Poltica Externa e Desenvolvimento: o Governo Geisel (1974-1978)

Henrique Zeferino de Menezes (UFPB) Mrcio Augusto Scherma (SEBRAE) Shiguenoli Miyamoto (UNICAMP)

RESUMO: O objetivo central deste texto analisar a relao entre a diplomacia do pragmatismo responsvel e o II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), implementados pelo governo de Ernesto Geisel. As abordagens sobre a poltica externa brasileira, em muitos casos, tm negligenciado as variveis domsticas, em especial as estratgias concretas e planos de desenvolvimento econmico, concentrando-se no papel exercido pelo Ministrio das Relaes Exteriores/Itamaraty. Procuramos mostrar, aqui, como ambos os contextos (interno e externo) encontram-se intrinsecamente conectados, apontando ainda as determinaes, os condicionamentos da poltica externa s necessidades do II PND. PALAVRAS-CHAVE: poltica externa brasileira; II PND; governo Geisel. ABSTRACT: The main objective of this paper is to analyze the relationship between responsible pragmatism diplomacy and II National Development Plan (II PND), implemented during Ernesto Geisels government. The Brazilian foreign policy approaches, in many cases, have neglected the domestic variables, especially the strategies and plans for economic development, focusing on the role played by the Ministry of Foreign Affairs. We show here, as both contexts (internal and external) are intrinsically connected, pointing out the determinations, the constraints of foreign policy to the needs of the II PND. KEY-WORDS: Brazilian foreign policy; II PND; Geisels Government.

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1. INTRODUO Passados mais de trinta anos do fim do governo de Ernesto Geisel (14.03.1974 a 15.03.1979), a experincia poltica do perodo ainda suscita questionamentos profundos sobre as restries s liberdades polticas e violaes aos direitos humanos; debates acadmicos intensos relacionados s estratgias polticas e aes externas do pas e sobre as opes econmicas adotadas com o propsito de estimular o crescimento econmico; e, alm de tudo, pode trazer ensinamentos concretos para a atualidade. Ensinamentos que passam pelos ensejos de autonomia internacional concretizados, por exemplo, no reconhecimento das independncias dos governos revolucionrios de Angola e Moambique, s estratgias nacionais de industrializao e aos impactos de crises financeiras que afetaram de forma contumaz os objetivos nacionais de desenvolvimento. O II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), lanado em 10 de setembro de 1974, ainda no incio do governo do General Ernesto Geisel, marcou profundamente a histria econmica brasileira. 1 Esse plano, que se insere na tradio de planos nacionais de desenvolvimento baseados em concepes desenvolvimentistas, tinha suas bases de sustentao na forte presena do Estado na economia, seja atravs da conduo de grandes investimentos pblicos, direcionamento do setor produtivo privado e na articulao com o empresariado, como tambm atravs do financiamento da economia nacional inclusive atravs da captao de recursos internacionalmente. Composto por um conjunto amplo de polticas, o II PND apresentou como objetivo fundamental no
1

PRESIDENCIA DA REPUBLICA. II Plano Nacional de Desenvolvimento (19751979). Braslia, Servio Grfico do IBGE, 1975.

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apenas a mudana da estrutura produtiva, mas, tambm, a estabilizao das contas externas nacionais. Concebido em um quadro internacional pouco favorvel,

caracterizado por elevadas taxas inflacionrias e aumento dos custos de produo, o II PND pode ser entendido tambm como uma estratgia de legitimao e sustentao do regime militar e que apresentou, em seu curso, elementos que, na presena desse cenrio adverso, acabaram por se tornar complicadores, resultando na prpria debilidade do Estado2. Para alguns analistas, a implementao de um programa anticclico de crescimento na conjuntura em que fora institudo o II PND teria sido to somente a postergao de reformas necessrias com a realizao de uma srie de ajustes recessivos que no interessavam equipe econmica do presidente Ernesto Geisel. Outros entendem o perodo como uma experincia de ajuste estrutural profundo, que funcionou como alternativa solucionadora para as distores nas contas externas nacionais no longo prazo, direcionando a base produtiva brasileira rumo industrializao intensiva. Esse processo teria tornado a economia brasileira competitiva no mbito global. Diferentes da primeira viso, considerada ortodoxa, mas, nem por isso to otimista, outras anlises assumem postura mais crtica, sobretudo no que tange aos resultados relativos diminuio da vulnerabilidade externa do pas3. Em termos gerais, o que se assistiu foi a tentativa do governo Geisel de manter taxas considerveis de crescimento, como nos moldes
2

Assim que Mario Henrique Simonsen assumiu o Ministrio da Fazenda, fez-se uma reavaliao do ndice de inflao do ano anterior, considerado sub-dimensionado sob a gesto de Antonio Delfim Netto, em torno de 15.5% ao ano, quando, na realidade ultrapassava a casa dos 26%. 3 Uma viso das diversas correntes analticas sobre o perodo em pauta, de onde foram retiradas algumas observaes aqui constantes, pode ser encontrada em CARNEIRO, 2002.

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dos

projetos

nacional-desenvolvimentistas

realizados

em

outras

oportunidades e, adicionalmente, reestruturar a matriz produtiva brasileira, respondendo assim s novas presses internacionais. Para tal, a equipe econmica, ao lanar mo de mecanismos j existentes de captao de recursos internacionais, contribuiu de forma sistemtica para o aumento da dvida externa brasileira. Os choques externos que se seguiram acabaram por tornar a questo do endividamento o problema central da economia brasileira nas dcadas que se seguiram. Por sua vez, o papel jogado pelo Itamaraty nesse perodo fator que merece destaque quando analisamos suas estratgias, aes e resultados alcanados em tal contexto, ou mesmo quando comparando-o com polticas adotadas em outras ocasies. O pragmatismo responsvel4 dispunha-se a defender os interesses nacionais escorado em conceitos como autonomia, no-discriminao e no-alinhamento. Esta percepo estava bem presente nas palavras do ento chanceler Antnio Azeredo da Silveira, para quem o Brasil no ter alinhamentos que no representem a defesa de seus interesses. No pretendemos satelitizar ningum, mas consideramos que o nosso pas, pela sua grandeza, pela sua importncia, um pas essencialmente insatelitizvel.5 De acordo com Geisel, a poltica externa implementada a partir daquele momento, passaria a obedecer ao seguinte modus operandi:

Impulsionaremos a ao diplomtica, alerta sempre para a deteco de novas oportunidades e a servio, em particular, dos interesses de nosso comrcio exterior, da garantia do suprimento adequado de matrias primas e produtos
4

Expresso que caracterizaria o perodo sob qual a pasta das Relaes Exteriores do Brasil ficou sob comando de Azeredo da Silveira. 5 AZEREDO DA SILVEIRA, Antnio - Pronunciamento em cadeia de rdio e televiso em 28 de maro de 1974. Disponvel em: Resenha de Poltica Exterior do Brasil, Braslia: Ministrio das Relaes Exteriores, ano 1, n.1, maro/junho de 1974, p. 24.

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essenciais e do acesso tecnologia mais atualizada de que no dispomos, ainda, fazendo para tanto, com prudncia e tato, mas com firmeza, as opes e os realinhamentos indispensveis6.

fato que o discurso diplomtico brasileiro, ao longo das dcadas que precederam ao governo Geisel, se apoiara na retrica da busca continuada por maior autonomia, relacionando os projetos nacionais de desenvolvimento econmico a esse processo poltico. A transformao econmica vivenciada desde o primeiro governo Vargas, rumando da industrializao bsica maior diversificao produtiva e urbanizao, estaria, assim, intimamente ligada a interesses polticos governamentais e, inclusive, de segurana nacional. Entretanto, no caso especfico do governo Geisel esse processo de vinculao entre planos e estratgias de desenvolvimento econmico lanados em um momento de ruptura do sistema econmico e de crise generalizada com a formulao e execuo da poltica externa teria alcanado uma dinmica realmente profunda. De forma mais clara, a poltica externa do pragmatismo responsvel e o II PND teriam objetivos bsicos comuns, tendo a diplomacia brasileira trabalhado para que a consecuo desses objetivos, explicitados no plano fossem alcanados. Cada um a sua maneira e com metas prprias, mas se bem que complementares, tanto o pragmatismo responsvel quanto o II Plano Nacional de Desenvolvimento traziam nos seus contedos fundamentais o declarado objetivo de ascender o Brasil condio de potncia emergente7. Segundo a tica daquele momento, a superao das
6

Discurso do presidente na primeira reunio ministerial, em 1 de maro de 1974. GEISEL, Ernesto. Discursos 1974, Braslia: Assessoria de Imprensa da Presidncia da Repblica, 1974, p. 37-38 7 Essa era uma perspectiva distinta daquela adotada pelo governo de Emilio Garrastazu Mdici, que se propunha, sob o impacto do milagre econmico, converter o Brasil em

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vulnerabilidades

externas

da

dependncia

frente

aos

pases

desenvolvidos, atravs de um plano de amplas inverses pblicas e privadas, conduziria o Brasil ao lugar que lhe pertencia por merecimento, ou seja, posio de pas intermedirio, muito prximo ao seleto grupo das naes do Primeiro Mundo. Nos pargrafos a seguir procuraremos demonstrar de forma pormenorizada os vnculos objetivos existentes entre as estratgias de desenvolvimento econmico e a poltica externa brasileira nesse momento. De forma mais especfica, a forma como a estratgia internacional do pas conquistou espaos e oportunidades concretas para o alcance dos macro-objetivos econmicos do Governo. Nesse sentido, uma considerao necessria. Como se sabe, a dcada de setenta e em especial os anos do governo Geisel foram marcados por grandes turbulncias polticas e o Brasil acabaria se envolvendo em importantes conflitos polticos e de interesses. Mesmo estando em torno da rea de influncia norte-americana, o Brasil se envolveu em contentas bilaterais e nas arenas multilaterais com os Estados Unidos. Mesmo o pas no ter avanado demasiadamente em aproximaes com o bloco socialista, as relaes com os Estados Unidos nesse perodo se tornaram fortemente conflituosas. Para a realizao desse texto, dados os objetivos

supramencionados, teremos que nos ater de forma mais detalhada s questes de economia poltica, tendo, infelizmente, que passar de forma superficial sobre temas de grande importncia para a compreenso mais ampliada e detalhada do perodo em questo. Propomos ainda a

Potncia Mundial, no prazo de uma gerao, at o final do sculo. Cf. PRESIDENCIA DA REPUBLICA. Metas e bases para a ao do governo. Braslia: IBGE, janeiro de 1971, p. 15.

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apresentao de um balano do perodo ora analisado, apontando os vnculos existentes entre as duas variveis consideradas: poltica externa e estratgia de desenvolvimento. Entendemos que o propsito do texto no apresentar um argumento absolutamente inovador, mas apontar para especificidades pouco trabalhadas sobre um perodo j

definitivamente enraizado na literatura especializada como sendo de grande relevncia histria da poltica externa brasileira. Entendemos ainda que anlises sobre o perodo em questo possam trazer ensinamentos importantes, alm de ter similitudes significativas com temas polticos e econmicos hodiernos. Alm disso, tentaremos ainda contra-argumentar internacional das algumas estratgias brasileiro interpretaes de que acerca da no dimenso perodo A

desenvolvimento consideramos

desenvolvimentista

destoantes.

interpretao de Jeffrey Cason e Timothy Power singular ao retratar uma disvinculao quase que absoluta entre os dois nveis : this is not to say that there was not an international dimension to the management of ISI [Import substitution industrialization] politics clearly there was, particularly regarding with transnational corporations (Cason & Power, 2009: 125). A questo de nosso interesse , assim, mostrar que alm dessa relao especfica e parcimoniosa apontada, a poltica externa brasileira se dedicou efetivamente a construir condies materiais concretas s polticas de industrializao no Brasil e que, definitivamente, iam muito alm de regulamentaes sobre investimentos estrangeiros e polticas de transferncia de tecnologia.

2. A CRISE DOS ANOS SETENTA: O ADVENTO DO II PND

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Ao longo da dcada de 1970, criou-se um clima amplamente favorvel para a captao de recursos internacionalmente, o que teria beneficiado consideravelmente as economias em desenvolvimento. Tal conjuntura era resultado de vrios fatores: o processo de

desregulamentao do sistema bancrio na Europa, que j vinha desde uma gerao atrs; uma grande liquidez internacional proporcionada pelos dficits de pagamentos dos Estados Unidos, que, em virtude de seus compromissos em todo o mundo, usufrua delicada situao h duas dcadas; e a reciclagem dos dlares provenientes da venda de petrleo. A ordem vigente desde o ps-Segunda Guerra Mundial era aquela em que os Estados Unidos tinham emergido como uma superpotncia, se contraponto exclusivamente Unio Sovitica em termos polticomilitares, e por iniciativa prpria, se colocaram como os guardies do mundo ocidental. O fato de terem assumido mais compromissos do que efetivamente poderiam suportar fez com que ao longo dos anos a Casa Branca enfrentasse problemas cada vez maiores, levando, inclusive, a contestaes sobre a competncia de Washington para se manter como o grande lder mundial. Os desequilbrios internacionais ocasionados pela grande emisso de dlares pelos Estados Unidos para sustentar suas polticas domstica e externa durante toda a dcada de sessenta, gerando dificuldades para manter sua moeda como grande referncia de troca mundial, aumentaram o grau de desconfiana sobre a verdadeira capacidade norte-americana de converter sua moeda em ouro, visvel, por exemplo, nas posies assumidas por Charles de Gaulle8.

Extensas anlises sobre as principais questes relacionadas inconsistncia da poltica norte-americana de promover a liquidez internacional, podem ser encontradas em BLOCK, 1989, EICHENGREEN, 2000; GILPIN, 2002. Conforme esses autores, o

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Mesmo em tal conjuntura, as polticas de conteno dos preos do ouro no mercado internacional realizadas pelas principais economias mundiais9 na expectativa de manter as paridades cambiais acordadas pelas reunies de Bretton Woods no encontraram respaldo em Washington, que manteve sua poltica expansionista. Destarte, quando os Estados Unidos se negaram a subordinar outros objetivos econmicos e polticos defesa do preo do ouro em dlares, seus parceiros se mostraram menos dispostos a emprestar apoio moeda norteamericana (EICHENGREEN, 2000:169). O resultado conhecido que em 1971, sob o governo de Richard Milhous Nixon (20.01.1969 a 09.08.1974) foi declarada a inconversibilidade do ouro em dlar nos moldes das regras anteriormente estabelecidas. Pouco tempo depois, em 1973, chegou-se, formalmente, ao fim do acordo de Bretton Woods, optando-se pela no reformulao do sistema monetrio, o que deixou as taxas de cmbio flutuar livremente ao sabor das intempries mundiais. Ainda em 1973, como desdobramento da instabilidade poltica no Oriente Mdio, ocorreu uma brusca elevao do preo do petrleo, quadruplicando-o. Os pases em desenvolvimento foram os que sofreram os maiores impactos, uma vez que a alterao do preo do combustvel
sistema financeiro inaugurado em Bretton Woods foi totalmente dependente da emisso de dlares por parte dos Estados Unidos para promover a necessria liquidez do crescimento econmico desejado. Entretanto, a utilizao indiscriminada desse recurso promoveu dois grandes distrbios. Um, relacionado com a esfera poltica, e que tinha no presidente francs, General Charles de Gaulle, o grande crtico da assimetria observada e gerada pela posio privilegiada dos Estados Unidos, que detinham o poder de grande senhor mundial. O segundo, o Dilema Triffin, salientava a contradio entre a criao de liquidez internacional por parte dos Estados Unidos e a confiana no dlar. O estoque de dlares mantido no exterior no encontrava o respectivo lastro, no ouro guardado no Forte Knox, minando a confiana no sistema. 9 O gold pool o principal exemplo desse esforo coordenado das grandes naes industrializadas, que tinham como objetivo diminuir as presses sobre o dlar. Consistia basicamente em um acordo, atravs do qual os Estados se comprometeriam a no converter seus dlares e a vender parte de suas reservas em ouro, para sustentar a paridade cambial.

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penalizou a produo de bens manufaturados, sem que, em contrapartida, outras commodities acompanhassem esse processo inflacionrio. Assim, uma sensvel deteriorao dos termos de troca entre pases

essencialmente exportadores de commodities e a maioria das grandes economias mundiais foi sentida (DAVIDOFF CRUZ, 1999;

CARNEIRO, 2002; SILVA, 2003). Como resposta aos desequilbrios nas contas externas, resultantes do aumento do custo com importao da matria-prima, os pases avanados iniciaram processos recessivos visando dar conta dos dficits crnicos. No perodo posterior ao choque do petrleo, caracterizado por um processo de estagflao, combinou-se, ento, a recesso das grandes economias com um processo inflacionrio internacional (EICHENGEEN, 2000; GILPIN, 2002). Os impactos globais provenientes desse cenrio de crise e recesso sobre os principais parceiros comerciais do Brasil afetaram severamente a economia nacional A estratgia conjunta dos membros da Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP) de elevar os preos do petrleo teve efeitos significativos, e no foram poucos os pases que tiveram suas balanas comerciais desestabilizadas, passando de economias superavitrias a pases com contas externas negativas. A dcada de setenta representou, sob esse prisma, uma grande inflexo nas relaes internacionais, dificultando as experincias desenvolvimentistas implementadas pelos pases latino-americanos e abrindo caminho para a crise da dvida no perodo subseqente. As razes desse problema, todavia, se encontram no apenas na conjuntura internacional, mas, igualmente, na conduo de estratgias das polticas domsticas adotadas por pases como o Brasil, que optaram por sustentar seu crescimento atravs de altos nveis de endividamento externo.
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Nesse sentido, Ernesto Geisel assumiu a Presidncia da Repblica em meio a esse momento de profunda crise no sistema econmicofinanceiro mundial. Alm disso, a ruptura do sistema Bretton Woods e a crescente quantidade de fluxos financeiros (antes regulados pelos acordos de New Hampshire) criaram para os pases em desenvolvimento uma oportunidade de recorrer livremente ao capital financeiro mundial. Por outro lado geraram maior dependncia aos ciclos de liquidez mundial, atrelando-os s polticas norte-americanas, seja de recesso, ou de expanso econmica. O Brasil, apesar do ciclo de crescimento e industrializao experimentado nos anos de 1968 a 1973, sob o governo do general Emilio Garrastazu Mdici (30.10.1969 a 15.03.1974), mantinha-se, ainda, muito dependente de bens primrios na composio de sua pauta de exportao, caracterstica que o II PND logrou modificar com o tempo, conforme se pode constatar pela Tabela 1.

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TABELA 1 PAUTA DE EXPORTAES BRASILEIRA (1973-1981) em US$ milhes.

Produto 1. Produtos Primrios 1.1. Caf 1.2 Tradicionais 1.3 Outros prod. Primrios 2. Produtos Industrializados 2.1. Semimanufaturados 2.2 Manufaturados 3. Transaes Especiais

1974 5.036 980 2.153 1.903 2.720 634 2.086 195

1975 5.437 934 2.322 2.181 3.024 645 2.379 209

1976 6.509 2.398 1.584 2.526 3.238 789 2.449 381

1977 7.432 2.625 1.837 2.969 4.410 1.027 3.383 278

1978 6.433 2.295 1.880 2.258 6.049 1.435 4.613 177

1979 7.027 2.326 2.197 2.503 8.058 1.915 6.143 159

TOTAL (1 + 2+ 3) 7.951 8.670 10.128 12.120 12.659 15.244 Tabela elaborada por Henrique Menezes e Mrcio Scherma a partir de: Banco Central do Brasil. Anurio Estatstico do Brasil. Rio de Janeiro, Ed. Fundao IBGE, 1990.

A quadruplicao dos preos do petrleo em 1973 e a crescente deteriorao dos termos de intercmbio, provenientes dos efeitos inflacionrios internacionais e da criao de obstculos s exportaes dos pases em desenvolvimento, geraram um dficit no balano de pagamentos nacional da ordem de US$ 1,04 bilho de dlares 10. Deve-se enfatizar que o principal fator desestabilizador do balano de pagamentos do Brasil nesse perodo foi a balana comercial, que, de superavitria em 1973, fechou o ano seguinte com um dficit em torno de US$ 4,7 bilhes. Nesse momento, conforme se percebe, o peso da conta petrleo e das importaes necessrias sustentao do crescimento econmico oneraram em muito as contas externas brasileiras (Grfico 1 e Tabela 2).

10

O grfico 1 apresenta a elevao vertiginosa do valor gasto na importao de petrleo aps os choques do petrleo em 1973 e 1979.

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GRFICO 1 IMPORTAO BRASILEIRA DE PETRLEO EM U$ E VOLUME (1971 A 1982)

12.000.000 10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000 2.000.000 00.000

1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982

Valor importado - em US$ milhes Volume Importado tonelada (x10)

Grfico elaborado por Henrique Z. de Menezes e Marcio A. Scherma, a partir de: Banco Central do Brasil. Anurio Estatstico do Brasil. Rio de Janeiro, Ed. Fundao IBGE, 1990.

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TABELA 2 BALANO DE PAGAMENTOS DO BRASIL (1973 - 1981) em US$ milhes.

CONTAS DO BP
TRANSAES CORRENTES BALANA COMERCIAL Exportaes Importaes SERVIOS E RENDAS Servios Rendas (juros, lucros, etc.) TRANSF. UNILATERAIS CAPITAL FINANCEIRA Invest. Estrangeiro Direto Investimento em Carteira Emprstimos (curto e longo prazo) Emprest. Regularizao (FMI etc) Demais operaes ERROS E OMISSES SUPERVIT OU DFICIT

1973
-2085 7 6199 6192 -2119 -1027 -1093 27 4111 1146 261

1974
-7504 -4690 7951 12641 -2814 -1541 -1274 1 6531 1154 140

1975
-6999 -3540 8870 12210 -3461 -1451 -2010 2 6374 1095 96

1976
-6426 -2255 10128 12383 -4172 -1589 -2583 1 8499 1219 419

1977
-4826 97 12120 12023 -4923 -1500 -3423 0 6151 1685 720

1978
-6983 -1024 12859 13883 -6030 -1770 -4261 71 11884 2056 929

1979
-10708 -2839 15244 18084 -7880 -2320 -5580 11 7624 2210 840

1980
-12739 -2823 20132 22955 -10059 -3039 -7020 143 9610 1544 351

1981
-11706 1202 23293 22091 -13094 -2819 -10275 186 12746 2315 -3

2410

5432

5381

5817

4011

8827

6107

7196

11720

0 292 355 2380

0 -195 -68 -1041

0 -198 -439 -1064

0 1044 615 2588

0 -285 -611 714

0 73 -639 4262

0 -1333 -130 -3215

0 520 -343 -3472

0 -1287 -415 625

Tabela elaborada por Henrique Z. de Menezes e Marcio A. Scherma, a partir de: Banco Central do Brasil. Anurio Estatstico do Brasil, Rio de Janeiro, Ed. Fundao IBGE, 1990; e Boletim Mensal, do Banco Central do Brasil.

A possibilidade de anncio do fim definitivo do ciclo de crescimento econmico no ano de 1973, dados os sinais de recesso nas relaes econmicas internacionais, fez com que o governo propusesse a elaborao de um projeto que pudesse impulsionar o crescimento econmico e definitivamente colocar o Brasil na trilha do

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desenvolvimento. Entretanto, diante da situao apresentada, trs alternativas bsicas se apresentavam:

reduzir a demanda domstica mediante o ajuste recessivo clssico, expandi-la custa de um endividamento externo maior ou comprimir o consumo em favor do investimento. A opo pela segunda alternativa, apesar de atrasar o ajustamento, atendia estratgia de legitimao do regime militar (...) (CARNEIRO, 2002: 56)

e possibilitaria, de acordo com o propsito do plano, solucionar os problemas estruturais das contas externas do pas. O governo brasileiro optou, portanto, por uma resposta peculiar crise que se abatia sobre a economia mundial e ruptura do modelo no qual se escorava o milagre econmico. A implementao de um amplo programa anticclico de crescimento funcionaria como um instrumento para corrigir distores econmicas internas herdadas do perodo antecedente, ao mesmo tempo mudando a matriz industrial brasileira com o objetivo de solucionar os problemas externos do pas. Com isto se conseguiria transformar a estrutura produtiva e superar os desequilbrios externos, conduzindo o Brasil a uma posio de potncia intermediria no cenrio internacional (CARNEIRO, 2002:55). Conforme o discurso oficial, o II PND traria os requisitos necessrios para adaptar o pas crise internacional e produzir os resultados especficos desejados. Pelo menos isto que se pode inferir da afirmao do presidente Geisel:
No menos certo, que drsticas mudanas ocorridas no cenrio mundial como a grave crise de energia (...) a instabilidade no sistema monetrio internacional, a inflao que se generaliza pelo mundo todo a taxas alarmantes (...) determinaro srias repercusses no panorama nacional, sobretudo num ano de intensa atividade poltica como o ano

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de 1974, e que significativos eventos ocorreram na vida nacional. Isso no significa abandonar o Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento, ainda vigente para este ano, mas que, de fato, tratar-se- de complet-lo, prolong-lo e de complement-lo atravs do Segundo Plano em elaborao, dentro de diretrizes bsicas anlogas, porm, adequadas presente situao e sua possvel evoluo nos prximos anos11

A correo dos desequilbrios externos do Brasil,

esses

visualizados no aumento vertiginoso e contnuo dos dficits externos, se daria atravs da elevao da oferta de bens manufaturados competitivos pela indstria nacional. Essa teria a finalidade de abastecer o mercado interno, alm de transformar a pauta de exportaes brasileira, dando peso venda de bens com maior valor agregado. No diagnstico proposto pela equipe econmica sobre a realidade nacional e sobre os rumos possveis da economia brasileira estipulavamse os seguintes objetivos bsicos: a) aumento da participao da indstria pesada no produto interno brasileiro; b) produo de bens de capital; c) maior produo e extrao de insumos bsicos necessrios produo industrial; d) pesquisas e produo interna de fontes de energia alternativas e mesmo o incentivo produo e refino de petrleo; e) outros temas como a desconcentrao regional e distribuio de renda tambm compunham o plano12. Nesse momento, duas questes se combinavam e davam estratgia de manter altos nveis de captao de recursos internacionais uma roupagem menos pessimista, apresentando-se inclusive como a
11

GEISEL, Ernesto.Discurso na Primeira Reunio Ministerial. Braslia, 19 de maro de 1974. Disponvel em: Resenha de Poltica Exterior do Brasil. Braslia: Ministrio das Relaes Exteriores, ano 1, n.1, 1974, p. 8. 12 Consultar o documento PRESIDENCIA DA REPUBLICA. II Plano Nacional de Desenvolvimento: Programa de Ao do Governo. Braslia: Servio Grfico do IBGE, 1975; e o texto de BATISTA, Jorge Chami, 1987.

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melhor opo. A primeira era a alta liquidez existente no mercado internacional. O Brasil fez uso de um amplo volume de recursos que era disponibilizado pelo circuito financeiro privado internacional com taxas de servio de uso do capital consideradas atraentes. O segundo fator que tornava interessante a captao de recursos era a necessidade de se criar um estoque de poupana, uma vez que o Brasil no dispunha de um sistema nacional de financiamento capaz de assegurar nveis de investimentos adequados. Esses recursos foram utilizados tanto na formao da poupana externa para sustentar os nveis de financiamento, quanto para financiar os servios da dvida, que, nos ltimos anos, pesava consideravelmente no balano de pagamentos (DAVIDOFF CRUZ, 1990; BIASOTTO JR, 1982). (Tabela 2) Para tanto, uma das metas de mdio prazo fundamentais do II Plano Nacional de Desenvolvimento para a consecuo do objetivo de reestruturar suas contas externas consistia na transformao da estrutura do comrcio exterior do pas. Buscava-se com isso amenizar as relaes de troca do Brasil com o resto do mundo, atravs da ascenso do pas ao status de potncia industrial. Tornava-se, pois, imprescindvel, a reduo do peso das importaes, principalmente, de matrias-primas e bens suprfluos; ampliao da produo domstica de fontes de energia, incluindo petrleo e derivados, e fontes alternativas; aumento da produo de bens manufaturados, para abastecer o mercado interno, e dar competitividade s exportaes brasileiras de bens de alto valor agregado. No seria equivocado dizer, portanto, que o propsito governamental era dar continuidade aos mecanismos clssicos de

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substituio de importaes e, simultaneamente, operar um processo substitutivo de exportaes13. No que diz respeito s importaes, o Brasil no se utilizou de grandes expedientes, como mudanas drsticas na taxa de cmbio, ou regras severas para a entrada de produtos no pas. O governo lanou mo de controles seletivos para as importaes, retomou o nvel das alquotas que haviam sido reduzidas antes do choque do petrleo e aumentou as tarifas para produtos suprfluos14. Na poltica cambial manteve-se a prtica de fazer uso da minidesvalorizao, com o intuito de regular as taxas de lucratividade com o comrcio internacional. A busca pela ampliao das exportaes durante o governo Geisel se revestiu de vrias formas e estratgias direcionadas economia domstica e s relaes comerciais e polticas. A transformao da matriz produtiva nacional combinada com uma estratgia poltica internacional condizente seriam responsveis pela superao das dificuldades financeiras internacionais vivenciadas pelo pas. O desenvolvimento industrial brasileiro vinha se mantendo constante desde os anos de Juscelino Kubitscheck de Oliveira (31.01.1956 a 31.01.1961) com a realizao do Plano de Metas, mas, no governo Geisel, o

desenvolvimento econmico demandaria uma atuao externa no sentido de fortalecimento de algumas posies, alm de aes concretas na tentativa de correo de alguns desequilbrios na matriz industrial do pas15. O setor externo desempenhou papel determinante na conduta da
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Sobre esse tipo de interpretao, consultar SILVA, 2003. Essas observaes apiam-se nos textos de DAVIDOFF CRUZ, 1990 e CARNEIRO, 2002. 15 Sobre o planejamento no governo de Juscelino Kubitscheck de Oliveira, consultar LAFER, 2002; ver tambm CARDOSO, 1977; BENEVIDES, 1979.

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poltica econmica durante a dcada de setenta. O financiamento externo do suposto desenvolvimento emancipatrio do Brasil, conduzido dentro de um limite aceitvel de dficit no balano de pagamentos, amenizara as deficincias de financiamento interno do pas. Por sua vez, a produo e comercializao de bens de capital e intermedirios; assim como os incentivos econmicos e polticos domsticos e internacionais para a produo de energia; aliados ainda a controles seletivos de importaes, assegurariam a estabilidade na balana comercial e superao do desenvolvimento no pas.

3. A POLTICA EXTERNA E O II PND

A poltica externa brasileira no perodo que se estende de 1974 at o incio de 1979 ficou conhecida como pragmatismo responsvel. Ao longo do regime militar brasileiro, como bem apontado pela literatura, os governos alternaram fortemente suas estratgias de poltica externa. Um dos marcos destacados refere-se ao perodo entre 1964 e 1973, quando a chancelaria brasileira enfatizava as chamadas relaes preferenciais com os Estados Unidos, interrompendo assim o movimento de ampliao de relaes adotado com a Poltica Externa Independente dos governos de Jnio da Silva Quadros (31.01.1961 a 25.08.1961) e Joo Belchior Marques Goulart (07.09.1961 a 01.04.1964). O pragmatismo responsvel retomaria, em termos amplos, princpios da poltica externa

independente: a crtica aos ideologismos em favor do pragmatismo. Ou seja, a realizao de uma poltica externa responsvel, de riscos calculados e fundada na ampliao dos horizontes da atuao diplomtica brasileira estreitando-se relaes com a maior quantidade de pases enquanto os interesses brasileiros se fizessem realizados. Nesse
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momento, por exemplo, o Brasil se aproximou de alguns pases socialistas, mesmo que internamente houvesse vozes discordantes sobre a nova forma de conduta da poltica externa. O projeto do Brasil potncia emergente contemplava o aumento da participao e da influncia brasileiras no sistema internacional, tanto no relacionamento bilateral quanto multilateral. Era objetivo do governo preencher vazios existentes na atuao brasileira luz dos interesses nacionais. A crise do petrleo, por exemplo, teria tornado evidente uma deficincia em relao aos pases do Oriente Mdio. Entretanto, o papel exercido pela diplomacia brasileira no era apenas um modo de atuao poltica. A diversificao de relaes tinha a ver com objetivos internos, notadamente, aqueles relacionados com o II PND. Para atingir os objetivos traados pelo plano, o governo se apoiou no princpio segundo o qual a poltica exterior deveria ter como funo principal o papel de buscar, no ambiente internacional, meios para o desenvolvimento nacional. Entretanto, esses meios se articulariam com objetivos concretos apresentados no II PND e no em uma argumentao retrica sobre as necessidades de uma poltica externa que alcance o desenvolvimento nacional sem aes sistemticas pr-definidas. Ou seja, a conjugao no mesmo esforo, das variveis internas e externas. Os objetivos da poltica externa, no que concerne ao II PND, dizem respeito, basicamente, a trs grandes linhas de ao: a) busca de financiamento externo; b) necessidade de superar a dependncia energtica e c) principalmente, a ampliao do relacionamento comercial, tendo em vista alcanar o equilbrio das contas externas. Fator percebido como determinante para o sucesso de toda a estratgia de ajuste econmico brasileiro. Evidentemente, os clculos estratgicos para a formulao das relaes exteriores do Brasil objetivavam ainda superar
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os constrangimentos polticos especficos do contexto externo e que dificultavam a realizao dos interesses econmicos do pas. Assim, tanto a diversificao das relaes exteriores, a assinatura do acordo nuclear com a Alemanha e as querelas com os Estados Unidos referentes s imposies de medidas protecionistas contra produtos brasileiros estariam no apenas respondendo a interesses nacionais, mas s necessidades colocadas pela dinmica poltica internacional. O modelo econmico herdado por Geisel apresentava alguns problemas intrnsecos e a opo de soluo especfica proposta com o II PND, como exposto anteriormente, dependia, alm da soluo desses problemas, de resultados comerciais significativos. Dos problemas destacam a dependncia de energia barata e do afluxo de investimento estrangeiro. Vejamos, agora, como a poltica externa operou nessas frentes.

3.1 O FINANCIAMENTO EXTERNO

O fluxo de dlares para o pas, que teve aumento significativo desde o incio do milagre econmico, continuou expressivo. Durante os anos de 1968 a 1973, a dvida externa passou de U$ 4,1 bilhes para U$ 14,9 bilhes, atingindo a cifra de U$ 55,8 bilhes ao final de 1979. Ou seja, aumentando, em 11 anos, mais de 1300%16. Esses recursos tornaram-se mais onerosos a partir de 1979 com o aumento abrupto das taxas de juros, dando os primeiros sinais do que viria com a crise da dvida. At ento, a reciclagem dos petrodlares no mercado europeu alimentara a liquidez internacional, tornando a opo do endividamento
16

Tabelas completas em GIAMBIAGI, Fabio & VILLELA, Andr (orgs.). Economia brasileira contempornea (1945-2004). Rio de Janeiro: Editora Elsevier, 2005, p. 408.

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externo significativamente barata. Nesse quesito, a diplomacia brasileira no apresentou, de forma concreta, grandes pretenses e estratgias especficas, uma vez que a amplitude do mercado de capitais internacionais e sua dinmica prpria facilitavam a criao de fluxos naturais s economias em desenvolvimento. Inexistindo propriamente a necessidade de polticas nacionais, da forma como essas passaram a ser decisivas na captao de recursos privados e pblicos nos momentos posteriores moratria mexicana, em 1982 (MENEZES, 2008).

3.2 A QUESTO ESTRATGICA

Os choques do petrleo de 1973 e 1979 tornaram claro aos pases no-produtores do insumo que o abastecimento do mesmo no poderia ser assegurado a preos baixos de forma indefinida, estando eles sujeitos a problemas decorrentes da sua produo e comercializao. Assim, embora j existissem esforos desses pases para limitar sua dependncia em relao ao petrleo, esses foram intensificados aps o aumento de preos. No Brasil no foi diferente. Superar a dependncia de energia importada era primordial para dar continuidade ao processo de industrializao nacional, atravs de esforos internos e tambm externos. No plano domstico, as opes foram pelo aumento da produo e refino de petrleo e pela adoo de um plano de produo

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autnoma e consumo de energia de fontes renovveis17: o etanol proveniente da cana-de-acar18 e a utilizao da energia nuclear. Na esfera diplomtica, o governo procurou, de um lado, estreitar relaes com os pases do Oriente Mdio a fim de salvaguardar a importao de petrleo e, de outro, buscar a melhor alternativa para um acordo de cooperao nuclear, que possibilitasse efetiva transferncia de tecnologia para a construo de usinas nucleares localmente.

Inicialmente, a opo brasileira para a realizao de um acordo para instalao das usinas nucleares em Angra dos Reis fora os Estados Unidos. Entretanto, os norte-americanos no se mostraram interessados em transferir tecnologia de enriquecimento de urnio, condio entendida pelo Brasil como fundamental para seu projeto autonomista. A Alemanha Ocidental surgiu como alternativa ao Brasil, mesmo aps anos de relacionamento com os Estados Unidos nessa rea e depois inclusive da compra do Reator Westinghouse Electric Corporation em 1971. No Acordo com a Alemanha previa-se a instalao de oito reatores e total transferncia de tecnologia, o que possibilitaria ao Brasil instrumentos para desenvolver tecnologia nuclear em solo brasileiro. O mesmo fora assinado em 27 de junho de 1975, apesar das fortes presses norte-americanas e de grupos cientficos brasileiros pr-americanos para a sua no-concretizao. (MIRROW, 1979; OLIVEIRA, 1999). Aos Estados Unidos interessavam a manuteno do controle sobre a tecnologia de enriquecimento de urnio pelos pases nucleares, mantendo assim o status quo no setor. Exatamente aquela situao que o Brasil denunciara alguns anos antes como a poltica de congelamento do poder
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Na tabela 4 encontram-se informaes sobre os resultados obtidos com o Plano nesses setores. 18 O Programa Nacional do lcool (PRO-LCOOL) foi institudo em novembro de 1975 atravs do Decreto no. 76.593

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mundial (ARAUJO CASTRO, 1972:07-30). Alm do mais, pesava o fato de o Brasil no ser signatrio do Tratado de No-Proliferao Nuclear (TNP). Nesse contexto, em 1977, o governo brasileiro aproveitou a chance para romper o acordo militar com os EUA, firmado em 1952, como forma de demonstrar seu descontentamento com as referidas presses19. Alm deste dividendo poltico, a denncia do acordo fora til em outro sentido. O governo de Jimmy Carter (James Earl Carter Jr. 20.01.1977 a 20.01.1981), com a sua poltica de direitos humanos, passou a reivindicar um relatrio ligado a essa questo em todos os pases que recebiam ajuda militar norte-americana. Como este ponto no era interessante para o Brasil, ainda enfrentando fortes turbulncias internas e reprimindo fortemente as disputas polticas internas, a denncia do acordo, j considerado obsoleto, fora um til instrumento diplomtico. No que diz respeito questo energtica, o Brasil assinou ainda um acordo para a explorao de gs na Bolvia, bem como acertou a construo de um plo industrial na cidade de Santa Cruz de la Sierra. Tudo isso com o intuito de diversificar as suas fontes energticas e os pases dos quais as obtm20. Com relao ao petrleo, logrou o Brasil seu intento de aumentar o volume importado, atendendo crescente demanda originada pelos apreciveis ndices de crescimento econmico do perodo. No Grfico 1, podemos notar curva ascendente na quantidade de petrleo importada a
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Na realidade, o Acordo Militar Brasil-Estados Unidos era pouco utilizado. Alm disso, o pas j tinha criado, dois anos antes, em 1975, a Indstria de Material Blico (IMBEL). Ver Clovis BRIGAGO, 1986 e TEMPESTINI, 1998. 20 Um amplo estudo sobre a questo energtica envolvendo o Brasil com a regio pode ser encontrado em HAGE, Jose A. A. Bolvia, Brasil e a guerra do gs. Curitiba: Juru Editora, 2007.

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partir de 1973, declinando apenas a partir de 1979. Como podemos lembrar, uma das metas do II PND consistia em reduzir a dependncia energtica da importao, objetivo conseguido, em grande parte, devido maturao dos investimentos realizados na rea, como o programa prlcool, iniciado justamente em 197521.

3.3 AS RELAES DIPLOMTICO-COMERCIAIS

Alm das questes do financiamento e da energia, a poltica externa do perodo esteve voltada, ainda de forma mais dedicada, para a ampliao dos parceiros comerciais do Brasil em todos os nveis. Procurou manter e incrementar as relaes poltico-comerciais com os pases centrais (EUA e Europa Ocidental) e ampliar o intercmbio com outros do Terceiro Mundo para, alm das questes estritamente comerciais, juntar-se a eles quando oportuno em busca de alteraes do sistema internacional que pudessem favorecer o Brasil. Esta viso atendia tanto a objetivos polticos quanto econmicos. No aspecto poltico, era coerente com a estratgia militar de alavancar o Brasil categoria de potncia no cenrio internacional. Baseava-se na crena de que uma nao que almeja sentar-se nas mesas decisrias do sistema internacional no deve eximir-se ou ter receio de atuar em qualquer parte do globo. Na parte econmica, o aumento de divisas constitua-se em uma das tarefas mais importantes para o Brasil. Nos anos 70 os choques do petrleo, bem como o incremento nas importaes exigido pelo II PND aumentaram a demanda por divisas, que eram fundamentalmente obtidas
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pertinente afirmar que a poltica recessiva implementada no Brasil no ano de 1981 tambm causou impacto positivo na diminuio da importao de petrleo.

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atravs de supervits da balana comercial22. Para que esse supervit no fosse apenas maior, mas tambm cumprisse o papel de assegurar o desenvolvimento industrial brasileiro, a estratgia utilizada foi a de procurar aumentar a pauta de exportao de produtos industrializados manufaturados ou semimanufaturados sem, no entanto, descuidar dos produtos de menor valor agregado. Nesse intenso movimento diplomtico-comercial o Brasil buscou aproximar-se de regies ento relegadas a segundo plano, como o Oriente Mdio, sia e frica, mas sem deixar de lado os parceiros tradicionais, como EUA, Europa Ocidental e Amrica Latina. Estudos realizados que analisam esse perodo mostram que:
... a diversificao de contatos que no plano poltico foi expresso de um desejo de maior autonomia em relao aos desgnios norte-americanos pode ser interpretada, no plano econmico, como um elemento fundamental para a manuteno do projeto de desenvolvimento. A ao brasileira, neste sentido, deu-se em funo do estabelecimento de um perfil mais atuante nas suas relaes com a frica, o Oriente Mdio, a Amrica Latina e a Europa Ocidental, sempre em um quadro preferencialmente bilateral (LESSA, 1995:25).

No continente latino-americano prevaleceram as tendncias gerais de posicionamento do Brasil, como a defesa da soluo pacfica de controvrsias, a manuteno do status quo, e a busca de estabilidade na Bacia do Prata23. O Brasil procurou relacionar-se com todos os pases da regio de forma a no abrir espaos para a formao de blocos subregionais potencialmente conflitivos. Na Bacia do Prata a construo da
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De acordo com Davidoff Cruz (1999), em alguns momentos da dcada de 1970, as presses internas para a obteno de recursos externos foram significativamente baixas. Entretanto a entrada de divisas via emprstimos se manteve elevada, fazendo com que esses recursos tambm servissem para a constituio de reservas cambiais. 23 Ver, alm de LESSA 1995, SOARES DE LIMA, Maria Regina & MOURA, Gerson, 1982.

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usina hidreltrica de Itaipu, apesar das divergncias com a Argentina, chegou a bom termo24. No norte do continente sul-americano, por iniciativa brasileira firmou-se, em julho de 1978, o Tratado de Cooperao Amaznica (TCA), visando alm de dar impulso poltico cooperao entre os pases para o desenvolvimento regional dos recursos, facilitar a integrao fsica e atuar em um lugar que estava relegado a um plano secundrio25. Com as duas frentes, o Brasil dispunha de vnculo multilateral com todos os pases sul-americanos ( exceo do Chile), converteu-se no nico membro participante tanto do TCA quanto do Tratado da Bacia do Prata e, ainda, consolidou-se como pea-chave no continente. Com o grande pas do Hemisfrio Norte o relacionamento foi conturbado, marcado por divergncias de ordem poltica e econmica, ainda que no chegassem a comprometer as relaes entre ambos. No que se refere s disputas com a Casa Branca, no campo econmico, dois foram os pontos principais. Mas primeiro, mister lembrar que poca, os EUA praticavam um discurso em favor do livre comrcio, incentivando os demais pases comerciais a abrirem seus mercados sem, contudo, atuarem eles mesmos sob esse paradigma. Quer dizer, verificava-se um claro descompasso entre discurso e prtica. Nesse sentido, tal comportamento mereceu fortes crticas em instituies multilaterais, tanto por parte do Brasil, como de outros pases em desenvolvimento. O que esses ltimos desejavam era a transformao da ordem econmica internacional, que lhes era manifestadamente desfavorvel. A crtica se dirigia, portanto, a uma suposta tentativa dos
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Sobre os problemas verificados com a construo de Itaipu, consultar os trabalhos de: BETIOL, 1983; CAUBET, 1991; SOARES DE LIMA, 1982. 25 Para maiores detalhes acerca da constituio do Tratado de Cooperao Amaznica, consultar ROMAN, 1998 e ANTIQUERA, 2006

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pases centrais de manter um rgido controle sobre o poder mundial, evitando reviso na estrutura das organizaes internacionais. Em segundo lugar, naquele momento a economia brasileira j exportava produtos manufaturados, apresentando-se como novo

concorrente das indstrias norte-americanas, ainda que em menor escala. (Tabela 1) Nesse contexto:
(...) o Brasil surge no perodo como novo personagem no mercado internacional, apresentando um perfil de exportaes muito diversificado (em termos de pautas e de destino de seus produtos) e, por isso, j entra em condies de atrito com supridores tradicionalmente estabelecidos nos mercados internacionais. Ao buscar novos mercados para o escoamento de sua produo, o Brasil depara-se, por um lado, com a fora de setores to tradicionais quanto decadentes da economia norte-americana (siderrgico, por exemplo) e, por outro, desenvolve uma estratgia comercial heterodoxa, ao oferecer produtos com tecnologias e preos adaptveis aos clientes, sem as restries polticas ou ideolgicas que acompanhavam as linhas de fornecimento norte-americanas (LESSA, 1995:28-29).

Isto, entretanto, era visto apenas como disputa por mercados, sem apresentar maiores danos ou conseqncias. As diferenas de postura nas relaes Brasil EUA manifestaram-se, sobretudo, na arena poltica em vrias oportunidades. Em primeiro lugar, quando o Brasil reconheceu os governos revolucionrios recm-libertados do jugo colonialista portugus e com visveis tendncias socialistas de Agostinho Neto e Samora Machel em Angola e Moambique, respectivamente; depois, quando Braslia votou contra Israel na ONU em 1975, considerando o sionismo como forma de racismo. Por ltimo, mas no menos importante, a realizao do Acordo Nuclear firmado pelo Brasil com a Repblica Federal da Alemanha, em 1975, operao que envolvia 6 bilhes de dlares, seguido dois anos depois, pela denncia do acordo militar de
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1952. Apesar desses problemas, o comrcio entre os dois pases no foi afetado. Pelo contrrio, sofreu incremento considervel. Em 1973 as exportaes brasileiras dirigidas para os mercados norte-americano e porto-riquenho giravam em torno de U$ 1,1 bilho, ultrapassando a marca de U$ 2,9 bilhes em 1979. Alm do intercmbio com os EUA e a Amrica Latina, o Brasil procurou outros espaos para otimizar vantagens comparativas

comerciais na frica e no Oriente Mdio. Essas regies, carentes de indstrias e de produtos manufaturados, converteram-se em mercados potenciais para as exportaes brasileiras. No Oriente Mdio, o Brasil aproximou-se dos pases rabes, motivado pela necessidade de ampliar suas fontes de recursos naturais. Com a economia nacional crescendo a taxas elevadas, o consumo de petrleo seguiu os mesmos rumos, e a importao do insumo tornara-se essencial. Naqueles anos, o Brasil passou inclusive vender armamentos para a regio, saltando as exportaes de U$ 39 milhes em 1973 para U$ 280 milhes em 1979. Como conseqncia desse novo

posicionamento da diplomacia brasileira e da veemncia contra o sionismo, ocorreu, simultaneamente, um distanciamento de Israel. O continente africano, apesar das divergncias entre os setores econmicos e diplomticos, tornou-se boa alternativa para os produtos nacionais, fincando-se presena nessa parte do mundo. O que, de certa forma, dava continuidade ao priplo feito por Mrio Gibson Barboza no final da dcada anterior. No comrcio com a frica, as exportaes brasileiras deram um salto de US$ 170 milhes em 1973 para US$ 648 milhes em 1979. Considere-se, ainda, na postura brasileira, a ateno dada China Continental ao reconhecer esse pas em detrimento de Taiwan. O acesso
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ao grande mercado chins era importante para consecuo dos objetivos do II PND. A aproximao com a sia trouxe resultados significativos para o comrcio brasileiro: as exportaes evoluram de US$ 820 milhes em 1973, para mais de US$ 2 bilhes em 197926. Igualmente ao Brasil, parte significativa dos pases dessas regies demandavam mudanas na ordem mundial, em especial, nas questes de segurana e comrcio e desenvolvimento. Esse pode ser ainda um motivo pelo qual o governo brasileiro investiu fortemente nesse relacionamento, inclusive exercendo papel importante no Grupo dos 77, cioso de que com isso poderia aumentar seu peso na cena global.

4. NOTA FINAL: UMA AVALIAO

Em anlise feita pelo prprio governo, em 1979, sobre os resultados do II PND, aponta-se que:

os objetivos essenciais da estratgia adotada foram atingidos, (...). Sua economia continuou crescendo, (...); evitou-se o desemprego, (...); procurou-se obter, gradativamente, o reequilbrio do balano de pagamentos; (...). Mais importante, as modificaes operadas na estrutura da economia encaminharam solues duradouras para os desequilbrios gerados no setor externo, principalmente pela elevao dos preos do petrleo. Os custos sociais inevitveis da opo da estratgia adotada principalmente a expanso da dvida externa foram, certamente, muito menores que os decorrentes da recesso e do desemprego, de durao imprevisvel (INSTITUTO DE PLANEJAMENTO ECONMICO E SOCIAL, 1979 grifo nosso).

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Os dados sobre o comrcio exterior brasileiro para as regies citadas esto em Banco Central do Brasil, 1990.

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A Tabela 3 confirma, ao menos em parte, o citado no documento do IPEA. A variao do PIB no perodo positiva. Maior em termos reais do que na sua magnitude per capita. Os investimentos cresceram 51% em cinco anos. Houve um aumento maior do setor industrial do que o observado no setor agrcola. Na Tabela 4 podemos obter informaes mais precisas entre as metas propostas pelo II PND e o que foi efetivamente alcanado. No caso da energia, embora a produo fique ligeiramente abaixo da meta, quando se trata isoladamente o petrleo a produo ultrapassa as expectativas. As reas de transporte e comunicaes chegaram perto das metas estabelecidas. Os investimentos em desenvolvimento social ultrapassaram o previsto em cerca de 23%, com destaque para os programas de habitao, sade e nutrio. As metas relativas ao desenvolvimento regional foram igualmente atingidas.
TABELA 3 DIMENSES DA ECONOMIA BRASILEIRA, 1973 E 1978. Em US$ bilhes de 1978

1973 1978 (a) Variao em % MAGNITUDES GLOBAIS 136,6 192,1 41,0 PIB 101,4 116,4 15,0 Populao (Milhes) 1.347,0 1.650,0 23,0 PIB (Per Capita)* 28,0 42,1 51,0 Investimento Bruto Fixo 104,5 151,2 45,0 Consumo Global 40,8 59,4 46,0 Produto Industrial 14,2 17,9 26,0 Produto da Agropecuria (a) Estimativas Preliminares, em 1978. * Em US$ Tabela elaborada Henrique Z. Menezes e Mrcio A. Scherma, a partir de: IPEA. Realizaes do governo Geisel (1974-1978): viso global. Braslia: Ed. IPEA, 1979.

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TABELA 4 II PND PROGRAMA DE INVESTIMENTOS, 1975 1979. Em Cr$. Bilhes.

Previso do Provvel II PND Realizao DISCRIMINAO Energia 532 505 Petrleo 153 170 Energia Eltrica 379 335 Insumos Bsicos, lcool, Minerao, Bens de Capital 413 Insumos Bsicos (Inclusive lcool) e Bens de Capital 365 Minerao (CVRD) 48 Outras reas de Infra-Estrutura 393 389 Transporte (Ferrovias, Rodovias, Construo Naval e Portos) 252 245 Comunicaes (Inclusive Correios e Telgrafos) 141 144 Desenvolvimento Social 1589 1966 Educao (Dispndios da Unio e Estados) 357 348 Sade e Nutrio 257 350 Habitao (Inclusive Recursos dos Muturios) 235 502 Saneamento (Unio e Estados) 32 53 Previdncia Social (Dispndios) 649 635 Trabalho e Treinamento Profissional (Dispndios) 59 78 Transportes Coletivos e Outros Equipamentos Urbanos 107 (a) Desenvolvimento Regional 180 235 Incentivos Fiscais, PIN/PROTERRA,transferncias Unio-Estado 180 235 Programas Especiais 42 (a) (a) No Computados na soma Tabela elaborada por Henrique Z. Menezes e Marcio A. Scherma, a partir de: IPEA, Realizaes do Governo Geisel (1974-1978): viso global. Braslia: Ed. IPEA, 1979.

Ainda que os resultados do II PND sobre as bases da economia nacional s possam ser plenamente visualizados depois de passado um tempo real de maturao total dos investimentos, pode-se notar que os esforos realizados no perodo Geisel, se no foram suficientes para dotar o balano de pagamentos de supervits recorrentes, ao menos conseguiu manter certo equilbrio. Os dados precisos podem ser visualizados no balano de pagamentos (Tabela 2).
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H que se lembrar que o II PND foi a ltima fase do processo de substituio de importaes no Brasil e que, portanto, sua

operacionalizao

necessitou ainda de aprecivel

volume de

importaes. Partiu-se do princpio de que, a partir da maturao completa dos investimentos, o Brasil no precisaria importar volumes to elevados e suas exportaes seriam compostas por produtos de maior valor agregado. Isso tornaria a balana comercial superavitria de forma sustentvel. Foi o que se verificou de fato aps 1981, quando as contas brasileiras mostraram efeitos positivos vinculados sua pauta de exportaes e ao aumento do nmero de parceiros comerciais. Apesar de o pas ter diversificado a importao de energia em alguns setores e aumentado a produo interna, o segundo choque do petrleo, em 1979, fez-se sentir de modo acentuado. Naquele mesmo ano, o governo aprofundou o programa Pr-lcool, destinado produo de etanol com o objetivo de reduzir o consumo de petrleo. Atravs do Grfico 1, pode-se notar tendncia diminuio do volume de petrleo importado a partir de 1979, fruto no s do Pr-lcool, mas tambm do fim do ciclo de fortes investimentos do II PND e desacelerao da economia. No plano poltico, o governo preencheu vazios diplomticos dos quais se deu conta, especialmente na frica e na China, apesar de no investir em Cuba e em pases com os quais o intercmbio era muito restrito, como o Vietn do Norte. No captulo VII do II Plano Nacional de Desenvolvimento, com relao aos objetivos externos, consta que:

A estratgia econmica externa, no prximo perodo, ser condicionada, de um lado, pela necessidade de atender aos novos desafios decorrentes da situao mundial petrleo,

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insumos bsicos, negociaes multilaterais de comrcio e, de outro, pela determinao de realizar maior integrao com a economia internacional sem tornar vulnerveis os objetivos internos27.

Mais do que isso, est clara a estratgia de aumento da exportao de produtos com maior valor agregado, sem, no entanto, deixar de lado os produtos primrios, dos quais o Brasil j era tradicional exportador:
A forma de fazer face a eventuais restries novas, colocadas pelos pases industrializados, em determinados produtos ou setores, ser a contnua diversificao e recomposio da pauta de exportaes, em direo a produtos e regies de demanda mais dinmica, neles se afirmando o poder competitivo do pas. Mesmo na rea da agropecuria a diversificao importante, ainda que os principais produtos de exportao estejam entre os de melhores perspectivas, como soja e carne, para evitar dependncia excessiva com relao a poucos produtos. Na rea de manufaturados, o esforo ser de, mantendo a posio nas indstrias tradicionais, sair para campos mais dinmicos, particularmente em pases desenvolvidos. As multinacionais operando no Brasil devero ser induzidas a cooperar em programas amplos de exportaes de manufaturados com tecnologia mais complexa, inclusive bens durveis de consumo, mquinas, componentes de bens de capital e de bens durveis, nos quais tenhamos poder de competio, mesmo para reas desenvolvidas 28.

Como se pode constatar pelos grficos e tabelas apresentados, os objetivos relativos ao comrcio internacional foram alcanados. O esforo do II PND em aprimorar a indstria nacional, com a construo do setor de bens de capital trouxe efeitos positivos, aumentando as exportaes de produtos industrializados, bem como daqueles com maior valor agregado (Tabela 1). Este era um dos desequilbrios, agora

27

PRESIDENCIA DA REPUBLICA. II Plano Nacional de Desenvolvimento: Programa de Ao do Governo. Braslia: Servio Grfico do IBGE, 1975. p. 75 28 Idem, p. 77

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corrigidos, fazendo com o pas diminusse gradualmente a importao de bens de capital, equilibrando sua balana comercial ao longo do tempo.

TABELA 5 EXPORTAES TOTAIS DO BRASIL POR REGIO (1973-1979) EM U$ milhes 1973 1.789 3.234 822 172 21 1974 2.829 3.493 978 416 40 1975 2.771 3.967 1.298 398 28 1976 3.089 5.180 1.068 364 43 1977 3.720 6.064 1.486 535 35 1978 4.759 5.468 1.523 635 75 1979 5.768 6.560 2.029 649 78

Amrica Europa sia frica Oceania

Tabela elaborada por Henrique Z. Menezes e Marcio A. Scherma, a partir de: Banco Central do Brasil. Anurio Estatstico do Brasil. Rio de Janeiro, Ed. Fundao IBGE, 1990.

Alm do incremento comercial com os parceiros mais tradicionais, como EUA e Europa Ocidental, outros pases e regies tornaram-se economicamente relevantes. Tambm podemos constatar, a partir da observao do Grfico 2 que a exportao de produtos primrios experimentou um aumento, ainda que no linear. No mesmo perodo, cresceu em importncia a venda de produtos industrializados, semimanufaturados e manufaturados, que quadruplicam no perodo (Tabela 1). Essas transformaes econmicas concretas podem ser explicadas atravs de duas variveis, basicamente. Uma direcionada especificamente s transformaes produtivas, tendo em vista os investimentos lanados em setores especficos da economia brasileira e seus impactos diretos no comrcio exterior (volume comercializado e valor agregado). Por sua vez, a aproximao estratgica com pases que o Brasil teria condies de ampliar sua agenda comercial e obter meios para incentivar a produo
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domstica apostando em mercados sub-aproveitados. O suprimento a necessidades estruturais da economia brasileira tambm passara a ser observo sobre o olhar especfico da chancelaria brasileira, coadunando possibilidades materiais concretas com estratgias polticas referentes a esses objetivos.
GRFICO 2 EXPORTAES BRASILEIRAS POR SETOR (1973-1979) em US$ 1.000

Exportaes Brasileiras por Setor

18.000.000 16.000.000 14.000.000
Valores (Em U$)

12.000.000 10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000 2.000.000 0 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 Anos

Caf Produtos Primrios Produtos Industrializados Total

Grfico elaborado por Henrique Z. Menezes e Mrcio A. Scherma, a partir de : Banco Central do Brasil. Anurio Estatstico do Brasil. Rio de Janeiro, Ed. Fundao IBGE, 1990.

A partir do exposto ao longo do texto, pode-se perceber que as estratgias nacionais de desenvolvimento lanadas no Governo Geisel e a poltica externa do pragmatismo responsvel apresentaram, de forma coerente e atravs de aes muito bem articuladas, objetivos concretos de alterao produtiva e alcance de uma posio internacional melhor ao pas. Para tanto, percebe-se que os problemas da dependncia externa, como colocados nos objetivos do II Plano Nacional de Desenvolvimento
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 acesso a energia barata, ampliao das exportaes de produtos industrializados e do equilbrio das contas externas parecem ter sido resolvidos dentro das propostas governamentais. No entanto, gostaramos de reservar, nessa parte final do texto, alguns comentrios sobre parte dos resultados e desdobramentos do plano implementado pelo governo Geisel, considerando os impactos de transformaes econmicas externas sobre a econmica nacional. Como se sabe, na virada dos anos setenta, o cenrio externo sofreu mudana abrupta. No incio da dcada de 1970 a ordem estabelecida em Bretton Woods estava se deteriorando rapidamente. O segundo choque do petrleo em 1979, e o aumento das taxas de juros pelos EUA, tornaramse fatores complicadores, em especial para aqueles pases que haviam contrado grande volume de dvida em dlares, como ocorreu com o governo brasileiro. A crise da dvida e a forma utilizada pelo Brasil para enfrent-la fizeram com que se interrompesse o crescimento contnuo que se vinha experimentando desde a dcada de 1950. O perodo analisado nesse texto, como j mencionado, foi o ltimo captulo, de fato, do perodo desenvolvimentista brasileiro. Nascido de uma adversidade colocada internacionalmente, a equipe econmica buscou solues que se faziam possveis num contexto scio-poltico nacional particular regime poltico de exceo e necessidade de manuteno de taxas de crescimento econmico e numa estrutura econmica internacional complexa. Todas as mudanas decorridas entre 1979 e 1982 acabaram por camuflar alguns dos resultados do II PND. Pode-se pensar que o modelo de ajuste implementado com o II PND no seria o mais eficaz no momento peculiar da sua realizao. Entretanto, naquela oportunidade, embora houvesse indcios de recesso internacional, a liquidez ainda era
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farta e os juros baixos, o que o tornava plenamente exeqvel. Com esse quadro bastante atraente para a captao de recursos, verificou-se depois elevado grau de endividamento externo, bastante custoso nos anos 80. Os resultados obtidos pelo II PND no seriam auto-suficientes. Havia a necessidade de continuar a busca pela eliminao dos desequilbrios estruturais da economia brasileira. Entretanto, como se pode perceber, a diversificao das relaes comerciais e da pauta de exportaes brasileiras foi fundamental na crise dos anos 80, o que possibilitou a realizao de um esforo exportador mais eficiente. No fosse a deflagrao da crise, o II PND poderia ter sido bastante eficiente para equilibrar a balana comercial brasileira na dcada de 80 sem trazer custos econmicos pesados.

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