Gestion de La Educacion Basica

Marcelino Guerra Mendoza (coordinador)
Luca Rivera Ferreiro

Carmen Evelia Hernndez Ortiz
Roberto Gonzlez Villarreal
Alicia Rivera Morales
GESTIN DE LA EDUCACIN BSICA.
REFERENTES, REFLEXIONES Y EXPERIENCIAS DE INVESTIGACIN
Marcelino Guerra Mendoza (coordinador)
DIRECTORIO UPN
Sylvia Ortega Salazar, RECTORA
Aurora Elizondo Huerta, SECRETARIA ACADMICA
Manuel Montoya Bencomo, SECRETARIO ADMINISTRATIVO
Adrin Casteln Cedillo, DIRECTOR DE PLANEACIN
Mario Villa Mateos, DIRECTOR DE SERVICIOS JURDICOS
Fernando Velzquez Merlo, DIRECTOR DE BIBLIOTECA Y APOYO ACADMICO
Adalberto Rangel Ruiz de la Pea, DIRECTOR DE UNIDADES UPN
Juan Manuel Delgado Reynoso, DIRECTOR DE DIFUSIN Y EXTENSIN UNIVERSITARIA
COORDINADORES DE REA ACADMICA:
Mara Adelina Castaeda Salgado, POLTICA EDUCATIVA, PROCESOS INSTITUCIONALES Y GESTIN
Alicia Gabriela vila Storer, DIVERSIDAD E INTERCULTURALIDAD
Joaqun Hernndez Gonzlez, APRENDIZAJE Y ENSEANZA EN CIENCIAS, HUMANIDADES Y ARTES
Vernica Hoyos Aguilar, TECNOLOGAS DE LA INFORMACIN Y MODELOS ALTERNATIVOS
Eva Francisca Rautenberg Petersen, TEORA PEDAGGICA Y FORMACIN DOCENTE
1a. edicin 2009
Derechos reservados por el coordinador, Marcelino Guerra Mendoza
Esta edicin es propiedad de la Universidad Pedaggica Nacional,
Carretera al Ajusco nm. 24, col. Hroes de Padierna, Tlalpan, CP 14200, Mxico, DF
www.upn.mx
ISBN 978-607-413-057-7
LB2805
G4.7 Gestin de la educacin bsica : referentes, reexiones
y experiencias de investigacin / Luca Rivera Ferreiro . . . [et al.] ;
coord. Marcelino Guerra Mendoza. - - Mxico : UPN, 2009.
[244] p.
ISBN 978-607-413-057-7
1. GESTIN EDUCACIONAL 2. ESCUELAS - DIRECCIN Y ORGANIZACIN
I. Rivera Ferreiro, Luca, coaut. II. Guerra Mendoza, Marcelino, coord.
Queda prohibida la reproduccin parcial o total de esta obra, por cualquier medio, sin la autori-
zacin expresa de la Universidad Pedaggica Nacional. Impreso y hecho en Mxico.
NDICE
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Primera parte: referentes histricos y conceptuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Poltica pblica y educativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Marcelino Guerra Mendoza
Polticas educativas en el nivel bsico y su gestin
a partir de la creacin de la Secretara de Educacin Pblica. . . . . . . . . . . . . . . 43
Elementos conceptuales para el anlisis
de las prcticas de gestin educativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
Segunda parte: reexiones y experiencias de investigacin. . . . . . . . . . . . . . . 87
La gestin de la violencia en comunidades de alto riesgo
(la perspectiva de los directores). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
Roberto Gonzlez Villarreal
Implementacin del Programa Nacional de Lectura
en el Distrito Federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
El dilema de la gestin de la evaluacin en la escuela:
aprobar exmenes o mejorar los aprendizajes de los alumnos?. . . . . . . . . . . . 149
Efectos de la descentralizacin educativa en la funcin del
supervisor escolar de educacin bsica en el estado de Guanajuato . . . . . . . . 167
Marcelino Guerra Mendoza
Funciones emergentes y formacin de directivos escolares:
qu aporta la investigacin? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
Cultura escolar y evaluacin en cuatro escuelas secundarias . . . . . . . . . . . . . 217
Alicia Rivera Morales
7
INTRODUCCIN
La gestin educativa como campo de intervencin, formacin e investigacin,
surgi en nuestro pas a nes de los aos ochenta de la mano de las polticas
educativas, en una poca caracterizada por el proceso de reforma del Estado y
la llamada modernizacin de la administracin pblica. Se trata de un tema que
paulatinamente se ha ido incorporando en los programas de formacin profesio-
nal de las Instituciones de Educacin Superior (IES), dirigidos predominantemen-
te a directivos y funcionarios que desempean actividades relacionadas con esta
rea en diferentes instancias y niveles del sistema educativo.
El auge que ha tenido en un periodo bastante corto contrasta con su bajo
nivel de especicidad y estructuracin, lo que a su vez diculta la denicin de
ncleos tericos y metodolgicos, aspectos fundamentales a ser considerados en
un proceso de formacin profesional. Por ejemplo, dos temas en s mismos pro-
blemticos que exigen una discusin profunda dada su importancia son, por un
lado, el de los enfoques y herramientas para la intervencin y, por otro, como
parte de ello, el problema de la formacin de competencias para la gestin, que no
puede reducirse a una mera habilitacin tcnica sino que exige el desarrollo de
capacidades complejas tales como problematizar la realidad.
Esta situacin coincide adems con un momento en el que las Instituciones
de Educacin Superior (IES) enfrentan la necesidad de denir lneas de genera-
cin y actualizacin del conocimiento (LGAC) que respondan al desarrollo de las
disciplinas y campos de conocimiento, al mismo tiempo que sirvan para dotar
de contenido y direccionalidad a actividades sustantivas como la docencia y la
investigacin.
En este contexto, al considerar que una funcin central de la Universidad
Pedaggica Nacional es la formacin de profesionales de la educacin, resulta in-
dispensable revisar, actualizar y discutir las cuestiones, problemas y perspectivas
sobre gestin educativa susceptibles de incorporar en los programas de licencia-
tura y posgrado, al igual que en los proyectos de investigacin e intervencin. Se
trata de una tarea complicada debido al entrecruzamiento de discursos y aportes
GESTI N DE LA EDUCACI N BSI CA
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disciplinares, a menudo difciles de distinguir. De ah que resulte an ms ne-
cesario examinar cuestiones como los referentes histricos y conceptuales, las
perspectivas que aportan las diversas disciplinas de las que se nutre, as como la
pertinencia de las metodologas, estrategias y cursos de accin que han ido dotan-
do de objetos, contenidos, nalidades y estrategias sumamente heterogneos a la
gestin de la educacin bsica pblica.
El presente texto constituye un esfuerzo en esta direccin, reeja por tanto
el resultado de las discusiones, el intercambio de puntos de vista y las reexiones
expresadas en un seminario en el que participaron los autores, todos ellos inte-
grantes del Cuerpo Acadmico: Intervencin y Formacin en Gestin Educativa,
perteneciente al rea Acadmica: Poltica Educativa, Procesos Institucionales y
Gestin de la Universidad Pedaggica Nacional, Ajusco.
Considerando que la mayor parte de la oferta de formacin en gestin se con-
centra en el nivel de posgrado, el propsito central del seminario fue examinar
enfoques tericos y metodolgicos recientes susceptibles de ser incorporados en
la formacin de profesionales de la educacin a nivel licenciatura.
El punto de partida para guiar la discusin fue la idea de Casassus (2000)
con respecto a que el tema central de la gestin educativa es la comprensin e
interpretacin de la accin humana en las organizaciones que vehiculizan y con-
cretan las instituciones. As mismo, adoptamos la nocin de gestin como una
cuestin de gobierno; es decir, como un problema de conduccin de la educacin
bsica en el que intervienen distintos intereses, grupos y sujetos. De esta forma,
la accin humana involucrada en la conduccin de la educacin para la atencin
de determinados objetos y el logro de ciertos objetivos nos llev a considerar
como un ncleo analtico fundamental el conjunto de prcticas sociales producto
de la accin humana que orienten el diseo, seguimiento y evaluacin de cursos de
accin tendientes a resolver determinados problemas o necesidades en distintas
instancias y niveles del sistema educativo.
Durante seis meses, la discusin del seminario estuvo centrada en el de-
sarrollo de la gestin de la educacin bsica, para lo cual se revisaron distintos
temas referidos a su desarrollo como disciplina, as como tambin los procesos
de descentralizacin y de reforma educativa en Amrica Latina, el desarrollo
I NT RODUCCI N
9
histrico del sistema educativo, la importancia de los enfoques institucionales
y organizacionales para comprender las prcticas de gestin. Todo esto llev a
examinar cuestiones mucho ms amplias como, por ejemplo, la distincin en-
tre administracin y gestin, el anlisis de las medidas econmicas estructurales
instrumentadas por el Estado a nes de los aos ochenta como antesala de deci-
siones cruciales en el mbito de la gestin, como lo fue la descentralizacin del
sistema educativo.
El presente texto es resultado de una primera etapa de discusin sobre los re-
ferentes terico-metodolgicos para reorientar la formacin de los estudiantes, as
como para replantear las lneas de generacin y actualizacin del conocimiento
que nos interesa desarrollar como Cuerpo Acadmico, al mismo tiempo que con-
tribuir, de esta forma, a la consolidacin del rea Acadmica Poltica Educativa,
Procesos Institucionales y Gestin de la UPN Ajusco. La aclaracin viene al caso
porque no consideramos de modo alguno que la discusin al respecto haya sido
agotada, por el contrario, el trabajo de reexin y anlisis realizado constituye
apenas un primer esfuerzo que creemos debe continuarse, especialmente por que
se trata de un campo por dems escurridizo.
Un aspecto que consideramos contribuy signicativamente a enriquecer la
discusin fue el trabajo de investigacin que los integrantes del Cuerpo Acadmi-
co haban realizado recientemente o se encontraban desarrollando en forma pa-
ralela al seminario. Indudablemente, este fue un elemento que ayud de manera
importante a alimentar y enriquecer la propia discusin.
Como resultado de este proceso de debate que se vi enriquecido por la ex-
periencia de investigacin de sus autores, el texto se encuentra estructurado en
dos partes.
La primera contiene distintos temas de orden conceptual e histrico que
consideramos pueden ser tiles para comprender el contexto poltico, econmi-
co y social que inuye en el contenido y la forma en que se denen las polticas
educativas para el nivel bsico. As mismo, se exponen temas que aportan fun-
damentos para analizar las prcticas de gestin educativa desde una perspectiva
institucional sin perder de vista las instancias y organizaciones que conguran el
aparato educativo.
10
De esta forma, el texto titulado Poltica pblica y educativa, de Marcelino
Guerra, destaca la relevancia del conocimiento terico y metodolgico sobre el ci-
clo de la poltica pblica y sus similitudes con los elementos constitutivos de una
poltica educativa, al igual que el paradigma de la Nueva Gestin Pblica (NGP)
y el Enfoque de Redes para el conocimiento y anlisis de las polticas educativas
como alternativa al modelo tradicional de Administracin Pblica en el que por
largo tiempo se fundament la poltica educativa y la gestin del sistema educa-
tivo en general.
Por su parte Carmen Evelia Hernndez, en su trabajo titulado Polticas edu-
cativas en el nivel bsico y su gestin a partir de la creacin de la SEP, realiza
un recorrido de los aspectos histrico-polticos fundamentales para entender la
forma en que surge y evoluciona el sistema educativo nacional y, junto con ello,
los proyectos educativos, polticas y programas para gestionar la educacin bsica
nacional.
Comnmente las polticas educativas parten de un diagnstico general a par-
tir del cual denen problemas, cursos de accin, programas y propuestas homog-
neas para contextos diferenciados; por su parte, los destinatarios frecuentemente
las perciben como ajenas a sus necesidades y demandas especcas, lo que sin
duda alguna inuye en la viabilidad y capacidad de impacto de las polticas. Este
desencuentro constante entre lo que dicen las polticas y las normas y lo que
realmente hacen los sujetos en las organizaciones, da cuenta de que unas y otros
siguen cauces distintos, responden a tiempos, factores y circunstancias diversas.
Con base en esta consideracin, en el ltimo trabajo de la primera parte titulado
Elementos para el anlisis de las prcticas de gestin, Luca Rivera expone una
serie de referentes tiles para explicar los procesos de institucionalizacin de
determinadas prcticas de gestin por parte de los grupos y sujetos que habitan y
dan vida a las organizaciones concretas.
La segunda parte de la obra, denominada Reexiones y experiencias de in-
vestigacin, presenta tanto reexiones como resultados de investigaciones sobre
problemas o asuntos relacionados con el campo de la gestin educativa; versiones
previas de algunos de los trabajos aqu incluidos fueron presentados en diferentes
foros acadmicos nacionales e internacionales.
I NT RODUCCI N
11
Los temas que se abordan en esta segunda parte son diversos con respecto a
los enfoques tericos y las formas de abordaje metodolgico; no obstante, todos
tienen como denominador comn el inters en tpicos o problemas actuales de
gestin institucional de la educacin bsica. Algunos recuperan los referentes
conceptuales expuestos en la primera parte, lo cual resulta til para mostrar la
forma en que los autores los retomaron y utilizaron en la investigacin. Este es el
caso de la investigacin sobre el Programa Nacional de Lectura y el estudio com-
parativo sobre la supervisin escolar en el estado de Guanajuato antes y despus
de la descentralizacin.
El trabajo de Roberto Gonzlez sobre violencia escolar recoge el punto de
vista de los directores sobre el tema, por lo que constituye una aportacin inte-
resante que muestra las conexiones entre el fenmeno de la violencia escolar y la
gestin escolar, vnculos que a menudo no son del todo claros para los propios
involucrados, en este caso, los directores escolares.
Los trabajos subsecuentes reexionan sobre ciertos temas actuales como la
gestin de la evaluacin en la escuela, las necesidades de formacin de directivos
con base en los resultados de la investigacin educativa y, por ltimo, la forma en
que los alumnos de secundaria perciben la relacin entre cultura escolar y evalua-
cin en escuelas secundarias, este ltimo presentado por Alicia Rivera.
No queremos cerrar esta presentacin sin mencionar el triple signicado de
este texto para sus autores. Por un lado, y como se coment lneas antes, se trata
de un producto concreto resultado de un esfuerzo colectivo para enriquecer la
gestin educativa como campo de conocimiento y formacin profesional, particu-
larmente en lo relativo a la denicin de orientaciones, enfoques y perspectivas
que contribuyan a fortalecer su especicidad, cuestin a nuestro parecer esencial
si consideramos que el ncleo y razn de ser de una institucin como la UPN es la
formacin de profesionales de la educacin. Por otro lado, en tanto producto de un
proceso de discusin, constituye una muestra de una determinada forma de ejer-
cer el margen de accin que como Cuerpo Acadmico nos hemos dado, resultado
de una apuesta al trabajo colectivo.
Este esfuerzo ha comenzado a rendir sus primeros frutos principalmente
en la docencia a nivel superior, pues adems de la participacin de la mayora de
12
los autores en el proceso de reestructuracin de la Licenciatura en Administra-
cin Educativa (LAE) plan 2009, por segundo ao consecutivo, este mismo grupo
de acadmicos imparte un campo de formacin profesional denominado Gestin
Institucional del Sistema Educativo, dirigido a estudiantes del ltimo ao de la
Licenciatura en Administracin Educativa (LAE) del plan 1990.
PRIMERA PARTE

REFERENTES HISTRICOS
Y CONCEPTUALES
15
POLTICA PBLICA Y EDUCATIVA
Marcelino Guerra Mendoza*
CONCEPTUALIZACIN Y CONSTRUCCIN
De acuerdo con Knoepfel, Larrue y Varone (2003), una poltica pblica se dene
como la concatenacin de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes,
tomadas por diferentes actores, pblicos y ocasionalmente privados cuyos recur-
sos, nexos institucionales e intereses varan, a n de resolver de manera puntual
un problema polticamente denido como colectivo. Este conjunto de decisiones y
acciones da lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad variable, mis-
mas que tienden a modicar el comportamiento de grupos sociales en los que se
origina el problema colectivo a resolver, los cuales vienen a constituir los grupos-
objetivo de las polticas.
Desde esta perspectiva, los elementos que constituyen una poltica pblica
son:
La solucin de un problema pblico: el reconocimiento de un problema; es decir,
de una situacin de insatisfaccin social, cuya solucin es sometida a la accin
del sector pblico.
Existencia de grupos meta en el origen de un problema pblico: toda poltica p-
blica busca orientar el comportamiento de grupos meta, ya sea de manera
directa o indirecta al actuar sobre el entorno de tales actores.
Coherencia por lo menos en la intencin: una poltica pblica se implementa con
una orientacin dada, supone una teora del cambio social o un modelo
causal que se tratar de aplicar para resolver el problema pblico en cuestin;
supone tambin que las decisiones tomadas o las actividades realizadas estn
relacionadas entre s.
* Profesor de tiempo completo de la Universidad Pedaggica Nacional. Unidad Ajusco.
16
Existencia de diversas decisiones y actividades: las polticas pblicas se caracte-
rizan por un conjunto de acciones que rebasan el nivel de la decisin nica o
especca, pero que no llegan a ser un movimiento social general.
Programa de intervenciones: este conjunto de decisiones y de acciones debe,
adems, contener decisiones ms o menos concretas e individualizadas (deci-
siones relativas al programa y a su aplicacin).
Papel clave de los actores pblicos: este conjunto de decisiones y de acciones
slo puede considerarse como una poltica pblica en la medida en que
quienes las toman y las llevan a cabo lo hacen en su carcter de actores
pblicos; es necesario que se trate de actores pertenecientes al sistema po-
ltico-administrativo, o bien, de actores privados que posean la legitimidad
necesaria para decidir o actuar con base en una representacin jurdicamen-
te fundada.
Existencia de actos formales: una poltica pblica supone la produccin de actos
o outputs que pretenden orientar el comportamiento de grupos o individuos
que, se supone, originan el problema pblico a resolver.
Naturaleza ms o menos obligatoria de las decisiones y actividades.
Por su parte Pedr y Puig (1999) plantean que una poltica educativa constituye
una lnea de actuacin especca, adoptada por una autoridad con competencias
educativas, que se dirige a resolver una determinada problemtica. Los elementos
que la conforman son:
Un contenido. Una poltica educativa se adopta para conseguir determinados
resultados o productos concretos a partir de la identicacin y construccin
del o los problemas a atender.
Un programa. La poltica educativa presupone una organizacin lgica de las
acciones a seguir que marquen una lnea consistente de actuacin mantenida
a lo largo del tiempo.
Una orientacin normativa. En la poltica educativa las decisiones que se adop-
tan y que la conguran presuponen el establecimiento de la normatividad ne-
cesaria que garantice su desarrollo.
P OL T I CA P B L I CA Y E DUCAT I VA
17
Un factor de coercin. La adopcin de la poltica educativa para su implemen-
tacin implica que quien la lleve a cabo tenga la autoridad y legitimidad su-
ciente para hacerlo.
Una competencia social. La poltica educativa se dene por su competencia; es
decir, por afectar a un sector concreto. Los actos y disposiciones implicados en
la poltica educativa afectan la situacin, los intereses y comportamientos de
todos los involucrados en su participacin.
A partir de lo anterior puede identicarse cmo la poltica pblica y educativa
se congura a partir de un conjunto de planes, programas, proyectos y estra-
tegias coherentemente organizados para atender determinadas problemticas
pblicas o educativas, segn sea el caso, mediante la participacin conjunta de
diferentes actores sociales. Por lo cual, resulta pertinente sealar que una pol-
tica pblica o educativa no implica una toma de decisiones de manera aislada
sino que, en ella, se encuentran involucradas, por un lado, la denicin de un
problema determinado sobre el que se quiere intervenir, para lo cual es necesario
analizar cmo fue construido dicho problema y quin o quines lo construyeron:
es un problema realmente pblico o es un problema de gobierno que conformar
su agenda.
Por otro lado, las acciones que se decida adoptar tambin requieren ser ana-
lizadas en trminos de sus posibles alcances y/o limitaciones. Del mismo modo el
anlisis tendr que alcanzar a la implementacin de las acciones en donde entran
en juego distintos actores con valores principios e intereses que pueden impul-
sar o limitar la potencialidad de las acciones. Finalmente ser necesario evaluar
el impacto de las acciones en la solucin o no del problema, en donde tambin,
entran en juego actores sociales que de acuerdo a diversos enfoques pueden reali-
zar dicha evaluacin, pero de manera determinante entran en accin los valores,
principios e intereses para evidenciar realmente ste impacto.
Como puede notarse, la poltica pblica, en tanto curso de accin, tiene su
propia poltica como negociacin de signicados e intereses entre actores so-
ciales para denir sobre qu actuar, cmo y cundo hacerlo y cmo validar su
impacto.
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EL CICLO DE LA POLTICA PBLICA
Es importante destacar que las polticas pblicas y educativas constituyen un
proceso que hace referencia a un conjunto de fases o etapas interrelacionadas y
entrelazadas, que se sustenta en una visin de la hechura de las polticas como
un procedimiento alimentado por una racionalidad instrumental que reconoce
problemas, objetivos y metas.
En la prctica, estas etapas se encuentran frecuentemente empalmadas, de
manera que es difcil distinguir cuando termina una e inicia otra. No constituye,
por tanto, un proceso lineal con cortes y lmites claros y denidos entre una etapa
otra. Este proceso de las polticas comprende desde el surgimiento y denicin
de los problemas pblicos, la decisin de intervenir, o no, por parte del gobier-
no, la formulacin de opciones o alternativas de solucin, la evaluacin de esas
alternativas, la seleccin de alguna, su implementacin o puesta en marcha y su
evaluacin.
La utilidad del ciclo de las polticas pblicas y educativas es mltiple, pero
ante todo responde a la naturaleza de los problemas pblicos. Estos problemas
son la materia prima de las polticas pblicas, son fundamentalmente complejos,
difcilmente tienen una solucin sencilla, clara y fcilmente disponible. Existe
un consenso general sobre los pasos fundamentales del ciclo de las polticas p-
blicas, los cuales son: problema, denicin del problema, identicacin de alter-
nativas, respuestas o soluciones, evaluacin de opciones, seleccin de la opcin
de poltica, implementacin y evaluacin. Knoepfel (2003) caracteriza el ciclo de
las polticas pblicas de la siguiente manera:
La fase de surgimiento y de percepcin de los problemas. Se dene como una si-
tuacin que produce una necesidad colectiva, una carencia o una insatisfaccin
identicable directamente o a travs de manifestaciones exteriores y para la
cual se busca una solucin. Un problema surge cuando se presenta una dife-
rencia entre el estado actual y el estado deseable de una situacin.
La fase de inclusin en la agenda pblica. Corresponde a la consideracin, por
parte de los actores decisivos del sistema poltico administrativo, de las mlti-
19
ples demandas provenientes de grupos sociales e incluso de los propios servi-
cios pblicos.
La fase de formulacin de la poltica. Supone una denicin del modelo causal
por parte de los actores pblicos, denicin que los actores sociales inuencian
en mayor o menor medida, as como una formulacin del programa poltico
administrativo; es decir, la seleccin de los objetivos, instrumentos y procesos
a poner en prctica para resolver el problema en cuestin.
La fase de implementacin. Consiste en una adaptacin del programa de la po-
ltica a las situaciones concretas encontradas. Esta fase es generalmente ms
compleja de lo que parece o de lo que se supone debera ser, ya que tendrn
lugar diversos mecanismos de ltro (la no-ejecucin, la aplicacin selectiva).
La fase de evaluacin. Pretende determinar los resultados y los efectos de dicha
poltica en trminos de cambios de conducta del grupo meta (impactos) y en
trminos de solucin de problemas.
Este mismo autor plantea tambin que entre las ventajas del ciclo de las polticas
pblicas se encuentra tomar en consideracin la existencia de crculos de retroa-
limentacin a lo largo de todo el proceso, especicar las problemticas cuando
la poltica se pone en marcha y la posibilidad de identicar en cada etapa los
retos y los actores implicados. As, seala cmo el ciclo puede ser analizado a
partir de diferentes campos disciplinarios: sociologa, derecho, ciencia poltica,
economa, etctera.
Por muchos aos priv la idea de que la etapa decisiva en el ciclo de una po-
ltica pblica era la toma de decisiones. sta constitua una perspectiva novedosa
frente a la administracin pblica que, al reivindicar la separacin de la adminis-
tracin pblica respecto de la poltica (como conicto de intereses), simplemente
desdeaba la etapa de la seleccin de alternativas, que era propia de los polticos
y no de los administradores. La ciencia poltica, por su lado, tambin desconoci
la importancia de la toma de decisiones y se enfoc en las relaciones de poder en
el sistema poltico.
La toma de decisiones permaneci como el centro de atencin del enfoque de
polticas pblicas hasta que los resultados de algunas de las polticas no fueron los
20
esperados. Los innumerables fracasos de un gran nmero de programas sociales
revelaron que, al parecer, las fallas no estaban en el diseo y la seleccin de alter-
nativas, sino en la siguiente etapa. Para los aos setenta, no slo se problematiz
la toma de decisiones, sino que la atencin se concentr en la puesta en marcha, la
ejecucin de las polticas o lo que en el ciclo se denomina implementacin.
A partir de los estudios realizados en los aos ochenta sobre implementacin,
se prest mayor atencin ya no slo a esta rea, sino al impacto de las polticas.
Esto implic diferenciar entre la implementacin como proceso y la implementa-
cin como resultado, lo que contribuy al desarrollo de los estudios de evaluacin
que se han extendido en los ltimos aos.
El enfoque del ciclo de las polticas pblicas se ha ido modicando para
adaptarse a los retos que plantean los problemas pblicos a los cuales se enfrenta
el gobierno y que cada vez son ms complejos. Es importante destacar el hecho de
cmo al irse modicando este ciclo se va ampliando la posibilidad de su anlisis
a travs de distintos enfoques, perspectivas y disciplinas; pero dicho anlisis, de
manera central, se vislumbra a partir de que en cada una de las fases que lo con-
guran representa una toma de decisiones, en la que se encuentran involucrados
actores pblicos que son o pueden ser inuenciados por actores sociales en un
tiempo y espacio determinado.
Denitivamente la construccin del problema est determinado por la toma
de decisin de actores en cuanto sus valores, principios e intereses para reali-
zar diagnsticos cuantitativos o cualitativos con argumentacin a partir de teo-
ras, enfoques o perspectivas y concretados por la determinacin de los actores
pblicos.
Del mismo modo, las otras fases tienen en su centro de atencin la toma de
decisiones de los actores pblicos, lo cual constituye un elemento clave en el an-
lisis de la poltica pblica. Por qu un problema y no otro? Por qu elegir ciertos
cursos de accin y rechazar otros? Qu otro rumbo sera mejor? Qu tipo de
negociacin es necesaria para impulsar determinadas acciones? Los impactos
detectados son reales o no?
Todo esto lleva a la reexin de cmo el gobierno conforma su agenda. De
acuerdo con Aguilar Villanueva (1992), por agenda de gobierno suele entender-
21
se el conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que los gobernan-
tes han seleccionado y ordenado como objetos de su accin y, ms propiamente,
como objetos sobre los que han decidido que deben actuar o han considerado
que tienen que actuar. Si bien la agenda es del gobierno, los problemas que la
componen se originan y conguran en el sistema poltico. Son cuestiones, con-
ictos o necesidades que conciernen y preocupan a los ciudadanos, y que ellos,
con independencia del gobierno o en comunicacin con l, consideran asuntos
generales de Estado y, en consecuencia, asuntos de gobierno.
Todo sistema poltico, por su constitucin, cultura, ideologa, visin de la
historia nacional, por sus corrientes de opinin, lugares comunes, prejuicios, tie-
nen fronteras precisas que ltran los conictos y los problemas, los calican y
descalican, los valoran o rechazan. Esta selectividad del sistema poltico es de-
terminante para que las demandas avancen y convenzan al gobierno de su validez;
lo cual implica el anlisis de la toma de decisiones del gobierno para construir y
resolver problemas, y la accin poltica de los actores sociales, sus organizaciones,
partidos, representantes, etctera, es determinante para incluir problemas en la
agenda de gobierno. O sea, la toma de decisiones es una fase que resulta ser emi-
nentemente poltica, en la que una de las mayores dicultades en la denicin y
solucin de problemas pblicos es que con frecuencia la denicin del problema
construida por el gobierno diere signicativamente de la denicin que del pro-
blema tienen los afectados y los interesados.
Ahora bien, para entender el nuevo paradigma de la gestin pblica, el cual
se deriva de una de las etapas del ciclo de las polticas; es decir, de la implemen-
tacin como resultado de haber encontrado fallas en este proceso directamente
relacionadas con la administracin pblica, resulta interesante el planteamiento
que realiza Cabrero Mendoza (2000) en cuanto a la evolucin de la concepcin
y funcin del Estado en diferentes contextos, histricos, sociales, econmicos y,
actualmente, tambin polticos, para comprender cmo el objeto de estudio de la
administracin pblica se fue diversicando con la evolucin del Estado y, con
ello, tuvo que transformarse en un nuevo paradigma de la gestin pblica. La
accin gubernamental se top con la participacin e intervencin de actores pol-
ticos y sociales en la toma de decisiones.
22
A lo largo de la historia, el modelo de Estado ha cambiado de un Estado
gendarme, en el que la administracin pblica tena como centro de atencin la
accin gubernamental, es decir, un Estado no interventor slo preocupado por lo
que la norma le permita hacer y en el cual el estudio del derecho administrativo
permita entender casi en su totalidad el conjunto de la accin de gobierno, a un
Estado providencia en el que se ampliaran las responsabilidades estatales hacia
la oferta de bienes pblicos bsicos, por ejemplo, educacin, salud, vivienda, et-
ctera, como manera de legitimarse como sistema econmico, social y poltico.
En este nuevo escenario, la accin de gobierno se expandi para lograr el objetivo
central: lograr la cobertura de los servicios bsicos, lo que permita que la ad-
ministracin pblica se fuera viendo desbordada poco a poco en el estudio de la
accin de gobierno.
Es hasta la mitad del siglo XX, en la fase amplia del Estado benefactor, que
la administracin pblica comienza a perder su capacidad para explicar un fe-
nmeno que se va haciendo cada vez ms complejo. Es el momento en que la
intervencin estatal se ampla hacia diversos sectores de actividad; la etapa en
que la norma jurdica queda atrs de una realidad que se mueve exiblemente
dependiendo de lo que los consensos de los actores polticos o lo que la dinmica
internacional promueva como espacios viables de intervencin.
Actualmente resulta necesario considerar en el anlisis y explicacin de la
poltica y gestin pblica el papel de las fuerzas centrfugas en la accin guberna-
mental, es decir, prestar atencin al escenario y los espacios en los que se dene
la interaccin de actores, a las variables exgenas que alteran el funcionamiento
de las dependencias y las obligan a desarrollar capacidades adaptativas, ya que lo
que arroja ms luz sobre la accin gubernamental es el proceso que se genera en
torno a lo relacional-legal. Al no prestar atencin a estos elementos, es precisa-
mente aqu donde la administracin pblica tradicional carece de elementos para
entender el acontecer del gobierno en accin.
Cuando el Estado omnipresente entra en una profunda crisis de legitimidad,
a nes de la dcada de los setenta, se inicia nuevamente la reconguracin del apa-
rato estatal. Surge lo que se ha denominado Estado modesto o Estado regulador, el
cual se encontraba comprometido en la articulacin de los esfuerzos del conjunto
23
de los actores y dejan de lado la tentacin de atender directamente con dependen-
cias propias todos los asuntos pblicos. En este escenario, lo pblico deja de ser
un monopolio estatal que recobra su esencia original: un espacio para el conjunto
de individuos, agencias, agentes de una sociedad, dentro del cual las dependencias
gubernamentales son slo uno de los componentes.
Desde esta perspectiva es importante recuperar la dimensin poltica de la
toma de decisiones porque la lgica de la accin gubernamental es ms diversa y
potencialmente ms conictiva que antes. Las dependencias asumen un compor-
tamiento semiautnomo, puesto que slo de esta manera pueden enfrentar sus
retos en cuanto a logros y sobrevivencia. La hechura de las polticas pblicas y
de los programas gubernamentales se lleva a cabo en interaccin constante con
agentes no gubernamentales. La necesidad de observar las nuevas seales de los
contextos poltico, econmico, tecnolgico, social o cultural en los niveles regio-
nal, nacional e internacional, se convierte en un elemento reactor de la accin de
las diversas dependencias, que adquiere el mismo nivel de importancia que los
grandes lineamientos del gobierno en turno.
En este escenario se supone de facto que es preferible tener dependencias que
sepan funcionar, sobrevivir, ser autosucientes, con altos grados de profesionali-
zacin y que hagan bien lo que tienen que hacer, aun cuando el gobierno central
no pueda intervenir en ellas todo lo que quisiera. Lo que hace necesario entender,
analizar y describir un sistema de redes de dependencias gubernamentales, ms
que un aparato gubernamental, concepto cada vez menos til en el estudio de la
accin de gobierno. Las redes de dependencias, si bien todas ellas gubernamenta-
les, compiten, disputan espacios y recursos, desarrollan lgicas slo parcialmente
comunes y que, en cambio, pueden mostrar grandes diferencias.
Este concepto de organizaciones y redes ojamente acopladas es muy til
para describir el nuevo fenmeno a estudiar, ya que surge el supuesto de que
un buen gobierno ser aquel en que el conjunto de redes de dependencia fun-
cione bien; es decir, con eciencia en el ejercicio de los fondos pblicos, con
ecacia en la interaccin con agentes y agencias externas, y con la legitimidad
en la prestacin del bien o servicio que produce (la satisfaccin del cliente y
la rendicin de cuentas). Es en este momento cuando la dimensin poltica en
24
la toma de decisiones, la visin estratgica, el juego de actores, los problemas
de eciencia, las preferencias del cliente- usuario, sobre otros aspectos, surgen
como elementos fundamentales del anlisis.
Las desventajas en este nuevo enfoque son inherentes al problema poltico de
la toma de decisiones, la interaccin, participacin e intervencin de los actores
pblicos no gubernamentales tiene que entrar en permanente negociacin con los
actores pblicos gubernamentales y, la mayora de las veces, son intereses indivi-
duales o de grupo, mas no colectivos, los que orientan la negociacin, en la que el
corporativismo y la corrupcin son constantes, pero tambin resultan motivo de
investigacin y estudio.
Finalmente, la transicin hacia la nueva gerencia pblica propicia un nuevo
acercamiento con el anlisis de las polticas pblicas y, por supuesto, tambin las
educativas, especialmente con el estudio de la gestin de las polticas pblicas, por-
que a travs de su misma evolucin se encontr que tanto la construccin del proble-
ma como el conjunto de acciones a seguir por s mismas no resolvan los problemas
en cuanto a los resultados esperados, sino que fue siendo cada vez ms necesario
analizar lo que suceda cuando las acciones se ponan en marcha, a qu fuerzas cen-
trfugas se enfrentaban; las relaciones de poder entre los actores que implementan
son determinantes para seguir analizando la gestin de las polticas pblicas.
Es claro que no solamente el diseo de un proyecto por s mismo resuel-
ve el problema por el que fue construido. La implementacin y su evaluacin
revierten procesos interactivos que nos tendran que llevar a construir los pro-
blemas propios de estas etapas del ciclo. Con lo que se deja en claro que el
ciclo no es lineal y esttico, al contrario, requiere ser analizado en su contexto
dinmico, en el que lo poltico, social, cultural y econmico interactan perma-
nentemente en la retroalimentacin y reorientacin del ciclo.
Es relevante y signicativo comprender que la implementacin y la evaluacin
de una poltica pblica constituyen dos disciplinas que merecen un estudio espe-
cial; pero sin perder de vista su permanente vinculacin en el logro de resultados.
Resulta fundamental ubicar a cada una de estas disciplinas en su justa dimensin
para su estudio particular; pero siempre considerarlas en constante relacin y arti-
culacin como parte de un ciclo que conforma el proceso de las polticas pblicas.
25
En este sentido se advierte que el ciclo inicia con la identicacin y cons-
truccin de problemas sociales, econmicos, culturales o educativos que se busca
solucionar o atender a travs de un conjunto de programas y proyectos estrecha-
mente vinculados entre s.
Posteriormente, el diseo de la poltica pblica resulta ser fundamental
para la atencin de dichas problemticas, en la que se dene la estrategia a
seguir para lograr los objetivos planteados. La relacin entre los problemas y
los objetivos de la estrategia es imprescindible para la obtencin de buenos re-
sultados. Sin embargo, no basta con un diseo perfecto de poltica pblica, es
necesario comprender que en el momento de poner en prctica la estrategia de
intervencin se van a presentar situaciones diferentes ocasionadas por factores
normativos, polticos e institucionales que afectan la actuacin de los actores so-
ciales participantes en este proceso.
Ubicar la relacin que guardan los actores con el ciclo de las polticas pbli-
cas es fundamental porque por s sola la poltica pblica no se mueve, es necesario
su anlisis, reexin e interpretacin por parte de quienes la van a operar y eva-
luar para lograr los objetivos y resultados propuestos. Por eso, es importante com-
prender que aunque la poltica pblica est orientada a satisfacer las necesidades
de la poblacin, para que sta llegue a sus destinatarios tiene que pasar por dis-
tintos actores que la pondrn en prctica y, necesariamente, va a sufrir cambios
y alteraciones debido a que los actores sociales encargados de implementarla la
ponen en relacin directa con sus intereses, actitudes, emociones, pensamientos
y comportamientos, los cuales son individuales pero tambin colectivos. Final-
mente, el proceso de evaluacin de los resultados que ocasion la poltica pblica
tambin debe tomar en cuenta la relacin entre los actores y la misma evaluacin.
Los datos pueden ser considerados duros, pero la inferencia de stos pasa por la
interpretacin de los actores sociales.
De aqu la importancia de considerar la permanente evaluacin del ciclo de la
poltica pblica como un proceso exible que permite ajustar las acciones planea-
das de acuerdo con las circunstancias que se presentan a lo largo de la construc-
cin de problemas, el diseo de estrategia con base en los problemas, la puesta en
prctica de la estrategia, su seguimiento y evaluacin de resultados.
26
IMPLEMENTACIN DE LA POLTICA PBLICA
Como puede advertirse, cada aspecto del ciclo de poltica pblica es fundamental
y merece una atencin especial sin perder de vista su estrecha relacin e inter-
dependencia. En este sentido, plantear la implementacin de la poltica pblica
a partir del anlisis de los planteamientos que se encuentran en dos de los enfo-
ques representativos: de arriba hacia abajo (top-down) y de abajo hacia arriba
(botton-up), permite comprender su importancia y estar en posibilidad de realizar
una sntesis de los dos enfoques para analizar una experiencia propia en materia
educativa: la descentralizacin del nivel bsico.
Estos dos enfoques surgieron en la medida en que las polticas pblicas
fallaban, no se lograban los objetivos propuestos y, por consiguiente, los resulta-
dos esperados, y se atribua el hecho a la ejecucin de las polticas. En el enfoque
de arriba hacia abajo, se planteaba como problema central de la implementa-
cin asegurarse que hubiera control efectivo de arriba hacia abajo en la forma
en que se ponan en prctica las polticas. Mientras que en el enfoque de abajo
hacia arriba, el cual surge como oposicin al anterior, se planteaba la necesidad
de estudiar la relacin que existe entre el diseo de las polticas en los altos ni-
veles de las burocracias y lo que pasa en los niveles inferiores de las burocracias,
cuyos miembros ms que ser considerados como el eslabn ltimo de la poltica
pueden ubicarse como los protagonistas de la misma.
En los aos ochenta, este enfoque comienza a ser contemplado por los llama-
dos enfoques de redes para el anlisis y diseo organizacional. En el enfoque de
redes se acepta que la hechura e implementacin de polticas pblicas no ocurre en
un mundo simple y jerrquico, sino en un ambiente de redes complejo. Lo que
fue abriendo el camino para entender la importancia que tiene la cultura organiza-
cional en la concrecin de las intencionalidades de las diferentes instituciones.
Considerar a las instituciones como organizaciones que representan entida-
des sociales que cumplen nes determinados, permite resaltar el papel que juegan
los individuos para conformar redes como resultado de la interaccin permanente
en su interior, lo que a la postre conlleva la construccin de una cultura de la
organizacin que en s es la que constituye la diferencia entre las instituciones.
27
Por eso el enfoque de redes debe estar presente dentro y fuera de las instituciones
y sus organizaciones, al considerar las aportaciones del enfoque de arriba hacia
abajo sobre las condiciones para una implementacin efectiva, en la hechura de
las polticas pblicas. Es decir, considerar el aspecto organizacional en la poltica
representa pensar y tomar decisiones sobre el papel determinante de los actores
sociales que implementarn dicha poltica.
Es importante distinguir cmo el desarrollo de la administracin pblica an-
glo-estadounidense, que en nuestro pas tiene mucha inuencia, se caracteriza con
una separacin entre las polticas pblicas como poltica y la administracin como
implementacin. Una tradicin que marcaba el inicio de la administracin cuando
terminaban las polticas pblicas. La labor del administrador era poner en prctica
las polticas diseadas por los tomadores de decisiones y el papel del proveedor de
servicios era ejecutar las polticas administradas por el burcrata. En este sentido,
Gun (1978) plantea 10 precondiciones para lograr la implementacin perfecta, y
deja perfectamente claro que existe un desfase y desarticulacin entre el que dise-
a la poltica y quien la administra.
Entre ellas destaca cmo es necesario que las circunstancias, externas a la
agencia de implementacin, no impongan restricciones perjudiciales, ya que los
administradores son ajenos a la poltica; es relevante que el momento y los recur-
sos sucientes estn a disposicin del programa; que exista una simple agencia
de implementacin que no necesite depender de otras agencias para su xito o si
otras agencias deban involucrarse, que las relaciones de dependencia sean mni-
mas en nmero e importancia, y que sea claro que el establecimiento de redes es
nulo; que exista completo entendimiento de y de acuerdo con los objetivos a lo-
grar; y que estas condiciones persistan a lo largo del proceso de implementacin y
que las autoridades encargadas puedan demandar y obtener perfecta obediencia.
A partir de estas precondiciones es factible plantear cmo en nuestro Sistema
Educativo Nacional es posible identicar esta tradicin a partir de la forma en que
se disean las polticas educativas cada sexenio, las cuales al entrar en prctica
no tienen mayor duracin que dos o tres aos cuando mucho. El desfase entre
quienes disean, a partir de su propia percepcin de problemas, y quienes imple-
mentan es cada vez ms grande, pero ms an es el hecho de que quien provee
28
el servicio educativo concreto, el maestro, cada vez se encuentra ms lejano a los
tomadores de decisiones educativas en nuestro pas.
Digamos que existe una poltica de gestin escolar, planteada en el programa
educativo 95- 2000 del sexenio zedillista, la cual deca que el director de escuela
tena que gestionar esta institucin desde su interior para tener mejores logros
educativos en los alumnos. Quien decidi tal poltica, por supuesto, no consider
en lo absoluto que un director de escuela, un supervisor, un inspector, un jefe de
zona o un jefe de sector no cuentan con una formacin terica y metodolgica
sobre gestin escolar, en la que el trabajo colectivo para la construccin de estra-
tegias de intervencin sobre problemas educativos de la escuela es el centro de
atencin, por lo que la posibilidad de que dicha poltica educativa en tal sexenio
slo dure tres aos.
Posteriormente, las mismas autoridades del nivel de educacin bsica tuvie-
ron que disear dos cuadernillos para decirles a los directores de escuela cmo
hacer un diagnstico y un proyecto escolar. Los resultados pueden advertirse de
inmediato, por supuesto que los directores retomaron los cuadernillos hasta que
casi terminaba el sexenio, decoraban los estantes en las escuelas, y se dieron a la
tarea de copiar los planteamientos tal cual se ejemplicaban en los textos y apare-
ci como problemtica educativa nacional: la comprensin lectora, que es un ab-
surdo considerarla como problemtica porque simple y sencillamente conforma
una de las cuatro grandes intencionalidades del currculo de educacin bsica.
Las problemticas, si se hubieran realizado diagnsticos reales, estaran ca-
racterizadas por la identicacin de las distancias que existen entre el estado
actual de los alumnos y la comprensin lectora propuesta en cada grado escolar.
Esa distancia es lo que permitira disear un proyecto escolar para concretar
la intencionalidad educativa. Pero eso queda en el mbito del director; quienes
concretan de manera directa las intencionalidades educativas son los maestros y
maestras en el tercer nivel de concrecin del currculo: el aula, cuestin que, por
supuesto, tampoco estuvo considerada.
En esta tradicin se puede identicar al enfoque de arriba hacia abajo
(top-down) como el impulsor del control efectivo a partir del mando y control
jerrquico, en donde lo fundamental es que los eslabones que unen a las depen-
29
dencias encargadas de implementar las polticas no pierdan efectividad. Lo que
hace necesario, para tal motivo, dejar claramente establecidas y entendidas ca-
balmente las metas, los recursos deben estar disponibles, la secuencia de rdenes
debe ser capaz de ensamblar y controlar los recursos y el sistema debe ser capaz
de comunicar efectivamente y controlar a los individuos y las organizaciones que
participan en el desempeo de las tareas. La implementacin efectiva requiere de
una buena cadena de rdenes y la capacidad de coordinar y controlar el proceso.
Cuestin que la administracin pblica ha asumido como elemento central en la
prctica.
El modelo racional de arriba hacia abajo (top-down), de acuerdo con
Pressman y Wildavsky (1973), est impregnado de ideas acerca de la implemen-
tacin como una forma de conseguir que las personas hagan lo que se les dice y
de controlar una secuencia de etapas dentro de un sistema, adems de incluir el
desarrollo de un programa de control que minimiza el conicto y la desviacin de
las metas establecidas por la hiptesis inicial de polticas pblicas. Este modelo
racional es, bsicamente, una teora prescriptiva en el sentido propio del taylo-
rismo y la gestin cientca. Se pone demasiado nfasis en la denicin de metas
desde la jerarqua ms alta, en lugar de subrayar el papel de los trabajadores en la
lnea de produccin.
Este modelo supone mucho acerca de la denicin de las metas y excluye
de manera agrante toda consideracin a la manera en que las personas reales se
comportan, en el mejor de los casos para comprender la relacin lgica entre el
insumo, el proceso y el resultado. Con lo que queda claro que el tipo de individuo
considerado en este modelo es un ser pasivo, mecnico y receptivo, al cual se le
puede controlar a travs de contingencias fsicas y/o sociales, en un modelo ne-
tamente conductista, que desprecia por completo los procesos constructivos del
individuo para enfrentar la realidad.
Como respuesta al anterior enfoque surge el de abajo hacia arriba, en el que
el centro de atencin est representado por la relacin que debe existir entre los
diseadores de las polticas y los responsables de su implementacin y resultados.
Este modelo considera que los procesos implican la negociacin y la construccin
de consensos, que a su vez involucran dos contextos o entornos: las aptitudes ge-
30
renciales y las culturas de las organizaciones que participan en la implementacin
de las polticas pblicas, as como el entorno poltico en el que deben funcionar.
Al seguir con el ejemplo anterior de gestin escolar puede identicarse cmo
desde un enfoque de abajo hacia arriba, no se resuelve automticamente el pro-
blema de implementar esta poltica educativa. Cuando se identic la problem-
tica que representaba para el director de escuela convocar y sensibilizar para el
trabajo colegiado a su comunidad educativa, se gener la estrategia de formar
colectivos escolares, lo cual trajo como consecuencia que el propio director
no se asumiera como parte importante del proceso y todo se transform en una
simple y llana simulacin del trabajo colegiado. Se consolid la institucionali-
zacin de los consejos tcnicos como espacios formales para realizar este tipo
de trabajo y, desafortunadamente, slo se convirtieron en lugar de convivencia
para los maestros todos los viernes ltimos de cada mes, cuando los alumnos no
asisten a la escuela, pero no se abordan los problemas educativos de la escuela.
Diramos que se pretendi abrir el espacio de abajo hacia arriba para im-
plementar la poltica de gestin escolar, pero la desconexin y desfase entre los
que disean y los que operan sigue estando presente. Despus del programa 95-
2000 ocurre el cambio de sexenio y con ello el de autoridades y de poltica educa-
tiva, en este momento se impone el Programa de Escuelas de Calidad (PEC) como
la estrategia a seguir para enfrentar los problemas de la calidad educativa en el
nivel de educacin bsica. Se vuelve a plantear como centro de atencin el trabajo
colectivo, pero ahora para construir un plan estratgico de transformacin esco-
lar, con una metodologa muy de corte cualitativo, pero poco comprendida en los
escenarios educativos.
Denitivamente, si en el programa educativo del sexenio anterior se hubiese
consolidado el trabajo colegiado a partir de las propias dinmicas institucio-
nales, con la claridad suciente para no perder de vista el trabajo central de las
escuelas: la concrecin de las intencionalidades educativas del currculo de edu-
cacin bsica, la implementacin del PEC no hubiera perecido prematuramente,
slo dur tres aos en existencia con un gasto pblico impresionante y sin los
resultados esperados. As, nalmente, qued sin consolidar el trabajo colegiado
en las instituciones de este nivel educativo.
31
Con este ejemplo es claro cmo la poltica educativa, no puede circunscri-
birse solamente a un aspecto o escenario para su implementacin, porque de ma-
nera aislada ninguno de los dos modelos de implementacin ofrecen soluciones
contundentes en dicho proceso. Sin embargo, es factible distinguir los elementos
propios de cada uno en funcin de lo que representa la interaccin durante el con-
icto y la negociacin que se genera al implementar una poltica pblica.
El conicto y la negociacin tienen lugar dentro de metas compartidas, en cuyo
caso la implementacin es efectiva cuando los grupos resuelven sus diferencias y
ponen determinada poltica en marcha. Es una cuestin de control. Sin embargo, si
se tiene una visin de las organizaciones basada ms en las estructuras compuestas
por grupos e individuos que buscan maximizar su poder e inuencia y menos en la
nocin de control, podr verse el conicto como un proceso esencialmente poltico
que implica distintas estrategias para adquirir y mantener el poder.
En este modelo planteado por Bardach (1977), la implementacin es un juego
de negociacin, persuasin y maniobras en condiciones de incertidumbre. Los
actores de la implementacin juegan para ganar tanto control como sea posible y
tratan de hacer del sistema un espacio propicio para alcanzar sus propias metas
y objetivos. Este modelo sugiere que la poltica va ms all de las instituciones
polticas formales.
La poltica no termina cuando un proyecto de ley se convierte en ley; no ter-
mina en el proceso poltico ni en el proceso de toma de decisiones. Estos modelos
constituyen un exhorto a redenir las fronteras entre la poltica y la burocracia,
y entre el proceso de toma de decisiones y la implementacin y los resultados de
esas decisiones. As, la implementacin no es otra cosa que una forma ms de po-
ltica que tiene lugar dentro del dominio del poder no electo.
Lo anterior hace suponer que, en el modelo planteado por Bardach, se toman
en consideracin diferentes aspectos del actor social encargado de la implemen-
tacin, pero en una red de problemticas y de alternativas de solucin, en la que
estn en juego los intereses particulares y de grupo; as como los de la misma
poltica educativa. Podra plantearse la necesidad de implementar polticas claras
para resolver conictos a travs de la negociacin cuando la poltica pblica entra
en accin.
32
Lo que signica que es necesario realizar diagnsticos concretos sobre los
problemas que aparecen cuando el diseo, la implementacin y la evaluacin de
la poltica estn en proceso, ya que el modelo de accin de las polticas pblicas
muestra que las polticas no son algo que ocurre en el frente nal del proceso de
las polticas pblicas, sino algo que evoluciona o se desenvuelve.
Otros modelos de corte ms empresarial han llegado a construir el paradigma
operacional dominante en la administracin de la poltica pblica. A medida que
la administracin del sector pblico se ha empeado en ser ms empresarial,
sta ha adoptado tcnicas que alguna vez se pensaron como mtodos propios del
sector privado. Entre ellos destacan las tcnicas de los modelos: gestin operacio-
nal, el cual se aplica al proceso de implementacin y resultados en funcin de la
administracin de proyectos; gestin corporativa, el cual pone nfasis en el anli-
sis estratgico de los problemas gerenciales a travs de un ciclo de denicin de
objetivos, planeacin, organizacin, direccin y control (la planeacin implica un
proceso de denicin de objetivos y a partir de ah procede a la formulacin de
estrategias para cumplirlos), y el de administracin personal, en el que se pone ma-
yor atencin a la evaluacin del desempeo y a la administracin por objetivos. El
gran problema de estos modelos y de los racionalistas de la implementacin es que
se derivan de una nocin de la toma de decisiones que no toma en cuenta el hecho
de que la naturaleza y complejidad de los problemas humanos es variable.
Para Sabatier y Mazmanian (1979), la implementacin y la formulacin de
polticas pblicas se convierten prcticamente en un solo proceso y trazan seis
condiciones necesarias y sucientes para la implementacin efectiva de los obje-
tivos legalmente establecidos de una poltica pblica:
Objetivos claros y consistentes, de manera que puedan construirse como un
estndar de evaluacin legal y referencia.
Teora causal adecuada, se asegura que las polticas pblicas estn respaldadas
por una teora sobre cmo lograr el cambio.
Estructuras de implementacin legalmente estructuradas a fn de fomentar el
cumplimiento de aquellos a cargo de la implementacin de las polticas pbli-
cas y de los grupos que conforman el objetivo de dichas polticas.
33
Implementadores comprometidos y capaces, dedicados a usar su discrecin
con miras al cumplimiento de los objetivos de las polticas.
Apoyo de los grupos de inters y soberanos en el poder legislativo y el ejecutivo.
Cambios en las condiciones socioeconmicas que no menoscaben el apoyo de
los grupos y los soberanos ni subviertan la teora causal que da soporte a las
polticas.
Dichos autores establecen estas condiciones en un intento de sintetizar los mo-
delos de arriba hacia abajo (top-down) y de abajo hacia arriba (botton-up). Sin
embargo, es importante destacar que los modelos son perspectivas incompletas
y parciales de problemas y realidades de gran complejidad, por lo que conviene
retomar el planteamiento de Gareth Morgan (1986/1993), sobre la necesidad de
comprender la complejidad a partir de un enfoque crtico y creativo ante la nocin
de pensar en funcin de modelos o metforas. El intento de mezclar diferentes
modelos a n de crear una sntesis con base en las fortalezas de dos marcos distin-
tos es un ejercicio un tanto errado. Morgan sostiene que el anlisis de la compleji-
dad no es la bsqueda vana de la sntesis sino, por el contrario, el reconocimiento
de las diferencias, la parcialidad, lo incompleto y la distorsin inherentes al cono-
cimiento y el discurso humanos.
Los modelos son formas de mirar la realidad, pero tambin de no mirar, lo
importante es conocer y tratar de desarrollar habilidades para interpretar los
marcos propios de la teora y la prctica de la implementacin en sus contextos.
Finalmente, conviene tener presente el enfoque que plantea Lasswell (1992) so-
bre el trazado de mapas contextuales para la implementacin, en el que se tiene
la posibilidad de comprender las mltiples dimensiones del conocimiento, las
creencias, el poder, los signicados y los valores que denen la formulacin de
las polticas y su implementacin.
EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
La evaluacin, de acuerdo con Parsons (1995), representa la actividad a travs de la
cual los hacedores de la poltica pblica y aquellos sujetos involucrados en la inves-
34
tigacin de los resultados de las polticas se hacen de informacin para: entender
mejor la forma en que las polticas, programas y proyectos estn operando; cono-
cer cules han sido las fallas que han impedido que estos programas y proyectos
logren lo que se proponen; y/o saber hasta qu punto el programa o proyecto en
cuestin tiene un impacto/resultado en la resolucin de un problema especco.
La evaluacin no slo se realiza de manera ex-post, al nalizar o concluir la
poltica o programa en cuestin, sino tambin durante la etapa de ejecucin (o
implementacin) de los programas (evaluacin formativa), e incluso antes de que
las polticas y/o programas se ejecuten (evaluacin ex-ante). La evaluacin for-
mativa ayuda a corregir o enderezar el camino, o incluso a modicarlo comple-
tamente si es necesario, cuando se hace evidente que la poltica o programa que
se est implementando ha perdido de vista sus objetivos (ya sea por problemas
de un mal diseo, malas estrategias de implementacin y/o la aparicin de otros
factores externos que no haban sido contemplados previamente).
En la actualidad, la evaluacin no slo se enfoca a evaluar las polticas
pblicas y los programas de gobierno, tambin a los individuos que trabajan en
las organizaciones encargadas de ejecutar las polticas. De acuerdo con Patton
(2002), la evaluacin de programas es la recoleccin sistemtica de informa-
cin sobre actividades, caractersticas y/o resultados de programas que permite:
hacer juicios; mejorar la efectividad del programa y ayudar en la toma de decisio-
nes de futuras acciones. En este sentido, es importante distinguir la evaluacin
de la investigacin.
Por un lado, la investigacin busca producir o probar teoras y contribuir con
ello a la generacin de conocimiento. Mientras que la evaluacin tiene seis aspec-
tos que son fundamentales: ayuda a la toma de decisiones y analiza los problemas
de acuerdo con las deniciones de quienes deciden las polticas; emite juicios y
busca evaluar los programas en trminos de las metas que estos mismos se im-
ponen; la evaluacin de polticas pblicas est inmersa en un ambiente poltico
ms que en un ambiente acadmico; generalmente, surgen problemas entre los
evaluadores y los encargados de los programas; por lo general, no se publican
los resultados, y puede involucrar a los evaluadores en problemas de lealtades
para nanciar agencias y mejorar el cambio social.
35
Tal como lo sealan Baker (2000) y Ortegn, Pacheco y Prieto (2005), la
evaluacin de un programa generalmente implica evaluar uno o ms de los
siguientes aspectos: 1) la necesidad y/o pertinencia del programa a partir de un
anlisis de beneciarios del mismo; 2) el diseo del programa y los resultados
que se esperan lograr con la implementacin del mismo, a partir de la relacin de
nes y medios; 3) la instrumentacin del programa en las diferentes actividades
a realizar y los insumos a utilizar; 4) la eciencia y/o efectividad del programa a
travs del anlisis de tipo costo-benecio y costo-efectividad, respectivamente.
Los aspectos ms importantes que se tienen que considerar durante el proceso de
evaluacin son: los propsitos de la evaluacin; la estructura y las circunstancias
del programa que se va a evaluar, y los recursos de que se dispone para llevar cabo
la evaluacin.
Baker (2000) y Navarro (2005) plantean que existen varios tipos de evalua-
cin que dieren, por una parte, en su carcter cualitativo o cuantitativo y, por
otra, en el momento en que se realiza, bien sea ex-ante, durante o ex-post. Cada
una sirve para apoyar la toma de decisiones en un momento especco. En este
sentido, la evaluacin cualitativa busca asociar eventos con resultados mediante
una lgica descriptiva que diagnstica el estado natural de los actores involucra-
dos en la poltica pblica o programa evaluado. Mientras que la evaluacin cuan-
titativa se utiliza en escenarios contrafactuales al comparar grupos beneciarios
con no beneciados.
De acuerdo con el momento en que se realiza la evaluacin puede ser: ex-ante,
la cual se realiza antes de implementar el programa o poltica pblica y su obje-
tivo consiste en prever los efectos que causar en la poblacin una intervencin
determinada; durante, la cual sirve bsicamente para efectuar un seguimiento de
la poltica o programa implementado, asimismo, permite medir la eciencia del
programa a partir de evaluaciones parciales de resultados y, nalmente, la ex-post,
la cual tiene como objetivo llevar a cabo una reexin comparativa entre lo que se
planic al inicio del programa o poltica pblica y los efectos e impactos reales
que se causaron.
Cualquier tipo de evaluacin se estructura alrededor de tres cuestiones fun-
damentalmente: las preguntas que la evaluacin pretende contestar; los mtodos
36
y procedimientos que se van a usar para contestar las preguntas de la evaluacin;
y el o los agentes involucrados y/o interesados (individuos, grupos y organizacio-
nes) en la evaluacin. Para Weiss (1998), los tipos de preguntas a los que responde
la evaluacin tienen que ver con alguno de los siguientes puntos: 1) el proceso
del programa; 2) los resultados (o impacto) del programa; 3) los resultados atri-
buibles al programa; 4) los vnculos que existen entre proceso y resultados del
programa; y 5) las explicaciones del programa.
Mientras que para Rosi, Lisey y Freeman (2004) existen cinco tipos de eva-
luacin de acuerdo con el tipo de pregunta que cada una intenta responder:
evaluacin de necesidades, responde preguntas acerca de las condiciones sociales
que un programa intenta atender, as como la necesidad (pertinencia) del progra-
ma; evaluacin sobre la teora del programa, responde preguntas relacionadas
con la conceptualizacin/diseo del programa, este tipo de evaluacin implica,
primero que nada, describir la teora del programa (los supuestos e hiptesis
del programa) en una manera explcita y detallada; evaluacin de procesos, res-
ponde preguntas sobre la operacin, implementacin y provisin de servicios del
programa; evaluacin de impacto, responde a preguntas acerca de los resultados e
impactos del programa, busca ver hasta qu punto el programa produjo las mejo-
ras deseadas y si dichos cambios incluyen efectos colaterales que no se buscaron;
evaluacin sobre eciencia, responde preguntas acerca de los costos y costo- efec-
tividad del programa.
Las evaluaciones de impacto que se basan en datos cuantitativos de muestras
estadsticamente representativas son ms adecuadas para evaluar causalidad si se
usan mtodos economtricos o se llega a conclusiones que se pueden generalizar.
Sin embargo, los mtodos cualitativos permiten estudiar cabalmente los temas,
casos o hechos seleccionados y pueden proporcionar informacin decisiva sobre
las perspectivas de los beneciarios, la dinmica de una determinada reforma o
los motivos de ciertos resultados observados en un anlisis cuantitativo.
De tal suerte que para evaluar el impacto resulta fundamental combinar los
enfoques cuantitativo y cualitativo, pero es algo que requiere un trabajo ms de-
tenido para determinar, por ejemplo, la triangulacin que es necesaria realizar.
Lo que s est claro es la primera parte del diseo experimental; pero para ir ms
37
en profundidad tal vez un cuestionario y una encuesta me permitan realizar la
triangulacin requerida en esta evaluacin, o tal vez el trabajo con un grupo focal
de directivos por instancia directiva; en n, el panorama es ms amplio pero tam-
bin ms claro para un trabajo pendiente en una accin que ya tiene un tiempo
considerable de estar en prctica.
Por otro lado, es importante destacar, siguiendo a Ortegn, Pacheco y Prieto
(2005), que el enfoque del marco lgico permite un anlisis detallado del contex-
to situacional en el que se enmarcan las polticas y programas sociales, de los ac-
tores involucrados y del rbol de problemas, que pretende solucionar el programa
diseado. Con ello es factible realizar un seguimiento a los logros del programa,
a partir de un anlisis nes-medios, el cumplimiento de los objetivos descritos, la
pertinencia del programa o grado de aceptacin por parte de los beneciarios,
y el cumplimiento logrado.
Este mtodo implica la estructuracin de los resultados de un anlisis que
permite presentar de forma sistemtica y lgica los objetivos de un proyecto o
programa. Este ejercicio debe reejar las relaciones de causalidad entre los dife-
rentes niveles de objetivos, indicar cmo se puede vericar si se han alcanzado
los objetivos y denir las hiptesis fuera de control del proyecto/programa que
puedan inuir en su xito. Adems de su importancia para el anlisis y el diseo,
el marco lgico tambin es til para la ejecucin y la evaluacin de un proyecto/
programa.
As mismo, el marco lgico se utiliza en todas las fases del proyecto: durante
la fase de preparacin (identicacin) deber desarrollarse ya el marco lgico, con
lo que puede terminar de completarse en una fase posterior. El marco lgico es el
instrumento de gestin de cada fase del ciclo de proyecto y el instrumento princi-
pal a partir del cual se elaboran otros instrumentos, el cronograma de ejecucin
y el plan de seguimiento. Consiste en una matriz de 4 x 4 que se compone de la
siguiente manera:
38
Estructura del marco lgico
Resumen narrativo
de objetivos
Indicadores
vericables
Medios
de vericacin
Supuestos
Fin
El n es una de-
nicin de cmo el
proyecto o programa
contribuir a la so-
lucin del problema
del sector.
Los indicadores a
nivel del n miden
en el impacto general
que tendr el pro-
yecto. Son espec-
cos en trminos de
cantidad, calidad y
tiempo (grupo social
y lugar).
Los medios de ve-
ricacin son las
fuentes de informa-
cin que se pueden
utilizar para vericar
que los objetivos se
lograron. Pueden
incluir material pu-
blicado, inspeccin
visual, encuestas por
muestreo, etctera.
Los supuestos
indican los acon-
tecimientos, las
condiciones o las de-
cisiones importantes
para la sustentabi-
lidad (continuidad
en el tiempo) de los
benecios generados
por el proyecto.
Propsito
El propsito es el
impacto directo a ser
logrado como resul-
tado de la utilizacin
de los componentes
producidos por el
proyecto. Es una
hiptesis sobre el
proyecto. Es una
hiptesis sobre el
impacto o benecio
que se desea lograr.
Los indicadores a
nivel de propsito
describen el impacto
logrado al nal del
proyecto. Deben
incluir metas que re-
ejen la situacin al
nalizar el proyecto
reejen la situacin
al nalizar el proyec-
to; cada indicador
especica cantidad,
calidad y tiempo de
los por alcanzar.
Los medios de veri-
cacin son las fuen-
tes que el ejecutor y
el evaluador pueden
consultar para ver si
los objetivos se es-
tn logrando. Puede
indicar que hay un
problema y sugie-
re la necesidad de
cambios en los com-
ponentes del pro-
yecto. Puede incluir
material publicado,
inspeccin visual,
encuestas por mues-
treo etctera.
Los supuestos
indican los acon-
tecimientos, las
condiciones o las
decisiones que tienen
que ocurrir para que
el proyecto contribu-
ya signicativamente
al logro del prop-
sito.
39
Continuacin
Componentes
Los componentes
son las obras, servi-
cios y capacidades
que se requiere que
complete el ejecu-
tor del proyecto de
acuerdo con el con-
trato. Estos deben
expresarse en trabajo
terminado (sistemas
instalados, gente ca-
pacitada, etctera).
Los indicadores de
los componentes son
descripciones breves,
pero claras de cada
uno de los compo-
nentes que tiene que
terminarse durante
la ejecucin. Cada
uno debe especicar
cantidad, calidad
y oportunidad de
las obras, servicios,
etctera, que deben
entregarse.
Indica dnde el
evaluador puede
encontrar las fuen-
tes de informacin
para vericar que los
resultados que han
sido contratados han
sido producidos.
Los supuestos son
los acontecimientos,
las condiciones o las
decisiones que tie-
nen que ocurrir para
que los componentes
del proyecto alcan-
cen el propsito para
el cual se llevaron a
cabo.
Actividades
Las actividades son
las tareas que el eje-
cutor debe cumplir
para completar cada
uno de los compo-
nentes del proyecto y
que implican costos.
Se hace una lista de
actividades en orden
cronolgico para
cada componente.
Contiene el presu-
puesto para cada
componente a ser
producido por el
proyecto.
Normalmente cons-
tituye el registro
contable de la unidad
ejecutora.
Los supuestos son
los acontecimientos,
las condiciones o las
decisiones (fuera del
control del gerente
de proyecto) que
tiene que suceder
para completar los
componentes del
proyecto.
40
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43
POLTICAS EDUCATIVAS EN EL NIVEL BSICO
Y SU GESTIN A PARTIR DE LA CREACIN DE LA
SECRETARA DE EDUCACIN PBLICA
Carmen Evelia Hernndez Ortiz*
CONTEXTO Y ORIENTACIN DE LA POLTICA EDUCATIVA
DE 1921 A LA DCADA DE LOS AOS SESENTA
Para explicar las transformaciones y los derroteros en materia de poltica educati-
va en nuestro pas y, en particular, la referida a la educacin primaria, es menester
identicar y comprender la forma y el papel que adopta el Estado, sus procesos de
transicin y el grado de participacin que ha tenido en los mbitos econmico y
social en una sociedad capitalista subdesarrollada.
Segn Arnaldo Crdova, el Estado revolucionario fue un Estado populis-
ta, porque manipul a las masas a travs del llamado corporativismo, entendido
como la aliacin de enormes organizaciones sociales al partido en el poder, lo
que le daba la autoridad legal y legtima para denir, disear e implementar la
poltica social.
Este rgimen, adems, gener un sistema de gobierno paternalista y auto-
ritario que cre un Ejecutivo con facultades metaconstitucionales, pasando del
gobierno de caudillos militares al gobierno de civiles autoritarios. En sntesis, el
rgimen emanado de la Revolucin, promovi el desarrollo capitalista mediante
un fuerte proteccionismo a la clase capitalista (Ornelas, 1995, p. 81).
Es en este periodo en el que se crea la SEP con el propsito de integrar los
valores de la cultura universal a la riqueza cultural de las grandes civilizaciones
prehispnicas, con el n de armar un sentimiento nacionalista y que ello conlle-
vara a la formacin de ciudadanos libres.
* Maestra en Poltica Pblica Comparada, profesora de tiempo completo en la UPN Ajusco y profesora de
asignatura en la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM.
44
En el pensamiento vasconcelista, la libertad se expresaba en la capacidad
de juzgar la vida desde un punto de vista propio; es decir, apropiarse conceptos y
opiniones, para lo cual era necesario poseer no slo conocimientos y habilidades,
sino adems ideas y sensibilidad para comprender [] un conjunto muy diverso
de aprendizajes. El propsito era desarrollar en los educandos ms que habili-
dades para el trabajo, los ciudadanos libres deban pensar y disfrutar la cultura,
elevar el espritu (Ornelas, 1995, p. 101). En este sentido, para el idelogo la en-
seanza de la lectura a las masas, su alfabetizacin y castellanizacin constituy
una prioridad que se reej en su inters por la enseanza rural-elemental en las
misiones culturales y en las casas del pueblo.
La forma del Estado militar, gendarme y autoritario fue dando paso al Estado
intervencionista con intenciones industrializadoras, por la coyuntura de la crisis
capitalista de 1929 en Estados Unidos, lo que dio inicio al primer impulso de la
educacin tcnica.
El artce de la concepcin utilitarista, del sentido prctico de la educacin
para que sta ayudara a resolver los problemas econmicos de nuestro pas en
aquella poca en la que importantes sectores econmicos como la industria de la
transformacin iniciaron un despegue importante en manos de la iniciativa priva-
da internacional, fue Narciso Bassols. En su discurso sostena que la educacin de-
ba realizar cuatro funciones para cumplir su cometido: una funcin biolgica, en
relacin con la importancia de la alimentacin, la higiene y la salud, como factores
sustantivos para el progreso; una funcin integradora, nacionalista; una funcin
econmica, a partir de la integracin de la escuela a actividades productivas y a la
enseanza de mtodos modernos de trabajo y formas de organizacin ecientes.
As, la orientacin de la educacin tcnica estara ligada a la produccin en
forma orgnica a travs de la experiencia, con objeto de satisfacer necesidades
econmicas de la gente del campo y de la industria; y a una funcin poltica que
implicaba la separacin de los asuntos religiosos en la educacin; sin embargo,
esa perspectiva de la educacin descuid la formacin ciudadana y los valores
propios de la cultura nacionalista, fomentada por Vasconcelos.
En la dcada de los aos cuarenta, la institucin presidencial remplaza la
gura del caudillo militar; la economa sigue el modelo de crecimiento hacia
P OL T I CAS E DUCAT I VAS E N E L NI VE L B S I CO
45
fuera basado en la sustitucin de importaciones y el crecimiento econmico es
sostenido, lo que se reeja en la generacin de empleos y desplazamientos impor-
tantes del campo a la ciudad, aspectos que se asocian a la coyuntura de la Segun-
da Guerra Mundial, el desarrollo acelerado de la industria, el crecimiento de la
urbanizacin, la diferenciacin social y la estabilidad poltica.
Por esta razn, algunos autores plantean que uno de los elementos ms sig-
nicativos en la promocin del desarrollo econmico de la poca fue el sector p-
blico a travs de las grandes obras de infraestructura que solvent; la poltica de
estmulos, subsidios y proteccionismo que dise para atraer la inversin privada;
apoyos que repercutieron en la organizacin administrativa de la Administracin
Pblica Federal; de lo cual se deduce que los procesos de cambio en el aparato
burocrtico se fueron impulsando en la medida en que la participacin del Estado
en la economa lo requera (Sols, 1980).
En materia educativa, la visin socialista tuvo secuelas importantes en la
organizacin del sistema, ya que provoc mayor centralizacin en la toma de
decisiones sobre los contenidos de planes, programas y mtodos de enseanza
de la educacin, por lo que deja de tener vigencia dicha visin, en virtud de que
el nuevo proyecto de desarrollo es un proyecto que pone acento en la unidad y la
armona social y en el laicismo, ya no en la lucha de clases.
En este contexto, en 1946, Torres Bodet encabeza un proceso de reforma al
artculo 3 constitucional en el que la educacin se sustenta en la ciencia para pro-
mover el progreso y el fortalecimiento de la nacin, oponindose al dogmatismo
y la intolerancia. As, el proyecto de la educacin para la unidad nacional ratic
los principios de la educacin laica, por lo que se prohibi a la Iglesia participar
en la educacin bsica.
Este proyecto impuls un crecimiento signicativo en la matrcula; promovi
un proceso de alfabetizacin masivo; apoy las misiones culturales en el mbito
rural y, por primera vez, tom en cuenta a la educacin superior en su proyecto.
Se cre el Instituto Federal de Capacitacin del Magisterio, primera institucin en
establecer cursos por correspondencia y oportunidades de titulacin en periodos
vacacionales. Su objeto fue ofrecer a los maestros preparacin tcnico-pedaggica
sobre los contenidos educativos y mejorar su posicin social.
46
Hacia nales de los aos cincuenta, Torres Bodet formula el Plan para la
Expansin y Mejoramiento de la Escuela Primaria (1959-1964), mejor conocido
como el Plan de Once Aos, en el que participaron, adems de funcionarios p-
blicos, representantes sindicales. Su principal propsito fue ampliar la oferta de la
educacin primaria y prever su crecimiento para satisfacer su demanda, as como
abatir la desercin, sobre todo, en las zonas rurales, a partir de los problemas de
la explosin demogrca, tratando de prevenir las necesidades que planteaban las
proyecciones de mayor crecimiento poblacional con una planeacin que permi-
tiera la oportuna preparacin de aulas, maestros y materiales para enfrentarla. Se
construyeron aulas, se capacit al personal y se introdujo el libro de texto gratuito
para la educacin primaria.
La expansin de la oferta se logr durante los primeros cinco aos, pero la
demanda fue mayor a la estimada y la desercin no disminuy. La segunda parte
del plan no se cumpli por falta de recursos y de voluntad poltica para continuar-
lo. Sin embargo, este proyecto tuvo el acierto de reconocer las deciencias de la
planeacin sexenal.
La reforma educativa de Torres Bodet se extendi hasta la dcada de los
sesenta y continu la consolidacin de la hegemona del Estado educador con
un gobierno centralista, cuyas aportaciones al nanciamiento educativo cada vez
eran ms grandes, mientras que las de los estados se estancaban o decrecan; ello
en correspondencia con el fortalecimiento de la hacienda pblica federal en de-
trimento de la recaudacin de impuestos local; este incremento de los subsidios
federales explica la intervencin y las reformas inducidas desde el centro.
Este proyecto respondi a las necesidades y caractersticas del modelo de de-
sarrollo estabilizador y la consolidacin del Estado interventor corporativo, que
promovi con xito la idea de que haba movilidad social ascendente y que la
educacin era concebida como una palanca para el progreso individual y colecti-
vo. Sin embargo, sta fue para pocos segmentos, y para nales de la dcada de los
setenta sus resultados se pusieron en duda.
47
LA REFORMA EDUCATIVA DE 1970-1976
Y LA NECESIDAD DE RACIONALIZAR EL SISTEMA A NIVEL NACIONAL
Las limitaciones del modelo de desarrollo se expresaron en el crecimiento de la
pobreza y la marginacin, lo que provoc un malestar social que desemboc en
la guerrilla urbana y campesina desde mediados de los aos sesenta y de manera
ms aguda en la dcada de los setenta (Sols, 1980, pp. 72-73).
Una respuesta consisti en implementar procesos de planeacin y coordi-
nacin interinstitucional e intergubernamental en la administracin con objeto
de racionalizar la asignacin presupuestal en funcin de los montos requeridos y
lograr congruencia entre la formulacin de planes y la determinacin de objetivos
en el diseo de programas, en benecio de los grupos ms desprotegidos de la
sociedad. Asimismo, con la planeacin se procur ampliar los consensos sociales
en las decisiones gubernamentales. Por esta razn, se juzg reformar la adminis-
tracin pblica y lograr que la gestin pblica fuera ms ecaz y menos costosa.
El corporativismo educativo se tradujo en la burocratizacin de la SEP, la
reproduccin de rutinas y el imperio del formalismo; estancamiento de planes y
programas de estudio.
En la dcada de los setenta, la necesidad de atender dicho malestar social,
maniesto por distintos sectores de la sociedad civil, promueve una nueva reforma
en la que el protagonismo estatal gestiona una fuerte poltica distributiva que incre-
menta signicativamente el gasto pblico y provoca la crisis nanciera y la pos-
terior recesin econmica del Estado mexicano. El argumento respondi a la
importancia de fortalecer al Estado en materia econmica y legitimarlo poltica-
mente mediante la apertura democrtica para dar cauce a los grupos disidentes.
Adems, por primera vez se tom conciencia de la necesaria regulacin y
control del sector paraestatal mexicano a travs del establecimiento de mecanis-
mos de evaluacin y de su integracin sectorial o sectorizada de acuerdo con
la naturaleza de sus funciones, con lo cual quedaron como responsables de co-
ordinar, planear y controlar sus tareas las dependencias centrales del Ejecutivo
Federal. Igualmente, se reconoci el fuerte desequilibrio regional, por lo que se
establecieron mecanismos de coordinacin para los tres mbitos de gobierno.
48
La reforma educativa promovida en esta dcada se plasm en la Ley de Edu-
cacin de 1974 que sustituy a la de 1942, y se caracteriz por un cambio en los
mtodos de enseanza, destinados a superar la visin esttico-receptiva y memo-
rstica para preparar a los nios a partir de un proceso de aprendizajes permanen-
te. Se dise un currculo por reas sustantivas de conocimiento con objeto de
entrenar para indagar e investigar, ordenar informacin y responder a la resolu-
cin de problemas, lo que condujo a la modicacin de los libros de texto.
Tambin se promovieron reformas a la educacin media y superior y se crea-
ron sistemas para atender su demanda, como fueron el Colegio de Ciencias y
Humanidades (1971) y el Colegio de Bachilleres (1973).
Hubo el intento de eliminar trabas reglamentarias para la acreditacin de
conocimientos y la ampliacin de la educacin media para que el ciclo no se limi-
tara al ingreso del nivel superior, sino que se ampliara a alternativas terminales
de carcter tcnico que posibilitaran la incorporacin de los egresados al trabajo
productivo.
Estos cambios fueron incapaces de cubrir el rezago y la expansin de la baja
calidad educativa, situacin que llev a la reestructuracin de la SEP y al for-
talecimiento de la gura de la desconcentracin, lo que origin la creacin de
delegaciones regionales con autoridad para la atencin de problemas de orden
administrativo y la agilizacin de trmites; sin embargo, no se avanz hacia la
gura de la descentralizacin.
El proceso de desconcentracin funcional de la SEP sigui en el periodo pre-
sidencial de Lpez Portillo, as como la expansin de la infraestructura para aten-
der la demanda de educacin bsica y para adultos, lo que promovi de manera
importante el uso de los sistemas de educacin abierta y los medios de comuni-
cacin social.
En este contexto, se inici el primer impulso modernizador del sistema edu-
cativo, mediante la orientacin de una conciencia crtica para estimular el cambio
a travs de la induccin de mtodos ms analtico-inductivos y menos memors-
ticos. Adems de rescatar la formacin en valores sociales como la tolerancia, el
dilogo, la pluralidad, el respeto a la libertad y a la justicia social; sin embargo,
este proyecto tampoco logr aliviar las desigualdades educativas en el pas.
49
La inecacia de los programas educativos se evidencia en la baja calidad
educativa y en la necesidad de fortalecer la formacin del magisterio y su edu-
cacin inicial, razn por la que se implementan, a mediados del periodo, el Pro-
grama Nacional de Educacin, Cultura, Recreacin y Deporte (1984-88) y el
Programa para la Modernizacin Educativa (1989-94), cuyos objetivos continan
planteando la universalizacin de la cobertura e introducen aspectos ms cualita-
tivos al enfocarse en la formacin y actualizacin de los docentes y educandos.
Este programa, por exigencias del Banco Mundial, plante la universaliza-
cin de la educacin primaria como prioritaria, al considerarla como una etapa
completa y suciente y, por ello, como un requisito mnimo indispensable para
la incorporacin a la vida social y productiva y el desarrollo del pas; otorg un
papel relevante a la educacin inicial, preescolar y especial.
[La agenda de] modernizacin de la educacin se j como objetivos el mejoramiento de
la calidad educativa del sistema, elevar la escolaridad de la poblacin, emplear modalidades
no escolarizadas para ampliar el servicio, descentralizar el sistema y fortalecer la participa-
cin social en el sector, involucrando ms directamente a los padres de familia, maestros y
otros actores sociales (Vzquez, 1996).
La crisis econmica de mediados de la dcada de los ochenta introdujo los con-
ceptos de rectora econmica del Estado y la planeacin democrtica, con objeto
de racionalizar el uso de los recursos y denir los sectores prioritarios y estrat-
gicos de la intervencin estatal, para dejar lo dems a la libre participacin del
sector privado y social.
Asimismo, se legisl en materia municipal y descentralizacin, lo que sent
las primeras bases para el llamado adelgazamiento o redimensionamiento del Es-
tado, lo que le dio un sesgo ms poltico que administrativo a las reformas.
Sin embargo, todos estos cambios fueron manifestaciones del estatismo
mexicano en virtud de que la crisis econmica no se debi slo al mal clculo y
diseo de la poltica econmica o al mal manejo de la gestin pblica, sino, fun-
damentalmente, a la exagerada discrecionalidad de la que gozaba el gobierno; el
ejercicio de un poder central sin el contrapeso de los gobiernos locales; un Poder
50
Ejecutivo sin el control de los otros dos poderes y un partido dominante sin com-
petencia. De ah que la demanda de algunos sectores clave de la sociedad civil
sea por un Estado menos autoritario, ms restringido y descentralizado, bajo
control y sujeto a sanciones. En este sentido Luis Aguilar (1992) plantea que el
estilo de gestin pblica en Mxico se caracteriza por su bajo componente pbli-
co; es decir, por su escasa participacin y discusin ciudadana en la denicin
y tratamiento de sus problemas; aunque la ecacia decisional del gobierno en la
provisin de bienes y la prestacin de servicios para responder a las diversas de-
mandas de los grupos sociales, es considerada un elemento clave para mantener
el poder de manera legtima.
La inestabilidad econmica repercuti en la disminucin del gasto educativo,
lo que ocasion el abandono de programas estratgicos en el sector y el deterioro
de los salarios del magisterio; aspectos de carcter estructural que se sumaron a
una efervescencia del sector y a una postura de resistencia y manipulacin per-
manentes por parte de la dirigencia del sindicato, al considerar que los cambios
en la administracin y gestin educativa constituan un fuerte riesgo contra el
carcter nacional del sindicato; boicot que provoc pugnas con los responsables
de la SEP y el retraso de varios aos de la puesta en marcha de la descentralizacin
del subsistema de educacin bsica. Esta situacin alcanz su lmite al inicio del
sexenio salinista con la transicin forzosa del poder de la dirigencia del sindicato
con la condicin de concretar el proyecto.
Como se observa, la inuencia de los procesos de transformacin de la eco-
noma mundial en los ltimos treinta aos ha hecho evidente que nuestro pas
transite hacia una economa abierta que ha requerido fortalecer su sistema pro-
ductivo para atender ya no slo las demandas de carcter interno, sino, princi-
palmente, las del mercado internacional. Fenmeno que ha generado mayores
exigencias a la educacin en nuestro pas en relacin con el mejoramiento de su
calidad y cobertura; con objeto de formar recursos humanos ms productivos,
competitivos y ecientes; capaces de modernizar el pas, en un contexto en el
que se padecen severos cambios en la organizacin social y en la divisin inter-
nacional del trabajo; razn por la que se ha requerido ir construyendo un perl
educativo al alcance de estos retos.
51
Al mismo tiempo, esta situacin ha demandado que la educacin mantenga
su carcter pblico, fortalezca la democracia y la identidad nacional y la riqueza
cultural en la formacin de ciudadanos responsables.
En sntesis, la defensa hacia un proyecto democrtico y equitativo, el fomen-
to al amor a la patria, a sus tradiciones y a la ciudadana, son dos de los sustentos
ms importantes de la educacin bsica en Mxico.
El Foro Consultivo Internacional sobre Educacin para Todos, celebrado en
Dakar, Senegal, en el ao 2000, reconoci el inmenso rezago educativo en nios,
jvenes y adultos de todo el mundo en un contexto difcil por el endeudamiento,
el estancamiento y la decadencia econmicos, el incremento poblacional, las gue-
rras, la degradacin ambiental, etctera, factores que han frenado los esfuerzos
para satisfacer las necesidades bsicas del aprendizaje, lo que ha impedido hacer
frente a los problemas con la determinacin requerida, especialmente en los pa-
ses menos desarrollados.
Conscientes de esta situacin, pero reconociendo la necesidad de ofrecer a
las generaciones presentes y venideras una visin ampliada y renovada de la edu-
cacin bsica, los integrantes del foro proclamaron, entre algunos objetivos: que
toda persona deber estar en condiciones de aprovechar las oportunidades edu-
cativas para satisfacer sus necesidades bsicas de aprendizaje, a travs del uso de
herramientas como la lectura y la escritura, la expresin oral, el clculo y la solu-
cin de problemas y contenidos que implican conocimientos tericos y prcticos,
valores y actitudes, necesarios para desarrollar plenamente sus capacidades, vivir
y trabajar con dignidad; mejorar la calidad de su vida, tomar decisiones funda-
mentadas y continuar aprendiendo.
La satisfaccin de necesidades bsicas de aprendizaje requiere, entonces, no
slo de instrumentos y contenidos, sino de proveer la capacidad para resolver
problemas; de adaptarse a nuevas situaciones; de decidir con fundamento; de se-
leccionar la informacin relevante para el desempeo de tareas cotidianas y la
capacidad de seguir aprendiendo. Este perl de necesidades bsicas de aprendi-
zaje pone nfasis en la formacin general bsica y en el desarrollo de capacidades
cognoscitivas superiores. Elementos que son recuperados en el discurso de la Ley
General de Educacin al sealar que contribuir al desarrollo integral del indivi-
52
duo implica favorecer habilidades para adquirir conocimientos, as como la ca-
pacidad de observacin, anlisis y reexin crticos, favorecer la conciencia de la
nacionalidad, infundir el conocimiento y la prctica de la democracia, promover
el valor de la justicia, de la observancia de la ley y la igualdad de los individuos,
desarrollar actitudes solidarias en los individuo (art. 7).
LA POLTICA DE EDUCACIN BSICA DE LA DCADA
DE LOS NOVENTA A PRINCIPIOS DEL SIGLO XXI
A partir de la rma del Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin
Bsica en 1992, suscrito por la Secretara de Educacin Pblica, los gobiernos
estatales y el SNTE y del decreto presidencial para la celebracin de convenios en
el marco del Acuerdo Nacional, se pusieron en marcha una serie de reformas de
carcter poltico-administrativas, jurdicas y pedaggicas en los mbitos federal y
estatales, cuyo primer propsito fue el traspaso fsico, la transferencia de la edu-
cacin preescolar, primaria y normal y las relaciones laborales de los trabajadores
a los gobiernos estatales, con la intencin de transformar la forma de conduccin
y gestin del Sistema Educativo Nacional y la relacin entre las autoridades de
ambos mbitos y de stas con las escuelas y al interior de las propias escuelas.
La decisin poltica de reformar el sistema educativo se centr en tres es-
trategias fundamentales: la reorganizacin del sistema educativo a travs de la
descentralizacin y la inclusin de la participacin social; la reforma curricular y
pedaggica de la educacin bsica y la formacin de maestros y la revalorizacin
de la funcin magisterial.
Por su parte, la reforma al artculo 3 constitucional de 1993, estableci la
obligatoriedad y el carcter laico de la educacin bsica, misma que abarca desde
la educacin preescolar hasta la enseanza secundaria; la opinin de los gobiernos
locales y de diversos grupos sociales involucrados en el sector en la determina-
cin de los planes de estudio de la primaria, la secundaria y la enseanza normal;
la atencin a todos los tipos y modalidades educativas incluyendo la educacin
superior y la libertad de la enseanza religiosa en escuelas privadas; modicacio-
nes que dieron lugar a la Ley General de Educacin, publicada el mismo ao.
53
De acuerdo con el marco normativo que regula el funcionamiento del sistema
educativo en el nivel bsico, uno de los desafos ms importantes de la educacin
pblica desde nales del siglo XX ha sido la universalizacin de competencias
cognitivas superiores que permitan el aumento de la productividad y el desarrollo
econmico como la profundizacin del ejercicio de la ciudadana (Reimers, 2006,
p. 160).
El inters en favorecer competencias que permitieran el desarrollo integral de
las personas y la calidad de las mismas, constituy uno de los aspectos de la refor-
ma de 1993, que modic los programas de estudio de la primaria y la secundaria;
ampli la educacin obligatoria de seis a nueve aos, al incorporar la educacin se-
cundaria y el tercer ao de preescolar como ciclos obligatorios a partir de 2005 para
alcanzar, en 2008, 12 aos de educacin bsica obligatoria; se promovieron tambin
una serie de polticas de formacin, evaluacin y revaloracin de los maestros.
Asimismo, se iniciaron los esfuerzos por apoyar el cambio curricular median-
te el aprovechamiento de las ventajas de la informtica, las telecomunicaciones,
las redes electrnicas y las tecnologas que se tradujeron en importantes progra-
mas apoyados por diversas instituciones y la ampliacin del calendario escolar.
Dos cambios sustantivos en materia de poltica educativa fueron la instru-
mentacin de la descentralizacin de la educacin (a partir de entonces denida
como federalizacin por englobar el desarrollo integral del pas) y la introduc-
cin de criterios de evaluacin externa para la asignacin de recursos; adems de
impulsar una nueva gestin de las escuelas.
La operacin de la descentralizacin educativa pretendi hacer ms eciente
la provisin de estos servicios y generar espacios de participacin ms democr-
ticos, pero en los hechos los pasos seguidos han sido distintos.
Aunque el nfasis se puso en el aspecto administrativo, es el cambio de com-
petencias entre niveles y la necesidad de denir las respectivas responsabilidades
lo que debera ir acompaado de una mayor autonoma para la asignacin de re-
cursos. Sin embargo, estos siguen dependiendo de un presupuesto centralizado, lo
que merma dicha autonoma, la capacidad y los mrgenes de accin de los nuevos
responsables locales de proveer los servicios educativos, lo cual repercute negati-
vamente en la delegacin de responsabilidades de gestin a las propias escuelas.
54
La administracin y el control federal de la SEP se evidencia en sus facultades
normativas en todo el sistema y en todos los mbitos; en materia de evaluacin
global del sistema y de cada una de sus partes y actores; en la asignacin y dis-
tribucin de recursos a los niveles locales, producto de la centralizacin scal, lo
que en sntesis signica que la descentralizacin es un proceso inacabado y que
no existe un modelo homogneo a seguir en todos los casos.
Hasta el momento en nuestro pas, la poltica descentralizadora no ha permi-
tido una redistribucin ms equitativa de la riqueza nacional ni una asignacin
ms eciente de los recursos para promover el desarrollo regional y, por ende,
nacional.
Adems, se juzga que antiguas estructuras y tradiciones administrativas no
han acabado de acoplarse a las estructuras ms recientes y que han sido sometidas
a una fuerte presin por la redenicin de su papel en la gestin de un sistema
federalizado, por lo que constituye un reto para las distintas instancias y actores
que participan en el proceso (Reimers, 2006, p. 32).
El Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000 deni un conjunto de ta-
reas y estrategias para dar continuidad y consolidar los propsitos del Acuerdo
Nacional de 1992.
En este contexto, una estrategia que se promovi fue incrementar de manera
general el salario del magisterio para subsanar su deterioro y el establecimiento
del programa Carrera Magisterial, sistema de estmulos econmicos para premiar
el rendimiento y la actualizacin que, jnto con el establecimiento de premios es-
tatales y federales a los mejores maestros, busc mejorar desempeo, preparacin
y calidad.
El programa de Solidaridad otorg fondos para el proyecto Escuela Digna
cuyo objetivo fue la reconstruccin, el mantenimiento y la reparacin de mobi-
liario escolar.
A pesar de los esfuerzos y la diversidad de las modicaciones y de los re-
cursos utilizados para instrumentar los cambios organizativos, institucionales y
pedaggicos para hacer frente a la crisis del sistema educativo, los problemas sub-
sisten y algunos inclusive se agudizan como es el caso de la equidad y la calidad
educativas.
55
Como se observa, el rasgo que caracteriz a la poltica educativa en los aos
noventa fue la modernizacin con objeto de responder a las demandas del modelo
econmico neoliberal y de las presiones que ejerca la competencia internacional,
lo que deriv en un fuerte proceso de integracin al libre mercado con pases
desarrollados. Sin embargo, esta modernizacin no se desenvolvi con la misma
fuerza en el terreno poltico y en la participacin social.
Como lo ha sealado Sylvia Schmelkes, la educacin bsica ha tenido logros
notables en el siglo XX, pero an enfrenta serios problemas como la insatisfactoria
calidad de los resultados y la inequidad en la distribucin de los benecios de la
educacin (Schmelkes, 1999, pp. 173-174). Adems de nuevos escenarios, actores,
resistencias, conictos y contradicciones que constituyen en conjunto los nuevos
desafos de las polticas en materia educativa.
Los ejes de la poltica de educacin bsica planteados a principios del siglo
XXI recuperan el espritu de las reformas de una dcada anterior: centrar la aten-
cin en el aula y la escuela para lograr los propsitos del sistema; democratizar el
sistema educativo a travs de la participacin de los distintos sectores (pblico,
privado y social), actores y niveles de responsabilidad; continuar apoyando el fe-
deralismo educativo; promover la participacin social en las escuelas; garantizar
la calidad y la equidad educativa, la rendicin de cuentas y la gestin integral del
sistema educativo.
Destacan por su novedad la integracin de los sistemas de becas, las escuelas
de calidad, el Consejo Nacional de Autoridades Educativas, cuya funcin es in-
tervenir en la denicin de polticas de carcter obligatorio nacional y el Instituto
Nacional de Evaluacin de la Educacin, organismo autnomo que tiene la tarea
de llevar a cabo evaluaciones nacionales de desempeo acadmico en todos los
niveles, grados y reas de enseanza del pas y la incorporacin de los medios
electrnicos como recursos didcticos y la visin de una educacin intercultural.
El Programa Nacional de Educacin 2001-2006 (Pronae) se bas en el su-
puesto de que una condicin esencial para mejorar la calidad de la educacin era
facilitar que las escuelas mejoraran su capacidad institucional de gestin de la en-
seanza, esto es, que ellas mismas pudieran tomar decisiones y exigir los apoyos
para el desempeo de sus actividades.
56
Asimismo, estim que los programas para mejorar la calidad de la educacin
deban centrarse en el nivel bsico y que son importantes porque estn asociados
con el desarrollo de competencias para la vida productiva y el ejercicio de la ciu-
dadana, factores indispensables para incrementar la participacin y el desarrollo
social y econmico.
El programa puso nfasis en el diseo e implementacin de polticas con ca-
rcter federal, con una visin estratgica de largo plazo para orientar las acciones
de los actores. Entre estas destacan el Programa de Escuelas de Calidad (PEC); el
programa Enciclomedia; el Programa Nacional de Lectura (PNL) y programas de
educacin preescolar.
Esta orientacin de la poltica y la gestin educativas plantearon la necesi-
dad de construir una gestin del sistema mucho ms participativa y articulada
al aprovechamiento de los resultados de las evaluaciones de los programas y a la
necesidad de aumentar la transparencia y la rendicin de cuentas a la sociedad.
En relacin con los efectos que el PEC ha tenido, segn un estudio realizado
a cinco aos de su implementacin y en el que se consideran como variables de
eciencia interna: la desercin, la reprobacin y la extra-edad; se encontr que
ste slo ha mostrado efectos conservadores en la disminucin en la tasa de de-
sercin, pero no ha sido estadsticamente signicativa su inuencia en las otras
dos variables. Resultados que no son novedosos en el sentido de que su objetivo
es mejorar la calidad educativa a partir de las recomendaciones del director y los
maestros de cada escuela; la planeacin participativa escolar y reducir la carga
administrativa de las escuelas; porque mejorar los niveles de aprendizaje de los
estudiantes, segn el mismo estudio, no fue explicito (Murnane, Willett y Crde-
nas, 1998, pp. 419-468).
El reconocimiento de la educacin como un bien pblico y de la escuela
pblica como un instrumento para lograr este bien, est expresado en el carcter
de Estado de la poltica de educacin bsica y en la importancia que se otorga a
la participacin social como un aspecto central del sistema educativo (Francesc
y Puig, 1998).
Dotar a las escuelas y a sus actores de mayor capacidad y autonoma para to-
mar decisiones a travs de la promocin de una gestin escolar colegiada, supone
57
fortalecer el sentido de responsabilidad del colectivo a travs de una sistemtica
evaluacin y rendicin de cuentas.
Lo que se plantea, en sntesis, es revertir el esquema tradicional de fun-
cionamiento de las escuelas para que se conviertan en verdaderos espacios ins-
titucionales, responsables de la prestacin de un servicio a partir de un plan
de desarrollo (proyecto escolar); en un entorno especco y con propsitos y
compromisos capaces de responder a la sociedad. En este mismo sentido, se sos-
tiene que la federalizacin, la concertacin y la coordinacin federacin-estados
existente entre los distintos programas educativos en operacin, constituye un
esfuerzo por empezar a independizar algunos componentes clave en el funciona-
miento de las escuelas, como son: desarrollo curricular; incorporacin de mate-
riales educativos; formacin continua de profesores; fortalecimiento de la gestin
e innovacin institucionales y equidad y atencin a grupos vulnerables.
Estas ideas en el discurso apelan al pronunciamiento del Foro Mundial de
la Educacin realizado en Dakar en 2000, en el sentido de que dado el incum-
plimiento de los acuerdos, expresados en los resultados del programa Educacin
para Todos de Jomtin, Tailandia, una dcada antes, en los pases latinoameri-
canos deben replantearse los propsitos de la poltica educativa con objeto de
evitar ser piezas al servicio de la economa, del consumo y del progreso material
(Educacin para Todos, 2000).
CONSIDERACIONES FINALES
Una caracterstica comn en las polticas educativas implementadas ha sido el
apego al carcter pblico, gratuito, laico y obligatorio de la educacin bsica, aun-
que orientando sus planes y el contenido de sus programas a las exigencias y
los condicionamientos del devenir histrico de la sociedad y el desarrollo de la
economa.
Otra caracterstica genrica de las reformas educativas implementadas ha sido
la desvinculacin entre la teora y la prctica; esto es, de marcos diagnsticos que,
desde una perspectiva cientca, permitieran conocer e identicar los problemas
reales del sistema educativo en general y de las prcticas educativas en particular.
58
Esta ausencia de investigacin educativa y de evaluacin y seguimiento sis-
temticos en gran parte de las experiencias promovidas, ha marcado una toma de
decisiones y de cursos de accin errados, inecientes e inecaces.
Esta situacin se asocia con el carcter coyuntural y sexenal que asiste al
diseo de los programas instrumentados, al dispendio de recursos, a la improvi-
sacin y desfase permanente en su continuidad.
Una constante en los cambios de las polticas educativas ha sido priorizar
la educacin bsica y particularmente la primaria, aspecto que se constata en el
carcter universalista que ha tenido la cobertura en este nivel educativo y a la
inuencia que han ejercido los organismos internacionales para que la atencin
se centre en este nivel.
Otro aspecto ha sido el nfasis de las reformas a partir de los aos sesenta de
centrarse en los cambios pedaggicos, curriculares y metodolgicos sobre los pro-
cesos de enseanza-aprendizaje ms efectivos y en el contenido y la calidad de los
materiales educativos, aspectos que derivaron en la importancia de la formacin
docente, enfocndose cada vez ms en los resultados obtenidos por los estudian-
tes, as como en el problema del nanciamiento de este servicio.
Una caracterstica ms es la ausencia, dada la complejidad del sector, de una
perspectiva integral que articule tanto los aspectos organizativos, pedaggicos,
polticos e institucionales, como la diversidad de programas que simultneamen-
te se exige a las escuelas cumplir como consecuencia de la presin que ejercen
los intereses de los diferentes actores que intervienen en su conformacin y cuya
inuencia ha ido determinando los derroteros y los resultados de la educacin.
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61
ELEMENTOS CONCEPTUALES PARA EL ANLISIS
DE LAS PRCTICAS DE GESTIN EDUCATIVA
Luca Rivera Ferreiro*
PRESENTACIN
En la actualidad, la nocin de gestin educativa es utilizada para referirse a proce-
sos institucionales, organizacionales o escolares que abarcan una gran diversidad
de objetos, sujetos y actividades que exceden con mucho la dimensin meramente
administrativa. La gestin educativa es considerada actualmente por las propias
polticas educativas como un elemento fundamental para mejorar la calidad edu-
cativa, a ello ha contribuido tambin su progresiva consolidacin como campo de
intervencin y de investigacin. En su proceso de formalizacin como disciplina,
la gestin educativa se ha nutrido de aportaciones procedentes de materias tan
diversas como la sociologa, las ciencias polticas o la economa, lo que destaca su
conguracin multidisciplinar. A pesar de la gran cantidad de experiencias e ini-
ciativas de innovacin de la gestin enfocadas predominantemente a la labor de
los directivos escolares, su inuencia en la modicacin de las prcticas concre-
tas, es decir, en los modos de hacer las cosas para conseguir determinados nes,
ha sido ms bien escasa. Las causas de este alcance limitado son diversas, sin em-
bargo, en las presentes lneas se examinan aquellas que justican la necesidad de
enfatizar la dimensin institucional y organizacional de las prcticas de gestin
educativa, aspectos que constituyen el ncleo de la presente exposicin.
De acuerdo con Casassus (2000), una de las principales causas del escaso
impacto de la gestin en la modicacin de las prcticas radica en las divergen-
cias entre los objetivos y propuestas de gestin a nivel macro con los objetivos y
propuestas de gestin a nivel micro en las escuelas y las aulas. Este problema se
relaciona a su vez con ciertas visiones predominantes sobre la gestin educativa
* Candidata a Doctora en Pedagoga por la UNAM y profesora titular de tiempo completo en la UPN Ajusco.
62
que en su condicin de parcialidad, dicultan el anlisis relacional entre los dife-
rentes tipos de gestin.
As tenemos que al principio, cuando surge como campo, el nico tipo de
gestin al que se haca mencin era la escolar; posteriormente, comenz a hablar-
se de la gestin del sistema educativo; sin embargo, esta denominacin tan amplia
resulta difcil de asir, o sea, diculta la focalizacin de objetos, prcticas, mbitos
de accin y grupos concretos.
Actualmente ha comenzado a hablarse cada vez ms de gestin institucio-
nal, en referencia a un modo de hacer las cosas que trasciende a la escuela, pero
que no comprende a todo el sistema, por ende, es localizable, identicable en
actividades, programas o niveles educativos especcos. Esto hace necesario recu-
rrir a herramientas terico-metodolgicas que permitan explicitar, comprender,
explicar y analizar las prcticas que denen y dotan de sentido a los diferentes
tipos de gestin; es decir, los modos de gobernar, conducir y hacer las cosas en
las escuelas, las dependencias e instancias diversas que conforman los diferentes
niveles del sistema educativo, y ms an, tratar de analizar, comprender, explicar,
desde una perspectiva relacional, los vnculos, la inuencia mutua que existe en-
tre los diferentes tipos de gestin educativa.
Estudios sobre tendencias recientes de la formacin en el campo de las polti-
cas y la gestin de instituciones educativas

(Braslavsky y Acosta, 2001; Tiramonti,
1998), identican la dimensin institucional-organizacional como bsica en cual-
quier programa de formacin dirigido a quienes ocupan o aspiran a ocupar cargos
directivos profesionales en el sistema educativo, o bien, a quienes desempean o
aspiran a desempear tareas y actividades profesionales relacionadas con la ges-
tin de instituciones educativas.
Este tipo de conocimiento resulta fundamental para comprender las lgicas
institucionales que condicionan el desarrollo de las polticas, as como las dife-
rencias en el funcionamiento de las organizaciones y, por ende, de las prcticas
concretas de los grupos y sujetos que las conforman. De esta manera, la importan-
cia de este tipo de conocimiento radica no slo en su utilidad como herramienta
para comprender y explicar los procesos de institucionalizacin de determinadas
prcticas en contextos organizativos especcos, sino tambin en su valor poten-
E L E ME NT OS CONCE P T UAL E S P ARA E L ANL I S I S
63
cial para construir propuestas de intervencin con nes de cambio o mejora, que
es a lo que las polticas aspiran, aunque muy pocas veces lo consiguen.
Comnmente, las polticas educativas parten de un diagnstico general a par-
tir del cual denen problemas, cursos de accin, programas y propuestas homog-
neas para contextos diferenciados; por su parte, los destinatarios frecuentemente
las perciben como ajenas a sus necesidades y demandas especcas, en consecuen-
cia, el impacto de las polticas suele ser reducido y sus resultados limitados. Por
otro lado, tenemos que existen normas, leyes, reglamentos y mecanismos de dis-
tinto tipo, muchos de ellos derivados de las propias polticas, creados para regular
el funcionamiento del sistema educativo que, no obstante sus trminos, tampoco
se cumplen a pie juntillas. Esta situacin de desencuentro constante entre lo que
dicen las polticas y las normas y lo que realmente hacen los sujetos en las or-
ganizaciones, da cuenta de que unas y otros siguen cauces distintos, responden
a tiempos, factores y circunstancias diversas, lo cual termina por inuir de alguna
manera en los procesos y en los resultados educativos, los cuales generalmente no
responden a los propsitos de las polticas y/o de las leyes y reglamentos.
A partir del reconocimiento de esta situacin, el abordaje de la dimensin
institucional-organizacional que aqu se propone se gua por interrogantes como
las siguientes: por qu las polticas no se concretan como fueron diseadas ni
consiguen de manera efectiva sus propsitos declarados?, qu papel juegan las
acciones, comportamientos y prcticas concretas de los grupos y sujetos que ha-
bitan las organizaciones educativas en la implementacin de las polticas, leyes y
reglamentos que marcan el deber ser de las instituciones?, cules son las lgicas
que coexisten al interior de las organizaciones educativas y de qu forma inuyen
en sus procesos y resultados?, cmo se perciben y asumen los cambios institucio-
nales derivados de las polticas por parte de los grupos y sujetos que se encuentran
en contextos organizacionales especcos?, a qu pueden atribuirse las diferen-
cias en la forma de interpretar, tomar decisiones e instrumentar las acciones para
concretar las polticas o los cambios institucionales que se desprenden de ellas?
Estas preguntas comparten la inquietud por explicar la heterogeneidad de los
procesos y resultados en contraste con las intenciones homogeneizadoras de las
polticas, se interesan tambin por la diversidad de interpretaciones que suscita
64
un mismo programa, proyecto, estrategia o regulacin formal que, en consecuen-
cia, genera actuaciones igualmente distintas. As pues, un tema central de la di-
mensin institucional-organizacional es la desconexin entre lo que dicen las
regulaciones institucionales que hay que hacer y lo que realmente se hace; los
cambios institucionales deseables y los realmente obtenidos. De acuerdo con
estas consideraciones, en las lneas siguientes se exponen de manera sintetizada
los referentes conceptuales que pueden ser de utilidad para buscar respuestas a
preguntas como las anteriormente planteadas.
LAS PRCTICAS COMO PROBLEMA DE ESTUDIO
Y OBJETO DE INTERVENCIN DE LA GESTIN EDUCATIVA
El punto de partida de la presente exposicin es considerar como objeto funda-
mental de la gestin educativa a la accin humana desplegada al interior de las orga-
nizaciones. Toda accin humana tiene un sustrato social en tanto es provocada por
o surge como respuesta a las interacciones e intercambios recurrentes con otros;
estos a su vez producen un determinado tipo de prcticas que tienden a repro-
ducirse. Luego entonces, resulta obligado explicitar, en primer lugar, el concepto
de prctica al que nos referimos aqu, as como el signicado de trminos tales
como institucionalizacin y organizacin, todas ellas herramientas bsicas para
comprender las formas de produccin y reproduccin de maneras especcas de
estar y participar en las organizaciones educativas, mismas que trascienden a los
sujetos y perduran en el tiempo, independientemente de las personas.
As mismo, si se toma en cuenta que la intervencin aspira a promover cam-
bios en las maneras especcas de ser y estar en las organizaciones, al valerse
para ello de estrategias dirigidas a vencer inercias, aprovechar tradiciones enri-
quecedoras y/o erradicar comportamientos institucionales como la simulacin o
la corrupcin, otro tema clave aqu abordado es el de las comunidades de prctica
como recurso para pensar en estrategias y alternativas de accin dirigidas a mo-
dicar actividades rutinarias y sin sentido que, a la postre, terminan por empo-
brecer la capacidad de las organizaciones para conseguir los propsitos para los
que fueron creadas.
65
A partir de las teoras de la prctica social interesadas en el estudio de las
formas de produccin y reproduccin de maneras concretas de estar y participar
en los escenarios de la vida real, en este trabajo se emplea el concepto de prctica
para referirnos a la accin humana en un contexto histrico y social que otorga
una estructura y un signicado a lo que hacemos (Wenger, 2001, p. 71). Toda
prctica social posee una lgica propia que organiza los pensamientos, las per-
cepciones y las acciones mediante algunos principios generadores estrechamente
ligados entre s que constituyen un todo prcticamente integrado; se desarrolla en
el tiempo, recibe de ste su sentido y forma como orden de una sucesin; implica
siempre un intercambio que a su vez trae consigo improvisacin, incertidumbre
permanente que modica no slo la experiencia de la prctica sino la prctica
misma (Bourdieu, 1991). Luego entonces, las prcticas no son meras ejecuciones
mecnicas de acciones individuales, sino la puesta en marcha de dos modos de
existencia en el mundo social, el primero de ellos referido a las estructuras socia-
les objetivas, en este caso las instituciones denidas de forma externa al indivi-
duo y, por otra parte, la forma en que tales estructuras son subjetivadas; es decir,
internalizadas en forma de pensamientos, percepciones y acciones por los sujetos.
En las prcticas se actualizan, se vuelven acto las disposiciones individuales que
han encontrado condiciones propicias para ejercerse. Existe, por tanto, una inte-
raccin dialctica entre la estructura de las disposiciones y los obstculos y opor-
tunidades de la situacin presente. Si bien las estructuras internalizadas de forma
subjetiva tienden a reproducir las condiciones institucionales objetivas que las en-
gendraron, un nuevo contexto, la apertura de posibilidades histricas diferentes,
puede conducir a una reorganizacin de las disposiciones adquiridas previamente
y producir prcticas transformadoras.
Las prcticas, a la vez individuales y colectivas, se encuentren estrechamente
ligadas al tiempo no slo porque se juegan en ste, sino adems porque juegan
estratgicamente con l, de ah que la urgencia sea una de sus propiedades des-
tacadas; por otro lado, la homogeneidad de las condiciones institucionales hace
que las prcticas puedan estar objetivamente concertadas sin clculo estratgi-
co alguno ni referencia consciente a ninguna norma, mutuamente ajustadas sin
interaccin directa alguna, sin concertacin explcita, como si se tratara de una
66
orquestacin sin director de orquesta, que les conere regularidad, unidad y sis-
tematicidad.
El estudio de la accin de los sujetos como integrantes de organizaciones
educativas permite entender las similitudes, pero tambin las diferencias de las
prcticas; implica identicar la lgica a la que responden los procesos de inte-
raccin en los que se fundan, as como los signicados a los que se adhieren y se
sealan recurrencias, continuidades y diferencias; en resumen, esta perspectiva
plantea como una tarea fundamental el anlisis de las prcticas a partir de un
trabajo de interpretacin riguroso de los procesos y formas en que se objetiva para
tener acceso a sus formas de subjetivacin; es decir, comprender de qu forma los
sujetos interpretan y actan en la organizacin y generan determinados procesos
y modos de institucionalizacin.
ACERCA DEL PROCESO DE INSTITUCIONALIZACIN
DE LAS PRCTICAS DE GESTIN
De acuerdo con Enrquez (2002), son cuatro los aspectos o rasgos distintivos de las
instituciones; el primero de ellos alude a lo que da el comienzo, lo que establece y
lo que forma; es decir, plantea el problema del origen, la permanencia y la sociali-
zacin de los individuos que viven en stas. En este sentido, toda institucin tiene
como objetivo inuir sobre la regulacin global de la sociedad, hacer durar esta
regulacin y asegurar su transmisin. Hay institucin cuando existen grupos que
tienen leyes de funcionamiento, sistema de reglas, modos de transmisin y cierta
inuencia sobre el funcionamiento de una sociedad. As mismo, las instituciones
se fundan sobre un saber, un sistema de valores y acciones que tienen fuerza de
ley y que se presentan como verdaderas e indiscutibles. Este saber que tiene fuer-
za de ley es internalizado y se maniesta en forma de comportamientos concretos,
no se trata de un simple modo de hacer las cosas, sino de algo que penetra en lo
ms profundo de nuestro ser. La obediencia a ese conocimiento no procede de
una exigencia o presin externa sino, por el contrario, deriva de la interiorizacin
de un ideal. A partir del momento en que surgen, las instituciones apuntan a esta-
blecerse, mantenerse y reproducirse. Las ms slidas y rgidas tienden a que esta
67
reproduccin sea lo ms el posible a los preceptos originales, mientras que en
aquellas que son ms exibles tiende a haber ms controversias, ms discusiones
y, entonces, la rigidez y obediencia disminuyen; as mismo, cuando los valores no
son internalizados o comienzan a ser cuestionados, la institucin corre el riesgo
de comenzar a quebrarse.
Luego entonces, la reproduccin de determinadas prcticas es una forma
de asegurar la socializacin de los individuos, de acuerdo con determinada con-
cepcin de educacin; se forma a los individuos de manera coherente con ciertos
principios, con lo que se asegura un proceso educativo que al mismo tiempo ga-
rantice su continuidad y permita su transmisin a futuras generaciones, de modo
que se integren en sus comportamientos, lo que implica cierto grado de aliena-
cin, entendida esta ltima como interiorizacin de leyes exteriores de las que el
individuo es portavoz. Estar y desarrollar el sentido de pertenencia a una insti-
tucin requiere de un cierto grado de alienacin, pero sta puede volverse total si
los dogmas nunca son cuestionados, as conduzcan a realizar actos terribles (vgr.
la obediencia debida de los militares); el problema de pertenecer a una institucin
consiste entonces en hasta qu punto es necesario cierto grado de alienacin para
poder vivir en sociedad; paradjicamente, si sus miembros no tienen cierto grado
de alienacin se pone en riesgo su permanencia, pero tambin si dicha alienacin
es total, pues al impedir la libre expresin, corre el riesgo de volverse totalitaria
y de destruirse. En un entorno inestable plagado de ambivalencias como el que
caracteriza a las sociedades modernas, mantener un equilibrio razonable entre
ambos extremos (alienacin-exibilidad), es uno de los principales problemas
que enfrentan las instituciones educativas en la actualidad para asegurar su re-
produccin. Y es que la transmisin e internalizacin implican, de manera ms
o menos oculta, una presin ejercida mediante el empleo de la violencia simb-
lica, generalmente enmascarada pero que reaparece cuando hay una tentativa de
transgresin, pues la institucin se deende contra la posibilidad de quebrarse,
debido a que sus preceptos no son internalizados. Esto lleva a reconocer que las
instituciones no permanecen inamovibles ni jas en el tiempo, siempre existe la
posibilidad de que cambien, lo que a su vez plantea la necesidad de comprender
los procesos mediante los cuales se fundan, desarrollan o reinstitucionalizan.
68
El signicado del concepto de institucin aqu empleado remite al conjunto
de procedimientos organizados y establecidos que a menudo se presentan como
reglas, mecanismos y dispositivos sociales experimentados en forma externa a la
conciencia de los individuos; la institucin representa entonces un orden o patrn
social que ha alcanzado cierto estado o propiedad, mientras que la instituciona-
lizacin se reere al proceso por el cual se lleg a alcanzar dicho orden o patrn,
entendiendo como tal a las secuencias de interaccin estandarizadas. Por tanto,
una institucin es un patrn social que revela un proceso de reproduccin par-
ticular (Jepperson, 2001, p. 195). Se dice que un patrn est institucionalizado
cuando su reproduccin crnica se debe a procesos sociales que se activan relativa-
mente por s mismos, por medio de controles construidos socialmente tales como
las recompensas y castigos, que a su vez regulan y contrarrestan sus desviaciones.
Las instituciones son tambin sistemas de programas o de gobierno socialmente
construidos y reproducidos rutinariamente que funcionan como elementos relati-
vos de ambientes restrictivos; estn acompaadas de explicaciones que se dan por
hecho e incluyen simultneamente restricciones contextuales y potencialidad. Por
tanto, la institucionalizacin es una propiedad relativa, depende del contexto parti-
cular, de que los niveles primarios de la organizacin (SEP) o sistema de operacin
de la institucin (DGOSE), funcionen como instituciones en relacin con los niveles
secundarios (CSEP), de que la institucin como objeto est vinculada a una relacin
que implica una participacin convencional que responde a un patrn altamente
institucionalizado conformado por una secuencia de acciones tipicadas.
Como sistemas de reproduccin, las instituciones presentan como caracte-
rstica la dualidad entre restriccin y libertad, entre autorizacin y control, son
medios de realizacin de determinadas actividades dentro de un marco de restric-
ciones, al mismo tiempo que estructuras de programas que establecen identidades
y lneas de actividad programadas para dichas identidades (incorporacin de lo
que todo mundo sabe, conocimiento de recetas, mapas que orientan las acciones
futuras de otros), se trata de respuestas comunes a determinadas situaciones
que producen vnculos o expectativas recprocas de predictibilidad. Por ejemplo,
cuando alguien habla de la supervisin escolar, existen ciertas actividades a las
que se asocia esta funcin por propios y extraos, como son visitar escuelas y
69
elaborar informes; adems de las propias supervisoras, tanto las autoridades que
otorgan los nombramientos como los docentes y directivos de las escuelas esperan
que estas actividades sean realizadas. De esta forma, las instituciones afectan las
revisiones de las personas acerca del ambiente y la actividad considerados como
restricciones objetivas y externas que se dan por hecho; dar por hecho un modelo,
objeto o actividad puede ser debido a que no se le percibe como tal, pero tambin
puede suceder que estos sean sometidos a examen y an as continen dndose
por hecho, o bien, comiencen a ser cuestionados, lo cual inuye en la forma que
adoptan en las prcticas de los individuos y grupos en las organizaciones concre-
tas; por esta razn, resulta arbitrario asociar las instituciones con lo irreexivo,
con la falta de pensamiento o la ausencia de una evaluacin sobre las mismas.
Cmo distinguir un objeto social no institucionalizado de otro que s lo
est? De acuerdo con Jepperson, la institucionalizacin se opone, en primer lugar,
a la ausencia de orden, en segundo a la ausencia de procesos reproductores y, en
tercero, se distingue de otras formas de reproduccin tales como acciones que no se
encuentran institucionalizadas. Accin e institucionalizacin son dos formas de
reproduccin social, pero mientras que ciertas acciones son una forma de repro-
duccin mucho ms dbil que la institucionalizacin, esta ltima se caracteriza
porque se compone de una secuencia de acciones naturalizadas como caracters-
ticas estables del contexto, si bien ambas son dos formas de reproduccin.
Ahora bien, equiparar la institucionalizacin con la organizacin formal
como hace Wenger (2001), y a las organizaciones como generadoras o portadoras
de instituciones, es un tanto arbitrario ya que como bien sealan Dubet (2006)
y Enrquez (2002), no todas las organizaciones son portadoras de o dan lugar a
instituciones y viceversa; sin embargo, las organizaciones educativas son un buen
ejemplo de este doble funcionamiento, ya que por un lado responden a reglas co-
munes al mismo tiempo que son portadoras de la institucin educativa; es decir,
son causa y efecto, producto de la institucionalizacin y al mismo tiempo agen-
cias que la reproducen.
En cuanto al contexto, si bien todos los efectos institucionales tienen cualidades
contextuales, no todos los factores contextuales se traducen en efectos institucionales.
Por ejemplo, el programa de retiro voluntario aplicado por el gobierno federal en
70
2002 (factor contextual de carcter totalizador) en todo el sector pblico, no pro-
voc la misma reaccin en los diferentes sistemas educativos estatales ni tampoco
en los distintos niveles de la educacin bsica; as, mientras en estados como Yu-
catn la convocatoria no tuvo mayor respuesta por parte de supervisores y jefes de
sector (sin impacto en la institucionalizacin), en otros, como el Distrito Federal
y en el nivel preescolar, en particular, donde adems recientemente se haba apro-
bado la obligatoriedad, la medida provoc una desbandada de cuadros directivos
que debieron ser sustituidos casi en su totalidad en un breve tiempo. Otro ejem-
plo de factor contextual con carcter totalizador pero no institucional seran los
procesos de descentralizacin educativa en Amrica Latina o la misma reforma
a la educacin bsica que no necesariamente tuvo efectos institucionales direc-
tos o automticos en todo el sistema educativo. Luego entonces, el empleo del
contexto como concepto invoca siempre un contraste espacial entre lo externo,
difundido y global con lo interno, desconocido y local; en todo caso, su uso puede
resultar ms til para identicar niveles de anlisis de la institucionalizacin.
Lo cierto es que la mayor parte de las discusiones han estado centradas en
los efectos institucionales producidos por la organizacin formal, no as en otros
dos portadores o propiedades de la institucionalizacin informalmente organiza-
da: los regmenes y la cultura (Jepperson, 2001). En cuanto al trmino regme-
nes, ste se reere a la institucionalizacin en algn sistema de autoridad central
(reglas y sanciones explcitamente codicadas) sin una incorporacin primaria
en un aparato organizacional formal; la Ley General de Educacin (LGE) o el
reglamento interno de la SEP son ejemplos de ellos, pues son reglas que no co-
rresponden a una instancia especca, sino que deben ser acatadas por todas y
cada una de las instancias que componen el sistema educativo; de esta forma, las
expectativas se concentran en el control y la sancin mediante alguna forma de
centro colectivo diferenciado.
Respecto a la cultura, la institucionalizacin se lleva a cabo por medio de las
reglas, procedimientos y metas sin representacin primaria en la organizacin
formal y sin el control y la sancin por parte de alguna autoridad central, stas
son ms bien de carcter habitual o convencional, producen expectativas sobre
las propiedades, orientaciones y comportamientos de los individuos. Una idea
71
similar es planteada por Wenger cuando se reere a la prctica como negociacin
de signicados.
Toda institucin atraviesa por procesos de formacin, desarrollo, desinstitu-
cionalizacin y reinstitucionalizacin a lo largo de su historia. As tenemos que
mientras en la etapa de formacin institucional se denen los patrones reproductores
basados en la accin, en la de desarrollo institucional se consolidan y sedimentan,
con lo que se pueden generar ajustes dentro de una forma institucional ya estable-
cida; por su parte, la desinstitucionalizacin representa una salida de la institucio-
nalizacin hacia la reproduccin por medio de la accin recurrente. Finalmente, la
reinstitucionalizacin representa la salida de una institucionalizacin y la entrada a
otra forma institucional, organizada en torno a diferentes principios o reglas.
Una vez establecidas, las instituciones pueden cambiar de formas muy dis-
tintas, combinndose varias de las formas antes mencionadas, tambin pueden
desarrollar contradicciones con sus propios ambientes, con otras instituciones o
con comportamientos sociales elementales. Estas contradicciones pueden forzar
el cambio institucional al obstaculizar la activacin de los procedimientos re-
productores o al obstruir la terminacin exitosa de los mismos; las instituciones
tambin pueden incorporar cambios endgenos.
ELEMENTOS PARA EL ANLISIS DE LAS ORGANIZACIONES EDUCATIVAS
Con el propsito de contribuir a distinguir las organizaciones de las instituciones,
recurrimos a Enrquez (2002) para situar primero dos grandes grupos de orga-
nizaciones, a saber: organizaciones de produccin de bienes y servicios y organi-
zaciones voluntarias. En cuanto a las primeras, sus objetivos son relativamente
concretos, disponen de un sistema de coordinacin para alcanzarlos y se caracte-
rizan por no pretender una regulacin global de la sociedad, pues lo importante
no es el hecho de que la gente tenga una relacin directa entre s, sino que cumpla
con la funcin que le ha sido asignada; en consecuencia, este tipo de organizacio-
nes tienen pocos problemas de formacin, en tanto no la consideran fundamental
para su subsistencia. ste nos parece un elemento central de distincin, pues
mientras que en las instituciones el problema de la educacin y la formacin es
72
crucial, en las organizaciones productivas la formacin, en caso de que ocurra, es
un plus que trae consigo fuertes exigencias, ya que en caso de no responder a ellas
los individuos se hacen acreedores a sanciones o despidos.
En cuanto a las organizaciones voluntarias, tales como partidos polticos,
sindicatos o asociaciones, stas cuentan con un sistema de valores relativamente
coherentes a los que los individuos se alian con ciertos nes y en diversos gra-
dos. Contrariamente a las instituciones, la doctrina de estas organizaciones no es
ja, evoluciona y se reconstruye constantemente en la medida en que realiza ac-
ciones concretas; a partir de esta idea, las organizaciones pueden adoptar diferen-
tes formas a saber: carismtica, burocrtica, cooperativa, tecnocrtica, estratgica
o democrtica, articuladas de determinada manera a una nocin de poder, racio-
nalidad, participacin e imaginario. Por la inuencia que tienen en la actualidad
en el campo de la gestin educativa y la posibilidad que ofrecen para caracterizar
las organizaciones por medio de las cuales se concreta la educacin escolarizada,
nos parece importante retomar las caractersticas de cuando menos dos de estas
formas: la tecnocrtica y la estratgica.
En una organizacin tecnocrtica, el poder est basado en el saber altamente
valorado en un momento histrico determinado, en las ideas demostradas cient-
camente; impera la racionalidad de la gestin, lo que signica tomar decisiones
ptimas al considerar el contexto; es decir, las que tengan menos costo y rediten
los mayores benecios; si se liga esta idea con la de participacin, tenemos que el
tecncrata se presenta siempre como si estuviera cerca de las personas (carisma al
revs), consulta a muchas personas y hace como que las escucha, se rene a me-
nudo con otros aparentando llegar a decisiones colectivas cuando en realidad hay
decisiones que ya tiene en mente y nicamente interesa adherir al grupo a ellas. Sin
embargo, hay una gran cantidad de decisiones poco importantes que van a tomar
quienes se encuentran en escalones inferiores de la estructura jerrquica, mejores
que las que el tecncrata podra tomar porque, a su juicio, la gente que est ms cer-
ca de la ejecucin (en este caso la operacin de los servicios educativos), conoce me-
jor el trabajo que hay que realizar. De esta forma, las personas van a estar contentas
porque se les reconoce su capacidad de tomar decisiones y, de paso, lo suciente-
mente ocupadas como para criticar las decisiones que toman los tecncratas.
73
El modelo de organizacin estratgica se encuentra a tono con la caracte-
rizacin del mundo actual como inestable e incierto debido a los acelerados y
continuos cambios, principalmente en el orden econmico, que hacen difcil te-
ner certezas acerca del porvenir. Para sobrevivir frente a este entorno inestable
hay que ser el mejor estratega, tomar las mejores decisiones de acuerdo con la
situacin existente; hablar de estrategia signica ubicarse en el corto y mediano
plazo, pues vivimos en un mundo donde es cada vez ms difcil hacer previsiones
de largo alcance. Esto implica, adems, que hay hacer un esfuerzo constante por
adaptarse de inmediato a los cambios, de modo que es estratega aquel que logra
conducir su propia existencia pese a los obstculos. Subyace aqu la idea de hom-
bre radar, el cual, porque dependiendo de hacia donde sopla el viento, puede
adaptarse a la situacin a medida que sta va cambiando, lo que obliga a tener
identidades mltiples, para no estar nunca entre los perdedores, porque si uno
est entre los perdedores se convierte en marginal, es excluido de la sociedad
(Enrquez, 2002). Este es el tipo de argumentos a los que se recurre para obligar
a las personas a ser cada vez ms competentes, y an as existe el riesgo de ser
echado. En este tipo de organizacin existen dos tendencias, una conocida como
blanda, que se sostiene en la idea de competencia y la llamada calidad total en
un sentido econmico y no social. En la otra tendencia conocida como dura,
la integracin de las personas a las organizaciones depende de su rendimiento
y calidad total con entusiasmo diario; responde a una idea de gestin por estrs
donde la racionalidad imperante es la de la competencia y la lucha por imponer
puntos de vista; privatizacin, cliente, produccin, intercambio y consumo son
trminos comunes en esta tendencia.
En el caso del sistema educativo, y al amparo de las polticas de gestin sur-
gidas recientemente, han comenzado a propagarse en nuestro medio propuestas
o proyectos inspirados en estos enfoques tecnocrticos y/o estratgicos, se olvida
que, para empezar, las escuelas no son empresas de produccin, sino organiza-
ciones de servicio pblico a la comunidad, en las que los directivos no son ge-
rentes ni administradores, sino, ante todo, educadores con una responsabilidad
social. Adems, pretender aplicar estos enfoques de manera acrtica en el contexto
educativo conlleva el riesgo de hacer a un lado la complejidad caracterstica del
74
sistema educativo y de las organizaciones que lo componen, lo cual contribuye a
reproducir de manera innita el crculo vicioso de la distancia entre las polticas
y la realidad, entre la gestin poltica y la gestin interna; por tanto, se hace nece-
sario recurrir a otro tipo de herramientas conceptuales que permitan hacer una
lectura distinta de la realidad.
El paradigma de la complejidad
A diferencia de las concepciones tecnocrtica y estratgica, identicables con lo
que Etkin y Schvarstein (2000) denominan paradigma de la simplicidad, estos
mismos autores oponen el paradigma de la complejidad, sustentado en tres nocio-
nes clave: identidad, estructura y autonoma.
Toda organizacin posee una identidad denida por todo aquello que permi-
ta distinguirla como singular y diferente de las dems, se materializa a travs de
una estructura, de modo que esta ltima es la forma que asume una organizacin
en un aqu y ahora determinados. Identidad y estructura son conceptos comple-
mentarios que no pueden comprenderse el uno sin el otro.
Son dos los requisitos necesarios para que un suceso sea admitido como
manifestacin de una estructura: su carcter relacional, es decir, la posibilidad de
entenderlo en trminos de una trama de relaciones entre los componentes de ese
sistema y que el suceso observado se inscriba en un marco de cohesin entre los
componentes. Un hecho no explicable en trminos de una trama relacional es una
contingencia o perturbacin.
Por otra parte, todas las organizaciones estn acopladas estructuralmente
con otras de orden jerrquico superior, igual o inferior a ellas; aunque este aco-
ple implica la idea de modicacin mutua, es evidente que la relacin con or-
ganizaciones de orden superior o igual determina restricciones en la operacin.
Aunque no sean tan visibles, tambin las relaciones con las organizaciones de
orden lgico inferior es una determinante de condicionamientos externos. Lue-
go entonces, no existe autonoma en sentido absoluto, se trata de un concepto
relativo restringido al dominio de la propia organizacin, pero necesario para
explicar la dinmica de sus relaciones, pues subraya la fuerte determinacin
75
interna que presentan estas entidades. En este sentido, la autonoma es la capa-
cidad de autogobernarse, reorganizarse y sobrevivir en condiciones diferentes
de las de origen.
Estos planteamientos nos parecen mucho ms congruentes con la concepcin
de gestin educativa formulada al inicio de este texto, se ajustan a las caractersti-
cas del mbito educativo, que es donde nos interesa aplicarlos, tanto el nivel local
de gestin representado por las escuelas como el intermedio representado por
instancias de supervisin y/o apoyo, guardan una relacin de dependencia con
el sistema educativo ms amplio del que forman parte, pero al mismo tiempo ge-
neran sus propias estrategias de adaptacin a las situaciones cambiantes. Como
perspectiva para el anlisis organizacional, el concepto de autonoma propuesto
por el paradigma de la complejidad permite pensar la manera en que impactan
los planteamientos externos de las polticas y la variedad de mecanismos internos
de respuesta que desarrollan las organizaciones concretas, la forma en que las
procesan bajo sus propias reglas de transformacin, afectando de determinada
manera los resultados ltimos del sistema educativo.
Otro aspecto relevante del paradigma de la complejidad es el reconocimiento
de la existencia simultnea de distintos tipos de dominios relacionales que a su
vez generan lgicas duales coexistentes al interior de las organizaciones, a saber:
Dominio de las relaciones en la organizacin (lgica del poder). Las organizacio-
nes estn constituidas por personas articuladas entre s por medio de un sistema
de roles o papeles que instituye la mutua representacin interna entre ellas. La
naturaleza de sus vnculos est determinada por los rasgos determinantes de la
identidad de la organizacin, las necesidades y deseos que los integrantes tratan
de satisfacer, los recursos existentes, as como las normas y valores imperantes.
La heterogeneidad del conjunto determina la existencia de conictos que se re-
suelven a travs de las relaciones del poder.
Dominio de los propsitos (lgica de la racionalidad). Este dominio se caracteriza
por la complejidad e interaccin del conjunto de intenciones, metas y polticas
que orientan la accin de las organizaciones. Mientras el dominio de las relacio-
76
nes est constituido por personas, el de los propsitos est formado por ideas
agrupables entre s segn los distintos niveles de la organizacin.
En el dominio de los propsitos se incluyen todos aquellos que se originan en
los distintos mbitos que conuyen en una organizacin: los individuos, los gru-
pos y la propia organizacin. Generalmente, en este dominio tienden a recono-
cerse predominantemente los propsitos maniestos orientados al logro del orden,
de la permanencia, de la estabilidad, bajo el denominador comn de la bsqueda de
racionalidad; esa es la lgica imperante sobre la que se construyen las tcnicas
con las que se pretende operar el dominio. Por ejemplo, en el mbito educativo, la
planeacin estratgica es la tcnica que predomina actualmente en este dominio.
Dominio de las capacidades y los recursos existentes (lgica del usufructo). El do-
minio de las capacidades y recursos disponibles en una organizacin incluyen
el conjunto de recursos de diferentes clases con funciones variadas tales como
medios materiales, sistemas, normas, tcnicas, modelos, valores, creencias y de-
claraciones de principios que determinan modos de funcionamiento y criterios
para la eleccin de cursos de accin que terminan siendo incorporados a este
dominio. Se incluyen explcitamente los esquemas de valores, las creencias y
los mitos que existen como argumentos disponibles para explicar por qu se
eligen ciertos procedimientos y no otros, por qu se imponen algunos criterios
sobre otros. El dominio de las capacidades y recursos se caracteriza por el bajo
nivel de conexin entre sus elementos, pues no son los recursos por s mismos
los que se articulan con menor o mayor intensidad entre s, son los integrantes de la
organizacin, guiados por sus propsitos, los que al usarlos los relacionan de formas
variadas.
Las organizaciones como diseos sociales dirigidos a la prctica: la propuesta de Wen-
ger. La amplia bibliografa sobre modelos y teoras de la organizacin en general y la
organizacin escolar en particular habla de la importancia concedida al tema en las
ciencias sociales, especialmente en la sociologa, la psicologa y la administracin,
cuyas aportaciones se entrecruzan y tienden cada vez ms a complementarse para
explicar ciertos fenmenos. Sin embargo, y en atencin a las preocupaciones seala-
77
das al inicio de este captulo, en este apartado se recogen una serie de planteamien-
tos de orden sociolgico cuyo denominador comn es el inters en la organizacin
como lugar donde se concretan los procesos y las prcticas de gestin.
Desde una perspectiva social del aprendizaje y a partir del concepto de co-
munidades de prctica, Wenger (2001) dene las organizaciones como diseos
sociales dirigidos a la prctica que pueden hacer lo que hacen, saber lo que saben
y aprender lo que aprenden a travs de la prctica; luego entonces, es la prctica la
que da vida a la organizacin como respuesta a la organizacin diseada, trmino
empleado por el autor como sinnimo de institucin (ver esquema 1, p. 78).
Desde esta perspectiva, las organizaciones, al igual que el aprendizaje, es-
tn compuestas por cuatro dimensiones duales: participacin y cosicacin, lo
diseado y lo emergente, lo local y lo global, e identicacin y negociabilidad.
En la primera, mientras la participacin se reere a la experiencia social de vivir
en el mundo desde el punto de vista de la aliacin a comunidades, en la que se
combina el hacer, hablar, sentir, pensar y pertenecer, la cosicacin es el proceso
de dar forma a la experiencia al producir objetos en los que sta queda plasmada
u objetivada, adoptando la forma de smbolos, relatos, trminos, instrumentos y
abstracciones. En relacin con la segunda, mientras lo diseado alude a estatutos,
estrategias, estructuras, requisitos, funciones y procedimientos, lo emergente res-
ponde a una lgica de improvisacin inherente a la negociacin de signicados.
La tercera dimensin alude a la relacin entre una dimensin local de la prctica;
es decir, conocimientos, visiones, formas especcas de compromiso, y lo global;
o sea, conocimientos y conexiones ms amplias entre diferentes comunidades
o constelaciones de prctica. Finalmente, la cuarta comprende la identicacin
entendida como el proceso mediante el cual los modos de aliacin se convier-
ten en componentes de las identidades individuales, y la negociabilidad, que es
la capacidad, facilidad y legitimidad para contribuir a alimentar los signicados
importantes en el seno de una conguracin social al mismo tiempo que confor-
marlos y hacerse responsable de ellos (esquema 2, p. 79).
Este planteamiento es coincidente tanto con el carcter dual de las institu-
ciones al que se hizo referencia anteriormente, as como con el planteamiento de
Etkin y Schvarstein (2000) en el sentido de que las organizaciones se denen por
78
Las organizaciones
son
diseos sociales dirigidos a la prctica
porque pueden
hacer lo que hacen saber lo que saben aprender lo que aprenden
Las prcticas
La organizacin
diseada
que
configurando
como sinnimo de
dan vida a la
organizacin
suelen responder
a lo diseado
Institucin
Comunidades
especializadas
mediante
Esquema 1
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la presencia de relaciones dialgicas complementarias que coexisten de forma
concurrente y antagnica, a saber: orden-desorden, permanencia-transitoriedad,
cohesin-dispersin, certeza-incertidumbre, estabilidad-inestabilidad, raciona-
lidad-irracionalidad, autonoma-dependencia, conocimiento-ignorancia, salud-
enfermedad, placer-obligacin; si bien se trata de pares de opuestos que implican
formas diferentes de hacer y pensar, no signica que se eliminen entre s, por el
contrario, coexisten simultneamente y se estructuran en un modo simbitico de
asociacin. En un sentido instrumental, el anlisis de estas relaciones dialgicas
es un marco conceptual til para entender y explicar el tipo de conexiones entre
los elementos que componen la realidad organizacional en la que pueden estar
presentes ciertos modos de hacer y de pensar en la organizacin cuya lgica sea
opuesta a la hegemnica o dominante, siempre presente. Por ejemplo, en el estu-
dio de las prcticas de supervisin se puede buscar el ejercicio de una autonoma
profesional a partir de la relacin toma de decisiones-dependencia o de la relacin
normalidad mnima-irregularidad.
En el esquema 3 (p. 81), se presentan los elementos constitutivos del modelo,
as como una sntesis de los aspectos a tener en cuenta para la formacin de co-
munidades de prctica al interior de las organizaciones educativas.
PERSPECTIVAS DE ARTICULACIN ENTRE EL CONCEPTO
DE INSTITUCIONALIZACIN Y ORGANIZACIN
Como ha sido expuesto en las lneas precedentes, distintos autores y disciplinas
han tratado de distinguir, o bien, sealar la estrecha relacin que existe entre
institucin y organizacin; sin embargo, muchos de estos intentos han derivado
en un uso ambiguo y confuso de ambos conceptos, incluso se llega a emplearlos
de forma indistinta, como si se tratara de sinnimos; en este manejo residen los
mayores malentendidos, ya que si la mayor parte de las instituciones puede estar
organizada, no resulta evidente que todas las organizaciones sean instituciones,
es decir, organizaciones que engendran una forma especca de socializacin
(Dubet, 2006). Por ello, hay quienes preeren referirse a lo institucional como
una dimensin de la vida humana, siempre social, que expresa los efectos de la
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4
83
regulacin social logrados por la operacin conjunta de mecanismos externos e
internos de control y se concretiza, para la percepcin de los sujetos, en diferentes
formaciones: las leyes, las normas, las pautas los proyectos, los idearios, las represen-
taciones culturales como marcos externos y en los valores, ideales, identicaciones,
la conciencia, la autoestima y el remordimiento como organizadores internos de su
comportamiento. Desde este punto de vista, lo institucional articula lo individual
y lo colectivo bajo la forma de representaciones y concepciones, mientras que las
organizaciones son el vehculo que objetiva, concreta, expresa estos elementos de
carcter simblico (Fernndez, 1996).
Al respecto, Enrquez seala que paradjicamente una institucin existe y
no existe a la vez; es decir, toda institucin se expresa en grupos y organizaciones
concretas (tangibles) cuya particular misin es vehiculizar a la institucin (intan-
gible por denicin), darle vida. Pero al mismo tiempo que la institucin se rea-
liza en cada organizacin, cada organizacin interpreta a su modo la institucin.
En un sentido similar, Schvarstein seala que mientras las instituciones son
cuerpos normativos jurdico-culturales compuestos de valores, ideas, creencias
y leyes que determinan las formas de intercambio social, las organizaciones son
el sustrato en el que se materializan las primeras. La relacin que guardan entre
s no es en modo alguno unidireccional, sino de determinacin recproca. Las
organizaciones, en un tiempo y en un lugar determinados, materializan el orden
social que establecen las instituciones (Schvarstein, 1995, p. 26). Por su parte,
Wenger dene a las organizaciones como diseos sociales dirigidos a la prcti-
ca, las cuales dieren de las instituciones bsicamente en tres aspectos: negocian
su propio signicado, aunque en ocasiones pueden seguir reglas institucionales,
surgen, evolucionan y se disuelven en funcin de su propio proceso de aprendizaje
aunque pueden hacerlo en respuesta a eventos institucionales y establecen sus
propios lmites, aunque en ocasiones estos pueden ser congruentes con los insti-
tucionales.
En el campo educativo siempre ha resultado complicado diferenciar emp-
ricamente entre organizacin e institucin, por lo que se emplean ambos trmi-
nos indistintamente, como si de sinnimos se tratara. Sin embargo, hoy ms que
nunca resulta necesario evidenciar tanto las diferencias como los estrechos nexos
84
existentes entre ambas cuestiones en las prcticas cotidianas; en el actual entor-
no de acelerados y profundos cambios sociales, econmicos y culturales que han
trastocado los medios y las formas de socializacin de los sujetos en las llama-
das sociedades posmodernas, las instituciones educativas cada vez tienden ms
a convertirse en una extraa combinacin de organizaciones de produccin y
voluntarias; por ejemplo, cada vez se les presiona ms para que formen individuos
adaptados a las necesidades del mercado laboral, a los profesores se les juzga cada
vez ms bajo criterios de rentabilidad y eciencia tales como el xito de los estu-
diantes, el nmero de artculos escritos, conferencias dictadas o cursos tomados;
paralelamente se demanda que los docentes tengan entusiasmo en su trabajo al
igual que los estudiantes, que sean participativos y colaborativos, todo ello con
las consecuencias perversas por todos conocidas, [...]volvemos a encontrar lo que
siempre existi en las organizaciones de produccin: se hace como si uno obede-
ciera mientras se desobedece (Enrquez, 2002, p. 69).
De ah que resulte signicativo el llamado de atencin que nos hacen los
autores acerca de la inuencia de las organizaciones sobre las instituciones en el
sentido de que el incremento y la complejidad de las organizaciones forman par-
te del debilitamiento de las instituciones (Dubet, 2006, p. 31); a medida que estas
ltimas se han ido transformando cada vez ms en organizaciones de produccin,
han desplazado a las instituciones tradicionales, homogneas, monolticas, cerra-
das y sustentadas en valores universales; este modelo de institucin se encuentra
hoy da en crisis.
De esta forma, la presente exposicin puede conducir a un punto de llegada
en el que se impongan posiciones pesimistas sobre el papel que juega actualmente
la educacin como agencia de socializacin, sobre todo, cuando los continuos con-
ictos y confrontaciones de valores socavan la que por mucho tiempo ha sido su
tarea principal, que es la formacin integral de las personas, lo cual comprende el
desarrollo de la capacidad de preguntarse el porqu y para qu de las cosas, pensar
y comprender crticamente la realidad para actuar creativamente sobre ella.
Desde una perspectiva ms optimista, otro punto de llegada al que preferi-
mos adscribirnos es el reconocimiento de que detrs de todo proceso de desins-
titucionalizacin y/o reinstitucionalizacin, como el que vivimos actualmente,
85
existe la posibilidad, o si se preere la oportunidad, de cambiar para dar paso
al surgimiento de instituciones renovadas, exibles y con mayor capacidad de
respuesta a las necesidades de la sociedad actual; en cualquier caso, resulta nece-
sario indagar empricamente las prcticas y procesos que estn teniendo lugar en
las organizaciones especcas para conocer cules son las transformaciones, los
cambios por los que est atravesando la educacin en general y la escolarizacin
como institucin.
REFERENCIAS
Berger P. y Luckmann T. (1968). La construccin social de la realidad. Buenos Aires:
Amorrortu editores.
Bordieu, P. (1991). El sentido prctico (trad. . Pazos), Madrid: Taurus.
Braslavsky C. y Acosta F. (2001). El estado de la enseanza de la formacin en gestin y
poltica educativa en Amrica Latina, Buenos Aires: IIPE.
Casassus, J. (2000). Problemas de la gestin educativa en Amrica Latina, UNESCO.
Dubet F., (2006). El declive de la institucin. Espaa: Gedisa.
Enrquez, E. (2002). La institucin y las organizaciones en la educacin y la formacin.
Buenos Aires: Novedades Educativas-UBA.
Etkin J. y Schvarstein L. (2000). Identidad de las organizaciones. Invariancia y cambio.
Buenos Aires: Paids.
Fernndez L. (1994). Instituciones educativas. Dinmicas institucionales en situaciones
crticas. Buenos Aires: Paids.
Fernndez L. (1996). El anlisis de lo institucional en los espacios educativos. Una pro-
puesta de abordaje. Revista Praxis Educativa 2 (II) diciembre de 1996, Buenos Aires.
Jepperson, R. L. Instituciones, efectos institucionales e institucionalismo. En Powell
W. y Dimaggio P. (comps.). (2001). El nuevo institucionalismo en el anlisis organi-
zacional (2001). Mxico: CNCPYAC A.C./UNAM/FCE.
86
Schvarstein, L. (1991). Psicologa social de las organizaciones. Espaa: Paids.
Tiramonti, G. (1998). La formacin de recursos humanos para la gestin educativa en
Amrica Latina, Buenos Aires: IIPE.
Wenger E. (2001) Comunidades de prctica. Barcelona: Paids.
SEGUNDA PARTE

REFLEXIONES Y EXPERIENCIAS
DE INVESTIGACIN
89
LA GESTIN DE LA VIOLENCIA
EN COMUNIDADES DE ALTO RIESGO
(LA PERSPECTIVA DE LOS DIRECTORES)
Roberto Gonzlez Villarreal*
DE LA DISCIPLINA A LA VIOLENCIA ESCOLAR
Hasta hace unos 10 o 15 aos, los profesores eran responsables de la disciplina
en sus salones de clase; hoy, tienen que enfrentar la violencia en sus escuelas.
No se trata de una cuestin semntica, tampoco de una frase de moda, el cambio
responde a un conjunto de nuevos problemas identicados por maestros, direc-
tores y supervisores. Son fenmenos muy diversos, irreductibles, heterogneos,
que han encontrado ordenacin conceptual en la violencia escolar y directriz pro-
gramtica en la seguridad escolar. Esta es una de las primeras conclusiones que
arroj un estudio exploratorio sobre las prcticas de gestin de los directores en
el estado de Morelos.
El trnsito de una modalidad de gestin basada en la disciplina a otra en
la violencia escolar no puede considerarse como una sustitucin de conceptos,
sino como la aparicin de prcticas novedosas en los centros educativos, no tanto
para olvidar las anteriores, sino para sumarse a ellas, para reordenarlas y resig-
nicarlas. En realidad, nos encontramos frente a una problematizacin indita, a
una serie de dicultades sin precedentes, cuantitativa y cualitativamente, que los
responsables de la gestin educativa tienen que enfrentar da a da y que todava
no encuentran los modos de pensar, concebir y, menos, atender.
En Mxico, los dispositivos disciplinarios todava tienen la fuerza consagrada
en los reglamentos, los currculos, las instituciones, las prcticas pedaggicas y los
sistemas de castigo. Hasta hace unos aos, y quiz mucho todava, los maestros
utilizaban la disciplina no slo como instrumento para azotar recurdese que era
una herramienta de castigo, un manojo de cuerdas y alambres para golpear la piel
* Doctor en Economa por la UNAM, miembro del SNI y profesor-investigador de la UPN Ajusco.
90
desnuda, sino como un conjunto de estrategias pedaggicas que inclua organi-
zar el aula, distribuir los tiempos, jerarquizar a los alumnos, denir las tareas, en-
trenar el cuerpo, subordinar las mentes, ensear a obedecer y a ser productivos.
La disciplina era, y en mucho sigue siendo, un modelo complejo de organiza-
cin, produccin y castigo escolar. Las rupturas en la disciplina ulica, por ejem-
plo, estaban catalogadas, se conceban como interrupciones en el sistema, como
alteraciones ocasionales, conductas impropias de corta duracin, no repetitivas,
ocasionadas por alumnos con problemas de adaptacin. El castigo responda pun-
tualmente a la infraccin con base en un cdigo formal e informal de penas cor-
porales, morales o de sanciones administrativas, como la suspensin de recreos,
de clases, la expulsin, la multiplicacin de tareas, los trabajos forzados y tambin
los gritos, insultos, golpes, humillaciones...
Era un sistema que los maestros aprendan en la prctica, se transmita de
generacin en generacin, con la fuerza de la costumbre y la cultura de cada
centro educativo, pero que tambin estaba presente en los reglamentos, en los
procedimientos administrativos, en los tratados pedaggicos. En este modelo, la
prctica y las normas podan ser tan distantes que ya desde 1896 el Reglamento
de las Escuelas Nacionales Primarias estableca que En ningn caso se aplicarn
en las escuelas ociales o particulares, castigos que degraden o envilezcan a los
nios. Que degrade o envilezcan slo indican una moderacin en el uso, una
buena dosicacin, no una negativa radical. De todos modos, hasta ms all de
la mitad del siglo XX, y hoy todava, segn reeren los informantes, los procedi-
mientos y los castigos disciplinarios estaban bien arraigados, tanto en la admi-
nistracin de los salones de clase o de las escuelas, como en el mismo proceso de
enseanza-aprendizaje. Basta recordar las tareas de lecto-escritura, los ejercicios
aritmticos, las tcnicas memorsticas, el control de los juegos y del recreo para
vivir la disciplina como experiencia pedaggica y no solamente como herramien-
ta de gestin o discurso histrico.
A la gestin disciplinaria de las conductas la sigui la investigacin sobre los
sujetos. Son acciones cuyo eje ya no es slo la conducta de los individuos, sino la
psique, el entorno social, el contexto familiar, la biografa de los alumnos. Es el
tiempo en que aparecieron los psiclogos, socilogos, trabajadores sociales, orien-
L A GE S T I N DE L A VI OL E NCI A
91
tadores vocacionales, cargados de test, estudios sociodemogrcos, recomenda-
ciones, frmacos, etctera. Y tambin un nuevo conjunto de rdenes, reglamentos,
tratamientos, procedimientos de control biopsquico, nutricional y psicopedag-
gico. Quiz sea el Dcit de Atencin, Hiperactividad y Trastornos de Aprendizaje
(DAHTA), los estimulantes de los neurotransmisores, las drogas que compensan la
insuciencia de dopamina y serotonina, (ritaln, por ejemplo), los emblemas de esa
poca; pero tambin lo son las campaas de vacunacin, de correccin visual y
motriz, de complementos alimenticios. Los departamentos de evaluacin, orien-
tacin y apoyo tcnico-pedaggico, los gabinetes mdicos, las alianzas escuela-
hospital-psiquitrico, son los organismos que apoyan, dirigen y coordinan esta
nueva estrategia de atencin al sujeto peligroso en la escuela.
Los directores y prefectos reeren, con un dejo de nostalgia, esos tiempos,
que se niegan a desaparecer, cuando el sistema se preocupaba por el alumno,
buscaba entenderlo y corregirlo curarlo maestro, eso buscbamos.
1
Hoy, la cuestin es distinta. Ahora los directores tienen que lidiar con la vio-
lencia, en su escuela y en el entorno, con sus alumnos, sus colegas, los padres de
familia, los asaltantes, pederastas, narcotracantes y bandas juveniles; tambin
deben atender los problemas derivados de la gestin de la violencia, con la polica,
el gobierno estatal, las comisiones de derechos humanos, los organismos no guber-
namentales, las agencias internacionales. Como reere un director entrevistado:
[] la violencia viene de muchos lados profesor tiene muchas formas uno debe en-
frentarla de muchas maneras ningn caso es igual; por eso ahora es ms difcil dirigir
una escuela que antes. Ya no se trata solamente de controlar a los nios o a los maestros,
ni siquiera a sus paps ahora hay que tener cuidado con los rateros y los secuestradores,
tambin con los narcos y los que quieren enviciar a los nios, aunque de esos todava no
hay muchos por aqu all en Cuernavaca ya tienen muchos de esos problemas, aqu lo
que s hemos tenido es esos a los que les gustan las niitas, ya van dos que agarramos... los
narcos todava no llegan pero vaya usted a saber, como estn las cosas cualquier da de
estos vienen ya veremos cmo nos va con ellos [].
2

1
Entrevista al director de una escuela secundaria en Cuautla, Morelos, 24 de marzo de 2008.
2
Entrevista a la directora de una escuela primaria de Yautepec, Morelos, 22 de marzo 2008.
92
Frases como estas son comunes en los directores. La nocin de un cambio de
poca est muy presente en la concepcin de su trabajo directivo. Aunque las
razones de este cambio no se articulen en un discurso organizado o sistemtico,
muchos de ellos adelantan explicaciones puntuales:
Todo esto comenz hace tiempo ya, pero no queramos verlo, empez cuando los alumnos
se volvieron violentos. Antes se negaban a obedecer, algunos ms nos contestaban feo, pero
ahora gritan, insultan, amenazan y a veces hasta golpes recibimos. He odo que en algunas
partes hasta balazos ha habido[].
3

Llamemos a esto un cambio en la direccin de la violencia disciplinaria, si antes
era descendente, ahora es ascendente, de alumnos a profesores. Otros directores
han puesto el acento en las nuevas conductas criminales, como el narcotrco o
los secuestros. Algunos ms responsabilizan de la violencia al efecto mimtico
que producen los medios de comunicacin, con la aparicin del copy cat, del imi-
tador por fama y estatus. Algunas directoras reeren con insistencia los casos de
violencia de gnero y abuso sexual, la proliferacin de la pederastia y la porno-
grafa infantil; los ms insisten en el comercio ambulante, el narcomenudeo y la
elevacin de los ndices crimingenos en todos los mbitos de la sociedad:
[] por qu no iba a llegar la violencia a la escuela si la vemos en la colonia, en la pol-
tica, en la televisin, cmo no iba a llegar aqu es la sociedad la que genera violencia, y la
escuela es una parte muy importante de la sociedad.
4

Cuando se escucha una multiplicidad de razones, o experiencias nuevas de vi-
gilancia, prevencin y control, los paradigmas disciplinarios o biopsicolgicos
quedan atrs:
3
Entrevista a un director de secundaria en Yecapixtla, Morelos, 19 febrero 2008.
4
Entrevista al director de la escuela primaria Lzaro Crdenas, de Tres Maras, 12 de febrero de 2008.
93
[] no contamos con instrumentos claros para enfrentar estas nuevas agresiones dentro,
fuera o hacia la escuelao no contbamos, porque el Programa Escuela Segura parece que
dice cmo, pero no estoy muy informado todava[].
5
Ms all de las expectativas creadas por un programa gubernamental, lo relevante
es la percepcin del cambio que implica la gestin de la violencia en los centros
educativos de primaria y secundaria, y tambin los efectos de deslizamiento y
multiplicacin de los objetos, actores, propsitos y explicaciones de las nuevas
violencias escolares.
La cuestin a destacar es que ya no se trata ni de conductas impropias ni
de alumnos anormales, sino que se advierte muy claramente una sospecha ge-
neralizada de que la escuela est en riesgo, que se empieza a convertir, o se ha
convertido, cuando menos en algunas partes, en un territorio peligroso. Una sos-
pecha alimentada por la posibilidad permanente de que se presenten situaciones
violentas, y de que stas pueden venir de muchos lados, tener distintos propsitos
y sujetos diversos.
Estas son cuestiones muy diferentes de las que planteaba el paradigma dis-
ciplinario. Se percibe un verdadero cambio en la problematizacin de la violencia
escolar: de las alteraciones conductuales al territorio peligroso. De la disciplina,
la infraccin, la norma y el sujeto, a la posibilidad de la violencia, los peligros
mltiples y los riesgos inmanentes. Es una serie nueva entre objetos de gestin,
propsitos, tcnicas, instrumentos, procedimientos, instituciones y organismos
de prevencin y control; en eso consiste el nuevo paradigma de la gestin de la
violencia en las escuelas.
Si quisiera hacerse la historia de esta serie, contada a tropiezos por los mis-
mos directores, deba decirse que inicia con la correccin de la conducta, sigue
con el anlisis de los individuos anormales y termina en la gestin de los riesgos;
por supuesto, a condicin de no ver esto ltimo como el n de todo lo anterior,
sino de una especie de renovacin problemtica y compleja y, a veces, contradic-
5
Entrevista a un director de secundaria de Cuautla, Morelos, quin pidi el anonimato, 10 de marzo de
2008.
94
toria o reversible, como ha ocurrido con los castigos corporales, los insultos y
humillaciones, que antes tenan una direccin denida, hacia abajo, del profesor
al alumno, pero ahora se han multiplicado, no slo hacia arriba, sino distribuido
de manera horizontal, entre profesores, u oblicua, con las agresiones externas
Si algn sentido tienen estos trozos de una historia de la gestin de la violen-
cia, o mejor, digamos claramente, de la gestin de los riesgos de violencia, es la
constitucin de nuevos objetos de atencin, que han evolucionado, conteniendo y
modicando los anteriores, de la conducta violenta, considerada un incidente en
un sistema ms o menos armnico; al individuo anormal, un sujeto con inclinacio-
nes violentas derivadas de su autobiografa; y ahora el riesgo escolar, una posibili-
dad inmanente de violencia en las relaciones escolares y el territorio educativo.
En suma: a decir de directores de primaria y secundaria, hoy la violencia en
las escuelas ya no se puede enfrentar con el modelo jurdico-administrativo del
crimen y el castigo; tampoco por el modelo socio-psicolgico del individuo peli-
groso; ahora se debe atender la trama general del riesgo: todos somos peligrosos,
porque es el espacio escolar el que se ha vuelto una zona de interacciones poten-
cialmente violentas.
DEL RIESGO A LA SEGURIDAD ESCOLAR
Estas modicaciones en los problemas de la disciplina no derivan de la teora;
aqu no trabajamos previamente una denicin de la violencia, slo la recogimos
de las experiencias y reexiones de los directores de escuelas de educacin bsica
en Morelos. A diferencia de las discusiones en otros pases, en Mxico los proble-
mas que enfrentan los directores tienen que ver tanto con la violencia fsica, en el
sentido estricto del trmino, como con la violencia moral hacia s mismos que
ejerce la droga o el porno, o con las posibilidades de violencia que acarrean el
comercio informal y sexual, las bandas juveniles o los secuestros.
La violencia escolar, en este sentido, es una nocin sntesis, contiene tanto
las nuevas direcciones de las agresiones fsicas y psicolgicas en la escuela de los
alumnos a los maestros, como las prcticas delictivas que rodean la escuela, o la
posibilidad de violencia que traen consigo stas y otras prcticas. Se trata de una
95
violencia en accin o en potencia contra los actores educativos, entre ellos mis-
mos o contra las instalaciones escolares. Por eso, en un sentido riguroso, ya no se
trata slo de violencia, de acciones fsicas, psicolgicas o morales, lo novedoso en
la gestin de los directores es la atencin a la eventualidad de la violencia; es de-
cir, la atencin a los riesgos. En pocas palabras: la cuestin no es ya lidiar con las
acciones violentas, sino de advertir su posibilidad, de controlar su inmanencia.
Cmo se ha enfrentado esta nueva problemtica? Del mismo modo que en
otros pases de Amrica Latina, los programas puntuales, que iniciaron con la
vigilancia a los accesos, los seminarios de convivencia, la educacin para la paz,
las reformas curriculares y la promocin de los derechos de los nios y los ado-
lescentes, fueron derivando cada vez ms hacia las estrategias integradas en la
seguridad escolar.
En Mxico, los primeros intentos se hicieron en la Delegacin Iztapalapa y
ms tarde en toda la Ciudad de Mxico, en 2004, cuando se cre el Programa de
Seguridad Integral de las Escuelas, con acciones preventivas, formativas, de vigi-
lancia y control a los individuos, a las escuelas y a las zonas escolares.
6
Se trataba
de un modelo basado en la gestin de los riesgos, segn el esquema de la protec-
cin surgido despus del terremoto de 1985, con acciones al interior y al exterior
de la escuela. Al interior con el:
Fortalecimiento del abordaje en las aulas de los contenidos relativos a la pre-
vencin de las adicciones y el delito, sealados en los planteles y programas de
estudio de educacin preescolar, primaria y secundaria.
Reforzamiento de las acciones de actualizacin de profesores para promover
de manera ms efectiva una nueva cultura de la prevencin y la legalidad.
Ampliacin de los programas de cultura, recreacin y deporte.
Desarrollo de reuniones de informacin y capacitacin a padres y madres de
familia, en coordinacin con instituciones especializadas en prevencin del
delito y las adicciones.
6
Roberto Gonzlez Villarreal. La gestin de la violencia. Nacimiento de la seguridad escolar, ponencia
presentada en el III Congreso Mundial de Violencia Escolar, enero 2006, Bordeaux, Francia.
96
Realizacin del operativo mochila segura, en coordinacin con padres de
familia, profesores y alumnos.
Al exterior:
Sealamiento de senderos seguros para llegar a la escuela.
Vigilancia policaca.
Mejoramiento del alumbrado pblico y poda de rboles.
Reordenamiento de comerciantes ambulantes.
Clausura de establecimientos nocivos ubicados alrededor de las escuelas.

En sus ejes principales, este programa ha sido reciclado por el nuevo gobierno
y relanzado como plan nacional. El Programa Escuela Segura (PES) plantea tres
fases de desarrollo:
1. De febrero a julio de 2007, en nueve municipios y tres delegaciones polticas
del Distrito Federal,
7
para elaborar diagnsticos preventivos por escuela y ca-
pacitar a los directivos escolares;
2. comprende el ciclo escolar agosto 2007-junio 2008, se dirige a los 45 munici-
pios que concentran 58% de las acciones delictivas del pas, y se incorporan
las acciones formativas del programa, el desarrollo de competencias encami-
nadas al conocimiento y cuidado de s mismos, la participacin responsable
en la conformacin de espacios seguros, la solucin no violenta de los conic-
tos, la identicacin y manejo de situaciones de riesgo y la actuacin con
apego a la legalidad y sentido de justicia;
3. de 2008 a 2012 se desarrollan las estrategias acadmicas de la prevencin, es
decir, la formacin docente y los recursos didcticos, la trasversalidad del
currculo.
7
Se realizaron reuniones de capacitacin en nueve entidades federativas del norte, centro y sur del pas con
ocho municipios y tres delegaciones polticas del Distrito Federal, las cuales son: Guadalajara ZM (Jalisco),
Tijuana (Baja California), Cd. Jurez (Chihuahua), Nezahualcyotl (Estado de Mxico), Acapulco de Jurez
(Guerrero), Morelia (Michoacn), Culiacn (Sinaloa), Benito Jurez (Cancn, Quintana Roo) y las delegacio-
nes polticas: lvaro Obregn, Gustavo A. Madero e Iztapalapa.
97
El PES articula las acciones de prevencin, control y vigilancia, al interior y al ex-
terior de las escuelas, pero limita su aplicacin a las consideradas de alto riesgo.
De hecho, la primera tarea del programa fue la coordinacin con instituciones del
gabinete de seguridad nacional para determinar el listado de escuelas peligrosas, o
bravas como tambin se les llama, segn sus ndices delictivos, entre los que se
cuentan los robos, asaltos a mano armada, homicidios, violaciones, narcotrco...
El PES incorpora programas anteriores y les da una nueva orientacin. Por
ejemplo, recupera los controles de accesos, la revisin de mochilas; la vigilancia
de conductas, con los operativos antidoping; se vigila el comportamiento en clase
o en el patio escolar; es una vigilancia individual, de conductas, acciones o posi-
bilidades de accin violenta, no necesariamente con otros, sino perniciosos para
los mismos estudiantes la llamada vigilancia moral, como lo muestra el celo
mostrado en el operativo mochila segura, para buscar e incautar msica, revis-
tas porno o juguetes sexuales.
Las acciones al exterior se centran en la regulacin del comercio ambulante,
la salubridad de la zona, la iluminacin y erradicacin de vectores infecciosos, la
presencia del narcomenudeo, el seguimiento de las bandas juveniles o de grupos
organizados; una vigilancia del entorno, de los agentes externos a la escuela, en
particular, el llamado crimen organizado.
Por ltimo, las acciones ms caractersticas de este programa son las forma-
tivas, que articulan las estrategias de subjetivacin y formacin de ciudadanos
respetuosos de las normas pblicas.
De este conjunto se entiende que la seguridad escolar es un producto,
[...]el resultado de las acciones colectivas y coordinadas por la escuela para atender situa-
ciones de riesgo en su interior y en el entorno inmediato; identicar a la delincuencia, la
violencia y las adicciones como elementos que la vulneran; y establecer medidas preventi-
vas a corto, mediano y largo plazo para garantizar la integridad fsica y la formacin de los
alumnos (SEP, 2007).
Aunque todava es muy pronto para evaluar el resultado de las diversas acciones,
las crticas de los organismos de derechos humanos no se hicieron esperar:
98
Centrados en las consecuencias y no las causas;
violatorios de las garantas individuales;
criminalizacin de las acciones juveniles.
Nosotros compartimos muchas de estas crticas, y deban desarrollarse otras para
dilucidar la racionalidad poltica que hizo posible la emergencia y consolidacin
de la concepcin de la seguridad escolar en Mxico, vinculada a las estrategias de
la seguridad nacional, sobredeterminadas por las batallas contra el narcotrco y
legitimadas por campaas mediticas que extrapolan y magnican los incidentes
delictivos en las escuelas.
Sin embargo, estas crticas se siguen deteniendo en los aspectos generales, lo
cierto es que muchos directores tambin conciben los programas como oportuni-
dades de aprendizaje, como orientaciones para atender y resolver los problemas
inmediatos, no slo como imposiciones directivas. Por eso, en lugar de desechar
al PES por adelantado o proponer una evaluacin somera, entrevistamos a direc-
tores y directoras de primarias y secundarias de Morelos que se encuentran en
las zonas de mayor incidencia delictiva, para conocer el modo como identican,
conciben y enfrentan los problemas de violencia en sus centros escolares.
LA GESTIN DE LA VIOLENCIA EN COMUNIDADES DE ALTO RIESGO
Si los directores y directoras han sido muy sensibles a los nuevos fenmenos que
se presentan en la escuela, si los han identicado, reconocido, incluso sintetizado
en una nocin, como la violencia escolar; si tambin han percibido la insuciencia
de los modelos disciplinarios o psicolgicos, la pregunta es qu han hecho ellos
y ellas para enfrentarla, qu estrategias, tcticas, instituciones o mecanismos han
diseado: cmo lidian con la violencia de todos los das.
Se trata de ver la perspectiva de los que han detectado in situ la modicacin
en las conductas peligrosas, los que tienen que enfrentar todos los das la vio-
lencia en su escuela y en su comunidad, en las aulas y en los barrios, entre sus
alumnos y entre los vecinos, entre los maestros y los padres de familia.
99
Esta perspectiva ofrece un conjunto de soluciones particulares, acciones in-
mediatas para problemas concretos, pueden ser innovaciones en la adaptacin de
las estrategias propuestas en el PES, dicultades de instrumentacin, insucien-
cias conceptuales, o tambin lmites, inadecuaciones, en n, un campo enorme
de la gestin concreta, de las mltiples formas de la violencia y de las estrategias
locales para enfrentarla, conjurarla o perderse en ella.
Las acciones de seguridad contempladas en el Programa Escuela Segura
son tres:
1. Prevenir y controlar la violencia al interior de la escuela;
2. identicar y controlar las acciones delictivas en el entorno escolar; y
3. acciones formativas para crear la cultura de la prevencin, el respeto a la ley y
la seguridad personal.
Muy bien, dicen los directores, pero cmo desarrollarlas, llevarlas a cabo o reme-
diarlas en cada caso, segn los problemas especcos de cada escuela? Por qu las
acciones de la seguridad se realizan en un lugar, con sujetos actuantes, en contex-
tos particulares, con individuos, grupos, bandas, padres de familia, autoridades
municipales, policas, caciques y funcionarios que reaccionan, que forman un
colectivo o trazan redes entre ellos; se realizan en una escuela que tiene historia,
que tiene tambin, por decir una perogrullada, a los hijos, hermanos, nietos, so-
brinos, ahijados o amigos de los presuntos delincuentes.
En otras palabras, cmo enfrentan la violencia los directivos de las escuelas
a las que asisten los hijos de los asaltantes, violadores, narcotracantes, secues-
tradores? Porque cuando se identican las zonas de alto riesgo por sus ndices
delictivos, se pasa por alto una obviedad: tambin los hijos de los delincuentes,
aquellos que hacen conictiva o peligrosa una zona, van a la escuela, y los maes-
tros, directores, supervisores, apoyo docente o administrativo de la escuela tienen
que tratar con ellos cotidianamente.
La escuela, en las zonas de alto riesgo, puede ser tanto un nodo de relacio-
nes violentas como un oasis formativo, un botn, un territorio peligroso: de qu
100
depende el destino de cada centro escolar?, qu interacciones se efectan en la
escuela que desaten, conjuren, prevengan o gestionen la violencia?
Un estudio de esta naturaleza tiene que hacerse caso por caso, por esta razn
identicamos uno de los estados de la Repblica Mexicana con mayor incidencia
delictiva y seleccionamos escuelas situadas en zonas de alto riesgo, denidas por
los indicadores sociodemogrcos y delictivos; entrevistamos a los directores y
trazamos los ejes de las respuestas particulares a las modalidades de violencia
escolar. Aqu presentamos brevemente dos casos identicados, que aceptaron ser
mencionados, y otro ms que por razones de seguridad pidi el anonimato com-
pleto, sin referir ningn dato de identicacin. Los dos casos reconocibles se
encuentran en el estado de Morelos, a 70 km de la Ciudad de Mxico, muy cerca
de donde Lowry escribi la novela Bajo el volcn: la escuela Plan de Ayala, ubi-
cada en la comunidad de La Joya, municipio de Yautepec; y la escuela Lzaro
Crdenas, en Tres Maras, municipio de Huitzilac, las dos ubicadas en las zonas
de mayor incidencia delictiva en Morelos.
LA ESCUELA: UN BOTN RECURRENTE
La escuela Plan de Ayala se encuentra en la La Joya, municipio de Yautepec,
una poblacin con poco ms de 85 mil habitantes, en el estado de Morelos; es una
escuela primaria que funciona en dos turnos, matutino y vespertino, con seis gru-
pos, uno por cada grado escolar. Un centro educativo pequeo, con 135 alumnos
en el turno vespertino, y otros tantos en el matutino. Lo atienden seis maestros,
ms un profesor de educacin fsica y una maestra de ingls para 4, 5 y 6 ao.
No hay apoyo secretarial, ni conserjes, pero s una USAER, en la que trabajan cin-
co maestras.
8
La mitad de los maestros del turno vespertino tambin atienden el
turno matutino, lo mismo que la directora del plantel.
8
La Unidad de Servicios de Apoyo a la Educacin Regular (USAER) es la instancia tcnico-pedaggica que
brinda apoyos tericos, tcnicos y metodolgicos, para atender a los alumnos con necesidades educativas
especiales con o sin discapacidad en el mbito de la escuela regular. Este programa ofrece, adems, orien-
tacin a padres de familia y asesora a maestros de grupo regular desde un sentido colaborativo, con el n de
hacer un esfuerzo conjunto en bien de los educandos.
101
La escuela fue fundada hace 30 aos, en el terreno baldo de una colonia
marginal. De hecho, La Joya forma parte, con Tetillas y lvaro Leonel, de uno
de los dos polgonos de extrema pobreza en el municipio de Yautepec. La colonia
es de reciente formacin, ms o menos los mismos de la escuela, y se fund con
inmigrantes de otros estados, Guerrero, Oaxaca, Michoacn, Chiapas, Estado de
Mxico y Veracruz. Es una localidad con una tasa de desempleo superior a 40%,
analfabetismo mayor a 35%, con 78% en condiciones de extrema pobreza y que
ocupa el segundo lugar en las estadsticas crimingenas del estado, en nmeros
absolutos, y el primero en delitos per cpita. Segn las carpetas de incidencia
delictiva del primer bimestre de 2008, ocupa el segundo lugar en robo, el primero
en amenazas y lesiones y el tercero en dao en propiedad ajena.
La escuela se ubica en las dos calles ms violentas de la colonia: entre la Gaso-
linera y el Diamante. En las casas cercanas viven, a decir de los vecinos y de ellos
mismos, los presuntos responsables de los delitos que ocurren en la zona. Han
tejido una frgil red de sobrevivencia en el delito, la complicidad y el temor. La po-
lica prcticamente no entra, la ayudanta municipal o no se presenta, forma parte
de las redes delictivas solidarias, o est amenazada por las bandas o los personajes
fuertes de la calle o del barrio. Este es el modelo que se reproduce en la escuela.
Como todas, la escuela Plan de Ayala debe tener una sociedad de padres de
familia, un consejo de participacin social, otro de seguridad escolar y las dems
instancias de coordinacin entre padres, maestros, autoridades estatales y muni-
cipales. Sin embargo, como en tantas otras escuelas, a menudo no funcionan o no
se consigue integrarlos por completo o no funcionan. Es el caso de esta escuela,
en donde existen y se rene la sociedad de padres, pero los consejos de partici-
pacin y de seguridad no, para no cargar de obligaciones a los padres y no dis-
traerlos de sus actividades, a decir de la directora, una joven maestra, con ms de
20 aos de experiencia, licenciada en educacin, dos maestras en organizacin y
gestin escolar y liderazgo, y estudiante del Doctorado en Educacin.
Una caracterstica de la escuela es que ms de 50% de los alumnos son hijos
de madres solteras y la mayora son familiares de los presuntos delincuentes.
Cules son las relaciones que se tejen entre ellos y la escuela, entre los padres y
los directivos?, qu tipos de violencia se generan ah, cmo se conciben y cmo
102
se atienden? A decir de la directora, los problemas no son distintos a los de otros
lugares: rias, pequeos robos, insultos, nada que atente contra la seguridad es-
colar, cuando menos nada diferente a lo de aos anteriores, y que una buena dosis
de disciplina, de castigos concertados con los padres, una que otra expulsin no
puedan atender o resolver.
Los verdaderos problemas iniciaron el ao pasado, y no vienen del interior,
sino del exterior: la escuela ha sufrido robos y amenazas constantes en los lti-
mos cinco meses. La historia es la siguiente.
Hace poco ms de un ao comenzaron los robos en pequea escala. Los pri-
meros fueron en la cooperativa escolar. Los ladrones entraron, se llevaron todo el
dinero y la mercanca, refrescos, dulces, alimentos enlatados y dems. Ante esto,
la directora dio aviso a la sociedad de padres de familia, se compraron nuevos ce-
rrojos y as qued. Menos de un mes despus, volvieron a entrar y se llevaron de
nuevo el dinero de la cooperativa, las mercancas y todo el equipo deportivo. En
esa ocasin se levant el acta respectiva, la directora avis al supervisor de zona
y a la ayudanta municipal. La sociedad de padres de familia sufrag los gastos y
sugiri poner un velador, pero las disposiciones institucionales no lo permiten,
as que slo reforzaron la seguridad. Al mes siguiente volvieron a robar, ahora ya
entraron a la direccin, sustrajeron el equipo de cmputo, la caja de seguridad,
revolvieron todos los papeles, arrancaron y se llevaron una parte del cableado de
electricidad, que por ser de cobre tiene un valor estimable en el mercado negro.
Cuando esto ocurri la directora llam a las autoridades y a los padres de familia.
Algunos dijeron conocer a los responsables, pero no podran acusar a nadie por
temor a las represalias. Se sealaba a un recin egresado, sobrino del capo de la
zona. Las autoridades educativas tomaron nota del caso, pero las de seguridad
municipal no se dieron por enteradas, se dice que por algn tipo de relaciones
entre el ayudante municipal y el presunto responsable.
Al mes siguiente la magnitud del robo escal. Los ladrones no slo se llevaron
todo el cable recin instalado, sino que abrieron la bodega, se llevaron todas las he-
rramientas, el equipo de cmputo, quemaron la papelera, tomaron las televisoras,
destruyeron la direccin y realizaron una pequea esta, a juzgar por el gran n-
mero de botellas de cerveza y de tequila que se encontraron en el patio escolar.
103
Ante esta situacin, la directora elabor las denuncias respectivas, las pre-
sent en la presidencia municipal, en el IEBEM y nuevamente llam a asamblea
de padres de familia. No se tomaron acciones porque todos saban quines eran
los responsables, presuntamente una banda dirigida por un nio de 14 aos,
sobrino del hombre fuerte del barrio. Entonces, la directora y los maestros or-
ganizaron una manifestacin exigiendo seguridad, castigo a los responsables y
compromiso con la escuela. Incluso disearon una ruta que pasara directamente
por las casas de los presuntos responsables sin sealarlos explcitamente, por
temor a las represalias.
La demostracin slo sirvi de desahogo momentneo, pues el siguiente n
de semana la escuela volvi a ser vctima del vandalismo. Nuevamente entraron
a la escuela, se llevaron el dinero de la venta de la semana, todas las mercan-
cas de la cooperativa, aunque ya no se pudieron llevar el cableado por la nueva
forma de instalacin subterrnea, y se concentraron en la direccin. La abrieron,
destrozaron el mobiliario, prendieron fuego a toda la documentacin, rayaron las
paredes y, sobre todo, elaboraron un mural con las fotos de las maestras y la direc-
tora con insultos y amenazas especcas del da, la hora y la forma de su muerte.
Tambin realizaron dibujos obscenos y una instalacin con la suerte sexual de
cada maestra. Fue el lmite. Las autoridades educativas estatales fueron a la es-
cuela, citaron a asamblea de padres de familia, se expuso el caso y se tom una
determinacin: si la comunidad no se haca cargo de la escuela, se iba a cerrar.
Las protestas de los padres de familia no se hicieron esperar y se dio un plazo de
observacin. Esa misma noche, la polica judicial encarcel al hombre fuerte del
barrio, el presunto responsable, protector de la banda de su sobrino.
Pasaron tres meses de tranquilidad, las autoridades educativas visitaron de
nueva cuenta la escuela, la directora solicit su cambio por las amenazas que
reciba y se lo negaron, al mismo tiempo que sala de la crcel el inculpado. Lo
recibi en su ocina, slo para escuchar que l no haba sido el responsable del
vandalismo aunque asegura saber quin fue; ahora le hace trabajos de limpieza
y de ocina.
Hace un mes volvieron a robar, la semana pasada reaparecieron las amena-
zas. Hoy no se sabe qu va a pasar con la escuela, la directora y las maestras.
104
LA DISCIPLINA SOCIAL
La escuela Lzaro Crdenas se encuentra en Tres Maras, del municipio de
Huitzilac, el segundo de mayor incidencia delictiva de Morelos; desde tiempos
precolombinos es una zona de trnsito, entre lo que ahora son la Ciudad de
Mxico y la de Cuernavaca. El director del turno vespertino tiene ya 32 aos
en la escuela, ha sido maestro de los padres de la mayora de los 265 nios que
acuden a la primaria, por eso lo conocen y los respetan, incluso, a decir de l,
aprueban su mtodo de direccin, como l mismo dice, a la antigita, a base de
golpes y de amor.
Y es que, a decir suyo, de qu otra forma se podran enfrentar los problemas
de desarticulacin familiar, de miseria, de falta de comprensin y cario que
tienen sus alumnos. Las estadsticas son sobrecogedoras, como en la escuela
anterior, ms de 60% de los alumnos son hijos de madres solteras, mujeres aban-
donadas por los maridos borrachos, delincuentes, drogadictos, secuestradores.
Muchos de ellos estn en las crceles de Atlachohuaya y de Almoloya. A ms de
uno de ellos les habla semanalmente para darles noticias sobre sus hijos y sus
familias.
La escuela forma parte del padrn de escuelas de calidad desde hace cinco
aos, en las evaluaciones obtiene siempre los primeros lugares y ha conseguido
un sistema de becas alterno al ocial para garantizar que algunos alumnos si-
gan sus estudios preuniversitarios. Adems, recibe a los alumnos problema de las
otras escuelas del municipio. Cmo lo hace?
Yo soy un director a la antigita, aqu el que manda y corrige soy yo ningn maestro
puede tocar a los alumnos, pero si uno es reincidente le doy sus nalgadas, ms vale corregir
a tiempo que lamentar despus los padres lo saben y me lo permiten, ya saben cmo soy
porque tambin a ello les di si se lo merecan [...].
Se lo permiten porque en esa escuela salen los mejores y los ms disciplinados
alumnos de la zona [...] vea las dems, y se dar cuenta del poder del amor y
de una nalgada de vez en cuando porque si no los quiere uno, cmo los va a
105
corregir. Adems, sus procedimientos disciplinarios no se quedan en la escuela,
llegan tambin al mbito familiar, en las disputas matrimoniales, en los planes de
vida y en la moral de la colectividad.
[...] la madre de uno de mis alumnos, cuyo marido estaba en la crcel por secuestro, qued
embarazada yo le advert que si cuando lo supiera la iba a pasar mal no puedo permitir
eso en los padres de familia, luego afectan a los hijos con su ejemplo o con sus problemas
habl con ella, me dijo que su marido saba todo, que se haban divorciado y ya no haba
problema yo como quiera tena que preguntar.
Tambin interviene en las disputas matrimoniales, a solicitud de sus alumnos, y
vigila el comportamiento de los padres con sus hijos, o est atento a las diculta-
des laborales y econmicas de algunos de ellos, incluso ha formado un pequeo
fondo para sufragar el gasto de las comidas de los nios.
Lo ms difcil de enfrentar es el comportamiento de todos los das, aqu solamente han
asaltado una vez, y la comunidad rpidamente dio con los ladrones los problemas de
fuera no son contra la escuela, sino ms bien contra mis alumnos en sus casas, por la
miseria, el abandono o la inmoralidad el problema mas bien han sido los padres que
abusan de sus hijas, o los que los abandonan o los que les dan malos ejemplos por eso
la escuela debe ser un refugio para ellos, no slo vienen a aprehender a leer y escribir,
tambin que es posible ser y vivir de otra manera por eso a los maestros que no tienen
vocacin, que no se preocupan por sus alumnos se van de aqu yo no quiero de esos,
ni tampoco de los que los tratan mal aqu el nico que los corrige con golpes soy yo,
porque soy el que verdaderamente me preocupo por ellos [...].
El modelo disciplinario, extendido a la vida social y familiar de la escuela, re-
produce los elementos del buen pastor, el que vigila el comportamiento de cada
una de sus ovejas, el que corrige y atiende, el que vela por la comunidad; pero
est atento al desarrollo de cada uno de sus miembros. El director es un gua, un
vigilante y un padre amoroso con sus hijos, de ayer y de ahora, los castigos son
correcciones a un alma y un cuerpo descarriados.
106
Los alumnos llegan hasta donde uno se los permite, y como sus padres me conocen, saben
que es mejor un golpe a tiempo, que lamentarse despus.
LA PAX ESCOLAR
Despus de un largo permiso, el director regres a su puesto en la escuela secun-
daria. A decir de los maestros y padres de familia, la secundaria tena un creci-
miento regular, haba entrado al programa de escuelas de calidad, sus equipos
deportivos tenan una cierto reconocimiento y empezaba a presentar los indica-
dores de la violencia escolar: rias con bandas juveniles, robos, varios casos de
violacin a alumnas y alumnos en los alrededores, presencia de narcomenudeo,
amenazas y cosas as. Pero estaban controlados, dice el director: consiguieron
vigilancia en los alrededores, aprehendieron a los ladrones una banda de ex
alumnos, promovieron cursos de derechos humanos, contrataron expertos en
resolucin pacca de conictos, en n, siguieron las recomendaciones de los
programas gubernamentales.
Sin embargo, en muy poco tiempo la violencia escal, curiosamente en todas
las direcciones: asaltos frecuentes a estudiantes a la salida de la escuela; batallas
callejeras; peleas al interior de las aulas y en el patio; aparicin de armas blancas;
lesiones y amenazas; agresiones sexuales entre alumnos y contra maestras; en un
semestre cambi la situacin, un clima de inseguridad se apoder de la escuela.
De repente, las acciones que meses antes haban servido dejaron de funcionar. La
polica no poda reprimir las agresiones externas, los responsables de los delitos
no se encontraban nunca, aparecieron nuevos personajes vendiendo drogas, ofre-
ciendo proteccin y robando a comerciantes, padres de familia y estudiantes. El
consejo de seguridad escolar solicit apoyo municipal, se planearon rondines de
vigilancia, algunas aprehensiones; pero nada cambi. La convivencia se volvi
intolerable, se presentaron deserciones y baj la matrcula.
Cuando regres el director, la situacin estaba bajo control de nuevo. Los
ndices delictivos disminuyeron considerablemente, incluso ms que antes. Ya
no se presentan rias entre estudiantes al interior o al exterior de la escuela;
desapareci el comercio ambulante; se redujeron drsticamente las agresiones
107
sexuales; casi no hay robos y todo parece funcionar en paz, con los problemas
de indisciplina clsicos en una secundaria, pero contenidos, sin escaladas, sin
repeticiones.
Aunque el nivel acadmico no parece recuperarse, todo va bien, slo han
aparecido, con cierta regularidad, paquetes de mariguana, estimulantes, anfeta-
minas y crack; pero sin alterar de manera signicativa el comportamiento de los
alumnos. Aparte de la convivencia relativamente pacca, y de un cierto silencio,
demasiado extrao para una secundaria, no parece haber nada fuera de lugar,
excepto las dos pick ups que se encuentran todos los das, desde temprano hasta
muy tarde, afuera de la escuela, ubicadas a cierta distancia, pero suciente-
mente visibles desde la direccin. En ellas, cuatro hombres jvenes, vestidos
de negro estn todos los das ah. Altos, pelo corto, fuertes: se les conoce como
los zetas, presuntamente ex militares contratados por los narcotracantes para
cuidar las zonas de traslado, venta o circulacin de drogas. Cuando el director
fue a hablar con ellos, sorprendido por su presencia, su respuesta fue tajante:
Usted dedquese a ensear a los nios, de lo dems nos encargamos nosotros
no le gusta mejor as?
Se retir a su cubculo, pregunt a los maestros y ninguno desconoca la
situacin: Desde que llegaron, la escuela est en paz, respondieron algunas pro-
fesoras. Cuando fue a visitar al presidente municipal para plantearle el problema,
l se lo explic muy claramente: con ellos no se meta, djelo as, lo mismo me
dijo el gobernador.
UNA PEQUEA DISCUSIN A MODO DE CONSEJOS DE PRUDENCIA
Los estudios de caso no pretenden sacar conclusiones, tampoco elaborar un lis-
tado propositivo de acciones; se trata de comprender las condiciones en que se
realizan diversos experimentos de gestin de la violencia, y no de elaborar un
conjunto de recomendaciones al modo sugerido por las buenas prcticas o las
acciones ecaces. Sin embargo, de los casos estudiados es posible identicar, al
menos, algunos consejos de prudencia, cuestiones a tener en cuenta al momento
de enfrentar, conjurar o plantear los problemas de la violencia escolar:
108
Las reglas de convivencia, el sistema de castigos y de disciplina requieren ser
explcitos, comprensibles, consistentes, permanentes y aceptados por la co-
munidad escolar.
La gestin de la disciplina se acompaa de acciones efcaces en el terreno es-
colar y extraescolar.
La disciplina se comparte y legitima entre la direccin, los maestros, los padres
de familia y los estudiantes.
La violencia escolar se puede conjurar cuando los directores, maestros y la co-
munidad comparten valores, experiencias y, sobre todo, se observan resultados
acadmicos.
La violencia contra la institucin escolar se desarrolla cuando se fracturan las
expectativas comunitarias con los logros acadmicos.
Las soluciones tcnicas o administrativas desconocen la historia y la cultura
escolar y pueden derivar en escaladas que pongan en riesgo la existencia de la
escuela o la seguridad del personal docente y directivo.
El fracaso es un factor que estimula la cltura anti-escolar, la violencia hacia la
institucin, los alumnos o el personal.
El apoyo poltico es crucial para impedir las escaladas violentas contra la ins-
titucin escolar.
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113
IMPLEMENTACIN DEL PROGRAMA NACIONAL
DE LECTURA EN EL DISTRITO FEDERAL
Carmen Evelia Hernndez Ortiz*
INTRODUCCIN
El presente trabajo de investigacin se centra en el estudio de la fase de implemen-
tacin del Programa Nacional de Lectura (PNL) 2001-2006, entre cuyos principales
objetivos estn la formacin de lectores avanzados a travs del fortalecimiento de
bibliotecas escolares y de aula; la formacin de recursos humanos, el acompaa-
miento escolar y la generacin de una cultura de la lectura a nivel escolar y social.
Particularmente, nos interesa resaltar una de estas acciones, la denominada estra-
tegia nacional de acompaamiento escolar, cuya tarea fundamental es robustecer
las prcticas y modalidades de enseanza de la lectura mediante la intervencin
de un asesoramiento personal para promover el ptimo aprovechamiento de las
bibliotecas escolar y de aula, como vas de acceso a la lectura y la escritura.
Se aborda el estudio de la fase de implementacin de la poltica pblica,
concebida como proceso y anlisis de gestin, por la importancia que tiene el
concurso y la interaccin de diversos actores.
Asimismo, se desarrolla la importancia y conceptualizacin de esta fase de
las polticas pblicas desde una perspectiva integral y cclica, y se recupera la
perspectiva del enfoque de implementacin top-down o de arriba hacia abajo,
con objeto de conrmar que se trata de una poltica vertical que deriva de la pro-
pia instancia gubernamental (Sabatier, 1986).
En este mismo apartado se describe y fundamenta la importancia del estu-
dio de casos como estrategia metodolgica, con alcances y limitaciones, til para
contrastar el deber ser planteado en el programa y el ser de lo que sucede en las
escuelas. Razn por la que se describe el proceso de seleccin de la muestra.
* Maestra en Poltica Pblica Comparada, profesora de tiempo completo en la UPN Ajusco y profesora de
asignatura en la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM.
114
Se exponen los resultados de la investigacin de campo con objeto de cons-
truir e interpretar los efectos de la estrategia de acompaamiento en el programa
y conrmar la tesis de que la implementacin no es una fase aislada, en el ciclo de
toda poltica pblica, sino que est articulada a las dems y cuyo aprendizaje es el
sustento para la retroalimentacin y correccin pertinentes.
La pregunta de investigacin de la que se parte es: cmo se ha gestionado y
qu efectos ha desencadenado la estrategia de acompaamiento escolar del Pro-
grama Nacional de Lectura en la formacin de lectores avanzados en la educacin
primaria? La respuesta hipottica a este planteamiento se dise al considerar que
una inadecuada gestin de la estrategia provocar escasas competencias lectoras
en los nios de educacin primaria; en virtud de que ello repercutir en erradas o
ausentes estrategias de intervencin, que requieren de un conjunto diverso de ac-
ciones y recursos planeados, presupuestados, consensados, etctera. De donde se
inri que la ausencia de estas estrategias de intervencin (tcnico-pedaggicas)
innovadoras generara decientes competencias lectoras.
El estudio de caso que se sigui parti de la identicacin de escuelas pri-
marias pblicas que, de acuerdo con los resultados de la Evaluacin Nacional de
Logro Acadmico en los Centros Escolares 2007 (ENLACE), obtuvieron los pun-
tajes ms altos y ms bajos en el rea de espaol en sus grupos de 5 y 6 en la
Delegacin Coyoacn, con el n de descubrir si la estrategia de acompaamiento
haba inuido en los resultados y de ah realizar el enfoque comparado. Se selec-
cionaron 20 y la muestra de estudio se redujo a 14. De un total de 14 escuelas se
eligieron 10, cinco con los grupos de 5 y 6 con los puntajes ms altos en espaol
y cinco ms con los resultados ms bajos, en los mismos grados.
SITUACIN DEL DISTRITO FEDERAL
EN MATERIA DE DESCENTRALIZACIN EDUCATIVA
Como se ha sealado, la descentralizacin educativa es un proceso que se inici
en la dcada de los aos ochenta durante el gobierno del presidente Miguel de la
Madrid, en respuesta a las recomendaciones de organismos internacionales como
el Banco Mundial y que se formaliz con la rma del Acuerdo Nacional para la
I MP L E ME NT ACI N DE L P ROGRAMA NACI ONAL DE L E CT URA
115
Modernizacin de la Educacin Bsica (ANMEBN) en el ao de 1992, cupularmen-
te suscrito por las autoridades de la SEP, el SNTE y 31 gobernadores, sin tomar en
cuenta al Congreso de Unin, al magisterio y a la poblacin del pas.
El objetivo de la implementacin de la descentralizacin educativa era aca-
bar con las desigualdades y el rezago regionales, as como mejorar la atencin
educativa para toda la poblacin del pas mediante la asignacin diferenciada de
facultades y responsabilidades a los diferentes niveles de gobierno.
El Distrito Federal es la entidad federativa que concentra la mayor infraes-
tructura, la ms compleja estructura de organizacin educativa y el personal ms
numeroso del pas. La matrcula en los distintos niveles, por lo tanto, es tambin
la ms grande, cercana a los tres millones de alumnos y, cmo en el resto del pas,
existe un fuerte rezago y profundas desigualdades entre sus delegaciones polticas
(Observatorio Ciudadano de la Educacinv [OCE], 1999).
Actualmente, su administracin est a cargo de un organismo desconcen-
trado, denominado Administracin Federal de los Servicios Educativos para el
Distrito Federal AFSEDF, creado en 2005, dependiente de la SEP.
Fue a la nica entidad a la que no se le transrieron los servicios de educa-
cin bsica y normal en 1992, aparentemente, por presiones del propio sindicato
y una fuerte resistencia en contra de esta medida, por su temor a quebrantar la
unidad del sindicato, a pesar de que el gobierno le haba concedido respetar las
condiciones generales de trabajo a sus aliados y continuar manteniendo su es-
tructura nacional y centralista (Latap, 2004).
Situacin que se reforz, en 1993, con las modicaciones al artculo 3 cons-
titucional y la disposicin del artculo 4 transitorio de la Ley General de Educa-
cin, que determin que este proceso se llevara a cabo en los trminos y fechas
que se acordara con la organizacin sindical, lo que en otras palabras, condicion
dicha transferencia a la aprobacin del SNTE, con lo que se otorg a esta organiza-
cin sindical un lugar en la ley educativa que nunca haba tenido (OCE, 2004).
Al priorizarse los gastos de la SEP central y mantener una doble estructura
burocrtico-administrativa, a nivel local resulta que con los recortes presupues-
tales se sacrica el avance en investigacin educativa, equipamiento y manteni-
miento de las instituciones educativas, adems de las salariales (Maciel, 2002).
116
Otro aspecto importante, con respecto al artculo 4 transitorio y al 16 de la
Ley General de Educacin, es el hecho de sealar que los servicios de Educacin
Normal prestados en el DF, son una atribucin que corresponde a la SEP, indepen-
dientemente de la descentralizacin en esta entidad. Situacin que ya ha causado
inconformidad por parte de los gobiernos estatales, ya que se advierten diferentes
concepciones respecto a lo que debe ser el sistema nacional de formacin, actuali-
zacin, capacitacin y superacin de los maestros de que habla la Ley General de
Educacin en su artculo doce.
Poco se sabe de las propuestas o intentos por llevar a cabo la descentraliza-
cin en el DF, tampoco hay una versin pblica sobre las intenciones del gobierno
federal, pero desde la perspectiva de las autoridades educativas del DF actuales, el
ANMEB impuls un modelo educativo con base en la lgica del mercado, al con-
siderar un factor de potenciacin econmica, productividad y desarrollo, pero no
de innovacin cientca, tecnolgica, ni de formacin y participacin ciudadana.
Es poco lo que el gobierno del DF puede hacer para gobernar la educacin,
ms all de controlar la matrcula y escuelas y administrar las relaciones labora-
les. El centralismo burocrtico es la regla en el sistema educativo mexicano. En
el nuevo federalismo educativo, el gobierno central tiene facultades para deter-
minar, normar, regular, evaluar, jar lineamientos generales y obliga a
las autoridades locales a destinar recursos crecientes a la educacin cuando, en
la ccin constitucional, cada congreso soberano establece las disposiciones de
ingreso y gasto pblico en su estado. La burocracia central norma y ja las aristas
principales del las reglas del juego poltico, en tanto que los estados siguen esas
normas y concilian las reglas con sus intereses: las rutinas centralistas predomi-
nan (Ornelas, 2004, pp. 1037-1040).
A dos dcadas de la descentralizacin educativa en el pas, lo que se observa
es, precisamente, como ya lo advierte Ornelas, el predominio de las atribuciones
federales, tanto en el orden legislativo como en los controles administrativos y
nancieros que la SEP les aplica.
Ello se reeja en la permanencia de una abultada burocracia central y en la
convivencia simultnea, en muchos estados, de estructuras federal y estatal. La
federalizacin o descentralizacin ha establecido una relacin entre estados y fe-
117
deracin poco clara, por tanto, el grado de autonoma alcanzado por las entidades
en materia educativa tampoco es claro (OCE, 1999).
Lo que s es evidente es el escaso margen de accin de los estados para hacer
valer sus prioridades en materia curricular o de actualizacin del magisterio.
En el Distrito Federal la situacin no ha sido distinta, se ha fortalecido un sis-
tema educativo organizado bajo una perspectiva normativo-racional que ha tenido
como virtud dicultar el avance de propuestas educativas diferentes a las ociales,
lo que ha garantizado el control y sometimiento de los docentes a travs del forta-
lecimiento de una estructura burocrtica que en trminos monetarios no ha decre-
cido. A nivel local resulta que con los recortes presupuestales se sacrica el avance
en investigacin educativa, equipamiento y mantenimiento de las instituciones
educativas, adems de las salariales, esto al priorizarse los gastos de la SEP central
y mantener una doble estructura burocrtico-administrativa (Maciel, 2002).
ANTECEDENTES Y CARACTERSTICAS DEL PROGRAMA NACIONAL DE LECTURA
En Mxico, es a partir de 1980 cuando comienza a discutirse en algunos mbitos
de la esfera educativa una concepcin ms amplia de la competencia lectora y se
cuestiona la separacin entre los procesos de adquisicin y los usos de la lectura,
adems de la inquietud por parte de los profesores acerca del fracaso escolar por
el alto ndice de reprobacin y de desercin en los primeros aos de la educacin
primaria, lo que provoc el inters por investigar este fenmeno. De ah que se
hicieran estudios sobre el proceso de adquisicin de la lectura que llevaron a
concluir que los nios no tenan una concepcin amplia y clara de los usos de la
lectura y la escritura, lo que se traduca en una ausencia en el entendimiento, de
comprensin oral y en el desempeo escrito.
Este hallazgo promovi el cambio de estrategia en el diseo de los programas
y materiales de lectura y escritura que, originalmente, se haban iniciado como
programas remediales y ahora se transformaban en programas regulares.
La reconceptualizacin de la alfabetizacin se tradujo en el fortalecimiento
curricular y el cambio de los materiales educativos para mejorar las prcticas de
su enseanza.
118
Dos innovaciones importantes fueron: la modicacin de los libros de texto
de espaol de los primeros grados, que incorpor el mtodo global en sustitu-
cin del fontico-silbico que pona nfasis en letras y slabas como base para la
construccin de palabras y frases, por la iniciacin de la lectura a partir de frases
y la promocin del programa Rincones de Lectura, a mediados de la dcada de
los aos ochenta y que parti de reconocer a los nios pequeos como lectores,
y propuso que desde la iniciacin a la lectura se complementaran la instruccin y
los enfoque didcticos globales poniendo al alcance de los nios otros libros de
lectura (Reimers, 2006, pp. 159-167).
Posteriormente, la SEP desarroll otras acciones de apoyo a la enseanza del
espaol, como el diseo del Programa Nacional de Fortalecimiento a la Lectura
y la Escritura (PRONALEES) en 1995, que parti de revisar la visin de la lectura y
escritura en la escuela y las concepciones de su aprendizaje y enseanza.
Sus objetivos fueron, en primer lugar, fortalecer el aprendizaje de la lectura y
de la escritura, con base en una concepcin comprensiva, no en el descifrado, sino
en la comprensin de la lectura y en la posibilidad del nio de expresar por escri-
to sus ideas. Para lograr este propsito, se proyect como un programa nacional y
se deriv la necesidad de revisar los contenidos curriculares de la lengua en la es-
cuela primaria, por lo que se elabor un programa nuevo que se incorpor, como
ya se coment antes, en los libros de texto gratuitos de primero y segundo grados,
con la nalidad de que en este nivel los nios adquirieran la competencia bsica
de leer y escribir; que de tercero a sexto consolidaran y ejercitaran estas com-
petencias y que, en la secundaria, se intensicara dicho ejercicio. Adems de la
elaboracin de los libros del maestro, en los que se explicaban detenidamente
cada una de las lecciones, el objetivo a alcanzar y los medios para lograrlo. De
este modo, el maestro cont por primera vez con apoyos para utilizar los materia-
les que reciba el nio. Lo que requiri un esfuerzo y un compromiso muy impor-
tantes por parte de los maestros, ya que no todos ofrecan la oportunidad de un
aprendizaje activo, comprensivo y constructivo a sus alumnos.
A partir de 1995, PRONALEES llev a cabo la renovacin de los libros de texto,
de los libros para el maestro y elabor los cheros de actividades didcticas; una
nueva herramienta para invitar al maestro a utilizar tanto el libro de texto como
119
otros materiales, todo ello desde un enfoque que privilegi el desarrollo de las
competencias comunicativas.
El PRONALEES no se orient a la eciencia mecnica de la lectura, sino bsica-
mente al logro de la comprensin lectora y, de esta manera, desarrollar un pensa-
miento lgico a travs de la expresin oral y escrita, lograr que los nios aprendieran
a comunicarse y ms que nada a pensar y a utilizar sus conocimientos.
La operacin del PRONALEES dio lugar a la organizacin de coordinaciones
estatales del programa dependientes de la autoridad de educacin pblica de los
estados y se constituy en la instancia encargada de gestionar el programa de fo-
mento a la lectura en el mbito de la descentralizacin de la educacin bsica.
El propsito de fomentar la lectura tiene tambin antecedentes en el Pro-
grama Nacional para la Actualizacin Permanente de los Maestros de Educacin
Bsica en Servicio (Pronap), suscrito entre la SEP y el SNTE en 1994, derivado del
cual se estableci la Biblioteca para la Actualizacin del Magisterio, que cuenta
con ms de 50 ttulos; la Biblioteca del Normalista y los Centros de Maestros, que
tambin cuentan con importantes acervos bibliogrcos (OCE, 2002).
PRONALEES y Rincones de Lectura (Rilec) cumplieron un importante trabajo
de capacitacin y adiestramiento de maestros; sin embargo, no lograron com-
plementarse, cada uno avanz por su lado, lo que provoc que las escuelas se
sintieran identicadas slo con alguno de ellos, por lo que llegaron a considerarse
rivales (OCE, 2002).
Entre los principales objetivos del PNL, destacan:
Fomentar la formacin de lectores autnomos, capaces de seleccionar sus lec-
turas, comprender distintos textos y escribir con uidez y voz propia;
garantizar las condiciones de uso y produccin cotidiana de materiales escritos;
desarrollar los mecanismos que permitan la identifcacin, produccin y circu-
lacin de los acervos bibliogrcos para satisfacer las necesidades culturales
de los miembros de las comunidades educativas;
consolidar espacios para apoyar la formacin e interaccin de los diversos
mediadores del libro y la lectura (maestros, padres, bibliotecarios, promotores
culturales), tanto a nivel estatal como nacional e internacional, y,
120
recuperar, producir, sistematizar y circular informacin sobre la lectura y sus
prcticas, con el n de favorecer la toma de decisiones, el diseo de polticas,
as como la gestin de las mismas y la rendicin de cuentas (Reimers, 2006,
pp. 188-189).
Los propsitos de las Reglas de Operacin del Programa Nacional de Lectura,
fuente de nanciamiento del mismo, establece que la estrategia para llevar a cabo
la promocin y fomento a la lectura a partir del ao 2005, cuente con los recursos
para operar a nivel nacional, de acuerdo con el Convenio de Coordinacin Inte-
rinstitucional rmado entre la SEP y las autoridades educativas estatales para el
ciclo escolar 2005-2006, en el que se transrieron a las entidades federativas, 25
millones de pesos para la implementacin de los Programas Estatales de Lectura
(PEL) a travs de la expedicin de estas reglas de operacin.
Debido a su alcance nacional y a la naturaleza de sus lneas estratgicas,
el programa tiene una estructura federal, en tanto que su diseo y operacin es
mediante coordinaciones estatales, que estn conformadas de manera plural por
medio de un responsable en la entidad, designado por las autoridades educativas
estatales.
La poblacin objetivo son las comunidades escolares (alumnos, maestros,
directores, bibliotecarios, supervisores y padres de familia) de las escuelas pbli-
cas de educacin bsica y normal de las 32 entidades federativas; los miembros
de los equipos tcnico-pedaggicos de las 32 coordinaciones estatales del PNL; los
miembros del comit de seleccin y del comit de seleccin ampliado y los ase-
sores de las redes de acompaamiento de las 32 entidades del pas; los miembros
de los equipos tcnico-pedaggicos que laboran en los Centros de Maestros y los
maestros que asisten a estos.
La asignacin y administracin de recursos nancieros que la Federacin
destina para la puesta en marcha de los PEL, constituye un monto adicional al
presupuesto regular que destinan las autoridades educativas estatales o federales
para el funcionamiento de las escuelas de educacin bsica y normal.
Los recursos aportados por la Federacin se destinarn nicamente a nan-
ciar los conceptos autorizados, como son: pasajes y viticos a los asesores, a los
121
miembros de los comits de seleccin, a los encargados del acompaamiento pre-
sencial y/o supervisin de la distribucin e instalacin de los acervos a las biblio-
tecas; al equipo tcnico y a los asesores de la red de acompaamiento; impresin
de materiales de apoyo a la capacitacin; adquisicin de materiales de apoyo a las
labores formativas; pago parcial para la distribucin de los acervos; combustible
para el traslado de materiales; pago de honorarios profesionales a asesores exter-
nos; produccin audiovisual y adquisicin de equipo de computo.
Las lneas estratgicas del programa para alcanzar los objetivos planteados
son cuatro y, en conjunto, buscan atender integralmente los retos que representa
la formacin de usuarios de la cultura escrita desde la escuela, por lo que las
acciones que se desarrollan en cada una de las lneas contribuyen tambin a los
objetivos de las otras. stas son:
1. Fortalecimiento curricular y mejoramiento de las prcticas de enseanza.
2. Fortalecimiento de bibliotecas y acervos bibliogrcos de las escuelas de edu-
cacin bsica y normal y en los Centros de Maestros.
3. Formacin y actualizacin de recursos humanos.
4. Generacin y difusin de informacin.
Estas lneas responden a los objetivos generales del programa: garantizar las con-
diciones de uso y produccin cotidiana de materiales escritos en el marco de los
proyectos de enseanza y aprendizaje de la escuela bsica para hacer posible que
los alumnos lean y escriban de manera autnoma, crtica y signicativa.
Se considera que en la formacin de lectores y escritores, la presencia de una
amplia diversidad de materiales de lectura en las bibliotecas escolar y de aula es
fundamental. En dicho modelo el acceso al conocimiento y el desarrollo de com-
petencias para la vida slo es posible al interactuar con mltiples fuentes de infor-
macin, con lo que se supera la visin el libro de texto como herramienta nica.
En este sentido, la instalacin de las bibliotecas escolares y de aula es una
base fundamental del modelo pedaggico para la formacin de usuarios plenos en
la lectura y la escritura, que requiere de un currculo exible y la preparacin de
los maestros para su mximo aprovechamiento.
122
IMPORTANCIA Y CONCEPTUALIZACIN DE LA ESTRATEGIA
DE ACOMPAAMIENTO ESCOLAR DEL PNL
De acuerdo con el punto de vista de especialistas en el tema, la labor de asesora-
miento en la enseanza se congura al amparo de tres campos de actuacin dif-
ciles de delimitar: la supervisin educativa, la formacin continua o permanente
del profesorado y la innovacin educativa; que en realidad constituyen distintas
instancias de asesoramiento a los centros (Rodrguez, 2001).
Su nalidad principal es apoyar las tareas de construccin de sentido, iden-
tidad y posibilidad tanto a los estudiantes como al profesorado, por lo que son
propias de las acciones educativas y asistenciales.
El acompaamiento escolar es una tarea de asesora que implica la posibi-
lidad de estar cerca, de asistir, de conocer, de dar seguimiento y de evaluar las
acciones cotidianas de la escuela en todos sus niveles y dimensiones.
Sin embargo, como seala Escudero (1993), cualquier proceso de asesora-
miento escolar reclama la participacin, negociacin y construccin compartida,
por lo que supone trabajar con las escuelas, ms que intervenir en ellas, lo que
implica un trabajo de interaccin entre profesionales (Escudero, 1993).
Para Murillo (2000, p. 5), el asesoramiento constituye un proceso interactivo
de colaboracin con los centros educativos y/o profesorado que los conforman,
con la nalidad de prevenir posibles problemas, participar, ayudar en su solucin
y cooperar en la mejora educativa.
Se trata de un proceso en direccin de ida y vuelta, encaminado a dar y re-
cibir ayuda, movilizando recursos internos y externos con objeto de resolver un
problema, crear y sostener esfuerzos de cambio con nes de mejora.
En sntesis, la tarea del asesor acompaante consiste en promover, disear,
diagnosticar, planicar, ayudar y evaluar el cambio educativo desde la escuela.
En este sentido, el proceso de asesoramiento est directamente inuido por
la poltica educativa, por las caractersticas del sistema educativo, por el grado
de autonoma de los centros escolares, por el profesionalismo y compromiso de
los profesores y, en general, por su implicacin en el contexto de la organizacin
educativa.
123
Por ello, los cambios, entendidos como construcciones sociales y culturales
originados en el seno de las instituciones, orientan la misin de los asesores en el
contexto de las organizaciones educativas hacia el anlisis, comprensin y revi-
sin de estos procesos y buscan explicaciones contextualizadas de los mismos.
Es en este sentido, en el que se sostiene que son los colectivos escolares al
apropiarse de los programas de formacin, quienes han ido construyendo mejores
condiciones para sta y otras tareas esenciales en el proyecto educativo nacional.
En el caso concreto del PNL, la estrategia de acompaamiento escolar, es una
accin promovida por la Federacin a travs de las Coordinaciones Estatales del
Programa, integradas por cuerpos de asesores tcnicos voluntarios adscritos a las
mesas tcnicas, zonas, sectores y Centros de Maestros en cada entidad federativa.
De acuerdo con el Manual del asesor acompaante, el acompaamiento es una
estrategia de asesora e intervencin que tiene como propsito proporcionar y
consolidar formas de gestin y desarrollo pedaggico que promuevan la labor de
formacin de lectores y escritores mediante la instalacin de bibliotecas escolares.
As, el acompaamiento apoya el trabajo escolar y contribuye a que la escuela se
convierta en un espacio de libre uso y circulacin de la palabra y de las ideas, en el
que la gestin escolar promueve el acceso, uso permanente y produccin de todo
tipo de material escrito (SEP, 2007, pp. 21-33).
Esta estrategia didctica se dise desde el ao 2003 y pretende sensibilizar
a los maestros en la incorporacin natural y efectiva de libros distintos de los de
texto, al proyecto escolar, a las prcticas y tareas cotidianas del aula, al articular
su uso a los objetivos de la clase.
Se trata de una intervencin directa, de una asesora tcnico-pedaggica a
los centros escolares, con objeto de apoyar a la comunidad educativa que volunta-
riamente lo solicite en la instalacin del modelo pedaggico innovador.
Podemos inferir que la argumentacin terica en torno al deber ser del acom-
paamiento escolar es congruente con el planteamiento expuesto en la estrategia
del Programa Nacional de Lectura; sin embargo, lo que sucede en los hechos es
producto de una multitud de factores, entre los que destaca el diseo y la imple-
mentacin misma del programa, aspectos que analizaremos en el apartado del
anlisis emprico.
124
IMPORTANCIA Y CONCEPTUALIZACIN DE LA IMPLEMENTACIN
Los cambios que ha experimentado el proceso de las polticas pblicas en los l-
timos aos tiene que ver con el desplazamiento de su objeto de estudio, que pas
de exagerar la importancia de la fases de denicin de los problemas sociales y la
formulacin de los programas de intervencin (toma de decisiones) en la dcada
de los sesenta, a centrarse en la evaluacin y, unos aos ms tarde, a mediados de
los aos setenta, el inters se concentr en la etapa de la implementacin, que res-
cat las cuestiones organizacionales y administrativas, aunque dada la compleji-
dad de los problemas y el dcit en el cumplimiento gubernamental, se consider
razonable darlos por terminados.
El redimensionamiento del estado y la reivindicacin del policy management
fueron en los ochenta la alternativa para lograr que las polticas fueran ecaces y
ecientes a travs de una direccin y gestin pblica inteligentes. Este fenmeno
se manifest en el incremento de los estudios sobre implementacin como pro-
ceso y como resultado (outputs and outcomes), lo que contribuy al desarrollo de
estudios de evaluacin, profundamente inuenciados por los enfoques gerencia-
listas del sector privado.
La hechura de las polticas pblicas y de los programas gubernamentales
se debe llevar a cabo en interaccin constante con agentes no gubernamentales,
organizaciones sin nes de lucro, en contextos y niveles de gobierno diversos que
requieren un sistema operativo y organizativo a travs de redes

(Cabrero, 2000,
p. 22), dentro y en torno al sector pblico totalmente interdependiente

(Peters y
Wright, 2001, p. 919).
La nueva gestin publica, caracterizada por su nfasis en los resultados y el
uso de instrumentos de evaluacin con metas, indicadores y resultados no puede
resolver los mltiples y diversos problemas de denicin y ejecucin de las polti-
cas pblicas. De ah que la doble dimensin de la gestin pblica: tcnica y poltica
sea revalorada y entendida como una sntesis necesaria en la viabilidad y factibili-
dad de la intervencin estatal.
De acuerdo con Roth (2002), la implementacin de las polticas pblicas no
es un problema puramente administrativo, entendido como un problema tcnico,
125
de simple ejecucin. Sostiene que esta etapa es fundamental porque es ah donde
la poltica pasa del discurso a los hechos. Por lo que la implementacin de las po-
lticas es la continuacin de la lucha poltica con medios y escenarios diferentes.
Es la determinante decisiva del resultado de una decisin.
Este mismo autor, cita a Meny Thoening (1992) para denir a la implementa-
cin como la fase de una poltica pblica durante la cual se generan actos y efectos
a partir de un marco normativo de intenciones, de textos o de discursos (Roth,
2002, pp. 17-19).
El estudio de la implementacin, entonces, da cuenta de la operacin, la ins-
trumentacin o la ejecucin de las polticas o programas de gobierno en la prc-
tica. Sus objetos de estudio se orientan a conocer cmo se desenvuelve, cmo se
altera la estructura organizacional, quin o quines la promueven, cmo se com-
portan los responsables de su operacin, cmo vara a travs del tiempo, etctera.
Razn por la que Jenkins (1978) seala que el estudio de la implementacin
es el estudio del cambio y el estudio de la microestructura de la vida poltica, el
cmo funcionan las organizaciones e interactan entre s y qu las motiva a ac-
tuar de una u otra manera (Martnez, 2006, p. 2). Todo esto explica el por qu la
medicin de la implementacin resulta un asunto complejo.
Es en este contexto, en el que se circunscribe la importancia del estudio de
la implementacin, fase en la que se materializa el discurso; en la que el deber ser
baja al plano del ser, real, cotidiano y objetivado en el contexto institucional de la
escuela, el saln de clases y se realiza la interaccin de actores: supervisor-direc-
tor; director-maestros; maestros-alumnos; maestros-padres de familia, etctera.
En el caso concreto de esta investigacin, la implementacin del PNL y, en
concreto, de la estrategia de acompaamiento escolar, se entender como resul-
tado de la interaccin de varios factores: del nivel de organizacin de la escuela,
de la prioridad que las escuelas otorguen, en su proyecto escolar, al desarrollo de
las competencias lectoras (que, en el caso de estudio, para todas es una prioridad,
en virtud de que se trata de uno de los objetivos centrales del currculo de la edu-
cacin primaria); de la formacin de los profesores y de sus competencias peda-
ggicas, para integrar a su prctica oportunidades para que los nios utilicen, de
manera diversa, los acervos bibliogrcos a su alcance en el aula.
126
PERSPECTIVA CCLICA DE LA IMPLEMENTACIN
El paradigma del ciclo de vida de las polticas pblicas, segn May y Wilda-
vsky (1977), que insiste en el hecho del permanente aprendizaje, correccin y
continuidad de las polticas, se divide en los siguientes momentos: formacin-
jacin de la agenda, anlisis de la cuestin, implementacin, evaluacin y
terminacin.
Para Knoepfel,

Larrue y Varone (2003), el ciclo de las polticas pblicas,
maniesta un continuo devenir, por lo que debe verse como un marco de referen-
cia y no como un esquema rgido.
El estudio, como dispositivo analtico de cada uno de estos momentos,
segment el proceso, lo que ocasion tratamientos aislados y unidimensionales
de decisiones singulares, contra la intencin original de entender a la poltica
como un curso de accin integrado por decisiones interdependientes y comple-
mentarias.
Sin embargo, esta divisin promovi perspectivas tericas y disciplinarias
especializadas y factores de anlisis muy interesantes, que generaron un cono-
cimiento a profundidad de las restricciones que pesan en la andadura de una
poltica y de las razones de su orientacin y dinmica; no obstante que aislar los
componentes integrantes del proceso de toda poltica no ayuda a una buena traza,
decisin y operacin de la misma.
La riqueza del proceso de las polticas pblicas en el contexto del paradigma
cclico, tiene que ver con las decisiones-acciones o no decisiones-acciones de ac-
tores pblicos a n de que un problema colectivo pueda resolverse a travs de un
esfuerzo pblico.
Estas decisiones-acciones suponen nes que se persiguen y medios para al-
canzarlos; el n es la atencin, el reconocimiento y solucin de problemas pbli-
cos y los medios: el dilogo, la comunicacin entre diversos actores sociales; la
identicacin y la denicin de los sujetos de intervencin pblica; las acciones
en materia legislativa y su aplicacin concreta en programas de intervencin sec-
torial del gobierno, como actor poltico- administrativo; la naturaleza obligatoria
de las decisiones-acciones va convencional o contractual.
127
DE ARRIBA HACIA ABAJO: UN ENFOQUE DE IMPLEMENTACIN
De acuerdo con Justa Ezpeleta, el aporte de los estudios sobre implementacin y la
evidencia sobre los errticos caminos del cambio polticamente inducido, que si-
gue la perspectiva top-down o de arriba hacia abajo y las condiciones que ofrecen
las estructuras escolares para dar cauce a propuestas innovadoras como es el caso
del PNL y de su estrategia de acompaamiento escolar y alentar su apropiacin,
constituye un tema que, en el caso de este programa, resulta muy ilustrativo.
Ya que el programa, como parte de las reformas educativas iniciadas desde los
aos noventa, es una poltica gubernamental, porque parte de una poltica o deci-
sin del gobierno central, cuyo propsito es relacionar la consistencia de las accio-
nes implementadas por los funcionarios responsables con el logro de los objetivos.
Es un asunto de mando y control en el que la jerarqua es sustantiva. Es una polti-
ca con una denicin clara de sus metas u objetivos; con fundamentos terico-cau-
sales; con una estructura legal, con funcionarios; con apoyo de grupos de inters y
de instituciones que pueden debilitar el apoyo poltico o la teora causal (Sabatier,
1986). Es resistente a aceptar la crtica al control programado y jerrquico, de ah
que los representantes de este enfoque insistan en que el comportamiento de los
burcratas de bajo rango y de los grupos objetivo se mantenga dentro de lmites
aceptables, a travs del tiempo, si se cumplen las condiciones sealadas.
Es racionalista, prescriptivo y excluyente del comportamiento humano, pro-
mueve mandamientos y controles que minimizan el conicto y la desviacin de
metas establecidas, con la idea de que cada poltica pblica es una hiptesis con
condiciones iniciales y consecuencias predichas.
Reconoce que el conicto y la consolidacin de acuerdos tienen lugar duran-
te la implementacin y que el conicto es una disfuncin que requiere solucin.
Como se observa, la disposicin de recursos; la secuencia de rdenes; la
comunicacin efectiva, la jerarqua y el control de individuos y organizaciones
participantes en el desempeo de la poltica o programa, constituyen, para este
enfoque, los temas centrales de estudio (Sabatier, 1986).
*
* Todas las caractersticas y elementos han sido retomados en forma resumida del texto de Sabatier (1986).
128
Las polticas de arriba hacia abajo aplicadas a las escuelas son clasicadas
como de origen externo y producto de una propuesta formulada por defecto,
desde el centro, lo que advierte sobre la lejana de los maestros en la denicin de
orientaciones que tienen incidencia directa en su quehacer cotidiano.
Se arma que este enfoque de implementacin, propio de la tradicin de
nuestras administraciones, no ha sido una fase de aprendizaje, porque no ha pro-
movido la retroalimentacin de los procesos que intenta desatar. Adems de su
radicalidad y urgencia tanto en la operacin como en la bsqueda de resultados;
la rigidez de los plazos y estructuras, y la burocratizacin de sus procesos, lo que
ha agudizado el escepticismo hacia este tipo de propuestas de mejora escolar.
Inducir cambios en las prcticas escolares compromete un complejo muy di-
verso de factores de la conguracin cultural escolar, por lo que el sentido de las
innovaciones en los organismos escolares tendr que considerar el momento de
la implementacin como parte de su mismo proceso, los aspectos organizativos,
normativos, culturales y laborales que condicionarn su apropiacin (Ezpeleta,
p. 420).
CARACTERSTICAS METODOLGICAS Y SELECCIN
DE LA MUESTRA PARA EL ESTUDIO DE CASO
Juzgamos el estudio de casos, como la estrategia didctica para conocer, analizar
y reexionar sobre los efectos del acompaamiento escolar en la formacin de
lectores; en el que la variable causa-independiente es el acompaamiento y la va-
riable efecto-dependiente, es la formacin de lectores avanzados.
El estudio de casos tiene como principal ventaja elucidar los mecanismos
que conectan una variable independiente con una variable dependiente a partir de
una sola unidad de anlisis (la escuela) que es la unidad bsica de la investigacin
a travs del tiempo, prestando especial atencin a la variacin. Los casos fueron
elegidos por sus caractersticas de particularidad.
Braslavsky y Acosta (2006) sealan que el estudio de casos constituye una
estrategia transversal que tiene por nalidad la consideracin de un problema
determinado que puede ser abordado de manera directa.
129
Los estudios de caso son tiles como disparadores y promotores de la re-
exin desde la accin y su principal desventaja es no poder extrapolar inferen-
cias (Braslavsky y Acosta, 2006).
Como investigar signica extraer inferencias a partir de informacin rela-
cionada con un problema que nos preocupa y de una teora relacionada con el
mismo, del caso de estudio, extrajimos inferencias del marco terico y de las
observaciones e instrumentos de campo aplicados en escuelas de la Delegacin
Coyoacn del DF, razn por la que es un estudio cualitativo, descriptivo y expli-
cativo, no probabilstico, que indaga sobre los efectos de la estrategia sealada
en la formacin de lectores avanzados; por lo que, como ya se mencion, no
permite la extrapolacin de inferencias a nivel general; pero s la percepcin de
este programa en una jurisdiccin determinada.
Se pretende el planteamiento de inferencias explicativas, porque nos propo-
nemos conocer los efectos causales a partir de los datos observados.
Tras una pregunta explicativa, existe implcita o explcitamente un pensa-
miento contrafctico: por qu la estrategia de acompaamiento escolar en escue-
las primarias del DF no ha sido aplicada? Por qu la estrategia en el Estado de
Veracruz ha tenido otros efectos?, o qu condiciones o circunstancias polticas
han inuido en uno y otro caso?
En trminos generales, podemos armar que se trata de un estudio mixto
porque utiliza el enfoque cualitativo para explicar un fenmeno que aparente-
mente es muy simple, como lo es la enseanza de la lectura y su impacto en la
formacin de personas autnomas, tema en realidad complejo y que requiere de
la descripcin, explicacin y observacin para su comprensin.
Tambin es cuantitativo porque se apoy en la aplicacin de instrumentos
para la recoleccin y anlisis de datos necesarios para contestar a las preguntas
que guiaron el desarrollo de la investigacin, aunque se abord una muestra muy
pequea, no representativa del universo escolar.
Con objeto de conocer cmo est operando el Programa Nacional de Lectu-
ra y, particularmente, cmo han gestionado las escuelas la estrategia de acom-
paamiento escolar, se seleccion una muestra que fue til para indagar sobre
el proceso que ha seguido la instrumentacin del programa y que sirve como
130
sustento para responder al cuestionamiento de la hiptesis original de la inves-
tigacin. La estrategia metodolgica de la investigacin de campo, en primera
instancia, parti de una seleccin intencional, ya que se eligieron escuelas pri-
marias que, de acuerdo con los resultados de la Evaluacin Nacional de Logro
Acadmico en los Centros Escolares 2007 (ENLACE), obtuvieron los puntajes
ms altos y ms bajos en la Delegacin Coyoacn; en virtud de que esta prueba
mide el desempeo de los conocimientos adquiridos por los estudiantes de los
ltimos tres grados de primaria, en las asignaturas de espaol y matemticas.
Para efectos de este trabajo, slo se consideraron los resultados obtenidos en
el rea de espaol, de 5 y 6, que incorpora aspectos sobre el uso de la gramtica,
la comprensin lectora y el desarrollo de habilidades escritas.
Otro aspecto que se consider en la eleccin de las escuelas, fueron indicado-
res de gestin respecto a su perl general, como son: matrcula, caractersticas de
la planta docente e infraestructura; con objeto de descubrir, si estos indicadores
ms la estrategia de acompaamiento haban inuido en los resultados y de ah
realizar el estudio comparado.
De un total de 119 escuelas primarias generales, que participaron en la prue-
ba ENLACE 2007, en la delegacin mencionada, se seleccionaron 20, de las cuales
se obtuvo autorizacin, por parte de la Subdireccin Tcnica de la Coordinacin
Sectorial de Educacin Primaria de la Administracin Federal de Servicios Edu-
cativos en el Distrito Federal, de estudiar 19. De stas, en cinco hubo mltiples
reservas de parte de los directivos y de los propios supervisores de colaborar en la
investigacin, por lo que el nmero total se redujo a catorce.
De las 14 escuelas participantes, todas ubicadas en la Delegacin Coyoacn
del DF, 10 pertenecen al turno matutino y cuatro al vespertino; el nivel socioeco-
nmico del conjunto de escuelas encuestadas es medio bajo.
Del total de las 14 escuelas, participaron los 14 directores y 60 profesores, 27
de 5 y 29 de 6, ms cuatro profesores de los otros grados (1 a 4) por as solici-
tarlo el director de un plantel, que solo cuenta con un grupo por grado.
En relacin con las caractersticas generales de infraestructura, se trata de
inmuebles escolares con ms de 45 aos de servicio en promedio, por lo que ree-
jan una inmensa necesidad de mantenimiento diverso. Son escuelas que albergan
131
una matrcula en promedio, mayor a 350 alumnos en el turno matutino y menos
de 100 en el vespertino.
El nmero de grupos en la mayora de las escuelas vara entre dos y tres
por grado, en el turno matutino, excepto el caso de una escuela, que slo cuenta
con un grupo por grado y las del turno vespertino, de las cuales dos cuentan con
slo un grupo por grado y otra escuela que slo tiene un grupo a partir del ter-
cer grado y otra con las caractersticas de las matutinas. El nmero de alumnos
repetidores en todos los grados es, en promedio, entre cinco y 12. El nmero de
nios y nias, en general, es muy similar, tendiendo discretamente a ser mayor
en el caso de las nias.
La planta de profesores frente a grupo, en promedio, en el turno matuti-
no, oscila entre 18 y 20 en una plantilla total de entre 25 y 28 trabajadores, en
la que se incluyen, intendentes, conserjes, administrativos y asesores tcnico
pedaggicos.
Excepto en el caso de tres de las cuatro escuelas del turno vespertino, y una
del turno matutino, en las que el nmero de profesores no rebas una decena,
porque, como ya se seal, son escuelas en las que slo hay un grupo por grado.
La gran mayora de los profesores son de base y tienen una antigedad que
supera los diez aos de servicios, en promedio. Igualmente, la mayora de ellos
cuenta con estudios de Normal Bsica; siguen los pasantes de una licenciatura,
y en menor nmero los que ya son licenciados y los que tienen posgrado. Ex-
cepto en una de las escuelas del turno vespertino, en la que 50% de poblacin
docente tiene menos de cinco aos de antigedad y solo seis maestros, de un
total de 25, tiene ms de 10 aos de antigedad en el servicio.
El nmero de profesores por plantel que participa en el Programa de Ca-
rrera Magisterial, en promedio, oscila entre cuatro y cinco en el turno matutino;
situacin que vara en las escuelas del turno vespertino, en las que este nmero
desciende a uno o dos profesores.
Se aplicaron dos tipos de cuestionarios, uno dirigido a los directores y otro
a los profesores de los grupos de 5 y 6, excepto en una escuela. Previamente se
realiz una entrevista a varios directores y a dos supervisores con objeto de cono-
cer las caractersticas generales de funcionamiento de las escuelas.
132
El contenido de las preguntas de los cuestionarios se orient a conocer la for-
ma como se est llevando a cabo la instrumentacin del PNL; el fondo y la forma,
cmo los colectivos escolares han ido haciendo suyos los objetivos del programa
a travs de la gestin de una serie de acciones sealadas en el mismo, haciendo
nfasis en la estrategia de acompaamiento escolar.
La encuesta, aplicada a los directores, los cuestiona en torno a su conoci-
miento sobre la poltica pblica y sobre la estrategia de acompaamiento escolar;
las acciones de seguimiento, la importancia otorgada al desarrollo de las habili-
dades comunicativas y las caractersticas del acompaamiento o apoyo tcnico-
pedaggico recibido.
Asimismo, indaga cmo los directores involucran a los profesores en este
programa de promocin a la lectura y la escritura; qu importancia otorgan a
las bibliotecas escolar y de aula como instrumentos para la formacin lectora;
y las caractersticas y composicin del colectivo y de la infraestructura escolar
disponible.
En relacin con el cuestionario aplicado a los profesores, su objetivo se orien-
t a conocer su opinin sobre la forma de operacin del programa y de la estra-
tegia en su escuela y en su aula, las acciones emprendidas, con objeto de valorar
sus efectos sobre el desempeo lector entre los nios y, con ello, poder validar la
hiptesis de la que parti la investigacin:
Las escasas competencias lectoras en los nios de educacin primaria estn
asociadas con la ausencia de estrategias de intervencin innovadoras, como el
acompaamiento escolar, que promueve modalidades y nalidades distintas de la
lectura en la escuela.
La utilizacin de indicadores de gestin, al inicio de la investigacin, fue til
para que la seleccin de las escuelas fuera ms o menos similar y ello permitie-
ra la pertinencia de la aplicacin del enfoque comparativo most similar entre un
conjunto de escuelas con alto y bajo puntaje; con y sin acompaamiento y ello
nos llevara a la construccin de inferencias vlidas para un conjunto similar ms
amplio, sin pretender extrapolar resultados a la generalidad, dado que la muestra
apenas representa poco ms de 10% del total de escuelas primarias en la jurisdic-
cin sealada.
133
ANLISIS EMPRICO DE LA IMPLEMENTACIN DE LA ESTRATEGIA
DE ACOMPAAMIENTO ESCOLAR DEL PNL, EN ESCUELAS PRIMARIAS
EN LA DELEGACIN COYOACN DEL DISTRITO FEDERAL
De los 14 directores encuestados, 11 armaron participar en el Programa Nacio-
nal para promover la Lectura y la Escritura PRONALEES que identican con el Pro-
grama Nacional de Lectura (PNL) y tres no; a la pregunta, desde cundo?, ocho
no la contestaron y de los seis restantes: uno seal que desde que se entreg la
primera biblioteca de aula; dos, desde 2005, dos, desde el ciclo 2006-2007; y otro
seal que desde el presente ciclo escolar.
Ocho directores de los 14, armaron seguir trabajando con los propsitos del
PRONALEES y con el programa Rincn de los Libros (Rilec), programas promovidos
desde hace ms de 10 aos y vigentes hasta el ao 2000, y ahora conocidos como
PNL y Libros del Rincn.
Para responder al tema central objeto de la investigacin, se cuestion tanto
a los directores como a los profesores de grupo, de todas las escuelas encuesta-
das, sobre su conocimiento y participacin en la accin para promover un me-
jor desempeo didctico en la enseanza de habilidades comunicativas; como es
la estrategia de acompaamiento escolar; si su escuela reciba esta asistencia; si
conocan su objetivo y la forma cmo funcionaba, a la que la totalidad de ellos
respondieron que no.
Dado que en el Programa Nacional de Lectura, otra lnea estratgica es el
fortalecimiento de bibliotecas y acervos bibliogrcos a las escuelas de educacin
bsica y normal y a los Centros de Maestros, se les pregunt sobre la importancia
que le otorgaban a estos espacios para la formacin lectora de los nios; en tr-
minos generales, los directores y profesores respondieron que es bsica, por su
vnculo con los contenidos curriculares; valiosa por fomentar la lectura y otras
actividades de comunicacin lingstica como el razonamiento de sus ideas y el
fomento de hbitos.
De los 11 directores que sealaron conocer la existencia del programa, slo
seis armaron conocer la Gua/Formato de Autoseguimiento, denominado: Una
biblioteca en cada escuela. Ciclo escolar 2007-2008. Acciones para una biblioteca es-
134
colar accesible; en el que se solicita a las escuelas que la biblioteca realice men-
sualmente, durante todo el ciclo escolar, una serie de actividades. Asimismo, se
solicita que, en las sesiones de Consejo Tcnico, se lleve a cabo la valoracin de
cada aspecto, considerando cuatro criterios que denoten procesos de avance.
Con respecto a dicho formato, los seis directores coincidieron en sealar que
se trata de machote de carcter administrativo, en el que se solicita, a travs de
distintos indicadores, describir los avances que han tenido en el proceso de insta-
lacin e incorporacin de las bibliotecas al proyecto escolar, utilizando los cuatro
criterios de avance o calicacin: 1) lo que les hace falta; 2) el trabajo que se ha
iniciado; 3) el trabajo en el que se han comprometido y 4) metas alcanzadas; en
relacin con las acciones antes sealadas.
Sin embargo, los directores consideran que, en este tipo de formatos, no es
posible reejar el trabajo realizado ni en la escuela ni en las aulas, incluso en
las dos nicas escuelas en las que se permiti el acceso al formato, se incurre
en armaciones falsas, puesto que en las preguntas relacionadas con respecto,
por ejemplo, al acompaamiento escolar, se responde armativamente, sin que
esto sea real.
Juzgan que siguen privilegindose aspectos administrativos y cuantitativos
que son subjetivos y, por lo tanto, irrelevantes; que no tienen razn de ser y quitan
mucho tiempo, con objeto de dar seguimiento a las tareas realizadas, y que esto
repercute en el descuido a la atencin pedaggica de las escuelas y en una verda-
dera autoevaluacin.
Maniestan su molestia en relacin con la falta de continuidad en los progra-
mas, arman que cada administracin parte de programas diferentes y quieren
resultados cuantitativos inmediatos. Slo en una escuela, el director arm que
los avances de este autoseguimiento se reejan en la comprensin y redaccin de
textos en 85% de todos los grados escolares; as como en la participacin de maes-
tros, alumnos y padres de familia en el fomento de la lectura.
Aunque la mayora de los directores de las escuelas, objeto de la investiga-
cin de campo, excepto tres, armaron conocer la existencia del programa, que
no su versin como Programa Estatal de Lectura (PEL) del Distrito Federal, la
totalidad de los 60 maestros encuestados armaron desconocer la participacin
135
de sus escuelas en el mismo y en la estrategia de acompaamiento escolar, una de
las lneas centrales del programa, as como su signicado y objetivos.
Sin embargo, en relacin con la pregunta que los cuestion en torno a la im-
portancia que otorgan al asesoramiento, como una accin para fortalecer la forma-
cin de lectores y escritores competentes, la totalidad de los directores la consider
relevante.
Es importante sealar que a la pregunta concreta sobre si existe apoyo de la
supervisin, para atender las necesidades de lectura y escritura, las respuestas
fueron variables e incluso ms de dos no la contestaron; para cuatro directores,
ste se reduce a un apoyo de tipo administrativo ms que pedaggico, porque es
slo para atender demandas de datos e informacin; para otros dos es slo entre-
ga de materiales y apoyo para su uso; de investigacin o indagacin cuando hay
quejas de los padres y en el caso de cinco no existe el apoyo.
Sin embargo, como ya se seal anteriormente, todos otorgan una importan-
cia central al desarrollo de las habilidades comunicativas en sus proyectos escola-
res, lo que se reeja, en la denominacin misma de estos: como son, por ejemplo,
el de la Escuela Jess Silva Herzog: La escuela un espacio donde se desarrollan
las competencias comunicativas; o el de la escuela Cndido Jaramillo, turno
matutino: Leer para comprender mis textos y razonar las matemticas, en los
que, en promedio ms de 85% de las actividades escolares cotidianas correspon-
den al rubro de lectura y escritura.
Estas actividades las desarrollan a travs de diversos ejercicios: talleres de
lectura, representaciones, cuenta cuentos, lecto-juegos, asambleas, elaboracin
del peridico escolar y mural, producciones escritas de cuentos, cartas, poemas,
etctera, exposiciones abiertas y proyeccin de videos, entre otras.
Es pertinente sealar que, en la mayora de las escuelas, se observ desde la
puerta principal, el peridico mural, evidencia en la que se reeja una importan-
te participacin de la comunidad escolar para socializar fechas representativas,
como son el Da de La Raza; el Da de Muertos y la Navidad, aunque la difusin
por este medio, de la organizacin de concursos y otras actividades para pro-
mover la lectura y la escritura, en relacin con estos festejos, slo fue comn en
algunas de ellas.
136
Respecto a la importancia que tiene la formacin del profesorado en materia
de lectoescritura y de las tcnicas para el aprovechamiento de las bibliotecas, cin-
co directores no contestaron la pregunta y nueve estimaron que la actualizacin y
capacitacin es bsica en el desarrollo de sus actividades diarias.
En trminos generales, en promedio, slo 30% de los maestros de estas es-
cuelas se ha preparado en alguno de los cursos o talleres especcos para este n,
como son: Estrategias de promocin de libros y lecturas (taller de comprensin
lectora); Textos documentales e informativos (taller para uso del diccionario);
Funcin de la biblioteca escolar en el centro educativo; Gestin escolar y orga-
nizacin de bibliotecas; Espacios sociales de circulacin de palabra oral y escrita
(talles de publicaciones escolares). Esta situacin es congruente con la respuesta
de los 60 profesores de las 14 escuelas primarias encuestadas, quienes, en su
mayora, sealaron su falta de preparacin al contestar no haber participado en
dichos cursos y talleres de actualizacin y capacitacin.
Situacin que, a su vez, se cruza con el tipo de actividades y prcticas que los
profesores promueven en el saln de clases en la formacin de lectores y que es
correspondiente con una clasicacin de estas prcticas docentes en grupos de 4
y 5 de primaria de una investigacin realizada por el INEE en 2006 y que tiene que
ver con el enfoque que los maestros imprimen a esta tarea y que va, de un des-
empeo comprensivo, consonante con la visin de la enseanza comunicativo-
funcional de la lengua, orientada a la construccin de signicados a partir de lo
ledo; hasta el ejercicio de prcticas procedimentales que se abocan a aspectos
formales de la lengua, basadas en actividades mecnicas y repetitivas con nfasis en
la memorizacin y en la extraccin de contenidos literales de un texto; adems de
dos categoras intermedias que combinan ambas visiones, con predominio de uno
u otro (INEE, 2006, pp. 170-171).
En relacin con las prcticas de lectura, que realizan en el aula, en el caso
de estudio, esta situacin se demostr, ya que para la mayora de los profesores
encuestados, las actividades de lectura son dirigidas, pues se solicita a los alum-
nos elegir los libros, semanal, quincenal y hasta mensualmente; la interaccin
libros-alumnos es escasa; se solicitan resmenes literales o dibujos; las lecturas
son en silencio; no es dinmico el prstamo de libros; son actividades aisladas y
137
existe ausencia de participacin de parte de los padres de familia. Slo en el caso
de tres escuelas estas prcticas son diferentes, lo que se corresponde con el gra-
do de compromiso de la direccin del plantel, de los profesores y la ingerencia de
los padres de familia. Estas escuelas, las de ms alto puntaje en ENLACE, hacen
ejercicios de lectura de manera recreativa, segn sealaron los profesores; ya que
promueven actividades animadas como son: lecto-juegos como Basta, Tren, Oca y
Memorama, entre otras o representaciones teatrales; lectura por episodios, sema-
nal y mensualmente; que ellos realizan, as como lecturas en voz alta, asociadas a
los contenidos programticos.
Adems, otro aspecto importante, que inuye en su desempeo es el lide-
razgo directivo y el compromiso y sensibilizacin de algunos profesores sobre
la importancia que otorgan a la lectura en la formacin de los nios, ya que en
estas escuelas la gestin de actividades conjuntas da lugar, por ejemplo, al desa-
rrollo de acciones diversas, como: hacer sus propias gacetas informativas; promo-
ver concursos de composicin oral y escrita; algunas actividades programadas
interescuelas, como son los concursos de oratoria y de escritura; ferias del libro,
crculos de lectura; lecturas en voz alta; en las que han logrado la participacin
de los padres de familia.
Asimismo, los maestros sealan que las actividades de promocin a la lectu-
ra, no son slo individuales, sino que se llegan a realizar en forma conjunta entre
los profesores de un mismo grado.
En contraste, en las tres escuelas con ms bajo puntaje, todas ellas pertene-
cientes al turno vespertino, los profesores sealan que se prestan los libros sema-
nalmente y que los alumnos deben comentar lo que leen; pero no especican otro
tipo de actividades derivadas de la lectura. Comentan que este tipo de actividades
son independientes en cada grado y grupo. Adems de que arman no contar con
el apoyo de los padres de familia, en general.
Para el total de los directores, resulta relevante el rol que juegan las bibliotecas
escolar y de aula en el desarrollo de las habilidades comunicativas de los nios.
Cabe mencionar que el conjunto de directores de las escuelas encuestadas
armaron contar con biblioteca de aula no slo en 5 y 6, sino en todos y cada
uno de los grupos y grados.
138
Esta situacin fue distinta en el caso de la biblioteca escolar, ya que slo seis
directores de los 14 encuestados sealaron contar con un espacio propio para ello.
De los 60 profesores encuestados, 25 contestaron contar con Biblioteca Es-
colar, y coincidi con las escuelas de los directores que respondieron contar con
una, sin embargo, ms de 30% del resto de los profesores no distingui entre los
dos tipos de bibliotecas, ya que aunque no contaran con una general de la escuela,
a la de aula la consideran como escolar, por lo que esta pregunta se cotej con la
respuesta que dieron los directores.
A la pregunta especca de cmo est organizada y quin es el responsable
en las seis escuelas que cuentan con una, en cinco respondieron que por colo-
res o por gneros literarios, por grupo o grados escolares. Respuesta en la que se
constat el carcter administrativo que asignan a la Gua Formato de Autosegui-
miento, al que nos referimos antes.
Slo un director mencion que los criterios de clasicacin son los propues-
tos por el propio programa, clasicacin que responde al perl del lector, por lo
que la coleccin est dividida en dos gneros, uno informativo y otro literario.
Las respuestas de los 10 directores que contestaron a las preguntas relativas
a la forma como utilizan, organizan y aprovechan el material de lectura dispo-
nible en las bibliotecas escolar y/o de aula, fueron limitadas y escasas, en parte,
porque como se seal antes, solo seis escuelas de las 14 cuentan con Biblioteca
Escolar.
Aun en estas escuelas, la referencia que dieron los directores con respecto a
cmo la utilizaban, vinculndola con los temas y actividades diarias, por medio
de una planeacin anual; por gneros y cotidianamente en la prctica, nos pareci
insuciente y supercial. Situacin que se conrm, cuando se les pregunt si
exista un reglamento para su uso; solo cuatro de los seis, sealaron tenerlo; cinco
tener un plan de trabajo para el desarrollo de las actividades de la biblioteca, pero
result relevante que en ningn caso existiera en forma escrita.
De las seis escuelas, en tres, los directores armaron contar con su Comit
de Biblioteca y los otros tres manifestaron no contar con l. Los que contesta-
ron armativamente, lo identicaron con la Comisin de Rilec (Programa del
Rincn de los Libros), ntese que siguen aludiendo a un programa ya inexisten-
139
te, hoy denominado Libros del Rincn, e indicaron que sta estaba integrada
por varios profesores comisionados que se rotaban en la labor y en ofrecer el
servicio.
En el caso de la cantidad de libros existentes en la Biblioteca Escolar, los
14 directores armaron desconocer el nmero de volmenes; y en el caso de las
bibliotecas de aula, esta respuesta fue contestada de manera ambigua, ya que al-
gunos directores se rerieron al nmero de acervos; otros, al nmero de ttulos o
ejemplares; otros, al nmero de colecciones por ao escolar, etctera y en ningn
caso, sealaron el mismo nmero.
Con respecto a las respuestas que dieron a la pregunta de si consideraban
a la Biblioteca Escolar y/o de Aula como factor(es) determinantes para elevar
el rendimiento escolar, los 14 directores sin excepcin, contestaron que si, por
diversas razones: porque fomentan la lectura, porque promueve el desarrollo de
habilidades o competencias, porque es una manera de ampliar el conocimiento,
porque un buen lector es siempre un buen estudiante y un futuro profesionista
y porque enriquecen la labor docente.
Por su parte, la totalidad de los profesores armaron contar con biblioteca
de aula y tenerla organizada de acuerdo a diferentes criterios: por ttulos, por co-
leccin, por gnero o temas, por categora o color, por orden alfabtico, por chas
bibliogrcas, por ao escolar, por tamao, otros sealaron que en cajas, o en un
rincn del saln, en portalibros, paneles o archiveros, otros interpretaron que por
medio de una comisin de alumnos, quienes se hacen responsables de los prs-
tamos de libros. Otros ms, interpretaron el tiempo y/o el horario que dedican a
la semana para que los alumnos tomen un libro y comenten su contenido, otros
incluso, sealaron que se prestan mensualmente, para que se entregue un resu-
men de lo entendido, otros indicaron que era una actividad diaria que deba ser
supervisada por los padres de familia. Como se aprecia, las respuestas fueron tan
diversas que no se consider cuanticarlas.
Con respecto a la formalidad de contar con un reglamento para normar su
uso, la gran mayora seal tenerlo, como producto del comn acuerdo entre los
mismos alumnos, por lo que ms bien se trata de reglas de uso interno que no
existen en forma escrita.
140
Como se observa, las respuestas fueron diversas, sin embargo, se ineren dos
tipos de criterios organizativos; uno de carcter cualitativo y otro de carcter fsi-
co; estos criterios estn asociados con las prcticas y los tiempos que los maestros
dedican a la interaccin libros-alumnos y se reeja en el de puntaje obtenido en
espaol en la prueba ENLACE 2007.
Al cuestionamiento sobre si consideraban alguna relacin entre la gestin
escolar y el logro de resultados en la escuela, la totalidad de los directores arm
que si, porque conciben a la gestin como un instrumento que genera acciones de
trabajo en equipo; que requiere de la organizacin, la planeacin y la distribucin
de tareas entre los distintos componentes integrantes de la escuela.
En relacin con la importancia que otorgan a la participacin y al trabajo
colectivo y al papel del Consejo Tcnico en estas tareas, todos los directores co-
incidieron en sealar que es un aspecto fundamental para promover acuerdos,
compromisos y acciones colegiadas.
Un alto porcentaje de los profesores encuestados consider que era suma-
mente importante porque es el espacio de socializacin y retroalimentacin de
experiencias por excelencia, para analizar, modicar y mejorar, las estrategias
de enseanza planteadas en el proyecto escolar, as como planear actividades
innovadoras y tomar decisiones en consenso para resolver asuntos prioritarios.
Sin embargo, para el resto, el Consejo Tcnico no es una instancia til para
la planeacin de actividades, ms bien se orienta a evaluar lo sealado en el cro-
nograma del proyecto escolar.
Finalmente, a directores y profesores se les pregunt en torno a la partici-
pacin de los padres de familia en el cumplimiento de los propsitos escolares, a
lo que la mayora contest, que es muy importante pero que es relativa e insu-
ciente, los padres de familia no se involucran, como deberan en los procesos de
fortalecimiento de la lectura ni su participacin en algunas actividades escolares
es signicativa.
En trminos generales, lo que se evidenci fue desconocimiento del Pro-
grama Nacional de Lectura, de sus objetivos y estrategias. Asimismo destaca la
ausencia de una cultura bibliotecaria, lo que puede explicarse por diversas razo-
nes: la ausencia de preparacin de los profesores y la falta de tiempo; la carencia
141
de espacio y mobiliario adecuados para la organizacin cualitativa y fsica de los
materiales que permitan un contacto ms directo entre libros y usuarios.
Est pendiente lograr la meta de universalizar la instalacin de bibliotecas
escolares, cuyo funcionamiento requerir de importantes recursos: espacio fsico,
ms colecciones y la capacitacin del personal docente para este n.
De acuerdo con los resultados de la Encuesta Nacional de Prcticas de Lec-
tura en las Escuelas de Educacin Bsica 2006 (SEP, 2006), se maniestan agudas
desigualdades en los tres niveles de educacin bsica, tanto en la cantidad de co-
lecciones como en la organizacin, funcionamiento y uso de las bibliotecas en la
escuela y de acervos bibliogrcos en el saln de clases, as como en las prcticas
de lectura que se llevan a cabo alrededor de estos materiales, en virtud de que no
se ha logrado la articulacin de la lectura y la escritura a las actividades de ense-
anza y aprendizaje de los materiales ledos.
Se ha detectado tambin inequidad en la distribucin de los materiales, en
los niveles de preescolar y primarias indgenas (multigrado y completos) de las
zonas urbanas. Estos son los que cuentan con menos libros en sus planteles y
son, a la vez, los que ms dependen de este servicio, pues su principal fuente de
obtencin de materiales es de las instituciones ociales.
Ausencia de procesos de institucionalizacin en torno al papel de la bibliote-
ca, el libro y del personal especializado y de una cultura lectora entre la poblacin
escolar como elementos estructurales.
Por lo tanto, el proceso de formacin de competencias lectoras complejas,
que promueve el PNL, implica un cambio cultural, de largo plazo que requie-
re continuidad de polticas y programas, sucientes recursos y participacin de
equipos tcnicos a nivel federal, estatal y escolar, para que sea posible un verdade-
ro aprendizaje organizacional adems de la institucionalizacin de este esfuerzo.
El nimo de las autoridades educativas federales por integrar los objetivos
del PNL a polticas consolidadas de programas anteriores, le ha dado continuidad,
lo que se espera apoye las trayectorias de desarrollo lector de los estudiantes; la
experiencia de un proceso permanente de mejora continua en la seleccin de li-
bros para las bibliotecas escolares y de aula, en la que participan distintos grupos
de la sociedad civil y en la que se atienden necesidades e intereses del nivel local.
142
El nfasis que el PNL ha puesto en la promocin de procesos participativos tanto
para seleccionar como para formar grupos locales con capacidades para seleccio-
nar y estudiar los libros para promover nuevos usos y prcticas de lectura; la rea-
lizacin peridica de encuentros y actividades formativas y la gestin de procesos
de formacin de asesores para el acompaamiento a las escuelas, particularmente
en los estados, como es el caso de Veracruz, constituyen evidencias que demues-
tran avances objetivos del programa.
Entre las principales limitaciones de gestin del programa, encontramos: la
insuciente dotacin y reposicin de libros para la biblioteca escolar y de aula;
la ausencia de institucionalizacin de las bibliotecas escolares; la carencia de
competencias pedaggicas y estrategias didcticas de lectura entre los profeso-
res; la falta de universalizacin de la estrategia de acompaamiento para que los
colectivos escolares vayan incorporando los libros al proyecto escolar, adems
de la heterogeneidad de las escuelas, lo que implica ms o menos recursos y per-
sonal calicado para promover la estrategia; ausencia de liderazgo directivo en
los centros escolares; falta de planeacin del tiempo escolar para la utilizacin
de los materiales de lectura y falta de articulacin entre su uso y los objetivos de
la clase.
Como se observa, las polticas pblicas educativas que se han implementado,
aunque de manera lenta han dado origen a un conjunto, an inacabado, de inno-
vaciones orientadas a modicar las prcticas escolares, las conductas y actitudes
de directivos y maestros as como de otros actores que forman parte de las comu-
nidades educativas.
Tambin se inere que su iniciativa ha sido producto de decisiones tomadas
por el gobierno federal, ms que resultado del proceso y de los nuevos escenarios,
expectativas y hasta contradicciones generadas al interior de las escuelas, razn
que explica la desarticulacin de los parmetros institucionales, organizacio-
nales y tcnicos que ordenan, de arriba hacia abajo, el funcionamiento de las
escuelas, sin tener en consideracin la importancia del contexto particular de
las prcticas docentes. Esto tambin tiene que ver, como ya se seal, con la irra-
cional insistencia sobre dictar prescripciones de carcter universal que pretenden
homogeneizar lo heterogneo.
143
INFERENCIAS FINALES
De acuerdo con los referentes tericos y con las evidencias producto de los ins-
trumentos aplicados a directores, maestros y supervisores de escuelas primarias
pblicas y responsables del Programa de Lectura del Distrito Federal y Veracruz,
encontramos que:
1. Directores y maestros del DF, desconocen el PNL y la estrategia de acompaa-
miento escolar.
2. Este desconocimiento no inuye en su atencin prioritaria a una de las in-
tencionalidades centrales de la educacin primaria: el desarrollo de las com-
petencias comunicativas a travs de un conjunto diverso de estrategias de
aprendizaje (cheros, libros del maestro, del rincn, etctera) consignadas en
sus proyectos escolares, aunque dicha atencin no parece reejarse en los re-
sultados de los alumnos.
3. Algunos directores y maestros se identican y trabajan con los propsitos de
PRONALEES y Rilec, programas con ms de 10 aos de haber desaparecido.
4. Todos arman recibir los acervos de lectura, distribuirlos a las aulas y promo-
ver actividades diversas para su utilizacin; por lo que un acierto importante
del Programa, es la produccin de materiales y el innovador proceso de selec-
cin de textos de lectura para las bibliotecas.
5. Todos coinciden en la inexistencia de asesora o acompaamiento tcnico-
pedaggico para el mejor aprovechamiento didctico de sus acervos; en todo
caso, si lo solicitan, reciben apoyo para la cubrir las formas del proyecto esco-
lar, ya que debe ser dictaminado para su aprobacin.
6. En conjunto, directores y maestros, se quejan del excesivo e intil trabajo ad-
ministrativo que les implica participar en el programa, lo que les resta tiempo
y atencin para atender asuntos de carcter pedaggico.
7. En general, consideran muy positiva la forma de trabajo autogestiva, porque les
permite reorganizar, reconstruir y disear, a partir de sus propias necesidades,
su proyecto escolar, sin embargo, no cuentan con los recursos sucientes.
144
8. La disponibilidad de materiales de lectura no es lo que promueve la lectura,
es la gestin, la intervencin de acciones concretas lo que modica la forma
de su uso y aprovechamiento para lograr un uso social de la lengua escrita y
que, actualmente, no est considerado en los programas de enseanza de la
escuela.
9. La ausencia de acuerdos, entre el gobierno federal y el gobierno del DF ha sido
uno de los aspectos que ha inuido en el incumplimiento de los objetivos y
estrategias del programa, as como para nanciar las necesidades en materia de
educacin bsica en la entidad.
10. Las restricciones nancieras aunadas a las limitaciones que ha impuesto al
gobierno capitalino el Congreso de la Unin, al excluirlo del Fondo de For-
talecimiento a los municipios, se traduce como uno de los factores que han
obstaculizado la descentralizacin educativa en el DF.
11. La carencia de mecanismos de interlocucin entre el gobierno y la sociedad
pone de relieve el desconocimiento de los programas y acciones, su segui-
miento, sus avances, su interrelacin, nes y benecios.
12. Es importante, resolver las disyuntivas entre la responsabilidad pblica guber-
namental y la participacin social; cumplimiento de las normas y la accin; las
tensiones entre disear las polticas y programas educativos e implementarlos
y evaluar sus resultados.
13. El desencuentro constante entre el deber ser normativo de lo que propone la
poltica y lo que realmente sucede en la realidad y que tiene que ver con lo
que hacen los actores de hecho educativo en las organizaciones para tal n,
demuestra que cada uno sigue cauces distintos, responden a tiempos, factores
y circunstancias diversas, lo que repercute en los procesos y en los resultados
educativos. Esto remite a un problema de diseo que se verica en la imple-
mentacin.
14. En este sentido, el fortalecimiento, la autonoma, la capacidad de autogestin
de las escuelas no puede ni debe seguir respondiendo a los controles formales,
organizacionales e institucionales de las autoridades educativas del nivel cen-
tral, en virtud de que ello repercute negativamente en su desempeo.
145
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149
EL DILEMA DE LA GESTIN DE LA EVALUACIN EN
LA ESCUELA: APROBAR EXMENES O MEJORAR LOS
APRENDIZAJES DE LOS ALUMNOS?*
Luca Rivera Ferreiro**
INTRODUCCIN
A partir de una breve revisin de las polticas de evaluacin del desempeo es-
colar en Mxico, la presente comunicacin tiene como propsito examinar cmo
han comenzado a inuir en la gestin pedaggica de los aprendizajes escolares,
los dilemas que han venido a plantear a los docentes, dado el escrutinio pblico,
la presin social y las crticas de que son objeto por los decientes resultados que
obtienen los alumnos en las evaluaciones externas.
El tema se desarrolla alrededor de tres ejes; el primero sita el surgimiento
reciente de la evaluacin como poltica educativa en Mxico, donde la reforma a
la educacin bsica efectuada en el ao 1993 condujo a una reestructuracin de
diversos componentes del sistema educativo en tres vertientes estratgicas: la des-
centralizacin del sistema educativo, la modicacin del currculo y la actualiza-
cin de los profesores. Todos estos cambios contribuyeron a crear las condiciones
para la aceptacin de esquemas de evaluacin externa hasta antes prcticamente
inexistentes. A partir de este marco general se mencionan las modalidades de
evaluacin de la educacin bsica y ms especcamente del rendimiento escolar
actualmente vigentes, las agencias encargadas de llevarla a cabo, los instrumentos
y las estrategias utilizadas, as como sus propsitos declarados.
Un segundo eje est enfocado a examinar las contradicciones de esta poltica
de evaluacin, sus efectos en la gestin escolar, los riesgos de privilegiar por enci-
* La primera versin de este trabajo se present como ponencia en el V Simposio sobre Organizacin y Ges-
tin Escolar, realizado en la Universidad de Aveiro, Portugal, mayo de 2008.
** Candidata a Doctora en Pedagoga por la UNAM, profesora titular de tiempo completo en la Universidad
Pedaggica Nacional.
150
ma de cualquier otra cuestin la evaluacin centrada en el logro acadmico de los
alumnos, al igual que las implicaciones de este nuevo escenario en la prctica de
los docentes, sobrecargado de presiones polticas y sociales.
Finalmente, el tercer eje gira alrededor de las posibles alternativas para en-
frentar estas polticas empeadas en reducir la evaluacin a una mera medicin
de resultados, a partir de concebir la gestin de aprendizajes desde una perspec-
tiva integral en la que la evaluacin es un componente ms de todo un ciclo de
intervencin, en el que la supervisin escolar puede fungir como una instancia
de apoyo a la escuela y los profesores en los procesos de evaluacin de centros,
siempre y cuando exista la disposicin por parte de los equipos docentes al igual
que los recursos necesarios y las condiciones mnimas para ello, especialmente si
se considera que se trata de una actividad con fuertes implicaciones ticas.
LAS POLTICAS DE EVALUACIN
Formalmente, Mxico es una repblica representativa, democrtica y federal con
un sistema de gobierno presidencial; sin embargo, la combinacin de diversas cir-
cunstancias polticas, sociales, econmicas, geogrcas y culturales a lo largo de
su historia ha provocado una excesiva concentracin de facultades y atribuciones
en el Poder Ejecutivo Federal, supeditando o sometiendo durante mucho tiempo
a los otros dos poderes. El mbito educativo expresa claramente esta condicin
histrica cuando se analiza la forma en que se denen los proyectos y las polti-
cas; si bien a la par de los cambios socio-econmicos ha ido cambiando tambin
la composicin de fuerzas del sistema poltico, este estilo de hacer poltica no ha
cambiado lo suciente ni ha sido sustituido por otras formas ms democrticas.
Esto se debe en buena parte a la estrecha relacin poltica que existe entre el ni-
vel federal de gobierno y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin,
misma que ha beneciado a uno y a otro a lo largo de mucho tiempo, de manera
que la orientacin, regulacin, administracin y operacin de la educacin bsica
se encuentran condicionadas por esta relacin casi simbitica. Resulta entonces
imposible comprender cualquier intento por analizar algn aspecto relevante de
la educacin en Mxico al margen de esta dinmica del sistema poltico, pues ello
E L DI L E MA DE L A GE S T I N DE L A E VAL UACI N
151
explica a su vez el entorno institucional, los grupos de inters que inuyen en la
toma de decisiones, as como las particulares condiciones que determinan las ac-
ciones ms importantes en el sector educativo, como es el caso de la evaluacin.
En el contexto poltico antes descrito y tras casi 70 aos de un sistema edu-
cativo completamente centralizado, el desarrollo social del pas, el crecimiento de
la poblacin y, en consecuencia, la expansin considerable del sistema educativo
trajeron consigo una serie de problemas relacionados con la cobertura, la calidad,
la eciencia y ecacia del sector educativo, lo cual llev a las autoridades educati-
vas a promover, desde nes de la dcada de los setenta, un proceso de cambio con
miras a descentralizar el sistema educativo; estos intentos no llegaron ms all de
una desconcentracin administrativa de la Secretara de Educacin Pblica (SEP);
no fue sino hasta el ao 1992 mediante la rma del Acuerdo Nacional para la Mo-
dernizacin de la Educacin Bsica (ANMEB) que se establecieron las bases de una
reforma estructural que muy poco despus sera formalizada a travs de diversos
ordenamientos, entre ellos, la aprobacin de la Ley General de Educacin en 1993.
Este proceso coincide en el tiempo con el ascenso de las teoras econmicas con
nfasis en el mercado, la modicacin del papel del Estado y las reformas educati-
vas iniciadas en prcticamente toda Latinoamrica de manera casi simultnea, lo
cual es muestra tambin de la inuencia creciente de las tendencias internaciona-
les en las realidades locales.
De forma similar a otros pases del continente, en Mxico se elaboraron di-
versos diagnsticos
1
para justicar la necesidad de una reforma estructural; los
problemas identicados fueron, adems de la disminucin de la cobertura que se
crea superada, la baja calidad educativa reejada en los altos ndices de reproba-
cin, desercin y rezago, la falta de relevancia y pertinencia de los contenidos es-
colares para los alumnos del nivel bsico, particularmente en el ciclo de primaria.
1
Tanto el diagnstico expuesto en un texto coordinado por Gilberto Guevara Niebla. La catstrofe silenciosa.
Mxico: FCE, 1989) como el presentado en el Programa de Modernizacin Educativa (PME) 1989-1994 al
inicio del gobierno de Carlos Salinas, coinciden en sealar que adems del retroceso en materia de cobertura,
la educacin bsica, principalmente la educacin primaria, se encontraba en un estado de deterioro conside-
rable, lo cual fue atribuido a diversos factores asociados con la baja calidad, tales como la falta de formacin y
actualizacin de los profesores, la existencia de planes, programas y materiales educativos obsoletos, as como
el excesivo centralismo y burocratizacin del propio sistema educativo.
152
Entre las medidas instrumentadas para solucionar estos problemas destacan, por
un lado, la descentralizacin administrativa de los servicios educativos mediante
el traspaso de responsabilidades operativas a los gobiernos de los estados a los
cuales les fueron transferidos la infraestructura, los recursos nancieros y huma-
nos; sin embargo, las atribuciones normativas para regular la educacin en todo
el pas permanecieron centralizadas, razn por la que algunos denominan a esta
reforma como una descentralizacin centralizada (OCE, 1999). En este contexto,
surge la gestin educativa como un tema importante incorporado en la agenda
de la poltica educativa nacional (Cfr. Poder Ejecutivo Federal, 1995, pp. 35-45;
2001, pp. 80-99; 2007, pp. 10-11), como una lnea de accin estratgica para mejo-
rar la calidad educativa. A partir de entonces comenzaron a cobrar cada vez ms
fuerza ideas tales como la importancia de considerar a la escuela como ncleo
del sistema y centro del cambio educativo, al director como lder acadmico y
a la renovacin de la organizacin y funcionamiento de los centros educativos
como alternativas para mejorar la calidad educativa. Paralelamente, instancias
gubernamentales, organismos internacionales e instituciones de educacin supe-
rior comenzaron a auspiciar e impulsar iniciativas de innovacin de la funcin de
directores y supervisores escolares en distintos grados y modalidades, como una
forma de responder a las demandas derivadas de la descentralizacin.
El tema de la evaluacin surgi tambin como una cuestin importante pri-
meramente entre los docentes, quienes fueron incorporados a un esquema de
evaluacin para el pago de estmulos econmicos por mritos conocido como
Carrera Magisterial (CM); este esquema fue creado precisamente en el ao 1992
como una accin concreta derivada de la reforma educativa. Sin embargo, debido
a las condiciones del sistema poltico ya mencionadas al inicio de esta presen-
tacin, este esquema se encuentra fuertemente condicionado por la injerencia
sindical permitida por el propio gobierno federal, de manera que si bien ha ser-
vido para que los profesores obtengan benecios econmicos, no ha funcionado
realmente como un mecanismo de profesionalizacin que guarde relacin con
la calidad del desempeo de los profesores y, por ende, tampoco lo tiene con la
calidad de los aprendizajes de los alumnos. As pues, la intencin evaluadora de
la reforma no fue ms all ni se tradujo en una poltica propiamente dicha, es
153
decir, en cursos de accin y decisin, programas y estrategias especcas. A lo
sumo se instrumentaron algunas acciones aisladas al interior de la Secretara de
Educacin Pblica (SEP) que, no obstante, sentaron un precedente importante
sobre el cual se construy el esquema que opera actualmente; este es el caso del
Instrumento para el Diagnstico de Alumnos de Nuevo Ingreso a Secundaria,
conocido por sus siglas como IDANIS, aplicado por vez primera hace ms de diez
aos a alumnos de sexto ao de primaria para conocer el grado de dominio que
posean sobre habilidades bsicas relacionadas con la lengua y las matemticas
al ingresar a la secundaria.
Pese a la inexistencia de una poltica de evaluacin propiamente dicha, las
insistentes y grandilocuentes declaraciones polticas sobre la necesidad de crear
un sistema de evaluacin y organismos autnomos dedicados exclusivamente a
esta tarea comenzaron a tener efecto, lo que contribuy a crear un clima de acep-
tacin hacia la evaluacin entre la sociedad que poco despus comenzara a ser
instrumentada.
El informe PISA 2000 como disparador de las polticas de evaluacin
En 1998, la OCDE puso en marcha el Programa Internacional para la Evaluacin
de los Estudiantes (Programme for Internacional Student Assesment) conocido
como PISA, por sus siglas en ingls; dos aos ms tarde, como producto de sus
actividades, se dio a conocer un reporte en el que participaron cerca de 30 mil
nios mexicanos en edad escolar menores de 15 aos. Los resultados obtenidos
situaron al pas entre los ltimos lugares, 97% de los participantes obtuvieron
notas inferiores a 6.6 en matemticas mientras que en competencia para la lectu-
ra slo uno de cada 100 obtuvo una calicacin superior a ocho. De acuerdo con
Raphael (2007) este fue el resultado de haber hecho poltica en lugar de polticas
educativas en plural, en referencia a las presiones de la dirigencia del Sindicato
Nacional de Trabajadores de la Educacin (SNTE) y las negociaciones de la Secre-
tara de Educacin Pblica (SEP) con su dirigencia, sacricando sus intenciones
de impulsar un proyecto educativo transformador en aras de mantener su alianza
histrica con el sindicato.
154
A partir de la publicacin de este primer informe, la inuencia de PISA ha ido
en ascenso al grado de que los sistemas educativos, tanto de pases ricos como
pobres, lo han tomado como referente obligado para el diseo de sus propios es-
quemas de evaluacin. En nuestro caso, no es exagerado armar que este programa
internacional vino a ser el disparador de diversas acciones que paulatinamente han
ido congurando una poltica de evaluacin con un fuerte nfasis en los resultados
bajo el argumento de la rendicin de cuentas, soslayando completamente otro tipo
de factores directamente relacionados con los resultados como son los procesos y
la prctica docente en el aula. La lgica subyacente al tipo de evaluacin promovido
por organismos como el Banco Mundial y la OCDE en todo el mundo es muy simple,
pero por lo mismo preocupante: si se exhibe pblicamente a las escuelas con los
mejores y peores resultados esto provocar la sana competencia entre ellas y, en
consecuencia, la mejora de la calidad y la eciencia de las escuelas.
Los organismos nacionales de evaluacin
de la educacin bsica, un autntico galimatas
Desde el inicio de la reforma a principios de los aos noventa, las autoridades
educativas reconocieron la falta de un sistema de evaluacin y la necesidad de
crear un organismo autnomo dedicado a proporcionar informacin actualizada
y pertinente para alimentar el diseo de las polticas y la toma de decisiones,
informar a la sociedad sobre la situacin educativa nacional y reorientar los pro-
gramas y acciones del sistema educativo. Sin embargo, el tema se fue postergando
indenidamente debido en parte a la falta de acuerdo poltico entre el sindicato
y la SEP con respecto a los mbitos que podra abarcar un organismo dedicado
a evaluar la educacin bsica. Finalmente, 10 aos ms tarde, casi al inicio del
primer gobierno de oposicin de tendencia conservadora, el poder ejecutivo de-
cide unilateralmente crear el Instituto Nacional de Evaluacin Educativa (INEE)
mediante un decreto presidencial, bajo la idea de contar con un rgano encargado
de valorar el desempeo de los alumnos de educacin primaria y secundaria que
contara con el apoyo de un consejo de expertos. Esta decisin fue duramente
cuestionada en su momento por el Poder Legislativo, cuya composicin de fuerzas
155
polticas haba cambiado considerablemente para ese entonces. Las crticas gira-
ron principalmente en torno a la dependencia presupuestal y, por ende, al control
que cada gobierno en turno podra tener sobre el INEE, en lugar de contar con un
organismo autnomo como se haba propuesto originalmente.
En la informacin publicada en su pgina electrnica
2
se arma que el INEE
hace evaluacin externa para contribuir al mejoramiento de la educacin a travs
de evaluaciones integrales de la calidad del sistema educativo y de los factores que
la determinan, as como de la difusin transparente y oportuna de los resultados
para apoyar la toma de decisiones, la mejora pedaggica en las escuelas y la rendi-
cin de cuentas. Una de sus funciones es proveer informacin del logro educativo
de los alumnos a lo largo del tiempo, as como de la calidad de los servicios que
se ofrecen en la educacin bsica, de ah que uno de sus propsitos fundamenta-
les sea proporcionar un conocimiento general del rendimiento acadmico de los
estudiantes a nivel estatal y nacional. Para cumplir este propsito, desarroll una
serie de pruebas conocidas como Exmenes de la Calidad y el Logro Educativo
(Excale), las cuales se aplicaron por primera vez en el ao 2005.
Casi al mismo tiempo que comenz a aplicarse la prueba Excale, se efectu
una reestructuracin orgnica de las instancias centrales del sistema educativo
en el ao 2005, con lo que se cre una Unidad de Planeacin y Evaluacin de Po-
lticas Educativas (UPEPE) donde fue ubicada la Direccin General de Evaluacin
de Polticas Educativas.
3
Esta instancia se hizo cargo de disear una prueba es-
tandarizada conocida como Evaluacin Nacional de Logro Acadmico en Centros
Escolares (ENLACE) que actualmente se aplica en planteles pblicos y privados del
pas a alumnos de tercero a sexto de primaria y jvenes de tercero de secundaria,
en funcin de los planes y programas de estudios ociales en las asignaturas de
espaol, matemticas y ciencias, con la intencin de retroalimentar a padres
de familia, estudiantes, docentes, directivos y autoridades educativas con infor-
macin para mejorar la calidad de la educacin, promoviendo la transparencia y
rendicin de cuentas.
4

2
http://www.inee.edu.mx/
3
http://www.dgep.sep.gob.mx/
4
http://www.enlace.sep.gob.mx/
156
Por tercera ocasin consecutiva, esta prueba se aplic recientemente en todo
el pas a 10 millones 697 mil 296 alumnos que cursan del tercero al sexto grado
de primaria y el tercero de secundaria y, por primera vez, se aplic tambin en
bachillerato a dos millones de jvenes que cursan el ltimo grado de este nivel
con el n de evaluar los conocimientos y habilidades bsicas que han adquirido
a lo largo de su trayectoria en bachillerato, particularmente con respecto al uso
apropiado de la lengua comprensin lectora y las matemticas habilidad mate-
mtica supuestamente con el objetivo de determinar en qu medida son capaces
de aplicarlas a situaciones del mundo real. De esta forma, aproximadamente 13
millones de alumnos fueron sometidos a esta prueba en todo el pas.
Como se seal anteriormente, el informe PISA, publicado en el ao 2000,
provoc una serie de reacciones entre distintos sectores sociales; pero fueron los
entonces responsables del sistema educativo quienes, ante la presin internacio-
nal, comenzaron a instrumentar iniciativas, acciones y programas en respuesta
tarda al compromiso de crear un sistema de evaluacin, postergado por varios
aos; sin embargo, esto se hizo de forma precipitada, unilateral y sin la parti-
cipacin de otros sectores interesados, pero ajenos a la SEP. El INEE es un claro
ejemplo de ello, pues contrariamente a las declaraciones polticas, surge alejado
de la idea de crear un organismo autnomo, independiente de la autoridad educa-
tiva, ajeno a grupos e intereses polticos y regido nicamente por criterios profe-
sionales. En realidad, su creacin obedeci a una decisin de autoridad, y en esa
condicin mantiene un estatus de dependencia directa con la SEP, de modo que su
capacidad de inuir en las decisiones de poltica educativa se ve limitada por los
vaivenes siempre presentes en el trnsito de un periodo de gobierno a otro.
As las cosas, en lugar de contar con un sistema de evaluacin propiamente
dicho, lo que tenemos es una diversidad de organismos e instancias de evalua-
cin, todas ellas creadas con el n de generar informacin til para mejorar la
calidad educativa, pero cada una con sus propias reglas, estrategias, herramien-
tas, recursos e intereses. De este modo, la duplicidad de esfuerzos y la dispersin
de recursos, adems de la disputa por la legitimidad institucional en la materia,
son las principales caractersticas de las agencias dedicadas a la evaluar la calidad
de la educacin bsica en el pas. La propia SEP ha contribuido a crear y mantener
157
este estado de cosas al reconocer, apoyar, respaldar a conveniencia y segn el mo-
mento poltico a una instancia u otra; as tenemos que mientras para el gobierno
anterior el INEE y su prueba Excale eran los interlocutores privilegiados sobre el
tema, en el actual lo es la Direccin General de Evaluacin con su prueba ENLACE,
esta ltima es la poltica de evaluacin, mientras el INEE organiza foros para
presentar resultados de las evaluaciones que realiza, a la manera de los llamados
a misa, los que quieren or y saber asisten y atienden.
Esta situacin que hemos denido como un autntico galimatas, adems
de impedir el desarrollo de la evaluacin como un campo profesional reconoci-
do, obtura o cuando menos obscurece una cuestin de fondo. La evaluacin, sea
con unos exmenes u otros, con unas perspectivas metodolgicas u otras, pero
en la que a n de cuentas se estn invirtiendo muchos recursos de todo tipo, no
est sirviendo para mejorar, sino para mostrarnos reiteradamente una cuestin
sealada desde hace ms de 15 aos: los alumnos no consiguen los nes de la
educacin bsica, que es un derecho social, y este solo hecho cuestiona, interpela
al sistema educativo en su conjunto, pues tampoco est cumpliendo con los nes
que justican su existencia.
En educacin son bsicamente tres los tipos de sistemas de rendicin de cuen-
tas conocidos: los que se basan en el cumplimiento de reglamentos, los que se de-
sarrollan con apego a criterios profesionales y los que se basan en la medicin
de resultados (Anderson, 2005). Las polticas recientes de evaluacin se han cen-
trado predominantemente en el tercer tipo de sistema; es decir, en la medicin de
resultados de aprendizaje a travs del uso de pruebas estandarizadas aplicadas a
amplios segmentos de la poblacin estudiantil. En las lneas siguientes nos interesa
examinar los principales efectos de este tipo de evaluacin en nuestro contexto,
relacionados bsicamente con dos cuestiones: la sobrevaloracin de la evaluacin
como un n en s misma y, en contraparte, la reduccin del currculo y de la ense-
anza a las asignaturas instrumentales y a la preparacin para aprobar exmenes.
En la ltima dcada, gracias a la publicacin de informes internacionales en
medios masivos de comunicacin, la evaluacin ha servido como instrumento
para exponer ante amplios sectores sociales los resultados de las polticas educa-
tivas. De esta forma, la evaluacin pas de ser un mero objeto tcnico-pedaggico
158
a ser un objeto de discusin poltica (Gurdin, 2001). De igual manera tambin se
fue haciendo cada vez ms evidente el enorme contraste que existe entre su alto
costo y los escasos benecios que ha producido. Pese a ello, la evaluacin conti-
na ocupando un lugar preponderante en el contenido de la agenda de la poltica
educativa nacional al mismo tiempo que sirve para justicar decisiones polticas,
castigar o premiar a las instituciones y a los sujetos con ms o menos recursos,
de acuerdo con los resultados que demuestren haber logrado, adoptando cada vez
ms un perl scalizador.
La muy difundida idea sobre la necesidad de evaluar para rendir cuentas a
la sociedad, reorientar acciones, disear y tomar decisiones, pero sobre todo para
mejorar la calidad de la educacin, se ha convertido rpidamente en mera retri-
ca poltica carente de un correlato en la realidad educativa que la haga sostenible.
A este panorama hay que aadir cuando menos un par de efectos condicionantes
de la evaluacin en las prcticas pedaggicas; por un lado, el hecho de que los
exmenes estandarizados midan el grado de dominio de habilidades de lectura,
escritura y matemticas conlleva el riesgo de que los docentes, sometidos a la
presin de los resultados, reduzcan el currculo a cierto tipo de contenidos instru-
mentales tales como lengua y matemticas. Aunado a esto, la asociacin directa
entre calidad, ecacia, demostracin de resultados y rendimiento escolar de los
alumnos, las escuelas y como parte de ellas los docentes y directores, se han invo-
lucrado cada vez ms por presiones del propio sistema educativo, en una dinmi-
ca de preparacin o, mejor dicho, entrenamiento intensivo para la presentacin de
los exmenes. De esto es de lo que hablaremos en las lneas siguientes.
IMPLICACIONES DE LA EVALUACIN EXTERNA
EN LA GESTIN ESCOLAR Y LA PRACTICA DOCENTE
Vivimos un momento en el que la evaluacin ha sido magnicada como recurso
providencial para elevar la calidad educativa, los propios estudios que promueven
organismos como el Banco Mundial y la OCDE tienden a legitimar esta perspec-
tiva. Esta especie de culto a la evaluacin debiera advertirnos sobre la necesidad
de revisar crticamente su inuencia en las escuelas, los alumnos, los padres de
159
familia y, desde luego, los docentes, a n de develar los efectos perversos que ha
trado consigo la imposicin de esquemas homogneos, hecho que en s mismo
tiende a provocar reacciones de rechazo y resistencia entre los evaluados.
En primer lugar tendramos que comenzar por preguntarnos qu es lo que
hay detrs de la formulacin de tales esquemas homogneos de evaluacin, tran-
sitando de preguntas como el qu, cundo y cmo evaluar, propias del razona-
miento tcnico, hacia otras relacionadas con la dimensin tica de la evaluacin,
tanto o ms importantes que las primeras: por qu evaluar?, quines son los
destinatarios y quines los beneciarios de las prcticas de evaluacin?, qu uso
hacen los alumnos y los profesores de la evaluacin?, qu funciones desempea
realmente?, el sistema de evaluacin vigente asegura la calidad de la enseanza
y del aprendizaje? Estas preguntas, asociadas a valores esencialmente formativos,
son fundamentales si tomamos en cuenta que en la prctica, la evaluacin implica
directamente a personas concretas, a actores con posiciones jerrquicas distintas
y, por tanto, asimtricas, de manera que sus consecuencias son desiguales para
unos y otros. La evaluacin ha sido desde siempre fuente de conictos para el que
evala pero, sobre todo, para el que se sabe evaluado, pues al evaluar ponemos
en juego visiones distintas que encierran valores igualmente diferentes. As pues,
los modelos, mtodos e instrumentos de evaluacin, todos ellos de orden tcnico,
al igual que los resultados que producen, tienen una importancia relativa que
depende del uso que hacemos de ellos y las funciones que cumplen en los hechos.
De igual forma, todo proceso de evaluacin implica tambin una toma de posicin
con respecto a los nes de la educacin y los valores en los que se sustenta, mis-
mos que generalmente permanecen ocultos.
De este ltimo planteamiento se desprende que la evaluacin no es una cues-
tin de objetividad solamente, sino de justicia principalmente, siempre existe el
riesgo de convertirla en o usarla con nes de exclusin y desigualdad; un ejemplo
de ello es la cantidad de recursos, esfuerzos y tiempos dedicados a preparar a los
alumnos para la prueba ENLACE. Movidas por el afn de obtener altos puntajes
que, dicho sea de paso, se ha convertido en un forma de distincin y un medio de
promocin tipo marketing entre escuelas cada vez son ms las que anuncian en
sendos letreros el lugar que obtuvieron en la citada prueba, la funcin de la es-
160
cuela se ve reducida al entrenamiento intensivo de los alumnos de ciertos grados
en determinados periodos del ciclo escolar para aprobar exmenes. Desde una
perspectiva tica, sta es una prctica cuestionable por donde sea que se le mire;
al priorizar las reas de carcter instrumental, que son las que mide la prueba, se
resta importancia a otras igualmente necesarias para la formacin de los alum-
nos. As mismo, la presin por obtener los mejores resultados posibles conlleva
el riesgo de minimizar o hacer a un lado la responsabilidad social de formar inte-
gralmente a los alumnos, particularmente a aquellos cuyas condiciones sociales y
econmicas los colocan en situacin permanente de riesgo. Esta situacin puede
conducir ms temprano que tarde a otorgarle a la evaluacin el carcter de na-
lidad de la enseanza, de las escuelas y del propio sistema, o lo que es lo mismo,
que la evaluacin deje de ser un medio para convertirse en punto de llegada,
fortaleciendo cada vez ms su papel scalizador al mismo tiempo que una visin
reducida del currculo de educacin bsica, centrada en unas cuantas asignatu-
ras de carcter instrumental. Pero no nicamente el currculo como proyecto de
seleccin cultural est en riesgo, la escuela y los profesores pueden terminar com-
prometiendo irremediablemente su responsabilidad social al limitar la enseanza
a un mero entrenamiento para que sus alumnos aprueben exmenes; del mismo
modo, existe el peligro de que los directivos apuesten a una gestin escolar en la
que toda la movilizacin de recursos, la coordinacin de acciones y esfuerzos, el
trabajo colectivo del equipo docente, se centre en la competencia entre escuelas
en lugar de que cada centro compita contra s mismo.
Ante estos riesgos inminentes es preciso recordar que los objetos de evalua-
cin en la escuela pueden ser mltiples y deben ir mucho ms all de los resulta-
dos; es necesario que cada escuela dena, no por decreto sino por decisin propia,
en cules de todos los aspectos involucrados en su labor le interesa enfocar la
evaluacin en un momento determinado: en procesos o resultados de enseanza,
de aprendizaje, o ambos?, en los alumnos, o en los docentes?, en los programas
y proyectos o en las acciones?
Cuando el foco de inters es gestionar aprendizajes, la evaluacin que parece
ms apropiada es aquella llevada a cabo internamente en cada escuela por directi-
vos y docentes, preferentemente de forma colectiva; si bien la evaluacin externa
161
es importante en tanto ofrece un punto de referencia del cual partir, no debiera re-
emplazar a la interna, cuyas nalidades son principalmente conocer, comprender,
aprender, corregir, retroalimentar, lograr cambios cualitativos, en suma, mejorar
continuamente, de ah que su carcter sea esencialmente formativo. La naturaleza
de las preguntas que busca responder la evaluacin interna o autoevaluacin de
centros son de una naturaleza distinta a las que guan las evaluaciones externas,
como, por ejemplo: nuestros alumnos han adquirido los aprendizajes esperados?,
en qu medida nuestra escuela logra los propsitos del nivel al que corresponde?,
estamos avanzando en la solucin de los problemas que detectamos en nuestro
diagnstico?, hemos mejorado las situaciones que nos propusimos atender en
nuestro proyecto escolar? A medida que los directores y profesores de cada centro
busquen respuestas a estas preguntas, estarn contribuyendo a mantener la eva-
luacin en su justa dimensin, como el medio que es para auxiliar el desarrollo
de todo proceso educativo.
LA EVALUACIN COMO COMPONENTE DE UNA GESTIN ESCOLAR INTEGRAL
El notorio aumento de la scalizacin externa, los exmenes estandarizados, tan-
to nacionales como internacionales, y las exigencias evaluadoras del propio sis-
tema educativo, frecuentemente parecen irreconciliables con la idea de efectuar
un seguimiento y autoevaluacin con nes de aprendizaje y mejora. A esto habra
que agregar las dicultades metodolgicas y el insuciente dominio instrumen-
tal para llevar a cabo tareas como sistematizar, dar seguimiento a las acciones y
evaluar procesos, resultados e impactos por parte de los mismos responsables
directos de la conduccin de la intervencin educativa: docentes, directores, su-
pervisores, jefes de sector, asesores tcnico-pedaggicos y equipos tcnicos de
instancias centrales, sobre todo, a nivel estatal y local.
Esta situacin se explica en parte por la existencia de una cultura asentada
en una larga historia de disociacin de acciones y separacin de etapas del proce-
so educativo que debieran funcionar como un proceso integrado en espiral. As
tenemos que un problema comn es la desarticulacin entre la planeacin y la
evaluacin; los docentes y directores elaboran literalmente kilos de planes e infor-
162
mes de evaluacin que, una vez entregados, se guardan en cajones o archiveros de
donde no vuelven a salir, a menos que algn requerimiento o circunstancia insti-
tucional lo exija, esto sin contar la gran cantidad de energas y tiempo invertidos
en estas actividades. La ya inevitable rendicin de cuentas, para la que casi nunca
estamos preparados con anticipacin, se vuelve una pesadilla o deviene en un
acto de simulacin debido a la falta de sistematizacin y anlisis continuo de in-
formacin; los docentes salen al paso de las presiones y urgencias improvisando,
contribuyendo quiz sin percatarse de ello, a perpetuar una cultura de simulacin
basada en el cumplimiento formal de requerimientos administrativos.
Una forma de contrarrestar esta dinmica comn en los centros escolares es
tratar de intervenir en los procesos y en las prcticas con la nalidad de lograr que
los aprendizajes sean adquiridos por todos los alumnos; en este sentido, la calidad
no es un estado permanente sino una bsqueda continua donde la evaluacin no
es un n en s mismo, sino simplemente un medio, una herramienta que utilizada
conjuntamente con otras, apoyan la conduccin de las instituciones, los procesos
y las prcticas educativas.
De acuerdo con estos planteamientos, parece pertinente pensar la gestin es-
colar de manera integral (Chvez, 2001), como un proceso que gua el desarrollo
completo de un ciclo de intervencin sobre la realidad educativa con el propsito
de modicarla, mejorarla o transformarla. Este proceso comprendera desde el
momento en que se identica, analiza y delimita un problema hasta el momento
de evaluacin de las acciones, los resultados e impactos que haya generado la in-
tervencin, tanto deseados como no deseados, adems de imprevistos. El carcter
integral se deriva del equilibrio entre el desarrollo y la relacin continua de los
tres aspectos en los que se apoya todo proceso de gestin: la planicacin, el desa-
rrollo y la evaluacin de las acciones implementadas para solucionar un problema
educativo determinado.
Al considerar que desde esta perspectiva la nalidad principal de toda inter-
vencin educativa es solucionar problemas o mejorar una determinada situacin,
tan importantes son los procesos como los resultados. De este modo, la gestin in-
tegral viene a ser el conjunto de acciones articuladas que consisten fundamental-
mente en identicar, analizar, prever, concretar y evaluar acciones y sus resultados,
163
con la nalidad de saber si efectivamente estamos solucionando los problemas o
mejorando las situaciones sobre las que se propuso incidir el programa o proyecto;
es decir, si estamos acortando la distancia entre la situacin real y la deseada.
De acuerdo con este planteamiento, la planicacin, la operacin o ejecucin
y la evaluacin de la accin educativa son fases del ciclo de intervencin visto
como un continuo, como un proceso dinmico que requiere en forma permanente
de la identicacin, el anlisis y el desarrollo de todos los aspectos relacionados
con el programa o proyecto de intervencin mientras ste tenga vida.
En todo ciclo de intervencin existen momentos metodolgicos sustanciales
que nos permiten revisar, denir, actuar, analizar y redenir sucesivamente la
accin sin perder de vista el n ltimo perseguido. Tanto la evaluacin, la planea-
cin y la sistematizacin como parte del ciclo de intervencin para una gestin
escolar integral, carecen de sentido si no se acompaan de la reexin crtica
permanente sobre lo que se sabe y sobre lo que se ha experimentado.
Cabe hacer una acotacin sobre el tipo de reexin a la que nos referimos
en este texto, retomando para ello las distinciones que hace Poggi (2001) entre
la racionalidad tcnica y la racionalidad prctica; la primera constituye el funda-
mento de una determinada actividad profesional dirigida al control tcnico de
los objetos de intervencin e implica una marcada separacin y jerarquizacin
entre la investigacin realizada por los expertos y la prctica. Para los nes y tipo
de intervencin que se han venido planteando en estas lneas, sta resulta ser
una perspectiva limitada a la aplicacin de un conocimiento especializado que
responde a una concepcin tecnocrtica e instrumental de la prctica. Por otra
parte, la prctica reexiva o racionalidad prctica, idea originalmente planteada
por Schon, rechaza este modelo bajo el principio de que saber hacer y saber expli-
car lo que se hace implica las mismas operaciones intelectuales, pues la prctica
necesariamente hace surgir preguntas que no se puedan contestar slo a travs
de la experiencia, de ah la necesidad de un modelo de anlisis reexivo sobre la
propia prctica, que gire alrededor de dos componentes esenciales:
La existencia de un grupo de personas que conscientemente desea evaluar y
transformar su prctica profesional.
164
La creacin de condiciones para que ese grupo de personas participen en un
trabajo de cuestionamiento genuino e indagacin en la realidad inmediata.
La reexin es un elemento fundamental que tendra que acompaar a todo el
proceso de intervencin, con la nalidad de mantener una vigilancia permanente
sobre lo que se hace, ampliar la comprensin sobre problemas prcticos implica-
dos en la instrumentacin de acciones y, en su caso, modicar una situacin en
curso. Esta reexin podra ser impulsada por las guras encargadas de propor-
cionar apoyo a la escuela, creando las condiciones necesarias para que los grupos
de docentes y directivos participen en un trabajo de indagacin y cuestionamien-
to genuino de la realidad escolar. De esta manera, los procesos de asesoramiento
tendran que cubrir una doble perspectiva: como recurso para la intervencin en
la gestin institucional y escolar, al mismo tiempo que una tarea profesional que
exige una preparacin terico-metodolgica especca. La concepcin de asesora
que mejor se ajusta a esta ltima idea la dene como un proceso bidireccional
encaminado a buscar, dar y recibir ayuda de una persona, un grupo, una orga-
nizacin o un sistema ms grande, movilizando recursos internos y externos,
con objeto de resolver un determinado problema, crear y/o sostener esfuerzos de
cambio en las escuelas con nes de mejora.
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167
EFECTOS DE LA DESCENTRALIZACIN EDUCATIVA
EN LA FUNCIN DEL SUPERVISOR ESCOLAR DE
EDUCACIN BSICA EN EL ESTADO DE GUANAJUATO
Marcelino Guerra Mendoza*
INTRODUCCIN
El sistema educativo de Guanajuato se encuentra congurado a partir de ocho
regiones para atender a los 46 municipios que conforman el estado. La regin
centro-oeste es la nica que trabaja de manera articulada con los jefes de sector
y supervisores de preescolar, primaria y secundaria en un Consejo Regional de
Mximas Autoridades para tomar decisiones colectivas sobre las acciones a seguir
en las escuelas de educacin bsica en la regin. Tales caractersticas la hacen un
tanto distinta de las otras regiones en la dimensin organizativa-estructural y de
operacin, a pesar de contar con una poltica, programas y proyectos educativos
estatales comunes que rigen al conjunto de las delegaciones regionales.
El estado de Guanajuato representa una expresin nacional muy particular
por el desarrollo educativo que ha tenido a lo largo de su historia, pero de manera
central, para los motivos del presente estudio, constituye una forma clara de lo
que implica la descentralizacin educativa. Es decir, avanzar ms all de la trans-
ferencia y recepcin de los recursos federales para hacerse cargo de los servicios
educativos en la entidad. Llevar la descentralizacin educativa hasta la escuela,
para concretar los nes educativos del nivel bsico, pasando por otras instancias
directivas e involucrando de manera signicativa a los municipios que conforman
a la entidad, ha sido la constante en la poltica, procesos y prcticas educativas
que el estado ha generado para lograr tal n.
De aqu la conveniencia de comparar los cambios que se fueron desarro-
llando en la funcin del supervisor escolar como una de las instancias y guras
* Profesor de tiempo completo de la Universidad Pedaggica Nacional. Unidad Ajusco.
168
educativas centrales en el estado y retomar a la regin del centro-oeste como
una forma de explicar el margen de accin que ha se ha generado en el estado
de Guanajuato a partir de la descentralizacin educativa. Es decir cmo era con-
siderada la funcin del supervisor escolar en el estado de Guanajuato antes de
la descentralizacin y cmo se fueron dando cambios, no slo en la concepcin
sino tambin en la prctica de este actor educativo y en la forma de estructurar y
organizar el Sistema Educativo Estatal a partir de ocho delegaciones regionales
para atender los servicios de educacin bsica en 46 municipios que conguran
geogrcamente al estado.
Por tales motivos es importante considerar para este estudio comparativo,
tanto la construccin y desarrollo de diferentes programas y proyectos orientados
a esta gura directiva, para lograr la transformacin de la escuela, como la crea-
cin de diferentes estructuras organizativas y su normatividad que dieran cober-
tura institucional a tales transformaciones en el sistema educativo estatal.
En un estudio sobre descentralizacin educativa, Barba (2000) llega a tipi-
car el proceso de consolidacin de la descentralizacin como la estatalizacin
educativa y, en lo particular de esta investigacin, se considera que la misma des-
centralizacin plante un margen de accin que no necesariamente puede deno-
minarse consolidacin, sino que el tipo de acciones institucionales, organizativas
y polticas marcan el rumbo de la estatalizacin.
Este margen de accin, de acuerdo con Gonzlez Villarreal (2006), se en-
cuentra caracterizado por la toma de decisiones que las autoridades estatales y
educativas fueron construyendo y determinando para concretar la atencin de los
servicios educativos del nivel bsico en la entidad; as como las decisiones y accio-
nes que diferentes instancias y actores educativos fueron asumiendo de manera
gradual. Lo cual se empieza a dinamizar a partir del cambio de reglas del juego
que plante la descentralizacin educativa.
Del mismo modo es importante situar el margen de accin en la construccin
de estrategias educativas para hacer llegar la descentralizacin educativa hasta la
escuela del nivel bsico en el acompaamiento y asesora de los supervisores es-
colares. Descentralizacin y supervisores escolares juegan un papel central en el
proceso educativo del estado para lograr resultados educativos relevantes en los
E F E CT OS DE L A DE S CE NT RAL I Z ACI N E DUCAT I VA
169
alumnos. Sin embargo, todo este proceso tambin gener una serie de tensiones
entre instancias y actores educativos que resulta importante describir y explicar,
al poner en prctica el Proyecto Educativo del Estado. As es que se pretende
contribuir al marco de la descentralizacin educativa en nuestro pas con una
explicacin de los procesos que los supervisores escolares han optado por seguir
a partir de este margen de accin que represent la transferencia de los recursos
a los estados en 1992.
En este sentido, el propsito de la presente investigacin es inferir los efectos
de la descentralizacin educativa en la funcin del supervisor escolar en el estado
de Guanajuato, para mostrar la importancia que tiene considerar a la descentrali-
zacin educativa como un margen de accin orientado hacia la estatalizacin de
la educacin bsica.
Para lograr tal n se toma como referencia a la regin centro-oeste del estado
por representar un claro ejemplo de lo que signica llevar la descentralizacin
educativa hasta el municipio y, nalmente, a la escuela de una manera articulada
en los distintos niveles que conforman a la educacin bsica. En un primer mo-
mento, se plantean los antecedentes educativos del estado de Guanajuato antes de
la descentralizacin educativa para, posteriormente, caracterizar la forma en que
se fue dando este proceso. En seguida, se plantea el problema de investigacin y
la operacionalizacin de la hiptesis de trabajo. Finalmente, se desarrollan las
conclusiones a las que se lleg con la presente investigacin.
ANTECEDENTES
Tras la creacin de la Secretaria de Educacin Pblica en 1921 (Gobierno de Gua-
najuato, 2006) slo algunos estados de la Repblica rmaron un convenio de
coordinacin para el desarrollo de la educacin federal. La consolidacin de la
identidad nacional a travs de la educacin constitua el centro de atencin en
todo el territorio. Entre los estados que no rmaron desde ese tiempo se encuen-
tra Guanajuato, ya que lo hizo hasta la dcada de los cuarenta pero conservando
un sistema educativo propio. Cuestin que propici el establecimiento de dos sis-
temas educativos en el estado: uno federal y otro estatal, cada uno con su propia
170
estructura-organizativa. Sin embargo, la centralizacin del sistema educativo na-
cional fue implantada y operada a partir de diferentes dispositivos, entre los que
destacan el currculo nacional, los libros de texto gratuitos, planes y programas de
estudio, normas de evaluacin y acreditacin de aprendizajes escolares, la forma-
cin de docentes y la organizacin sindical de los trabajadores de la educacin.
Es pertinente plantear que el estado de Guanajuato, hasta la dcada de los
cuarenta, fue responsable directo de la normatividad y organizacin de la funcin
de la supervisin escolar, pero despus de la rma del convenio de coordinacin
con la SEP asumi las normas y procedimientos diseados e implementados por
la Federacin. Es decir, desde entonces los programas y proyectos dirigidos a los
supervisores escolares han tenido una incidencia importante en el nivel de edu-
cacin bsica estatal para buscar dicha transformacin, tomando mayor fuerza
con la rma del Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica
(ANMEB) en 1992.
Tal como lo documentan en el estudio de caso Fierro y Tapia (1999), desde
antes de la descentralizacin educativa se incursion en la reorganizacin del
sistema educativo estatal tratando de dar mayor nfasis a la transformacin de
la escuela a partir del fortalecimiento acadmico de los actores educativos que
acompaan y apoyan el proceso educativo de las mismas organizaciones escola-
res y, por consiguiente, de los directores, maestros y alumnos.
El proceso de reestructuracin que ha llevado a cabo el estado para lograr tal
n ha sido importante inuencia a nivel nacional, en general, y para otras entida-
des federativas en particular. Sin embargo, es factible identicar diferencias sus-
tanciales en los procesos y prcticas educativas de distintos actores responsables
de la supervisin escolar en los diferentes niveles de la educacin bsica. Como lo
mencionan los autores citados anteriormente, antes de la descentralizacin edu-
cativa la formacin de cuadros profesionales por parte de la autoridad educativa
estatal, fue una parte sustancial para disear e implementar distintas acciones
tendientes a mejorar los procesos educativos en las escuelas, a partir del trabajo
educativo de los supervisores escolares y jefes de sector.
Entre otros proyectos para fortalecer el mejoramiento de las escuelas, surge
el proyecto educativo escolar como la herramienta fundamental para lograr dicha
171
mejora. La cual tendra que ser llevada a cabo por parte de los supervisores escola-
res y jefes de sector a las escuelas y zonas escolares respectivamente. De tal forma
que se fueron creando distintas estructuras y acciones de actualizacin y supera-
cin acadmica para dar cobertura a esta intencin estatal. La inuencia que se
tuvo a nivel nacional, por parte de la entidad federativa, puede apreciarse en la d-
cada posterior, ya que esta estrategia de intervencin, se recupera en el Programa
Educativo 95-2000 (SEP, 1995), por supuesto a nivel nacional, como el dispositivo
a travs del cual debera gestionarse la escuela desde su interior. Junto con ello la
serie de programas y proyectos dirigidos a directores y supervisores escolares; as
como el asesoramiento y acompaamiento de apoyos tcnicos para la construc-
cin del proyecto escolar de manera colegiada en las instituciones educativas.
LA DESCENTRALIZACIN EN EL ESTADO DE GUANAJUATO
La descentralizacin de la educacin bsica coincide con el acceso al gobierno
de Guanajuato de una administracin panista, encabezada por Carlos Medina
Plascencia, que se contina con la de Vicente Fox.
1
En Guanajuato, el proceso de
descentralizacin se caracteriza por reacomodos en los cargos y por negociacio-
nes intensas respecto a las nuevas funciones del gobierno estatal y del margen de
accin de las secciones sindicales (45 y 13, federal y estatal respectivamente).
Con el arribo del gobernador Fox se impone su proyecto, cuyo objetivo es
lograr una transformacin educativa radical, en la cual los valores humanos, los
conocimientos y las competencias sean el fundamento para el desarrollo integral
de todos los guanajuatenses

(Gobierno de Guanajuato, 1994). El programa estuvo
constituido por 10 polticas bsicas, entre las que destacan: reorientar la educa-
cin hacia el logro de competencias para la vida; abatir las disparidades educati-
vas; fortalecer procesos democrticos y autogestivos de la escuela; reorientar el
desarrollo docente hacia el logro de competencias pedaggicas; promover una
participacin social responsable, consolidar la desconcentracin y la simplica-
cin administrativa; y consolidar la infraestructura existente.
1
http://www.observatorio.org/comunicados/comun038.html.agosto 2000. 15/02/2006.
172
Una de las primeras acciones de este gobierno estatal fue emitir la Ley de Edu-
cacin del Estado (Gobierno de Guanajuato, s/f), en la cual se rearma el carcter
laico y gratuito de la educacin pblica. Del mismo modo, se abren las puertas a
una amplia participacin de la sociedad, a nuevas fuentes de nanciamiento y a la
educacin particular, entre la que incluye tambin el servicio civil de carrera.
Durante el primer ao de la descentralizacin educativa, en el estado de Gua-
najuato, todava se encontraban presentes dos sistemas educativos: el estatal, de-
nominado Secretara de Educacin, Cultura y Recreacin (Secyr) y el que recibi
la transferencia de los recursos federales, un organismo llamado Instituto para la
Federalizacin y Modernizacin Educativa de Guanajuato (Ifyme). Ambos sistemas
no se modican en lo relacionado con las funciones y organizacin de los servicios
de supervisin escolar. Es en 1994 cuando se lleva a cabo el primer intento por
reorganizar el sistema educativo estatal, en el que se integra en una sola institucin
los dos sistemas educativos existentes, a partir de la unicacin del mando superior
y unidades administrativas responsables de la planeacin educativa en el estado.
Es en el siguiente ao cuando se inicia la implantacin y desarrollo del pro-
grama de reforma: Reorganizacin del Sistema Educativo (Secretara de Educacin
de Guanajuato, 1995), orientado a generar condiciones para la transformacin y
mejora de la calidad de la educacin en las escuelas. El programa se estructur a
partir de cuatro modelos: Reorganizacin de ocinas centrales; Modelo Escuela;
Modelo de Unidad Municipal de Educacin y Modelo de Supervisin de Educa-
cin Bsica. A partir de esta reforma se constituye la Secretara de Educacin de
Guanajuato como la dependencia responsable de los servicios educativos estata-
les, en donde se establecen direcciones organizativas-funcionales y jefaturas de
sector y supervisiones por nivel educativo.
De acuerdo con Tapia (s/f), en el marco del Plan Rector para la Reorga-
nizacin del Sistema Educativo en Guanajuato, se dise el Modelo Bsico de
Operacin de la Supervisin Escolar, junto a los modelos de Escuela, Unidad
Municipal de Educacin y Ocinas Centrales. En tal modelo se plante la reor-
ganizacin de la supervisin escolar, sus funciones, roles y tareas, bajo premisas
que distinguan y, de hecho, disociaban los procesos administrativos respecto de
los procesos tcnico-pedaggicos.
173
Finalmente, en este proceso de reforma se identica como una ltima etapa,
pero a la vez muy importante, a la regionalizacin del Sistema Educativo Estatal
en 1997. En la cual se establecen ocho Delegaciones Regionales para atender a los
46 municipios que conforman al estado de Guanajuato como una nueva estrategia
de gestin institucional desconcentrada. Estas delegaciones se organizaron a par-
tir de asumir la responsabilidad por nivel educativo (Coordinacin de Educacin
Bsica, Coordinacin de Educacin Media Superior y Superior) y por funcin (Co-
ordinacin de Desarrollo Docente y de Proyectos Educativos y la Coordinacin de
Servicios Administrativos).
Del mismo modo asumieron, adems del control territorial de las decisiones
de poltica federal y estatal, la generacin de polticas, programas y proyectos para
ser implementados regionalmente. Se estableci, de esta manera, una forma de
relacin ms compleja entre el mbito federal, estatal y regional para atender los
problemas educativos locales, ya que tenan que cumplir con los siguientes objeti-
vos: evitar traslados a ocinas centrales; incrementar la presencia del maestro en
el aula; aumentar la participacin social y municipal en la educacin; incrementar
la capacidad de respuesta (velocidad y calidad) en la prestacin de servicios; y
acercar la toma de decisiones al lugar de los hechos.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
El planteamiento del problema de investigacin tiene que ver con describir y/o ex-
plicar cules son los procesos que se han desencadenado, a partir de la descentra-
lizacin educativa, en cuanto a la gestin educativa de los supervisores escolares
del estado de Guanajuato se reere. Han mejorado los procesos de gestin edu-
cativa del supervisor escolar en el estado de Guanajuato a partir de la descentrali-
zacin educativa? Cul ha sido el margen de accin estatal, municipal, regional y
escolar que han tenido los supervisores escolares a partir de la descentralizacin
educativa en trminos de la poltica, programas y proyectos educativos estatales?
Es decir, cul ha sido el margen de accin que han tenido al transitar de
un modelo administrativo, en el que se privilegia el orden y control de otros ac-
tores y procesos por la autoridad misma, a uno ms participativo y autnomo en
174
cuanto a la toma de decisiones para denir los problemas educativos a atender y
la construccin de estrategias colegiadas para su atencin, seguimiento y evalua-
cin, lo cual est caracterizado por un acompaamiento y asesora conjunta con
otros actores que participan directamente en los aprendizajes de los alumnos? A
partir del desarrollo de esta investigacin ser factible comparar sus resultados
con los efectos que ha tenido la descentralizacin en la prctica educativa de los
supervisores escolares de educacin bsica de otros estados del pas. Se destaca
que una misma medida estructural, como lo es la descentralizacin, tiene efectos
e impactos diferentes en los estados porque sus contextos, polticos, sociales, cul-
turales y educativos son distintos.
La pertinencia de este anlisis radica en el hecho de evidenciar una ruta o
camino que se ha seguido en un estado de la Repblica Mexicana para mejorar
la prctica educativa de los supervisores e identicar los factores contenidos
en las distintas dimensiones para el anlisis que otros estados podran reco-
rrer. Del mismo modo si, en caso contrario, se encontrara que incluso en este
caso aparentemente tan favorable no se ha dado esa evolucin, entonces podran
identicarse problemas muy serios del diseo y funcionamiento de la federali-
zacin educativa.
Las investigaciones ms recientes en nuestro pas en materia de los efectos
de la descentralizacin educativa tienen que ver con procesos de innovacin, re-
lacin de fuerzas polticas-sindicales, estatalizacin de la educacin bsica, trans-
ferencia y uso de los recursos del gasto pblico en la educacin nacional y estatal
(Pardo, 1999; Barba, 2000; Arnaut, 2000; Ornelas, 1998; Latapi y Ulloa, 2000;
Fierro y Tapia, 1999; Calvo, 2002; Loyo y Muoz, 2003; Plaez, 1999; Muoz Ar-
menta, 2005). Sin embargo los procesos de gestin educativa que implica la des-
centralizacin no han sido abordados de manera especca y, menos an, sobre
la prctica de actores educativos como los supervisores escolares en los distintos
estados de la Repblica.
Es decir, la toma de decisiones colectiva, generada por el supervisor escolar
con otros actores educativos para diagnosticar problemas educativos e implemen-
tar y evaluar estrategias de intervencin en su zona escolar para resolverlos, den-
tro del marco del asesoramiento y acompaamiento pedaggico que el supervisor
175
debera realizar, no ha sido investigada a profundidad. Es necesario inferir cam-
bios sustantivos en la prctica de este actor educativo a partir de haber puesto en
prctica diferentes programas y proyectos, novedosas o fusionadas estructuras
organizativas y actualizada normatividad, en todos los niveles, que permiti plan-
tear las nuevas reglas del juego con la descentralizacin educativa de 1992.
De esta manera, los objetivos de la investigacin son: 1) Identicar los cambios
institucionales y organizativos que se han desencadenado a partir de la descentra-
lizacin educativa para mejorar la prctica educativa del supervisor de preescolar;
2) caracterizar las polticas, programas y acciones que ha realizado la autoridad
educativa estatal en relacin con la supervisin escolar; 3) evaluar la forma en
que los cambios y procesos efectuados a partir de la descentralizacin educativa
han impactado la prctica educativa del supervisor de preescolar; 4) analizar las
tensiones y conictos que se han dado dentro del sistema educativo estatal al
incorporar nuevos mecanismos para la supervisin escolar; 5) conocer qu tanto
se ha descentralizado, en la prctica, la supervisin escolar en Guanajuato con
base en las peculiaridades del estado.
La comparacin planteada es en dos momentos: antes y despus de la descen-
tralizacin educativa originada a partir de la rma del ANMEB. Es decir, comparar
si los supervisores escolares han transitado de un modelo administrativo, en el
que se privilegia el orden y control de otros actores y procesos por la autoridad
misma, a uno ms participativo y autnomo en cuanto a la toma de decisiones
para denir los problemas educativos a atender y la construccin de estrategias
colegiadas para su atencin, seguimiento y evaluacin, lo cual est caracterizado
por un acompaamiento y asesora conjunta con otros actores que participan di-
rectamente en los aprendizajes de los alumnos.
HIPTESIS DE TRABAJO
Con base en este contexto puede suponerse que el estado de Guanajuato, al ser
una de las entidades con mayor trayectoria, desde antes de la descentralizacin
educativa, en el fortalecimiento de la escuela a partir de la formacin y superacin
acadmica de directores, supervisores y jefes de sector en el pas, debe contar
176
actualmente con caractersticas importantes de corte cualitativo en cuanto a la
funcin directiva del supervisor escolar en relacin con el trabajo educativo y
pedaggico realizado dentro y fuera de la escuela. Principalmente en trminos
del apoyo, asesoramiento y acompaamiento acadmico brindado a las organiza-
ciones escolares para generar un trabajo colegiado en la identicacin de proble-
mticas educativas y la construccin de estrategias de intervencin, con el mismo
carcter, en sus zonas escolares de adscripcin.
De acuerdo con Carrn y DeGrawe (2002), estas caractersticas se consi-
deran en la actualidad como el centro de la prctica educativa del supervisor
escolar de manera relevante y signicativa, las cuales se encuentran orientadas
hacia lo educativo, con lo cual queda en un segundo plano la carga administra-
tiva que ha caracterizado por mucho tiempo a esta funcin directiva. Dentro
de las tendencias actuales de reforma de la supervisin escolar se encuentra el
hecho de buscar disminuir el conicto entre roles, funciones y formas de trabajo
(lo pedaggico y lo administrativo; el control y el apoyo); la accin educativa del
supervisor tiene como centro de atencin la escuela, por lo que resulta funda-
mental el monitoreo del sistema educativo y el fortalecimiento de la autoevalua-
cin de las escuelas.
El conicto entre roles se ha atendido, en varios pases, a partir de la desvincu-
lacin de tareas administrativas, nancieras y pedaggicas, con la creacin de
nuevas instancias o creando guras nuevas de inspeccin. En este panorama se
ha dirigido la tarea de la supervisin hacia las escuelas, partiendo de la premisa
de que la mejora de la calidad de la enseanza implica ms acciones diferentes
con la escuela como sujeto colectivo institucional que el trabajo directo con cada
maestro. Tambin se han establecido nuevos procedimientos para el monitoreo
del sistema educativo, especialmente sobre el funcionamiento de las escuelas,
a partir de la autoevaluacin que permitan planear, implementar y evaluar sus
procesos de mejora a partir del acompaamiento, apoyo y asesora a las escuelas
(Nierenber, 2000; Zabalza, 1996; Navarro, 2002; Tejada Fernndez, 1998; Domn-
guez Segovia, 2004; Guarro Palls, 2004; Hernndez, 2004).
De tal forma que para estar en posibilidad de establecer como vlida la ar-
macin de que en el estado de Guanajuato dichas caractersticas de la supervisin
177
escolar se han ido concretando de manera paulatina, para orientar su accin hacia
los procesos pedaggicos que tienen su lugar central en las escuelas, es necesario
analizar e inferir los efectos que se han tenido a partir de la implementacin de la
descentralizacin educativa.
Es decir, analizar e inferir el margen de accin que se ha tenido entre el trn-
sito del control administrativo y normativo sobre las escuelas hacia la construccin
de condiciones que desarrollen su capacidad interna de desarrollo a travs de es-
trategias de intervencin propias; entre el cambio de tareas fragmentadas y aisla-
das por acciones educativas integrales; hacia el reconocimiento de la diversidad y
singularidad de las escuelas que atienden en lugar de la ubicacin homognea de
su zona escolar; del apoyo, acompaamiento y asesora tcnica-pedaggica a los
procesos educativos del proceso escolar; y el margen de accin que representa el
trabajo colectivo por zona o sector escolar en el estado para mejorar los procesos
educativos.
Es as que como hiptesis de la investigacin se plantea lo siguiente: a partir
de la descentralizacin educativa la normatividad y estructuras organizativas,
los programas de actualizacin y superacin acadmica, se han transformado de
manera signicativa para fortalecer la funcin del supervisor escolar en el es-
tado de Guanajuato con la intencin de generar procesos y prcticas de gestin
que motiven y promuevan la participacin, el trabajo colegiado y la autonoma
en la toma de decisiones para atender y resolver problemas educativos en las es-
cuelas que les corresponde supervisar cotidianamente. Sin embargo, a pesar del
margen de accin que esto ha representado, la prctica educativa del supervisor
escolar sigue caracterizada, primordialmente, por el seguimiento de la norma
para controlar y vigilar que las acciones se lleven a cabo tal y como las instan-
cias superiores lo determinan. En cambio, se presta menos atencin, en la prc-
tica, al trabajo de acompaamiento y asesora pedaggica que insistentemente
se plantea en el discurso de la poltica educativa del estado y en los programas
y proyectos que la conforman. Destaca de manera constante la imposicin de
cargas de trabajo administrativo cotidianas, ya institucionalizadas en el sistema
educativo estatal.
La operacionalizacin de esta hiptesis se plantea de la siguiente manera:
178
Dimensiones Indicadores Fuentes de informacin
Normativa:
Cambios en las formas de
regulacin de la gestin edu-
cativa de los supervisores.
Marco normativo antes y
despus del ANMEB para
regular la funcin de super-
visin.
Secundarias:
leyes, decretos, manuales,
lineamientos y reglamentos
Estructural-organizativa:
cambios organizativos y
programas que se han des-
encadenado a partir de la
descentralizacin.
a) Estructura organizativa an-
tes y despus del ANMEB.
b) Programas, proyectos y
acciones.
Secundarias: estudios de
caso, diagnsticos, informes.
Primarias: entrevista semi
estructurada a una muestra
intencional de ocho super-
visores (uno por regin); al
actual responsable del pro-
grama de supervisin reno-
vada y a un funcionario o ex
funcionario con experiencia
en proyectos de innovacin
de la gestin del supervisor.
Poltica:
Tensiones y conictos al
interior del sistema educati-
vo estatal provocadas por los
cambios.
Fuerzas polticas, actores y
conictos.
Secundarias: artculos, repor-
tes de investigacin y noti-
cias educativas aparecidas en
medios locales.
El marco terico implcito en la hiptesis y su operacionalizacin se puede carac-
terizar a partir de la descentralizacin educativa como una medida estructural
de segunda generacin. Dicha medida ha generado un margen de accin en los
distintos estados de la Repblica que resulta importante considerar como origen
de diversas decisiones estatales para concretar las acciones orientadas a la escue-
la pblica del nivel bsico, pero tambin en el proceso histrico del federalismo
nacional en materia educativa, el cual data de la creacin de la Secretara de Edu-
cacin Pblica como proyecto de Jos Vasconcelos para construir la identidad
nacional a partir de la educacin. Tal proyecto educativo estuvo basado en el cen-
tralismo que la propia SEP desarroll en todo el proceso educativo de la nacin.
De acuerdo con Ornelas (1995), Jos Vasconcelos, como titular de la SEP, bus-
caba consolidar la nacionalidad por medio de valores culturales universales y de
un mpetu civilizador. Sin embargo, conforme la matrcula fue en aumento, hacia
179
la dcada de los noventa el aparato burocrtico de la SEP se fue engrosando por
el incremento considerable del personal administrativo y docente que atenda los
servicios de educacin bsica en todo el pas. Este hecho hizo prcticamente inma-
nejable, por parte las autoridades educativas centrales, los problemas laborales, ad-
ministrativos y educativos de los maestros y trabajadores administrativos de todo
el pas aliados al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (SNTE).
El SNTE, de acuerdo con Muoz Armenta (2005), fue reconocido por la au-
toridad judicial correspondiente en febrero de 1944 como la organizacin de tra-
bajadores al servicio del Estado en la Secretara de Educacin Pblica, despus
de la presin ejercida por el gobierno federal sobre tres sindicatos existentes en
ese tiempo (Sindicato de Trabajadores de la Educacin de la Repblica Mexicana,
STERM; Sindicato nico de Trabajadores de la Educacin, SUNTE; y el Sindicato
Mexicano de Maestros y Trabajadores de la Educacin, SMNTE) para que se fusio-
naran en uno slo lo que di origen al SNTE.
Entre otras cosas, la fuerza corporativa del SNTE se hace ms slida a partir
de la legislacin laboral que regula a los sindicatos de los empleados pblicos en
Mxico, en la que se establece que no puede existir otro sindicato al interior de la
SEP y, por consiguiente, el SNTE no ha competido con otras organizaciones labo-
rales por la representacin de los trabajadores de la educacin. El SNTE constituye
el sindicato ms grande de Amrica Latina.
Tambin se encuentra implcito el hecho del cambio de gobierno en educa-
cin. La transferencia de los recursos econmicos, materiales y humanos en la
dcada de los noventa, por parte del gobierno federal a los estados, traa consigo
una forma diferente en la toma de decisiones para utilizar el gasto pblico asig-
nado a la educacin estatal. Un nuevo paradigma estaba en puerta: la gestin
educativa, la cual debe ser caracterizada como disciplina, poltica y proceso.
La gestin educativa es uno de los pilares tericos, metodolgicos y polticos
en relacin a la descentralizacin que resulta necesario explicar y describir en sus
dimensiones: institucional, organizativas y de participacin social de los actores
porque, ni ms ni menos, la descentralizacin educativa demanda formas distin-
tas de gobierno en educacin. Implica transitar del modelo vertical administrati-
vo de control y vigilancia a uno ms participativo en la toma de decisiones.
180
Pasar de la centralizacin a la descentralizacin representaba realizar diag-
nsticos estatales que permitieran tomar decisiones de manera autnoma para
construir estrategias que permitieran intervenir en ellos y tender a solucionarlos.
El cambio de gestin educativa por el de administracin en los supervisores de
cualquier nivel de educacin bsica est caracterizado por el asesoramiento y
acompaamiento educativo hacia otros actores que participan ms directamente
de la formacin de los alumnos. Es decir que la gestin del supervisor tiene que
transitar de administrativo- tcnico a lo educativo-prctico.
Pero de manera central tambin debe conducir a la toma de decisiones con
autonoma e impulsar la participacin social de otros actores educativos para la
construccin de estrategias de intervencin frente a los problemas estatales del
nivel de educacin bsico. Del mismo modo la caracterizacin del supervisor ten-
dra que estar planteada desde la asesora y el acompaamiento educativo a otros
actores que participan directamente en la formacin de los alumnos. Lo cual im-
plica no perder de vista las intencionalidades educativas del nivel bsico y las
dimensiones de la gestin: pedaggica, organizativa, comunitaria y administrati-
va para diagnosticar problemticas y promover la construccin de estrategias de
intervencin de manera colegiada.
Finalmente, la aportacin ms importante que plantea la investigacin est
centrada en la explicacin de procesos que se originaron a partir de la descen-
tralizacin educativa para mejorar la prctica educativa del supervisor escolar en
el estado de Guanajuato. La comparacin de lo que exista antes y despus de la
descentralizacin en cuanto a la funcin directiva del supervisor es un margen de
accin que el Sistema Educativo de Guanajuato ha tenido que considerar para rea-
lizar distintos cambios, institucionales, organizativos y de participacin de otros
actores y fuerzas polticas.
ESTRATEGIA DE INVESTIGACIN
De este modo, la intencin general de investigacin es describir y explicar los pro-
cesos, factores y situaciones institucionales, organizacionales y polticos (partici-
pacin de diferentes actores educativos) que han estado presente antes, durante y
181
despus de la descentralizacin en relacin con la transformacin de la prctica
educativa del supervisor de la escuela primaria en el estado de Guanajuato. El
diseo de investigacin es no experimental por la inferencia que se realiza en
cuanto a los efectos de la descentralizacin que ya sucedi, la cual podra ser con-
siderada como variable independiente, sobre la prctica directiva del supervisor
de primaria (variable dependiente). Se consideran las siguientes dimensiones para
realizar el anlisis e inferencia.
Dimensiones Preguntas Indicadores Fuentes de informacin
Normativa Qu normatividad
regulaba la supervi-
sin escolar antes del
ANMEB?
Qu cambios se han
realizado, en qu han
consistido, cundo y
por qu se llevaron a
cabo?
Caractersticas del
marco normativo
antes y despus del
ANMEB.
Documentales:
Leyes.
Decretos.
Manuales.
Lineamientos.
Reglamentos.
Estructural-
organizativa
Cmo se encontra-
ban organizadas las
zonas escolares antes
del ANMEB y qu
ubicacin estructural
tena la supervisin
dentro del aparato
educativo estatal?
Qu cambios en la
estructura organiza-
tiva de la SEP estatal
se han realizado y
cmo han afectado
a la supervisin?,
qu cambios se han
realizado a las formas
de organizacin insti-
tucional de la super-
visin escolar y con
qu propsitos?
a) Estructura
organizativa:
cambios a la es-
tructura organi-
zativa del sistema
educativo estatal
y especcamente
a las formas de
organizacin de la
supervisin en la
entidad.
b) Programas, pro-
yectos y acciones:
modelos y estra-
tegias de cambio
de la gestin edu-
cativa, propuestas
y acciones para
fortalecer y/o reor-
ganizar las instan-
Documentales:
Diagnsticos y estudios de
caso sobre el desarrollo edu-
cativo en la entidad, progra-
mas, proyectos e informes de
evaluacin de experiencias de
innovacin, estadsticas edu-
cativas federales y estatales.
Empricas:
a) Entrevista semiestructura-
da a una muestra intencional
de ocho supervisores de di-
ferentes niveles de educacin
bsica, uno por regin, se-
leccionados de acuerdo con
los criterios siguientes: que
hayan participado en cuando
menos una de las diferentes
experiencias de innovacin de
la supervisin instrumenta-
182
Qu programas y
proyectos de gestin
educativa se impulsa-
ron? Que proyectos
y acciones de actua-
lizacin, superacin
profesional y/o de
innovacin de la
supervisin han ins-
trumentado? Cules
han sido sus obje-
tivos, quines han
participado y cul ha
sido su impacto?
cias de supervisin
escolar.
das en la entidad despus del
ANMEB.
b) Entrevista semiestructura-
da al actual responsable del
proyecto de transformacin
de la supervisin en la enti-
dad.
c) Entrevista a un funciona-
rio o exfuncionario de la SEG
con experiencia en diferentes
proyectos de innovacin de la
gestin y/o de la supervisin.
Poltica Qu conictos ha
generado la reorga-
nizacin del sistema
educativo estatal, los
cambios introducidos
a la gestin educativa
y de la supervisin en
particular?
Fuerzas polticas,
actores y conictos:
participacin de
las delegaciones
sindicales, partidos
polticos, grupos al
interior del sector
educativo, nuevos
actores sociales
(empresarios) que
han participado en
el proceso de rede-
nicin de...
Documentales:
Estudios de caso, artculos,
reportes de investigacin.
Empricas:
noticias educativas aparecidas
en medios locales.
Los resultados esperados a partir del desarrollo de la investigacin tienen que ver
con explicaciones y descripciones concretas sobre la prctica educativa del su-
pervisor escolar en el estado de Guanajuato, antes y despus de la descentraliza-
cin educativa, para conrmar la hiptesis planteada para esta investigacin. Es
decir, se espera encontrar que a pesar de los cambios normativos, institucionales
y polticos que se han experimentado en esta regin del estado de Guanajuato a
partir de la descentralizacin educativa, la funcin del supervisor escolar no ha
cambiado de manera signicativa por el modelo tcnico-administrativo institu-
cionalizado en el Sistema Educativo Estatal.
Continuacin
183
Sin embargo, resulta fundamental analizar el margen de accin que se ha
tenido a partir del cambio de las reglas del juego, para que el supervisor escolar
asesore y acompae educativa y pedaggicamente a otros actores educativos en
los procesos formativos de los alumnos del nivel bsico, es importante tenerlo
presente para concluir la investigacin presentada; as como el contraste entre
las dimensiones planteadas para el anlisis y la prctica concreta del supervisor
escolar, ya que los cambios o transformaciones no podrn identicarse de manera
radical, todo o nada, sino en movimientos cortos, pausados y, tal vez, impercep-
tibles en un primer momento.
CONCLUSIONES
En primer lugar, cabe sealar que a lo largo del trabajo se identicaron los cam-
bios normativos y organizativos desencadenados a partir de la descentralizacin
educativa para mejorar la prctica educativa del supervisor escolar, identicando
y caracterizando las polticas, programas y acciones que las autoridades educati-
vas estatales han realizado en torno a la supervisin escolar. As mismo, se pudo
evaluar la forma en que los cambios y procesos efectuados a partir de la descen-
tralizacin educativa han impactado la prctica educativa del supervisor escolar.
Todo ello a partir del anlisis de las tensiones y conictos desarrollados dentro
del sistema educativo estatal al incorporar nuevos mecanismos para la supervi-
sin escolar. Lo que ha resultado en un conocimiento ms claro sobre el margen
de accin que ha representado la descentralizacin educativa en el estado de Gua-
najuato en cuanto a la prctica educativa del supervisor escolar.
La descentralizacin no implica una simple transferencia de poder desde
el centro a otra instancia inferior, sino que constituye un proceso de traspasos
sucesivos mediante los cuales la capacidad de decisin y los recursos van des-
cendiendo por los diversos escalones del gobierno y llegan hasta la base, es de-
cir, a los ciudadanos. En cuestin educativa, este planteamiento implica que la
transferencia de recursos slo es el inicio para la toma de decisin estatal sobre
los problemas educativos que tienen que ser atendidos, pero no termina en la
entidad federativa la toma de decisiones sobre los problemas y las estrategias de
184
intervencin sino que es necesario descender a los municipios, comunidades y,
nalmente, a las escuelas que constituyen la organizacin social encargada del
proceso educativo de la poblacin en edad escolar.
En este planteamiento es factible inferir que con la descentralizacin se me-
jore el diagnstico de los problemas educativos locales y se puedan identicar
mejor las necesidades de la poblacin para disear estrategias de intervencin
pertinentes de manera ms rpida y directa, ya que el tamao del espacio y de las
personas a atender es menor al grueso nacional. Resulta pertinente identicar los
aspectos nucleares que se han planteado acerca de la descentralizacin educativa,
para construir los argumentos correspondientes sobre los distintos cursos de ac-
cin que sigui el estado de Guanajuato.
En primer lugar, vale la pena sealar que la descentralizacin educativa tie-
ne que ver con una medida estructural que el gobierno federal plantea, negocia,
impulsa y acuerda con los actores e instancias implicadas para que las entidades
federativas tengan el poder de decisin sobre los problemas educativos que les co-
rresponde atender; as cmo para disear, implementar y evaluar las estrategias de
intervencin que construyan para enfrentarlos. Es decir, que la descentralizacin
es un acto poltico en el que la transferencia de poder para tomar decisiones es el
centro de atencin y no la simple y llana transferencia administrativa de recursos
nancieros, materiales y humanos.
En segundo lugar, puede ser identicada la concurrencia de diversos actores
sociales, polticos y educativos en la toma de decisiones a partir de la participacin
social como una estrategia necesaria para el logro de consensos en las acciones
a desarrollar. La participacin de funcionarios estatales, educativos y escolares
junto con actores polticos, gremiales y padres de familia se hace necesaria para,
realmente, generar procesos democrticos en la toma de decisiones. Esto signica
que para la toma de decisiones en la descentralizacin es fundamental impulsar
el logro de consensos en cuanto a la denicin de problemas y estrategias para
atenderlos. La toma de decisiones y la participacin social se convierten en los dos
ejes centrales que dinamizan la descentralizacin educativa y, por consiguiente,
las que deben ser tomadas en cuenta para analizar los mrgenes de accin que los
gobiernos estatales han establecido para ponerla en prctica.
185
Es importante identicar cmo una medida estructural homognea para to-
dos los estados de la Repblica, necesariamente, implica mrgenes de accin hete-
rogneos y, por ende, impactos diferentes en cuanto a mejorar la calidad educativa
del nivel bsico. Pensar que por la sola denicin de la poltica y sus lneas estra-
tgicas los resultados se darn por s mismos es desconocer las diferentes fuerzas
que dinamizan los espacios, tiempos y actores que hacen posible su concrecin.
La dinmica y los procesos que se desencadenan con ella tienen lugar en contextos
diversos, en los que participan actores distintos con intereses propios y de grupo
que hacen necesaria la construccin de reglas que regulen los comportamientos.
De acuerdo con la metfora de North (1990), conviene distinguir las reglas
del juego (instituciones), que enmarcan el accionar de los jugadores, de la can-
cha de juego (organizacin) para sealar cmo la descentralizacin educativa
marc diferentes instituciones para llevarse a cabo; pero fueron los propios ac-
tores educativos, sociales y polticos quienes decidieron adoptar, adaptar, o bien,
transformar esas instituciones para reducir las incertidumbres que provoc tal
medida estructural en el momento de asumir la transferencia de recursos nan-
cieros, materiales y humanos para responsabilizarse de los servicios educativos
en su entidad federativa.
La transferencia de los recursos establece el inicio de la descentralizacin
educativa pero, al mismo tiempo, va delimitando el margen de accin en cada
entidad federativa ya que, supuestamente, tienen la obligacin de construir y re-
solver problemas locales con gasto pblico destinado para ello. En este sentido,
es importante sealar, segn Fierro y Tapia (1999), que por descentralizacin se
entiende aquella situacin en la que diversas entidades regionales y locales con
grados signicativos de autonoma denen formas propias en que se debiera orga-
nizar y administrar el sistema de educacin pblica en sus respectivas reas. En
sta no slo se delegan facultades operativas, lo cual sera propio de procesos de
desconcentracin que otorgan determinadas atribuciones a entidades locales que
dependen directamente del centro, pero sin la posibilidad de tomar decisiones,
sino tambin el ejercicio de un poder de decisin real sobre aspectos importantes
del manejo nanciero, la elaboracin del currculo local y la administracin y
gestin educativa en zonas geogrcas determinadas.
186
La forma para llevarlo a cabo es, entre otras cuestiones, a partir de generar
nuevas reglas del juego, estructuras organizativas encargadas de congurarlas y
estrategias de intervencin, con lo cual se va constituyendo el marco institucional
de la estatalizacin educativa. De acuerdo con Peters (2003), existen cuatro carac-
tersticas bsicas o mnimo comn para comprender las instituciones. En primer
lugar, el elemento ms importante de una institucin es el de ser un rasgo estructu-
ral de la sociedad, el cual puede ser formal o informal. Una segunda caracterstica
es la estabilidad a lo largo del tiempo. Una tercera caracterstica importante consiste
en que una institucin afecta el comportamiento individual. Y, nalmente, entre los
miembros de institucin debe haber cierto sentido de valores compartidos.
Tales caractersticas nos permiten ubicar el trayecto institucional que ha
seguido la estatalizacin educativa como proceso desencadenado a partir de la
descentralizacin. Esta medida estructural tuvo eco en todas y cada una de las
entidades federativas del pas, por lo que es factible considerarla como un rasgo
estructural del Sistema Educativo Nacional para modernizar y mejorar la calidad
del nivel bsico. Pero tambin, la estatalizacin, ubicada como ese margen de ac-
cin que las entidades dinamizaron para su toma de decisiones, va constituyendo
un rasgo estructural heterogneo a lo largo del tiempo, por lo menos del 1992 a la
fecha, periodo en el que han variado, transformado o, en la tradicin centralista
adoptado las medidas que desde la cpula del SEN se determinan para enfrentar
determinados problemas educativos. Sea cual sea la opcin que se haya elegido,
el simple hecho de haber decidido por alguna de ellas ya establece el margen de
accin que la descentralizacin desencaden para iniciar su proceso en cada en-
tidad federativa.
En este sentido, cabe destacar que a lo largo del trabajo de investigacin es
factible inferir la gran importancia que tuvo, en el margen de accin que plan-
teaba la descentralizacin educativa, el acompaamiento de la dimensin nor-
mativa con la institucional-organizativa y, al mismo tiempo, la forma en que se
fue involucrando paulatinamente la participacin social de distintos actores edu-
cativos provenientes del magisterio. Es decir, el hecho de que se tuviera presente
un proyecto educativo para Guanajuato desde el inicio del periodo de gobierno
correspondiente fue importante, pero, ms an la cobertura que se le dio a partir
187
de la promulgacin de la Ley de Educacin del Estado de Guanajuato; as como los
procesos de negociacin poltica-laboral con las secciones sindicales del estado.
La descentralizacin educativa en el estado de Guanajuato represent, como
en otros estados de la Repblica Mexicana, una toma de decisiones importantes
para dar respuesta y cobertura a dicha accin federal y las diferentes entidades
federativas se hicieran cargo de los servicios educativos del nivel bsico. Pero
tambin es importante no olvidar y dejar fuera del planteamiento la importancia
que represent disear y establecer mecanismos que hicieran congeniar y dar
continuidad a su propio proyecto educativo en el estado, el cual se haba echado
a andar desde antes de la descentralizacin.
Del mismo modo, cabe destacar que la toma de decisiones es el elemento
central que va congurando y constituyendo el margen de accin en los estados
para concretar los planteamientos de la descentralizacin educativa; pero, a la
vez, la propia descentralizacin congura un margen de accin en el estado para
la toma de decisiones sobre qu, cmo, cundo y con quines avanzar en la me-
jora educativa de Guanajuato. Es decir, en primer lugar, la decisin estatal de ser
parte de la descentralizacin educativa genera un primer margen de accin para
rmar el convenio de transferencia de recursos, el cual slo tarda 10 das despus
de la rma del ANMEB, a diferencia de los 20 aos que tard la rma del conve-
nio de coordinacin con la Secretara de Educacin Pblica en la dcada de los
cuarenta. Por consiguiente, se crea un organismo propio para dicha accin, lo que
propicia la necesidad de disear y llevar a cabo un conjunto de acciones estructu-
rales, normativas y polticas para reorganizar el sistema educativo estatal, dentro
del cual interactuaban y, seguramente lo siguen haciendo, el sistema federal y el
estatal, y de esta forma dar respuesta a la necesidad de ofrecer los servicios edu-
cativos del nivel bsico a su poblacin.
En segundo lugar, al congurar un solo sistema educativo estatal, surge la
necesidad de atender localmente las necesidades educativas de la poblacin del
estado a partir de los municipios que la conforman geogrcamente. Situacin
que caracteriza otro margen de accin que implica toma de decisiones sobre la es-
trategia estatal a seguir. Es cuando se decide regionalizar al estado de Guanajuato
para atender a su poblacin distribuida en 46 municipios. A partir de esta situa-
188
cin se crean programas y proyectos educativos orientados a mejorar la calidad
de la educacin bsica en el estado. Los programas y proyectos son estatales, lo
que implica que deben ser llevados a cabo por cada una de las ocho delegaciones
regionales establecidas, pero la forma de organizarse y estructurarse para concre-
tarlos se deja a discrecin de las delegaciones para decidirlos en conjunto con sus
comunidades educativas. Lo anterior va derivando en otro margen de accin que
tiene su principal impacto en las propias regiones, municipios y, principalmente,
en las escuelas.
Cuestin fundamental en los planteamientos actuales sobre la descentrali-
zacin educativa, los cuales sealan claramente que lo importante de tal accin
es llegar hasta la escuela a travs de procesos y prcticas que generen autonoma
en la toma de decisiones para la identicacin de problemas educativos escola-
res y la construccin, seguimiento y evaluacin de estrategias de intervencin
locales que den respuesta a los problemas detectados y necesidades educativas
ubicadas en la poblacin.
Dentro de este panorama es necesario destacar que otro margen de accin
lo constituyen los diferentes programas y proyectos que se disean para diver-
sos actores educativos que participan dentro y fuera de la escuela. En el que los
supervisores escolares tienen un papel determinante en este proceso, el cual se
ve acompaado y orientado por los planteamientos recientes que ha arrojado la
investigacin educativa sobre la supervisin escolar en distintos pases iberoame-
ricanos. Tambin este margen de accin se ve representado por la toma de de-
cisiones de los supervisores escolares para realizar actividades de carcter ms
educativo que administrativo, situacin preponderante que genera distintas ten-
siones de fuerzas polticas, sociales y educativas.
Es as que uno los aspectos a revisar en dicho proceso, que no ha sido abor-
dado en otras investigaciones, es el institucional, al cual se ha caracterizado en el
presente estudio a partir de tres categoras centrales: la normatividad, la estruc-
tura-organizativa y las tensiones generadas a partir de la interaccin de diversas
fuerzas y actores polticos y educativos que han intervenido en las diferentes es-
trategias decididas para la solucin de problemas educativos locales. Estas tres
categoras guardan una relacin permanente en todo el proceso por la cobertura
189
administrativa, educativa, social y poltica que entre ellas se dan. Es decir, en el
momento de la recepcin de los recursos transferidos, cada entidad federativa
tuvo la necesidad de crear, adaptar o adoptar: una estructura-organizativa que se
hiciera responsable del gasto pblico transferido; una gama de normatividad que
diera sustento jurdico a las estructuras creadas y a la utilizacin de los recursos;
y una serie de estrategias de intervencin, a travs de las cuales se destinaran
los recursos transferidos, como lo son los programas y proyectos educativos, para
resolver los problemas identicados.
Este marco institucional fue perlando una forma de gobierno en educacin
diferente a lo que tradicionalmente se haba realizado en los estados de la Rep-
blica. Es decir, la descentralizacin implic una transferencia de poder ms que
de recursos; constitua una accin federal ms poltica que administrativa en la
que la toma de decisiones a partir de consensos polticos, educativos y sociales
entre los actores implicados constituye una diferencia sustancial con el segui-
miento de reglas del juego impuestas desde el centro para controlar procesos y
prcticas determinadas.
Por tales razones se abri un campo diferente como estrategia para gobernar
la educacin estatal. Desde una perspectiva diferente a la administracin, para
impulsar el trabajo colectivo en la denicin de problemas, diseo, implementa-
cin, seguimiento y evaluacin de programas y proyectos orientados a resolver
dichos problemas, lo cual se va enfocando a partir de considerar a la gestin
educativa como la poltica y el proceso por excelencia para concretar las acciones
establecidas.
Tal como lo resean los estudios de caso que coordina Pardo (2000), existan
estados con programas y proyectos propios antes de la descentralizacin, estados
con sistemas estatales y federales o slo uno de ellos, estados sin ninguna expe-
riencia en programas y proyectos locales, estados con fuerte incidencia del SNTE
en las instancias educativas, en n, una gama de contextos heterogneos que
permitiera transitar en una descentralizacin educativa completa y total. Sin em-
bargo, lo que cada entidad decidi hacer con la descentralizacin marca su acer-
camiento al poder para gobernar la educacin en su estado, desde luego que con
todas sus implicaciones polticas, educativas y sociales correspondientes por la
190
participacin de distintas fuerzas y actores de la misma naturaleza que imprimie-
ron una dinmica diferente en cada entidad, con lo que se estableci de este modo
el margen de accin local ante la descentralizacin educativa del nivel bsico.
Es precisamente este terreno lo que congura a la estatalizacin educati-
va como un proceso con una dinmica diferente en cada entidad federativa. De
ah que la presente investigacin aporta elementos para entender las formas que
puede adoptar la estatalizacin educativa a partir de las reglas del juego estable-
cidas a raz de la descentralizacin educativa. As tenemos que en la dimensin
normativa, que regula la funcin educativa del supervisor escolar, es importante
distinguir la parte formal de la no formal. Es decir la gran ventaja que se tuvo con
la promulgacin de la Ley de Educacin Estatal para dar cobertura al proyecto
educativo estatal y la poltica y los programas y proyectos que la conforman no
han terminado de concretarse en la prctica cotidiana de los supervisores es-
colares. Sin embargo, es importante plantearlo como un margen de accin que
sigue desarrollndose para articular lo normativo con la realidad concreta de la
supervisin. Es innegable que a diferencia de otros estados de la Repblica, en
Guanajuato se ha tenido un margen de accin diferente por el hecho de dar cober-
tura normativa, casi inmediata, al proyecto educativo que se vena apuntalando y
desarrollando desde antes de la descentralizacin educativa.
Mientras tanto, en la dimensin institucional es importante hacer notar lo
que representa la toma de decisin en una de las delegaciones regionales del esta-
do, para realizar de una forma diferente la organizacin de los servicios educati-
vos en el nivel bsico. Principalmente, en relacin con los supervisores escolares
y jefes de sector para dar cobertura articulada a las necesidades y problemas edu-
cativos de la regin. Pero, tambin, como en otros aspectos en donde la toma de
decisiones se torna importante y diferente a otros escenarios, implica un margen
de accin que no permite plantearlo como una consolidacin sino como un pro-
ceso relevante en el camino hacia la mejora educativa de la entidad. No se pueden
obviar o dejar de tomar en cuenta las cargas administrativas, laborales, de aten-
cin a la comunidad y hasta la atencin de la ocina de los supervisores escolares
y jefes de sector para con un planteamiento pedaggico de proyecto educativo y
pretender desatender las otras cuestiones tambin importantes.
191
Finalmente, en la dimensin poltica es necesario destacar el margen de ac-
cin que plantea la reforma, no es posible ubicarlo solamente en el mbito edu-
cativo sino, en este caso, tambin en el mbito poltico-sindical, en el que los
procesos de negociacin y concertacin entre las autoridades educativas estatales
y las delegaciones sindicales ha sido importante para avanzar en el desarrollo del
proyecto educativo; pero tambin y de manera fundamental el acercamiento y
acuerdo entre las secciones sindicales para conformar pliegos de demandas con-
juntas y lograr mayor fuerza de negociacin frente a las autoridades educativas.
Cuestin que, tambin, ha desencadenado desacuerdos y disidencia al interior
de cada seccin sindical. De manera importante a considerar es el hecho de las
estrategias que se han seguido en el Sistema Educativo Estatal para no confron-
tar a las secciones sindicales con el proyecto educativo sino, por el contrario,
encontrar las formas y mecanismos para lograr que los principales actores para
concretar la reforma educativa en el estado la asuman como propia y motiven a
otros actores educativos a llevarla a cabo.
Es claro que la investigacin presenta, tambin, ciertas limitaciones entre las
que destaca la falta de comparacin realizada entre las diferentes delegaciones re-
gionales del estado de Guanajuato y, a su vez, la comparacin con otro estado con
un nivel similar de desarrollo educativo. Otra limitacin se reeja en la ausencia
de aplicacin de instrumentos cuantitativos para hacer cruces interesantes con
las entrevistas desarrolladas. Sin embargo, estas limitaciones son susceptibles de
convertirse en lneas de futuras investigaciones. Por ejemplo, llegar a comparar el
impacto de la prctica educativa del supervisor escolar en los aprendizajes de los
alumnos en el estado de Guanajuato con otros estados de la Repblica.
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197
FUNCIONES EMERGENTES Y FORMACIN
DE DIRECTIVOS ESCOLARES:
QU APORTA LA INVESTIGACIN?
*
Luca Rivera Ferreiro**
INTRODUCCIN
El objetivo de la presente comunicacin es reexionar sobre la importancia de la
investigacin para alimentar los procesos de actualizacin en el campo de la ges-
tin y, muy particularmente, la formacin de los responsables de centros u otras
instancias directivas del nivel bsico. Con este propsito como gua, en la primera
parte de este trabajo se describe el surgimiento del inters por los directivos como
sujetos de formacin y se destaca la inuencia que han tenido en ello la reforma a
la educacin bsica y las sucesivas polticas de gestin educativa.
Posteriormente, a partir de los hallazgos de una investigacin en curso sobre
la supervisin del nivel preescolar en el Distrito Federal, en la segunda parte se
aborda el surgimiento de nuevas responsabilidades y funciones hasta hace poco
inexistentes que hoy da han dado lugar a nuevas demandas hacia las superviso-
ras; en este caso resulta especialmente interesante la presencia combinada de dos
situaciones cuyos efectos se dejaron sentir de inmediato: la primera de ellas es la
aplicacin de un conjunto de modicaciones y nuevas regulaciones derivadas de
la obligatoriedad que situaron a todos los actores de este nivel educativo frente a
un nuevo escenario; la segunda, originada fuera del mbito educativo, es la aplica-
cin del programa de retiro voluntario en todo el sector pblico al que se acogie-
ron de forma masiva las supervisoras y jefas de sector de preescolar. La presencia
* Una primera versin de este trabajo se present como ponencia en el Primer Congreso Internacional sobre
Formacin de Cuerpos Directivos en Instituciones Educativas efectuado en la ciudad de Monterrey, Nuevo
Len, del 24 al 26 de abril de 2008.
** Maestra en Pedagoga por la UNAM, profesora investigadora titular en la Universidad Pedaggica Na-
cional.
198
simultnea de estas situaciones congur un escenario institucional indito, en el
que los renovados cuadros de supervisin debieron adaptarse rpidamente a este
nuevo escenario, aprendiendo sobre la marcha las nuevas reglas y disposiciones
emanadas de la obligatoriedad, sobre todo, porque una de sus responsabilida-
des es precisamente difundirlas y garantizar su cumplimiento.
Los hallazgos permiten armar que este nuevo panorama no necesariamen-
te ha implicado un desplazamiento o sustitucin de las tareas anteriores por
las emergentes sino, por el contrario, estas ltimas se han venido a sumar a las
tareas de control y scalizacin consideradas como tradicionales, lo que a su
vez se ha traducido en una notoria intensicacin del trabajo cotidiano de las
supervisoras.
De esta forma, en el tercer y ltimo apartado se destacan las posibles ventajas
del uso de la investigacin, sobre todo, cuando sta se enfoca en el anlisis de la
naturaleza social y relacional de las prcticas directivas. Investigaciones de este
tipo pueden convertirse en una base importante para disear y desarrollar alter-
nativas de formacin y actualizacin de directivos cuyo contenido, metodologa,
estrategias y acciones adopten como eje central la reexin individual y colectiva
sobre la prctica directiva.
Cabe sealar que esta perspectiva es de largo plazo y, por tanto, difcil-
mente compatible con las lgicas y tiempos polticos; pero, por otro lado, las
propias investigaciones sobre la mejora escolar han mostrado hasta ahora que la
reexin sobre la prctica es la opcin ms efectiva cuando se busca modicar
las prcticas, lo cual pasa necesariamente por una toma de conciencia sobre las
propias formas de pensar, hacer y estar en los cargos, generalmente rutinarias y
plagadas de rituales, as como las implicaciones que tienen en la gestin escolar
e institucional.
LOS DIRECTIVOS COMO SUJETOS DE FORMACIN
En la dcada de los ochenta del siglo XX, organismos internacionales como la
UNESCO promovieron la elaboracin de diagnsticos mundiales sobre el estado
de la educacin bsica, especialmente la primaria; dichos diagnsticos sirvieron
F UNCI ONE S E ME RGE NT E S Y F ORMACI N DE DI RE CT I VOS
199
como marco de referencia comn para justicar las reformas educativas impulsa-
das en la mayora de los pases de Amrica Latina.
1

De forma similar, diversos diagnsticos nacionales sirvieron para justicar
la necesidad de una reforma educativa estructural. Tanto los diagnsticos inter-
nacionales como los nacionales arribaron a la conclusin de que el principal pro-
blema de la educacin bsica era la baja calidad educativa, reejada en los altos
ndices de reprobacin y desercin, por un lado, y en su falta de relevancia, perti-
nencia y equidad de acceso.
2

As pues, 1992 marca el inicio de un proceso de cambio estructural de diver-
sos componentes del sistema educativo que comprendi tres grandes lneas estra-
tgicas: la actualizacin de docentes, la renovacin curricular principalmente en el
nivel de educacin primaria y la reorganizacin del sistema educativo; es en esta
ltima donde se inscribe el tema de la transformacin de la gestin escolar primero
y, posteriormente, el de la gestin institucional del sistema; de este modo, tambin
debido en parte a la creciente difusin de los aportes de la investigacin sobre la
mejora y la ecacia escolar, los directivos comenzaron a ser considerados como
guras clave para conseguir la transformacin, pasando a formar parte de la pobla-
cin objetivo de la poltica educativa y, por ende, de las acciones de actualizacin.
3

1
Las conclusiones de los diagnsticos nacionales coincidieron con las principales conclusiones contenidas en
la Declaracin Mundial sobre Educacin para Todos Satisfaccin de las necesidades bsicas de aprendizaje,
resultado de la reunin efectuada en Jomtien, Tailandia del 5 al 9 de marzo de 1990 y a la que asistieron re-
presentantes gubernamentales de pases de Amrica Latina y Asia, a convocatoria de la UNESCO.
2
Tanto el diagnstico expuesto realizado por la fundacin Nexos (Guevara, 1989) como el presentado en el
Programa de Modernizacin Educativa (PME) 1989-1994 al inicio del gobierno de Carlos Salinas, coinciden
en sealar que adems del retroceso en materia de cobertura, la educacin bsica, principalmente la educa-
cin primaria, se encontraba en un estado de deterioro considerable, atribuible a diversos factores asociados
con la baja calidad, tales como la falta de formacin y actualizacin de los profesores, la existencia de planes,
programas y materiales educativos obsoletos, la desvinculacin de las familias y la escuela y, en consecuencia,
la escasa participacin de la sociedad en la tarea educativa, as como el excesivo centralismo y burocratizacin
del propio sistema educativo.
3
Desde el Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000 a la fecha, los temas de la gestin educativa y la
formacin de directivos han sido incorporados explcitamente a la agenda de poltica educativa propuesta por
las ltimas tres administraciones, lo que se ha traducido en acciones concretas como el diseo y desarrollo de
cursos nacionales de actualizacin dirigidos a este sector del sistema educativo. En el programa sectorial del
sexenio anterior, adems de distinguir claramente la gestin escolar e institucional como dos lneas de aten-
cin complementarias, se alude explcitamente a las aportaciones de la investigacin sobre la escuela para jus-
ticar la necesidad del Programa Escuelas de Calidad (PEC). Cfr. Poder Ejecutivo Federal, 2000, pp. 80-99.
200
Podra decirse que es a partir de este momento que surge el inters en los directivos
como sujetos de formacin, pues anteriormente las acciones, programas y proyec-
tos de actualizacin haban estado focalizados en los docentes frente a grupo.
De entonces a la fecha se observa un inters creciente en los directivos esco-
lares como destinatarios importantes de las acciones de actualizacin, superacin
y desarrollo profesional. As mismo, existe una considerable produccin y acu-
mulacin de experiencia en materia de investigacin, intervencin y formacin de
directores escolares, equipos tcnicos y mandos medios de las secretaras de edu-
cacin estatales, misma que indudablemente ha contribuido a dotar de contenido
a la gestin educativa, al grado en que hoy da se le reconoce como un campo de
conocimiento que ocupa un lugar importante no slo en la agenda de las polticas
educativas, sino tambin en la misma investigacin educativa.
No obstante, dada la propia naturaleza de las cuestiones que aborda, la
gestin educativa ha recurrido de manera un tanto acrtica a las aportaciones
de disciplinas tan diversas como la economa, la sociologa, la psicologa o la
administracin.
Entre los problemas que ha trado consigo el eclctico abordaje de los pro-
blemas tipicados como propios de la gestin, destaca la ausencia de la dimen-
sin educativa; al respecto, Casassus (2001) cuestiona el hecho de que en no
pocos casos lo educativo aparece como mero soporte para contener trminos
procedentes de otros campos como la administracin pblica o la economa. Un
segundo problema est relacionado con los objetos en los que se ha concentrado
predominantemente la mayora de las investigaciones; un buen nmero de ellas
recogen experiencias consideradas como innovadoras o exitosas, que posterior-
mente son retomadas por quienes disean las polticas o toman decisiones que
afectan al conjunto del sistema educativo, con la pretensin de que sean repli-
cadas en contextos y condiciones completamente diferentes. De esta forma, los
nexos entre investigacin y poltica educativa han derivado en prescripciones
homogneas carentes de una contextualizacin en la realidad local que se quiere
modicar.
La mencin de estos problemas viene a cuento debido a sus repercusiones en
el tema de la formacin y actualizacin de directivos. A medida que la difusin de
201
experiencias de innovacin de la gestin escolar proliferaron, los directivos pa-
saron progresivamente de ser los eternos ausentes de las reformas a ser conside-
rados como lderes acadmicos, guras clave para impulsar procesos de cambio
de las prcticas y procesos, as como para renovar las formas de organizacin y
funcionamiento de los centros educativos y, en consecuencia, elevar la calidad de
los aprendizajes escolares (Tapia, 2006).
Inevitablemente, la ambigedad que ha caracterizado a la denicin de los
objetos y enfoques terico-metodolgicos propios de la gestin educativa, ha re-
percutido en la formulacin de las propuestas de actualizacin y formacin de
directivos. De esta manera, conceptos tales como calidad y liderazgo han sido
interpretados y traducidos de muy distintas maneras, lo que ha dado lugar a un
abanico variopinto de propuestas de actualizacin y formacin de directivos que
van desde un enfoque normativo racional, pasando por el prospectivo, estrat-
gico-situacional, calidad total, reingeniera y comunicacional, todos ellos con la
intencin de modicar las formas de trabajo consideradas como rutinarias, tra-
dicionales, indeseables y, por ende, desfasadas de las necesidades de cambio, mo-
dernizacin, exibilidad y adaptabilidad que exigen los nuevos tiempos.
Aparentemente la mayora de las propuestas coinciden en un propsito
transformador, no obstante, las estrategias y acciones concretas que proponen
frecuentemente ubican a la dimensin educativa y, particularmente, al signi-
cado de la educacin pblica como un elemento accesorio no sustantivo; la ten-
dencia prescriptiva con un fuerte componente pragmtico es la que se ha ido
imponiendo progresivamente.
De esta forma, las iniciativas de formacin y actualizacin de directivos
constituyen un abanico muy diverso de enfoques, paradigmas y posturas tericas
a menudo contradictorias e incluso opuestas que pasan por alto la necesaria com-
prensin y explicacin de las prcticas, empresa por dems difcil de conseguir,
sin mencionar el tiempo y el esfuerzo que demanda. En el mejor de los casos, las
propuestas de formacin logran que los directivos adquieran nuevos lenguajes
y dominen ciertas habilidades tcnicas en algunos aspectos, pero generalmente
sus prcticas permanecen sin ser tocadas, continan haciendo lo mismo de la
misma manera.
202
NUEVAS DEMANDAS Y FUNCIONES EMERGENTES DE LA SUPERVISIN:
EL CASO DE LAS SUPERVISORAS DEL NIVEL PREESCOLAR EN EL DISTRITO FEDERAL
En aos recientes se ha venido insistiendo en la necesidad de reorientar la su-
pervisin como una funcin de apoyo y asesora directa a los docentes y las
escuelas; la gran cantidad de iniciativas existentes en diferentes estados para
conseguir este propsito dan cuenta de esta intencin por parte de gobiernos,
autoridades educativas y grupos acadmicos diversos (Tapia, op. cit.; Calvo, B.,
Zorrilla, M. y Conde S., 2002). As pues, los supervisores no han permanecido a
salvo de la tnica generalizada de cambios, por el contrario, han ido adquiriendo
cada vez ms importancia a nivel internacional y nacional, gobiernos nacionales
y locales, organismos internacionales e instituciones educativas han auspicia-
do e impulsado diversas iniciativas de revisin e innovacin de esta funcin;
la postura predominante en la actualidad enfatiza el asesoramiento eminente-
mente pedaggico a los docentes y directores como una tarea sustantiva de los
supervisores escolares, lo cual implica la adquisicin y dominio de diversos co-
nocimientos, capacidades y habilidades complejas para estar en condiciones de
realizar semejantes tareas.
Esto contrasta notablemente con las funciones y tareas que histricamente
les han sido asignadas dentro del sistema educativo, como son la vigilancia, el
control y la scalizacin del cumplimiento del trabajo realizado por otros para
asegurarse que las cosas se hagan como debe ser, es decir, como lo sealan los
manuales de supervisin vigentes desde la dcada de 1980

(SEP, 1982; SEP, 1988)
claramente inspirados en un enfoque administrativo-burocrtico.
As pues, la intencin de transformar a los supervisores en asesores, eva-
luadores y promotores del cambio con nes de mejora se enfrenta en la practica
cotidiana, a culturas de trabajo, inercias y tradiciones forjadas a lo largo de
setenta aos de un sistema educativo completamente centralizado, sostenido so-
bre una peculiar relacin entre la burocracia y el sindicato magisterial que hasta
la fecha le permiten a ste ltimo gozar de prerrogativas especiales e incidir en
asuntos vitales del funcionamiento del propio sistema educativo como la asigna-
cin de plazas o la denicin de programas y proyectos.
203
Tareas recurrentes y funciones emergentes en un contexto cambiante:
el caso de las supervisoras de educacin preescolar en el DF
En el ao 2002, los legisladores aprobaron una reforma constitucional que hizo
obligatoria la educacin preescolar en sus tres grados. Esta decisin eminente-
mente poltica, trajo consigo cambios de fondo y de forma en los mecanismos de
regulacin institucional de la educacin preescolar en todo el pas, entre los que
destacan la aplicacin de un nuevo programa bajo un enfoque de competencias,
el establecimiento de nuevos requisitos a los particulares para obtener el registro
de validez ocial, la aplicacin de normas, criterios y mecanismos de certicacin
profesional para quienes teniendo experiencia en el nivel carecen de un ttulo
profesional que las acredite para ejercer la docencia.
De hecho, la obligatoriedad de la educacin preescolar es un eslabn ms de
una larga cadena de cambios al sistema de educacin bsica ya mencionados en
el apartado anterior, sin que hasta ahora se hayan estudiado sus efectos en las
prcticas de los sujetos. De ah el inters por conocer la forma en que particu-
larmente las supervisoras de educacin preescolar a quienes en lo sucesivo nos
referiremos en femenino por tratarse de una poblacin compuesta nicamente
por mujeres estn percibiendo, asimilando, asumiendo y concretando en la
prctica las demandas que han generado todos estos cambios procedentes de
las polticas educativas, a qu estrategias y mecanismos estn recurriendo para
enfrentarlas, analizando las continuidades histricas, los principios de identi-
cacin y diferenciacin, las tensiones y contradicciones que enfrentan en su
prctica cotidiana.
Para responder estas preguntas es preciso ubicar, en primer lugar, quines
son las supervisoras del nivel preescolar. En el Distrito Federal, slo en el servicio
regular que comprende los jardines de nios ociales y particulares, existen poco
ms de 250 supervisoras y jefas de sector distribuidas en dos direcciones distin-
tas. En la Direccin General de Operacin de Servicios Educativos del DF (DGOSE),
donde se ubica la Coordinacin Sectorial de Educacin Preescolar (CSEP), existen
cinco coordinaciones regionales, cada una de las cuales se hace cargo de un n-
mero determinado de sectores y zonas escolares.
204
Por su parte, la Direccin General de Servicios Educativos de Iztapalapa (DG-
SEI) est estructurada en cuatro direcciones regionales, cada una de las cuales se
hace cargo de apoyar la operacin de los servicios de educacin bsica, incluyen-
do educacin inicial, preescolar, primaria, secundaria y especial
Las principales caractersticas de la formacin, trayectoria profesional, con-
diciones de trabajo y desempeo profesional de la poblacin que actualmente
ocupa los cargos de supervisoras y jefas de sector
4
en ambas direcciones operati-
vas, son las siguientes:
En cuanto a su edad, 67% se ubica entre los 41 y 50 aos de edad, 20 % tiene
entre 51 y 59 aos, 7% entre 35 y 40 y nicamente 4% tiene ms de 60 aos de edad.
En cuanto a la antigedad en el sistema educativo, 93% de las maestras cuenta con
16 a 35 aos de experiencia; sin embargo, al momento de realizar el estudio, dos
terceras partes (193) contaban nicamente con entre 11 meses y cinco aos en el
puesto, lo cual se explica por la aplicacin del programa de retiro voluntario en
todo el sector pblico entre el ao 2001 y 2003; las maestras que ocupaban esos
cargos antes del programa de retiro tenan un promedio de 60 aos de edad.
El total de las supervisoras cuentan con estudios de licenciatura concluidos,
toman en promedio dos cursos de actualizacin al ao, con lo cual recurren a la
oferta que el propio sistema educativo genera, ya sea a travs de la Coordinacin
Sectorial de Educacin Preescolar (CSEP) de la DGOSE, o bien por parte del progra-
ma de desarrollo profesional de la Direccin General de Servicios Educativos de
Iztapalapa (DGSEI). Cabe aclarar que hasta antes de la obligatoriedad no existan
en el catlogo federal opciones de actualizacin para este nivel; actualmente se
han abierto opciones como parte de los cursos nacionales diseados por el Pro-
grama Nacional de Actualizacin de Profesores (Pronap).
Con respecto a su trayectoria laboral, las diferencias encontradas entre las
supervisoras sobre la forma en que accedieron al cargo permiten suponer que los
criterios y mecanismos adoptados en cada coordinacin para cubrir las vacan-
4
Estos datos proceden del estudio Supervisoras de educacin preescolar en tiempos de la obligatoriedad: el caso
del Distrito Federal (en prensa), realizado entre el mes de enero de 2005 y julio del 2006 , en el que se realiz
una encuesta tipo censal mediante la aplicacin de un cuestionario, para conocer las caractersticas de esta
poblacin.
205
tes despus del retiro voluntario fueron bastante heterogneos, probablemente
dependieron ms de circunstancias laborales particulares y/o relaciones poltico-
sindicales especcas que de una estrategia racionalmente prevista. Los tres ejem-
plos siguientes ilustran esta situacin: en la Coordinacin Regional 1, 67% accedi
al cargo a propuesta de alguna autoridad; en la Coordinacin 5, 69% accedi por
escalafn, mientras que en la Coordinacin 2, 50% ocupa el puesto por escalafn
y 43% a propuesta de alguna autoridad. Mencin aparte merece la poblacin de
la Direccin General de Servicios Educativos de Iztapalapa (DGSEI), donde 87%
de las encuestadas mencionaron que el acceso al cargo fue a propuesta de alguna
autoridad, lo que permite suponer, en este caso, la existencia de una intenciona-
lidad y acuerdo institucional para cubrir las vacantes. En entrevistas realizadas
por separado, tres de los cuatro directores regionales de la DGSEI coincidieron en
mencionar las caractersticas profesionales, experiencia y trayectoria profesional
de las interesadas como criterios importantes para seleccionarlas y reconocan
tambin que ms que disponer de un procedimiento formal explcito, se guiaron
por la intuicin y el sentido comn sobre todo al momento de entrevistarlas.
Un alto porcentaje de las supervisoras (70%) han sido comisionadas cuando
menos en una ocasin para desempear tareas sindicales o participar en proyec-
tos especiales. Esto indica la presencia de una considerable experiencia acumula-
da distinta a la obtenida en los cargos por los que tpicamente se asciende dentro
del sistema, a saber: docente frente a grupo y directora. sta que podra ser con-
siderada como una fortaleza institucional, no signica que sea aprovechada para
el logro de las nalidades educativas del nivel preescolar.
En cuanto a sus condiciones de trabajo, destacan el aumento en el nmero de
escuelas particulares a supervisar, la carencia de recursos materiales y apoyos
institucionales para desplazarse a las escuelas, el escaso dominio de herramientas
informticas; 54% de las supervisoras considera que sus condiciones de trabajo
son de regulares a malas.
Si bien las maestras sealan como principales motivos para aceptar o bus-
car el puesto el desarrollo acadmico y la obtencin de experiencia en la gestin
educativa, en la Coordinacin 5, 73% eligi el primero de estos motivos, pero en
segundo lugar aparece el de ascender y mejorar econmicamente y separarse de
206
la docencia, mientras que en Iztapalapa los motivos para ocupar el puesto son el
desarrollo acadmico (51%) y ascender y mejorar econmicamente (49%).
Con respecto a la informacin recibida sobre los objetivos generales, la es-
trategia y acciones para concretar la reforma derivada de la obligatoriedad, 54%
considera que sta fue suciente; sin embargo, cuando se les solicit su opinin
sobre aspectos puntuales de la misma, las respuestas variaron signicativamente;
por ejemplo, con relacin con la nueva normatividad para la incorporacin de
los planteles particulares, 22% consider que la informacin recibida fue muy
amplia, 35 % dijo que fue suciente, mientras que 38% consider que fue escasa
o nula. La comprensin del enfoque de competencias, campos formativos y me-
todologa del nuevo Programa de Educacin Preescolar (PEP) 2004, junto con la
participacin en el diagnstico y denicin del mismo, presenta los porcentajes
ms altos asignados a la categora escasa (46% y 32%, respectivamente), lo cual
coincide con la percepcin que tienen sobre el aumento en las cargas de trabajo a
partir de la reforma; las supervisoras y jefas de sector consideran que las de tipo
tcnico-pedaggico y las relativas a la supervisin de planteles particulares son
las que ms han aumentado (77% y 83%, respectivamente). Esta situacin coin-
cide tambin con las demandas de asesora que reciben por parte de las escuelas,
donde ms de 76% considera que sta es alta con respecto al diseo de proyectos y
la planeacin de la intervencin pedaggica congruente con el nuevo enfoque del
programa de educacin preescolar. En conversaciones informales, varias supervi-
soras de diferentes sectores y zonas comentaron que los planteles particulares les
demandan cada vez ms apoyo y orientacin sobre estos tpicos. Sin embargo, la
percepcin sobre el aumento de estas demandas parece contradecirse con el nivel
de atencin que le dan a cada una de las dimensiones de la gestin educativa en la
prctica, donde 71% dijo proporcionar una atencin alta a la administrativa. Si a
esto agregamos las principales necesidades de actualizacin identicadas por las
maestras, nos encontramos con que stas no coinciden ni con las demandas de
las escuelas ni con el nivel de atencin que le dan a las dimensiones de la gestin.
Curiosamente, en la jerarqua 1 a 3 de necesidades de actualizacin, la frecuencia
ms alta correspondi al tema de gestin, que es precisamente sobre el que ms
cursos han recibido.
207
Por otra parte, al considerar que para un porcentaje importante de las su-
pervisoras y jefas de sector la comprensin del nuevo PEP 2004 es de suciente
(32%) a escaso (46%), resulta interesante la forma en que perciben sus propias
condiciones para responder a las demandas de asesora sobre el mismo por parte
de las educadoras y directoras de los planteles. En trminos generales, alrededor
de 90% considera que cuenta con la voluntad y disposicin, as como con las
condiciones institucionales necesarias para hacerlo; sin embargo, en cuanto al
dominio de habilidades para asesorar, 35% de las encuestadas reconocen que no
saben cmo hacerlo.
En cuanto a la percepcin de sus propias funciones, las contradicciones pare-
cen acentuarse cuando se les solicita externar su opinin sobre el tema especco
de la asesora como su tarea principal. As tenemos que para dos armaciones si-
milares en contenido, pero formuladas de distinta manera, las encuestadas respon-
dieron de la siguiente forma: 52% estuvo en desacuerdo con la armacin de que
en el contexto de la reforma actual, las funciones sustantivas del supervisor son
el seguimiento, la evaluacin y el apoyo directo a las escuelas; mientras que 90%
dijo estar de acuerdo con que una tarea fundamental de la supervisin escolar es
identicar los principales problemas de las escuelas de su zona para poder brindar
asesora tcnica suciente, pertinente y oportuna a directoras y docentes.
Entrevistas a profundidad realizadas posteriormente a algunas supervisoras
y jefas de sector, permitieron identicar con mayor detalle las razones de estas
contradicciones, que en todo caso no hacen sino expresar la naturaleza dilem-
tica de su trabajo cotidiano, en el que se combinan tareas tradicionales con otras
emergentes; frente a esta situacin, las supervisoras recurren a estrategias diver-
sas que les permiten enfrentar demandas de naturaleza contradictoria e incluso
irreconciliables con los planteamientos de los expertos o con las intenciones de-
claradas de las polticas educativas sobre la transformacin de los supervisores
como profesionales dedicados a la asesora pedaggica.
As tenemos que tareas como la entrega de informes de visitas de supervi-
sin, son consideradas por las entrevistadas como de escasa utilidad; sin em-
bargo, continan entregndolas para evitar extraamientos, para no incurrir en
desviaciones de la norma, como se le denomina comnmente a esta situacin
208
en la jerga institucional; por su parte, la administracin contina solicitndoles
que entreguen en tiempo y forma dichos informes, con lo cual se contribuye a re-
producir una prctica cuyo nico sentido es, al parecer, mantener el control sobre
el cumplimiento de ciertas actividades. As mismo, para algunas jefas de sector
acostumbradas al control frreo sobre las supervisoras, estos informes son un dis-
positivo, una forma de asegurar que stas hacen su trabajo, sin que al parecer inte-
rese gran cosa cmo lo hacen. Por su parte, los responsables de las coordinaciones
regionales a las que se encuentran adscritas las supervisoras y jefas de sector,
ocupados como estn en mltiples tareas administrativas, tambin en aumento
desde la obligatoriedad, no disponen de tiempo para consultar los informes de las
visitas ni mucho menos los utilizan como una fuente de informacin importante
para su propia gestin; no obstante, personal de apoyo que colabora en las ocinas
centrales, cuya tarea es precisamente sta, mantiene actualizado un registro de
los informes entregados, zona por zona, sector por sector, identicando a quienes
incurren en desviacin administrativa. Esto contrasta signicativamente con
los recursos informales creados y utilizados de forma paralela por las entrevista-
das para la sistematizacin de su trabajo cotidiano, como por ejemplo el uso de
libretas en las que registran con detalle, escuela por escuela, los asuntos tratados
en las reuniones, los acuerdos tomados, las observaciones y asuntos pendientes
que sern atendidos en la prxima visita; son medios ideados y utilizados indivi-
dualmente, no compartidos de manera habitual con otras supervisoras.
En este contexto, las tensiones comnmente experimentadas por las maes-
tras son mltiples y de origen diverso; recientemente nombradas en el cargo, an
mantienen expectativas de cambio, tienen la intencin de hacer su trabajo confor-
me los planteamientos de los expertos sobre la transformacin de la supervisin
pero al mismo tiempo, o cuando menos de manera distinta a las jefas de sector o
supervisoras que ellas tuvieron, que por cierto son una especie de contraejemplos
que les sirvan para reconocer qu es lo que no quieren ser o hacer; pero por otro
lado, enfrentan demandas formuladas por actores cercanos a la supervisin en el
sentido de continuar reproduciendo determinadas prcticas, porque siempre nos
lo pedan; algunas de las entrevistadas aluden a esta situacin como una lucha
constante contra la costumbre, las formas establecidas, las rutinas. Un ejemplo de
209
una prctica tradicional fuertemente arraigada en el nivel es que las educadoras y
directoras frecuentemente solicitan a las supervisoras su opinin y aceptacin so-
bre cuestiones de forma tales como el decorado o el obsequio que han elegido para
el da de las madres; otro es que los apoyos de la supervisin suelen presionar a
las supervisoras para que a su vez stas le exijan a las directoras el cumplimiento
o entrega de determinados documentos porque t eres la jefa.
Otra fuente importante de tensiones es la aplicacin de sanciones por faltas
injusticadas, ausencias u otros motivos similares; el cumplimiento de esta ta-
rea tradicionalmente asignada a la supervisin, resulta cuando menos dilemtica
adems de engorrosa; las supervisoras sealan que procuran evitar levantar actas
administrativas, Es lo peor que puedes hacer, No se puede ser dura y cuadrada
con la norma; no parecen pensar lo mismo las jefas de sector, pues una de las en-
trevistadas indica que aunque parezca inhumana, es necesario hacerlo, es parte
de sus obligaciones.
Situaciones como las denuncias cada vez ms frecuentes ante situaciones
de abuso o maltrato a los menores, as como la creciente vigilancia de los pa-
dres de familia sobre la forma en que sus hijos son educados, han incrementado
a su vez los mecanismos institucionales de control sobre su propio trabajo. Hoy
da, las supervisoras tienen que hacerse cargo de principio a n de atender quejas
y demandas sobre todo de los padres de familia que en ocasiones trascienden los
lmites del campo educativo para convertirse en asunto judicial. Esta situacin, a
la que hemos denominado como judicializacin de la prctica, ha trado consigo
nuevas tareas de seguimiento de conictos que ahora ocupan una parte impor-
tante del tiempo de la jornada de trabajo de las supervisoras y, en consecuencia,
constituyen una fuente importante de tensiones. Las entrevistadas coinciden en
sealar el nal de los aos noventa a la fecha como el perodo en que las denun-
cias de los padres se han intensicado, as como tambin la presin social sobre
el trabajo que realiza el nivel preescolar, acentuada con la obligatoriedad; frente
a este panorama, las supervisoras han desarrollado estrategias de sobrevivencia,
seguridad y proteccin. Informarse, conocer y usar los recursos normativos y
legales a su alcance para enfrentar situaciones de este tipo, preferentemente invo-
lucrando a otros, sean padres, docentes o directoras, es una de ellas.
210
En otro orden el contexto de restricciones presupuestales y de control cre-
ciente sobre los cada vez ms escasos recursos una situacin que parece haber
adquirido carta de naturalizacin es la falta de atencin por parte de la adminis-
tracin central a las solicitudes para cubrir la plantilla de personal faltante en las
escuelas, como son conserjes, educadoras o personal de asistencia; lo mismo ocu-
rre, a decir de las entrevistadas, con el seguimiento y atencin de irregularidades
por parte de la administracin central. Tanto las supervisoras como las jefas de
sector mencionan ste como un problema recurrente, e incluso aluden al escep-
ticismo de sus iguales cuando han llegado a incluir tal problema como un tema
importante. Dicho de otra forma, las supervisoras entrevistadas perciben como
un gran desequilibrio e incongruencia el que por un lado, a ellas se les demande
atender cuidadosamente las quejas de los padres, mientras que, por otro lado, la
administracin no acta igual cuando ellas informan a las instancias superiores
sobre irregularidades en los planteles que ameritan su intervencin. Este que al
parecer es un comportamiento institucional generalizado, parece guardar rela-
cin con la permanencia y actualizacin de reglas no escritas establecidas desde
tiempo atrs como ocultar lo que ocurre en las zonas.
En este contexto, un principio institucional de actuacin completamente
vigente es que mientras las sugerencias son negociables las rdenes simplemen-
te se cumplen, primero hay que acatarlas, despus pueden interponerse quejas o
plantearse inconformidades. As, mientras algunas supervisoras optan por callar
o acatar dcilmente las rdenes recibidas del nivel jerrquico superior, otras se
rebelan interponiendo escritos dirigidos a distintas instancias, sobre todo si con-
sideran que sus derechos son vulnerados. Esto ltimo guarda relacin con la dis-
ciplina y el respeto como valores importantes que guan el comportamiento de las
entrevistadas, cuya lnea divisoria con la subordinacin, el sometimiento o, peor
an, la obediencia ciega a la autoridad jerrquica superior es bastante difusa.
Es interesante observar que tanto la disciplina como el respeto, valores forja-
dos en el devenir histrico de la educacin preescolar, han perdido fuerza pero no
han desaparecido completamente; fueron precisamente las fundadoras, primeras
portadoras de estos valores, quienes se encargaron de difundirlos junto con la
nocin de la educacin como vocacin y sacricio. Actualmente, de acuerdo con
211
los relatos de las entrevistadas, estas dos ltimas nociones han perdido fuerza
para guiar la prctica, pero no podra armarse que han desaparecido, quiz se
han ido actualizando, adoptando otras formas de expresin, mismas que pueden
apreciarse en los esfuerzos realizados por las supervisoras que se desenvuelven
en contextos sociales difciles, en condiciones institucionales adversas con caren-
cias de distinto tipo, las cuales tratan de solventar utilizando con frecuencia sus
propios recursos.
Por otro lado, la seguridad y la proteccin, en un contexto de franca judiciali-
zacin de la prctica mencionada en lneas anteriores, parecen ser valores emer-
gentes. En contraste, todas las entrevistadas coinciden en sealar el compromiso
como un aspecto distintivo del nivel preescolar.
Con respecto a la obligatoriedad, las entrevistadas muestran malestar y es-
cepticismo frente a lo que consideran una mera medida poltica que no ha sido
respaldada con la inversin necesaria para construir nuevas escuelas o dotar de
los recursos mnimos para llevarla a buen puerto; adems, arman que los particu-
lares han resultado ser los principales beneciados de esta medida. Jefas de sector
y supervisoras expresan su malestar tambin por la falta de respuesta de autori-
dades superiores ante irregularidades tales como la falta de requisitos mnimos de
infraestructura y recursos materiales por parte de los planteles a los que ellas por
nada les habran dado la incorporacin; debido a esto, algunas incluso acusan de
corrupcin o cuando menos de indolencia a las diferentes instancias dentro del
sistema educativo que son responsables de sancionar a los particulares.
Sobre la reorientacin de la supervisin como funcin de asesora, para al-
gunas de ellas no es posible dedicarse slo a esto, mientras que para otras es
imposible hacer bien eso ms todo lo dems (lo administrativo como tambin
le llaman). Basta hacer un recorrido por la gran cantidad de formatos que deben
llenar
5
como parte de su trabajo cotidiano, para darse cuenta de que las cargas de
5
En la seccin correspondiente a educacin preescolar de la Carpeta nica de Informacin que aparece en
la pgina electrnica de la Direccin General de Operacin de Servicios Educativos (DGOSE) de la Adminis-
tracin Federal de Servicios Educativos del Distrito Federal (AFSEDF), se encuentran diversos formatos bajo
el rubro Supervisin escolar; es responsabilidad de las supervisoras utilizarlos y entregarlos a la instancia
superior, en este caso la jefatura de sector y/o coordinacin regional respectiva como evidencia del trabajo
realizado. Cfr. http://www.afsedf.sep.gob.mx/dgosedf/preescolar/index.jsp.
212
trabajo administrativo que les son demandadas por las autoridades responsables
de la operacin de los servicios, persisten en contenido y cantidad.
Una tarea que continan desempeando las supervisoras es la vericacin
del cumplimiento de las normas pedaggicas y administrativas que regulan el
funcionamiento de los centros tanto pblicos como privados. Sin embargo, al en-
trar en vigor las nuevas normas a las que deben apegarse los planteles particulares
para obtener su registro de validez ocial, la intensidad y nivel de detalle con que
tienen que realizar las visitas, especialmente las denominadas higinico-peda-
ggicas, se ha incrementado; por otro lado, asegurar la aplicacin del nuevo pro-
grama pedaggico tanto en los planteles pblicos como en los privados, les exige
actualizarse en tpicos y enfoques recientes como las llamadas competencias,
adems de tener que promover tambin la actualizacin continua de directoras y
educadoras, informar y orientar a las escuelas sobre diversos asuntos, sistemati-
zar e informar a la administracin sobre la asistencia de los nios y el personal,
vericar la aplicacin de nuevos programas y proyectos educativos federales, ms
los propios del sector y nivel, empleando para ello medios informticos y progra-
mas que no todas han aprendido a utilizar.
Como se dijo al inicio, el surgimiento de nuevas tareas asignadas como parte
de la supervisin escolar no han venido a reemplazar sino, por el contrario, se han
venido a sumar a las preexistentes, de ah que se insista en la intensicacin como
una de las principales caractersticas del trabajo de las supervisoras en el Distri-
to Federal. En este contexto, la intencin de actuar conforme los planteamientos
transformadores de la funcin dictados por los expertos y las polticas educativas,
coexiste con la reproduccin de formas interiorizadas y asumidas como tareas t-
picas de la supervisin, no slo por parte de quienes supervisan sino tambin por
los propios supervisados. Adicionalmente, el deseo de transformacin, el querer
hacer las cosas de distinta manera, con frecuencia aparece como algo contradicto-
rio e irreconciliable con ciertas exigencias y estilos institucionales de la adminis-
tracin muy arraigados. En resumen, la supervisin como una funcin del sistema
educativo en sentido amplio, y las supervisoras como parte del mismo, viven hoy
da una situacin de ambivalencia que parece agudizarse conforme las estrategias
dirigidas a poner orden en el quehacer cotidiano de las supervisoras aumentan.
213
APORTACIONES DE LA INVESTIGACIN
EDUCATIVA A LA FORMACIN DE DIRECTIVOS
Desde nuestra perspectiva, hallazgos como los expuestos en el apartado ante-
rior justican ampliamente la necesidad de desarrollar un tipo de investigacin
mayormente interesada en la explicacin sobre el origen, las estrategias y meca-
nismos que alimentan las prcticas, las posiciones predominantes y los objetos
en disputa dentro de la extensa red de relaciones sociales de la que forman parte
los directivos. El estudio de estos aspectos puede ayudar a mostrar con cierta
claridad que en una poca de cambios de todo tipo la supervisin, al igual que
la educacin escolarizada en su conjunto, han sufrido transformaciones atribui-
bles a factores de diversa ndole, transformando las condiciones en las que se
desenvuelven determinadas prcticas. El reconocimiento de esta nueva realidad
podra ser til tambin para analizar crticamente planteamientos ampliamente
extendidos que ya se han convertido en lugares comunes, como por ejemplo
que los supervisores son autoritarios por denicin y simplemente se resisten a
abandonar la comodidad del modelo tradicional de control poltico y scaliza-
cin de la aplicacin de normas, rechazan si causa aparente la adopcin de un
modelo de supervisin basado en la asesora y el liderazgo acadmico, como si la
sola voluntad personal bastara para asumir un papel radicalmente distinto.
De esta forma, lo que hemos querido mostrar en el apartado anterior es que
la prctica de las supervisoras del nivel preescolar en el Distrito Federal est
conformada y condicionada por todo un sistema de posiciones, valores y reglas
frecuentemente contradictorias y opuestas que no son privativas de su mbito de
accin, sino que se extienden a todas las organizaciones y niveles de gestin rela-
cionadas con la operacin de los servicios educativos, as como tambin con las
instancias normativas de las que dependen.
Cmo se relaciona este panorama con el problema de la actualizacin y
formacin de directivos escolares? Bsicamente con tres inquietudes recurrentes
tanto en la literatura especializada como en las propuestas ociales: la modi-
cacin de los mecanismos de acceso y permanencia a los cargos directivos, el
establecimiento de un perl deseable y el problema de la formacin permanente
214
como estrategia de profesionalizacin. De las tres, la primera contina siendo el
tendn de Aquiles de los sistemas educativos federal y estatales, asignatura pen-
diente y asunto por dems espinoso, pues sustituir el escalafn por mecanismos
de acceso y permanencia tales como concursos de oposicin basados en una eva-
luacin de la trayectoria y el desempeo profesional, implicara desarmar uno de
los soportes en los que descansa el esquema corporativo an vigente en el sistema
educativo nacional.
Con respecto a la denicin del perl deseable, existe amplia literatura espe-
cializada que aporta mltiples elementos y bases que llevan a suponer que ste es
un problema relativamente sencillo de resolver; sin embargo, el problema de fon-
do es que esto conlleva, de forma inherente, una toma de posicin sobre los nes
ltimos de la educacin bsica que regularmente se pasa por alto; denir un perl
de directivo implica responder preguntas sobre el sentido ltimo de la educacin
tales como: qu directivos se necesitan para qu escuela y para qu educacin?
Quedan hasta aqu planteadas las dicultades relacionadas con los dos primeros
problemas como puntos que ameritan un examen ms profundo, para pasar a
abordar el tercer problema, el de la formacin permanente de directivos en servi-
cio, que es el que nos ocupa en esta comunicacin.
Como se ha venido insistiendo, los directivos del nivel bsico se encuentran
actualmente en una situacin por dems paradjica y dilemtica: por un lado,
se les demanda que apoyen e impulsen en forma decidida cambios instituciona-
les diversos bajo el argumento de que ocupan un lugar estratgico en el sistema
educativo, son enlace, correa de transmisin entre el nivel macro y el nivel micro
institucional, que es donde nalmente se concreta la accin educativa con los
alumnos y, por lo tanto, donde se espera ver tambin concretadas las polticas.
Pero, por otro lado, como queda evidenciado en la investigacin sobre la supervi-
soras del nivel preescolar descrita en el apartado anterior, el contexto institucio-
nal especco en el que se concreta su prctica cotidiana contina asignndoseles
la responsabilidad de controlar y scalizar el cumplimiento de normas, rdenes e
instrucciones procedentes de la administracin intermedia, apelando a una l-
gica que privilegia las relaciones jerrquicas, las decisiones tomadas de arriba
hacia abajo y el cumplimiento de las formas por encima de los nes ltimos. De
215
esta manera, en la realidad cotidiana las supervisoras se debaten entre lo que qui-
sieran hacer, lo que les dicen que hagan y lo que terminan haciendo realmente.
As pues, a partir de que fueron reconocidos como sujetos de formacin, los
directivos fueron incorporados paulatinamente a las polticas, programas, obje-
tivos y metas relacionadas con la formacin, actualizacin y profesionalizacin
de docentes; de ello dan cuenta los mltiples programas, diplomados, cursos y
experiencias impulsadas por distintas instituciones y universidades, a solicitud
de las secretaras de educacin, o bien, como respuesta a demandas expresadas
individualmente.
Sin embargo, quienes hemos participado directamente en procesos de ac-
tualizacin de directivos sabemos que en comparacin con el tiempo y esfuerzo
invertido, los resultados obtenidos son ms bien escasos. Parece necesario enton-
ces preguntarse sobre las causas de la escasa efectividad de los procesos de for-
macin en la modicacin de los modos de pensar, estar y hacer de los directivos,
y qu nuevas estrategias pueden desarrollarse. Al respecto, nos parece necesario
plantear, a manera de cierre, algunas ideas sobre las posibles aportaciones que la
investigacin puede hacer a la actualizacin y formacin de directivos.
Es preciso tener en cuenta que los directivos en ejercicio se incorporan a un
programa de formacin por distintos motivos: necesidad, inters individual,
obligacin o decisin propia, lo cual de entrada condiciona su forma de estar
o vivir el proceso de formacin.
Cuando participan en estas iniciativas lo hacen llevando a cuestas todo el ba-
gaje prctico y el conocimiento experiencial que han acumulado a lo largo de
su trayectoria.
En este contexto, los primeros usuarios o destinatarios de la investigacin
sobre las prcticas de los directivos tendran que ser los propios formadores,
ya que a travs de ella pueden acceder a un mayor conocimiento y una mejor
comprensin sobre la naturaleza de unas prcticas que en principio les son
ajenas.
En contraparte, los investigadores tienen la responsabilidad de producir inves-
tigaciones tan accesibles como potentes para explicar un tema sobre el que en
216
realidad tenemos un escaso conocimiento, no obstante los 15 aos de expe-
riencia que hemos acumulado en el trabajo con directivos.
Finalmente, es importante advertir sobre el riesgo de concebir la formacin de
directivos desde una perspectiva exclusivamente prescriptiva, limitada al saber
hacer y a la habilitacin tcnica de forma acrtica que deja de lado la reexin
y la comprensin sobre las prcticas; la investigacin puede servir como ant-
doto para evitar las tentaciones reduccionistas y pragmticas en la formacin
de cuerpos directivos.
REFERENCIAS
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de la educacin primaria en Mxico. Pars: IIPE/UNESCO.
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neral de Educacin Preescolar.
SEP (1988). Manual de la supervisora de zona de educacin preescolar. Direccin Ge-
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Wenger, E. (2001). Comunidades de prctica. Barcelona: Paids.
217
CULTURA ESCOLAR Y EVALUACIN
EN CUATRO ESCUELAS SECUNDARIAS
Alicia Rivera Morales*
INTRODUCCIN
La investigacin de los problemas relacionados con los procesos y elementos de
la cultura escolar, la organizacin escolar, es relativamente reciente en Amrica
Latina; se trata de conocimientos considerados como emergentes o en proceso de
consolidacin, en los que no existe propiamente una tradicin investigativa.
Resulta alentador observar que actualmente los textos y revistas especia-
lizadas en educacin incluyen cada vez ms artculos sobre temas relacionados
con este campo, el nmero de investigadores interesados en l tambin ha ido en
aumento, Sin embargo, son muy escasos los artculos o reportes de investigacin
emprica sobre aquellos aspectos de la cultura escolar que inuyen en las acciones
y resultados en las escuelas.
En este trabajo se intenta mostrar algunos hallazgos encontrados hasta este
momento en la investigacin: Cultura escolar y evaluacin en escuelas secunda-
rias del DF. Dicha investigacin pretende aportar algunas nociones acerca de los
procesos de la cultura escolar; describir algunos de sus elementos que permitan
proponer una evaluacin que emerja de los escenarios educativos a travs de la
indagacin sobre las creencias, valores, percepciones que tienen de sus prcticas
evaluativas los diferentes actores educativos de las escuelas secundarias.
Asmismo, ofrecemos informacin que da cuenta de: 1) marco referencial;
2) mtodo donde se describen los participantes, instrumentos y procedimiento
que permiten realizar un acercamiento a los procesos que afectan la vida de las
escuelas y, 3) revelacin de slo algunos hallazgos encontrados en relacin con los
elementos de la cultura escolar, tales como signicado y valoracin y representa-
cin social que tienen los estudiantes acerca de la evaluacin educativa.
* Profesora titular de tiempo completo de la Universidad Pedaggica Nacional Ajusco.
218
MARCO REFERENCIAL
El trmino cultura escolar se ha usado junto con conceptos tales como clima,
ethos, y saga (Deal, 1993). El concepto de cultura en educacin proviene del
rea corporativa, con la idea de que brindara orientacin para un ambiente de
aprendizaje ms eciente y estable. La distincin entre clima escolar y cultura
escolar est denido por Gaziel (1997), Heck y Marcoulides (1996), Maxwell
y Thomas (1991) y Wren (1999): cultura escolar se considera, en general, como
un trmino ms amplio y mejor denido que el de clima escolar. El trmino cul-
tura escolar ha cobrado auge en su uso en la investigacin educativa mientras
que el uso del trmino clima escolar parece estar disminuyendo. Algunos autores
incluyen al clima como un elemento de la cultura escolar relacionado espec-
camente con las percepciones que los miembros tienen de la organizacin de la
escuela. Se puede distinguir entre clima y cultura si se considera que el primero
se reere nicamente a las percepciones que los miembros comparten acerca de
la organizacin, mientras que cultura incluye tanto dichas percepciones como
las creencias valores, pautas de conducta y las relaciones que caracterizan a una
determinada escuela.
Por su lado, Geertz, Terrence E. Deal y Kent D. Peterson (1990) dicen que la
denicin de cultura incluye profundos patrones de valores, creencias y tradicio-
nes que se han formado a lo largo de la historia de la escuela. Paul E. Heckman
(1993) dice que la cultura de la escuela yace en las creencias compartidas por
profesores, estudiantes y directores. Estas deniciones van ms all de la tarea
de crear un ambiente de aprendizaje eciente. Se enfocan ms en los valores me-
dulares que son necesarios para ensear e inuir en las mentes de los jvenes.
Para abordar el concepto de cultura escolar, se requiere revisar el signicado de
las nociones que lo integran; de esta manera Edward B. Taylor (citado en Prez
Gmez, A., 1998) plantea una de las primeras deniciones del trmino enten-
dindola como: aquel todo complejo que incluye conocimientos, creencias, arte,
leyes, moral, costumbres y cualquier otra capacidad y hbitos adquiridos por el
hombre en cuanto miembro de la sociedad. Schein (citado en Stoll, Louis y Dean,
Fink, 1999), seala que la cultura de una escuela es la losofa que gua la poltica
CUL T URA E S COL AR Y E VAL UACI N
219
de una organizacin, y que compone el nivel ms profundo de las suposiciones
y creencias comunes a los miembros de una organizacin, que actan de forma
inconsciente, y que denen al estilo bsico de dar por sentado la visin que una
organizacin tiene de s misma y de su contexto.
As, la cultura escolar se puede denir como los patrones de signicado
que son transmitidos histricamente, y que incluyen las normas, los valores, las
creencias, las ceremonias, los rituales, las tradiciones y los mitos comprendidos,
quizs en distinto grado, por los miembros de la comunidad escolar (Stolp y Smith,
1994). Este sistema de signicado generalmente forma lo que la gente piensa y la
forma en que acta.
En el constante proceso de cambio que experimentan los centros educativos,
la cultura de la escuela representa un importante papel, ya que entender la cultura
de la escuela constituye una parte vital en la mejora de la misma. La escuela de-
sarrolla y reproduce su propia cultura, las tradiciones, costumbres, rutinas, ritua-
les e inercias que estimula y se esfuerza en conservar reproducen y condicionan
visiblemente el tipo de vida que en ella se desarrolla; es por ello que es necesario
entender las caractersticas de la institucin escolar en relacin con las determi-
naciones de la poltica educativa que se realizan con la intencin de adecuar las
prcticas escolares a los requerimientos del escenario poltico y econmico de
cada poca y de cada lugar; es decir, que entender la cultura institucional de la
escuela requiere de un esfuerzo de relacin entre los aspectos macro y micro, entre
la poltica educativa y sus correspondencias y discrepancias en las interacciones
peculiares que denen la vida de la escuela (Prez Gmez, A., 1998). Las escuelas
son moldeadas por su historia, su contexto y la gente que hay dentro de ellas.
La cultura como proceso se renueva y recrea continuamente a medida que
los nuevos miembros aprenden los modos antiguos y, nalmente, se convierten
ellos mismos en profesores. El grado de dinamismo de una cultura puede verse
tambin inuido por el tipo de normas que comprende.
La escuela es una organizacin formal, ya que todo su contexto institucional
tiene un andamiaje de roles. Este entramado le conere estabilidad y continuidad
en el tiempo y le hace desempear unas funciones independientemente de las
caractersticas personales de sus integrantes. Es decir, el director, sea quien sea,
220
debe desempear el rol establecido y determinado dentro de la estructura de la
direccin de la escuela.
Sin embargo, en la escuela, al haber personas que desempean papeles deter-
minados, no todo es evidente, estas personas siguen normas, practican rituales,
hacen interpretaciones, asumen nes que no son los propios. Lo que hace situar
a la cultura escolar como el ncleo de la organizacin escolar. Luego entonces la
organizacin escolar congura la conducta de los individuos que de forma cons-
ciente o inconsciente los asimilan y los hacen propios a travs de los rituales. Todo
ello conere a la escuela, como sistema ritual, un poder transmisor de los valores
y las creencias de la cultura dominante. La socializacin se produce a travs de la
repeticin de los rituales que la escuela mantiene en su dinmica cotidiana.
Segn Gonzlez (Gonzlez, M.,1994), la cultura organizativa de la escuela es
analizada desde tres perspectivas diferentes:
1. La cultura como algo que posee la organizacin es una variable que la cons-
tituye, la integra. En este caso se dice que las organizaciones escolares tienen
cultura.
2. La cultura como una variable externa a la organizacin, ya que la cultura la
envuelve, la explica, la inuye. La cultura externa inuye y determina las prc-
ticas internas de la escuela.
3. La cultura como una variable interna de la organizacin. Desde esta ptica la
organizacin viene a ser como una sociedad en pequeo con sus propios pa-
trones de cultura y subculturas.
En este sentido, Prez Gmez (1988) seala que la escuela es un cruce de cultu-
ras que le conere su propia identidad y su relativa autonoma, es la mediacin
reexiva de aquellos inujos plurales que las diferentes culturas ejercen de for-
ma permanente sobre las nuevas generaciones. Este complejo cruce de culturas
se produce entre las propuestas de la cultura pblica alojada en las disciplinas
cientcas, artsticas y loscas; las determinaciones de la cultura acadmica,
reejada en las concreciones que constituyen el currculo; los inujos de la cultu-
ra social, constituida por los valores hegemnicos del escenario social; las presio-
221
nes cotidianas de la cultura escolar presente en los roles, normas, rutinas y ritos
propios de la escuela como institucin social especca, y las caractersticas de la
cultura privada adquirida por cada alumno, profesores y directores, a travs de
la experiencia en los intercambios espontneos con su entorno. El responsable
denitivo de la naturaleza, sentido y ecacia de que los alumnos y las alumnas
aprendan en su vida escolar.
De esta forma, la cultura escolar es entendida como el conjunto de cono-
cimientos, estados anmicos, acciones y nivel de desarrollo alcanzado por una
comunidad educativa y se proyecta en las rutinas, costumbres, normas, estilo
educativo, creencias, actitudes, valores, smbolos, relaciones, discurso y metas.
Aun cuando la cultura escolar es lo bastante estable como para ser reconocida
es a la vez dinmica. La realidad cultural permanece, se difunde y evoluciona,
progresiva o regresivamente.
La cultura escolar proporciona una identidad a los miembros del centro edu-
cativo. Se puede decir que gracias a la cultura cada institucin posee un conjunto
de rasgos que la diferencian de las dems. Por grandes que sean las semejanzas
entre escuelas, siempre habr algunas diferencias signicativas que permitirn
hablar de idiosincrasia escolar. Cualquiera que sea el origen de las particularida-
des: la ubicacin del establecimiento, las enseanzas que se impartan, el estilo de
direccin, las caractersticas de los alumnos o de los profesores, etctera, lo cierto
es que cada escuela tiene su propia cultura.
Se han elaborado tipologas diferentes que describen y designan los distintos
tipos idealizados de la cultura de la escuela, las cuales, como seala Stoll (1999),
no pueden captar los tonos sutiles de cada escuela y las posibles subculturas den-
tro de sta. El autor desarrolla una tipologa basada en otros dos modelos: el
modelo de escuela inmovilista y exible de Rosenholtz; en donde la escuela
exible es libre para centrar la atencin en sus prioridades y la escuela inmovi-
lista busca esa libertad a partir de las exigencias externas. Estas dimensiones
han sido ampliadas por Hopkins y sus colaboradores en cuatro expresiones de
cultura; creando dos continuos: uno de ecacia e inecacia atendiendo a los re-
sultados, y otro de dinmico a esttico que representa el grado de dinamismo en
el proceso de mejora.
222
Los investigadores han recolectado una cantidad importante de pruebas so-
bre la cultura escolar. Culturas escolares sanas y slidas se correlacionan fuerte-
mente con altos logros y motivacin de los estudiantes y con la productividad y
satisfaccin de los profesores.
Considerense varios estudios recientes. Leslie J. Fyans Jr. y Martin L. Maehr
(1990) observaron los efectos de cinco dimensiones de cultura escolar: desafos
acadmicos, logros comparativos, reconocimiento de los logros, comunidad esco-
lar y percepcin de las metas de la escuela.
En un proyecto dirigido a mejorar las calicaciones de los estudiantes de
educacin bsica, Jerry L. Thacker y William D. McInerney (1992) estudiaron los
efectos de la cultura escolar en los logros de los alumnos. El proyecto que ellos
estudiaron se centr en crear una nueva conceptualizacin de misin, metas ba-
sadas en los logros de los estudiantes, arreglos del currculo en correspondencia
con esas metas, perfeccionamiento de docentes, y un nivel de preparacin para
toma de decisiones. Los resultados fueron signicativos; el nmero de estudiantes
que no aprobaron una prueba anual para todo el estado baj en un 10 por ciento.
Estos resultados son consistentes con otros hallazgos que sugieren que la
implementacin de una clara misin, visin compartida y metas que abarcan toda
la escuela, promueven mejores logros por parte de los estudiantes.
La cultura escolar tambin se correlaciona con la actitud de los profesores
hacia su trabajo. En un estudio que estableci el perl de culturas efectivas y no
efectivas, Ying Cheong Cheng (1993) hall que las culturas escolares ms fuertes
tenan profesores mejor motivados. En un ambiente con una ideologa organiza-
cional fuerte, participacin compartida, liderazgo carismtico e intimidad, los
profesores experimentaron una mayor satisfaccin en su labor y una productivi-
dad mejorada.
En otro estudio local, Sancho et al. (1998), analizan las variables de gestin
ms relevantes en un grupo de escuelas, destaca que estas escuelas se caracteri-
zan por:
Un director siempre presente y en todo (en lo acadmico, tcnico y humano);
autonoma tcnica pedaggica del establecimiento;
223
existencia de una fuerte cultura escolar;
calidad humana y profesional del profesor que cumple un rol fundamental
para la efectividad escolar;
presencia diaria y constante del docente;
sensibilizacin positiva hacia los nios y padres sobre la educacin;
efectiva utilizacin de recursos pedaggicos por parte de los docentes;
tiempo para conversar e intercambiar experiencias educativas.
En tal sentido son relevantes los trabajos de Teddlie y Stringeld (1993), Reynolds
(1996) y Stoll y Fink (1996). A la luz de estos estudios aparece con claridad que
hay ciertos factores adicionales relevantes para explicar la inecacia o prdida de
ecacia de las escuelas. Por ejemplo: falta de visin (los profesores no participan
de un proyecto comn), ausencia de liderazgo (directores con bajas expectativas,
poco comprometidos), resultados disfuncionales entre los profesores (reactivos,
poca conanza en s mismos, inestables, con bajas expectativas personales y en
referencia a sus alumnos, dicultades en el manejo conductual de la clase).
Estos antecedentes conducen por tanto a validar la idea de que los centros edu-
cativos pueden alterar en medidas ms o menos signicativas las variables asocia-
das a resultados a partir de sus propias propuestas y el desempeo de sus miembros.
Y es a partir de aqu, justamente, que se abre la discusin respecto a la importancia
de la gestin y cultura escolar.
Fullan (1985) menciona, por su lado, que los factores que se describen ape-
nas tienen en cuenta la actividad de una escuela y apunta otros factores vincula-
dos con la dinmica interna de la institucin escolar:
1. Delicadeza del lder para los procesos educativos.
2. Sistema de valores que oriente el trabajo del centro.
3. Interaccin y comunicacin intensa.
4. Ambiente de colaboracin para la planicacin y la aplicacin.
Por otro lado, Teddlie y Stringel (1993); Reynolds (1996); Stoll y Fink (1996) re-
sumen los factores relacionados con las escuelas poco ecaces: Falta de visin de
224
los profesores, ausencia de liderazgo, relaciones disfuncionales entre los docentes
y prcticas inecaces en clase.
Por otra parte, el movimiento de la mejora de la escuela, contrario a la orien-
tacin cuantitativa en la que los investigadores utilizaban una metodologa co-
rrelacional y se centran en los resultados de los alumnos; en la prctica, con una
orientacin cualitativa y una escasa utilizacin de la evaluacin emprica. Entre
los investigadores que pretenden aproximar ambos paradigmas se encuentran
Hargreaves y Hopkins (1994), Aincow y West (1994), Stoll y Fink (1996). Dentro
de la tradicin de la mejora de la escuela se est incorporando el conocimiento de
todos los niveles del sistema educativo que inuyen en el funcionamiento de las
escuelas y en el aprendizaje de los alumnos. Ello puede ayudar a incrementar
signicativamente el conocimiento disponible sobre cmo funcionan las buenas
escuelas y cules son las mejores estrategias para mejorar su calidad.
Evaluacin y calidad
La calidad de la educacin es una preocupacin especial en la agenda de las po-
lticas educativas. En Mxico, al igual que en el resto de Latinoamrica, esta pre-
ocupacin se impulsa una vez que se consolida la masicacin de la oferta de la
educacin bsica. Durante la dcada de los noventa se contaba con sucientes es-
cuelas y maestros como para asegurar lugar en las escuelas pblicas a ms de 90%
de los nios y nias en edad escolar. Sin embargo, las tasas de fracaso escolar,
expresados en desercin y repeticin, impedan a un porcentaje importante ter-
minar la primaria en los seis aos propuestos por el sistema educativo. Desde un
principio los anlisis fueron claros: el fracaso se inicia con la repeticin del grado,
producto de que los maestros reprueban a los estudiantes porque estos no alcan-
zan los niveles de logro acadmicos propuestos como bsicos por el currculo y la
interpretacin que de ellos hacen los mismos docentes (Muoz, I. C., 1979).
La preocupacin por la calidad ha tenido como uno de sus resultados tangi-
bles la motivacin por hacerla visible y medible. Si bien todava es un concepto
debatido y criticado en el mbito internacional se han impulsado decididamente
sistemas de evaluacin educativa. Este movimiento ha ido al tono de la globaliza-
225
cin y la idea de la centralidad de la educacin en la capacidad competitiva de los
modelos econmicos. De manera que no slo se trata de desarrollar sistemas de
medicin a nivel nacional, comparando por estratos, regiones o niveles de desa-
rrollo, sino tambin entre pases, dentro de bloques de socios comerciales o entre
regiones. As, por ejemplo, Mxico ha participado en estudios de comparacin de
rendimientos acadmicos de la educacin bsica que se han desarrollado a nivel
internacional en fechas recientes (UNESCO-OREALC, 1999).
Las lecciones que ha dejado el esfuerzo por medir los logros de rendimiento
acadmico para la deliberacin sobre el estado de la calidad de la educacin no
son todava claras. Una buena parte de las dudas derivan de si en realidad no se
estn comparando peras con manzanas cuando se compara estudiantes de muy
diversas realidades con actores que entienden la escolaridad con signicados muy
diferentes.
El problema se profundiza, incluso, por la ausencia de herramientas tcnicas
y metodolgicas que permitan anlisis ms pertinentes para la temtica educativa
(Loera, A., 2003). Lo cierto es que las mediciones internacionales rpidamente
se han convertido en una especie de competencias internacionales, en donde se
provocan altos niveles de preocupacin por los lugares relativos que se ocupan en
las listas de los competidores. Las listas en poco han ayudado para entender qu
es lo que realmente signica decir que un pas est por debajo o por encima de
otro, cuando no comparten cultura, historia y su sistema educativo se encuentra
en diversos estadios de su desarrollo.
Una de las alternativas para contextualizar el concepto de calidad radica en
considerar como unidad bsica a la escuela, con sus actores, su historia, su con-
texto, su estructura organizacional y su sentido de misin. La escuela, considera-
mos, permite conectar el concepto de calidad con los de equidad y pertinencia al
ser la unidad bsica de referencia.
Ms que tratar de comparar sistemas educativos entre s o, incluso, escuelas
de distintos estratos, se han estado explorando diversas tecnologas para evaluar
escuelas consigo mismas o con otras del mismo estrato. De hecho, en el mbito
internacional, la escuela ha empezado a constituirse como unidad de anlisis en
estudios comparativos de las condiciones de operacin de reformas educativas.
226
Uno de los aspectos que han impulsado el renacimiento de la escuela como foco
de atencin de investigaciones, que anhelan tener impacto en la formulacin de
polticas educativas, lo constituye el movimiento de administracin basado en
escuelas y de las escuelas efectivas; movimiento que en Latinoamrica coincide
con los procesos de descentralizacin educativa (Slavin R., 1995).
Stufebeam y Webster (1980) caracterizaron 13 enfoques diferentes de eva-
luacin. Estos enfoques fueron agrupados en las siguientes categoras: estudios
de orientacin poltica llamados pseudo evaluacin, estudios orientados a res-
ponder preguntas llamados cuasi evaluacin) y estudios orientados a juzgar el
valor de un objeto llamados de verdadera evaluacin). En los cuadros 1 y 2 se
presenta una revisin concisa de los tipos de estudios y los 13 enfoques diferentes
de evaluacin. Estos cuadros esbozan los tipos de estudio, los organizadores con-
ceptuales ms representativos de cada tipo de estudio, las fuentes de los interro-
gantes y las preguntas principales que se plantea cada uno de ellos y los mtodos
ms comnmente utilizados.
Cuadro 1. Enfoque de orientacin poltica
Enfoque Enfoque Orientacin poltica
(Pseudo-evaluacin)
Denicin Estudios que promueven puntos
de vista positivos o negativos
acerca de un objeto sin tener en
cuenta su valor.
Tipo de estudios Estudios inspirados en relaciones
pblicas.
estudio controlados polticamente.
Organizador con-
ceptual
Tratados implcitos o explcitos. Necesidades de informacin de
quienes hacen la propaganda.
Propsito Alcanzar o mantener o incremen-
tar la esfera de inuencia, poder
o dinero.
Crear una imagen pblica positiva
de un objeto.
Fuente de pre-
guntas
Grupo especcos de inters. Especialistas en relaciones pbli-
cas y administradores.
227
Pregunta funda-
mental
Qu informacin ser la mejor
para el informe o se debe guardar
en caso de una posible confron-
tacin?
Cul ser la informacin ms til
para asegurar el apoyo al pblico?
Mtodos Cobertura de la investigacin y de
los estudios de simulacin.
Uso sesgado de las encuestas,
experimentos y consultas a ex-
pertos.
Pioneros
Fuente: Loera, A. (2003)
Cuadro 2. Tipos de estudio orientados hacia preguntas
Enfoque Orientado hacia preguntas (cuasi-evaluacin)
Denicin Preguntas orientadas a responder preguntas especcas que pueden o no
servir para estimar el valor de un objeto.
Tipo de es-
tudio
Estudios
basados en
objetivos.
Estudios
para estable-
cer responsa-
bilidades.
Estudios de
investigacin
experimen-
tal.
Estudios de
pruebas.
Administra-
cin de los
sistemas de
informacin.
Organizador
conceptual
Objetivos. Personal/
responsabi-
lidades insti-
tucionales.
Planteamien-
to del proble-
ma hiptesis
y preguntas.
reas del
currculo
pruebas
publicadas y
normas para
grupos.
Objetivos del
programa
actividades y
eventos.
Propsito Relacionar
los resulta-
dos con los
objetivos.
Proporcionar
a los inte-
resados un
informe pre-
ciso de los
resultados.
Determinar
la relacin
causal entre
variables in-
dependientes
y variables
dependien-
tes.
Comparar
el desem-
peo en las
pruebas de
estudiantes
y grupos de
estudiantes
para selec-
cionar las
normas.
Suplir las ne-
cesidades de
informacin
contnuas
relacionadas
con el pa-
trocinio, la
direccin y el
control de los
programas.
Continuacin
228
Fuente de
preguntas
Administra-
dores y eje-
cutores del
programa.
Responsables
y directivos
Interesados.
Investigado-
res y profe-
sionales en el
desarrollo.
Comits para
la seleccin y
publicacin
de pruebas.
Personal
administra-
tivo.
Pregunta
fundamental
Qu estu-
diantes han
logrado cu-
les objetivos?
Son estas
personas y
organizacio-
nes las que
tienen la
responsabili-
dad de lograr
lo que han
alcanzado?
Cules son
los efectos
de una inter-
vencin dada
sobre las
variables de
resultados?
Estn los
resultados de
las pruebas
individuales
de los estu-
diantes por
debajo o por
encima del
rendimiento
del grupo de
referencia?
Se han im-
plementado
las activi-
dades del
programa a
tiempo, a un
costo razona-
ble y con los
resultados
esperados?
Mtodos Anlisis del
comporta-
miento de
los datos en
relacin con
Los objetivos
especcos.
Procedi-
mientos de
auditora y
programas
de pruebas
obligatorios.
Diseos ex-
perimentales
y cuasi expe-
rimentales.
Seleccin,
adminis-
tracin,
calicacin e
informacin
de pruebas.
Sistemas de
anlisis PERT,
CPM , PPES,
informacin
proporcio-
nada por el
computador,
sistemas de
informacin
y anlisis es-
tandarizados
de costos.
Pioneros Tyler (1949). Lessingr
(1970).
Campbell
and Standley
(1963).
Lindquist
(1951).
Cook (1966).
Fuente: Loera, A. (2003)
El trabajo ms reciente se ha concentrado en el desarrollo de metodologas apro-
piadas para enriquecer la prctica de la evaluacin, ms que en los desarrollos
tericos per se. Stufebeam, un prolco escritor, ha puesto ms su atencin en
desarrollar los estndares para la evaluacin educativa que en ampliar el modelo
Continuacin
229
que propuso. Este modelo, Contexto-Insumo-Proceso-Producto (CIPP), ha sido el
de mayor inuencia en las escuelas de Estados Unidos (Webster, 1988). Otros
trabajos que ofrecen presentaciones y revisiones de varios modelos de evalua-
cin, son: (Modelos de evaluacin) de Madaus, Scriven y Stufebeam (1983) y
(Metaevaluacin de los modelos de evaluacin) de Gallegos (1994). La primera de
estas publicaciones incluye ensayos escritos de algunos de los ms importantes
tericos de la evaluacin. El trabajo de Gallegos es citado ampliamente, puesto
que describe 51 modelos diferentes en operacin. Stufebeam (1996) public pos-
teriormente un excelente marco terico para la evaluacin de estudiantes, progra-
mas y personal.
Como se deca lneas arriba, la escuela es una organizacin compleja en la
que interactan muchsimos elementos (materiales, personales, funcionales, et-
ctera), acta como un sistema que se inserta en un contexto que la condiciona.
Por esta razn, el tipo de organizacin escolar condiciona el modelo de evaluacin
que se realiza.
La evaluacin global de la escuela es importante desde dos perspectivas. Por
una parte, a la escuela le puede interesar un examen global de sus actividades
acadmicas y administrativas, con el n de mejorar el funcionamiento y el rendi-
miento globales. Por otra parte, la demanda de rendicin de cuentas puede exigir
que se demuestre el mrito de la escuela, hasta qu punto cumple los objetivos y
si satisface las necesidades de sus clientes. Estas dos perspectivas suelen estar en
consonancia con la distincin entre evaluacin interna y externa (Nevo, 1997).
La escuela, en este sentido, deber asignar tiempo de manera que dena
un sistema de evaluacin que sustente la toma de decisiones y la rendicin de
cuentas, por un lado, y por otro, deber buscar modos de incorporacin de los
procesos evaluativos a las actividades propias de la escuela; deber comprometer
a profesores, padres, directores, polticos y otras instancias a la hora de denir el
modelo de evaluacin de la escuela, tal como lo seala Stufebeam:
La escuela es una jerarqua singular de actividades de enseanza y de aprendizaje. Los ni-
veles implicados incluyen al estudiante como individuo, a los grupos dentro de las aulas,
a las aulas completas, a los diferentes cursos, y a la escuela como globalidad.... Para conse-
230
guir esto, la direccin escolar debera ayudar a cada profesional de la escuela a adoptar una
orientacin evaluativa. La escuela tiene que formar a sus profesores en la recogida, anlisis
y uso de los datos con el n de guiar las decisiones y preparar informes de rendicin de
cuentas. (Stufebeam, 1996, p. 42)
La evaluacin escolar no tiene relevancia en s misma. Su funcin ms importante
es la de mejorar los servicios dirigidos a los alumnos. Desafortunadamente, mu-
chas de las escuelas se aproximan a este proceso utilizando nicamente los resul-
tados de los alumnos para valorar la calidad de sus servicios. Dichos resultados
son tambin el criterio principal que emplean los padres y el pblico en general
al elegir escuela para sus hijos. Evidentemente, los logros de los alumnos son un
indicador muy importante de la calidad, y todas las escuelas deberan hacer lo
posible para aumentar el rendimiento de sus alumnos, pero sta no debera ser la
nica variable a utilizar en la evaluacin.
La vida de una escuela es mucho ms compleja de lo que reejan unos resul-
tados. Representar la calidad de una escuela nicamente mediante el rendimiento
de los alumnos, es una visin muy limitada de la complejidad de una escuela y
del proceso educativo.
El efecto de la visin reduccionista de la evaluacin centrada en los resulta-
dos tienden a evitar las innovaciones. Los resultados son tiles para identicar
reas problemticas que necesitan mejorarse; pero no proporcionan orientaciones
sobre el tipo de mejora. Para solucionar los problemas se requiere comprender la
naturaleza y causa de los mismos. Para explicar el rendimiento insatisfactorio del
alumnado tenemos que explicar las caractersticas de los alumnos y de sus profe-
sores, y la naturaleza de la losofa educativa de la escuela, as como su estructura
organizativa y social.
A partir de lo anterior, es posible armar que la calidad de la educacin slo
podr mejorarse en la medida en que cada plantel educativo genere las condicio-
nes que l mismo necesita para la obtencin de resultados de calidad en la edu-
cacin que brinda a sus alumnos, tales resultados requieren el involucramiento
activo de todos los agentes involucrados en l.
231
A partir de la revisin de las perspectivas de los autores, con respecto a la ca-
lidad de la educacin, es posible identicar un punto en comn; se considera que
la calidad parte de la situacin actual y es a partir de la realidad de las escuelas
como est probada su utilidad; y que es fundamental considerar los elementos de
la cultura que inuyen en los procesos de evaluacin, as como el para qu de la
misma.
MTODO
Una de las bases metodolgicas del estudio es la nocin de que los procesos de
indagacin social se caracterizan no por manipular la realidad con el n de com-
probar la teora, sino por construir argumentos mediante procesos de clarica-
cin y examen detallado de las evidencias que la soportan. Para ello se necesita
ver a los acontecimientos de manera completa y sistemtica, si es posible desde la
perspectiva de sus mismos actores. En esta investigacin se hace patente la pre-
ocupacin por respetar la singularidad de cada escuela, como prototipo de una
organizacin que funciona de acuerdo con ciertas normas, expectativas y valores
de los actores que en ella interactan.
La especicidad de la vida escolar permitir proveer a temas relativamente
abstractos y ambiguos como los de cultura escolar y evaluacin. De esta manera,
el inters primordial de la investigacin es respetar la complejidad y unicidad de
la vida escolar, al tiempo que sta pudiera proporcionar luz acerca del papel que
desempea la cultura escolar en la evaluacin de las escuelas.
El estudio se dise con base en la modalidad de un estudio descriptivo con
orientacin mixta; es decir, cuantitativa y cualitativa que combina la encuesta
descriptiva con el estudio de casos.
El uso de categoras construidas le aportan un carcter bsicamente ilumina-
tivo de las categoras generales elaboradas a partir de datos estructurados. Bsi-
camente lo que se necesita es seriedad en el proceso sistemtico de anlisis de los
datos y un proceso que permita mantener respeto por ellos.
232
Participantes
En este estudio se trabajar con dos estudios de casos de alto logro acadmico y
dos de bajo logro acadmico porque posibilitaran mayor riqueza de categoras.
As, la comparacin entre las escuelas que tienen mayor promedio acadmico fa-
cilitar encontrar elementos de contraste que denen los elementos de la cultura
y su relacin con la evaluacin en las escuelas secundarias.
La consideracin de las escuelas como estudios de caso tiene como funda-
mento que abordamos problemas sobre cmo se transforman las escuelas y la ma-
nera como los actores perciben los elementos de la cultura escolar y los procesos
evaluativos en la institucin escolar.
Cuando se trata de entender procesos y existe la posibilidad de delimitar el
sentido de la accin de los actores, uno de los diseos ms poderosos conceptual-
mente es el estudio de casos.
Escenario: dos escuelas secundarias con los puntajes ms altos en logros aca-
dmicos por parte de los estudiantes y dos con los puntajes ms bajos; ubica-
das en la Delegacin Tlalpan del DF.
Sujetos: 683 estudiantes de los tres grados; 86 padres de familia seleccionados
al azar; 10 directivos; cinco docentes con una experiencia mayor a los 10 aos
por cada escuela; cinco docentes de uno a cinco aos de experiencia docente
por escuela).
Tcnicas e instrumentos
En el diseo de los instrumentos tambin se combinan aquellos que son tpicos
de investigaciones cualitativas con los ms usualmente considerados como cuan-
titativos.
De esta manera se realiz una encuesta de opinin, a travs de cuestionarios,
a 683 alumnos y 86 padres de familia en relacin con la evaluacin.
Se realizarn entrevistas a profundidad a las fguras directivas (10 directores).
233
Videograbacin de sesiones de Consejo Tcnico de las cuatro escuelas.
Anlisis de documentos (instrumentos de evaluacin).
Se desarrollaron tambin los grupos de enfoque con profesores (20 con an-
tigedad mayor a los 10 aos y 20 desde un ao hasta cinco de experiencia
docente).
Es importante sealar que en la seleccin de instrumentos se puso especial aten-
cin a la posibilidad de triangular (conrmar) los hechos captados a travs de
diversos medios. Partimos de la nocin de que toda metodologa, tcnica y proce-
dimiento tiene riesgos de sesgos. La nica posibilidad de disminuir sus impactos
es controlndolos mediante comparaciones entre las diversas fuentes de informa-
cin, con diferentes sujetos y usando distintos mtodos.
ALGUNOS HALLAZGOS
El proceso de manejo de datos y de anlisis se est llevando a cabo a travs de
la elaboracin de matrices con datos cualitativos, a n de conformar categoras
analticas que emergen a partir de la informacin recabada de las entrevistas indi-
viduales y los grupos de enfoque. Asimismo se dise un instrumento que permi-
tir hacer el anlisis de las videograbaciones de las sesiones de Consejo Tcnico.
Por otra parte, se realiz el anlisis cuantitativo, con el uso del SPSS para
el establecimiento de frecuencias, correlaciones que se encontraron en los datos
proporcionados por los alumnos y padres de familia.
Las categoras analticas sobre las que se basa el anlisis de informacin,
relacionada con los elementos de la cultura y su inuencia en la evaluacin, y
son: las creencias, las expectativas, las jerarquas, las concepciones y las repre-
sentaciones que los diversos actores de las escuelas secundarias tienen acerca de
evaluacin educativa.
En este trabajo se muestran, desde la mirada de los estudiantes, nicamente
algunos hallazgos encontrados que se relacionan con dos elementos de la cultu-
ra: 1) signicado y valoracin; 2) representacin social acerca de la evaluacin
educativa.
234
Signicado y valoracin
En esta categora se incluye el concepto y el valor que le otorgan los actores edu-
cativos a la evaluacin. Tal signicado y valoracin son transmitidos a travs de
las acciones educativas y escolarizadas, dentro y fuera de la institucin escolar.
Dicho de otra forma, a travs del contacto que se establece con el otro dentro de
una comunidad y/o a travs de la puesta en prctica del currculo. La tabla y gr-
ca 1 muestra las respuestas de los estudiantes de las cuatro escuelas estudiadas,
en las que dicen estar de acuerdo y muy de acuerdo (34.9%, 32,3%; en la A1; 28.1%
y 27.6% A2) en que las calicaciones mejoran si hay una buena comunicacin con
sus maestros, en las escuelas que tienen altos logros acadmicos; mientras que en
las escuelas de bajo logro disminuye el porcentaje, es decir en la escuela B1, 29.9%
dice estar de acuerdo, y slo 20.2% muy de acuerdo. La escuela B2 los porcentajes
aumentan, aunque no signitivamente.
Tabla 1. Las calicaciones y la comunicacin
con los maestros de las escuelas A1 y A2
Las calicaciones que tengo en la escuela mejoran
si hay una buena comunicacin con mis maestros?
Tipo de
escuela
Opciones de respuesta
Escuela
A1 A2
% %
A
1. Totalmente en desacuerdo 7.3% 6.3%
2. En desacuerdo 5.2% 14.6%
3. Ni de acuerdo, ni en des-
acuerdo
20.3% 23.4%
4. De acuerdo 34.9% 28.1%
5. Muy de acuerdo 32.3% 27.6%
Total 100% 100%
235
Grca 1. Las calicaciones y la comunicacin con
los maestros de las escuelas B1 y B2
Segn lo que reportan los estudiantes, parece que en las escuelas de alto logro la
comunicacin con los maestros es importante para tener mejores calicaciones.
Por otra parte, los estudiantes reportan que los profesores se interesan en
mejorar la interaccin entre los alumnos para alcanzar mayores calicaciones;
31.8% dice no estar de acuerdo ni en desacuerdo en la escuela A1, mientras que en
la A2 dicen estar de acuerdo (36.5%) y muy de acuerdo 35.5%. Estos datos reejan
una diferencia signicativa entre lo que dicen en una escuela y en otra aunque
ambas tengan altos logros acadmicos.
Los alumnos de las escuelas de bajo logro maniestan estar muy de acuerdo
(30.4% B1); y el (40.9% B2).
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
B1
B2
14.1%
25.8%
20.7%
28.3%
20.2%
25.0%
0.6%
Totalmente en desacuerdo
En desacuerdo
Ni de acuerdo,
ni en desacuerdo
De acuerdo
Muy de acuerdo
No respondi
12.3%
12.3%
28.8%
12.0%
236
Grca 2. Inters de los profesores por interactuar
con sus alumnos de las escuelas A1 y A2
Tabla 2. Inters de los profesores por interactuar
con sus alumnos de las escuelas B1 y B2
Los profesores se interesan en mejorar la interaccin
entre los alumnos para alcanzar mayores calicaciones
Tipo de
escuela
Escuela
B1 B2
% %
B
acuerdo
20.5% 22.6%
4. De acuerdo 36.6% 19.4%
Total 100% 100%
De acuerdo con los datos anteriores existe coincidencia en considerar que los
profesores se interesan en mejorar la interaccin entre los alumnos para alcanzar
mayores calicaciones.
En desacuerdo
Ni de acuerdo,
ni en desacuerdo
De acuerdo
Muy de acuerdo
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
A1
A2
19.0%
3.6%
31.5%
20.3%
27.5%
36.5%
8.2%
36.5%
13.8%
3.1%
237
Representacin social
En esta dimensin analtica se considera la imagen que tienen las personas de los
conceptos, las cosas, las otras personas. Dicha imagen da signicado a los concep-
tos a travs de mapas mentales generados a partir de las redes que se establecen
entre diversos esquemas cognitivos.
La tabla y grca 3 muestran los resultados que se obtuvieron al preguntar a
los alumnos si slo se evaluaban los resultados, las escuelas con un alto logro aca-
dmico dicen estar de acuerdo con 31.9% por parte de la escuela A1, mientras que
la escuela A2 obtuvo 30.1%. Casi con el mismo nmero de porcentaje las escuelas
con un bajo logro acadmico respondieron tambin estar de acuerdo; es decir, la
escuela B1 con 35.0% y la escuela B2 con 30.8 por ciento.
Tabla 3. Se evala solamente los resultados de las escuelas A1 y A2
Se evalan solamente los resultados
Tipo de
escuela
Escuela
A1 A2
% %
A
1 Totalmente en desacuerdo 4.3% 7.8%
2 En desacuerdo 17.2% 13.0%
3 Ni de acuerdo, ni en des-
acuerdo
28.4% 25.9%
4 De acuerdo 31.9% 30.1%
5 Muy de acuerdo 18.1% 23.3%
Total 100% 100%
238
Grca 3. Se evala solamente los resultados de las escuelas B1 y B2
Los datos anteriores reejan que los estudiantes consideran que lo que se evala
en sus escuelas son los resultados, as se maniesta en los rangos de entre 30 %
y 35 por ciento.
Con respecto a si slo se evala al alumno, la escuela A1 respondi estar de
acuerdo, mientras que la escuela A2 dice estar ni de acuerdo ni en desacuerdo con
28.9%, teniendo una ligera diferencia con aquellos estudiantes que contestaron es-
tar de acuerdo al obtener un 28.0% (grca 4). Las escuelas con bajo logro acad-
mico; es decir, la escuela B1 dice estar ni de acuerdo ni en desacuerdo con 27.8%,
mientras que la escuela B2 respondi estar muy de acuerdo con 35.5 por ciento.
Grca 4. Slo se evala al alumno de las escuelas A1 y A2
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
B1
B2
29.4%
En desacuerdo
Ni de acuerdo,
ni en desacuerdo
De acuerdo
Muy de acuerdo
7.5%
12.5%
12.1%
16.5%
18.7%
35.0%
30.8%
15.6%
22.0%
En desacuerdo
Ni de acuerdo,
ni en desacuerdo
De acuerdo
Muy de acuerdo
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
A1
B2
7.8%
12.5%
11.4%
28.9%
22.3%
28.0%
36.8%
23.7%
21.8%
6.9%
239
Tabla 4. Slo se evala al alumno de las escuelas B1 y B2
Slo se evala al alumno
Tipo de
escuela
Escuela
B1 B2
% %
B
acuerdo
27.8% 12.9%
4. De acuerdo 27.2% 19.4%
Total 100% 100%
El porcentaje mayor, tanto en escuelas de alto y bajo logro acadmico se ubica en
estar de acuerdo en que slo se evala al alumno.
INCLUSIONES
La informacin aqu presentada reeja slo dos aspectos de la cultura relaciona-
dos con la evaluacin escolar, habr que incluir ms hechos, evidencias y acciones
a n de entender el entramado que encierra la cultura y los procesos evaluativos
dentro de las organizaciones escolares, tales como las secundarias.
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educacin bsica. Referentes, reexiones y experiencias
de investigacin, estuvo a cargo de Litografa Mier y Concha, SA de CV,
y se termin de imprimir en diciembre de 2009.
El tiraje fue de 500 ejemplares.

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