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Shiguenoli Miyamoto

A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA EM UM CONTEXTO GLOBALIZADO*

SHIGUENOLI MIYAMOTO ___________________________________________________________ Livre-docente e professor titular em Relaes Internacionais e Poltica Comparada, da UNICAMP

A produo deste texto contou com recursos do CNPq, por meio de Bolsa de Produtividade em Pesquisa, nvel 1-B, concedida ao autor

Relaes Internacionais no Mundo Atual, Curitiba, n. 9, p. 9-32, 2009-1.

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RESUMO O texto analisa o comportamento da poltica externa brasileira no contexto do ps-guerra fria. Diante do novo cenrio o Brasil tem atuado em frentes diversas, seja participando mais ativamente das organizaes internacionais, seja fazendo demandas por cargos. Ao mesmo tempo que tem dado grande importncia s potncias emergentes, tem procurado agir com os grandes atores e tambm com os paises em desenvolvimento. Nesse contexto, papel privilegiado tem sido concedido s relaes Sul-Sul. Palavras-chave: poltica externa brasileira, integrao regional, relaes Sul-Sul, pases emergentes, pases em desenvolvimento.

ABSTRACT The text examines the Brazilian foreign policy in the post Cold War. Throughout the paper we demonstrate interests and priorities established by Brazilian authorities, by the institution responsible for foreign policy, the diverse items which constitute the national agenda, especially in regards to regional initiatives. Diplomatic analysis is made, focusing on recent years, when integration became an important theme in Brazilian and other South American countries agenda. Our concern is not, however, to analyze deeply any specific initiatives, but to focus on the Brazilian governments overall priorities at each moment. Keywords: Brazilian foreign policy, regional integration, South-South relations, middle powers.

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RESUMEN La intencin del presente texto es examinar la conducta del gobierno brasileo en grandes frentes de la poltica exterior con el fin de la Guerra Fra. Sern discutidas las formas en que los cambios fueron procesndose a lo largo del tiempo, de acuerdo a las alteraciones de la coyuntura y en trminos regionales. Se examina las prioridades del gobierno brasileo a las organizaciones internacionales, a las potencias emergentes y las relaciones Sur-Sur. Palabras claves: poltica exterior brasilea, integracin regional, relaciones Sur-Sur, pases en desarrollo, pases emergentes.

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1 INTRODUO O final do sculo passado experimentou profundas alteraes, com espantosa velocidade. A ordem vigente que estruturou o mundo durante os ltimos cinquenta anos desmoronou, levando consigo um padro de conduta apoiado em grande parte em relaes de fora e de poder. Foram momentos em que imperava a desconfiana entre os dois grandes antagonistas. Apesar das contestaes em suas reas de influncia, cada um deles exercia o poder em sua metade do mundo. Uma nova ordem emergindo na penumbra, sem contornos precisos, tal qual fumaa ao vento, ainda no conseguiu se definir inteiramente. Muitas explicaes e hipteses foram levantadas, tentando dar conta, em primeiro lugar, dos motivos que levaram ao esfacelamento do imprio sovitico e, de outro lado, especulando sobre qual seria a futura configurao do sistema internacional, em face dessa nova realidade. Sobre a derrocada do mundo socialista, pode-se destacar que a falncia desse modelo trouxe as consequncias esperadas. Alm das divises geogrficas sofridas pelos componentes do antigo Segundo Mundo e os conflitos tnicos que da surgiram, o fato mais importante foi o papel delegado aos Estados Unidos como a nica superpotncia. No se chegou ainda a um acordo sobre a nova configurao do poder mundial, depois da queda do muro de Berlim. Depois de tantos anos de tenso e de conflitos, os mais otimistas passaram a apostar na cooperao como o fator que mais seria levado em conta. Para esses, crentes no esprito de boa vontade existente nas Relaes Internacionais, no novo quadro a ajuda e a solidariedade seriam os grandes destaques. A invaso do Iraque, no inicio da dcada de 90 (sculo XXI), ao mesmo tempo que se encerrava a guerra fria, no seria o padro de conduta, nem referncia para a nova ordem. Em parte, essas interpretaes no falharam completamente. Nesses anos, houve uma investida dos grandes encontros multilaterais, patrocinados pela bandeira da Organizao das Naes Unidas (ONU), e pela presena ativa das organizaes nogovernamentais (ONGs). Caminhava-se para uma dcada promissora, com a discusso de uma grande agenda social que interessava maior parte do mundo. O exerccio do poder pelos Estados Unidos, contudo, colocaria abaixo tais expectativas, quando esse governo se manifestou contrrio reconduo de Boutros Boutros-Ghali Secretaria-Geral da ONU (HELMS, 1996). No decorrer dos anos, essa viso de cooperao em torno de temas como o combate pobreza e fome, a degradao do meio ambiente, a questo urbana, etc., foi esvaindo-se e no teve flego suficiente
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para solidificar uma nova ordem. Talvez isso tenha ocorrido, entre outros motivos, pelo fato de os Estados Unidos, como o grande agente mundial, no abrirem mo de suas polticas de poder, adotando medidas que atendessem apenas a seus prprios interesses. Por isso, enquanto o mundo assistiu invaso do Iraque, a Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN), reestruturou seu prprio conceito estratgico, permitindo operaes fora de seu territrio. Nesse cenrio que ento surgia, a retrica da globalizao se ouviu com todo o vigor e assumiu fora explicativa para interpretar o novo mundo mais interdependente, porm muito mais competitivo. Com grande intensidade, se passou a questionar o papel das fronteiras nacionais, o velho e tradicional conceito de soberania nacional, no limite colocando abaixo a ideia do Estado-nao. Enquanto o discurso trilhava esse caminho, o uso da fora e da violncia jamais deixou de ocupar espao na agenda dos grandes pases, agora voltados para outras ameaas e novos inimigos, to ou mais preocupantes que os antigos, que j estavam habituados a combater. Se, de um lado, a poltica de poder continuou marcando presena constante nos anos 90, com o acirramento dos conflitos tnicos e religiosos na frica, no Oriente Mdio e no Leste Europeu, verificou-se igualmente o aumento da disputa econmica, sobretudo na trade do Hemisfrio Norte (EUA e Canad, Unio Europia, Japo). Atores, at ento ocupando papel secundrio, mostraram-se ansiosos para participar do jogo para formatar o novo mundo, procurando enxergar, na penumbra desse nebuloso cenrio, os melhores caminhos para sair com xito dessa caminhada, com os grandes que j estavam mais adiante. Ou, pelo menos, no ficarem muito afastados. Na realidade, alguns anos antes do esfacelamento da Unio Sovitica, fortes sinais indicativos davam mostras de como poderia ser redesenhado o cenrio, com a Rodada do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comrcio (GATT). no Uruguai, e com o surgimento posterior da Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Um conjunto de variveis, entre as quais as novas tecnologias, o aumento dos protecionismos e a disputa cada vez maior por espaos econmicos, ocasionaram uma luta pela ampliao ou abertura de mercados. Os pases com menores capacidades se sentiram constrangidos e com poucas chances de reverter tal quadro, ainda que possibilidades se lhes abrissem, dentro das regras do jogo. Ou seja, participariam com poderes limitados, como atores coadjuvantes, inserindo-se em uma ordem que, embora despontando, j se lhes mostrava desvantajosa, da mesma forma que a anterior.
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Nesse cenrio, pases considerados emergentes ou potncias mdias, com aspiraes maiores de poder no cenrio mundial, partiram para estratgias nem sempre coincidentes, procurando, cada um a seu modo, salvaes individuais e projees particulares. Em comum, passaram a utilizar o discurso de que chances iguais deveriam ser oferecidas s naes em desenvolvimento, para que todas, em um contexto global, pudessem sair beneficiadas. nesse contexto que Estados como o Brasil atuam sem rumo definido, mudando suas rotas, conforme as alternativas se lhes aparecem. Locomovem-se, s vezes, sem saber qual o melhor caminho a ser seguido e sem uma indicao ou um mapa preciso indicando o ponto final. Esto, porm, conscientes de que devem e exigem fazer parte dessa grande jornada, navegando esperanosamente em direo ao desenvolvimento. So algumas dessas questes que mais nos interessam de perto e que passaremos doravante a explorar. Teceremos alguns comentrios sobre qual o papel que o governo considera adequado para o Brasil nesse contexto e como tem trabalhado nos ltimos anos para atingir esse objetivo. Este texto no tem a pretenso de ser exaustivo, mas to somente oferecer subsdios para o estudo das relaes internacionais brasileiras.1

2 POLTICA EXTERNA BRASILEIRA (PEB): BREVES ANTECEDENTES Possivelmente no se encontraro precedentes na poltica brasileira, em que sua conduta externa no tenha sido em busca de um status mais favorvel no contexto das relaes globais de poder. Adotando posicionamentos mais prximos ou mais afastados dos grandes parceiros, de acordo com a conjuntura e os interesses, o Brasil jamais abriu mo da possibilidade de um lugar de destaque mundial. Mesmo nos momentos mais agudos, se outorgou importncia, ainda que restrita ao plano regional. Para tanto, o Pas sempre esteve de olhos em seus indicado-

Em funo dos objetivos aqui estabelecidos, evitaremos citaes exaustivas e referncias bibliogrficas, a no ser as consideradas imprescindveis para a compreenso do texto. Para os interessados em se aprofundar nos temas mencionados, recomenda-se o acesso s pginas eletrnicas do Ministrio das Relaes Exteriores (http:// www.mre.gov.br) e de outras instncias governamentais.

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res econmicos e industriais e em seus fatores geogrficos, s vezes considerando o destino manifesto de algum dia ser guindado categoria de grande potncia. Caminhando em zigue-zague, no lusco-fusco, em outras oportunidades, e afiliando-se s concepes e modelos de pases como os Estados Unidos, a poltica externa brasileira, em termos gerais. Entretanto, parece ter seguido sempre (adaptando-se s variaes conjunturais internas e externas) as diretrizes que, ao longo dos anos, foram solidificando-se na Casa do Baro do Rio Branco. Muitas vezes pagou por isso o preo de ser acusado pelos vizinhos de ocupar o papel de Estado-chave, de gendarme a servio dos Estados Unidos no Continente Sul-Americano, No regime militar, a ascenso do Pas foi claramente procurada pelo que equivocadamente se designou alinhamento automtico (Humberto de Alencar Castelo Branco), pela diplomacia da prosperidade (Arthur da Costa e Silva), pela diplomacia do interesse nacional (Emilio Garrastazu Mdici) e pelo pragmatismo responsvel e ecumnico (Ernesto Geisel e Joo Baptista Figueiredo)2. De diferentes maneiras se procurou catapultar o Pas, primeiro no cenrio regional e, posteriormente, como meta indeclinvel, a projeo no cenrio mais amplo do jogo mundial do poder, escorado em seus indicadores econmicos e industriais. Para isso, tornou-se necessrio incrementar seus ndices, perseguidos em troca da supresso de liberdades e, sob um ponto de vista economicista, negligenciando a sociedade. Na primeira dcada do regime militar, procurou-se dar conta do ambiente interno e externo, por meio de mecanismos variados, como atos institucionais, cassaes, etc. Na arguta observao feita por Oliveiros S. Ferreira (1974, p. 9) sobre o comportamento do governo, era nesses princpios que este se amparava:
Sua origem comum: militar; vale dizer, os estudos do Conselho de Segurana Nacional; seus fins, os mesmos: construir, com a acelerao possvel, um Poder Nacional que faa do Brasil uma potncia ouvida no concerto dos fortes e respeitada naquele dos francos: seus objetivos, sempre pragmticos: carrear recursos externos para fortalecer o Poder Nacional.

A bibliografia que trata desse perodo, analisando tanto o quadro interno quanto o externo bastante numerosa. Sobre a poltica externa do governo militar, consultar Paulo G. F. Vizentini (1998).

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Em outros momentos do regime castrense, o governo concebeu o mundo como se todos os parceiros fossem iguais, diversificou sua dependncia e promoveu novos contatos com grandes naes, como a Frana, o Reino Unido e o Japo. Realizou acordos em reas sensveis, como a tecnologia nuclear com a Repblica Federal da Alemanha, aparou as arestas regionais com a Argentina e passou a olhar para as grandes florestas do Norte do Brasil. No cmputo geral, o ciclo militar trouxe consigo fatores positivos e negativos. De negativo, o acirramento das diferenas sociais e econmicas, particularmente a partir do milagre econmico, e a dvida externa, alm da supresso das liberdades e da represso fsica. De positivo, a criao de uma infra-estrutura que abrangeu o setor energtico, as comunicaes e o incremento das vagas nas universidades, ainda que o Pas amargasse as turbulncias decorrentes da primeira crise do petrleo, em 1973. Oscilando entre o Primeiro e o Terceiro Mundo, com um p aqui e outro acol, na tentativa de auferir benefcios de ambos os lados, nem sempre teve xito com esse tipo de empreitada (SELCHER, 1979). As divergncias nos loci de deciso costumavam ser frequentes e facilmente perceptveis, seja dentro do Ministrio das Relaes Exteriores, seja entre esse e os ministrios econmicos, ou mesmo dentro das prprias instncias econmicas, variando conforme cada governo. Observou-se, igualmente, a inexistncia de uniformidade poltica e ideolgica, no seio do estamento militar, e a carncia de regras cristalinas de como se devia conceber a formulao e a organizao das polticas econmica e exterior. O apagar das luzes do regime militar, com a retomada da normalidade constitucional, encontrou o Pas em cenrio turbulento e com dificuldades no quesito da dvida externa e para captar novos recursos. Adicionem-se, ainda, as presses que passaram a se tornar cada vez mais agudas, em setores diversos, sobretudo as criticas sobre a deteriorao do meio ambiente na Amaznia. As desavenas enfrentadas pelo governo Jos Sarney, em seus primeiros anos, com os Estados Unidos, davam noo precisa de quais os critrios que vigoravam no relacionamento global, ainda que o Pas tivesse enfrentado duas dcadas de modelo poltico, sob guarida do grande parceiro do Norte. No final dos anos 80, com os protocolos de integrao j assinados com o governo de Ral Alfonsn, com o trmino da Rodada do GATT e com a ascenso de Fernando Collor de Mello ao Palcio do Planalto, o Brasil pareceu adaptar-se ao cenrio novo que aflorava, mantendo ntimo

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relacionamento com a Casa Branca. Evidentemente, os resultados esperados pelo governo brasileiro ficaram aqum do desejado3. Nesta parte do Continente, as mudanas no quadro interno, em face do impedimento do Presidente Fernando Collor, foram significativas, porque coincidiu com o fim de uma ordem, com a formalizao dos blocos, ainda que incipientes e com a criao de uma moeda estvel que, ao longo dos anos, possibilitou uma atuao mais slida da poltica externa brasileira.

2 PEB NA VIRADA DO SCULO No ps-guerra fria, a agenda da poltica externa brasileira esteve recheada, operando em distintas frentes. No plano regional, aprofundouse o processo de integrao com novos parceiros, criando-se o Mercado Comum do Sul, (MERCOSUL); na parte setentrional do Continente, passou a enfrentar grandes problemas colocados na pauta global, os quais diziam respeito aos interesses nacionais na Amaznia. Integrao regional, comrcio internacional, subsdios e protecionismos, meio ambiente e dvida externa foram alguns dos tpicos que o governo passou a gerenciar, ainda que nem sempre tivesse recursos suficientes para contrapor-se a tudo isso. Outros temas como transferncia de tecnologia, propriedade intelectual, informtica, terrorismo, migrao, direitos humanos, organismos internacionais e organizaes no-governamentais preencheram a complicada agenda de preocupaes brasileira. Neste tpico, acompanharemos, ainda que rapidamente, a caminhada da poltica externa brasileira em trs grandes reas: no plano regional, nas relaes com as grandes potncias e nas organizaes internacionais. 2.1 CONTEXTO REGIONAL: CONVERGNCIAS E DIVERGNCIAS Embora discursos sejam feitos, periodicamente, lamentando a pouca importncia concedida por um ou outro governo s parcerias regionais, a verdade que o relacionamento com o vizinho maior do Cone Sul e com os demais jamais deixou de estar presente, embora nem sempre fosse prioritrio na pauta da poltica externa brasileira.
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Naquela oportunidade, os Estados Unidos passavam por difcil conjuntura, com frentes simultneas tendo ainda que enfrentar seus prprios problemas domsticos, apesar do forte apoio recebido pelo governo de George Bush, por ocasio dos ataques ao Iraque, em 1991.

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Por motivos histricos, por causa de sua prpria localizao geogrfica e identificao com toda a Amrica Latina, o Brasil sempre concedeu importncia aos pases ao longo e alm-fronteiras, particularmente os da Amrica do Sul. Na Amrica Central, por outro lado, espao reduzido foi um elemento caracterizador do Itamaraty. Alm do Mxico, as demais naes das Antilhas e do Caribe receberam ateno menor da Diplomacia brasileira, principalmente pelo fato de se constiturem em mercados restritos para os produtos nacionais. No foram ignorados, mas apresentaram uma importncia relativa. Nos anos mais recentes, exceo feita a Cuba, que mereceu cuidado especial pela afinidade entre os governantes de ambos os paises, os demais permaneceram longe dos interesses brasileiros. bem verdade que mesmo com o governo de Havana o intercmbio cubano-brasileiro teve suas arestas. Isso pode ser constatado, por exemplo, aps a visita de George Bush ao Brasil, em maro de 2007, quando o Presidente Luiz Incio Lula da Silva ressaltou a importncia da produo de etanol, merecendo criticas de Fidel Castro ainda no poder. Por outro lado, a proximidade com os pases fronteirios da Bacia do Prata, com os andinos, e com os da Bacia Amaznica, converteu-se em motivos suficientes para que todos os olhares nacionais fossem dirigidos para essas regies, alm do Atlntico Sul. Precauo redobrada se verifica nas duas pontas do territrio nacional. No Sul, apesar da boa vontade brasileira, a integrao caminha a passos trpegos, s vezes com intensidade maior, outras vezes em clima de visveis constrangimentos e baixa cordialidade. A diferena de atitude do governo argentino, dependendo de quem ocupa a Casa Rosada, notria. Ora so criados intensos obstculos, parecendo querer colocar em risco mesmo os acordos j firmados, ora negociando dentro de padres razoveis aceitos pelo governo brasileiro, que nunca manifestou inteno de colocar uma pedra sobre aquilo que foi iniciado h trs lustros. As divergncias acentuadas com o ex-mandatrio argentino Nestor Kirchner, ou com Cristina Kirchner, no foram suficientes para abalar as relaes bilaterais, com o governo brasileiro cedendo em inmeras oportunidades, diante das demandas portenhas, dentro daquilo que se convencionou denominar pacincia estratgica. Certamente a diplomacia altiva e ativa, no aqui considerada. Personalidades importantes da Argentina, como Roberto Lavagna (2009, p. 5-6), ex-ministro e candidato Presidncia da Repblica, esto conscientes dessas dificuldades e refletem bem o que ocorre no relacionamento bilateral, apontando dois obstculos que devem ser superados para o avano de um projeto regional. De acordo com suas observaes, devem ser reconhecidas:
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[...] a) a tendncia registrada, pelo menos a partir dos anos 80, de manuteno de condutas no convergentes ao longo do tempo em matria econmica e de poltica exterior; b) no que tange relao bilateral, a inexistncia de um debate mais profundo sobre a estratgia de desenvolvimento e de insero na regio e no mundo.

Pendncias com o Uruguai tm sido da mesma forma resolvidas. Com o governo paraguaio, alm da demanda dele pela renegociao das tarifas da barragem de Itaipu, no existem dificuldades de maior significado. Contudo, as irregularidades observadas ao longo da fronteira, na Ponte de Amizade e Pedro Juan Caballero, tm feito com que Braslia se tenha preocupado com temas que no colocam, necessariamente, em risco o intercmbio bilateral, mas que, pelo fato de se localizarem em regio envolvendo trs fronteiras, carregam consigo elementos complicadores. Entre esses complicadores esto o contrabando para l e para c, as denncias de existncia de simpatizantes de grupos extremistas muulmanos, que receberiam ajuda financeira de empresrios de Ciudad del Este e de Foz do Iguau. Isso faz com que o governo brasileiro conceda especial ateno a tal parte do Continente, inclusive em termos de representao diplomtica. Na realidade, a ateno maior est dirigida para a questo da evaso de divisas, do trfico de drogas, do crime organizado e dos ilcitos transnacionais do que propriamente ao problema do terrorismo, item secundrio da agenda brasileira. Nos Andes, sobretudo a Bolvia e o Peru, sempre se converteram em alvo de cuidado, j que por a se poderia chegar ao Oceano Pacifico, apesar das dificuldades na transposio da cadeia montanhosa. No caso boliviano, os acordos para construo do gasoduto so antigos e merecem frequentemente reflexes, tanto sobre o carter estratgico deles quanto pelo comrcio diretamente envolvido com a venda do gs andino para o mercado brasileiro. Desde a subida de Evo Morales ao poder, entretanto, apesar de cordiais, as relaes acabaram tornandose um pouco tempestuosas, justamente por causa das diferenas de abordagens sobre o domnio e controle da extrao de petrleo e quebra de contrato, afetando interesses brasileiros, representados pela Petrobrs. Alm do mais, inmeras divergncias no plano ambiental tm sido levantadas principalmente pelo lado boliviano, em funo das polticas mais agressivas do governo brasileiro para a realizao de grandes obras, como a construo de usinas hidreltricas, afetando o territrio do pas vizinho. Vez ou outra, o presidente boliviano recorda a perda do Acre para o Brasil, em troca de um cavalo, mas discursos como esses no apresentam

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consequncias e so produzidos para consumo domstico. O mesmo ocorre quando a Bolvia exige com veemncia uma sada para o mar. Se problemas maiores no tm sido detectados na regio andina, a no ser aqueles relativos questo energtica com a Bolvia, a regio amaznica, sem qualquer sombra de dvida, se converteu em motivo de apreenso constante, no s da Diplomacia, mas tambm das Foras Armadas do Brasil. As presses que comearam a se tornar cada vez mais insistentes a partir dos anos 70 assumiram proporo maior na dcada de 80. Com a morte de Chico Mendes, em dezembro de 1988, as crticas sobre a devastao do meio ambiente amaznico, afetando a fauna e a flora locais e atingindo de maneira irreversvel as populaes florestais, realmente mostraram s autoridades brasileiras como o tema foi incorporado agenda internacional. Por isso, o Brasil inclusive ofereceu-se para sediar em 1992, no Rio de Janeiro, a Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (ECO 92), procurando com essa atitude minimizar as presses internacionais. Iniciativas prticas abarcando esforos civis e militares foram tambm apresentadas nesse meio tempo, como o Projeto Calha Norte (atual Programa Calha Norte) e o Sistema de Vigilncia da Amaznia/Sistema de Proteo da Amaznia (SIVAM/SIPAM). Os inmeros debates em torno da restrio de soberania sobre o territrio amaznico e a criao de um territrio autnomo ianommi, converteram-se em mote para o governo brasileiro adotar polticas inicialmente defensivas e, depois, ofensivas, para neutralizar tais ataques. Com essa atitude, procurou resguardar seus direitos nessa parte do Continente, inclusive mediante inmeros pronunciamentos, desde o mandato do Presidente Jos Sarney. O Tratado de Cooperao Amaznica, firmado em 1978 pelo Brasil com mais sete pases da regio, no governo Geisel, tinha j como uma de suas finalidades, a preocupao ambiental. Outras medidas como o Programa Nossa Natureza de 1989, os documentos de Poltica de Defesa Nacional, em suas duas verses (de 1996 e 2005), e a Estratgia Nacional de Defesa, de 2008, colocam a Amaznia como uma das grandes prioridades nacionais.4
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No plano domstico, grupos se digladiam denunciando que as presses sobre a questo ambiental tem outros objetivos, inquietando sobretudo os defensores da preservao da regio. Insatisfeitos com as polticas adotadas pelo governo, os ambientalistas tm-se oposto aos desenvolvimentistas que demonstram poucos cuidados com a Amaznia. O caso mais recente desse confronto resultou na queda de Marina da Silva do Ministrio do Meio Ambiente, em 2008.

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Tema por excelncia da comunidade global, o meio ambiente assume propores cada vez maiores, fazendo com que os pases da regio, com o governo brasileiro, adotem posturas para defesa de seu patrimnio, j que as florestas so grandes reservatrios biotecnolgicos e alvo de cobia internacional sobre os recursos a existentes. Exemplo nessa direo a prpria Declarao da Amaznia, de 6/5/1989, firmada pelos pases amaznicos, refutando qualquer ingerncia na regio. A Comunidade Sul-Americana de Naes foi outro assunto que recebeu importncia nesses ltimos anos, mas que foi substituda pela Unio das Naes Sul-Americanas (UNASUL) criada em maio de 2008, enquanto no final do mesmo ano, chegou-se a acordo sobre o Conselho de Defesa Sul-Americano. Por outro lado, o governo brasileiro investiu fortemente no projeto de Integrao da Infra-Estrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), injetando recursos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), instituio que deveria, em principio, ter suas polticas orientadas para o desenvolvimento nacional. Segundo a concepo brasileira, utilizar o BNDES seria de importncia crucial para as aspiraes nacionais, uma vez que o Pas poderia assim ampliar seu espao de influncia nos demais parceiros da rede e tambm no prprio Continente Sul-Americano. Apesar da reticncia inicial do governo brasileiro, outra deciso foi a participao no Banco do Sul. Uma das propostas, mas sem conotaes econmicas, polticas ou estratgicas, se refere ideia de integrao religiosa na Amrica do Sul, como props o Presidente Luiz Incio Lula da Silva, em 14/5/2007, depois da visita do Papa Bento XVI. Isso, contudo, est longe de atender realidade e os interesses regionais, porque os Estados so laicos. Declaraes como essa, porm, tradicionalmente fazem parte dos arroubos presidenciais e se convertem na alegria da imprensa que o acompanha em suas viagens (SCOLESE; NOSSA, 2006; ROHTER, 2008). 2.2 CONTEXTO INTERNACIONAL: EM BUSCA DE MAIS ESPAO Uma das dificuldades maiores para qualquer governo de um pas, considerado mdia potncia como o Brasil, a eleio de prioridades, ou seja, com quais parceiros manter relacionamento privilegiado, quais as metas a serem atingidas e quais os instrumentos necessrios para tal objetivo. Sobre o governo de Fernando Henrique Cardoso, ressalvas surgiram s dezenas, pela forma como preferiu inserir-se globalmente, dentro do denominado contexto neoliberal, abrindo o mercado e privatizando as

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grandes empresas pblicas nacionais. Na realidade, deu continuidade ao que Fernando Collor de Mello pretendeu fazer, quando este imaginou ter contrapartida favorvel dos Estados Unidos. No caso de Fernando Henrique, era essa a percepo que tinha das relaes globais. Em opinies divulgadas em vrias oportunidades, como fez em palestras realizadas no Mxico e na ndia, mostrou claramente como via o mundo: interdependente, globalizado e competitivo (CARDOSO, 1997). Para inserir-se nesse cenrio, portanto, o governo considerava necessrio enfrentar os problemas e agir de acordo com as regras do jogo, mesmo sabendo de suas limitaes. Nesse sentido, o relacionamento do Brasil com o exterior privilegiaria parcerias com grandes naes, como a norte-americana, em detrimento das demais. Em termos reais, a Amrica Latina nunca foi abandonada, nem o resto do mundo, ainda que parte deste merecesse ateno menor, inclusive aqueles pases pertencentes ao bloco da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP). Por outro lado, sob o governo Lula, a criao do G-3, e as parcerias com a ndia, a Rssia, a frica do Sul e a China ficaram longe de apresentar os resultados esperados, sobretudo no ltimo caso, quando se reconheceu esse pas como livre-mercado. Dificuldades maiores, contudo, foram percebidas no relacionamento do Palcio do Planalto com os grandes agentes. Tanto as naes europeias quanto o Japo e os Estados Unidos, alm da retrica tradicional de elogios formais, demonstraram-se pouco receptivos s demandas brasileiras, seja na tentativa de se reestruturar o sistema internacional, com a criao de uma nova ordem, seja com relao s propostas de combate pobreza e de auxilio aos pases em desenvolvimento. As queixas contra o protecionismo e a reivindicao por alquotas diferenciadas tm consumido tempo aprecivel das negociaes brasileiras, especialmente no que diz respeito aos subsdios agrcolas concedidos pelos grandes pases, a seus produtores. Disputas outras foram igualmente sentidas, em planos diversos, seja com relao s exportaes de ao, acar e produtos com maior valor agregado. A prpria divergncia com o Canad em torno das empresas aeronuticas Bombardier e Embraer ilustra com preciso as dificuldades enfrentadas no relacionamento entre dois ou mais pases que fabricam produtos semelhantes, e que desejam abocanhar parcelas maiores do mercado, levando as disputas para os tribunais internacionais.

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Outros Estados com os quais o Brasil negociou, excetuando-se aqueles com os quais gostaria de mudar a geopoltica mundial, apresentaram poucos retornos, menos dividendos do que o desejado. O perdo da divida a vrios paises africanos e latino-americanos, em troca de um possvel apoio reivindicao brasileira no Conselho de Segurana da ONU, acabou por naufragar, mostrando-se improdutivo, visto que a reformulao no avanou. Pases que poderiam traduzir-se em apoio, afinal no convertido, apenas usufruram benesses de Braslia, sem sequer apresentando como contrapartida o aumento das compras de produtos brasileiros. 2.3 RELAES MULTILATERAIS No campo das relaes multilaterais, a atuao do governo foi constante nos ltimos anos, em busca cada vez mais de espaos. Com esse intuito procurou assenhorar-se de cargos nas grandes organizaes, em que se exercita o verdadeiro poder. O cargo de diretor-geral da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e a presidncia do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) estavam entre as pretenses (derrotadas) da poltica externa brasileira, lanando candidatos prprios, enquanto manteve a reivindicao por uma vaga de membro permanente no Conselho de Segurana da ONU. Nesse caso, a obteno da to desejada vaga no foi conseguida, por motivos que escapam vontade nacional. Simplesmente a instituio no se renovou como deseja o Brasil e outros representantes da comunidade, interessados em ampliar tanto o nmero de membros permanentes quanto o de rotativos do Conselho de Segurana. Entre esses, incluemse, certamente, os prprios candidatos, como a Alemanha, o Japo, a ndia, a frica do Sul, e concorrentes diretos do Brasil, como a Argentina e o Mxico. A proposta apresentada pelo ex-secretrio-geral da ONU, Kofi Annan, pouco antes de se retirar, jamais foi apreciada ou levada em considerao. A falta de unanimidade sobre os critrios a serem adotados como quantos e de onde impediu que qualquer mudana fosse processada, travando a demanda brasileira, desejosa de assumir responsabilidades maiores na formatao da ordem mundial. Dai, no se ter recusado a colaborar com as misses de paz da ONU, em oportunidades variadas, inclusive no Haiti, onde se encontra em carter no-provisrio, h mais de 4 anos .

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As inmeras divergncias do Brasil foram resolvidas quase sempre em negociaes bilaterais diretas. Mas, quando esse tipo de mecanismo se apresentou insuficiente, os organismos utilizados foram os de mais amplo escopo, como a OMC, em que demandas brasileiras foram julgadas. Outros temas como a questo ambiental, o terrorismo, as denncias sobre os desrespeitos propriedade intelectual, a quebra de patentes de remdios, ou os relacionados com os direitos humanos, marcaram com regularidade as divergncias verificadas contra os demais pases, nas organizaes multilaterais, sobre o entendimento que se deveria conceder a cada uma dessas categorias mencionadas. Por exemplo, no quesito terrorismo no se chegou unanimidade, com o governo brasileiro rejeitando classificar as Foras Armadas Revolucionrias Colombianas (FARCs) como tal, preferindo consider-las como movimento poltico. Em itens como a pobreza, um dos carros-chefe da poltica brasileira, apresentado nos fruns globais, e na defesa do meio ambiente, poucos resultados foram obtidos, alm dos elogios puramente formais.

3 DEMANDAS, APOIOS, CONSTRANGIMENTOS... A busca de um lugar de relevo nas relaes globais sempre fez parte das aspiraes nacionais. Nos discursos grandiloquentes iniciais de seu primeiro governo, o Presidente Lula reforou esse desejo, enfatizando que [...] vamos mudar a geopoltica econmica mundial. Outras declaraes de igual calibre se fizeram ao longo do tempo, tornando-se, entretanto, mais moderadas com o passar dos anos. Do lado da Diplomacia, o discurso foi mais cauteloso, longe dos arroubos e das bravatas presidenciais. Experimentados na labuta do diaa-dia das interminveis negociaes econmicas e polticas, no plano bilateral ou multilateral, com pases em fase de desenvolvimento equivalente, ou com outros abaixo e tambm acima, os responsveis pela execuo direta da poltica externa brasileira sempre mantiveram prudente distncia das propostas grandiosas de mudar o mundo, contando apenas com a fora da vontade e as queixas lamuriosas. Preferiu dar mais importncia aos fatos do que retrica. Por isso se notaram, em vrias oportunidades, discrepncias entre o discurso presidencial e o diplomtico. De um lado, havia o discurso grandioso e magnnimo feito tanto em pequenos recintos quanto em grandes instncias multilaterais, seja no Frum Social Mundial, seja em Davos,

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propondo a grande transformao que o mundo deveria sofrer, para atender s demandas dos mais afetados e criao de uma nova ordem apoiada em critrios de justia e de solidariedade. Por outro, lado havia o discurso cauteloso, s vezes excessivamente comedido, contradizendo o presidente, consciente de que o trabalho diplomtico implica saber quais os limites possveis de serem atingidos em cada etapa das negociaes e, de acordo com as realidades mundiais, impossveis de serem simplesmente ignoradas e atropeladas, por aqueles que no detm efetiva capacidade de ditar as regras. Assim, enquanto o Presidente Lula dizia que existia a necessidade de arrombar as portas para pertencer ao mundo desenvolvido, no caso ao Grupo dos 8, o Chanceler Celso Amorim realava a necessidade de se bater porta, ou seja, antes pedir permisso para entrar. Apegando-se ao discurso de que a vontade poltica consegue superar obstculos, a retrica presidencial esbarrou, inmeras vezes, em suas prprias palavras, esfumando-se ao vento, sem deixar vestgios. Por isso, o discurso presidencial no pode ser tomado ipsis literis, para uma ponderada avaliao da conduta da poltica externa brasileira. Essa deve ser feita, justamente, pelas atitudes tomadas pela arena responsvel, qual seja, o Ministrio das Relaes Exteriores e os demais rgos econmicos que, apesar das divergncias internas e entre si, defendem os interesses nacionais. No limite a responsabilidade por toda a poltica governamental sempre presidencial, conforme destacou recentemente o prprio chefe do Estado. Ou seja, no deveria existir polticas de ministros, mas to somente uma poltica governamental, dirigida pelo presidente e mandatrio maior do Pas. bem verdade, porm, que a multiplicidade de canais voltados para atuao internacional brasileira, sem uma efetiva coordenao, tem levado a desacordos prejudiciais para a prpria conduta nacional. Entre esses canais que dificilmente conseguem manter-se sintonizados podem ser mencionados os Ministrios das Relaes Exteriores, do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, da Fazenda, da Cincia e Tecnologia, da Defesa, do Meio Ambiente. Divergncias parte, sobre as instncias de formulao e deciso de poltica externa, o certo que ao se pesar seus indicadores e os constrangimentos internos e externos, entre o desejvel e o possvel para o Pas, existe uma srie de elementos complicadores, tal qual uma corrida de obstculos, aumentando o grau de dificuldade, conforme se avana em direo ao ponto de chegada. As demandas do governo enquadram-se dentro daquele leque de alternativas, em que o acesso a todas elas asseguraria ao Pas o papel daqueles que no apenas votam, mas que poderiam ter direito de veto
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nas grandes resolues mundiais. Da a insistncia, se bem que apresente resultados duvidosos, por uma demanda como membro do Conselho de Segurana, investindo-se nas misses de paz. Procura, com isso, mostrar que no tem receio de assumir responsabilidades e que tem condies de contribuir para resolver problemas alheios, mesmo distante de suas fronteiras, o que convm s grandes potncias. Longe de ter o apoio dos vizinhos mais prximos que, possivelmente, manifestam inteno de pleitear a to sonhada vaga no Conselho de Segurana, como a Argentina, mesmo assim, o Brasil tem insistido em tal empreitada, periodicamente recebendo apoios, seja da Rssia ou da Venezuela, da Frana ou do Japo, mas sem qualquer resultado concreto, j que o tema no est posto na agenda da entidade. Alm do mais, um dos requisitos para a representao regional, que o solicitante tenha unanimidade de seus parceiros prximos, exigncia que dificulta, sem qualquer sombra de dvida, aspiraes tranquilas. Como tem sido observado desde o final dos anos 80, principalmente na dcada de 90, Oscar Camilin, ex-embaixador argentino em Braslia, ex-titular da Defesa e exministro das Relaes Exteriores e Culto, respondia indagao sobre a pretenso brasileira, afirmando, com frequncia, que no falava sobre hipteses. Ou seja, o Brasil no deveria esperar da Casa Rosada apoio para essa causa, muito menos sem primeiro negociar, ao invs de fazer a demanda unilateral e isoladamente. Na realidade, essa no uma reivindicao recente. Sempre fez parte das aspiraes brasileiras. Nos anos 20, logo aps o findar da Primeira Grande Guerra, com o surgimento da Liga das Naes, o Brasil, como potncia mdia da poca, j ambicionava uma das vagas de membro permanente do Conselho da referida Sociedade. Exatamente por no ver acatadas suas pretenses, poucos anos aps a constituio da Sociedade, o Pas retirou-se da organizao em 1926, antes da crise que a levaria insolvncia nos anos 30 (SANTOS, 1996; GARCIA, 2006). Quando se criou a ONU, em 1945, a reivindicao brasileira igualmente fez parte da atuao diplomtica nacional nesse frum. Apesar de ter o apoio dos Estados Unidos, que viam no Brasil um aliado a somar esforos contra o outro grande agente do sistema internacional, a recusa dos demais fez com que durante as prximas dcadas, esse intuito permanecesse sepultado, sendo ressuscitado apenas no final dos anos 80. Uma gerao depois percebe-se que, para o atendimento das demandas, h necessidade de se preencherem pelo menos duas condies: a primeira delas o aumento de seu papel no mundo, de suas capacidades, em termos polticos, econmicos, tecnolgicos, ou estratgicomilitares; a segunda, intrinsecamente ligada a anterior, a anuncia que
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os demais parceiros tem que conceder, para que um outro pas possa tomar assento a seu lado. Apesar das costumeiras contestaes, essa ordem, como relembra Henry Kissinger (1973, p. 1-2), legitima porque pressupe o consenso dos grandes paises sobre as formas como devem ser regidos os destinos do mundo. Todos que fazem parte do seleto grupo, agem, portanto, segundo as mesmas regras, e, na medida do possvel, procuram garantir a manuteno do status quo: Contra esses, no h possibilidade de simplesmente arrombar a porta e adentrar o recinto, clamando pela necessidade de ver aceitas suas pretenses. Como nenhuma dessas condies foi ainda preenchida, nada mais resta ao Pas do que continuar sua demanda, fazendo sua via-crcis e esperando que suas pregaes ecoem alm do deserto. Enquanto isso, procura fortalecer seus poderes e seus espaos, o que pode resultar em um caminho mais produtivo para alcanar seus objetivos. Ao lado dessa reivindicao, outras se fizeram, sem que se tomassem os devidos cuidados. Em primeiro lugar, no foram avaliados corretamente os apoios para suas demandas, ignorando a correlao de foras, no seguindo o clssico modelo analtico de David Easton (1968), que trata dos inputs e outputs no sistema poltico. Visivelmente, faltou capacidade de anlise para interpretar corretamente a correlao de foras existentes e o caminho para onde os acordos se dirigiam. Nesse sentido, as negociaes em torno do candidato nacional foram conduzidas de forma equivocada, no se conseguindo construir um consenso, ou uma maioria, em torno disso, partindo para uma disputa perdedora. Em segundo lugar, percebeu-se que as disputas estavam em risco, por ter-se recusado a abrir mo delas em favor de outro candidato, no auferindo possveis benefcios dessa retomada de posies. Arcou, em curto perodo de tempo, com o desgaste provocado por duas derrotas consecutivas, em instncias importantes como o BID e a OMC. O que se constatou foi uma srie de falhas no encaminhamento dessas demandas. Alm do saldo negativo contabilizado pelas derrotas de Joo Sayad e de Luiz Felipe de Seixas Corra, ficou patente a voracidade da conduta brasileira e a ansiedade em ocupar os cargos, em vez de negociar e preencher outros que poderiam ser disponibilizados. Nesses casos, as demandas do mostras de seu comportamento, quando se apresentou como parceiro, que nem sempre possvel contar e confiar, em momentos de adversidade. Isso revela, sob outros olhares, que, entre o discurso e a prtica da Diplomacia brasileira, existem enormes lacunas. De um lado, o Pas procuraria, retoricamente, resolver os grandes problemas mundiais; mas, de outro, em termos prticos, ocupar individualmente o mximo de espaRelaes Internacionais no Mundo Atual, Curitiba, n. 9, p. 9-32, 2009-1.

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o possvel. Nessas condies, o resultado obtido nem sempre o desejado. Como os demais pases tambm agem sob o mesmo prisma, o pragmatismo exacerbado paga seu preo. Ou seja, obtm apoio, mas to somente quando os parceiros, seja em que latitude estiverem localizados, tiverem certeza de que isso igualmente lhes trar benefcios.

4 CONSIDERAES FINAIS Qual o papel reservado ao Pas no tabuleiro mundial do poder? Ser possivelmente um lugar de realce, ainda que no haja tempo definido para tal. Apesar dos inmeros revezes, sofridos em institutos internacionais, das dificuldades no plano regional e dos indicadores aqum do desejado no plano interno, o Pas detm, sem qualquer margem para contestaes, potencial para que no prazo de uma gerao sua posio internacional seja reconsiderada. Para tal, necessrio se faz que os governos, independentemente de suas afiliaes polticas e ideolgicas, atuem firmemente nas duas grandes frentes que desafiam Estados mdios como o Brasil e outros de igual quilate, situados em diferentes continentes. A primeira delas, no mbito interno, aumentar suas capacidades, melhorando seus indicadores scioeconmicos e investindo na formao de recursos humanos de alta qualidade. Isso implica, portanto, ao mesmo tempo que d nfase no incremento das condies de sua populao, aplicao de verbas necessrias em cincia e tecnologia, estabelecendo quais as reas que devem ser privilegiadas. O bom funcionamento das instituies nacionais, igualmente, se torna crucial, fazendo com que regras definidas existam, em todos os nveis dos trs poderes. Obviamente, aqui se incluem problemas de grande magnitude que necessitam ser solucionados, mesmo que esforos redobrados se faam, afetando interesses escusos e eliminando a possibilidade de que situaes agudas, como o trfico de drogas, crime organizado, corrupo, que perpassam as instncias nacionais em todos os nveis (municipal, estadual e federal), minem o poder do Estado. No plano mais amplo das ambies internacionais, preciso ter clareza e uma definio de qual o papel de relevo realmente deseja ocupar: se na esfera regional ou no campo mais amplo das Relaes Internacionais. Em qualquer dos casos, em funo das peculiaridades regionais e das divergncias que tm caracterizado o cenrio mais prximo apesar da sensvel melhoria dos ltimos anos, se comparado com o quadro anterior ao final dos anos 70 , necessrio se faz chegar a um entendiRelaes Internacionais no Mundo Atual, Curitiba, n. 9, p. 9-32, 2009-1.

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mento sobre quais os projetos nacionais de cada parceiro da regio. Isso se torna imprescindvel, para se chegar a um acordo dos papis que devem ser assumidos por eles, individualmente, porque o histrico dos trs ltimos lustros demsonbstra as dificuldades no aprofundamento dos processos de integrao, em que existem ntidas assimetrias de poder entre os diversos membros que deles fazem parte. Possivelmente, o investimento apenas no mbito regional, em mdio e longo prazos, pouco interessa ao Pas, uma vez que, por seus prprios indicadores, o papel de liderana regional, ainda que sempre contestado, jamais deixou de estar presente na plataforma da poltica externa brasileira. O discurso brasileiro pode e ser sempre utilizado como instrumento em nome da necessidade de se atuar unido, pelas condies costumeiras, como a identificao latino-americana, de pases margem das grandes decises, portanto com pouco mando. Na prtica, tambm o que se tem quotidianamente verificado: captar apoios em nome coletivo para atender a seus interesses individuais. Ao se pensar em escopo mais amplo das Relaes Internacionais, alm do discurso sobre a necessidade de se mudar o mundo, democratizar as instituies internacionais e privilegiar os pases menos favorecidos, reforo que se faz no aumento de poder efetivo, tanto em termos econmicos quanto militares. Essas duas ltimas variveis, como mostra a histria de todas as grandes potncias, ao longo dos sculos, sempre caminharam pari passu, sem delas nunca terem abdicado, apesar dos discursos pacifistas de que o funcionamento do mundo deva obedecer s regras mundiais de boa convivncia e funcionar segundo as normas do Direito Internacional e no do direito ao uso da fora e da violncia. Como a Histria tambm tem registrado, quanto mais aumentam as aspiraes de uma nao, suas responsabilidades crescem na mesma intensidade. Para que suas demandas tenham legitimidade e credibilidade, seu poder nacional tem de ser incrementado na mesma proporo, incluindo a varivel militar. Como os interesses passam a extrapolar suas fronteiras, para o pas ansioso por assumir responsabilidades globais, o vetor econmico crucial para sustentar seus futuros compromissos que os parceiros menores passaro a exigir. No preenchendo esses requisitos e no possuindo capacidade efetiva de interveno, nem de influenciar decisivamente nas negociaes internacionais, dependendo de outros para sustentar suas ambies e para proteger seus interesses e sua segurana, tais pases se enquadram, como dizia Antnio Gramsci, nos anos 30, na categoria de potnciRelaes Internacionais no Mundo Atual, Curitiba, n. 9, p. 9-32, 2009-1.

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as apenas nas cartas diplomticas. Alm de todas essas variveis, h certamente a necessidade de se contar com um quadro externo favorvel, j que as crises internacionais a todos afetam, protelando cada vez mais os objetivos almejados.

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Recebido em: abril de 2009. Aprovado em: maro de 2009.

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