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Universidade do Estado do Rio de Janeiro Centro de Educao e Humanidades Faculdade de Educao

Vincius Ferreira Baptista

Perspectivas e limites das polticas pblicas voltadas coleta seletiva de resduos slidos urbanos: anlise a partir da Poltica Nacional de Resduos Slidos e de gestores de cooperativas de catadores de materiais reciclveis no Municpio do Rio de Janeiro

Rio de Janeiro
2013

Vincius Ferreira Baptista

Perspectivas e limites das polticas pblicas voltadas coleta seletiva de resduos slidos urbanos: anlise a partir da Poltica Nacional de Resduos Slidos e de gestores de cooperativas de catadores de materiais reciclveis no Municpio do Rio de Janeiro

Dissertao apresentada, como requisito parcial para obteno do ttulo de Mestre, ao Programa de Ps-Graduao em Polticas Pblicas e Formao Humana, da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. rea de concentrao: Estado e Polticas Pblicas

Prof. Dr. Antonio Carlos de Azevedo Ritto

Rio de Janeiro 2013

CATALOGAO NA FONTE UERJ / REDE SIRIUS / BIBLIOTECA CEH/A


B222 Baptista, Vincius Ferreira. Perspectivas e limites das polticas pblicas voltadas coleta seletiva de resduos slidos urbanos: anlise a partir da Poltica Nacional de Resduos Slidos e de gestores de cooperativas de catadores de materiais reciclveis no Municpio do Rio de Janeiro / Vincius Ferreira Baptista. 2013. 450 f. Orientador: Antonio Carlos de Azevedo Ritto. Dissertao (Mestrado) Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Faculdade de Educao. 1. Lixo Eliminao Rio de Janeiro (RJ) Teses. 2. Limpeza urbana Rio de Janeiro (RJ) Teses. 3. Limpeza urbana Teses. I. Ritto, Antonio Carlos de Azevedo. II. Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Faculdade de Educao. IV. Ttulo.

es

CDU 628.46

Autorizo, apenas para fins acadmicos e cientficos, a reproduo total ou parcial desta dissertao, desde que citada a fonte.

___________________________________ Assinatura

_______________ Data

Vincius Ferreira Baptista

Perspectivas e limites das polticas pblicas voltadas coleta seletiva de resduos slidos urbanos: anlise a partir da Poltica Nacional de Resduos Slidos e de gestores de cooperativas de catadores de materiais reciclveis no Municpio do Rio de Janeiro

Dissertao apresentada, como requisito parcial para obteno do ttulo de Mestre, ao Programa de PsGraduao em Polticas Pblicas e Formao Humana, da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. rea de concentrao: Estado e Polticas Pblicas

Aprovada em 30 de julho de 2013.

Banca Examinadora:

____________________________________________________ Prof. Dr. Antonio Carlos de Azevedo Ritto (Orientador) Instituto de Matemtica e Estatstica UERJ _____________________________________________________ Prof. Dra. Eveline Bertino Algebaile Faculdade de Formao de Professores - UERJ ______________________________________________________ Prof. Dra. Heloisa Helena Albuquerque Borges Quaresma Gonalves Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro

Rio de Janeiro 2013

DEDICATRIA

Aos Gestores Pblicos do Passado, para que percebam as consequncias da sua inao; Aos Gestores Pblicos do Presente, para que no cometam os mesmos erros e; Aos Gestores Pblicos do Futuro, se ainda der tempo...

EPGRAFE

O pior analfabeto o analfabeto poltico, ele no ouve, no fala, nem participa dos acontecimentos polticos. Ele no sabe que o custo da vida, o preo do feijo, do peixe, da farinha, do aluguel, do sapato e do remdio dependem das decises polticas. O analfabeto poltico to burro que se orgulha e estufa o peito dizendo que odeia a poltica. No sabe o imbecil que, da sua ignorncia poltica nasce a prostituta, o menor abandonado, e o pior de todos os bandidos, que o poltico vigarista, pilantra, corrupto e lacaio das empresas nacionais e multinacionais. Bertold Brecht

AGRADECIMENTOS

Uma das partes mais ingratas parte de fazer os agradecimentos. uma parte cruel de ser escrita pelo fato de sempre esquecermos as pessoas que ajudaram no trabalho. Ainda que indireta ou diretamente, agradeo a todos aqueles que puderam contribuir para o desenvolvimento desta pesquisa. Cito agora aqueles que me lembro. Se me esqueci de voc, desculpe, mas me lembre, pois certamente voc foi influente e merecia estar aqui. Mas vamos aos nomes. Agradeo, Aos gestores das cooperativas pesquisadas. Infelizmente mantive, inclusive nesta parte, o anonimato de suas identidades. Por outro lado, suas vozes, sentimentos e vises de mundo esto devidamente registrados em sua ntegra neste trabalho. Muito obrigado por me disporem de seu tempo, cordialidade, educao e experincia de vida. Foi uma honra entrevist-los e partilhar de suas companhias. Saburo Takahashi e a Zilda Maria Faria Veloso do Ministrio do Meio Ambiente pelos esclarecimentos sobre incentivos fiscais e consrcios pblicos. A Jorge Otero e sua Equipe da Coordenadoria de Coleta Seletiva da Comlurb, pela elucidao da coleta seletiva no Rio de Janeiro e pela planilha de cooperativas. Adriana Gonalves Ferreira, Coordenadora de Meio Ambiente da Prefeitura de So Carlos/SP e a Jairo Armando dos Santos, Diretor do Departamento Municipal de Limpeza Urbana da Prefeitura de Porto Alegre/RS, pelas informaes a respeito dos programas municipais de coleta seletiva em seus municpios e das cooperativas. Obrigado Adriana pelas planilhas e Jairo pelo detalhado texto. professora Vanda Maria Ribeiro Costa da Faculdade de Servio Social da UERJ pela leitura do meu referencial terico e pelas crticas feitas. Pude melhorar minha pesquisa com a sua contribuio crtica. Aos professores Elmo Rodrigues e Ubirajara Mattos da Faculdade de Engenharia da UERJ. Suas crticas deste trabalho, quando ele ainda era um projeto me fizeram perceber que uma pesquisa no pode estudar tudo ou a todos. s professoras que compuseram a minha banca, professoras Eveline Algebaile e Heloisa Borges. Agradeo imensamente pelas crticas e sugestes dadas. Vocs me inspiram a querer tornar-me uma pessoa e um profissional melhor.

Antonio Carlos Ritto, meu orientador. Obrigado por me salvar da minha crise de referencial terico quando eu queria mudar tudo, pois me disseram que uma pesquisa no pode estudar tudo ou a todos. Precisei mudar o objeto, mas no a essncia do trabalho. Obrigado por acreditar na proposta. Cristiano Aderaldo, meu colega de trabalho. Quantas vezes conversamos sobre poltica, economia, sociologia, direito e tudo o mais? Perdi as contas. Sua contribuio foi essencial para que eu pudesse reescrever o trabalho a partir de pontos que uma pessoa de fora do meio acadmico tem mais facilidades para perceber do que uma pessoa de dentro da Academia. Adir, Ana, Fbio, Luci, Magno, Marcelo, Pedro e Valdir. Agradeo a companhia e a compreenso pelos momentos ausentes. Um ambiente de trabalho amigvel e acolhedor me permitiram escrever este trabalho sem sustos e desespero. Alis, cumpro a promessa Luci: obrigado pela troca de frias, com ela pude escrever a parte final tranquilamente. Ao pessoal da Secretaria do PPFH, Samira, Felipe, Maria, Luzinete e Diego, pela ateno e por todas as vezes que precisei de vocs. Aos professores do PPFH, que conseguem manter um ambiente estimulante e acolhedor onde podemos nos expressar independentemente de ideologias e vises de mundo. Obrigado especialmente aos professores com os quais estive mais prximos, Gaudncio Frigotto, Luiz Salh, Estela Scheinvar e Zacarias Gamma. Aos meus colegas do PPFH. Obrigado pela companhia e pela luta na construo de uma representao discente forte e atuante. Temos muito desafio nesse longo caminho. Ao grupo de pesquisa Produo e Economia de Comunho da Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro, onde pude entender a necessidade de polticas pblicas comprometidas com a mudana transformadora positiva da realidade. Obrigado pela companhia Amanda, Clarissa, Isabela e Mapril. Aos meus alunos da Universidade Federal Fluminense, onde pude discutir no somente as polticas pblicas, mas todo o processo de gesto da res publica e do compromisso do gestor pblico para com a sociedade. Aos meus ex-professores Renata Vasconcellos e Francisco Carrera pelo incentivo em pesquisar as polticas e a gesto dos Resduos Slidos Urbanos. Obrigado pelas referncias bibliogrficas!

Agradeo tambm UERJ, onde pude desfrutar de um ambiente estimulante profissional e intelectual. Agradeo imensamente a ajuda das bibliotecrias do CEH/A pela pacincia e apoio na elaborao da verso final. Por ltimo, mas no menos importante; agradeo ao apoio da minha famlia na concluso desta primeira etapa. Espero que venham muitas e que possa contar com o apoio novamente de vocs. Agora, se por acaso me esqueci de voc, em ltima forma... Meu muito obrigado!

RESUMO

BAPTISTA, Vincius Ferreira. Perspectivas e limites das polticas pblicas voltadas coleta seletiva de Resduos Slidos Urbanos: anlise a partir da Poltica Nacional de Resduos Slidos e de gestores de cooperativas de catadores de materiais reciclveis no Municpio do Rio de Janeiro. 2013. 450 f. Dissertao (Mestrado em Polticas Pblicas e Formao Humana) - Faculdade de Educao, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2013. Este trabalho analisa as perspectivas e limites das polticas pblicas voltadas coleta seletiva no que toca as cooperativas de catadores e sua eficcia socioeconmica, apontando oportunidades, dificuldades e possibilidades de mudanas. Analisamos especificamente a Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS), Lei n. 12.305/2010. Para tal, primeiramente, apresentamos o esquema terico utilizado para interpretar e discutir as polticas pblicas e o policy-making process a partir de trabalhos de autores da rea da Cincia Poltica. Posteriormente procede-se anlise dos contextos social, econmico, poltico e histrico em que foram criadas as principais polticas pblicas ambientais no perodo 1930-2010, procurando demonstrar a passagem na construo de polticas pblicas ambientais, identificando aspectos bsicos que evoluram em cada poca pesquisada. Em seguida, realizamos uma anlise sobre a PNRS e de polticas de coleta seletiva, particularmente no mbito do municpio do Rio de Janeiro, por meio de indicadores estatsticos obtidos junto aos rgos governamentais e de associaes privadas especializadas, alm de documentos normativos e programas pblicos. Aps, realizamos pesquisa de campo junto aos gestores de cooperativas a fim de investigar a percepo dos mesmos sobre as polticas pblicas, o cenrio, as positividades e negatividades da coleta seletiva, e a interpretamos a partir da Anlise do Contedo. Enfim, apresentamos uma interpretao, que aponta a PNRS como uma poltica pblica que traz instrumentos que no so percebidos em sua totalidade pelos atores envolvidos, o que implica na sua no pactuao e, por consequncia, na no utilizao plena das vantagens induzidas pela poltica. A pesquisa de campo junto aos gestores indica que os mesmos tm pouco conhecimento sobre o contedo da PNRS, mas sabem todo o processo tcnico da coleta seletiva e da gesto dos resduos. O cenrio envolto s cooperativas compreende aspectos que dificultam o trabalho das cooperativas, a exemplo: o baixo valor de venda dos materiais; a falta de logstica adequada; a insuficincia de materiais bsicos e infraestrutura produo; a concorrncia com atravessadores; a dificuldade em manter e em aumentar o nmero de cooperados. Entretanto, h aspectos positivos como: a cultura da partilha e solidariedade; a preocupao com os cooperados; a melhora efetiva da renda; o aumento do volume de materiais para a produo, mas principalmente a visibilidade das cooperativas de catadores no sistema poltico da gesto pblica. O estudo traz sugestes para novas pesquisas, como categorias analticas novas como processo de pactuao de polticas pblicas e desamparo estrutural, assim como indaga os impactos da tecnologia, a burocracia e a participao pblica e poltica das cooperativas no sistema poltico e no processo decisrio. Por fim, situamos que, ainda que saibam a tecnicidade do processo, as cooperativas apresentam conjuntura de desamparo estrutural, que compreende aspectos socioeconmicos e poltico-institucionais, alm de que esto em um ambiente que mais dificulta do que facilita o desenvolvimento de seu trabalho. A PNRS, por efeito, no pactuada plenamente por todos os atores e, logo, perde a capacidade de incluso social, por ter o distanciamento entre os gabinetes dos formuladores da poltica e os galpes da cooperativa.

Palavras-chave: Coleta seletiva. Resduos Slidos Urbanos. Cooperativas de catadores. Polticas pblicas. Poltica Nacional de Resduos Slidos.

ABSTRACT BAPTISTA, Vincius Ferreira. Prospects and limits of public policies for the selective collection of municipal solid waste: analysis from the Solid Waste National and managers of cooperatives of recyclable material pickers in the city of Rio de Janeiro. 2013. 450 f. Dissertao (Mestrado em Polticas Pblicas e Formao Humana) - Faculdade de Educao, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2013. This work analyzes the prospects and limits of public policies for selective collection regarding the recycling cooperatives and their effectiveness socioeconomic, pointing opportunities, difficulties and possibilities of change. We focus on the Solid Waste National Policy (PNRS, in Portuguese), Law no. 12.305/2010. To achieve this, first, we present the theoretical framework used to interpret and discuss public policy and the policy-making process from the works of authors of Political Science. Later, we proceed to the analysis of the social, economic, political and historical context in the period 1930-2010, in which produce the main environmental public policies, aiming to demonstrate the passage in building public environmental policies, identifying basic aspects that evolved each season surveyed. Then, we performed an analysis on the PNRS and selective collection policies, particularly in the city of Rio de Janeiro, through statistical indicators obtained from government agencies and private associations specialized, in addition to the normative documents and public programs. After, we conducted field research with the managers of cooperatives in order to investigate their perceptions about public policies, the setting, the positivity and negativity of selective collection, and interpret from the Content Analysis. Finally, we present an interpretation that points to PNRS as a public policy that brings instruments that the actors involved do not perceived in its entirety, which implies its non-pact and therefore not full use of the advantages induced by policy. The field research with the managers indicates that they have little knowledge about the contents of PNRS but know all the technical process of selective collection and waste management. The scenario in which cooperatives are, comprehends aspects that hinder the work of cooperatives, such as the low value of sales material; the lack of adequate logistics; insufficient infrastructure and basic materials production; competition with intermediaries; difficulties in maintaining and to increase the number of members in the cooperative. However, there are positive aspects: the culture of sharing and solidarity; concern for the cooperative; the effective increase in income; the increase in the volume of materials for production; but mainly the visibility of recycling cooperatives in the political system of public management. The study provides suggestions for further research, such as new analytical categories as "process of agreement of public policies" and "structural helplessness" as well as investigates the impact of technology, bureaucracy and public and political participation of cooperatives in the political system and in the decision-making process. Finally, we situate it, even though they know the technicality of the process, the cooperatives present situation of structural helplessness comprising socioeconomic and political-institutional, and who are in a more difficult environment that facilitates the development of their work. The PNRS, by effect do not have fully agreement by the stakeholders and thus lose the ability to social inclusion, by having the distance between the offices of policymakers and sheds of the cooperatives.

Keywords: Selective collection. Solid Waste. Cooperatives of recyclable material pickers. Public Policy. Solid Waste National Policy.

RESUMEN

BAPTISTA, Vincius Ferreira. Perspectivas y lmites de las polticas pblicas para la recogida selectiva de residuos slidos urbanos: anlisis de la Poltica Nacional de Residuos Slidos y de gerentes de las cooperativas de recicladores en la ciudad de Rio de Janeiro. 2013. 450 f. Dissertao (Mestrado em Polticas Pblicas e Formao Humana) - Faculdade de Educao, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2013. Este trabajo analiza las posibilidades y los lmites de las polticas pblicas para la recogida selectiva con respecto a las cooperativas de reciclaje y su eficacia socioeconmica, sealando las oportunidades, dificultades y posibilidades de cambio. Nos centramos en la Poltica Nacional de Residuos Slidos (PNR), la Ley no. 12.305/2010. Para ello, en primer lugar, se presenta el marco terico utilizado para interpretar y discutir las polticas pblicas y el proceso de formulacin de polticas de las obras de autores de Ciencia Poltica. Luego se procede al anlisis del contexto social, econmico, poltico e histrico en el que se crearon las principales polticas pblicas ambientales en el perodo 1930-2010, con el objetivo de demostrar el paso en la construccin de polticas pblicas ambientales, la identificacin de los aspectos bsicos que se desarrollaron cada temporada encuestada. A continuacin, se realiz un anlisis sobre los PNRS y polticas de recogida selectiva, especialmente en la ciudad de Ro de Janeiro, a travs de indicadores estadsticos obtenidos de organismos pblicos y asociaciones privadas especializadas, adems de los documentos normativos y programas pblicos. Despus, se realiz trabajo de campo con los gerentes de las cooperativas con el fin de investigar sus percepciones acerca de las polticas pblicas, la creacin, la positividad y la negatividad de la recogida selectiva, e interpretar con el Anlisis de Contenido. Por ltimo, se presenta una interpretacin que apunta la PNRS como una poltica pblica que aporta los instrumentos que no se perciben en su totalidad por los actores involucrados, lo que implica su no pacto y por lo tanto no est en pleno uso de las ventajas inducidas por la poltica. La investigacin de campo con los gerentes indica que los mismos tienen poco conocimiento acerca de los contenidos de PNRS pero saben todo el proceso tcnico de la recogida selectiva y gestin de residuos. O senario en que las cooperativas se encentran comprende aspectos que dificultan la labor de las cooperativas, tales como: el bajo valor de las ventas de material, la falta de logstica adecuada, infraestructura insuficiente y de la produccin de materiales bsicos, la competencia con los intermediarios, las dificultades en el mantenimiento y para aumentar el nmero de miembros. Sin embargo, hay aspectos positivos: la cultura del compartir y de la solidaridad, la preocupacin por la cooperativa, el aumento real de los ingresos, el aumento en el volumen de materiales para la produccin, pero sobre todo la visibilidad de las cooperativas de reciclaje en el sistema poltico de la gestin pblica . El estudio proporciona sugerencias para futuras investigaciones, como nuevas categoras analtica a ejemplo de lo "proceso de acuerdo de polticas pblicas" y "desamparo estructural", as como investiga el impacto de la tecnologa, la burocracia y la participacin pblica y poltica de las cooperativas en el sistema poltico y en la toma de decisiones. Por ltimo, la situamos, a pesar de que saben que el tecnicismo del proceso, las cooperativas presentan situacin de desamparo estructural que comprende socioeconmico y polticoinstitucional, y que estn en un entorno ms difcil que facilite el desarrollo de su trabajo. La PNRS, por efecto, no est totalmente de acuerdo por todas las partes interesadas y por lo tanto pierden la capacidad de inclusin social, haciendo que la distancia entre las oficinas de los polticos y los cobertizos de la cooperativa.

Palabras clave: Recogida selectiva. Residuos Slidos Urbanos. Cooperativas de recicladores. Polticas pblicas. Poltica Nacional de los Residuos Slidos

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 Figura 2 Figura 3 Figura 4 Figura 5 Figura 6 Figura 7 Figura 8 Figura 9 Figura 10 Figura 11 Figura 12 Figura 13 Figura 14 Figura 15 Figura 16 Figura 17 Figura 18 Figura 19 Figura 20 Figura 21 Figura 22 Figura 23 Figura 24 Figura 25 Figura 26 Figura 27 Figura 28 -

Continuum do contedo de uma poltica de Bozeman e Pandey .............. O Ciclo de Polticas Pblicas Policy Cicle ............................................. Formao da Agenda governamental ........................................................ Processo de formao de preferncias ....................................................... Fluxos Mltiplos, janelas de oportunidades e o nascimento das polticas pblicas ..................................................................................................... Os trs momentos da avaliao ................................................................. Categorias de Atores Governamentais e Atores No-Governamentais ..... Polticos, designados politicamente e burocratas ...................................... Representao de uma rede ....................................................................... Tringulo de Ferro .................................................................................... Estilos de Polticas Pblicas a partir da Teoria de Richardson, Gustafsson e Jordan ................................................................................... Teorias Contingenciais e No Contingenciais sobre Participao ............ O Modelo Sistmico de Easton ................................................................. Participao das Regies do Pas no Total de RSU Coletado ................... Destinao Final dos RSU Coletados no Brasil ........................................ Municpio do Rio de Janeiro subdividido nas 5 reas de Planejamento AP ............................................................................................................. Composio do lixo domiciliar e de sua frao reciclvel ....................... CTR-Rio, em Seropdica vista area ..................................................... Logstica de Transferncia de resduos para atender o novo CTR-Rio ..... O modelo sistmico de David Easton ....................................................... Destinao Final de RSU no Estado do Rio de Janeiro (t/dia) .................. Regies da cidade atendidas pela Coleta Seletiva porta-a-porta na cidade de So Carlos/SP ....................................................................................... Regies da cidade atendidas pela Coleta Seletiva porta-a-porta na cidade de So Carlos/SP ....................................................................................... Imagem de satlite do Aterro da Central de Resduos do Recreio, em Porto Alegre/RS ........................................................................................ Futuras Centrais de Triagem a serem criadas ............................................ Atores da coleta seletiva no Municpio do Rio de Janeiro ........................

55 61 66 70 75 79 91 93 100 102 104 107 110 197 199 203 206 207 208 227 243 245 248 249 253 261

Graus de democratizao por Dahl ............................................................ 88

Fluxograma da coleta seletiva .................................................................... 257

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 Quadro 2 Quadro 3 Quadro 4 Quadro 5 Quadro 6 Quadro 7 Quadro 8 Quadro 9 Quadro 10 Quadro 11Quadro 12Quadro 13Quadro 14Quadro 15Quadro 16Quadro 17Quadro 18-

Tipologia de polticas pblicas de Wilson ................................................ Tipologia de polticas pblicas de Gormley .............................................. Tipologia de polticas pblicas de Gustafsson .......................................... Resumo simplificado de diferentes propostas sobre ciclos de polticas pblicas ...................................................................................................... Tipos de Cultura Poltica por Douglas e Wildavsky .................................

47 50 52 60 85

Quantidade de RSU Gerado ....................................................................... 195 ndice de Coleta de RSU ........................................................................... Gerao e Coleta de RSU em 2011 ........................................................... 195 196

ndice Evolutivo da Coleta de RSU (%) .................................................... 197 Quantidade de resduos e rejeitos encaminhados para disposio em solo, considerando somente lixo, aterro controlado e aterro sanitrio ..... Nmero de unidades de destino de resduos e rejeitos urbanos considerando somente lixo, aterro controlado e aterro sanitrio (t/dia) ... Nmero de municpios que tem lixes e quantidade total de lixes existentes, no Brasil e nas macrorregies .................................................. Resduos slidos encaminhados s unidades de recebimento do sistema pblico da cidade do Rio de Janeiro .......................................................... Gerao de resduos per capita por rea de planejamento (AP) da cidade do Rio de Janeiro ....................................................................................... Municpios com Iniciativas de Coleta Seletiva em 2011 .......................... Municpios com Iniciativas de Coleta Seletiva em 2010 ......................... Situao da destinao dos resduos slidos no Estado do Rio de Janeiro Sistematizao das leis pertinentes aos catadores de materiais reciclveis 200 202 202 204 205 240 241 251 273

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

Abrelpe ABNT CEF BB BNDE BNDES Cepal CNUMAD Conama Comlurb EA GIRS Ibama IBGE INEA ISO MNCR MMA ONG PMGIRS PNRS PNUMA RCC RSU Sema SISNAMA

Associao Brasileira de Empresas de Limpeza Pblica e Resduos Especiais Associao Brasileira de Normas Tcnicas Caixa Econmica Federal Banco do Brasil Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento Conselho Nacional do Meio Ambiente Companhia Municipal de Limpeza Urbana [do Rio de Janeiro] Educao Ambiental Gesto Integrada de Resduos Slidos Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Instituto Estadual do Ambiente [do Rio de Janeiro] International Standardization Organization Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Reciclveis Ministrio do Meio Ambiente Organizao No Governamental Plano Municipal de Gesto de Resduos Slidos Poltica Nacional de Resduos Slidos Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente Resduos da Construo Civil Resduos Slidos Urbanos Secretaria Especial do Meio Ambiente Sistema Nacional do Meio Ambiente

SUMRIO INTRODUO ............................................................................................... 1 1.1 2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.4.1 2.4.2 2.4.3 2.4.4 2.4.5 2.5 2.5.1 2.5.2 2.5.3 2.5.4 2.5.5 2.5.6 2.5.7 2.6 2.7 2.7.1 2.8 2.9 2.10 3 PROBLEMATIZAO E OBJETO DE ESTUDO ................................... Metodologia .................................................................................................... REFERENCIAL TERICO SOBRE ANLISE DE POLTICAS PBLICAS ..................................................................................................... O Estado e as Polticas Pblicas .................................................................... A Questo Ambiental e as polticas pblicas ............................................... Fundamentos sobre Polticas Pblicas ......................................................... A dimenso do contedo: tipologias de polticas pblicas ......................... A Tipologia de Lowi ........................................................................................ A Tipologia de Wilson ..................................................................................... A Tipologia de Gormleys ................................................................................. A Tipologia de Gustafsson ............................................................................... A Tipologia de Bozeman e Pandey ................................................................... A dimenso do tempo: o ciclo de polticas pblicas (policy cicle) .............. Identificao do Problema ................................................................................ Formao da agenda ......................................................................................... A Formulao de alternativas ........................................................................... Tomada de Deciso (Racionalismo e Incrementalismo) .................................. Implementao da poltica pblica ................................................................... Avaliao da poltica pblica ........................................................................... Extino da poltica pblica .............................................................................. A dimenso do espao: as instituies ........................................................... A dimenso de atores:os atoresn ................................................................... Modelos de relao e prevalncia de atores ..................................................... A dimenso comportamental: estilos de polticas pblicas ......................... O modelo sistmico de Easton ....................................................................... Metodologia a ser aplicada Anlise das Polticas Pblicas ...................... A QUESTO AMBIENTAL EM PARALELO ECONOMIA E POLTICA BRASILEIRA ............................................................................. 17 21 24 28 34 35 36 42 43 47 49 52 55 58 61 63 67 71 76 79 83 84 89 98 103 109 113 116

3.1 3.2 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4 3.4 3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.4.4 4 4.1 4.2 4.2.1 4.3 4.4 4.4.1 4.4.2 4.4.3 4.4.4 4.4.5 4.4.6 4.4.7 4.5 4.5.1 4.5.1.1

A Repblica Velha e a Era Vargas (1889-1954) ...........................................

121

Anos JK ............................................................................................................ 131 Os governos militares ..................................................................................... O Governo Castello Branco .............................................................................. Os Governos Costa e Silva e Mdici ................................................................ O Governo Geisel ............................................................................................. O Governo Figueiredo ...................................................................................... A retomada da democracia ............................................................................ O Governo Sarney ............................................................................................ Os Governos Collor e Itamar ........................................................................... O Governo Fernando Henrique Cardoso .......................................................... O Governo Lula ............................................................................................... A POLTICA NACIONAL DE RESDUOS SLIDOS E A INCLUSO SOCIOECONMICA DOS CATADORES DE MATERIAIS RECICLVEIS .............................................................................................. Consideraes iniciais sobre os Resduos Slidos ........................................ Dados sobre os RSU ........................................................................................ Sobre o Municpio do Rio de Janeiro ............................................................... 136 138 141 147 151 155 155 165 170 180 187 190 194 203

A Poltica Nacional de Resduos Slidos: competncia e diretrizes, conflitos, critrios de harmonizao entre as demais normas e legislaes 209 e a mudana na gesto dos RSU .................................................................... Anlise da Poltica Nacional de Resduos Slidos a partir da metodologia 214 de Contedo, tempo, espao, atores e comportamentos .............................. Dimenso de Contedo ..................................................................................... Dimenso de Tempo ......................................................................................... Dimenso de Espao ......................................................................................... Dimenso de Atores .......................................................................................... Dimenso de Comportamento .......................................................................... O Sistema de David Easton .............................................................................. As Rupturas e Continuidades da Poltica Ambiental brasileira na PNRS ........ Sobre a Coleta Seletiva ................................................................................... Dados sobre a coleta seletiva no Brasil, no Rio de Janeiro e exemplos bem sucedidos .......................................................................................................... A Coleta Seletiva em So Carlos/SP ................................................................ 214 217 221 223 225 226 228 237 239 243

4.5.1.2 4.5.1.3 4.6 4.6.1 5

A Coleta Seletiva em Porto Alegre/RS ............................................................. A Coleta Seletiva no Rio de Janeiro/RJ e legislao aplicada .......................... As cooperativas de catadores e a sua importncia no processo de pactuao das polticas de coleta seletiva ..................................................... A Economia Solidria na perspectiva das cooperativas ................................... AS PERSPECTIVAS E LIMITES DAS POLTICAS PBLICAS VOLTADAS COLETA SELETIVA (RESULTADOS E DISCUSSES) ................................................................................................ CONSIDERAES FINAIS ......................................................................... REFERNCIAS .............................................................................................. APNDICE A Instrumentos utilizados na pesquisa de campo .................... APNDICE B Transcrio das entrevistas com gestores de cooperativas escolhidas .......................................................................................................... APNDICE C Grficos de Questionrio ..................................................... ANEXO A Planilha de Cooperativas no Municpio do Rio de Janeiro cadastradas na Secretaria de Estado do Ambiente (SEA) e na Companhia Municpal de Limpeza Urbana (COMLURB) ........................ ANEXO B Emails encaminhados e respostas ............................................... ANEXO C Documentos jurdicos .................................................................

246 249 262 269 271 322 331 343 351 403 418 421 435

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INTRODUO

Esta dissertao trata da gesto de Resduos Slidos Urbanos, especificamente, da anlise da Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS), Lei n. 12.305/2010, no contexto da coleta seletiva, no que se refere aplicao da poltica, as oportunidades que cria e das dificuldades para a sua implementao. Tem-se percebido que o maior volume de Resduos Slidos Urbanos (RSU) um dos maiores problemas nas sociedades contemporneas, representando grande impacto ambiental, socioeconmico e de sade pblica e que o lixo uma fonte de riquezas, passvel de reaproveitamento de certos tipos de materiais, com vantagens econmicas, ambientais e sociais A PNRS, por meio dos Art. 3, incisos XV e XVI, e Art. 6, inciso VIII, diferencia resduos e rejeitos e formula o princpio do reconhecimento do resduo slido reutilizvel e reciclvel como bem econmico e de valor social, gerador de trabalho e renda e promotor da cidadania. Uma parte da populao de baixa renda e de baixa qualificao profissional vive custa do lixo. Entre estes esto os catadores de materiais reciclveis1, que so responsveis por considervel parte do processo de reciclagem no pas, sobrevivendo em ambientes sociais, econmicos e ambientais degradantes e de baixa qualidade de vida. A Lei n. 12.305/2010, que implementa a PNRS, percebida como positiva na proposta, porm problemtica em sua implementao. A PNRS uma poltica pblica que traz instrumentos que podem maximizar a aplicao da poltica com ganho socioeconmico para aqueles na ponta da execuo notadamente os catadores de materiais reciclveis, mas que no so percebidos em sua totalidade pelos atores envolvidos, o que implica na sua no pactuao e, por consequncia, na no utilizao plena das vantagens induzidas. Neste contexto, a proposta deste trabalho indaga quais providncias podem aperfeioar o processo na gesto dos resduos slidos com vistas a melhorar as condies de trabalho e qualidade de vida dos catadores.

No queremos reduzir esta questo a um mero determinismo econmico nem a um reducionismo da mesma, situando que os catadores de materiais reciclveis como populao de baixa renda e baixa qualificao profissional. Pelo contrrio, esta questo compreende aspectos da realidade social que vo para alm dos campos da Educao e da Economia.

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Portanto, tem-se como problema de pesquisa: como a coleta seletiva se desenvolve enquanto instrumento da PNRS e de que forma contribui para a realidade socioeconmica, ambiental e institucional das cooperativas de catadores de materiais reciclveis? Foi necessrio, ento, lanar mo de uma combinao de mtodos e tipos de informao. Para entender o policy-making process procedeu-se anlise da literatura de autores clssicos e recentes da rea de Polticas Pblicas, notadamente, os seus modelos de anlise. Para identificar as principais polticas pblicas voltadas gesto dos resduos slidos e coleta seletiva recorremos Poltica Nacional de Resduos Slidos (Lei n. 12.305/2010), e a demais documentos normativos e programas pblicos. Para contextualizar a evoluo dos cenrios econmicos e polticos em que se desenvolveram e como se encontram as principais polticas pblicas e demais propostas voltadas ao desenvolvimento sustentvel, gesto de resduos slidos, coleta seletiva e incluso de catadores de reciclveis, recorremos s anlises macro e microeconmica e poltica entre o perodo 1930-2010. Para caracterizar a coleta seletiva de Resduos Slidos Urbanos em mbito nacional e, especificamente no mbito do municpio do Rio de Janeiro, levantamos indicadores estatsticos junto aos rgos governamentais e de associaes privadas especializadas. Trouxemos, paralelamente, modelos de coleta seletiva implementados em So Carlos/SP e em Porto Alegre/RS, a ttulo de relativizao de possibilidades com o modelo carioca, que ainda est em incio de implementao. Apesar de estes e outros mtodos e fontes de dados terem proporcionado informaes sobre macroprocessos da gesto e das polticas voltadas coleta seletiva, elas no podiam dizer muito a respeito da percepo dos policytakers sobre as mudanas ocorridas por meio das polticas no trabalho das cooperativas de catadores de materiais reciclveis. Para este entendimento, realizou-se pesquisa de campo quantitativa e qualitativa, com o apoio de entrevistas e questionrios junto aos gestores de cooperativas de materiais reciclveis contextualizando seus posicionamentos sobre os fundamentos das polticas, assim como aspectos positivos e negativos que facilitam ou entravam o desenvolvimento das polticas pblicas voltadas coleta seletiva. Finalmente, apresentamos o cenrio real observado na pesquisa de campo e confrontamos com o cenrio ideal proposto nas polticas analisadas. O trabalho est estruturado em cinco captulos. O Captulo I traz a problematizao e objeto do estudo. So indicados o tema, a delimitao do objeto de estudo, os objetivos, o problema, as questes norteadoras, a relevncia e contribuio do estudo e a metodologia adotada. No Captulo II tem incio a Fundamentao Terica sobre Anlise de Polticas Pblicas. O Captulo apresenta, analisa e correlaciona os diferentes modelos de anlise. So

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consideradas os modelos pautados a partir de 5 categorias: Contedo (tipologias), Tempo (policy cicle), Espao (instituies), Atores e Comportamento (estilos de implementao). Neste sentido, tanto os modelos clssicos (a exemplo de Lowi, Lindblom e Dahl) e os mais recentes (a exemplo o Garbage Can e o Neoinstitucionalismo) esto condensados nas cinco categorias. Ainda neste captulo so tecidas algumas consideraes e correlaes entre os modelos; assim como apontados aspectos em que os modelos se aprofundam e se esgotam. A partir deste referencial terico, procede-se, no Captulo III, a anlise dos contextos social, econmico, poltico e histrico em que foram criadas as principais polticas pblicas ambientais no perodo 1930-2010. A preferncia pelo perodo destacado deu-se pelo fato de que somente a partir da dcada de 1930, foram criadas Instituies mais slidas no campo ambiental. O perodo escolhido (1930-2010) procura demonstrar a passagem na construo de polticas pblicas ambientais, inicialmente marcada por aspectos de comando e controle, regulao e fiscalizao ambiental; passando por mecanismos indutores e complementares poltica econmica; at o momento em que o setorialismo d lugar polticas complexas com diversos campos, abarcando a incluso social. Procura-se indicar, neste Captulo, os aspectos fundamentais de ruptura e continuidade que influenciaram, primeiramente, no contedo e em segundo, na pactuao das polticas ao longo de sua criao pelos atores polticos. As polticas pblicas so produtos histricos do momento em que foram pensadas, elaboradas, implementadas e pactuadas. No caso das polticas ambientais, percebem-se aspectos ruptura e outros de continuidade que evoluram em cada poca pesquisada. No Captulo IV, realizada uma anlise sobre a Poltica Nacional de Resduos Slidos. So considerados seus aspectos legais e de contedo, assim como procedida a sua considerao a partir das Tipologias apresentadas no Captulo II. Paralelamente, so apresentados os principais conceitos sobre a Coleta Seletiva, os instrumentos e normatizaes legais, ao passo em que so trazidos modelos de sistemas adotados pelas Prefeituras de So Carlos/SP e Porto Alegre/RS, alm de uma densa anlise sobre o sistema do Municpio do Rio de Janeiro/RJ. Para subsidiar a anlise sobre este ltimo local, tem-se o Plano Municipal de Gesto Integrada de Resduos Slidos (PMGIRS), dados obtidos da Companhia de Limpeza Urbana (Comlurb) e do Instituto Estadual do Ambiente (INEA). O Captulo V traz a anlise e discusso, alm apresentao da pesquisa de campo junto aos gestores de cooperativas de catadores de materiais reciclveis. So contextualizados e analisados, por meio da Anlise do Contedo, as entrevistas, procurando trazer o posicionamento crtico dos gestores acerca das polticas pblicas, atores, agentes e processos.

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Aqui tambm so apresentadas as perspectivas e limites das polticas pblicas voltadas coleta seletiva no municpio do Rio de Janeiro. Considerou-se que no caso das polticas pblicas que envolvem a coleta seletiva, em especial, a Poltica Nacional de Resduos Slidos, percebe-se um corpo de texto slido que observa todos os envolvidos no processo (Estado, Mercado, Sociedade Civil e Terceiro Setor) e suas possveis variveis. Contudo, ao observarmos o cenrio ideal proposto pelas polticas e o que realmente acontece, nota-se a ntida discrepncia entre o campo terico e o campo prtico. Os atores envolvidos podem ter dificuldades em perceber e no aproveitarem as vantagens trazidas pela poltica, o que implica na no pactuao da mesma pelos atores. Quando a PNRS no pactuada, perde-se a capacidade de incluso social e a base da poltica no se concretiza devidamente. O ciclo das polticas pblicas, um processo dinmico e complexo, sujeito a contextos sociais, polticos, culturais, econmicos, tecnolgicos etc., que envolvem os formuladores das polticas e queles que so direta e indiretamente atingidos pelas mesmas. O processo de pactuao est diretamente relacionado a essas conexes envolvidas no ciclo das polticas. A pactuao de polticas pblicas o processo por meio do qual as polticas pblicas so pensadas, elaboradas, percebidas, implementadas, executadas e avaliadas conjuntamente pelos atores polticos, governamentais e no governamentais, com o apoio de Instituies e espaos de negociao poltica abertos e estimulados participao. Necessita-se o reconhecimento das conexes envoltas poltica pblica e principalmente a considerao da mesma como meio s mudanas transformadoras da realidade social. Contudo, no basta apenas o reconhecimento dessas conexes envolvidas no processo que acabam por afet-lo positiva ou negativamente. So indispensveis a criao de meios concretos que visem articulao, capacitao e participao de todos os envolvidos nas polticas. No somente no plano terico, mas que representem o slido exerccio do controle social e a capacidade de interferncia de todos os envolvidos e hierarquias que fazem parte desse processo complexo, desde a concepo execuo propriamente dita.

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1 PROBLEMATIZAO E OBJETO DE ESTUDO

O tema central desta dissertao a gesto de Resduos Slidos Urbanos, pautada pela anlise da Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS), Lei n. 12.305/2010, no contexto da coleta seletiva. Como delimitao do objeto tem-se a anlise da sustentabilidade e efetividade socioeconmica, ambiental e institucional da PNRS e demais polticas pblicas voltadas coleta seletiva a partir dos gestores de determinadas cooperativas de catadores cadastradas na Secretaria de Estado do Ambiente (SEA) e na Companhia de Limpeza Urbana (Comlurb) que atuam no municpio do Rio de Janeiro. Tem-se como objetivo geral da pesquisa analisar as perspectivas e limites das polticas pblicas voltadas coleta seletiva no que toca as cooperativas de catadores e sua eficcia socioeconmica, apontando oportunidades, dificuldades e possibilidades de mudanas. E como objetivos especficos: 1. Apresentar e analisar referencial terico sobre cooperao, economia solidria, cooperativas de catadores de materiais reciclveis e polticas pblicas, voltados para este tema, a partir dos trabalhos de Secchi (2010), Paul Singer (2002), Rua (2009) e Souza (2006), entre outros autores clssicos e recentes da rea de Polticas Pblicas; 2. Identificar as principais polticas pblicas voltadas ao tema e os atores relevantes, seus papeis e dificuldades no ciclo de polticas pblicas voltadas coleta seletiva, a partir da metodologia apresentada por Secchi (2010); 3. Compreender a evoluo dos cenrios econmicos e polticos em que se desenvolveram e como se encontram as principais polticas pblicas e demais propostas voltadas ao desenvolvimento sustentvel, gesto de resduos slidos, coleta seletiva e incluso de catadores de reciclveis por meio das obras de Souza (2011), Giambiagi et al (2011) e Leite Junior (2009), entre outros autores considerveis; 4. Caracterizar a realidade da coleta seletiva de Resduos Slidos Urbanos realizada por cooperativas de catadores de materiais reciclveis cadastradas na Secretaria de Estado do Ambiente (SEA) e na Companhia de Limpeza Urbana (Comlurb) que atuam no municpio do Rio de Janeiro;

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5. Realizar pesquisa de campo quantitativa e qualitativa, com o apoio de entrevistas e questionrios junto aos gestores de cooperativas de materiais reciclveis para observar a realidade e percepo desses atores envolvidos no processo, identificando os principais gargalos do sistema e propondo solues aos gargalos identificados; 6. Descrever o cenrio real observado na pesquisa de campo e confrontar com o cenrio ideal proposto nas polticas analisadas, assim como em seus princpios propostos, em sua forma original, investigando se h articulao e capacitao entre os atores, percepo de efetividade das polticas, prudncia ecolgica, viabilidade econmica e justia social para os quais a poltica destinada; 7. Contextualizar os posicionamentos dos gestores das cooperativas sobre os fundamentos das polticas, assim como aspectos positivos e negativos que facilitam ou entravam o desenvolvimento das polticas pblicas voltadas coleta seletiva, 8. Apresentar possibilidades de mudanas transformadoras positivas

comprometidas com a melhoria socioeconmica no trabalho desenvolvido pelas cooperativas de catadores resduos slidos no Municpio do Rio de Janeiro e sugestes de maior discusso e pesquisa.

Na contextualizao do problema tem-se em considerao que o maio volume de resduos slidos urbanos (RSU) um dos maiores problemas nas sociedades contemporneas, representando grande impacto ambiental, socioeconmico e de sade pblica. Em contrapartida, o Brasil apresenta altos ndices de reciclagem de alguns tipos de resduos slidos, a exemplo das latinhas de alumnio, cujo reaproveitamento ultrapassa 95%. Esse movimento se deve ao conjunta da sociedade, do poder pblico e do setor produtivo. Os catadores de materiais reciclveis so responsveis por considervel parte da reciclagem no pas. Ressalte-se nesse ponto a importncia da coleta seletiva, um sistema de recolhimento de materiais reciclveis (papis, plsticos, vidros, metais, orgnicos etc.) previamente separados na fonte geradora e que podem ser reutilizados ou reciclados. Cabe ao poder pblico municipal a coleta, bem como o tratamento adequado e destinao do lixo. No entanto, precria a situao da maior parte dos sistemas de gesto dos resduos slidos dos municpios brasileiros. Os mesmos possuem estruturas deficientes de

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coleta, separao e tratamento dos resduos e para resolver as consequncias, se utilizam de aterros controlados e lixes, a grande maioria deles j saturados. A PNRS institui por meio do art. 8 a coleta seletiva como um de seus instrumentos de atuao. Para tal, segundo o art. 42, o poder pblico poder instituir medidas indutoras e linhas de financiamento que visem prioritariamente estruturao de sistemas de coleta seletiva e ainda segundo o art. 18 da Lei, os municpios que incitarem a participao de cooperativas ou outras formas de associaes com vistas implantao da coleta seletiva tero prioridade no acesso aos recursos da Unio. A referida Lei uma medida normativa que define as formas gerais de uma poltica pblica que visa solucionar a questo da Gesto dos resduos slidos, de maneira compartilhada entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, a partir de associaes, parcerias e acordos setoriais entre Estado, Iniciativa Privada e o Terceiro Setor. Os maiores beneficiados seriam o meio ambiente e a populao, por meio do oferecimento de oportunidades de empregos diretos e indiretos, gerao de renda, reduo da pobreza, preveno da sade, reciclagem de materiais, estmulo ao consumo consciente, disposio adequada de resduos, menor poluio, entre outros. A proposta deste estudo compreende a anlise da aplicao de polticas pblicas voltadas s cooperativas de coleta seletiva como promotoras do desenvolvimento sustentvel, alm de essenciais plena efetividade das polticas, e como estas se desenvolvem por meio dos trs setores (estado, mercado, sociedade e terceiro setor) e de que maneira trazem benefcios sociedade e ao meio ambiente. Procurou-se investigar, junto a gestores de cooperativas de catadores, se h percepo de efetividade da poltica, prudncia ecolgica, viabilidade econmica e justia social nos policytakers para os quais a poltica destinada, assim como anlise de suas crises e perspectivas. Desta forma, tem-se como problema de pesquisa: Como a coleta seletiva se desenvolve enquanto instrumento da PNRS e de que forma contribui para a mudana transformadora positiva da realidade socioeconmica, ambiental e institucional das cooperativas de catadores de materiais reciclveis? Para responder a indagao acima, as principais questes que nortearam esta pesquisa foram: 1. Qual o arcabouo terico que sustenta, ou que procura sustentar, as polticas pblicas observadas na pesquisa?

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2. Quais os principais atores governamentais

no-governamentais

envolvidos no ciclo de polticas pblicas da coleta seletiva e suas principais funes? 3. Em quais contextos (econmico, social, poltico etc.) as polticas pblicas observadas na pesquisa foram originadas, como evoluram e qual o seu estgio atual? 4. O que significa, como se desenvolve e quais so os modelos bem-sucedidos de Coleta Seletiva operadas por organizaes cooperativas? 5. Quais as vises, reais e idealizadas, referentes Coleta Seletiva nas percepes do Gestor das Cooperativas? 6. Quais as perspectivas do cenrio atual das polticas pblicas voltadas operacionalizao da Coleta Seletiva por meio de Cooperativas de Catadores? 7. Quais os principais fatores, atores e processos envolvidos na conduo dessa poltica pblica que so considerados positivos e negativos? 8. Que crises so identificadas em sua implementao?

1.1 Metodologia Quanto ao mtodo e forma de abordar o problema2, optou-se pela pesquisa qualitativa, por conta de esta pesquisa ocupar-se do desenvolvimento da coleta seletiva a partir da percepo da PNRS e dos gestores de cooperativas. Quanto aos procedimentos adotados na coleta de dados3, tem-se a pesquisa bibliogrfica, documental e a pesquisa de campo, buscando conhecer e analisar as contribuies socioeconmicas, polticas e cientficas do passado sobre as polticas pblicas voltadas coleta seletiva e s cooperativas de catadores de materiais reciclveis, procurando explic-los a partir de referncias tericas e com o apoio de documentos normativos a exemplo de Leis, Decretos, Resolues etc., assim como fontes secundrias a exemplo de

Richardson et al (2007) classificam as pesquisas como qualitativa ou quantitativa. A primeira se fundamenta principalmente em anlises qualitativas, caracterizando-se, em princpio, pela no utilizao de instrumental estatstico na anlise dos dados. J a quantitativa se caracteriza pelo emprego de instrumentos estatsticos, tanto na coleta como no tratamento dos dados, com a finalidade de medir relaes entre as variveis, preocupando-se com a representatividade numrica. 3 Gil (2007) classifica as pesquisas em dois grandes grupos: no primeiro, tm-se as pesquisas bibliogrfica e documental; e no segundo grupo, a pesquisa experimental, a ex-post-facto, o levantamento, o estudo de campo e o estudo de caso.

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programas e do estudo de campo junto s cooperativas de catadores, observando a situao real da coleta seletiva junto aos gestores das mesmas. Os principais modelos para a anlise de polticas pblicas, assim como funes do atores e Instituies no ciclo de polticas pblicas so pautados nos estudos de John Kingdon (1995), Theodore Lowi (1972), Robert Dahl (1988), Charles Linblom (1981), Harold Lasswell (1984), Thomas Robert Dye (2013), Maria das Graas Rua (2009), Leonardo Secchi (2010), Reinado Dias (2011; 2012), Marta Assumpo Rodrigues (2010), Celina Souza (2006), entre outros referenciais na literatura de Polticas Pblicas. Estas referncias permitiram compreender o processo de poltica pblica, identificando processos e atores, assim como a identificar o ciclo e seus componentes e variveis, correlacionando-os Poltica Nacional de Resduos Slidos e demais polticas voltadas coleta seletiva. Legislaes referentes Gesto de Resduos Slidos e Incluso social de catadores so pontos de partida da anlise e base de confronto entre a realidade e a proposta das polticas. Entre as principais legislaes federais esto as Leis n. 12.305/2010, n. 6.938/1981 e os Decretos n. 5.940/2006 e n. 7.405/2010. Na esfera estadual as Leis n. 4191/2003 e n. 3755/2002. E na esfera municipal o Decreto n. 30624/2009. As legislaes so documentos normativos que destacam o problema, os atores e agentes envolvidos e indicam possibilidades de interveno e cenrio ideais. Outros documentos normativos e programas Institucionais a exemplo do Plano Nacional de Resduos Slidos, do Plano Municipal de Gesto Integrada de Resduos Slidos do Rio de Janeiro e da Pesquisa Nacional de saneamento Bsico so basilares para entender como o Estado identifica o problema da gesto dos resduos slidos, o contextualiza e apresenta possibilidades de interveno. Quanto aos objetivos4, a pesquisa possui carter exploratrio, descritivo e explicativo. Procurou-se ampliar o conhecimento a respeito da coleta seletiva, descrevendo os fatos e fenmenos envolvidos na mesma, preocupando-se em identificar fatores determinantes ou contributivos ao desencadeamento de positividades e negatividades na coleta seletiva, assim como situar o cenrio idealizado pelas polticas e o cenrio real. Para o confronto entre esse cenrio ideal e a realidade pesquisada, realizou-se a pesquisa de campo. Foram visitadas trs cooperativas de catadores de materiais reciclveis

Segundo Gil (2007), quanto aos objetivos, as pesquisas podem ser classificadas em exploratrias, descritivas e explicativas. A pesquisa exploratria preocupa-se em ampliar o conhecimento a respeito de um determinado fenmeno. A descritiva tem o objetivo de descrever precisamente os fatos e fenmenos de determinada realidade (TRIVIOS, 1987). J a explicativa centrada na preocupao de identificar fatores determinantes ou contributivos ao desencadeamento dos fenmenos.

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que trabalham com coleta seletiva no Municpio do Rio de Janeiro5. Para a coleta de dados foram utilizadas as tcnicas de entrevista e com o auxlio de questionrios, que permitiram obter dados qualitativos e quantitativos por meio do interrogatrio do informante. Foi entrevistado um (1) responsvel de cada cooperativa de coleta seletiva de materiais reciclveis pesquisada. A entrevista individual semiaberta6 junto aos gestores de cooperativas pautou-se a partir de um roteiro com perguntas que visaram estimular o entrevistado a expressar a sua opinio e conhecimento sobre o assunto, especialmente no que toca as perspectivas e limites das polticas pblicas voltadas s cooperativas de coleta seletiva, assim como expressar suas expectativas e frustraes quanto aos processos que permitem ou dificultam a execuo da coleta seletiva por cooperativas no municpio do Rio de Janeiro. J os questionrios aplicados7 junto aos gestores das cooperativas de catadores continham questes fechadas dicotmicas, tricotmicas e de mltipla escolha, com o objetivo de trazer a maior quantidade de dados possveis e facilitar a organizao em grficos que fossem teis verificao e comparao entre dados obtidos das cooperativas de catadores de materiais reciclveis A pesquisa de campo permitiu compreender a realidade e confront-las com as propostas das polticas pblicas, em especial da PNRS, diretamente sobre os policytakers e dos responsveis pelas cooperativas, atores-chave da gesto dos resduos slidos, de forma a compreend-la e relacion-la literatura. Paralelamente, a pesquisa de campo permitiu
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A lista com as cooperativas cadastradas na Secretaria Estadual do Ambiente (SEA) e na Companhia Municipal de Limpeza Urbana (COMLURB) encontra-se no ANEXO A. 6 Em relao aos tipos de entrevista, Vergara (2009) as classifica quanto ao nmero de pessoas e quanto estrutura da mesma. Quanto ao nmero de pessoas, as entrevistas podem ser de carter individual ou coletiva. Quanto estrutura, as entrevistas podem ser classificadas a partir do entendimento se as mesmas so individuais ou coletivas. Caso a entrevista seja individual, a estrutura poder ser fechada, semiaberta ou aberta. A primeira apresenta tpicos ou perguntas ordenadas e no permite alterao, seja para incluso, excluso ou troca de ordem de perguntas ou tpicos. A semiaberta tem uma estrutura focalizada, que permite incluses, excluses, mudanas em geral nas perguntas, explicaes ao entrevistado quanto a alguma pergunta ou alguma palavra, o que lhe d um carter de abertura. Por fim, a estrutura aberta tem o objetivo de buscar explorar de maneira mais ampla uma situao, seja fazendo perguntas diretas, seja inserindo-as no meio de uma conversa que inclua outros pontos (VERGARA, 2009, p. 8-15). Caso a entrevista seja coletiva, o entrevistador funciona como um moderador do grupo. Tem-se um roteiro em geral semiaberto e focado em um tpico especfico, porm com o propsito de provocar a interao entre os entrevistados (2009, p. 17). 7 Vergara conceitua o questionrio como um mtodo de coletar dados no campo, de interagir com o campo composto por uma srie ordenada de questes a respeito de variveis e situaes que o pesquisador deseja investigar (VERGARA, 2009, p. 39). Existem trs tipos: aberto, fechado e misto. Nos questionrios abertos so postas questes abertas, sem a apresentao de possveis respostas (2009, p. 41). As questes fechadas podem ser dicotmicas, tricotmicas, de mltipla escolha ou escalonadas. Nas questes fechadas dicotmicas, o respondente escolhe sua resposta entre duas opes. Nas questes fechadas tricotmicas, o respondente escolhe sua resposta em mais de uma opo. Nas questes fechadas de mltipla escolha, o respondente escolhe sua resposta dentre uma srie de questes. As questes fechadas escalonadas so aquelas em que o respondente faz algum tipo de pontuao. Estas podem ser nominais, ordinais, intervalares ou de escala de razo7 (VERGARA, 2009).

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identificar agentes, atores e processos que no so identificados em documentos normativos e programas governamentais, a exemplo de sucateiros, donos de ferro-velho, a concorrncia entre cooperativas, a mentalidade empregado-empregador existente nestas ltimas, a dificuldade de alcance aos instrumentos oferecidos pelas polticas e demais gargalos. Os dados obtidos pela pesquisa foram armazenados, transcritos e compilados, de maneira que todos fossem analisados e confrontados entre si, para buscar a melhor compreenso sobre o tema proposto e uma argumentao sustentada, clara e coesa. Tais dados obtidos pela pesquisa de campo foram organizados na parte de Apndices do presente estudo, onde esto respectivamente: no Apndice A o modelo do questionrio e o roteiro da entrevista; no Apndice B as entrevistas transcritas; e no Apndice C os grficos elaborados com os dados dos questionrios. Os Anexos deste estudo apresentam documentos emitidos por rgos oficiais, assim como mensagens encaminhadas s autoridades competentes que trabalham com a coleta seletiva e/ou que desenvolvem projetos e aes destinadas mesma. Tais anexos auxiliaram na compreenso das polticas e das aes desenvolvidas, notadamente pelo fato de serem atores que organizam as aes e que so, a priori, os responsveis diretos por essas aes. O Anexo A contm uma planilha com cooperativas cadastradas na SEA e na Comlurb, a partir da qual foram escolhidas cinco cooperativas a serem visitadas para a pesquisa de campo. O Anexo B apresenta os e-mails destinados, em seu contedo original, aos representantes da Comlurb, do Ministrio do Meio Ambiente, do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social e das prefeituras de So Carlos/SP e Porto Alegre/RS. Por ltimo, o Anexo C contm partes das decises judiciais sobre a ao civil pblica n. 037535637.2011.8.19.0001, na qual, julgada a responsabilidade da Comlurb. Este anexo essencial ao entendimento do Poder Judicirio e sua influncia no processo da coleta seletiva.

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2 REFERENCIAL TERICO SOBRE ANLISE DE POLTICAS PBLICAS

O Estado um fenmeno histrico presente desde a Antiguidade e em diversas regies do planeta, que procura esclarecer o poder poltico ao adquirir determinadas caractersticas, incorporando um aparato poltico e administrativo com vistas a tornar possveis as funes do poder (DIAS, 2011). Para Poggi (1981 apud DIAS, 2011), o Estado uma entidade unitria que busca obter vantagens sobre outros Estados soberanos, com sua prpria razo autoritria e que internamente, com a criao e determinao de decises supostamente orientadas para interesses que no atentem diviso e sejam amplamente compartilhadas, rene em si todas as prerrogativas e facilidades de governo, e no reconhecendo qualquer sujeito como seu igual, exceto em suas relaes externas (1981, p.50). Esse carter no-concorrencial tambm ressaltado por Foucault, quando destaca que o poder exercido pelo Estado, com base no monoplio legtimo do uso da fora, no admite concorrncia. O Estado a ideia reguladora da razo governamental, estando no fim da operao de racionalizao da arte de governar. A razo do Estado trata de evitar o prprio Estado a entrar em decadncia, desaparecer e se apagar. O autor ainda aponta que a razo do Estado vai ser, portanto esse ajuste da realidade do Estado essncia imutvel do Estado [...] a razo de Estado o que permite manter o Estado em Estado (FOUCAULT, 2008, p. 386). Para Meirelles (1997) o Estado a pessoa jurdica territorial soberana, em que os trs elementos citados acima so indissociveis, em que a populao representa o componente humano, o territrio configura a base fsica e o governo soberano o elemento condutor do Estado. Guillermo ODonnell define como Estado o elemento designadamente poltico da dominao numa sociedade territorialmente delimitada. Percebe-se que o autor leva em considerao os trs itens bsicos na definio clssica do Estado. Porm, sua concepo se aprofunda nas relaes de dominao que, segundo o autor podem ser interpretadas como poder e refere-se capacidade, presente e virtual, de impor regularmente a vontade sobre outros, inclusive, mas no necessariamente contra a sua oposio (ODONNELL, 1981). O autor vai alm ao entender o Estado como dominao poltica e social pautada pelo controle da coero fsica em um territrio excludente delimitado. As relaes de domnio modelam a vinculao entre sujeitos sociais. A dominao envolve relaes de desigualdade em que h controle, pela parte dominante, dos recursos da coero fsica, recursos

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econmicos, informao e controle ideolgico. O objetivo final do uso destes recursos o ajuste de comportamentos e das abstenes do dominado vontade do dominante (O DONNELL, 1981). A dominao necessariamente no precisaria envolver as quatro componentes. O controle ideolgico o mais eficiente, uma vez que o dominado, ao considerar a situao de dominao como natural e justa, ou seja, j consente a dominao pelo controle ideolgico. Contudo, para ODonnell (1981), o controle de qualquer um dos recursos permite o exerccio da coero. Mas o mesmo autor entende que o uso da coero fsica subentende o estgio em que se percebe que algo falhou no controle ideolgico, sendo a o uso da coao fsica a ltima instncia de suporte dominao, alm claro de ser despir a dominao. Para Max Weber, o Estado no seno um agrupamento poltico que reivindica o monoplio do uso legtimo da fora (WEBER, 2005, p. 56), sendo ele o detentor da nica fonte legitimada pelo Direito ao uso da violncia. Neste sentido, aqueles que participam da poltica se esforam a conquistar o poder dessa figura que detm o uso legtimo da fora. Weber tambm j destacava que todo homem que se entrega poltica aspira ao poder (WEBER, 2005, p. 57). O Estado uma relao de dominao do homem sobre o homem, pautada pelo uso legtimo da fora. O Estado, desta forma, s existe quando os homens dominados se submetem autoridade reivindicada pelos dominadores. A legitimidade do poder, segundo Weber, provm de trs tipos de dominao legtima: a legal, a tradicional e a carismtica. O tipo mais autntico de dominao legal a burocrtica ou tambm denominada Racional-legal, cuja base est na obedincia Lei e no a virtudes de um lder ou no seguimento de crenas. A estrutura moderna do Estado corresponderia a esse tipo de dominao, cujas relaes de dominao ocorreriam por intermdio da lei ou de regulamento. A dominao tradicional envolve a virtude da crena e dos poderes senhoriais de longa data. Envolve necessariamente uma tradio e a fidelidade do dominado em relao ao dominador. J a dominao carismtica envolve laos e pela devoo afetiva e s virtudes em relao ao senhor ou ao lder. Este lder tem caractersticas sobrenaturais e que agregam pessoas em seu entorno (WEBER, 2005). O Estado um elemento de interveno social que constitui uma organizao de poder da sociedade reivindicando para si a hegemonia do uso da fora frente aos problemas sociais. Por sociedade, Rua entende como o conjunto de indivduos, dotados de interesses e recursos de poder diferenciados, que interagem continuamente a fim de satisfazer s suas necessidades (RUA, 2009, p. 14). Os interesses podem ser materiais ou imateriais, ao mesmo

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tempo, individuais e coletivos, alm de possurem natureza subjetiva ou objetiva; empregam um juzo de valor em que so considerados importantes de serem satisfeitos. Ainda segundo a autora, a diferenciao social a principal caracterstica da sociedade civil (RUA, 2009). O que plausvel, uma vez que os indivduos possuem diferentes necessidades, desempenham diferentes papeis e tm acesso diferenciado aos recursos. A vida em sociedade complexa e potencializa mltiplas modalidades de interao social de cooperao, competio e conflito entre as pessoas. A cooperao envolve a disposio de prticas de aes conjuntas em prol de um benefcio comum, enquanto que a competio compreende amplas formas de disputa por bens, espaos etc., conforme regras admitidas entre as partes. O conflito, por outro lado, uma modalidade de interao social que envolve indivduos, grupos, organizaes ou coletividades, em que implica choques para o acesso e a distribuio de recursos escassos (RUA, 2009). O conflito se diferencia da competio pela possibilidade de na primeira haver o uso da violncia. O ponto crtico do conflito a guerra. O conflito parte da vida coletiva, desde que em limites administrveis. As divergncias so inevitveis devido complexa interao e diferenciao social. Entretanto, para Rua, o confronto, para ser evitado, busca-se o consenso em relao s regras e aos limites necessrios ao bem-estar coletivo por meio de um acordo entre os membros de uma coletividade quanto a princpios, normas, valores, objetivos ou meios (RUA, 2009 , p. 16). Os consensos necessitam ser arquitetados e a gerncia do conflito pode ser alcanada por dois meios: a Coero e a Poltica. Quanto aos conflitos, estes podem ser considerados como: conflitos abertos (exerccio do poder pode ser observado); conflitos encobertos (ocorre a supresso das reclamaes impedindo que cheguem a ser includas na Agenda); e os conflitos latentes (exerccio do poder conforme as preferncias da populao, prevenindo a manifestao de conflitos) (RUA, 2009). A Coero se atenta a reprimir ou refrear. O Estado detm o uso do monoplio da fora para manter certa ordem social. A coero no necessariamente se refere unicamente ao uso da fora fsica, mas tambm aos controles coercitivos tais como econmicos, sociais, biopolticos e ideolgicos. Por outro lado, a Poltica se situa como uma forma de resoluo de conflitos pelo consenso e negociao, em que, a princpio, ocorram em espaos abertos com a participao de todos aqueles envolvidos. O ser humano um animal poltico, pelo fato de sua natureza requerer a vida em sociedade, com suas regras para a sua organizao. A poltica, nesse sentido seria a

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conjugao de aes voltadas para um determinado fim, idealizadas individualmente, ou em grupo (PHILIPPI JR; BRUNA, 2004, p. 680). H de se ressaltar que no se deve confundir Poltica com Governo. H uma confuso entre dois sentidos de Poltica; o primeiro referente aos processos de negociao e construo de consensos polticos e o segundo, referente s aes do Estado. A Poltica essencial e parte constitutiva vida em sociedade e vai alm das aes governamentais. Neste sentido, Rua recorre aos conceitos de Policy e Politics. Policy refere-se s propostas e aes implementadas e avaliadas, com o foco nos interesses coletivos, entre atores governamentais e no governamentais, trazendo um sentido da materializao da ao estatal. Por outro lado, Politics se atenta aos procedimentos que trazem relaes de poder com o objetivo de influenciar comportamentos visando a construir consensos. Para a autora, as polticas pblicas (policy) so uma das resultantes da atividade poltica (politics): compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao imperativa de valores envolvendo bens pblicos (RUA, 2009, p. 19). Por outro lado, Frey entende policy como os contedos da poltica, enquanto politcs como os processos polticos. O autor acrescenta o conceito polity, que usado para denominar as instituies polticas. O sistema jurdico delineia a ordem do sistema poltico, assim como a estrutura institucional do sistema poltico-administrativo, compreendendo a dimenso institucional polity. Do outro lado, a dimenso processual politcs, delineada pelos arranjos polticos, em que o processo poltico frequentemente de carter duvidoso afeta a imposio de objetivos, contedos e as decises. Por fim, a policy, considerada pelo autor como a dimenso material os contedos concretos, ou seja, a configurao dos programas polticos, aos problemas tcnicos e ao contedo material das decises polticas (FREY, 2000,
p. 217).

As trs dimenses se entrelaam e se influenciam reciprocamente. Quando tratadas como variveis dependentes ou independentes, em busca de uma possvel reduo da complexidade, a anlise de poltica acaba tornando-se empobrecida e ineficiente, pelo fato de no haver uma correlao entre as possveis variveis. Problemas pblicos podem levar conformao de novos arranjos institucionais e ao aparecimento de novos atores polticos, o que pode tambm levar reestruturao do processo poltico (SOUZA, 2006). Desta forma, no somente os contedos das polticas (policy) devem ser considerados, mas tambm em qual ambiente e ordem institucional (polity) e por quais processos polticos (politcs) as mesmas estiveram envoltas.

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As polticas pblicas compreendem os policymakers e os policytakers. Os primeiros so os atores que protagonizam a elaborao de uma poltica pblica, enquanto que os segundos so os destinatrios de uma poltica pblica, ou seja, aqueles atores para os quais a poltica pblica foi elaborada (SECCHI, 2010). O processo de poltica pblica, para alguns atores, conhecido como ciclo de poltica pblica (policy cycle), que compreende a identificao do problema, formao da agenda, formulao de alternativas, tomada de deciso, implementao, avaliao e extino da poltica pblica (SECCHI, 2010). O termo poltica pblica est relacionado dimenso real com vistas s orientaes para a deciso e ao em que tratam do contedo que compe as decises polticas e dos processos que as constroem e as implementam. Rua (2009) ressalta, contudo, que nem toda deciso poltica constitui-se como poltica pblica. Uma poltica pblica uma diretriz elaborada para enfrentar um problema pblico. Para Secchi (2010), o tratamento ou a resoluo de um problema entendido como relevante a razo para a consignao de uma poltica pblica. Esta apresenta essencialmente a intencionalidade pblica e a resposta a um problema pblico. O problema pblico a diferena entre a situao atual e uma situao ideal possvel para a realidade pblica (SECCHI, 2010, p. 7). No entanto, na realidade de muitos pases, ocorre um juzo de valor, uma vez que o problema se torna pblico quando os atores polticos o consideram como problema e pblico. Rua (2009) tambm ressalta que ainda que atuem sobre a esfera privada, as polticas pblicas no so privadas. Desconsiderando a valorao pessoal, para ser pblico o problema deve ter implicaes para uma quantidade ou qualidade notvel de pessoas (2009, p. 7). Outros autores compreendem a natureza pblica a partir da soluo do problema e no a partir de quem cria as polticas. O problema pblico a essncia do conceito de polticas pblicas. Nas palavras de Leonardo Secchi,
O que define se uma poltica ou no pblica sua inteno de responder a um problema pblico, e no se o tomador de deciso tem personalidade jurdica estatal ou no estatal. So os contornos da definio de um problema pblico que do poltica o adjetivo pblico (SECCHI, 2010, p. 4).

Os diversos estudos de polticas pblicas apresentam basicamente duas abordagens quanto a quem protagoniza o estabelecimento de polticas pblicas: a viso Estadista e a viso Multicntrica. A princpio, em um primeiro momento, revela-se uma abordagem mais classificatria do que analtica. Contudo, a depender da apreenso destes na observao da

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poltica pblica, seus atores, processos, agentes, ambiente poltico etc., pode ser til como ponto de partida. A abordagem Estadista considera as polticas pblicas como monoplio de atores estatais, ou seja, a personalidade jurdica do ator protagonista o que determina se uma poltica pblica ou no. Caso provenha de ator estatal, ser entendida como pblica (SECCHI, 2010). Apesar de admitir influncias de atores no estatais no processo de elaborao, cabe ao ator estatal o estabelecimento e conduo das polticas pblicas. A abordagem Multicntrica, por outro lado, considera o conceito de redes de polticas (policy networks), em que organizaes privadas, organizaes no governamentais (ONG), organismos multilaterais, ao lado dos atores estatais protagonizam o estabelecimento das polticas pblicas, contudo, o que as determina como pblicas quando o problema que se tenta enfrentar pblico (SECCHI, 2010). Considera-se tambm a diferenciao entre polticas pblicas e atividades coletivas. As polticas pblicas envolvem a deciso poltica tomada por agentes governamentais e necessariamente a autoridade soberana e o poder extroverso8 do poder pblico. As atividades coletivas, por outro lado, compreendem aes que so realizadas pela sociedade voltadas a determinados grupos coletivos. Estas ltimas so chamadas de Ao Privada de Interesse Pblico e no so consideradas polticas pblicas por no estarem revestidas da legitimao do poder extroverso e da autoridade soberana estatal. Nas polticas pblicas, a dinmica das relaes entre os diversos atores pode obedecer, segundo Rua (2009), trs padres: lutas, jogos e debates. As lutas envolvem contextos de conflito e confronto entre atores. Os jogos so situaes competitivas, em que a lgica venc-lo, mas sem elimin-lo do processo, pois o mesmo pode vir a ser posteriormente um aliado; exemplos so as negociaes ou barganhas, os conluios e as coalizes 9. Os debates so situaes em que atores tentam convencer outros atores das vantagens de seus pontos de vista; e o que se mostra mais persuasivo em mudar a opinio dos outros atores consegue modificar polticas. H ainda o intercmbio de favores entre atores, assim como ameaas (promessas de danos ou prejuzos ou suspenso de favores), o uso da presso pblica e da autoridade. Por fim, ressalte-se que se determinado ator governamental ou no governamental decide no agir diante de um problema pblico, isso no constitui uma poltica pblica, ou

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O Estado exerce poder extroverso, ou seja, que se estende sobre a sociedade (RUA, 2009). A negociao ou barganha um processo de troca que traga benefcios mtuos entre atores; seu processo-chave est nas concesses entre as partes. A coalizo um acordo ou uma aliana, duradoura ou no, a fim de viabilizar algum dos objetivos das partes envolvidas. Os conluios so acordos nos quais alguns atores se aliam com a finalidade de excluir ou prejudicar os interesses de terceiros (RUA, 2009).

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seja, a deciso de no agir no pode ser confundida com a orientao dissuasiva (SECCHI, 2010, p. 5).

2.1 O Estado e as Polticas Pblicas

O papel do Estado, dentro de um mesmo pas, varia dinamicamente, pois na soluo de problemas coletivos, as barreiras entre as esferas estatais e no estatais se rompem, uma vez que o enfrentamento dos problemas pblicos liderado por uma pluralidade de atores. No entanto, o Estado ainda o principal ator central no estabelecimento das polticas pblicas por: 1) a elaborao das polticas pblicas serem uma das razes de sua existncia; 2) ele detm o monoplio do uso da fora legtima: 3) e por ltimo, por controlar grande parte dos recursos nacionais (SECCHI, 2010). Consequentemente, o Estado tem maiores condies e superioridade sobre os demais atores e consegue elaborar polticas vigorosas no tempo e espao. Os atores governamentais elaboram e estabelecem as chamadas polticas governamentais, emanadas por diversos rgos dos poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, sendo, o subgrupo mais importante das polticas pblicas, e so as que recebem maior ateno na literatura da rea (SECCHI, 2010, p. 4). No entanto, a
Perspectiva de poltica pblica vai alm da perspectiva de polticas governamentais, na medida em que o governo, com sua estrutura administrativa, no a nica instituio a servir a comunidade poltica, isto , a promover polticas pblicas (HEIDEMAN, 2009, p. 31).

As polticas governamentais so aquelas que trazem propostas implementadas pelo governo e que esto diretamente vinculadas administrao que est exercendo o poder e que as tem como prioridade de ao durante seu mandato (PHILIPPI JR; BRUNA, 2004). Percebe-se que a temporalidade e vontade poltica so pontos cruciais que diferem as polticas pblicas das polticas governamentais. Existe uma multiplicidade de atores que participam da criao e conduo das polticas pblicas brasileiras. Os trs setores se estruturam de diversas formas, em conjunto ou isoladamente, uma vez que as polticas pblicas podem alcanar dimenses espaciais e temporais distintas, pois os problemas pblicos so diversos, desde a falta de educao, saneamento bsico, sade etc., passando pela preocupao com a poluio e degradao ambiental, as mudanas climticas, a violncia, entre tantas outras situaes adversas.

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Nesse carter pblico, as polticas pblicas no devem ser consideradas unicamente como macro diretrizes estratgicas, pois o nvel de operacionalizao da diretriz no um bom critrio para o reconhecimento de uma poltica pblica (SECCHI, 2010 , p. 5). Ao se fazer isso, acaba-se por excluir da anlise os casos de problemas municipais, estaduais, regionais e intra-organizacionais, o que restringiria as preocupaes de poltica pblica apenas s grandes diretrizes, como modelo de Estado, modelo de sociedade e modelos de organizaes de mercado (2010, p. 5). As polticas pblicas podem ser compostas por mais polticas pblicas que a operacionalizam, sendo que para cada nvel da poltica h distintas perspectivas dos problemas e aes, assim como diversas configuraes institucionais, atores e interesses diferentes (CAPANO; GIULIANI, 2005, apud SECCHI, 2010). As polticas pblicas podem fazer uso de diversos instrumentos para que as orientaes e diretrizes sejam transformadas em ao. As polticas podem tomar a forma de programas pblicos, projetos leis, campanhas publicitrias, esclarecimentos pblicos, inovaes tecnolgicas e organizacionais, subsdios governamentais, rotinas administrativas, decises judiciais, coordenao de aes de uma rede de atores, gasto pblico direto, contratos formais e informais com stakeholders, dentre outros.

2.2 A questo ambiental e as polticas pblicas

A discusso e a soluo dos problemas fazem parte da organizao social em busca da harmonia entre seres humanos na natureza, em que o desenvolvimento da sociedade no deveria ocorrer custa da proteo ambiental e da qualidade de vida geral. O sistema poltico incorpora um conjunto de objetivos que formam determinados programas de ao de governo e condicionam sua execuo. Os programas de ao e sua efetivao destinam-se a atingir os objetivos propostos pela poltica. Se tais objetivos relacionam-se com a proteo ao meio ambiente, sendo submetida e aprovada pelos parlamentares, tem-se a poltica ambiental (PHILIPPI JR; BRUNA, 2004). Philippi Jr e Bruna apontam que as primeiras polticas pblicas de que se tem notcia foram adotadas em funo da necessidade de sobrevivncia e, portanto, da preservao do ambiente (PHILIPPI JR; BRUNA, 2004, p. 689) e que as polticas pblicas setoriais mantm uma estreita relao com a questo ambiental por terem maior ou menor ingerncia sobre o meio ambiente. As polticas ambientais no podem ser implementadas sem um sistema de gesto integrado, uma vez que a importncia do estudo e compreenso do meio ambiente em

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maior profundidade, [...], leva a afirmar que poltica e gesto possuem uma relao intrnseca, e mesmo ontolgica (2004, p. 678). Um ambiente de qualidade tem de ser proporcionado pelo Estado. Este deve ser capaz de elaborar polticas pblicas prevendo intervenes diretas e indiretas, quer no ambiente natural ou no construdo (PHILIPPI JR; BRUNA, 2004). Ao mesmo tempo tambm cabe coletividade a preservar esse ambiente. As polticas pblicas ambientais so condies necessrias, mas no suficientes para estabelecer um modo de convivncia compatvel capacidade de suporte territorial e com o desenvolvimento sustentvel. Nesse contexto, os problemas ambientais gerados pelas comunidades humanas so responsabilidades no s do Estado, mas tambm da coletividade. Apesar da integrao entre os trs setores, as transformaes tecnolgicas e culturais tm demonstrado um gradual empobrecimento das instituies pblicas e um desligamento da comunidade para com os problemas que ela mesma vem provocando por conta de seu modo de ocupao e atuao antrpica desordenada (PHILIPPI JR; BRUNA, 2004). O egosmo humano, demonstrado pela forma como poluem e ocupam, caracteriza essa falta de conscincia, que limita ao ser humano interessar-se unicamente pelo seu prprio prazer e bem-estar individuais, desvinculando-o das necessidades de outros grupos sociais menos afortunados (PHILIPPI JR; BRUNA, 2004). Para mudar esse quando, insiste-se no desenvolvimento de conscincia poltica e o esprito de cidadania dos grupos, uma vez que so todos membros de uma mesma sociedade e os prejuzos causados natureza so socializados entre todos. 2.3 Fundamentos sobre Polticas Pblicas Segundo Rodrigues, as polticas pblicas enquanto rea do conhecimento da Cincia Poltica adquiriram autonomia e status cientficos aps diversos estudos realizados na Europa e nos Estados Unidos desde meados do sculo XX. A nfase dos estudos europeus recairia sobre o papel do Estado, procurando analisar e explicar o seu papel e de suas organizaes na produo de polticas pblicas. J a nfase dos estudos americanos inicia sobre a ao dos governos (RODRIGUES, 2010, p. 29). Entre os autores considerados fundadores dos estudos sobre polticas pblicas, esto Harold Lasswell, Herbert Alexander Simon, Charles Edward Lindblom e David Easton. Lasswell e Simon contriburam para a introduo do racionalismo nas polticas pblicas, enquanto que Lindblom para uma anlise do Incrementalismo e, por fim, Easton trouxe a abordagem sistmica.

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Entre as razes de maior interesse pblico sobre as polticas pblicas esto, primeiramente, o fato da percepo pblica dos impactos das polticas na vida cotidiana e, em segundo, o questionamento sobre os resultados das polticas pblicas e as decises governamentais sobre os problemas pblicos e a Agenda, assim como causas e consequncias desse processo (RODRIGUES, 2010). Celina Souza faz uma anlise mais governamental: situa que houve um ressurgimento das polticas pblicas, junto ao maior interesse sobre as instituies, regras e modelos que regem a sua deciso, elaborao, implementao e avaliao. A autora ainda destaca trs fatores para esse ressurgimento. Primeiramente, as polticas restritivas de gasto, abarcando a Agenda da maioria dos pases; em segundo, a reorganizao da interveno estatal, principalmente com a substituio das polticas keynesianas do ps-guerra; e, por fim, o caso dos pases recm-democratizados ou de democracia recente e dos pases em desenvolvimento, em que ainda no se procedeu formao de coalizes capazes de equacionar minimamente as questes relativas ao desenho de polticas pblicas com vistas impulsionar o desenvolvimento econmico e de promover a incluso social de grande parte de sua populao (SOUZA, 2006, p. 20-21). Neste sentido, as polticas pblicas ganharam maior visibilidade. A partir da anlise de cada um dos pontos levantados por Souza se consegue depreender que as polticas restritivas de gastos, principalmente quando observada a realidade brasileira, influenciaram diretamente o desenho e a execuo de polticas pblicas, assim como as questes que entravam na Agenda, com destaque para as polticas econmicas e sociais. O corte de gastos, visando a recuperao e manuteno da sade financeira, decorrente dos empreendimentos altamente custosos dos governos passados, afetou no somente as polticas pblicas conduzidas, mas tambm os arranjos polticos envoltos s polticas pblicas. Neste ponto, passa-se segunda questo abordada por Celina Souza, em que o conjunto de polticas de ajuste fiscal implicou a adoo de oramentos equilibrados entre a receita e despesa e restries interveno do Estado na economia e nas polticas sociais (SOUZA, 2006, p. 20). Esta questo exemplificada pela forma como o Brasil e outros pases comearam a empreender cortes de gastos e remodelagem de polticas sociais. O Estado iniciara o seu projeto de reduo de seu aparato, devolvendo sociedade a responsabilidade por questes de ordem social. durante a dcada de 1980 em que se inicia o processo de surgimento, em escala de nmeros e graus de influncia crescentes, de Organizaes Sociais. Aqui se entende o terceiro ponto observado pela autora: a falta de coalizes. O Brasil, recm-sado de uma ditadura militar, que durara duas dcadas, adentrara no perodo

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democrtico por vias tortas. A falta de uma estabilidade poltica contribuiu para a no formalizao de coalizes e para a no convergncia de interesses dos atores polticos. Como salientam Stein et al, the type of transaction that political actors are able to engage in will depend on the possibilities provided by the institutional environment. Os autores prosseguem destacando que, the behavior of political actors in these exchanges10, and the nature of the exchanges themselves [], depend on the actors preferences, on their incentives, and on the constraints they face (STEIN et al, 2005, p. 18)11. No cenrio recm-democrtico brasileiro ps-regime militar, os ambientes institucional e poltico no favoreceram a formao de interesses mtuos entre os atores polticos. Nesta conjuno entre o contexto poltico e a tecnocracia do policy-making process, Celina Souza destaca que o desenho das polticas pblicas e as regras que regem as suas decises, elaborao e implementao, tambm influenciam os resultados dos conflitos inerentes s decises sobre poltica pblica (SOUZA, 2006, p. 21). Harold Lasswell, em 1936, foi o primeiro a utilizar e definir inicialmente a expresso anlise de poltica pblica (policy analysis), por meio de sua obra Politcs: Who Gets What, When and How. Lasswell questiona quem tem poder para influenciar os decisores de polticas pblicas, ou mesmo decidi-las para conseguir o que se quer. Logo no primeiro captulo, procura responder a essa indagao, apontando que o estudo da poltica o estudo da influncia e de quem influente (LASSWELL, 1984, p. 15). E prossegue, destacando que as pessoas influentes so aquelas que se apropriam da maior parte do que aproprivel [...] os que recebem esses valores em maior quantidade pertencem Elite, os demais so a Massa (1984, p.15). Lasswell tambm inaugura a discusso sobre como o quem consegue o que quer e quando um problema se torna uma questo poltica. O resultado das dinmicas de enfrentamento, disputa pelo poder e resoluo de interesses entre os atores so consideradas abordagens tradicionais do termo denominado politcs. Contudo, quando Theodore Lowi12 compreende que policies determine politcs, o entendimento acerca do processo poltico e as polticas reorganizado. A partir de Lowi se passou a perceber que tanto a poltica (politcs) quanto as polticas pblicas (policies) so variveis interdependentes, ou seja, dependendo do tipo de poltica
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Rua (2009) destaca entre os tipos de trocas as negociaes, as barganhas, a coalizo, os conluios, os debates, a persuaso, o intercmbio, a presso pblica, as ameaas, o uso da autoridade. Tais aspectos sero analisados posteriormente. 11 Traduo livre do trecho: o tipo de transao na qual os atores polticos podem se engajar depender das possibilidades proporcionadas pelo ambiente institucional [...] O comportamento dos atores polticos nessas transaes, bem como a natureza das prprias transaes [...] dependem das preferncias e dos incentivos dos atores, assim como das restries que eles enfrentam. 12 Ver LOWI (1964; 1972).

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pblica que est em jogo, a estruturao dos conflitos, das coalizes e o equilbrio de poder se modificam (SECCHI, 2010, p. 15). Se policies determines politcs, h a sua recproca de que politcs also produces policies13 e o entendimento de que ambas as concepes so vlidas e no se excluem. Pelo contrrio, uma anlise, por apenas um dos lados, reduz a complexidade do tema e posteriormente empobrece a anlise empreendida. Ao se analisar os diferentes cenrios em que ocorrem as polticas pblicas empregamse, como ferramentas, as tipologias de polticas pblicas. Uma tipologia um esquema de interpretao e anlise de um fenmeno baseado em variveis e categorias analticas e por meio da qual se busca capturar e sintetizar o contedo das polticas. As variveis so aspectos discernveis, tanto em qualidade quanto em quantidade de um objeto de estudo. As categorias analticas compreendem um subconjunto de um sistema classificatrio usado na identificao de variaes em quantidade ou qualidade de uma varivel (SECCHI, 2010, p. 16). Por fim, as tipologias so formas de classificar os contedos, os atores, os estilos, as instituies, dentro de um processo de poltica pblica (2010, p. 16). Por outro lado, outros modelos foram desenvolvidos para melhor entendimento sobre como e porque o governo faz ou deixa de fazer alguma ao que repercutir na vida dos cidados (SOUZA, 2006, p. 28). O debate sobre quem decide as polticas pblicas, de que maneira e por qual motivo certas escolhas so feitas e como tais escolhas so transformadas em ao pblica amplo e complexo. Determinar problemas pblicos e sua insero na Agenda; compreender as decises e os arranjos polticos; situar as formas mais adequadas de implementao da poltica e posteriormente avaliadas; so atividades complexas que envolvem no somente o contedo das polticas pblicas, mas tambm os seus processos, seus atores, as regras formais, os policymakers e os policytakers. Neste trabalho, tm-se como categorias analticas, cinco dimenses no estudo das polticas pblicas: o Contedo, o Tempo, o Espao, os Atores, e o Comportamento, propostas por Secchi (2010). As variveis recaem respectivamente sobre os tipos de poltica pblica, o ciclo, as instituies, os atores e, por fim, os estilos. Esta escolha procura trazer um estudo mais amplo de poltica pblica. As variveis permitem uma anlise para alm da poltica pblica em si, especificamente de seu contedo, o que caracterizaria uma abordagem tecnocrata, voltada exclusivamente s questes tcnicas. As categorias analticas dimensionais permitem trazer aspectos amplos que vo alm do contedo em si das policies, correlacionando-as com as politcs e a polity. No h como
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Ver COSTA (1989). A autora, ao analisar o corporativismo em So Paulo, durante o governo Vargas, faz uma anlise minuciosa dos dois aspectos.

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proceder anlise das polticas pblicas sem relacion-las com o momento histrico em que foram elaboradas. Ao mesmo tempo em que as polticas so influenciadas pelos arranjos polticos e institucionais, estes tambm se ajustam conforme as arenas polticas em que so implementadas. Isto significa que as polticas pblicas deixam marcas nesses arranjos; tais resduos so capazes de influenciar acordos e novos arranjos que incidiro sobre novas polticas. Por exemplo, para analisarmos a Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS) devemos retornar ao perodo em que, a princpio, a mesma foi exposta Agenda14. No ano de 1989 apresentado o Projeto de Lei do Senado n. 354, que inicialmente versava sobre o tratamento de resduos de servios de sade. Seguindo os trmites burocrticos, em 1991, o PL 354/1989 passa para a Cmara dos Deputados sob a forma de PL 203/1991. Contudo, no houve ambiente poltico e institucional favorvel a acordos e negociaes para o avano do projeto. Neste ponto, a anlise poltica se esgota em parte; para o prosseguimento da anlise devemos trazer outros campos, como por exemplo, a economia. O ambiente econmico apontava que a prioridade do governo poca eram as polticas macroeconmicas (prioridade ao combate inflao e com o ajuste fiscal) e a reorganizao do sistema poltico brasileiro (o Pas acabara de sair de uma ditadura militar; o Presidente da Repblica no foi eleito; havia resqucios do autoritarismo ainda na cpula do Governo; as Instituies democrticas ainda estavam enfraquecidas). Entretanto, aqui se esgota em parte o argumento econmico; necessrio trazer outros campos, a exemplo das Relaes Internacionais, a Ecologia e a Sociologia. O contexto histrico da dcada de 1980 apresenta uma reorganizao das relaes multilaterais entre os pases. O fim da Guerra Fria determinou uma reconfigurao da agenda de poltica externa dos pases. Pela primeira vez foi derrubada a denominao entre High Politics e Low Politics, abrindo a possibilidade de debates amplos entre os pases sobre vrios temas, entre eles, a questo ambiental e os efeitos negativos do modelo de desenvolvimento sobre o ambiente como um todo. No foi toa que durante as dcadas de 1980 e 1990 surgem polticas nacionais sobre o meio ambiente e encontros internacionais sobre o tema. A prpria PNRS nasceu deste contexto, e foi se reformulando com o refinamento das discusses. interessante notar como as polticas pblicas brasileiras saem de um contexto estritamente de regulao, passam por aspectos setoriais e assumem um carter multidisciplinar e de gesto
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Como ser exposto a seguir, existe uma diferena entre a percepo de um problema e sua posterior insero na Agenda poltica. Um determinado problema pode ser considerado problema pblico, mas nunca entrar na Agenda do governo, mas pertencer, por exemplo, agenda da mdia ou agenda social. Ao mesmo tempo h uma diferena na questo do problema se tornar passvel de ser adjetivado como pblico, neste caso, ainda no h consenso de o mesmo ser pblico. Para melhor definio de problema pblico ver SECCHI, 2010 e RUA, 2009.

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compartilhada. Por outro lado, seria impossvel argumentar contra o modelo de desenvolvimento sem provas cientficas; neste sentido, somente aps a difuso de pesquisas e constataes sobre transformaes no ambiente que afetavam negativamente a qualidade de vida humana se pde argumentar e pleitear mudanas. Questes como aumento da poluio e por consequncia, de agravos na sade humana, assim como acidentes ambientais reforou a necessidade de outro modelo de desenvolvimento 15. No caso da PNRS, isto muito bvio: os resduos de servios de sade so perigosos e era necessrio trazer a responsabilidade pelo tratamento e acondicionamento adequado dos resduos. Neste ponto, a questo social entra em debate, trazendo uma nova contribuio. Em uma Arena poltica instvel, os arranjos polticos podem dificultar a entrada de uma questo na Agenda. Foi o caso da PNRS: com um lobby intenso, principalmente do empresariado, o projeto no foi adiante. Os empresrios no queriam assumir a responsabilidade ps-consumo: preferiam deixar a responsabilidade ao consumidor. No caso dos servios de sade, o caso ainda mais alarmante. Mas esta explicao no basta. Tem de se trazer que poca, boa parte do que a PNRS preconiza ainda no estava estruturado, seja conceitualmente, seja prtico: os conceitos de logstica reversa e responsabilidade ps-consumo ainda eram incipientes no Brasil. Por outro lado, a articulao e gesto compartilhada tambm no eram estruturadas e/ou praticadas no pas. Do outro lado da ponta, os catadores de materiais reciclveis, pea-chave na PNRS, poca ainda no estavam estruturados para assumir tal responsabilidade. Pela viagem nos diversos campos apontados acima como a Economia, a Cincia Poltica, as Relaes Internacionais, a Ecologia e a Sociologia, pudemos percorrer intrinsecamente, as cinco categorias analticas por meio das dimenses de contedo, tempo, espao, os atores e comportamentos. Sem apresentar aspectos tericos, podem-se identificar nos contextos, as variveis constantes nessas dimenses. Contudo, isto ser feito no captulo seguinte. O que se ratifica aqui a necessidade de trazer estas dimenses como diferencial para uma anlise mais robusta, que procure trazer aspectos para uma descrio do passado, um diagnstico do presente e uma previso sobre o futuro da PNRS. Para se entender melhor determinada poltica pblica, recorre-se Anlise de Polticas Pblicas que, objetiva entender as causas e consequncias da ao do governo e tem como objeto os problemas pblicos. Rua (2009) destaca que os estudos de Anlise de Polticas Pblicas (policy analysis) se situam em duas grandes categorias: Elaborao da Poltica (em que se visa produzir conhecimentos sobre o processo de elaborao poltica analysis of
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No deixando de mencionar que tal modelo de desenvolvimento injusto socialmente, pois exclui e afasta ainda mais aqueles que esto margem mnima de consumo.

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policy, ou seja, ao melhor entendimento do processo poltico) e Elaborao de Polticas (anlise que agrega conhecimentos ao processo de elaborao de polticas com carter prescritivo ou propositivo analysis for policy, ou seja, voltada soluo de problemas sociais). Por fim, a Anlise de Polticas Pblicas se volta to ao entendimento do processo poltico, quanto poltica pblica em si. No apenas um estudo descritivo; tambm se apresenta como uma possibilidade de aperfeioamento das polticas e do processo. O processo de elaborao da poltica tambm um processo poltico; os dois no se excluem mutuamente e esto intrinsecamente interconectados. Para tanto, diversas tipologias e esquemas de anlise foram criados e auxiliam ao entendimento da analysis of policy e da analysis for policy. Neste trabalho, diversos modelos clssicos como o Incrementalismo de Lindblom, o Racionalismo de Timberg e Simon, entre outros modelos, foram agregados na abordagem proposta por Leonardo Secchi, que se utiliza de cinco dimenses analticas: o contedo, o tempo, o espao, os atores e o comportamento. Outros modelos como o sistmico de Easton foi apontado parte, como sero expostos a seguir.

2.4 A dimenso do contedo: tipologias de polticas pblicas

Antes de situar especificamente as tipologias de contedo, faz-se necessrio um aviso. Nos tpicos a seguir, que compreendem as dimenses de Contedo, Tempo, Espao, Atores e Comportamento, sero apresentadas as tipologias organizadas segundo a proposta de Leonardo Secchi16. Em cada tipologia destacada, em cada dimenso, alm do modelo em si, sero apresentadas correlaes e consideraes breves sobre o objeto mais amplo deste trabalho e/ou as unidades de anlise a que se referem a gesto dos resduos slidos urbanos (objeto), e como categorias, a Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS) e as Cooperativas de Catadores de Materiais Reciclveis. Ressalte-se que no se esgota a anlise nos tpicos a seguir, apenas so destacadas consideraes iniciais a fim de apresentao do objeto de estudo ao longo deste Captulo. Posteriormente, no Captulo IV, h o Tpico 4.4 em que so analisadas especificamente as dimenses em relao ao objeto e s unidades de anlise. Na anlise do contedo das polticas pblicas, as tipologias recaem sobre a essncia, a estrutura de induo de comportamento, a intencionalidade, assim como os resultados. H

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Ver mais em SECCHI, 2010. O autor se baseia na proposta de Glria Regonini.

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uma dificuldade em absorver o contedo tcnico das polticas. Os atores, em sua maioria, no dispem de conhecimento tcnico suficiente para debater sobre especificidades prticas do contedo. As tipologias que versam sobre o contedo auxiliam a organizar aspectos de anlise simplificando a tecnicidade da poltica, apontando aspectos gerais que podem ser aplicados comparativamente sobre outras polticas.

2.4.1 A Tipologia de Lowi

A tipologia elaborada por Theodore Lowi (1972), uma das mais conhecidas no campo das Polticas Pblicas. Sua ideia trouxe uma nova abordagem no que toca as variveis Policy e Politcs, retirando a subordinao desta ltima primeira, e reorganizando-as de modo que h uma interdependncia entre ambas, contudo, Lowi inverte a subordinao, refletida em sua mxima policies determine politcs (LOWI 1972, p. 299), inicialmente exposta em 1964 e refinada em trabalhos posteriores. Segundo o autor, a political relationship is determined by the type of policy at stake, so that for every type of policy there is likely to be a distinctive type of relationship17 (LOWI, 1964, p. 688). Lowi (1964; 1972) tinha como ponto de referencial para a anlise a formao de coalizes, de apoio ou de oposio poltica e o processo de poltica pblica ( policy-making process). Para Rodrigues, Lowi
argumenta que a percepo dos diversos autores sobre qual pode ser o resultado de determinada poltica pblica (outcome) no s transforma um problema numa questo poltica (issue), como tambm determina as disputas (formas de apoio ou rejeio) em torno de sua deciso, de acordo com arenas diferenciadas de poder (RODRIGUES, 2010, p. 44).

Lowi desenvolve o conceito de arenas de poder, a partir das coalizes de sustentao ou de oposio s polticas pblicas. So quatro tipos de polticas e, consequentemente, quatro tipos de arenas de poder: polticas regulatrias, polticas distributivas, polticas redistributivas e polticas constitutivas. As Polticas Pblicas Regulatrias impactam diretamente nos indivduos e relaes sociais, podendo causar reaes negativas, pois envolvem situaes de perda e/ou ganho (LOWI, 1964). Para Lowi, a probabilidade de coero imediata, por envolver interesses conflitantes (LOWI, 1972). Estas polticas estabelecem padres de comportamento, servio ou produto para atores pblicos e privados (SECCHI, 2010, p. 17). Tais polticas se
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Traduo livre: um determinado relacionamento poltico determinado pelo tipo da poltica pblica que est em jogo, ou seja, para cada tipo de poltica pblica h um provvel certo relacionamento.

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desenvolvem dentro de uma dinmica pluralista, ocorrendo o choque nas relaes de foras entre os atores e os interesses presentes. Na Arena Regulatria, as decises definem a fronteira entre quem ganha e quem perde (RODRIGUES, 2010, p. 45; LOWI, 1964, p. 690691). As polticas regulatrias envolvem decises mais visveis ao pblico, especialmente, a regulamentao de setores. Exemplos: cdigos de trnsito, proibio de fumo, regularizao da aviao civil etc. As Polticas Pblicas Distributivas so polticas que geram um alto grau de desagregao por envolverem situaes em que h o claro beneficiamento de certos grupos em detrimento de outros. H aquele que ganha e aquele que perde (LOWI, 1964). Tais polticas geram benefcios concentrados para alguns grupos de atores e custos para toda a coletividade/contribuintes (SECCHI, 2010, p. 17). Como os custos dessas polticas so socializados, o grau de conflito dessa arena baixo: a probabilidade de coero tambm remota (LOWI, 1972). Entretanto, o maior problema se encontra na definio de qual grupo ser beneficiado. A Arena Distributiva desconhece a escassez dos recursos, o que torna acirrada a disputa pelo benefcio, marcando a arena por aspectos como a barganha e a troca de apoio poltico18. Rodrigues destaca que as polticas distributivas no se constituem como polticas no sentido estrito, j que contam com decises que podem ser desagregadas indefinidamente e no enfrentam confronto, pois tm impactos individualizados e de curto prazo (RODRIGUES, 2010, p. 45) tal fundamento situado pelo prprio Lowi, ao destacar que these policies are virtually not policies at all but highly individualized decisions that only by accumulation can be called a policy19 (LOWI, 1964, p. 690). Como exemplos de polticas distributivas: subsdios, gratuidades de taxas a determinado segmento usurio de servios pblicos, incentivos ou renncia fiscal etc. As Polticas Pblicas Redistributivas tm o mesmo propsito das polticas distributivas, contudo, seu escopo mais amplo. Para Lowi (1964, p. 691), the categories of impact are much broader, approaching social classes20, ou seja, no h uma concentrao sobre determinado pequeno grupo, como no caso das polticas distributivas mas, na verdade, uma cobertura que envolve o ajuste das diferenas entre classes sociais. Tais polticas concedem benefcios concentrados a algumas categorias de atores e implicam custos concentrados sobre outras categorias de atores (SECHHI, 2010, p. 18). So polticas que

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As emendas parlamentares ao oramento da Unio so exemplos em que congressistas condicionam o apoio a emendas oramentrias, caso recebam em troca apoio nas suas emendas (SECCHI, 2010). 19 Traduo livre: tais polticas praticamente no so polticas pblicas, mas apenas decises individualizadas, que acumuladas, podem ser chamadas polticas pblicas. 20 Traduo livre: as categorias de impacto so muito mais amplas, abrangendo as classes sociais.

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provocam muitos conflitos, porque o jogo de soma zero evidente e inerente: algum perde e algum ganha. A Arena Redistributiva sempre marcada pela expectativa sobre o que se pode perder: a sua dinmica marcada pelo elitismo; dois lados antagnicos em que, um lado espera a concretizao e, o outro o seu descarte. Exemplo de polticas: benefcios sociais de redistribuio de renda, cotas raciais para universidades etc. As Polticas Pblicas Constitutivas so aquelas polticas que definem as competncias, jurisdies, regras da disputa poltica e da elaborao de polticas pblicas. So chamadas de meta-policies, pois esto acima dos outros tipos de polticas e comumente moldam a dinmica poltica nessas outras arenas. A Arena Constitutiva pouco chama a ateno do cidado comum, por pouco envolver a prestao de servios pblicos. Por outro lado, os atores diretamente interessados (ex. partidos polticos, nveis do governo, os trs poderes), esto presentes, uma vez que tais polticas tm a capacidade de alterar o equilbrio de poder existente (quem manda e quem faz) (SECCHI, 2010, p. 18). Exemplo de polticas: regras do sistema poltico-eleitoral, distribuio de competncias entre poderes e esferas, regras das relaes intergovernamentais, regras da participao da sociedade civil em decises pblicas etc. Por fim, na viso de Lowi, as polticas pblicas ajustam o sistema poltico, reorganizando espaos e atores, delimitando desafios ao Governo e sociedade (RODRIGUES, 2010). Todavia, as fronteiras entre os quatro tipos no so facilmente identificveis. As polticas pblicas podem e agregam diferentes tipos de poltica. Por outro lado, a tipologia uma forma comparativa que auxilia a identificar pontos da poltica que permitem destacar a Arena presente e analisar os arranjos polticos, as disputas pelo poder, o comportamento dos atores a sua influncia nas polticas e vice-versa. A Tipologia de Lowi importante para a anlise deste trabalho por envolver questes que situam o apoio ou no a determinadas polticas, especificamente no que toca ao seu contedo. Polticas distributivas decorrem de situaes de favorecimento a certos grupos; as polticas constitutivas criam as regras do jogo e envolvem situaes em que atores polticos precisam chegar a um claro consenso sobre as mudanas necessrias ao sistema poltico; as polticas regulatrias envolvem um jogo de soma-zero permeado pelas expectativas sobre quem ganha e quem perde; j as polticas redistributivas clarificam aqueles que ganham e aqueles que perdem. As polticas pblicas necessariamente envolvem atores que tm suas correlaes de foras medidas. O contedo da poltica pblica representa o resultado dessa correlao de foras, sejam elas medidas pela disputa ou pela negociao; sendo que o contedo pode no

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ser captado em um primeiro momento. Ao mesmo tempo, as polticas envolvem ou no o apoio direto dos atores envolvidos. Dependendo do contedo, escopo e objeto a ser tratado pela poltica pblica haver a formao de apoios favorveis ou contrrios poltica. Paralelamente, Lowi destaca a questo dos custos e benefcios em relao mediao de foras entre atores. Convm destacar que quando os custos so socializados por entre toda a sociedade, a arena tende a apresentar um grau de conflito mais baixo, com probabilidade remota do uso da coero e do enfrentamento entre grupos. Por outro lado, a socializao dos custos no indicativo suficiente anlise, pois se necessita saber para onde vo os benefcios. Quando benefcios so concentrados por grupos menores, e os custos socializados, refletem-se em uma arena que privilegia grupos em detrimento de outros. O grau de conflito latente e a possibilidade de coero eminente. Em paralelo, torna-se mais difcil chegar-se a um consenso estruturao de polticas, por haver claramente um favorecimento a determinados setores. Quando benefcios so concentrados por grupos (contudo, em escala maior, com a clara proposio de interveno social e ajuste de desigualdades) e os benefcios so socializados h tambm o conflito eminentes pelo fato de grupos no quererem assumir tais custos. evidenciado o jogo de soma-zero. Os atores em jogo faro o possvel a evitarem a responsabilizao por custos, ainda que ele esteja diludo por entre todos. H uma terceira possibilidade: quando benefcios so socializados, porm os custos so concentrados. Nesta possibilidade o grau de conflito ainda maior. Lowi no previu esta possibilidade. Contudo, a prxima tipologia previu, como ser mostrado a seguir, com a tipologia de Wilson. No caso do objeto do presente trabalho, a tipologia de Lowi fundamental para situar a criao ao longo do tempo e o prprio escopo da Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS). A PNRS envolve, como ser abordado adiante, atores com interesses que, ao longo do tempo, posicionaram-se como contrrios e, muitas vezes como antagnicos. A priori, uma poltica considerada regulatria (a exemplo da PNRS), pode envolver aspectos redistributivos (no sentido de reorganizao da correlao de foras), constitutivos (no caso da delimitao das regras e procedimentos do objeto) e distributivos (quando se percebe o favorecimento, em determinados aspectos sobre certos grupos). No caso da PNRS, os custos e benefcios se entremearam e se organizaram por entre atores ao longo da criao dessa lei. A responsabilizao pelos custos no ficou evidente;

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assim como os benefcios ainda no estavam claros. Por conta disso, quando no se sabe efetivamente o que se est em jogo, o consenso em torno da arena torna-se difcil. Contudo, aqui se limita o uso desta tipologia. Quando observamos, por exemplo, que a poltica redistributiva, no se sabe ao certo o carter substancial da poltica pblica no caso em que h concentrao ou reduo de custos sobre certos grupos ou sobre a maior parte dos atores envolvidos; ou se a recproca contrria: a de que benefcios so concentrados ou socializados sobre certos grupos ou sobre a maior parte. Se tais possibilidades acontecem, com quais tipos de poltica estaramos lidando? E mais, quais comportamentos se esperariam a partir de tais polticas? Por conta disso, so necessrias outras tipologias que recaem sobre o contedo das policies.

2.4.2 A Tipologia de Wilson

O critrio adotado pela tipologia de James Wilson remete distribuio dos custos e benefcios da poltica pblica na sociedade. Secchi (2010) destaca que Wilson corrobora e complementa a tipologia de Lowi. O quadro apontado por Wilson situa quatro tipos de polticas pblicas: a Poltica Majoritria, a Poltica Empreendedora, a Poltica Clientelista e a Poltica de Grupo de Interesses, como apontado na figura a seguir.
Quadro 1. Tipologia de polticas pblicas de Wilson. CUSTOS Concentrados Poltica Empreendedora Poltica de grupo de interesses

BENEFCIOS

Distribudos Concentrados

Distribudos Poltica Majoritria Poltica Clientelista

Fonte: Secchi, 2010.

As Polticas clientelistas concentram benefcios a determinados grupos e socializam os custos para toda a sociedade, desta forma corresponde s Polticas Distributivas. As Polticas Majoritrias socializam custos e benefcios por toda a sociedade. Exemplo: polticas de sade, segurana, educao, defesa nacional, infraestrutura etc. J as Polticas de Grupos de Interesse concentram custos e benefcios em determinados grupos, remetendo s Polticas Redistributivas. Por fim, as Polticas Empreendedoras importam em benefcios coletivos, e os custos ficam concentrados sobre certas categorias. Secchi destaca que esta poltica no foi prevista por Lowi, o que apresenta esta como o diferencial de Wilson. Este tipo de poltica enfrenta

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como desafio a organizao de interesses coletivos contrrios a interesses concentrados (SECCHI, 2010, p. 19). Exemplo: leis criminalizando jogos de azar, reformas administrativas que extingam rgos pblicos etc. A tipologia de James Wilson assume uma base essencial anlise se de qualquer poltica pblica, uma vez que os custos e benefcios muitas das vezes assume o fiel da balana, ou seja, o critrio de apoio ou no sobre a poltica pblica. Toda poltica pblica envolve necessariamente custos e benefcios. No h poltica pblica isenta de custos ou que no venha a trazer benefcios. Se uma poltica pblica elaborada, seja sobre uma base j existente ou sobre ideias novas, ela inevitavelmente visa a mudana de algum aspecto do status quo . Caso contrrio, ela ser uma poltica sem sentido (como ser visto adiante). As polticas pblicas almejam a resoluo ou mitigao de impactos de problemas pblicos, ou seja, as polticas pblicas angariam benefcios levando em considerao que o tratamento de problemas pblicos seja entendido como positivo. Por outro lado, as polticas pblicas necessariamente circundam leis, projetos, programas e instituies, compreendendo atores, processos, tcnicas e aes articuladas que permeiam recursos, sejam eles humanos, financeiros, materiais etc. H necessariamente o dispndio em recursos escassos que so objeto de disputa entre atores polticos. Quando h a reorganizao de custos e benefcios, assim como a expanso ou contrao dos mesmos, h necessariamente a mobilizao de grupos de interesse, contrrios ou favorveis a tais mudanas. Nenhum grupo pondera a possibilidade de perda de benesses ou o afrontamento de interesses; por outro lado, diversos grupos lutam pelo poder e pela ateno reorganizao do espao poltico e pelo atendimento de demandas. Paralelamente, quando ocorre a reorganizao de benefcios, os grupos contrrios se mobilizam pela no responsabilizao dos custos envolvidos; assim como quando h ampliao de benefcios a grupos originariamente excludos, h tambm a disputa pela no responsabilizao de custos. Tambm h o caso de quando h certeza do aumento de custos, h a disputa para que sejam minimamente elevados. A introduo de uma Poltica Empreendedora outro ponto salutar no entendimento sobre os conflitos inerentes formulao de polticas pblicas, uma vez que uma poltica que socialize benefcios e concentre os custos sobre uma determinada categoria necessita de muita negociao e articulao poltica entre atores a arena envolvida neste caso (e que no foi prevista em Lowi) comporta conflitos latentes e que precisam ser minimizados para o surgimento da poltica pblica.

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A anlise de Wilson, desta forma, corrobora a necessidade de entender as polticas quanto ao cruzamento das variveis custos e benficos em relao sua concentrao e socializao. No caso do objeto do presente estudo, a PNRS, ao observarmos o escopo e o objeto da poltica em si a gesto compartilhada dos resduos slidos urbanos, visualiza-se que h diversos atores, instituies, tcnicas, regulamentos e procedimentos que reorganizam os custos envolvidos em toda a cadeia produtiva, inserindo atores que no assumiam custos e o compartilhamento de custos e responsabilidades. Paralelamente, ao observar os benefcios, tambm se percebe a reorganizao dos mesmos. Contudo, ainda que venha a prover novas bases para o entendimento das polticas pblicas, a anlise de custos e benefcios em comparao sua concentrao e/ou socializao insuficiente para uma anlise completa. Uma poltica que socialize custos e amplie benefcios pode ser considerada, em um primeiro momento, como positiva; por outro lado, ela pode no ter fins essencialmente tcnicos (como e resoluo ou mitigao de um problema pblico), mas fins polticos (notadamente em anos eleitorais). Por outro lado, uma poltica que concentre tanto custos quanto benefcios pode ter fins sociais, a exemplo de subsdios ao transporte, por exemplo; ou pode ter fins clientelistas, a exemplo de cotas de importao e subsdios agrcolas, quando usadas com intenes negativas. A tipologia de Wilson apresenta novos elementos de anlise, mas so necessrias outras tipologias de contedo que tragam mais elementos.

2.4.3 A Tipologia de Gormley

A Tipologia de W. Gormley se destaca por abranger a salincia e o nvel de complexidade da poltica pblica. Por salincia 21, entende-se a capacidade de afetar e chamar a ateno do pblico em geral; j a complexidade refere-se necessidade do conhecimento especializado para a formulao e implementao. Observadas as variveis, tm-se quatro tipos de poltica pblica: Poltica de Sala Operatria, Poltica de Audincia, Poltica de Sala de Reunies e Poltica de Baixo Calo, como apontado na figura a seguir.

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Um assunto saliente quando afeta significativamente um nmero de pessoas; ele complexo quando h necessidade de conhecimento por no se conseguir responder s questes (SECCHI, 2010).

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Quadro 2. Tipologia de polticas pblicas de Gormley. COMPLEXIDADE Alta Baixa Poltica de sala operatria Poltica de audincia (Opening room politcs) (Hearing room politcs) Poltica de sala de reunies Poltica de baixo calo (Board room politics) (Street level politcs)

Alta SALINCIA Baixa

Fonte: Secchi, 2010.

As Polticas de Sala Operatria envolvem alta salincia e alta complexidade no assunto. Tm alto grau de apelo popular e so tecnicamente densas (SECCHI, 2010, p. 20). Exemplo: regulamentaes sobre a gua, ar e outros recursos, licenciamento de medicamentos, organismos geneticamente modificados etc. O grupo das Polticas de Audincia compreende polticas de alta salincia e baixa complexidade; so de simples elaborao do ponto de vista estrutural, mas que tendem a atrair grande ateno das pessoas22 [...] e da mdia (SECCHI, 2010, p. 20). Exemplo: regras para o setor bancrio, especificaes tcnicas para a construo civil, regulao para a competio de empresas nos mais diversos setores etc. Por ltimo, as Polticas de Baixo Calo (street level policy) so polticas que compreendem rotinas administrativas para os agentes pblicos, regulaes quanto prestao de informaes dos cidados e empresas para o Fisco23 etc. (SECCHI, 2010, p. 21). So simples no que toca a elaborao e no atraem grande ateno popular. Percebe-se que Lowi, Wilson e Gormley situam o contedo da poltica pblica como a varivel independente e a dinmica poltica como dependente policies determine politics (SECCHI, 2010). H de se ter em mente que os arranjos polticos no so estveis, pelo contrrio, so dinmicos e em troca intensa com as polticas pblicas. Os arranjos so modificados conforme os interesses dos atores polticos, o que aponta a existncia de nogarantia sobre a dinmica poltica ser exclusivamente como dependente no processo de polticas pblicas. Paralelamente, o prprio contedo da poltica pode ser ajustado conforme as negociaes contidas nos arranjos neste caso policies also produces politcs24. A questo fundamental trazida por Gormley recai sobre a forma como a poltica pblica capturada e absorvida pelos atores envolvidos. Toda poltica pblica envolve terminologias, procedimentos e normatizaes tcnicas e legais que necessariamente so inteligveis a todo tipo de pblico. Questes mais tcnicas so apropriadas com maior
22 23

Os partidos polticos influenciam bastante neste caso. Refere-se ao Estado enquanto gestor do Tesouro Pblico. Tem origem no Latim fiscus. 24 Como apontado por COSTA (1989).

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facilidade por aqueles detentores de conhecimento especfico; por outro lado, questes polticas so captadas mais facilmente por aqueles mais prximos polity e arena envolvida. Polticas de cunho mais complexo, que envolvam terminologias jurdicas e tcnicas, no atraem a populao neste caso, o contedo absorvido e interpretado e posteriormente socializado nos grandes veculos de comunicao que traduzem em linguagem mais acessvel ao pblico. Por outro lado, polticas pblicas com contedo mais simples chegam com maior facilidade ao entendimento do pblico que, poder interpret-la sem o auxlio, em um primeiro momento, de um interlocutor (no caso, as grandes mdias). A complexidade de uma poltica pblica indicativo de apoio imediato ou no da populao. Por exemplo, uma poltica que reforma o sistema monetrio de um determinado pas e que introduz uma nova moeda pode ser mais bem compreendida e apoiada se seu contedo for inteligvel e de fcil acesso ao pblico. Do contrrio, esta poltica pode sofrer um revs no que toca o apoio e no necessariamente pode ter os mesmos resultados do que quando foi inicialmente formulada. A salincia de uma poltica pblica est intrinsecamente ligada ao seu contedo. Quanto mais simples e compreensvel for uma poltica, mais chances dela captar a ateno ao pblico. Quanto mais ininteligvel ela for, menos ateno captar do pblico ou pode acontecer o contrrio, quando justamente pelo fato de no ser compreensvel, chamar mais ateno do pblico. A tipologia de Gormley essencial ao entendimento deste trabalho pelo fato de que para uma poltica pblica nascer ela precisa de um problema pblico que seja saliente. Polticas pblicas que so salientes, ou seja, que chamam ateno, geralmente so discutidas amplamente, pelo de envolver interesses claros em jogo e disputas de poder. Tambm ao passo em que a complexidade do problema, das solues e dos arranjos institucionais afetarem diretamente a salincia e o apoio ou no poltica. Ao observar o objeto de estudo do trabalho, a PNRS, a questo dos resduos assumiu paulatinamente maior grau de salincia e complexidade, paralelamente ao avano dos arranjos polticos, das Instituies, dos atores polticos e das tcnicas envolvidas em relao questo do gerenciamento dos resduos. Um assunto ou problema pblico que no seja saliente e que no envolva muita complexidade em sua formulao no encontra resistncias frente aos diversos atores. Por outro lado, uma poltica que envolva interesses, que envolva a reorganizao das estruturas de custos/benefcios e reestruture as relaes de poder, alm de ser altamente complexa em sua formulao, encontrar muita resistncia frente aos atores polticos e pode vir a se tornar um

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Estado de Coisas como aconteceu com a PNRS: saliente e complexa no momento em que foi inicialmente pensada. importante salientar que cada tipologia fruto de um reducionismo, que observa variveis que no necessariamente podem ser encontradas em todo tipo de poltica pblico. Como salientado inicialmente, as tipologias so tipos ideais que capturam aspectos para anlise. No h tipologia nica que consiga captar a essncia de uma poltica pblica. Neste sentido, a tipologia de Gormley vem auxiliar no entendimento sobre a forma como uma poltica visualizada: se complexa ou no ou se alcana o pblico ou no.

2.4.4 A Tipologia de Gustafsson

G. Gustafsson prope uma outra maneira de distinguir polticas pblicas, adotando como critrios o conhecimento disposio e a inteno demonstrada de implementao da poltica pelo policymaker. A proposta apresenta quatro tipos: Poltica Real, Poltica Simblica, Pseudopoltica e Poltica Sem Sentido, como se pode verificar na figura a seguir.

Quadro 3. Tipologia de polticas pblicas de Gustafsson. H INTENO DE IMPLEMENTAR A POLTICA? Sim No Poltica Sim Poltica Real Simblica Poltica sem No Pseudopoltica sentido

H CONHECIMENTO PARA A ELABORAO E IMPLEMENTAO?

Fonte: adaptado de Gustafsson, 1983.

Quando h efetivamente a inteno da resoluo de um problema pblico com conhecimento disponvel para solucion-lo, existe uma Poltica Real. Seria o cenrio idealizado como mais prspero. Secchi contemporiza que os policymakers geralmente

clamam que suas polticas pblicas pertencem a essa categoria (SECCHI, 2010, p. 22). As Polticas Simblicas so aquelas em que o policymaker no apresenta disposio em implementar polticas, mas dispe de conhecimento para estrutur-la adequadamente (GUSTAFSSON, 1983). As Pseudopolticas so aquelas em que os policymakers possuem condies de implementar polticas, contudo, no dispem de conhecimentos para estrutur-la adequadamente, tornando-as difceis de serem executadas (GUSTAFSSON, 1983).

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Por fim, as Polticas Sem Sentido no possuem intenes polticas puras e so organizadas sem conhecimento especfico ao tema ou sem alternativas que visem a soluo do problema. uma categoria de poltica que rene incompetncia com cinismo dos policymakers em torno de uma possvel soluo ao problema (SECCHI, 2010, p. 22). Em um contexto geral, apesar das tipologias apresentarem suas limitaes e sejam um tipo ideal, Gustafsson salienta que rather than being of four different (ideal) types, modern substantial public polices are characterized by a mixture of real, symbolic, pseudo, and even nonsense ingredients in different proportions25 (GUSTAFSSON, 1983, p. 276). Gustafsson traz a questo a partir de outro ponto de vista: no mais o contedo em si, mas tambm a inteno do policymaker. O autor situa que no sistema poltico cada ator tem seus papeis e poderes definidos, sendo que a distribuio do poder (Diffusion of Power no entendimento de Gustafsson) afeta diretamente no surgimento de pseudopolticas e polticas sem sentido, uma vez que os policymakers tm de atuar sob presses de tempo e sob demandas incidentes, em contraste com grupos de interesse porque the rationality of the entire system is often conflicting with interest group26 (GUSTAFSSON, 1983, p. 271). Uma poltica pblica envolve um problema pblico. Este problema pblico tratado por meio de leis, decretos, programas, aes, tcnicas, recursos materiais, financeiros, humanos etc., que atuam sobre a complexidade do problema. Se h conhecimento para a sua resoluo, a questo tcnica a princpio foi resolvida o prximo passo construir a soluo para este problema pblico. Por outro lado, ainda que haja conhecimento, pode haver um entrave poltico ou uma questo que seja impedimento para a execuo da poltica, a exemplo de prazos, recursos, legislaes conflitantes, falta de consenso poltico ou tcnico etc. Neste caso, pode haver a soluo (com conhecimento para interveno) e o problema, mas no h a inteno de implementao pelos mais diversos motivos. O que poderia ser uma Poltica Real se torna uma Poltica Simblica. No obstante, muitas vezes h a inteno de se resolver determinado problema pblico, mas no h conhecimento disponvel ou o problema ser complexo em demasia que as possibilidades de soluo no so construdas. Desta forma nascem polticas mal organizadas em escopo, em contedo, em estruturas tcnicas e de pessoal, que representam um dispndio de recursos para o atendimento ao problema sem uma soluo adequadamente elaborada. Ainda que haja a inteno, necessita-se do conhecimento para a elaborao de polticas. Do
25

Traduo livre: ao invs de ser uma dos quatros tipos ideais, as polticas pblicas contemporneas substancialmente so caracterizadas por uma mistura de aspectos reais, simblicos, pseudo e sem sentido em diferentes propores. 26 Traduo livre: a racionalidade de todo o sistema usualmente conflitante com grupos de interesse.

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contrrio, so Pseudopolticas que no solucionam o problema e atuam como medidas paliativas em relao ao mesmo. A tipologia de Gustafsson essencial ao entendimento do surgimento de uma poltica pblica e de sua eficcia. H materialidade na poltica pblica quando houve conhecimento e inteno em sua formulao. Percebe-se que ela foi consensuada e construda em bases slidas, tanto em relao ao entendimento ao problema quanto sua implementao. Quando no h ou inteno ou conhecimento disponvel para a sua formulao, as polticas pblicas padecem de fraqueza estrutural, tanto em contedo quanto na inteno. No caso do objeto deste trabalho, a PNRS por muito tempo foi uma Poltica Simblica, posteriormente tornou-se uma Pseudopoltica, vindo a se transformar em Poltica Real. Em determinado momento histrico, pode-se ter uma soluo ao problema, mas no haver condies polticas ou intenes polticas de implementao. A recproca acontece quando se tem inteno, em dado momento histrico, de resoluo ao problema, mas no se tem o conhecimento disponvel. Como se pode ser observado na tipologia de Gustafsson, h uma linha tnue entre conhecimento/inteno e tcnica/poltica. Questes tcnicas e de conhecimento podem ser medidas de elaborao ou no de polticas pblicas, assim como a inteno de implementao pode estar associada a questes polticas ou no. O fato que a tomada de deciso envolve situaes para alm do mero dualismo conhecimento-inteno no que toca a formulao de polticas pblicas. Interessante notar que Gustafsson levanta a questo de uma poltica pblica abordar aspectos tcnicos (conhecimento) e polticos (inteno). Contudo, ele no aborda tais fundamentos em si, apenas d conta da percepo do policymaker. Outros autores apresentam uma tipologia que procura dar conta desse dualismo, como a exemplo de Barry Bozeman e Sanjay Pandey, na prxima e ltima tipologia de contedo a ser abordada.

2.4.5 A Tipologia de Bozeman e Pandey

A tipologia de Bozeman e Pandey distingue as polticas pblicas a partir de seu contedo: tcnico ou poltico. Os autores questionam se o contedo afeta todo o processo decisrio (BOZEMAN; PANDEY, 2004). As polticas de contedo que sejam essencialmente polticos apresentam um modelo decisrio em que there is considerable disagreement about the ends or at the very least the

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ordering of ends27 (BOZEMAN; PANDEY, 2004, p. 555). Tais polticas apresentam conflitos relevantes no estabelecimento de objetivos e no ordenamento de objetivos, em que ganhadores e perdedores da poltica pblica so inidentificveis antes da implementao (SECCHI, 2010, p. 23). uma disputa envolta a arranjos e contornos basicamente polticos, em que grupos e atores lutam para fazer valer seu poder de influenciar o contedo da poltica. Por outro lado, as Polticas de contedo especificamente tcnico se destacam pelo focus on efficiency and effectiveness in the rational model28 (BOZEMAN; PANDEY, 2004, p. 555). Essas polticas apresentam poucos conflitos em relao aos objetivos e ao ordenamento dos objetivos, no obstante, os conflitos frente aos mtodos podem surgir (SECCHI, 2010, p. 23). Nessas polticas h o entendimento de que como envolvem aspectos tcnicos sobre os quais h poucas possibilidades de mudanas devido prpria operacionalidade da poltica, esta pouco sujeita aos contornos polticos. O que no significa que a mesma est imune, pelo contrrio, pois at nas especificidades tcnicas pode haver disputas polticas. Veja a representao proposta pelos autores no esquema a seguir.

Figura 1. Continuum do contedo de uma poltica de Bozeman e Pandey Contedo eminentemente tcnico Contedo eminentemente poltico

Fonte: Secchi, 2010.

A tipologia de Bozeman e Pandey apresenta como limitao a questo da noobservncia sobre a mutabilidade da essncia das polticas pblicas, principalmente quando notada o policy cicle. Secchi pondera que, inicialmente, ao momento em que uma poltica analisada como possibilidade de alternativa, ela pode parecer eminentemente tcnica, quando posteriormente ela pode se revelar fortemente poltica no momento da tomada de deciso (SECCHI, 2010, p. 23). H, em algumas polticas, a predominncia de aspectos tcnicos sobre polticos e vice-versa. Exemplos: polticas de gesto financeira (contedo tcnico) ou polticas redistributivas (contedo poltico).

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Traduo livre: onde existe considervel desacordo sobre os fins ou pelo menos na priorizao dos resultados ou fins. 28 Traduo livre: foco na eficincia e efetividade no modelo racional.

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Os prprios autores da tipologia criticam que it is never easy do distinguish political from technical content. Most public-sector decisions are political decisions, it is only the degree and type of politics that vary29. E seguem concluindo, characterizing the content of decisions is even more complicated than just teasing or political and technical content30. Ainda ressaltam que when decision content is purely technical, one would expect both high goal consensus and a high level of technical knowledge. Most decisions however, are likely to have a significant political content31 (BOZEMAN; PANDEY, 2004, p. 555). A tipologia de Bozeman e Pandey traz a questo sobre o ponto de vista especfico do contedo da poltica pblica no que se refere ao seu carter obscuro: se possui uma base poltica ou tcnica. Toda poltica pblica envolve uma tcnica que est imbuda em sua formulao ressaltando que as polticas envolvem aes e programas que consomem e geram produtos e recursos. Em ltimo caso, as polticas pblicas envolvem a tcnica. Por outro lado, as policies so frutos das negociaes e disputas polticas entre os atores na arena. H, na construo da poltica pblica, a possibilidade de consenso ou de mediao de influncia e poder. As polticas pblicas do a entender que h uma mescla desses dois aspectos: o poltico e o tcnico. H o entendimento de que polticas de contedo tcnico apresentam maior grau de consenso e de que polticas de contedo poltico apresentam menor grau de consenso. Tal perspectiva refutada por Bozeman e Pandey ao destacarem que o momento que definir a construo do consenso ser o de tomada de deciso e que polticas aparentemente tcnicas podem apresentar cunho poltico e vice-versa. A perspectiva de Bozeman e Pandey til para o objeto deste trabalho. A PNRS uma poltica pblica que abarca questes tcnicas e polticas; reorganiza e redistribui responsabilidades, custos e benefcios; e apresenta dispositivos e normatizaes tcnicas a serem regulamentadas e implementadas por certos atores. Por conta disso, em um primeiro momento, situa a polarizao poltica e tcnica. Como ser abordado posteriormente, ao passo em que a poltica de resduos slidos era consensuada e elaborada, os aspectos polticos e tcnicos foram se alternando em prioridade na discusso. Determinados itens da PNRS, a exemplo de seu Art. 9 que, a priori, situa uma questo tcnica, na verdade, possui um alto
29

Traduo livre: nunca fcil distinguir o contedo poltico do tcnico. A maioria das decises do setor pblico so decises polticas; somente o grau e o tipo da deciso poltica que varia. 30 Traduo livre: a caracterizao do contedo das decises ainda mais complicada que somente situ-lo como contedo poltico ou tcnico. 31 Traduo livre: quando o contedo da deciso puramente tcnico, se esperaria um alto grau de consenso e um alto grau de conhecimento tcnico. A maioria das decises, entretanto, provavelmente possui um significante componente poltico.

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grau poltico tanto que foi alvo de intensas discusses e manobras legislativas em sua elaborao, como ser exposto adiante. Por outro lado, no incio de sua elaborao, em 1989, a PNRS apresentava um denso grau de componente poltico, por este item estar em pauta, tanto na Agenda Formal quanto na Agenda da mdia, uma vez que se abriu a discusso sobre a gesto dos resduos slidos. Entretanto, a questo tcnica ainda no estava plenamente formulada no escopo da poltica, como ser exposto posteriormente. Neste ponto faltava o conhecimento necessrio formulao da poltica aqui, a tipologia de Bozeman e Pandey pode ser acompanhada da tipologia de Gustafsson. O conhecimento est para o aspecto tcnico assim como a inteno est para o aspecto poltico. Uma poltica pblica necessita de aspectos tcnicos e polticos envolve necessariamente conhecimento e inteno. Por fim, vale um registro sobre as limitaes das tipologias de contedo. Ao empreender o estudo sobre as tipologias, especificamente no que toca ao contedo, percebemse limitaes. As tipologias so um tipo ideal de referncia, cujo objetivo o de simplificar o processo, permitindo maior clareza sobre aspectos que se investigam. Aps a captura de tais aspectos, facilita-se a anlise comparativa, tendo em mente a influncia do momento histrico e da contextualizao envoltas e inerentes poltica pblica. Entretanto, certos aspectos capturados (como aqueles apontados nas diversas tipologias apresentadas e que as sustentam como critrio) podem se situar, analisando a historicidade das polticas pblicas, como aspectos de continuidade ou ruptura. Alguns exemplos esto sempre presentes (continuidade ex. poltica de grupos de interesse), outros vm e vo do contexto poltico (ex. clientelismo), j outros no aparecem mais (ruptura ex. poltica sem sentido). Por outro lado, h certo reducionismo. Secchi salienta que tipologias raramente conseguem abranger categorias analticas mutuamente exclusivas e coletivamente exaustivas (SECCHI, 2010, p. 24). As polticas pblicas podem ser classificadas em mais de um tipo de tipologia. Paralelamente, as mesmas podem apresentar elementos que dificultam sua classificao. A anlise das polticas pblicas, neste sentido, deve observar no s o contedo tcnico, mas tambm o contedo poltico, os arranjos, atores e instituies envoltas s mesmas. O contedo em si insuficiente para uma anlise robusta.

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2.5 A dimenso do tempo: o ciclo de polticas pblicas (policy cicle)

O Ciclo de Polticas Pblicas (Policy Cicle) representa a dimenso temporal das polticas pblicas, em uma ordem ideal de atividades, sendo um esquema para a visualizao e interpretao organizada em fases sequenciais e interdependentes. Diversos autores congregam as fases em diversas etapas; outros restringem a um menor nmero agrupando certas atividades. O ciclo se apresenta como uma possibilidade de entendimento do estgio em que a poltica se encontra, facilitando anlises comparativas sobre seu contedo, instituies, atores, processos e arranjos polticos. Secchi destaca que o ciclo de polticas pblicas raramente reflete a ideal dinmica ou vida de uma poltica pblica, uma vez que as fases geralmente se apresentam misturadas, as sequncias variam (SECCHI, 2010, p. 33). Dias e Matos (2012) apresentam, partir da compilao e comparao entre diversos autores entre eles Frey (2000), Heideman (2009), Kingdom, Rodrigues (2010), Souza (2006) e Secchi (2010)32 um resumo simplificado de diferentes propostas sobre ciclos de polticas pblicas, como pode ser observado na figura seguinte. Os prprios autores destacam que o ciclo no poder ser concebido de forma simples e linear; na realidade, formado por redes complexas de inmeros fatores que do sustentao poltica adotada (DIAS; MATOS, 2012, p. 64). No h um consenso entre o nmero de fases ou estgios, contudo, todas as fases esto fortemente imbricadas em estruturas de governana (2012, p. 64). Contudo, ao observar o quadro, contatam-se quatro fases comuns: a identificao do problema: a formulao da Agenda, a elaborao das alternativas; a tomada de deciso; a Implementao e Avaliao. Independentemente do nmero de fases, alguns aspectos so inerentes ao policy-making process: a o problema, a agenda, a deciso e a implementao. As polticas pblicas so pautadas, em um sentido ideal, pela resoluo de um problema que, a priori, j deveria estar identificado. Em seguida, a fase da elaborao da agenda representa a correlao de foras entre atores, assim como a prpria capacidade do problema ser entendido como issue e ser elevado categoria de importncia tal qual entre na Agenda. Posteriormente, tem-se a fase de tomada de deciso, que traz consigo a necessidade de se por em contraste diferentes problemas, demandas, solues, grupos e atores interessados, assim como a prpria lista de prioridades do governo. Por fim, tomada a deciso, a seguinte fase a de implementao, que compreende o momento em que se executa o que

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As referncias consultadas pelos autores para a confeco do quadro a seguir podem ser observadas em Dias & Matos, 2012. Dye (2013) tambm apresenta o ciclo; contudo, este autor entende o ciclo, entre os modelos de polticas pblicas, como processo de atividade poltica.

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foi pensado e construdo a fim da resoluo ao problema identificado; nesta fase, a avaliao concomitante, ao passo em que se percebe a efetividade das aes empreendidas. O Ciclo de Polticas Pblicas no um conjunto sequencial de atividades em um plano ideal, no que se refere aplicabilidade real. No plano das ideias, essa fase sequencial auxilia no entendimento sobre problemas, propostas de interveno, atores, processos de execuo e a capacidade e instrumentos de avaliao. Tambm possvel uma comparao entre polticas a fim de anlise sobre: as relaes entre grupos; a capacidade de o problema tornar-se uma issue; a organizao dos atores frente construo da Agenda e das alternativas; o conflito e organizao de interesses na montagem da Agenda; o processo de implementao, no que se refere participao; a avaliao, etc.

Quadro 4. Resumo simplificado de diferentes propostas sobre ciclos de polticas pblicas. Autores Andeson (2003) Fernandez (2008) Frey (2000) Heidemann (2009) Kingdon (2003 apud Capella, 2007) Pasquino (2010) Rodrigues (2010) Saraiva (2006) SEBRAE MG (2008) Secchi (2010) Souza (2006) Subrats et al (2008) Valls (2008) N. de fases 5 5 5 4 Problema Problema Agenda Agenda Formulao Formulao Deciso Deciso Deciso Fases do processo de produo de polticas pblicas Implementao Aplicao Implementar Implementar Verificar Avaliar Avaliar Avaliar Avaliar

Agenda

Alternativa

Escolha

Implementar

6 6 7 5 7 6 5 4

Problema Preparao

Agenda Agenda Agenda Agenda

Alternativa Formulao Elaborao Formulao Alternativa Alternativa Formulao

Escolha

Executar Implementar Monitorar Executar Acompanhar

Avaliar Avaliar Avaliar Avaliar Avaliar Avaliar Avaliar Avaliar Sucesso Extino

Formao Deciso Deciso Opes Avaliao de opes

Implementar Implementar Implementar Implementar Implementar

Problema

Agenda Agenda

Problema

Agenda

Iniciao

Elaborao

Implantar

Fonte: Dias & Matos, 2012.

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61

Quanto dimenso temporal, o presente trabalho se ater definio apresentada por Leonardo Secchi, que compreende o ciclo a partir de sete fases: 1) Identificao do Problema; 2) Formao da Agenda; 3) Formulao das alternativas; 4) Tomada de deciso; 5) Implementao; 6) Avaliao; e 7) Extino. Independentemente das fases, h de se reconhecer que novas questes polticas (issues) so descobertas durante a implementao da poltica, assim como as avaliaes podem ocorrer simultaneamente etc. Secchi, contudo, defende a sua abordagem, pois a maior utilidade do ciclo est em organizar as ideias, simplificando a complexidade de uma poltica pblica, permitindo criar um referencial comparativo para casos heterogneos (SECCHI, 2010, p. 34). Neste caso, o argumento de Secchi vlido, uma vez que a comparao entre polticas em estgios diferentes seria, a princpio, dificultosa. Contudo, o ciclo permite uma viso ampla da poltica de modo a vislumbrar possibilidades, primeiramente, de constatao, e em segundo, de controle. Veja a representao do Ciclo de Polticas Pblicas proposto por Secchi na figura a seguir.

Figura 2. O Ciclo de Polticas Pblicas Policy Cicle. Identificao do problema Extino

Formao da Agenda

Avaliao

Formulao de Alternativas

Implementao

Tomada de Deciso

Fonte: Secchi, 2010.

2.5.1 Identificao do Problema

A identificao do problema sempre envolve juzo de valor. Em um sentido estrito, o problema a discrepncia entre o status quo e uma situao ideal possvel e, em um sentido

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pblico, a diferena entre o que e aquilo que se gostaria que fosse a realidade pblica (SECCHI, 2010, p. 34). O juzo de valor presente nesta fase do ciclo est, primeiramente, na sua prpria definio. O que seria considerado como problema e como pblico? Em segundo, h subjetividade, ou melhor, intersubjetividade na passagem de um problema pblico se tornar efetivamente digno de vir a ser uma questo poltica (issue) e desta para se inserir na agenda do governo. Um determinado problema pode ser considerado pblico, mas no ser uma questo poltica e, por consequncia, no entrar na Agenda. O policy-making process tem incio com o problema ou com um estado de coisas que exija uma interveno governamental, sendo que nem todos os problemas reais so introduzidos dessa forma (DIAS; MATOS, 2012, p. 68). Em um sentido amplo, no basta para o problema ser considerado um problema: a problemtica pblica envolve questes para alm da mera resoluo do problema. Na anlise de um problema pblico, Secchi destaca duas possibilidades: a primeira, em que o problema apreendido como reflexo de uma situao de um determinado contexto e o segundo, a de que o problema percebido como representao de melhora da situao em outro contexto (SECCHI, 2010, p. 34). As duas so percepes subjetivas que entendem uma discrepncia no status quo; todavia, o referencial comparativo da primeira o contexto local para entender a realidade local, enquanto que a segunda tem um contexto externo como referencial que determina a discrepncia do status quo da realidade local. Neste sentido, h a necessidade tambm que o problema se torne um problema poltico, a partir de mobilizao poltica (DIAS; MATOS, 2012, p. 68), ou seja, crucial que essa problemtica envolva a articulao entre atores e que envolva a percepo de custos e benefcios em torno da resoluo do problema, ou ainda, de seu trato. Um problema que capte a ateno poltica tem maior possibilidade de se tornar uma issue, ou seja, uma questo poltica, agora elevada a grau de problema pblico e poltico, sendo necessria a sua insero na Agenda governamental. Um problema pblico envolve trs aspectos. Inicialmente, a sua prpria percepo enquanto problema pblico. Existe a intersubjetividade entre os atores polticos. O problema precisa ser reconhecido por todos os atores como digno de interveno. O segundo aspecto recai na delimitao ou definio do problema, em que os elementos e a essncia do mesmo so identificados. Neste momento so criados os norteadores para as definies do conjunto de causas, solues, culpados, obstculos, avaliaes, ou seja, a delimitao do problema pblico torna-se crucial elaborao da poltica pblica. O que aponta para o terceiro aspecto: a avaliao da possibilidade de resoluo. O problema envolve uma soluo. Nem todas as

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polticas so implementadas objetivando a resoluo categrica, mas sim visando a mitigao ou diminuio das consequncias negativas. Secchi destaca que dificilmente um problema identificado socialmente se no apresenta potencial de soluo (SECCHI, 2010, p. 35). Em resumo, os problemas precisam ser reconhecidos por todos os atores, serem delimitados corretamente e apresentarem possibilidades de soluo terminantes. A entrada na agenda faculta-se percepo intersubjetiva dos atores polticos, independentemente se governamentais ou no. Quando um problema identificado por determinado ator poltico e este tem interesse em sua resoluo, caber ao mesmo proceder elevao do problema questo poltica, digna de interveno por todos os atores polticos envolvidos no processo, para que o mesmo se torne elegvel a entrar na Agenda, sendo considerada prioridade de ao. No trato do objeto do presente trabalho, a gesto dos resduos slidos padeceu da construo social da problemtica pblica. Em 1989, a configurao desse objeto era outra, de tal forma que o problema no estava situado em torno do consenso. Como ser situado posteriormente no Captulo IV, havia, nesta poca a issue, tanto que a gesto dos resduos estava na pauta poltica, sendo o entreve elaborao da poltica pblica a falta de outros itens como propostas de interveno mais bem elaboradas e o consenso poltico. Por fim, um problema pblico necessariamente uma construo social em que determinada situao-problema existe, mas que no h mobilizao social em torno da questo. Quando h certo grau de mobilizao, ainda que em menor escala, tal problema passa ser percebido como um problema social sem tematizao poltica (DIAS; MATOS, 2012, p.69). O problema pblico apresentado quando h essa tematizao poltica, ou seja, ele contextualizado em torno do debate poltico, como sendo passvel de interveno, contudo, esta ltima ainda no existe. Quando h efetivamente essa necessidade de interveno, o problema pblico torna-se uma questo poltica, sendo necessria a elaborao de propostas de interveno, que se materializam sob a forma de poltica pblicas.

2.5.2 Formao da agenda

Primeiramente devemos ater-nos definio de Agenda. De acordo com Secchi (2010), a Agenda, em um sentido amplo, compreende um determinado conjunto de problemas ou questes entendidos como relevantes. Ainda segundo o autor, a agenda pode transformarse em um programa de governo, um planejamento oramentrio, um estatuto partidrio, ou

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tambm uma lista de assuntos considerados como importantes por um comit editorial de um jornal. Existem trs tipos de Agenda: a Agenda Poltica, a Agenda Formal e a Agenda da Mdia33. A Agenda Poltica envolve problemas ou temas que a comunidade poltica34 visualiza como merecedor de interveno pblica. A Agenda Formal ou Agenda Institucional aquela que organiza os problemas ou questes que o poder pblico j decidiu enfrentar. Por fim, a Agenda da Mdia uma lista de problemas que recebe ateno especial dos diversos meio de comunicao (SECCHI, 2010, p. 36). Destaca-se, nesta ltima, a influncia que os meios de comunicao podem exercer sobre a organizao de problemas nas duas primeiras agendas. Quando acadmicos e a Mdia citam agenda, esto se referindo Agenda Formal35. Na fase de configurao da agenda que se define se um tema deve ser efetivamente ser inserido na pauta poltica ou se o tema deve ser excludo ou adiado para uma data posterior. Neste ponto que necessria uma avaliao preliminar sobre custos e benefcios das vrias opes disponveis de aes (DIAS; MATOS, 2012, p. 71). Deve-se levar em considerao, como apontado nas tipologias de contedo, que os custos e benefcios esto diretamente associados escolha poltica e ordem de prioridades de interveno governamental. Outra questo a ser tambm ressaltada que tais custos e benefcios no esto necessariamente vinculados ao econmico, mas tambm poltico. O custo econmico pode ser menor do que o custo poltico da responsabilizao pela tomada de deciso. Certo problema pblico, como a exemplo do objeto deste trabalho a gesto dos resduos slidos urbanos envolve custos polticos como a perda de apoio positivo e o aumento de apoio negativo, justamente pelo fato de se estarem configurando demandas e interesses em torno da arena em que se constri a poltica. Por esse sentido de agregao de demandas, apoios positivos e negativos, custos e benefcios, que a formao da Agenda representa a fase em que os consensos andam associados aos conflitos entre atores na arena. A entrada e sada de problemas na agenda so recorrentes. Como exposto anteriormente, a entrada de um problema na Agenda depende da intersubjetividade dos atores. Alguns problemas podem passar despercebidos, outros no merecerem ateno; outros com os
33

A Mdia considerada um forte ator, capaz, inclusive de mediar problemas pblicos e interferir na Agenda, como ser exposto a seguir. No esquecendo tambm que a Mdia tem a sua Agenda, assim como um apanhado de foras polticas. 34 A Comunidade Poltica (Policy Community) uma rede de atores organizados em torno de uma rea de polticas pblicas, que se reconhecem reciprocamente e compartilham uma linguagem e um sistema de valor (SECCHI, 2010, p. 124). 35 O presente trabalho, quando se referir Agenda, entenda-se Agenda Formal, salvo quando explicitamente mencionado o tipo de Agenda.

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quais j se convivem e tambm no se percebe como problemas. A entrada de problemas na agenda uma provocao organizao dos atores; o estabelecimento de prioridades um desafio considervel; maior ainda ordenar tais prioridades de interveno 36. Trs condies so bsicas para que um problema entre na Agenda Poltica: Ateno, Resolubilidade, e Competncia. A ateno indica a percepo, de diversos atores, sobre determinada questo como merecedora de interveno pblica. A resolubilidade se volta possibilidade de resoluo concreta das possveis aes consideradas como necessrias. Por ltimo, a competncia envolve o senso de responsabilidade pblica, que deve alcanar o problema (SECCHI, 2010). Na formao da agenda podem existir trs tipos de demandas: as demandas novas, que so derivadas da mudana social e/ou tecnolgica, do aparecimento de novos atores polticos ou de novos problemas; as demandas recorrentes so as que proclamam problemas no resolvidos ou mal resolvidos, e que reaparecem no debate poltico e na agenda governamental; por fim, as demandas reprimidas so estado de coisas ou no decises, em que o primeiro uma situao que se arrasta por um tempo longo, incomodando e gerando insatisfao, chegando a mobilizar as autoridades governamentais, mas que no se constitui em item da agenda governamental, perfazendo a no-deciso, ou seja, um tema que por contrariar interesses, enfrentam obstculos e no so inclusos (RUA, 2009, p. 70). O esquema a seguir, elaborado por Rua, sintetiza o sistema de formao da agenda governamental.

36

Os temas de interesse podem ser evidenciados conforme alguns aspectos. O processo de evidenciao pode ocorrer: 1) pelo reconhecimento da existncia de problemas (por meio de um evento crucial ou momentneo); 2) da proposio de polticas (afetada pela ao dos atores visveis, invisveis e das comunidades polticas); 3) pelo fluxo da poltica (clima ou sentimento nacional em relao aos governos e aos temas) (RUA, 2009).

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Figura 3. Formao da Agenda governamental.


SOCIEDADE / SISTEMA POLTICO

DEMANDAS

REPRIMIDAS

NOVAS RECORRENTES PROBLEMAS POLTICOS

ESTADO DE COISAS NO-DECISO

AGENDA

Fonte: Rua, 2009.

Para deixar de ser um estado de coisas e se torne um problema pblico necessrio que o item mobilize a ao poltica, constitua uma situao de crise (o nus de no dar uma resposta ao problema seja maior que o nus de ignor-lo) e que constitua uma situao de oportunidade (o ator perceba vantagens). Ao ser transformado em problema poltico, h a qualificao incluso na agenda. Rua (2009) considera que para que esse problema se torne uma questo poltica e passe a passa a receber mais ateno pelos atores, preciso que haja justaposio de apoios dentro do subsistema poltico, o que aumenta a chance dessa questo vir a ser uma poltica pblica. saliente notar essa afirmao de Rua na anlise de Dias e Matos, onde situam que a definio de um problema pblico a ser resolvido, a escolha entre as vrias alternativas para sua resoluo, seu desenvolvimento e implementao dependem, em boa parte, do nmero de pessoas afetadas pelo problema, ao mesmo tempo em que dependem tanto das medidas a serem adotadas para a sua soluo e do grau de agregao dos interesses dos envolvidos e do nvel e tipo de organizao que conseguem alcanar (DIAS; MATOS, 202, p. 71). A formao da agenda o momento crucial em que problemas so listados e organizados em ordem de prioridades. Neste ponto que determinados problemas que so capazes de agregar atores polticos e se fazerem mais ntidos em custos e benefcios frente aos mesmos so mais propensos a se tornarem issues. Quando transformados em questes polticas, tais problemas so partes da Agenda Formal e seguem pelo policy-making process. Quando na agenda, os atores privilegiaro problemas que trazem retornos, notadamente,

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observaro mais bem precisamente os custos e benefcios na tomada de deciso, no que se refere ao trato ou no do problema. Isso significa que ainda que uma questo poltica esteja na Agenda, ela pode vir a ser um Estado de Coisas, marcado pela no deciso, pelos mais diversos motivos, como apontado ao longo do texto, por exemplo, altos custos (econmicos e/ou polticos); falta de consenso quanto aos processos e solues, inteno poltica, falta de conhecimento etc.37 A entrada de um problema da agenda no significa a sua resoluo.

2.5.3 A Formulao de alternativas

Aps a introduo do problema na Agenda, procede-se a esforos necessrios ao desenvolvimento e ajuste de solues para os problemas. Para Secchi, a formulao de solues passa pelo estabelecimento de objetivos e estratgias e o estudo das potenciais consequncias de cada alternativa de soluo. Concomitantemente, envolve a questo do exerccio do poder e a escolha de conflitos. Por fim, envolve tambm escrutnios, formais ou informais das consequncias dos problemas, assim como dos potenciais custos e benefcios de cada alternativa possvel e o estabelecimento dos objetivos da poltica pblica e seus resultados esperados (SECCHI, 2010, p. 37). O estabelecimento de objetivos norteia a construo de alternativas e as demais fases do ciclo. Os objetivos podem ser frouxos (sem especificaes, apenas generalidades) ou concretos (mais ntidos e focalizados). Quanto mais especficos e tangveis, maior possibilidade de verificao de eficcia da poltica. Contudo, h o outro lado: a dificuldade de anlises quantitativas em sobreposio s qualitativas e vice-versa, alm da questo poltica em si. Pode haver dificuldade estritamente tcnica no estabelecimento de metas e objetivos concretos, ao mesmo tempo em que pode ser desconfortvel e indesejvel politicamente para polticos se comprometerem previamente com qualquer resultado da poltica. A formulao de alternativas envolve a elaborao de mtodos, programas, estratgias ou aes que podero alcanar os objetivos estabelecidos. As alternativas dependem da anlise dos contornos e detalhes prticos da proposta, requerendo diversos recursos, sejam eles humanos, tcnicos, materiais, financeiros etc. As alternativas apresentam chances diferentes de ser eficaz (SECCHI, 2010, p. 38).

37

Ver, neste ponto, como as tipologias de Contedo auxiliam a entender porque certo problema no entra na Agenda. Ver especificamente as tipologias de Wilson, Lowi e Gustafsson, especialmente nos pontos custos e benefcios e arenas.

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O momento da formulao das alternativas , para Dias e Matos, onde os atores expressam suas preferncias, e interesses. Tal processo envolve um embate poltico entre diversos interesses, e quando da definio do objetivo da poltica adotada, sero rejeitadas vrias propostas de ao (DIAS; MATOS, 2012, p. 76). o momento basilar da convergncia, se no pelo consenso, muitas das vezes pela capacidade de influncia ou de outros meios, de interesses e da poltica em si. A partir do entendimento das trs formas de poder de Norberto Bobbio (in BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 2010, p. 954-962) Poder Econmico, Poder Poltico e Poder Ideolgico; Secchi destaca quatro mecanismos para induo de comportamento: a premiao (influncia a partir de estmulos positivos), a coero (influncia a partir de estmulos negativos), a conscientizao (influncia por meio da aplicao e apelo ao dever moral) e as solues tcnicas (influncia por meio da aplicao de solues prticas visando induzir indiretamente o comportamento)38. As polticas pblicas so cercadas pela induo de comportamentos. Os mecanismos apresentados implicam nos custos da elaborao da poltica e nos tempo requeridos para perceber efeitos prticos sobre os comportamentos (SECCHI, 2010, p. 38). As polticas, para terem o efeito desejado, devem ser precisas nos tipos de mecanismos de induo de comportamento mais adequados aos objetivos da poltica. Secchi destaca, no processo de formulao de alternativas, a avaliao ex ante das possveis solues para determinado problema pblico que incide sobre as consequncias e os custos das alternativas. Trs tcnicas auxiliam: as projees, as predies e as conjecturas. As Projees tm como base a prospeco de tendncias presentes ou historicamente identificadas, em que se observa dados em sries temporais, dependendo de fontes seguras de informaes qualitativas e quantitativas (ex: IDH, crescimento econmico e populacional; arrecadao tributria etc.). Em segundo, as Predies entendem o aceite de teorias, proposies e analogias, tentando prever as consequncias das diferentes polticas, partindo de axiomas ou pressupostos, indicando possveis resultados, comportamentos, efeitos econmicos etc. (ex: mtodos para perdies como teorias dos jogos, mtodo Delphi, estimativa input versus output, programao linear, rvores de deciso, entre outros). Por ltimo, as Conjecturas envolvem juzos de valor criados a partir de aspectos intuitivos ou emocionais dos policymakers, aproximando-se do conhecimento dos street level bureaucrats profissionais que atuam na linha de frente e que tm maior contato com usurios das

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Secchi inclusive destaca exemplos concretos dessas indues. Ver Secchi (2010).

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polticas pblicas (ex: reunies, debates, fruns so meio utilizados para realizao de conjecturas, assim como a anlise multicritrio e o braimstorming ) (SECCHI, 2010, p. 39). Na formulao de alternativas, em que se avaliam as possveis solues, o uso dessas tcnicas recorrente, notadamente pelo fato de se evitar um caminho menos advinhatrio, tendo em mente que a instabilidade e complexidade das condies sociais afetam na previsibilidade e na inconsistncia e/ou falta de informaes. Por ltimo, Secchi salienta que quando no se possui tempo e/ou recursos suficientes, geralmente os formuladores recorrem s conjecturas (SECCHI, 2010, p. 39-40). Dias e Matos salientam que um bom processo de elaborao de polticas pblicas tem como base trs pilares: informao; anlise e conhecimento. Ou seja, necessita-se de informao se refere converso de estatsticas em informao relevante para o problema, para em seguida proceder-se anlise das preferncias dos atores e, posteriormente, para construir a ao baseada no conhecimento adquirido (DIAS; MATOS, 2012, p. 76). Na formulao de alternativas os atores lidam com expectativas e preferncias. As primeiras so suposies dos atores sobre consequncias de cada alternativa sobre seus interesses. J as preferncias so as alternativas de soluo para um problema que mais beneficia um determinado ator; dependem da relao custo/benefcio e se apresentam como um leque, ordenadas em sequncias (preferncia de/por A, depois B, C, D etc.). As preferncias se formam em relao s questes polticas, ou seja, estas mobilizam as preferncias, catalisando conflitos, que devem ser moldados conforme aos interesses (RUA, 2009). A figura a seguir sintetiza esse processo.

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Figura 4. Processo de formao de preferncias.


EXPECTATIVAS

FAVORVEL PREJUDICIAL ALTERNATIVA 1 FAVORVEL FAVORVEL INTERESSE ALTERNATIVA 2 FAVORVEL ALTERNATIVA 3 PREJUDICIAL PREJUDICIAL PREFERNCIA

Fonte: Rua, 2009.

A formulao das alternativas uma fase em que h um claro jogo de interesses. As alternativas, em sentido mais amplo, so as propostas efetivas de resoluo ao problema. Se j h um processo lento e dificultoso na agregao de atores para a visualizao e trato do problema, na fase da formulao das propostas de interveno no diferente. Se h subjetividade no entendimento do problema, h subjetividade na construo das alternativas. Um exemplo ntido est em questes, como por exemplo, na sade, em que uns entendem como soluo situao calamitosa da sade pblica brasileira, a contratao de mais profissionais da rea de sade, enquanto que outros pensam nos baixos salrios desses profissionais; j outros ponderam que o conjunto como um todo. Neste momento, em que h diferentes alternativas, pensa-se na questo dos custos e benefcios, dos arranjos polticos, das categorias profissionais envolvidas (como no exemplo citado acima), de aspectos legais etc. Observando o objeto e as unidades de anlise do presente trabalho, nota-se a importncia da questo da formulao das alternativas. Quando os instrumentos de uma poltica pblica so criados, trazem-se as responsabilidades daqueles responsveis pelos instrumentos, bem como dos custos e benefcios em torno dos mesmos. A correlao das foras e a preferncia de atores, ainda que no esteja ntida no corpo do texto, est presente ao se verificar o contexto em que a poltica atua. Trs exemplos da PNRS so ntidos: as empresas geradoras de resduos; as cooperativas de catadores e os consumidores. exceo dos primeiros atores, os dois seguintes, em 1989 quando a PNRS foi inicialmente exposta

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Agenda, as cooperativas e os consumidores no estavam contemplados no texto da lei. As empresas geradoras, contudo, estavam presentes, sendo que as medidas inicialmente pensadas acabaram por ir de contra forma de atuao das geradoras de resduos, notadamente, as grandes empresas que trabalhavam com embalagens descartveis. A formulao de alternativas, neste caso, condiz s possibilidades de consenso entre atores ou pela capacidade de influncia dos mesmos frente aos policy-makers. Paralelamente, condiz arena poltica e assimilao de impactos, custos e benefcios percebida por entre atores.

2.5.4 Tomada de Deciso (Racionalismo e Incrementalismo)

A tomada de deciso sucede a etapa em que se formulam as alternativas de soluo ao problema. Essa fase representa o momento em que os interesses dos atores so equacionados e as intenes (objetivos e mtodos) de enfrentamento de um problema pblico so explicitadas (SECCHI, 2010, p. 40). Tais atores influiro sobre o processo de deciso, defendendo seus interesses e recursos tanto materiais quanto ideolgicos, o que implica a ideia de que as decises no so sempre as mais racionais ou as mais coerentes que poderiam ser adotadas, mas sim, o resultado da confrontao entre atores diversos (DIAS; MATOS, 2012, p. 77). Trs formas de entender a dinmica so apresentadas: 1) tm-se problemas que buscam solues; 2) os problemas se ajustam s solues apresentadas e vice-versa; 3) as solues buscam os problemas (SECCHI, 2010; DIAS, MATOS, 2012). O primeiro caso bem ntido, pois em um primeiro momento em que so apresentados os problemas, os tomadores de deciso procedem busca por solues: tem-se um problema j estudado, objetivos definidos e busca-se escolher a alternativa melhor apropriada em termos de custos, sustentabilidade, equidade, rapidez ou outro critrio a depender de quem decide. Representa a tomada de deciso ad hoc com base no estudo de alternativas (SECCHI, 2010), pautada pela racionalidade, no sentido de que se tm, primeiramente os problemas e, a partir da, constroem-se as alternativas de soluo. Ainda neste primeiro caso, em que problemas nascem primeiro e as solues posteriormente, enfatiza-se os chamados modelos pautados na racionalidade, principalmente os apontados por Jan Timberg e Herbert Simon39. Timberg destaca o Modelo de Racionalidade absoluta, em que a deciso situada como atividade puramente racional, com base em clculos de custos e benefcios para se

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Para melhor entendimento sobre o Racionalismo de Simon, ver SIMON, 2009.

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encontrar a melhor alternativa possvel. Neste caso, h a possibilidade de que a tomada de deciso ocorra por este mtodo quando de aspectos essencialmente tcnicos. Contudo, ainda que sejam essencialmente tcnicas ou apresentem instrumentalidade tcnica, tais polticas sero influenciadas pelo aspecto poltico. Este ltimo caso no foi constatado por Timberg. Por outro lado, Simon reconhece as limitaes cognitivas e informativas dos tomadores de deciso, que impedem a racionalidade absoluta; neste sentido aponta uma Racionalidade Limitada, em que a tomada de deciso entendida como um esforo para escolher opes satisfatrias, mas no necessariamente timas (SECCHI, 2010, p. 41). O modelo racional entende que a poltica o cumprimento eficiente de metas; requer informaes, capacidade preditiva sobre consequncias e competncia aos clculos de custos e benefcios (RUA, 2009). Os modelos de racionalidade prezam pela sequncia linear ideal do policy cicle, contudo, apresentam como limitaes: uma possibilidade de vaga definio ou incoerncia no problema e nos objetivos, a dificuldade de se trazer solues, a no abordagem os arranjos polticos, a falta de legitimidade e pactuao das polticas etc. Ainda na poltica racional, Dye destaca que ela procura produzir o mximo de ganho social, em que governments should choose policies resulting in gains to society that exceed costs by the greatest amount, and governments should refrain from policies if costs exceed gains (DYE, 2013, p. 18)40. Pelo exposto, polticas cujos custos excedam benefcios no devem ser adotadas e, dentre as opes polticas, a escolhida deve ser aquela que produza o maior benefcio em relao aos seus custos. Simon traz a possibilidade da instabilidade do sistema poltico. Entretanto, seu modelo se pauta pela estabilidade (SIMON, 2009) do sistema poltico que, no necessariamente ocorrer. Custos e benefcios trazidos pela poltica no so neutros, uma vez que esto no bojo da arena e da formulao das alternativas e, consequentemente, na tomada de deciso, pois segundo o mtodo de Simon, os custos devem ser minimizados, enquanto que os benefcios devem ser socializados. Lembrando Wilson, Lowi e Gustafsson, as polticas pblicas esto em arenas que conduzem comportamentos dos atores, que por outro lado, observaro os custos e benefcios envolvidos, caracterizando a tomada de deciso pautada pela convergncia ou no entre atores. Na segunda hiptese, em que os problemas se ajustam s solues apresentadas e viceversa, o estabelecimento do problema, dos objetivos e a busca de solues so eventos paralelos, o que Charles Lindblom aponta como comparaes sucessivas limitadas. No h
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Traduo livre: os governos devem optar por polticas cujos ganhos sociais superem os custos pelo maior valor e devem evitar polticas cujos custos no sejam excedidos pelos ganhos.

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solues previamente prontas, nem problemas previamente estabelecidos, nem formas de atuao j estipuladas. So processos interconectados. Lindblom41, em contraste aos racionalistas, apresenta seu modelo pautado no que seria a prtica mais comum entre os tomadores de deciso: o Incrementalismo. O Modelo Incremental se afasta do racionalismo por incorporar o componente poltico. Primeiramente, problemas e solues se ajustam simultaneamente durante toda a tomada de deciso; em segundo, as decises atuais so dependentes das decises passadas e dos limites impostos pelas Instituies formais e informais; e em terceiro, as decises so dependentes dos prprios interesses dos atores envolvidos no processo de elaborao de polticas pblicas (SECCHI, 2010). O autor destaca que abstractaly considered, incremental politics looks very good. It is intelligently exploratory when linked with sequences of trial and error. Paralelamente, este modelo reduces the stakes in each political controversy, thus encouraging losers to bear their losses without disrupting the political system42 (LINDBLOM, 1979, p. 520). O que Lindblom situa que as polticas que observem a situao e atuem contingencialmente tem maior propenso ao sucesso, uma vez que no rompe o sistema poltico, acentuando diferenas entre atores e atenuando ao mximo a dualidade perda-ganho, pois atores que hoje ganham, amanh podem perder. Por fim, ele tambm destaca que o Incrementalismo helps maintan the vague general consensus on basic values [...] that many people believe is necessary for widespread voluntary acceptance of democratic government43 (1979, p. 520). Esta ltima parte recai sobre a questo da legitimidade: principalmente quando se considera uma poltica pblica construda pelo consenso geral, entende-se que ouve um esforo de agregao de diferentes intenes e atenuao de perspectivas conflitantes. Lindblom v a poltica como continuidade de atividades governamentais passadas e que recebem apenas algumas modificaes incrementais (RUA, 2009). O que se pode depreender do modelo proposto por Lindblom, que a escolha no se d pela melhor opo em si, mas por aquela em que se foi construda sob as bases do consenso e no ajuste mtuo de interesses (LINDBLOM, 1981). No h como deixar de incorporar o elemento poltico no processo de poltica pblica. Paralelamente, h legitimidade dos programas estabelecidos e o consenso de continuidade s polticas j existentes. As arenas envolvidas no processo contm
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Sobre a racionalidade limitada, ver mais em no captulo 3 de LINDBLOM (1981) e LINDBLOM, (1979). Traduo livre: observada abstratamente, a poltica incremental parece ser muito boa. Ela racionalmente exploratria quando associada sequencias de tentativas de erro e acerto. Paralelamente, este modelo reduz a proporo das apostas e, assim, anima os perdedores a suportar suas perdas, sem rompimento do sistema poltico. 43 Traduo livre: o Incrementalismo ajuda a manter o vago consenso geral em torno dos valores bsicos, o que muitas pessoas acreditam ser necessrio para que a forma democrtica de governo tenha aceitao voluntaria e generalizada.

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interesses e expectativas dos atores. As polticas, neste sentido, sofrem os ajustes necessrios combinao desses interesses sob uma ordem indicada pelas Instituies formais e informais. Dye (2013) destaca que o Incrementalismo conservador e politicamente conveniente44, pois os formuladores de polticas no tm capacidade preditiva suficiente, ao mesmo tempo em que so incertos sobre a legitimidade de novas polticas, ou seja, com maior frequncia, os mesmos agem no sentido de satisfazer demandas particulares. Este posicionamento de Dye vlido, mas no uma regra geral. No h como nivelar por baixo a capacidade preditiva dos policymakers quando da poca de Lindblom, com os policymakers do sculo XXI. Fazer isso seria negar a prpria evoluo do estudo das polticas pblicas, uma vez que tratam justamente de modelos e instrumentos que auxiliam na capacidade preditiva e de anlise daqueles atores. O que Dye traz a questo do conflito entre o interesse pessoal do policymaker, os interesses daqueles que o apoiam e o desapoiam e o interesse da sociedade em geral, todos os trs, sem exceo, possuidores de demandas prprias. A questo em si como os interesses permeiam as polticas pblicas e, notadamente, a tomada de deciso? neste ponto convm indagar sobre os ajustes dos problemas, das solues e do ambiente poltico em torno da tomada de deciso. Na terceira possibilidade, os tomadores de deciso j possuem solues prontas e esto em busca de problemas. J h preferncia por determinada proposta e vontade de implementao, todavia, necessita-se que ocorra a transformao de um problema em questo poltica para que a proposta se transforme em poltica pblica (SECCHI, 2010). Esta terceira hiptese apresentada reforada por John Kingdom e seu Modelo dos Fluxos Mltiplos. Para Kingdom (1995), fundamental a convergncia de problemas, solues e condies polticas favorveis para que surja uma poltica pblica. O autor ainda destaca a questo da salincia de determinado assunto que chame a ateno do pblico, alm da presso dos chamados empreendedores de polticas pblicas
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a perceber os problemas.

O modelo de Kingdom entende que a convergncia de problemas, solues e condies polticas favorveis abre uma janela de oportunidade (policy window), em que propostas so expostas em situaes polticas propcias (SECCHI, 2010). Contudo, tais janelas so momentos incomuns e abertos por pouco tempo. H de se ter em considerao que o modelo Garbage Can de Cohen, March e Olsen tambm considera a necessidade dessa convergncia.

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Lindblom rebate esta afirmao em LINDBLOM, 1979, p. 520. Os empreendedores so indivduos que lideram a promoo de uma poltica pblica. Os mesmos aproveitam as janelas de oportunidade para propor ou implementar uma poltica pblica (SECCHI, 2010, p. 121).

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S que neste caso j existem solues pensadas procura de problemas e issues (KINGDON, 1995, p. 85). Na figura a seguir apresentado esse esquema da Janela de oportunidade, mostrando a convergncia entre problemas, solues e condies polticas para o nascimento de uma poltica pblica.

Figura 5. Fluxos Mltiplos, janelas de oportunidades e o nascimento das polticas pblicas. Fluxo dos problemas Janela de oportunidades

Fluxo das solues

Fluxo das condies polticas favorveis Fonte: Secchi, 2010.

Poltica Pblica

As janelas podem ser abertas a partir dessas trs dimenses. Kingdon situa que sometimes the window is opened by a problem that presses in on government, or at least comes to be regarded as pressing. Paralelamente, a window can be opened by an event in the political stream46 (KINGDON, 1995, p. 174). O modelo de Kingdon no se preocupa em categorizar ou identificar variveis do sistema poltico. Seu modelo situa como basilares s polticas pblicas as solues, os problemas e o ambiente poltico. Tal modelo simplifica o entendimento. Faz sentido pelo fato de que uma poltica real, que tenha sido formulada a partir da possibilidade de resoluo de qualquer problema pblico, tem de oferecer solues contundentes, consensuadas e minimamente razoveis do ponto de vista da sua execuo e avaliao. Tal poltica, a priori, geralmente advm de ambientes politicamente estveis. A tomada de deciso configura o momento em que haver a organizao de interesses, de atores e da poltica pblica em si. Observando o objeto deste estudo, a PNRS traz indcios de que a racionalidade presente nela se pauta pela limitao da capacidade preditiva dos atores. Ainda assim, h uma formulao incremental, uma vez que a poltica, inicialmente datada de 1989 foi sendo construda ao longo das dcadas. Concomitantemente, no h como
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Traduo livre do trecho: s vezes a janela aberta por um problema que pressiona no governo, ou pelo menos que possa ser visto como capaz de trazer presso. Paralelamente, uma janela pode ser aberta por um evento no sistema poltico.

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negar que o modelo de Kingdon auxilia o entender da PNRS. notrio que essa poltica, ao longo de sua criao, teve suas solues e problemas reformulados e torno de ambientes polticos desfavorveis e favorveis. 2.5.5 Implementao da poltica pblica

Depois da tomada de deciso, a fase seguinte a implementao. Essa fase do ciclo corresponde ao momento em que so produzidos os resultados concretos da poltica pblica. Paralelamente antecede os primeiros esforos avaliativos (SECCHI, 2010, p. 44). A implementao onde as intenes posteriormente formuladas em alternativas se transformam concretamente em aes. Por fim, o momento crtico pactuao da poltica pblica, ou seja, momento essencial em que a mesma percebida, entendida e executada pelos atores envolvidos e usurios da poltica. Esta fase indica finaliza a parte em que era at ento feita exclusivamente de discursos e de palavras, se transforma em fatos concretos, ressaltando que existe a continuao da luta poltica com outros meios e cenrios diferentes (DIAS; MATOS, 2012, p. 79). Paralelamente, nesta fase configura-se a possibilidade de visualizar, com o emprego de instrumentos analticos, os obstculos e as falhas que acometem o processo de implementao nas mais diversas polticas. Tal propriedade traz luz considerao de erros anteriores tomada de deciso em que se objetiva detectar problemas mal formulados, objetivos mal traados, otimismos exagerados (SECCHI, 2010, p. 45). A fase de Implementao carece da participao dos que estiveram envolvidos no processo de elaborao da poltica desde o princpio. A separao do processo de poltica pblica entre os que fazem e os que implementam/executam situa uma falha grave, por desde a fase de identificao de problemas no considerar a participao de todos os envolvidos no processo como um todo. Ao momento em que se tm, j desde o incio da identificao do problema, os implementadores, por exemplo, fica mais ntido a possibilidade de atendimento ao problema, se h condies tcnicas e polticas, alm de viabilidade para a resoluo do problema. Por outro lado, h de ressaltar a dificuldade poltica desse processo, uma vez que a questo poltica acaba por ser o fator de deciso na participao dos mesmos, pois os que elaboram as polticas pblicas no querem ter a sua imagem associada a uma poltica que venha a fracassar. Na anlise da fase de implementao, h inmeras variveis a serem levadas em considerao: pessoas e organizaes (com interesses, competncias, e comportamentos

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diversos); as relaes interpessoais e inter-profissionais; as Instituies; os recursos (financeiros, materiais, informativos, polticos capacidade de influncia). Secchi tambm contextualiza que no momento da implementao enfatiza-se a questo da gesto em si. Aspectos como funes gerenciais, liderana e coordenao de aes so postos prova. Os atores envolvidos na liderana do processo de implementao devem considerar elementos motivacionais, obstculos tcnicos e legais, deficincias organizativas, conflitos potenciais, negociaes, coordenao entre atores e cooperao por parte dos destinatrios (SECCHI, 2010). O autor salienta que a implementao a fase em que a Administrao Pblica se volta sua funo precpua: a de transformar intenes polticas em aes concretas (SECCHI, 2010, p. 46). Tendo em mente a abordagem Multicntrica de Polticas Pblicas, na fase de implementao que atores polticos no pertencentes esfera estatal entram em cena de forma mais ntida. Para o estudo dessa fase existem diversos modelos, contudo, aqui sero apresentados dois deles: o Modelo Top-down (de cima para baixo) e o Modelo Bottomup (de baixo para cima). O Modelo Top-down aponta uma clara diviso entre o momento de tomada de deciso e o de implementao, em fases sucessivas, apresentando uma hierarquia no trato da implementao em si (DIAS; MATOS, 2012). Tal perspectiva tem como bases o entendimento funcionalista e tecnicista em que as polticas pblicas devem ser elaboradas e decididas pela esfera poltica e que a implementao mero esforo administrativo de achar meios para os fins estabelecidos. Concomitantemente, um indicativo de que a classe poltica relega a responsabilidade quanto aos problemas de implementao (SECCHI, 2010, p. 46-47). A literatura da Cincia Poltica classifica este processo como blame shifting ou deslocamento de culpa. uma clara forma de desvencilhamento de falhas de polticas pblicas, as quais os polticos no querem estar associados. O Modelo Bottom-up reconhece a limitao do processo de tomada da deciso (DIAS; MATOS, 2012). Tal modelo se caracteriza pela maior liberdade de burocratas e redes de atores em auto-organizar e modelar a implementao de polticas pblicas. Os que implementam tm maior participao no escrutnio do problema, assim como na prospeco de solues durante a implementao e na legitimao das prticas j experimentadas pelos tomadores de deciso. Os resultados alcanados permeiam a avaliao posteriori. Neste caso, as polticas pblicas implementadas por este modelo so marcadas pela mutabilidade incorrida pelos implementadores no dia-dia, apresentando maior

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discricionariedade pelos gestores e burocratas e o reconhecimento da necessidade de mudanas frente aos problemas prticos de implementao (SECCHI, 2010, p. 47-48). Ao comparar as especificidades dos modelos Top-down e Bottom-up, os que procedem implementao a partir da perspectiva Top-down daro ateno inicial aos documentos que formalizam os detalhes da poltica pblica, ou seja, objetivos, punio ou recompensa, delimitao do grupo beneficirio etc., para posteriormente verificar em campo as falhas de implementao. Por outro lado, na perspectiva Bottom-up, parte-se primeiramente, da observncia emprica da aplicao da poltica pblica, focalizando nas estratgias dos implementadores, das artimanhas dos policytakers dos problemas e obstculos, para posteriormente proceder-se verificao de como a poltica pblica deveria ser e entender as causas das conexes e imprecises prescritivas. Por fim, Secchi tambm salienta que o modelo Top-down indicado para verificar as causas de falhas de dinmica de implementao, enquanto que o modelo Bottom-up o mais indicado para a identificao de falhas na dinmica de elaborao de solues e de tomada de deciso (SECCHI, 2010, p. 48-49). H um claro indicativo entre aspectos polticos e tcnicos, no que toca os modelos de implementao Top-down e Bottom-up. Enquanto que no primeiro, o foco basilar recai sobre as decises governamentais, no segundo o foco est na estrutura de execuo local inserida em uma rea poltica. Quanto aos atores, no primeiro modelo o foco est no atores de cima para baixo e com alto grau discricionrio e de tomada de deciso, enquanto que no segundo, os atores so oriundos de baixo para cima e que possuem alto grau de discricionariedade quanto execuo da poltica. Quanto execuo da poltica propriamente dita h uma clara diferenciao entre os que formulam e executam, assim como na interao entre atores e delineao de estratgias nos dois modelos. Enquanto que no primeiro modelo esto as bases para uma diretriz geral no plano das ideias, no segundo esto as bases para as diretrizes locais para a execuo. O que se pode depreender dos dois modelos que so apropriados a anlise de especificidades da poltica pblica. No se pode, entretanto, separar aqueles que formulam as policies no momento da execuo, nem ao mesmo tempo, separar da etapa da formulao, aqueles que atuaro diretamente na execuo. Trazendo a questo da implementao para o objeto de estudo deste trabalho, podemos apontar alguns indcios de que a PNRS foi formulada em conjunto entre formuladores e executores da poltica. Contudo, nem todos os atores que atuam diretamente no momento crtico da PNRS no caso, os catadores de materiais reciclveis participaram efetivamente na etapa da formulao, ou, quando participaram, a correlao de foras e a capacidade de

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influncia no permitiram a possibilidade de influir no escopo da poltica. Outra questo interessante a alada das cooperativas ao mbito de atores estratgicos na PNRS, mas que no possuem mecanismos de sustentao para assumir tal responsabilidade. H tambm o caso do Decreto 5.940/2006, que obriga rgos da administrao pblica federal direta e indireta a doarem seus resduos reciclveis s cooperativas de catadores, e que no vem sendo respeitado, pelo fato de que no h regulao e fiscalizao sobre os rgos pblicos.

2.5.6 Avaliao da poltica pblica

A penltima fase do ciclo a de avaliao. Esta fase sucede a implementao e visa justificar a validade, o sucesso ou falha de propostas para a ao pblica, postos em prtica. Existem trs tipos de avaliao: ex ante (anterior implementao), ex post (posterior implementao) e a in itinere (durante o processo de implementao). A avaliao ex ante j foi abordada anteriormente no tpico sobre a formulao de alternativas; neste sero analisados a ex post e a in itinere. Veja o esquema a seguir.

Figura 6. Os trs momentos da avaliao. Implementao Avaliao ex ante Avaliao in itinere (monitoramento)

Avaliao ex post

Fonte: Secchi, 2010.

A avaliao o perodo crucial ao feedback sobre as fases antecedentes. So examinados o processo de implementao e o desempenho da poltica pblica em si, objetivando conhecer melhor o estado da poltica e o nvel de reduo do problema que a gerou. Esta fase aponta a necessidade de definies sobre critrios, indicadores e padres (Performance Standards), que sirvam para julgar se uma poltica pblica funcionou bem ou mal (SECCHI, 2010, p. 50). Ao mesmo tempo, essa fase fundamenta na poltica sua legitimidade no somente na legalidade de suas decises, mas tambm no que fazem, ou seja, nos resultados (DIAS; MATOS, 2012, p. 84). Entre os principais critrios esto: Economicidade: refere-se ao nvel de utilizao de recursos (inputs); Eficincia econmica: que trata da relao entre inputs (recurso utilizados) e outputs (produtividade);

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Eficincia administrativa: refere-se ao seguimento de prescries, ou seja, do nvel de conformao da execuo a mtodos preestabelecidos;

Eficcia: corresponde ao nvel de alcance de metas ou objetivos preestabelecidos;

Equidade: trata da homogeneidade de distribuio de benefcios (ou punies) entre os destinatrios de uma poltica pblica.

Trs aspectos sintetizam os esforos de avaliao: conotao jurdica ou legal, conotao tcnica ou gerencial e a conotao poltica. Quanto aos aspectos jurdicos, a nfase recai sobre se princpios como a legalidade, eficincia administrativa e direitos bsicos dos destinatrios foram atingidos e/ou garantidos. Quanto aos aspectos gerenciais tcnicos, a nfase dada s metas (eficcia), economicidade, eficincia econmica etc. Por ltimo, a conotao poltica se atenda em aspectos de percepo dos destinatrios de polticas pblicas, a prpria legitimidade do processo de elaborao de poltica pblica, a participao dos atores nas vrias etapas que envolvem a construo e implementao de uma poltica pblica, assim como os impactos gerados no macroambiente (SECCHI, 2010, p. 50). A operacionalizao dos critrios acontece por meio de indicadores que medem os inputs, outputs e outcomes47 (resultados). Os inputs (entradas do sistema) se relacionam aos recursos, materiais, gastos despendidos e empregados. Os indicadores de outputs visam a produtividade. J os indicadores de outcomes so aqueles relacionados aos efeitos das polticas pblicas sobre os policytakers e resolubilidade apresentada pela poltica em relao ao problema. Para Secchi, os indicadores de input medem esforos, e os indicadores de output medem realizaes48 (SECCHI, 2010, p. 51). A avaliao permite comparao espacial e temporal do problema e das polticas pblicas, assim como acentuar a percepo dos atores sobre as polticas, norteando a possibilidade de mudanas. Para Dias e Matos, a avaliao deve ser considerada um elemento fundamental para o sucesso das polticas pblicas, no deve ser realizada somente

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Visa a satisfao pblica, qualidade dos servios, acessibilidade da poltica pblica, nmero de reclamaes recebidas, cumprimento das diretrizes pelos agentes pblicos, receitas geradas pela prestao de servios etc. (SECCHI, 2010, p. 51). 48 Os indicadores acompanham a construo de padres ou parmetros na referncia comparativa. Os principais tipos de padres so: os padres absolutos (metas qualitativas e/ou quantitativas estruturadas antes da implementao da poltica); os padres histricos (valores alcanados no passado, comparados em perodos); e os padres normativos (metas qualitativas ou quantitativas apontadas em um benchmarking ou padro ideal) (SECCHI, 2010, p. 51).

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ao final do processo, mas em todos os momentos do ciclo de polticas (DIAS; MATOS, 2012, p. 84, grifo nosso). Compreendida desta forma, a avaliao se torna um instrumento estratgico de incrementar ou reestruturar a poltica, esteja ela trazendo bons resultados ou sendo ineficiente. Se traz bons resultados, podem-se reorganizar os instrumentos e mecanismos para ampliar a escala de resultados; se est sendo ineficiente, podem-se reestruturar as bases para trazer resultados positivos. O fato que no se precisa esperar a o prazo previsto da poltica para ao fim realizar a avaliao de sua efetividade. Contudo, necessita-se ateno para os projetos de longo prazo. Polticas pblicas como da rea de Educao, por exemplo, precisam de geraes para trazer efeitos transformadores positivos sobre a realidade. Uma avaliao, realizada paralelamente execuo da poltica, pode trazer resultados prvios negativos. Deve-se ter em mente uma boa interpretao do resultado para ajustes necessrios ou no. Projetos de longo prazo, como na rea de Educao, demandam tempo para trazer resultados positivos. A avaliao da poltica pblica pode lev-la a trs possibilidades: 1) continuao da poltica pblica nos moldes em que se encontra, quando observados pequenos problemas de implementao; 2) reestruturao marginal de aspectos da poltica, quando existem adversidades de implementao considerados insuficientes ao comprometimento da funcionalidade da poltica; 3) extino da poltica, quando no h como superar os problemas de implementao, ou quando o problema foi solucionado ou quando a poltica no surte mais efeito, pelo natural esvaziamento do problema (SECCHI, 2010, DIAS; MATOS, 2012). Neste ltimo caso, os atores so fundamentais ao entendimento do processo, uma vez que so capazes de influenciar na subverso do problema (seja pelo esvaziamento, seja por tornar a poltica pblica como ineficaz em meio a opinio pblica). A avaliao complexa e apresenta limitaes49. Primeiramente, quanto ao mtodo e s variveis; em segundo, quanto ao tempo e s informaes. Quando h pouco tempo e informaes, geralmente a avaliao se traduz em uma mera verificao de indicadores bsicos, desconsiderando processos e demais aspectos. Ao mesmo tempo, o problema influencia no momento da avaliao. Outra questo recai na multicausalidade, ou seja, a dificuldade em apontar os efeitos da poltica pblica em si, os efeitos sistmicos produzidos e
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Secchi aponta mais dois desafios avaliao: a apresentao de resultados e o tempo da poltica pblica. A primeira representa a forma como se quer que se entendam os resultados da poltica pblica, pois caso seja do interesse de determinado ator, quanto mais complexa e/ou desorganizada for a composio e apresentao dos resultados, menos clara ser a exposio sobre sua eficcia. No segundo caso, o tempo da poltica pblica referese prpria maturao da mesma; so ciclos longos que abrangem um perodo considervel, por exigirem um tempo de ajustamento, de assimilao de seus propsitos e de mudana no comportamento dos atores afetados (SECCHI, 2010, p. 52).

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as externalidades. Outro obstculo recai sobre os que so sujeitos avaliao e os que avaliam: pode haver conflitos entre critrios e entendimentos sobre a prpria avaliao (SECCHI, 2010). Por fim, o processo de avaliao torna-se mais complexo por estar envolto a interesses de diversos atores polticos. Os portadores de interesses so fundamentais determinao de continuidade ou extino de uma poltica. Independentemente da natureza (se positivo ou negativo; se legal ou ilegal), os atores manifestam seus interesses na forma como incidem sua capacidade de influncia e/ou deciso a partir do processo de avaliao. Desta forma, so cruciais permanncia ou no de determinada poltica pblica. Caso ela permanea, poder sofrer alteraes; caso seja extinta, pode dar lugar a outro problema pblico. A disputa poltica parte intrnseca ao processo avaliativo. Para Faria (2005) e Secchi (2010), a configurao prtica deste mecanismo est na utilizao instrumental para persuaso poltica. A partir dos resultados, os atores podem utiliz-los manipulao da opinio pblica, contudo, o prprio processo de avaliao pode ser alvo de manipulao poltica. Por outro lado, h de se reforar a avaliao como base ao exerccio do controle social pela populao. A partir da avaliao, os processos podem ser comparados, assim como os inputs e os outcomes, melhorando e incentivando a participao poltica, apontando para um novo cenrio de pactuao das polticas pblicas. Neste ponto, Secchi refora que as avaliaes sevem para superar debates simplistas e maniquestas [...], em que a avaliao do desempenho da poltica pblica vitimada pela retrica poltica (SECCHI, 2010, p. 53). A avaliao o estgio em que se confrontaro as expectativas com a realidade. o momento inerente ao conflito entre aquilo que foi planejamento com o que efetivamente aconteceu. Aqui, aspectos polticos se entrelaam com aspectos tcnicos inseridos na arena poltica e com muitos atores observando, inclusive os destinatrios da poltica pblica. A avaliao decretar a vida ou morte da poltica pblica. Se construda sob bases consensuadas e com a aproximao de formuladores e executores, h poucas chances de uma poltica pblica necessitar transformaes profundas de contedo e/ou escopo, ano ser que o problema tenha sido erroneamente identificado, assim como as solues. Por outro lado, havendo separao de atores e a ausncia do consenso, h maiores chances da poltica necessitar ajustes ou at mesmo ser extinta. Polticas empobrecidas de contedo tcnico em sua formulao, ou que no tenham observado atores, problemas e solues so altamente vulnerveis reformulao total ou extino.

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Trazendo o tema da Avaliao para o objeto de estudo, esta a fase atual da PNRS. Na verdade, desde 2012, quando a maioria dos Planos Municipais de Gesto de Resduos Slidos foi sendo publicados, realizou-se uma avaliao, em plano local, das demandas, dos problemas, solues e atores envolvidos da gesto dos resduos. Paralelamente, a Unio realizou um amplo monitoramento para a construo de seu Plano Nacional de Resduos Slidos. A PNRS uma poltica de longo prazo e que somente trar resultados efetivos no mbito de geraes. No entanto, h aspectos e instrumentos que a PNRS traz que podem e devem ser monitorados, a exemplo: dados sobre o aumento ou reduo da formao de consrcios pblicos, de cooperativas de catadores e de sistemas de coleta seletiva; informaes sobre a estruturao da limpeza pblica; dados do aumento dos financiamentos gesto dos resduos para cooperativas; a reduo dos lixes etc.

2.5.7 Extino da poltica pblica

A ltima fase do ciclo a extino da poltica pblica. Existem basicamente trs causas da extino: 1) a percepo da resoluo do problema; 2) percepo de ineficincia das aes, leis ou programas que sustentam a poltica; 3) a percepo progressiva de perda de relevncia do problema, embora no resolvido, saindo das agendas polticas e formais. A extino de uma poltica pblica um processo dificultoso devido relutncia dos beneficiados, inrcia institucional, ao conservadorismo, aos obstculos legais e aos altos custos de iniciao. H uma resistncia inerente s polticas pblicas. Estas, aps um perodo de maturao, institucionalizam-se e criam vida prpria. A resistncia pode vir de diversos atores, sejam eles governamentais ou no (SECCHI, 2010, p. 53). Por fim, as polticas pblicas no se extinguem naturalmente. Elas tambm dependem de janelas de oportunidade. Momentos cruciais podem fazer com que polticas, aparentemente incuas, possam ser extintas ou substitudas por outras polticas ou outros problemas. Ex: reformas ministeriais, mudanas de mandato executivo e legislativo, aprovao de oramentos etc., constituem ocasies raras, passageiras e pontuais, representando janelas de oportunidade (SECCHI, 2010, p. 54). A extino de uma poltica pblica uma fase natural, mas que pode ser abreviada pela fase anterior a avaliao. Uma poltica extinta quando h percepo clara sobre o problema: se resolvido ou no; se h amparo em sua resoluo ou no; ou se o mesmo ainda relevante ou no. Mais uma vez, a questo tcnica est associada questo poltica inserida na arena que envolve interesses e atores. Uma poltica no extinta sem a tomada de deciso.

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2.6 A dimenso do espao: as instituies

As Instituies so regras formais que condicionam o comportamento dos indivduos. No caso das polticas pblicas, as Instituies so as regras constitucionais, os estatutos e cdigos legais, as polticas pblicas passadas e os regimentos internos das arenas onde as polticas pblicas so conhecidas. As Instituies, neste caso, remetem s jurisdies (leis), competncias (funes) e as delimitaes territoriais (SECCHI, 2010, p. 62). Na abordagem Institucionalista, as Instituies so considerveis variveis

independentes, condicionando a Politcs, assim como os atores polticos. Aps esta definio inicial, procede-se anlise da dimenso espacial das polticas pblicas; espacial, notadamente no sentido de compreender onde as polticas pblicas acontecem e o campo em que se desenvolvem, em um contexto institucional. As polticas pblicas se desenvolvem em um cenrio poltico e o conjunto das Instituies esse cenrio. Secchi aponta que conhecer o contexto onde a poltica acontece muito importante para entender a dinmica poltica, os comportamentos dos atores e os efeitos das polticas pblicas (SECCHI, 2010, p. 61). Uma abordagem recorrente no estudo do campo espacial a abordagem neoinstitucionalista, que se fundamenta em dois pontos: 1) o grau de consolidao do aparato institucional influencia na forma como as Instituies moldam o comportamento dos atores50; 2) as regras informais51 tambm so Instituies, e so fundamentais compreenso da dinmica poltica, pois influenciam fortemente no desenvolvimento das relaes sociais e nas prprias dinmicas polticas. As Instituies representam prticas sociais que influenciam as relaes interpessoais e a capacidade de entendimento e acordo entre os atores, tanto no sentido formal e legal, por meio de regras, quanto no sentido informal, por meio das prticas sociais. Esse conjunto de regras e prticas sociais, para Secchi, forma as Instituies que, por conseguinte, so os ambientes em que as polticas pblicas so elaboradas. E necessariamente por influenciarem e moldarem o comportamento dos atores pode-se dizer que as Instituies influenciam o processo poltico determinando quem pode ou no participar de uma tomada de deciso. Neste contexto, as Instituies tambm interferem nos interesses dos atores, assim como nas possibilidades de presso, coalizes e enfrentamentos do jogo poltico e na resoluo do problema (SECCHI, 2010, p. 63). Em resumo, as Instituies indicam at onde
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Isso significa que quanto mais consolidado, mais os atores seguem as regras do jogo. As Instituies informais so os hbitos, rotinas, convenes, crenas, valores, esquemas cognitivos etc.

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os atores podem chegar durante o processo de construo de poltica pblica, desde o comeo, at seu fim e como podem agir durante o mesmo. O processo de anlise das Instituies envolvidas em uma poltica pblica uma atividade complexa e ampla. Envolve questes legais, sociais, econmicas, culturais, polticas etc., que comportam um sem-nmero de variveis e combinaes. Neste sentido, costuma-se empregar esquemas analticos para simplificar a anlise, correndo-se o risco consentido de no considerar a complexidade do caso. Por outro lado, para uma anlise comparativa, tornase mais prtico o uso das categorias analticas que compreendam as Instituies formais, as Instituies informais e como uma se comporta em relao outra em um contexto institucional junto ao cenrio poltico. Entre os esquemas mais conhecidos para a anlise das Instituies esto os modelos propostos por Douglas e Wildavsky, alm do modelo de Robert Dahl. A tipologia apresentada por Mary Douglas e Aaron Wildavsky tem como base a anlise da cultura poltica para diferenciar os contextos institucionais. A cultura poltica entendida como o conjunto de predisposies coletivas interiorizadas que legitimam o comportamento dos atores em um processo poltico, ou seja, a tipologia apresenta uma proposta em que h uma relao de dependncia entre a cultura poltica e o comportamento poltico. A tipologia, neste sentido, aplica como critrio s culturas polticas, a densidade das normas e a caracterstica do grupo (SECCHI, 2010, p. 65). A densidade das normas varia conforme a quantidade e a complexidade das normas que regem a ao individual. H tambm o nvel de coeso diz-se que um grupo coeso quando cada indivduo se identifica densamente com os outros membros do grupo. Pelo quadro proposto pelos autores h quatro tipos de cultura poltica: a cultura Hierrquica; a cultura Fatalista; a cultura Igualitria; e a cultura Individualista, como apontado na figura a seguir.

Quadro 5. Tipos de Cultura Poltica por Douglas e Wildavsky. GRUPO Coeso Desestruturado Hierrquico Fatalista Igualitrio Individualista

DENSIDADE DAS NORMAS

Alta Baixa

Fonte: Secchi, 2010.

Quando h grande densidade das normas e coeso no grupo, a cultura predominante Hierrquica, onde as polticas pblicas so viabilizadas por meio da coero legal e os

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problemas de coordenao social e o risco e promoo da solidariedade so vistos e encarados como coletivos. uma cultura identificvel em pases com um Estado de Bemestar social bem estruturado (SECCHI, 2010, p. 66). Uma alta densidade das normas aliada coeso do grupo significa que instrumentos que garantem e estimulam a ao coordenada das pessoas e esta ao est pautada pelo consenso dor argumentos e pela ao coletiva. A cultura poltica Igualitria observada nos casos onde a densidade das normas baixa e o grupo coeso. Nesta cultura h uma desconfiana com relao capacidade de organizao social pelo aparato estatal, por isso encontram-se polticas pblicas pautadas no voluntarismo e nas redes sociais de apoio mtuo (SECCHI, 2010, p. 66). Este tipo de cultura poltica entende que h dificuldades ou entraves institucionais capacidade de estruturao ao coordenada, mas, ainda assim, o grupo coeso o suficiente para empreender aes pontuais e voluntrias. A Cultura poltica Individualista aquela que apresenta um grupo desestruturado e baixa densidade das normas. Essa cultura tambm descrente quanto organizao social do estado; sendo este visto apenas a garantir direitos individuais fundamentais. A coordenao social organizada pelo mercado (troca de interesses individuais) e o risco (doena, acidentes) so enfrentados como responsabilidade individual (SECCHI, 2010, p. 66). Este tipo de cultura poltica remete situao do Estado de Natureza, invocada por contratualistas como Hobbes, Locke ou Rousseau, quando todos esto contra todos, cada um procurando garantir a sua parte. As aes so individuais e no h estruturao institucional. Quando o grupo desestruturado, mas envolto densidade alta das normas, a cultura poltica Fatalista. H desconfiana na coordenao social, desta forma, os problemas pblicos so tratados com fora de lei. O agir social ocorre de forma predatria, os indivduos tm baixa autonomia de ao e sofrem desamparo social (SECCHI, 2010, p. 66). Nesta cultura poltica no h organizao social uma vez que o grupo no entende problemas comuns; por outro lado h estruturao institucional, que entende a necessidade de atuao sobre este grupo desestruturado, atuando de cima para baixo. O modelo de Douglas e Wildavsky importante questo dos problemas pblicos, da tomada de deciso em si e das polticas pblicas. Um grupo coeso capaz de se estruturar para fazer frente ao Estado, publicizando as suas demandas gerais, necessidades urgentes e problemas pblicos. A coeso critrio essencial para elevar problemas pblicos posio de issues, facilitando a sua entrada na Agenda. Uma vez na Agenda, um grupo coeso capaz de demandar, com maior efetividade, a resoluo deste problema. A coeso permite a ao legitimada frente aos policymakers para a participao na formulao da poltica e na sua

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estruturao. Por outro lado, no basta a coeso no grupo. A alta densidade das normas garantia institucional de possibilidade de organizao e participao poltica, alm da contestao pblica. Uma alta densidade garantia de direitos para cobrar a participao organizada, seja individual e/ou coletiva. Quando no h coeso, no h organizao social. Quando a densidade das normas baixa, no h possibilidade de institucional de organizao individual ou coletiva. Estes so os piores dos cenrios, uma vez que sem a organizao poltico-institucional das pessoas (provida pelas normas), seja em mbito individual e/ou coletivo, no h possibilidade de participao poltica nem contestao pblica. E sem a coeso no grupo, no h organizao frente s necessidades indispensveis e problemas pblicos, pois no h consenso sobre o qu agir, sobre o que urgente, sobre o que se precisa mudar. O segundo modelo de anlise institucional o apresentado por Robert Dahl que, neste caso, separa os ambientes em pases, onde as polticas pblicas so elaboradas a partir de dois critrios: possibilidade de contestao pblica e direito de participao nos processos decisrios. A tipologia de Dahl reflete o grau de democratizao de um pas. A dinmica poltica varia conforme o espao para contestao pblica contra o governo. H clara diferena, no contedo e implementao das polticas pblicas, alm da resoluo de problemas, em relao aos pases que tm e os que no tm espao para contestao pblica. Por outro lado, tambm se consegue distinguir pases quanto s possibilidades de incluso e participao social nos processos decisrios (DAHL, 2012; SECCHI, 2010). A comparao entre os critrios d origem a quatro tipos de ambientes institucionais: Hegemonias Fechadas; Hegemonias Inclusivas; Oligarquias Competitivas; e as Poliarquias. Dahl ressalta a possibilidade de combinao intermediaria nos eixos de contestao e participao (SECCHI, 2010). Tal esquema proposto por Dahl encontra-se na figura a seguir.

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Figura 7. Graus de democratizao por Dahl.

Liberalizao (contestao poltica)

Oligarquias competitivas
III I II

Poliarquias

Hegemonias Fechadas

Hegemonias Inclusivas

Inclusividade (participao) Fonte: adaptado de Dahl, 2012.

Dahl destaca que se uma Hegemonia Fechada se deslocar para uma Oligarquia Competitiva (caminho I), ele se desloca para uma maior contestao pblica, o que envolve a liberalizao do regime. Se essa Hegemonia Fechada deslocar-se para uma Hegemonia Inclusiva (caminho II), ela estaria se mudando para uma maior popularizao, ou que est tornando-se inclusiva. Neste ltimo caso, a hegemonia Fechada pode tornar-se mais inclusiva sem necessariamente liberalizar, ou seja, sem aumentar as oportunidades de contestao pblica, como no caminho II (DAHL, 2012, p. 30). Por ltimo, Dahl situa que qualquer mudana num regime que o desloque para cima e para a direita, ao longo do caminho III, por exemplo, pode-se dizer que representa algum grau de democratizao. As Poliarquias so regimes que foram substancialmente popularizados e liberalizados, isto , fortemente inclusivos e amplamente abertos contestao pblica (2012, p. 31). A anlise de Robert Dahl, em um primeiro momento, difcil de ser aplicada em polticas pblicas em si. Sua anlise, contudo, aplicvel em perodos histricos e conjunturas de diversos pases. Por outro lado, as variveis de Dahl (a participao e a contestao) so totalmente aplicveis ao entendimento das polticas pblicas. Qualquer anlise sobre polticas pblicas deve levar em considerao o ambiente de democratizao em que as mesmas so pensadas e implementadas. um tanto bvio que em ambientes pouco democrticos ou que possuem pouca possibilidade de contestao pblica apresentam polticas pblicas que nem sempre so voltadas ao atendimento e/ou resoluo de problemas pblicos. Por outro lado, em ambientes abertos e propcios contestao pblica, h a possibilidade de construo coletiva de polticas que visem, conjuntamente, a resoluo de problemas; e, neste sentido, traz maior possibilidade de pactuao entre os atores, uma vez que h o reconhecimento da corresponsabilidade pelo desenvolvimento da poltica.

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Trazendo as instituies e os modelos vistos para o objeto deste trabalho, podemos apontar que a formulao da PNRS, em dois momentos histricos, o primeiro em 1989 e o segundo nos anos 2000, apresentam culturas polticas diferentes, assim como graus de democratizao diversos. Em 1989, ps-liberalizao do regime militar, adentramos uma poca em que as normas iam ganhando densidade a garantia institucional ia sendo reorganizada, mas ainda no haviam coeso na formulao da PNRS, seus objetivos, escopo, instrumentos, solues etc. Paralelamente, a participao democrtica ia crescendo junto ao aumento da contestao pblica. Mas ainda eram processos que estavam no incio da estruturao da organizao social.

2.7 A dimenso de atores: os atores

As polticas pblicas so acometidas por vrios atores. Ainda que venha a ter a liderana de um nico ator, as polticas pblicas sofrem influncias de diversos atores em seu ciclo. Neste sentido, basilar a compreenso da dimenso dos atores para a anlise de polticas pblicas. Por atores entende-se todos aqueles indivduos, grupos ou organizaes que desempenham um papel na arena poltica (SECCHI, 2010, p. 77). Os atores tm o potencial de influncia, direta ou indireta, no contedo e nos resultados da poltica pblica. Os mesmos tm como objetivos fazer valer seus interesses se materializarem nas polticas ou no ciclo. Ao mesmo tempo, os atores sensibilizam a opinio pblica sobre a relevncia de problemas; influenciam a entrada ou no de tais problemas na agenda; e fazem estudos, propostas e tomam decises, transformando intenes em aes (SECCHI, 2010; DIAS, MATOS, 2012). Rua conceitua por atores polticos, todos aqueles cujos interesses podero ser afetados, positiva ou negativamente, pelo rumo tomado por uma determinada poltica pblica (RUA, 2009, p. 39). Neste sentido, para identificar os atores envolvidos em uma determinada poltica, deve-se considerar aqueles atores que possuem interesses diretos ou indiretos, que ganham ou perdem, com ela. H de se ter em conta tambm, os papeis que os atores representam, sua filiao institucional, seu padro de comportamento (individual e coletivo), seus interesses etc. Por conta disso, Dias e Matos entendem que a implementao de uma poltica pblica depender da correlao de foras entre os diversos grupos envolvidos e que tm representao poltica. Por correlao de foras, os autores entendem como o equilbrio instvel existente entre os diversos grupos sociais envolvidos numa arena poltica e que

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constituem um bloco atravs de poltica de alianas (DIAS; MATOS, 2012, p. 40). Estes atores tero o seu comportamento determinado, no processo de formulao de polticas pblicas, pelo funcionamento das instituies polticas [...] e das regras institucionais mais bsicas [...] que determinam os papeis de cada um dos jogadores, bem como as regras de interao entre eles (2012, p. 41). Aqui, neste ponto, convm lembrar-se das Culturas Polticas de Douglas e Wildavsky e de Robert Dahl. As Instituies condicionam o comportamento dos atores. A densidade das normas facilitar ou dificultar a participao e organizao poltica, assim como a possibilidade de contestao pblica. Uma alta densidade das normas, ou seja, um aparelho institucionalizado de normas e regras que garantam a ao organizada individual e/ou coletiva, aliada a um ambiente poltico que tenha institucionalizada a possibilidade de participao e contestao, permite que atores venham a se posicionar na arena poltica e a medir foras e capacidade de influncia, fazendo valer suas demandas e interesses frente ao Estado e a outros atores. H diversas formas de listar categorias de atores: individuais ou coletivos; polticos, burocratas e sociedade civil etc52. Rua (2009) destaca duas categorias: atores privados e atores pblicos. Neste ltimo h duas categorias: atores pblicos polticos (cuja posio resulta de mandatos eletivos) e burocratas (investidos em um sistema de cargos pblicos e inseridos na base da administrao pblica). Entre os atores privados esto os empresrios, os trabalhadores, as diversas entidades institucionais etc. Por fim, o modo mais simples e eficaz de identificar atores estrutur-los de forma a apontar quais atores tm algo em jogo com a poltica em questo. A autora ainda destaca os atores segundo o critrio de exposio pblica. H duas categorias: atores visveis e atores invisveis. Os primeiros, os visveis, so aqueles que recebem significativa ateno da imprensa e do pblico, exemplo dos polticos eleitos, lderes de movimentos sociais, entidades e organizaes civis. J os atores invisveis compreendem os burocratas de carreira, consultores especializados, acadmicos,

conselheiros presidenciais, assessores de ministros, assessores legislativos e outros funcionrios parlamentares, alm de lobbies e designados politicamente (RUA, 2009, p. 68). Uma forma comum, destacada por Secchi e Rua, a partir da ideia de atores individuais e coletivos, a de situar os atores em duas categorias: Atores Governamentais e Atores NoGovernamentais. Os autores salientam que mesmo que certos atores apaream em uma mesma
52

Ver tambm as categorias de DIAS; MATOS, 2012. Alem de agregar as categorias de Rua (2009) e Secchi (2010), os autores apresentam outras categorias vlidas para anlise.

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categoria, no significa que compartilhem o mesmo comportamento e interesses. Os interesses divergem conforme a dinmica poltica, a arena e a prpria poltica pblica durante o seu ciclo. Paralelamente, os atores de uma mesma categoria podem divergir em interesses (SECCHI, 2010; RUA, 2009). Na figura a seguir tm-se as categorias de atores.

Figura 8. Categorias de Atores Governamentais e Atores No-Governamentais

Polticos Designados politicamente Atores Governamentais Burocratas Juzes

Grupos de interesse Partidos polticos Meios de comunicao Destinatrios de polticas Atores NoGovernamentais Organizaes do terceiro setor Outros stakeholders: fornecedores, organismos internacionais, comunidades epistmicas, financiadores, especialistas etc. Fonte: Secchi, 2010.

As arenas polticas refletem os interesses dos atores envolvidos; alguns prevalecem, outros esto ausentes. A presena dos mesmos acontece em funo de quo diretos so os resultados da poltica pblica sobre suas atividades, os prprios efeitos das polticas pblicas nas suas atividades, a presena territorial do ator na arena em que a poltica aplicada, o acesso tomada de deciso e aos processos decisrios, e implementao das polticas pblicas (SECCHI, 2010, p. 79). Os atores governamentais so aqueles que esto presentes no espao governamental, estando diretamente associados esfera estatal, nos diferentes nveis e poderes. Entre os

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atores Governamentais destacam-se: os Atores Polticos, os Atores Designados Politicamente, os Burocratas e os Juzes. Os Polticos so os atores legitimados em cargos no Executivo ou Legislativo. Os mesmos propem e fazem acontecer polticas pblicas de grande impacto social. Representam a coletividade, assim como portam autoridade e so smbolos pblicos. Sua funo primordial identificar problemas pblicos e estruturar as polticas para resoluo. Ao mesmo tempo, os polticos portam de autointeresse, os interesses de seus partidos, dos grupos de presso, das reas geogrficas em que atuam, e os interesses gerais da coletividade em si. Esses atores formam opinio e constroem consensos, seja pela negociao, seja pela sua imagem pblica, seja por uma causa/ideologia, estando sujeitos aos impactos de suas escolhas nos processos eleitorais (SECCHI, 2010). So estes atores os que escolhem efetivamente quais problemas pblicos sero enfrentados, ao mesmo tempo em que so os que realmente decidem na fase de tomada de deciso. Os Designados Politicamente so pessoas indicadas por polticos eleitos para assumirem funes de chefia, direo e assessoramento na gesto pblica. Segundo a legislao brasileira, existem dois tipos de designao: funes de confiana (exclusivos a servidores pblicos de carreira) e cargos comissionados (de livre nomeao)53. Os burocratas representam o corpo de funcionrios pblicos, que tem como funo manter a administrao pblica ativa, no obstante os ciclos eleitorais 54. Os burocratas captam problemas diretamente55, observando as necessidades dos destinatrios das polticas; assim como, a partir de seus conhecimentos tcnicos, subsidiam polticos na formulao de alternativas e tomada de deciso; tambm, na fase de implementao, transformam valores e orientaes polticas nas atividades executadas; por fim, na avaliao, subsidiam os sistemas de controle com dados, alm de receberem crticas e sugestes (SECCHI, 2010, p. 84). Os Polticos, os Designados Politicamente e os Burocratas formam a pirmide da administrao pblica, como pode ser verificado na figura a seguir.
53

As funes de confiana so vistas como promoo poltica temporria. J os cargos comissionados como fonte valiosa de poder para os polticos e os partidos, muitas vezes como moeda de troca. Aps um processo eleitoral, comum ver o governo eleito tentar equilibrar o carter tcnico e o poltico, como pagamento pelo apoio mtuo (SECCHI, 2010, p. 82). 54 Tais atores so fundamentais implementao das polticas pblicas por, primeiramente, possurem conhecimento tcnico sobre o servio que prestam, ou seja, entendem as bases do bom funcionamento, e, em segundo, por terem acesso direto aos destinatrios das polticas pblicas e, por ltimo, por entenderem o aparato estatal melhor que polticos e chefias designadas (SECCHI, 2010, p. 84). 55 A exemplo dos Street Level Bureaucrats, que se refere aos funcionrios da estrutura burocrtica da administrao pblica que tm um contato direto com o pblico, e que possuem, informalmente, alto grau de liberdade de deciso (discricionariedade). Secchi apresenta exemplos dessa discricionariedade a partir de atitudes de alguns funcionrios. Ver SECCHI, 2010, p. 85. Exemplos de street level bureaucrats: bombeiros, assistentes sociais, professores, policiais, mdicos, funcionrios de atendimento ao pblico etc.

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Figura 9. Polticos, designados politicamente e burocratas.

Polticos: eleitos democraticamente Designados politicamente Burocratas: funcionrios de carreira Fonte: Secchi, 2010.

Os Juzes detm a prerrogativa de interpretar a justa ou injusta aplicao de uma lei por parte dos cidados e da prpria administrao pblica. As polticas pblicas so sensveis ao crivo e deciso dos juzes, especialmente quando se referem Constituio Federal, interferindo sobre a legalidade das polticas. H casos recente, no Brasil, em que o Poder Judicirio vem atuando como decisor da instituio e implementao de polticas pblicas 56. Por fim, os rgos judicirios so alvos de assdio de grupos de interesse e partidos polticos diretamente afetados por suas decises (SECCHI, 2010, p. 86). Do outro lado do grupo da dimenso dos atores esto os Atores No-Governamentais, que so aqueles que no esto associados diretamente ao espao governamental. O que no quer dizer que os mesmos estejam ausentes do processo decisrio e participao no Governo; muito pelo contrrio, os mesmos podem at no ter o acesso direto deciso, mas possuem capacidade suficiente para influenciar direta ou indiretamente o processo decisrio e as aes do Governo. Entre os Atores No-Governamentais destacam-se: os Grupos de Interesse, os Partidos Polticos, a Mdia, os Destinatrios das Polticas Pblicas, as Organizaes do Terceiro Setor, e demais Stakeholders. Os Grupos de Interesse so determinados grupos de pessoas que se organizam voluntariamente e se utilizam de recursos para influenciar decises e polticas pblicas. Tambm so conhecidos como Grupos de Presso57. Os grupos se utilizam de recursos

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Casos em que, por exemplo, o Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu pela legalidade das cotas raciais em universidades pblicas brasileiras. 57 No que se refere efetivao democrtica, por um lado, so entendidos como patologia do sistema democrtico, uma vez que desvirtuam, a seu favor, as decises sobre polticas pblicas e neste sentido se compreende a questo da assimetria entre grupos de presso, podendo ser injusta ou desigual. Por outro lado, os grupos de presso so percebidos naturalmente como parte do contexto democrtico neste caso, os desequilbrios tambm so vistos como decorrentes da capacidade que os mesmos possuem para agregar

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financeiros, cognitivos e organizacionais, para se constituir e fazer valer seus interesses. H casos em que grupos menores conseguem se organizar frente a grandes grupos (SECCHI, 2010, p. 87). Estes atores so capazes de influenciar no reconhecimento ou no de problemas pblicos; apontar solues que agreguem seus interesses; ao mesmo tempo em que influenciam na tomada de deciso, pressionando direta ou indiretamente; assim como exercem influncia nas atividades de implementao e sobre os implementadores; e, por ltimo, mediante a avaliao, influenciam a opinio pblica, no que se refere eficcia das polticas pblicas e demais critrios. H de se ressaltar mais dois pontos: 1) que os policymakers se atentam em questes de beneficiar ou prejudicar determinados grupos de interesse, no momento de ajustes das decises sobre polticas pblicas; e 2) que os grupos so capazes de se utilizar, tanto de meios legais58 (campanhas, marchas, paradas, greves etc.), quanto ilegais ou imorais (lobby, barganha, corrupo ativa, ameaas, conluios etc.) para fazer valer seus interesses. Os Partidos Polticos so organizaes formadas, a princpio, em torno de um projeto poltico, ainda que se discuta se os partidos ainda possuem um ideal partidrio. Os partidos buscam influenciar, tanto os processos de polticas pblicas, por meio da formao e canalizao de interesses da sociedade civil, como as aes do governo em si. Diferenciamse dos grupos de interesse por: 1) influenciar diretamente as decises governamentais; 2) medirem suas foras nos perodos eleitorais; 3) so organizaes formais, registradas em rgo competente, com estatuto formalizado e estrutura organizacional. Secchi destaca que a principal funo dos partidos polticos servir de elo entre os interesses da sociedade e o governo59. Os meios de comunicao Mdia so uma categoria de atores proeminente nas democracias atuais pelo seu papel difusor de informaes, as quais so importantes sustentao da prpria poltica. Paralelamente, a mdia exerce a funo de controle sobre a esfera pblica e a atuao da administrao pblica, apontando aspectos positivos e negativos e municiando o exerccio do controle social. Tal ator capaz de influenciar

consensos. Percebe-se na primeira um carter negativo, enquanto na segunda, um carter positivo. Ver mais em Secchi, 2010, p. 87. 58 Ainda que sejam legais, no quer dizer que sejam moralmente aceitos. 59 Neste contexto, h duas abordagens: a primeira, proativa, que entende a socializao poltica de valores por meio da ideologia como tecnologia de persuaso e construo de consensos, e a segunda viso, reativa, que v os partidos como agentes de interesses encontrados na sociedade, e que lutam para contemplar as demandas sociais nas polticas governamentais (SECCHI, 2010, p. 88-89). Secchi tambm diferencia os tipos de partido poltico em burocrticos de massa e os partidos profissionais-eleitorais. Ver SECCHI, 2010, p. 89-90.

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diretamente na percepo de problemas pblicos e de contornos polticos60. Tal perspectiva corroborada por Secchi, ao apontar que os problemas so mais naturalmente percebidos pela populao quando os meios de comunicao os exaltam. Da mesma forma, problemas latentes, porm adormecidos por entre a sociedade, adquirem importncia no momento em que os meios de comunicao deliberadamente fazem uma persistente cobertura dos temas. Neste sentido, h um indicativo claro da fora presente na influncia da mdia no que toca, primeiramente, a transformao de um problema em questo poltica (agora merecedora de interveno) e, em segundo, a insero desta questo na Agenda61, ao mesmo tempo atenuando-o ou esvaziando-o progressivamente. Por conta disso, a Mdia tambm pode alterar as propostas de solues e tambm influenciar nos resultados de uma poltica pblica por meio da avaliao, podendo, desta forma, decretar a continuidade ou extino da poltica. Alm do mais, como apontado anteriormente e salientado por Kingdom (1995), a Mdia tambm tem a sua agenda, a qual polticos, agentes polticos e o governo se atentam a sua anlise, o que indicaria uma cadeia de determinao entre as Agenda da mdia, a poltica e a formal62. Os destinatrios das polticas pblicas (policytakers) so os indivduos, grupos e organizaes para os quais a poltica pblica foi elaborada. A princpio, considerada uma categoria passiva de atores que mais recebe influncia do que provoca durante o processo da poltica pblica. Os policytakers, contudo, conseguem apresentar influncia por entre os atores envolvidos, moldando a opinio pblica e articulando interesses de grupos difusos. Desta forma, conseguem trazer a sua percepo sobre problemas, solues e os processos, sendo capazes de influenciar as escolhas polticas63. Secchi ressalta a questo geogrfica como influenciador da capacidade dos policytakers se estruturarem frente a determinados problemas, pois os mesmos tm seu potencial de influncia prejudicado quando so

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Neste processo, os cidados tambm se responsabilizam na gesto, o que indica um alargamento do processo de accountability. 61 Deve-se, por outro lado, ter em voga, que os meios de comunicao possuem interesses, s vezes a favor ou contra, a determinado grupo poltico, a determinada poltica pblica ou a determinados projetos governamentais, ou seja, vo contra ou a favor como qualquer ator, o que significa que exercero seu poder de influncia sobre os outros atores envolvidos no processo e sobre a sociedade para atenderem aos seus interesses. 62 Secchi destaca o sentido de pluralismo dos meios de comunicao ao situar que o ideal pluralista tem como valor de fundo a representatividade que, em muitos contextos no alcanado, onde se impera consensos forjados em torno ao pluralismo de poucos (SECCHI, 2010, p. 91). 63 Os policytakers tambm so tomadores de deciso (os polticos so, concomitantemente, policytakers e policymakers), assim como em casos em que h chamada para participao da tomada de deciso.

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dispersos geograficamente, heterogneos e incapazes de organizar recursos em torno da defesa de seus interesses64 (SECCHI, 2010, p. 92). As Organizaes do Terceiro Setor so organizaes privadas sem fins lucrativos que lutam por algum interesse coletivo. As mesmas atuam em reas sociais onde a ao estatal insuficiente ou inexistente, a exemplo da sade, educao, meio ambiente, cultura, direitos humanos e proteo de minorias. Ao mesmo tempo, essas organizaes transformam recursos pblicos e privados em servios e projetos de carter social. O que as diferenciam dos grupos de presso a articulao de suas aes em busca de um interesse coletivo (externo ao grupo), diferentemente dos grupos de presso, que se articulam em torno de seus prprios interesses. O termo Terceiro Setor vem aluso de complementar o sentido do Primeiro Setor (Estado) e o Segundo Setor (as organizaes empresariais)65. As organizaes do terceiro setor representariam a reivindicao participao no policy-making process, pois incorporam interesses coletivos. Essas organizaes provocariam no que Secchi aponta como ideal democrtico de governana pblica, o aumento da legitimidade das aes governamentais, maior accountability e substituio da confrontao de preferncias pela construo conjunta destas (SECCHI, 2010, p. 93-94), o que indica uma nova forma de pactuao das polticas pblicas por entre os atores e a sociedade. H ainda a categorias dos Stakeholders, que apresentam atores tambm diretamente interessados nas polticas em nas decises governamentais. Rua (2009) destaca tambm os atores transnacionais, que atuam em escala global e interferem diretamente, a exemplo do Fundo Monetrio Internacional (FMI), Banco Mundial, Organizao das Naes Unidas (ONU), a Anistia Internacional etc. Por fim, a dimenso de atores representa a dimenso que basilar s polticas pblicas: a ao direta e/ou indireta de atores na interveno sobre problemas pblicos, ou sobre problemas que afetem os interesses de algum individuo ou grupo com capacidade de influenciar o policy-making process.

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Por outro lado, tal heterogeneidade pode trazer benefcios, pois quando alguma poltica pblica destinada a reas geogrficas delimitadas, a organizao dos destinatrios em torno de uma ao coletiva mais provvel, o que positivo, pois os destinatrios podem formar grupos de presso ou uma rede de polticas pblicas (SECCHI, 2010, p. 92). 65 Secchi enfatiza que um dos temas mais novos no campo das polticas pblicas o da Governana Pblica (public governance), entendida como modelo de interao horizontal entre atores estatais e no estatais no processo de construo de polticas pblicas. Tal carter horizontal seria corroborado com a necessidade de pluralidade de ideias e participao de diferentes atores. Neste caso, a governana pblica efetiva-se com parcerias pblico-privadas, coordenao interorganizacional de implementao de polticas pblicas, mas especialmente, com mecanismos participativos de deliberao e avaliao de polticas pblicas (SECCHI, 2010, p. 93-94).

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As pessoas esto presentes em todo o processo: 1) os problemas pblicos so enfrentados por elas; 2) os problemas pblicos so percebidos por elas; 3) a subjetividade e a intersubjetividade esto presentes nas pessoas e entre as pessoas, respectivamente; 4) as polticas pblicas so pensadas, elaboradas, consensuadas, pactuadas, executadas,

monitoradas e avaliadas por pessoas. Tais pessoas possuem interesses prprios e de grupos aos quais estejam vinculados, assim como possuem vises distintas sobre todo o ciclo de polticas e so adeptas ou no participao no processo em si. Os Polticos so os responsveis pela ao legtima de listar e ordenar os problemas pblicos e as issues a serem enfrentados. Os Designados Politicamente possuem funo estratgica, uma vez que a Administrao Pblica pode se utilizar destes para dispor de indivduos capazes tcnica e/ou politicamente no trato dos das polticas, tanto na formulao quanto na execuo, ou em ambos. Os Burocratas so a base da administrao pblica, pois so eles que, na maioria das situaes, so os que executam propriamente a poltica, sendo direta e indiretamente corresponsveis pelo sucesso da poltica, assim como possuem contato direto com os destinatrios das policies. J os Juzes possuem papel fundamental, pois so os que dizem ou no se uma poltica pblica legtima no mbito legal se uma poltica no amparada institucionalmente, ela no uma poltica pblica, mas uma ao interventiva no legitimada. Os Grupos de Interesse so parte constitutiva das diversas arenas polticas, uma vez que congregam atores com interesses semelhantes e, uma vez em grupo, procuram apresentar coeso entre seus associados para fortalecer sua capacidade de influenciar os policymakers. Os Partidos Polticos so tambm parte constitutiva do sistema poltico por representarem os interesses de parcelas da sociedade e representaes sociais em torno de um programa ou posicionamento ideolgico, influenciando a partir de suas bases. A Mdia tambm um forte ator, por ser capaz de atuar junto populao e por ser a responsvel por esta saber os problemas pblicos e demandas urgentes a serem solucionadas neste ponto, a qualidade e veracidade da informao influem diretamente sobre quem usurio dos meios de comunicao. Os Destinatrios das polticas pblicas so aqueles para os quais as polticas foram criadas as policies sempre so criadas visando a mudana de status quo de determinado indivduo ou grupo de pessoas, ou de problemas/situaes que os afetem. As Organizaes do Terceiro Setor vm atuando como agentes identificadores de problemas pblicos, assim como na formulao, execuo e avaliao de polticas pblicas, sendo parte de legitimao social frente s mesmas. P fim, os stakeholders tambm vm exercendo influncia nas mais diversas formas por todo o processo de polticas pblicas.

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Trazendo os atores dimenso do objeto de estudo, podemos apontar que os atores foram essenciais formulao e execuo da PNRS. Os Polticos, no caso os Prefeitos so diretamente responsveis pela gesto dos resduos slidos, assim como do planejamento de programas e aes voltadas ao mesmo. Os Designados Politicamente so atores estratgicos, pois muitos deles so diretores ou presidentes das empresas pblicas e autarquias responsveis pelo planejamento e execuo da limpeza pblica. Os Burocratas fazem parte da mquina administrativa que executa as polticas pblicas envoltas PNRS. J os Juzes so representados pela atuao do Poder Judicirio para garantir o cumprimento da referida Lei e de instrumentos e prazos. Os Grupos de Interesse so parte constitutiva da formulao e execuo da PNRS, a exemplo das cooperativas de catadores, das empresas recicladoras, das empresas geradoras de resduos, dos consumidores etc. Os Partidos Polticos tivera papel fundamental na promoo da questo ambiental em 1989, no incio da formulao da PNRS assim como nos anos 2000, quando tambm atuaram na reformulao da Agenda social no Pas. A Mdia tambm exerceu forte influncia na PNRS, notadamente na construo da gesto dos resduos como problema pblico e do lixo como valor socioeconmico, cultural e poltico. Os Destinatrios das polticas pblicas, no caso, a sociedade como um todo, tambm foi responsvel por reorganizar as demandas e torn-las mais diretas, indicando a necessidade do tratamento dos resduos, entendo a urgncia de sade pblica e ordenamento urbano. As Organizaes do Terceiro Setor tambm vem exercendo papel fundamental como agentes que articulam atores em prol da gesto adequada dos resduos e da coleta seletiva. Por fim, os stakeholders tambm vm exercendo atuando no setor, notadamente quando h interesses envolvidos, a exemplo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) que vem desenvolvendo estudos; de instituies sociais apoiadas por grandes empresas etc.

2.7.1 Modelos de relao e prevalncia de atores

Aps apresentadas algumas das caractersticas gerais dos atores, convm apontar aspectos comuns da forma como interagem e lutam por seus interesses. Para tanto, como auxlio, tem-se os modelos de Relao e Prevalncia de Atores. Os modelos de relao so voltados anlise de como os atores interagem (conexes, coalizes, enfrentamentos etc.). J os modelos de Prevalncia recaem sobre como os atores fazem valer seus interesses no processo de poltica pblica. Os modelos de Relao compreendem o Modelo PrincipalAgente e o Modelo das Redes de Polticas Pblicas. Os Modelos de Prevalncia so o

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Elitismo e o Pluralismo. H ainda um modelo que consegue combinar aspectos de relao e prevalncia, que o Modelo de Tringulo de Ferro. O Modelo Principal-Agente tem um vis racionalista e enfatiza uma relao contratual entre dois tipos ideais de atores, o principal e o agente. O principal aquele que contrata uma pessoa ou organizao para que ela faa coisas em seu nome. J o agente a pessoa ou organizao contratada pelo principal. Nesta relao o problema encontra-se na segurana de que os interesses do principal seja efetivamente levados adiante pelo agente, pois evidente que interesses podem divergir, o que pode afetar na consecuo das vontades do principal (SECCHI, 2010, p. 95). Um exemplo interessante so as relaes cidados (principal) e polticos (agente); polticos (principal) e designados politicamente (agente); assim como designados politicamente (principal) e burocracia (agente). H uma questo grave: o agente possui vantagens informativas em relao ao principal66, o que pode resultar em seleo adversa (adverse selection) ou risco moral (moral hazard). A seleo adversa compreende o risco corrido pelo principal na escolha errnea do agente, j o risco moral a possibilidade de o agente ludibriar o principal. Para se evitar os problemas, a accountability nos processos um indicativo em que o principal deve estabelecer mecanismos de controle sobre a ao do agente e estruturas de incentivo e punies para estimul-lo a cumprir as expectativas do principal (SECCHI, 2010, p. 95-96). O Modelo de Redes de Polticas Pblicas uma estrutura de interaes predominantemente informais, entre atores pblicos e privados envolvidos na formulao e implementao de polticas pblicas, em que prevalecem interesses distintos e interdependentes entre os atores e a tentativa de resoluo de problemas. Tais atores nas redes devem se sentir motivados para debater e agir em torno de temas de interesse comum. Entre as principais caractersticas das redes esto: a auto-organizao e autonomia;

interdependncia entre atores; liberdade de entrada e sada de seus membros; controle e conhecimentos dispersos, relaes informais e no-hierrquicas; e busca de interesses externos aos membros da rede. Alguns exemplos de redes so: as comunidades de polticas pblicas67 (policy communities); as redes temticas (issue networks), que se formam em torno de questes comuns; e as comunidades epistmicas (rede de pessoas geralmente ligadas Academia). A representao de uma rede encontra-se na figura a seguir.

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Ver mais em SECCHI, 2010, p. 95. As Comunidades de polticas pblicas so redes de atores, organizados em torno de uma rea de polticas pblicas, que se reconhecem reciprocamente e compartilham uma linguagem e um sistema de valor. Os atores possuem maior estabilidade e o ingresso de novos membros depende da apresentao de traos comuns dele em relao rede (SECCHI, 2010, p. 97).

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Figura 10. Representao de uma rede

Fonte: Secchi, 2010.

Os Modelos Elitistas entendem que h um predomnio de certas categorias de atores sobre outras. Existem diversas correntes sobre a questo elitista a exemplo das elites oligrquicas, as partidrias, as burocrticas, as elites que dominam partidos e a mquina estatal e por fim as elites capitalistas68 (SECHI, 2010). O entendimento bsico desta vertente a descrena um tanto exagerada de que outras categorias de atores sejam incapazes de influenciar o processo decisrio. H certa recusa por essa vertente de que atores que no esto presentes nas elites consigam exercer influncia de seus interesses no processo democrtico. Pelo modelo elitista, Dye aponta que se supe que o povo aptico e mal informado, enquanto que a elite actually shape mass opinion on policy questions more than masses shape elite opinion 69. As polticas pblicas so as preferncias da elite70 (DYE, 2013, p. 23). Harold Lasswell (1984), tambm possui algumas consideraes sobre a influncia das elites. O autor j destaca que pertencentes Elite se utilizam de influncia para conseguirem o que querem, j a Massa, atua como espectadora. Os Modelos Pluralistas percebem a disputa poltica no conjunto de atores, ou seja, no h prevalncia de atores, pois todos tm a capacidade de influncia na comunidade poltica. Robert Dahl (1988) um dos maiores expoentes da abordagem pluralista. Para o autor, os interesses de grupos e indivduos esto incorridos do processo poltico, porm, os atores, cada um, com seus recursos e suas capacidades organizativas, tem a possibilidade de influenciar o processo decisrio e os resultados das polticas pblicas. H de se levar em

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Secchi aponta os diversos autores que sustentam essas diferentes abordagens. Ver SECCHI, 2010, p. 98. Traduo livre: [a elite], na verdade, molda a opinio das massas sobre questes polticas mais do que as massas formam a opinio da elite. 70 O modelo elitista se assemelha com as propostas dos modelos Top-down, em relao implementao e com o modelo de teorias no-contingenciais sobre a participao. Os trs modelos se complementam, pois entendem a participao popular como desprezvel, j que as elites dominam o processo e entendem que o que bom para elas bom para o resto da populao. Tal fato se reflete na implementao: o processo de cima (elites) para baixo (massas). Ver mais em Dye (2013).

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considerao a desigualdade na distribuio dos recursos (dinheiro, tempo, conhecimento, status social, carisma, habilidade de persuaso etc.) e a importncia dos mesmos a cada tipo de arena, o que, desta forma, indica que no h como prever, de antemo, que uma categoria de ator sempre ter vantagem objetiva sobre outras categorias (SECCHI, 2010, p. 99). Contudo, a abordagem pluralista pode levar ao entendimento de que todos tm acesso ao processo decisrio em algum momento se fazendo presentes, o que no verdade. Nestes casos, deve-se ter sempre em dvida o sistema poltico, muitas vezes desigual social, econmica e politicamente, o que indica a possibilidade de que atores no consigam levar adiante seus interesses. Dye entende a poltica como equilbrio entre grupos, ou seja, public policy at any given time is the equilibrium reached in the group struggle. Tal equilbrio, por outro lado, is determined by the relative influence of various interest groups. As mudanas na influncia de qualquer grupo, podem resultar em mudanas nas polticas pblicas e policy will move in the direction desired by the groups gaining influence and away from the desires of groups losing influence (DYE, 2013, p. 22)71. O Modelo dos Tringulos de Ferro combina aspectos de relao e de predomnio. Esse esquema aponta que a relao entre grupos de interesse, burocratas membros de agncias governamentais e polticos considerada crucial na definio de polticas pblicas nacionais. O esquema72 destaca um intercmbio de favores em que os grupos de interesse financiam as campanhas eleitorais dos polticos e, em troca, recebem uma legislao que os beneficiam; j no caso entre polticos e burocratas, os atores polticos defendem aspectos oramentrios e polticos que garantam sobrevida ou ampliao das agncias e em troca, recebem dos burocratas a implementao de polticas pblicas que atendam aos seus interesses; por fim, os grupos de interesse fazem lobby administrao pblica em defesa de agncias e, em troca, recebem destas ltimas uma implementao mais favorvel de regulamentaes relacionadas aos interesses dos grupos. Secchi alerta que o tringulo de ferro um esquema criticado por ser reducionista por retratar a realidade histrica americana, onde foi espelhada (SECCHI, 2010, p. 100). O modelo de Tringulos de Ferro pode ser visualizado na figura a seguir.

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Traduo livre do trecho: a poltica pblica , em qualquer momento no tempo, o equilbrio alcanado na luta entre grupos. [...] [esse equilbrio] determinado pela influncia relativa de cada grupo de interesse. [...] a poltica se orientar na direo desejada pelos grupos que ganham influncia e se afastar das aspiraes dos grupos que perdem influncia. 72 Ver o esquema completo em SECCHI, 2010, p. 100.

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Figura 11. Tringulo de Ferro Polticos

Grupos de interesse

Burocratas

Fonte: Secchi, 2010.

Em uma tentativa de resumir as tipologias de atores, estes se comportam de forma que utilizam recursos de poder. Tais recursos envolvem aspectos monetrios, sociais, polticos, status etc. Envolvem elementos que sustentam as alianas e as barganhas ou negociaes em torno de uma poltica pblica (RUA, 2009, p. 44). Os atores procuram agir racionalmente, otimizando seus interesses. Trazendo estes modelos para o objeto de estudo, convm citar alguns pontos. A relao principal agente configura uma relao de poder, hierrquica em que h clara diviso entre o formulador e o executor. um tipo de relao claramente empreendida pela PNRS, quando se refere s empresas doadoras e s cooperativas de catadores. As empresas formulam editais revelia das cooperativas e depois exigem que elas cumpram o que no podem cumprir, assim como doam materiais com pouco valor s cooperativas. O modelo das redes inovador em muitas polticas pblicas brasileiras. Na PNRS, a princpio, ele existe. H a necessidade de cooperao a atuao organizada e coletiva entre atores e instituies na execuo da poltica. So indicados instrumentos com vistas a essa organizao e promoo da ao coletiva. O elitismo til para entender a PNRS em seu incio em 1989, quando as grandes empresas geradoras de resduos exerceram forte lobby e foram capazes de influenciar o processo decisrio. Ressalte-se que este no foi o nico motivo, mas que trouxe impacto arena. Os custos pesaram a tais empresas, que se estruturaram a fim de no assumi-los. Por outro lado, em outro momento, o pluralismo mais indicado PNRS: o momento em que ela retorna ao debate poltico nos anos 2000. Neste momento, h vrios grupos disputando poder; no h uma prevalncia bvia, como houve em 1989. Outros atores estavam agora mais organizados e estruturados socioeconmica e poltico-institucionalmente. J no estavam mais vendo os outros atores participarem do jogo poltico, muito pelo

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contrrio; a exemplo do Movimento Nacional dos Catadores de Reciclveis (MNCR), organizado em 2001 e que atuou fortemente na PNRS e de muitas outras cooperativas que estavam atentas ao que era decidido. O modelo de tringulos de ferro til para entender a necessidade de polticos, designados politicamente e burocratas estarem em sintonia no que toca a formulao e a execuo das polticas. No caso da PNRS isto essencial: como pode a Unio regular uma norma geral sem observar as caractersticas dos Estados da Federao e dos municpios? necessrio o consenso sobre o que pode ser pedido e o que pode ser oferecido. Por exemplo, a Unio no pode demandar a generalizao de sistemas de coleta seletiva em todos os municpios se existes alguns destes que no tm volume o suficiente para instalar um CTR neste caso, preciso oferecer uma base de instrumentos (no caso, a possibilidade de consrcios pblicos) para que tais municpios no fiquem na ilegalidade. Outro exemplo: como pode um municpio regulamentar um plano de gesto de resduos sem ao menos chamar mesa de negociaes o titular de servios pblicos de limpeza urbana, seja o servio executado por empresa pblica ou por empresa privada? Mais um exemplo: como se pode criar todo um sistema de gesto adequado de resduos sem o titular dos servios de limpeza pblica no se articular com demais atores, a exemplo de associaes de moradores, cooperativas de catadores, centros comerciais etc.? Estes so exemplos do tringulo de ferro.

2.8 A dimenso comportamental: estilos de polticas pblicas

Os estilos de polticas pblicas constituem procedimentos operacionais padro de elaborar e implementar polticas, ou seja, um estilo uma maneira de conduzir determinado processo. As polticas pblicas podem ser implementadas e conduzidas sob as mais variadas formas: autocrtica/democrtica, por premiaes/coaes etc. Os estilos podem ser prprios do policymaker, ou herdados da gesto, ou se apresentarem como efeito do tratamento do problema ou da poltica existente. Deve-se estar atento ao fato de no haver liberdade plena escolha de um determinado estilo de conduo. Todavia, considera-se tambm que certa cristalizao de um estilo, seja de um ator especfico, de um grupo ou instituio social, provoca certamente efeitos muito prticos da gesto das polticas pblicas (SECCHI, 2010, p. 107), ou seja, o processo inteiro pode sofrer influncia pela forma (estilo) de quem coordena. A partir da indagao os atores polticos so livres para escolher um estilo de poltica pblica? surgem duas hipteses: a de que possui liberdade e a de que no possui.

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Caso a resposta seja positiva, a anlise dos estilos recai sobre a escolha do melhor mtodo, aquele que potencialize a resoluo do problema ou que atenda a valores bsicos da arena poltica em questo (equidade, eficincia, flexibilidade etc.). Caso a resposta seja negativa, a anlise se reorienta ao entendimento das determinantes de um estilo: as arenas ou o setor de interveno; as culturas e as Instituies ou padres prprios a cada ator; ou se o policy cicle possui estilos prprios que se adaptam a cada fase etc. (SECCHI, 2010, p. 107-108). Percebe-se tambm que a primeira tem uma essncia mais tcnica, enquanto que a segunda, um carter mais poltico, ainda que possam mesclar os dois aspectos. A anlise da dimenso comportamental auxilia tanto no estudo descritivo, quanto no prescritivo. Podem-se comparar casos para visualizar polticas, seus problemas/falhas de conduo, apontando erros e acertos, sugerindo mudanas ou no em certos aspectos. Alguns esquemas analticos so empregados objetivando simplificar a anlise de estilos, como ser exposto a seguir. Uma das tipologias a de Richardson, Gustafsson e Jordam, que distinguem os diferentes estilos predominantes de acordo com: 1) a abordagem na resoluo de problemas (de proativo a reativo); 2) a relao entre atores governamentais e a atores sociais (consensual a impositivo). Desta forma, existem diversos estilos de implementao. O esquema dos autores est representado na figura a seguir.

Figura 12. Estilos de Polticas Pblicas a partir da Teoria de Richardson, Gustafsson e Jordan Consensual

Proativo

Reativo

Impositivo Fonte: Secchi, 2010.

O eixo Proativo-Reativo contempla a distino entre o Racionalismo e o Incrementalismo. O estilo proativo aponta para a racionalidade, indicando objetivos claros e se pauta nas aes de soluo. O estilo reativo se orienta pelo Incrementalismo, onde se volta aos obstculos polticos e institucionais, alm da perspectiva de possibilidade concreta de mudana da realidade. Secchi destaca a prevalncia da lgica gerencial por trs dos estilos

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proativos, onde os objetivos so previamente fixados, e ento parte-se para uma anlise do ambiente, a fim de lapidar aqueles objetivos racionalmente estabelecidos, e trazer uma significativa mudana da realidade. Por outro lado, por trs dos estilos reativos erguem-se uma lgica poltica, analisando-se primeiramente o ambiente, os meios disponveis e os obstculos para posteriormente definir objetivos mais concretos, o que aponta que a formulao e implementao de uma poltica no so oriundas das intenes dos policymakers (como na viso proativa), mas reflexos de presses polticas que desestabilizam as respostas dadas s presses (SECCHI, 2010, p. 109). Por fim, os entrelaamentos existentes com as correntes racionalista e incrementalista so bem ntidos. No sentido racional, pelo fato de se seguir certa ordem lgica, iniciada a partir de problema, em que se criam solues mais palpveis por meio do prvio estabelecimento dos problemas; no sentido incremental, por se levar em considerao aspectos que fogem racionalidade e que influenciam nas polticas. O segundo eixo, o Consensual-Impositivo, se relaciona participao de mais atores no policy-making process. H dois eixos, o estilo impositivo, em que os protagonistas do processe desse processo tm preferncia pela tomada de deciso autnoma, ainda que com opositores, caracterizando um estilo centralizador. O segundo eixo o estilo consensual, em que os atores procuram equacionar suas posies em um processo aberto, facilitando a participao de mais atores (SECCHI, 2010). A interseo entre os dois eixos apresenta um mapa de estilos, permitindo outras anlises comparativas. Paralelamente, outras tipologias tambm podem ser aplicadas anlise do estilo: os modelos top-down e bottom-up; os modelos racionais e o incremental; alm do Garbage Can. Tais modelos apresentam aspectos considerveis ao estilo. Secchi ressalta que a participao pode acontecer ao longo do ciclo de polticas pblicas, ficando, por exemplo, restrita ao momento de busca de solues ou ser ampliada ao momento da deciso formal, assim como ao longo da implementao ou avaliao (SECCHI, 2010), ou seja: por todo o ciclo, a abertura participao e a sua efetivao em si, pode ocorrer em menor ou maior grau. A participao no policy cicle fundamental no s questo de se obter uma poltica coerente que no padea da incorporao de interesses subversivos de grupos de presso, mas que venha a solucionar o problema e que observe as variveis sob diferentes prismas participativos, trazendo maior grau de legitimidade, justia social e eficcia. Acima de tudo, a participao representa o incio do processo e o sustentculo pactuao da poltica pblica por todos os atores, atentando-se s mudanas transformadoras na realidade social, com o

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horizonte do senso da responsabilidade compartilhada e cogesto. Contudo, h de se considerar que a participao uma questo complexa, que vai alm do plano poltico. Ela alcana a esfera social, economia, geogrfica, assim com a dimenso temporal. As polticas pblicas no necessariamente seguiro estes eixos, mas fluem por entre esses eixos. Em um sentido ideal, as polticas deveriam ser criadas com base da proatividade e consenso. Tal perspectiva representa a capacidade, no s do policymaker, mas de todos os atores dentro da rede e da arena de perceber problemas e elev-las a issues, publicizandoas para a Agenda, sendo tambm capazes de apresentar coeso e organizao suficientes para a ao coordenada que traga legitimidade ao processo de formulao, criando polticas mais slidas em contedo, escopo e execuo. Mas h a contrapartida: em muitas vezes ocorre que policymakers atuam de forma a atuar sobre o que j existe, em grande parte, de forma paliativa e impositivamente. Como h uma objetividade sobre o que se conhece, no h inovao no que se referem a novos problemas, novos arranjos, novas solues, pelo fato de que se prevalecem os ajustes necessrios estabilidade do sistema poltico. Nota-se na convergncia dos eixos ImpositivoReativo a necessidade de se evitar a culpa pela deciso tomada, procedendo-se ao blame shifting No se quer dizer atuar reativamente seja negativo: muito pelo contrrio, at mesmo pela exposio de Lindblom. O Incrementalismo uma abordagem interessante, mas que no pode ser a nica a ser referncia s polticas pblicas. As polticas pblicas precisam de ajustes, mas muitas vezes precisam ser totalmente refeitas. J o estilo Impositivo pode ser apropriado para situaes em que seja necessrio fazer frente a atores resistentes, principalmente em polticas que reorganizem as foras polticas e o poder. Um exemplo dado est no objeto deste trabalho. A PNRS mescla os quatro eixos. Ela Proativa por atuar frente a diferentes problemas como a sade pblica, os resduos slidos, a desigualdade social, o desamparo aos catadores etc. por vrias bases (poltico-institucional e socioeconmica). Mas tambm Reativa, pois uma poltica incrementada inicialmente desde 1989 e que, desde ento, vem sendo sistematicamente ajustada em intervalos temporais de longo prazo, tendo como base consulta a planos municipais. Por outro lado, a PNRS Consensual por agregar diferentes interesses de diversos atores, trazendo-os ao debate para que fossem definidas as responsabilidades e deveres de cada um. Por fim, para garantir que as responsabilidades e deveres sejam exercidos, a PNRS possui um carter Impositivo, obrigando atores e determinando regras e prazos. Para um problema to complexo preciso ser proativo, mas paralelamente preciso ser reativo s bases j existentes e ajustando pontos

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necessrios sobrevivncia da poltica. Por outro lado, necessita-se o consenso entre objetivos, processos e atores em prol de uma poltica que no se perca pelo caminho e que seja capaz de se estruturar por longo prazo. Por fim, para ajustar tantos interesses e foras polticas de diversos atores em uma poltica pblica que reorganiza essas foras e interesses, preciso, em muitos casos, certa dose do carter impositivo. H tambm uma segunda abordagem na anlise dos estilos. Esta abordagem procura distinguir as teorias sobre participao em duas correntes: as Correntes Contingenciais e as Correntes No-Contingenciais. As contingenciais apontam que o nvel ideal de participao (maior ou menor) depende de variveis ambientais (por exemplo, maturidade dos participantes, tipo de decises em mos, urgncia). Por outro lado, as teorias no contingenciais defendem ou desprezam o valor da participao por princpios ticos; uns defendem salientando o valor da participao em si; uns desprezam pelo fato de que nem todos possuem capacidade para discernir fatos, o que desvirtuaria a participao com vieses polticos, afetando decises que deveriam ser tcnicas (SECCHI, 2010, p. 112-113). Estas teorias podem ser mais bem visualizadas no esquema a seguir.

Figura 13. Teorias Contingenciais e No Contingenciais sobre Participao. No contingenciais Teorias sobre participao Contingenciais Favorvel participao

Desfavorvel participao

O nvel ideal de participao varia de acordo com o ambiente decisrio e os participantes

Fonte: Secchi, 2010.

As teorias contingenciais no apresentam tantos pontos para anlise, pois situa a dinamicidade dos atores e do ambiente poltico. J as teorias no contingenciais apresentam questes mais interessantes de anlise. Para autores favorveis participao, como Habermas, que situa a legitimidade de uma ordem poltica como produzida por processos deliberativos da formao poltica da opinio e da vontade (HABERMAS, 1997). A participao condio necessria legitimao de polticas pblicas se a poltica para o

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pblico e ele no est presente, onde estar o pblico das polticas pblicas? Ainda em Habermas, este aponta que a poltica deliberativa
Obtm sua fora legitimadora da estrutura discursiva de uma formao de opinio e da vontade, a qual preenche sua funo social e integradora graas expectativa de uma qualidade racional de seus resultados. Por isso, o nvel discursivo do debate pblico constitui a varivel mais importante (HABERMAS, 1997, p. 28).

No outro lado desta mesma corrente no contingencial, esto os autores que so contrrios participao ampla em processos decisrios, a exemplo de Schumpeter. Este autor situa o bem comum como fico, uma vez que pressupe as decises consideradas democraticamente legtimas como a possibilidade de todo o povo puder concordar ou ser levado a concordar por fora de argumentos racionais (SCHUMPETER, 1975, p. 251). O autor tambm aponta a existncia de indivduos racionais como outra fico. Seu ceticismo questiona ao povo quanto a possuir indivduos capazes de conduzir e justificar suas aes autnoma e racionalmente. A Democracia seria o arranjo institucional em que indivduos adquirem o poder de decidir por meio de uma disputa competitiva pelo voto popular (SCHUMPETER, 1975, p. 269), ao mesmo tempo em que ela seria a oportunidade que o povo tem para aceitar ou recusar os homens que os governam. Por no possuir racionalidade e coeso de indivduos autointeressados, s massas, no que se refere participao poltica, somente seria permitido a escolha das elites polticas (1975, p. 284-285). Pelo exposto, fica evidente que a participao democrtica no processo decisrio e na formulao de polticas pblicas tem a ver novamente com a dicotomia entre o poltico e o tcnico. Habermas enfatiza a importncia do primeiro, j Schumpeter o segundo. Para Habermas a participao poltica a essncia do processo democrtico e parte constitutiva de polticas. Para Schumpeter, a falta de conhecimento das massas a base para que esta se abstenha da participao poltica. Trazendo as duas teorias acima ao objeto de estudo, percebe-se que a participao foi vista como negativa no momento da formulao da PNRS, em 1989 e posteriormente como positiva na sua segunda formulao nos anos 2000. Na dcada de 80 a participao do consumidor e de movimentos de catadores no era vista como essencial, por estes no serem considerados como aptos a participarem na construo de uma poltica pblica. J nos anos 2000 o quadro se inverteu: a participao do consumidor tornou-se estratgica pelo fato de a gesto dos resduos slidos comear por ele; afinal o consumidor quem separa, em casa, aquilo que proceder ou no para reaproveitamento. No caso dos catadores, estes foram

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elevados condio de parceiros estratgicos na gesto compartilhada, por serem os que mais tm contato com a segregao direta de materiais passiveis a reciclagem ou no. Interessante notar que quando se percebeu uma funo para estes atores, eles passaram a ser estratgicos. O curioso que estas funes j eram realizadas por estes atores o fato que quando foi percebido que estas funes seriam capazes de trazer retornos a outrem, tais funes foram elevadas categoria de estratgica. O que tanto os dois modelos da dimenso comportamental situam que a participao dinmica e pode ser entendida sob os mais diferentes aspectos, o que d margem para que autores venham a se posicionar favorvel ou contrria mesma. O que no impede, por outro lado, que se assuma o posicionamento da Habermas: a de que a participao pblica deve ser institucionalizada e garantida por normas e regras densas, que transformem a cultura poltica para o mbito participativo e consensual.

2.9 O modelo sistmico de Easton

O modelo de David Easton, mais conhecido como Modelo Sistmico, pautado na Teoria de Sistemas. Este modelo, segundo Rua,
identifica as dimenses significativas do ambiente que geram as demandas para o sistema poltico e as caractersticas significativas do sistema poltico que o capacitam a transformar demandas em decises e polticas pblicas e, ao mesmo tempo, preservar sua estabilidade; e procura explicar como os inputs ambientais afetam o contedo da poltica pblica, como as caractersticas do sistema poltico afetam o contedo da poltica pblica, e como a poltica pblica afeta, atravs de processos de feedback, o ambiente e a dinmica do sistema poltico (RUA, 2009, p. 34).

Desta forma, por envolver praticamente as cinco dimenses apontadas anteriormente, optou-se por neste trabalho, destacar separadamente o Modelo Sistmico de Easton. Neste modelo, as polticas pblicas so respostas do ambiente, este vai alm do ambiente poltico em si; compreendem os ambientes institucionais, econmicos, sociais, ambientais, transnacionais etc. Nesse ambiente, as estruturas esto interconectadas e inter-relacionadas onde tambm h alocao de valores. Para melhor visualizao do modelo, observe a figura a seguir, que apresenta o modelo original de Easton, com a incorporao dos sistemas Internacional e Nacional, propostos por Rua (2009).

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Figura 14. O Modelo Sistmico de Easton


SISTEMA INTERNACIONAL GLOBAL SISTEMA NACIONAL

I N P U T S

Demandas Decises e Apoios Sistema poltico Withinputs Aes

O U T P U T S

Retroalimentao (Feedback)

Fonte: adaptado de Easton 1968 e RUA, 2009.

As foras (demandas e apoio) que afetam o sistema poltico compreendem os inputs, que so qualquer acontecimento externo ao sistema que altera, modifica ou afeta o sistema de alguma maneira (EASTON, 1968, p. 155). J o ambiente qualquer condio ou circunstncia definida como limite externo ao sistema poltico, e os outputs so as alocaes imperativas de valores do sistema, expressas nas decises e polticas pblicas (RUA, 2009). As demandas podem ser reivindicaes por bens e servios ou demandas por participao no sistema poltico; j os apoios no necessariamente esto vinculados a cada demanda ou poltica especfica. Os apoios podem ser ativos ou passivos e afirmativos ou negativos. Os apoios ativos se referem aos atos conscientes e deliberados, enquanto que os apoios passivos no exigem esforo especial por parte dos atores envolvidos, sendo tambm resultado de conformidade obtida. J os apoios afirmativos se expressam na legitimao e credibilidade. Por outro lado, os apoios negativos se expressam na negao da legitimidade (RUA, 2009). Os inputs de demanda no esto restritos ao ambiento domstico: podem ser tambm advindos do plano internacional. Entre os subsistemas presentes nos apoios e demandas esto os subsistemas econmico, social, cultural, poltico, ambiental etc. Um terceiro aspecto desse modelo sistmico est nos withinputs, que expressa demanda e apoio, se apresentando como coisas que acontecem dentro de um sistema e que se refletem atravs dos inputs dos membros de um sistema (EASTON, 1968, p. 155). Os withinputs distinguem-se dos inputs por serem provenientes do prprio sistema poltico: dos

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agentes do Executivo (ministros, burocratas, tecnocratas etc.), dos parlamentares, dos governadores de Estado, do Judicirio (RUA, 2009). No conceito desenvolvido por Easton, os outputs so as consequncias dos acontecimentos que atuam sobre o ambiente (EASTON, 1968, p. 171). Sob a tica dos sistemas, as polticas pblicas geram outputs e incomes. Para Rua, o produto final frequentemente denominado output sempre uma sada direta, objetivamente constatvel da operao de um sistema. Por outro, os efeitos, denominados outcomes, so as consequncias geradas pelo processo de interveno, estando diretamente relacionado com o produto final [...] e sempre expressa uma mudana em uma situao preexistente (RUA, 2009, p. 115, grifo nosso). As polticas pblicas compreendem a materializao de interferncia em determinada realidade, por meio de processos que buscam gerar produtos cujos objetivos so o de produzir efeitos transformadores na realidade. So por meio dos produtos que surgem ou no os efeitos esperados. Ou seja, tanto os produtos quanto os efeitos so previsveis e constatveis. Os efeitos podem ser positivos (que se pretende desencadear) ou negativos (que se deve mitigar). Por outro lado, um conceito de difcil preciso o de impacto. Rua destaca que os impactos podem ser previsveis ou no, pois no se relacionam diretamente com o produto ou a causa 73. Devido essa relao indireta e mediada, suscetvel a diversas intervenincias, os impactos podem ser positivos e negativos e ainda podem variar no tempo e na intensidade e podem se espraiar por reas muito diferentes daquele em que ocorreu a interveno (RUA, 2009, p. 116). Rua oferece como exemplo:
vacinas aplicadas, que podem ter como efeito crianas imunizadas, podem gerar impactos como uma reduo dos gastos do sistema de sade com o tratamento das doenas (que foram evitadas); uma reduo da repetncia e da evaso escolar por ter sido evitada a perda de dias letivos pelas crianas; uma reduo das faltas das mes ao trabalho evitando a perda de renda das famlias etc. (RUA, 2009, p. 116).

Por conta disso, os impactos, que so mais amplos e capazes de mudanas transformadoras na realidade, no podem ser considerados como objetivo direto de uma poltica pblica, mas apenas como expectativas. Rua (2009) destaca que os gestores tm baixo grau de governabilidade sobre tais impactos; ao mesmo tempo em que no h uma evidenciao da cadeia causal entre a interveno, seu(s) produto(s), seu(s) efeito(s) e os

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A autora destaca que a relao mediada pelos efeitos e pode sofrer mltiplas intervenincias do ambiente em que se realizou a interveno (RUA, 2009, p.116).

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impactos; alm de que os diversos fatores envoltos s polticas dificultam a identificao e mensurao clara dos impactos. Apesar de ser amplo e complexo, h de se ter em conta algumas limitaes do modelo sistmico. H uma reduo lgica dos processos. Crises, interesses e manipulaes podem no ser considerados no modelo em si, por isso, devem ser inclusos. Em segundo, o modelo no observa a dinmica da tomada de decises: o conceito de caixa-preta (interior do sistema poltico) bem til para exemplificar essa desconsiderao. Em terceiro, os processos dentro da caixa-preta so objeto da ao poltica, tpico que o modelo tambm desconsidera e que deve ser levado em considerao. Rua tambm ressalta o perigo da reificao do modelo, assumindo um vis conspiratrio que no encontra amparo em evidncias empricas e em nada contribui para explicar consistentemente as polticas pblicas (RUA, 2009, p. 36). Ou seja, o modelo conseguiria identificar os inputs, outputs e withinputs, mas se esgotaria no momento de explicao das polticas. O modelo de Easton em si, para analisar uma poltica pblica insuficiente. Entretanto, fornece bases para o entendimento de tudo aquilo que demandado e que apoiado positiva ou negativamente, ativa ou passivamente ao sistema poltico. Dentro deste sistema h outras demandas e apoios que catalisam ou paralisam todo o debate, o consenso e conflitos polticos. Este sistema processar os fluxos recebidos e produzir o produto final. Este produto final ter as caractersticas da correlao de demandas e apoios, em paralelo aos sistemas nacional e internacional e ser testado efetivamente, tendo, a partir da, feedback sobre o que foi produzido. Por outro lado, o modelo de Easton traz a considerao sobre os impactos. Geralmente, a produo de polticas pblicas direcionada na prospeco de produtos e efeitos, particularmente efeitos. Estes ltimos ocupam boa parte da anlise dos policymakers por estes visualizarem, como apontado por Easton, indutores de maior alcance que o produto final. Trazendo para o caso da PNRS, seu produto final a gesto adequada de RSU. Seus efeitos so decorrncias dessa gesto adequada. No especulao pensar que os formuladores da PNRS objetivaram a reduo de doenas decorrentes da no-exposio aos resduos, o aumento da renda de cooperativas, o aumento da cadeia produtiva da reciclagem, o maior grau de absoro e recuperao dos materiais, a aplicao de tecnologia de ponta, dentre outras consideraes. No obstante, alguns impactos foram previstos a exemplo, da perda de trabalho e ocupao dos catadores que trabalham em lixes, do aumento de auxlio governamental a esses trabalhadores que foram arrancados de seus locais de trabalho etc. esta questo sobre o modelo de Easton ser analisada mais frente.

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2.10 Metodologia a ser aplicada Anlise das Polticas Pblicas

A partir deste referencial terico de polticas pblicas com base em 5 categorias analticas: Contedo (tipologias), Tempo (ciclo), Espao (instituies), Atores e

Comportamento (estilos de implementao), se procede, no prximo captulo, anlise dos contextos social, econmico, poltico e histrico em que foram criadas as principais polticas pblicas ambientais no perodo 1930-2010. A preferncia pelo perodo destacado deu-se pelo fato de que somente a partir da dcada de 1930, foram criadas Instituies mais slidas no campo ambiental. O perodo escolhido (1930-2010) procura demonstrar a passagem na construo de polticas pblicas ambientais, inicialmente marcadas pela regulao sobre o uso dos recursos naturais, identificando o nacionalismo de Vargas; para, em seguida, serem relegadas posio de coadjuvantes em pontos setoriais e estimuladoras de atividades econmicas nos governos JK e posteriormente nos governos militares, sendo que, no perodo do regime militar, apresenta-se a ntida contrariedade das polticas ambientais, reflexo do ambiente poltico. Chegando ao perodo democrtico, as polticas ambientais assumem uma posio mais poltica e institucional, em que so criadas polticas nacionais e instituies em diversos campos, devido ao avano na discusso ambiental e aos acordos internacionais assinados; e por fim, destaca-se, na transio no governo FHC-Lula, a incorporao da incluso social, principalmente por meio da Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS). Tal ponto indica que as mudanas do ambiente institucional, poltico e socioeconmico afetaram tambm o corpo das polticas. Procura-se indicar os aspectos fundamentais de ruptura e continuidade que influenciaram, primeiramente, no contedo e em segundo, na pactuao das polticas ao longo de sua criao pelos atores polticos. As polticas pblicas so produtos histricos do momento em que foram pensadas, elaboradas, implementadas e pactuadas. No caso das polticas ambientais, percebem-se alguns aspectos bsicos que evoluram em cada poca pesquisada. Alguns aspectos so de continuidade e que saem e voltam em polticas, como a imposio unilateral sobre o meio ambiente; o entendimento do uso desenfreado dos recursos naturais e na crena da inesgotabilidade dos mesmos, perpassando a construo das polticas pblicas. Outros aspectos, todavia, que surgiram nessas polticas se apresentam a cada elaborao de nova poltica: a regulao; o economicidade; o utilitarismo da natureza a

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servio dos seres humanos. J outros aspectos so de ruptura em sentido de inovao (em cada poca): os primeiros sinais de preocupao com a qualidade de vida, indicadas com o aumento da poluio; os momentos iniciais em que as negociaes internacionais adentraram nas legislaes nacionais; a construo conjunta de vrias polticas; a absoro da educao; a gesto compartilhada; a mudana da agenda social e a introduo das mesmas nas polticas pblicas etc. Por fim, destacado, do comeo ao fim do prximo captulo, o processo de pactuao de polticas pblicas. Tal processo compreende que as polticas pblicas devem ser pensadas, elaboradas, percebidas74, implementadas, executadas e avaliadas conjuntamente pelos atores polticos, governamentais e no governamentais, da arena poltica, com o apoio de Instituies e espaos de negociao poltica abertos e estimulados participao. Tal processo ntido inicialmente no perodo Vargas, em que o povo aparece pela primeira vez na arena poltica. Desaparece nos governos militares e retomado no perodo democrtico. O maior exemplo dessa retomada a partir do Plano Real, no governo Itamar Franco. Por conta disso, no prximo captulo, a principal tipologia de Contedo a servir de guia norteador a Tipologia de Lowi, em que se procura trazer as arenas polticas de cada perodo e as polticas influenciadas por essas arenas. Paralelamente, as outras tipologias de Contedo tambm so utilizadas, devido ao esgotamento da tipologia de Lowi, para trazer o mximo de compreenso sobre os aspectos polticos do momento. Quanto dimenso de Tempo, d-se maior nfase forma como os problemas pblicos de cada poca foram identificados como pblicos e posteriormente tratados por meio das polticas pblicas. Os maiores problemas pblicos notadamente eram a inflao e o crescimento econmico, como ser exposto a seguir. Cada uma dos governos entendeu-os em determinada forma, porm aplicaram medidas parecidas o crescimento como remediador de todos os problemas. Neste ponto, ateno para aspectos de Racionalismo e Incrementalismo apontados na tipologia do ciclo de polticas pblicas. Na dimenso do espao, a nfase do prximo captulo recai na cultura poltica e graus de democratizao. Ateno para as instituies e coeso dos grupos polticos, que afetam a construo das polticas, assim como o espao democrtico na participao e contestao
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As polticas pblicas so altamente subjetivas e, como apontado anteriormente, elas padecem do processo de intersubjetividade dos atores, ou seja, ainda que sejam pensadas pelo maior nmero de atores polticos conjuntamente, corre-se o risco de que as mesmas no sejam percebidas da mesma forma. Tal processo percebido no caso dos impactos, apresentado por Rua (2009), em que uma determinada poltica pode trazer possibilidades no previstas. Um exemplo ntido a ser apontado no prximo captulo est nas diferenas das polticas econmicas de Collor e FHC, respectivamente, o Plano Collor e o Real, em que enquanto a primeira pegou a todos de surpresa e no houve apoio e pactuao; na segunda, com maior informao e tempo de assimilao, o plano Real foi percebido e pactuado, da o sucesso do plano econmico.

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pblica. Destaque para o antagonismo apresentado pelos governos militares em comparao aos governos democrticos. No campo dos atores, a nfase destinada aos atores polticos governamentais, notadamente pelo fato de que at a reabertura do perodo democrtico (1988 em diante), o controle das polticas e o grau de influncia eram maiores para os atores ligados ao governo. Contudo, so ressaltados momentos em que atores no-governamentais foram essenciais construo de polticas pblicas. No perodo democrtico, especialmente a partir do governo FHC e posteriormente com Lula, aparecem as redes de polticas pblicas, sejam por semelhana em assuntos, sejam por semelhana dos interesses. Na dimenso comportamental, a tipologia a ser frequentemente empregada a de estilos polticos de Richadson, Gustafsson e Jordan. Destaque para o antagonismo impositivo e consensual nos diferentes governos brasileiros. Por fim, aspectos da anlise de sistemas de Easton aparecem constantemente por todo o prximo captulo. O captulo a seguir tem a finalidade de articular a economia e poltica brasileira em relao evoluo da questo ambiental no Brasil. Empreende-se o estudo das condicionantes histricas, polticas e socioeconmicas que permitiram a insero da questo ambiental nas Agendas Poltica, Formal e da Mdia e como essa temtica vem se desenvolvendo, indicando aspectos que condicionaram temas ambientais como problemas pblicos.

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3 A QUESTO AMBIENTAL EM PARALELO ECONOMIA E POLTICA BRASILEIRA

Qualquer anlise sobre a evoluo da Poltica Ambiental brasileira sempre um empreendimento ambicioso. Primeiramente, por se questionar a dita evoluo sobre uma poltica que no foi, at a segunda metade da dcada de 1990, planejada, e em segundo, por a mesma nem sempre ter sido adequada realidade, porm na maioria das vezes, consequncia de conjunturas externas e internas. Neste sentido, analisar qualquer poltica ambiental requer um esforo de assimilao e reconstruo do momento histrico, em que a ciso entre diversos interesses e condicionantes tanto polticas quanto socioeconmicas e institucionais afetaram direta e indiretamente a elaborao dessa poltica ambiental75. As polticas voltadas ao campo ambiental sempre padeceram das descontinuidades e incongruncias do pensamento econmico e poltico brasileiro, em que a poltica econmica resolveria todos os problemas bastando uma interveno Estatal. Ao mesmo tempo, contornos polticos apresentaram-se como fatores decisivos sobre a possibilidade ou no de uma poltica ambiental, pois a questo ambiental, por muitas dcadas foi considerada baixa poltica, sempre relegada na agenda. Isto pode ser percebido em diversos momentos da histria e poltica brasileira, em que no h margem ao debate da questo ambiental, o que parece indicar espaos entre momentos histricos em que as polticas de cunho ambiental so institucionalizadas at a prxima abertura que permita uma nova discusso. As mediaes desses processos histricos precisam ser consideradas na anlise em que se tenta trazer luz aos problemas investigados. Nenhuma ideia apreendida sem os contextos que a fizeram ser pensada. Diversas lentes precisam ser ajustadas para compreender as diversas realidades que o(s) objeto(s) oferece(m). Entretanto, no a tentativa de se explorar a prtica cartesiana de recorte de determinado problema em pequenas partes com o intuito de facilitar sua anlise. Muito pelo contrrio: faz-se uma tentativa de se alcanar as condicionantes, em mltiplas lentes convergentes, para apresentar respostas que no sejam conflitantes, quando consideradas em outros contextos, procedendo-se robustez da anlise. Isto posto, tem-se como objetivo deste captulo apresentar e contextualizar a evoluo dos cenrios em que se desenvolveram algumas das principais polticas pblicas ambientais e demais propostas voltadas ao desenvolvimento sustentvel, gesto de resduos slidos,
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Bursztyn e Persegona (2008), apresentam uma recuperao histrica, tanto no Brasil quanto no mundo, dos principais marcos ambientais, a exemplo de leis, eventos, acidentes, obras acadmicas e jornalsticas etc.

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coleta seletiva e incluso de catadores de reciclveis. Parte-se do pressuposto de que qualquer poltica pblica surge a partir de trs bases: demanda social; presso de atores governamentais e no-governamentais e ajustes de conflitos polticos; e por fim, de conjunturas histricas, em nvel macro e micro, em diferentes aspectos (econmico, poltico, ambiental etc.), tanto domstico, quanto internacional. Como guias norteadores desta (re)construo da evoluo de aspectos da poltica ambiental no Brasil, temos a economia e a poltica brasileira, em contextos nacional e internacional. Tais guias foram escolhidos pela capacidade que possuem para correlacionar, concomitantemente, diversos campos do saber, potencializando uma sntese capaz de identificar determinadas conjunturas-chave deciso poltica que permitiram ou no, em dado momento, a abertura e/ou a insero da questo ambiental na agenda governamental. Esta concepo corroborada por Celina Souza ao afirmar que ao se tentar apreender definies de polticas pblicas, mesmo nas mais minimalistas, o foco sempre guiado para o locus onde os embates em torno de interesses, preferncias e ideias se desenvolveram, isto , os governos. Por tal entendimento, as definies de polticas pblicas assumem uma viso holstica do tema, uma perspectiva de que o todo mais importante do que a soma das partes e que indivduos, instituies, interaes, ideologias e interesses contam, ainda que diferenas sobre uma possvel relevncia relativa de cada um desses fatores sejam questionadas (SOUZA, 2006, p. 25). As polticas ambientais brasileiras sempre estiveram atreladas a aspectos econmicos, polticos e governamentais76, mas nem sempre nos prprios aspectos ambientais. Parece confuso pensar que uma poltica ambiental foi criada a partir de um vis econmico e no a partir de um vis dito ambiental. A delimitao da legislao realmente ambiental somente ocorreu a partir de 193077, quando nascem diferentes cdigos, ainda que pensados primeiramente regulao de atividades econmicas. Em 1981 foi apresentada uma poltica nacional (Lei n. 6938/1981) que dispe sobre o meio ambiente. Apenas em 1988, ou seja, mais cinquenta anos aps as primeiras leis, que foi determinado o dever da sociedade e do Poder Pblico na defesa e preservao do meio ambiente para as presentes e futuras geraes, entendendo-o como bem de uso comum e essencial a qualidade de vida, como citado no Art. 225 da Constituio Federal de 1988. E, por fim, que uma poltica que regulasse questes

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A obra Meio Ambiente no sculo 21, coordenada por Andr Trigueiro traz evidncias dessa perspectiva mltipla e interconecta que envolve a questo ambiental. A obra compreende diversos campos que vo desde a educao, a espiritualidade, os Trs Poderes, entre outros temas de destaque. Ver Trigueiro (2008). 77 Cdigo de guas, o de Caa e Pesca, Minerao: todos da dcada de 1930, assim como o Cdigo Florestal (primeira verso em 1934 e a segunda em 1965) e de caa e pesca (segunda verso em 1967);

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bsicas como a disposio e destinao de resduos slidos tramitasse por 20 anos no Congresso Nacional (Lei n. 12.305/2010). Outro obstculo considervel construo de polticas ambientais foi o discurso empregado durante dcadas no cenrio global sobre as contrapartidas negativas como um mal necessrio ao desenvolvimento78. Acessrio ao desenvolvimento, o meio ambiente79 no era parte intrnseca, mas um apndice. Considerado aporte ao desenvolvimento, esse ambiente era desconsiderado tanto nos custos, quanto em qualidade. Os benefcios trazidos pelo desenvolvimento impediram, de certa forma, que pudssemos ver os problemas ambientais, justificando a resignao em relao aos mesmos. Tal viso compartilhada por Denise Curi, quando esta afirma que problemas ligados desigualdade social eram negligenciados, pois se acreditava que o progresso tecnolgico traria todas as solues (CURI, 2011, p. 23). Durante boa parte do sculo XX predominaram as concepes de Low and High Politics, ou seja, Baixa e Alta Poltica respectivamente. Tal separao prevalecia em assuntos de poltica externa, contudo, moldaram a forma como as polticas domsticas eram igualmente tratadas. Enquanto que a guerra, as disputas de poder e as relaes multilaterais internacionais, que configuravam questes de segurana, ocupavam lugar de destaque (Alta Poltica), as questes sociais, culturais e econmicas ocupavam posio secundria (Baixa Poltica) na agenda internacional. Sato aponta que a agenda internacional sofreu modificaes e as concepes de Low and High Politics no existem mais, abrindo espao s novas temticas entre as quais o meio ambiente, narcotrfico, as novas bases da competitividade internacional, direitos humanos, conflitos tnico-religiosos, entre outros; tambm sustenta que as questes relativas segurana estratgica no deixaram de ocupar posio de destaque, mas passaram a ser vistas de modo cada vez mais integrado a esses novos temas da agenda internacional (SATO, 2000, p. 139). De fato, como situa Curi, deixada de lado, a questo ambiental ficou longe de protagonizar os debates na segunda metade do sculo XX. Afinal, que tema poderia disputar a ateno da mdia com a queda de brao entre Estados Unidos e Unio Sovitica (CURI, 2011, p. 23)? Paralelamente, como trazer ao debate, alternativas ao desenvolvimento quando se procurava aumentar a riqueza das naes via crescimento desenfreado?

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Simbolizado pelo discurso da comitiva brasileira no plenrio da Conferncia de Estocolmo em 1972, que ser visto mais adiante. 79 Como neste trabalho recorrente o uso da expresso ambiente para designar aspectos polticos, econmicos, ambientais etc., optou-se por manter a expresso meio ambiente para os aspectos referentes natureza, assim como ao ambiente natural e antropizado para facilitar a leitura.

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Em busca dessa riqueza, o desenvolvimento brasileiro durante o perodo que serve de anlise para a proposta deste trabalho (1930-2010), foi caracterizado por macios investimentos pblicos e privados nas reas de energia, petrleo, siderurgia e infraestrutura, principalmente no que tange indstria de transformao e de base, casos que podem ser facilmente identificados nas ocasies em que polticas de substituio de importaes foram institudas como poltica econmica no Brasil, ao mesmo tempo em que polticas desenvolvimentistas foram empregadas a fim de legitimao do governo que est no poder. O presente captulo tenta trazer uma breve, porm a mais detalhada possvel, abordagem da economia e poltica brasileira do perodo Vargas a Lula (1930-2010), considerando duas prerrogativas para a anlise. Em uma primeira tentativa, pode-se supor que as polticas pblicas brasileiras foram elaboradas setorialmente, sempre pautadas por aspectos econmicos no primeiro plano, desintegradas da questo ambiental e atreladas viso economicista e utilitarista dos governantes sobre a natureza, constituindo-se como os principais obstculos insero da sustentabilidade na agenda e nos modelos de desenvolvimento socioeconmico brasileiro. Neste contexto, como podem nascer polticas pblicas voltadas questo ambiental? Como os problemas ambientais podem ser visualizados se as lentes esto ajustadas aos problemas econmicos somente? Em uma segunda tentativa, parte-se da ideia de que as primeiras polticas pblicas brasileiras, em cada perodo histrico analisado, decidiram as arenas e os arranjos polticos, em dado momento, que viriam a determinar as polticas e medidas posteriores, impedindo desta forma o planejamento multissetorial de polticas pblicas de longo prazo. Ou seja, a partir das arenas e cenrios estabelecidos, as polticas pblicas posteriores apresentavam caractersticas das arenas produzidas. E que, em segundo momento, principalmente a partir da abertura democrtica (1988 em diante) e com estabilizao poltica e econmica ps Plano Real, o Brasil foi capaz de empreender polticas pblicas multissetoriais e de longo prazo. Neste aspecto as questes ambientais ganham corpo e espao na Agenda. Neste ponto, quais foram os destaques que permitiram problemas ambientais fossem percebidos? Como as foras sociais e polticas se configuraram nessa possibilidade de visualizao desses problemas ambientais? Ressalte-se tambm que o presente captulo trata sobre questes do mbito econmico, enfatizando ndices macro como o Produto Interno Bruto (PIB) e a Inflao. Entretanto, crescimento econmico no o mesmo que desenvolvimento econmico. Tais ndices so insuficientes para captar a essncia do desenvolvimento de uma nao. Produzir ou gerar mais

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riquezas no implica necessariamente o desenvolvimento. Muito pelo contrrio, em muitos casos, como o Brasil, em que por dcadas houve um crescimento significativo das riquezas, em vez de desenvolvimento, houve maior concentrao de renda e maior discrepncia entre os mais ricos e os mais pobres. O desenvolvimento econmico implica necessariamente a reduo da desigualdade social e a potencialidade do desenvolvimento humano em processos sustentveis socioambientais e econmicos. Enquanto o crescimento econmico se apoia nas determinantes relativas aos fatores de produo e sua produtividade, o desenvolvimento econmico se sustenta em questes como a pobreza, a misria, a sade, a educao, a pegada ecolgica, o trabalho, a renda, a vida digna, a expectativa de vida, entre outros. O crescimento medido quantitativamente por meio de ndices como o PIB, a relao inflao/dvida pblica, investimentos, importaes e exportaes, at mesmo a cotao do dlar influencia no fim do clculo. J o desenvolvimento de difcil mensurao, compreende ndices qualitativos e subjetivos. Todavia, j existem ndices que conseguem capturar parte de sua essncia, a exemplo do Coeficiente de Gini, adotado durante a dcada de 1990, assim como o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), adotado na mesma poca pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) 80. Tal aviso necessrio, pois parte da anlise e exposio dos contextos apresentados do decorrer do trabalho, so envoltos em aspectos em que a poltica e a economia brasileira passaram e que atravessaram as diversas polticas pblicas empreendidas pelos sucessivos governos brasileiros, sendo fortemente influenciadas por ndices macroeconmicos como o PIB e a inflao. ndices como Gini e IDH so recentes, sendo adotados com maior frequncia, fazendo parte das agendas polticas a partir da segunda metade da dcada de 1990. At esse perodo, o aspecto quantitativo tinha maior peso na balana na formulao de polticas pblicas. Contudo, destaca-se que o PIB um meio para se alcanar o desenvolvimento, mas no o fim em si mesmo. O desenvolvimento sem crescimento uma possibilidade remota; j o crescimento sem desenvolvimento uma possibilidade concreta. O caso brasileiro se refletiu por muito tempo na segunda probabilidade. Por dcadas, o Brasil apresentou ndices
80

O Coeficiente de Gini mede a concentrao de renda, variando de zero (renda mais igualitria) at 1 (renda mais desigual) o Brasil, em 1985 possua um ndice 0,66, representando um quadro de desigualdade de renda marcante, j em 2009, o ndice recuou para 0,509, apresentando uma significativa reduo desigualdade social. J o IDH, calculado pelo PIB per capita, pela expectativa de vida e pela educao, em que a mdia aritmtica dos itens permite um valor entre 0 e 1. Quanto mais prximo ao 1, mais desenvolvido o pas. O Brasil, em 2009, estaria na 75 posio atrs de pases vizinhos como o Chile (44 posio), a Argentina (49 posio) e o Uruguai (50 posio), mas frente da China e ndia (SOUZA, 2011, p. 15-41).

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significativos de crescimento econmico, mas com concentrao de benefcios e socializao de prejuzos. O resultado: crescimento sem desenvolvimento. na recente retomada da democracia efetiva (1989 em diante), que houve uma reorientao nas polticas de desenvolvimento, que culminaria em uma lenta, gradual e nada segura retomada dos investimentos nas reas sensveis aos aspectos qualitativos do desenvolvimento e na prpria formulao das polticas em si. Por fim, destaca-se que durante o presente captulo frequente o uso das notas de rodap como meios de abordar aspectos especficos sobre a economia e poltica brasileira, com o intuito de no sobrecarregar a leitura e apresentar as obras que contm os assuntos situados.

3.1 A Repblica Velha e a Era Vargas (1889-1954)

Boeira (2004) entende que a questo ambiental marca a histria do nosso pas desde o perodo colonial. O autor cita o nome Brasil como resultado da viso mercantilista de explorao do pau-brasil, superando a ideologia religiosa de Santa Cruz
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. Sustenta

tambm que desde 1930 os dilemas brasileiros mesclaram posturas de elogio crtica da devastao e destruio ambiental, assim como de crtica ambiental por meio da induo modernizao passando por uma crtica ambiental por meio de um modelo alternativo e autnomo de desenvolvimento nacional. Paralelamente, mesclaram-se tais posturas com acrscimo de polticas regulatrias, estruturadoras e indutoras. Ainda segundo Boeira, a partir de 1930, o Estado centralizador brasileiro procede regulamentao ambiental82. H trs momentos na histria das polticas ambientais brasileiras: a) o primeiro, de 1930 a 1971, caracterizado pela construo de bases regulatrias do uso dos recursos; b) o segundo, de 1972 a 1987, em que h uma clara ao intervencionista do Estado; c) o terceiro perodo, de 1988 aos dias atuais, em que os processos de democratizao e descentralizao decisrias e a disseminao do conceito de

desenvolvimento sustentvel esto presentes nas decises (BOEIRA, 2004, p. 2). Boeira, neste sentido corrobora a ideia de que certas periodizaes marcadas pelos contextos ecnomos, sociais, polticos, institucionais, externos e internos induziram nas arenas polticas de discusso da questo ambiental e nas formulaes e decises referentes s
81 82

Ver tambm WEFFORT, 2006, p. 77. No ordenamento jurdico, o meio ambiente comea a aparecer implicitamente a partir do Cdigo Civil de 1916 (Lei n. 3.071 de 01.01.1916), na Seo V, art. 554, 555, 583 e 584, em questes de vizinhana e de uso da gua de poos ou fontes.

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polticas pblicas brasileiras que observassem aspectos ambientais. Sem desconsiderar claro, que existem outras periodizaes possveis e plausveis, conforme os referenciais tericos propostos para a anlise. Por conta disso, procurando apresentar um referencial terico, que busque trazer os contextos em que se formaram algumas das principais polticas pblicas ambientais brasileiras e que impactaram nas polticas seguintes, convm apresentar, em linhas gerais, alguns aspectos do perodo Colonial, Imperial e da Primeira Repblica brasileira antes de adentrar especificamente no perodo histrico que servir de referencial para a anlise da proposta deste trabalho (1930-2010). Tais aspectos do perodo que vai desde o descobrimento Repblica Velha (1500-1889) compreendem pontos relevantes para entender certas determinantes que prevaleceram durante sculos nas polticas pblicas brasileiras em diversos aspectos, desde o econmico, poltico, social, ambiental etc., e que afetaram diretamente sobre a forma como os governos brasileiros entenderam a questo ambiental. Pode-se caracterizar a colonizao brasileira como explorativa e predadora: nossos colonizadores objetivavam basicamente o enriquecimento rpido. Os mesmos atuaram predatoriamente sobre o local para dali retirar o mximo dos recursos possveis e explorar o solo; para, em seguida, como nmades, ocupar o prximo espao. (GEROSA, 2011) Como poderia haver, neste contexto em que se impera a explorao, algum aspecto de preservao? Gerosa (2011) situa que diversas expedies foram realizadas durante o perodo colonial e imperial por naturalistas europeus e brasileiros. Tais expedies catalisaram o reconhecimento do territrio e, ao mesmo tempo, o interesse europeu que, por consequncia, aceleraram o desmate e a extrao de recursos naturais para atender essa demanda. A vinda da famlia real ao Brasil, em 1808, foi crucial para o aumento da depredao ambiental e, paralelamente, para a institucionalizao dos primeiros mecanismos de proteo ambiental83. Se, por um lado, durante o perodo imperial a famlia real estimulou a exportao de madeiras nobres ao mercado europeu, por outro lado, durante este mesmo perodo, o imprio, influenciado pelas ideias de natureza selvagem acolhidas nos Estados Unidos e pelo mito da natureza intocada, comea a dar abertura discusso sobre a implantao de um parque nacional no pas nos moldes do primeiro Parque Nacional do mundo, o Yellowstone Park, nos EUA, de 187284 (GEROSA, 2011).

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A Corte instituiria alguns mecanismos ambientais, mas que necessariamente no so polticas. Ver GEROSA, 2011. 84 A noo de natureza selvagem (wilderness) surgiu nos Estados Unidos a partir da concepo de se permitir que partes da natureza devessem ser preservadas em estado primitivo sem a interferncia humana, sendo resguardadas pelo governo, servindo apenas como visitao e lazer, jamais vendidas ou colonizadas. O que

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No caso brasileiro, no havia, por entre o perodo entre a chegada da famlia real at a dcada de 1930, ambiente poltico, institucional e econmico favorvel que permitissem avanos discusso sobre a criao de um espao em que a natureza seria preservada. A explorao desenfreada e predatria dos recursos naturais refletiu-se nos ciclos do ouro, do acar e do caf. Os ciclos econmicos, segundo Boeira (2004), foram desastres ecolgicos, pois cada fase de intensa explorao de prosperidade seguiu-se outra de estagnao e decadncia. A entrada de Getlio Vargas coincidiria com a abertura de uma janela de oportunidade que traria novos arranjos, polticas e situao poltica favorvel. Essencialmente agrria, nossa economia dependia da exportao de produtos primrios, extrados sem qualquer planejamento produtivo, nem polticas de controle. Nossas oligarquias agrrias, monopolizadoras da produo nacional, no viam com bons olhos uma possvel industrializao do pas. Detentoras do poder poltico, as mesmas influenciaram ao mximo a institucionalizao de polticas favorveis aos seus grupos e sua produo durante o perodo denominado Repblica Velha 85 (1889-1930). Neste ponto, o conceito de Robert Dahl situa o Brasil, no campo democrtico, como do grupo das Oligarquias Competitivas, em que uma disputa com outra por espao poltico e influncia nas polticas e agenda do governo. Em paralelo, o Elitismo se aplicaria tambm, uma vez que certa Elite influencia e conduz a policy e a politcs e que categorias de atores prevalecem sobre outras, neste caso, as elites mineira e paulista. O arranjo poltico durante Repblica Velha denominada poltica do caf com leite foi rompido com a crise de 192986 quando a oligarquia paulista interrompeu o pacto 87, gerando insatisfao na elite mineira. A Repblica Velha tinha bases no sistema federativo de governo, prevalecendo um controle da mquina governamental pela oligarquia rural, ou seja, a mquina administrativa do governo havia sido capturada por interesses privados. O pblico neste caso no existia. O

criaria um mito de que a natureza deveria ser intocada pelo homem. Essa concepo de natureza virgem embasaria esse mito (GEROSA, 2011). 85 Por quase toda a chamada Repblica Velha (1889-1930), o arranjo poltico denominado poltica do caf com leite, compreendia a alternncia de poder entre as elites agrrias de So Paulo e Minas Gerais, por isso tal denominao, respectivamente de cada principal produto dessas regies. Francisco Weffort considera a Repblica Velha como uma continuao do Imprio e de uma histria que mantm fortes vnculos com o passado, mas principalmente a ausncia do povo no cenrio poltico (WEFFORT, 2006, p. 223). 86 Miriam Leito aponta que a crise de 1929 desembarcou no Brasil pelo comrcio. O preo do caf despencou e o Brasil ficou instantaneamente sem capacidade de importao (LEITO, 2011, p. 231). A autora tambm aponta que as polticas adotadas por Getlio Vargas poca dariam incio ao processo de substituio de importaes no Brasil. 87 A oligarquia paulista tinha como objetivo reorganizar a economia a partir da poltica monetria e por meio da uma nova poltica de valorizao do caf.

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alicerce da poltica brasileira durante esse perodo visava proteger os interesses do setor cafeeiro, o terceiro ciclo na formao de nossa economia 88 (SOUZA, 2011). As polticas brasileiras durante a Repblica Velha determinaram a arena poltica distributiva que concentrava benefcios e socializava prejuzos. As polticas que vieram a vigorar durante esse perodo visualizavam criar mecanismos para favorecer a oligarquia cafeeira e anulao de qualquer estrutura contrria aos interesses da mesma, configurando as polticas clientelistas, de acordo com a tipologia de Wilson. Ao mesmo tempo percebe-se uma cultura poltica Individualista e Fatalista em que interesses privados de grupos de interesses so postos como prioridade pela mquina pblica. O cenrio, a arena e a cultura poltica imprimiam aspectos que indicavam que as polticas criadas na poca seriam voltadas ao atendimento dos interesses das elites dominantes. Souza aponta que tais mecanismos favorecedores acarretaram em maior

endividamento externo e a expanso da base monetria com a consequente inflao. Com uma economia agroexportadora (voltada para fora), nossas polticas econmicas cunhavam uma produo insustentvel, em termos ambientais, econmicos, polticos e institucionais (SOUZA, 2011). As disputas de poder situavam-se em torno da economia cafeeira. Esta comeava a dar sinais de desgaste89. O Brasil tinha sua base econmica no caf e seu principal comprador os Estados Unidos. Para aliviar os prejuzos dos cafeicultores, o governo brasileiro aplicou medidas de compra de excedente e estocagem, configurando uma Poltica Sem Sentido, de acordo com a tipologia de Gustafsson e Clientelista, de acordo com Lowi. A crise de 1929, ao arruinar a maioria dos fazendeiros de caf e atacar diretamente os detentores do poder, no caso, a oligarquia cafeeira, promoveu condies polticas para a vitria de Vargas na Revoluo de 30. A crise abriu uma janela de oportunidade reconfigurao do espao poltico. Com o fim da Repblica Velha, outros atores polticos assumem posio de destaque na arena poltica brasileira. Ao mesmo tempo, esses novos atores empreenderiam uma luta por espao, convivendo com atores j estabelecidos na arena, mas que agora estavam enfraquecidos pelo momento econmico desfavorvel. Com a posse de Getlio Vargas em 1934 e posteriormente em 1937, com a instalao do Estado Novo,
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Antecipados pelos ciclos do acar e do ouro. Os trs ciclos caracterizaram-se pela extrema explorao dos recursos, da mo-de-obra empregada e do lobby dos produtores e exploradores junto aos governos. Sem o devido planejamento, os trs ciclos tinham como base o mximo de explorao, o barateamento de custos e a produo em escala. 89 Os primeiros sinais vieram com o aumento da inflao. A crise de 1929 desvalorizou a moeda brasileira, o que, aliado retrao do crdito externo e queda brutal no preo do caf, resultando no colapso das contas brasileiras (SOUZA, 2011).

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tem-se o incio de uma nova fase das polticas pblicas: voltar a economia brasileira para dentro. Sem contar diretamente, no momento, com o caf, necessitava-se substituir os produtos que agora no eram mais importados devido ao enfraquecimento generalizado das economias externas. O momento era propcio, pois havia o problema, o componente poltico favorvel e propostas de soluo, materializando-se a proposta de Kingdon (1995) no Modelo de Fluxos Mltiplos. No plano poltico, a Revoluo de 1930 transferiu o poder dos Estados da Federao para a Unio; iniciou-se um forte movimento de industrializao e urbanizao que seriam enfatizadas a partir da dcada de 1950 com polticas desenvolvimentistas. Ao mesmo tempo, essa proposta continha um estilo Impositivo-Reativo, em que se listavam os problemas primeiramente para depois proceder s aes, decises e ao processo de implementao que eram centralizados. O processo proposto objetivava modernizar o Estado tornando-o apto a agir setorialmente sobre a economia. Para tal, diversas instituies foram criadas. Na Era Vargas surgiram as bases para a modernizao econmica, poltica e administrativa do pas, com o povo (classe trabalhadora) como agente poltico relevante, fato que imprimiu nova dinmica ao processo poltico do ps-guerra, consentindo avanos na construo da democracia no pas (LEITE JUNIOR, 2009). Durante os 20 anos de poder90, Vargas alterou profundamente o sistema poltico, econmico e administrativo brasileiro, em diferentes aspectos como a regularizao do trabalho (incluindo frias, salrio mnimo e a aposentadoria), a sindicalizao, o voto feminino, a criao das grandes Estatais como a Vale do Rio Doce, a Petrobras e a Companhia Siderrgica Nacional (CSN), entre outros apontamentos91. O Estado passou a investir na indstria de base, planificando a economia e aumentando o controle estatal. Vargas imprimira um momento de implementao de polticas majoritrias, segundo a tipologia de Wilson, em que benefcios e custos eram distribudos visando ao projeto de desenvolvimento nacional. Ao mesmo tempo, essas polticas continham um carter tanto tcnico quanto poltico e de essncia de Sala Operatria, que envolviam assuntos complexos e de alta

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Vargas governou ininterruptamente entre 1930-1945. Entre 1946-1951 Eurico Gaspar Dutra eleito. Posteriormente em novas eleies, em 1951, Vargas eleito novamente. O decnio que compreende 1945 a 1955 marcado por impulso de importaes; emprstimos tomados a fim de equilibrar o balano de pagamentos; inflao ascendente; crescimento industrial; a criao da Petrobras em 1953; a instituio da Comisso Mista BrasilEstados Unidos, responsvel por diversos projetos de desenvolvimento; a criao do Banco Nacional do Desenvolvimento (BNDE) em 1952, destinado a financiar projetos, tornando-se pea-chave dos planos desenvolvimentistas de JK e dos Governos Militares (SOUZA, 2011). 91 A idia de Vargas era criar um Estado regulador e empreendedor, ao mesmo tempo forte e centralizador, defendendo os interesses nacionais e principalmente o crescimento econmico.

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salincia para o pblico. Desta forma, as polticas eram pactuadas pela populao, influenciando a dinmica da participao popular. As polticas adotadas por Vargas criaram uma arena poltica que imprimia certas caractersticas. Marcado num ambiente poltico essencialmente regulatrio e de conflitos de poder, a arena estabelecida acabou por afetar as polticas posteriores durante o governo de Vargas. nessa fase, a partir da dcada de 1930, em que se instalam no Brasil as primeiras polticas pblicas voltadas s questes ambientais em aspectos macros. Todas tinham como caracterstica o exerccio da soberania da Unio sobre os recursos naturais e as espcies da flora e fauna e a regulao do uso. A partir de Vargas, o meio ambiente ganha um carter de segurana nacional e meio essencial atividade econmica. Era preciso regular e proteger os recursos naturais da explorao interna e externa com vistas segurana patrimonial. Nessa arena poltica marcada por Vargas existia uma intensa produo legislativa nas mais diversas reas como as referidas anteriormente, e na rea ambiental estabeleceu novos princpios jurdicos, entre eles o Cdigo Florestal, guas, Minerao, Caa e Pesca, porm as caractersticas peculiares brasileiras, polticas e institucionais, assim como da prria arena acabaram por apresentar, nas polticas, caractersticas diferentes de outros pases (STRUMINSKI, 2003). Os nossos cdigos ambientais eram marcados essencialmente pela refutao dos ideais de crescimento econmico com consumo predatrio dos recursos e sua explorao desenfreada. Neste sentido, o bem pblico era mais importante em prol da necessidade do desenvolvimento do pas, ou seja, a explorao deveria ser fundamentada pelo interesse pblico de desenvolvimento. Ideais contrrios aos da Repblica Velha, em que extraia-se os recursos sem qualquer considerao sobre a produo e atividade econmica. Pode-se perceber tambm, o carater proativo no estilo das polticas, uma vez que observavam problemas e se criavam medidas de protecao ambiental, ainda que voltados economia. As polticas ambientais da dcada de 30 situam o incio, no Brasil, de uma vertente preservacionista e intervencionista caractersticas do prprio Estado Varguista e que se apresentavam nas polticas seguintes. Essa faceta seria representada, segundo Struminski (2003) no momento em que novas empresas estatais e instituies92 seriam criadas durante o governo para conduzir o planejamento econmico e aplicar o desenvolvimento. Entre os principais ordenamentos jurdicos esto: o Cdigo Florestal (Dec. n. 23.793/34), substitudo

92

A exemplo do Conselho Nacional de guas e Energia Eltrica (1939), do Conselho Nacional do Petrleo (1938), entre outros.

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posteriormente pela Lei Federal n. 4.771/6593; o Cdigo das guas (Dec. n. 24.643/34); assim como o Cdigo de Caa e Pesca (Dec. n. 23.672/34); o Decreto de proteo aos animais (Dec. n. 24.645/34); e o Dec. n. 25/37 que organizou a proteo ao Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (BRASIL, 1937). Neste sentido, houve um aumento no grau de consolidao do aparato institucional, garantindo segurana ao meio ambiente, ainda que frgil, devido ao campo econmico ter claro privilgio sobre o campo ambiental no que toca a construo de polticas pblicas. Logo nos primeiros pargrafos do Cdigo de guas de 34 aparecem as justificativa da sano do Decreto: Considerando que o uso das guas no Brasil tem-se regido at hoje por uma legislao obsoleta, em desacordo com as necessidades e interesse da coletividade nacional [...] Considerando que se torna necessrio modificar esse estado de coisas, dotando o pas de uma legislao adequada que, de acordo com a tendncia atual, permita ao poder pblico controlar e incentivar o aproveitamento industrial das guas (BRASIL, 1934b). Paralelamente, o Art. 32 apontava que as guas pblicas de uso comum ou patrimoniais, dos Estados ou dos Municpios, bem como as guas comuns e as particulares, e respectivos lveos e margens, poderiam ser desapropriadas por necessidade ou por utilidade pblica. O Cdigo de Caa e Pesca (BRASIL, 1934d) tambm apresenta esse carter ao, logo no Art. 1, referindo-se atividade pesqueira, situar que os servios de pesca em todo o Brasil, inclusive a administrao, direo e fiscalizao do pessoal e material, a fiscalizao e execuo dos dispositivos legais aplacveis, e tudo mais que lhes seja atinente, no interesse da defesa da fauna e flora agrcolas, ficam inteiramente subordinados ao Ministrio da Agricultura e sujeitos s determinaes do cdigo. Interessante notar que a atividade pesqueira torna-se, com o Cdigo, atividade privativa de brasileiros natos (Art. 7). J para a pesca, o Poder executivo fixaria, anualmente, as datas de incio e encerramento do perodo de caa (Art. 119). Os Artigos n. 120 e 121 fazem jus proteo ambiental dos animais. O Decreto de Proteo aos Animais94 (BRASIL, 1934c) tambm traz diversos dispositivos de proteo aos mesmos. O Cdigo Florestal de 1934 (BRASIL, 1934a), institudo pelo decreto n. 23.793 de 23 de janeiro do mesmo ano marcou-se por abranger certas aes pioneiras no governo brasileiro. Em linhas gerais, o Estado passou a ter o poder de desapropriar propriedades privadas avaliadas como essenciais preservao da natureza (art. 4 sobre as florestas
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Em 25 de maio de 2012 foi sancionada a Lei n. 12.651/12 que institui bases do novo Cdigo Florestal. Tal lei havia sido construda sem o consenso entre ambientalistas e ruralistas. Para manter uma certa coerncia e evitar atrito entre as partes, no mesmo dia sancionada Medida Provisria n. 571/12 que altera a Lei citada. 94 Revogado pelo Decreto n. 11, de 1991.

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protetoras). Tambm, esse cdigo sofreu influncia de Yellowstone, pois indicou a possibilidade da criao de parques nacionais, estaduais e municipais de forma semelhante ao referido (Art. 5 sobre florestas remanescentes) e que so de domnio pblico. Essas definies da lei apresentaram problemas, pois, se o Estado desapropriasse uma floresta protetora, esta se transformava em remanescente, abrindo margem criao dos parques. A partir disso, o Estado poderia desapropriar outras propriedades adjacentes ou dentro do parque, gerando conflitos com aqueles dependentes das terras locais. No mesmo cdigo aparecem outros problemas de interpretao (Art. 23 sobre desflorestamento). No obstante a tais problemas, o primeiro parque nacional brasileiro foi inaugurado em 1937 em Itatiaia, no Rio de Janeiro e outros parques viriam a ser criados posteriormente. Interessante notar que o Cdigo Florestal de 34 traria ao ordenamento jurdico, textualmente, pela primeira vez, a preocupao e a conscientizao ambiental, o que pode ser visto em seu art. 102, alnea f, que incumbiria ao Conselho Florestal difundir em todo o pas a educao florestal e de proteo natureza em geral95. Galli (2008, p. 121) destaca que esse foi o incio, no ordenamento jurdico ptrio, da concesso de um carter de preocupao ambiental educao, ainda de maneira tmida e direcionada especificamente s florestas. Paulatinamente a viso mercantilista das florestas como matria-prima ia perdendo um pouco de seu espao para uma viso de valor intrnseco, merecedor de cuidado. Ao mesmo tempo, Vargas queria descontinuar com a mentalidade colonial, predominantemente liberal, principalmente quanto ao uso das terras particulares. Com o Cdigo Florestal, iniciou-se a regulao e o redirecionamento governamental sobre a produo do setor madeireiro. O planejamento estatal e o controle permanente sobre esse setor um exemplo tcito de como as polticas empreendidas influenciam a arena poltica a ser estabelecida, e por consequncia, a poltica a ser adotada. Struminski (2007) aponta que em 1938, com indcios da aproximao da Segunda Guerra Mundial, esboou-se uma grave crise no setor madeireiro, principalmente pelo interesse na explorao do recurso, matria-prima de itens blicos. Fortalecido, o setor madeireiro, capitaneados pelos representantes madeireiros do Sul do Brasil, influenciou diretamente o governo para a criao do Instituto Nacional do Pinho, para que este regulasse a produo, comercializao, industrializao e reflorestamento do pinheiro-do-paran, madeira tpica da regio. Percebe-se neste ponto, a insero de grupos de interesse e o lobby junto ao governo visando a proteo de determinados setores econmicos. A partir da implantao de

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O Cdigo ainda trazia na alnea h do art. 102, a instituio da festa da rvore.

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uma poltica pblica regulatria, a arena poltica criada marcou-se pela expectativa e posterior exigncia de maior regulao, o que pode ser compreendido a partir deste exemplo. Paralelamente, est implcito o carter essencialmente poltico, visando atender interesses de grupos. Tambm est claro a forma como a poltica ambiental foi utilizada como poltica econmica. Muitos dos cdigos e medidas jurdicas foram criados para viabilizar as intervenes do governo e dar segmento ao processo de construo do desenvolvimento nacional. O estilo Impositivo de Vargas tambm est caracterizado nas polticas ambientais. Struminsky situa a questo florestal como exemplo, pois at a dcada de 1930, o Brasil, marcado por uma sociedade rural e agrria, com concentraes populacionais isoladas e desconectadas e em plena crise do caf, comeava a experimentar a intensificao do xodo rural, com o incio da maior disperso da populao para fronteiras internas ou com sua concentrao nas cidades (STRUMINSKI, 2007, s/p). O que apontaria, futuramente, que o pas conviveria com fluxos migratrios cada vez mais intensos e constantes, inchando as zonas urbanas, principalmente a regio sudeste96. Ao mesmo tempo, esse fluxo migratrio contribuiu significativamente transio do modelo rural para o urbano-industrial e para decadncia das regies emigradas, a exemplo de muitas cidades do Nordeste brasileiro97. No plano internacional, destaca-se um dos incidentes ambientais mais significativos ao questionamento do modelo de desenvolvimento vigente na Inglaterra. Entre novembro e incio de dezembro de 1952 ocorreu o smog (smoke + fog), extremamente densa, profunda e poluda. Entre as partculas liberadas na atmosfera estavam dixido de carbono, cido clordrico e compostos de flor, alm de toneladas de dixido de enxofre terem sido convertidas cido sulfrico (BBC, 1952). O smog trouxe consequncias econmicas e sociais. Como medida, o governo ingls passou a introduzir o zoneamento ambiental. A agenda
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A industrializao do Sudeste, aliada a uma srie de secas calamitosas que se abateram sobre o Nordeste entre 1930 e 1950, provocou um forte fluxo migratrio desta regio para aquela, tendo como principais destinos os estados de So Paulo, Rio de Janeiro e Paran (SOUZA, 2009, p. 200). 97 Sobre So Paulo interessante notar o mesmo processo de como as polticas pblicas determinam a poltica a ser adotada. Detentora do maior parque industrial brasileiro e agora com perspectiva de maior produo, esta regio foi a pioneira no processo de industrializao brasileiro e acentuou as desigualdades regionais. Possuindo o maior, mais moderno e diversificado parque industrial, com maior mercado consumidor e com o mais organizado mercado de trabalho do pas, So Paulo foi beneficiado por duas medidas do governo central: a eliminao dos impostos interestaduais e intermunicipais e a expanso da rede ferroviria e rodoviria (SOUZA, 2011, p. 200). Vanda Costa situa que a conjuntura da dcada de 30 apresentava, de um lado, a burguesia paulista, que dependia do governo federal para implementar as polticas econmicas para o seu desenvolvimento e, de outro lado, o governo federal, orientado pela construo nacional, dependente daquela para garantir eficcia s funes que pretendia desempenhar, legitimando-as (COSTA, 1989, p. 6). Essa mesma burguesia paulista viria a substituir a oligarquia cafeeira paulista, que no soube manter-se como protagonista neste novo cenrio ps Repblica Velha. O estado paulista comeava a ganhar espao poltico e capacidade de influncia na negociao poltica. Lowi (1972) e Costa (1989) podem ser referenciais de auxlio ao entendimento do processo politics determines policies e vice-versa.

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poltica inglesa comeou a pensar em novas fontes de energia. O governo tambm criou progressivamente, diversas leis contra a poluio do ar e do lanamento de poluentes na atmosfera. Foi um processo lento e gradual, uma vez que a economia inglesa ainda tinha razes em indstrias base de energia termeltrica. No entanto, a populao londrina passava a olhar sob outro prisma as consequncias negativas do modelo de desenvolvimento (BBC, 1952). Ressalte-se que tal acidente ambiental na Inglaterra teve pouco impacto sobre a poltica e economia brasileira. Primeiro pelo fato da diferena de matrizes energticas, pois a brasileira era mais ampla, enquanto que a inglesa era mais restrita termeltrica. Segundo pelo fato da diferena climtica, uma vez que o smog dificilmente ocorreria no Brasil98 quela poca. Em terceiro, por o Brasil no contar com parque industrial poluidor que Londres tinha e, por consequncia, ainda no considerar a poluio do ar. Tal processo pode tambm ser explicado pelo fato de que havia pouca informao e conhecimento disponvel, assim como pouca inteno de implementao de polticas de controle ambiental, o que caracterizaria poca uma Poltica Simblica. Em um resumo geral, as polticas pblicas ambientais durante o perodo da Repblica Velha foram muito abrangentes no que toca a proteo ambiental, todavia, com foco nas necessidades de industrializao e urbanizao; o que pode ser explicado pela viso mercantilista sobre o ambiente. Por outro lado, com Vargas, tais polticas adquirem o carter de comando e controle. Os instrumentos de comando e controle, segundo Curi (2011, p. 152) so o conjunto de restries legais impostas aos cidados e iniciativa privada para regular sua atuao sobre o meio ambiente, o que bem ntido nos artigos citados nos cdigos ambientais. Esses cdigos pautam-se pela regulamentao e fiscalizao ambiental,

especificamente, quanto ao uso dos recursos naturais, em uma clara abordagem Estadista sobre as polticas pblicas. Esses recursos, na viso Varguista, devem ser utilizados em prol do desenvolvimento nacional, em um sentido majoritrio. Os recursos so da coletividade (no caso, a Unio) e, para tal, so criados os Cdigos, que se atentam ao controle em sentido macro.

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No o que se verifica em cidades como So Paulo. Apesar de no apresentarem um smog intenso como o ocorrido em Londres, a cidade paulista convive constantemente com neblinas de poluio, principalmente em tempos secos e com pouca umidade no ar.

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3.2 Anos JK

Juscelino Kubitschek (JK) foi eleito Presidente da Repblica em 1955 e tomou posse em 31 de janeiro de 1956, governando at 1960. Sua agenda, notadamente progressista, continha bases em um amplo programa de obras pblicas, denominada Plano de Metas
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Souza pondera que a posse de JK ps fim ao estado de stio que vigorava desde o suicdio de Getlio em 1954. At aquele momento, sem o lder que levaria o pas ao rumo do desenvolvimento, a ascenso de JK representava novamente o sonho de deixar para trs o passado de atraso e lanar-se, de um salto s, na modernidade ocidental (SOUZA, 2011). JK possua um estilo agregador em torno de grandes projetos, o que aponta um estilo ProativoConsensual, pois visualizava problemas e procurava formar coalizes para a resoluo. JK promoveu uma forte mudana no sistema produtivo do pas. Leite Junior destaca que durante o mandato de Juscelino, o setor industrial aumentou sua participao no Produto Interno Brasileiro (PIB) de 25,6% para 32,2%, enquanto que o setor agropecurio recuou sua participao no PIB de 23,5%, no incio do governo para 17,8%, ao fim do mesmo (LEITE JUNIOR, 2009, p. 28). O que estes nmeros iniciais indicam que houve um forte processo de industrializao durante os cinco anos de governo JK. A proposta de planejamento para o desenvolvimento do pas que influenciou o Plano de Metas teve alicerces na sugesto desenvolvida pela equipe da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), do recm criado Banco Nacional do Desenvolvimento (BNDE) e tambm da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, lideradas pelo economista Celso Furtado. Formara-se uma rede em torno do desenvolvimento brasileiro, assim como diversos grupos influenciaram com suas propostas. Era um cenrio pluralista de atores, envolvendo debates e propostas desenvolvimentistas, observando o campo das Poliarquias em Robert Dahl. As ideias cepalinas100 postulavam que a industrializao deveria ser o principal caminho

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Tal Plano estabelecia 30 metas, concisas e claras, destinadas a cinco grandes reas estratgicas que compreendem a agenda governamental de qualquer governo energia, transportes, alimentao, indstria de base e educao. A construo de Braslia se tornaria a 31 meta, especialmente um desejo pessoal de JK (SOUZA, 2011). 100 A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL) foi criada em 25 de fevereiro de 1948 pelo Conselho Econmico e Social da Naes Unidas (ECOSOC). uma das cinco comisses econmicas regionais das Naes Unidas (ONU). Foi criada para monitorar as polticas direcionas promoo do desenvolvimento econmico da regio latino-americana, assessorar as aes encaminhadas para sua promoo e contribuir para reforar as relaes econmicas dos pases das rea, tanto entre si como com as demais naes do mundo. Posteriormente, seu trabalho ampliou-se para os pases do Caribe e se incorporou o objetivo de promover o desenvolvimento social e sustentvel (DIAS, MATOS, 2012, p. 233). Seu website oficial http://www.eclac.org

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para a superao do subdesenvolvimento latino-americano. Tal possibilidade se daria por meio do processo de substituio de importaes (PSI), financiamento externo e forte presena estatal. A estratgia de industrializao intensiva de JK consagrava o PSI, iniciado com Vargas, porm o novo, consubstanciado pelo Plano de Metas, foi mais bem sistematizado e institucionalizado que o de Vargas, junto nova poltica cambial adotada por JK que, visava proteo da indstria nacional (SOUZA, 2009) 101. Era uma clara proposta de incrementar as polticas de Vargas, contudo, com maior conhecimento e inteno, alm de mais complexas e salientes que a do antecessor, caracterizando uma Poltica Real, com aspectos mais concretos, alm de ser de Sala Operatria, de acordo com as tipologias. Ao mesmo tempo era de uma Poltica Majoritria (em termos de distribuio de benefcios) e Empreendedora (em termos de concentrao custos). Entretanto, esse processo desenvolvimentista foi seguido por um protecionismo frvolo adotado pelo governo brasileiro que no estimulou o processo de aprendizagem das empresas nacionais. A ausncia de uma burguesia nacional forte afetou no estabelecimento de uma estratgia nacional de desenvolvimento no Brasil, em que o PSI no Brasil no requereu a absoro e o desenvolvimento tecnolgico, o que contribuiu para incutir no empresariado industrial brasileiro a mentalidade de protecionismo como fim, no como meio eficincia e competitividade da indstria (SICS; PAULA; MICHEL, 2007, p. 515). Neste caso, o que poderia ser uma Poltica Real torna-se uma Poltica Simblica, pois determinados atores no tm inteno de colaborar com a poltica. A poltica no era percebia da mesma forma pelos diversos atores. Tal cenrio continha uma cultura poltica Fatalista, pois neste ponto, a burguesia paulista entrava em choque aos interesses desenvolvimentistas. Souza argumenta que o PSI de JK seguia moldes diferentes do tradicional, pois este buscava atacar apenas os pontos de estrangulamento da economia, diferentemente ao de JK, que visava no somente isso, mas tambm atacar os pontos de germinao, ou seja, aqueles em que a ao do Estado, como criador de demanda, acabaria por gerar um efeito multiplicador, que geraria mais empregos, investimento, mais demanda, criando um crculo

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Outros autores apontam que a estratgia desenvolvimentista, que implementou a industrializao pesada, a partir de 1950 teria bases num projeto nacional-desenvolvimentista, em que o Estado, como planejador, sustentador, financeiro dos grandes blocos de investimento e produtor direto de insumos bsicos e infraestrutura, e as empresas transnacionais, com destaque s da indstria de transformao foram os protagonistas desse processo. A empresa privada nacional teve um papel complementar, se constituindo na realidade na scia menor do chamado trip econmico (SICS; PAULA; MICHEL, 2007, p. 514-515).

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virtuoso de crescimento (SOUZA, 2011, p. 204-205)

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. O Plano de Metas previa a

construo de Braslia como seu ponto de germinao. Percebe-se mais uma vez, o carter tcnico maior que o de Vargas, assim como o ntido sentido de Incrementalismo da proposta. Para pr em prtica o Plano de Metas, procedeu-se ao uso dinheiro pblico e investimento estrangeiro privado. Com maior inflao e dficit pblico, o Brasil recorre ao Fundo Monetrio Internacional (FMI) para uma nova concesso de emprstimo. O rgo, entretanto, exige medidas de austeridade que iam contra ao desenvolvimentismo pregado, o que faz JK a romper as negociaes (SOUZA, 2011)
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. O governo participava de todas as

aes na economia e poltica e essa deciso trouxe reflexos104. O cenrio poltico tornou-se desfavorvel, no havia coeso entre os grupos polticos em uma Cultura poltica Individualista, e era recorrente o uso de polticas Clientelistas e de um estilo Impositivo para manter a base poltica junto ao governo. As ideias de JK no eram pactuadas entre o grupo poltico. Souza (2011) e Leite Junior (2009) apontam que o governo JK custou caro: a participao financeira da iniciativa privada foi pequena, deixando ao Estado a responsabilidade pela grande maioria dos dispndios de recursos. A poltica de JK, ao mesmo tempo em que distribua benefcios, tambm concentrava custos exorbitantes105 sobre as contas pblicas. Neste sentido, as polticas possuam um carter de Poltica Empreendedora sem pactuao entre os atores. No perodo JK, aspectos desenvolvimentistas ditaram toda a construo das polticas; diversos parques industriais foram criados, as cidades incharam e a entropia das mesmas aumentou processo iniciado com Vargas. Neste sentido, as polticas de JK, padeciam de um
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Na tentativa de reconstruir a escolha do governo pela poltica do PSI, recorre-se aos estudos de Hlio Jaguaribe. Durante a dcada de 1950, Jaguaribe considerava em sua anlise sobre o desenvolvimento brasileiro a partir de uma reconstruo histrica da economia. O autor entendia que a lei de represso ao trfico de escravos de 1850 e depois a abolio da escravatura em 1888 estimulariam uma reorientao da economia, que aps a crise se seguiria rumo ao mercado interno. As dificuldades de importao por causa das guerras de 1914-1918 e de 1939-1945, acompanhadas das crises cambiais permitiram indstria substituir importaes de bens de consumo e, depois, de bens de produo, ou seja, o pas foi compelido a produzir internamente aquilo que consumia. Ao mesmo tempo, criticava o clientelismo na poltica brasileira como ponto de estrangulamento e criador de um Estado cartorial, que paralisava qualquer tentativa da construo de um projeto nacional de desenvolvimento. Para mudar tal quadro Jaguaribe apontava a necessidade de se superar a poltica por meio de uma ideologia do desenvolvimento (JAGUARIBE, 1957 apud WEFFORT, 2006). 103 Com maior inflao, o governo reage e envia ao Congresso o Plano de Estabilizao Monetria (PEM), que ia contra as propostas desenvolvimentistas103. JK fez uma escolha racional (a partir de critrios polticos) entre crescer ou estabilizar, optando pelo primeiro. Com o PEM abandonado, o Plano de Metas e a nova capital ficaram preservados, porm com altos custos (GIAMBIAGI et al, 2011). 104 O governo reeditava medidas de compra de excedentes de caf para manter apoio das elites agrrias e, ao mesmo tempo apontava com medidas que favoreciam a ampliao das indstrias. 105 JK entregou a seus sucessores uma economia maior e mais desenvolvida, mas, ao mesmo tempo, deixou-lhes um presente de grego, sob a forma de alguns dos principais indicadores macroeconmicos internos e externos (GIAMBIAGI, et al, 2011, p. 29).

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Incrementalismo, observado na prpria generalidade de suas macropolticas, aperfeioando polticas passadas e inovando onde necessrio, assim como um estilo Consensual-Proativo. Fica claro que a exclusividade com questes de desenvolvimento nacional, principalmente no que toca crescimento econmico, a agenda governamental brasileira durante este perodo, no abriu espao ao debate de questes ambientais de forma democrtica. A questo ambiental ainda era um estado de coisas, tratada de forma pontual, mas no era questo poltica. Entretanto, semelhante ao de Vargas, a arena poltica produzida por JK refletiu em decises polticas de carter ambiental. O projeto nacional desenvolvimentista impulsionado por JK, permitiu sonhar com a industrializao e concretizla. Com maior produo e indstrias em funcionamento, os primeiros sinais de poluio j se tornavam visveis, abrindo margem discusso e surgimento de dispositivos legais, a exemplo do decreto n. 50.877 de 1961, que de forma inovadora, definiu a poluio como:
[...] qualquer alterao de propriedades fsicas, qumicas e biolgicas das guas, que possa importar em prejuzo sade, segurana e ao bem-estar das populaes e ainda comprometer a sua utilizao para fins agrcolas, industriais, comerciais, recreativos e, principalmente, a existncia normal da fauna aqutica (BRASIL, 1961, art. 3).

Convm notar como as polticas pblicas de JK interferiram na poltica a ser desenvolvida. O decreto 50.877/1961 aponta a gua como o elemento passvel de ser poludo, ao mesmo tempo em que situa a poluio a partir do veis econmico com o olhar da produo; principalmente no ponto em que destaca a poluio da gua como aquela capaz de comprometer a sua utilizao para fins agrcolas, industriais e comerciais. Apesar do tom humano, o lado econmico desenvolvimentista est presente na poltica. O aspecto de inovao tambm est presente. O cenrio envolto a JK no permitiu a questo ambiental ser debatida plenamente. Sua poltica desenvolvimentista relegou ao segundo plano qualquer proposta ambiental. Ainda resistia a mentalidade de propostas ambientais como entraves ao desenvolvimento. Como rebater o argumento de que valeria a pena o desenvolvimento a qualquer custo, pois com estes os benefcios seriam melhores? Ao mesmo tempo, a questo ambiental ainda era tratada apenas como poluio do ambiente, consequncias do progresso. Havia no Brasil, pouca informao sobre o tema e pouca inteno poltica de implementar Instituies do tipo, caracterizando as Instituies criadas poca como Polticas Simblicas e de Baixo Calo. Diversos parques industriais foram implantados, assim como se ampliou a interligao do pas pelo sistema rodovirio em detrimento ao ferrovirio, uma escolha que trouxe graves

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sequelas. Por um lado, se traziam indstrias automobilsticas, por outro lado, necessitava-se ampliar as rodovias e acelerar a pavimentao. Por decorrncia, percebe-se a escolha da alternativa, se no errada, talvez a mal planejada, pois se convive com seus efeitos a exemplo, maior poluio do ar, diminuio da qualidade de vida, agravos respiratrios, impermeabilizao do solo, ilhas de calor, ou seja, aspectos que afetam no somente o ambiente propriamente percebido, mas tambm a sade humana e das outras espcies. Muitos destes questionamentos sobre o modelo de desenvolvimento e suas consequncias comeam a ser cultivados durante 1950 no plano internacional, a partir do momento em que novos atores surgem e o ambiente poltico internacional torna-se mais favorvel. Alguns acidentes ambientais, especificamente na Europa, derivados, sobretudo, por atuao humana sobre o ambiente foram peas-chave construo de polticas ambientais nessas localidades e que influenciariam posteriormente as nossas polticas ambientais. O smog de 1952 em Londres, apontado no tpico anterior foi um dos exemplos, mas existem outros tanto relacionados na literatura106. A expanso dos desequilbrios ambientais acompanhou o progresso do modelo desenvolvimentista, evidenciando-se a partir de 1960, quando a crena na disponibilidade ilimitada dos recursos naturais passou a ser discutida, assim como o modelo de desenvolvimento adotado na poca que gerava desigualdade, excluso e o esgotamento dos recursos naturais. Paulatinamente, alastrava-se a noo sobre os temas ambientais, ao passo que a salincia do assunto por entre a populao tendia ao crescimento107 (BARBIERI, 2008). O contexto internacional apresentava uma conscientizao forada sobre as consequncias da degradao ambiental, o equilbrio entre a vida humana e meio ambiente. Considera-se como forada pelo fato de no ter sido debatida, num primeiro plano, mas fruto de contrapartidas negativas do modelo de desenvolvimento. Modelo que comeara a ser empreendido no Brasil a partir de JK e que seria intensificado com os sucessivos governos militares. Fora do Brasil questionava-se a ampliao da capacidade produtiva industrial e da
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Seiffert aponta dentre os diversos acidentes ambientais externos e nacionais, causados diretamente a partir de falhas operacionais de diversas indstrias, a contaminao da Baa de Minamata, no Japo em 1956; a contaminao do ar pela dioxina em Seveso, na Itlia em 1976; a contaminao por isocianato de metila em Bhopal, na ndia em 1984; a exploso da Usina de Chernobyl, na Ucrnia em 1986; a contaminao por pesticidas no Rio Reno, na Basilia, Sua em 1986; o vazamento de petrleo do navio Exxon-Valdez, no Alasca em 1989; a falha na operao de um duto da Petrobras, que derrama 1,3 milhes de litros de leo, contaminando a Baa de Guanabara, no Rio de Janeiro em 2000; o derramamento de leo pelo navio Prestige no litoral da Galcia, Espanha em 2002, entre outros descritos na literatura (SEIFFERT, 2009, p. 8-9). 107 A percepo ambiental ocorria lentamente entre o governo, a sociedade civil, os indivduos e organizaes sociais. A negligncia ou indiferena das pessoas, dos agentes produtores e consumidores, catalisariam a percepo dos problemas ambientais e iniciariam propostas de educao corretiva por meio de atividades de controle da poluio (multas, por exemplo), para que se tentasse frear os efeitos negativos gerados pela produo e consumo (PHILIPPI JR; PELICIONI, 2005; BARBIERI, 2008).

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demanda de consumo humano, a intensificao e acelerao da produo, a quantidade de resduos gerados e a degradao ambiental. Barbieri (2008) tambm destaca que tal debate sobre a conscientizao somente assumiu propores globais, entrando nas pautas dos assuntos internacionais aps 1950, principalmente pela multiplicao de acidentes ambientais, do crescimento dos movimentos ambientalistas e de conferncias internacionais. Por fim, aponta-se que a questo ambiental no Brasil durante o governo JK pouco teve de relevncia na formulao de polticas pblicas densas e amplas. Contudo, foi essencial s primeiras inquietaes, em plano nacional, sobre a questo da poluio. A Rede criada por JK em torno do desenvolvimento, trazendo outros atores, inovando na perspectiva Multicntrica sobre polticas pblicas, no alcanou o mbito ambiental. A pactuao das polticas era em torno do desenvolvimento do Pas e no sobre suas consequncias. Em ambiente mais propcio pactuao, esta se desenvolveu em bases nas teorias contingenciais sobre a participao, ou seja, conforme a evoluo do prprio ambiente poltico.

3.3 Os governos militares

Nas eleies de 1960, em que o presidente e o seu vice foram eleitos separadamente, saem vitoriosos Jnio Quadros e Joo Goulart, respectivamente os candidatos presidncia e vice-presidncia. O governo de Jnio Quadros durou oito meses108. Sua renncia, em agosto de 1961, impediu qualquer concretizao de uma poltica econmica consistente (SOUZA, 2011). Joo Goulart assume o poder, o que desencadeou em reflexos no cenrio poltico. Diversos grupos passariam a disputar o poder109. Na tentativa de trazer um estilo consensual arena por meio de instrumentos essencialmente de cunho poltico, Joo procede implantao de polticas, representado pelo seu Plano Trienal, elaborado por Celso Furtado. Entretanto, Joo se perde na procura de conciliar a esquerda e o centro, cedendo s presses de nacionalistas e sindicalistas, afrouxando medidas de cunho creditcio, fiscal e monetrio, previstos no Plano Trienal, implicando em uma estagnao econmica. Com o Plano Trienal

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Jnio tentou programar polticas redistributivas voltadas recuperao da estabilidade econmica e, entre suas medidas, o fim de subsdios importao de bens considerados estratgicos e a renegociao da dvida externa; conseguindo um novo emprstimo, antes negado JK. 109 Haveriam algumas manobras para impedir a posse de Goulart, inclusive a adoo do Parlamentarismo. Ver mais em LEITE JUNIOR, 2009.

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j perdido110, e com medidas anti-inflacionrias abandonadas, o pas imerso no caos econmico, Joo Goulart deposto pelo Golpe Militar em 1964 (LEITE JUNIOR, 2009). Cabe destacar que, as disputas polticas existentes durante o perodo conturbado de Joo Goulart e Jnio Quadros, dificultavam discutir questes ambientais, por isso a pouca produo legislativa referentes matria. A economia e a poltica eram as protagonistas das discusses. Entretanto, Curi destaca a Lei n. 4.132 de 1962, que legitimou a apropriao de terras por razes ambientais, em que justificativas como a proteo dos solos, dos recursos hdricos ou mesmo a preservao de reas florestais seriam suficientes para tomar a posse das terras, em especial quando os antigos proprietrios fossem agentes de prticas predatrias (CURI, 2011, p. 159). O Art. 2 desta lei bem claro ao situar o solo, as guas e as florestas como de interesse social (incisos VI ao VII, Art. 2, BRASIL, 1962). Esta lei reflexo direto do incio da intensificao da poluio decorrente de processos produtivos e seus produtos. Ao mesmo tempo, aparece como um sentido incremental ao Decreto n. 50.877/61 de JK que versa sobre a poluio. Outro marco significativo, s que no plano internacional, est O livro Silent Spring (Primavera Silenciosa) da biloga norte-americana Rachel Carson, publicado em 1962, que alertava para os problemas originados pelo descontrole no uso de pesticidas e inseticidas qumicos sintticos, contaminando solo, ar, gua, alimentos e dizimando dezenas de espcies da fauna e flora, afetando os vrios ecossistemas a que os mesmos pertenam (CARSON, 2010). Surgem, neste momento, novos atores no plano internacional que chegariam ao Brasil paulatinamente. poca, poucos davam importncia s consequncias no uso dos agrotxicos, pois se questionava a evidncia de comprovao cientfica (o que aconteceria alguns anos depois, levando os agrotxicos a serem banidos em diversos pases). O pblico, por meio da linguagem acessvel da obra, pde compreender os riscos envolvidos na contaminao ambiental e mobilizar-se para exigir maior segurana e esclarecimentos sobre os agrotxicos. Iniciava-se principalmente nos Estados Unidos, um questionamento agricultura e segurana alimentar. Surgiram mobilizaes sociais em torno do tema. Interessa destacar que o Brasil empreenderia alguns anos frente uma poltica de estmulo agroexportao. A obra, contudo, trouxe poucas consideraes ao governo brasileiro, pois representava uma Hegemonia Fechada, em que o governo controla o acesso informao, inclusive.

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Em 1963, a estagnao econmica reflete no PIB, marcando um crescimento de 0,6% em contraste negativo aos 8,6% e 6,6% apresentados respectivamente, em 1961 e 1962. A inflao marcou 78,4%, ndice significativo quando comparado aos 34,7% de 1961 e aos 50,1% de 1963 (SOUZA, 2011)

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3.3.1 O Governo Castello Branco

Os militares entraram no poder encontrando um cenrio poltico, econmico e social em choque. A economia estava em crise, enquanto que a poltica estava cerceada em conflitos de poder, assim como o pas adentrava em um processo de intensificao e reorganizao do espao urbano e populacional aliados ao crescimento demogrfico. Neste cenrio assume o poder Humberto de Alencar Castello Branco, o primeiro dos militares, governando de 15 de abril de 1964 a 15 de maro de 1967. A preocupao dos militares recaiu sobre a inflao, que chegara a registrar quase 80% no ano de 1963, exigindo um combate sem trgua (MACARINI, 2005). O governo empreenderia o Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG), cujos mecanismos procurariam um ajuste fiscal, aumentar as receitas, reduzir despesas pblicas e controlar a emisso de moeda (FONSECA; MONTEIRO, 2008; SOUZA, 2011; LEITE JUNIOR 2009). Neste sentido, o governo procurava incrementar as polticas j existentes, corrigindo erros e aperfeioando acertos. A correo monetria afetou no peso da tributao111, gerando, desta forma, o aumento das receitas pblicas. Em 1963 as receitas representavam 16% do PIB, passando para 21% do PIB em 1967. Outra medida do governo, o arrocho salarial112, foi responsvel por intensificar ainda mais o cenrio institucional e poltico brasileiro. Com a correo monetria, corria-se o risco, de que haveria realimentao da inflao, ocasionada pelos repasses decorrentes da correo. O arrocho, para se evitar tal repasse, buscava trazer um reajuste dos salrios inferior ao reajuste dos outros preos da economia (SOUZA, 2011, p. 34). As polticas dos militares nessa poca eram de pouca complexidade, mas altamente salientes e de carter regulatrio e que beneficiava, segundo Giambiagi et al (2011, p. 55), as classes de renda mais alta (os poupadores), sendo uma reforma distributiva regressiva, que prejudicava as classes de baixa renda.

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O governo empreendeu uma reforma tributria, extinguindo impostos, criando novos (ISS, Imposto Sobre Servios; ISM, Imposto Sobre Mercadorias), ampliando a base de incidncia sobre pessoas fsicas, isentando e criando mecanismos s atividades consideradas prioritrias, alm de criar o Fundo de Participao dos Estados e Municpios (GIAMBIAGI et al, 2011). 112 O Arrocho Salarial era um mecanismo em que o reajuste das dvidas e contratos refletiria toda a inflao passada (por meio da correo monetria) e o reajuste dos salrios refletiria apenas parte dela, pois seriam reajustados pelo salrio real mdio dos ltimos 24 meses (e no pelo salrio real do ltimo ms). Esse valor receberia dois acrscimos: uma taxa que correspondesse o aumento da produtividade nacional e um resduo inflacionrio (SOUZA, 2011, p. 216).

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Tambm houve uma reforma institucional com vistas ao aperfeioamento da estrutura financeira e produtiva do pas113, o que daria condies ao Milagre Econmico brasileiro114. Essas polticas caracterizam as polticas Regulatrias (pelo choque nas relaes de poder) e de Sala Operatria (por serem complexas e salientes) e tinham como objetivo criar normas densas e institucionalizar o regime militar pela economia115. No somente pelo lado econmico que se explicam as condies para a criao e institucionalizao dessas reformas. O ambiente poltico deve ser ressaltado. Aumentar a carga tributria e implantar uma reforma institucional como as apontadas acima, so medidas que o Congresso Nacional relutaria em aprovar, pois como salientam Giambiagi et al, tal reforma regressiva e centralizadora como a de 1964-1967 no seria aceita sem resistncias pela sociedade em um regime democrtico (GIAMBIAGI et al, 2011, p. 55). Neste ponto entende-se que os militares procuraram criar as condies polticas e institucionais necessrias, por meio de um estilo Impositivo-Proativo, pautados em uma Cultura Fatalista, de forma a abrir uma janela de oportunidade por meio de Polticas Constitutivas que atuavam sobre o equilbrio do poder. Neste contexto apresentado, como apontar avanos em polticas ambientais, quando um regime autoritrio lana mo de diversos instrumentos para tentar legitimar-se? notrio que os militares empreenderam polticas regulatrias e constitutivas que reorganizaram as Instituies brasileiras. Isso seria refletido no trato da questo ambiental. Cabe destacar o ano de 1967, pois foi o ano em que se editou a nova Constituio Federal, moldada para instrumentalizar e institucionalizar o regime autoritrio. No houve avanos significativos se comparados s anteriores. Curi (2011) enfatiza, contudo, a instituio do Conselho Nacional de Controle da Poluio Ambiental (Decreto n. 303/1967), fruto dos debates decorridos
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Entre as Leis esto: a Lei n. 4.595/64, que criou o Banco Central do Brasil e o Conselho Monetrio Nacional113; a Lei n. 4.728/65, que instituiu a Lei de Mercado de Capitais; o Decreto-Lei n. 288/67, que concretiza a Zona Franca de Manaus; alm de outras leis especficas que criaram o Banco Nacional de Habitao (Lei n. 4.350/64), o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS, Lei n. 5.107/66, atualmente revogado pela Lei n. 8.036/1990), o Cdigo Tributrio Nacional (Lei n. 5.172/66) e a reforma da Lei de Remessa de Lucros (Lei n. 4.131/62). 114 Ver MACARINI, 2011. Leite Junior sustenta que apesar do baixo crescimento do PIB e da inflao ainda permanecer alto durante o perodo, as medidas adotadas permitiram ajustar as contas pblicas, controlar o processo inflacionrio, organizar o sistema financeiro, atrair poupana interna e externa (LEITE JUNIOR, 2009, p. 35) 115 A base de legitimao militar durante tal perodo recaiu sobre o ajuste da situao econmica e no necessariamente sobre o crescimento. Neste sentido, a legitimidade do governo militar se desprendia dos ideais desenvolvimentistas apresentados de incio e acenou s disputas dentro do governo. Era necessrio trazer ao campo governamental aqueles mais prximos aos ideais que propiciaram aos militares ascenderem ao governo. Macarini situa que a aposta no crescimento acelerado que se veria com Costa e Silva e Mdici foi um lance ousado, de possibilidades incertas, refletindo a opo no isenta de risco por buscar consolidar um regime at ento sujeito a recorrentes sobressaltos (MACARINI, 2011, p. 33). O grupo no apresentava coeso, apresentando conflitos internos, refletindo em polticas contraditrias muitas das vezes.

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principalmente sobre o questionamento dos processos produtivos poluidores. Extinto poucos meses depois116, o conselho entendia uma nova posio sobre poluio, mais ampla, ao listar as degradaes ao solo, ao ar e gua. O Decreto tambm apresentava a expresso meio ambiente (Art. 1, BRASIL, 1967a), introduzindo uma nova viso global da problemtica ambiental. Ao se indagar o surgimento desta lei, entende-se tambm que, como o governo Castello Branco ainda no estava preocupado exclusivamente com o desenvolvimentismo, houve margem para sua criao. Entretanto, posteriormente ao que Costa e Silva assume e a posio desenvolvimentista indicada como base legitimao do governo, entende-se a revogao desta lei. O Cdigo Florestal, Lei n. 4.771/1965, foi reformulado e institudo nesta poca. Apesar de considerar questes tcnicas e resultados de pesquisas cientficas, o Cdigo Florestal de 1965 (BRASIL, 1965) pode ser considerado uma poltica que visa clarificar a posio de soberania dos militares, ampliando sua legitimidade aos recursos naturais e s formas de ocupao do territrio brasileiro117. Destaca-se neste cdigo, o art. 42 sobre a educao florestal, onde os 1 e 2 indicam a difuso de textos e dispositivos de interesse floresta em estaes de rdio e televiso, alm de dispor que mapas e cartas oficiais conterem assinalados os parques e floretas pblicas. Por fim, datam do governo Castello Branco a reformulao de alguns cdigos ambientais brasileiros, a exemplo do Cdigo de Pesca (Decreto n. 221/1967), o Cdigo de Minas (Decreto n. 227/1967); assim como a criao de novas leis, a exemplo da Lei de Proteo Fauna (Lei n. 5.197/1967) e a Poltica Nacional de Saneamento 118 (Lei n. 5.318/1967)119. Tais polticas regulatrias continham um contedo essencialmente tcnico, porm mesclado a elementos polticos, e que apontavam para polticas do tipo Sala de Reunies, pois eram assuntos complexos, mas de pouca salincia frente ao pblico. Ao mesmo tempo indicam uma racionalidade da utilizao dos recursos naturais, a partir de mltiplos usos.

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Revogado pela Lei n. 5.318, de 1967. Gerosa (2011) pondera que os militares direcionam ambies polticas e econmicas ao territrio amaznico, o que explicaria a institucionalizao do Cdigo Florestal. 118 A Poltica Nacional de Saneamento implantaria o Plano Nacional de Saneamento Bsico (Planasa), que no observaria a complexidade da matria, abrangendo somente os servios de gua e esgoto (JARDIM; YOSHIDA; MACHADO FILHO, 2012). 119 Igualmente importante citar o Decreto-Lei n. 289/1967, que criou o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal, com a incumbncia expressa de cumprir e fazer cumprir tanto o Cdigo Florestal, como a Lei de Proteo a Fauna. Por ltimo, a Constituio de 1967, que indicou a exclusividade da Unio legislar sobre normas gerais de defesa da sade, sobre jazidas, florestas, caa, pesca e guas.

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Os Cdigos so interessantes de destacar. Aspectos mercantilistas e de estimulo atividade econmica so mais claros. O novo Cdigo de Pesca120, por exemplo, (BRASIL, 1967b) indica, no pargrafo nico do Art. 5, que as embarcaes de pesca, assim como as redes para pesca, comercial ou cientfica, so consideradas bens de produo. Paralelamente, este cdigo era menos restrito aos estrangeiros quanto ao da poca de Getlio Vargas. O Cdigo de Minas (BRASIL, 1967c) destaca a necessidade de regulao a fim de proteger a capacidade competitiva do Pas nos mercados. J a Lei de Proteo Fauna (BRASIL, 1967d) aponta, por meio do Art. 1. que os animais de quaisquer espcies so propriedades do Estado. A Lei n. 5.318/1967, que extinguiu o Conselho Nacional de Controle da Poluio Ambiental (Decreto n. 303/1967), e Institui a Poltica Nacional de Saneamento e cria o Conselho Nacional de Saneamento, destaca no Art. 2 que a Poltica Nacional de Saneamento abranger, entre outros, o controle da poluio ambiental, inclusive do lixo (BRASIL, 1967e). O incio do governo militar, quando observadas as polticas ambientais, percebe-se que o mesmo procurou atuar sobre o uso dos recursos, assim como a regulao e fiscalizao dos mesmos. Foram criadas Instituies para a viabilizao das polticas, mas que eram incipientes tanto quanto o prprio governo.

3.3.2 Os Governos Costa e Silva e Mdici

Arthur da Costa e Silva assume a presidncia em 15 de maro de 1967, no lugar de Castello Branco. Durante o governo Costa e Silva teve incio o perodo mais duro da Ditadura Militar, com a promulgao do Ato Institucional n. 5, que fechou o Congresso Nacional, cassou polticos e institucionalizou a represso121. Nota-se a caracterizao do estilo impositivo-reativo e de uma Cultura Poltica Hierrquica. Com um cenrio poltico mais intenso, os militares empreenderam reformas densas que refreassem a contestao pblica. Houve mudanas nas relaes institucionais entre os Poderes, com o poder Executivo assumindo maiores responsabilidades, configurando uma ditadura do Executivo, pelo que Carvalho aponta como inexistncia de controles mltiplos entre os poderes. Tal crise
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Revogado pela Lei n. 11.959, de 2009. Fonseca e Monteiro (2008) destacam que o governo Costa e Silva representou a vitria de faces polticas mais duras. o que tambm destaca Carvalho ao situar que desde 64 foram visveis as divergncias entre correntes militares sobre a organizao do tipo de regime, o que trazia reflexos na disputa pelo controle governamental, estimulando dentro das Foras Armadas a formao de faces. O autor tambm salienta que a paulatina ampliao das caractersticas autoritrias do Estado [...] foi antecedida por instabilidades polticas, conjugadas a agudas divergncias e crises nas Foras Armadas (CARVALHO, 2005, p. 116-118).

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prosseguiria uma nova mudana de qualidade no exerccio desses poderes, uma vez que aps a instituio do AI-5 ocorreria uma ruptura entre processos de governo e processos parlamentares e o governo passaria a dispensar a colaborao do Congresso na formulao, discusso e deciso sobre polticas pblicas (CARVALHO, 2005, p. 121). No havia qualquer espao contestao poltica e o controle social por meio do Legislativo foi definitivamente extinto. O Pas era de fato, no conceito de Robert Dahl, uma Hegemonia Fechada, sem possibilidade de contestao e participao pblicas. O governo pretendia legitimar-se junto ao discurso poltico-econmico da construo de um projeto nacional visando responder de forma adequada ao desafio brasileiro, qual seja, demonstrar a viabilidade do desenvolvimento brasileiro, sendo tal desafio o arrefecimento da substituio de importaes para assegurar a retomada da trajetria de desenvolvimento acelerado com bases em um novo modelo com investimentos em diversos setores (MACARINI, 2005, p. 55-56) 122. Novamente se trazia a soluo e se procurava o problema, como apontando no modelo Garbage Can. Paralelamente apresentava o Incrementalismo das polticas recentes. Por meio do Decreto-Lei n. 200/67 houve um amplo processo de descentralizao. Autarquias, empresas pblicas, empresas de economia mista e fundaes passaram a ter autonomia relevante e, por meio delas, Leite Junior situa que foi possvel contratar profissionais de destaque no setor privado e agilizar o andamento dos procedimentos administrativos e financeiros (LEITE JUNIOR, 2009, p. 37). Nota-se um processo descentralizador forte e coeso s determinaes desenvolvimentistas de carter multissetorial. Ao mesmo tempo evidencia-se o Modelo dos Tringulos de Ferro, perfazendo uma construo de polticas em torno dos polticos, dos designados politicamente e dos burocratas. Em agosto de 1969, Costa e Silva sofre um derrame e afastado, assumindo uma junta militar, que elabora um Programa de Metas e Bases de Ao123. Esse plano, agora sob o governo Emlio Garrastazu Mdici com o nome Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND), j indicava a ambio dos militares124. Esse momento trazia uma janela de
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A nomeao de Delfim Netto para o ministrio da Fazenda, tambm representou um ponto-chave nova legitimao do governo militar, pois ao entender que o combate inflao era compatvel com o crescimento, houve uma reorganizao das polticas governamentais e o novo lema do regime segurana e desenvolvimento passa a fazer sentido (FONSECA; MONTEIRO, 2008, p. 36-37). Delfim Netto, junto a Hlio Beltro, novo ministro do Planejamento, procede elaborao do Plano Estratgico de Desenvolvimento (PED). 123 A junta fez uma consulta entre os generais do exrcito brasileiro, que escolheram Emlio Garrastazu Mdici como novo presidente da repblica. Mdici exigiu a reabertura do Congresso Nacional para assumir. Em 25 de outubro de 1969 Mdici foi eleito presidente da repblica por uma sesso conjunta do Congresso Nacional. 124 Sob a alcunha Brasil grande potncia visualizava-se alcanar o status de nao desenvolvida at o fim do sculo XX, cujos objetivos eram: manter uma taxa mdia de crescimento anual entre 7% e 9%, evoluindo a 10% ao fim do perodo; expanso crescente do emprego; inflao decrescente; e elevao do investimento. Souza

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oportunidade para o governo novamente implantar o desenvolvimentismo como legitimao. Entretanto, Macarini diverge destacando que o Programa de Metas e Bases e posteriormente o I PND cumpriram papel essencialmente retrico, no se constituindo no guia da poltica econmica do governo Mdici (MACARINI, 2005, p. 61). A poltica econmica de Mdici tinha como objetivo promover um desenvolvimento multissetorial, elegendo a agricultura sua prioridade, destinando a ela boa parte dos investimentos de seu governo. Entretanto, o governo no contaria que, cujo endividamento iniciado em 1968, coincidiria pouco tempo depois em 1973, com o sbito de uma crise devido ao choque do petrleo, que elevaria os nveis da dvida intensamente
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. Neste cenrio, ao

mesmo tempo favorvel em relao ao crescimento e pessimista quanto ao futuro, assume a presidncia o general Ernesto Geisel em maro de 1974, governando at 1979. No trato da questo ambiental podemos destacar dois marcos fundamentais formulao das polticas ambientais brasileiras que viriam posteriormente: a formao do Clube de Roma em 1968126 e seu Relatrio sobre os Limites do Crescimento publicado em 1972 e a Conveno de Estocolmo realizada no mesmo ano. O Clube de Roma reuniu um grupo de pessoas de diversos pases que discutiriam assuntos ambientais, para buscar solues para a crise ambiental que vivenciavam visualizando o futuro da humanidade. Trazia uma conjuno de atores governamentais e nogovernamentais, assim como pblico e privados. Foi confiado pelo Clube de Roma um estudo sobre a situao ambiental do momento. O resultado foi o livro Limits to Growth (Os limites do Crescimento), que trazia um modelo computadorizado sobre o futuro global, que analisava cinco variantes: tecnologia, populao, nutrio, recursos naturais e o meio ambiente. Os resultados indicavam que se as tendncias da poca continuassem, o sistema global se sobrecarregaria e se voltaria ao colapso at o ano 2000 (MEADOWS et al, 2007 ). Para que

contextualiza que o eixo desse milagre deve-se conjuno de fatores favorveis internos e externos124, a exemplo da criao de um arcabouo institucional propcio ao crescimento, a expanso fiscal e monetria e o excelente momento da economia mundial e a adoo do modelo extrovertido, com nfase na agroexportao, alm do aumento do financiamento externo. Ver em SOUZA, 2011, p. 221-223. 125 Esse financiamento se daria por meio de recursos externos abundantes durante 1960 e 1970, sob a forma de investimentos diretos, tanto por emprstimos quanto por financiamentos. Por tal medida, a dvida externa brasileira passou de quatro bilhes de dlares em 1968 para vinte bilhes de dlares em 1974 (SOUZA, 2011). Ver tambm MACARINI, 2005, p. 77-78. O choque do petrleo em 1973 no chegou a afetar, em um primeiro plano, o crescimento brasileiro. A inflao aumentou em 20% entre 1973 e 1974, devido ao choque de custos que envolvem a cadeia produtiva e pela elevao do preo das importaes (SOUZA, 2011). 126 O grupo foi criado com o intuito de identificar os maiores problemas perante o globo. O escopo de trabalho do Clube de Roma o globo, e a interdisciplinaridade envolvida entre relaes econmicas, sociais, polticas, geogrficas, e ecolgicas. Fonte: <http://www.clubofrome.at/brasil/about/index.html>. Acesso em 12 de setembro de 2012.

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isso no ocorresse, tanto o crescimento populacional, quanto o crescimento econmico teriam de parar. O relatrio props o crescimento zero, uma hiptese rejeitada plenamente. O embate entre crescimento e preservao ambiental assumiu proporo internacional, estimulando a discusso por meio da organizao de conferncias internacionais em prol da melhoria da qualidade de vida da populao e conservao ambiental. Afinal, estava em jogo o modelo de desenvolvimento, at ento adotados pelos pases desenvolvidos e que agora era reproduzido em larga escala pelas naes em desenvolvimento; exatamente o modelo executado pelos militares. Paulatinamente o assunto ganhava maior salincia entre a populao e os governos, principalmente pela maior difuso de informaes sobre o tema. As crticas ao modelo de desenvolvimento econmico vigente na poca aumentaram devido ao alastramento do movimento ambientalista e do primeiro choque do petrleo, tornando os recursos naturais, a energia e o ambiente em geral um tema de valor econmico, social e poltico. Haveria uma incompatibilidade entre crescimento econmico e preservao dos recursos ambientais, por o ltimo trazer limites ao seguimento do primeiro, uma vez que se considerava uma demanda infinita subsidiada por recursos finitos. A partir deste conflito, a crtica ambientalista entrou no campo da Economia. Previa-se um cenrio catastrfico de impossibilidade do crescimento econmico devido exausto dos recursos ambientais (MEADOWS et al, 2007). A agenda poltica internacional passaria a ser pressionada a incluir o debate sobre novas formas de desenvolvimento. Finalmente a questo ambiental tornava-se uma questo poltica. Vrias propostas comearam a ser consideradas, entre elas, a sugesto do crescimento zero, passando a ser ponderada pelos pases desenvolvidos em relao aos pases em desenvolvimento uma vez que os segundos reproduziam o modelo desenvolvimentista adotado pelos primeiros. Estes que j conheciam os efeitos negativos do desenvolvimentismo, queriam evitar maiores efeitos negativos. O debate se polarizaria entre as naes que defendiam o crescimento zero e as outras que defendiam posies desenvolvimentistas de direito ao crescimento (amparada pelos pases em desenvolvimento, inclusive o Brasil). A Organizao das Naes Unidas (ONU), criada para mediar as decises polticas globais, serviria de palco realizao da I Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, em Estocolmo, Sucia, em 1972. Estocolmo evidenciou conflitantes posicionamentos entre o crescimento econmico e a conservao da natureza (BARBIERI, 2008). Haveria, equivocadamente, no entendimento dos pases participantes da reunio, uma incompatibilidade entre desenvolvimento e conservao da natureza. O crescimento zero proposto pelo Clube de Roma foi polmico e

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gerou infinitas discusses, j que nem todos os pases aceitariam diminuir os seus ritmos de crescimento, (industrial ou demogrfico), integrando-os a manterem a nveis mnimos e equivalentes suas taxas de natalidade, morte, investimentos, degradao ambiental e de recursos (PNUMA, 2004). O direito ao crescimento era a justificativa dos pases em desenvolvimento, pois clamavam alcanar os mesmos padres de conforto e bem-estar dos pases ditos desenvolvidos. O argumento era vlido e convenc-los do contrrio seria praticamente impossvel. A prpria delegao brasileira explicitou isso atravs do General Costa Cavalcante, na poca, Ministro do Interior e chefe da delegao brasileira em Estocolmo:
Para a maioria da populao mundial, a melhoria de condies muito mais uma questo de mitigar a pobreza, dispor de mais alimentos, melhores vestimentas, habitao, assistncia mdica e emprego do que ver reduzida a poluio atmosfrica. A deteriorao ambiental vai muito alm da poluio ambiental. H outras formas de degradao, tanto em zonas urbanas como rurais que constituem a poluio da pobreza ou do subdesenvolvimento (BARBIERI, 2008, p. 20).

Na conferncia, os pases desenvolvidos preocupavam-se com a poluio industrial, a escassez dos recursos energticos e outros problemas originados dos seus processos de desenvolvimento, enquanto que os no desenvolvidos, com a pobreza e a possibilidade de desenvolvimento nas bases at ento conhecidas (BARBIERI, 2008). Apesar da mitigao da pobreza ser o argumento maior dos defensores do desenvolvimentismo, a pobreza vivenciada pela maioria da populao mundial confirma a insustentabilidade, social e humana, do modelo desenvolvimentista da poca, pois no entendimento de Barbieri (2008), um modelo que explora irracional e predatoriamente os recursos naturais, alm de ser orientado em relaes sociais de produo injustas e excludentes. Antes de Estocolmo, s havia 10 ministrios do meio ambiente em todo o mundo. J em 1982, cerca de 110 pases possuam ministrios ou departamentos responsveis pela pasta (PNUMA, 2004). Ainda em Estocolmo se desenvolveu a tese do Ecodesenvolvimento, segundo a qual o desenvolvimento econmico e a preservao ambiental so compatveis e interdependentes para um efetivo desenvolvimento. Essa ideia viria a se desenvolver no conceito de desenvolvimento sustentvel, adquirindo consolidao no Relatrio Brundtland de 1987. Curi tambm destaca que a Conferncia de Estocolmo revolucionou as legislaes ambientais em todo o mundo, na medida em que despertou as sociedades locais para a importncia do respeito natureza. Ao mesmo tempo inauguraria uma fase de

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conscientizao sobre problemas no Brasil, mas que seria abafada pelas autoridades militares, que estavam obcecadas com a ideia do milagre econmico e no conseguiam enxergar as dimenses dos problemas ambientais, relegando os cuidados com a natureza a segundo plano (CURI, 2011, p. 159). Como efeitos de Estocolmo tm-se a criao da Secretaria Especial do Meio Ambiente (Sema)
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, vinculado ao Ministrio do Interior, representada pelo mesmo General Costa

Cavalcante, que proferiu o discurso em Estocolmo. Sua funo era coordenar e atualizar as iniciativas ambientais. Contudo, existiam outros rgos governamentais a exemplo do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), da Superintendncia de Pesca (Sudepe) e da Superintendncia da Borracha (Suphevea), concorrentes Sema no que toca as questes ambientais. Sem coordenao, cada rgo atuava de forma independente. A Sudepe e o IBDF eram subordinados ao Ministrio da Agricultura, enquanto que a Subhevea ao Ministrio da Indstria e Comrcio, ou seja, diferentes ministrios cuidavam dos assuntos ambientais, promovendo medidas muitas das vezes contraditrias e, com isso, subtraindo coerncia e uniformidade da gesto ambiental brasileira (CURI, 2011, p. 160). Uma das medidas principais da Sema foi a regulamentao do Decreto n. 79.437/1977, que promulgou a Conveno Internacional sobre a Responsabilidade Civil em Danos Causados por Poluio por leo, inaugurando a possibilidade de mover aes civis. A Lei n. 6.938/1981, que versa sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, tambm foi um legado da Sema. Pela primeira vez ratificada a intima ligao entre a necessidade da preservao e conservao ambiental com o desenvolvimento econmico e o bem-estar da populao. O governo militar era incoerente ao extremo. Neste sentido: como esperar coerncia nas polticas pblicas? Ao mesmo tempo em que cria diversas Instituies, como apontado anteriormente, estas foram erguidas pelo cunho poltico, mas sem substancia tcnica em si. As Instituies sociais criadas pelos militares j nasciam enfraquecidas, o que dificultava a proposio de uma poltica ambiental Real. Ao mesmo tempo, no trato da questo ambiental, fica evidente a inseparabilidade do crescimento econmico das polticas criadas. Os cdigos e a Sema foram criados para auxiliar a legitimao do crescimento. A Rede Multicntrica de JK deu lugar abordagem Estadista desenvolvimentista dos militares. Sem coordenao social, a

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A Secretaria Especial do Meio Ambiente SEMA foi criada pelo decreto n. 73.030, de 30 de outubro de 1973. A Sema tinha como objetivo promover a elaborao de normas e padres relativos preservao ambiental e ao bem-estar da populao e o desenvolvimento econmico.

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cultura Poltica Fatalista emprega polticas por fora de lei e isso impactou nas polticas ambientais.

3.3.3 O Governo Geisel Macarini aponta que, nascido sob o signo da transio poltica128 [...] e embalado pelo projeto Brasil Grande Potncia [...] a trajetria da economia e da poltica econmica tambm terminou por se revestir de um carter de transio (MACARINI, 2011, p. 31). O que se viu no governo Geisel foi uma interposio de aspectos econmicos e polticos racionalmente traados. Macarini tambm destaca que a derrota do governo nas eleies legislativas de 1974 foi determinante reformulao da poltica econmica de Geisel. Se, antes das eleies legislativas, Geisel teria como prioridade o combate inflao (herana do governo Mdici), depois das eleies, esta passaria a ser subordinada ao crescimento, em uma clara tentativa de trazer legitimidade (MACARINI, 2011, p. 40). Durante o Governo Geisel houve uma mescla de racionalismo e Incrementalismo, pois se procedeu reorganizao das polticas j existentes, contudo, racionalmente escolhidas. As eleies de 1974 contriburam na mudana da poltica econmica e consequentemente, criao do Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND). A proposta de promover a distenso lenta, gradual e segura do regime militar fez com que Geisel permitisse as eleies diretas para senadores e deputados naquele ano (ARTURI, 2001)129. A necessidade de distenso tinha objetivos polticos: legitimar uma ditadura militar representaria a contradio em sua essncia. Haveria a necessidade de os militares se retirarem da vida poltica a fim de preservar a prpria instituio 130 (KINZO, 2001, p. 5). No campo empresarial, empresrios insatisfeitos com medidas do governo e liderados sob um membro do prprio governo, o ministro da Indstria e Comrcio, Severo Gomes, lanaram uma campanha antiestatizao. O empresariado reclamava do aumento da carga

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Apontada por Macarini como poltica de distenso. Ver MACARINI, 2011. Apesar de todos os governadores pertencerem ao Arena (o partido do governo), os oposicionistas do MDB impuseram uma derrota significativa ao governo. Geilsel imaginava que o Milagre Econmico, que afianou o governo por anos, ainda o sustentaria. Os militares mais conservadores ameaavam estancar o processo de abertura, sinalizando a necessidade de interveno poltica. Os militares no formavam um grupo coeso e entravam frequentemente em coliso, o que se refletia na Cultura e ambiente polticos, marcados pela incoerncia. 130 Tal iniciativa, junto ao fracasso das eleies, geraria conflitos internos. Entretanto, como aponta Kinzo, Geisel seria bem-sucedido ao lidar com tais problemas punindo com a cassao do mandato alguns dos parlamentares de postura oposicionista mais aguerrida e ao reagir radicalizao dos militares da linha-dura, conseguindo dar continuidade poltica de distenso e controlar o processo sucessrio (KINZO, 2011, p. 5).

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tributria que sustentava as empresas pblicas. As estatizaes no foram impedidas, mas fortaleceram movimentos pr-redemocracia (SOUZA, 2011). As contradies se veriam tambm na prpria poltica econmica que, tentando enfrentar fraes internas e mantendo a coexistncia de uma estratgia de desenvolvimento, perseguindo complementar a industrializao e preservar o crescimento acelerado e ao mesmo tempo conter a demanda, apresentava indcios de aspectos contraditrios, entretanto, que oferecia ao mesmo tempo, racionalidade, segundo Macarini (2011)131. A poltica econmica de Geisel ia perdendo o crescimento como base de legitimao do regime. De alguma forma necessitava-se evitar qualquer questionamento legitimao dos militares e a resposta veio sob mais um processo desenvolvimentista. Em setembro de 1974 lanado o II PND. O perodo de 1974 a 1976, o qual Souza considera a primeira fase da poltica econmica de Geisel, foi marcado pela continuidade do ideal Brasil Grande Potncia. A continuidade do I PND em um sentido incremental, a partir do II PND, se daria por meio de polticas de estmulo s exportaes e agricultura; assim como por maior receptividade ao capital estrangeiro. O componente inovador seria observado pela prioridade indstria de bens intermedirios e bens de capital. A infraestrutura tornou-se estratgica. Com obras a exemplo da Ferrovia ao Ao (1975), o Porto de Sepetiba em Itagua (1976) e a Estrada de ferro Carajs (1976) (SOUZA, 2011)132. De fato, houve avanos economia brasileira, porm, com custos que desequilibraram significativamente as contas pblicas e a dvida externa. Trazia-se baila, uma poltica Sem Sentido, em que as informaes esto escassas e a inteno poltica refreada. Leite Junior e Souza destacam que o setor de combustveis e energia tambm foram alvo do II PND, principalmente esta ltima, ganhando carter de urgncia devido crise do petrleo, sendo preciso aumentar a produo nacional e diminuir a dependncia dos combustveis fosseis. A descoberta da bacia de campos em 1974 e diversos projetos de incentivos gerao de energias alternativas foram meios ao alcance desses objetivos. Outros projetos como o Programa Nacional do lcool (Prolcool) em 1975, a construo da Usina Nuclear de Angra dos Reis e as Hidreltricas de Tucuru (1976) e a de Itaipu (1975) so

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Sobre a racionalidade poltica e econmica de Geisel, ver FONSECA; MONTEIRO, 2008. Geisel deu continuidade ao programa de desenvolvimento econmico realizando a mais expansionista, estatizante e desenvolvimentista gesto de toda a era militar, absorvida pela ideia de ufanismo e megalomania, sustentada por um crescente nvel de absoro de poupana externa (SOUZA, 2011, p. 231), uma vez que mesmo envolto a uma profunda crise econmica internacional, houve aumento do volume de investimentos e gastos pblicos, caracterizando o processo conhecido como crescimento forado (LEITE JUNIOR, 2009).

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exemplos de empreendimentos nacionais destinados a esses objetivos133. Tais projetos grandiosos contriburam s mudanas na matriz energtica brasileira; at 1974, a lenha e o carvo vegetal, pouco eficientes enquanto fontes de energia e altamente danosos ao ambiente, representavam boa parte (37,1% em 74 e 27% em 84) de nossa oferta interna de energia, diminuindo progressivamente conforme os projetos seguiam (SOUZA, 2011). Houve uma Poltica Real na reorganizao da matriz energtica brasileira; havia conhecimento disponvel e inteno poltica. Contudo, tais polticas no surgiram do processo de maturao das instituies, dos debates e da preocupao ambiental em si, mas em relao prover mecanismos manuteno do desenvolvimento econmico e frente uma possvel nova crise do petrleo. De fato, houve crescimento e reaquecimento da economia: em 1976 o PIB cresceu 10,3%. Contudo, o Brasil, mergulhado em dvida externa, comeava a ser questionado e perdia credibilidade. Os gastos pblicos deterioraram as contas externas com a balana comercial sempre em prejuzos desde 1974. Esta compreende a segunda fase da poltica econmica de Geisel, entre 1976 a 1979, quando o governo decide por uma desacelerao controlada da economia sem sacrificar os setores prioritrios ao II PND (petrleo, energia eltrica e insumos bsicos). A inflao continuou acelerando, apesar do aquecimento da economia; o arrocho salarial, entrada desenfreada de dlares na economia, o aumento na distoro entre dvida externa/exportaes e a diminuio da disponibilidade de crdito ao governo brasileiro agravaram a crise econmica interna. O pas novamente entrara num cenrio de crise poltica, econmica, social e institucional. Podemos destacar em 1977, em Tbilisi, Gergia (ex-URSS), a I Conferncia Intergovernamental de Educao Ambiental organizada pela UNESCO 134 com a colaborao do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), a qual considerada h muito tempo como o mais marcante evento j concretizado sobre EA, sendo densamente influenciada pelas recomendaes da Conferncia de Estocolmo. A Conferncia de Tbilisi redigiu um documento com 41 recomendaes, que embasam a Educao Ambiental (EA) mundialmente at hoje. Foram determinados tambm o conceito de EA, seus objetivos e princpios, e que foi base para a lei brasileira n. 9.795/1999, que criou a Poltica Nacional de
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O Pr-lcool foi criado pelo Decreto n. 76.593 de 14 de Novembro de 1975. Em 1974 a matriz energtica brasileira era composta em 50,8% por energia no renovvel e 49,2% por energia renovvel; em 1984, dez anos aps o incio dos projetos, tais valores passam para 47,2% e 52,8% respectivamente. Destacam-se a participao das hidreltricas na matriz energtica brasileira, subindo de 6,4% em 1974 para 11,6% em 1984; assim como o lcool combustvel, que dobrou sua participao, passando de 5,2% para 13% (SOUZA, 2011, p. 233-234; LEITE JUNIOR, 2009, p. 40-41) 134 United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura).

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Educao Ambiental (PNEA). Os atores transnacionais comeam a se destacar internacionalmente, implicando efeitos nas polticas pblicas internas dos pases. Galli (2008) destaca que Tbilisi enfatizou a interdisciplinaridade do tema, estimulando a ampliao de aes voltadas manuteno da qualidade de vida e participao da sociedade nesses procedimentos, de forma a difundir conceitos at ento particulares aos ecologistas. A autora tambm salienta que a conferncia props uma nova ordem internacional, apostando na tica solidria e equitativa entre as naes. Considerou a ideia de que a defesa e melhoria do meio ambiente para as futuras geraes constitua um urgente objetivo da humanidade, destacando a contribuio de todos os pases. A partir de Tbilisi, sugeriu investimentos na formao terica e prtica de recursos humanos, objetivando o exerccio efetivo da Educao Ambiental (EA) e tambm a criao de material didtico de apoio para programas na rea e para o ensino e aprendizagem, tendo como base o Programa Internacional de Educao Ambiental (PIEA). Tbilisi aponta a EA como elemento fundamental para o combate crise ambiental, pois conscientes de seu papel frente questo ambiental e com conhecimentos tcnicos, os seres humanos podem intervir, de maneira positiva, no ambiente que compartilham.
(...) a educao ambiental deve constituir um ensino geral permanente, reagindo s mudanas que se produzem num mundo em rpida evoluo. [...] deve tambm possibilitar ao indivduo compreender os principais problemas do mundo contemporneo, proporcionando-lhe conhecimentos tcnicos e as qualidades necessrias para desempenhar uma funo produtiva visando melhoria da qualidade de vida e proteo do meio ambiente, atendo-se aos valores ticos. [...] Essa educao contribui para que se exija a continuidade permanente que vincula os atos s consequncias do futuro; alm disso, demonstra a interdependncia entre as comunidades e a necessria solidariedade entre todo o gnero humano (GALLI, 2008, p. 246).

A partir de Tbilisi, o PIEA foi posto em prtica no Brasil. O Conselho Federal de Educao, em 1977, (por meio da Resoluo CFE n. 2) tornou obrigatria a disciplina Cincias Ambientais nos cursos universitrios de Engenharia, assim como as disciplinas de Saneamento Bsico e Saneamento Ambiental. A Universidade do Amazonas, Braslia e Campinas, entre outras, criaram os cursos de ps-graduao em Ecologia, alm de cursos voltados s questes ambientais em vrias universidades brasileiras. As Instituies de Ensino brasileiras comeavam a incorporar as questes ambientais em seus currculos, ainda que de forma fragmentada. Mas j representava o incio das discusses acadmicas sobre o meio ambiente.

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O perodo Geisel representa, no mbito ambiental, o momento em que novos atores se apresentam no espao poltico, formando redes e disseminando conhecimento e fomentando a participao popular nas polticas ambientais.

3.3.4 O Governo Figueiredo

Joo Baptista de Oliveira Figueiredo foi o ltimo e quinto presidente militar (desconsiderando a junta militar entre Costa e Silva e Mdici). Assume em maro de 1979, governando at 1985, ano em que passaria a faixa a Jos Sarney. Seu governo foi marcado por fatores econmicos e polticos relevantes. Em 28 de agosto de 1979 assina a lei n. 6.683, a lei da Anistia, que a concede a todos aqueles que tiveram seus direitos polticos suspensos durante o regime militar. Seu art. 1 diz:
concedida anistia a todos quantos, no perodo compreendido entre 02 de setembro de 1961 e 15 de agosto de1979, cometeram crimes polticos ou conexo com estes, crimes eleitorais, aos que tiveram seus diretos polticos suspensos e aos servidores da Administrao Direta e Indireta, de Fundaes vinculadas ao poder pblico, aos Servios dos Poderes Legislativo e Judicirio, aos Militares e aos dirigentes e representantes sindicais, punidos com fundamento em Atos Institucionais e Complementares (In LEITE JUNIOR, 2009, p. 44).

O governo passaria a enfrentar sucessivas crises. A primeira aps a promulgao da Anistia, a maioria das lideranas polticas oposicionistas exiladas retornariam ao pas, iniciando um perodo de reorganizao partidria e de construo dos mecanismos de transio para o Estado de Direito. A segunda crise foi o segundo choque do petrleo, que impactou no processo de desenvolvimento econmico brasileiro, que dependia do produto para a sua estrutura produtiva e para manter se ritmo de crescimento (LEITE JUNIOR, 2009, p. 44-45)
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. A terceira, interna, era manter o crescimento, em que em desolador contexto,

Mrio Henrique Simonsen, tenta, como enfatiza Souza, reviver o xito do PAEG com medidas restritivas. Era de se esperar insatisfaes dentro do governo 136. Novamente o crescimento era a soluo pronta ao problema como no modelo Garbage Can.

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O processo de desenvolvimento econmico brasileiro implicou aumento na demanda por petrleo. A produo domestica, ainda aqum da demanda, fazia com que as importaes acelerassem e que, aliados ai aumento do valor do produto, impactassem diretamente nos custos. 136 Delfim Netto, agora frente da pasta da Agricultura, ainda exercia influncia no governo: Figueiredo passaria a dar ouvidos os discursos de Delfim, que afirmava ser possvel retomar o crescimento. Simonsen, por sua vez, desgastado e sem apoio poltico, pede demisso. Delfim assume e inicia polticas com base em tabelamentos e indexaes na economia (SOUZA, 2011, p. 238-239). Delfim Netto, em uma de suas vrias ponderaes sobre o desenvolvimento e seus reflexos sobre a distribuio de renda da populao brasileira, acreditava na necessidade de se fazer o bolo crescer para depois reparti-lo. O bolo realmente cresceria, contudo, as camadas sociais mais

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As medidas no surtiram efeito137. Se muitas famlias estavam beira da falncia, o mesmo se poderia dizer do Brasil quela poca. O governo no tinha condies favorveis implementao de polticas. Souza aponta que do incio de 1983 at o praticamente o fim do governo Figueiredo, a poltica econmica brasileira perdeu toda a qualquer capacidade de planejamento global (SOUZA, 2011, p. 242). Agravou-se a recesso, aumentou-se o desemprego e a pobreza. A insatisfao era geral. O governo no sabia mais de onde extrair recursos: a poupana e as exportaes eram consumidas para o pagamento da dvida e dos juros. Boa parte das receitas j estava comprometida com os grandes projetos dos militares; tais projetos no poderiam ser paralisados sob pena de desperdcio de dinheiro pblico. As famlias sofriam com o reflexo das polticas adotadas. No segundo semestre de 1983 comea a ganhar corpo o Movimento das Diretas138, que viria a se consolidar futuramente. Em 1984, a situao comea a melhorar139. O governo Figueiredo foi agonizante at seus ltimos minutos. Ansiava-se pelo fim do regime autoritrio e pela abertura democrtica. A transio democrtica marcada pela falncia do Estado, uma vez que se viu o financiamento esgotar-se aps dcadas alimentando o crescimento econmico via dficit pblico. Souza contextualiza que a partir desse momento, se exigiria uma nova postura do Estado, em que este, cada vez mais, teria de abdicar de seu papel de agente direto para assumir o de simples regulamentador da economia (SOUZA, 2011, p. 243). Independentemente dos contrastes dos pensamentos existentes no modelo de desenvolvimento imaginado e deixado pelos militares, Leite Junior aponta que a herana do regime militar, ao mesmo tempo em que transformou as estruturas produtiva e financeira do pas, com elevados investimentos em infraestrutura, implantou um diversificado parque
necessitadas jamais veriam a sua parte via as polticas de Delfim. Souza (2011) e Giambiagi et al (2011), oferecem consideraes precisas sobre a partilha desse bolo. 137 Entre 1980 e 1983, o pas mergulha de vez na recesso. A inflao registra 77,2% em 1979, 110,2% em 1980, e 95,1%, 99,8% e 210,9% respectivamente em 1981, 1982, e 1983. Em 1984 chega a 223,8% (SOUZA, 2011). O poder de compra do consumidor estava completamente corrodo, assim como sua capacidade de realizar qualquer tipo de planejamento financeiro. Ele no podia planejar qualquer aspecto de sua vida, uma vez que o que tinha hoje, depositado em banco, no valeria o mesmo no dia seguinte. Para o governo, a situao era a mesma: endividado interna e externamente, no possua capacidade de realizar investimentos; pois trocava receitas pelo pagamento de juros e amortizao da dvida. A capacidade de poupana estava gravemente prejudicada, o que impedia qualquer investimento em novos projetos, apenas reservar para aqueles projetos em andamento, sob pena de paralisao e perda dos mesmos (SOUZA, 2011, p. 424). 138 O resultado da campanha Diretas J foi uma impressionante mobilizao popular com milhes de pessoas participando de comcios em todo o pas (KINZO, 2001, p. 6) 139 A economia global se recupera, o preo do barril do petrleo recua, o FMI relaxa parte das restries impostas ao Brasil, a produo nacional de petrleo aumenta e alguns dos mega-projetos do II PND comeam a funcionar, como a Usina de Itaipu, operando a partir desse ano.

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industrial e desenvolveu um promissor mercado de capitais, o regime deixou um passivo que levou muito tempo para ser equacionado. Ele tambm argumenta que a elevada dvida externa, somada ao descontrole inflacionrio, comps um quadro de dificuldades que monopolizou as agendas poltica e econmica do pas durante a segunda metade da dcada de 80 at a primeira metade da dcada de 90 (LEITE JUNIOR, 2009, p. 49). A inflao conduziria toda a poltica brasileira, marcando todos os planos econmicos e arranjos polticos. A governabilidade brasileira foi comprometida seriamente, assim como a capacidade do governo em pensar e estruturar polticas de longo prazo (LEITO, 2011). O registro mais significativo questo ambiental durante o governo Figueiredo a promulgao da Lei n. 6.938/1981, que institui a Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA). Neste mesmo ano, a partir da edio da Lei, o Direito Ambiental brasileiro comearia a ganhar corpo. H, a partir da dcada de 1980, maior produo legislativa referente ao meio ambiente. Contudo, h de se destacar que as leis ambientais no surgiram somente aps 1980, mas que acompanharam a evoluo histrica da sociedade. As leis promulgadas at a PMNA padeciam de um carter objetivo disciplinar os procedimentos necessrios extrao vegetal ou mineral; s condutas em relao flora e fauna; o uso do solo; ou seja, apresentavam um carter restritivo. Ao mesmo tempo refletiam os ajustes polticos e a situao econmica da poca. Curi destaca que a lei trouxe os procedimentos e os princpios legais que sustentariam a poltica ambiental pblica, abordando de forma sistmica os problemas ambientais (CURI, 2011, p. 160). A PNMA representa a disposio e incumbncia do governo e da sociedade civil pela garantia de um ambiente ecologicamente equilibrado. Representa a participao e responsabilidade coletiva na poltica. Tal garantia seria ratificada na Constituio Federal de 1988. Foram estabelecidos na lei, os direitos e deveres de cada ator, explicitadas nas competncias. A lei aponta como seu objetivo a preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental propcia vida, visando assegurar, no Pas, condies ao desenvolvimento socioeconmico, aos interesses da segurana nacional e proteo da dignidade da vida humana (BRASIL, 1981, Art. 2). A lei tambm criou o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) e o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA). So garantidas as formas de participao e garantia de informao. A PMNA surgira num ambiente em que se tinha pela frente o combate estagnao econmica e ndices inflacionrios. Estas eram as prioridades do governo e a poltica brasileira para o meio ambiente no podia atravancar o desenvolvimento da economia, pois seu objetivo deveria ser apenas garantir a qualidade de vida populao sem negligenciar as

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necessidades das geraes futuras. A PNMA surgiria como uma mediao desses interesses, desta forma, pela primeira vez, a legislao ambiental brasileira olhou para a conservao do patrimnio natural de forma holstica, buscando equilibrar seus interesses com as metas de ordem econmica (CURI, 2011, p. 161). Trs pontos da lei devem ser destacados. O primeiro, a definio de meio ambiente apresentada no art. 3, inciso I da Lei n. 6.938/81, como o o conjunto de condies leis influencias, e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas (BRASIL, 1981). Aqui, Curi salienta que em vez de situar o homem fora da natureza, a lei defendia outro conceito de meio ambiente, mostrando que a sobrevivncia humana como a das outras formas de vida permitida por essa rede de interaes que compem a natureza (CURI, 2011, p. 161, grifo da autora). O inciso III da mesma lei apontaria novas definies de poluio, abrangendo aspectos mais amplos. O segundo aspecto a ser destacado a definio de recursos ambientais, apontado pelo inciso IV do mesmo art. 3 como a atmosfera, as guas inferiores, superficiais e subterrneas, os esturios, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora (BRASIL, 1981). Aqui Curi aponta que esse inciso IV rechaa a viso utilitarista da natureza e que caberia ao governo regular e fiscalizar o uso dos recursos biolgicos, mantendo o equilbrio da natureza, para tal, a necessidade de critrios bem definidos para o uso do solo, do subsolo, da gua e dor ar; assim como a necessidade de monitorao dos impactos ambientais a partir de estudos capazes de medir a qualidade ambiental nas reas afetadas (CURI, 2011, p. 161). O terceiro ponto refere-se interveno do Estado nas reas degradadas com vistas manuteno do equilbrio ecolgico propcio vida (BRASIL, 1981, art. 4, VI). Curi destaca que quanto s regies degradadas passveis interveno do Estado, a falta de medidas para revitalizar essas regies transfere as atividades nocivas para outras reas, tornando ainda mais generalizada a depredao do meio ambiente (CURI, 2011, p. 161). Neste sentido, a necessidade de regulao das atividades econmicas potencialmente nocivas degradao ambiental. Curi (2011) d como exemplo de reas o Nordeste brasileiro e a regio Amaznica, que sofreram processos de ocupao por atividades econmicas que trouxeram impactos significativos s regies. Ao mesmo tempo surge a obrigatoriedade de submisso do empreendedor ao processo de licenciamento ambiental (BRASIL, 1981 art. 10)140. Aqui se corrobora o aspecto levantado por Boeira (2004), e que est presente nas
140 A Resoluo CONAMA 237/1997 define o processo de licenciamento ambiental como Procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental competente licencia a localizao, instalao, ampliao e operao

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polticas de carter regulatrio sancionadas durante o regime militar: o intervencionismo estatal e o estilo impositivo. Vale destacar o cenrio em que surgiu a PNMA. Apesar de apresentar dispositivos legais avanados consistentes e, aparentemente contraditrios ao projeto dos militares, a PMNA no assumiria propores efetivas de atuao. Curi situa que embora tenha sido aprovada em 1981, a Poltica Nacional do Meio Ambiente s se tornou eficaz na prtica aps a aprovao da nova carta constitucional, que est em vigor at hoje, ao mesmo tempo em que interessante notar que a lei n. 6.938 foi a nica a ser absorvida integralmente pela Constituio de 1988 o resto do legado da ditadura militar ou foi esquecido ou foi objeto de modificaes (CURI, 2011, p. 162). Durante o perodo dos Militares em si, ainda que as incongruncias e as instabilidades do regime impactassem as polticas, fato que o surgimento da PMNA representa uma poltica que regula, que destaca os agentes fiscalizadores e normatiza a tutela ambiental. Foi criada em um momento repressivo com pouca participao, que centralizava as decises, ou seja, o contrrio do contedo da prpria PMNA. Por outro lado, a interveno estatal, clara em Vargas e JK, reaparece com os militares (em mbito ambiental), em nova forma com a PMNA.

3.4 A retomada da democracia

3.4.1 O Governo Sarney

Arturi destaca que o processo de liberalizao poltica no Brasil foi, entre todos os casos recentes de transio, o mais controlado pelos dirigentes autoritrios e aquele em que os membros de sua elite civil garantiriam no s sua sobrevivncia poltica como ampla participao no poder aps a democratizao (ARTURI, 2001, p. 12)141. Os militares se tornariam atores invisveis muito influentes nesse momento de transio142.
de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma possam causar degradao ambiental. 141 A formao da chapa que lanou Tancredo Neves foi uma medida que possibilitou que os dissidentes do regime autoritrio desempenhassem um papel importante no novo regime na verdade passariam a ser parceiros de todos os governos que se seguiram (KINZO, 2001, p. 7). 142 Em 1984 tramitava na Cmara dos Deputados, uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC), a qual autorizava a realizao de eleies diretas para Presidente da Repblica. Tal PEC, contudo, foi derrotada, por os militares ainda exercerem influncia no Congresso, de tal maneira que as eleies seriam indiretas em pleito no Congresso. Visualizava-se que o desfecho deste episdio colocou mais uma vez em evidencia que os militares estavam determinados a manter, a qualquer custo, o controle sobre o processo sucessrio presidencial (KINZO, 2001, p. 6).

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Em 15 de janeiro de 1985 Tancredo eleito Presidente da Repblica, todavia, no chega a assumir, pois na vspera de sua posse adoece e hospitalizado. Jos Sarney assume a Presidncia em 15 de maro provisoriamente. O que era provisrio torna-se definitivo em 21 de abril do mesmo ano, data em que Tancredo falece. Sarney no estava preparado para assumir a presidncia, o que seria percebido na sua dificuldade em lidar, desde o seu primeiro dia de governo, com o ambiente poltico hostil, a grave situao econmica, a inflao, a dvida externa, a desconfiana da populao 143. Sarney arquitetou suas aes com vistas sua legitimao elegendo a inflao como sua inimiga. Seu governo seria marcado pelos planos econmicos de estabilizao. O primeiro deles foi o Plano Cruzado: seus alicerces consistiam no congelamento de preos e salrios, a troca de moeda (de cruzeiro para cruzado), o reajuste dos salrios pela mdia real dos ltimos seis meses mais abono, a instituio do gatilho salarial, entre outras medidas. O Plano Cruzado chegou a todos subitamente, tanto aos consumidores, quanto aos empresrios. O congelamento de preos, a mais marcante das medidas do plano, tinha um apelo irresistvel: era faclimo de entender (SOUZA, 2011, p. 254), impactando diretamente queles que Sarney buscava para legitimar seu governo a populao (os policytakers). O plano foi um sucesso em um primeiro momento; a populao aderiu ao congelamento, inclusive fiscalizando estabelecimentos que tentassem burlar o congelamento e inclusive dando voz de priso aos comerciantes144. Com mais consumo latente, a consequncia direta a maior inflao. Com mercadorias em falta, surgiu o gio na economia, uma espcie de inflao oculta. A economia estava insustentvel e era inevitvel o fim do plano (SOUZA, 2011) 145. Luis Carlos Bresser Pereira viria a assumir o ministrio da Fazenda146. Bresser procuraria impor uma srie de medidas restritivas, tanto no mbito fiscal quanto monetrio, todavia, o governo Sarney demonstrou sua pouca disposio em aderir ao ajuste imposto, o
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Arturi aponta que Geisel deixou Figueiredo a tarefa de aprofundar a liberalizao do regime e, como parte de sua estratgia de transio, passar o poder ao trmino de seu mandato, em 1985, a um poltico civil proveniente do partido do regime. Quando Tancredo eleito, entendia-se que o regime havia fracassado. A morte de Tancredo, contudo, representaria esse desejo dos militares, por vias tortas, quando Sarney assume. Arturi vai alm ao indicar que o resultado final da fase da liberalizao poltica foi muito prximo daquilo havia sido projetado pelos mentores da transio lenta, gradual e segura (ARTURI, 2001, p. 18). 144 O Plano eliminou a corroso do poder de compra da populao, que respondeu com aumento de consumo, impulsionando a atividade econmica do pas (LEITE JUNIOR, 2009, p. 57). 145 O governo emplaca o Plano Cruzado II, que desorganizaria a economia em ampla escala, com empresas reajustando seus preos em percentuais cada vez maiores, misturando o anseio de compensar prejuzos anteriores ao temor de uma inflao futura. Ver mais em Souza, 2011, p. 256-257. 146 A desmoralizao da equipe econmica do governo, principalmente com Dlson Funaro a frente do ministrio da Fazenda e Joo Sayad no Planejamento, viria em janeiro de 1987 com o disparo do gatilho salarial. No ms seguinte, com o balano de pagamentos em dficit, Sarney decretaria a moratria dos juros da dvida externa, e o Brasil perderia o que ainda lhe restara de credibilidade.

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que seria visto pelos aumentos salariais concedidos pelo governo a servidores pblicos, ao socorro milionrio companhia area Transbrasil; alie-se a isso, que quando o mandato presidencial de cinco anos foi aprovado, Sarney, em retorno, atendeu generosamente a pedidos de governadores e congressistas pelo apoio oferecido (SOUZA, 2011, p. 258; LEITE JUNIOR, 2009). Logo no incio de 1988, Bresser pede demisso, sendo substitudo por Malson da Nbrega. Foi dessa poca que surgiu uma das medidas essenciais recuperao da governabilidade brasileira: o fim da Conta-movimento147; um mecanismo que utilizava o Banco do Brasil e que mascarava a real liquidez do Pas. O fim da conta-movimento revelara a falncia da instituio, que passaria por programas e saneamento para recuperar sua solvncia. O governo Sarney representaria a incapacidade de se manter certo grau de governabilidade. A sucesso de fracassos no plano econmico e social agravou suas crises e comprometeu a capacidade do Estado de governar (KINZO, 2001, p. 8). Faucher complementa apontando que, por causa das necessidades imediatas criadas pela instabilidade econmica, a poltica econmica limitava-se a enfraquecer as graves distores na alocao dos recursos. O governo, ainda segundo o autor, no empreendeu as reformas necessrias reestruturao da competitividade da indstria brasileira. Pelo contrrio, a agenda das reformas foi adiada pelas instabilidades econmica e poltica as quais o governo passava (FAUCHER, 1998). O descontrole inflacionrio aprofundaria a desigualdade da distribuio de renda e aceleraria o desgaste do prprio governo. Neste cenrio sairia Jos Sarney. Um cenrio em que o povo no pactuava com as polticas, muito menos o seu prprio grupo apresentava coeso poltica. Durante o governo Sarney ocorreriam trs marcos na questo ambiental: a publicao Our Common Future (Nosso Futuro Comum) da Comisso Brundtland, a Conveno da Basilia, a instituio da Constituio Federal de 1988, especialmente o art. 225 e a sano da Lei n. 7.347/1985. No incio da dcada de 1980, a ONU retomou os debates sobre as questes ambientais, criando em 1983 a Comisso Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMAD), chefiada por Gro Harlem Brundtland, Primeira-Ministra da Noruega. A Comisso
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A conta-movimento era uma ligao entre Banco do Brasil e Banco Central que existiu durante muito tempo no Brasil, que permitia ao primeiro obter recursos junto ao segundo para cobrir determinadas despesas. Miram Leito destaca que se o governo queria ampliar alguma siderrgica, construir mais uma hidreltrica, ou inventar um programa, no havia problema, pois ao procedia-se aos ditames burocrticos e, na hora do registro das fontes de financiamento se escrevia recursos a definir. O Banco do Brasil ficava frequentemente inadimplente em reservas, sempre no negativo, suas contas no fechavam (LEITO, 2011, p. 80-102),

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realizaria conferncias pelo mundo, encontrando-se com lderes de governo das regies industrializadas, assim como as regies em desenvolvimento, em reunies pblicas, debatendo questes ambientais e de desenvolvimento, apresentando ao final um relatrio conclusivo sobre o tema. Tal documento seria conhecido mundialmente como Relatrio Brundtland, em aluso primeira-ministra da Noruega. A Comisso foi responsvel por apresentar ao pblico o conceito de desenvolvimento sustentvel como aquele que atende s necessidades do presente sem comprometer as possibilidades das geraes futuras de atenderem s suas prprias necessidades (CMMAD, 1988, p. 46). Consequentemente influenciou-se o modo de agir e pensar do ser humano, criando uma nova viso das relaes homem-meio ambiente, lembrando que no existe apenas um limite mnimo para o bem-estar da sociedade, existindo tambm um limite mximo para a utilizao dos recursos naturais. Gradualmente abria-se maior espao s questes ambientais, alcanando cada pblico diferente. Estocolmo propiciou a criao da Sema, alcanando o governo; Tbilisi influenciaria o PIEA, alcanando as instituies acadmicas; por fim o Relatrio Brundtland alcanaria a sociedade civil, traduzindo em linguagem compreensvel a complexidade da questo ambiental. Lanado em 1987, o Relatrio Brundtland, afirmava uma viso crtica ao modelo de desenvolvimento adotado por pases industrializados e reproduzido pelas naes em desenvolvimento, ressaltando tambm o uso excessivo dos recursos naturais e a desconsiderao da capacidade de suporte dos ecossistemas. A incompatibilidade entre esse desenvolvimento e padres de produo e consumo vigentes foi demonstrada, observando o extremo consumismo dos pases desenvolvidos e a misria dos pases subdesenvolvidos como as causas bsicas da insustentabilidade do desenvolvimento e da crise ambiental. Apresentouse tambm o modelo de crescimento e o desempenho das empresas sobre a relao entre as esferas econmica, ambiental e social, que integram o desenvolvimento sustentvel (CMMAD, 1988). Haveria, segundo a Comisso, a compatibilidade entre prover as necessidades crescentes sem permitir a degradao ambiental. A pea-chave mudana estaria nos padres de produo e consumo e no modelo de desenvolvimento econmico. A partir da proposio do Relatrio Brundtland, Barbieri aponta uma srie de medidas que devem ser adotadas pelos pases para promover o desenvolvimento sustentvel:
(...) retomar o crescimento como condio necessria para erradicar a pobreza; mudar a qualidade do crescimento para torn-lo mais justo, equitativo e menos intensivo em matrias-primas e energia; atender s necessidades humanas essenciais de emprego, alimentao, energia, gua e saneamento; manter um nvel populacional sustentvel; conservar e melhorar a base de recursos; reorientar a tecnologia e

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administrar os riscos; e incluir o meio ambiente e a economia no processo decisrio (BARBIERI, 2008, p. 25).

Internacionalmente, a Comisso props a cooperao na adoo de estratgias de desenvolvimento sustentvel pelas organizaes de desenvolvimento (rgos e instituies internacionais de financiamento), assim como a proteo de ecossistemas pela comunidade internacional, o banimento de guerras e a implantao de um programa de desenvolvimento sustentvel pela ONU, abrindo os caminhos que se levaram realizao da Rio-92. Tambm durante a dcada de 1980, ampliaram-se as discusses sobre as mudanas climticas, a partir da descoberta de um buraco na camada de oznio sobre a Antrtida. Com a Conveno de Viena sobre a Camada de Oznio, em 1985, os Clorofluorcarbonetos (CFCs), gases presentes em solventes industriais, aerossois e equipamentos de arcondicionado foram ratificados com danosos e eliminados da cadeia produtiva (CURI, 2011). O acordo de Viena seria mais bem estruturado pelo Protocolo de Montreal, de 1987, que estabeleceria maiores restries produo e ao uso de CFCs e dos halons, outro grupo de produtos qumicos destruidores do oznio (SEIFFERT, 2009). Outro evento considervel iniciado durante a gesto Sarney foi a Conveno sobre Controle de Movimentos Transfonteirios de Resduos Perigosos, ou Conveno da Basilia, como ficou mais conhecida. A Conveno surgiu a partir de discusses sobre a questo dos resduos slidos, especialmente os perigosos. Alguns casos crticos de contaminao148 causados pelo descarte de resduos slidos no solo, documentados, sobretudo nos Estado Unidos, vieram tona. O caso Love Canal, em que depsitos de resduos de uma indstria qumica em um canal abandonado foram posteriormente transformados em ocupao urbana; e o caso Times Beach, em que ocorreu o manejo de leos usados contendo dioxinas em ruas de terra para abatimento de poeira, causaram forte reao pbica contra a falta de regulamentao governamental para a proteo dos indivduos contra os perigos decorrentes do descarte inadequado dos resduos149. Conforme outros casos ocorressem progressivamente na Europa e em outras localidades, apareceram restries legais simples destinao de resduos no solo (JARDIM; YOSHIDA; MACHADO-FILHO, 2012).

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H tambm o caso da contaminao por dioxina na cidade de Seveso, na Itlia em 1976, que impactaria bastante nas discusses sobre o gerenciamento de resduos. Para mais detalhes ver JARDIM; YOSHIDA; MACHADO-FILHO, 2012, p. 167 em diante. 149 Tal situao emergiu novas regulamentaes a exemplo do Resource Conservation and Recovery Act (RCRA). Ver JARDIM; YOSHIDA; MACHADO-FILHO, 2012, p. 166 em diante.

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O modelo de desenvolvimento intensificado pelo consumismo extremo dos pases desenvolvidos aumentou a produo de rejeitos. Vrios pases desenvolvidos comearam a ficar sem espao fsico para o descarte de vrios tipos de lixo, ao mesmo tempo em que se custava muito caro proceder recuperao dos mesmos. A lgica capitalista entendia a possibilidade de exportao dos resduos outrem, principalmente pases em

desenvolvimento, entre eles o Brasil. Os principais materiais exportados, segundo Lisboa, eram o chumbo, o cromo, o arsnico, o mercrio, entre outros. No caso brasileiro, importavase mais o chumbo, por o Pas no possuir jazidas desse minrio. Outros materiais tambm eram importados para c, principalmente os utilizados por empresas importadoras de baterias usadas (LISBOA, 2002). Tal posicionamento ratificado por Jardim, Yoshida e MachadoFilho:
O entendimento da inadequao da simples destinao desses materiais no solo, tornando obrigatria a adoo de melhores prticas, mais dispendiosas, sugeria que os procedimentos e as tcnicas a serem adotados tornar-se-iam mais sofisticados e dispendiosos, o que acarretou desequilbrio ainda maior entre as prticas de tratamento e destinao seguidas nos pases desenvolvidos e aquelas observadas nos demais pases. Em outras palavras, do ponto de vista puramente econmico, considerava-se mais econmico exportar resduos que trat-los e disp-los adequadamente no territrio gerador (JARDIM; YOSHIDA; MACHADO-FILHO, 2012, p. 166).

A Conveno iniciou em 1989, na Basilia, Sua, no se chegar-se a acordo algum por presses dos pases industrializados. Em 1992, no Uruguai, ocorreu a 1 Reunio das Partes, sem acordos. Em 1994, na 2 Reunio das Partes, foi aprovada a resoluo conhecida como a Proibio da Basilia, a qual proibia a exportao de resduos perigosos a partir de 1997. Para a sua aprovao, foi decisiva a formao da Unio Europeia, pois o bloco, em sua maioria continha pases favorveis proposta. Em 1995, na 3 Reunio, tentou-se armar um boicote a partir da criao de emendas para mudar a resoluo. Em 1998, na 4 Reunio, Israel tentou criar uma brecha, o Anexo VII, que permitiria a importao de resduos por certos pases que no o exportariam. O G-77 pressionou e a proposta de criao do Anexo VII no foi aprovada. E na 5 e ltima Reunio, em 1999, foi pedida a ratificao Proibio da Basilia, evitando que pases em desenvolvimento servissem de quintal para o lixo dos desenvolvidos, direcionando todos produo mais limpa (LISBOA, 2002). A Conveno procurar trazer a operacionalidade por meio da cooperao entre pases para o gerenciamento de resduos, em que o sistema regulatrio compreende notificaes e permisses, contudo, o trfico ilegal de resduos perigosos considerado crime. A conveno, por outro lado, apresenta grande confuso na definio de resduos perigosos. A lista de

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resduos considerados perigosos contm: resduos txicos; venenosos; explosivos; corrosivos; inflamveis; ecotxicos e infectantes. Para ser controlada, uma substncia precisa ser caracterizada como lixo ou resduos e, tambm, como perigosa. Aqui padece a subjetividade do texto, uma vez que, por exemplo, um equipamento eletroeletrnico obsoleto, mas em funcionamento, que seja destinado ao reuso direto, no poderia ser caracterizado como lixo ou resduo, conforme a Conveno. Neste sentido, em que a Conveno da Basilia define lixo como qualquer objeto ou substncia cuja nica finalidade seja a disposio, abre margem a duas interpretaes ao destino dos resduos: reciclagem ou disposio final. Essa dificuldade cria brechas para que se exportem resduos sob a alcunha de serem destinados ao uso, quando, na verdade, o que se procura o seu simples descarte YOSHIDA; MACHADO-FILHO, 2012, p. 174-175). A posio pessoal brasileira desde o incio da Conveno, em 1989, sempre foi contrria Proibio. Os representantes brasileiros afirmavam que o Brasil se preocupava em defender o meio ambiente, mas que no deveria deixar que princpios ecolgicos prejudicassem a economia, o emprego e o progresso material e cientfico do pas, pois era uma potncia mundial. Exatamente a mesma posio defendida em Estocolmo em 1972. A diferena era que no estvamos mais sob a ditadura militar, mas sob o incio da democracia. A posio brasileira, entretanto, pode ser explicada pela aproximao dos militares ao governo Sarney, como exposto anteriormente. Os militares ainda tinham muita influncia e acesso ao governo Sarney, apesar de no estarem mais frente do poder. O Brasil acabaria ratificando o acordo, por meio do Decreto n. 875, de 19 de julho de 1993, mas aps muitas presses. Lisboa consegue trazer a posio brasileira em poucas palavras:
O Itamaraty [...] Encarava como uma discriminao injustificvel ao livre-comrcio, proibir um grupo de pases de receber resduos perigosos e defendia a tese de que pases que tivessem tecnologias apropriadas deveriam ser autorizados a importar esses resduos. [...] Era impressionante, portanto, a total ignorncia sobre a problemtica ambiental propriamente dita, ou seja, sobre o fato de que reciclar resduos de metais pesados uma operao sempre ambientalmente prejudicial [...] (LISBOA, 2002, p. 47).
150

(JARDIM;

A Conveno da Basilia atentava contra a questo da soberania nacional. Como proibir um pas de proceder ao livre-comrcio? Haveria como proibir segundo as normas

150

H um sem-nmero de exemplos dessas prticas, inclusive no Brasil. Em dezembro de 1993, um ano aps a ratificao da Conveno, quatro contineres com cerca de 70 t de resduos oriundos da Inglaterra aportaram em Santos (SP), outro exemplo ocorreu em julho de 2009, quando duas mil toneladas de lixo, putrefato e com larvas, acondicionados em contineres aportaram em Santos (SP), Rio grande do Sul (RS) e Caxias do Sul (RS). No primeiro caso, a Inglaterra se recusou a receber a carga, uma vez que no era signatria, poca, da Conveno (JARDIM; YOSHIDA; MACHADO-FILHO, 2012, p. 176).

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internacionais? Entre tantas contradies, Basilia foi importante ao Brasil, pois levantaria, j em 1989, as primeiras questes acerca dos resduos slidos, influenciando inclusive o Projeto de Lei do Senado n. 354/1989, que disporia, inicialmente, sobre os resduos de sade. Vrios projetos seriam apensados ao PLS 354/89, que transformariam o escopo do projeto, ampliando para alm dos resduos de sade. Tal PL seria transformada no PL 203/1991, tramitando na Cmara dos Deputados at 2010, quando seria sancionada pela Lei n. 12.305/2010, que instituiria a Poltica Nacional de Resduos Slidos, que ser discutida no captulo seguinte. Inicialmente o empresariado ficou apreensivo em assumir tais responsabilidades que impactariam nos seus custos. No obstante, quela poca, as tecnologias de recuperao de resduos ainda eram incipientes e muito dispendiosas. Junto ao lobby do empresariado, principalmente das indstrias que trabalhavam com materiais passveis de serem reaproveitados, o PL seria engavetado, voltando a ser um estado de coisas. Ao mesmo tempo, a conceituao sobre a Gesto Integrada de Resduos Slidos ainda no estava muito clara aos principais atores envolvidos; as cooperativas de catadores, as quais so intensamente apontadas como atores-chave da Lei n. 12.305/2010, ainda no estavam organizadas suficientemente responsabilidade que lhes seria imputada; os Estados e Municpios estavam recuperando a autonomia sobre seus territrios e no estavam preparados legislao concorrente da Unio. Paralelamente, as discusses em torno da inflao, do crescimento econmico, da perda do poder do consumidor, da necessidade de estabilizao poltica e econmica, assumiam maior destaque na agenda governamental e da mdia. Aquele no era o momento propcio ao surgimento de uma regulamentao ambiental sobre os resduos slidos. Interessa situar que a criao de uma poltica nacional de saneamento bsico assumiria contornos prximos aos da Lei n. 12.305/2010, em termos de discusso e tempo de tramitao, desde a apresentao do projeto de lei at a sano. Em 1990 seria apresentado no Congresso Nacional, o Projeto de Lei n. 199/90, que versaria sobre a Poltica Federal de Saneamento Bsico, at ento regulada pela ditadura militar. Somente em 1995 a matria seria analisada e posteriormente vetada integralmente pela Presidncia da Repblica. Em 2001, esta apresentaria o PL n. 4.147/2001, tambm versando sobre o saneamento em nvel macro. Contudo, o PL no foi votado. Apenas no incio de 2007, por meio da sano da Lei n. 11.445/2007, seria instituda a Lei Nacional de Saneamento Bsico (LNSB) 151.

151

O escopo de aplicao da Lei n. 11.445/2007 abrange os servios pblicos de saneamento bsico, principalmente abastecimento de gua; esgotamento sanitrio; limpeza pblica; manejo de resduos slidos urbanos e o manejo de guas pluviais (JARDIM; YOSHIDA; MACHADO FILHO, 2012, p. 543-544). Nesta

163

O terceiro grande marco, no s pelo aspecto ambiental em si, mas pelo renascimento da democracia brasileira, foi com a promulgao da Constituio Federal em 5 de outubro de 1988. A mesma dedicaria um captulo inteiro ao meio ambiente, especificamente o Captulo VI Do Meio Ambiente. Curi destaca que no h retrocessos em relao legislao anterior e que a nova carta magna manteve e at ampliou os princpios propostos por suas antecessoras (CURI, 2011, p. 162). O Direito Ambiental brasileiro ergue-se a partir do caput do Art. 225, o qual dispe que
todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para s presentes e futuras geraes (DIAS, 2010, p. 383).

Essa preocupao com a existncia sadia das atuais e futuras geraes parte essencial do conceito de desenvolvimento sustentvel. Essas ideias foram concebidas em Estocolmo sob a forma de Ecodesenvolvimento, porm suas bases foram estabelecidas no relatrio Brundtland, de 1987. A partir do entendimento do artigo 225, o meio ambiente passa a ser considerado um patrimnio coletivo, reconhecido como uma propriedade difusa, em que pertence a cada um e, ao mesmo tempo, pertence a todos. Desta forma, o cuidado ambiental de responsabilidade de todos: sociedade civil, empresariado e produtores, alm do Poder Pblico. O art. 225 se apoia em quatro princpios fundamentais: o direito coletivo ao meio ambiente equilibrado como condio bsica vida sadia; o entendimento da preservao como basilar s presentes e futuras geraes; a promoo da EA; e a ratificao do princpio do poluidor-pagador (CURI, 2011, p. 163). O Direito Ambiental brasileiro, principalmente com a CF de 88, foi influenciado pelas propostas em Estocolmo, aplicando-as em seus princpios. Entre os mais conhecidos esto: o Princpio da Obrigatoriedade da Interveno Estatal; o Princpio da Precauo; o Princpio da Preveno; o Princpio do Poluidor-Pagador; o Princpio da Cooperao; o Princpio da Participao e Informao; o Princpio do Desenvolvimento Sustentvel; entre outros que foram amplamente utilizados nas legislaes ambientais posteriores. Especificamente sobre o poluidor-pagador os pargrafos 2 e 3 do art. 225 estabelecem regras duras e explcitas para o princpio pigouviano 152, prescrevendo punies para pessoas fsicas, contudo no se confunde

Lei, h clara referncia aos servios pblicos de manejo de resduos slidos. Contudo, a anlise da LNSB, notadamente, sua articulao com a Poltica Nacional de Resduos Slidos, realizada no captulo seguinte. 152 Cobrar tributos dos responsveis a essncia do princpio do poluidor-pagador, definido no sculo XX por Arthur Pigou. Conhecido como taxa pigouviana o encargo buscar internalizar as externalidades, acrescentando

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com uma permisso para se poluir. Pelo contrrio, paga-se por se ter infringido a legislao e por se ter poludo. Ao mesmo tempo, os Estudos de Impacto Ambiental (EIA) foram incorporados CF. Atividades com potencial poluidor significativos procederiam elaborao de um EIA previamente instalao das operaes e submet-lo s autoridades pblicas para avaliao e autorizao ou no da instalao das atividades. Objetivava-se com tal medida que as empresas demonstrassem s autoridades competentes os efeitos colaterais do

empreendimento (CURI, 2011, p. 163). A educao ganharia status de determinao federal, em que seria incentivada a promoo da EA em todos os nveis de ensino153. Tambm se ressalte a garantia da possibilidade de qualquer cidado propor Ao Civil Pblica, instituda pela Lei n. 7.347/1985, contra os responsveis por atos lesivos natureza, o que representa um instrumento de participao popular proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. Essa lei representa o maior indicativo da reivindicao pblica pelo direcionamento e contestao de polticas pblicas e da ao governamental. O Art. 1 tcito, ao situar que as aes de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados ao meio-ambiente, entre outros, so passiveis de se ajuizarem ao civil pblica (BRASIL, 1985). Por ltimo, valem mais dois registros. Primeiro, em 1989, um ano aps a promulgao da CF, editada a Lei n. 7.735/1989 que extingue a Sema e cria o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais (IBAMA)154. Um segundo registro, tambm no mesmo ano sancionada a Lei n. 7.797/1989, que cria o Fundo Nacional do Meio Ambiente, que seria o responsvel por promover projetos para o uso racional dos recursos naturais, assim como proteger reas de preservao, melhorar as j existentes e revitalizar os territrios degradados. Em 1985, Sarney centralizaria a Gesto Ambiental Pblica a partir da criao do Ministrio do Desenvolvimento Urbano e do Meio Ambiente por meio do decreto n. 91.145/85155.
a reparao dos danos ambientais ao custo de produo (CURI, 2011, p. 154). A taxa seria criada com o intuito de tornar as prticas ambientalmente corretas mais vantajosas sob o ponto de vista financeiro. Entretanto, h uma subverso do entendimento comum sobre a taxa como se fosse uma permisso para poluir. 153 Em 1999, com a lei n. 9795, a Educao Ambiental ganha lei prpria. 154 As presses para a promulgao dessa lei vieram de todos os lados. Obras como a rodovia Transamaznica e da Hidreltrica de Foz do Iguau produziram impactos gravssimos ao ambiente, despertando a ira de ambientalistas; alie-se a isso o assassinato do ativista ambiental Chico Mendes, que denunciava sobre os altos ndices de desmatamento brasileiro e o caso do acidente envolvendo o Csio 137 na dcada de 80. Ver Curi, 2011, p. 165-166. 155 O rgo, contudo, teria pouco tempo de vida. Em 1990, Collor o transformaria na Secretaria do Meio Ambiente, ligando-a diretamente presidncia. Itamar restituiria a Secretaria Ministrio em 1933 com a

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O governo Sarney estrutura as bases do arranjo poltico que sustenta a poltica ambiental brasileira. No contexto dos acidentes ambientais, eventos internacionais e abertura democrtica, novos atores configuram redes em torno da questo ambiental. Paralelamente, so criadas Instituies fiscalizadoras para cumprir a tutela ambiental. Trata-se do incio do processo de pactuao de polticas pblicas, em que as polticas em si so insuficientes, mas tambm necessrios Instrumentos como as Instituies sociais que apliquem e fiscalizem as polticas criadas, alm de propor mudanas e processos em torno da problemtica ambiental.

3.4.2 Os Governos Collor e Itamar

Nas eleies de 1989, o tom da campanha trazia o combate inflao e o retorno da governabilidade do Estado Brasileiro. Os brasileiros presenciariam as mais inusitadas propostas para combater a inflao brasileira (SOUZA, 2011, p. 263). Com um discurso considerado moderno, prometendo uma revoluo no servio pblico, com privatizaes, abertura econmica e eliminao dos altos salrios (dos chamados marajs), somados a uma competente campanha do rdio e na televiso, Collor vence o primeiro e segundo turnos das eleies, assumindo a presidncia em 15 de maro de 1990 (LEITE JUNIOR, 2009, p. 60) 156. O Plano Collor empregaria duas medidas que marcariam a histria da poltica econmica brasileira e que pegariam a todos subitamente: o bloqueio da liquidez e moratria da dvida, respectivamente (SOUZA, 2011, p. 264; LEITE JUNIOR, 2009, p. 61). A princpio, evitou-se a hiperinflao, mas no a trouxe a nveis tolerveis. Com o bloqueio de recursos, criou-se uma crise de liquidez no pas. Houve um perodo de dormncia e enorme retrao da atividade econmica. O pas entrara em choque econmico, poltico e social. Todos estavam atnitos com a medida drstica do governo. No se acreditava que este havia tomado a ltima atitude de confiscar o dinheiro da populao e das empresas. Tais medidas trouxeram um trauma psicolgico, alm de conflitos distributivos gerados pelo congelamento. A populao foi acometida inadvertidamente. No houve tempo
alcunha Ministrio do Meio Ambiente e da Amaznia Legal. Passaria por mais duas mudanas de nome (Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal; e Ministrio do Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano), at finalmente em 1995, sob a gesto de Fernando Henrique Cardoso, receber o nome de Ministrio do Meio Ambiente. 156 Faucher considera que surgiriam dvidas a respeito da viabilidade da democracia brasileira. Muitos viram no Partido dos Trabalhadores, o partido de Lula, a possibilidade de mudanas. Outros temeram que a polarizao que um partido dos trabalhadores, de tendncia socialista e visivelmente infiltrado por faces da esquerda radical, poderia provocar em uma sociedade de tanta desigualdade social como o Brasil. J Collor, um membro da oligarquia procurava aparentar a imagem de um membro dissidente da direita tradicional. Em um cenrio poltico destes, Faucher situa que o medo prevaleceu, e Fernando Collor foi eleito presidente por uma estreita margem de votos (FAUCHER, 1998, s/p).

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para assimilao do contedo, efeitos e impactos do plano 157. No houve preparao, por consequncia, no houve a pactuao necessria ao andamento da poltica. A equipe econmica do governo, liderada pela ministra Zlia Cardoso de Mello, cairia posteriormente e neste momento a situao poltica do presidente da Repblica comeava a se agravar (SOUZA, 2011, p. 266; LEITE JUNIOR, 2009, p. 61). Marclio Marques Moreira assume o posto de Zlia Cardoso, o que, aliado ao fim do governo Ronald Reagan nos Estados Unidos, trouxe um alivio para a renegociao da dvida externa brasileira. Novos atores polticos permitiram a configurao de novos arranjos polticos e espaos de negociao. A credibilidade brasileira voltava ao plano exterior. O Brasil no tinha como pagar o que devia, contudo, ao menos se comprometia a pagar o que pudesse. Trazia-se um alvio de modo que o planejamento econmico no ficasse to comprometido ao pagamento exclusivo da dvida, alm de retorno de investimentos estrangeiros. Iniciava-se o processo que aliviaria um pouco as contas pblicas, provendo maior grau de capacidade ao governo para implementar Polticas Reais158 (SOUZA, 2011). Contudo, em meio a esse cenrio promissor, o presidente Collor ia naufragando cada vez mais. Um processo de impeachment foi instaurando e enviado ao Congresso. Collor foi afastado do poder e perdeu os direitos polticos at 2000. Seu vice, Itamar Franco, assumiria a Presidncia da Repblica em seu lugar. O que mais se destaca no governo Itamar foi o Plano Real159. Depois dos duros golpes e fracassos dos planos de estabilizao passados, a percepo da economia e dos problemas era mais ntida. O fracasso permitiu construir um plano mais complexo e racional, particularmente pautados pelo Incrementalismo de Lindblom. O cenrio brasileiro apresentava condies mais favorveis, como maiores reservas e maior concorrncia estrangeira, afetando diretamente sobre o empresariado nacional, que no podia mais ditar os preos que quisesse. As muitas Estatais, que somente traziam prejuzos e em reas em que o governo poderia atuar apenas como regulador, tambm foram vendidas. O pas tambm comeava a apresentar sinais de crescimento (SOUZA, 2011; LEITE JUNIOR, 2009). Surgia uma nova janela de oportunidade. Souza destaca que tudo conspirava para o sucesso do novo plano de estabilizao. Dessa vez foi diferente: o povo no foi pego de
157

LEITO (2011) apresenta, no discorrer do resgate histrico sobre o Plano Collor, diferentes histrias de pessoas que sofreram tais efeitos e impactos desse Plano econmico. 158 Destaca-se que no plano exterior, as exportaes brasileiras aumentaram, beneficiadas, agora, por uma taxa de cmbio realista, garantindo uma significativa recomposio das reservas internacionais (SOUZA, 2011, p. 268). 159 Tal plano foi elaborado por uma equipe de economistas liderada pelo 4 ministro da Fazenda no perodo Itamar: Fernando Henrique Cardoso (FHC). FHC montou uma slida equipe que contavam com Edmar Bacha, Prsio Arida, Andr Lara Resende e mais tarde, Francisco Lopes, Pedro Malan e Gustavo Franco, entre outros.

167

surpresa e, j conhecendo os mecanismos de indexao, pde compreender mais facilmente o funcionamento do Plano Real
160

. Este foi apresentado com tranquilidade e bastante

antecedncia, diversamente dos planos anteriores, o que aumentou a confiana na equipe econmica (SOUZA, 2011, p. 270). Neste momento percebe-se o processo de pactuao das polticas. Diferentemente ao que ocorreu em governos anteriores, os atores (governamentais e no-governamentais; pblico e privados) perceberam, entenderam da mesma forma e executaram a poltica. A diferena esteve no comprometimento entre os atores161. A estabilidade econmica refletiu na forma como o governo conseguiu recobrir sua governabilidade, e agora tambm a sua governana, principalmente a partir da construo, por parte do governo, de coalizes estveis, que lhe permitiriam estruturar e implantar polticas, alm de conquista da legitimidade diante do eleitorado e obter seu apoio (FAUCHER, 1998). Fernando Henrique Cardoso era visto como o responsvel pela reorganizao da governabilidade do pas162. A inflao j no era a princpio, o principal problema e maior entrave das polticas brasileiras. Passada a inflao, o pas poderia finalmente reorganizar sua agenda frente aos principais problemas socioeconmicos do Brasil sem reservar a maior parte da construo s estratgias de controle de preos. As prioridades se transformariam. Com a liberalizao do comrcio, tanto global quanto no Brasil, surgem as primeiras normas padronizadoras de qualidade voltadas ao aspecto ambiental163. Em 1991 elaborada a norma internacional ISO 14.001. Seiffert destaca que a importncia das normas da srie ISO 14.000, e particularmente do ISO 14.001, reside no fato de que estabelecem uma base comum para a gesto ambiental eficaz, ao mesmo tempo em que sendo aplicvel a organizaes com os mais variados perfis (SEIFFERT, 2009, p. 17). Contudo, h tambm um lado nebuloso envolto criao da srie ISO 14.000, principalmente s acusaes de dumping164, tanto no aspecto ambiental quanto social.
160

O Plano real era composto de trs fases. O resultado foi uma quebra dos efeitos da inflao e o alinhamento da maioria dos preos. A inflao de mais de 40% mensais em junho de 1994 recuou para 3,34% em agosto e permaneceu entre 1% e 2% nos meses seguintes (SOUZA, 2011, p. 272). De 1990 a 1994 foram desestatizadas 33 empresas, com o governo arrecadando 8,6 bilhes de dlares e transferindo 3,3 bilhes de dlares em dvidas (LEITE JUNIOR, 2009). 161 Ver Leito (2011). A autora faz uma anlise precisa sobre o processo de pactuao do Plano Real. 162 A popularidade de FHC subiu rapidamente. O sucesso do plano foi fundamental para que o mesmo fosse eleito Presidente da Repblica nas eleies de 1994, tomando posse em 1995. 163 Uma das primeiras normas ambientais a BS 7750 Specification for Environmental Management Systems, surgida na Inglaterra, pouco antes da ISO 14.001. 164 No dumping ambiental, a situao diz respeito ao desacato de legislaes ambientais, na inexistncia das mesmas, ou ento de legislaes brandas, o que facilita que empresas se utilizem de processos produtivos danosos ao meio ambiente, mais poluentes, ineficientes etc., baixando os custos, tornando os produtos mais competitivos em outros mercados. J no caso do dumping social, h o descumprimento em relao legislao trabalhista aceita pela Organizao Internacional do Trabalho OIT ou em casos em que h utilizao de trabalho escravo, sem remunerao ou trabalho infantil.

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Durante o governo Collor/Itamar ocorreria a Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD). Collor, logo aps sua posse, se manifestaria como favorvel aos compromissos ambientais a serem assumidos no evento, reafirmando suas intenes diante da comunidade nacional e internacional (SOUSA, 2005). A Eco-92, Rio-92 ou Cpula da Terra so alguns dos nomes pelos quais conhecida a conferncia, que contou com vrios representantes de Estado, da sociedade civil, reunindo cerca de 180 governos e 1.400 organizaes no-governamentais (ONGs), alm da imprensa internacional. O objetivo central da Rio-92 era encontrar meios para combinar o desenvolvimento socioeconmico com a conservao e proteo dos ecossistemas da Terra. A conferncia consolidou o conceito de desenvolvimento sustentvel, apresentado no Relatrio Brundtland de 1987, contribuindo para uma ampliao da conscientizao de que os efeitos danosos causados por atitudes humanas ao meio ambiente eram, em sua maioria, responsabilidades dos pases desenvolvidos. Entretanto, reconheceu-se tambm a contribuio dos pases em desenvolvimento. Foi exposto o grande avano a respeito da compreenso dos graves problemas ambientais. As crises econmicas, sociais, polticas, culturais e ambientais que avanaram os espaos locais e as fronteiras nacionais permitiram a governos, empresariado e sociedade civil compreender que meio ambiente e desenvolvimento devem ser tratados conjuntamente (BARBIERI, 2008). Na Conferncia, percebeu-se a necessidade de os pases em desenvolvimento receberem apoio financeiro e tecnolgico para que pudessem avanar em direo ao desenvolvimento sustentvel proposto. Em tal momento, a posio dos pases em desenvolvimento tornou-se melhor estruturada e o ambiente poltico internacional mais favorvel aceitao de princpios como o das responsabilidades comuns, porm diferenciadas. Diferente do que aconteceu em Estocolmo, agora havia uma mudana de percepes com relao complexidade do tema, esclarecendo as negociaes diplomticas. O consenso era de que seria necessrio aplicar um enfoque sistmico e coerente abrangendo as dimenses sociais, econmicas, institucionais e ambientais. Esta seria a estratgia vivel justia social e proteo ambiental. Foram elaborados os seguintes documentos oficiais: a Carta da Terra; as convenes sobre Biodiversidade, sobre Desertificao e Mudanas Climticas165; uma declarao de princpios sobre florestas; a Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (contendo 27 princpios); e a Agenda 21.

165

A Conveno sobre Mudanas Climticas dariam incio s Conferncias das Partes, as chamadas COPs.

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Destaca-se na Agenda 21 os compromissos e intenes para a preservao e a melhoria da qualidade ambiental, ao mesmo tempo em que se dispe sobre aes sociais e econmicas, conservao e gesto dos recursos para o desenvolvimento, fortalecimento das comunidades e meios de implementao da Agenda166. Contudo, plausvel ressaltar que
a Agenda 21 apresentou programas que podem ser considerados instrumentos fundamentais para a elaborao de polticas pblicas em todos os nveis e que privilegiam a iniciativa local. Nestes termos, a Agenda 21 brasileira foi lanada em julho de 2002 com uma grande preocupao em efetivar a sntese entre o ambiental e o urbano e, para tanto, busca orientar as polticas ambientais, transmitindo-as do nvel nacional para o estadual e municipal, concretizadas por meio de planos e regulamentos. Este posicionamento da Agenda 21 brasileira estabeleceu-se diante da crise do modelo de poltica ambiental executado no Brasil ao longo dos anos 1990, a qual evidenciou a necessidade de redefinio das opes de poltica ambiental e do prprio papel do Estado brasileiro. Todavia, h crticas a respeito da posio conservacionista da Agenda 21, sua abordagem pouco efetiva quanto questo do consumo e aos vultosos investimentos necessrios para sua implantao no mundo (cerca de 600 bilhes de dlares anuais) (PECCATIELLO, 2011, p. 76).

Os diferentes pontos de vista dos hemisfrios norte e sul, quanto s questes relacionadas tanto ao meio ambiente quanto ao desenvolvimento foram enfatizados. Um ponto em comum era que o modelo de atuao vigente era errado, havendo necessidade de uma maior integrao entre desenvolvimento e meio ambiente. Aps a Conferncia, o desenvolvimento sustentvel ganhou vida prpria. Mais de 150 pases criaram instituies nacionais para desenvolver uma abordagem integrada ao desenvolvimento sustentvel, apesar de que em alguns pases essa abordagem tivesse um carter mais poltico que substancial. Setores da sociedade civil se envolveram na criao de agendas e estratgias. Frutos decorrentes da Rio-92, a grande maioria deles criados em pases em desenvolvimento. Paralelamente ao evento oficial da ONU, ocorria o Frum Global, em que diversas ONGs se organizaram para discutir os problemas ambientais com especialistas e o pblico. Tal reunio frutificaria o Frum Social Mundial, outro evento de grande porte que discute questes sociais. O Frum Global tambm apresentaria um documento oficial, o Tratado de Educao Ambiental para Sociedades Sustentveis e Responsabilidade Global, em que apresentava Educao como mediador para a transio para a sustentabilidade. A Rio-92 influenciaria a proposio de mudanas legislativas, assim como as instituies acadmicas incorporariam a temtica em suas pesquisas, a mdia passaria a cobrir com mais frequncia as questes ambientais e a sociedade civil organizada procederia a um maior engajamento questo ambiental. Aps o evento, mesmo com a temtica fora das
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Todavia, h crticas a respeito da posio conservacionista da Agenda 21, principalmente quanto questo do consumo e aos grandes investimentos necessrios para sua implantao no mundo (cerca de 600 bilhes de dlares anuais) (PECCATIELLO, 2011, p. 76).

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pautas jornalsticas, plantara-se uma semente de maior conscientizao aos problemas ambientais. O que foi iniciado em Estocolmo teve muito pouca influncia devido ao projeto dos militares ser exaltado e incorporado como projeto nacionalista necessrio ao desenvolvimento do pas. Agora, na Rio-92 o cenrio tornava-se mais propcio discusso, pela abertura democrtica e por presses internacionais167. Em 1992, com a Lei n. 8.490/92, o Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal (MMA) passa a coordenar as aes da PNMA, apontando objetivos, metas e polticas ambientais para o pas. O SISNAMA passa a contar com o CONAMA e o MMA formulao de polticas e o IBAMA para a execuo das mesmas em nvel federal, junto aos demais rgos setoriais, dos estados e municpios. Em 1993 seria institudo o Grupo de Trabalho em Educao Ambiental do Ministrio da Educao, por meio da Portaria 773, objetivando apoiar, coordenar e consolidar a EA no Brasil. Seria apresentado na Cmara dos Deputados em 6 de maio de 1993, o projeto de lei CD PL 3792/1993, que depois viria a se tornar PL 61/1997, de autoria do Deputado Fbio Feldmann, sendo promulgada somente em 1999, por meio da Lei n. 9795/1999.

3.4.3 O Governo Fernando Henrique Cardoso

Fernando Henrique Cardoso assumiria a Presidncia da Repblica em janeiro de 1995. Seu primeiro mandato foi caracterizado por profundas reformas na rea econmica, financeira e na administrao pblica do pas. Tambm se destacou pelo enfrentamento de crises internacionais frente nova moeda criada no governo anterior. Leite Junior aponta como outros destaques: a reforma da Previdncia Pblica; a execuo de maior parte do Plano Nacional de Desestatizao; e o Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (PROER). Destaca-se tambm o Plano Diretor de Reforma do Aparelho de Estado, sob o comando do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE), chefiada por Luis Carlos Bresser Pereira, reorganizando a Administrao Pblica, incorporando organizaes sociais para assumir as atividades pblicas no estatais. Esse Plano, contudo, no foi implantado como um todo, uma vez que contou com a resistncia de parte dos servidores pblicos e dos partidos de oposio (LEITE JUNIOR, 2009, p. 65-66). O MARE seria extinto cinco anos depois e o Plano Diretor seria progressivamente
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Os projetos que se transformariam na Lei dos Recursos Hdricos e na Lei de Crimes Ambientais so de 1991. Datam de 1992 as iniciativas que geraram a Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao. A lei de Resduos Slidos voltaria Cmara dos Deputados em 1992, mas foi gerada em 1989, j a proposta da lei de Educao Ambiental data de 1993 (JARDIM; YOSHIDA; MACHADO-FILHO, 2012, p. 561).

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abandonado. A sua base, todavia, foi absorvida em diversos rgos da administrao pblica, dando frutos na gesto de vrias instituies do setor pblico. Empreendia-se uma reorganizao das normas e Instituies. O primeiro governo de FHC, especificamente em seus dois primeiros anos (19951996), conseguiria estabilizar a economia, manter certo controle do dficit oramentrio e aprovar emendas constitucionais, o que Faucher considera faanha aparentemente impossvel na administrao anterior. No seria fcil para Fernando Henrique: apesar de manter uma base aliada durante seu primeiro mandato, tal coalizo exigiria grande capacidade de negociao, a fim de se evitar prejuzos sua prpria agenda poltica. O Plano Real, segundo Faucher, serviria de mediao para que se forasse um realinhamento parcial da coalizo governamental, ao mesmo tempo em que foi a partir de seu xito que permitiu FHC construir uma aliana poltica, quando ainda candidato e que lhe deu certa legitimidade no governo para propor uma srie de reformas na administrao pblica (FAUCHER, 1998). FHC seria reeleito em 1998, logo no primeiro turno. Em janeiro de 1999, FHC assume seu segundo mandato, que traria algumas inovaes em polticas pblicas. O governo adotou o Sistema de Metas da Inflao (Decreto n. 3.088/99), seguindo o exemplo de diversos pases como o Chile, o Canad e a Nova Zelndia. Nesse sistema, o BCB teria como funo primordial o cumprimento da meta da inflao anual divulgada pelo Conselho Monetrio Nacional, se utilizando de vrios instrumentos de poltica monetria para manter a inflao prxima ao centro da meta. Para tal, o BCB, alm de desfrutar de autonomia ao controle da taxa de juros, deveria tambm contar com a cooperao do Ministrio da Fazenda, que no poderia estourar as contas pblicas. (SOUZA, 2011). Representa uma forma de gesto compartilhada. Tal medida s foi possvel devido janela de oportunidade aberta: a necessidade da poltica econmica ser coerente entre os diversos atores envolvidos, neste caso o BCB e o Ministrio da Fazenda. Neste ponto, entra em vigor uma das mais importantes medidas que procurassem equilibrar e dar segurana s contas pblicas brasileiras: a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), criticada intensamente, tanto por membros da base governista, como pela oposio. A LRF define os limites para os gastos e dvidas pblicas, assim como gastos com pessoal, volume de endividamento, alm de criar mecanismos para a penalizao criminal para a figura do administrador pblico. A LRF um marco na histria governamental brasileira, uma vez que nossos governantes passados costumavam assumir dvidas elevadas para construir grandes obras e projetos, deixando um passivo significativo aos seus sucessores. O governo JK e os consecutivos governos militares so exemplos. populao ficava a imagem de um

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governo realizador, sucedido por um governo inerte, que no realiza os investimentos s obras necessrias (LEITE JUNIOR, 2009, p. 72). A janela de oportunidade era inevitvel: com maior estabilidade poltica e possibilidade de contestao pblica; assim como maior disponibilidade de informao e acesso participao pblica, grupos diversos atores exerceram influncia ao estabelecimento de limites aos gastos excessivos do governo. O ano de 2002, ano de eleies para a presidncia e tambm o ltimo de Fernando Henrique frente do Pas, comearia com o crescente questionamento do modelo econmico vigente j que pouco havia contribudo para o crescimento da produo e do nvel de emprego (SOUZA, 2011, p. 276). Configurava-se um cenrio positivo para o ento candidato a Presidncia Luis Incio Lula da Silva em outubro daquele ano de 2002. O segundo governo FHC fecharia o ano de 2002 com um PIB acumulado em 8,63%, ou 2,09% anuais, com inflao acumulada de 39,88% ou 8,75% anuais (LEITE JUNIOR, 2009, p. 74). Lula assumiria o governo recebendo, o que ele mesmo chamou de herana maldita: uma economia estagnada, com inflao acima da meta e uma dvida pblica absurda, ao mesmo tempo, o nico presidente ps-redemocratizao a receber uma economia com taxas de inflao civilizadas e contas pblicas razoavelmente organizadas (SOUZA, 2011, p. 276). Lula teria melhores condies iniciais para planejar e conduzir suas polticas, diferentemente do quadro que Sarney, Collor, Itamar e FHC receberiam. A partir de Lula, se veria um choque entre o discurso e a prtica, no que toca a ideologia partidria, ao qual Lula sempre foi associado169. Sobre a questo ambiental durante o governo FHC, destaca-se o surgimento de diversas leis que ampliam o escopo ambiental. Entre as mais significativas esto: a Poltica Nacional de Educao Ambiental de 1997, a Lei de Crimes Ambientais de 1998, a Lei SNUC de 2000 e a Poltica Nacional de Recursos Hdricos de 1997, todas datadas da abertura
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. Lula acabaria sendo eleito Presidente

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Na medida em que Lula subia nas pesquisas, impactava a situao econmica interna e externa, alm da confiana do empresariado e investidor. Lula j tinha um discurso conhecido entre a populao, empresariado e polticos. Pensava-se que no que ele poderia fazer, caso eleito Presidente. A princpio houve um temor, que se diluiu progressivamente, quando o candidato Lula exps a pblico a Carta ao Povo Brasileiro, em que reconhecia as medidas adotadas por governos anteriores para o ajuste brasileiro, garantindo que no tomaria decises absurdas, as quais j se especulavam no debate poltico. Lula tranquilizaria o temor contra ele, o que fez galgar mais pontos nas pesquisas eleitorais. 169 Leite Junior situa que Lula sempre foi considerado uma ameaa para a economia nacional. Tal ameaa no se configuraria, pois segundo o autor, o governo Lula no colocou um prtica a maioria das propostas histricas elaboradas dentro de seu partido, o PT. E vai alm, ao contrrio, o governo Lula intensificou o ajuste fiscal, combateu a inflao (utilizando os instrumentos clssicos de poltica monetria) e deu prosseguimento ao programa econmico do governo anterior (LEITE JUNIOR, 2009, p. 74). GIAMBIAGI et al (2011) analisam como o governo de Lula rompeu com a ruptura que apregoara.

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democrtica ps Rio-92. Dois eventos tambm devem ser considerados: a 3 Conferncia entre as Partes, realizada no Japo em 1995 e a Rio+10. Em 1995, durante a 3 COP, influenciado pelas pesquisas do Intergovernmental Panel Climate Change (IPCC), surge o Protocolo de Quioto, que percebia a ao humana como provocadora de impactos significativos sobre o sistema global, ao mesmo tempo em que incitava por tratado internacional, a cooperao entre pases para combater os gases do efeito estufa. Curi (2011) aponta como resultados da COP-3 trs mecanismos: a implementao conjunta; o comrcio de emisses; e o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL). Tais medidas representaram uma oportunidade lucrativa, pois permitiram aos pases ricos compensar os excessos de emisso de gases de sua produo (NASCIMENTO; LEMOS; MELLO, 2008, p. 59). Entretanto, somente em 2005, aps a ratificao da Rssia, o Protocolo de Quioto realmente passou a valer institucionalmente, quando 55 pases, que representavam 55% das emisses de carbono no mundo, haviam ratificado o acordo (SEIFFERT, 2009). Sobre a Rio+10, realizada em 2002, em Johannesburgo, frica do Sul, conhecida tambm como Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel, teve como objetivo discutir e realizar o balano das aes ps Rio-92. Teve como tema central o questionamento sobre os caminhos pelos quais as naes enveredariam rumo a um futuro sustentvel. Dois documentos foram frutos do encontro: a Declarao de Johannesburgo para o Desenvolvimento Sustentvel e o Plano de Implementao. No primeiro, os chefes de estado comprometiam-se implementar as aes voltadas trazer a sustentabilidade e no segundo documento, trazia dez captulos contendo metas e cronogramas relativos a aes em torno dos mais variados temas (saneamento, pesca, resduos, energia etc.). Por um lado, a Cpula representou uma nova tentativa, mais palatvel, de organizar compromissos a fim de obteno de resultados mais concretos; por outro lado, foi considerada por muitos como um fracasso em termos de pactuao entre as naes (TRIGUEIRO, 2008). Sobre a legislao de EA brasileira, podemos destacar a Lei n. 9.795 de 1999, que instituiu a Poltica Nacional de Educao Ambiental (PNEA). Essa lei seria influenciada e compreenderia vrios dos princpios do Direito Ambiental brasileiro a exemplo, o Princpio da Informao, Participao, Precauo, Preveno, Cooperao e Desenvolvimento Sustentvel entre outros, todos basilares construo de uma sociedade sustentvel. O art. 1 da PNEA dispe:
Educao ambiental so os processos por meio dos quais o indivduo e a coletividade constroem valores sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes e competncias voltadas para a conservao do meio ambiente, bem de uso comum do povo, essencial sadia qualidade de vida e sua sustentabilidade (BRASIL, 1999).

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A EA aparece no art. 225, 1, inciso VI da Constituio Federal de 1988, ao estabelecer a promoo da educao ambiental em todos os nveis de ensino e a conscientizao pblica (MMA, 2008, p. 35). Esse mesmo artigo j estabelece a relao entre equilbrio humano e meio ambiente, para garantir um ambiente saudvel existncia humana170. A EA deve ser entendida como um processo contnuo e permanente, que desenvolve, nas pessoas, uma reflexo crtica e habilidades imprescindveis soluo de problemas e ao desempenho predatrio do homem sobre o meio ambiente, suprindo a falta de informaes do ser humano sobre como conservar esse ambiente (PHILIPPI JR; PELICIONI, 2005). A EA consiste na promoo de atitudes positivas mediante a interpretao e compreenso do ambiente. Este conceito refere-se tanto educao das crianas e o ensino superior, como s tomadas de deciso por parte dos administradores pblicos e privados171. Outra lei importante durante o governo de FHC foi a Lei n. 9.065/98, denominada Lei dos Crimes Ambientais, que trouxe inovaes importantes ao cenrio brasileiro como o da responsabilizao em condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, sendo agora punidas civil, administrativa e criminalmente. O infrator seria obrigado a proceder recuperao pelo dano causado alm de responder ao pagamento de multas e a processo criminal. Outro ponto importante da lei que o nus da prova cabe parte acusada172. A lei fortaleceu o direito especfico da rea, assumindo controle sobre crimes contra a natureza, antes abordadas em um inmero conjunto de leis prprias dedicadas a outros temas (flora, fauna, unidades de conservao etc.). A lei tipificaria o infrator pelo art. 2:
Quem, de qualquer forma, concorre para a prtica dos crimes previstos nesta Lei, incide nas penas a estes cominadas, na medida da sua culpabilidade, bem como o diretor, o administrador, o membro de conselho e de rgo tcnico, o auditor, o gerente, o preposto ou mandatrio de pessoa jurdica, que, sabendo da conduta criminosa de outrem, deixar de impedir a sua prtica, quando podia agir para evit-la (BRASIL, 1998).

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A conexo entre a Poltica Nacional de Educao Ambiental e a Poltica Nacional de Resduos Slidos ser mais bem detalhada no captulo seguinte, principalmente no que toca a chamada poltica dos 5 Rs Reduzir, reaproveitar, reciclar, reeducao e recuperao. Ressalte-se que outros autores utilizam outras denominaes. 171 H diferentes linhas de atuao na PNEA, abrangendo a educao escolar e a no-escolar. Entre as linhas esto: capacitao de recursos humanos; desenvolvimento de estudos, pesquisas e experimentaes; produo e divulgao de material educativo; e acompanhamento e avaliao (JARDIM; YOSHIDA; MACHADO-FILHO, 2012, p. 565). 172 Evidenciado pela norma penal em branco. Jardim, Yoshida e Machado-Filho apontam que a ocorrncia de um crime ambiental se d com a violao de normas de carter geral protetoras do meio ambiente, o que encontra justificativa em face diversidade e pluralidade de agresses ao meio ambiente. Como h uma dificuldade em tipificar a conduta do infrator, da a utilizao da tcnica a remisso a normas extrapenais, ou seja, a tcnica da norma penal em branco, que aquela em que o tipo penal se completa com outra norma. Ver (JARDIM; YOSHIDA; MACHADO-FILHO, 2012, p. 193).

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Interessante notar que no caso dos crimes ambientais nem sempre possvel, uma vez que as condutas lesivas o meio ambiente, na maioria das vezes, no permitem uma descrio mais clara ou pormenorizada, ou seja, tipificar o infrator pelo crime ambiental detalhadamente um desafio jurdico, uma vez que o grau de leso ou deteriorao do meio ambiente, na construo do tipo nem sempre se mostra possvel fazer uma descrio completa da conduta (JARDIM; YOSHIDA; MACHADO-FILHO, 2012, p. 192). Neste sentido entende-se, no direito ambiental, a noo de crimes de perigo, em que procurar-se prevenir a ocorrncia do dano coletivo. O pargrafo nico do art. 3 aponta que a responsabilidade das pessoas jurdicas no exclui a das pessoas fsicas, autoras, coautoras ou partcipes do mesmo fato (BRASIL, 1998). Trata-se de mais uma medida de fazer frente impunidade quanto responsabilidade pelo dano ambiental. O principal desafio, entretanto, o de punir severamente173. Casos recentes como os derramamentos de petrleo, trfico e maus-tratos de animais vm sendo punidos constantemente. Outra lei considervel durante o mandato de FHC foi a Lei n. 9.985/2000 que dispe sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC). Tal lei teve como base o projeto de lei n. 2.892/92. A lei visa proteo e conservao dos diversos biomas brasileiros. Gerosa critica apontando que a lei apresenta um carter conservador quanto questo da conservao ambiental, se encontrando aqum do que se debatia poca no mbito internacional, ao mesmo tempo em que a lei estabelece uma suposta hierarquia de importncia entre as diferentes unidades de conservao, as de proteo integral e as de uso sustentvel (GERSOSA, 2011; BRASIL, 2000). A lei define unidade de conservao como espao territorial e seus recursos ambientais, incluindo as guas jurisdicionais, com caractersticas naturais relevantes, legalmente institudo pelo Poder Pblico, com objetivos de conservao e limites definidos, sob regime especial de administrao, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteo (BRASIL, 2000, art. 2, I). A lei 9.985/2000 tambm define, pelo art. 7, as unidades de conservao em dois grupos: Unidades de Proteo Integral e Unidades de Uso Sustentvel e vrias categorias para cada grupo. O objetivo bsico das Unidades de Proteo Integral preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com exceo dos casos previstos nesta Lei, j o objetivo bsico das Unidades de Uso Sustentvel compatibilizar a conservao da natureza com o uso sustentvel de parcela dos seus recursos naturais.

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Em relao aos crimes referentes aos resduos slidos ver art. 56 da LCA (BRASIL, 1998).

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Outra instituio brasileira considerada importante foi a sano da Lei n. 9.433/1997, que institui a Poltica Nacional dos Recursos Hdricos, que surge num dado momento em que se questiona a gesto dos recursos hdricos em meio ao amplo desperdcio existente at a gua chegar ao consumidor e ao prprio desperdcio em si. A Lei cria o Sistema Nacional de Gesto dos Recursos Hdricos (SNGRH). A lei tem como a base a descentralizao, a participao e a integrao. A Agncia Nacional de guas174 (ANA) teria a competncia para implementar e gerir, junto aos Comits de Bacia hidrogrfica, outro mecanismo criado pela PNRS, a cobrana pelos recursos hdricos sob o domnio da Unio. Primeiramente, a lei expe, em seu art. 1, como seus fundamentos: 1. A gua um bem de domnio pblico; 2. A gua um recurso natural limitado, dotado de valor econmico; 3. Em situaes de escassez, o uso prioritrio dos recursos hdricos o consumo humano e a dessedentao de animais; 4. A gesto dos recursos hdricos deve sempre proporcionar o uso mltiplo das guas; 5. A bacia hidrogrfica a unidade territorial para implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e atuao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos; 6. A gesto dos recursos hdricos deve ser descentralizada e contar com a participao do Poder Pblico, dos usurios e das comunidades.

As diretrizes gerais para a gesto dos recursos hdricos expostas na lei se encontram no art. 3 em que indicam gesto sistemtica (qualidade e quantidade); a adequao s regionalidades; a integrao gesto ambiental, aos sistemas estuarinos e zona costeira. Cabe ANA, por meio da Lei n. 9.433/1997, estimular a apoiar as iniciativas voltadas para a criao de rgos gestores de recursos hdricos, de Comits de Bacias Hidrogrficas e de agencias de gua. nos Comits que ocorrem os debates referentes gesto dos recursos hdricos e tm como objetivo a gesto participativa e descentralizada dos recursos hdricos em um territrio, por meio da implementao dos instrumentos tcnicos de gesto, da negociao de conflitos e da promoo dos usos mltiplos da gua. Os Comits representam um dos princpios norteadores implantao de um processo decisrio participativo a fim de assegurar benefcios para toda a coletividade, em que paralelamente, os diferentes usurios

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A Agncia Nacional de guas seria criada pela Lei n. 9.984 de 2000.

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em geral apresentam interesses conflitantes quanto ao uso dessa gua (SEIFFERT, 2009, p. 134-135). Houve uma reorientao nas polticas pblicas ambientais a partir do fim do regime militar, abrindo mais espao participao e ampliando o leque jurdico de proteo ambiental. Contudo, ao longo da dcada de 1990, a poltica ambiental brasileira entraria em crise por no corresponder pauta da poltica internacional definida em eventos anteriores como a Rio-92. O IBAMA no conseguira consolidar-se aos novos desafios e o MMA enfrentaria dificuldades institucionalizao da poltica ambiental. O MMA se mostraria perifrico aos outros Ministrios. Necessitavam-se redefinies no modelo de poltica ambiental brasileiro. Sousa situa que o MMA incorporaria a prtica da corresponsabilidade. Neste contexto surgem as parcerias, transferindo parcial ou total, para os Estados, municpios, ONGs, assim como outras entidades pblicas e privas, o planejamento e a execuo de polticas ambientais, objetivando maior dilogo e conscientizao da sociedade prtica da gesto otimizada de seus recursos naturais. A autora tambm salienta que os rgos estaduais de meio ambiente sofreriam paulatinamente com a precariedade dos servios e diminuio do oramento, ao mesmo tempo em que ampliariam suas estruturas e bases legislativas e que na esfera municipal, criariam rgos especficos fiscalizao ambiental assumindo atribuies pertinentes ao IBAMA (SOUSA, 2005). Ao mesmo tempo, Gerosa destaca que o governo brasileiro no adotaria recomendaes importantes da Rio-92, pouco contribuindo disseminao dos conceitos de sustentabilidade entre a populao e Poder Pblico. Ainda segundo o autor, o IBAMA tem srios problemas de nvel operacional e no capaz de dar conta das diferentes responsabilidades que lhe confere (GEROSA, 2011, p. 36). Para Lustosa & Young (2002, apud RISSATO; SPRICIGO, 2010, p. 13-14), vrios fatores tm dificultado a execuo da gesto ambiental e comprometido a eficcia das polticas ambientais no Brasil, tais como: 1. A ao das agncias tende a ser reativa, ou seja, a expanso das suas atividades, em geral, reflete um agravamento de problemas no resolvidos anteriormente; 2. A carncia tcnica, financeira e de pessoal somada a falta de apoio poltico e crise fiscal de diversas administraes estaduais tem impedido a ao efetiva das agncias estaduais de controle, exigindo maior atuao das agncias municipais. No entanto, essa multiplicidade de nveis

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administrativos d origens a conflitos de competncia, com prejuzos para as comunidades envolvidas; 3. Aliada s dificuldades internas dos rgos administrativos responsveis pela gesto ambiental, h a falta de investimento em infraestrutura e servios urbanos que so de outras competncias administrativas (saneamento, transporte pblico, lixo urbano) e que favorecem a manuteno, por um lado, de padres de consumo insustentveis e, de outro lado, de grandes bolses de pobreza e misria; 4. A falta de informaes sobre a extenso e relevncia dos problemas ambientais; 5. A falta de recurso humanos e financeiros nos rgos responsveis pelo controle e fiscalizao ambiental e; 6. A rigidez do sistema de normas que retira a flexibilidade dos gestores, tornando-os pouco efetivos no sentido de criar estmulos aos agentes sociais para que adotem prticas ambientalmente corretas.

At o fim da dcada de 1990, mesmo que se tenham criadas leis mais amplas, com vistas sustentabilidade a partir de uma tica integradora, observa-se que o Brasil ainda se prenderia legislao ambiental reativa, principalmente a partir de instrumentos de comando e controle, a exemplo dos institudos pela PMNA, SNUC, PNRH, como o zoneamento ambiental, os EIAs, os licenciamentos, as reas de proteo ambiental, a fiscalizao, monitoramento, a auditoria e a compensao ambiental. Tais instrumentos so reativos e no proativos. Os instrumentos de comando e controle, em que prevalecem o monitoramento e a punio, no conseguem capturar toda a essncia da gesto ambiental. Os instrumentos econmicos previstos nas leis, como multas, compensaes e o princpio do poluidor-pagador e usurio-pagador, tambm possuem limites. Por fim, houve ampliao dos instrumentos de participao e comunicao. A PNEA, que seria a lei basilar reorientao da conscientizao ambiental ainda muito incipiente nas instituies de educao pblicas brasileira. Entretanto, durante os ltimos anos do governo FHC e os dois mandatos do governo Lula em que presenciaria o surgimento de leis mais amplas, principalmente ao tema principal deste trabalho gesto dos resduos slidos com participao de catadores, em que se prope uma abordagem mais integrativa e proativa do que a comumente reativa empregada at ento. Durante o governo FHC, com maior espao poltico, com a agenda econmica nem to voltada solucionar crises inflacionrias e devido disseminao de conceitos e informaes

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sobre a questo ambiental, a agenda poltica do governo e o Legislativo brasileiro incorporaram a discusso de normas jurdicas e polticas ambientais. Era o incio da construo de um referencial de polticas e normas para o Direito Ambiental. A reorientao na construo das polticas pblicas de cunho ambiental foi marcada pela transio entre o fim do governo FHC e o incio da construo da nova agenda poltica do novo governo Lula, de cunho mais social. Em 2001 a Cmara dos deputados cria e implementa a Comisso Especial de Poltica Nacional dos Resduos, que apreciaria as matrias contempladas nos projetos de lei apensados ao PL 203/91. No mesmo ano realizado em Braslia, o 1 Congresso Nacional dos Catadores de materiais Reciclveis, promovendo a 1 Marcha Nacional da Populao de Rua. Em 2003, durante o governo Lula, seria institudo o Grupo de Trabalho Interministerial de Saneamento Ambiental, que culminaria na criao do Programa de Resduos Slidos Urbanos. Em 2010 seria promulgada a Lei n. 12.305/2010, que institui a Poltica Nacional dos Resduos Slidos. Por fim, no mbito da sociedade civil organizada, cabe destacar que na dcada de 1990,
a sociedade estava mais consciente da importncia de manter limpo o ambiente em que se vive. Um nmero maior de pessoas passou a valorizar o equilbrio ambiental e a entender que o efeito nocivo de um resduo ultrapassava os limites da rea em que foi gerado ou disposto (NASCIMENTO; LEMOS; MELLO, p. 89).

Deve ser destacado que durante o governo FHC houve uma reorientao das polticas pblicas em matria ambiental. Novos instrumentos de participao e controle social,

principalmente com a criao das agncias reguladoras, o fortalecimento do MMA e a reorganizao poltica em torno da abordagem Multicntrica, alm da ampliao do escopo ambiental, avanando aspectos de comando e controle, trouxeram a poltica ambiental brasileira ao debate com a participao da sociedade. Essa ampliao vem dar continuidade ao processo de pactuao das polticas pblicas ambientais brasileiras. notrio que as presses internacionais e acidentes, aliados reabertura democrtica e recuperao da capacidade fiscal brasileira reforaram esse processo. A ampliao do escopo ambiental iniciada com Sarney e construda com Collor/Itamar vem a ser reforada com FHC. As polticas se tornam mais consistentes, indo para alm do trato reativo, mas tranando possibilidade proativas quanto s consequncias negativas do modelo de desenvolvimento.

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3.4.4 O Governo Lula

Lula foi eleito em 2002, tomando posse para seu primeiro mandato em janeiro de 2003. O novo Presidente da Repblica teria condies, quando comparadas s devidas propores histricas dos governos anteriores, para melhor planejar a sua poltica. Lula deu liberdade sua equipe econmica para as medidas necessrias s suas propostas. O empresariado e o mercado financeiro internacional passaram a ter menos receio e a entender coerncias na poltica governamental. A agenda microeconmica do governo ganhou maior destaque, ao contrrio dos governos anteriores que, preocupados com a inflao, davam maior nfase macroeconomia (LEITE JUNIOR, 2009, p. 76). O governo Lula, no mbito microeconmico, daria maior destaque aos programas para a reduo da desigualdade social e redistribuio de renda. O governo unificaria e ampliaria programas de proteo social, entre os mais conhecidos, o Bolsa-Famlia. Para Leite Junior, o programa trouxe importante contribuio para o crescimento do mercado consumidor do interior do pas, principalmente na regio Nordeste (LEITE JNIOR, 2009, p. 77). Lula empreenderia polticas Majorativas e Redistributivas, visando a reduo da pobreza, reorganizando as prioridades, incorporando o social na formulao das polticas pblicas. Segundo Souza, a poltica de Lula seria marcada por trs alicerces. O primeiro, a continuidade da poltica econmica, prevalecendo o cmbio flutuante, o supervit primrio e as metas de inflao, alm da manuteno de Henrique Meirelles na equipe econmica. O segundo alicerce recai sobre a reduo gradual da desigualdade, aumentando em nmeros e ampliando em alcance polticas sociais j existentes ou criadas. A terceira base compreende a retomada do crescimento, aproveitando a estabilidade interna e o cenrio externo favorvel, contudo, foi um crescimento amparado pelo consumo e no necessariamente pelo avano tecnolgico e infraestrutura (SOUZA, 2011, p. 277). Lula criaria em 2003, o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), a fim do exerccio de prticas de exposio e soluo de conflitos que permitissem condies reviso ou repactuao sobre princpios e procedimentos convivncia social em bases menos injustas e desiguais. O Conselho procurava ampliar a participao social na formulao das polticas governamentais, com vistas continuidade do projeto de democratizao participativa. Ao mesmo tempo, o CDES tinha a ambio de ser um mecanismo institucional capaz de articular dilogo direto e interao entre o governo e a sociedade organizada a fim da construo conjunta de um programa de governo (COSTA, 2008, 2006). Costa tambm aponta que o Conselho foi criado

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para cooperar na produo de um Contrato Social que levasse a uma sociedade menos injusta e desigual. A ideia remete s origens hipotticas dos governos modernos e sugere intenes fundacionais. Foi empregada no caso do Conselho para explicitar o propsito de dar incio a um processo pactuado de mudana social (COSTA, 2008, p. 140).

A autora continua destacando que no CDES o governo buscou reunir parceiros estratgicos identificados por uma vocao comum para construir um futuro de justia e fraternidade social (COSTA, 2006, p. 149). O objetivo final do conselho a retomada do crescimento e a reduo das desigualdades sociais. Sua agenda definida pelo Presidente da Repblica juntamente com o Ministro da Casa Civil, o secretrio geral da Presidncia, o secretrio de Comunicao do Governo, o Ministro da Fazenda e o Secretrio do Conselho. O CDES representa um estilo Proativo-Consensual, com vistas construo de uma Poltica Real, que traga os atores discusso, formando uma rede em torno de polticas. A criao do Conselho um apelo sociedade civil organizada para que exponha e discuta seus conflitos de interesses e de classe, com vistas definio poltica de seus limites em face de um projeto maior de crescimento e desenvolvimento social. Essa proposta de dilogo organizado e coordenado pretende induzir cooperao entre os atores envolvidos (COSTA, 2006, p. 150). Representa tambm a proposta concreta de criao de um projeto nacional de desenvolvimento participativo, ou, nas palavras de Vanda Costa, um contrato social genuinamente brasileiro (COSTA, 2008, p. 151). No entanto, o CDES traria as dificuldades inerentes a qualquer formulao de projetos que envolvem participantes de diversos segmentos e com interesses diferentes, como empresrios, sindicalistas, corporaes, organizaes da sociedade civil e o prprio governo em si. Seria necessrio muito dilogo e articulao em prol de um objetivo comum para o desenvolvimento socioeconmico partilhado por todos. O governo precisaria exercitar sua capacidade de articulao entre todos os atores, sob pena de fracasso do Conselho. O CDES trazia a oportunidade de se reorientar, primeiramente, as prioridades de desenvolvimento sob o prisma de todos os atores, em se segundo, que os prprios atores envolvidos no processo de desenvolvimento se reconhecessem, e em terceiro, a construo de uma agenda compartilhada. Era uma oportunidade de reorientao na forma de se lidar com a proposta de desenvolvimento. Ao mesmo tempo, uma proposta de reorientao na construo de polticas pblicas em uma abordagem Multicntrica e pluralista de atores, com maior possibilidade de contestao e participao pblica, fortalecendo a construo de Polticas Reais.

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Leite Junior destaca a participao direta da sociedade civil na formulao das polticas, atuando como que agente importante na composio da agenda poltica e administrativa do pas, consolidando o processo democrtico, no que toca as polticas pblicas. Ainda que com maior participao e interao entre diferentes agentes, Lula soube aproveitar sua popularidade, sabendo perceber quando as propostas mais radicais de mudanas poderiam desestabilizar seu governo (LEITE JUNIOR, 2009, p. 80-81). Esta medida representa a aplicao dos Tringulos de Ferro, em que se tenta intermediar interesses e aes entre polticos, designados politicamente e burocratas, indicando o claro exerccio da negociao e barganha. Eleito para um segundo mandato, Lula decide ampliar e redirecionar sua poltica governamental a outras reas. A infraestrutura urbana, a energia e a logstica seriam seus alvos e carros-chefes da retomada do crescimento. O governo lanaria o Plano de Acelerao do Crescimento (PAC), contando com um oramento de R$504 bilhes, divididos entre R$275 bilhes para a energia, R$171 bilhes para a infraestrutura social e urbana e R$58 bilhes logstica. Caberia Secretaria da Casa Civil da Presidncia da Repblica, sob o comando da ministra Dilma Rousseff, a gesto do PAC (LEITE JUNIOR, 2009). O cenrio trazia polticas envoltas ao contedo tcnico e poltico, mas que vislumbravam uma poltica Real. A crise econmica eclodida em 2008 nos Estados Unidos foi afetando a conjuntura brasileira gradualmente, impactando tambm no crescimento do PIB, na inflao e em cortes no oramento. O governo, todavia, conduziria certas medidas para manter o funcionamento das polticas sociais e manter o mercado interno aquecido, uma vez que com o mundo em crise, o mercado externo consumiria cada vez menos175. Neste ponto, a economia reassume o papel de protagonista nas polticas pblicas. A preocupao no era a inflao, mas a perda do crescente consumo estruturado pelas polticas do governo 176.

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O governo ainda lanaria, em pleno ano eleitoral, o Programa de Acelerao do Crescimento II (PAC II). Porm, Miriam Leito aponta que ao citar as fontes de financiamento, Erenice Guerra, ministra da Casa Civil, que havia substitudo Dilma Rousseff, as definiu como recursos a definir. Leito, a partir da frase proferida e ao recordar tempos passados, contextualiza que, nos mesmos moldes da extinta conta-movimento, em que projetos eram definidos e os recursos postos a definir ao Banco do Brasil posteriormente, salienta que o passado teimoso, fica tentando voltar, em aluso prtica da conta-movimento (LEITO, 2011, p. 91). 176 O mercado financeiro brasileiro no entraria numa crise propriamente dita, mas passaria por turbulncias, principalmente pelas sucessivas quedas da Bovespa. O sistema bancrio do Brasil estava menos exposto ao mercado internacional, j que os bancos estavam bastante capitalizados e j haviam passado pelo processo de saneamento que os bancos americanos e europeus passariam durante e aps a crise. Leite Junior (2009, p. 85) destaca que a crise trouxe economia brasileira um impacto muito menor do que seria em tempos passados. A governabilidade brasileira estava melhor do que em tempos passados.

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Durante

governo

Lula

haveria

um

questionamento

sobre

proposta

neodesenvolvimentista ou novo desenvolvimentismo, apresentada primeiramente em diversos trabalhos de Luis Carlos Bresser Pereira177. Tal conceito seria apresentado de forma diferente ao desenvolvimentismo adotado a partir de 1950. Teria duas fontes tericas, a primeira inspirando o conceito de complementaridade entre Estado e mercado e a segunda, a partir das ideias de incorporao de progresso tecnolgico e equidade social (MORAIS; SAAD-FILHO, 2011). Para esse novo desenvolvimentismo o papel do Estado seria reestruturado tornando-o mais forte, e mais capaz no plano poltico, regulatrio e administrativo, alm de financeiramente slido, ao mesmo tempo propondo:
uma estratgia nacional de desenvolvimento que promova polticas voltadas ao progresso tcnico e a introduo de novas tcnicas de produo, o desenvolvimento de mecanismos nacionais de financiamento do investimento, polticas econmicas redutoras de incerteza inerentes ao mundo financeiramente globalizado e o desenvolvimento de instituies especficas adequadas ao desenvolvimento (como o desenvolvimento do capital humano atravs da educao pblica) (SICS; PAULA; MICHEL, 2007, p. 515).

A principal diferena entre o desenvolvimentismo adotado em 1950 e o novo desenvolvimentismo reside no fato da criao de estruturas que permitam a continuidade do processo de desenvolvimento frente s mais diversas crises econmicas, polticas, sociais etc. Paralelamente, o novo modelo rejeita o protecionismo frvolo e o endividamento pblico crnico como sustentador do processo, alm de abarcar a dimenso poltica, por meio da existncia de um projeto nacional coerente e com propostas slidas. Objetiva-se construir polticas dirigidas equidade social (SICS; PAULA; MICHEL, 2007; MORAIS; SAADFILHO, 2011). Morais e Saad-Filho entendem o novodesenvolvimentismo como poltica econmica complementar, se observadas as polticas adotadas pelo governo Lula, especificamente durante seu segundo mandato. O Estado voltou-se reduo da desigualdade na distribuio de renda e para o aumento do investimento pblico, o primeiro principalmente a partir do Bolsa-Famlia, e o segundo a partir do PAC, articulando o investimento pblico com o investimento das empresas estatais e privadas especialmente atravs de concesses em infraestrutura, e uma forte expanso do crdito, principalmente pelo setor bancrio pblico (MORAIS; SAAD-FILHO, 2011, p. 516-518). Tais medidas, contudo, foram implementadas

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Os trabalhos de Bresser Pereira so apresentados, analisados e discutidos por SICS; PAULA; MICHEL, 2007 e MORAIS; SAAD-FILHO, 2011.

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por causa de um momento poltico diferente e propcio s polticas redistributivas, em que o governo possua capacidade de gesto. No governo Lula houve uma reorientao das polticas pblicas. Estas influenciaram todo o escopo das polticas, inclusive as ambientais. O cenrio poltico favorvel participao trouxe novos atores, arranjos polticos, temas e issues que foram entendidos como problemas pblicos sem necessariamente serem subordinados ao campo econmico. neste ponto que surgem novos campos no visualizados anteriormente por governos passados. O momento histrico refletiu nas polticas empreendidas, assim como o momento econmico e poltico. O ano de 2006 foi essencial retirada da PNRS da situao de estado de coisas para um estado de deciso poltica. Neste ano aprovado o relatrio do deputado Ivo Jos que trata do PL 203/1991, acrescido da liberao da importao de pneus usados no Brasil. Em 2007 o Executivo prope o PL 1991, que o projeto da PNRS que consideraria o estilo de vida da sociedade (altamente consumista) e que aliado s intensas estratgias de marketing da indstria provocam impactos ambientais e totalmente incompatvel com o modelo sustentvel de desenvolvimento. Em 2008 e 2009 so realizadas diversas audincias pblicas com a contribuio da Confederao Nacional da Indstria, do Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Reciclveis e demais membros. Em 2009 apresentada a minuta do Relatrio Final. Em maro de 2010 o plenrio da cmara dos deputados aprovou um substitutivo ao PL 203/91, do Senado que Institui a PNRS. O projeto seguiu ao Senado, analisado por quatro comisses e em 7 de julho foi aprovado em plenrio. Em agosto seria sancionada a Lei n.. 12.305/2010 pelo presidente Lula. As principais polticas referentes gesto dos resduos slidos e incluso social de catadores de materiais reciclveis foram editadas durante o governo Lula. interessante notar que as leis referentes ao Plano de Gesto de Resduos Slidos surgiram em boa parte dos Estados brasileiros antes mesmo da existncia de uma regulao Federal. Faz-se necessrio ressaltar que estas leis sero apreciadas apropriadamente no captulo seguinte, destinado anlise das polticas pblicas referentes coleta seletiva e incluso socioeconmica de catadores de materiais reciclveis. Entre as leis mais considerveis no mbito federal esto: 1. Decreto n. 7.405, de 23 de dezembro de 2010. Institui o Programa PrCatador, denomina o Comit Interministerial para Incluso Social e Econmica dos Catadores de Materiais Reutilizveis e Reciclveis e o

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Comit Interministerial da Incluso Social de Catadores de Lixo criado pelo Decreto de 11 de setembro de 2003; 2. Lei n. 12.305, de 2 de agosto de 2010. Institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos; 3. Lei n. 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento bsico; altera as Leis n. 6.766, de 19 de dezembro de 1979, n. 8.036, de 11 de maio de 1990, n. 8.666, de 21 de junho de 1993, n. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995; revoga a Lei n. 6.528, de 11 de maio de 1978; e d outras providncias. 4. Decreto n. 5.940, de 25 de outubro de 2006. Institui a separao dos resduos reciclveis descartados pelos rgos e entidades da administrao pblica federal direta e indireta, na fonte geradora, e a sua destinao s associaes e cooperativas dos catadores de materiais reciclveis, e d outras providncias.

J no mbito do Estado do Rio de Janeiro encontram-se: 1. Decreto n. 40.645/07 de 08 de maro de 2007. Institui a separao dos resduos reciclveis descartados pelos rgos e entidades da administrao pblica estadual direta e indireta, na fonte geradora, e a sua destinao s associaes e cooperativas dos catadores de materiais reciclveis, e d outras providncias; 2. Lei n. 4191, de 30 de setembro de 2003. Dispe sobre a poltica estadual de resduos slidos e d outras providncias; 3. Lei n. 3755, de 07 de janeiro de 2002. Lei La Provita. Autoriza o poder executivo a financiar a formao de cooperativas com a finalidade que menciona;

Por fim, no mbito do Municpio est: 1. Decreto n. 30624 de 22 de abril de 2009. Institui a separao dos materiais reciclveis descartados pela administrao pblica municipal na fonte geradora e a sua destinao s associaes e cooperativas dos catadores de materiais reciclveis, e d outras providncias.

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Tais legislaes compreendem um esforo de gesto integrada para uma rea que apresenta problemas de difcil soluo e complexidade de anlise. Entretanto, ainda se percebe, pelo espao de tempo existente, que tais polticas ainda so discutidas sem participao entre os prprios entes da federao. Exemplo interessante o da poltica de gesto de resduos slidos e de seus respectivos planos. Vrios municpios procederam a legislar sobre uma rea que concorrente Unio, mas que, devido s brechas constitucionais, possibilitam a existncia de planos estaduais. Os mesmos foram criados devido inexistncia de regulamentao federal. O Rio de Janeiro, por exemplo, editou seu plano em 2003, o mesmo ano em que foi criado o Grupo de Trabalho pela Presidncia da Repblica para discutir sobre a gesto dos resduos. Um ano antes, em 2002, o Estado do Rio j criara as bases para o financiamento de cooperativas. Ou seja, enquanto a Unio comeava a discutir os assuntos referentes gesto dos resduos slidos, vrios estados j apresentavam instrumentos jurdicos prprios s suas necessidades. Tal situao fez com que se demorasse muito tempo para se chegar a um acordo, pois quando a Unio formalizasse sua Poltica Nacional, esta valeria como base para que os estados reformulassem suas Polticas Estaduais. O mesmo aconteceria com os Planos. Os Estados j possuam planos estruturados conforme suas necessidades, contudo, com o Plano Nacional, eles devero reformular conforme as exigncias estabelecidas por regulamentao federal. Entretanto, tais polticas sero analisadas no prximo captulo, em que sero consideradas as polticas que visam gesto dos resduos slidos com a incluso de catadores de materiais reciclveis, assim como apreciao quanto efetividade socioeconmica, apontando as possibilidades e limites das polticas.

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4 A POLTICA NACIONAL DE RESDUOS SLIDOS E A INCLUSO SOCIOECONMICA DOS CATADORES DE MATERIAIS RECICLVEIS

Desde o incio da dcada de 1990 a problemtica relacionada aos Resduos Slidos Urbanos (RSU) vem sendo intensamente discutida tanto no plano internacional quanto no domstico178. Paralelamente, o crescente volume de RSU gerados, atrelados diminuio do espao fsico destinado disposio final ambientalmente adequada, tambm se apresentam como fatores determinantes na retomada dos debates sobre a gesto dos resduos. A questo do lixo, agora no mais denominado lixo, mas resduo, assumiu patamares de ordem pblica e de necessidade de interveno estatal no Brasil, sendo colocado como item prioritrio de qualquer Agenda Governamental, Planos Plurianuais e Planos Diretores das trs esferas (Unio, Estados e Municpios). Assumiu inclusive, propores de ser includa em qualquer debate sobre modelos de desenvolvimento e ordenamento urbano. O lixo agora dotado de valor social, econmico e ambiental e, como tal, passou a ser includo nas Agendas Formais. Essa mudana qualitativa (de lixo para resduo) poderia ser comprovada a partir de algumas consideraes histricas. Primeiramente, tal mudana seria fruto da ampliao da capacidade operacional nos processos de reciclagem e recuperao de resduos, assim como da diminuio dos custos das tecnologias envolvidas. Em segundo, tal transformao da percepo dos resduos seria resultado da disseminao dos conceitos relativos sustentabilidade e educao ambiental, mas tambm das discusses e debates em torno da problemtica. Por fim, o resultado dos fatores acima apontados teria contribudo construo de uma nova percepo sobre os RSU como, primeiramente, oportunidade lucrativa ao empresariado, em segundo, oportunidade gerencial aos administradores pblicos e, em terceiro, oportunidade de mobilizao pela sociedade na reivindicao participao ativa na gesto pblica. Para empresrios e investidores, os RSU trouxeram possibilidades de retornos financeiros e polticos considerveis. Financeiros, pelo fato dos RSU serem uma espcie de matria-prima barata e que, posteriormente recuperadas, retornam cadeia produtiva com valores muito alm do inicial; o desafio, por outro lado, est na manuteno de um fluxo constante dos RSU, o que no difcil pelo constante e crescente volume de resduos
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Como apontado no captulo anterior, diversos eventos, a exemplo da Conveno da Basilia, trouxeram ao debate poltico a questo sobre a destinao e o tratamento dos RSU e demais resduos.

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produzidos. O retorno poltico est no sentido de que os investidores e empresrios em RSU passam a contar com uma imagem altamente positiva e favorvel frente aos diversos atores polticos, tanto no mercado quanto no governo e na sociedade. No caso dos administradores pblicos, principalmente aqueles frente das prefeituras brasileiras (que por fora de lei so as responsveis pelos servios que envolvem os processos de gesto dos RSU), a mudana qualitativa sobre os resduos trouxe, alm da ampliao da capacidade e reduo dos custos das tecnologias da reciclagem, a oportunidade de organizar os processos de gesto dos RSU e tentar resolver ou mitigar os RSU enquanto problema pblico. No caso da sociedade civil organizada, essa mudana na percepo trouxe a reivindicao das camadas sociais pela participao no ciclo de polticas pblicas (policy cycle), a fim de tornarem-se sujeitos polticos atuantes de seu ambiente social, territorial, econmico, material e ambiental na formulao de propostas que levem em considerao os RSU para alm do mero trato de sade pblica, mas que tragam apreo sobre oportunidades de mudanas frente s desigualdades socioeconmicas. Essa mudana trouxe a oportunidade de tratar os resduos como meio s polticas transformadoras na realidade social. Trouxe a oportunidade, mas no as solues. Estas precisam ser pactuadas entre os atores, como foi abordado no referencial terico e ser abordado adiante, a partir de uma viso mais crtica sobre a realidade. Entender esse novo posicionamento sobre os RSU leva s seguintes indagaes: como os RSU foram percebidos enquanto problema pblico? E quais fatores foram considerados cruciais a essa mudana? Diversas abordagens poderiam ser apresentadas para responder tal pergunta, contudo, podemos apontar o vis da gesto pblica para trazer alguns indcios breves. Desde 1930, os fluxos migratrios para as grandes cidades e zonas urbanas vm seguindo em um fluxo constante. As cidades cresceram e se adensaram, tanto no sentido fsico (espao urbano), quanto na densidade populacional. Como exemplo, tem-se as cidades de So Paulo e Rio de Janeiro: so duas cidades com diversidade demogrfica e ocupao do espao urbano diferenciadas e semelhantes em alguns aspectos. Focando especificamente na cidade carioca, a prefeitura teve bastante dificuldade em decidir sobre a localidade do novo

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Centro de Tratamento de Resduos (CTR); diante da inviabilidade de instalao local179, a prefeitura decidiu por instalar o novo CTR no municpio vizinho em Seropdica. As grandes cidades padecem com o intenso volume de RSU gerados e com a falta de espao fsico para a disposio final ambientalmente adequada. Por outro lado, as pequenas cidades no tm recursos financeiros necessrios implantao de CTRs ou Aterros Controlados; ao mesmo tempo em que, por causa do volume insuficiente de RSU, exclui-se a possibilidade de construo de aterros ou CTRs e por isso, na viso dos gestores pblicos, uma possibilidade mais plausvel s contas pblicas est na disposio dos RSU em Lixes, ao mesmo passo em que est presente a debilidade administrativa dos municpios. Muitas prefeituras no tm recursos para a construo de aterros sanitrios e aterros controlados. A construo de um aterro envolve no somente o aspecto fsico da construo em si, assim como o espao para a sua alocao, mas tambm envolve tecnologia e pessoal capacitado para a sua implantao e manuteno. O aterro envolve tambm um volume constante de resduos e a necessidade de se ter uma logstica eficiente do titular dos servios pblicos de limpeza. O aterro envolve tambm capacidade poltica da administrao pblica local, uma vez que ningum quer ser vizinho de um aterro, estando sujeito possibilidade de contaminao do ar, gua e solo. Paralelamente, h as questes de segurana sanitria, pois o aterro necessita de mecanismos de comando e controle previstos na legislao nacional e internacional. Por ltimo, mas no menos importante, a construo de um aterro est envolvida s foras polticas visveis e invisveis de atores que tm interesse na sua implantao ou no, por exemplo, de empresas geradoras de resduos, do titular dos servios pblicos de limpeza, das representaes comerciais e de moradores, dos sucateiros e donos de ferro-velho, ou seja, atores que podem ter o que perder e o que ganhar com a construo de um aterro. Citamos atores de fora do subsistema poltico, mas h os atores de dentro do subsistema poltico, a exemplo: do prefeito que tem interesse ou no de implementar o aterro; de vereadores comprometidos ou no com os atores acima citados; de juzes e membros do Poder Judicirio que entendem a letra da lei como regra e no como dinmica ao problema em si; e de demais atores. Por fim, a construo de um aterro envolve a tomada de deciso consciente sobre a capacidade estrutural do municpio, tanto em sentido financeiro, de infraestrutura e poltica e, desta forma, os lixes, muitas vezes, parece ser a soluo mais adequada no momento.

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A Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro tentou, sem sucesso, instalar o novo CTR no bairro Pacincia, localizado na Zona Oeste do municpio. Contudo, a Prefeitura alegou bastante resistncia pelas organizaes sociais locais, mas tambm pela cobertura intensa da mdia.

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Os lixes atravessaram a gesto pblica dos RSU de diversas prefeituras brasileiras. Contudo, segundo o Art. 54 da Lei n. 12.305/2010, que institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS), regulamentada pelo Decreto Federal n. 7.404/2010, todos os municpios tem at agosto de 2014 para operacionalizar a disposio final ambientalmente adequada dos rejeitos. Isto significa que at agosto de 2014 todos os municpios devem desativar os lixes e a partir dessa data a preferncia na destinao final deve ser pelos Aterros Sanitrios e CTRs. claro que na letra de lei esse prazo seria o sentido ideal, mas entre o sentido imaginado e a realidade h uma distncia cruel que expe a dinmica do desamparo estrutural dos Municpios, Estados e da prpria Unio como um todo. A PNRS traz o objetivo de ajustar gradualmente as administraes municipais, assim como de apontar a gesto compartilhada entre os mesmos como possibilidade ideal de gesto. Junto PNRS, os fatores apontados anteriormente reorganizaram as prioridades dos governos locais e, desta forma, os RSU passaram a ser considerados como problema pblico. Neste sentido, a gesto dos RSU passa a ser entendida, no s do ponto de vista gerencial, mas tambm do prisma do prprio modelo de desenvolvimento e ocupao do espao urbano das cidades brasileiras, uma vez que a implantao de um Sistema Integrado de Gesto de Resduos Slidos (SIGRS) apenas uma parte de toda uma poltica (PNRS) que envolve regulao e fiscalizao ambiental, educao, cincia e tecnologia, gesto compartilhada entre Poder Pblico, Empresariado e Sociedade Civil etc. A gesto e a Lei em si so insuficientes se no h um processo mais amplo e complexo na poltica.

4.1 Consideraes iniciais sobre os Resduos Slidos

Acompanhando os registros histricos, Cavalcante (2002, apud HISATUGO; MARCAL JUNIOR, 2007) aponta que no passado, os impactos ambientais oriundos da gerao de lixo eram muito baixos, por os resduos serem, em sua maioria, de natureza orgnica, ou seja, mais fceis de decomposio e que os restos de alimentos no aproveitados eram utilizados na alimentao de animais domsticos, contribuindo para a reduo do volume dos resduos slidos. A questo da gerao de rejeitos torna-se mais significativa com a Revoluo Industrial, que trouxe as tendncias que se aplicariam como alicerces conceituais do modelo capitalista de produo, em seguida arraigados na cultura das sociedades contemporneas: o lucro e o consumo. A Revoluo Industrial desencadearia o processo de urbanizao, deslocando as pessoas do campo para as cidades, criando os aglomerados centros urbanos

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(smbolos do modelo desenvolvimentista), caracterizados pelo seu elevadssimo grau de entropia (HISATUGO; MARCAL JUNIOR, 2007). As cidades, em sua essncia, so desequilibradas. Elas so totalmente dependentes dos ecossistemas alheios, pois importam praticamente toda a energia de que necessitam, havendo desta forma, pouca ciclagem dos ciclos biogeoqumicos e exportam muitos resduos. O estado de equilbrio rompido, aumentando o grau de entropia, o que recair sobre a qualidade ambiental e de vida da populao. As prioridades da gesto sustentvel de resduos slidos compreendem aes voltadas reduo de resduos nas fontes geradoras e a reduo da disposio final no solo, a maximizao do reaproveitamento, da coleta seletiva e da reciclagem com incluso socioprodutiva de catadores e participao da sociedade, a compostagem e a recuperao de energia. Entre os principais impactos socioambientais da gesto inadequada dos resduos slidos esto: a degradao do solo, comprometimento dos corpos hdricos, intensificao de enchentes, contribuio para a poluio do ar, e proliferao de vetores de importncia sanitria nos centros urbanos e catao em condies insalubres nas ruas e nas reas de disposio final. Em paralelo, o crescimento demogrfico e o aumento da expectativa de vida da populao em paralelo intensa urbanizao e expanso do consumo contribuem para a maior gerao de resduos. Estes que apresentam mudanas significativas em sua composio, caractersticas e periculosidade (JACOBI; BESEN, 2011). O modelo de desenvolvimento capitalista contribui para essas mudanas altamente impactantes, uma vez que pauta-se pelo conceito da obsolescncia programada180 (de produtos, modas, conceitos etc.) e pela insustentabilidade dos padres de consumo, sempre excessivos e suprfluos. Neste sentido, compreende-se que a adoo de padres de produo e consumo necessita serem sustentveis e aliados ao gerenciamento adequado dos resduos slidos com vistas a reduzir substancialmente os impactos ao ambiente e principalmente, sade. Contudo, Jacobi e Besen (2011) sublinham que os pases ricos geram mais resduos e lixo, possuem maior capacidade de equacionamento da gesto (recursos econmicos, conscientizao ecolgica, tecnologia etc.), enquanto que as naes em desenvolvimento

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O conceito de obsolescncia programada ou planejada tem a ver com o caso em que fabricantes seguem um programa voltado elaborao de produtos que fiquem obsoletos antes de haver real necessidade de substituio. Por outro lado, fabricantes se defendem apontando que os consumidores querem novas tecnologias, novos produtos e conceitos, o que requer novas concepes sobre os produtos j existentes. Ver mais em Kotler & Armstrong, 2007.

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apresentam cidades com urbanizao acelerada, baixa capacidade financeira e administrativa para a gesto eficiente, traduzidas na dificuldade em prover infraestrutura e servios essenciais como saneamento, a coleta e destinao adequada do lixo, assim como em assegurar segurana e controle da qualidade ambiental para a populao. Para Braga et al (2005), o lixo produzido por determinada sociedade, em funo de sua provenincia e volume de produo varia conforme o nvel econmico da populao e com a prpria natureza das atividades econmicas na rea onde gerado.
por exemplo, as propores de papel, de substncias inertes, de matria orgnica mais prontamente biodegradvel, como restos de alimentos, variam bastante conforme a predominncia da ocupao urbana mais tpica da rea da qual eles provm. Entretanto, no conjunto dos resduos coletados nos aglomerados urbanos maiores, com atividades diversificadas, h um certo grau de similaridade em sua composio (BRAGA et al, 2005, p. 147).

Ainda sobre essa questo, Uzuniam e Birner (2004) apontam que o lixo acumulado gera doenas, uma vez que dispostos inadequadamente, proliferam-se ratos, moscas, baratas e outros veiculadores de microrganismos patognicos. Ressalte-se que
A leptospirose, por exemplo, doena bacteriana transmitida pela urina de ratos que vivem nos esgotos das grandes cidades, uma ocorrncia constante a cada enchente. Como os ratos proliferam onde h lixo e os seus inimigos naturais no existem mais, a resistncia ambiental a esses roedores diminui e sua populao aumenta (UZUNIAM; BIRNER, 2004, p. 884).

Segundo as Normas da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), os Resduos Slidos so classificados como
resduos nos estados slido e semisslido, que resultam de atividades de origem industrial, domstica, hospitalar, comercial, agrcola, de servios e de varrio. Ficam includos nesta definio os lodos provenientes de sistemas de tratamento de gua, aqueles gerados em equipamentos e instalaes de controle de poluio, bem como determinados lquidos cujas particularidades tornem invivel o seu lanamento na rede pblica de esgotos ou corpos de gua, ou exijam para isso solues tcnica e economicamente inviveis em face melhor tecnologia disponvel (ABNT, 2004, p. 1).

Por Resduos Slidos, a PNRS, por meio do inciso XVI, do Art. 3 entende como
material, substncia, objeto ou bem descartado resultante de atividades humanas em sociedade, a cuja destinao final se procede, se prope proceder ou se est obrigado a proceder, nos estados slido ou semisslido, bem como gases contidos em recipientes e lquidos cujas particularidades tornem invivel o seu lanamento na rede pblica de esgotos ou em corpos dgua, ou exijam para isso solues tcnica ou economicamente inviveis em face da melhor tecnologia disponvel (BRASIL, 2012).

E por Rejeitos, o inciso XV do mesmo Art. 3, a PNRS a entende como

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resduos slidos que, depois de esgotadas todas as possibilidades de tratamento e recuperao por processos tecnolgicos disponveis e economicamente viveis, no apresentem outra possibilidade que no a disposio final ambientalmente adequada (BRASIL, 2012).

Neste cenrio de desordem urbana, a preocupao em relao destinao correta do lixo produzido nas grandes cidades tende a aumentar, pois ruas, caladas e crregos servem de local para a descarga de material. Esse lixo acaba se dirigindo a bueiros e rios, provocando poluio. Os autores sustentam que a coleta seletiva de lixo, um grande passo para atenuar o problema, j que plsticos, vidros, restos de alimentos e papis so depositados em reservatrios e separados, para posterior processamento e possivelmente reaproveitamento (UZUNIAM; BIRNER, 2004, p. 884). Por outro lado, nem todos os resduos podem ser recuperados ou mesmo iniciados ao processo de coleta seletiva, por caractersticas dos resduos, ou por capacidade tcnica. Os resduos so classificados como: a. Resduos Classe I Perigosos: aqueles que apresentam periculosidade, ou seja, resduo que, em funo de suas propriedades fsicas, qumicas ou infectocontagiosas, pode apresentar: risco sade pblica, provocando mortalidade, incidncia de doenas ou acentuando seus ndices; e riscos ao meio ambiente, quando o resduo for gerenciado de forma inadequada. Este tipo de resduos classificado segundo: inflamabilidade, corrosividade, reatividade, toxicidade, e patogenicidade; b. Resduos Classe II No perigosos: aqueles que se caracterizam como no perigosos, so subclassificados em Classe II A e classe II B; b.1 Resduos Classe II A No inertes: apresentam as seguintes propriedades, biodegradabilidade, combustibilidade ou solubilidade em gua; b.2 Resduos Classe II B Inertes: quaisquer resduos que, submetidos a um contato dinmico e esttico com gua destilada ou desionizada, temperatura ambiente no tiverem nenhum de seus constituintes solubilizados a concentraes superiores aos padres de potabilidade de gua, excetuando-se aspecto, cor, turbidez, dureza e sabor.

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4.2 Dados sobre os RSU

Os servios de manejo dos resduos slidos envolvem a coleta, a limpeza pblica bem como a destinao final desses resduos, e exercem um forte impacto no oramento das administraes municipais, podendo atingir 20,0% dos gastos da municipalidade (IBGE, 2010). Segundo a Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico (PNSB 2008), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), 61,2% das prestadoras dos servios de manejo dos resduos slidos eram entidades vinculadas administrao direta do poder pblico; 34,5%, empresas privadas sob o regime de concesso pblica ou terceirizao; e 4,3%, entidades organizadas sob a forma de autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista e consrcios (IBGE, 2010). Estes dados indicam o que j est especificado por lei: a competncia pelos RSU cabe aos municpios. Dados do Panorama dos Resduos Slidos no Brasil da Associao Brasileira de Empresas de Limpeza Pblica (ABRELPE), apontam que a gerao de RSU, no Brasil, registrou crescimento de 1,8% de 2010 para 2011, passando de 60.868.080t/ano para 61.936.368t/ano; j a gerao de RSU per capita cresceu 0,8%, registrando aumento de 378,4kg/hab/ano em 2010 para 381,6kg/hab/ano em 2011. Por outro lado, os dados referentes coleta de RSU indicam que foram coletados 54.157.896t em 2010 e 55.534.440t em 2011, havendo aumento de 2,5%; no caso da coleta per capita, os dados indicam crescimento de 1,7%, passando de 336,6kg/hab/ano em 2010 para 342,1kg/hab/ano em 2011 (ABRELPE, 2012). Outros dados da ABRELPE, no que toca aos RSU, indicam que foram gerados 198.514 t/dia de RSU em 2011 (contra 195.090 t/dia em 2010) e coletados 177.995 t/dia em 2011 (contra 173.583 t/dia em 2010), como podem ser observados nos quadros a seguir.

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Quadro 6. Quantidade de RSU Gerado 2010 REGIO RSU Gerado (t/dia) / ndice (kg/hab/dia) Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul BRASIL 12.920 / 1,108 50.045 / 1,289 15.539 / 1,245 96.134 / 1,288 20.452 / 0,879 195.090 / 1,213 Populao Urbana (hab) 11.833.104 39.154.163 12.655.100 75.252.119 23.424.082 162.318.568 2011 RSU Gerado (t/dia) 13.658 50.592 15.824 97.293 20.777 198.514 RSU gerado (t/dia)/ ndice (kg/hab/dia) 1,154 1,302 1,250 1,293 0,687 1,223

Fonte: ABRELPE, 2012.

Quadro 7. ndice de Coleta de RSU 2010 REGIO RSU coletado (t/dia)/ ndice (kg/hab/dia) Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul BRASIL 10.623 / 0,911 38.118 / 0,982 13.967 / 1,119 92.167 / 1,234 18.708 / 0,804 173.583 / 1,079 RSU Coletado (t/dia) 11.360 39.092 14.449 93.911 19.183 177.995 2011 ndice (kg/hab/dia) 0,960 0,998 1,142 1,248 0,619 1,097

Fonte: ABRELPE, 2012.

Por outro lado, se compararmos os dados quantitativos apresentados pela ABRELPE (2012), encontrarmos uma discrepncia nos dados da gerao e da coleta de RSU. Observe no quadro a seguir que quase 10,36 % daquilo o que foi gerado em 2011 (t/dia) no foi coletado no mesmo ano. Reduzindo a coleta da gerao, tem-se que no foram coletados 20.519t/dia, o que, a partir de uma simples multiplicao por 365 dias, predizer que no foram coletados aproximadamente 7.489.435 toneladas de RSU em 2011. Veja no quadro a seguir esta diferena.

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Quadro 8. Gerao e Coleta de RSU em 2011. RSU Gerado REGIO Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul BRASIL (t/dia)/ 2011 13.658 50.962 15.824 97.293 20.777 198.144 RSU Coletado (t/dia) / 2011 11.360 39.092 14.449 93.911 19.183 177.995 Diferena (t/dia) / 2011 2298 11870 1375 3382 1594 20.519

Fonte: Elaborao do autor a partir dos dados de ABRELPE, 2012.

Segundo o Plano Nacional de Resduos Slidos Urbanos, elaborado pelo Ministrio do Meio Ambiente, a coleta regular dos resduos slidos tem sido o principal foco da gesto de resduos slidos nos ltimos anos. O Plano destaca que a taxa de cobertura [da coleta regular] vem crescendo continuamente, j alcanando em 2009 quase 90% do total de domiclios. Tambm aponta que na rea urbana a coleta supera o ndice de 98%; todavia a coleta em domiclios localizados em reas rurais ainda no atinge 33% (BRASIL, 2012). H uma tendncia de crescimento constante na produo de RSU, uma vez que o crescimento populacional junto aos padres de produo e consumo so tambm constantes e crescentes. Na tabela a seguir so apresentados os ndices referentes coleta de RSU entre 2002 e 2011. A regio Sudeste, por exemplo, em 2002 teve 91,06% dos resduos coletados; j em 2011, tal ndice subiu para 96,52%. Por outro lado, a regio Norte foi a nica que apresentou queda na porcentagem de resduos coletados; em 2002, 88,12% dos resduos foram coletados, j em 2011, caiu para 83,17%. Outro ndice a destacar que no Brasil, a coleta de RSU, em 2002 compreendia 82,15% sobre o que foi gerado, passando para 89,66 em 2011, ou seja, ainda em 2011, 10,34% dos RSU gerados no foram coletados, o que indica falhas no sistema de coleta de RSU no Pas. Veja no quadro a seguir.

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Quadro 9. ndice Evolutivo da Coleta de RSU (%). REGIO Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul BRASIL 2002 88,12 65,69 84,06 91,06 81,33 82,15 2003 86,67 66,96 84,00 91,29 81,99 82,71 2004 66,71 66,73 83,94 91,43 82,24 81,48 2005 69,07 67,86 84,37 91,52 82,51 82,06 2006 71,28 68,68 85,16 91,78 83,01 82,68 2007 73,56 69,51 85,96 92,04 83,51 83,30 2008 78,70 73,45 90,39 96,23 90,49 87,94 2009 80,12 75,37 89,15 95,33 90,74 88,15 2010 82,22 76,17 89,88 95,87 91,47 88,98 2011 83,17 76,71 91,30 96,52 92,33 89,66

Fonte: ABRELPE, 2012.

Ao compararem-se os percentuais referentes produo e coleta aqui apresentados, percebe-se ndice maior neste ltimo, em relao ao primeiro, o que pode indicar uma ampliao na cobertura dos servios de coleta de RSU, no pas, rumo universalizao dos mesmos (ABRELPE, 2012, p. 310-31). Deve-se ter em mente, todavia, a distribuio fsica dos RSU, ou seja, a participao das diferentes regies brasileiras. A densidade populacional e consequentemente a gerao de RSU varia, assim como a cobertura dos servios de coleta de RSU. Tal quadro pode ser observado na figura seguinte.

Figura 15. Participao das Regies do Pas no Total de RSU Coletado

Fonte: ABRELPE, 2012

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A Regio Sudeste concentra 52,7% dos RSU coletados no Pas, o que pode ser explicado pelos seguintes nmeros apresentados pelo Anurio Estatstico do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) de 2011: o Sudeste brasileiro concentra 42% da populao brasileira, sendo que cerca de 93% da populao do Sudeste vive em rea Urbana; apresenta densidade demogrfica em 86,92 hab/km2 (IBGE, 2012). Tais nmeros corroboram o porqu da concentrao ser nesta regio, principalmente por ser uma regio de intensa produo e consumo. Por outro lado, a prpria gerao de RSU segue as tendncias das caractersticas e hbitos na produo e consumo local. A Composio Gravimtrica dos RSU no Brasil compreende 51,4% em Matria Orgnica, 31,9% de Reciclveis e 16,7% de outros tipos de materiais (ABRELPE, 2012). Quanto disposio dos resduos e rejeitos h trs formas bsicas constadas no Plano Nacional de Resduos Slidos (BRASIL, 2012): aterros controlados, aterros sanitrios e lixes. O Aterro sanitrio compreende uma tcnica de disposio de resduos slidos urbanos no solo, sem causar danos sade pblica e sua segurana, minimizando os impactos ambientais. Utiliza um mtodo a partir dos princpios de engenharia (impermeabilizao do solo, cercamento, ausncia de catadores, sistema de drenagem de gases, guas pluviais e lixiviado) para confinar os resduos e rejeitos menor rea possvel e reduzi-los ao menor volume permissvel, cobrindo-o com uma camada de terra na concluso de cada jornada de trabalho, ou a intervalos menores, se necessrio (BRASIL, 2012). O Aterro controlado uma forma inadequada de disposio final de resduos e rejeitos, no qual o nico cuidado realizado o recobrimento da massa de resduos e rejeitos com terra. J o Lixo uma forma tambm inadequada de disposio final que consiste na descarga do material no solo sem qualquer tcnica ou medida de controle (BRASIL, 2012). Por fim, h de ser ressaltado o levantamento da ABRELPE (2012) sobre a disposio final dos RSU coletados no Brasil. Em 2010, 57,56% dos RSU coletados foram dispostos adequadamente, enquanto que 42,44% foram dispostos de forma inadequada. J em 2011, 58,28% tiveram destinao final adequada, enquanto que 41,94% no. Tais dados sugerem um concreto progresso na disposio final ambientalmente adequada. Contudo, os dados quantitativos tambm assinalam um aumento na disposio inadequada (22.962.948t/ano em 2010 contra 23.293.920t/ano em 2012), como situado na figura a seguir.

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Figura 16. Destinao Final dos RSU Coletados no Brasil

Fonte: ABRELPE, 2012.

O Plano Nacional de Resduos Slidos destaca que em termos quantitativos, de 2000 a 2008, houve um aumento de 120% na quantidade de resduos e rejeitos dispostos em aterros sanitrios e uma reduo de 18% na quantidade encaminhada para lixes. Contudo, o Plano situa que ainda h 74 mil toneladas por dia de resduos e rejeitos sendo dispostos em aterros controlados e lixes (BRASIL, 2012). Observe, no quadro a seguir, o quantitativo de resduos e rejeitos, considerando a disposio final em aterros controlados, aterros sanitrios e lixes, no perodo 2000-2008. Como pode ser destacado, situa-se que h uma clara evoluo da qualidade da disposio, no sentido de que os lixes e aterros controlados vm dando espao aos aterros sanitrios, tanto quando se considera em mbito nacional ou de macrorregionais, assim como em municpios grandes, mdios ou pequenos.

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Quadro 10. Quantidade de resduos e rejeitos encaminhados para disposio em solo, considerando somente lixo, aterro controlado e aterro sanitrio. Quantidade de resduos e rejeitos encaminhados para disposio no solo, considerando somente lixo, aterro controlado e aterro sanitrio (t/dia) Lixo Aterro Controlado Aterro Sanitrio Aterro Controlado 2000 2008 2000 2008 2000 2008 45.484,70 37.360,80 33.854,3 36.673,20 49.614,5 110.044,40 Estrato Populacional Municpios pequenos Municpios mdios Municpios grandes 34.533,10 10.119,60 832,00 32.504,30 4.844,50 12,00 10.405,90 15.525,50 7.922,90 Macrorregio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-oeste 6.148,50 20.579,60 11.521,00 4.645,80 2.589,80 4.892,50 23.461,50 3.636,20 1.432,80 2.937,80 3.221,8 6.113,1 15.685,6 4.698,8 4.135,0 4.688,20 6.819,00 16.767,00 3.485,00 4.914,00 1.350,2 6.714,9 32.568,4 5.822,1 3.098,9 4.540,60 25.246,60 61.576,80 15.293,10 3.387,30 14.067,90 17.278,30 5.327,00 6.878,40 17.105,80 25.630,30 32.420,50 45.203,40 32.420,50

Unidade de anlise PNSB Brasil

Fonte: BRASIL, 2012.

J os dados da PNSB de 2008, indicam que os vazadouros a cu aberto (lixes) constituram o destino final dos resduos slidos em 50,8% dos municpios brasileiros, com 22,5% em aterros controlados e 27,7 em aterros sanitrios (IBGE, 2010). O que tanto os dados da PNSB (IBGE, 2010) quanto da ABRELPE (2012) destacam que houve aumento da gerao de resduos slidos. Em segundo lugar, que houve aumento da disposio final ambientalmente adequada. Em terceiro, houve tambm crescimento dos ndices (em toneladas) de disposio final inadequada. Por outro lado, houve diminuio na destinao inadequada em termos percentuais (ABRELPE aponta 42,44% em 2010, caindo para 41,94% em 2011). Isso quer dizer que ao mesmo tempo em que h aumento progressivo na gerao de RSU, h paralelamente, aumento progressivo na disposio final ambientalmente adequada. Quanto regio Sudeste, o panorama apresentado pela ABRELPE situa que os 1.668 municpios da regio sudeste geraram em 2011, 97.293 toneladas/dia de RSU das quais 96,52% foram coletadas. O ndice de coleta per capita cresceu 1,1% em 2011 comparativamente ao ano anterior. J a quantidade de resduos coletados acendeu 1,9%, sugerindo um claro aumento na cobertura destes servios. Quanto gerao de RSU, os dados

201

apontam crescimento de 0,4% no ndice per capita de gerao desta regio, que registrou a marca de 1,293 kg/habitante/dia (ABRELPE, 2012). Destaca-se ainda que um aumento de cerca de 2,6% na disposio final ambientalmente adequada em aterros sanitrios quando comparados ndices de 2010 e 2011. Por outro lado, 27,8% dos resduos coletados na regio, que correspondem a cerca de 26 mil tonelada/dia ainda so destinados para lixes e aterros controlados que, do ponto de vista ambiental, pouco se diferenciam dos prprios lixes, pois no possuem o conjunto de sistemas necessrios para proteo do meio ambiente e da sade pblica (ABRELPE, 2012, p. 76). O Plano Nacional de Resduos Slidos traz um dado preocupante ao situar que ainda h 2.906 lixes no Brasil, distribudos em 2.810 municpios, que devem ser erradicados. Em nmeros absolutos o estado da Bahia o que apresenta mais municpios com presena de lixes (360), seguido pelo Piau (218), Minas Gerais (217) e Maranho (207). Outra informao relevante de que 98% dos lixes existentes concentram-se nos municpios de pequeno porte e 57% esto no nordeste. Observe nos quadros a seguir, os nmeros apresentados pelo Plano. Dos 2.906 lixes existentes, 2.863 esto localizados em municpios de pequeno porte, sendo a maior concentrao, 1.655 lixes, no Nordeste brasileiro. Outro dado interessante que a regio Centro-Oeste apresentou um acrescimento no nmero de lixes, passando de 315 em 2000 para 349 em 2008, assim como diminuiu o quantitativo de aterros sanitrios, passando de 92 em 2000, para 71 em 2008. Tais dados podem ser observados nos quadros a seguir.

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Quadro 11. Nmero de unidades de destino de resduos e rejeitos urbanos considerando somente lixo, aterro controlado e aterro sanitrio (t/dia).

Unidade de anlise PNSB Brasil

Unidades de destino de resduos e rejeitos urbanos considerando somente lixo, aterro controlado e aterro sanitrio (t/dia) um mesmo municpio pode apresentar mais de um tipo de destinao Lixo Aterro Controlado Aterro Sanitrio 2000 2008 2000 2008 2000 2008 4.642 2.906 1.231 1.310 931 1.723 Estrato Populacional

Municpios pequenos Municpios mdios Municpios grandes

4.507 133 2

2.863 42 1

1.096 130 5 Macrorregio

1.226 78 6

773 128 33

1.483 207 33

Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-oeste

430 2.273 1.040 584 315


Fonte: BRASIL, 2012.

388 1.655 317 197 349

44 142 475 466 104

45 116 807 256 86

19 77 463 280 92

45 157 648 805 71

Quadro 12. Nmero de municpios que tem lixes e quantidade total de lixes existentes, no Brasil e nas macrorregies. Unidade de Anlise Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-oeste Nmero de municpios 5.565 449 1.794 1.688 1.188 466 Populao urbana 160.008.433 160.008,433 38.826.036 74.531.947 23.355.240 12.161.390 Municpios com presena de lixes 2.810 380 1.598 311 182 339 % 50,5 84,6 89,1 18,4 15,3 72,7

Fonte: BRASIL, 2012.

H um interesse particular quanto aos lixes ainda em operao por a Lei n. 12.305/2010 em seu Art. 54 indicar que A disposio final ambientalmente adequada dos rejeitos, observado o disposto no 1o do Art. 9, dever ser implantada em at 4 (quatro) anos aps a data de publicao desta Lei, ou seja, at 2014 todos os lixes devero estar erradicados.

203

4.2.1 Sobre o Municpio do Rio de Janeiro

Sobre a Cidade do Rio de Janeiro convm apresentar alguns dados. A Cidade dividida em 5 reas de planejamento, possui uma populao de aproximadamente 6,3 milhes de habitantes, uma densidade demogrfica de 5.265,81 hab/km, um PIB per capita de R$28.405,95 e IDH 0.84 (RIO DE JANEIRO, 2012, p. 5).

Figura 17. Municpio do Rio de Janeiro subdividido nas 5 reas de Planejamento AP

Fonte: PREFEITURA RIO DE JANEIRO, 2012, 2012.

Dados constantes no Plano Municipal de Gesto Integrada de Resduos Slidos Urbanos (PMGIRS) do Municpio do Rio de Janeiro indicam que os resduos gerados na cidade encaminhados s unidades de recebimento do sistema pblico municipal foram da ordem de 10.815 t/dia, segundo dados da Companhia Municipal de Limpeza Urbana (COMLURB), tomando-se como referncia o ms de dezembro de 2011. O plano destaca que a maior parte dos resduos coletados coube competncia da administrao pblica municipal, exceo dos resduos de grandes geradores e das atividades de construo civil, que vinham sendo reaproveitados nos aterros para pavimentao de suas vias internas e recobrimento dos resduos vazados (RIO DE JANEIRO, 2012, 2012, p. 7). Abstraindo-se do

204

total os valores referentes aos grandes geradores tem-se o montante de resduos coletados e destinados na ordem de 8.626 t/dia. Em relao aos resduos per capta tem-se 1,62 kg/hab/dia, considerando o total de resduos da cidade; 0,79 kg/hab/dia, considerando apenas o lixo domiciliar; e 0,52 kg/hab/dia, considerando apenas o lixo pblico. O lixo domiciliar corresponde a 49,42% do total coletado, seguido do lixo pblico com 32,47%. O quadro a seguir, retirado do PMGIRS aponta as especificaes dos resduos coletados.

Quadro 13. Resduos slidos encaminhados s unidades de recebimento do sistema pblico da cidade do rio de janeiro T/Dia Lixo Domiciliar Lixo Pblico Remoo Gratuita Emergncia Resduos de Servios de Sade Outros Total de competncia Municipal Grandes Geradores (GG) Incluindo Resduos da Construo Civil (RCC) Total Gerado no Municpio Incluindo GG 1155 9666 11,95 100,00 4777 3139 281 117 1 196 8511 6,16 88,05 % 49,42 32,47

Fonte: PREFEITURA RIO DE JANEIRO, 2012, 2012.

O prximo quadro apresenta a gerao de resduos per capita por rea de Planejamento (AP) da Cidade. As zonas Norte e Oeste so as que mais geram resduos com, respectivamente 36% e 25% do total de resduos gerados, como tambm concentram as maiores populaes, com, respectivamente, 37% e 30% da populao total. Veja no quadro a seguir.

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Quadro 14. Gerao de resduos per capita por rea de planejamento (AP) da cidade do Rio de Janeiro. Resduos Populao (hab) % Populao Gerao (t/dia) AP.1 208.267 3 734 AP.2 878.400 15 1526 AP.3 2.198.528 37 3480 AP.4 893.852 15 1494 AP.5 1.814.510 30 2432 Total 5.993.557 100 9.666

8 16 36 15 25 100 % Resduos Gerao per capta 3,962 2 2 2 1 1,623 (kg/hab/dia) Nota 1: dados de gerao de resduos da cidade do Rio de janeiro consolidados do ano de 2011, valor total e valores por APs Nota 2: a Ap.1 apresenta valor atpico para o per capta de resduos devido: a baixa populao residente, a alta populao flutuante (oriunda de outras reas da Cidade e de outros Municpios) e seu perfil econmico, sendo de negcios e servios, com elevada gerao de resduos e escritrio, resultante da atividade econmica desta rea. Nota 3: o valor per capta total obtido calculado pela relao do valor total de resduos do Municpio com a incluso dos grandes geradores. Fonte: PREFEITURA RIO DE JANEIRO, 2012, 2012.

O prximo quadro apresenta a composio percentual do lixo domiciliar recolhido no Cidade. Nota-se parte expressiva (40,99%) correspondem aos materiais passveis de reciclagem, como metais, plsticos, vidros, papel e papelo. As fraes restantes referem-se aos orgnicos (52,68%) e os restos de madeira e de tecidos, e outros resduos (6,33%). Da totalidade de materiais reciclveis presente no lixo domiciliar, o plstico e papel papelo respondem por quase 90% desses materiais (RIO DE JANEIRO, 2012, 2012). Observe a porcentagem na figura a seguir.

Figura 18. Composio do lixo domiciliar e de sua frao reciclvel

206

Composio dos Materiais Reciclveis Metal 4% Papel Papelo 41% Vidro 8%

Com posio do Lixo Domicilar do Municpio do Rio de Janeiro

Outros; 6,33 Reciclvei s; 40,99 Matria Orgnica; 52,66

Plstico 47%

Fonte: PREFEITURA RIO DE JANEIRO, 2012, 2012.

Quanto destinao dos resduos slidos gerados na cidade do Rio de Janeiro, o PMGIRS aponta que em 2011, as unidades de disposio final de resduos slidos receberam, em mdia, 9.666 toneladas de lixo por dia do municpio do Rio de Janeiro. O Lixo domiciliar (4.777 t/dia) acrescido do lixo pblico coletado (3.139 t/dia) alcanou o total de 7.916 t/dia (RIO DE JANEIRO, 2012, 2012, p. 12). Com a sano da Lei n. 12.305/2010, decretou-se o fim dos lixes no prazo de at quatro anos aps a promulgao da Lei. Desta forma, o Aterro Metropolitano de Jardim Gramacho, localizado no Municpio de Duque de Caxias, deveria ser desativado, o que aconteceu no ano de 2012. A prefeitura da Cidade do Rio de janeiro passou a estudar alternativas quanto destinao e tratamento dos resduos slidos da cidade a fins de viabilizar o encerramento do Aterro de Gramacho181. Segundo consta no PMGIRS, quanto aos critrios observados na deciso de instalao, apontam-se: 1) zoneamento ambiental; 2) zoneamento urbano; 3) acessos; 4) vizinhana; 5) economia de transporte; 6) titulao da rea escolhida; 7) economia operacional do aterro sanitrio; 8) infraestrutura urbana; 9) bacia e sub-bacia hidrogrfica onde o aterro sanitrio se localizar (RIO DE JANEIRO, 2012, p. 1112). As concluses do referido relatrio subsidiaram a administrao municipal pela escolha da implantao municpio de um Centro de Tratamento de Resduos (CTR) no vizinho

de Seropdica, o chamado CTR-Rio, inaugurada em 20 de abril de 2011 e

ocupando uma rea de 220 hectares.


181

Tais estudos encontram-se consolidados no documento Aterro Sanitrio Relatrio Final, elaborado pelo Grupo de Trabalho criado pelo Decreto Municipal n. 30.341/09, publicado no Dirio Oficial do Municpio de 25.09.2009.

207

A nova CTR-Rio passou a receber gradualmente os resduos gerados na cidade do Rio de Janeiro. No decorrer de 2011, a quantidade de resduos inicialmente vazada, da ordem de 1.000 t/dia, passando a 5.500 toneladas/dia no fim de 2011. A CTR-Rio uma concesso da COMLURB empresa Ciclus e, alm dos resduos da Cidade, atende tambm os municpios de Itagua, Seropdica e Mangaratiba. A seguir tem-se a imagem da vista area do CTR-Rio.

Figura 19. CTR-Rio, em Seropdica vista area.

Fonte: PREFEITURA RIO DE JANEIRO, 2012.

A desativao do Aterro de Gramacho182 e, consequentemente, a transferncia para Seropdica apresenta impactos que vo alm da mera questo de substituio da localidade de disposio final dos resduos. Em primeiro lugar, a questo logstica fundamental, uma vez que h uma reorganizao dos trajetos envolvendo as cidades (Rio/Seropdica/Duque de Caxias). Em segundo, a operacionalizao estrutural da nova localidade (Seropdica), uma vez que Gramacho possui infraestrutura urbana maior que Seropdica. Segundo o PMGIRS, para a devida operao da CTR-Rio

182

O encerramento definitivo deste aterro em 03 de junho de 2012, considerado o maior aterro da Amrica Latina, deu lugar a um polo de extrao de biogs para fins energticos. A Usina de Biogs, inaugurada no Aterro de Gramacho em maio de 2010, um dos maiores projetos de reduo de emisses de GEE no Brasil. Nesta primeira fase, os gases captados no aterro atravs de uma rede com 320 poos de captao centrados em toda a superfcie do aterro, so conduzidos para queima em alta temperatura na Usina. Espera-se que se evite, nos prximos 15 anos, que cerca de 75 milhes de metros cbicos de metano por ano sejam liberados para a atmosfera (RIO DE JANEIRO, 2012, p. 21).

208

foi projetado novo sistema de logstica de coleta e transferncia de resduos ora em construo pela concessionria [Ciclus] e que contar, quando finalizado em 2013, com sete Estaes de Transferncia de Resduos ETRs. At o final do primeiro semestre de 2012, foram reformadas as ETRs do Caju e de Jacarepagu, anteriores a concesso, e projetadas e construdas as ETRs de Marechal Hermes (operao iniciada em abril 2012) e Santa Cruz (operao iniciada em junho 2012). Estando ainda previstas as ETRs de Taquara, Penha e Bangu, em fase de licenciamento, alm da desativao da antiga ETR de Iraj (RIO DE JANEIRO, 2012, p. 15).

Observe, na figura a seguir, como ficar a logstica proposta pelo PMGIRS. Atente para a futura instalao de ETRs em cada AP183.

Figura 20. Logstica de Transferncia de resduos para atender o novo CTR-Rio

Fonte: PREFEITURA RIO DE JANEIRO, 2012.

Quanto aos vazadouros ilegais e em no-conformidade, o PMGIRS destaca que

183

Quanto s ETRs o PMGIRS destaca que entre as principais tecnologias empregadas pela CTR est o sistema de impermeabilizao inferior das clulas do aterro, composto de tripla camada de impermeabilizao, feita com mantas reforadas de polietileno de alta densidade (PEAD), rede de sensores, com cerca de 300 eletrodos na 1 clula em operao, ligados a um software que indica qualquer anormalidade no solo, e camadas de argila compactada. Alm disso, no local, o chorume, lquido resultante da decomposio dos resduos, cujo volume dirio foi estimado em 2.000 m, aps tratamento, tem previso de ser reaproveitado como gua de reuso. Todo o lodo resultante do tratamento, aps a desidratao, retorna para o aterro como resduo slido. O biogs que no for aproveitado na gerao de energia ou comercializado ser transformado em CO2 atravs da incinerao em queimador prprio (flare). O processo est dentro das especificaes previstas em lei. Como o metano 21 vezes mais poluente do que o gs carbnico, o processo gera uma reduo significativa de emisses de gases do efeito estufa (RIO DE JANEIRO, 2012, p. 17).

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os antigos vazadouros utilizados pelo municpio para a disposio de resduos slidos a partir da dcada de 70 passaram por processos de desativao (a exemplo do aterro de Santa Cruz); por processos de remediao e posterior desativao (a exemplo do aterro de Gramacho e em breve do aterro de Gericin). Essas reas constituem passivo ambiental controlado e monitorado (RIO DE JANEIRO, 2012, p. 28).

A desativao destes repositrios, muitas vezes clandestinos e ilegais, representa um novo desafio administrao municipal. Principalmente no que toca a gesto propriamente dita: como conciliar custos e destinar os resduos slidos de forma ambientalmente adequada? Como se sabe, muitos dos municpios brasileiros, a fim de reduzir custos com tratamento e destinao, procedem ao lanamento dos resduos em lixes, em detrimento de aterros sanitrios e/ou aterros controlados. Tal alternativa barata sai caro no futuro, uma vez que se h o destino final de forma inadequada, h a contrapartida de agravos ambientais e de sade, uma vez que se facilita a exposio dos resduos. 4.3 A Poltica Nacional de Resduos Slidos: competncia e diretrizes, conflitos, critrios de harmonizao entre as demais normas e legislaes e a mudana na gesto dos RSU

Guardada por muitos anos nas gavetas do Congresso Nacional, discutida em meio a intensos e calorosos debates e lobbies do setor produtivo e finalmente sancionada em 2010, a Lei n. 12.305, que institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS), promete ser um marco no que tange gesto eficiente dos resduos slidos. Em seu art. 1, a referida Lei dispe de princpios, objetivos e instrumentos relativos gesto integrada e ao gerenciamento de resduos slidos, incluindo os perigosos, s responsabilidades dos geradores e do poder pblico. O art. 25 afirma que o poder pblico, o setor empresarial e a coletividade so responsveis pela efetividade das aes voltadas para assegurar a observncia da PNRS sendo que o art. 30 institui a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos entre o setor pblico, a iniciativa privada e a sociedade civil, em que objetiva-se a compatibilidade entre os interesses entre agentes econmicos e sociais e os processos de gesto empresarial com os de gesto ambiental, com vistas ao desenvolvimento de estratgias sustentveis. As principais propostas compreendem a promoo do reaproveitamento de resduos na cadeia produtiva ou direcionadas a outras cadeias produtivas; a reduo da gerao de resduos, o desperdcio; o incentivo aos insumos de menor agressividade ao ambiente e de

210

maior sustentabilidade; o estmulo ao desenvolvimento de mercados, produo e consumo de produtos derivados de materiais reciclados e reciclveis; estimular as empresas ao alcance da eficincia e sustentabilidade; e o incentivo s prticas de responsabilidade socioambiental (BRASIL, 2010a). A Lei n. 12.305/2010 tem entre seus princpios a viso sistmica na gesto dos resduos, considerando as variveis ambiental e econmica; o reconhecimento do resduo reciclvel como um bem econmico e de valor social; e a responsabilidade compartilhada dos fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes, dos consumidores e dos titulares dos servios de limpeza urbana pelo ciclo de vida dos produtos. Entre seus objetivos esto a no gerao, reduo, reutilizao, reciclagem e tratamento de resduos slidos e disposio final ambientalmente adequada dos rejeitos e tambm a gesto integrada de resduos slidos de forma a considerar as dimenses poltica, econmica, ambiental, cultural e social, com controle social e sob a premissa do desenvolvimento sustentvel. Seus instrumentos compreendem a logstica reversa, a coleta seletiva, os planos de resduos slidos, incentivos fiscais, financeiros e creditcios, a educao ambiental, a pesquisa cientfica e tecnolgica, entre outras ferramentas voltadas implementao da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos e gesto dos resduos slidos. A PNRS tem como marco inovador a implementao da gesto compartilhada do meio ambiente, ratificada pelo Art. 225 da Constituio Federal (CF). A poltica arquiteta uma abrangente e multiforme articulao e cooperao entre o poder pblico das diferentes esferas, o setor econmico-empresarial e os demais segmentos da sociedade civil, destacando-se nesta ltima, os catadores de materiais reciclveis e reutilizveis, com vistas gesto e ao gerenciamento integrados dos resduos slidos (JARDIM; YOSHIDA; MACHADO FILHO, 2012, p. 3). A referida Lei integra a Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei n. 6.938/1981) e articula-se com a Poltica Nacional de Educao Ambiental (Lei n. 9.795/1999), com a Poltica Federal de Saneamento Bsico (Lei n. 11.445/2007), e com a Lei n. 11.107/2005. A PNRS indica, por meio do Art. 3, Inciso XI, que a Gesto Integrada de RSU compreende conjunto de aes voltadas para a busca de solues para os resduos slidos, de forma a considerar as dimenses poltica, econmica, ambiental, cultural e social, com controle social e sob premissa do desenvolvimento sustentvel (BRASIL, 2010a). Esse trecho do texto legal indica a reorganizao na forma como os resduos slidos so entendidos e tratados; a considerao mais ampla e complexa, que envolve questes para alm do

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marco da sade pblica se traduz no momento em que os resduos so dotados de valor social, econmico e ambiental. Tal perspectiva pode ser observada nos princpios fundamentais da PNRS, indicados no Art. 6, Inciso VIII, que aponta o reconhecimento do resduo slido reutilizvel e reciclvel como um bem econmico e de valor social, gerador de trabalho e renda e promotor de cidadania. Entre os outros princpios norteadores esto: 1. Os princpios da Preveno e a Precauo; 2. O Poluidor-Pagador e o Protetor-Recebedor; 3. A Viso Sistmica, na gesto dos resduos slidos, que considere as variveis ambiental, social, cultural, econmica, tecnolgica e de sade pblica; 4. O desenvolvimento sustentvel; 5. A Ecoeficincia; 6. A cooperao entre as diferentes esferas do poder pblico, o setor empresarial e demais segmentos da sociedade; 7. A responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos; 8. O respeito s diversidades locais e regionais; 9. O direito da sociedade informao e ao controle social; 10. A razoabilidade e a proporcionalidade.

Tais princpios indicam um corpo de texto que traz uma poltica pblica disposta a ir alm da mera regulao e fiscalizao ambiental, da simples utilizao de mecanismos de comando e controle, alm da ingnua indicao de responsabilidades e papeis. Essa poltica pretende ser mais ampla e complexa; procura ser Proativa-Consensual ao mesmo tempo em que concisa e o mais simples possvel. Define objetivos, diretrizes e instrumentos; indica metas para a elaborao de planos; esclarece os sujeitos Lei; alm dos responsveis. uma Lei que procura esgotar todas as variveis envolvidas no processo e envolver todos os atores na gesto dos RSU. A PNRS tem como objetivo fundamental a gesto integrada e ao gerenciamento ambientalmente adequado dos resduos slidos (Art. 4). Por gerenciamento de resduos slidos, a PNRS entende o conjunto de aes exercidas, direta ou indiretamente, nas etapas de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destinao final ambientalmente adequada dos resduos slidos e disposio final ambientalmente adequada dos rejeitos, de acordo com plano municipal de gesto integrada de resduos slidos ou com plano de gerenciamento de

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resduos slidos (Art. 3, Inciso X). Por gesto integrada, a lei entende como o conjunto de aes voltadas para a busca de solues para os resduos slidos, de forma a considerar as dimenses poltica, econmica, ambiental, cultural e social, com controle social e sob a premissa do desenvolvimento sustentvel (Art. 3, Inciso XI). Neste sentido, a PNRS apresenta um contedo ao mesmo tempo tcnico e poltico. H de se chamar a ateno de que a PNRS no se restringe aos instrumentos de comando e controle, mas as supera. Tais mecanismos foram largamente implementados desde as primeiras polticas pblicas ambientais observadas em Vargas e posteriormente apontadas no presente trabalho. Como observado, a cada momento histrico, as polticas pblicas se estruturavam conforme as arenas, arranjos, negociaes e culturas polticas envoltas. Contudo, alguns aspectos marcavam as polticas, a exemplo do predomnio do sistema de comando e controle estatal, notadamente de cunho corretivo-repressivo que Jardim, Yoshida e Machado Filho (2012, p. 4), ao observar a PNRS, apontam-na como marco fundamental na transio desse predomnio. Esta poltica representa uma nova forma de se estruturar uma poltica, no necessariamente pelo lado repressivo, mas pela proatividade, estruturao das responsabilidades e gesto compartilhada. Entre os instrumentos que se apresentam como alm do comando e controle esto os acordos setoriais184, as diversas modalidades de planos (Federal, Estadual, Municipal, Regionais etc.) e os instrumentos econmicos. Trs instrumentos pertinentes PNRS, no que toca ao compartilhamento da responsabilidade e gesto, referem-se aos acordos setoriais, consrcios e aos termos de parceria e de ajustamento de conduta, respectivamente apontados nos Incisos XVI, XVIII e XIX do Art.n. 8. A diferena bsica entre os trs instrumentos que, enquanto os acordos setoriais esto voltados queles diretamente vinculados ao ciclo de vida do produto, os consrcios e termos se voltam a qualquer tipo de associao (consrcios) ou ajuste de conduta. Os Acordos Setoriais so atos de natureza contratual firmado entre o Poder Pblico e fabricantes, importadores, distribuidores ou comerciantes, tendo em vista a implantao da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida do produto (Art. 3, I, BRASIL, 2010a). Quanto aos consrcios pblicos, esta modalidade de associao regulada pela Lei n. 11.107/2005, em que permite o estabelecimento de gesto associada entre entes pblicos,

184

Segundo o art. 3, Inciso I, o acordo setorial um ato de natureza contratual firmado entre o poder pblico e fabricantes, importadores, distribuidores ou comerciantes tendo em vista a implantao da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida do produto (BRASIL, 2010a).

213

empregando recursos humanos, materiais e financeiros de cada um dos consorciados para o incremento de aes conjugadas, visando eficincia e economia de recursos (DIAS; MATOS, 2012). Os Termos de Parceria, amplamente destacados por meio da Lei n. 9.790/199, que cria as organizaes da sociedade civil de interesse pblico (OSCIP), so definidos como instrumentos da contratao de servios com o poder pblico em substituio modalidade convnio. J os Termos de Ajuste de Conduta so voltados aos agentes que no esto cumprindo aquilo disposto na PNRS, sendo um Termo em que explicitam uma mudana comportamental, por escrita. A PNRS, no papel, institui um modelo participativo mpar de implementao da responsabilidade compartilhada no sistema de logstica reversa185, em que so priorizados os acordos setoriais e sucessivamente, os termos de compromisso e os regulamentos. A lei aposta, na aplicao subsidiria da trplice responsabilidade ambiental (responsabilidade civil objetiva e solidria, administrativa e penal), que ocorre quando as obrigaes ambientais no so respeitadas, h violao de normas (ilcito ambiental) e resultados danosos ao meio ambiente e a terceiros. Neste sentido, a aplicao subsidiaria da trplice responsabilidade ambiental ocasionada pelo funcionamento da responsabilidade compartilhada na logstica reversa (JARDIM; YOSHIDA; MACHADO FILHO, 2012, p. 4). Quanto competncia, a PNRS, indica a maioria de suas disposies no ttulo Diretrizes Gerais (Ttulo III, captulos I a VI, arts. 9 a 49). Nesta parte, a PNRS se apresenta como uma genuna norma geral federal, ou seja, uma norma com a pretenso de traar diretrizes gerais, a serem observadas pelos Estados, Distrito Federal e Municpios, sem, contudo, retirar-lhes autonomia para suplantarem as diretrizes gerais, adaptando-as adequadamente s diversidades regionais e interesses locais (JARDIM; YOSHIDA; MACHADO FILHO, 2012, p. 4). Neste sentido, h um fato complicador: como a Unio ainda no havia editado normas gerais, facultou-se aos Estados e Municpios a legislarem sobre os mesmos. Desta forma, ao momento em que a PNRS foi sancionada, diversos Municpios e Estados j haviam ou

185

Segundo o Art. 3, Inciso XII, logstica reversa o instrumento de desenvolvimento econmico e social caracterizado por um conjunto de aes, procedimentos e meios destinados a viabilizar a coleta e a restituio dos resduos slidos ao setor empresarial, para reaproveitamento, em seu ciclo ou em outros ciclos produtivos, ou outra destinao final ambientalmente adequada (BRASIL, 2010a)

214

elaborado as suas polticas estaduais de resduos slidos ou editado leis que disciplinavam a matria localmente186. A PNRS prev a elaborao do Plano Nacional de Resduos Slidos, sendo o seu processo de construo descrito no Decreto n. 7.404/2010. O Plano 187 tem vigncia por prazo indeterminado e horizonte de vinte (20) anos, com atualizao a cada quatro (04) anos e contedo descrito nos incisos I ao XI do Art. 15 da lei 12.305/2010. O Plano apresenta um diagnstico pautado em dados secundrios de fontes oficiais de mbito nacional. estruturado em 7 captulos abordando: diagnstico dos resduos slidos no Brasil; a cenarizao de ambientes na implementao do Plano; a Educao Ambiental; as Diretrizes e Estratgias; as Metas; os Programas e Aes; e a Participao e Controle Social.

4.4 Anlise da Poltica Nacional de Resduos Slidos a partir da metodologia de Contedo, tempo, espao, atores e comportamentos

4.4.1 Dimenso de Contedo

Ao empreendermos uma anlise da Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS), especificamente quanto aos impactos trazidos pelo seu contedo, observam-se aspectos que vo para alm da mera abordagem tecnocrata da anlise de polticas pblicas. Seguindo a ordem proposta no estudo, podemos destacar inicialmente, a partir dos modelos apontados no Captulo II, a Tipologia de Lowi. A PNRS estabelece um novo tipo de padro de comportamentos, servios ou produtos para atores pblicos e privados; desta forma, observa-se que a mesma procura resgatar a questo da responsabilidade. Ao observarmos o Art. 1 da Lei n. 12.305/2010, percebemos essa dinmica pluralista de reorganizao dos papeis dos atores, o compromisso e o que se espera da coordenao dos esforos conjuntos. Por conta disso, a PNRS, que estabelece um marco regulatrio sobre a gesto de resduos slidos urbanos no Brasil se encaixa no Tipo de Poltica Regulatria. Nesta Arena, a regulamentao envolve uma clara troca de interesses e a busca geral pelo consenso, o que pode ser observado pelo tempo que a PNRS demandou para que houvesse consenso em sua formulao. Lowi situava que na arena Regulatria, h um

186

No caso do Estado do Rio de Janeiro, com o Decreto Estadual n. 41.122/2008, que institui o pano diretor de gesto de resduos slidos da regio metropolitana do Estado do Rio de Janeiro e com a Lei Estadual n. 4.191/2003, que dispe sobre a Poltica Estadual de Resduos Slidos e d outras providncias. 187 A verso oficial do Plano Nacional de Resduos Slidos ser publicada no Dirio Oficial da Unio. Foi lanado em agosto de 2012 uma verso preliminar.

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posicionamento concreto sobre os que ganham e os que perdem. Entre os atores polticos destacados, os trs setores (Estado, Mercado e Sociedade Civil) ganharam e perderam; cada um passou, a priori, a assumir sua parcela de responsabilidade. Os Ttulos I e II da PNRS so marcos referentes a essa regulao. Por outro lado, estes atores assumiram a responsabilidade sem um devido preparo, uma vez que de incio podemos apontar gargalos visveis do sistema, a exemplo: do Estado e sua excessiva burocratizao que dificulta o pleno andamento do sistema; do Mercado que tenta se desvincular da responsabilidade ps-consumo; e do Consumidor que no foi preparado previa e adequadamente assuno de agente facilitador da logstica reversa. A responsabilidade envolve redistribuio de custos entre todos os agentes. Este ltimo tpico configura a PNRS ao Tipo de Poltica Redistributiva, por ter havido por ao longo de mais de 20 anos (1989-2010), uma expectativa por entre os atores sobre ao quanto que se pode perder. O Art. 1 da PNRS destaca justamente os atores que tiveram a redistribuio de responsabilidades e custos. Passando para a Tipologia de Wilson, destacamos outro ponto essencial da PNRS: seu carter de Poltica Majoritria. Complementando Lowi quanto aos custos e benefcios, Wilson, com sua tipologia, corrobora a ideia de que os custos e benefcios originados pela PNRS so socializados entre todos os agentes. Cada agente tem um tipo especfico de custo, mas que implica diretamente sobre os custos dos outros. A PNRS possui uma base de atuao do tipo em cadeia, ou seja, se o Poder Pblico no realiza sua parte da poltica, os consumidores, empresariado, o Terceiro Setor e demais agentes tm sua atuao prejudicada. Quanto ao reordenamento dos custos envolvidos destaque para a Logstica Reversa, que inicialmente ser abarcada pelo empresariado, mas que ser socializada nos preos; outro custo o da instituio da coleta seletiva pelo Poder Pblico (pontos de entrega, educao, informao, planos de logstica etc.) e a disponibilizao dos resduos oriundos dos rgos da administrao pblica s cooperativas188; o prximo custo a ser destacado o do consumidor, que passa a se responsabilizar pelo acondicionamento adequado dos resduos passveis de recuperao. Quanto aos benefcios temos como exemplos: para o Poder Pblico a corresponsabilidade e compartilhamento pela Gesto dos Resduos Slidos Urbanos entre demais atores do mercado e sociedade; para o empresariado, a reduo de custos com matriaprima e a facilitao do retorno da mesma; j para o consumidor, os benefcios previstos esto disposio adequada dos resduos, a reduo do uso dos lixes e implicao do

188

Como exposto no Decreto Federal n. 5.940/2006.

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consumo consciente. Destacamos o previstos pelo fato de que a poltica ainda est em fase inicial de implantao e tende a apresentar benefcios em longo prazo. Tambm na Tipologia de Wilson, mas no Tipo de Poltica Empreendedora, a PNRS assume esse carter de importar benefcios coletivos e concentrar custos em determinados agentes. A princpio, os maiores custos so do Poder Pblico e do Empresariado, enquanto que os consumidores ainda no esto ativos no processo de implementao, ou seja, no momento, os custos esto sendo cobertos pelos dois primeiros atores, ainda que o financiamento do Poder Pblico provenha dos impostos recolhidos dos contribuintes e empresariado. Seguindo para a Tipologia de Gormley, o maior destaque da PNRS o seu carter saliente frente populao189, ainda que altamente complexa. A PNRS simples na leitura e assimilao de contedo, mas complexa quanto organizao de interesses e implementao. Esto imbricadas na PNRS questes legais, sociais, econmicas, tcnicas e polticas. Aspectos jurdicos como a legislao concorrente da Unio e o embate entre esta e os Estado e Municpios quanto legislao sobre o ambiente trazem indagaes jurdicas intensas que provocaram conflitos e harmonizao das polticas estaduais e municipais junto Unio assim que a PNRS foi sancionada. A conciliao de interesses dos fabricantes, cooperativas e rgos de defesa do consumidor tambm so tpicos que trouxeram holofotes s audincias pblicas organizadas para a consulta pblica sobre a PNRS. Por fim, a intensa cobertura da mdia a respeito das glrias e absurdos da gesto dos resduos slidos urbanos suscitou maior interesse pblico. Ser em demasia complexa e saliente torna a PNRS, segundo a Tipologia de Gormley, uma Poltica do Tipo de Sala Operatria. O prximo destaque est na Tipologia de Gustafsson, que discute a poltica a partir da vontade poltica e do conhecimento tcnico para a implementao da mesma. oportuno, contudo, fazermos referncia a dois momentos histricos que separam a PNRS. A Conveno de Basilia em 1989 marca o incio das discusses quanto a disposio final ambientalmente adequada; neste ponto, no plano internacional havia vontade poltica favorvel, mas no Brasil, como apontado ao longo do Captulo 3, no havia tal vontade favorvel, muito menos conhecimento tcnico disponvel. Tal conjuntura caracterizaria uma Poltica do Tipo Simblica, segundo Gustafsson. Por outro lado, no Brasil, durante o fim da dcada de 1990 e incio dos anos 2000, o conhecimento tcnico se aperfeioa, h maior debate quanto gesto dos resduos slidos, a articulao entre os atores se torna positiva, o espao poltico aberto e a economia est mais estvel que em dcadas anteriores. Essa conjuntura especfica fez com
189

O consumidor um dos sujeitos observncia da lei, segundo o 1 do Art. 1, uma vez que responsvel diretamente pela gerao de resduos slidos.

217

que a PNRS viesse a assumir um aspecto concreto e posteriormente ser considerada, segundo Gustafsson, uma Poltica do Tipo Real. A mudana acima destacada exemplificada pelo momento em que a gesto dos RSU deixa de ser um estado de coisas, onde atores envolvidos passaram a visualizar oportunidades, entendendo que o nus pela inao superior ao custo do trato do problema. A ltima tipologia de contedo recai sobre a Tipologia de Bozeman e Pandey. Os autores destacam o contedo a partir do carter tcnico ou poltico. Em poucas palavras, a PNRS se demonstra como um entrecorte de interesses polticos e objetivos tcnicos. As definies apresentadas no captulo II so exemplos do aspecto tcnico. J um exemplo do aspecto poltico est no 1, Art. 9, Captulo I, Ttulo III, que recai sobre o aproveitamento energtico e que, como apontado no Captulo 4 deste trabalho, foi alvo de intensas manobras e negociaes polticas. H ainda a mescla de aspectos polticos e tcnicos como a instituio da logstica reversa, a obrigatoriedade dos Planos de gesto de RSU, assim como a viabilidade tcnica de execuo estar atravessada pela negociao poltica.

4.4.2 Dimenso de Tempo

Quanto dimenso do tempo, procedemos anlise da PNRS a partir da sua construo histrica. Observa-se desde o momento em que os resduos slidos entraram oficialmente no debate internacional (com a Conveno de Basilia), tornaram-se um estado de coisas (durante a dcada de 1990) e retornaram ao debate, transformando-se em issue (anos 2000). No Brasil, a gerao de resduos slidos urbanos (RSU) foi identificada como problema pblico durante a dcada de 1980. Aspectos como os apontados no incio do Captulo 4 do presente trabalho reforam tal perspectiva. A gerao de RSU era considerada como problema pblico, pois envolvia situaes que ameaavam o bem-estar da sociedade como um todo, alm de expor a deficincia da atuao do Poder Pblico e a desorganizao e despreparo do modo de produo da indstria em geral. Contudo, a gerao de RSU no era considerada uma issue, ou seja, uma questo poltica passvel de se tornar elegvel entrada na Agenda Formal de diversos governos. A percepo da temtica dos RSU envolvia a prpria percepo do mesmo enquanto problema pblico; a delimitao dos RSU era pouco abrangente e havia dificuldade em captar solues. Posteriormente, com o avano da conscientizao ambiental, do crescimento de movimentos ambientalistas, do surgimento dos

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primeiros partidos verdes no mundo, do questionamento sobre decorrncias de acidentes ambientais, do crescimento da poluio e entropia urbana, mas principalmente com o fim da Guerra Fria (que reorganiza a agenda internacional, trazendo novos temas ao bojo do debate de poltica externa), surge uma janela de oportunidade que lana a gerao dos RSU discusso entre os pases em acordos internacionais. A formao de uma agenda dos resduos slidos data de 1989 a partir das discusses levantadas pela Conveno de Basilia. Os resduos, de um modo restrito, passaram a ser considerados issue e agora faziam parte de acordos internacionais. Situaes como a exportao de lixo para pases em desenvolvimento, doenas decorrentes exposio do mesmo, a disposio final ambientalmente adequada, a reorganizao do espao urbano foram trazidos baila. Quando observamos o cenrio brasileiro durante a dcada de 1989, percebe-se que os RSU faziam parte da Agenda da Mdia, mas no da Agenda Poltica e da Agenda Formal, ou seja, era uma temtica pouco recorrente entre a comunidade poltica e coberto paulatinamente pelos meios de comunicao e pela Academia e no faziam parte dos planos do governo. No havia intersubjetividade suficiente entre os atores polticos e os mesmos no percebiam vantagens. Era dada pouca ateno, tinha pouca resolubilidade e nenhum senso de responsabilidade pblica. Os RSU poca de Basilia, eram um estado de coisas. Por outro lado, a mudana qualitativa no entendimento sobre resduos slidos no Brasil, data de 1991, no momento em que a Rio-92 j era organizada. Vantagens sociais, econmicas, polticas e ambientais passaram a ser evidenciadas nos resduos slidos, ao mesmo tempo em que a questo ambiental, de um modo geral, se situava como uma situao de crise, ou seja, o nus de ignor-la era menor que o nus de no dar uma resposta ao problema. Por conta disso, a produo legislativa brasileira cresce com temas referentes ao meio ambiente e aos resduos. Datam de 1991, as primeiras formulaes de alternativas, entre elas o PL 203/1991 j apontado anteriormente. Entretanto, a fragilidade do espao poltico, ainda incipiente, em paralelo falta de intersubjetividade entre atores polticos, o forte lobby do setor produtivo e o pouco interesse da comunidade poltica sobre o tema fizeram com que o PL 203/1991 no fosse discutido plenamente e posto em prtica, retornando a um estado de coisas.

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Em 2001, a questo dos resduos slidos retorna fase de formulao da agenda em paralelo com a formulao de alternativas190. Em 2001, com Comisso Especial de Poltica Nacional de Resduos Slidos, o tema volta a ser debatido, desta vez com a apreciao crtica sobre as matrias contempladas nos projetos de lei apensados ao PL 203/1991, na tentativa de formular uma proposta substitutiva global. Esta fase compreendeu uma intensa negociao entre os atores polticos. Contudo, a Comisso seria extinta e a temtica dos resduos voltara fase de formulao da agenda. No mesmo ano, ocorre o 1 Congresso dos Catadores de Reciclveis. Com a 1 Marcha organizada por eles, os RSU voltavam a serem considerados pela comunidade poltica. Ao mesmo tempo, esses novos atores pleiteavam por uma soluo ao problema. Apenas em 2003, voltaramos fase de formulao de alternativas, porm ainda formulando a agenda. O Grupo de Trabalho Interministerial de Saneamento Ambiental, institudo por Lula culminaria com o Programa de Resduos Slidos Urbanos, uma proposta de alternativa. neste ano que se d incio fase de tomada de deciso, em que propostas de carter incremental vieram baila, ao mesmo tempo em que este ano marca a abertura da janela de oportunidade que institucionalizou uma nova abordagem referente aos RSU. Os problemas foram gradativamente se ajustando s solues e estas aos problemas. Como exemplo tem-se em 2004, quando o MMA promove grupos de discusses e o Conama procura formular nova proposta de projeto de lei, uma vez que a proposio Conama 259 estava defasada. O modelo Incremental utilizado na criao das bases da PNRS visualizava agregar diversos atores polticos, entendendo que no h como criar uma poltica de gesto dos resduos sem a participao do Poder Pblico, do Mercado e da Sociedade, por meio da ao conjunta e compartilhamento da gesto e corresponsabilidade. A janela de oportunidade fundamental situa a reorganizao da agenda social institucionalizada durante o Governo Lula e a maior abertura democrtica na participao de diversos atores na formulao de polticas pblicas. Neste ltimo destaca-se a criao e atuao do CDES. Com tal abertura, outros atores polticos, a exemplo do MNCR e do Compromisso Empresarial para a Reciclagem (Cempre), entram no bojo da discusso e temas como pobreza, desigualdade social, gerao de renda, catadores de materiais reciclveis, estruturas de governana e gesto compartilhada passam a ser palavras-chave da temtica dos RSU. Tal convergncia de problemas, possibilidades de soluo, em conjunto reorganizao da agenda social e condies polticas

190

Em 30 de junho de 1999 aprovada em plenrio pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), a Proposio Conama n. 259 intitulada Diretrizes TCNICAS para a Gesto de resduos Slidos, mas que no chega a ser publicada.

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favorveis, fez nascer a proposta da PNRS. A fase de tomada de deciso se prolonga por entre 2005 e 2009 quando finalmente apresentou-se a minuta do Relatrio Final da PNRS. Somente em 2010, aps aprovao no Senado e na Cmara dos Deputados e posteriormente sancionada pelo presidente Lula, que a PNRS entrou na fase de implementao, seu estgio atual. A PNRS possui um carter, no que toca a implementao, de estilo tanto de cima para baixo (Top-down) quanto um carter de baixo para cima (Bottomup ). O primeiro caso se reflete por meio do Decreto n. 5.940/2006 e pela prpria PNRS, uma vez que tanto o decreto quanto a lei obrigam rgos da administrao pblica direta a reorganizarem suas estruturas de gesto de resduos slidos urbanos191. J o segundo caso se reflete na forma compartilhada de gesto, mas principalmente por setores como o consumidor e catadores de materiais reciclveis serem a base do processo da PNRS. Neste momento da implementao so visualizados alguns gargalos do sistema192, principalmente voltados aos consumidores e s cooperativas, as partes mais frgeis do sistema da PNRS. Obstculos e falhas que acometem o processo de implementao so considerados a fim de reorganizar a poltica e incrementa-la adequadamente. Como exemplo referente explorao dos catadores est a sano da Lei n. 12.690, de 19 de julho de 2012 que dispe sobre a organizao e o funcionamento das Cooperativas de Trabalho. Esta lei praticamente impe uma base celetista ao cooperativismo ao determinar, por exemplo, uma base de salrio-mnimo e jornada de trabalho de oito horas dirias. Por outro lado, uma tentativa de trazer segurana econmica aos catadores. Outra fase que acontece paralelamente implementao a avaliao. A PNRS avaliada in itinere, ou seja, durante o momento de implementao. O sistema da PNRS medido por seus inputs, outputs e outcomes, ou seja, aspectos levantados por Easton. A nfase do processo dada nos outcomes, notadamente em aspectos como os ndices relativos coleta de resduos passveis a reaproveitamento; reduo na disposio final inadequada; a gerao de empregos diretos e indiretos na indstria da reciclagem; crescimento do nmero de cooperativas de catadores; reduo de custos etc. desta forma, procede-se a avaliao. Sobre a PNRS ainda no foram liberados resultados concretos e informaes concretas. Contudo, alguns aspectos sero passiveis de avaliao crtica por formuladores e implementadores da PNRS: possvel uma erradicao dos lixes no Brasil? as prefeituras conseguiro equilbrios fiscal para cumprir a disposio final ambientalmente adequada?; os
191

No caso de Estados e Municpios, existem leis e decretos locais semelhantes ao Decreto 5.940/2006. No caso do Estado do Rio de Janeiro, h o Decreto n. 40.645/2007 e o Municpio do Rio de Janeiro aplica o Decreto n. 30.624/2009. 192 Tais gargalos sero abordados nos prximos tpicos.

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catadores de materiais associados em cooperativas sero explorados? quais as medidas legais a fim de evitar tal possibilidade?193; como trazer a participao popular? quais as medidas para o engajamento da sociedade civil e demais atores sociais?; como conciliar interesses pblicos e privados? neste ponto, como organizar de maneira convergente as empresas, o Poder Pblico e a sociedade? Quanto ltima fase do ciclo de polticas pblicas a extino, poderamos destacar que um fim do primeiro ciclo da PNRS data para agosto de 2014. Esta data o prazo mximo para a erradicao dos lixes no Brasil. Como a PNRS vem se orientando por essa perspectiva, induzindo nos Estados e Municpios a necessidade de reorganizao da disposio final ambientalmente adequada, possvel deduzir que a PNRS assumir outro carter a partir de 2014: o da instituio da gesto compartilhada e melhorias tcnicas do processo de gesto de resduos slidos urbanos.

4.4.3 Dimenso de Espao

Ao procurar entender a PNRS devemos ter em mente o ambiente institucional e poltico envolto ao momento histrico em que foi criada, assim como as relaes com as Instituies vigentes poca. Recordando que as Instituies indicam at onde os atores podem chegar durante o processo de construo de poltica pblica, desde o comeo, at seu fim e como podem agir durante o mesmo. um erro considerar as Instituies a partir de 2010 quando a PNRS foi sancionada. O ambiente em que a PNRS foi pensada remonta ao fim da dcada de 1980, um momento de transio de um regime militar para um sistema democrtico 194. Pelas tipologias de anlise do ambiente institucional podemos situar que a PNRS foi pensada em um ambiente cuja Cultura Poltica mesclava a Cultura Hierrquica e a Cultura Igualitria. Tais culturas eram evidentes pelo fato de ainda estar no momento frgil de sustentao da democracia. O momento e o ambiente poltico apresentavam alta densidade das normas e os grupos que detinham o poder apresentavam um discurso coeso (predominantemente de carter econmico, principalmente de combate inflao). Tal ambiente afirmava uma imposio de Cultura Poltica do Tipo Igualitria, mas tambm do Tipo Hierrquica, pelo fato de que havia uma desconfiana frente capacidade resolutiva dos problemas pelo aparelho do Estado

193 194

Neste ponto, explica-se o surgimento da Lei n. Lei n. 12.690/2012. Democrtico no sentido de que foi uma abertura democrtica condicionada. Ver o tpico Governo Sarney no Captulo 3.

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neste caso, remete primeira cultura; j em um segundo momento, as polticas pblicas eram viabilizadas por meio da coero legal e os riscos e problemas eram vistos como coletivos neste caso remete segunda cultura. Posteriormente, com o governo Lula e a criao do Grupo de Trabalho em 2003, a PNRS ainda assume essa dupla cultura poltica, uma vez que os riscos e a solidariedade procuram ser socializados (Igualitria), enquanto que parte dela se pauta nas redes sociais e voluntarismo (Hierrquica). Por outro lado, ao observarmos os Graus de Democratizao propostos por Robert Dahl, visualizamos claras diferenas entre o perodo entre 1989-1991 (quando o projeto inicial da PNRS foi criado) e o perodo 2003-2009 (quando a PNRS foi recriada). Pela anlise Dahl, o primeiro perodo da PNRS compreende uma poca em que o Brasil possua uma alta possibilidade de contestao pblica, mas uma baixa participao nos processos decisrios o que configura uma Hegemonia Includente, ou seja, a participao no era efetiva, mas havia possibilidade de contestao, o que aconteceu em relao PNRS; muitos setores no participaram da construo do texto inicial, mas se propuseram a contestar a poltica. J no segundo perodo da PNRS, podemos situar que o grau de democratizao compreendia um espao em que h maior possibilidade de contestao pblica e poltica, assim como maior capacidade inclusiva na participao durante o processo decisrio; a PNRS foi amplamente contestada e debatida, passando por diversas rodadas de negociao e audincias pblicas diversas vezes, o projeto retornou Cmara dos Deputados e ao Senado para reformulaes, devido ao grande nmero de apensaes ao seu texto original. conveniente lembrar que essa maior capacidade de contestao e participao polticas no processo decisrio ampliou o escopo de atuao da PNRS, tornando-a uma diretriz mais complexa, tanto tcnica quanto poltica, ao mesmo tempo em que procura apresentar capacidade de resoluo de problemas pblicos e situar um pacto entre os atores por meio do reconhecimento da corresponsabilidade pelo desenvolvimento e implementao da poltica. 4.4.4 Dimenso de Atores

Na dimenso de atores, podemos destacar os atores envolvidos a partir da classificao dos mesmos tem atores governamentais e no-governamentais e em atores invisveis e visveis. Os Atores Governamentais Visveis so aqueles ligados diretamente esfera do governo e que cujas aes so amplamente cobertas pela mdia e padecem de contestao e

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avaliao pblica. Entre os atores Governamentais Visveis esto os prefeitos (Polticos), que tm a responsabilidade constitucional pela gesto dos RSU, ou seja, est nas mos dos mesmos a responsabilidade sobre o que fazer com os RSU. Outro ator nessa categoria so os designados politicamente (os detentores de cargos comissionados) a exemplo dos titulares da pasta de meio ambiente ou saneamento do municpio ou estado, dos titulares responsveis pelas empresas pblicas de servios de limpeza etc. Deputados, Senadores e Vereadores tambm so atores polticos importantes, uma vez que os mesmos legislam sobre matrias que atraem salincia do pblico. As prprias empresas pblicas de servios de limpeza pblica so atores nessa categoria. Os Atores Governamentais Invisveis so aqueles ligados diretamente esfera do governamental e que cujas aes no so amplamente cobertas pela mdia e no salientam a contestao e avaliao pblica. Entre os Atores Governamentais Invisveis esto os burocratas (funcionrios pblicos de carreira), os responsveis diretamente pela

implementao e divulgao da PNRS e os Juzes, atores que mantm a legalidade da poltica. Os Atores No-Governamentais Visveis so aqueles que no esto ligados diretamente esfera do governo e que cujas aes so amplamente cobertas pela mdia e salientam a contestao e avaliao pblica. Entre estes atores esto os grupos de Interesse a exemplo do MNCR, da CNI, da ABRELPE, a indstria da reciclagem (os geradores de resduos e o grandes recicladores) cujo lobby pode afetar o curso e o contedo de uma poltica195. Outros atores importantes nesta categoria so os Partidos Polticos, que conseguem influenciar na Agenda Poltica, na Agenda da Mdia e na Agenda Formal; as cooperativas de catadores de materiais reciclveis, que j conseguem trazer a ateno pblica para a sua questo sociopoltica e econmica; as organizaes do Terceiro Setor, principalmente as que possuem a temtica ambiental e de desigualdade social como causas; os destinatrios de polticas pblicas (principalmente o consumidor e a sociedade); outros stakeholders a exemplo de organismos internacionais (PNUMA) ou agentes financiadores (BNDES, CEF e BB). A ltima categoria de atores Os Atores No-Governamentais Invisveis so aqueles que no esto ligados diretamente esfera do governamental e que cujas aes no so amplamente cobertas pela mdia e no salientam a contestao e avaliao pblica. Entre estes atores esto as empresas responsveis pelo gerenciamento dos Aterros Sanitrios, os

195

Haja visto a PNRS em 1989-1991.

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Sucateiros, as empresas responsveis pela logstica de resduos (do local da gerao at disposio). Ao observarmos os modelos de relao e prevalncia de atores, situamos o uso dos modelos Principal-agente e modelo de Redes de Polticas Pblicas. O primeiro modelo evidenciado nas relaes que envolvem as cooperativas de catadores. A PNRS visa o aumento das relaes deste tipo em que os catadores so o Agente contratado pelo Principal (este ltimo pode variar entre rgos pblicos a prefeituras, assim como empresas privadas e at mesmo outras cooperativas). J as Redes so a base da PNRS, uma vez que so por elas que a mesma se desenvolve; seja por meio de consrcios pblicos; associao entre cooperativas; organizaes de empresas etc. Por outro lado, h de se ter em conta o Elitismo presente nas relaes da PNRS. O empresariado atou de forma a minimizar possveis adversidades aos seus interesses, assim como as cooperativas de catadores parte intrnseca PNRS, so o elo mais fraco da mesma, contudo, vm apresentando capacidade de articulao que vem garantindo a proteo de seus interesses196. Tambm h um cenrio Pluralista envolto PNRS, pois apesar de cada um dos atores possui um grau diferencial de influncia, todos os atores tm capacidade de exercer influncia. Na PNRS diversos interesses foram harmonizados e convergidos visualizando uma poltica que contemplasse esforos conjuntos e corresponsabilidade. Para implicar a corresponsabilidade, cada ator deve ceder parte de seus interesses em prol da sustentabilidade do sistema. As indstrias devem produzir produtos com materiais que possam ser passiveis de reaproveitamento, ao mesmo tempo em que devem manter locais prprios para que o consumidor final possa ir entreg-los; o consumidor deve assumir a responsabilidade de segregao prvia dos resduos e condicionamento adequado; os titulares pelos servios de limpeza pblica devem prover informao sobre como o consumidor deve segregar previamente os resduos e manter parcerias junto s cooperativas em relao coleta seletiva; as cooperativas devem se articular com o Poder Pblico, o Mercado e a Sociedade para que possam ter infraestrutura e bases mais amplas para atuao etc. Entre os atores importantes na gesto dos RSU, nos mais diferentes esferas governamentais esto: o Comit Interministerial de Incluso Social de Catadores de Materiais Reciclveis (CIISC) que trata da incluso social dos catadores de materiais reciclveis, cuja Secretaria Executiva estrutura o processo de Coleta Seletiva Solidria (previsto no Decreto

196

Exemplificado pela manobra do Art. 9 da PNRS.

225

5.940/06), sendo coordenada pelos Ministrios do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) das Cidades (MCidades). composta, ainda, pelos Ministrios do Meio Ambiente (MMA), do Trabalho e Emprego (MTE), da Cincia e Tecnologia (MCT), do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (Mdic), da Fazenda (MF), da Educao (MEC) e da Sade (MS), alm da Casa Civil, da Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica (SEDH), da Caixa Econmica Federal (CEF) e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Por fim, o Modelo de Tringulos de Ferro compreende as relaes entre Grupos de Interesse, Burocratas e Polticos. A PNRS em 1989-1991 era configurada a partir dessa relao. Por outro lado, no se aplica ao ambiente da PNRS em 2003-2010.

4.4.5 Dimenso de Comportamento A dimenso do comportamento da PNRS bastante esclarecedora das prprias expectativas e limites dessa poltica. De acordo com a Tipologia de Richardson, Gustafsson e Jordam, quanto abordagem na resoluo de problemas, a PNRS possui um carter tanto Proativo como Reativo. Proativo pelo fato de que a mesma possui objetivos claros e se pauta nas aes de soluo (um exemplo claro a meta em relao aos lixes). J o lado Reativo est na forma incremental da PNRS: observando aspectos polticos e institucionais, visualizando mudanas na realidade social (o que pode ser observado na gesto compartilhada e o compromisso com a desigualdade social). H aspectos tcnicos e regulatrios, quanto econmicos e polticos. A PNRS possui uma ordem lgica (proativa) iniciada a partir de um problema, mas tambm aspectos que fogem dessa lgica (reativo). Por outro lado, a PNRS apresenta sentido para o eixo consensual em que os atores se dispuseram a equacionar suas posies e interesses em um processo aberto, facilitando, inclusive a participao de outros atores. Paralelamente, ao observarmos as Teorias Contingenciais e No Contingenciais sobre Participao, nota-se que a PNRS se associa s Teorias Contingenciais, uma vez que o nvel ideal de participao varou de acordo com o ambiente decisrio e os participantes. Recordando o histrico da PNRS, as Teorias Contingenciais se relacionam ao entendimento de que o ambiente poltico-institucional, a maturidade dos atores, o nvel do debate, a evoluo da conscientizao ambiental, o refinamento tecnolgico da indstria da reciclagem, entre outros fatores foram cruciais ao desenvolvimento da PNRS. Inicialmente em um

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ambiente desfavorvel sua criao em 1989, somente vinte anos depois, em 2009, a PNRS amadureceu devido abertura do ambiente poltico-institucional e demais fatores que favoreceram a sua incluso como issue e sua incorporao na Agenda Poltica e posteriormente na Agenda Formal.

4.4.6 O Sistema de David Easton Os inputs, outptus, withinputs e outcomes a partir da proposta de Easton esto na figura a seguir.

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Figura 21. O modelo sistmico de David Easton

Fonte: elaborado pelo autor a partir de RUA (2009).

Trazendo consideraes iniciais sobre o modelo de Easton, o ambiente que circunda a PNRS interessante. Situando brevemente as demandas da PNRS, destaque para a insalubridade vivida pelos catadores, assim como a desigualdade social; a questo do lixo como fonte de renda para grupos marginalizados pelo Poder Pblico; a conscientizao ambiental; a percepo do resduo slido como valor socioeconmico, poltico e cultural; partidos polticos, movimentos sociais e polticos voltados ao tema ambiental; o desordenamento urbano e a entropia das cidades; acordos internacionais e violaes dos mesmos etc. Entre os apoios, sejam eles positivos/negativos e/ou passivos/ativos esto aqueles provenientes do movimento dos catadores; dos rgos de defesa do consumidor; dos rgos do Poder Judicirio; das associaes de consumidores; das empresas geradoras de resduos;

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das empresas recicladoras; das organizaes do terceiro setor; dos prefeitos; dos titulares dos servios de limpeza pblica; das instituies acadmicas; dos meios de comunicao etc. J os withinputs esto percebidos nos atores dentro do sistema poltico, a exemplo da resistncia ou catalisao da PNRS, provenientes de atores como os prefeitos, os juzes, os designados politicamente e burocratas exemplos mais concretos visualizando o municpio do Rio de Janeiro, esto a atuao da Comlurb, do Ministrio Pblico, da Prefeitura, da Assembleia Legislativa, da Cmara dos Vereadores etc. O output do sistema poltico da PNRS a gesto compartilhada dos resduos slidos; este o seu produto final. Como resultado tem-se a gesto adequada dos resduos slidos urbanos. Como efeitos tm-se, em um primeiro momento, a reduo das bases de consumo, desperdcio, poluio e entropia; do outro lado tem-se o reordenamento do espao urbano, a reorganizao das cidades em torno da disposio e destinao adequada dos resduos; a erradicao dos lixes clandestinos; o aumento dos centros de tratamento de resduos; o aumento de aes coordenadas entre municpios e estados; o fortalecimento das cooperativas de catadores; a elevao da fora institucional do consumidor etc. J os efeitos so questes a serem levantadas: haver o aumento da concorrncia entre cooperativas?; todas as cooperativas sero atendidas pelo Poder Pblico?; haver fiscalizao para que cooperativas no sejam utilizadas como meios subversivos de burlar a legislao trabalhista?; com o fim dos lixes, o que acontecer com aqueles que l trabalhavam?, entre tantas outras indagaes que poderiam ser feitas. A ttulo de fechamento deste item, citamos que um dos efeitos aqui apontados, j aconteceu no municpio de Duque de Caxias, no estado do Rio de Janeiro. Com a PNRS, foi decretado o fim dos lixes. Um dos primeiros lixes a serem fechados foi o localizado em Gramacho, mais conhecido como o Aterro de Gramacho. Com seu fechamento, muitos catadores que ali trabalhavam perderam suas ocupaes, sendo, assistenciados pela prefeitura, em um processo muito conflituoso e polemico, com pouqussima transparncia. O comrcio local foi afetado diretamente, pois sem os catadores que ali consumiam constantemente, vrios comerciantes perderam sua fonte direta de renda197. Sem esse fluxo de renda, o comrcio local foi afetado. 4.4.7 As Rupturas e Continuidades da Poltica Ambiental brasileira na PNRS Para a assimilao da problemtica ambiental e das prprias polticas ambientais em si, das demandas sociais e do aparato poltico-administrativo que envolve a dimenso
197

Situando que a renda obtida pelo catador em dinheiro vivo, ou seja, eles recebem na hora pelo dia trabalhado. Com essa renda em mos, dirigiam-se ao comercio local, movimentando a economia.

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ambiental no Brasil, entende-se como basilar a construo de uma base cronolgica. O Captulo III procurou trazer este esforo cronolgico. Para Peccatiello,
h uma relao direta entre problemtica ambiental e polticas pblicas. As demandas sociais determinam intervenes poltico-administrativas, realizveis por meio do aparato legal e das polticas pblicas. perceptvel que tais demandas, por sua vez, configuram-se a cada dia mais como demandas socioambientais, exigindo mudanas contextualizadas ao tempo e ao espao. Tendo em vista a realidade de pases em desenvolvimento, tais como o Brasil, caracterizados em sua maioria por democracias no consolidadas, as peculiaridades socioeconmicas e polticas exigem uma adaptao do conjunto de instrumentos que englobam a dinmica poltico-decisria, de forma a consolidar prticas participativas, acessveis e realizveis em todos os nveis sociais (PECCATIELLO, 2011, p.72).

Na leitura da PNRS, podemos observar aspectos presentes nas polticas ambientais destacadas nos Governos Vargas, JK, Militares, Sarney, Collor/Itamar, FHC e Lula. Alguns aspectos se apresentam ou como ruptura (inovao) ou como continuidade e influenciaram, primeiramente, no contedo e em segundo, na pactuao das polticas ao longo de sua criao pelos atores polticos a cada nova poltica. O perodo escolhido (1930-2010), que abarca os governos acima destacados, demonstra a passagem na construo de polticas pblicas ambientais, inicialmente marcadas pela regulao sobre o uso dos recursos naturais, identificando o nacionalismo de Vargas; para, em seguida, sinalizarem os primeiros indcios de entropia urbana com a poluio; posteriormente serem relegadas posio de coadjuvantes em pontos setoriais e estimuladoras de atividades econmicas nos governos nos governos militares, sendo que, no perodo do regime militar, apresenta-se a ntida contrariedade das polticas ambientais, reflexo do ambiente poltico. Chegando ao perodo democrtico, as polticas ambientais assumem uma posio mais poltica e institucional, em que so criadas polticas nacionais e instituies em diversos campos, devido ao avano na discusso ambiental e aos acordos internacionais assinados; e por fim, destaca-se, na transio no governo FHC-Lula, a incorporao da incluso social, principalmente por meio da Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS). Tal ponto indica que as mudanas do ambiente institucional, poltico e socioeconmico afetaram tambm o corpo das polticas. Por conta disso, ratifica-se que as polticas pblicas so produtos histricos do momento em que foram pensadas, elaboradas, implementadas e pactuadas. No caso das polticas ambientais, percebem-se alguns aspectos bsicos que evoluram em cada poca pesquisada. Alguns aspectos so de continuidade e que saem e voltam em polticas, como a

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imposio unilateral sobre o meio ambiente; o entendimento do uso desenfreado dos recursos naturais e na crena da inesgotabilidade dos mesmos, perpassando a construo das polticas pblicas. Outros aspectos, tambm no sentido de continuidade, que surgiram nas polticas anteriores se apresentam a cada elaborao de nova poltica: a regulao; a economicidade; o utilitarismo da natureza a servio dos seres humanos. J outros aspectos so de ruptura em sentido de inovao (em cada poca): os primeiros sinais de preocupao com a qualidade de vida, indicadas com o aumento da poluio; os momentos iniciais em que as negociaes internacionais adentraram nas legislaes nacionais; a construo conjunta de vrias polticas; a absoro da educao; a gesto compartilhada; a mudana da agenda social e a introduo das mesmas nas polticas pblicas etc. ntido o senso de Incrementalismo presente na PNRS, quando observadas as outras polticas ambientais. Ressalte-se que, pela anlise de contedo em si, dificultoso estabelecer aspectos igualmente textuais, notadamente pelo fato da evoluo do ordenamento jurdico e das prprias instituies e instrumentos. Isso significa que uma Lei da dcada de 30, no que se refere regulao e fiscalizao no ser, textualmente igual PNRS, mas por outro lado, em sua concepo e objetivo, h a possibilidade de se tecer paralelos. Primeiramente podemos situar quatro fases distintas na evoluo das polticas pblicas ambientais durante o perodo 1930-2010: 1. A administrao dos recursos naturais (notadamente a partir de 1930, com Getlio Vargas); 2. O controle da poluio industrial, especificamente durante o governo JK; 3. A institucionalizao das polticas, com a criao de Instituies voltadas ao comando da poltica (durante os governos militares) e; 4. A gesto integrada com outras polticas, instituies, atores e demandas sociais (principalmente a partir do perodo democrtico ps 1988).

Tais aspectos se perpetuaram, em um sentido de Incrementalismo nas polticas pblicas ambientais seguintes. Podem ter perdido algumas de suas caractersticas iniciais, como, por exemplo, na dcada de 30, cujo Cdigo de Caa e Pesca proibia estrangeiros de exercerem tais atividades. Por outro lado, a concepo de proteo fauna permaneceu, haja vista a criao da LCA ou do SNUC. O contedo textual modificado, no somente pela evoluo da cincia e do arcabouo jurdico, mas tambm pelos arranjos polticoinstitucionais.

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Interessante destacar a influncia que o macroambiente (socioeconmico e polticoinstitucional) exerceu sobre a construo das polticas ambientais. Casos como as Conferncia de Estocolmo, Basilia e a Rio92 reforam a ideia de que presses polticas internacionais foram capazes de organizar, seja pela presso internacional ou mesmo pelo consenso, arranjos capazes de, se no construir a poltica, mas pelo menos iniciar o movimento pela elaborao da mesma. A PNRS um exemplo da mescla das duas situaes: a poltica foi influenciada por Basilia, mas tornou-se um estado de coisas pela incapacidade dos atores visualizarem oportunidades na interveno do problema. Outro exemplo a ser destacado est presente na prpria concepo de Governo, da Governana e da Governabilidade198. O Governo, se ditatorial ou democrtico, trouxe suas caractersticas s polticas pblicas, notadamente quando observadas no campo da abordagem Estadista ou Multicntrica, se construda unilateralmente ou por redes. Ao mesmo tempo, a Governana e a Governabilidade brasileira evoluram a cada momento histrico, especificamente quando observamos a construo de redes abarcando diversos atores para o esforo comum na construo de polticas (Governana), alm do ambiente polticoinstitucional que permitiram gerar maior legitimidade e credibilidade das aes empreendidas (Governabilidade). Partindo cronologicamente, a Repblica Velha traz consideraes interessantes PNRS. Esse perodo histrico representa a incapacidade dos atores polticos da poca para a visualizao dos problemas pblicos, uma vez que as aes se voltavam ao beneficiamento de determinadas categorias de atores que detinham o poder. Tendo em considerao a PNRS, podemos tecer um paralelo: em seu momento inicial de concepo, a PNRS, no era intersubjetivamente pactuada por atores polticos, pelo fato de no serem visualizadas oportunidades no tratamento dos resduos. Paralelamente, grupos de interesse exerceram forte influncia para que a poltica no desse andamento, por no quererem assumir custos e responsabilidades na gesto dos resduos. A incapacidade de observar problemas pblicos, conciliar interesses e construir arranjos foram as continuidades da PNRS at o momento da virada desse quadro aps os anos 2000. Seguindo em Vargas, a vertente preservacionista e intervencionista, caractersticas desse momento histrico, esto presentes como continuidade na PNRS. A preservao, agora atenuada em sua concepo original, pauta-se pela preservao do ambiente salubre e propcio qualidade de vida, j que o no tratamento dos RSU capaz de trazer consequncias
198

Cf. CAMARGO In TRIGUEIRO, 2011. A autora distingue os conceitos de Governana, Governo e Governabilidade. Alm desta autora, DIAS e MATOS, 2012 tambm abordam os trs conceitos.

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alarmantes sobre o ambiente caso no tratado. J o intervencionismo est presente, talvez com a mesma fora da dcada de 30, mas no caso da PNRS configura-se pelo fechamento dos lixes clandestinos (pelo bem ou pelo mal?), em um estilo Impositivo-Reativo, envolto s disputas e conflitos pelo poder e que no necessariamente observam os impactos e efeitos como, por exemplo, ao fechar o Aterro de Gramacho, os impactos socioeconmicos foram fortes, uma vez que pelo fechamento do lixo, os empreendimentos econmicos locais foram diretamente afetados, pois perderam seus clientes diretos (os catadores locais). Por outro lado, o intervencionismo da PNRS prima pela construo de um sistema integrado de Gesto de RSU com o aporte de outras polticas, atores e processos. A PNRS se utiliza de instrumentos de Comando e Controle, em que se enfatiza a fiscalizao e regulao pelo Estado com foco nas necessidades das nascentes industrializao e urbanizao. Os instrumentos como a preveno e precauo, da PMNA e da PNRS, por exemplo, afirmam essa necessidade do Estado de atuar sobre os geradores de resduos. Outro aspecto, s que de ruptura (inovao) se encontra na presena de diversos rgos da Administrao Direta e Indireta como o Sinir, Sinima, Sisnama, criados para garantir a interveno e a aplicao da poltica, assim como em Vargas. Em seguida ao momento histrico de JK, h quatro palavras-chave, em sentido de ruptura (inovao) que resumem esta poca: redes; multicntrico; atores; e poluio. So rupturas pelo fato de que at este momento, as polticas brasileiras eram centralizadas, setorializadas, com a participao de poucos atores, alm de serem pouco abrangentes. JK rompe estas caractersticas ao se primar pela construo de redes em torno do desenvolvimento pautadas pela abordagem Multicntrica de diversos atores na elaborao de polticas. Ao mesmo tempo, a preocupao com a poluio assumiu contornos maiores, notadamente pela urbanizao e industrializao. A PNRS tambm apresenta estas quatro concepes, uma vez que se rege pela responsabilidade e gesto compartilhadas entre atores, sendo concebida em estruturas de participao multicntricas. Quanto poluio, a PNRS clara ao destacar que seu objetivo principal a gesto adequada dos RSU, incluindo a disposio final ambientalmente adequada. O incio do governo militar, quando observadas as polticas ambientais, percebe-se que o mesmo procurou atuar sobre o uso dos recursos, assim como a regulao e fiscalizao dos mesmos. No governo Castello Branco, Mdici e Geisel foram criadas Instituies para a viabilizao das polticas ambientais, mas que eram incipientes tanto quanto o prprio governo, uma vez que diferentes ministrios cuidavam dos assuntos ambientais, sem a menor integrao, coerncia e uniformidade da poltica ambiental. Por outro lado, estas instituies

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tambm representam uma tentativa de socializar a responsabilidade pelo meio ambiente entre sociedade, mercado e Poder Pblico. A PNRS tambm possui estas Instituies, a exemplo do Sinir, Sisnama, Conama, que so responsveis pelo subsdio de informaes e pela manuteno da poltica, contudo, estas atuam de forma integrada. No governo Mdici oportuno citar que o meio ambiente adquire status governamental por causa da Conferncia de Estocolmo, principalmente pela criao da Sema, pela difuso do Ecodesenvolvimento e da importncia do respeito natureza. Este o primeiro momento em que o ambiente macro, no plano internacional atua substancialmente na poltica ambiental brasileira. J durante o governo Geisel, a nfase est no crescimento econmico e todas as polticas so elaboradas a conter aspectos voltados ao crescimento (como por exemplo, a mudana na matriz energtica brasileira). A PNRS tambm apresenta essas caractersticas de economicidade, uma vez que ela possui instrumentos implcitos questo ambiental, como por exemplo, a reciclagem e a logstica reversa, que so, em um primeiro momento, instrumentos voltados produo, mas que tm impactos diretos ao meio ambiente, pois retira do mesmo grande quantidade de resduos. Outro destaque em Geisel a insero das Universidades e do espao acadmico na poltica ambiental, pois so dessa poca o foco na EA e a reformulao de currculos para a insero da questo ambiental. No caso da PNRS ntida a importncia da EA, por meio Formal, Informal e no-Formal, notadamente mudana transformadora nos padres de produo e consumo, alm da coleta seletiva e gesto de RSU. Interessante notar, que no caso do municpio do Rio de Janeiro, diversas Universidades participam ativamente da coleta seletiva local, a exemplo da UERJ, que assessora o Governo do Estado e cooperativas participantes, e da UFRJ, com sua incubadora de cooperativas, prestando assessoramento s mesmas. Por ltimo, destaca-se, no governo Figueiredo, a criao da PMNA, poltica norteadora da poltica ambiental brasileira, cuja PNRS faz parte. A responsabilidade impetrada pela PMNA est explcita na PNRS, especificamente no que toca a gesto integrada de RSU. E, por fim, os aspectos de continuidade da PNRS, presente nos governos militares esto: as Instituies voltadas conduo da poltica; a poltica ambiental com instrumentos implcitos economia. Como aspectos de ruptura (inovao) esto: Instituies integradas; a Academia voltada questo ambiental; e a presso internacional sobre a poltica ambiental brasileira. no momento da transio para a democracia que se observam mudanas qualitativas mais substanciais nas polticas pblicas como um todo. Como no poderia deixar de ser, as polticas pblicas ambientais acompanharam esse processo gradual de abertura democrtica. Inicialmente, como apontado por Kinzo (2001) o governo Sarney representaria a incapacidade

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de se manter certo grau de governabilidade. Envolto a uma transio gradual, lenta e nada segura, o sistema poltico-institucional ainda ficariam retidos s amarras e influncias dos militares, neste momento atores invisveis. Durante Sarney a prioridade governamental era o combate inflao e as polticas ambientais ficaram em segundo plano. Por outro lado, com a abertura democrtica, outros temas vieram tona, abrindo espao ao debate legislativo e pblico sobre o meio ambiente. Este ganha segurana jurdica com a PMNA e com o aporte do Ministrio Pblico e a Ao Civil Pblica, concomitantemente criao de diversas Instituies voltadas proteo ambiental. A contribuio do governo Sarney est na internacionalizao da questo ambiental e dos resduos slidos, notadamente com a Conveno de Basilia. A PNRS surgiu no ambiente poltico-institucional do governo Sarney, em um momento com maior espao contestao e participao polticas. No entanto, assim como o prprio governo no conseguia construir a governabilidade, esta se refletiu na PNRS. A questo dos resduos slidos, inicialmente na PNRS, era muito incipiente, especialmente quanto s formas de tratamento de resduos, gesto compartilhada e instrumentos como a logstica reversa e a coleta seletiva; ao mesmo tempo em que certos atores como as Cooperativas de Catadores ainda no eram estruturados. Por conta disso, a PNRS seria condicionada ao que Rua (2009) denomina como estado de coisas em que os atores no conseguem visualizar oportunidades sobre problemas pblicos, ou mesmo ainda quando estes so considerados como problemas pblicos, no caso a gesto de resduos slidos. H de ser considerado tambm que no havia a confluncia entre problemas, solues e ambiente poltico favorvel, como situado por Kingdon (1995) ao situar as necessidades para o surgimento de polticas pblicas. No caso da PNRS, no havia intersubjetividade entre os atores sobre o problema pblico, nem propostas de solues compartilhadas, nem ambiente poltico favorvel. A PNRS surgiu naquele momento como resultado de presses internacionais, especialmente por Basilia, mas que no se desenvolveu plenamente. Por outro lado, basilar a meno de que foi durante o governo Sarney que a problemtica ambiental ganha status como questo a ser merecedora de ateno, sem necessariamente se transforma em issue ou problema pblico, ganhando espao no Direito brasileiro. O Direito Ambiental brasileiro sofre influncias de Estocolmo e so criados diversos princpios que foram amplamente utilizados nas legislaes ambientais posteriores, inclusive a PNRS, com destaque para a preveno e precauo, o pagador-poluidor, a participao e informao e o desenvolvimento sustentvel, entre outros. O meio ambiente ganharia status de ser protegido pelo poder pblico e pela coletividade na CF de 1988, sendo considerado esta proteo posteriormente em todas as polticas ambientais seguintes, entre elas a PNRS. O meio

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ambiente precisa ser ecologicamente equilibrado, pois um bem de uso comum, essencial sadia qualidade de vida de todos, sendo desta forma, necessria a interveno estatal e corresponsabilidade com outros atores da sociedade e do mercado. A PNRS, desta forma, fruto dessa integrao e cogesto; seus ideais participativos foram concebidos neste momento histrico e, ainda que a mesma no tenha sido levada adiante no processo legislativo, a PNRS manteve tais ideais, que seriam reforados posteriormente. Os destaques de continuidade em Sarney esto: a criao de Instituies voltadas ao trato da poltica ambiental; a influncia de presses internacionais sobre a poltica ambiental; e a presena dos instrumentos de comando e controle (via ampliao da PMNA). Como aspectos de ruptura (inovao) tm-se: a ampliao dos temas ambientais (resduos slidos, EA, entre outros); a ampliao da proteo ambiental (via atuao do Ministrio Pblico e a Ao Civil Pblica); o meio ambiente como responsabilidade do Poder Pblico e da coletividade; a ampliao dos princpios do Direito Ambiental e sua perpetuao nas polticas seguintes. Aps Sarney, durante o breve e conturbado perodo Collor/Itamar, a questo ambiental passa a ser considerada para alm da dualidade High Politics e Low Politics. A maior prova est na Rio-92, em que foram discutidas diversas propostas para acordos internacionais e solues para problemas ambientais. Como respostas ao evento, surgiram muitas propostas de Lei que, em sua maioria seriam sancionadas durante a dcada de 90. A PNRS e a PNEA, por exemplo, foram retomadas nesta poca, mas somente a segunda seguiu o trmite legislativo, por ter havido consenso em sua elaborao. A maior contribuio deste perodo histrico para a PNRS est no fato de que o desenvolvimento sustentvel passou a ser pautado nas polticas ambientais seguintes, ao mesmo tempo em que a discusso internacional sobre o modelo de desenvolvimento, produo e consumo tambm est presente na PNRS, notadamente quando a mesma destaca instrumentos como a logstica reversa, a reciclagem, a coleta seletiva e a EA como indutoras s mudanas transformadoras nos trs itens citados. Esse perodo histrico tambm fez emergir os movimentos sociais e a participao da sociedade civil organizada, o que tambm preconizado pela PNRS, por meio da corresponsabilidade e cogesto, alm da disponibilidade de instrumentos que agreguem atuao conjunta entre Poder Pblico, Empresariado e Sociedade Civil. Partindo para o governo FHC, neste em que h a institucionalizao de polticas ambientais integradas. oportuno citar que o governo FHC representa a retomada da governabilidade e governana, pelo fato de haver respectivamente maior estabilidade poltica e capacidade de estruturar polticas pblicas em sentido multicntrico. A PNEA, a PNRH, a LCA e o SNUC so exemplos de polticas nascidas sob a gide da integralizao entre si e

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com outras instituies, ou seja, as polticas deveriam conversar entre si, serem criadas a partir de um vis lgico e que somassem s outras existentes, em um claro sentido incremental. A PNRS um produto da influncia desse perodo histrico, pois a mesma parte integrante da PMNA e est estruturada junto poltica de saneamento bsico e de educao ambiental. Outro aspecto do perodo FHC est na criminalizao quele que infringe o ordenamento da tutela ambiental. A LCA veio a complementar o proposto pela CF de 88, no que se refere proteo ambiental, assim como institucionalizar os poderes do Ministrio Pblico quanto Ao Civil Pblica. Os crimes contra o ambiente passaram a ser passiveis de punio nas esferas cvel, administrativa e criminal, sem importar se so pessoas fsicas ou jurdicas e com a inverso do nus da prova, agora para a parte acusada. Esta criminalizao est presente na PNRS, principalmente quanto ao no cumprimento, por parte dos geradores e responsveis pela gesto dos RSU, seja o Poder Pblico, Empresariado ou Sociedade. A criminalizao representa a salvaguarda do cumprimento da tutela ambiental. Destaque-se no governo FHC que houve maior abertura para a insero de novos temas na rea ambiental; desta forma, vrias polticas foram frutos dessa poca, entre elas, a retirada da PNRS, em 2001, do estado de coisas e sua insero na agenda da mdia e poltica, principalmente pelo questionamento ao ordenamento urbano, a falta de espao fsico disposio dos resduos, as doenas, a pobreza e a misria. Por fim, entre os aspectos de continuidade em FHC esto: a criao de Instituies voltadas ao trato da poltica ambiental; a influncia de presses internacionais sobre a poltica ambiental; e a presena dos instrumentos de comando e controle. Como aspectos de ruptura (inovao): o Incrementalismo das polticas; a proteo legal da flora e fauna e do ambiente, por meio coercitivo e punitivo; a integrao das polticas ambientais; o carter multicntrico; e a criminalizao nas polticas ambientais. O ltimo perodo histrico analisado o governo Lula, pelo fato de ser neste em que a PNRS sancionada. O governo Lula representa, no mbito ambiental, a insero de novos atores, arranjos polticos, demandas sociais, espaos de participao e contestao pblicas, e agenda social. Neste perodo histrico houve uma reorientao das polticas pblicas como um todo. Estas influenciaram todo o escopo das polticas, inclusive as ambientais. O cenrio poltico favorvel participao trouxe novos temas e issues que foram entendidos como problemas pblicos sem necessariamente subordinados ao campo econmico. neste ponto que surgem novos campos no visualizados anteriormente por governos passados. Exclusivamente, quanto PNRS, durante o governo Lula que houve confluncia de solues, problemas e ambiente poltico favorvel, como apontado por Kingdon (1995). As

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solues passaram por um refinamento (as tcnicas de recuperao de materiais evoluram, assim como os conceitos de gesto compartilhada), o problema (a gesto dos RSU) foi entendido intersubjetivamente como necessrio interveno, e o ambiente poltico tornou-se mais favorvel aos atores e construo de consensos. Convm situar que a PNRS foi criada em amplo debate pblico, principalmente via audincias pblicas. Destaca-se tambm que a mudana na Agenda Social, caracterstica do governo Lula, influenciou no escopo de vrias polticas, entre elas a PNRS. Com maior espao poltico ainda que frgil e incipiente outros atores ligados diretamente com a gesto dos RSU, a exemplo do CEMPRE, ABRELPE e MNCR foram capazes de se fazerem ouvir para a construo conjunta da PNRS. Pela primeira vez, uma poltica ambiental tem claro comprometimento mudana social, sem ser diretamente relacionada ao mbito educacional. Com maior escopo, a PNRS perdeu suas iniciativas iniciais (gesto dos resduos de sade) e assumiu contornos amplos. Foi necessria a criao de Instituies, programas e instrumentos para dar andamento consecuo do objetivo maior da PNRS: a criao e institucionalizao da gesto integrada de resduos slidos urbanos. Os instrumentos da PNRS, todavia, no se restringem aos de comando e controle, reativos por essncia, mas trouxe os instrumentos fiscais e creditcios, com vistas a agirem proativamente, criando as bases para a gesto e responsabilidade compartilhada. Por fim, entre os aspectos de continuidade em Lula esto: o Incrementalismo; a integrao das polticas; a insero de novos temas ambientais; criao de Instituies voltadas ao trato da poltica ambiental; a presena dos instrumentos de comando e controle. Como aspectos de ruptura (inovao): a presena de instrumentos fiscais e creditcios nas polticas ambientais; a presena de questes sociais nas polticas ambientais; a ampliao de mecanismos de participao e controle social.

4.5 Sobre a Coleta Seletiva

A Coleta Seletiva de lixo possibilita a separao e destinao apropriada de diversos tipos de resduos, muitos dos quais altamente txicos para o ambiente e para a comunidade de seres vivos (UZUNIAM; BIRNER, 2004). Sobre a Coleta Seletiva, a Lei n. 12.305/2010, por meio do art. 3, inciso V, a define como a coleta de resduos slidos previamente segregados conforme sua constituio ou composio. A Coleta Seletiva um dos principais instrumentos da Poltica Nacional de Resduos Slidos prescritos no captulo III da referida lei, em que segundo o 1 do art. 18 os

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municpios que a implantarem com a participao de cooperativas ou outras formas de associao de catadores de materiais reutilizveis e reciclveis formadas por pessoas fsicas de baixa renda. Percebe-se na PNRS um carter que envolve a vertente tanto ambiental (por prever a gesto do bero ao tmulo dos resduos slidos), como a vertente econmica (por apresentar condies econmicas que venham a ser viveis aos diferentes setores) e por ltimo, a vertente social (por relacionar aes que venham a fazer com que as camadas sociais de baixa renda possam ser inclusas no processo de gesto). Desta forma, um dos principais problemas relacionados Coleta Seletiva recairia sobre falta de participao da sociedade em aderir ao projeto, seja no sentido de no selecionar previamente os resduos domsticos, ou no sentido de no participao, ou seja: o principal problema recairia sobre a no pactuao da poltica pblica, inicialmente sobre a sociedade. Para tentar equacionar este problema, os planos municipais de gesto de resduos slidos podem estruturar sistemas de Coleta Seletiva em associao com cooperativas ou outras associaes, conforme o inscrito no art. 18. O estmulo Coleta Seletiva facilitado por meio do art. 35, que apresenta as obrigaes dos consumidores, quando estabelecido, no municpio, o sistema de Coleta Seletiva proposto pelo plano municipal de gesto integrada de resduos slidos, de maneira que impe aos consumidores a responsabilidade do acondicionamento adequado e diferenciado dos resduos gerados, assim como a de disponibilizar apropriadamente os resduos reutilizveis e reciclveis para coleta ou devoluo. Faculta-se ao poder pblico a possibilidade de instituir incentivos econmicos aos consumidores que participarem do sistema de coleta seletiva, na forma de lei municipal (BRASIL, 2010a). Aqui a EA fundamental ao consumidor e populao em geral em relao ao acondicionamento e disposio de RSU, mas tambm proposio de novos hbitos de produo e consumo. A PNRS tem como uma de suas bases o Decreto Feral n. 5.940/2006, que institui a separao dos resduos reciclveis descartados pelos rgos e entidades da administrao pblica federal direta e indireta, na fonte geradora, e a sua destinao s associaes e cooperativas dos catadores de materiais reciclveis (Art. 1). Desta forma, a lei procurar trazer gesto dos RSU, as cooperativas de catadores. Outro grande problema referente Coleta Seletiva condiz na atuao do titular dos servios pblicos de limpeza urbana, lembrando que a responsabilidade sobre a gesto dos RSU dos municpios. De nada adianta os consumidores adotarem prticas de seleo, separao e destinao dos resduos se o titular dos servios de limpeza no dispem de meios

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para o correto acondicionamento. Isto somente serve para o descrdito, por parte dos consumidores em continuar adotando prticas de coleta seletiva. Prevendo este problema, o art. 36 da PNRS aponta as responsabilidades do titular dos servios pblicos de limpeza, em que havendo o plano municipal de gesto integrada de resduos slidos, adotar procedimentos para o reaproveitamento de resduos reutilizveis e reciclveis oriundos dos servios de limpeza urbana e manejo de resduos slidos; estabelecer um sistema de coleta seletiva; estimular com os agentes econmicos e sociais medidas que visem a viabilidade o retorno ao ciclo produtivo de resduos reutilizveis e reciclveis coletados na limpeza urbana; a implantao da compostagem para resduos orgnicos, entre outras aes (BRASIL, 2010a). Ainda no art. 36, prev-se que para o cumprimento destas aes, o titular dos servios pblicos de limpeza ter de dar prioridade organizao e o funcionamento de cooperativas ou de outras formas de associao de catadores de materiais formadas por pessoas fsicas de baixa renda, bem como sua contratao (BRASIL, 2010a). Mais uma vez, percebe-se o carter de incluso social na PNRS 199. Por fim, no art. 42, que compreende os instrumentos econmicos facilitadores da PNRS, destaca-se que o poder pblico, por meio da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e os Municpios, poder instituir medidas indutoras e linhas de financiamento para atender prioritariamente, entre as vrias iniciativas descritas na Lei, a estruturao de sistemas de coleta seletiva e de logstica reversa, assim como as iniciativas de projetos relacionados responsabilidade pelo ciclo de vida do produto, prioritariamente em parceiras com cooperativas ou outras formas de associaes e tambm s empresas dedicadas limpeza urbana e atividades a ela relacionadas (BRASIL, 2010a). Podemos observar que a PNRS procura trazer mecanismos de para facilitao e manuteno de parcerias que se atentem pactuao da polticas como um todo.

4.5.1 Dados sobre a coleta seletiva no Brasil, no Rio de Janeiro e exemplos bem sucedidos

De acordo com a PNSB 2008, de 5.564 municpios brasileiros, 994 deles (18%), praticavam a coleta seletiva, por outro lado, em 5.024 municpios, a coleta seletiva no existia oficialmente. As primeiras informaes levantadas pela PNSB de 1989, identificaram, naquele ano, a existncia de 58 programas de coleta seletiva no Pas e depois, na PNSB 2000,

199

Ver sobre a mudana na agenda social, j discutida no captulo III.

240

no mesmo ano, esse nmero cresceu para 451 (IBGE, 2010). Outros dados situam que de 5.564 municpios brasileiros, apenas 643 (aproximadamente 12%) destinaram os resduos s unidades de triagem de resduos reciclveis.
Conforme a ltima pesquisa, tal avano se deu, sobretudo, nas Regies Sul e Sudeste, onde 46,0% e 32,4%, respectivamente, dos seus municpios informaram programas de coleta seletiva que cobriam todo o municpio. Na Regio Sul, dos programas implementados, 42,1% se concentravam em toda a rea urbana da sede do municpio e 46,0% cobriam todo o municpio. Na Regio Sudeste, 41,9% cobriam toda a rea urbana da sede municipal. [...] a PNSB 2008 revelou, ainda, que os municpios com servio de coleta seletiva separaram, prioritariamente, papel e/ou papelo, plstico, vidro e metal (materiais ferrosos e no ferrosos), sendo os mesmos assim negociados: comerciantes de reciclveis, como principais receptores finais desses materiais, com 53,9%; indstrias recicladoras, 19,4%; entidades beneficentes, 12,1%; e outras entidades, 18,3% (IBGE, 2010, p. 63).

Dos 994 municpios que praticam a coleta seletiva, em 536 deles (aproximadamente 54%), o principal receptor final da coleta seletiva so os comerciantes de materiais reciclveis. Destes mesmos 994 municpios, em 436 deles (44%), aplicao dos recursos provenientes da coleta seletiva destinada manuteno do prprio programa. Outros dados apontam que dos 653 municpios brasileiros com manejo de resduos slidos com participao de catadores nas aes de coleta seletiva, em 445 deles (68%), a forma de participao Organizada atravs de cooperativas ou associaes. O PNSB 2008 estima que existam 1.175 cooperativas ou associaes ligadas ligas aos 5.564 municpios pesquisados e em 30.390 o nmero de catadores ligados a cooperativas ou associaes (IBGE, 2010). Por outro lado, dados da ABRELPE (2012), apontam que em 2011, dos 5.565 municpios, 3.263 (58,6%) indicaram a existncia de iniciativas de coleta seletiva. Tais nmeros, inclusive os de 2010, podem ser observados nos quadros a seguir.

Quadro 15. Municpios com Iniciativas de Coleta Seletiva em 2011 Iniciativas de coleta seletiva em 2011 SIM NO Total 209 240 449 651 1.143 1.794 Norte Nordeste Centrooeste 131 335 466

Sudeste

Sul

Brasil

1.336 332 1.668

936 252 1.188

3.263 2.302 5.565

Fonte: ABRELPE, 2012.

241

Quadro 16. Municpios com Iniciativas de Coleta Seletiva em 2010 Iniciativas de coleta seletiva em 2010 SIM NO Total 205 244 449 624 1.170 1.794 Norte Nordeste Centrooeste 129 337 466

Sudeste

Sul

Brasil

1.326 342 1.668

923 265 1.188

3.207 2.358 5.565

Fonte: ABRELPE, 2012.

Deve-se ter em conta que tais iniciativas no necessariamente refletem iniciativas do Poder Pblico, mas empreendimentos de comerciantes e/ou organizaes sociais. H uma larga diferena entre os dados apontados pelo IBGE, que indicam a existncia formal da coleta seletiva em apenas 994 municpios brasileiros, contra os 3.263 em que h iniciativas de coleta seletiva. A prpria ABRELPE destaca tal afirmativa ao situar que
embora a quantidade de municpios com atividades de coleta seletiva seja expressiva, importante considerar que muitas vezes tais atividades resumem-se na disponibilizao de pontos de entrega voluntria populao ou na simples formalizao de convnios com cooperativas de catadores para a execuo dos servios (ABRELPE, 2012, p. 37).

O indicativo de que quase 59% dos municpios brasileiros possuem iniciativas de coleta seletiva apontam maior conhecimento do assunto, mas principalmente o reconhecimento da existncia dos atores envolvidos no processo de coleta seletiva, principalmente as cooperativas ou associaes de catadores de materiais reciclveis. Como aponta o PNSB 2008 (IBGE, 2012), dos 5.564 municpios pesquisados, 2.730 (49%) tem conhecimento quanto atuao de catadores na rea urbana, em contraste com os 2.832 (51%), que no tm conhecimento. A disparidade se alarga absurdamente quando se tem em questo a atuao destes catadores exatamente nas localidades em que os resduos coletados pela entidade pblica so depositados pela entidade pblica responsvel. A PNSB 2008 aponta que dos 5.564 municpios pesquisados, 4.074 (aproximadamente 74%) no tem conhecimento quanto atuao de catadores nas unidades de disposio de resduos no solo. Tal desconhecimento quanto situao dos catadores favorece o trabalho escravo e infantil nas localidades. A PNSB 2008 aponta que h, por todo o Brasil, 5.636 catadores na rea urbana com at 14 anos de idade e 64.813 com mais de 14 anos de idade (IBGE, 2012).

242

Especificamente, quanto ao Municpio do Rio de Janeiro, a PNSB situa que h 22 municpios com servio de coleta seletiva, 8 deles com abrangncia por todo o municpio. Destes 22 municpios, em 11 deles os comerciantes de materiais reciclveis so os principais receptores final. Em apenas 8 destes 22 municpios, a aplicao dos recursos provenientes da coleta seletiva destinada manuteno do programa (IBGE, 2012). J a ABRELPE (2012) destaca que, na regio Sudeste h 1.336 municpios com Iniciativas de Coleta Seletiva na Regio Sudeste. Em 24 municpios do Estado do Rio de Janeiro em que o manejo de resduos slidos realizado com participao de catadores nas aes de coleta seletiva, em 17 (70%), a forma de participao das mesmas ocorre por meio de cooperativas ou associaes. Quanto s cooperativas de catadores, em 51% dos 92 municpios do Rio, a entidade pblica responsvel no tem conhecimento quanto atuao de catadores na rea urbana e em 70% deles, a entidade pblica no tem conhecimento quanto atuao de catadores nas unidades de disposio de resduos no solo. Tal dado explica o motivo da existncia de 1.150 catadores na rea urbana com menos de 14 anos de idade e 8.330 com mais de 14 anos de idade (IBGE, 2010). Dados da ABRELPE situam que foram coletados, em 2011, no Estado do Rio de Janeiro, 20.305t/dia de RSU ou 1,303kg/hab/dia. Especificamente na cidade do Rio de Janeiro, foram coletados 8.263t/dia de RSU ou 1,300 kg/hab/dia. Quanto destinao final, observe a figura a seguir. A disposio final em Aterros Sanitrios constitui a maior parte da forma realizada (68% em 2011), sendo tendncia de aumento, pois este mesmo ndice foi de 67,1% em 2010. Quanto disposio em lixes, esta teve uma queda de 10,3% em 2010 para 10,0% em 2011. A disposio em aterros controlados tambm caiu de 22,6% para 22,0% de 2010 para 2011, o que indica que os RSU passaram a ser dispostos em Aterros Sanitrios.

243

Figura 22. Destinao Final de RSU no Estado do Rio de Janeiro (t/dia).

Fonte: ABRELPE, 2012.

4.5.1.1 A Coleta Seletiva em So Carlos/SP

Os tpicos seguintes tm por objetivo trazer os modelos de coleta seletiva aplicados em localidades que j possuem certa expertise no trato da gesto dos RSU. No temos o objetivo de comparar os modelos de So Carlos e Porto com o modelo do Rio de Janeiro, unicamente pelo fato de que o modelo carioca sequer est em pleno funcionamento. Estes modelos so trazidos a ttulo de relativizao das oportunidades que trazem e que possam ser aplicados no Rio de Janeiro. Contudo, as particularidades de cada localidades devem ser consideradas. Inicialmente, O Programa Municipal de Coleta Seletiva de So Carlos, no Estado de So Paulo, atendia 12 bairros do municpio: Jardim Cardinali, Rua Amrico Alves Margarido, Jardim Acapulco, Planalto Paraso, Jardim Alvorada, Vila Monteiro, Centreville, Jardim Ricetti, Vila Marcelino, Vila Lutfalla, Lagoa Serena e Parque Faber. Posteriormente, com a expanso do programa, o nmero de bairros atendidos chegou a 60 (SO CARLOS, 2012). Os coletores passam uma vez por semana em cada residncia para recolher os resduos Reciclveis. A vantagem neste caso, de trazer comodidade ao morador, que no precisa sair de sua residncia para a entrega dos resduos. Trs cooperativas so parceiras do programa. No site da prefeitura de So Carlos, consta que
Alm dos ganhos ambientais, a Coleta Seletiva evita que os resduos reciclveis sejam depositados todos os meses no aterro sanitrio e tambm gera renda para os trabalhadores organizados em trs cooperativas: ECOATIVA, COOPERVIDA e COOLETIVA. Cada cooperativa tem uma Central de Triagem e um caminho (SO CARLOS, 2012: s/p).

244

O programa estimula a entrega de materiais que possam ser separados reciclagem a exemplo de papis (jornais, revistas, caixas de papelo, papel branco ou colorido, caixinhas tipo longa vida), plsticos (garrafas PET, embalagens de produtos de limpeza, sacos e sacolas plsticas, potes de margarina, iogurte, requeijo e outros recipientes), vidros (garrafas, copos, potes e frascos), metais (latinhas de alumnio, latas de molho de tomate, conservas e leo, latas de tinta, sucata de ferro) e leo de cozinha usado200. O programa no aceita compostveis (restos de comida, cascas de ovos, frutas, legumes, folhas e galhos), resduos perigosos (pilhas, baterias, lmpadas, embalagens de produtos txicos), entre outros materiais, a exemplo de embalagens de bolachas e salgadinhos, papel de bala, bandejinhas de isopor, papis carbono, de fax e celofane, vidros planos, acrlico, madeira, espuma e couro (SO CARLOS, 2012: s/p). Na figura a seguir, esto as regies da cidade atendidas pela Coleta Seletiva porta-aporta realizada pelas trs cooperativas nos dias indicados, e tambm os Pontos de Entrega Voluntria de materiais reciclveis (em vermelho).

200

A cidade de So Carlos gera cerca de 60.000 litros de leo vegetal usado por ms. A reciclagem deste leo evita a contaminao de milhes de litros de gua todos os dias e pode ser usado na fabricao de sabo e biodiesel, entre outras aplicaes. A lei municipal de So Carlos n. 14.171, de 9 de agosto de 2007, institui o "Programa para a destinao de leo vegetal ou gordura", cujo objetivo "diminuir ao mximo o lanamento de leo vegetal nos encanamentos que ligam a rede coletora de esgoto, fossa sptica ou qualquer outro equivalente no municpio de So Carlos, em conformidade com o artigo 255 da Constituio Federal" (PREFEITURA SO CARLOS, 2012: s/p).

245

Figura 23. Regies da cidade atendidas pela Coleta Seletiva porta-a-porta na cidade de So Carlos/SP

Fonte: PREFEITURA SO CARLOS, 2012.

Em contato com a prefeitura de So Carlos201, a Sra. Adriana Gonalves Ferreira, Engenheira Ambiental e Coordenadoria de Meio Ambiente, destaca os nmeros referentes cooperativa Coopervida. A Coopervida, em 2010, coletou 986.666kg de materiais, gerando recursos no montante de R$434.849,55. O material mais coletado foi Papel Canelado/ondulado (255.078kg), seguido do Vidro (117.718kg), do Papel Misto (100.187kg) e do Papel Branco (90.540kg). Cada um desses materiais gerou respectivamente R$91.212,30, R$20.141,22, R$10.058,32 e R$28.593,10. A percentagem entre quantidade vendida/quantidade coletada alcanou 70%. O nmero mdio de trabalhadores envolvidos esteve em torno de 495. A renda mdia dos mesmos girou em R$ 878,48. Em 2011 a Coopervida coletou 1.083.656kg de materiais, gerando recursos no montante de R$614.517,50. O material mais coletado foi Papel Canelado/ondulado (276.095kg), o Papel Misto (156.377kg), seguido do Vidro (127.569kg) e do Papel Branco (111.522kg). Cada um desses materiais gerou respectivamente R$73.708,00, R$14.676,25, R$23.103,30 e R$34.792,70. A percentagem entre quantidade vendida / quantidade coletada
201

Ver mensagem n. 1 contida no ANEXO B.

246

alcanou 69%. O nmero mdio de trabalhadores envolvidos aumentou para 706. A renda mdia dos mesmos girou em R$768,02. A renda mdia na passagem de 2010 para 2011 na Coopervida caiu. Tem-se de levar em considerao que o valor, em reais, do Papel Canelado/ondulado decresceu, ainda que com maior coleta do material; outros materiais foram coletados, gerando maior volume de recursos (casos do papel branco e misto). Por outro lado, o nmero de trabalhadores envolvidos quase dobrou, inicialmente em 495, passando para 706. Desta forma, podemos situar que houve uma distribuio ampla dos recursos gerados. O modelo de So Carlos interessante pela sua contribuio organizao das cooperativas e pela estruturao da coleta seletiva em dias e horrios programados. Observando o Rio de Janeiro, esta seria uma possibilidade de copiar do modelo paulista. No caso carioca, ainda h incipincia no que se refere estruturao de dias e horrios em todos os bairros da cidade.

4.5.1.2 A Coleta Seletiva em Porto Alegre/RS Segundo Jairo Armando dos Santos202, Diretor da Diviso de Projetos Sociais, do Departamento Municipal de Limpeza Urbana da prefeitura de Porto Alegre/RS, o Programa de Coleta Seletiva em Porto Alegre completou 22 anos no dia 7 de julho de 2012. Desde o incio do projeto h um programa de divulgao e educao, com distribuio de folhetos, difuso de mensagens em eventos em comunidades, atingindo um pblico diversificado. Em paralelo, foi desenvolvido um programa direcionado especialmente s escolas, empresas, hospitais e rgos pblicos. H tambm cursos destinados a professores e lderes Comunitrios. O DMLU, em julho de 1990, escolheu o bairro Bom Fim para implantar o servio de coleta seletiva. Inicialmente, a comunidade foi estimulada a separar o lixo domstico, entre eles o lixo orgnico (continuando disposto coleta tradicional) e o lixo seco (sendo recolhido uma vez por semana). Em 2009, o DMLU renovou a estrutura da Coleta Seletiva de Porto Alegre, terceirizando a totalidade do servio e ampliando o recolhimento de lixo seco para duas vezes por semana em toda a cidade. Hoje a coleta seletiva atende 100% da cidade duas vezes por semana.

202

Ver mensagem n. 2 contido no ANEXO B.

247

Posteriormente, houve reforo na estrutura das Unidades de Triagem UT, que hoje so 18 e tem como funo o encaminhamento do lixo seco s indstrias de reaproveitamento e reciclagem, com vistas gerao de mais empregos renda para os trabalhadores do setor. Cada Unidade de Triagem montada pela Prefeitura em um galpo com toda a estrutura: cestos coletores, recipientes para a triagem do lixo, esteiras, balanas e prensas. Algumas tm cozinha comunitria e horta. H outras at com salas de informtica. O DMLU, no processo de formao das Associaes, procura qualificar seus integrantes, atravs de cursos profissionalizantes. Quando chega s Unidades de Triagem, o material coletado passa por processo de triagem, acondicionamento, prensagem e armazenamento, para depois ser encaminhado s indstrias recicladoras por meio de venda direta ou via intermedirios. Ao todo, cerca de 850 pessoas (cerca de 82% so mulheres) esto envolvidas na atividade. O DMLU faz o acompanhamento constante de cada uma destas unidades, prestando assistncia em sua capacitao e organizao. O rendimento de cada trabalhador a mdia de um salrio mnimo, com vistas a melhorar na medida em que a quantidade de material recuperado aumente e este seja vendido diretamente s indstrias. O DMLU fornece a matria prima (resduos da Coleta Seletiva) e mais R$ 2.500,00 mensais para as despesas de manuteno, como luz, gua, equipamentos individuais de segurana, etc. Mensalmente, o DMLU recebe a prestao de contas dessa verba, que s pode ser usado para o pagamento do custeio da instalao e compra de Equipamentos de Proteo Individual. A administrao do grupo (nmero de pessoas e diviso da renda) e a

comercializao com a indstria so feitas de maneira autnoma pelos trabalhadores que dividem o resultado da produo entre eles.

248

Figura 24. Regies da cidade atendidas pela Coleta Seletiva porta-a-porta na cidade de So Carlos/SP

Fonte: PREFEITURA PORTO ALEGRE, 2012.

Na figura seguinte, tem-se o Aterro Sanitrio da central de Resduos do Recreio (ASCRR), que foi implantado no municpio de Minas do Leo e ocupa uma rea de 25,35ha com capacidade de aporte de 33.000t/ms.

249

Figura 25. Imagem de satlite do Aterro da Central de Resduos do Recreio, em Porto Alegre/RS

Fonte: PREFEITURA PORTO ALEGRE, 2012.

O que modelo gacho pode trazer de contribuio ao modelo carioca est no fato da estruturao das cooperativas. Estas recebe apoio da prefeitura e possuem estruturao. Destaque para o fato de que o modelo carioca tambm se pauta pelas estacoes de triagem, sendo que no modelo carioca, so CTRs em grande escala e no modelo gacho, estas so em menor escala produtiva.

4.5.1.3 A Coleta Seletiva no Rio de Janeiro/RJ e legislao aplicada

No municpio do Rio de Janeiro, a exigncia do Plano Municipal de Gesto Integrada de Resduos Slidos (PMGIRS), surge com a sano da Lei Municipal n. 4.969/2008, que dispe sobre objetivos, instrumentos, princpios e diretrizes para a Gesto Integrada de Resduos Slidos (GIRS) no mbito do municpio, a qual, por meio do Art. 6 estabelece que cabe ao Municpio elaborar o seu Plano de Gesto. Tal plano, deve ainda cumprir a exigncia adicional do Decreto Municipal n. 31.416/2009 e inserir metas de reduo de emisses de Gases de Efeito Estufa (GEE). H ainda, a Lei Municipal n. 5.248/2011 que, por meio do Art. 6 estabelece as metas de reduo de emisses do antrpicas de GEE para o Municpio203. O prprio PMGIRS do Municpio do Rio de Janeiro correlaciona GEE e RSU.
203

Reduo de 8% para o ano de 2012; 16% para 2016; e 20% para 2020.

250

Aps a edio da Lei 12.305/10, junto ao Decreto Federal 7.404/10, reforou-se a exigncia de elaborao dos Planos pelos municpios como condio ao acesso a recursos federais, por meio de incentivos e financiamentos. Junto esta Lei, e Lei municipal de GIRS, passou-se a exigir dos geradores de determinados resduos, a elaborao de um Plano de Gerenciamento de Resduos Slidos (PGRS), que atender ao disposto pelo PGIRS do municpio, sem prejuzo das normas estabelecidas pelos rgos do SISNAMA, do SNVS e do Suasa. De acordo com o PMGIRS do Rio de Janeiro, o Art. 6, inciso V e VII, da Lei Municipal 4.969/2008 combinado ao Art. 20 da PNRS, esto sujeitos elaborao do PGRS, os geradores dos resduos slidos especificados a seguir, incluindo os estabelecimentos comerciais e de prestao de servio: Resduos dos servios pblicos de abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio e drenagem de guas pluviais; Resduos industriais: os gerados nos processos produtivos e instalaes industriais; Resduos de Servios de Sade RSS: os gerados nos servios de sade, conforme definido em regulamento ou em normas estabelecidas pelos rgos do SISNAMA e do SNVS; Resduos de minerao: os gerados na atividade de pesquisa, extrao ou beneficiamento de minrios; Resduos perigosos e no perigosos cujo volume de gerao seja superior a 120 litros/dia, ou outro limite que venha a ser fixado pelo poder pblico municipal; Resduos da Construo Civil RCC, nos termos do Decreto Municipal n. 27.078/2006 ou de normas estabelecidas pelos rgos do SISNAMA; Resduos de servios de transporte: portos, aeroportos, terminais alfandegrios, rodovias, ferrovias e passagem de fronteira, nos termos do regulamento ou de normas estabelecidas pelos rgos do SISNAMA e, se couber, do SNVS; Resduos agrossilvopastoris, se exigido pelo rgo competente do SISNAMA, do SNVS ou do Suasa. Segundo a Coordenao de Resduos Slidos (CRS), da Secretaria de Estado do Ambiente do Rio de Janeiro (SEA), a poltica estadual, em consonncia com a Poltica

251

Nacional de Resduos Slidos, promulgada em 2010, busca alcanar, desde 2007, o objetivo de erradicar os lixes existentes em vrios municpios. A proposta de aes de apoio a solues intermunicipais vem da necessidade de gerao de locais adequados para o tratamento e destinao dos resduos que sejam economicamente viveis para as prefeituras. No que consta no site da SEA, a situao da destinao dos resduos slidos no Estado do Rio de Janeiro encontra-se no quadro a seguir:
Quadro 17. Situao da destinao dos resduos slidos no Estado do Rio de Janeiro SITUAO 2010 16.010.429 Habitantes 49 municpios destinam em lixes; 25 municpios destinam em aterros sanitrios/CTRs; 18 municpios destinam em locais remediados e controlados; Total de Resduos produzidos: 15.760 t/dia 13% em lixes; 22% em locais sanitrios; 50% em locais controlados. 02 lixes remediados 18 lixes clandestinos fechados META PARA 2014 Projeo: 16.495.923 HAB 86 municpios destinam em aterros sanitrios/CTRs; 06 municpios destinam em aterros sanitrios/CTRs; 06 municpios em projetos de Gesto Pblica Projeo da produo de resduos: 16.330 t/dia 00% em lixes; 15% em locais sanitrios; 15% em locais controlados. 02 lixes remediados Atendimento das metas olmpicas (resduos) DEMANDA

2007 15.320.475 Habitantes 76 municpios destinam em lixes; 4 municpios destinam em aterros sanitrios; 12 municpios destinam em locais remediados e controlados; Total de Resduos produzidos: 13.738 t/dia 41% em lixes; 09% em locais sanitrios; 36% em locais controlados.

2012 16.410.500 Habitantes 27 municpios destinam em lixes; 50 municpios destinam em aterros sanitrios/CTRs; 15 municpios destinam em locais remediados e controlados; Total de Resduos produzidos: 16.154 t/dia 10% em lixes; 64% em locais sanitrios; 26% em locais controlados. 06 lixes remediados 49 lixes clandestinos fechados

Investimentos para expandir a implantao de CTRs (Centros de Tratamento de Resduos); Incentivos participao de empresas (PPP).

Aumentar a participao do setor da reciclagem; Gerar atrativos para a formalizao de alguns setores; Aumentar ao focalizadora.

Fonte: RIO DE JANEIRO, 2012204.

Foi elaborado, em 2008, o Plano Diretor de Gesto Integrada de Resduos Slidos na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (Pegirs), cujo principal objetivo diminuir o volume de lixo a ser disposto em aterros sanitrios, aumentando assim a vida til dos mesmos, alm de gerar trabalho e renda para catadores de materiais reciclveis.

204

Ver em <http://www.rj.gov.br/web/sea/exibeConteudo?article-id=498648>. Acesso em 16 de dezembro de 2012.

252

As instituies responsveis por sua implantao e execuo so a SEA e o Inea, que tm o desafio de articular prefeituras para que se associem em consrcios intermunicipais205, contornando diferenas sociopolticas em busca de resultados integradores na gesto de resduos slidos, e principalmente, da implantao da coleta seletiva solidria no Estado. Segundo consta no PMGIRS do Rio de Janeiro, a coleta seletiva de materiais reciclveis, realizada porta a porta nos principais logradouros de 41 dos 160 bairros do Municpio, permite que 200 t/dia206 sejam encaminhadas s esteiras de catao da Usina de Reciclagem do Caju, onde trabalham 110 cooperados, recuperando cerca de 20 t/dia de reciclveis. Ainda segundo o documento, a quantidade de reciclveis recuperada pelo sistema de coleta seletiva e pelas cooperativas de catadores atingiu 7.797 toneladas em todo o ano de 2011. Isto equivale a apenas 4 g por pessoa por dia (RIO DE JANEIRO, 2012, p. 33). Dados do Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS), em seu Diagnstico sobre Resduos Slidos de 2010, destaca que do total dos 4.176.978t de resduos coletados (j somados os 1.989.902t de resduos domiciliares) em 2010, 1.295,8t foram coletados por catadores de materiais reciclveis apoiados pela prefeitura. (SNIS, 2012). Quanto coleta seletiva, foram coletados, em 2010, 9.451,9t, sendo que 8.156,1t coletados pela prefeitura e 1.295,8t coletados por catadores. Ainda segundo o SNIS, existem, no municpio do Rio de Janeiro, 13 entidades com aproximadamente 563 pessoas envolvidas na coleta seletiva. A taxa de recuperao baixssima: 0,36%, ou seja, menos de 1% dos resduos coletados em 2010 foi recuperado. A prefeitura do Rio pretende ampliar a coleta seletiva por meio do Programa de Ampliao da Coleta Seletiva da Cidade, que objetiva estender os servios a todos os 160 bairros da cidade, promovendo a incluso social e produtiva de at 1.500 catadores de materiais reciclveis e garantindo o reaproveitamento de 5% dos materiais potencialmente reciclveis presentes no lixo domiciliar. Foi assinado um contrato, em dezembro de 2010, entre a Prefeitura do Rio de Janeiro e o Banco Nacional para o Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) envolvendo recursos da ordem R$52 milhes. A coleta dos materiais reciclveis das residncias ser realizada duas vezes por semana, in door, de forma a impedir o acesso da populao de rua aos materiais segregados pela populao. O Programa
205

Existem 59 consrcios pblicos no Brasil destinados aos Resduos Slidos, a maioria distribudos entre os Estados do Cear, Rio Grande do Sul e So Paulo. No h consrcios do Rio de Janeiro cadastrados no site da Secretaria de Relaes Institucionais. Ver a lista de consrcios em http://www.portalfederativo.gov.br/pub/Inicio/LinksDeConsorcios/ANEXO-II_Rel_Cons-BRASIL.pdf. Ver tambm a mensagem n. 5 referente a contato com Saburo Takahashi, Gerente de Projeto do Ministrio do Meio Ambiente no Anexo B. 206 O Estado do Rio de Janeiro produz aproximadamente 12.000 toneladas de lixo por dia. Deste total, estima-se que quase 80% vo parar em lixes sem qualquer tipo de tratamento. Fonte: RIO DE JANEIRO, 2012.

253

envolve a construo de ao todo seis Centrais de Triagem, trs com capacidade de processar 30 t/dia, absorvendo a mo de obra de at 300 catadores, localizadas nos bairros do Centro, Bangu e Campo Grande. As trs restantes sero 33 implantadas nos bairros da Penha, Iraj e Vargem Pequena e processaro 20 t/dia, atendendo cada uma at 200 catadores (RIO DE JANEIRO, 2012, p. 33-34). Veja na figura a seguir a proposta de instalao dos Centrais de Triagem.

Figura 26. Futuras Centrais de Triagem a serem criadas

Fonte: PREFEITURA RIO DE JANEIRO, 2012.

Em contato com a central de atendimento do BNDES207, esta informa que o Contrato de Concesso de Colaborao Financeira No Reembolsvel n. 10.2.2030.1, de 30/12/2010, prev investimentos de R$ 28,3 milhes do Municpio do Rio de Janeiro e R$ 22,2 milhes do BNDES, contemplando, dentre outras, as seguintes aes para a ampliao do Programa de Coleta Seletiva do Municpio do Rio de Janeiro: 1. Ampliao da coleta seletiva no Municpio e entrega dos reciclveis aos catadores; 2. Implantao de seis centrais de triagem (galpes para o recebimento, triagem e enfardamento de reciclveis), que sero posteriormente cedidas s cooperativas de catadores selecionadas, com possibilidade de incluir mais de mil catadores; 3. Capacitao, assessoria de gesto e formao de redes de comercializao voltados aos catadores;
207

Ver mensagem n. 3 contida no ANEXO B.

254

4. Aquisio de mquinas, equipamentos, veculos, mveis e utenslios, destinado melhoria da estrutura produtiva e de comercializao das cooperativas de catadores participantes do projeto.

Em relao ao quantitativo de cooperativas que sero atendidas pelo projeto, o Municpio do Rio de Janeiro identificou que existem no Municpio aproximadamente 25 grupos de catadores (cooperativas, associaes e grupos semiorganizados), sendo eles os potenciais beneficirios desse projeto. O Programa de Coleta Seletiva Solidria da Prefeitura, criado pelo Decreto Municipal n. 30.624/2009 (RIO DE JANEIRO, 2009), em cumprimento ao Decreto Federal n. 5940/2006, destina materiais reciclveis, separados nas unidades da administrao municipal, a cooperativas e a associaes de catadores, com perspectivas de ampliao da mesma, com a ampliao desta prtica nos demais rgos municipais.
O Programa de Ampliao da Coleta Seletiva que se encontra em implantao, fruto de parceria entre a Prefeitura da cidade do Rio de Janeiro e o BNDES, contou desde o incio de seu desenvolvimento com ampla participao de catadores, representantes de cooperativas e de associaes de catadores, e respectivas lideranas, que puderam opinar atravs de um canal de comunicao estabelecido pelo Municpio e pela rea de incluso social do BNDES. Os catadores participaram de vrias reunies e encontros onde foram discutidos os diferentes subprojetos do programa, como: o projeto das Centrais de Triagem, os equipamentos a serem utilizados nas Centrais, os caminhes a serem usados na coleta seletiva residencial de forma a garantir a qualidade dos materiais, o projeto de identidade visual, entre outras atividades, de forma a mant-los informados e integrados na implantao do projeto (RIO DE JANEIRO, 2012, p. 37).

Junto ao decreto municipal est o Decreto n. 40.645/07 de 08 de maro de 2007 do Estado do Rio de Janeiro que, nos moldes do Decreto Federal n. 5.940/2006 institui a separao dos resduos reciclveis descartados pelos rgos e entidades da administrao pblica estadual direta e indireta, na fonte geradora, e a sua destinao s associaes e cooperativas dos catadores de materiais reciclveis (RIO DE JANEIRO, 2007). Nota-se o carter incremental e texto idntico dos trs decretos. H de se contar tambm, com a Lei n. 3755/2002 do Estado do Rio de Janeiro, a Lei La Provita, que autoriza o Poder Executivo a financiar e/ou subsidiar a formao de cooperativas com a finalidade de coletar materiais inorgnicos passveis de reciclagem. Por meio do Art. 2 o Poder Executivo poder oferecer aos interessados em sua formao o fornecimento de todos os equipamentos necessrios execuo dos seus objetivos e pelo Art. 4, para a constituio das cooperativas de que trata a esta Lei, sero gratuitos os atos de

255

registro na Junta Comercial do Estado do Rio de Janeiro, podendo o Poder Executivo estender a gratuidade a outros atos (RIO DE JANEIRO, 2002). Por fim, destaca-se a Lei n. 4.191/2003, que dispe sobre a poltica de resduos slidos do Estado do Rio de Janeiro. A lei visa, segundo o seu Art. 1, estabelecer princpios, procedimentos, normas e critrios referentes gerao, acondicionamento, armazenamento, coleta, transporte, tratamento e destinao final dos resduos slidos no Estado do Rio de Janeiro, visando controle da poluio, da contaminao e a minimizao de seus impactos ambientais. Uma medida regulatria, apresentada no art. 7, o qual conta que as atividades geradoras de quaisquer tipos de resduos slidos ficam obrigadas a cadastrarem-se junto ao rgo estadual responsvel pelo licenciamento ambiental, para fins de controle e inventrio dos resduos slidos gerados no Estado do Rio de Janeiro (RIO DE JANEIRO, 2003). Os instrumentos e objetivos so muito semelhantes PNRS. Por outro lado, a lei do Rio, apresenta um carter mais incisivo quanto comparada PNRS, pelo fato de a Unio ter de legislar normas gerais, diferentemente dos Estados que podem legislar mais especificamente. O PMGIRS aponta que no programa est prevista extensa capacitao dos catadores para a autogesto das Centrais de Triagem, incluindo a gesto financeira e contbil, segurana do trabalho e patrimonial, sade ocupacional e ambiental, mercado de materiais reciclveis e comercializao em rede, dentre outras (RIO DE JANEIRO, 2012, p. 37). Atualmente, o municpio do Rio faz apenas 1% de coleta seletiva na cidade. A Coleta Seletiva coordenada pela Comlurb e pela Secretaria Municipal do Meio Ambiente (SMAC), fazendo parte do Plano Estratgico do municpio (2012-2014). No mbito Estadual, a Coleta Seletiva coordenada pela SEA e INEA. O sistema de coleta seletiva na cidade vem sofrendo presso a partir da promulgao da PNRS, uma vez que pelo Art. 54 a disposio final ambientalmente adequada passar a ser obrigatria, sujeita a responsabilidades nos mbitos administrativo, civil penal. A coleta seletiva tem seu incio a partir da separao prvia, na fonte geradora de resduos, de materiais passveis a serem recuperados ou no, geralmente separados em materiais reciclveis ou materiais orgnicos. Quando separados, os materiais orgnicos so recolhidos pela Comlurb, que os deposita nos CTRs de Gericin e Seropdica. Quando aos materiais reciclveis, estes, separados na fonte geradora, podem ser coletados em quatro possibilidades: 1. Pelas Cooperativas de Catadores (ex: rgos pblicos do Estado e Municpio, em atendimento aos Decretos Estadual n. 40.645/07 e Municipal 30.624/09, que Institui a separao dos resduos reciclveis

256

descartados pelos rgos e entidades da administrao pblica estadual e municipal direta e indireta, na fonte geradora, e a sua destinao s associaes e cooperativas dos catadores de materiais reciclveis); 2. Pelo Catador Individual, quando o material reciclvel est exposto nas ruas espera de catao; 3. Pelo titular dos servios de limpeza pblica (no caso a Comlurb, no municpio do Rio); 4. Por empresas privadas especializadas em coleta de resduos; 5. Em Pontos de Entrega Voluntria (PEV), onde so coletados pelo titular de servios de limpeza pblica. A Comlurb, ao coletar resduos reciclveis (seja pela coleta porta a porta ou por PEV), os disponibiliza s Cooperativas de Catadores registradas pela instituio. Alguns catadores individuais vendem seus resduos para as Cooperativas, assim como para Sucateiros de pequeno e mdio porte. As empresas especializadas vendem os materiais reciclveis para sucateiros de mdio e grande porte. A fase de triagem de resduos realizada geralmente pelas Cooperativas de Catadores e por Sucateiros de pequeno e mdio porte. Os grandes sucateiros preferem apenas acondicionar e revender resduos s empresas recicladoras. A primeira comercializao dos materiais ocorre quando as Cooperativas vendem seus resduos devidamente segregados aos sucateiros de grande porte, ou quando organizadas em Federaes, vendem s empresas recicladoras. A primeira comercializao tambm ocorre quando o pequeno e mdio sucateiros vendem seu resduo ao grande sucateiro. A segunda comercializao ocorre quando os grandes sucateiros vendem os materiais s empresas recicladoras. Existem trs possibilidades de destinao final: Lixo, Aterro Controlado e Aterro Sanitrio. Alguns materiais podem no ser aproveitados pela cadeia recicladora e serem vendidos s empresas que controlam os lixes e aterros. O esquema completo pode ser observado na figura a seguir.

257

Figura 27. Fluxograma da coleta seletiva.


FASE DE GERAO DE RESDUOS RGOS PBLI -COS (leis que obrigam a separao prvia) FASE DE SEGREGAO E IDENTIFICAO DOS RESDUOS RESDUOS RECICLVEIS COLETA DE RESDUOS COOPERATIVAS DE CATADORES CATADOR INDIVIDUAL TRIAGEM DE RESDUOS DESTINAO DE RESDUOS EMPRESAS RECICLADORAS (RETORNAM AO PROCESSO PRODUTIVO DAS EMPRESAS)

COOPERATIVAS DE CATADORES

SEGREGAO PRVIA NA FONTE GERADORA

COLETA REGULAR (TITULAR DE LIMPEZA PBLICA)

SUCATEI -ROS DE PEQUENO E MDIO PORTE

SUCATEIROS DE GRANDE PORTE

EMPRESAS PRIVADAS (que devem possuir planos de gerenciamento de resduos)

MATRIA ORGNICA (depositada em Aterros controlados ou sanitrios)

PONTOS DE ENTREGA VOLUNT -RIA

LIXES

COLETA PARTICULAR (EMPRESAS)

ATERROS CONTROLADOS

CONSUMIDOR (por lei deve realizar a separao prvia)

ATERROS SANITRIOS

Fonte: elaborao do Autor

258

A Coleta Seletiva no Rio de Janeiro sofre influncia de vrios atores, entre eles a COMLURB, SEA, INEA, MMA, as Cooperativas de Catadores, os Catadores Individuais, as empresas privadas e rgos pblicos geradores de resduos slidos, as empresas especializadas em coleta de resduos, assim como de diversas instituies da sociedade civil organizada. Um ator fundamental que est atravessando o sistema de coleta seletiva no municpio do Rio de Janeiro o Ministrio Pblico do Estado (MPERJ). Ao Ministrio Pblico (MP) atribuda a titularidade da ao penal pblica e a funo de promover o inqurito civil e ao civil pblica para a proteo ao meio ambiente. O MP um dos personagens centrais na tutela ambiental, seja integrando e promovendo a interlocuo com os atores sociais, econmicos e o Poder Pblico, seja chamando os poluidores responsabilidade. No contexto da coleta seletiva, considerando a exigncia legal da constituio de um sistema de coleta seletiva (destacado no PMGIRS), o MPERJ vem atuando nesse ordenamento. O MPERJ ingressou com uma Ao Civil Pblica no Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro (TJRJ), sob o nmero 0375356-37.2011.8.19.0001 em 21 de outubro de 2011 contra a COMLURB e o Municpio do Rio de Janeiro (MRJ). O MPERJ alega que aps vistorias, com o intuito de averiguar denncia, constatou que a primeira R, COMLURB, no adota e no pretende adotar o cdigo de cores nos contineres e lixeiras pblicas destinados coleta seletiva, descumprindo a Resoluo Conama n. 275/2001, que trata sobre a diferena de cores em lixeiras destinadas coleta seletiva, entre outros itens. O MPERJ tambm acusa a segunda R, o MRJ, em seu poder de poltica de fiscalizar sua empresa pblica delegatria do servio de coleta de lixo. Em deciso datada de 8 de novembro de 2011, a Juza da 4 Vara de Fazenda Pblica, Maria Paula Gouva Galhardo, deferiu o pedido de liminar a favor do MPERJ, determinando R COMLURB que instalasse, no prazo de 6 meses, contineres e lixeiras pblicas de acordo com a Resoluo Conama destacada, em especial nas vias pblicas de grande circulao de pessoas e parques. A Juza ainda aponta a inexistncia de efetiva estrutura de coleta seletiva de lixo na cidade; que a adoo da Resoluo Conama representaria a traduo de uma populao civilizada e minimamente atenta ao meio ambiente; e que a escusa de escassez de verba insustentvel frente economia de lixo que se produziria a partir da adoo da Resoluo e da conscientizao ambiental. Aps a COMLURB e o MRJ recorrerem, a Juza, em sua deciso208, traz argumentos mais contundentes, mantendo a

208

Ver ANEXO C, documento 1.

259

obrigatoriedade da deciso anterior, acrescida da responsabilidade da manuteno da logstica voltada coleta seletiva. Em seguida deciso, a COMLURB, ingressa na 20 Cmara Cvel, o Agravo de Instrumento n. 0065589-51.2011.8.19.0003 contra o MPERJ. A Relatora, Desembargadora Myriam Medeiros da Fonseca Costa, em sua deciso209, entende que h falta de uma efetiva estrutura de coleta seletiva de lixo na cidade do Rio de Janeiro, sendo que apenas 0,7% dos resduos so coletados de forma seletiva e apenas 2,7% dos caminhes so utilizados na coleta de resduos domsticos. Ao contrrio do exposto pelo MPERJ, a desembargadora entende que algum esforo est sendo feito pelo Poder Pblico no sentido de dar cumprimento referida poltica de resduos slidos [lei n. 12.305/2010] (ANEXO C, p. 2). A desembargadora ainda ressalta o papel dos cidados, a cultura, o consumo, e a Educao, ao salientar que aliada inao das autoridades, no menos verdade que a populao da cidade do Rio de Janeiro conhecida, tambm, pela falta de educao, especialmente no trato do lixo (ANEXO C, p. 3). Por fim, a relatora conclui que a coleta seletiva de lixo indicativo de uma sociedade evoluda e educada, e que h outras demandas que reclamam atuao urgente do Poder Pblico, afastando o risco de leso grave e de difcil reparao, dando provimento ao recurso impetrado pela COMLURB, cassando a liminar da 4 Vara de Fazenda Pblica, e desobrigando a implementao da Resoluo Conama n. 275/2001. Os trechos acima destacam a atuao do Poder Judicirio em relao Coleta Seletiva. O Poder Executivo, por meio do MMA, MDS e CIISC, em nvel federal e INEA, SEA, em nvel estadual e COMLURB e SMAC em nvel municipal tambm interferem na poltica. Vale destacar outros rgos que tambm interferem como a CEF, o BNDES e o BB que criaram linhas de financiamento e vem apoiando na estruturao de cooperativas e prefeituras brasileiras. Outros atores a serem destacados, no mbito acadmico esto: a Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) que possui um sistema de coleta seletiva (coordenado pela Faculdade de Engenharia FEN) e que assessoria o INEA e a SEA na capacitao de Cooperativas de Catadores; a Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) que possui uma incubadora tecnolgica voltada s cooperativas; e a Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Unirio)210 que vem estruturando a Coleta seletiva em seus diversos campos.

209 210

Ver ANEXO C, documento 2. A Unirio possui a Comisso Central de Coleta Seletiva Solidria (3C2S), coordenada pela Prof. Dr. Heloisa Helena Borges do Centro de Tecnologia e Cincias Exatas (CCET).

260

Outros atores relevantes a serem considerados e que vm afetando direta ou indiretamente a coleta seletiva no municpio do Rio de Janeiro esto: A Federao das Cooperativas de Catadores de Materiais Reciclveis (FEBRACOM) que tem como objetivo a integrao, orientao e coordenao das atividades das sociedades cooperativas singulares federadas, representando-as nas operaes e empreendimentos que transcendam a sua capacidade ou convenincia de atuao, cooperando na organizao e implementao de projetos e promovendo o intercmbio de servios e informaes. A FEBRACOM foi constituda para fortalecer o movimento cooperativista por entender que este sistema possui ntido potencial de incluso social; O Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Reciclveis (MNCR) movimento social que vem organizando os catadores e catadoras de materiais reciclveis pelo Brasil. Tem como misso contribuir para a construo de sociedades justas e sustentveis a partir da organizao social e produtiva dos catadores de materiais reciclveis e suas famlias; A Federao das Indstrias do Rio de Janeiro (FIRJAN) que oferece s empresas acesso a informao especializada e assessoria tcnica na rea de meio ambiente, atuando na promoo de um ambiente regulatrio favorvel, representando e defendendo os interesses das empresas fluminenses nas questes de meio ambiente. Entre os seus projetos tem-se a Bolsa de Resduos, uma ferramenta de gesto de resduos criada para as empresas, estimulando a troca de resduos que so matria-prima para outras indstrias.

Diversos atores pblicos e privados atuam no sistema de coleta seletiva, em conjunto, ou desenvolvendo aes individuais. No entanto, podemos apontar um fluxograma de atores, como pode ser visualizado na figura seguinte. Ressalte-se, por enquanto, que as relaes de alguns destes atores com as cooperativas de catadores de materiais reciclveis sero abordadas no tpico seguinte.

261

Figura 28. Atores da coleta seletiva no Municpio do Rio de Janeiro. .


PNRS (regulamentao) MMA (coordena polticas Poder Executivo) INEA MNCR (organiza catadores) FIRJAN (auxlio ao SMA; COMLURB; Cooperativas; Catador Individual; Sucateiros; Municpio do Rio de janeiro; MPERJ Senado e Cmara (Poder Legislativo) Consumidor Ministrio Pblico (Poder Judicirio)

Escolas e Universidades (Espao Acadmico)

SEA COOPETEC/UFRJ (Incubadoras de

FEBRACOM

Decreto 5.940/2006

BNDES/CEF/BB (financiamento) CIISC/MDS (incluso social) Plano Nacional de Resduos

UERJ

Empresariado (presso poltica e

IPEA (realiza estudos sobre RSU e catadores) LEGENDA: Nvel Federal Nvel Estadual Nvel Municipal

Fonte: Elaborado pelo Autor.

262

A nvel Federal esto os atores que atuam no nvel macro. Estes atores atuam na influncia do poder de deciso, ou seja, procuram atuar sobre a formulao das polticas. Destaque para os Poderes Executivo. Legislativo e Judicirio; as Universidades, rgos governamentais e institutos que assessoram os policymakers. A nvel Estadual esto os atores que coordenam as polticas formuladas pelos atores no nvel federal. Destaque para o INEA e a SEA, que coordenam; para a FEBRACOM e a FIRJAN, que atuam como atores que influenciam; a UFRJ e a UERJ que assessoram atores e agentes; o MPERJ, que atua como rgo fiscalizador. A nvel municipal esto os atores que aplicam e executam as polticas; so os atores que tem contato direto com o objeto da poltica. No caso, a Comlurb, os sucateiros, as cooperativas e o catador individual. Aqui a SMA e o municpio do Rio, so os responsveis pela formulao e execuo da poltica. Mas h outros atores nesse ambiente complexo. Muitos deles so governamentais ou no-governamentais, assim como esto visveis ou invisveis. Planos e programas governamentais alm dos documentos normativos so pontos de partida para identificar atores e agentes importantes. Contudo, alguns atores e agentes no so capturados pelos meio formais, a exemplo dos atravessadores, como ser situado posteriormente.

4.6 As cooperativas de catadores e a sua importncia no processo de pactuao das polticas de coleta seletiva A aprovao da PNRS representa um marco indito no que toca a gesto integrada dos resduos slidos e novos desafios coleta seletiva no pas. Vislumbra-se com a Lei a prestao de servio universalizada, com qualidade e com incluso social, prioritariamente por meio da contratao de organizaes de catadores de materiais reciclveis, associaes e cooperativas, para a execuo (JARDIM; YOSHIDA; MACHADO FILHO, 2012, p. 389). Alguns, mais cticos quanto extenso e capacidade da lei, acreditam que a mesma surtir poucos efeitos sobre essas organizaes de catadores, pois estas, sem condies operacionais, logstica, financeira e infraestrutura, dentre outros, no possuem capacidade de assumir a responsabilidade que a Lei 12.305/2010 lhes repassa. Desta forma, ao invs de acelerar o processo de coleta seletiva formal, na verdade, elas engessariam a criao e expanso desse processo. O processo de incluso social dos catadores de materiais reciclveis iniciou em 2006 com a sano do Decreto Feral n. 5.940/2006, que institui a separao dos resduos

263

reciclveis descartados pelos rgos e entidades da administrao pblica federal direta e indireta, na fonte geradora, e a sua destinao s associaes e cooperativas dos catadores de materiais reciclveis (Art. 1). A lei se apoia pelo conceito de coleta seletiva solidria, em que os materiais so separados na fonte geradora e destinados s cooperativas de catadores. Podem participar as cooperativas ou associaes que estejam formal e exclusivamente constitudas por catadores de materiais reciclveis que tenham a catao como nica fonte de renda; no possuam fins lucrativos; possuam infraestrutura para realizar a triagem e a classificao dos resduos reciclveis descartados; e apresentem o sistema de rateio entre os associados e cooperados (Inciso I, Art. 3). Os rgos pblicos devem formar uma Comisso para a Coleta Seletiva Solidria, a qual far o devido levantamento dos resduos gerados e das necessidades envolvidas a serem firmadas em Edital. Posteriormente as cooperativas que participarem do Edital se serem selecionadas firmam um Termo de Parceria com o rgo pblico (BRASIL, 2006). Outros questionam a incluso forada de nas cooperativas e associaes, entendo a figura do catador individual como excludo do processo, forando-o a associar-se para participar do sistema, o que para ele, pode representar um revs, pois sozinho, consiga produzir mais e ser mais bem remunerado do que enquanto membro da associao, ou ento por motivos pessoais, por no gostar de trabalho coletivo. Esses mesmos crticos questionam as cooperativas e associaes como nicas formas que a lei, a priori, entende como formas de cooperao. A indagao desses cticos vlida para entender os mltiplos contextos que envolvem a coleta seletiva, sem esquecer a incluso dos catadores. O que no vlido o entendimento de uma possvel inutilidade da PNRS. O fato que o Poder Pblico ainda no respalda jurdica, trabalhista e institucionalmente as cooperativas e os catadores em si, porm, d incio a um projeto que visa o acesso das cooperativas e associaes ao mercado sem depender diretamente da figura do atravessador ou do sucateiro. Um exemplo desse acesso veio, antes da PNRS, pela Poltica Nacional de Saneamento Bsico, Lei n. 11.445/2007, que permite s prefeituras a contratao de cooperativas e associaes de catadores para a realizao de servios de coleta seletiva sem a necessidade de licitao, bastando um contrato de prestao de servios e um termo de parceria. Essa lei citada na PNRS e refora a importncia da participao dos catadores nos programas municipais de coleta seletiva (JARDIM, YOSHIDA; MACHADO FILHO, 2012). Neste ponto, os cticos tm razo quando afirmam sobre o engessamento da coleta seletiva. Nessa ocasio, quando h maior autonomia para a contratao que se percebe a

264

incapacidade das cooperativas em participar do processo. Problemas j citados como infraestrutura e gesto precrias nas organizaes cooperativas tornam-se mais evidentes e para inverter esse quadro, o Poder Pblico deve intervir positiva e no impositivamente sobre essas organizaes, seja por meio da facilitao do acesso ao crdito, a desburocratizao de processos, do oferecimento de capacitao, auxlio na logstica etc., sob pena de a poltica engessar. Os municpios, como estruturas do poder local, so fundamentais estabilizao das cooperativas e associaes, como parte estratgica da gesto integrada com incluso social.
Os municpios que no tm organizaes formalizadas tm contratado entidades com expertise na formao dessas organizaes, o processo de formao e organizao dos catadores passa pelo entendimento dos princpios e da legislao, do cooperativismo e do associativismo, como trabalhar de maneira coletiva, algo antagnico ao perfil de trabalho individual praticado at ento pelos catadores de lixo e de rua, alm da compreenso, a aplicao do princpio da autogesto, algo fundamental para o efetivo funcionamento das cooperativas e associaes. A cooperativa e a associao de catadores precisam ser dirigidas exclusivamente por catadores de materiais reciclveis, e no por tcnicos de prefeituras, empresrios ou organizaes no governamentais (ONGs). evidente que essas organizaes necessitam de tcnicos e funcionrios especializados para o bom funcionamento de seus trabalhos, no entanto, quem toma as decises so os catadores associados. Inverter esse funcionamento significa trabalhar contrariamente emancipao econmica dos catadores e permitir a explorao da categoria (MNCR, 2012, p. 426427, grifo do autor).

O fragmento acima parte de um Captulo211 escrito pelo Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Reciclveis (MNCR) para o livro Poltica Nacional, Gesto e Gerenciamento de Resduos Slidos, que consta nas Referncias Bibliogrficas que serviram de base para a construo do referencial terico do presente trabalho. O fragmento expe a necessidade da gesto pertencer s cooperativas. O Poder Pblico e empresas podem e devem interferir de forma positiva e no impositivamente sobre as cooperativas, sob a forma de no exigir contrapartidas pelo suporte prestado. nesse contexto que o MNCR vem atuado, na tentativa de as cooperativas e associaes se encaminharem, rumo autogesto. O MNCR foi fundado em 2001, em meio a parcerias entre o Poder pblico e a Sociedade Civil. Na fundao, movimento elegeu entre seus objetivos prioritrios: a construo de polticas pblicas de gesto integrada de resduos slidos, com incluso social dos catadores de materiais reciclveis do Brasil; a defesa ao direito ao trabalho; e situar os catadores como atores polticos da coleta seletiva nas cidades na tica da justia ambiental e social (MNCR, 2012; BESEN, 2008).

211

Ver MNCR, 2012.

265

Os catadores, desde sempre, fizeram a destinao adequada dos resduos slidos gratuitamente ao poder pblico e sociedade, em condies precrias sendo marginalizados por ambos por realizarem tal servio. O MNCR, ento passou a provocar mudanas no comportamento, tanto da sociedade, como do Poder Pblico, para a necessidade de um marco regulatrio para a produo e destinao final de resduos slidos no pas (MNCR, 2012, p. 416, grifo nosso), apontando um carter social que inclusse os catadores no processo. Besen (2008) situa que, inicialmente, o MNCR trabalhou em trs metas: o reconhecimento da categoria de catador de material reciclvel; a remunerao dos catadores pelos servios prestados na coleta seletiva; e a consolidao coleta seletiva com incluso social e integrao de catadores. A primeira meta foi alcanada em 2002, quando o Ministrio do Trabalho e Emprego reconheceu a atividade e estabeleceu para a categoria os mesmos direitos e obrigaes de um trabalhador autnomo. A segunda meta deu o primeiro passo com a Lei n. 11.445/2007, que possibilitou a contratao de associaes ou cooperativas criadas unicamente, por pessoas fsicas de baixa renda reconhecidas pelo Poder Pblico como catadores. A terceira e ltima meta deu seu primeiro passo com o aumento do nmero de municpios que vm implementando programas de coleta seletiva e, principalmente, com a promulgao da PNRS (BRASIL, 2007). A PNRS foi pensada e construda no mbito de uma poltica ambiental com incluso social junto ao contexto da gesto dos servios urbanos de limpeza pblica, pautados sob o desafio social-econmico-ambiental de novos padres de desenvolvimento local, o que exige novos modelos de cooperao e parcerias entre o governo e a sociedade que articulem incluso social, gerao de renda e preservao ambiental (JACOBI, apud BESEN, 2008, p. 6). Os catadores, nessa ampla poltica so protagonistas na construo de um modelo alternativo de desenvolvimento pautado da democratizao do acesso aos recursos ambientais e na sustentabilidade do seu uso (ACSELRAD, apud BESEN, 2008, p. 6). Diversas entidades, nacionais e internacionais212 vm apoiando o MNCR no desenvolvimento de linhas de financiamento captao de recursos, interlocuo com empresas e prestao de servios de assessoria s redes de organizao de catadores. Porm, para chegar a esse estgio de reconhecimento, a caminhada do MNCR foi longa. O Movimento comeou a ser organizado em 2000. Em 2001, no 1 Congresso Nacional dos Catadores de materiais Reciclveis, que reuniu 1.600 catadores, foi lanado o

212

Fundao AVINA, Institutos INSEA, Polis e Ethos. (BESEN, 2008)

266

manifesto de fundao do MNCR. Esse manifesto reivindicava: a definio e implantao, em nvel nacional, de uma poltica de coleta seletiva que priorizasse o modelo de gesto integrada com incluso social de catadores; erradicao dos lixes, mas assegurando recursos pblicos s famlias que dependessem e vivessem deles; financiamento de projetos de gerao de renda a partir da coleta seletiva, entre outras (MNCR, 2012). O MNCR tambm foi atuante nos I e II Congresso Latino Americano de Catadores de materiais Reciclveis, em 2003 e 2005, respectivamente em Caxias do Sul (RS), onde foram firmados compromissos contra a privatizao do setor de resduos slidos; a organizao de catadores; e o fortalecimento do movimento na Amrica Latina. O III Congresso foi em Bogot, Colmbia, em que se reafirmou o compromisso contra a privatizao dos servios de resduos slidos, exigindo do Poder Pblico, desenvolvimento de aes afirmativas nos mbitos socioeconmico e ambiental (BESEN, 2008). A atuao do Movimento no Frum Nacional Lixo e Cidadania foi estratgica criao da PNRS. Inicialmente, a PNRS tramitava na Cmara dos Deputados como PL n. 203/1991, sob a relatoria, na poca, do deputado federal Emerson Kapaz. O Movimento, junto outras entidades no Frum, empreendeu manifestaes incluso, o na lei, de procedimentos para o fechamento de lixes; o fim do trabalho infantil; assegurar o risco de no cumprimento das obrigaes previstas na lei, entre outros. Durante a tramitao da PNRS no Senado, senadores ligados indstria de plsticos e grandes empreiteiras, manobraram mudanas na redao de um pargrafo-chave da PNRS213, na tentativa de favorecer a implantao de incineradores214 para a queima dos resduos no Brasil215. A redao original dizia que a incinerao era a ltima prioridade, aps esgotadas as opes da reduo, reutilizao e reciclagem. Este trecho entre aspas, foi retirado, abrindo caminho implantao de incineradores, no lugar da reciclagem. O MNCR, junto a outras entidades pressionaram, enviando manifestaes Presidncia da Repblica, pressionando o Senado a reverter a manobra no Decreto216 de regulamentao da Lei da PNRS ao restabelecer a ordem de prioridade para a destinao dos resduos slidos (MNCR, 2012). O que representa essa atuao do MNCR frente PNRS? O Movimento procura organizar os catadores e trazer tanto o Poder Pblico, quanto a Sociedade Civil, para apoio realizao de um servio pblico. Segundo o MNCR. Segundo o MNCR (2012), dos 5.560
213 214

Sobre a ordem de prioridade na gesto dos resduos slidos. Art. 9 da Lei n. 12.305/2010. Na Lei 12.305/2010 entende-se como reaproveitamento energtico. 215 Ver MNCR, 2012, p. 429-435. Neste trecho, o MNCR explicita a manobra. 216 Decreto n. 7.404 de 23 de dezembro de 2010.

267

municpios brasileiros pesquisados, apenas 327 adotam sistemas de coleta seletiva, destes, somente 142 (2,5% do total dos municpios) mantm relao de parceria com associaes e cooperativas de catadores. J dados da Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico de 2008 do IBGE (2010), apontam 994 dos municpios com coleta seletiva, em 653 destes, era praticada em parceria com catadores em cooperativas independente das prefeituras. Ou seja, ainda muito pouco considerando o universo de amostra. Visando agregar a complexidade envolvida na formulao de polticas pblicas voltadas coleta seletiva em paralelo s cooperativas de catadores, o governo Lula cria, por meio do Decreto de 11 de setembro de 2003, o Comit Interministerial de Incluso Social de Catadores de Materiais Reciclveis (CIISC) para tratar da incluso social dos catadores de materiais reciclveis. O rgo acompanha, avalia e monitora semestralmente o processo de Coleta Seletiva Solidria (previsto no Decreto 5.940/06). Em 2007, o Comit estruturou sua Secretaria Executiva, que apoia o trabalho de sensibilizao dos servidores e a organizao da coleta seletiva nos prdios federais. A instncia coordenada pelo MDS e MCidades. composta, ainda, pelo MMA, MTE, MCT, Mdic, MF, MEC e MS, alm da Casa Civil, da SEDH, da CEF e do BNDES. H ainda o Decreto n. 7.405, de 23 de dezembro de 2010, que institui o Programa Pr-Catador, cuja finalidade finalidade de integrar e articular as aes do Governo Federal voltadas ao apoio e ao fomento organizao produtiva dos catadores de materiais reutilizveis e reciclveis, melhoria das condies de trabalho, ampliao das oportunidades de incluso social e econmica e expanso da coleta seletiva de resduos slidos, da reutilizao e da reciclagem por meio da atuao desse segmento (Art. 1). rgos do Governo Federal, em associao a demais rgos federais, estaduais e municipais, consrcios pblicos, cooperativas e associaes de catadores, entidades sem fins lucrativos podem firmar convnios, contratos de repasse, acordos de cooperao, termos de parceria, ajustes ou outros instrumentos de colaborao (Art. 4). Entre as aes do programa previstas no Art. 2 esto: 1. Capacitao, formao e assessoria tcnica; 2. Incubao de cooperativas e de empreendimentos sociais solidrios que atuem na reciclagem; 3. Pesquisas e estudos para subsidiar aes que envolvam a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos; 4. Aquisio de equipamentos, mquinas e veculos voltados para a coleta seletiva, reutilizao, beneficiamento, tratamento e reciclagem pelas

268

cooperativas e associaes de catadores de materiais reutilizveis e reciclveis; 5. Implantao e adaptao de infraestrutura fsica de cooperativas e associaes de catadores de materiais reutilizveis e reciclveis; 6. Organizao e apoio a redes de comercializao e cadeias produtivas integradas por cooperativas e associaes de catadores de materiais reutilizveis e reciclveis; 7. Fortalecimento da participao do catador de materiais reutilizveis e reciclveis nas cadeias de reciclagem; 8. Desenvolvimento de novas tecnologias voltadas agregao de valor ao trabalho de coleta de materiais reutilizveis e reciclveis; e 9. Abertura e manuteno de linhas de crdito especiais para apoiar projetos voltados institucionalizao e fortalecimento de cooperativas e associaes de catadores de materiais reutilizveis e reciclveis.

Em contato com Zilda Maria Faria Veloso, Gerente de Resduos Perigosos do Ministrio do Meio Ambiente217, a mesma informa, em relao interlocuo quanto a medidas indutoras e linhas de financiamento a municpios e estados, que o MMA apoia a elaborao de Planos de Gesto de Resduos Slidos com o oramento disponvel, procuramos no criar expectativas que no tem condies de atender; e que o Ministrio das Cidades tambm possui linha de financiamento aos os municpios para a implementao da Poltica Nacional de Saneamento; alm de que o Ministrio do Desenvolvimento Social apoia os catadores de reciclveis em outros projetos. Quanto aos incentivos fiscais obedecendo ao Art. 44 da PNRS, a mesma aponta que a unio concede incentivos atravs de Pagamento por Servios Ambientais (que est em estudo), desconto no IPI incidente sobre lucro presumido quando so comercializados materiais reciclados, instituio por alguns Estados do ICMS ecolgico e pela dispensa de licitao quando se trata de servios que podem ser prestados por cooperativas ou associaes de catadores.

217

Ver mensagem n. 6 no ANEXO B.

269

4.6.1 A Economia Solidria na perspectiva das cooperativas

Uma economia solidria, ou a solidariedade na economia, s pode ser empreendida sob bases igualitrias pelos que se associam para produzir, comerciar ou poupar, o que Paul Singer (2002) denomina associao entre iguais em vez do contrato entre desiguais. O autor entende que se toda economia fosse solidria, a desigualdade seria menor. Ainda assim, Singer contextualiza que mesmo se as cooperativas colaborarem entre si, a competitividade faria surgir cooperativas melhores e outras piores, em funo de vrios aspectos (habilidade, capacidade, recursos etc.), e tambm inclinao das pessoas que as compem. Isso exigiria a interveno do Estado para a igualao peridica das vantagens e desvantagens evitando situaes cumulativas e para que se redistribua dinheiro dos ganhadores aos perdedores, usando para isso, impostos e subsdios e/ou crdito (SINGER, 2002: 10). A economia solidria, segundo Singer (2002) um modo de produo, com base na propriedade coletiva ou associada ao capital e o direito liberdade individual. O resultado a solidariedade e a igualdade. Mas para sua reproduo, exige mecanismos estatais de redistribuio solidria de renda. Barbosa (2007) faz um contraponto a essa definio de economia solidria como modo de produo; para ela, a economia solidria no seria um modo de produo diferente, mas por apresentar um modo de produzir diferente, pois entend-la como modo de produo diferente seria uma ideao incipiente e que s pode ser compreendida como totalidade. Para a autora, o capital uma totalidade que se movimenta em busca de maior acumulao por diferentes mediaes histricas que fazem parte e que no so deixadas de lado na economia solidria. Marx situa que os meios de trabalho representam indicadores das condies sociais nas quais se trabalha, oferecendo marcas caractersticas muito mais decisivas de uma poca social de produo (MARX, 1983, p. 151). As representaes sociais dos catadores, nas cooperativas e enquanto indivduos, so bem ntidas quando observadas as suas condies de trabalho. Existem condies desiguais de relao em sentido mais amplo, o que dificulta a formao de processos emancipatrios, tanto promovidos pela sociedade, quanto pelo Estado. Apesar dos empreendimentos solidrios crescerem progressivamente no Brasil, eles vem enfrentando uma srie de obstculos que impedem a consolidao do modelo, j que no h forte atuao do Poder Pblico e organizao prpria dos catadores em nveis mais amplos.

270

Para Besen, a opo do modelo brasileiro pela organizao dos catadores em cooperativas enfrenta o desfio de viabilizar empreendimentos solidrios, em mercados capitalistas e globalizados (BESEN, 2008, p. 11). Entre os principais desafios esto, no marco legal, a necessidade de amparo para o trabalho autogestionrio, a regulao do trabalho coletivo, cobertura ao associativismo e cooperativismo, dinamizao de outras formas coletivas de trabalho, os tributos, a desburocratizao de procedimentos administrativos. Alm destes, Barbosa (2007) aponta a questo da escamoteao de relaes trabalhistas, de emprego da fora de trabalho. Para a autora, no direito, os scios cooperativados, alm de proprietrios, so provedores da fora de trabalho, ou seja, h uma duplicidade de identidade do cooperado. Essa dupla qualidade advm do regime augestionrio e auxiliar que caracterizam as cooperativas.
A dupla qualidade dos membros da cooperativa explica-se porque este tipo de sociedade inverte os meios e fins que caracterizam as sociedades empresariais no cooperativas: enquanto nestas, a atividade societria um alcance dos fins empresariais (lucro), nas cooperativas, as atividades empresariais so o meio de alcance do objetivo societrio (acrscimo de renda direta ou indireta) (KRUEGER, 2003, p. 59, grifo nosso).

Entre outros problemas, destacam-se a baixa coleta de material, comparado ao que produzido; a baixa capacidade de incluso de catadores avulsos, promoo de renda e benefcios aos associados. Remunerao inadequada pelos servios prestados; falta de capacidade de investimentos, crdito e capital de giro; infraestrutura e gesto precrias (BESEN, 2008). So problemas que as cooperativas, por si s no conseguem resolver e necessitam de aes do Poder Pblico para o ajuste de tal conjuntura, que torne a situao mais favorvel criao, permanncia e reproduo de cooperativas e/ou outras formas de associaes de trabalho. Se, por um lado, as cooperativas empreendem o trabalho como meio emancipao e liberdade, ao mesmo tempo, tal liberdade no ocorre como contrapartida pelo trabalho. Por si s as cooperativas no conseguem livrar-se das amarras que as prendem na indstria da reciclagem. uma economia que tenta ser solidria em contextos concentradores de benefcios a poucos e explorao de muitos. Como poderia, pelo trabalho, alcanar-se a liberdade? Ou, ao contrrio; como poderia haver a liberdade para o trabalho? Essas questes perpassam pela ressignificao do trabalho, pela proteo social, econmica e poltica que sejam asseguradas pelo Estado, e tambm pela prpria organizao dos catadores como um grupo coletivo e ator poltico.

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5 AS PERSPECTIVAS E LIMITES DAS POLTICAS PBLICAS VOLTADAS COLETA SELETIVA (RESULTADOS E DISCUSSES)

O Plano Nacional de Resduos Slidos traz algumas consideraes sobre os catadores de materiais reciclveis. A atividade de catao no Brasil, segundo o Plano, apresenta limitaes no que toca organizao dos mesmos frente ao sistema de coleta seletiva. De acordo com o Plano 218: H hoje entre 400 e 600 mil catadores de materiais reciclveis no Brasil; Ao menos 1.100 organizaes coletivas de catadores esto em funcionamento em todo o pas; Entre 40 e 60 mil catadores participam de alguma organizao coletiva, isto representa apenas 10% da populao total de catadores; 27% dos municpios declararam ao IBGE ter conhecimento da atuao de catadores nas unidades de destinao final dos resduos; 50% dos municpios declararam ao IBGE ter conhecimento da atuao de catadores em suas reas urbanas; Cerca de 60% das organizaes coletivas e dos catadores esto nos nveis mais baixos de eficincia45; A renda mdia dos catadores, aproximada a partir de estudos parciais, no atinge o salrio mnimo, alcanando entre R$420,00 e R$ 520,00; A faixa de instruo mais observada entre os catadores vai da 5 a 8 sries.

Em linhas gerais, estes dados indicam um srio problema pblico envolto questo dos catadores, cujos contornos compreendem aspectos conjunturais socioeconmicos, poltico-institucionais e ambientais. A magnitude dessa questo social, por muito tempo ignorada e situada como estado de coisas, passou a ser percebida, devido no somente ao prprio problema pblico e si, mas tambm organizao poltica e institucional dos atores envolvidos que, agora constitudos, empreenderam esforos no sentido de publicizar e tornar pblico um problema at ento visto como consequncia de desemprego, baixa qualificao profissional etc.

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Cf. referncias em BRASIL, 2012.

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O que estes dados do Plano Nacional de Resduos Slidos (BRASIL, 2012, p. 25) indicam preliminarmente que os catadores esto em um cenrio em que as cooperativas se apresentam como meios mudana e melhores oportunidades. Por outro lado, as cooperativas apresentam limitaes. H um nmero significativo de pessoas inseridas em sistemas

cooperativistas voltados coleta seletiva (entre 400 e 600 mil em aproximadamente 1.100 organizaes coletivas). Por outro lado, o Poder Pblico pouco reconhece tais pessoas e organizaes. Essas organizaes, em sua maioria, apresentam nveis baixos de eficincia e distribuio de renda. No h como desvincular essa baixa produtividade e eficincia aos nveis de instruo dos catadores (a faixa mais elevada se situa no ensino fundamental). Por conta disso, surgem, na tentativa de enfrentamento a esse problema pblico, polticas pblicas voltadas para a incluso social dos catadores, sustentabilidade econmica de sua atividade e desenho de polticas eficazes voltadas aos mesmos. No quadro a seguir, esto sistematizadas as principais polticas pblicas, em nvel Federal, pertinentes aos catadores de materiais reciclveis. Algumas dessas Leis j foram abordadas neste trabalho.

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Quadro 18. Sistematizao das leis pertinentes aos catadores de materiais reciclveis. LEI / DECRETO DECRETO 5.940, DE 2006 OBJETO Institui a separao dos resduos reciclveis descartados pelos rgos e entidades da administrao pblica federal direta e indireta na fonte geradora, e a sua destinao s associaes e cooperativas dos catadores de materiais reciclveis, e d outras providncias. Dispensa de licitao na contratao da coleta, processamento e comercializao de resduos slidos urbanos reciclveis ou reutilizveis, em reas com sistema de coleta seletiva de lixo, efetuados por associaes ou cooperativas formadas exclusivamente por pessoas fsicas de baixa renda reconhecidas pelo poder pblico como catadores de materiais reciclveis, com o uso de equipamentos compatveis com as normas tcnicas, ambientais e de sade pblica. Dispe sobre os critrios de sustentabilidade ambiental na aquisio de bens, contratao de servios ou obras pela Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional e d outras providncias. Os estabelecimentos industriais faro jus, at 31 de dezembro de 2014, a crdito presumido do Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI na aquisio de resduos slidos utilizados como matrias-primas ou produtos intermedirios na fabricao de seus produtos. Somente poder ser usufrudo se os resduos slidos forem adquiridos diretamente de cooperativa de catadores de materiais reciclveis com nmero mnimo de cooperados pessoas fsicas definido em ato do Poder Executivo, ficando vedada, neste caso, a participao de pessoas jurdicas Institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos; altera a Lei no 9.605, de 12 de fevereiro de 1998; e d outras providncias; Regulamenta a Lei n 12.305, de 2 de agosto de 2010, que institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos, cria o Comit Interministerial da Poltica Nacional de Resduos Slidos e o Comit Orientador para a Implantao dos Sistemas de Logstica Reversa, e d outras providncias; Institui o Programa Pr-Catador, denomina Comit Interministerial para Incluso Social e Econmica dos Catadores de Materiais Reutilizveis e Reciclveis o Comit Interministerial da Incluso Social de Catadores de Lixo criado pelo Decreto de 11 de setembro de 2003, dispe sobre sua organizao e funcionamento, e d outras providncias.

LEI 11.445, de 5 de Janeiro de 2007

INSTRUO NORMATIVA MPOG N. 1, DE 19 DE JANEIRO DE 2010.

LEI N. 12.375, de DEZEMBRO DE 2010, Art. 5 e Art. 6

LEI 12.305, DE 2 DE AGOSTO DE 2010 DECRETO N. 7.404, DE 23 DE DEZEMBRO DE 2010 DECRETO N. 7.405, DE 23 DE DEZEMBRO DE 2010.

Fonte: BRASIL, 2012.

O Plano Nacional de Resduos Slidos situa que foram destinados mais de R$280 milhes em aes voltadas aos catadores de materiais reciclveis entre 2003 e 2010, assim como uma poltica de Pagamento por Servios Ambientais Urbanos PSAU, com a previso de remunerao dos catadores pelos servios ambientais resultantes de sua atividade e da criao do Programa Pr-Catador, que articula e integra as aes do Governo Federal voltadas ao apoio e fomento organizao produtiva dos catadores. Por fim, o Plano destaca as diretrizes gerais para a insero da questo dos catadores no Plano: 1. Promover o fortalecimento das cooperativas e associaes de catadores, buscando elev-las ao nvel mais alto de eficincia; 2. Promover a criao de novas cooperativas e associaes e regularizao daquelas j existentes, com vistas a reforar os vnculos de trabalho, incluir socialmente e formalizar os catadores que atuam de forma isolada;

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3. Promover a articulao em rede das cooperativas e associaes de catadores; 4. Criar mecanismos de identificao e certificao de cooperativas, para que no haja falsas cooperativas de catadores beneficiadas com recursos pblicos; 5. Fortalecer iniciativas de integrao e articulao de polticas e aes federais direcionadas para o catador, tais como o programa pr-catador e a proposta de pagamentos por servios ambientais urbanos; 6. Estipular metas para a incluso social de catadores e garantir que as polticas pblicas forneam alternativas de emprego e renda aos catadores que no puderem exercer sua atividade aps a extino dos lixes, prevista para 2014; 7. Estipular metas com o objetivo de incluso social e garantia de emprego digno para at 600 mil catadores, at o ano de 2014; 8. As metas focadas na garantia de emprego devem estabelecer o piso de um salrio mnimo para a remunerao do catador. O piso de remunerao tambm deve levar em conta as diretrizes do Plano Brasil Sem Misria, que prev renda per capita mnima de 70 reais por membro da famlia; 9. Estimular a participao de catadores nas aes de educao ambiental e sensibilizao porta-a-porta para a separao de resduos na fonte geradora, mediante a sua adequada capacitao e remunerao; 10. Demandar dos municpios a atualizao de sistemas de informao sobre a situao dos resduos municipais e gesto compartilhada dos resduos; 11. Estabelecer metas e critrios para que os municpios incluam os catadores na gesto municipal de resduos slidos; 12. Garantir o acesso dos catadores aos resduos slidos urbanos coletados seletivamente; 13. Promover a integrao dos catadores de materiais reciclveis aos sistemas de logstica reversa.

As diretrizes acima, em consonncia com os objetivos, estratgias e instrumentos da PNRS visam criar projetos e estruturar condies para a melhoria socioeconmica e fortalecimento poltico-institucional das cooperativas de catadores de materiais reciclveis.

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Por conta disso, as cooperativas esto foco da gesto pblica e das polticas pblicas. Antes renegados, os catadores de materiais reciclveis foram elevados a postos de atores estratgicos na formulao de planos para a gesto dos resduos slidos urbanos, notadamente aps a sano da PNRS. Como a perspectiva deste trabalho se refere compreenso das polticas pblicas voltadas coleta seletiva com foco no trabalho desenvolvido pelas cooperativas de catadores foi imprescindvel a participao destes atores nesta pesquisa. De duas listas obtidas junto Comlurb e SEA219, foram escolhidas trs cooperativas de catadores de catadores pertencentes lista. O critrio de escolha foi fundamentalmente pela busca de cooperativas associadas FEBRACOM e que j tivessem participado de chamadas pblicas com o Governo do Estado do Rio de Janeiro e/ou a Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro. Dos trs empreendimentos pesquisados, uma est em processo de legalizao; as outras so cooperativas, com estatutos formalizados. As entrevistas realizadas aconteceram nos galpes das cooperativas, onde se pde, inclusive, aplicar a tcnica da observao. Antes das entrevistas foi perguntada a possibilidade de gravao de voz, o que foi permitido. Contudo, para no expor os(as) entrevistados(as), todos no foram identificados na transcrio das entrevistas220. Por conta disso, a partir deste ponto, todos sero tratados como Gestor da Cooperativa, identificados como do empreendimento A, B e C. Foram aplicados questionrios e seguido um roteiro de entrevista221. Os questionrios foram elaborados seguindo a estrutura dicotmica e de mltipla escolha. A entrevista foi pautada pela estrutura semiaberta, onde inclusive, foi necessrio algumas vezes a reformulao de perguntas e explicaes sobre determinamos itens. Logo aps a entrevista, os questionrios foram respondidos pelos gestores. A proposta desta pesquisa de campo no foi a de comparar cooperativas, mas a de relativizar situaes enfrentadas pelas mesmas, mas, sobretudo, a de identificar as perspectivas e limites das polticas pblicas voltadas coleta seletiva, assim como o cenrio atual da mesma, seu futuro, alm das positividades e negatividades das cooperativas e oportunidades e ameaas enfrentadas pelas mesmas. Por conta disso, no fizemos distino entre primeiro apresentar os resultados dos questionrios e a anlise da entrevista. Realizamos

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Ver ANEXO A. As entrevistas transcritas podem ser encontradas no APNDICE B. 221 Ver item 1.1 deste trabalho que versa sobre a Metodologia desta pesquisa.

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uma anlise conjunta, situando determinada questo que envolva a cooperativa, utilizando paralelamente o questionrio e a entrevista. No obstante, as entrevistas transcritas e os resultados dos questionrios podem ser encontrados, respectivamente, nos Apndices B e C. Como toda poltica pblica um processo social e que possui materialidade histrica, a anlise das cooperativas foi realizada com base na Anlise do Contedo222 dos gestores de cooperativas. Como situado por Rocha e Deusdar, a anlise do contedo tem como objetivo alcanar uma pretensa significao profunda, um sentido estvel, conferido pelo locutor no prprio ato de produo do texto (ROCHA; DEUSDAR, 2005, p.307). Um dos limites da Anlise do Contedo, segundo Rocha & Deusdar (2005, p. 309), que este mtodo de investigao um modelo duro, rgido, de corte positivista, herdeiro, como dissemos, de um ideal preconizado pelo Iluminismo. Centra-se, sobretudo, na crena de que a neutralidade do mtodo seria a garantia de obteno de resultados mais precisos223. Esta afirmao dos autores no quer significar que o modelo de anlise do contedo seja capaz de limitar a interferncia da subjetividade do pesquisador ou interlocutor, nem ao menos, atenuar ou neutralizar a subjetividade inerente a todo processo de pesquisa. Por conta disso, h de se considerar a subjetividade do pesquisador. Para conhecer o discurso e o contedo das informaes produzidas pelas falas do outro, preciso traar um perfil do entrevistado. No o objetivo aqui traar um perfil psicolgico do entrevistado, pelo fato da formao do autor desta pesquisa no condizer com esta atividade, nas traar linhas gerais do perfil do entrevistado a fim de conduzir uma linha de raciocnio do mesmo. O Gestor da Cooperativa A uma mulher de 46 anos, com ensino fundamental completo e que foi trabalhar com a coleta seletiva quando estava desempregada. Tinha poucas informaes sobre o meio ambiente, pois atuava como autnoma. Tem experincia de dez anos na coleta seletiva. Realizou cursos especficos para a gesto da cooperativa. Este gestor tem uma personalidade de liderana carismtica, estando presente e marcando presena forte. Participo de tudo, diz esse gestor (GESTOR DA COOPERATIVA A, 2013, p. 354). Tambm tem uma percepo prtica e objetiva da coleta seletiva, assim como de sua funcionalidade, mas possui pouco conhecimento do processo poltico. No entanto, sabe as dificuldades em relao ao mesmo e tem forte posicionamento poltico. Interessante notar que
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Os mecanismos de funcionamento de uma pesquisa em Anlise de Contedo encenam uma busca ou descoberta dos resultados, e no a construo de uma anlise, que se depreende da no-problematizao da pergunta norteadora do inqurito ao ideal de rigor metodolgico pretensamente atingido por intermdio das estratgias de apagamento da presena do pesquisador (ROCHA; DEUSDAR, 2005, p. 312-313). 223 Para os autores, h sempre um patrulhamento no sentido de no s preservar a objetividade, mas tambm afastar qualquer indcio de subjetividade que possa invalidar a anlise (ROCHA; DEUSDAR, 2005, p. 309).

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o mesmo tem a percepo da cooperativa como um empreendimento semelhante a uma empresa comum, pois trabalha oito horas por dia. O Gestor da Cooperativa B uma mulher de 61 anos, com ensino fundamental incompleto. Este gestor trabalha h mais de quatro dcadas com a coleta seletiva na funo de catadora. Este gestor tem amplo conhecimento tcnico sobre o acondicionamento dos resduos, tanto que no se percebeu cheiro de lixo no galpo, o que foi, inclusive, ressaltado pelo gestor. Dentre os gestores o que mais tem profundo grau de mobilizao poltica, incitando a necessidade de participao e organizao das pessoas da cooperativa. Por outro lado, assim como o Gestor A, este Gestor B tambm possui uma liderana carismtica, tambm atuando junto aos moradores da comunidade onde a cooperativa se localiza. Isto pode ser visto nas entrevistas transcritas no APNDICE B desta pesquisa. O Gestor da Cooperativa C um homem de 67 anos, com formao em nvel superior em Filosofia e Mestrado em Orientao Educacional. Tem experincia de mais de duas dcadas com a coleta seletiva. Tambm foi Capelo na Marinha e est aposentado. Dentre os gestores o que tem maior conhecimento sobre o processo poltico, sobre como um poltica pblica criada, suas variveis, atores, agentes e processos. tambm o que mais critica o distanciamento entre aquilo o que pensado e aquilo o que executado. Paralelamente o mais enftico na questo das cooperativas no serem chamadas no processo de formulao de polticas. Podemos situar que cada entrevista tem um contedo e um discurso com certo carter. O Gestor A pautou-se mais pelo seu conhecimento tcnico, indicando falhas e pontos positivos sobre a engrenagem da coleta seletiva. Em outro prisma, o Gestor B situou sua fala mais na mobilizao poltica e a obrigao de organizao em paralelo necessidade de aproximao com o Estado. J em uma terceira viso, o Gestor C pondera o sistema poltico, o seu distanciamento com atores importantes do processo, a invisibilidade de atores, a incoerncia das polticas e propostas de soluo. Aps esta breve descrio, adentremos nos resultados e discusses da pesquisa de campo. Entretanto, antes disso, oportuno primeiramente perguntar: qual o papel da Universidade? Formalmente supe-se o Ensino, a Extenso e a Pesquisa. Mas qual o papel da Universidade frente sociedade, s mazelas sociais, a desigualdade social, a identificao e publicizao de problemas pblicos? Muitos podem situar que o papel de agente transformador da realidade social o papel da Universidade. A Universidade estuda a realidade, pesquisa as incongruncias existentes nas polticas pblicas e na atuao estatal, alm de oferecer propostas e anlises sobre as conjunturas socioeconmicas e poltico-

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institucionais. So exemplos recorrentes a atuao de Universidades pblicas junto aos rgos de governo, s empresas privadas e aos movimentos sociais. Portanto, a Universidade tem um papel de agente indutor de mudanas, sejam elas transformadoras ou adaptativas e ainda positivas ou negativas. Quando um aluno de Ps-Graduao se atreve a participar de ps-graduaes no modelo stricto sensu, notadamente nas reas das Cincias Sociais, muitas das vezes ele necessita de um problema de pesquisa. Mas qual esse problema? Como j apontado ao longo deste trabalho, um problema envolve subjetividade. Mas, se h um problema, h algum que afetado por ele. E isto move o pesquisador: a observncia sobre uma questo que afeta determinadas pessoas e que, na viso do mesmo merece ser pesquisada e apresentada, se possvel, uma proposio de interveno. Quando esse problema identificado, muitas das vezes os fatores, as variveis e os atores envolvidos no so percebidos em sua totalidade, muito menos o ambiente em si. Necessita-se do recorte emprico, da delimitao do objeto. Mas como delimitar e recortar um objeto no caso, um problema pblico? Como tratar um problema pblico se h essa exigncia desse rigor cientfico que, se no impede, pelo menos induz parcialidade na observao de toda a complexidade que envolve o problema de pesquisa? oportuno destacar que o autor deste trabalho enfrentou esta situao. Esta pesquisa representa cerca de 70% da proposta inicial, quando ainda estava sob a forma de projeto. O projeto inicial previa uma pesquisa de campo a partir da realidade de catadores de materiais reciclveis. Seriam investigadas as condies de trabalho dos mesmos e as mudanas ocorridas nos ltimos anos. O foco recairia sobre os catadores individuais e sob os gestores das cooperativas. Posteriormente definio e construo do projeto, o autor desta pesquisa submeteu-o a anlise de especialistas que, descrentes da proposta, revelaram-se muito pessimistas a respeito do foco e dos atores a serem pesquisados. Existe uma poltica que j se sabe que tem problemas era o primeiro dos argumentos. J se sabe que os catadores so o elo mais fraco era o segundo. J se sabe que as cooperativas esto desestruturadas era o terceiro. J se sabe que no existem relaes de cooperao entre o governo e as cooperativas trazia-se o quarto argumento. O que sua pesquisa vai trazer de novo, quando j se sabe as crises existentes nesse sistema? era o quinto e mais cruel argumento trazido por estes especialistas. Nesse contexto, qual a motivao para continuar nesta pesquisa? Precisou-se mudar o foco: reorganizar os atores escolhidos. O foco passou para os gestores das cooperativas e, o estudo, que antes tinha uma proposta mais quantitativa, no sentido de procurar uma

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representao de catadores, voltou-se um foco mais qualitativo, de buscar respostas a situaes enfrentadas pelo catador enquanto corpo coletivo no caso, na forma do gestor da cooperativa. Por conta disso, a pesquisa no perdeu sua base: a de identificar as perspectivas e limites das polticas pblicas voltadas coleta seletiva. Manteve-se a anlise das polticas, mas sob outro foco. Antes na figura do catador individual, passando para a amplitude da cooperativa. Voltando ao exemplo do aluno de ps-graduao, esse mesmo aluno(a) aps ter escolhido e recortado seu problema de pesquisa, ele(a) proceder a pesquisa de campo, onde ter contato com os atores diretos do problema atores escolhidos deliberadamente, com o intuito de provar a sua hiptese, de dizer que estava certo e que seu problema foi resolvido. Esse(a) aluno(a) vai a campo, conversa com esses atores, toma-lhes o tempo, sua pacincia e cordialidade, mas o que efetivamente lhes d em retorno? Trazendo para a pesquisa o objeto do trabalho a coleta seletiva e os catadores de materiais reciclveis, perguntamos: onde est a Universidade? Quando um aluno ou um mestrando vai a uma cooperativa, eles tomam o tempo dos gestores e dos catadores, usufruem de sua cordialidade e experincia de vida; fazem suas anotaes, realizam as suas entrevistas; acumulam pilhas e mais pilhas, arquivos e mais arquivos de texto, udio e imagens. E o que oferecem em troca? O mnimo estaria na publicizao dos fatos. No em dissertaes ou teses que ficaro empoeiradas nos mausolus das bibliotecas universitrias, mas em discursos frente s autoridades, em proposio de documentos e programas, em confronto com o status quo. Foi percebido no semblante dos gestores a tentativa de no se trazer um discurso pronto. Na maioria das pesquisas esta uma tentativa comum utilizada por entrevistados, notadamente quando se fazem sempre as mesmas perguntas. Neste caso, o entrevistado est treinado o suficiente para responder sua pergunta. Por outro lado, nas conversas com os gestores, foi percebida a oportunidade de se revelar as necessidades das cooperativas, trazer os problemas, mas tambm as coisas boas e as mudanas ocorridas na coleta seletiva. Os gestores foram conscientes de citar que no foi a primeira vez que foram entrevistados Como situado por um dos gestores, trabalho bom muita gente vai visitar [...]. Vem aqui tambm na cooperativa e.... tambm essa no primeira entrevista que eu estou dando no, j veio muitas pessoas da Uerj tambm aqui (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 374). claro que quando a cria bonita, seus pais aparecem. Mas e quando a cria feia? Como situado por outro gestor, porque aqui vem gente todo dia fotografar, filmar,

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entrevistar, e no sei o qu no sei o que l, mas a situao continua igual. Voc entende? (GESTOR DA COOPERATIVA C, 2013, p. 398). Por que a situao no muda? O que se est pesquisando nas cooperativas de catadores? E, quando h pesquisa, onde esto as propostas? E, se h propostas, por que no vem sendo consideradas? H a negao por problemas pblicos? esta a materializao da no deciso, situada por Rua (2009)? Para um dos gestores,
O papel de uma universidade o termmetro de uma sociedade. Ali tem que ser a sementeira, os geradores, a criao, as mudanas, que precisam ser feitas e de serem apresentadas para os governos e para as sociedades, e onde l que vai se assumir a pesquisa que feita pela universidade. O papel da universidade esse. A pesquisa, a descoberta, novas pistas, novos rumos, novos caminhos. Uma universidade que no tiver esse papel fundamental..., no arrumar diploma, colecionar diploma, nada disso, a universidade tem que estar a servio da sociedade, como um todo. Ns fazemos parte dessa sociedade, ento ela tem que chegar aqui e ver, assim como ns estamos a servio da sociedade, com esse nosso trabalho. Todos os que fazem algum trabalho esto a servio. Toda universidade tem que fazer essa pesquisa. A universidade sem pesquisa no cumpre o seu papel e no deveria ser chamada de universidade, faculdade ou qualquer coisa assim. Tem que ter pesquisa. (GESTOR DA COOPERATIVA C, 2013, p. 399).

O papel da Universidade o de publicizar os fatos. Isto acontece por meio da pesquisa, o pesquisador deve ter sensibilidade o suficiente para escutar e sair do lugar comum. No basta, por outro lado, apenas a publicizao dos fatos, mas a sua apresentao aos agentes e atores capazes de articular mudanas transformadoras. O desamparo estrutural em que as cooperativas de catadores de materiais reciclveis esto passando j foi percebido h muito tempo pela mdia, pelo governo e pela sociedade. Se existem polticas pblicas voltadas ao tema, porque esse problema j foi identificado. Contudo, este problema pode ter sido identificado e uma poltica ter sido criada, mas ainda no ser uma issue, ou seja, uma questo poltica, por isso tem-se polticas Simblicas e polticas Sem Sentido. As polticas no so condies suficientes para a resoluo de problemas pblicos. As polticas so condies necessrias a todo um ordenamento que envolve a sua pactuao. Este o processo por meio do qual as polticas pblicas so pensadas, elaboradas, percebidas, implementadas, executadas e avaliadas conjuntamente pelos atores polticos, governamentais e no governamentais, com o apoio de Instituies e espaos de negociao poltica abertos e estimulados participao. Necessita-se o reconhecimento das conexes envoltas poltica pblica e principalmente a considerao da mesma como meio s mudanas transformadoras da realidade social.

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Necessitam-se Instituies, ou seja normas conhecidas por todos e que induzem a participao poltica. Ao mesmo tempo, as condies de igualdade na construo das polticas precisam ser asseguradas nos espaos de negociao. No h como criar polticas pblicas efetivas se os atores no possuem canais abertos e pblicos para o dilogo e negociao. Polticas pblicas que tm como foco determinados atores que no participaram em sua construo no so polticas pblicas. So, no mnimo, medidas intervencionistas com carter pblico, mas sem o pblico que deveria ter parte basilar de participao. No obstante, necessita-se mudar o olhar sobre as cooperativas. As cooperativas esto em situao de desamparo estrutural, mas no so atores desamparados estruturalmente. H uma diferena bsica entre estar em uma situao e possuir essa caraterstica. Estar em uma situao de desamparo significa que h fatores, variveis, atores e demais possibilidades que afetam a estruturao em que se encontra. Possuir essa caracterstica uma outra questo que aponta para uma permanncia dessa caracterstica. As cooperativas no precisam ser vistas como coitadinhas. Elas precisam de auxlio? Sim, elas precisam. As cooperativas esto encontradas em situao de desamparo estrutural. Estrutural pelo sentido de estar desamparada social, econmica, infraestrutura, poltica e cultural. Entre as cinco cooperativas pesquisadas, nenhuma estava amparada em todas as condies acima apontadas em um ou outro ponto estava desamparada. As cooperativas no querem dinheiro. Elas querem desenvolver o seu trabalho. Todos os gestores foram unnimes: no querem favores; eles querem dignidade. O primeiro situa que cooperativa mesmo pra viver, como a gente vive, tem que ser com nossos ps. Entendeu? [...] Tudo nossos ps. No projeto, no ningum que deu nada pra gente no. (GESTOR DA COOPERATIVA A, 2013, p. 360). O segundo aponta que ns no queremos esmola, ns no precisamos de esmola, ns queremos dignidade e sermos tratados como tais. Por isso que ns estamos fazendo o nosso trabalhinho aqui (GESTOR DA COOPERATIVA C, 2013, p. 395). O gestor da cooperativa C bem taxativo na questo da esmola social, em que so adotadas medidas paliativas e no medidas transformadoras da realidade social. Estas medidas so vlidas em determinado contexto, mas que no podem se transformar em vcios, mas serem indutoras de transformaes. O gestor contextualiza que
O ser humano precisa um salrio bom e oportunidade de trabalho, ningum precisa de bolsa pra sobreviver, isso da no questo social, isso no leva a nada. Voc, ao contrrio, voc afunda um pouquinho mais e acomoda um pouquinho mais eles nessa situao. Que o dia dele receber bolsa-famlia, eles faltam ao trabalho. Ento parece at um contrassenso. Essas coisas so boas mas no devem ser assim....

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devem ser canalizadas, tem que remunerar e dar dignidade quando voc trabalha, quando voc faz a parte que a sociedade precisa que algum faa. (GESTOR DA COOPERATIVA C, 2013, p. 395).

As cooperativas clamam pela dignidade do seu trabalho. Os catadores trabalham com aquilo que desvalorizado e descartado pelas empresas, pelos consumidores e pela sociedade em geral o lixo, e so capazes de visualizar e agregar valor a esses materiais. As cooperativas criam valor sobre aquilo que considerado sem valor. Por conta disso, o trabalho nas cooperativas precisa e deve ser valorizado e difundido, sendo tambm amplamente amparado. De modo a trazer a mudana de mentalidade, dentro e fora da cooperativa, como situada pelo prprio gestor, ao destacar que s que ns, brasileiros, somos o pas do coitadinho. Ainda essa mentalidade nojenta, a gente tem que mudar e que tem que haver uma mentalidade, a gente no precisa ajudar os outros, tem que dar dignidade de trabalho (GESTOR DA COOPERATIVA C, 2013, p. 400). O papel do governo essencial essa mudana, amparando as cooperativas e dando suporte, no no sentido de assistencialismo, mas de estruturao a fim de emancipao social, como apontado pelo gestor C, quando aponta que no querer ficar ajudando, ficar isso... no, no, no, a gente tem que ter dignidade. Ns no somos pessoas que precisam de tratamento diferenciado, especial. Bom, me d dignidade, me d trabalho, e eu vou sobreviver a essa situao toda. Isso importante (GESTOR DA COOPERATIVA C, 2013, p. 401). Mas quando foi que esse trabalho das cooperativas ganhou essa importncia? Como apontado ao longo do trabalho, notadamente durante o governo Lula as cooperativas ganharam mais espao. Alguns fatores explicam como a maior conscientizao pblica sobre as questes ambientais, a intolerncia quanto inao do Poder Pblico, o fortalecimento do movimento dos catadores e a reorganizao das foras polticas na arena dos resduos slidos. A mudana qualitativa sobre o lixo foi essencial ao fortalecimento das cooperativas. O lixo no mais adequado. Segundo um dos gestores, quando perguntado sobre essa denominao lixo, o mesmo diz que tem at briga. Agora reciclvel. E quando perguntado sobre o incio dessa mudana, destaca que porque lixo era vergonha n? Hoje em dia voc fala eu trabalho na reciclagem e todo mundo se orgulha. Eu me orgulho. Quando eu entrei mesmo no trabalho eu tinha at vergonha eu trabalho no lixo. Posteriormente, com o avano da conscientizao e com a mudana dessa qualidade pejorativa para positiva, esse mesmo gestor, atualmente, diz que agora no. Agora eu tenho prazer em falar eu trabalho na reciclagem, meio ambiente... T sendo um sucesso hoje em dia n? E tambm pra natureza tambm e pra tudo (GESTOR DA COOPERATIVA A, 2013, p. 356).

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Outro gestor tambm concorda ao situar a recente mudana qualitativa no trabalho dos catadores:
Os catadores... uma profisso que surgiu de agora, muito recente e j t regulamentada, como profisso, ento isso demonstra, denota uma preocupao para que isso possa caminhar. Que a gente t fazendo um trabalho, um trabalho mais ou menos difcil, no gosto de dizer isso, de trabalho sujo. No um trabalho sujo. Que essa conotao "suja" pareceria ilegal, no sei o que... no, um trabalho em cima de resduos, ento um trabalho "sujo" nesse sentido. (GESTOR DA COOPERATIVA C, 2013, p. 397).

Outro gestor ainda mais taxativo destacando a mudana qualitativa na percepo dos resduos slidos. Este gestor v a influncia direta do ex-presidente da Repblica Lus Incio Lula da Silva nessa mudana, notadamente a partir de 2010. Segundo este gestor, foi Lula quem vem dar a honra pra coleta seletiva [...]. O Lula foi quem apoiou os catadores. que falou em Braslia que o catador era uma pessoa trabalhadora igual a um funcionrio do banco, igual a pessoas que fizessem qualquer servio, entendeu?. Ainda segundo este gestor foi onde a gente veio se dar o valor, porque a gente pensava que a gente no tinha valor. Mas graas a Deus, hoje em dia a gente tem valor, devido ao reconhecimento. E foi aonde eu criei meus filhos, foi atravs da reciclagem do lixo (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 373). Aqui percebe-se a clara diferena entre o valor do lixo e o valor pelo lixo. O valor do lixo est na capacidade que este material tem de trazer recursos queles que trabalham com o resduo. O valor pelo lixo est na capacidade que o resduo teve em mudar a realidade daqueles que trabalham com o lixo. Por outro lado, todos destacam o incio difcil da coleta seletiva, como o gestor da cooperativa A, ao apontar que eu fui trabalhar porque estava necessitada, desempregada. Quando eu comecei, eu comecei a trabalhar na Usina Verde como catadora na esteira mesmo (GESTOR DA COOPERATIVA A, 2013, p. 353). O outro gestor situa que antigamente no existia reciclagem, existia a gente chegava no lixo pegava todo o material e juntava tudo e levava pra pesar e vender de qualquer jeito entendeu? A gente queria ir pra casa com dinheiro, pra gente alimentar nossos filhos (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 373). Esse incio da coleta seletiva vem culminar com a desigualdade social e a necessidade como indutores de mobilizao dessas pessoas. A necessidade fez a ocasio do envolvimento com o resduo. Posteriormente, passou-se a desenvolver este trabalho. Essa questo da desigualdade social reforada pelo entendimento de outro gestor, situando que o analfabeto e o pobrinho, bem pobrinho, o mximo que ele consegue vislumbrar uma semana, 2, 3 dias, ento o esprito de imediatismo, ali, voc no pode

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fazer a longo prazo. Porque a fome imediata, da a coisa imediata. Por conta disso que ento voc que t ali, precisa sobreviver naquele momento (GESTOR DA COOPERATIVA C, 2013, p. 398). Essa mudana de mentalidade precisa ser construda, mas a fome imediata, as necessidades so imediatas, as desigualdades so imediatas. So exigidas assim, polticas pblicas imediatas, pois existem pessoas que sobrevivem do lixo em pssimas condies. Para saber em quais condies essas pessoas trabalham, basta ir a uma cooperativa. L se vero condies mnimas de trabalho e segurana insuficientes ao desenvolvimento pleno das atividades. Seria interessante a visita dos policymakers ao locus que pretende intervir. Seria interessante estreitar a distncia existente entre os gabinetes daqueles que fazem as polticas pblicas daqueles que sero pblico-alvo das mesmas. Mas as cooperativas precisam agora, pois elas foram renegadas por muitas dcadas. So necessrias aes que visem o fortalecimento das cooperativas e de seus cooperados no intuito de estruturao da ao coletiva. Por outro lado, dificultado o processo de aumentar os cooperados e de diminuir o imediatismo nas cooperativas. Como trazer mais cooperados e manter os atuais se ele precisa de recursos agora, se ele precisa levar dinheiro para casa agora? Esta uma das dificuldades que as cooperativas enfrentam. Mas h um posicionamento entre os gestores de que as cooperativas so empreendimentos temporrios e no uma escolha de vida. Um dos gestores situa que quando as pessoas saem, elas ficam um bom tempo, porque elas encontraram coisa melhor. Pra eles foram melhor. A menina mesmo que trabalhou pra gente como catadora, ela foi trabalhar na prefeitura. No melhor? Com certeza, entendeu? (GESTOR DA COOPERATIVA A, 2013, p. 367). O outro gestor destaca que isso aqui no uma meta de vida, um trampolim pra voc comear a desenvolver (GESTOR DA COOPERATIVA C, 2013, p. 398). Outro gestor tambm aponta que olha, sabe que largaram o servio l e voltaram pra cooperativa? [...] Aqui pra trazer gente pra c no precisa no porque eles j sabem da cooperativa, j sabem que essa cooperativa aqui deles. Eles esto passando l e corre. Quando eles esto passando algum aperto eles correm pra cooperativa (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 381). Os gestores tambm destacaram no questionrio que procuram desenvolver aes para manter os cooperados, mas esbarram na falta de recursos; os mesmos entendem esses projetos como essenciais cultura da partilha e solidariedade Tal conjuntura configuraria um contrassenso. Forma-se um grupo s custas de muito dilogo e interao; depois de algum tempo comeam a surgir os primeiros recursos, os primeiros clientes, os primeiros frutos; posteriormente a situao inicia a melhorar; em

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seguida, os primeiros associados deixam o grupo e este comea a desintegrar. Como manter o propsito inicial do empreendimento? Como manter as relaes de confiana e reciprocidade quando os membros no so mais os mesmos? Interessante situar que, uma vez cooperativado, sempre cooperativado, pois essa porta aqui aberta, igual a Igreja. A Igreja no est aberta para os seus fiis? Ento isso aqui aberto para os nossos fiis. Para os nossos catadores (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 381). Por isso que tem pessoas que saem, vo ver alguma coisa, quer outro trabalho. Daqui a pouco se no tiver bem l, volta de novo. E as portas esto sempre abertas (GESTOR DA COOPERATIVA A, 2013, p. 368). Se um dos cooperados consegue um emprego de carteira assinada, isso visto como positivo e no como negativo pelos gestores de cooperativas; pelo contrrio, isso reforado. As cooperativas so vistas como passageiras, ou seja, como oportunidades de crescimento, uma chance de se ter a possibilidade de mudar a prpria vida.
Ento, isso a gente fica feliz e contente, porque demos uma chance, demos uma oportunidade. Muitas vezes as pessoas ficam se lamentando, "ah, no tenho sorte, ah, no sei o qu, no arrumo emprego". Eu no sei, deve ter algum probleminha, porque aqui quem quiser trabalhar, pode trabalhar e vai ganhar bem. Depende do esforo pessoal que se faz. (GESTOR DA COOPERATIVA C, 2013, p. 398). Mas isso as pessoas novas. Quando tinha outras... quando a gente fundou a cooperativa e as pessoas fundadoras e a... participaram e depois cada um acabava procurando emprego, n? Cada um vai vivendo o teu lado. E a as pessoas novas que veio... mas a elas esto participando bastante. (GESTOR DA COOPERATIVA A, 2013, p. 365).

H a dicotomia entre empregado-empregador e cooperado cooperativa. Os cooperados se sentem como empregados da cooperativa e no como scios. Um dos gestores situa que a gente bota que eles so scios e no so empregados, ento se a gente estiver bem, eles esto bem. Se a cooperativa cair, eles tambm caem (GESTOR DA COOPERATIVA A, 2013, p. 364). Esta a pior relao: quando h a configurao de relaes empregatcias h o desapego pela responsabilidade de resultados. Quando h a cultura cooperativista, h a responsabilizao pelos atos em relao cooperativa: quando o negcio meu, eu me dedico mais; me esforo mais; a responsabilidade minha. Neste sentido, so desenvolvidas aes fortalecendo os laos com a cooperativa, a questo da cooperativa ser sua e voc ser responsvel direto pelo seu sucesso.
[...] a gente bota que eles so scios. Eles tm que ajudar a cooperativa. A gente no bota a cooperativa como se fosse uma empresa. Que eu sou patroa, entendeu? Tem que ter algum para administrar, sempre tem que ter algum nesse lugar. Se tem

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lucro, tem lucro; se tiver prejuzo, tem prejuzo (GESTOR DA COOPERATIVA A, 2013, p. 366).

Mas como esse processo de ampliao da cultura cooperativista ocorre? So desenvolvidas aes para as cooperativas se aproximarem das pessoas. Um dos gestores situa que a produo da cooperativa simplesmente no decolava. Uma das aes desenvolvidas foi o de aproximao com pessoas da comunidade. O dilogo foi facilitado pelo fato de existir uma linguagem comum. Os universos foram aproximados.
[...] ficamos quase 1 ano patinando. A o qu que aconteceu... algum sugeriu que trouxssemos algum da comunidade, prxima aqui, [ENTREVISTADO CITA LOCALIDADES], um monte delas que tem aqui, pra trabalhar juntos. Foi, vamos dizer assim, o grande fator de motivao pra eles, porque a distncia entre o nosso universo e o universo deles era to grande que eles jamais gostariam de chagar no nosso universo. Mas do universo deles para aqueles que j moravam na comunidade e tinham um barraquinho, era muito grande, mas era muito prxima deles, ento era motivao pra juntar alguma coisa pra poder comprar um barraquinho. Ento a o trabalho disparou (GESTOR DA COOPERATIVA C, 2013, p. 393).

Houve, com esta aproximao, o reconhecimento e comunho, pois existem pessoas que se veem como iguais, o que facilita a mutualidade das aes e fortalecimento das relaes sociais, alm de maior respeito e identificao e a solidariedade. Aqui, tambm apontamos, no questionrio, o fato de existir projetos de alfabetizao que vo alm dos cooperados. E que quando h esses projetos (cursos, palestras etc.), a assiduidade significativa. O Gestor B queria montar uma escola simples no galpo da cooperativa, mas no tem recursos para tal; o Gestor A j desenvolve essas aes e, agora, pensa em lngua estrangeira e cursos profissionais. Ressaltamos que uma minoria dos cooperados sabe ler e escrever. Interessante destacar que as cooperativas surgem na comunidade local. O empreendimento visa mudar a realidade local. Quando perguntados sobre o incio das cooperativas os gestores so taxativos ao informar a realidade local, um esforo de um grupo pequeno do local, com a finalidade de mudana, como motivadoras da criao do empreendimento. Tambm ressaltam a necessidade socioeconmica como fator determinante ao trabalho com a coleta seletiva.
Eu fui trabalhar porque estava necessitada, desempregada. Quando eu comecei, eu comecei a trabalhar na Usina Verde como catadora na esteira mesmo (GESTOR DA COOPERATIVA A, 2013, p. 353) Eu formei com os amigos da comunidade. As pessoas da comunidade. Eu via aquelas pessoas desempregadas, sem ter uma ao, uma expectativa. Eu dizia gente to bom, vamos voltar pro nosso lixo, ns estamos deixando o lixo l abandonado. Vamos voltar l pra cima (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 376)

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Bem, tudo comeou h uns 25 anos atrs, 20 anos, 25 anos mais ou menos que ns dvamos comida na rua todas as noites. Ns saamos com vrios voluntrios a noite pra distribuir quentinha. Chegamos a distribuir 130 mil refeies por ano. Todas as noites saa um grupo. Depois quando eu me aposentei da Marinha, porque eu era Capelo da Marinha. Cheguei a Capelo-chefe, da Marinha. Ns pensamos naquela velha frase "o importante no dar o po e o peixe, mas uma vara pra pescar", comeamos uma parceria com a Marinha porque esse galpo pertence Marinha, com a Comlurb. E pegamos populao de rua e separadores de papis de rua, porque eles faziam aquela baguna de rasgar o saco, tudo isso... principalmente do centro da cidade e trouxemos pra c. No intuito de darmos um local pra eles trabalharem, protegidos do sol, da chuva, tudo isso, com as refeies e tambm pra eles poderem dormir, aqui no outro galpo que anexo a este. Ento esse foi o incio da coisa (GESTOR DA COOPERATIVA C, 2013, p. 393)

Estes mesmos gestores do muito valor ao lixo. Foi de onde tiveram oportunidade de conhecer pessoas que mudaram suas vidas, mas principalmente de onde tiraram o sustento das suas famlias.
Pra mim foi tudo n? Pra mim, pra minha famlia, porque aqui que o ganha-po da minha casa, como de todos que tem. E gerar emprego, n? Botando muitas pessoas aqui, muitas mesmo. Aqui a gente tem 63 pessoas trabalhando (GESTOR DA COOPERATIVA A, 2013, p. 354). Ento eu criei meus filhos no lixo. Estou at hoje vivendo no lixo com meus filhos [...] E foi aonde eu criei meus filhos, foi atravs da reciclagem do lixo (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 373).

O trabalho nas cooperativas penoso e insalubre voc v: j morreu muita gente. Porque isso a traz muita contaminao... de tuberculose, e gente com sfilis... essas coisas que pega do lixo, entendeu? (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 373). Como situado no questionrio, as cooperativas possuem equipamentos de proteo individual (EPIs), mas em quantidade insuficiente. Destaque para o fato de que quando se tem EPIs, alguns cooperados no utilizam os mesmos. Outro ponto a salientar que na maioria das cooperativas existem pessoas responsveis pela segurana do trabalho dos cooperados que no realizaram cursos especficos mas que tem conhecimentos bsicos. Ainda que todo esse trabalho seja penoso e insalubre, o ambiente caloroso e amigvel. As cooperativas so empreendimentos solidrios de fato. Mas a solidariedade aqui assume outro carter, notadamente sobre as relaes sociais. Como identificado pelos prprios gestores ao situarem a amizade (GESTOR DA COOPERATIVA A, 2013, p. 355), como valores fundamentais do empreendimento. A amizade aqui, no se restringe somente s relaes sociais, mas tambm nas relaes de produo. Se um cooperado est impossibilitado de estar na cooperativa e, ainda assim quer contribuir, h a possibilidade de se criar mecanismos para que este cooperado contribua, como apontado na passagem abaixo:

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Uma tem um menino doente, ento ela cata em casa. E digo "no fulana, no precisa ir pra cooperativa no. Voc tem que dar assistncia ao teu filho". Porque at hoje ela correu atrs e no resolveu o problema do filho dela. Ele parece que j t com 18 anos e. tem problemas mentais. Ento ela tem que focar tomando conta dele. Vai deixar um garoto doente em casa, sozinho? [...] E a outra tambm t desempregada e ento t trabalhando na casa dela. E eu tenho outra... aqui, a Fulana, catadora na casa dela. Ento essas j catam na prpria casa l na comunidade. A gente vai s apanhar esse material delas. Porque um meio de ajudar. A cooperativa t aqui pra ajudar. (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 378).

A situao de solidariedade e vontade de interveno social mais ntida nos casos em que envolvem os catadores de rua. Estes, ainda que no sejam cooperativados e, em uma determinada perspectiva, possam ser considerados como atravessadores no sistema de coleta seletiva, pelo fato de determinarem nos preos e na disponibilidade de material, no so discriminados pelas cooperativas, muito pelo contrrio, so estimulados a se associarem e, se no se associam, costumam vender seus materiais s cooperativas.
E os catadores de rua. Aqui tem muito catador de rua; eles vm e trazem o material a gente paga na hora o materialzinho deles, que pra eles sobreviverem. Fulano, a gente fala vocs vm pra cooperativa trabalhar que a cooperativa tem tudo de melhorar a vida de vocs (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 379).

Mas a questo dos atravessadores bem ntida e cruel. A princpio, o catador de rua um atravessador, mas um atravessador inocente. Inocente em termos, pelo fato da necessidade que o mesmo tem de dispor de dinheiro ao fim do dia de trabalho.
A gente atende muito porque agora a coleta da prefeitura que t trazendo. Laranjeiras, Ipanema, Tijuca. A gente pega esses bairros todos pra c e ns aqui na comunidade aqui os catadores catam e ns vai com caminho pegar nas casas deles. Alguns, porque tem alguns catadores que vende pro ferro-velho. E tem catador l dentro que vende pro ferro-velho, mas alguns catam e ns vai buscar nas casas deles. [...] quando esse caminho da Cumlurb da coleta passa, o catador j passou colhendo, j tirando o PET, j tirou o PP, j tirou o ferro, j tirou tudo. Quando chega aqui, chega o bagao da laranja. (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 388).

Mas h casos extremos. Outros atravessadores, alm de atingirem a produo das cooperativas, atuam muitas vezes de forma ostensiva e violenta. Ou no violncia roubar os materiais de uma cooperativa?
[...] existe muito atravessador. O atravessador o pior que tem. Ele chega aqui, quer botar o preo que ele quer [INAUDVEL], cada vez... Eles ficam at aborrecidos. Sabe? Tem uns que eles levam a carga dos outros e somem com a carga dos outros. A o pessoal fica doido querendo pagar os pessoal, porque eles somem. O padre tava reclamando numa reunio. Disse que teve um pessoal que foram l comprar l nele e levaram a carga dele. No sei... sumiu. Ele tava desesperado. Ele tava na reunio com a gente. Tava falando se a gente conhecia um cara que tava comprando. tanto da gente sabe? (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 388).

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Vale um registro de suma importncia aqui: antes de proferir e ao longo da fala acima citada, o gestor da cooperativa B diminuiu seu tom de voz, afirmando um posicionamento mais srio do que at ento vinha ocorrendo durante a entrevista. O semblante do gestor mudou completamente: percebia-se desconforto e insegurana. Desconforto por aquela situao estar ocorrendo e insegurana no no sentido de formulao imprecisa de argumentos, mas de proteo. No obstante, h as dificuldades da operacionalizao dentro da cooperativa. Nas visitas s cooperativas, ntida falta de infraestrutura: a falta de banheiros adequados, galpes abertos, tetos esburacados (quando h teto!). Algo interessante a ser registrado que quando entramos nas cooperativas visitadas, no foi percebido cheiro de lixo, o que comum quando h lixo orgnico misturado ao reciclvel. Todas as cooperativas, inclusive, possuem suas metodologias quanto ao asseio do local e necessidade de se ter ateno com o lixo orgnico.
[...] aqui no o lixo de Gramacho, aqui o lixo da cooperativa. Ento tem pessoas que vm aqui falar assim "dona fulana, a gente no sente cheiro de lixo aqui dentro da sua cooperativa, a gente chega por a e tem lugar com cheiro de lixo". Eu digo " que eu me preocupo... eu explico pra eles que no pode deixar o lixo ficar trs dias". Quando... o caminho chegou hoje, esse de hoje eles no vo limpar hoje, s vo limpar amanh, vo terminar o anterior, depois que termina aquele anterior vo limpar aquele. E depois vai pra outro novo. Ento assim eu nunca deixo o material ficar velho. Porque o material pode ficar velho e mais tarde dar alguma... (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 391).

Os gestores destacam, conforme consta no questionrio que a iluminao e ventilao dos galpes no so adequados produo e segurana das pessoas. Os mesmos apontam que so necessrias melhorias urgentes a exemplo: escoamento pra chuva; pintura; conserto do teto esburacado; telhado; ampliao do espao fsico; banheiros; saneamento. Como trabalhar em um ambiente insalubre, sem as mnimas condies? Mas h outros problemas. Estes so os que no faltam em uma cooperativa de catadores de materiais reciclveis. Os gestores divergiram quando aos problemas cruciais s cooperativas. Um deles destacou o baixo valor de venda dos materiais.
Porque a maior dificuldade hoje em dia a venda dos materiais. Por qu? O pas t parado em termos de indstria, no t consumindo tantos reciclveis, ento o preo cai muito. O preo cai muito, e o qu mais? A China t oferecendo matria-prima pura, que tem um aproveitamento de 100%. Essa matria que gerada aqui, as indstrias aproveitam de 80, 70 a 90% da matria, mas tem gasto de energia, tem gasto de quebra de mquina, tudo isso. E a matria-prima vinda da China pura mais lucrativa. Ento isso uma das dificuldades que ns sentimos (GESTOR DA COOPERATIVA C, 2013, p. 394).

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Outro gestor destacou a falta de documentos como um entrave. Para este, as cooperativas no podem diversificar seu trabalho, nem atender novos clientes por esbarrarem na burocracia na obteno de licenas, estatutos etc.
Como estava falando aqui. Cooperativa no pode tambm atender todo mundo. As cooperativas... a gente t atendendo, at pela Licena Operacional. A gente conseguimos, mas fica difcil. Tinha que ver algum pra tirar a documentao dessas cooperativas, pra gente poder estar dentro, porque em outro lugar no aceito por causa do documento. Ento como que vou tirar um documento desse? A gente conseguimos. A gente temos a licena, temos Estatuto, temos Ata, temos tudo, mas a maioria das cooperativas no tm a licena, entendeu? E a quando tem algum trabalho assim grande, a empresa pede e a ficar fora... falta de documentos (GESTOR DA COOPERATIVA A, 2013, p. 363)

Na questo burocrtica, algumas cooperativas tiveram auxlio de pessoas de fora da cooperativa. Destaque para a Incubadora Tecnolgica de Cooperativas Populares, da

Universidade Federal do Rio de Janeiro (ITCP). A ITCP foi citada tanto pelo Gestor A, quanto pelo Gestor B. S que no caso deste ltimo, a ajuda foi de outra pessoa. A questo de documentao essencial, podendo ser considerada um entrave coleta seletiva. Para atuarem devidamente na lei, as cooperativas necessitam estar registradas no Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas (CNPJ), possurem Ata e Estatuto e, especificamente na coleta seletiva, possurem licenas ambientais, alm de cumprir em dia com o Manifesto de Resduos. Trazendo uma situao prtica comentada e muito utilizada academicamente est a situao de determinado gerador de resduo (que pode ser um condomnio, um hospital, uma empresa, um comrcio etc.) que possui uma quantidade considervel de resduos. Se ele quiser doar para uma cooperativa situada prxima, ele deve exigir o Manifesto de Resduos. Este documento atesta a quantidade de material doada, registra quem recebeu a doao e atesta para onde este resduo ser disposto. At o momento em que o resduo disposto, a responsabilidade de quem doa; e no de quem recebeu, muito menos de quem depositou. Um outro exemplo prtico est nos Editais pblicos que exigem CNPJ, licenas e manifestos. Tais documentos so difceis de serem obtidos se as cooperativas no so bem orientadas.
Tive de uma pessoa muito boa da Marinha. Ela agora est morando no Rio Grande do Norte. [ENTREVISTADA CITA NOME]. Ela que me ajudou a criar esse estatuto, a fundao da cooperativa. Quando ela chegou aqui, ns trabalhvamos e no tinha documento nenhum. Trabalhava aquele monte de mulher aqui dentro sem documento. Ns trabalhamos mais de dois anos aqui sem documento da cooperativa. Ento ela veio aqui, era uma pessoa amiga minha, uma pessoa muito boa. Essa mulher, eu devo uma grande favor a ela. Ela chegou aqui e disse "mas fulana, voc tem que procurar oficializar isso aqui, isso aqui uma coisa muito bonita que vocs esto fazendo". [...]Ela foi uma pessoa que me deu um incentivo muito grande e hoje ela est no Rio Grande do Norte (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 379).

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Na ITCP [Incubadoras Tecnolgicas e Cooperativas Populares, da Coppe/UFRJ], a documentao foi feita por l, os cursos foram feitos por l. [...] E eles [ITCP] ajudaram a gente muito em relao documentao e tudo. A teve reunies, teve pessoal tambm para poder trabalhar com o reciclvel, todo o curso (GESTOR DA COOPERATIVA A, 2013, p. 365).

Outro gestor destacou a falta de materiais bsicos prpria produo na coleta seletiva, a exemplo de bags e lonas adequadas. Tais equipamentos facilitariam a locomoo e no exigiram grande esforo fsico dos cooperados.
Eu queria tanto que eles mandassem uns sacos que tem na Comlurb, que as mulheres l j tem esse saquinho porque uma coisa melhor pra se trabalhar. Porque essas lonas so muito pesadas. Uma lona dessas pesa quase 120kg. A gente s falta morrer pra botar uma lona dessa no caminho. E gente t querendo que eles procurem melhorar a situao aqui da coleta sobre esse jeito que a gente t trabalhando. Modificar n? Do bag pro saco, saco pequeno (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 378).

No questionrio, os gestores apontaram que h falta de mquinas e equipamentos bsicos produo, a exemplo de: esteira; prensa e empilhadeira. E, na possibilidade de investimento, as prioridades recairo sobre a aquisio de veculos, mquinas q equipamentos, treinamento e buscar por novos associados. Todos os gestores foram unnimes em afirmar que o principal entrave nas cooperativas a questo logstica, notadamente, na falta de caminho prprio. basilar a qualquer cooperativa ter o seu caminho. O sistema de coleta seletiva no municpio do Rio de Janeiro coordenado pela Prefeitura, pelo INEA e tem o auxlio da FEBRACOM. Segundo os gestores, a FEBRACOM disponibiliza caminhes que atendem a todas as cooperativas cadastradas na entidade. So mais de vinte cooperativas para somente quatro caminhes. No questionrio, os gestores situaram que a logstica feita por meio de parceiros; e que no realizaram emprstimos bancrios para a aquisio de veculos. A aflio dos gestores podem ser percebidas pelas passagens a seguir.
E os caminhes so bem pouco. O problema nosso transporte. O que pega que no d pra gente atender tudo, porque fica muito transporte. [...]O caminho aqui da rede da Febracom. A gente tem dois caminhes, mas pra atender 20 cooperativas. Quando voc vai agendar, voc consegue de 15 em 15 dias, duas vezes ao ms. Ento fica difcil. [...] Primeiro, como te falei a cooperativa comeando, ela atende, mas muitas no atendem por causado problema das cooperativas estarem tudo sem caminho. (GESTOR DA COOPERATIVA A, 2013, p. 371) A gente aqui no ganhou o nosso caminho. Ns vivemos [INAUDVEL]... a FEBRACOM manda o caminho pra gente, a gente usa. E no temos caminho, por que voc v uma cooperativa grande dessa daqui aonde poderia ter um caminho pra cooperativa, no s a minha, que existe vrias cooperativas que no tm seu caminho. O caminho [da FEBRACOM] pra servir no sei quantas cooperativas. Um dia eu t com o material pra pegar no Banco Central do Rio de Janeiro e eu no

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tenho caminho pra apanhar. Porque o caminho j tava agendado e j tinha umas trs pessoas na frente. Ento quando o caminho chegou eu tive que mandar correndo pra atender as outras pessoas porque o lixo tava na porta na comunidade e eu atendi a comunidade primeiro, aqui que a prioridade. Ento eu t no Banco Central com material l preso l porque eu no tenho caminho. O caminho hoje t servindo a outras cooperativas, porque o caminho no s da cooperativa, das cooperativas. Ento quando ele vem aqui, vem um dia da semana, talvez vem dois, talvez vem mais. E vai atender outras cooperativas, porque so muitas cooperativas pra quatro caminhes. No d, no d de jeito nenhum. A FEBRACOM, coitada, eles querem ajudar, eles querem fazer o que podem, mas no d coitado, fazer o qu? (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 383) Olha, um problema, no s a logstica, porque, por exemplo, com essa conscientizao toda, tem muitas empresas que do muito material, mas esse material precisa ser retirado. Agora, aquela coisa: ns fazemos essa parte, retirar. Infelizmente essa logstica, ela sai cara. Ns aqui j chegamos a produzir ao ms 300 toneladas, 300toneladas/ms. Hoje estamos produzindo em torno de 70 toneladas. A luz que a gente gastava pra produzir 70 toneladas era, vamos dizer assim, a metade da metade da metade. Hoje produzimos menos e pagamos muito mais. Porqu? Porque o custo da energia subiu assustadoramente. O combustvel a mesma coisa (GESTOR DA COOPERATIVA C, 2013, p. 402).

A falta de veculos afeta diretamente as cooperativas. Sem capacidade de logstica, elas tm de recusar o recebimento de materiais, pois no tem como atender a essa demanda.
O pessoal vinha trazer material aqui na porta pra gente. E a gente comeou a falar que no queria mais material, porque no tinha condies, ns no tinha quem levasse, porque o rapaz disse l que no podia mais apanhar. Eu at entendo a situao dele porque ele era o coordenador. Ele quer ver assim.... a cidade limpa tambm. Hoje eu entendo muito bem o que que ele quis falar. Mas na poca a gente com a situao de necessidade. A gente viu um caminho de material e "no a gente no quer no", mandava embora porque a gente no podia pegar. No tinha ningum pra fazer a coleta (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 377).

Apesar de todos estes problemas, os gestores comemoram o estgio atual da coleta seletiva. Houve mudanas nos ltimos anos, principalmente com polticas pblicas voltadas ao tema. Frente aos gestores das cooperativas, foi percebido que os gestores no conhecem o contedo na Poltica Nacional de Resduos Slidos. Ainda que, no questionrio, todos responderam que conhecem a lei. Quando perguntados se conheciam a PNRS, eis as respostas.
Mais ou menos, porque no tenho tempo de ir pra esses lugares, eu vejo mais aqui (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 386) Sim, engavetada. Agora isso a (GESTOR DA COOPERATIVA A, 2013, p. 357).

O gestor da cooperativa A pouco conhecia o contedo, mas sabia que ela uma poltica que tinha ficado anos engavetada. O que demonstra que o contedo ainda no foi assimilado pelos gestores. Isto representa um perigo para a poltica e para a sua pactuao.

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Como pode um gestor desconhecer uma poltica que regula a sua atuao? Aqui entende-se que os gestores possuem conhecimento tcnico sobre a sua atuao e o setor, mas desconhecem a lei que regula todo o conjunto de suas atividades. Contudo, os mesmos indicam que a partir de 2010 houve mudana real na coleta seletiva. Pode-se afirmar, pelo cruzamento das informaes obtidas que a Poltica Nacional de Resduos Slidos vem sendo efetiva sobre os policytakers, notadamente, as cooperativas de catadores de materiais reciclveis. Quando perguntados sobre a PNRS, se trouxe mudanas ou se o cenrio da coleta seletiva mudou ps PNRS, os gestores do afirmaes contundentes de que houve mudana real aps a sano da Poltica Nacional de Resduos Slidos.
Trouxe, porque obrigado a doar material pra gente. Mesmo assim est que 80%, t andando num ritmo direitinho, chamando a gente pra poder doar os materiais (GESTOR DA COOPERATIVA A, 2013, p. 360). [...] foi bom. Foi bom porque onde as pessoas j esto conhecendo alguma coisa [...]. por isso que eu digo, essas coisas veio mudar de 3 anos pra c. De 3 anos pra c que veio mudar isso a (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 386). Ela vem fazendo a diferena porque h uma conscientizao, uma preparao (GESTOR DA COOPERATIVA C, 2013, p. 398).

Um dos gestores atribui a maior valorizao da coleta seletiva ao governo Lula. Como expostos ao longo do trabalho, houve uma reorientao nas polticas sociais, com outros atores sendo alvo do novo governo
Mas graas a Deus, depois da gesto a do nosso prefeito [Eduardo Paes], da nossa presidente [Dilma Rousseff], do nosso presidente [Lula], mudou muito essas coisas, porque eu j estive em Braslia, j fui pra So Paulo, j fui pra Minas Gerais, eu j fui em todos os lugares, h dez anos correndo atrs do que t acontecendo hoje, que vem melhorar a coleta seletiva.[...] mas graas a Deus agora t melhorando muito devido a esse conhecimento do nosso presidente, porque quem vem dar a honra pra coleta seletiva foi o presidente Lula. O Lula foi quem apoiou os catadores. que falou em Braslia que o catador era uma pessoa trabalhadora igual a um funcionrio do banco, igual a pessoas que fizessem qualquer servio, entendeu? [...] Em Minas Gerais, quando o presidente [Lula] chegou l, mas a presidente [Dilma], ns explicou toda a situao, que todos os lugares estavam sendo beneficiados, a Bahia, o Cear... Vitria, vrios lugares j estavam sendo ajudados. As cooperativas estavam sendo todo mundo ajudado. So Paulo, tambm. Minas Gerais, eu estou lembrando assim aos pouquinhos, porque tem muitas que esto sendo beneficiadas atravs do nosso presidente Lula. Ento devido nossa briga, eu ano retrasado eu levei a bandeira do Rio de Janeiro e falei pro povo "olha gente, o Rio de Janeiro t precisando que algum tome uma soluo dos catadores, porque os catadores s tem trabalhado e trabalhado e ningum v nada, ningum v nada, ningum v nada" (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 374).

Os gestores situam que h maior aproximao com o Estado, ressaltando a atuao do prprio movimento dos catadores como essencial a esse estreitamento das relaes polticas e prpria reconfigurao das foras polticas. Mas este foi um processo lento. Um dos

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gestores, inclusive, destaca o papel de certos polticos na melhora do processo da coleta seletiva.
T bom porque a prefeitura t aqui dentro. T timo. J era pra isso estar h muito tempo. H muito tempo que os catadores esto esperando isso. E agora ns estamos esperando que venha uma ajuda da prpria prefeitura pra gente, ou do governo federal, quem se interessar de dar uma ajuda em cima da coleta seletiva pra gente. Porque... poxa, muito trabalho que temos aqui. [...]O Estado pra mim... eu no tenho o que falar do Estado porque esse trabalho que ns tnhamos da Serla, onde em 6 pessoas que trabalham l, aqui da cooperativa foi eles que deram pra gente. O governo, o pessoal do INEA, a Marilene, o Minc, Carlos Minc que uma pessoa muito... ele muito influente no nosso trabalho, Carlos Minc uma pessoa muito importante. Poxa, triste da gente se no fosse o Carlos Minc, ele t sempre cobrando de um lado, t sempre cobrando de outro pela reciclagem. Ele t sempre apoiando a reciclagem, uma das poucas pessoas que brigam pela reciclagem e briga pelo catador. Que eu j cansei de ver, j tive em encontro com ele e eu s posso falar bem daquele homem (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 382).

Interessa destacar que essa configurao acima citada representa o modelo de Tringulos de Ferro, onde h inter-relao entre polticos, designados politicamente e burocratas, notadamente representados pelo prefeito, pelo Carlos Minc e Marilene Ramos e a Comlurb. A principal mudana em relao s polticas pblicas voltadas coleta seletiva recai sobre a maior disponibilidade de material s cooperativas. Segundo os gestores, no era assim. Esse maior volume de doao de materiais veio a ocorrer de 2010 em diante. E, ainda segundo os gestores, a coleta seletiva operacionalizada por cooperativas tem tudo para aumentar ainda mais, justamente pelo aumento do volume de materiais doados.
Agora vai. Agora vai. Sabe o porqu? Aumentou muito assim o material, porque antigamente ns no tinha nada, ns comprava material. Vamos supor, comprava porque o catador vinha e botava ali e reciclava o material dele mesmo. Vinha, tava ali e a gente reciclava. Era muita pouca coisa. Era muito difcil (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 389). Dessa mesmo que falei pra voc. As empresas no estavam doando assim. Doavam mais quando queriam. Ligavam e falavam: "voc aceita material?". Agora no, elas so obrigadas. Tanto que elas tm o manifesto [de resduos]. Elas procuram pra doar o material pra gente. T melhorando bastante (GESTOR DA COOPERATIVA A, 2013, p. 362).

Um dos gestores alerta, contudo, que ainda com maior volume de materiais, o preo de venda dos mesmos pouco valorizado. H mais material para as cooperativas, s que o preo de venda ainda baixo, ou seja, ainda que com mais material, o volume de recursos que entra na cooperativa ainda no significativo o suficiente.
Olha, a Comlurb hoje t com um projeto fantstico, bom... que seria o seguinte: hoje daria pra Comlurb coletar mais ou menos umas 30t de materiais reciclveis por dia, 30, 40t.... 30, 40 mil toneladas. Agora, o qu que acontece? Hoje, talvez, ns no

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reciclamos nem mil toneladas. Aqui, por exemplo, ns j, em pocas passadas, tivemos que a Comlurb despejava aqui 10 a 15 caminhes por dia. Ns tnhamos 120 pessoas separando. Hoje ns temos 40 pessoas separando e a Comlurb joga 3 caminhes. Diminuiu, mas porqu? Porque o preo t muito ruim pra vender, ento no adianta voc ter aqui trocentas pessoas e voc depois chega no fim do ms e no tem como remuner-las. Ento se ao despejar aqui fosse uma remunerao por parte da sociedade, tem imposto pra tudo, tem taxa pra tudo, ento seria uma maneira de fortalecer, e de melhorar as condies de trabalho dessas pessoas (GESTOR DA COOPERATIVA C, 2013, p. 396).

Tal posicionamento da falta de recursos para investimento dentro das cooperativas corroborado por outro gestor. As cooperativas no tm condies de realizar investimentos internamente. Se no h condies para incrementar as condies de trabalho, como pode o trabalho destas cooperativas se desenvolver plenamente?
A nica situao ruim que t acontecendo a situao que t aquele buraco que tem l que a gente no tem condio de consertar, que tudo caro [A ENTREVISTADA SE REFERE AO BURACO NO TETO DO GALPO] ... fechar as laterais desse galpo, nossos banheiros so muito ruins, ns no temos um saneamento bsico aqui. Ns temos uma situao difcil por isso, ento o que a gente ganha no d pra gente empregar aqui. Porque a gente ganha muito pouco, ns tem que ter a ajuda de algum pra fazer isso aqui. Porque j tiveram o pessoal da prefeitura, aqui falaram que ia at dar uma olhada nos banheiros, dar uma ajeitadinha a... ento eu t esperando at ver quando eles vo fazer j que eles falaram que vo fazer n? Vamos esperar n... (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 382).

As cooperativas vivem de promessas. Diversos gestores pblicos prometem mudanas estruturais nas cooperativas, apontando que iro solucionar problemas ou oferecer condies melhores s cooperativas. E isso enche as cooperativas de expectativas sobre o que podem ganhar.
Que isso que todas as cooperativas esto correndo atrs, porque o ganho muito pouco. Tudo bem, bom o que a gente ganha, mas no pode ficar parado. Uma ajudazinha do governo muito bom pra gente, que a gente de dia-a-dia, que o diaa-dia a gente aqui trabalhando. Trabalhamos dia-a-dia. Tem dia que a gente trabalha at no feriado, saber porque? Pra gente no perder, pra gente ter um dinheirinho a mais. E se o governo viesse a dar uma ajuda pra gente, seria muito bom. A gente j descansava mais [INAUDVEL], porque voc v: isso a existe uma verba muito grande, do BNDES, existe uma verba muito grande pro meio ambiente e at agora no chegou nas cooperativas. Todo muito t esperando, eu j fui em vrias reunies do BNDES. Vrias reunies, vrios cantos e dizem que vo ajudar os catadores. E at agora no chegou nada. At agora no chegou nada. Ns estamos esperando e eu acredito no meu presidente que vai chegar. Eu acredito no meu presidente que vai chegar alguma coisa para os catadores aqui do Rio de Janeiro. Eu no falo s do Rio no, eu falo do Brasil. eu falo de Brasil, sabe por qu? Foi todo o Brasil que tava l e todo o Brasil confia no nosso presidente (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 379).

Uma das principais promessas da PNRS era a da facilitao do acesso ao crdito, principalmente via bancos pblicos a exemplo da CEF e do BNDES. Foi percebido, por entre os gestores, que h uma imensa dificuldade de acesso aos recursos do BNDES. Segundo os

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gestores, o BNDES formula editais simplesmente impossveis de serem atendidos pelas cooperativas. Os prprios gestores desconhecem os motivos pelos quais o BNDES formula editais complicados para assumir. Quando perguntados sobre a situao do crdito para as cooperativas, os gestores a veem da pior forma possvel. E sem crdito, as cooperativas tentam se ajustar como podem para cobrir eventuais e recorrentes despesas que por ventura venham a surgir.
Voc sabe que tem certo edital que no d pra voc nem ir apanhar. Sabe por qu? Voc pega o caminho e bota aqui. Voc bota R$30,00 de diesel, no d. Pra ir l pra Campo Grande, naquela de Campo Grande... Quartel de Marinha de Campo Grande, na fbrica de pea, onde faz esses canhes. Voc sabe que a gente vai l, traz o material que ningum... no tem coisa pra cortar, um papelo que vem com ferro. um material plstico que ningum t querendo aquele material. Ento quando chega aqui, olha, t com o caminho quebrado. Quase R$5.000,00 o caminho das cooperativas, t quebrado l. Eu chamei todo mundo e ningum quis. T devendo, eu t devendo porque eu apanhei dinheiro emprestado pra consertar o motor que arrebentou. Ento teve que fazer um motor novo pra poder botar de novo pra trabalhar eles me ressarcirem mais tarde, vou ver o que eles vo fazer por mim [...] Olha, pra mim conseguir o dinheiro eu tive que pedir emprestado ali. Vou ali "fulano, me empresta R$2,00, me empresta R$1,00". assim, o banco no quer emprestar dinheiro pra cooperativa nenhuma. Eles no esto liberando nada. [...]Eu no sei quais so as dificuldades. No sou eu. So todas as cooperativas com o mesmo problema. No sei qual o problema. Todas as cooperativas esto com o mesmo problema. Eu no sei, sabe? S Deus. Eu tive que pedir dinheiro emprestado na FEBRACOM. Pra mim pagar... Sabe. Porque eles tm dinheiro l em caixa e emprestou alguma coisinha (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 384). A eu vejo da forma pior possvel, por qu? Porque o banco, o banco, ele quer lucro. Ele empresta o dinheiro, mas ele quer o retorno dele. Ento voc pega um negcio desses e no tem como pagar, porque vai custar muito mais. Agora, por exemplo, todos os cartes de crditos tm um monstro de dinheiro que eles tm que recolher para as obras sociais. Por que que eles no aplicam isso nas cooperativas, no lixo? Subsidiando, dando condies para que a gente possa ter? muito difcil. Agora, se voc chegar para um banco e provar que no precisa do dinheiro, ele vai te emprestar. A... (GESTOR DA COPERATIVA C, 2013, p. 403). So projetos que demoram muito. O projeto demora muito e tambm. Eles olham pra voc e no tem nenhum acesso... Que eu conhea apenas trs cooperativas no meio de no sei quantas que conseguiram, acho que 50 cooperativas. Porque eles pedem muita coisa. Muita coisa mesmo pra entrar. muito difcil. E fora que pra liberar mais ainda. Liberar dinheiro, entendeu? Ento muito difcil o crdito para as cooperativas [...] Eu j t nessa - com o BNDES tambm, j tem uns 4 anos. E ainda no abriu os galpes. Um galpo que vai inaugurar agora em Iraj. [O ENTREVISTADO se refere aos CTRs a serem abertos pela prefeitura do Rio] So seis galpes. Tem que lutar. No pode desistir porque as coisas demoram, n? Cooperativa mesmo pra viver, como a gente vive, tem que ser com nossos ps. Entendeu? assim: "vai dar ali", "vai dar aqui" (GESTOR DA COOPERATIVA A, 2013, p. 360).

Neste cenrio de adversidades, em que cooperativas se voltam a produzir como podem, a atender como podem, os gestores divergem quanto existncia de concorrncia entre cooperativas. Alguns situam que h concorrncia por materiais, editais e apoio pblico,

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enquanto outros entendem que no, que no h concorrncia, pois o mercado grande e o volume de recursos tambm. Os que veem a existncia da concorrncia a veem como negativa.
Porque at em buscar mesmo investimento pblico. No t defendendo a cooperativa, mas a cooperativa est sempre participando de tudo. E as pessoas, tem cooperativas que quer buscar onde tem as coisas boas, grandes. E quando tem chamamento pblico para coisas menores, eles no querem, n? Mas nos menores que a gente cresce (GESTOR DA COOPERATIVA A, 2013, p. 359). No, no. Em absoluto. No existe essa concorrncia. Tem pra todo mundo, d pra todo mundo, e a gente pode fazer (GESTOR DA COOPERATIVA C, 2013, p. 396).

Por outro lado, foi percebida uma intensa conscincia poltica e a necessidade de fortalecimento dos laos entre cooperativas e cooperados e entre cooperativas entre si. A dificuldade de fortalecimento do movimento dos catadores e das cooperativas s pode acontecer com a convergncia de interesses e a necessidade de engajamento poltico frente a outros atores da arena. O questionrio indicou que mais de 65% dos cooperados vo s assembleias e participam e que mantm contato com outras instituies.
H um, vamos dizer assim, um consenso e h uma viso comum sobre a dignidade desse trabalho que t sendo realizado e a funo que se desempenha. a maior possvel, aquela coisa, est surgindo de baixo pra cima, um movimento, o movimento dos catadores, eles esto j se conscientizando do seu valor, do seu papel social, da sua funo, tudo isso... isso importante (GESTOR DA COOPERATIVA C, 2013, p. 396). [...] como eu falei pra voc. A nvel nacional, ns somos. O movimento nacional, eu acho que ns somos o movimento nacional. No pode ter diviso, entendeu? No pode ter diviso porque ns somos catadores. Se tiver diviso comea a prejudicar a nossa classe. E a nossa classe no pode ser prejudicada por que a nossa classe j vem sendo prejudicada h mais de 50 anos. Ento ns queremos ter evoluo. Evoluir, as coisas que evoluam, que as coisas cresam e no andar pra trs, que eu j t cansada de andar pra trs. Quem anda pra trs caranguejo (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 383).

O fortalecimento dos catadores perpassa a relao da cooperativa com os mesmos. um trabalho dirio, de amizade, de participao, de solidariedade, de estar juntos, de mudana de mentalidade individual para a coletiva. De entender que o trabalho de um impacta na cooperativa como um todo.
A relao uma relao de confiana mtua, e confiana no uma coisa que voc conquista da noite pro dia e de repente. Voc tem que conquistar no dia-a-dia, estar juntos ali, brigar juntos, e dar passos. Respeitar o universo deles e tambm respeitar a caminhada, a mudana de mentalidade, tudo isso. Isso importante. Ns gostamos sempre de querer mudar rapidinho todas as coisas e tudo. um trabalho de comear todos os dias as mesmas coisas (GESTOR DA COOPERATIVA C, 2013, p. 399).

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As cooperativas esto fortalecendo e estreitando as relaes entre si e com outros atores. A formao de redes solidrias e de participao fundamental s cooperativas. O MNCR e a FEBRACOM so atores muito citados pelos entrevistados, notadamente, este ltimo, a FEBRACOM, que atua fortemente entre as cooperativas, facilitando materiais, equipamentos e a base da logstica das cooperativas.
Porque esto todos no mesmo ponto que estou. Esto sofrendo. Sei que ningum t bem. Alguns esto mais ou menos, que ganharam seu caminho. A gente aqui no ganhou o nosso caminho. Ns vivemos [INAUDVEL]... a FEBRACOM manda o caminho pra gente, a gente usa. E no temos caminho, por que voc v uma cooperativa grande dessa daqui aonde poderia ter um caminho pra cooperativa, no s a minha, que existe vrias cooperativas que no tm seu caminho. O caminho [da FEBRACOM] pra servir no sei quantas cooperativas (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 383). A gente tem uma rede na Febracom. [A entrevista cita o endereo da entidade]. Agora mesmo t tendo uma reunio l. O pessoal associado Febracom, s cooperativas. Acho que so umas 20 cooperativas j nessa rede, que tem a Eco Barreiras, o INEA, tem tudo direitinho para organizar a cooperativa (GESTOR DA COOPERATIVA A, 2013, p. 358). A FEBRACOM acabou de me dar essa balana aqui, que a gente tem aqui. Ns vamos pesando os materiais, e tem todas essas reunies para sincronizar esse trabalho (GESTOR DA COOPERATIVA C, 2013, p. 396).

Por outro lado, ainda que a PNRS tenha surtindo efeito, as cooperativas se fortalecendo e o cenrio da coleta seletiva comeando a melhorar, os gestores situam que as leis so perfeitas, mas pecam na aplicabilidade e na falta consenso. As leis so perfeitas, segundo um dos gestores, mas no tem consenso, pelo fato de certos atores no terem sido chamados mesa de negociaes. Um dos gestores das cooperativas, talvez pelo fato de ter um grau de escolaridade maior que o dos outros gestores, faz uma anlise mais profunda sobre as leis serem capazes de absorver aspectos fundamentais da resoluo de um problema pblico. Em suas palavras:
[...] o nosso pas um pas muito perfeito em leis, to perfeito se cumprirmos todas as leis vai ser difcil a gente conseguir trabalhar porque, porque vai engessar de todos os lados (GESTOR DA COOPERATIVA C, 2013, p. 393).

Esse gestor d o seu relato sobre como as leis so conflitantes muitas das vezes. Se, por um lado, existem leis que permitem o trabalho das cooperativas, por outro lado, existem leis que impedem este trabalho.
Eles proibiram que ns tivssemos um hotel de trnsito aqui. Ns montamos uma estrutura para que eles dormissem em redes, que era o mais simples, o mais barato,

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cada rede custava R$5,00, no precisava lavar, no tinha contaminao, no tinha nada e cada rede era deles. Era sua rede. Quando ele quisesse ir embora, levava a rede dele e acabou. Mas as autoridades sanitrias, preferem que eles durmam na rua do que dormir ali, porque, por causa disso e daquilo, no tem ar-condicionado, ventilao... proximidade do galpo da reciclagem, ento... condenou. Ento tivemos que desistir desse projeto (GESTOR DA COOPERATIVA C, 2013, p. 393).

Importante destacar que o gestor da cooperativa C apresenta um posicionamento em que, de um lado apoia as leis, mas pondera que muitas delas prejudicam o trabalho desenvolvido. Desta forma necessita fazer ajustes no prprio trabalho desenvolvido. Este mesmo gestor tem um profundo conhecimento das leis e da necessidade de maturao das mesmas. Este gestor tem noo de que as leis que reestruturam processos e foras polticas so projetos de longo prazo. Neste contexto se enquadra a prpria Poltica Nacional de Resduos Slidos.
Agora, graas a Deus, que estas polticas todas esto sendo implantadas, muito bem implantadas e ela vai ter um tempo de maturao, de assimilar, tudo, pra comear a produzir frutos. S que ns brasileiros somos imediatistas e queremos o fruto pra ontem. No bem assim que funciona a coisa... [...] Olha, os passos a serem dados, de todas as cooperativas, se voc correr as cooperativas, quase todas elas, elas esto, vamos dizer assim.... no processo de legalizar a situao deles. Porqu? Porque como eu disse anteriormente, so muitas leis, que te cobram de todos os lados, e pra voc regulariz-las, voc tem todo um processo que voc precisa aos poucos... ento voc trabalha, ou ento voc corre atrs das leis. Mas a lei vai te dar algum benefcio imediato? No, ento voc tem que deixar um pouquinho, daqui a pouco eu fao, depois eu fao, e vai indo assim. todo um processo, uma engrenagem que caminha muito devagar. Ento a gente no tem como mudana mudanas radicais da noite pro dia, como a maioria das pessoas pensam que pode ser feita. No fazendo uma lei que no outro dia essa lei t na prtica (GESTOR DA COOPERATIVA C, 2013, p. 399).

No caso da Poltica Nacional de Resduos Slidos, a figura mais fraca da correlao de foras a cooperativa de catadores de materiais reciclveis. Por conta disso, foi editada a Lei n. 12.690, de 19 de julho de 2012 que dispe sobre a organizao e o funcionamento das Cooperativas de Trabalho. Esta lei procura dar mais segurana aos cooperados. No entanto, segundo os gestores, pelo momento atual das cooperativas, a Lei n. 12.690/2012 um retrocesso e prejudicar o funcionamento das cooperativas, por exigir das mesmas, o cumprimento de itens que no so capazes de atender.
O Brasil t despertando para o cooperativismo, principalmente para a reciclagem de material, os estatutos dizem que ningum pode ganhar menos que 1 salrio mnimo. Tudo bem, isso a um princpio e a filosofia fantstica, s que com os preos que os materiais so vendidos, a gente no consegue atingir esse salrio mnimo. Ento isso a se torna um mito, uma maneira de sufocar e muitas delas no conseguem sobreviver em cima disso (GESTOR DA COOPERATIVA C, 2013, p. 395).

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No tenho condies. Como ns vamos pagar se ns no temos condies? Agora se o governo federal der um reajuste pra gente, pra gente poder pagar pelo menos. Eu pago o meu INSS, eu pago, mas tem muita gente aqui que no pode, mas eu pago, sabe o porqu? Eu fao biscate na minha casa, eu sento l na mquina, eu costuro. Fao uns remendinhos pra mim vender, pra mim pagar meu INSS. T com as minas pernas doente, eu no posso nem ficar... de noite eu grito com essas pernas de dor no joelho. Por causa de ficar costurando, pra ter mais uma coisinha, pra aumentar o meu sustento. Chega l, quando eu j chego cansada com as pernas doendo pra trabalhar e puxar esses fardos grandes. Como que esses pessoal... como que a gente, o pessoal vai pagar INSS? Se as condies no d [INAUDVEL], se a gente for tirar pra pagar INSS, essas coisas ficam difcil. A gente tem que ter ajuda do governo. Esse cheque verde vindo vai ser muito favorvel pra eles. A a gente j vai ter condies de chamar todo mundo. Quando eu chamo todo mundo "oi gente, vamos pagar INSS", "ai dona fulana, vai tirar INSS da gente, e a gente vai comer o qu? a gente j ganha pouco, vai pagar INSS, vamos esperar melhorar". Eu digo "vamos esperar melhorar, que nosso presidente... j t quase chegando l, a coleta seletiva t chegando aqui dentro, vai melhorar" (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 387). Quando virar empresa a pessoa [o cooperado] no vai retornar mais. No sei nem te responder isso a...[...] Gerar renda a gente j gera, n? Mesmo sendo autnomo. S que a voc t botando a empresa e as pessoas vo ser pra trabalhar pra empresa. No vo ser mais scio. A vira uma empresa. Empresa... uma grande coisa n? (GESTOR DA COOPERATIVA A, 2013, p. 368).

As leis criadas visando a coleta seletiva tm como objetivo no s incentivar a coleta seletiva, sua expanso e adoo pelas prefeituras e administraes locais, mas sobretudo, atuar sobre os empreendimentos solidrios, em relao as oportunidades de crescimento, do aumento de volume de materiais e especificamente sobre a melhoria da renda das cooperativas de catadores. Quando perguntados, os gestores indicaram que aps a Poltica Nacional de Resduos Slidos e durante o governo Lula, houve melhora substancial na renda das cooperativas. Notadamente, esta melhora se deu ao aumento do volume de materiais recebidos. Alguns gestores procuram, com esta melhora percebida, dar maior conforto aos cooperados, oferecendo coisas que antes no existiam. A renda nas cooperativas se situa entre menos de 1 salrio mnimo e 1 salrio mnimo e meio. A maioria dos gestores vm atendendo a editais pblicos de rgos da administrao do estado e do municpio do Rio de Janeiro.
As empresas no estavam doando assim. Doavam mais quando queriam. Ligavam e falavam: "voc aceita material?". Agora no, elas so obrigadas. Tanto que elas tm o manifesto [de resduos]. Elas procuram pra doar o material pra gente. T melhorando bastante. [...] Melhorou a renda. E mais emprego tambm. Comeamos com 15 [pessoas]. E agora j deve estar com 70, 80 [pessoas] j (GESTOR DA COOPERATIVA A, 2013, p. 366). Poxa, muito trabalho que temos aqui. Eu chego aqui 6:40, eu boto o caf no fogo e fico esperando as mulheres chegarem. Quando d 7 horas, j t com o porto arreganhado e elas entrando pra tomar caf. Porque eu acho que a primeira coisa o po abenoado de cada dia que Deus deu pra gente. E a depois da hora do almoo elas vo pra casa almoar mas pelo menos elas tomaram o caf da manh e no esto em jejum. [...] Melhorou mais. Sabe quanto ns saa daqui, dia de semana? Eu saa com R$20,00, todo mundo aqui. Uma mixaria de dinheiro. Voc v o PET, o preo

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era l embaixo, hoje em dia graas a Deus as coisas melhoraram mais. J tendo mais... um precinho melhor pras coisas. [...] Melhorou a renda. Melhorou porque antes a gente tinha R$420,00, R$500,00. Ns no tirava isso, ns tirava nem R$200,00. Nem R$100,00 vem dizer por semana. Eu saa daqui arrasada, arrasada. No tinha nada. A dificuldade nossa aqui foi muito grande. Muito grande. Muito grande. Muito grande. E espero em Deus, vamos esperar em Deus, que ele santo vivo e poderoso (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 385). Como aqui um trabalho social, e eu tambm tenho as minhas amizades eu peo muito, ou ento algum me d material, tudo isso, ento a gente compensa um pouquinho mais, porque aqui hoje ns estamos pagando, pra cada um que produz R$0,10 o quilo. Voc poderia dizer " pouco". .... relativamente pouco, mas s vezes ns vendemos o material a doze, a quinze, s vezes baixa a oito, mas eu continuo pagando os 10 centavos, mas tem materiais como o PET, tudo isso, que esto muito acima disso, R$1,00. Mas a tambm voc tem caf da manh, almoo, lanche, jantar e cesta bsica. Ento tudo isso custo. E precisa ser tirado daqui, e precisa ser feita essa qumica toda. Estamos estudando pra gente remunerar por preo diferenciado por cada material (GESTOR DA COOPERATIVA C, 2013, p. 395).

Ao passo em que vo melhorando as condies mnimas de trabalho e de produo dentro das cooperativas, as mesmas j sabem onde investir, caso tenham possibilidades. Os gestores foram enfticos ao apontar que a questo logstica o gargalo fundamental das cooperativas e que ser a prioridade de interveno, assim que puder ser atendida. A questo logstica um gargalo pelo fato de as cooperativas estarem recusando o recebimento de material, pois no tem como ir at o local e retirar, ou quando aps a segregao no ter como escoar a carga.
Olha, essas empresas grande podiam entregar o material pra gente, entendeu? E os caminhes so bem pouco. O problema nosso transporte. O que pega que no d pra gente atender tudo, porque fica muito transporte. Quando ento gente paga a diria por fora. Ajudante no vale a pena, por que pelos materiais que tem vindo, sem valor (GESTOR DA COOPERATIVA A, 2013, p. 363, grifo nosso). Ns estamos sendo muito humilhados, humilhados, porque poxa, tinha pessoas da prefeitura que chegam aqui diziam "olha [ENTREVISTADA CITA O PRPRIO NOME], qualquer hora a gente vai vir aqui vai fechar o galpo, olha fulana esse material aqui fora", a eu digo "meu filho, o pessoal que vem e joga pra gente", pois a gente no tem ningum pra dar pra gente. Ento a gente ia l fora e tirava o material e levava pra dentro, reciclava e o restante manda botar fora porque ns no tinha onde botar. Um caminho pra levar o rejeito era R$800,00 que o cara cobrava ou a gente ganhava ou a gente largava por a, ele dizia que ia dar multa e a gente ia levar multa, porque a gente no tinha condies de pagar um caminho, os R$800,00 (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 375, grifo nosso). Por exemplo, esse caminho a, se ele foi pra Itagua, t custando pra ele R$150,00 a tonelada. Ele leva em mdia 3 toneladas, R$450,00 custo de... a tem o leo, tem o motorista, tem o desgaste... Ento voc v: um trabalho que a sociedade tem que arcar com isso que o que a gente produz. Ento esse custo operacional que dificulta o nosso trabalho. Agora, como poderia ser resolvido isso? Quando joga aqui esse material ou os outros materiais, a gente deveria ser remunerado pra poder compensar. Porque, por exemplo, se eu pegar um caminhozinho nosso, pra ir at o centro da cidade, pegar, vamos dizer assim, no mximo, no mximo, 100kg, 200kg, 300kg, ns estamos pagando pra trabalhar. Porque o custo do combustvel, a

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diria do motorista, o desgaste do caminho, quase que no compensa. Ento ele roda o dia inteiro, pra chegar no final do dia, aquilo o que arrecadado no d nem pra cobrir as despesas (GESTOR DA COOPERATIVA C, 2013, p. 402, grifo nosso).

O gestor da cooperativa B o que melhor pondera essa questo logstica como gargalo fundamental da coleta seletiva. Seu relato consegue sintetizar como a logstica interfere no trabalho desenvolvido pela cooperativa: custos, tempo, perda de material, conflitos etc. quando perguntado, o gestor afirmou que a prioridade fundamental da cooperativa a compra de um caminho. Parece que ter um caminho o objeto de desejo de todas as cooperativas. A falta de um caminho prprio configura as algemas da cooperativa dentro do sistema de coleta seletiva.
O caminho. O primeiro seria o caminho. Porque esse caminho das cooperativas, graas a Deus que esse caminho que recebeu agora, que a FEBRACOM recebeu at que t dando certo, mas eu no posso dizer que eu tenho caminho. O caminho no meu, das cooperativas. Ele sai daqui vai pra [ENTREVISTADA CITA GESTORES DE COOPERATIVAS]. Vai pra tanta gente esse caminho, que tem dia que eu fico aborrecida, eu passo at mal de tanto o pessoal ficar ligando "fulana, como esse pessoal l do Banco Central, t cheia a sala, no posso ficar com essa sala cheia aqui no". Eu digo " meu filho, eu no tenho condies". Ele diz "ento eu vou passar pra outra cooperativa". "t meu filho pode passar". Eu vou deixar o homem ficar l precisando e eu precisando muito mais do que ele. Ele t jogando fora e eu preciso. A vai dar pra outra cooperativa que tem caminho, que tem tudo, que t correndo atrs, que t agindo. Eu no, eu fico sempre atrs, sempre atrs. Eu t vivendo hoje em dia com essa coleta seletiva. No tem decreto nenhum. O nico decreto que eu tenho esse l do Banco Central, que eu no t conseguindo atender ele (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 387, grifo nosso).

Os gestores apresentam um alto grau de conscientizao ambiental. Os gestores, inclusive, questionam o consumo excessivo; o que se est jogando fora; o desperdcio de materiais, a educao ambiental etc. Um ponto fundamental levantada a Educao. Destacaram que o material orgnico prejudica a prpria coleta seletiva. O gestor da cooperativa B o mais enftico desta questo; situa que a separao deve comear dentro de casa e no deve ser relegada aos catadores de materiais reciclveis.
[...] comear a falar com os moradores, que ns tnhamos que procurar separar o material, sabe? Procurar tirar mais o lixo orgnico, porque o lixo orgnico que prejudica todo o material de uma reciclagem. Tirou o lixo orgnico, pronto. Porque o lixo orgnico j vai servir pra plantao; as pessoas no sabem o que esto jogando fora. As pessoas esto alimentando pessoas que esto necessitando; est alimentando a terra, n? Porque se ns no dermos a matria orgnica pra terra mais tarde a nossa terra t fraca com tanta poluio que ns j conviveu com ela e estamos convivendo [...] Eu falo com eles e t sempre falando. O pessoal que trabalha aqui dentro, mora dentro da comunidade e eles sempre fala que no pode, entendeu... o lixo ficar vontade; as pessoas tm que comear a reciclar dentro de casa, porque se ns no comear a reciclar dentro de casa, a como que vai ficar? Ento a gente t pedindo pra que as pessoas comecem a fazer esse trabalho e t at passando pra... eu at

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escutei... parece que foi ontem que escutei que de Braslia, no horrio de Braslia [A ENTREVISTADA SE REFERE AO PROGRAMA DE RDIO "VOZ DO BRASIL"] falando que as pessoas tem que comear a reciclar, comear a melhorar por causa do nosso planeta, porque o nosso planeta t muito fraquinho. Se ns no cuidar dele, quem vai ficar doente somos ns (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 377, grifo nosso).

O gestor da cooperativa A aponta que a Educao a base de mudana. Destaca que a coleta seletiva tem na separao um de seus principais problemas. Segundo ele, as pessoas (leia-se, consumidores e empresas) no esto separando corretamente os resduos dos rejeitos e, desta forma, tudo vai para a Comlurb. Por este motivo, a coleta seletiva ainda no est estruturada 100%. Falta educao e cultura224 em relao ao consumo, ao desperdcio, mas principalmente quanto disposio adequada dos resduos, da reciclagem e recuperao dos mesmos.
Ela no t 100% no. Acho que as pessoas podiam separar mais, porque ainda mandam muita coisa pra Comlurb. Mandam material misturado ou at quando mandam pra gente mandam com [INAUDVEL]... a gente perde. Acho que na separao (GESTOR DA COOPERATIVA A, 2013, p. 371).

Todos os gestores situam que a partir da criao das polticas pblicas voltadas coleta seletiva, esta tem tudo para crescer e se estabilizar na gesto pblica. Os gestores tambm destacam que com maior apoio do Poder Pblico, este setor tende a trazer mais frutos, no s cooperativa, aos catadores, s empresas, mas sociedade em geral. Para os gestores as cooperativas tm papel fundamental na coleta seletiva, pois sem aquelas, esta no existiria.
A cooperativa muito importante porque se no fosse a cooperativa como que ela existia? Ento eu acho... a cooperativa t em primeiro lugar, que onde t tocando as coisas pra frente. A cooperativa foi uma coisa assim, vamos dizer, uma coisa criada, uma coisa que... triste da gente se no fossem as cooperativas. Que onde as cooperativas, que onde recebemos todos os trabalhos (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 389). Sucesso. Aumentar mais o trabalho. [INAUDVEL] T sendo uma correria. A gente t ficando louco, mas t bom. Quero que cada vez sobe mais n? Quero crescer. [...] E ainda por cima, vem muita luta ainda, muita luta ainda. [...] Em que sentido... at de material mesmo que a gente busca, por que hoje em dia doaes n? Tem pessoas que ligam at pra vender ainda. E a gente no ferro-velho, a gente cooperativa. E como a gente... como essa empresa obrigada a doar esse material pra gente e eles ficam com o material fino e d muito pouco pra gente, d as coisas mais sem valor que o papel, papelo. Pra gente tem valor, mas as coisas finas eles ficam (GESTOR DA COOPERATIVA A, 2013, p. 355). tudo um conjunto de coisas que precisam ter uma poltica que no s sentar e bolar o negcio, ter todo o entorno: a operacionalidade, ver tudo, a sincronia, chamar as pessoas, sentarem e tudo isso. Mas t faltando. Quem sabe, talvez, com o tempo, a gente consiga chegar l. Eu espero que sim. E ns temos tudo pra isso. Se
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Ver ANEXO C, o agravo impetrado pela Comlurb. Na deciso da desembargadora, a mesma pondera sobre a educao.

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os outros pases fazem, por que a gente no pode fazer? (GESTOR DA COOPERATIVA C, 2013, p. 404).

Aqui est registrado nas falas dos gestores o processo de pactuao das polticas pblicas. So polticas que necessitam da participao dos atores que sero afetados por elas. Paralelamente no basta a participao, mas o dilogo em canais abertos, com Instituies que assegurem a plena mobilizao destes atores no processo de construo da poltica. Do contrrio, acontece o cenrio descrito pelo Gestor da Cooperativa C: uma plenitude de leis perfeitas que no conseguem ser seguidas e que acabam por engessar toda uma engrenagem que deveria fluir automaticamente conforme idealizado pelas leis. Vale o registro de que um dos gestores se preocupa que com maior visibilidade da coleta seletiva, a necessidade de mais mquinas e equipamentos, h a possibilidade da tecnologia ser uma ameaa figura do catador. Este gestor situa que mquinas e equipamentos so bons, mas so ameaa no momento em que a figura do catador que faz a segregao no for mais necessria. Este o medo desse gestor: a figura do catador no mais ser essencial coleta seletiva.
Com certeza, at porque quando comear a separar sozinho no vai ter mais catador. No vai ter mais ningum pra trabalhar. Agora esteira no, esteira timo, porque a esteira tem que ter o catador. Agora daqui a pouco se botar quem faa sozinho no tem mais trabalho... As mquinas de trabalho pra cooperativa so legais: a prensa, a balana, esteira... Agora quando comear a separar sozinho e a? (GESTOR DA COOPERATIVA A, 2013, p. 369).

A tecnologia de ponta no foi bem vista por esse gestor. Ele situa que no h possibilidade de agregar tecnologia de ponta com os catadores, pelo fato de que a mquina ir engolir o catador. A tecnologia uma ameaa e est sendo muito bem observada pelos gestores.
No h. Tambm no. Fora os outros... porque tem que ter a esteira. Igual tem um brao, na Usina Verde, tem um brao que puxa dentro do container... puxa l, ajuda at porque ningum vai aguentar. Mas ali fora tem um rapaz pra manusear aquilo e ajudar a puxar tambm. Mas aquele brao t bom. Agora montar pra separao... acabou o trabalho. S se eu abrir uma empresa pra mim e eu trabalhar sozinha, tudo pra mim, n? Por que a no tem catadores (GESTOR DA COOPERATIVA A, 2013, p. 369).

A coleta seletiva necessita de aporte do Poder Pblico. As cooperativas de catadores esto vivendo uma situao de Desamparo Estrutural, ainda que estejam se estruturando e se organizando paulatinamente. Elas necessitam de tudo: auxlio jurdico no que toca um ambiente prprio, para que no sejam ameaadas de despejo; auxlio financeiro, para que possam fazer reformas estruturais nos galpes e que possam obter maquinas e equipamentos; auxlio cultural e educacional, para que possam difundir a cultura do cooperativismo e

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melhorar suas tcnicas de segregao; auxlio social, para que sejam capazes de estruturar aes voltadas aos cooperados e que possam estender para as suas famlias; auxlio logstico, com o objetivo de combater o gargalo fundamental que a falta de transporte; e auxlio poltico, para que possam reequilibrar as foras polticas e sejam capazes de se fazerem ouvidas pelos agentes pblicos.
tudo. Infraestrutura tambm. As pessoas pra ver a cooperativa tem que ter o espao, ter o lugar. E no fcil no. Tem muitos lugares por a que no igual aqui. Hoje o sol t lindo, mas quando chove... Alguma coisa eles tinham mais que procurar a gente pra poder ajudar nisso (GESTOR DA COOPERATIVA A, 2013, p. 372). T sendo muito reaproveitado o material do Rio de Janeiro. E h trs anos atrs no tinha essa opo. Eu sofri muito aqui nessa cooperativa, eu fui muito pisada, sabe o que pisada? Por algumas pessoas da Prefeitura, eu no estou falando do nosso Prefeito [Eduardo Paes], porque ele no sabia de nada [...]Ento eu confio no meu presidente e na minha presidente, porque eu tive direto, eu falei diretamente olhando pra ele "presidente o senhor tem que ver a situao que ns estamos passando, presidente, ns no t aguentando mais". Eu senti o que o povo sente na pele aqui no Rio de Janeiro, o sofrimento que a gente tava sentindo, porque at disseram que iam mandar online pro Inea a situao que a gente tava passando. E que iam mandar no sei pra onde, pra prefeitura, a situao que a gente tava convivendo aqui, ele disse que ia mandar online, que ia me prejudicar, ento, t bom, vai me prejudicar e ia pedir pra ele, poxa meu amigo quebra essa da, humildemente "no eu j mandei, j t mandando", eu digo "t bom". Sempre naquela humilhao, pisada, morta. Hoje em dia eu t uma mulher doente. Doente de ter passado o que eu j passei. T com problema de colesterol, problemas de nervos muito grande, acho que estou at com aquele problema de pnico, com medo, entendeu? Tanta coisa que eu j passei, de eu querer ajudar essa comunidade minha, essa comunidade Marclio Dias que vem sofrendo h muitos anos (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 375). Agora, o governo, as polticas sociais, de resduos e tudo isso, t fantstica, t no caminho certo. Precisa ser ajustado ao longo da caminhada, no so crticas, so pequenos ajustes como tudo precisa ser feito. Ajustes pra poder funcionar e azeitar todas as engrenagens [...]Eu espero o seguinte: que esse processo de maturao e com o perfil deles assumirem as responsabilidades como a cooperativa, e assim conseguirem sobreviver nessa caminhada toda, a eu posso ir embora, morrer, mudar, buscar outro setor pra trabalhar, alguma coisa assim. Ento, meu trabalho vai ser esse: trabalhar com eles, ajud-los, para que eles assumam esse papel (GESTOR DA COOPERATIVA C, 2013, p. 400).

Mas este auxlio no esmola social. As cooperativas no querem ser amparadas pelo assistencialismo; elas querem ser amparadas, observadas pelas polticas pblicas, com o claro intuito de mudana transformadora positiva, em que h mudana no status quo, de forma permanente e que seja positiva. As cooperativas querem ser consideradas pelos policymakers em todo o processo de formulao de polticas pblicas voltadas coleta seletiva, pois so agentes e atores fundamentais no processo de gesto dos resduos slidos urbanos. Como criar um plano de gesto de resduos observando a reciclagem e a recuperao de materiais se no

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se leva m considerao agentes que so especialistas no assunto e que trabalham diretamente com o objeto da poltica? Por ltimo, este processo, um processo lento, que envolve a coordenao de atores, a convergncia de interesses e a necessidade de se atuar em conjunto. Um dos gestores situa a questo de prestadores de limpeza de dentro de rgos que so obrigados a doarem seus resduos, estarem atuando como atravessadores. Como pode um rgo pblico, que deveria doar todos os resduos gerados, permitir que prestadores de limpeza retirem determinados materiais (os mais caros), e deixem para as cooperativas somente os materiais menos valiosos? As cooperativas de catadores j tm dificuldades de atender a um Edital pblico e, quando vo buscar os materiais prometidos, somente so retirados os materiais que possuem pouco valor de venda.
Porque dali mesmo tem prestador de limpeza. Isso coisa de l de dentro. Eles guardam pra festa de final de ano. E a gente t sempre brigando por causa disso. A quando tem madeira eles querem dar. Eles querem dar s assim: papelo, papel. A nica coisa que do mesmo at papelo, o resto de material no querem (GESTOR DA COOPERATIVA A, 2013, p. 361).

Neste ponto recorre-se fala do gestor da cooperativa C. Este gestor categrico ao apontar a discrepncia entre aquilo o que planejado e aquilo o que realmente feito. Aponta tambm que os polticos que fazem suas polticas dentro de seus gabinetes sem ao menos chamarem aqueles futuramente afetados por ela, criam polticas frgeis, que no surtem efeito e que precisaro de ajustes.
A pior coisa que tem, voc ter os tcnicos que sentam nos gabinetes e produzem as ideias, coisas que so boas, fantsticas, so necessrias, mas entre aquilo o que produzido num gabinete quilo que a realidade tem um distanciamento muito grande. Ento talvez se houvesse esse casamento de pegar algumas coisas da base pra poder levar e aperfeioar, ento isso a seria fantstico. Porque um trabalho comum de todos. Agora, o governo, as polticas sociais, de resduos e tudo isso, t fantstica, t no caminho certo. Precisa ser ajustado ao longo da caminhada, no so crticas, so pequenos ajustes como tudo precisa ser feito. Ajustes pra poder funcionar e azeitar todas as engrenagens (GESTOR DA COOPERATIVA C, 2013, p. 397).

Esse gestor cita um caso prtico, o da criao da CTR de Iraj, uma das seis que sero implantadas e que serviro como molar propulsor da logstica de resduos slidos no municpio do Rio de Janeiro.
Eles esto em fase de implantao. So 6 grandes galpes em que as cooperativas podero levar o seu pessoal l pra fazer a separao, e tudo isso. Isso fantstico,

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uma maneira de colocar e centralizar esse trabalho, unificar esse trabalho. bom? fantstico. Fantstico. Porm, fica a mesma questo sempre: na hora de vender, se o mercado estiver em baixa, e ns no conseguirmos um preo bom, como que a gente vai fazer? Esses galpes... eles foram bolados, planejados, tudo isso... em escritrio. A construram, no perguntaram para aqueles que trabalham, resultado: eles tiveram que adiar a sua inaugurao porque tiveram que refazer tudo de novo. Porque a funcionalidade do negcio no deu pra operar. No tem esteira, no tem nada, fizeram ... Ento fizeram os centros, mas tinham alguns erros bsicos e esses erros bsicos atropelaram e muito, retardaram e tal... ento, muitas vezes precisa haver essa sincronia com aqueles que pensam bolam o negcio e com aqueles que
trabalham, perguntando as informaes, por exemplo, aqui j sonhei muito (GESTOR DA COOPERATIVA C, 2013, p. 403).

Por outro lado, h a confiana de que este um processo de maturao que vem ocorrendo. H aproximao entre cooperativas e polticos para a formulao de estratgias de interveno. Mas estas estratgias precisam de tempo para serem assimiladas efetivamente.
Agora, com esse trabalho que est sendo feito de base, de cursos e de aperfeioamento, isso vai melhorar, mas uma mudana que de 180, ento ela no pode se fazer da noite para o dia, nem nada disso, tem que ser muito calmo, muito lento, muito devagar, para que haja essa assimilao (GESTOR DA COOPERATIVA C, 2013, p. 398).

Por ltimo, independentemente das glorias e absurdos, das positividades e negatividades envolvidas no trabalho da coleta seletiva, todos os gestores gostam do que fazem. Todos os gestores tm pulso firme no comando das cooperativas. Suas falas representam isso. Um deles est temeroso quanto possibilidade de no estar mais presente na cooperativa
Fico satisfeita quando emprego algum; em tudo, participo de tudo. E eu entendo bastante e eles me entendem (GESTOR DA COOPERATIVA A, 2013, p. 354). E hoje em dia ns temos isso aqui, que Deus mandou, porque voc s ocupa um lugar desses quando Deus te bota e Deus sabe que voc vai tocar aquele servio, que tanta gente nessa comunidade. Porque no ficou no meu lugar? Eu falo... Eu digo, meu Deus, "Deus me livre dona fulana ficar de frente nessas coisas", o pessoal tem medo de tudo. Eu tambm tenho medo de tudo, mas eu confio muito em Deus. Eu sou muito medrosa. Eu no sou corajosa, eu confio em Deus. [...] Ai meu Deus. Eu vejo acabar tudo. Seu eu sair um dia, se voc for vir aqui um dia, vocs vo ver.... cad dona fulana? Tudo aqui eu sou.... A frente desse trabalho. No dia que eu no venho aqui, eu fico pensando, "ai meu Deus, como t...". Quando eu chego aqui no outro dia, as mulheres fica "ai dona fulana, a senhora no tava ontem aqui, foi uma baguna aqui no lixo". Porque ali eu fico organizando, "olha gente, tira essa parte, olha gente vamos tirar essa parte aqui, por que seno essa parte vai ficar velha a, vai ficar [INAUDVEL]". Ento no pode se dar [INAUDVEL], aqui no o lixo de Gramacho, aqui o lixo da cooperativa. Ento tem pessoas que vm aqui falar assim "dona fulana, a gente no sente cheiro de lixo aqui dentro da sua cooperativa, a gente chega por a e tem lugar com cheiro de lixo". Eu digo " que eu me preocupo... eu explico pra eles que no pode deixar o lixo ficar trs dias". Quando... o caminho chegou hoje, esse de hoje eles no vo limpar hoje, s vo limpar amanh, vo terminar o anterior, depois que termina aquele anterior vo limpar aquele. E depois vai pra outro novo. Ento assim eu nunca deixo o material ficar

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velho. Porque o material pode ficar velho e mais tarde dar alguma... (GESTOR DA COOPERATIVA B, 2013, p. 391). T aqui... junto com esse povo, que talvez no tem nem voz, nem muita chance, me identificando com eles, dando um pouquinho do meu dia, da minha vida, do meu carinho, da minha ateno, brigando com eles, fazendo com que eles reajam, e se sintam um pouco mais teis e descubram qual o verdadeiro valor e sinal pra eles. Ento isso como eu vejo (GESTOR DA COOPERATIVA C, 2013, p. 404).

Por fim, inegvel o amor que eles sentem pelo trabalho desenvolvido. H uma comunho em todos os sentidos, tanto nas relaes sociais quanto nas relaes profissionais. A cultura da partilha, tanto nas coisas boas e ruins evidente.
tudo, minha vida, aqui, meus filhos, tem muita coisa aqui dentro, [INAUDVEL], o pessoal. Nossa, imagina como eu fico satisfeita quando abro a porta e dou emprego pra algum. Tudo tem aqui, a vida nossa aqui, uma famlia. Porque a gente vive mais aqui do que em casa. Famlia nossa aqui dentro. Os problemas, as coisas boas e coisas ruins. tudo a gente. Mais fcil at passar daqui... Quando cheguei em casa, cheguei sem problema nenhum, porque j resolvemos tudo aqui. Problema pessoal, problema de tudo. uma famlia mesmo (GESTOR DA COOPERATIVA A, 2013, p. 372). Eu adoro, eu amo. Agradeo a Deus por todo esse trabalho. E hoje em dia eu t agradecendo muito mais a Deus, porque... como mudou. Mudou e vai mudar mais ainda, porque eu tenho f em Deus que nosso presidente vai... agora na prxima eu vou falar com meu presidente l em Minas. Ele j me conhece porque eu fico bem na frente. (GESTOR DA COPERATIVA B, 2013, p. 390).

Aps esta pesquisa de campo junto aos gestores das cooperativas e observando referenciais tericos trazidos e o contexto analisado, procurou-se sistematizar as informaes a fim de relativizar situaes enfrentadas pelas cooperativas, mas, sobretudo, a de identificar as perspectivas e limites das polticas pblicas voltadas coleta seletiva, assim como o cenrio atual da mesma, seu futuro, alm das positividades e negatividades das cooperativas e oportunidades e ameaas enfrentadas pelas mesmas. Quando situamos as perspectivas, nos referimos a possibilidades no sentido positivo, ou que traro possibilidades positivas. Quando nos referimos aos limites, a orientao recai para as possibilidades negativas ou que possam trazer aspectos negativos, ou ainda, o no alcance. Comecemos pelo maior limite. O estado de desamparo estrutural em que se encontram as cooperativas traduz todo o limite que as polticas pblicas voltadas coleta seletiva no conseguem alcanar ou, se conseguem alcanar, no so suficientemente pactuadas ou estruturadas para causar mudanas transformadoras efetivas sobre a realidade das cooperativas de catadores. Como criar polticas pblicas em um cenrio to catico, com

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mltiplas demandas? A estruturao das polticas perpassa pelo dilogo com as cooperativas para saber as urgncias e necessidades imediatas. A maior perspectiva est no fato de que as cooperativas de catadores so agora atores visveis dentro do sistema poltico. A criao de polticas pblicas necessita considerar todos os atores, na medida do possvel identificveis, na formulao da poltica. A interveno no sistema de gesto de resduos slidos precisa considerar as cooperativas de catadores. Do contrrio no uma poltica pblica coerente, pois no traz agentes fundamentais que atuam sistematicamente na reciclagem e recuperao de materiais. Uma vez identificados como atores-chave e agentes fundamentais, a maior perspectiva dessas polticas pblicas est no fato de que agora as cooperativas esto no sistema poltico, devidamente reconhecidas como atores polticos. Para facilitar a compreenso, destrincharemos por tpicos as perspectivas e limites, ao invs de apresentar um ou outro primeiro. Desta forma, evita-se repeties e a reflexo sobre o tema mais ampla, por envolver paralelamente aspectos positivos ou negativos sobre o tema. A insero da Universidade uma questo interessante. As cooperativas esto sendo pesquisadas pelas universidades, os gestores esto sendo entrevistados e ouvidos. A perspectiva est na possibilidade de publicizao dos fatos vividos pelas cooperativas. Publicizando os fatos h a possibilidade de trazer problemas pblicos e as demandas de parcelas marginalizadas da sociedade que tm um papel fundamental dentro daquela na entropia do espao urbano. Como dito anteriormente, as cooperativas trabalham com os rejeitos de outros e procuram agregar valor quilo desvalorizado por outros. Neste ponto, foi evidenciado as atividades das cooperativas, sua importncia e valor em si. Aqui, a partir deste momento a criao de polticas pblicas observam novos aspectos que foram publicizados. Uma poltica pblica Real necessita de conhecimento para trazer mudanas de status quo. Por outro lado, o que se est pesquisando nas cooperativas? Como situado por um dos gestores, a Universidade vai l, pesquisa, ouve, registra, mas no muda nada. Se se registram as necessidades e demandas de uma cooperativa, porque estas no so tornadas pblicas frente aos policymakers? E, se so publicizadas, porque os formuladores e polticos no estruturam aes coletivas? O limite, neste caso o retorno que a Universidade pode trazer s cooperativas. A Universidade tem o papel da pesquisa, mas no ela quem tem o poder de deciso sobre as polticas; ela pode at influenciar o contedo e as diretrizes, mas no tem o poder de deciso sobre as polticas.

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O segundo ponto est na forma como enxergamos as cooperativas. O limite est na viso de que as cooperativas so coitadinhas, como salientado por um dos gestores. As cooperativas no so coitadinhas; elas sabem muito bem o que querem, onde esto e para onde querem ir. So organizadas e estruturadas suficientemente para fazer frente a outros atores. O problema que ainda so fragilizadas, apresentam estruturas e organizao, mas tambm pontos que fragilizam estas anteriores. Aqui o limite est no Assistencialismo. As polticas pblicas criadas no podem beirar pelo assistencialismo, pois a no muda as realidades das cooperativas. Aqui tambm se encontra a perspectiva: as cooperativas no querem esmola; no querem assistencialismo elas querem dignidade e trabalho. Elas necessitam recursos? Sim, mas no sob a forma de esmola. A terceira questo est valorizao do trabalho das cooperativas. A perspectiva est no fato de que as cooperativas vem tendo uma maior valorizao, at mesmo pelos prprios discursos dos gestores, quando dizem que tm orgulho de terem se sustentado do lixo ou que o lixo no mais vergonha, pois o trabalho bonito e evita muitos problemas na cidade e de poluio. Se surgem polticas como a PNRS, o Decreto 5.940/2006, a lei 12.690/12, so indcios de que o trabalho das cooperativas esto sendo valorizados. Se h maior circulao de informaes na mdia e processos judiciais que citam a importncia da coleta seletiva, que o trabalho desenvolvido pelas cooperativas vm ganhando fora. Por outro lado, o limite est na falta de institucionalizao: como estruturar um sistema de coleta seletiva, sem que as cooperativas possuam logstica prpria? Como estruturar se no h educao formal sobre o tema nas escolas? Ou se estimulado a cultura do consumo e do desperdcio? Como organizar a coleta seletiva se o titular dos servios pblicos de limpeza tambm no est estruturado para tal? Neste sentido, as polticas pblicas precisam de ajustes, como citado por um dos gestores. Os polticos precisam sair de seus gabinetes e ir s cooperativas, ir ao titular dos servios pblicos de limpeza, ir s escolas, s universidades, ou seja, uma construo conjunta que necessita canais abertos e pblicos institucionalizados para o dilogo e participao dos atores. Outro ponto recai sobre o governo Lula. Notadamente, durante e aps o seu governo, os catadores ganharam maior espao. Aqui perspectivas e limites se mesclam. Quais polticas pblicas esperar aps as cooperativas serem trazidas arena? Entre 2006 e 2010 surgiram polticas, tanto em mbito federal, quanto estadual e municipal, sobre a coleta seletiva e a gesto dos resduos slidos. Surgiram planos municipais, estaduais e as primeiras inseres nos planos diretores. Mas o que esperar daqui em diante. A lei 12.690/12 um exemplo. Em 2010 comeou a estruturao da coleta seletiva no Brasil pelo menos formalmente. Em

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seguida, perceberam fragilidades no sistema, como a escamoteao das relaes trabalhistas, a falta de segurana dos cooperados, a renda etc. A lei 12.690/12 representa a tentativa de reparar e erros e oferecer segurana aos catadores, mas ao mesmo tempo, as cooperativas no tm recursos suficientes para atender aos dispositivos da lei. Aqui, a perspectiva de melhorar a situao da coleta seletiva evidente. Aqui, o limite est presente, pois esta poltica no observou atores, tanto que o MNCR lanou uma nota se manifestando contrariamente lei. No queremos assumir um posicionamento contrrio ou favorvel essa lei, pois ela necessita de ponderao. O que queremos ressaltar que surgiro mais polticas pblicas voltadas ao tema, mas o que esperar dessas polticas? A quinta possibilidade est na mudana qualitativa da denominao lixo. Essa mudana qualitativa traz a perspectiva de que, agora com seu trabalho valorizado no s pelo Estado, pelo Mercado e pela Sociedade, as cooperativas tero polticas focalizadas em seu contexto. Espera-se que se observe a falta de logstica, a infraestrutura, as questes sociais e polticas, a burocracia e demais entraves s cooperativas. O limite est em uma questo pouco percebida pelos pesquisadores que tratam do tema: a valorizao do lixo decorreu de que foi percebido valor econmico sobre o mesmo. Precisaramos perceber valor econmico ou poltico sobre um problema para a sim criarmos politicas pblica? Segundo a literatura consultada e os discursos dos gestores, a resposta sim. Posteriormente a essa valorizao, o mercado percebeu uma oportunidade de contar com matria-prima barata; o Estado com a possibilidade de compartilhar a gesto dos resduos e a sociedade de ter mais um ator para se encarregar dos resduos. Necessitam-se mais pesquisas sobre esta valorizao. A sexta questo est no imediatismo. Os catadores necessitam de renda. A renda muito pouca nas cooperativas devido aos motivos exaustivamente analisados aqui. A fome imediata, as necessidades so imediatas. Como trazer novos cooperados e manter os j inseridos? A perspectiva est no primeiro questionamento; j o limite est no segundo. As cooperativas esto trazendo mais cooperados, justamente pela possibilidade de mudar de vida, de se ter renda, de poder trabalhar e ter condies melhores de vida. O problema foi percebido nas prprias cooperativas, notadamente quando entendido que as mesmas so consideradas como empreendimentos temporrios, apenas um trampolim, com citado por um dos gestores. Este um desafio s polticas pblicas e que ainda no foi atendido pelas mesmas. Ainda que os laos sejam fortes e que uma vez cooperado, sempre cooperado, esta situao representa uma insegurana ao fortalecimento do grupo nas cooperativas. Basta notar que pelo discurso dos gestores, se algum consegue um emprego de carteira assinada e sai da cooperativa, isso positivo, pelo fato de as cooperativas ainda no trazerem um retorno significativo.

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Outro ponto a salientar est na inverso dos valores da cooperativa. Aqui se v mais limites do que perspectivas. Ainda que o empreendimento solidrio seja pautado pela comunho e reciprocidade, com o sentimento mtuo de compartilhar e o reconhecimento entre iguais, existe a percepo do cooperado em ser empregado da cooperativa. Isto representa um perigo para a cooperativa. Se a mesma pautada por esses valores, a mesma se configura em uma empresa capitalista, que exige produtividade e pouca participao. Uma cooperativa pautada pela solidariedade de comunho necessita que o cooperado seja agente atuante e visto como corresponsvel pela situao da cooperativa. Isto foi ressaltado por um dos gestores quando indica que a gente bota que eles so scios. Os cooperados so scios das cooperativas; eles so donos da mesma e responsveis por tudo o que acontece nas mesmas, por isso necessrio que se fortaleam os laos de corresponsabilidade do cooperado sobre a cooperativa. Neste ponto est a perspectiva, uma vez que vem sendo desenvolvidas aes pelas cooperativas para resgatar e institucionalizar os valores cooperativistas nesses empreendimentos solidrios. Como pode uma cooperativa ser pautada por valores capitalistas em essncia e ver seus cooperados como empregados? Aqui necessitam-se polticas pblicas voltadas a difuso do cooperativismo na cooperativa. No basta estruturar polticas votadas infraestrutura da cooperativa, mas a de estruturar a organizao poltica e institucional, difundido valores inerentes ao empreendimento. A oitava possibilidade est na criao da cooperativa como indutor de mudanas na realidade local. Os limites esto nos entraves criao desses empreendimentos e na manuteno dos mesmos. As perspectivas esto na possibilidade de mudanas da realidade local. Quando a cooperativa criada, geralmente formada por pessoas da comunidade local, como citado pelos gestores. Paulatinamente, a partir do momento em que novas pessoas vo chegando e o reconhecimento de fortalecendo, os universos so aproximados, como salientado por um dos gestores. O grupo formado pela necessidade de mudar a realidade local, mas a pode esbarrar no limite que a dificuldade em erguer, manter e fazer crescer este empreendimento solidrio, assim como o de trazer novas pessoas e manter os que ali esto. Aqui cabe s administraes locais, por estarem mais prximos a esses empreendimentos, estreitar as relaes com as cooperativas visando o desenvolvimento local. Passando para a questo da insalubridade e do trabalho pesado nas cooperativas, vemos aqui mais perspectivas e limites. Os gestores vm enfatizando, por entre os cooperados, a necessidade de se utilizar EPIs e de manter o ambiente produtivo limpo e seguro. Como apontado pelos gestores e percebido nas visitas s cooperativas, no se percebe o cheiro de lixo, pois as cooperativas adotam metodologias de segregao e so muito

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conscientes quanto limpeza e ao resduo orgnico. Por outro lado, os limites esbarram no fato de que EPIs tm custo e no necessariamente todos os cooperados tm acesso aos mesmos. Tambm foi apontado por alguns dos gestores que muitos cooperados no gostam de utilizar os equipamentos. A dcima possibilidade est nas relaes sociais e produtivas das cooperativas. Aqui se veem mais limites do que perspectivas. A amizade no se restringe s relaes sociais, mas atravessa as relaes produtivas. Se o cooperado no tem como estar na cooperativa, esta cria mecanismos para que o cooperado continue produzindo e mantenha sua fonte de renda. Por outro lado, aqui os limites so claros: uma poltica pblica deve salvaguardar essa possiblidade do cooperado no poder ir cooperativa. A lei 12.690/12 um indcio de que essa lei observou esta questo. Mas no transformando e/ou equiparando uma cooperativa uma empresa que os problemas dela sero solucionados. A prxima questo sobre os atravessadores. Aqui no h perspectivas, mas somente limites. Os atravessadores afetam na disponibilidade e nos preos dos materiais. Procuram inclusive, obter materiais das cooperativas at por ameaa. Interessante situar que, pela anlise do discurso dos gestores, os catadores de rua atuam como atravessadores e, muitos deles so ajudados pelas cooperativas na venda de seus materiais. No caso de outros atravessadores que no o catador, estes atuam de forma ostensiva e muitas vezes aplicam o uso da violncia. As polticas pblicas no viram e no apontam estes atravessadoras. As polticas entendem que organizando o sistema de gesto dos RSU, talvez no existam os atravessadores, pois se o sistema est organizado, estes perdero espao. Nota-se por outro lado, que estes atravessadoras somente tem sua existncia reconhecida por fora dos meios oficiais, ou seja, no so atores que esto previstos nos programas, a exemplo do PMGIRS do Rio de Janeiro, ou do Plano Nacional de Resduos Slidos e, at mesmo na Lei n. 12.305/2010. Estes atravessadores somente foram percebidos nas entrevistas com os gestores. Nas questes acerca do baixo valor de venda dos materiais, um dos problemas citados por um dos gestores, h perspectivas e limites. Um dos gestores situa que h concorrncia com materiais vindos da China que, segundo o mesmo, so melhor aproveitados do que os materiais reciclados pelas cooperativas. Aqui est o limite: com baixo valor de venda, as cooperativas no conseguem vender por preos que tragam recursos suficientes para que as cooperativas abarquem custos e faam investimentos no ambiente produtivo ou faam melhorias nas cooperativas. Mas aqui tambm h perspectivas. O Poder Pblico, com o projeto da construo dos CTRs, pode estar comeando uma nova forma de estruturao das cooperativas, para que as mesmas obtenham maior quantidade de material e,

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consequentemente, maior poder de barganha na hora da venda. uma possibilidade. necessrio destacar que um dos gestores j questiona essas CTRr no que se refere ao preo de venda. A falta de documentos um entrave que apresenta mais limites do que perspectivas. Para atuar e conseguir novos clientes, alm de poderem participar de Editais e Chamadas Pblicas, as cooperativas precisam ter documentos, a exemplo de licenas ambientais, CNPJ e Manifesto de Resduos. Mas o processo burocrtico e muito lento e, por muitas vezes, obscuro em demasia, para que as cooperativas consigam obt-las sozinhas. Como situado, as cooperativas obtiveram ajuda de pessoas ou instituies que indicaram os caminhos tortuosos para conseguir os documentos. Aqui jaz o limite: como atuar na coleta seletiva se os documentos que permitem que voc atue na rea so difceis ou complicados demais para obteno? Parece um contrassenso, pois h uma poltica que incentiva a existncia de cooperativas, mas no h mecanismos que facilitem a formalizao das mesmas. Por outro lado, as perspectivas esto em rgos, notadamente ligados s Universidades, que prestam esse servio pblico de auxlio s cooperativas, a exemplo da ITCP da UFRJ. As Universidades, neste caso, vem prestando um servio que o prprio Estado deveria facilitar s cooperativas. Onde esto as polticas pblicas nestes caso? A dcima-quarta possibilidade reside no fato de que as cooperativas muitas vezes no dispe de materiais bsicos produo, a exemplo de EPIs, esteiras e balanas. O limite esbarra na produo: como produzir adequadamente e com segurana se no h equipamentos e mquinas produo? Neste caso, a produo feita; mas s custas de segurana e com pouco aproveitamento, como percebido no discurso dos gestores. J as perspectivas esto na forma como as cooperativas esto se organizando e se mobilizando. A FEBRACOM, por exemplo, auxilia com equipamentos, a exemplo de balanas; outras vezes com emprstimos para que as cooperativas cubram custos e eventualidades. Aqui se necessitam de polticas pblicas com vistas ao financiamento ou a facilitao de doao de mquinas e equipamentos que permitam a produo nas cooperativas. Por fim, na lista de problemas est o maior de todos: a questo logstica. Aqui tambm h perspectivas e limites. O maior problema situado pelos gestores a falta de caminhes prprios da cooperativa. Este o limite crucial da operacionalizao da coleta seletiva. Os gestores recusam material pois no tem como ir buscar no momento exato. As cooperativas no tm como escoar adequadamente os materiais reciclveis quando querem. As cooperativas precisam compartilhar 4 caminhes da FEBRACOM para a sua produo. As perspectivas, por outro lado, so evidentes, mas ainda insuficientes: a FEBRACOM atua no

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auxlio s cooperativas, estruturando uma logstica nas condies em que pode estruturar. Por outro lado, os gestores indicaram como limite a impossibilidade de obter emprstimos bancrios para a compra de veculos. Aqui se questiona: como operacionalizar a coleta seletiva se as cooperativas no tm condies de estruturar a sua prpria logstica, adequada s suas necessidades? Percebeu-se que a falta de caminho configura o par de algemas das cooperativas de catadores. Entrando na questo poltica. Os gestores no percebem o contedo da Poltica Nacional de Resduos Slidos. Neste posicionamento h mais limites do que perspectivas, pois o no reconhecimento de uma poltica que estrutura o seu setor de atuao e que determina diretrizes gerais, delimitando obrigaes e deveres os quais as cooperativas poderiam questionar se soubessem o contedo, impacta diretamente na sua pactuao. H uma poltica que percebida pelo nome, mas que no percebida pelo seu contedo. Esta possibilidade representa o limite. J na perspectiva est no fato de que as cooperativas possuem, na figura de seu gestor, um pleno conhecimento acerca das questes rotineiras, ou seja, os gestores conhecem sua rea de atuao, os atores e agentes da coleta seletiva, mas desconhecem a poltica que a regula. Aqui h uma incongruncia, pois sabendo da poltica, seus instrumentos e diretrizes, os gestores poderiam questionar frente aos rgos pblicos o descumprimento ou entraves existentes ao acesso a esses instrumentos. Por exemplo, a PNRS indica o maior acesso e facilitao de crdito, mas h editais impossveis de serem alcanados. Desta forma, poderiam questionar junto ao governo federal, ao Estado e ao municpio, a dificuldade desse acesso. Mas existem outros instrumentos que poderiam ser questionados a exemplo, da obrigatoriedade de doao de materiais por rgos pblicos s cooperativas, a formalizao da cooperativa, a logstica reversa etc. Em seguida trazemos a percepo de que houve mudana real na coleta seletiva aps a Poltica Nacional de Resduos Slidos. Como exposto anteriormente, isso traz perspectivas e limites no sentido de o que se esperar daqui em diante. Mas h tambm um perigo: percebe-se que houve mudana, mas no se reconhece a PNRS. Neste caso, qual a contribuio explcita da PNRS? Para uma anlise profunda do discurso dos gestores, no houve mudana a partir da PNRS, pois ela no percebida pelos mesmos. Mas houve mudana. Mas de onde? Pelo discurso dos gestores, notadamente na viso do gestor B, essa mudana adveio com o governo Lula, especificamente com a mudana da agenda social. Como limite se destaca a no percepo da PNRS enquanto poltica pblica. Neste caso, como pactuar a gesto compartilhada se uma poltica pblica essencial no percebida pelos policytakers? A perspectiva que houve mudana. H o sentimento e a percepo real de que houve mudana.

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E a partir da percepo de mudana, podem vir nonos questionamentos e demandas por mais mudanas ou por ajustes no processo, como salientado por um dos gestores. Mas este um processo longo e que exige maturao e tempo para assimilao. A dcima-oitava possibilidade est na aproximao do Estado com as cooperativas. Aqui um ponto interessante: se essa aproximao d com a ampliao do dilogo e com a construo conjunta de polticas, podemos dizer que uma perspectiva; mas por outro lado, se essa aproximao ocorrem sem uma reorganizao das foras polticas, mantendo as relaes de assujeitamento, na verdade, estamos em uma situao de limite. limite quando h o aprisionamento das cooperativas; quando no h Instituies que assegurem o equilbrio de foras e a possibilidade de interao na igualdade. perspectiva quando h a possibilidade do consenso e compartilhamento das decises e construo de projetos, problemas e polticas. Essa aproximao do Estado com as cooperativas foi um processo muito lento, como situado por um dos gestores. Este gestor situa que isso j deveria ter acontecido h muito tempo. E, realmente, para a pactuao das polticas, os atores e agentes devem ser reconhecidos e sentarem mesa para consensuar e ponderar polticas pblicas. um processo lento, que necessita muito dilogo, um entendimento mtuo acerca de problemas e solues; mas um passo importante para a construo de polticas pblicas que sejam pblicas. Mas, por outro lado, no basta trazer as cooperativas mesa de negociao. preciso que as mesmas tenham condies de operacionalizar a poltica pblica. Aqui s h limites. As cooperativas no tem condies de realizar investimentos no ambiente produtivo. Coo produzir melhor e com mais segurana, se no h recursos para investimento? No h recursos para ajustar os telhados esburacados; para adequar banheiros e cozinha; para comprar equipamentos de segurana, mquinas e equipamentos. Como produzir sem ter condies mnimas de produo? O trabalho aqui pouco desenvolvido, ou melhor, subdesenvolvido. Se no h a possibilidade de se obter recursos com a venda de materiais que seja suficiente realizao de investimentos, uma alternativa compreende os emprstimos bancrios. Mas aqui h mais um limite do que perspectiva. Os gestores situaram que praticamente impossvel atender aos critrios de bancos pblicos, a exemplo do BNDES. No caso de bancos privados, estes dificilmente liberam recursos. Este um entrave que limita a coleta seletiva: as cooperativas no tem acesso a linhas de financiamento de bancos. Como manter as contas em dia se no se pode obter crdito? Como comprar um caminho se no se pode obter financiamento? uma forma de aprisionamento. Uma questo complexa a da concorrncia. Houve conflito de posicionamento por entre gestores acerca do tema. Uns diziam que no h concorrncia, enquanto outro dizia que

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h. A concorrncia se manifesta no s na busca de materiais, mas tambm pela busca de financiamentos e atendimento de editais. Para esta questo no houve como delimitar as perspectivas e limites. Aqui so necessrias mais pesquisas acerca da concorrncia. A vigsima-segunda questo est no fortalecimento das redes das cooperativas em todos os sentidos: entre cooperativas e cooperados; entre cooperativas e cooperativas; e entre cooperativas e demais instituies. As perspectivas esto no fato de se mudar a mentalidade individual para a mentalidade coletiva, fortalecendo a comunho, a mobilizao poltica, o questionamento frente ao Estado e prpria organizao das cooperativas em si. As redes so fundamentais sobrevivncia das cooperativas. Um exemplo o que a FEBRACOM vem fazendo ao estruturar as cooperativas, ao manter uma logstica e doao de equipamentos para a produo e sendo um espao de articulao das cooperativas. Um aspecto fundamental a salientar recai sobre as leis. As leis so perfeitas. Realmente so. As leis observam variveis, atores, agentes, processos e produtos. Em um plano ideal de interveno, as mesmas so consideradas boas. Mas h uma diferena entre aquilo que foi penado e aquilo que executado. Por uma simples questo: nem todo os atores foram chamados mesa para a construo da poltica. Segundo um dos gestores, tais leis pecam pela aplicabilidade e pela falta de consenso. Nesta perfeio das leis, as perspectivas recaem sobre a lenta pactuao das mesmas por entre os atores e por trazerem novos atores. J o limite est no passo em que, ainda que tais atores participem na construo das polticas, suas vozes ainda no so consideradas, o que implica em polticas com aplicabilidade fragilizada. Exemplos no faltam: como estruturar uma gesto de resduos slidos se as cooperativas no possuem uma logstica adequada? A soluo segundo a prefeitura do Rio de Janeiro a de construir CTRs que concentrem os catadores das cooperativas. Isto uma poltica pblica? No, por no atacar o problema crucial que a falta de estrutura das cooperativas. O que a prefeitura entende a construo das CTRs para fazer com que o resduo no v em direo s cooperativas ou que estas no procurem por materiais. A proposta da prefeitura a de utilizar a mo-de-obra das cooperativas simplesmente. Isto no uma poltica pblica quanto situamos o olhar sobre os catadores. Do ponto de vista da gesto dos resduos slidos, isto pode ser considerado uma poltica pblica. Ainda na questo das leis. Existem leis que ao mesmo tempo induzem a coleta seletiva, mas h outras que a restringem. Se se tem a PNRS que expande a responsabilidade e importncia das cooperativas, existem leis que burocratizam demais a formalizao das cooperativas, a sua operao e manuteno. A perspectiva est na ampliao da coleta seletiva. O limite est na restrio.

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Existem leis que procuram reorganizar a correlao de foras. No caso da coleta seletiva e da gesto dos RSU, o lado mais fraco est nos catadores. Aqui esto mescladas as perspectivas e limites. Trazendo a lei n. 12.690/12, esta lei uma clara proposta de reorganizar a correlao de foras. Esta uma perspectiva. A proposta boa; traz segurana; traz a possibilidade de salvaguardar as condies de vida e de trabalho dos catadores. Como diz um dos gestores: fantstico. Mas uma proposta que perfeita. Perfeita demais. uma proposta to perfeita, mas que no perguntaram s cooperativas se as mesmas teriam condies de arcar com a poltica. No perguntaram, pois se perguntassem, saberiam que a resposta seria negativa. Aqui est o limite: cria-se uma poltica com a melhor das intenes, porm mal construda, pensada e estruturada, pois no olha para aqueles que aplicaro a poltica: as cooperativas. No a primeira vez que existe uma poltica com a melhor das intenes e, por ter a melhor das intenes, talvez no seja a que possa ser aplicada no momento. Necessita-se, como situado por um dos gestores, um tempo de maturao e assimilao. A PNRS recente, fio sancionada em 2010 e, enquanto esta pesquisa est em desenvolvimento, estamos no ano de 2013 e ainda no houve tempo hbil para assimilao. Lembrando Lindblom, no sentido de Incrementalismo da poltica e a avaliao in itinere, isto o que est acontecendo com a PNRS, a criao de polticas que visam ajustar pontos falhos no observados. Mas necessita-se um tempo de maturao. A Poltica Nacional de Resduos Slidos um processo de longo prazo. Precisar de ajustes? Sim, precisar. Mas preciso um tempo de assimilao, pois a PNRS uma poltica Regulatria em essncia, que reorganiza a configurao das foras poltica e sua correlao. Muitos atores perderam e ganharam e esto ansiosos em saber o que mais est por vir. Aqui est a perspectiva: a de se ter tempo para organizao da gesto, das parcerias e responsabilidades. O que no precisa de tempo para assimilao a interveno sobre as estruturas das cooperativas. Estas foram elevadas a atores estratgicos da PNRS, mas ainda no tem condies plenas para assumir a responsabilidade. Ressalto: as cooperativas no tm condies plenas. Elas tm condies tcnicas, pois dominam processos, possuem pessoal e conhecimento. As cooperativas no possuem infraestrutura adequada e logstica. Por isso destacamos que as mesmas no tm condies totais. Este o limite: a necessidade de estruturao das cooperativas em paralelo ao fator tempo. Ainda no campo da poltica. Aps a PNRS e demais polticas voltadas coleta seletiva houve melhora substancial do volume de materiais. Alm da PNRS em si, o fator crtico foi o Decreto 5.940/06. A perspectiva est no fato de que diversos rgos pblicos foram obrigados a destinar seus resduos s cooperativas e muitos deles iniciaram o cumprimento da lei. Por

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outro lado, h o limite: a incapacidade das cooperativas em buscar tais materiais. Como as cooperativas no possuem logstica adequada, muitas delas recusam o recebimento desses materiais. Outro limite situado por gestores que prestadores de limpeza desses rgos atuam como atravessadores, pois j recolhem os materiais mais valiosos e deixam para as cooperativas os com pouco valor de venda. A vigsima-oitava considerao est na melhora da renda das cooperativas. Aqui, os gestores foram unanimes: houve melhora. O que pode ser explicado principalmente com a obrigatoriedade no s de rgos pblicos, mas de outros geradores de resduos, como a indstria e o comrcio de dispor seus materiais. Segundo os gestores, o trabalho tende a crescer, assim como a renda. Aqui estaria a perspectiva, pois junto a renda, os gestores situaram que procuram investir em maior conforto e benefcios aos cooperados, a exemplo de cursos, palestras, projetos que envolvam as famlias dos cooperados e a comunidade, alm de cestas bsicas. O limite, como situado pelos gestores est na infraestrutura das cooperativas, pois a cooperativa no pode atender todo mundo, alm dos preos estarem desvalorizados e as cooperativas no possurem logstica adequada. Esse aumento da renda chegar a um limite, devido falta de investimentos. uma conta bsica e anlise da conjuntura simples: a cooperativa tem uma capacidade instalada de operao, ou seja, uma capacidade mxima de recuperar uma quantidade certa de materiais. Esta capacidade instalada de operao permite que se alcance um patamar mximo de renda que pode ser gerada. No havendo investimentos na infraestrutura operacional da cooperativa ou um incremento da tcnica aplicada, a renda no aumenta, exceo de uma aumento do valor dos materiais no mercado, a neste caso, o aumento se daria no pela capacidade da cooperativa, mas por oscilaes do mercado. A conscientizao ambiental dos gestores foi percebida. Eles tm um amplo conhecimento a respeito da reciclagem, dos resduos slidos, das doenas envolvidas, ou seja, tm conhecimento tcnico, mas tambm poltico da coleta seletiva. Os gestores se mostraram conscientes de seu papel enquanto representantes e do papel da cooperativa. Aqui reside a perspectiva: a atuao dos gestores tende a ser mais consciente, mais participativa e mais questionadora frente aos gestores pblicos. Os gestores no tem apenas um conhecimento ambiental, eles conhecem todas as possibilidades socioeconmicas e poltico-institucionais inerentes ao sistema poltico em que a coleta seletiva est inserida. Os limites esto na possibilidade destes gestores se expressarem, participarem e se mobilizarem frente aos outros atores e agentes participantes da coleta seletiva. a capacidade de falarem e serem ouvidos, de participarem nas deliberaes e decises polticas, de serem considerados na formulao de polticas pblicas.

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Os gestores tambm identificaram que, na coleta seletiva, um dos maiores problemas a separao. Aqui situamos mais limites do que perspectivas. A separao comea em casa. O consumidor o primeiro agente da coleta seletiva: ele quem faz a segregao prvia. Mas aqui recai uma questo: estaramos educados o suficiente para sabermos com separar, o que separar e para quem separar? No, no estamos educados o suficiente. Outra questo: estaramos conscientizados o suficiente para sabermos o que consumir, quanto consumir e quando consumir? No, no estamos. Mais uma questo: estaramos motivados o suficiente para procedermos segregao prvia em casa, para vermos o que estamos consumindo e o que estamos jogando fora? No, no estamos. Estas perguntas so atravessadas pela Educao. No somente aquela Educao formal das escolas, mas envolvendo a forma como o consumo, o ps-consumo e do desperdcio so tratados dentro e fora das escolas. Envolve tambm a responsabilidade dos veculos de comunicao de massa, quanto difuso desses questionamentos. Envolve tambm a responsabilidade das empresas e de seus departamentos de marketing que, deliberadamente e conscientemente se utilizam de tcnicas psicossociais para induzir comportamentos nas pessoas e no consumidor225. As perspectivas esto nas polticas pblicas, notadamente de educao ambiental, mas que so polticas incipientes e que no so valorizadas pela escola pblica. A mdia tambm no valoriza a questo ambiental, basta ver os horrios em que os programas de cunho informativo ambiental so veiculados. A prxima indagao est na tecnologia. Colocamos como indagao e no como possibilidade, pois no conseguimos delimitar perspectivas e limites. Esta uma questo que demanda pesquisa e maior reflexo. Um dos gestores se posicionou fortemente contra a associao de tecnologias de ponta no trabalho das cooperativas. Este gestor aceita que a tecnologia ajude, mas que no substitua o catador. A penltima colocao recai sobre o desamparo estrutural das cooperativas. Situamos que elas necessitam de apoio jurdico, financeiro, cultural e educacional, social, logstico e poltico. As cooperativas esto nessa situao por terem sido renegadas por dcadas pelo Poder Pblico, que no via valor em seu trabalho. Agora que possuem valor, as cooperativas ainda no veem auxlio quanto a essas questes levantadas. So as cooperativas que buscam meios de obter esses apoios destacados. No o Poder Pblico que propicia meios para tal, muito menos o mercado. Como apontado por um dos gestores, as cooperativas no so coitadinhas e como situado por outro, cooperativa vive com nossos ps. As cooperativas
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Em mdia, o consumidor leva trs segundos para decidir ou no sobre uma compra (KOTLER; ARMSTRONG, 2007).

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no querem esmola, elas querem desenvolver o seu trabalho. Elas precisam de emprstimos? Sim, mas emprstimos que possam pagar e que tenham acesso. Elas precisam de documentao? Sim, precisam, mas precisam de menor burocratizao e maior acesso. Elas precisam de veculos? Sim, e urgentemente, mas precisam ter crdito para poder obter esse veculo. Enfim, esta uma questo ainda a ser desenvolvida. A categoria desamparo estrutural no pde ser plenamente desenvolvida nesta pesquisa, pelo fato de ter sido melhor compreendida ao fim da pesquisa de campo. Essa categoria configura uma injuno de amplos aspectos que demanda maior reflexo. Esse desamparo estrutural representa a perspectiva e o limite ao mesmo tempo: a perspectiva pelo fato de termos identificado os principais problemas das cooperativas e limite pelo fato de que so poucas as aes estruturadas ao combate destes problemas. A ltima e no menos importante colocao, a trigsima-terceira desta longa anlise, est no amor que as pessoas sentem pelo desenvolvimento de seus trabalhos nas cooperativas. Na observao empregada nas visitas s cooperativas, percebemos a comunho existente. A partilha pelos valores de solidariedade em meio a precariedade das condies de trabalho e precarizao do mesmo. As estrias contadas, a aproximao com os gestores e a possibilidade de entender que so relaes sociais que pouco se assemelham a de uma empresa. As pessoas se identificam; sabem-se os nomes; h abertura para questionamento e sugestes; o ambiente mais tranquilo (a no ser quando o caminho chega trazendo materiais); ouve-se as vozes das pessoas; e se anda de cabea erguida, reconhecendo as feies dos rostos. A possibilidade de se visitar as cooperativas, escutar os gestores representa a possibilidade de, mais uma vez, dar-lhes vozes, dar-lhes a confiana de que, mais uma vez, se tentar mudar a realidade de uma forma transformada positiva. As cooperativas trazem as perspectivas e limites, em paralelo com as polticas pblicas, de se mudar ou de se adaptar a coleta seletiva no municpio do Rio de Janeiro. Temos as polticas, atores e Instituies. O desafio o de organizar pessoas, interesses, vozes, problemas e solues.

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CONSIDERAES FINAIS

No caso brasileiro, sempre se empreendeu e se popularizou uma viso utilitarista da natureza. Esta como servio da humanidade e disposio de bem-estar humano. Tambm entendida como necessria ao desenvolvimento. Este foi, sumariamente, o discurso levantado e repetido por todos os governos brasileiros. A sustentao poltica brasileira, desde o tempo colonial, e reforada entre 1930 e 1970, era de que a proteo ambiental no deveria sacrificar o desenvolvimento do pas. Sempre s sombras das macropolticas, a poltica ambiental brasileira desenvolveu-se tardiamente se a compararmos com outras polticas setoriais. As polticas de saneamento bsico no continham consideraes sobre educao. A poltica educacional brasileira no tinha consideraes sobre aspectos ambientais at a sano da Lei n. 9795/99 que instituiu a Poltica Nacional de Educao Ambiental. A maioria das polticas ambientais brasileiras no foi criada observando a necessidade de ampliar o escopo de atuao do Poder Pblico, mas como respostas s crises e conjunturas internacionais, principalmente de movimentos ambientalistas. A percepo da questo ambiental cresceu paulatinamente percepo dos problemas ambientais, principalmente no que toca aos eventos internacionais sobre o tema e acidentes ambientais. Podemos apontar como decisivos maior abertura para temas correlacionados ao meio ambiente, alguns acidentes ambientais ocorridos em Londres (1952); assim como os grandes eventos internacionais ocorridos em Estocolmo (1972) e Rio de Janeiro (1992). Estes eventos, respectivamente a Conveno de Estocolmo e a Rio-92, foram essenciais, no somente por trazer discusso sobre problemas decorrentes do modelo bsico de desenvolvimento adotado deste a Revoluo Industrial, mas, sobretudo, por abrir espao questo ambiental na Agenda Poltica Internacional. A insero da questo ambiental atravessou tanto questes polticas quanto econmicas no contexto brasileiro. Atravessou planos e modelos econmicos populistas, desenvolvimentistas e liberais, regrados em projetos nacionais e setoriais, assim como governos autoritrios, ditatoriais e democrticos. Cada um sua maneira observava as questes ambientais, mas todos de comum acordo de que o desenvolvimento era o mais importante e o ambiente como secundrio. Ao analisarmos as polticas econmicas brasileiras, em termos econmicos em si e em aspectos polticos, o contexto indica que o

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desenvolvimento no deveria ser prejudicado em prol do cuidado ambiental. Isto quando estas mesmas polticas permitiam espao discusso ambiental. O processo de desenvolvimento brasileiro deixou cicatrizes ambientais e sociais. Ambientais por trazerem um modelo de desenvolvimento que foi capaz de degradar e exaurir profundamente o ambiente. Como exemplo, a megalpole brasileira Rio-So Paulo, que convive diariamente com fluxos de densa poluio do ar, hdrica, sonora, visual, entre outras. Tal arqutipo de desenvolvimento nos trouxe marcas sociais por serem modelos excludentes econmica, social e cultural, indutor da mais-valia e da pobreza, massificando culturas, impondo padres de consumo e produo desarmnicos, conflitando com a entropia dos sistemas naturais. Desde o incio da dcada de 1990 a problemtica relacionada aos Resduos Slidos Urbanos (RSU) vem sendo intensamente discutida tanto no plano internacional quanto no domstico. Paralelamente, o crescente volume de RSU gerados, atrelados diminuio do espao fsico destinado disposio final ambientalmente adequada, tambm se apresentam como fatores determinantes na retomada dos debates sobre a gesto dos resduos. A questo do lixo, agora resduo, assumiu patamares de ordem pblica e de necessidade de interveno estatal no Brasil, sendo colocado como item prioritrio de qualquer Agenda Governamental, Planos Plurianuais e Planos Diretores das trs esferas (Unio, Estados e Municpios). Assumiu inclusive, propores de ser includa em qualquer debate sobre modelos de desenvolvimento e ordenamento urbano. O lixo agora dotado de valor social, econmico e ambiental e, como tal, passou a ser includo nas Agendas Formais. Essa mudana qualitativa (de lixo para resduo) poderia ser comprovada a partir de algumas consideraes histricas. Primeiramente, tal mudana seria fruto da ampliao da capacidade operacional nos processos de reciclagem e recuperao de resduos, assim como da diminuio dos custos das tecnologias envolvidas. Em segundo, tal transformao da percepo dos resduos seria resultado da disseminao dos conceitos relativos sustentabilidade e educao ambiental, mas tambm das discusses e debates em torno da problemtica. Por fim, o resultado dos fatores acima apontados teria contribudo construo de uma nova percepo sobre os RSU como, primeiramente, oportunidade lucrativa ao empresariado, em segundo, oportunidade gerencial aos administradores pblicos e, em terceiro, oportunidade de mobilizao pela sociedade na reivindicao participao ativa na gesto pblica. Mas, por outro lado, a valorizao do lixo decorreu aps percepo de valor econmico e poltico sobre o mesmo. Posteriormente a essa valorizao, o mercado percebeu

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uma oportunidade de contar com matria-prima barata; o Estado com a possibilidade de compartilhar a gesto dos resduos e a sociedade de ter mais um ator para se encarregar dos resduos. Para empresrios e investidores, os RSU trouxeram possibilidades de retornos financeiros e polticos considerveis. Financeiros, pelo fato dos RSU serem uma espcie de matria-prima barata e que, posteriormente recuperadas, retornam cadeia produtiva com valores muito alm do inicial; o desafio, por outro lado, est na manuteno de um fluxo constante dos RSU, o que no difcil pelo constante e crescente volume de resduos produzidos. O retorno poltico est no sentido de que os investidores e empresrios em RSU passam a contar com uma imagem altamente positiva e favorvel frente aos diversos atores polticos, tanto no mercado quanto no governo e na sociedade. Por conta da valorizao dos resduos, surgiu a necessidade de normatizao sobre o tema e de criao de polticas pblicas, planos e programas, tanto em mbito nacional, quanto local, a fim de melhor estruturar a gesto dos RSU, especificamente a partir do compartilhamento de responsabilidades, papeis e processos. Da surgiu a Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS). Mas a histria da PNRS se confunde com a histria poltica, socioeconmica e institucional brasileira. A PNRS voltou ao debate pblico com maior abertura poltica, com a ampliao das normas que assegurassem a participao poltica, mas fundamentalmente, com a reorganizao da Agenda Social, trazida com o governo Lula. A incorporao do catador, aqui no entendimento pela lei como preferencialmente associado a uma associao ou cooperativa, j dimensiona a questo social atravessada na PNRS. Esta incorporao social, ainda que criticada como forada, representa a reivindicao participao poltica e representatividade no espao pblico, poltico, social, econmico e cultural. Este ltimo, talvez o mais significativo neste incio de sculo XXI. A cultura cooperativista e da solidariedade no mais faz parte do dia-a-dia das nossas vidas, das nossas rotinas, e principalmente, das nossas reinvindicaes e pautas frente aos gestores pblicos. A cultura egosta e imediatista de se querer tudo e para agora, traz implicaes sobre as vidas dos outros, mas notadamente, sobre a mobilizao poltica e social dos indivduos. A base dessa cultura a de perceber valor naqueles que possuem algo a oferecer em troca, especificamente, em bens. Neste caso, os catadores foram marginalizados durante dcadas por no oferecerem nada em troca. Mas a Histria nos mostra que possvel se criar valor em

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tudo ou a possibilidade de criar a percepo do valor tanto em coisas materiais quanto imateriais. O que veio primeiro: o lixo ou o catador? Na percepo do valor, o lixo veio primeiro e o catador, veio por tabela. A frieza dessas palavras situam a crueldade existente nesse mercado dos resduos. O lixo, agora resduo, somente foi percebido como dotado de valor, quando implicou percepes sociais, econmicas, polticas, culturais e ambientais. Podia-se extrair valor daquilo que j foi extrado, ou melhor, recuperar valor. aqui que entram o catador e as cooperativas. Quem far o trabalho sujo? Sero os titulares de limpeza pblica? Sero os consumidores? Sero as empresas? Nenhum dos trs. Quem far o trabalho sujo da segregao; o trabalho insalubre de estar em contato com materiais que podem causar doenas; o trabalho de respirar o odor do lixo dos outros; - ou seja, quem far o trabalho de recuperar o valor daquilo que foi usado e descartado pelos outros sero os catadores de materiais reciclveis. Por isso que os catadores foram elevados a atores de importncia estratgica gesto de resduos. No foi caridade; no foi viso solidria; no foi a ateno com as camadas mais pobres. Foi uma clara percepo de se utilizar uma mo-de-obra disponvel e que possui conhecimento tcnico na sua atuao. Mas na oportunidade dessas janelas que tm-se a possibilidade de criar possibilidades de interveno. Aproveitemos essa poltica para resgatar a dignidade das pessoas que trabalham com o lixo. Neste ponto foram incorporadas vrias polticas, diretrizes e instrumentos que envolvem as cooperativas de catadores e o catador individual. Mas aqui novamente, trazem-se as verdadeiras intenes de uma poltica: a de estruturar todo um organismo normativo e interventivo, mas que apresenta falhas, propositadas ou no, e que acabam por beneficiar alguns em detrimentos de outros por no permitir a mudana de status quo. Sabemos que quando h uma mudana transformadora positiva da realidade social, h uma reconfigurao de interesses, espaos, instituies, custos e benefcios, mas, sobretudo, de mecanismos que transformam as relaes de poder existentes em dada realidade. Por conta disso, podem existir polticas que sejam estruturadas de forma a no trazerem em seu bojo, instrumentos especficos que permitam mudanas nas relaes de poder. Sim, temos uma poltica, amparada por outras, que procura institucionalizar uma gesto compartilhada e, principalmente, institucionalizar a coleta seletiva solidria com a participao e incluso social de catadores. Sim, temos a poltica (no sentido de policy), mas

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no a poltica (no sentido de politcs), ou seja, temos a regra geral, mas no as regras especficas que deveriam sustentar esta poltica no mais alto grau. Aqui que est o perigo: a de se ter uma poltica pblica, mas no haver a organizao poltica e institucional em seu torno. Aqui, uma poltica real, se torna uma poltica simblica, pois est presa em si mesma, algemada em burocracias, em falta de consenso, na impossibilidade de dilogo e participao poltica. Essa a histria da PNRS. E essa sua vida. A PNRS traz medidas e projetos que podem maximizar a aplicao da prpria poltica com ganho socioeconmico para aqueles na ponta da execuo, notadamente, os catadores de materiais reciclveis. Contudo, a PNRS uma poltica pblica que traz instrumentos que no so percebidos em sua totalidade pelos atores envolvidos, o que implica na sua no pactuao e, por consequncia, na no utilizao plena das vantagens induzidas pela poltica. Apesar de sua qualidade no campo das ideias, sobretudo em suas propostas e fundamentos, a PNRS fracamente percebida pelos atores em execuo. A pesquisa de campo junto aos gestores foi enftica: eles tm pouco conhecimento sobre o contedo da PNRS, mas sabem todo o processo tcnico da coleta seletiva e da gesto dos resduos. Percebe-se na PNRS, um corpo de texto slido e eficiente, que observa todos os envolvidos no processo (Estado, Mercado, Sociedade Civil e Terceiro Setor) e suas possveis variveis. O Poder pblico assumiu delimitao do marco legal e suas obrigaes, o

Empresariado e a Sociedade so corresponsveis pelo ciclo de vida do produto e o Terceiro Setor incorporado como parte atuante e fundamental prosperidade da poltica. Mas, por outro lado, como situado por um dos gestores, a PNRS uma lei perfeita, to perfeita que difcil de ser aplicada, pois desconsiderou ou desconsidera atores e agentes que tm papel fundamental na coleta seletiva: as cooperativas de catadores. Ela desconsidera pois se, de um lado, ela facilita e procura aperfeioar o trabalho das cooperativas, por outro lado, ela entra em conflito com outras polticas e necessidades burocrticas exigidas pelo Estado que entravam e dificultam o trabalho das cooperativas. Com o mapeamento da coleta seletiva de resduos slidos urbanos no municpio do Rio de Janeiro, a caracterizamos como ineficiente e pouco aproveitada. Menos de 1% dos resduos coletados na cidade so direcionados na coleta seletiva. Por outro lado, o municpio vem desenvolvendo programas e polticas pblicas, especialmente por meio da construo de Centros de Tratamento de Resduos (CTRs). Isso demonstra que o trabalho das cooperativas de catadores vem crescendo em volume de materiais recuperados, independentemente das dificuldades do processo.

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A pesquisa de campo junto aos gestores evidenciou o desamparo estrutural em que as cooperativas se encontram. A coleta seletiva necessita de aporte do Poder Pblico. As cooperativas de catadores esto vivendo uma situao de Desamparo Estrutural, ainda que estejam se estruturando e se organizando paulatinamente. Elas necessitam de tudo: auxlio jurdico no que toca um ambiente prprio, para que no sejam ameaadas de despejo; auxlio financeiro, para que possam fazer reformas estruturais nos galpes e que possam obter maquinas e equipamentos; auxlio cultural e educacional, para que possam difundir a cultura do cooperativismo e melhorar suas tcnicas de segregao; auxlio social, para que sejam capazes de estruturar aes voltadas aos cooperados e que possam estender para as suas famlias; auxlio logstico, com o objetivo de combater o gargalo fundamental que a falta de transporte; e auxlio poltico, para que possam reequilibrar as foras polticas e sejam capazes de se fazerem ouvidas pelos agentes pblicos. A questo logstica o principal problema das cooperativas. Ter um caminho o objeto de desejo de todas as cooperativas. A falta de um caminho prprio configura as algemas da cooperativa dentro do sistema de coleta seletiva. Este o limite crucial da operacionalizao da coleta seletiva. Os gestores recusam material pois no tem como ir buscar no momento exato. As cooperativas no tm como escoar adequadamente os materiais reciclveis quando querem. As cooperativas precisam compartilhar caminhes da FEBRACOM para a sua produo. Em um sentido ideal, alm de contribuir positivamente para a imagem do governo e da cidade, a coleta seletiva exige um exerccio de cidadania, no qual os cidados assumem um papel ativo em relao administrao da cidade, aproximando-se do poder pblico e estimulando sua prpria organizao enquanto sociedade civil. O desamparo estrutural em que as cooperativas de catadores de materiais reciclveis esto passando j foi percebido h muito tempo pela mdia, pelo governo e pela sociedade. Se existem polticas pblicas voltadas ao tema, porque esse problema j foi identificado. Contudo, este problema pode ter sido identificado e uma poltica ter sido criada, mas ainda no ser uma issue, ou seja, uma questo poltica. Mas as polticas no so condies suficientes para a resoluo de problemas pblicos. As polticas so condies necessrias a todo um ordenamento que envolve a sua pactuao. Este o processo por meio do qual as polticas pblicas so pensadas, elaboradas, percebidas, implementadas, executadas e avaliadas conjuntamente pelos atores polticos, governamentais e no governamentais, com o apoio de Instituies e espaos de negociao poltica abertos e estimulados participao. Necessita-se o reconhecimento das conexes envoltas poltica

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pblica e principalmente a considerao da mesma como meio s mudanas transformadoras da realidade social. Necessitam-se Instituies, ou seja normas conhecidas por todos e que induzem a participao poltica. Ao mesmo tempo, as condies de igualdade na construo das polticas precisam ser asseguradas nos espaos de negociao. No h como criar polticas pblicas efetivas se os atores no possuem canais abertos e pblicos para o dilogo e negociao. As Polticas pblicas que tm como foco determinados atores que no participaram em sua construo no so polticas pblicas. So no mnimo medidas intervencionistas com carter pblico, mas sem o pblico que deveria ter parte basilar de participao. No obstante, necessita-se mudar o olhar sobre as cooperativas. As cooperativas esto em situao de desamparo estrutural, mas no so atores desamparados estruturalmente. H uma diferena bsica entre estar em uma situao e possuir essa caraterstica. Estar em uma situao de desamparo significa que h fatores, variveis, atores e demais possibilidades que afetam a estruturao em que se encontra. Possuir essa caracterstica uma outra questo que aponta para uma permanncia dessa caracterstica. As cooperativas no querem dinheiro. Elas querem desenvolver o seu trabalho. E para desenvolver o trabalho das cooperativas, preciso desenvolver a coleta seletiva. A coleta seletiva precisa de articulao poltica quanto ao seu contedo como poltica pblica, que consiga englobar as dimenses analtica, socioeconmica, ambiental, democrtica e de justia social, de maneira que possa instaurar os conceitos da sustentabilidade e efetividade, a fim de alcanar o desenvolvimento sustentvel. Ao mesmo tempo, ao atores envolvidos no processo precisam estar capacitados e articulados s variveis pertinentes das polticas pblicas e de seu ciclo como um todo. Entretanto, ao observarmos o cenrio ideal proposto pelas polticas e o que realmente acontece, nota-se a ntida discrepncia entre o campo terico e o campo prtico: os lentos processos burocrticos formao e regularizao de cooperativas e associaes; a demora na liberao de recursos pelo Governo; a precria infraestrutura dos sistemas de coleta e separao de resduos, tanto do Estado, do Mercado, quanto do Terceiro Setor; a falta de capacitao tcnica e de gesto nas cooperativas; a impunidade s empresas estatais e privadas, obrigadas destinao de resduos, mas que no o fazem (este ltimo caso, o das estatais, regido por Decreto Federal); a desarticulao poltica na criao de um Plano Nacional de Resduos entre tantos outros fatores, contribuem para a confusa execuo das polticas e, por consequncia, sua ineficincia.

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Tornam-se necessrias, ento, mudanas na forma como as polticas pblicas so planejadas, conduzidas e avaliadas. Esse processo no deve ocorrer unilateralmente por aqueles que projetam as polticas. O ciclo das polticas pblicas, como um processo dinmico e complexo, sujeito a contextos sociais, polticos, culturais, econmicos, tecnolgicos, entre outros, que envolvem no somente os formuladores das polticas, mas tambm queles que so direta e indiretamente atingidos pelas mesmas. Neste sentido, analisamos o processo de pactuao da PNRS pelos atores polticos, destacando as cooperativas de catadores de materiais reciclveis; apresentando e discutindo as variveis do processo poltico envolto s polticas pblicas voltadas coleta seletiva. Contudo, no basta apenas o reconhecimento dessas conexes envolvidas no processo que acabam por afet-lo positiva ou negativamente. So indispensveis a criao de meios concretos que visem articulao, capacitao e participao de todos os envolvidos nas polticas. No somente no plano terico, mas que representem o slido exerccio do controle social e a capacidade de interferncia de todos os envolvidos e hierarquias que fazem parte desse processo complexo, desde a concepo execuo propriamente dita. As cooperativas de coleta seletiva representam a reivindicao, pelas camadas sociais, na participao no ciclo de polticas pblicas (policy cycle), a fim de tornarem-se sujeitos polticos atuantes de seu ambiente social, territorial, econmico, material e ambiental como na formulao de propostas que os levem em considerao. As polticas pblicas destinadas implementao da coleta seletiva por meio da integrao entre Estado, Mercado, Sociedade Civil e Terceiro Setor, propem o desenvolvimento econmico equilibrado, respeitando as diversidades biolgica e

sociocultural, o exerccio da responsabilidade e cidadania, a justia social, a melhor distribuio de renda, a integrao ao mercado de trabalho de pessoas excludas, propor condies dignas de desenvolvimento, alm claro, de solucionar o problema crnico que a questo do lixo. Entretanto, para uma eficiente aplicao das polticas, estas devem ser planejadas, articuladas, executadas e avaliadas conjuntamente, observando todas as variveis envolvidas no processo. Todos os atores devem ser ouvidos e terem participao, de maneira que as polticas sejam criadas com todos, para todos e com a participao de todos, caso contrrio, elas se tornam polticas mal elaboradas e igualmente mal executadas, que mais agravam e menos solucionam os problemas.

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A PNRS no pactuada por todos os atores e, desta forma, perde a capacidade de incluso social. H um distanciamento entre os gabinetes dos formuladores da poltica e os galpes da cooperativa. Por enquanto, indica-se a necessidade de mudanas no debate, planejamento, conduo e avaliao de pblicas, assim como a articulao, capacitao e participao de todos os envolvidos nas polticas, representando o slido exerccio do controle social e a capacidade de interferncia de todos os envolvidos e hierarquias que fazem parte desse processo complexo. Por fim, indicamos as possibilidades de pesquisa que este estudo no pde dar conta plenamente e que podem servir de base para estudos posteriores: 1. A categoria desamparo estrutural, inicialmente levantada; 2. A categoria processo de pactuao de polticas pblicas, que aqui foi discutida, mas que precisa de maior reflexo; 3. A existncia ou no da concorrncia entre cooperativas de catadores; 4. As leis perfeitas que mais entravam do que facilitam o trabalho das cooperativas; 5. A importao de materiais reciclados e o subaproveitamento dos materiais domsticos; 6. A tecnologia como ameaa ao catador; 7. A questo dos atravessadores (sua identificao via as cooperativas e no via documentos normativos); 8. O desconhecimento da Poltica Nacional de Resduos Slidos pelas cooperativas de catadores e seu impacto nas mesmas; 9. A dificuldade de acesso a crdito pelas cooperativas; 10. O processo burocrtico na formalizao das cooperativas.

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APNDICE A Instrumentos utilizados na pesquisa de campo: Roteiro de entrevista semiaberta e Modelo do Questionrio ENTREVISTA

ROTEIRO DAS ENTREVISTAS

DADOS PESSOAIS: 1. Nome: 2. Data de nascimento: 3. Estado civil: 4. Escolaridade: 5. Profisso anterior: Idade: Sexo:

RESDUOS SLIDOS: 1. O que voc considera por resduos slidos? 2. A que voc atribui a mudana na importncia dos resduos slidos? 3. Conhece a Poltica Nacional dos Resduos Slidos (Lei n. 12.305/2010)? Conhece seus instrumentos? Acredita que a mesma trouxe mudanas? 4. Me conte um pouco sobre a coleta seletiva? H quanto tempo trabalha com ela? 5. Conhece o Decreto federal n. 5.940/2006 e o decreto n.40.645/2007, que obrigam rgos pblicos a destinarem seus resduos s cooperativas? 6. De 2010 em diante, tem percebido alguma diferena no setor de coleta seletiva? 7. Quais as suas principais necessidades? 8. Quais polticas deveriam ser adotadas para melhorar esse setor?

CATAO: 1. H quanto tempo voc trabalha na catao / reciclagem? 2. Por que voc foi trabalhar com a catao de lixo? 3. Quais os bairros que trabalha? 4. Quantos dias por semana e quantas horas por dia voc dedica a essa atividade? 5. Quanto recebe por ms? 6. Os moradores colaboram? E as empresas? 7. Quais os pontos bons e ruins da coleta seletiva? 8. Quais so as principais necessidades da sua cooperativa?

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9. Gosta do que faz? 10. Quais so seus desejos para o futuro? 11. Alguns gestores disseram que a logstica o principal gargalo das cooperativas (falta de caminho, transporte etc.). Concorda ou no? Qual a sua opinio? 12. Qual a sua opinio sobre tecnologias de ponta na coleta seletiva? Elas seriam uma ameaa ao trabalho do catador? 13. Qual a sua opinio sobre os atravessadores na coleta seletiva? 14. Qual a diferena que a cooperativa fez para a sua vida?

PARTICIPAO/ ORGANIZAO POLTICA 1. O que levou voc a participar de um grupo de catadores? 2. Voc acha importante participar do grupo? 3. O que voc acha sobre a participao das pessoas no incio do grupo e hoje? 4. Como se deu a organizao dos catadores? 5. Houve alguma mudana nas condies de trabalho depois da organizao? Quais? 6. Melhorou a renda? 7. Voc identificou alguma ajuda ou apoio de fora no momento da organizao? 8. Quais as dificuldades encontradas para a organizao do grupo? 9. Conhece a Lei n. 12.690, de 19 de julho de 2012, que muda o regime das cooperativas? Se sim, qual sua opinio sobre ela? Quais impactos vo gerar? 10. Conhece o Movimento Nacional dos Catadores de Reciclveis (MNCR) e a Federao das Cooperativas de Materiais Reciclveis (FEBRACOM)? Mantm contato com os mesmos? 11. Mantm contato com a Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro (ALERJ), especificamente com a Comisso de Meio Ambiente? 12. Conhece as atividades desenvolvidas por universidades como a UERJ, UFRJ, Unirio, PUC-RJ, que mantm programas e treinamento em coleta seletiva? 13. Mantm contato com o compromisso empresarial para a reciclagem (CEMPRE), Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal ou o BNDES, que possuem linhas de crdito especficas para cooperativas que trabalham com a coleta seletiva? 14. Conhece o Plano Municipal de Gesto Integrada de Resduos Slidos Urbanos do Municpio do Rio de Janeiro? Sabia que o mesmo aponta como meta o objetivo de crescimento de 25% da coleta seletiva at 2016? Qual sua opinio?

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QUESTIONRIO PARA LEVANTAMENTO E ANLISE DE DADOS DA PESQUISA REFERENTE S COOPERATIVAS DE CATADORES DE MATERIAIS RECICLVEIS

Prezado (a) participante;

Este questionrio possui o objetivo de identificar aspectos econmicos, sociais, polticos e institucionais de cooperativas de catadores de materiais reciclveis. Esta pesquisa tem como finalidade observar aspectos voltados s polticas de coleta seletiva. Tem-se a inteno de entender as perspectivas e limites das cooperativas e das polticas voltadas coleta seletiva. Para tanto, fundamental o preenchimento de todas as questes. Ressaltamos que informaes pessoais destacadas em vermelho solicitadas no sero identificadas no estudo (tais questes so informadas). O questionrio tem ao todo 56 questes. Para facilitar o entendimento e preenchimento das questes, a cada resposta deve ser atribuda apenas uma nica marcao, exceto caso seja pedido :

Forma de marcao: (X)

Solicito o retorno deste questionrio para o e-mail viniciusferbap2007@hotmail.com ou viniciusfb21@yahoo.com.br Ou se preferir enviar pelo fax n. (21) 2334-6281.

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Dados e informaes organizacionais da cooperativa Nome da Cooperativa (no ser

Principais produtos e atividades:

identificado no estudo):

Nome do Responsvel pela Cooperativa (no ser identificado no estudo):

Dados solicitados Sobre o responsvel pela cooperativa 1. Idade ( ) Entre 18-23 anos ( ) Entre 24-29 anos ( ) Entre 30-35 anos ( ) Entre 36-41 anos ( ) Mais de 42 anos 2. Sexo ( ) Masculino ( ) Feminino 3. Escolaridade ( ) Nvel fundamental incompleto ( ) Nvel fundamental completo ( ) Nvel mdio incompleto ( ) Nvel mdio completo ( ) Nvel superior incompleto ( ) Nvel superior completo 4. Realizou algum curso especfico para a gesto da cooperativa? ( ) Sim ( ) No 5. Caso a resposta anterior, qual foi o curso e a Instituio?

Nome e cargo do Responsvel pelo preenchimento deste Questionrio (no ser identificado no estudo)::

Bairro e localizao ex: Maria da Graa Zona Norte; Campo Grande Zona Oeste etc. (apenas a zona ser identificada no estudo):

Tempo de atuao (em anos):

Nmero aproximado de cooperados:

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I - Infraestrutura Fsica (Produo) II - Infraestrutura de Trabalho (Segurana) 1. A Cooperativa possui mquinas e equipamentos suficientes produo? ( ) Sim ( ) No ( ) No sabe 2. Se no, quais faltam? 7. A Cooperativa possui equipamentos de proteo individual - EPIs, tais como luvas, mscaras e botas? ( ) Sim ( ) No ( ) No sabe 8. Caso sim, a quantidade de EPIs suficiente para todos os cooperados? ( ) Sim ( ) No ( ) No sabe 9. Os cooperados que trabalham diretamente com os resduos utilizam os EPIs? ( ) Sim ( ) No ( ) No sabe 10. H ou houve a realizao de cursos voltados segurana individual e coletiva dos cooperados? ( ) Sim ( ) No ( ) No sabe 11. H algum responsvel pela segurana individual e coletiva dos cooperados? ( ) Sim ( ) No ( ) No sabe

3. A Cooperativa possui galpo prprio? ( ) Sim ( ) No

4. Caso a resposta anterior seja negativa: o galpo ... ( ) Alugado ( ) Emprestado ( ) Doado ( ) Outro. Especifique abaixo.

12. caso a resposta anterior seja positiva, qual a formao do responsvel?

5. A Cooperativa atua somente na rea (bairro) a qual est localizada? ( ) Sim ( ) No 6. Caso a resposta anterior seja negativa, em quais localidades a cooperativa atua? (Se necessrio, marque mais de uma opo). ( ) Zona Norte ( ) Zona Sul ( ) Centro ( ) Zona Oeste ( ) Baixada Fluminense ( ) Outras. Quais?

13. A iluminao do ambiente produtivo so adequados? ( ) Sim ( ) No ( ) No sabe

14. A ventilao do ambiente dos setores de triagem e prensa so adequados? ( ) Sim ( ) No ( ) No sabe

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15. Quais melhorias so necessrias no ambiente produtivo?

24. A Cooperativa pretende obter emprstimos bancrios no ano de 2013? ( ) Sim ( ) No ( ) No sabe 25. A Cooperativa pretende investir recursos durante o ano de 2013? ( ) Sim ( ) No 26. Caso a resposta anterior seja positiva, em qual setor a cooperativa investir primeiro: ( ) Equipamentos e mquinas ( ) Busca por novos associados ( ) Veculos ( ) Treinamento ( ) Outro. Especifique abaixo.

III - Infraestrutura Logstica 16. H veculos disponveis cooperativa? ( ) Sim ( ) No 17. Caso sim, os veculos so utilizados apenas para o transporte de resduos? ( ) Sim ( ) No 18. Quantidade de veculos disponveis para o transporte de resduos? ( )1 ( )2 ( )3 ( )4 ( ) Mais de 5 19. O nmero de veculos disponveis suficiente? ( ) Sim ( ) No 20. Houve ou h financiamentos bancrios para aquisio dos veculos? ( ) Sim ( ) No 21. Caso a resposta acima seja positiva, os financiamentos esto quites? ( ) Sim ( ) No 22. A cooperativa mantm contato com outros parceiros para a logstica? ( ) Sim ( ) No IV - Aspectos Econmicos 23. A Cooperativa possui emprstimos bancrios ativos? ( ) Sim ( ) No ( ) No sabe

27. A renda mdia dos cooperados corresponde a: ( ) Menos de 1 Salrio Mnimo ( ) O Equivalente a 1 Salrio Mnimo ( ) Mais de 1 Salrio Mnimo ( ) ) O Equivalente a 2 Salrios Mnimos ( ) Mais de 2 Salrios Mnimos ( ) No sabe responder ( ) Outra. Especifique.

28. A Cooperativa investe em projetos voltados cultura cooperativista entre seus associados? ( ) Sim ( ) No 29. A Cooperativa desenvolve projetos que incluem os seus associados e suas famlias? ( ) Sim ( ) No 30. Qual sua opinio sobre tais projetos que integrem os cooperados?

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31. A cooperativa possui algum contrato ou termo de compromisso com algum rgo pblico? ( ) Sim ( ) No 32. Caso a resposta anterior seja, indique qual(quais) o rgo pblico.

39. Caso a resposta anterior for sim: qual a mdia de participao, levando em considerao o total de cooperados? ( ) Menos de 10% participam ( ) Entre 10% a 30% participam ( ) Entre 35% e 60% participam ( ) Mais de 65% participam 40. So desenvolvidas aes para que os cooperados participem mais das assembleias? ( ) Sim ( ) No ( ) No sabe 41. Os cooperados oferecem sugestes ou fazem crticas? ( ) Sim ( ) No ( ) No sabe 42. A cooperativa participa das reunies, discusses e eventos realizado pela Federao Brasileira das Cooperativas de Materiais Reciclveis (FEBRACOM)? ( ) Sim ( ) No 43. A cooperativa conhece a Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS)? ( ) Sim ( ) No 44. Caso a resposta anterior seja sim: a cooperativa conhece os instrumentos da PNRS? ( ) Sim ( ) No 45. A Cooperativa chegou a participar de alguma das audincias pblicas realizadas para a criao da PNRS? ( ) Sim ( ) No 46. A cooperativa conhece o Decreto Federal n. 5.940/2006 e o Decreto Estadual/RJ n. 40.645/07 de 08 de maro de 2007. ( ) Sim ( ) No 47. A cooperativa conhece os financiamentos oferecidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES)? ( ) Sim ( ) No

V - Educao 33. H cursos, palestras, projetos educativos na cooperativa? ( ) Sim ( ) No 34. Todos os cooperados sabem ler e escrever? ( ) Sim ( ) No ( ) No sabe 35. H projetos voltados alfabetizao dos cooperados? ( ) Sim ( ) No

( ) No sabe

36. H projetos/atividades voltados estimular a cooperao, solidariedade etc.? ( ) Sim ( ) No ( ) No sabe 37. Caso a resposta anterior for positiva: os cooperados participam destes projetos/atividades? ( ) Sim ( ) No

VI Aspectos Polticos 38. Os cooperados participam das assemblias? ( ) Sim ( ) No ( ) No sabe

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48. A cooperativa participou de Editais de Chamada junto aos rgos da Administrao Pblica do Estado do Rio de Janeiro? ( ) Sim ( ) No

55. A Cooperativa conhece a lei N. 12.690, de 19 de Julho de 2012? ( ) Sim ( ) No ( ) No sabe 56. Caso a resposta anterior seja positiva, qual o seu posicionamento sobre a lei N. 12.690, de 19 de Julho de 2012?

49. A Cooperativa conhece o Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Reciclveis MNCR? ( ) Sim ( ) No 50. A Cooperativa conhece a Organizao das Cooperativas Brasileiras (OCB)? ( ) Sim ( ) No 51. A Cooperativa mantm contato com alguma Instituio? ( ) Sim ( ) No 52. Caso a resposta anterior seja positiva, quais as Instituies a cooperativa mantm contato e o tipo de acordo (contrato, convnio, termo de compromisso etc.).

VII Aspectos Gerais 53. Houve diferena real, na sua percepo, aps a PNRS ser sancionada? ( ) Sim ( ) No ( ) No sabe 54. Caso a resposta anterior seja positiva, quais foram as diferenas?

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APNDICE B transcrio das entrevistas com gestores de cooperativas escolhidas Entrevista I realizada em 16 de maio de 2013, com incio s 10h: 40min e trmino s 11h51min, com o GESTOR DA COOPERATIVA A.

ENTREVISTADOR VINCIUS FERREIRA BAPTISTA: H quanto tempo voc trabalha efetivamente com a catao e a coleta seletiva?

ENTREVISTADO GESTOR DA COOPERATIVA A: 10 anos.

ENTREVISTADOR VINCIUS FERREIRA BAPTISTA: trabalhar com isso?

E por qu que voc foi

ENTREVISTADO GESTOR DA COOPERATIVA A: Eu fui trabalhar porque estava necessitada, desempregada. Quando eu comecei, eu comecei a trabalhar na Usina Verde como catadora na esteira mesmo.

ENTREVISTADOR VINCIUS FERREIRA BAPTISTA: Voc j tinha um emprego fixo antes, de carteira assinada?

ENTREVISTADO GESTOR DA COOPERATIVA A: No, eu sempre fui autnoma. Eu vendia roupa, revendedora.

ENTREVISTADOR VINCIUS FERREIRA BAPTISTA: geralmente voc trabalha? Que a cooperativa geralmente atende?

Quais os bairros em que

ENTREVISTADO GESTOR DA COOPERATIVA A: Jacarzinho uma comunidade, porque a maioria das pessoas que trabalham aqui, vem aqui pedir emprego, foram da comunidade do Jacar mesmo. E, onde que a gente tem outros empregos; a gente tem em Santa Cruz, perto de Santa Cruz; temos a Marinha, catadores na Marinha, na Ilha do Governador, Usina Verde no Fundo, Mourisco em Botafogo, Docas.

ENTREVISTADOR VINCIUS FERREIRA BAPTISTA: Quantas horas do dia voc trabalha aqui e se dedica?

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ENTREVISTADO GESTOR DA COOPERATIVA A: 8 horas.

ENTREVISTADOR VINCIUS FERREIRA BAPTISTA: Como se fosse um emprego formalizado?

ENTREVISTADO GESTOR DA COOPERATIVA A: Como um emprego normal.

ENTREVISTADOR VINCIUS FERREIRA BAPTISTA: Qual a sua relao com os cooperados?

ENTREVISTADO GESTOR DA COOPERATIVA A: Minha relao tima.

ENTREVISTADOR VINCIUS FERREIRA BAPTISTA: Voc percebe que tem uma vontade de solidarizao no trabalho?

ENTREVISTADO GESTOR DA COOPERATIVA A: Sim. Fico satisfeita quando emprego algum; em tudo, participo de tudo. E eu entendo bastante e eles me entendem.

ENTREVISTADOR VINCIUS FERREIRA BAPTISTA: Voc gosta do que faz?

ENTREVISTADO GESTOR DA COOPERATIVA A: Gosto. Gosto do que fao.

ENTREVISTADOR VINCIUS FERREIRA BAPTISTA: O que voc v, no futuro, pra voc e pra cooperativa?

ENTREVISTADO GESTOR DA COOPERATIVA A: Pra mim foi tudo n? Pra mim, pra minha famlia, porque aqui que o ganha-po da minha casa, como de todos que tem. E gerar emprego, n? Botando muitas pessoas aqui, muitas mesmo. Aqui a gente tem 63 pessoas trabalhando.