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UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO Curso de Ps-graduao

FINANCEIRIZAO DA POLTICA HABITACIONAL:


LIMITES E PERSPECTIVAS

LUCIANA DE OLIVEIRA ROYER


SO PAULO | 2009

FINANCEIRIZAO DA POLTICA HABITACIONAL:


LIMITES E PERSPECTIVAS

Tese apresentada como requisito obteno do grau de Doutor em Arquitetura e Urbanismo, no mbito do programa de Ps-Graduao em Arquitetura e Urbanismo, rea de Concentrao do Habitat da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo.

aluna

Arq. Ms. Luciana de Oliveira Royer


orientadora

Prof Dr Ermnia Terezinha Menon Maricato


So Paulo | 2009

AUTORIZO a reproduzir, e/ou disponibilizar na rede mundial de computadores - Internet - e permito a reproduo por meio eletrnico dessa tese a partir da data abaixo, desde que citada a fonte e o uso da reproduo e/ou disponibilizao no seja para fins comerciais.

So Paulo, _____ de __________________ de 2009.

________________________________ Luciana de Oliveira Royer

ROYER, Luciana de O.
Financeirizao da poltica habitacional: limites e perspectivas / Luciana de Oliveira Royer So Paulo: USP / Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, 2009.

194 f. ; 31 cm. Orientador: Ermnia Terezinha Menon Maricato Tese (doutorado) USP / Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Programa de PsGraduao em Arquitetura e Urbanismo, rea de Concentrao Habitat, 2009. Referncias bibliogrficas: f. 166-193 1. Poltica habitacional. 2. Sistema Financeiro de Habitao. 3. Sistema Financeiro Imobilirio. 4. FGTS. 5. SBPE. Tese. I. MARICATO, Ermnia T.M. II. Universidade de So Paulo, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Programa de Ps-Graduao em Arquitetura e Urbanismo, rea de Concentrao Habitat. III. Ttulo.

II

Dedico esta tese a quem luta pela efetivao dos direitos sociais no Brasil, especialmente do direito moradia digna. Dedico tambm a tese memria do Prof. Dr. Jorge Hajime Oseki, que, em conjunto com outros mestres, me inflamou com o desejo de conduzir uma pesquisa acadmica contribuindo para a construo do conhecimento coletivo, me fazendo ver a importncia e o valor de uma universidade pblica em um pas marcado pela injustia social.

Agradecimentos

III

Agradeo a todos que contriburam direta ou indiretamente pesquisa que resultou nessa tese. Em especial agradeo minha orientadora Ermnia Terezinha Menon Maricato, pesquisadora acadmica e profissional reconhecida, inspiradora de geraes de urbanistas e arquitetos por sua seriedade, competncia e compromisso, que nunca se furtou a desafios inglrios, especialmente na sua passagem pelo governo federal, e que generosamente apoiou a continuidade dessa pesquisa e dessa tese em momentos que eu mesma j no acreditava tanto que seria possvel sua concluso. Agradeo ainda Caixa Econmica Federal, que me concedeu a licena para a finalizao da tese, especialmente equipe da Vice-Presidncia de Governo e ao Vice-Presidente, Jorge Fontes Hereda, equipe da Gerncia de Desenvolvimento Urbano do Estado de So Paulo e equipe da Superviso de Parcerias e Superviso de Assistncia Tcnica, que acompanharam o processo de construo da tese e apoiaram de forma inconteste sua finalizao. Ao professor doutor da Faculdade de Direito Luis Fernando Massonetto, por importantes indicaes bibliograficas e infindveis discusses sobre direito economico, individualismo metodolgico e nova economia institucional. Agradeo tambm aos professores participantes do exame de qualificao, Prof. Dr. Jorge Mattoso e Prof. Dr. Joo Whitaker Ferreira, por observaes fundamentais para o andamento e concluso da pesquisa. Agradeo tambm aos competentes, extremamente pacientes e sempre companheiros assistentes de pesquisa, arquiteta Natlia Gaspar e advogado lvaro Lus dos Santos Pereira. Aos colegas da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP, incluindo a todos os funcionrios da Ps-Graduao, bibliotecrios e secretrios, sempre solcitos e amigos. equipe do LABHAB, Laboratrio de Habitao e Assentamentos Humanos da FAU-USP e tambm s profcuas sesses de estudos do grupo de estudos de urbanizao que se reune na ps-graduao da FAU-USP. Aos amigos queridos e companheiros, em especial s queridas amigas Bia Kara-Jos, Karina Leito, Mariana Fix, Roberta Asse e Roberta Menezes. A minha familia pelo apoio e compreenso incondicionais, proporcionando as condies para o estudo e a pesquisa desde sempre. E agradeo ainda, e mais uma vez, e sempre, muito especialmente, ao Lus, Maria Vitria e ao Loureno.

Resumo

IV

A partir de anlise de dados primrios oriundos do Banco Central do Brasil e da Caixa Econmica Federal, bem como da anlise de literatura relacionada, o trabalho busca compreender alguns resultados da poltica de crdito habitacional sob o ponto de vista da universalizao da habitao enquanto direito, analisando os principais fundings da poltica, o SBPE e o FGTS, operando simultaneamente no Sistema Financeiro da Habitao, SFH, e no Sistema Financeiro Imobilirio, SFI. Busca tambm compreender o funcionamento do SFI na lgica de uma poltica pblica de habitao. A estrutura do SFH, ainda vigente, ganhou uma outra lgica com a aprovao em 1997 do SFI. Os avanos recentes no marco regulatrio, com mudanas legais importantes, teriam contribudo para que o SFH chegasse a nmeros recordes em anos recentes. Apesar de todas as investidas para a montagem do SFI de forma completa, os fundos pblicos e semi-pblicos (ou paraestatais) ainda so o pilar da poltica habitacional exercida no pas. Nota-se nos nmeros recentes a importncia da ampliao do crdito como ampliao do acesso das classes de menor renda ao mercado de consumo e a importncia da regulao feita pelo estado para que esses nmeros fossem alcanados. A sofisticao financeira do SFI remete a uma discusso do modelo neoclssico de eficincia financeira que se choca com o conceito da universalizao da habitao enquanto direito. Dessa forma o trabalho busca discorrer tambm sobre a esterilizao do debate relativo a polticas pblicas sob esse diapaso, visto que o discurso do senso comum que o modelo financeiro quando bem feito capaz de suportar qualquer poltica pblica. A reduo da poltica pblica ao discurso financeiro resulta numa financeirizao da poltica habitacional, com impactos negativos na universalizao e no acesso ao bem habitao.

Abstract

The current work interprets the results of the housing credit policy in terms of housing as a universal right. The analysis is based on primary data from the Central Bank of Brazil, Caixa Economica Federal, and related literature. The analysis is based on the main sources of funding: SBPE and FGTS. Both sources operate simultaneously in the Housing Financial System (SFH) and Real State Financial System (SFI). The operation of the SFI in the framework of the public housing policy is also assessed. The current structure of the SFH acquired a new logic with the approval of the SFI in 1997. The recent advancements in the regulatory framework, with important legal modifications, have contributed to financing the SFH to achieve record numbers in recent years. However, despite all the effort to fully assemble the SFI, public and semi-public funding sources still constitute the pillars of the housing policy in effect. The recent numbers highlight the importance of the credit expansion as a mechanism to expand the access of lower income classes to the consumer market. Also noteworthy is the importance of the governments regulation in the achievement of those numbers. The financial sophistication of the SFI prompts the discussion of the neoclassical model of financial efficiency, which collides with the concept of housing as a universal right. In addition, the current consensus is that a financial model when well executed is able to promote any public policy. The current work also analyzes the lack of debate of public policies from this angle. The reduction of public policies to financial discourse results in the financialization of the housing policy, with negative impact in housing access and universalization.

Lista de Quadro e Tabelas

VI

QUADRO 1 TABELA 1

Estrutura bsica de uma operao de securitizao imobiliria, p. 110 SFH / BNH: Financiamentos habitacionais concedidos - Unidades Habitacionais e Valores - 1970 a 1986, p. 63

TABELA 2

SFH / BNH: Nmero de financiamentos habitacionais concedidos por ano - 1980 a 1986, p. 64

TABELA 3

SFH / BNH: Nmero de financiamentos habitacionais concedidos entre 1964 e julho de 1986, p. 65

TABELA 4 TABELA 5

SFH: Evoluo do nmero de moradias financiadas entre 1987 e 1994, p. 66 SBPE: Financiamento para aquisio de Imvel Novo, Aquisio de Imvel Usado e Construo de Unidades Habitacionais - 1994 a 2008, p. 74

TABELA 6A TABELA 6B TABELA 7

Direcionamento dos recursos da poupana - Usos, p. 83 Direcionamento dos recursos da poupana - Fontes, p. 83 Exigibilidade do direcionamento dos recursos - Aplicaes em financiamentos habitacionais efetivos, p. 84

TABELA 8A TABELA 8B TABELA 9

FGTS: Evoluo do financiamento - 1995 a 2008, p. 90 FGTS: Evoluo do financiamento - 1995 a 2008, p. 91 Dficit Habitacional (1) e percentual em relao aos domiclios particulares permanentes, por situao do domiclio, segundo regies geogrficas, Unidades da Federao e Regies Metropolitanas (RMs) - Brasil 2007, p. 155

TABELA 10

Distribuio percentual do dficit habitacional urbano (1) por faixas de renda mdia familiar mensal segundo regies geogrficas, Unidades da Federao e Regies Metropolitanas (RMs) - Brasil - 2007, p. 155

TABELA 11

Critrios de inadequao dos domiclios urbanos durveis (1), segundo regies geogrficas e Regies Metropolitanas (RMs) - Brasil - 2007, p. 156

TABELA 12

Domiclios particulares permanentes e distribuio percentual por situao do domiclio, segundo regies geogrficas, unidades da federao e regies metropolitanas (RMs) - Brasil -2007, p. 157

Lista de Grficos

VII

GRFICO 1

SFH / BNH: Financiamentos habitacionais concedidos - Unidades Habitacionais - 1970 a 1986, p. 63

GRFICO 2 GRFICO 3

SFH: Evoluo do nmero de moradias financiadas entre 1987 e 1994, p. 67 SBPE: Evoluo do nmero de financiamentos concedidos entre 1994 e 2008, p. 75

GRFICO 4 GRFICO 5

SBPE: Evoluo dos valores financiados entre 1994 e 2008, p. 76 SBPE: Evoluo do nmero de financiamentos concedidos para aquisio de imveis novos entre 1994 e 2008, p. 77

GRFICO 6

SBPE: Evoluo do nmero de financiamentos concedidos para aquisio de imveis usados entre 1994 e 2008, p. 78

GRFICO 7

SBPE: Evoluo do nmero de financiamentos concedidos para construo de unidades novas entre 1994 e 2008, p. 80

GRFICO 8

FGTS: Evoluo do nmero de operaes Programa Carta de Crdito 1997 a 2008, p. 86

GRFICO 9

Atendimento por faixa de renda FGTS, FAR, FDS, OGU, FAT, CAIXA e SBPE, p. 88

Lista de Siglas

VIII

ABECIP Associao Brasileira das Entidades de Crdito Imobilirio e Poupana AMCHAM Cmara Americana de Comrcio de So Paulo APE Associao de Poupana e Emprstimo BFRE Brazil Finance and Real Estate BID Banco Interamericano de Desenvolvimento BNH Banco Nacional de Habitao CBIC Cmara Brasileira da Indstria da Construo CCB Certificado de Crdito Bancrio CCI Cdulas de Crdito Imobilirio CCFGTS Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de Servio CEF Caixa Econmica Federal CETIP Cmara de Custdia e Liquidao CIBRASEC Companhia Brasileira de Securitizao CMN Conselho Monetrio Nacional COHAB Companhia de Habitao CPMI Comisso Parlamentar Mista de Inqurito CRI Certificado de Recebveis Imobilirios CVM Comisso de Valores Mobilirios FAHBRE Fundo de Apoio Produo de Habitao para Populao de Baixa Renda FAR Fundo de Arrendamento Residencial FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador FDS Fundo de Desenvolvimento Social FESTA Fundo de Estabilizao FCVS Fundo de Compensao de Variaes Salariais FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Servio FIDC Fundo de Investimentos em Direitos Creditrios FII Fundo de Investimento Imobilirio IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IFC International Finance Corporation LCI Letra de Crdito Imobilirio

LI Letras Imobilirias LTV Loan to Value MBS Mortgage Backed Securities NEI Nova Economia Institucional OGU Oramento Geral da Unio OPA Oferta Primria de Aes OTN Obrigao do Tesouro Nacional PAEG Plano de Ao Econmica do Governo PAIH Plano de Ao Imediata para Habitao PEP Programa de Emprstimo Popular PLANHAP Plano Nacional de Habitao Popular PLANHAB Plano Nacional de Habitao PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio PND Plano Nacional de Desenvolvimento PROER Programa de Estmulo Recuperao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional PROHAP Programa de Habitao Popular SBPE Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo SCI Sociedades de Crdito Imobilirio SELIC Sistema Especial de Liquidao e Custdia SEPURB Secretaria Especial de Planejamento Urbano SERFHAU Servio Federal de Habitao e Urbanismo SESC Servio Social do Comrcio SESI Servio Social da Indstria SFH Sistema Financeiro de Habitao SFI Sistema Financeiro Imobilirio SFS Sistema Financeiro de Saneamento SINDUSCON Sindicato da Indstria da Construo Civil SPE Sociedade de Propsito Especfico SRB Secretaria da Receita do Brasil UDN Unio Democrtica Nacional VGV Valor Geral de Vendas

IX

Sumrio

XI

INTRODUO, p. 12

CAPTULO 1

A Financeirizao do Crdito Imobilirio e o Dficit Habitacional, p. 20


A Financeirizao do Crdito Imobilirio, p. 22 A Crise de 2008 nos Estados Unidos - o crdito imobilirio no banco dos rus, p. 27 A Indistino entre Financiamento Imobilirio e Financiamento Habitacional, p. 39

1.1 1.2 1.3

CAPTULO 2

Estado e Mercado na Promoo da Poltica Habitacional: quadro histrico da evoluo do crdito habitacional no Brasil, p. 45
SFH, SBPE e FGTS at o Plano Real, p. 47 SFH, SBPE e FGTS aps o Plano Real, p. 69

2.1 2.2

CAPTULO 3 3.1 3.2 3.3 3.4

SFI, o Sistema Financeiro Imobilirio, p. 94


O SFI e as caractersticas do setor imobilirio, p. 96 O SFI e suas principais caractersticas, p. 100 Lei n. 10.931/2004 e Lei n. 11.196/2005: o aperfeioamento do ambiente regulatrio, p. 117 Resolues do CMN e Instrues Normativas da SRB: regras e parmetros para a operao do mercado de ttulos de crdito imobilirio, p. 121 SFI e o SFH, p. 127

3.5

CAPTULO 4 4.1 4.2 4.3 4.4

Tenses e Contradies do Sistema Financeiro Imobilirio


A Matriz Ideolgica do Sistema Financeiro Imobilirio SFI, p. 131 A Matriz Terica do Sistema Financeiro Imobilirio - SFI, p. 134 O SFI e a agenda neoinstitucional, p. 138 Caractersticas da Urbanizao Brasileira e o Dficit Habitacional, p. 150

CONCLUSO, p. 159 BIBLIOGRAFIA, p. 166

INTRODUO

As profundas transformaes do padro de acumulao capitalista nas ltimas dcadas e a disseminao das finanas como matriz de organizao da riqueza em escala mundial impuseram uma nova racionalidade ao desenho institucional das polticas pblicas, tanto nos pases do centro quanto nos pases subdesenvolvidos. A crise fiscal do Estado, associada reestruturao da apropriao do excedente no sistema mundial, implicou uma inflexo substantiva na trajetria de reconhecimento de direitos e na oferta estatal de bens e servios pblicos. A poltica habitacional, como poltica pblica voltada efetivao do direito moradia, no escapou deste movimento. Inicialmente compreendida como uma poltica de bem estar, a proviso habitacional migrou paulatinamente do discurso universalista dos direitos fundamentais para a lgica seletiva dos mercados, articulando-se de maneira inovadora com a arquitetura financeira dos novos padres de acumulao do capital, especialmente nos Estados Unidos da Amrica. David Harvey aponta, como um dos aspectos do novo regime de acumulao, uma predominncia dos processos de acumulao por espoliao sobre a acumulao via reproduo ampliada do capital. Neste sentido, possvel afirmar que os padres de financiamento da poltica habitacional traduzem o movimento de transformao dos padres de acumulao capitalista. Na fase de expanso material do sistema capitalista no sculo XX, o fundo pblico, nos pases desenvolvidos, constitua a principal fonte de financiamento da poltica habitacional. O direito moradia, ao menos nos Estados de Bem-Estar Social, compunha os custos da reproduo da fora de trabalho e o fundo pblico operava positivamente na organizao poltica da acumulao atravs da atribuio de salrios indiretos. A partir da dcada de 70, j na fase de expanso financeira do sistema mundial, a crise fiscal e a insuficincia dos fundos administrados pelo Estado esvaziaram a sustentao estatal das polticas de bem-estar, deslocando para o mercado o atendimento das necessidades bsicas da classe trabalhadora. O oramento pblico e os fundos financeiros do Estado deixaram de ser responsveis pela universalizao das polticas pblicas, limitando-se ao atendimento de demandas focalizadas e ao fomento das economias de mercado. Alguns autores afirmam mesmo que o oramento fiscal do Estado passa a ser direcionado tambm para garantir a

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rentabilidade de aplicaes financeiras de investidores privados. Na periferia do sistema mundial, observadas as peculiaridades do capitalismo tardio e as dificuldades de formatao de um Estado de Bem-Estar auto-suficiente fora do centro do sistema, tal inflexo fez-se sentir de maneira bastante profunda. No Brasil, onde as insti-tuies que moldam a poltica habitacional refletem com muita consistncia o padro de modernizao conservadora trilhado pelo pas desde 1964, a crise de financiamento do Estado serviu de pretexto para conter as aspiraes transformadoras embutidas na efetivao dos direitos sociais, especialmente no mbito da Assemblia Nacional Constituinte, reduzindo o projeto nacional de desenvolvimento ao aperfeioamento das instituies de mercado e incluso seletiva de cidados no sistema de crdito direcionado. A estrutura de financiamento da habitao criada aps o golpe militar de 1964 buscou criar condies para o desenvolvimento de um mercado imobilirio que j se mostrava dinmico. Do ponto de vista institucional, inequvoco o xito da poltica empreendida a partir de 64. Quanto aos resultados, a literatura bastante contundente ao apontar o descasamento entre o desenvolvimento de um mercado de unidades habitacionais, voltadas principalmente demanda de classe mdia, e a garantia da moradia como direito universal. Nesta perspectiva, o xito daquela poltica pode ser identificado com a criao do Sistema Financeiro de Habitao (SFH), o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE) e o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), canalizando parte significativa dos recursos da poupana voluntria e compulsria formao de um funding habitacional. Por outro lado, inegvel o carter concentrador de renda daquela poltica, com a destinao de unidades subsidiadas a segmentos mdios e altos da populao e a apropriao de parte dos recursos pelo setor empresarial ligado construo civil e pelos grupos rentistas. O aprofundamento da crise do Estado e o entusiasmo neoliberal provocaram uma mudana significativa no modelo do SFH durante a dcada de 90. Inspirado no modelo norte-americano, centrado na captao de recursos privados via mercado de capitais, foi lanado, em 1997, o Sistema de Financiamento Imobilirio (SFI), apor-

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tando a racionalidade das finanas na organizao do financiamento da poltica de crdito imobilirio, inclusive o ha-bitacional. Ao contrrio do sistema anterior, apoiado em um funding pblico, o SFI buscava deslanchar o crdito imobilirio com o uso de instrumentos financeiros inovadores como o Certificado de Recebveis Imobilirios (CRI), a Letra de Crdito Imobilirio (LCI) e a Cdula de Crdito Imobilirio (CCI), buscando introduzir, ainda que em menor escala, um mercado de financiamento habitacional semelhante ao modelo norte-americano, provendo as condies necessrias ao desenvolvimento de um mercado secundrio de hipotecas, que teria como funo primordial transformar a concesso de crdito imobilirio num investimento dotado de segurana e liquidez. Neste sentido, a evoluo dos modelos de financiamento da poltica habitacional no pode ser compreendida sem levar em conta os processos histricos de redefinio dos fluxos de riqueza na economia mundial, bem como o resgate do pacto oligrquico que sustentou a expanso financeira do sistema a partir dos anos 70. No Brasil, em especial, a montagem do SFI teve como justificativa a necessidade de construo de padres alternativos para o financiamento das polticas pblicas, informadas pelas severas restries da poltica fiscal e pelos limites do endividamento externo. Assim, ao mesmo tempo em que a Constitui-o acenava para o reconhecimento de novos direitos e para a construo de estratgias de efetivao dos direitos sociais, a conjuntura histrica direcionava os esforos da poltica econmica para as reformas institucionais predicadas pelo discurso da austeridade fiscal permanente. Apesar de questionar em seus pressupostos o suporte pblico de financiamento do SFH, o SFI no obteve o xito imaginado por seus idealizadores nos seus primeiros anos de funcionamento. Mesmo com inmeras tentativas, as condies macroeconmicas do pas e, principalmente, a poltica de elevadssimas taxas de juros sustentada pelo Banco Central dificultaram a implementao do novo sistema. Afinal, como construir um mercado secundrio de hipotecas diante do alto retorno e pouco risco dos ttulos do tesouro nacional? Como oferecer ao mercado taxas atrativas diante da poltica monetria do governo federal?

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Mas o insucesso da implantao do padro norte-americano de financiamento imobilirio e habitacional no significou o esvaziamento do SFI. Ao contrrio, em mais de dez anos de operao, o SFI foi responsvel pela disseminao de um ambiente institucional tido como o mais seguro e eficiente na alocao dos recursos destinados atividade imobiliria. A tal ponto que a poltica de crdito direcionado do SFH passou a ser criticada como um excesso de interveno do estado no domnio econmico, responsvel por travar o desenvolvi-mento do mercado privado de crdito no pas. Nesta perspectiva, o xito do SFI, como arquitetura de financiamento do crdito imobilirio, deve ser analisado sob um duplo enfoque. De um lado, importante aferir o sucesso do SFI como instituio, isto , como um novo ambiente de negcios imobilirios, fundado na captao de recursos no mercado e na afirmao do protagonismo dos agentes privados na conduo dos financiamentos. De outro, preciso avaliar a capacidade do SFI atacar, de modo efetivo, o problema do dficit habitacional, dada as especificidades do processo de urbanizao brasileiro e as necessidades habitacionais da nossa sociedade. O mago do presente trabalho demonstrar a ineficincia do SFI como modelo de financiamento apto a estruturar polticas habitacionais universalizantes e a sua vocao para a captura do crdito imobilirio em favor dos grupos de maior poder aquisitivo. No primeiro captulo do trabalho, buscamos trabalhar uma questo premente na estruturao do crdito imobilirio a funo da habitao como ideologia justificadora da introduo de novos instrumentos financeiros para a manipulao do sistema de crdito. Para tanto, partimos do processo histrico que alterou a natureza do padro de riqueza no capitalismo contemporneo, dando destaque s formas financeiras de acumulao do capital. A partir da crise de 2008, que sinalizou a confuso entre o crdito habitacional, o crdito imobilirio e a expanso do crdito ao consumo nos Estados Unidos, buscamos apontar as tendncias do sistema de crdito imobilirio, bem como dos padres regulatrios que sustentam a expanso financeira do capitalismo. Crise dos

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subprimes, bolha imobiliria, crise das hipotecas - diversas expresses para designar uma mesma crise, que levou bancos tradicionais a encerrarem suas atividades e fez a bolsa norteamericana protagonizar quedas espetaculares, comparveis crise de 1929. O que faria o crdito imobilirio envolvido nessa crise? Por que a origem da crise fora imputada falta de capacidade de pagamento dos muturios, com a vei-culao pela televiso de imagens de pessoas e famlias perdendo suas casas? Qual o real papel da habitao na expanso da bolha que deu origem crise de 2008? Qual a relao entre crdito imobilirio, crdito habitacional e real estate? So apenas estruturas vocacionadas para distintas funes ou teria algo a mais na operao desta semntica confusa? Neste sentido, buscamos trabalhar sobre os conceitos de crdito imobilirio, crdito habitacional e real estate, tentando separar conceitos tratados de maneira indistinta com o propsito de difundir globalmente o arranjo institucional mais adequado acumulao financeira do capital. No captulo 2, procuramos analisar a evoluo do crdito habitacional no Brasil, identificando o papel do Estado e do mercado na promoo de uma poltica habitacional baseada na concesso de crdito. De forma a tornar mais clara a anlise dos nmeros envolvidos, dividimos o captulo em duas partes: na primeira, analisamos a poltica at o Plano Real e, na segunda, suas inflexes aps o Plano, verificando, neste ltimo caso, com um pouco mais de detalhe, os resultados do SBPE e do FGTS nos ltimos seis anos. Alm disso, apresentamos uma breve histria do crdito imobilirio para fins habitacionais nos ltimos quarenta anos, destacando o papel central dos fundos paraestatais como o FGTS e o SBPE. No captulo 3, aprofundamo-nos na questo especfica do Sistema Financeiro Imobilirio (SFI), analisando suas principais caractersticas e sua relao com as principais caractersticas do setor imobilirio. Neste contexto, demos enfoque aos dois principais pilares do novo sistema as garantias, como a alienao fiduciria, e a captao de recursos no mercado de capitais, como o processo de securitizao. Tambm analisamos os recentes marcos legais que impulsionaram inclusive a contratao no mbito do SFH, as leis n. 10.931/2004 e n. 11.196/2005, as resolues do Conselho Monetrio Nacional (CMN) e outras normas que forneceram parmetros regulatrios para a operao do mercado de ttulos de crdito imobilirio. Por fim, iniciamos

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a anlise do funcionamento simultneo dos dois sistemas, mostrando que, na verdade, no se trata da substituio simples de um padro de financiamento por outro, como parece sugerir uma leitura dos documentos que advogam a adoo total e irrestrita do SFI em todas as modalidades de crdito imobilirio. Trata-se, na realidade, do estabelecimento de uma relao de dependncia na qual o desenvolvimento do SFI parece s se concretizar com a utilizao dos recursos do SFH, especialmente para a emisso primria de hipotecas, ou seja, para a produo e ou financiamento de empreendimentos que posteriormente tero seus crditos securitizados. No captulo 4, analisamos, a partir dos captulos anteriores, as tenses e contradies do SFI, procurando desvendar a sua matriz ideolgica, bem como os motivos da minimizao do papel do Estado, ao menos no nvel do discurso, visando reforar e solidificar o papel do mercado como o nico capaz de prover recursos para um sistema de financiamento imobilirio e habitacional de forma a atingir o enorme desafio do dficit habitacional brasileiro. Ao estudarmos tambm a matriz terica do SFI destacamos sua filiao nova economia institucional, e defesa da construo de instituies especficas para o desenvolvimento das economias de mercado, limitando o papel do Estado ao fomento do mercado e das condies reais para o seu livre funcionamento. No por outro motivo, este o lema do Banco Mundial que, desde 2000, vem propugnando para todos os pases emergentes uma agenda de crescimento voltada ao building institutions for markets. No entanto, em um pas caracterizado pela enorme desigualdade social, marcado pela injustia social visvel na distribuio de renda, quase totalmente urbanizado, com aproximadamente 90% de um dficit habitacional de 6 milhes de unidades concentrado nas faixas de renda at 3 salrios mnimos que essa agenda neoinstitucionalista visa se implementar. O enorme descompasso entre o discurso e a prtica dessa agenda torna-se evidente, j que para o Banco Mundial e para todas as organizaes market-oriented, o problema habitacional no exatamente uma questo de direito social, mas sim um problema de crdito, de renda, enfim, um problema individual do cidado consumidor. Neste modelo, inverte-se a relao

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de instrumentalidade anteriormente existente entre o financeiro e o produtivo, de modo que o primeiro deixa de ser enfocado como um meio para a viabilizao do segundo, tornando-se o ponto de chegada da poltica habitacional. Por fim, na Concluso, procuramos fechar o ciclo deste trabalho, demonstrando que no possvel vencer os desafios da universalizao da moradia no Brasil mercadorizando uma funo constitucional do estado, tal como preconizado pelos organismos internacionais de fomento. O direito moradia no dialoga com a mercadorizao da habitao, ainda que essa tenha cada vez mais caractersticas de mercadoria no capitalismo contemporneo. O modelo apresentado pelo SFI, tendo a habitao como uma commodity, negociada em bolsa, e tendo como pretexto o desenvolvimento de instrumentos financeiros voltados acumulao financeira, no parece uma boa estratgia para alcanar uma cidadania social plena e para garantir a efetividade social do direito moradia.

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CAPTULO 1

A Financeirizao do Crdito Imobilirio e o Dficit Habitacional

A arquitetura do financiamento habitacional no Brasil, seja aquela articulada pelo Sistema Financeiro da Habitao - SFH, seja aquela articulada pelo Sistema Financeiro Imobilirio - SFI, deveria ter como objetivo principal o atendimento s necessidades habitacionais do pas1. No entanto, nos ltimos anos, o enfrentamento dessas necessidades, ou mesmo do dficit de novas unidades habitacionais, parece ter mudado de funo. De meta objetiva das polticas do setor, o combate ao dficit, expresso largamente utilizada na mdia impressa e televisiva, tem sido utilizado como pretexto para a criao de novos instrumentos de crdito, mais vocacionados acumulao financeira de capital que universalizao do direito moradia. Este fenmeno, evidentemente, no uma exclusividade brasileira. Reflete, na verdade, o movimento de financeirizao do crdito imobilirio, dentro do qual a habitao figura, na maior parte das vezes, meramente como pretexto. A recente crise econmica, que teve seu epicentro no mercado de hipotecas norte-americano, um exemplo do fenmeno. Em pouco tempo, ficou claro que a manipulao das hipotecas pouco tinha a ver com uma poltica habitacional agressiva, de carter includente, como poderia parecer aos menos desavisados. Ligava-se, objetivamente, a um processo de acumulao de capital, que tinha no sistema de crdito a sua fora propulsora. Compreender a utilizao da habitao e do crdito habitacional a servio da acumulao de capital um grande desafio para os estudos crticos das polticas pblicas do setor. De fato, curioso observar que os instrumentos de crdito se transformaram no objetivo principal da poltica habitacional, independentemente de sua adequao para atacar o problema. Nesta perspectiva, o estudo dos sistemas de financiamento da habitao no Brasil no pode ignorar este desafio, oferecendo ferramentas de anlise que permitam separar a efetividade social das polticas medida pelo atendimento s necessidades habitacionais da populao, do xito na construo de um ambiente institucional favorvel acumulao de capital pelos
1 Conceito desenvolvido pela Fundao Joo Pinheiro a respeito da necessidade de construo de novas moradias e de melhorias nas unidades habitacionais existentes. O tema ser desenvolvido no captulo 4, mas por ora importante salientar que o conceito de necessidades habitacionais mais abrangente que o conceito economtrico de dficit habitacional. Em necessidades habitacionais insere-se a questo urbana em muitas de suas dimenses, procurando dessa forma tratar a habitao no como unidade habitacional, mas como moradia, tal como propugnado na Constituio Federal.

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agentes privados. importante estabelecer, desde o incio, que o trabalho no ignora a importncia do crdito e do fomento de mercados privados para o financiamento e promoo da poltica habitacional. Os dados mais recentes do desenvolvimento da poltica habitacional no Brasil deixam muito claro que estes so instrumentos fundamentais para atacar a falta de novas unidades. No entanto, uma coisa a utilizao do crdito como mecanismo de proviso de um direito social. Outra, bem diferente, a sua destinao como mecanismo privilegiado de acumulao de capital e redistribuio de riqueza e renda aos grupos de maior poder aquisitivo, como parece indicar a trajetria de financeirizao do crdito imobilirio.

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1.1

A financeirizao do crdito imobilirio

David Harvey, ao dissertar sobre o neoliberalismo, ataca o uso distorcido do sistema de crdito como o meio mais radical de acumulao de capital. De acordo com o autor, a principal realizao do neoliberalismo nos ltimos trinta anos teria sido a redistribuio da riqueza e da renda para as altas esferas da classe capitalista, obra dos mecanismos que comporiam a chamada acumulao por espoliao. A acumulao por espoliao seria a continuidade do processo denominado por Marx como acumulao primitiva de capital e seria a responsvel pelo padro da apropriao da riqueza na atual fase de organizao do modo de produo capitalista. Vrias prticas fariam parte deste processo, como a privatizao da terra, a converso de formas estatais e coletivas de propriedade em propriedade privada, a supresso de direitos aos bens comuns, os processos neocoloniais de apropriao privada de ativos (como os recursos naturais) e, o mais devastador de todos, o uso do sistema de crdito como meio radical de apropriao privada do excedente econmico (Harvey, 2005, p.171). A acumulao por espoliao, assim como a acumulao primitiva de capital, teria como caracterstica a participao ativa do Estado na criao das condies histri-

cas para a acumulao do capital e para a apropriao privada do excedente. De acordo com Harvey, a acumulao por espoliao teria quatro caractersticas principais: (i) a privatizao e a mercadificao: uma das marcas do projeto neoliberal e da acumulao por espoliao seria a privatizao e a mercadificao de ativos at ento considerados pblicos, com o objetivo de abrir acumulao campos antes excludos do clculo da lucratividade. Nas palavras de Harvey, todo tipo de utilidade pblica (gua, telecomunicaes, transporte), de benefcios sociais (habitao social, educao, assistncia sade, penses), [...] foi privatizado em alguma medida por todo o mundo capitalista [...] a passagem de direitos de propriedade comum, obtidos ao longo de anos de dura luta de classes (o direito estatal aposentadoria, ao bem-estar social, a um sistema nacional de sade) ao domnio privado tem sido uma das egrgias polticas de espoliao, com freqncia imposta contrariando a ampla vontade da populao. Todos esses processos equivalem transferncia de ativos do domnio pblico e popular aos domnios privados e de privilegio de classe (Harvey, 2005, p.172-173) [sem grifo no original]. (ii) financializao: por financializao, Harvey descreve uma forte onda instaurada a partir dos anos 80, marcada por um estilo especulativo e predatrio na gesto da riqueza. Por meio da criao de novos instrumentos de especulao, como os derivativos, este processo teria sido responsvel pela produo de uma imensa riqueza para poucos a expensas de muitos, com a produo de bolhas especulativas, operaes fraudulentas com aes, esquemas Ponzi, a destruio planejada de ativos por meio da inflao, a dilapidao de ativos por meio de fuses e aquisies agressivas, a promoo de nveis de endividamento que reduziram populaes inteiras escravido creditcia, para no falar das fraudes corporativas e da espoliao de ativos (o assalto aos fundos de penso e sua dizimao pelo colapso do valor de ttulos e aes e de corporaes inteiras) (Harvey, 2005, p.173-174). (iii) administrao e manipulao das crises: ao lado das bolhas especula-

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tivas, Harvey descreve tambm o processo de lanar a rede da dvida como recurso primordial da acumulao por espoliao. Nas palavras do autor, a criao, a administrao e a manipulao das crises no cenrio mundial evoluram para uma sofisticada arte de redistribuio deliberada de riqueza de pases pobres para pases ricos [...] Uma das principais funes das intervenes do Estado e das instituies internacionais controlar as crises e desvalorizaes de maneira que permitam a acumulao por espoliao sem desencadear um colapso geral ou uma revolta popular (Harvey, 2005, p.175-176). (iv) redistribuies via Estado: por fim, Harvey atribui ao Estado um papel especial sob o neoliberalismo o papel de agente de polticas redistributivas, que reverte o fluxo tpico das economias de bem-estar (redistribuio de cima para baixo). Nas palavras de Harvey, ele o faz antes de tudo promovendo esquemas de privatizao e cortes de gastos pblicos que sustentam o salrio social. Mesmo quando a privatizao parece favorvel s classes baixas, seus efeitos de longo prazo podem ser negativos. Por exemplo, numa primeira impresso, o programa thatcheriano de privatizao da habitao social na Inglaterra pareceu uma beno para as classes baixas, cujos membros poderiam a partir de ento passar do aluguel casa prpria a custos relativamente baixos, obter o controle de um valioso ativo e aumentar sua riqueza. Mas, uma vez feita a transferncia, a especulao com moradias assumiu o controle, particularmente em reas nobres, acabando por expulsar as populaes de baixa renda, via propina ou pela fora, para a periferia de Londres, transformando propriedades antes destinadas moradia da classe trabalhadora em centros de intensa gentrificao 2 (Harvey, 2005, p.176-177). Outros exemplos de redistribuio via Estado so a concesso de subsdios a famlias com maior poder aquisitivo e a poltica de desonerao dos impostos incidentes sobre atividades financeiras lideradas pelos grupos mais bem posicionados na sociedade, promovendo-se um redirecionamento da presso tributria incidente sobre as classes mais abastadas em direo ao contribuinte de menor poder aquisitivo.
2 Sobre Londres e seu status atual de megacidade interessante ver reportagem S para os muito ricos: bilion-rios inflacionam o mercado imobilirio, comprando manses por at R$ 207 milhes no Caderno Especial Grandes Reportagens Megacidades, do Jornal O Estado de So Paulo, em 03 de agosto de 2008.

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A racionalidade das novas arquiteturas de financiamento imobilirio no Brasil reproduz o quadro descrito por David Harvey, em especial as possibilidades de manipulao do sistema de crdito a servio da acumulao de capital e da redistribuio da riqueza e da renda aos grupos de maior poder aquisitivo. Neste sentido, uma grande lacuna nas anlises dos sistemas de financiamento imobilirio a dificuldade de compreend-los a partir da sua sintonia com os padres de acumulao expressos no sistema mundial. Superar esta lacuna exige analisar o Sistema de Financiamento Imobilirio (SFI) a partir dos pressupostos polticos implcitos na sua matriz terica, nos documentos do Banco Mundial e nos primeiros resultados da sua aplicao no Brasil. As novas arquiteturas de financiamento da habitao no se firmam, definitivamente, como sistemas de promoo de direitos sociais. Muito pelo contrario: reduzem o direito moradia ao acesso privado a uma mercadoria livremente negociada no mercado. Neste sentido, expressam claramente aquela tendncia mercadificao, tpica do regime de acumulao dos ltimos trinta anos, e elegem o mercado como o grande protagonista na promoo das polticas do setor. Como bem notou Harvey, a mercadificao presume a existncia de direitos de propriedade sobre processos, coisas e relaes sociais, supe que se pode atribuir um preo a eles e negoci-los nos termos de um contrato legal. H o pressuposto de que o mercado funciona como um guia apropriado uma tica para todas as aes humanas (Harvey, 2005, p.178). A reduo do direito moradia simples garantia do acesso privado a uma mercadoria faz do crdito o principal instrumento na execuo das polticas habitacionais, circunscrevendo a questo poltica definio dos limites do subsdio estatal aos financiamentos tomados pelos muturios. O cidado beneficirio de um direito transforma-se em um cliente do sistema bancrio, includo ou excludo das modalidades de financiamento. O risco do financiamento, as garantias pessoais e reais oferecidas, o nome limpo na praa viram um problema de quem demanda a mercadoria. Como nota Harvey, pensando no desmonte das polticas de bem-estar da Europa e dos Estados Unidos, um sistema de responsabilidade pessoal subs-titui as protees sociais (penses, assistncia sade, proteo contra acidentes) que foram antes responsabilidades dos empregadores e do Estado. Os indivduos compram produtos nos mercados,

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que passam a ser os novos fornecedores de protees sociais. A segurana individual se torna assim uma questo de escolha individual vinculada capacidade de pagamento por produtos financeiros inseridos em mercados financeiros arriscados (Harvey, 2005, p.181). Outra marca da acumulao por espoliao que pode ser observada na estruturao da nova arquitetura do financiamento da habitao a financializao. A expanso da base do financiamento do setor e a atrao da liquidez antes canalizada para outros mercados exigem a formatao de novos instrumentos de crdito e a criao de mercados primrios e secundrios para a negociao dos novos produtos financeiros. A associao entre a crise dos mercados financeiros de 2008 e a expanso do crdito imobilirio nos Estados Unidos d bem a medida deste processo. No Brasil, o processo de financializao, inspirado nos modelos do Banco Mundial, defendido por muitos como a grande alternativa para a captao de recursos para o setor imobilirio, inclusive para o setor habitacional. Veja, por exemplo, os comentrios de uma publicao veiculada por respeitada instituio de ensino, pesquisa e negcios:
possvel observar que as operaes de mercado vm ganhando terreno no conjunto das modalidades de crditos disponveis nos diversos pases. Somou-se ao cenrio econmico mais favorvel um processo de liberalizao e desregulamentao em muitos mercados nacionais, o que contribui, de forma decisiva, para amenizar as restries sobre o crdito. Essas tendncias favorveis [...] atuam como elementos determinantes para uma boa precificao do risco nos emprstimos e para uma melhor classificao do crdito. Com isso, este ltimo fica mais eficiente e pode ser mais bem alocado. Sensveis melhoramentos na avaliao do risco dos emprstimos e na sua classificao trouxeram mais eficincia para as operaes de crdito (FGV-Projetos, 2007, p.14).

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Por fim, inegvel observar na arquitetura dos novos modelos de financiamento da habitao a quarta caracterstica apontada por Harvey - a redistribuio via Estado. O modelo de financiamento, lastreado na captao de recursos pelos mercados de capitais, seja nos mercados primrios, seja nos mercados secundrios, no prescinde do fundo pblico, como pode parecer primeira vista. Praticamente no h experincia no mundo, em especial na periferia do capitalismo, de uma capta-

o de recursos que no tenha contado com o apoio dos fundos estatais, seja pelo aporte direto de recursos oramentrios, seja pela concesso de garantias, seja pela concesso de isenes e vantagens tributrias que garantem competitividade aos fundos de investimento. O prprio Banco Mundial, sempre um militante do protagonismo do mercado, um defensor da participao ativa do Estado na criao das condies efetivas para o desenvolvimento do financiamento imobilirio. Assim, mesmo os mais sofisticados sistemas de crdito tendem a depender do Estado para impulsionar a acumulao de capital, de modo que a apropriao privada da riqueza e da renda pelos agentes econmicos envolvidos nos sistemas ilustra com bastante propriedade o processo de redistribuio de recursos descrito por Harvey. A acumulao por espoliao no pode, neste sentido, ser ignorada nas anlises das novas arquiteturas do financiamento habitacional e imobilirio. Os estudos sobre o Sistema Financeiro da Habitao - SFH e do Sistema Financeiro Imobilirio SFI tm de levar em conta a manifestao histrica deste processo para apreender os efeitos positivos e negativos da financeirizao do crdito imobilirio e do crdito habitacional, por conseqncia. Como argumentado h pouco, o resultado da poltica habitacional, em um quadro permanente de acumulao por espoliao, no pode ser percebido somente pela efetividade social da produo de moradias, mas tambm por sua capacidade de construir um consenso em torno da efetivao de um ambiente institucional favorvel acumulao de capital pelos agentes privados.

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1.2

A crise de 2008 nos Estados Unidos - o crdito imobilirio no banco dos rus
Em setembro de 2008, aps sucessivos revezes e incontrolvel processo de baixa, a bolsa de valores de Nova Iorque apontava o que todos temiam a maior crise econmica em dcadas, provavelmente a maior crise desde 1929. Muitas explicaes, muitas incertezas, e um primeiro responsvel: o sistema de crdito imobilirio norte-americano, responsvel pelo que muitos consideram o fato que deflagrou a crise o estouro de uma bolha imobiliria. A crise ganhava um sobrenome e passa-

va a ser discutida como a crise imobiliria americana ou a crise dos subprimes. Buscavam-se os responsveis. Alguns sugeriam a priso dos suspeitos de sempre os tomadores do crdito, que irresponsavelmente teriam desencadeado a demanda por um crdito que jamais teriam condio de tomar3 . Outros, a utilizao desenfreada de uma frmula matemtica, como se o termmetro fosse o culpado pela febre4. No geral, havia percepo de que a especulao chegara a um nvel intolervel, pondo em risco todo o sistema de crdito imobilirio nos Estados Unidos da Amrica. Compreender as origens da bolha imobiliria norte-americana, mais do que apontar os res-ponsveis pela crise de 2008, permite-nos conhecer as entranhas do processo de financeirizao5 do crdito imobilirio e verificar a real dimenso do vnculo entre a crise e a extenso da poltica de acesso moradia. O fato da crise de 2008 ter sido desencadeada no mercado de hipotecas diz muito sobre este vnculo, mas no conta boa parte da histria, fazendo-nos perguntar o que de fato teria gerado uma crise daquela proporo. Como bem aponta Panitch e Konings (Panitch; Konings, 2009, p. 73), difcil encontrar algum sentido para a crise sem compreender suas razes domsticas, fundadas nas redes financeiras que h dcadas subordinam os trabalhadores e a classe mdia americana a um regime de endividamento. Conforme os autores, a era neoliberal no levou a uma completa deteriorao dos padres de vida da maioria das famlias de trabalhadores americanos: os altos nveis de consumo foram sustentados pelo acmulo de dvidas familiares e pela intensificao do trabalho muitas pessoas trabalhando durante mais horas, sob condies precrias, sujeitas presso dos compromissos financeiros (Panitch; Konings, 2009, p. 74). Incentivados pelo governo, os norte-americanos se endividavam para financiar o seu alto nvel de consumo, dando como
3 GREENSPAN, Alan. FED no tem culpa pela bolha imobiliria. Jornal Folha de S. Paulo, So Paulo, 10 de abril de 2008, Caderno Dinheiro. 4 CRUZ, Renato. A frmula que destruiu Wall Street instituies financeiras calculavam risco de hipotecas de um jeito que s funcionava com mercado em alta. Jornal O Estado de S. Paulo, So Paulo, 15 de maro de 2009, Caderno Economia B11. 5 Harvey utiliza largamente o termo financializao. Em nota, o tradutor do seu livro sobre o neoliberalismo observa que, no Brasil, adota-se tambm o termo financeirizao. Justifica, porm, o termo financializao por tratar-se de sujeio de toda a economia ao capital financeiro para fins especulativos de acumulao do capital e no para outros fins, criando o chamado capital fictcio. Ver Harvey, Op. Cit. pp. 41-42, NT. Neste trabalho, preferimos o termo financeirizao, mais divulgado como referncia ao fenmeno descrito por Franois Chesnais, Jos Carlos Braga e pelo prprio David Harvey.

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garantia a hipoteca de seus imveis. Todas as decises financeiras pessoais eram baseadas na crena difundida de que a habitao era livre de riscos, o que proporcionava um aumento no valor da hipoteca sempre que houvesse necessidade de ampliao do crdito pessoal. O mais importante: estabeleceu-se um vnculo profundo entre o consumo das famlias americanas e o valor das propriedades que, combinado ao fetiche da casa prpria criava um espiral de mtua alimentao entre o crescimento da demanda do mercado e o valor crescente da habitao (Panitch; Konings, 2009, p. 74). Assim, a baixa taxa de juros (em torno de 1% ao ano) incentivava o consumo desenfreado e incentivava o endividamento. Os emprstimos pessoais eram concedidos, na maioria das vezes, tendo o imvel como garantia. Quanto mais crescia a demanda por crdito, mais aumentava o valor dos imveis. Neste contexto, o preo crescente dos imveis indicava uma tima oportunidade de negcios, um investimento com excelentes perspectivas de valorizao. A produo imobiliria destinava-se, como no podia deixar de ser, ao atendimento dos investidores, internos e externos, que apostavam na oscilao positiva dos imveis para especular. Os emprstimos pessoais, lastreados nas hipotecas, eram feitos por diversos agentes, especialmente por empresas de corretagem de crdito. A remunerao destes corretores era calculada em funo da quantidade de crdito gerado e vendido. Assim, no havia compromisso, por parte destes agentes, com a qualidade do tomador do crdito, apenas com o volume de negcios que conseguiam viabilizar. O resultado, ao que tudo indica, foi a ocorrncia de fraudes generalizadas na apurao da renda dos tomadores e, principalmente, na avaliao dos imveis dados em garantia. Este foi um fator preponderante para o crescimento da quantidade e do rpido declnio da qualidade dos crditos classificados como subprime. Bancos e investidores, ao adquirirem estes crditos ditos de baixa qualidade, compensavam o risco elevando as taxas de juros. Em grande parte, antecipavam seus ganhos alienando estes crditos em um mercado secundrio, transferindo o risco da operao s empresas securitizadoras. Por sua vez, as empresas securitizadoras adquiriam crditos rentveis, porm, de sem avaliao criteriosa do histrico de paga-

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mentos, do risco do tomador. Grandes investidores institucionais, principalmente fundos de penso, viram neste mercado uma oportunidade nica de melhorar a performance de suas carteiras. Estava estruturada uma cadeia operacional e financeira altamente arriscada, sujeita ao chamado efeito domin, com possibilidade de contgio de todos os elos que a integravam. Segundo Delfim Neto, em artigo publicado no jornal Valor Econmico em 28 de agosto de 2007,
subprime a hipoteca que garante um emprstimo feito a um comprador duvidoso e/ou, sem os cuidados de avaliao adequada dos seus rendimentos. H suspeita de que gigantes financeiros criaram fundos que tomaram posio em papis lastreados em subprimes, sem registrar seus riscos. Com essa fantasia contbil, transformam, magicamente, papis duvidosos em AAA, sem registr-los nos seus balanos [...]. A explicao fundamental para esse processo o prprio aumento dos preos da casa prpria estimulado pela expanso da demanda que o prprio sistema financeiro criava com novos e mais geis instrumentos de crdito. Tudo caminhava maravilhosamente, at que a delinqncia no pagamento das hipotecas subprime comeou a aumentar cobrando sua parte no descuido com a melhor avaliao dos riscos.6

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Em agosto de 2007, vrias publicaes explicavam a crise financeira mundial a partir dos subprimes:
No mundo inteiro podemos ouvir ecos das dificuldades dos Estados Unidos [...] Comeamos com os tomadores subprime. Nos Estados Unidos essas pessoas, sem surpresa, so mais pobres (e pouco provavelmente brancos) que as que podem conseguir hipotecas a taxas inferiores, geralmente fixas. Sua tendncia foi chegar tarde ao grande mercado ha-bitacional, quando os preos j eram estratosfricos. Muitos parecem ter sido encorajados a fazer emprstimos por corretores mais preocupados com as suas comisses que com a capacidade de seus clientes de pagar as dvidas. E os emprestadores que desembolsaram o dinheiro dzias dos quais tiveram que fechar as portas subestimaram a taxa de ina-dimplncia. De uma maneira geral, pode-se atribuir isso relativa juventude do mercado subprime. De maneira menos generalizada, pode-se apontar o efeito da securitizao sobre os incentivos dos emprestadores: sabendo que os emprstimos podem ser reunidos, juntados e vendidos e depois picados, novamente empacotados e novamente ven6 DELFIM NETTO, Antonio. Os subprimes. Jornal Valor Econmico, So Paulo, 28 ago 2007, p. A3.

didos, levaram a julgamentos descuidados7.

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O editorial do The Economist mostra com clareza a natureza do atual mercado financeiro, em que todas as funes esto profundamente imbrincadas. Os bancos, de fato, no conseguiam determinar a dimenso dos prejuzos, pois a chamada diluio dos riscos era de tal magnitude que no se sabia efetivamente o quanto das suas carteiras estava ligado ao mercado imobilirio e sujeito a qualquer tipo de contaminao. Nas palavras de um executivo responsvel pela administrao de uma carteira de investimentos,
surpreendentemente, os bancos ainda no foram capazes de determinar a dimenso completa de seus prejuzos com novos e complexos instrumentos de crdito. Agora eles esto sofrendo uma segunda rodada de prejuzos causados tanto pela alta nos ndices de inadimplncia quanto por uma ampla gama de emprstimos, medida que os devedores sofrem o desgaste causado pela fraqueza da economia [...]. As dificuldades do setor financeiro esto estreitamente relacionadas incerteza quanto s perspectivas econmicas e, acima de tudo, s expectativas do setor de habitao. Os preos das casas tm poderoso efeito sobre o consumo, por meio de seu impacto sobre o patrimnio e o acesso ao crdito. Eles tambm afetam as instituies financeiras ao influenciar o nvel de inadimplncia em hipotecas e o valor dos ttulos lastreados por elas. [...] A deflao nos preos dos ativos de habitao torna muito difcil estabilizar os balanos do sistema financeiro e tambm acentua os ventos contrrios que a economia real est enfrentando, diz Mohamed El-Erian, co-presidente-executivo da administradora de fundos de investimento Pimco.8 [sem grifo no original]

A crise financeira levantou uma questo h muito discutida nos meios acadmicos avessos ortodoxia econmica a necessidade de aumentar os nveis de regulao da economia, em especial, o nvel de controle das instituies responsveis pela concesso de crdito hipotecrio. Conforme bem aponta Panitch e Konings, se uma razo singular tem predominado nas explicaes da crise global, esta razo a desregulao (deregulation): A falta de superviso estatal sobre o mercado financeiro largamente criticada no somente nas colunas de opinio dos jornais econmi7 THE TROUBLE with the housing market - editorial, The Economist, 22 de maro de 2007. Disponvel em <http://www.economist.com>. 8 GUHA, Krishna. EUA se preparam para a 2 dose recessiva. Jornal Folha de So Paulo (matria originalmente publicada no Jornal Financial Times), So Paulo, 20 de julho de 2008, caderno Dinheiro.

cos como nos analistas da esquerda por ter permitido a arriscada alavancagem das instituies financeiras, baseadas em dvidas fracamente securitizadas, que acabaram levando dbacle atual (Panitch; Konings, 2009, p. 67). O diagnstico da crise da regulao e a prescrio de um novo movimento regulatrio, alm do retorno das polticas econmicas keynesianas, iluminam uma questo que precede a crise provocada pela bolha imobiliria norte-americana. De fato, toda esta forma financeirizada do capitalismo mundial no surgiu com a inflao dos ativos imobilirios, nem com a especulao sobre os riscos das hipotecas subprimes. H uma moldura institucional que pressuposta na crise, que est presente nas razes mais profundas do crash de 2008. De acordo com Massonetto, o desenvolvimento do modo de produo capitalista em escala mundial mediado por padres regulatrios que refletem os padres de acumulao e os padres de gesto sistmica do sistema mundial. Neste sentido, nas ltimas dcadas, possvel divisar: um padro regulatrio baseado na flexibilidade, na tutela estatal dos processos de capitalizao financeira e no deslocamento das decises financeiras para fora do Estado Nacional (Massonetto, 2009, p. 4). E mais,
o fundo pblico, cuja liquidez garantira a expanso material do sistema mundial com promoo de bem-estar social, passou a garantir a renda financeira do capital, deslocando a matriz do Direito Financeiro [e da regulao] para os processos de capitalizao. Neste sentido, a configurao de um novo padro sistmico de riqueza conferiu uma funo peculiar ao Direito Financeiro [e regulao]: a reduo dos riscos inerentes lgica financeira, garantindo, por meio de seus instrumentos, a liquidez exigida pelo mercado e, acima de tudo, assegurando a valorizao patrimonial privada, por meio da sano de ganhos financeiros (Massonetto, 2006, p. 95).

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Este novo padro regulatrio, que permitiu acomodar as inovaes financeiras que redundaram na crise de 2008, um padro bastante distinto do padro regulatrio do perodo anterior, baseado em uma participao ativa do Estado na estabilizao do sistema e na garantia da expanso material do capitalismo. Essa participao, segundo Belluzzo, era destinada a no permitir que as atividades econmicas flutu-

assem em nveis que pudessem ser danosos para o seu desenvolvimento. O Estado exercia ento uma funo regulatria dos mercados, procurando reduzir a
influncia dos condicionantes externos sobre as polticas macroeconmicas domsticas. Os controles de capitais eram prtica corrente e assim as polticas monetrias e os sistemas financeiros nacionais estavam voltados para a sustentao de taxas elevadas de crescimento econmico. Comandados por polticas monetrias acomodatcias, os sistemas financeiros includos os bancos centrais funcionavam como redutores de incertezas para o setor privado, que, por sua vez, sustentava elevadas taxas de investimento. O crculo virtuoso entre gasto pblico, oferta de crdito barato, investimento privado e estabilidade financeira foi a marca registrada da economia da demanda efetiva. [...] Era a poca de ouro do keynesianismo, e essas polticas tinham o propsito declarado de estimular o acesso riqueza atravs do crdito dirigido acumulao produtiva, com o desiderato de manter o pleno emprego, elevando, em termos reais, os salrios e demais remuneraes do trabalho. A regulamentao financeira foi a norma em todos os pases. (Belluzo, 1999, p.100).

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Com o acordo de Bretton Woods, assinado no segundo ps-guerra, e que continha as premissas para o desenvolvimento com forte participao do estado, as economias europias e o Japo lograram se recuperar de forma espetacular. Esse crescimento ampliou a riqueza mundial e fez aumentar o volume de dlares em circulao na economia. Segundo Chesnais, a acumulao industrial da idade de ouro fez com que famlias com melhores disponibilidades financeiras comeassem a investir suas rendas excedentes lquidas em ttulos de seguro de vida (Chesnais, 2005, p.37). Esses e outros recursos lquidos oriundos de excedentes acumulados nas famlias e nas empresas no segundo ps-guerra agora procuravam se valorizar em outros investimentos, visto que os investimentos industriais pareciam no mais prover as taxas de juros que ofereciam antes, durante a dcada de 50. A Inglaterra criou, ento, na city de Londres, uma espcie de offshore, um mercado interbancrio de capitais lquidos, conhecido como mercado de eurodlares. Lucros de empresas no reinvestidos na produo e tambm no repatriados pelas multinacionais americanas alimentavam essa praa, constituindo o que Chesnais

vai apontar como a primeira base de operao internacional do capital portador de juros (Chesnais, 2005, p. 38). A prxima etapa, no desenvolvimento histrico do padro regulatrio da expanso financeira do modo de produo capitalista, ficou marcada pelo choque do petrleo, isto , pela insero nessa ciranda de elevadas somas resultantes do aumento temporrio do preo do petrleo, aplicadas em Londres pelos potentados do golfo prsico (Chesnais, 2005, p. 39). Esses recursos foram a base de emprstimos para pases do terceiro mundo, que dessa forma alavancaram sua dvida externa. De acordo com Belluzzo, esse circuito financeiro internacionalizado e operado pelos grandes bancos comerciais margem de qualquer regulamentao ou superviso dos bancos centrais acentuou sua tendncia superexpanso do crdito concedido a empresas, bancos e governos, alimentando, sobretudo um forte endividamento da periferia (Belluzzo, 1999, p. 102). As dvidas dos pases perifricos cresciam quase que exponencialmente e os juros absorviam parcelas crescentes do oramento estatal e de suas reservas, forando os devedores a tomarem novos emprstimos para honrar o servio da dvida. Estes novos emprstimos, destinados ao servio da dvida, submetiam os agentes endividados as taxas de juros de ocasio, fundamentais para a rolagem e ampliao de suas dvidas. nesse contexto que, em 1979, o governo americano resolve aumentar as taxas de juros a um padro sem precedentes, disparando a dvida dos pases subdesenvolvidos e mos-trando para todo o mundo que o dlar ainda era a moeda forte. De acordo com Belluzzo, na obra j citada, na prtica, a ampliao dos mercados de dvida pblica constituiu a base sobre a qual se assentou o desenvolvimento do processo de securitizao. Isto no apenas porque cresceu a participao dos ttulos americanos na formao da riqueza financeira demanda pelos agentes privados americanos e de outros pases, mas tambm porque os papis dos governos dos Estados Unidos eram ativos dotados de grande liquidez. Assim, crditos desvalorizados dos pases em desenvolvimento foram sendo substitudos por dvida emitida pelo Tesouro Nacional dos Estados Unidos. [...] Foi nesse ambiente

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de reimposio da supremacia do dlar e de desestruturao do sistema monetrio internacional que ocorreu a grande fuga para a frente, consubstanciada no aparecimento dos novos processos de globalizao, desregulamentao e securitizao (Belluzzo, 1999, p. 104). Foi neste contexto que se deu o crescimento veloz da participao das formas financeiras de apropriao de riqueza. Nos pases desenvolvidos, as classes mdias passaram a investir em ttulos e aes, diretamente ou por meio de fundos de investimento ou de fundos de penso. O patrimnio tpico de uma famlia de renda mdia passou a incluir ativos financeiros em proporo crescente, alm dos imveis e bens durveis. [Assim] a acumulao de ativos financeiros ganhou na maioria dos casos status permanente na gesto da riqueza capitalista. (Belluzzo, 1999, p. 105). Por fim, essa impressionante escalada do volume de riqueza financeira [...] suplantou de longe o crescimento da produo e da acumulao de ativos fixos. [Como conseqncia,] a financeirizao e a correspondente valorizao fictcia da riqueza, como nunca, vm subordinando a dinmica da economia (Belluzzo, 1999, p. 105;115). De onde conclui Belluzzo que
o capitalismo o regime de produo em que a riqueza acumulada sob a forma monetria est sempre disposta a dobrar-se sobre si mesma, na busca da autoreproduo. D-D e no D-M-D o processo em estado puro, adequado a seu conceito, livre dos incmodos e empecilhos de suas formas materiais particulares. No se trata de uma deformao, mas do aperfeioamento de sua substncia, na medida em que o dinheiro o suposto e o resultado do processo de acumulao de riqueza no capitalismo. este processo fantasmagrico de auto-reproduo que o capital est realizando sob os nossos olhos nos mercados financeiros contemporneos9. (Belluzzo, 1999, p. 115-116)

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9 importante salientar que essa passagem do D-M-D para o D-D suscita importantes debates sobre a relao entre a base produtiva e a esfera financeira da economia. Pode-se questionar, por exemplo, se o prprio crash das bolsas de valores, ocorrido no mundo todo por conta das bolhas especulativas, no representaria um limite das possibilidades de descolamento da esfera financeira da base produtiva real. Como foi mencionado algumas pginas atrs, verifica-se no contexto da financeirizao um aumento das horas de trabalho na economia global. Dessa forma, o debate sobre uma massa crescente de valor sendo produzida e apropriada em algum lugar (ainda que de forma menos visvel), por trs da valorizao que aparece como financeira e, por outro lado, a fantasmagoria de um processo que produz dinheiro a partir do dinheiro, relevante do ponto de vista dos fundamentos da prpria existncia do capitalismo enquanto sistema econmico, que, no entanto, foge ao escopo dessa tese.

De acordo com Tavares e Belluzzo,


no primeiro trimestre de 2004 (depois do estouro da bolha dos anos 90), o valor dos ativos financeiros detidos pelas famlias americanas aes, cotas de fundos, ttulos de dvida pblicos e privados) era de US$ 34,8 trilhes contra US$ 20,1 trilhes em ativos tangveis (casa prpria, bens durveis). [...] Observadas do ponto de vista das instituies e dos ins-trumentos financeiros, estas transformaes na riqueza espelham a maior importncia da finana direta e securitizada em relao ao crdito bancrio. [...] Esta mudana engendrou a securitizao de crditos e facilitou o envolvimento dos bancos com o financiamento de posies nos mercados de capitais e em operaes fora do balano que envolvem derivativos (Tavares; Belluzzo, 2004, p. 127).

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No Brasil, a transio do padro regulatrio ps-Bretton Woods para o padro regulatrio da expanso financeira do capitalismo tambm perceptvel.
Essa desarticulao entre grupos industriais e financeiros teve duas implicaes importantes para a configurao patrimonial da economia brasileira nos anos posteriores. Em primeiro lugar, levou a um crescimento significativo dos conglomerados financeiros, cujo endividamento externo teve, como contrapartida, o crescimento da dvida pblica interna, fonte dos lucros bancrios na ciranda financeira do open-market. Em segundo, levou, aps a crise da dvida externa, reviso das restries s participaes acionrias cruzadas entre bancos e indstria, mas j em um contexto de perda de dinamismo do investimento privado, configurando por isso, para os bancos privados, mais uma oportunidade de diversificao de risco para suas carteiras de ttulos (Miranda; Tavares, 1999, p. 335)

A constituio de holdings, a criao ou compra de financeiras e bancos pelos principais grupos industriais nacionais originrios constituram base importante de suas condutas patrimoniais defensivas imperantes na dcada de 80. Uma economia altamente inflacionria, com moeda indexada e com um sistema financeiro sofisticado para operaes de curtssimo prazo, mas inoperante para o financiamento de longo prazo, e sofrendo estagnao de seu mercado interno, tende a moldar estratgias microeconmicas de carter rentista. Em tais estratgias, o principal objetivo do investimento era diluir o risco e elevar as margens de lucro financeiro mediante a ampliao e a diversificao das carteiras dos grupos. Conseqentemente, a diversificao deu-se principalmente em funo da busca de ativos seguros ou de elevada

liquidez, visando a proteo patrimonial dos grupos e a financeirizao da riqueza (Miranda; Tavares, 1999). Belluzzo atenta para a caracterstica essencial do capital portador de juros, fundamental para compreender o processo de securitizao:
na lei geral da acumulao capitalista esto estruturalmente implcitas as necessidades de concentrao e centralizao dos capitais, comandada atravs da ampliao e da autonomizao crescentes do capital a juros, ou seja, com o predomnio cada vez maior do sistema de crdito sobre as rbitas mercantil e produtiva. O capital a juros nasce, portanto, da necessidade de perptua expanso e valorizao do capital para alm dos li-mites de seu processo mais geral e elementar de circulao e reproduo. Para revolucionar periodicamente a base tcnica, submeter massas crescentes de fora de trabalho a seu domnio, criar novos mercados, o capital precisa existir permanentemente de forma livre e lquida e, ao mesmo tempo, crescentemente centralizada. Apenas dessa maneira pode fluir sem obstculos para colher novas oportunidades de lucro. [...] Na verdade, o que distingue essa forma de capital financeiro das que a precederam historicamente o carter universal e permanente dos processos especulativos e de criao contbil de capital fictcio [...]. A natureza intrinsecamente especulativa da gesto empresarial, nessa modalidade de capitalismo moderno, traduz-se pela importncia crescente das prticas destinadas a ampliar ficticiamente o valor do capital existente, tornando necessria a constituio de um enorme e complexo aparato financeiro. Segundo Hobson [...] se os ativos tangveis podem ser avaliados pelo seu custo de produo ou reposio, aqueles de natureza no-tangvel s podem s-lo atravs de sua capacidade lquida de ganho. Esta, por sua vez, s pode ser estimada como o valor capitalizado da totalidade dos rendimentos futuros esperados, menos o custo de reposio dos ativos tangveis. aqui, neste ltimo elemento (ativos no tangveis), que reside a elasticidade do capital, comumente utilizada pela classe financeira para ampliar a capitalizao para alm dos limites da capacidade real de valorizao. Dessa forma, a capacidade putativa de ganho de uma grande companhia, independentemente de como seja financiada, repousa fundamentalmente no controle dos mercados, na fora de suas armas de concorrncia, e , portanto, mesmo amparada em mtodos avanados de produo, altamente especulativa em seu valor presente (Belluzzo, 1999, p. 88;90-91).

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Dessa forma, ao abrirem seu capital na bolsa de valores utilizando o Valor Geral de Vendas (VGV) de um determinado empreendimento como um ativo, as empresas

imobilirias participam dessa ciranda alimentando a especulao de seus papeis e utilizando a cidade como fonte e objeto de sua atividade. Por essa lgica, j sabendo que determinado empreendimento ter seus crditos - oriundos ou do aluguel de seus espaos ou ainda do retorno de financiamentos transformado em recebveis imobilirios cujos papeis circularo na esfera dos ativos no tangveis, o que era apenas um negcio, uma atividade produtiva dita tradicional, vira ento a parte visvel, tangvel de uma valorizao do capital financeiro. Um desdobramento importante desse processo o papel do governo e das polticas pblicas no capitalismo contemporneo. O que se apresenta como conseqncia importante para quem estuda e se debrua sobre polticas publicas o quanto esse imperativo da riqueza financeirizada impacta nos oramentos e no manejo de uma poltica governamental. H um dficit publico que constantemente alimentado pelas finanas, o que diminui sobremaneira o uso dos recursos pblicos no desenvolvimento do pas. Pode-se afirmar que o estado de bem estar, que nunca existiu no Brasil da forma clssica, assenta-se na produo, na expanso material e que implicava a converso de capital monetrio em mercadorias, bens, servios, enfim, havia a preponderncia dos processos de elevao de renda na acumulao. Atualmente, no entanto, o que se verifica queao estado, no basta mais assegurar a expanso do capital em seu territrio [...]. necessrio reduzir o risco da expanso financeiro sob sua jurisdio, alm de garantir a valorizao da riqueza privada. [...] o padro normativo da expanso financeira [...] marcado, na forma, pela flexibilidade, e, no contedo, pela tutela jurdica da renda financeira do capital (Massonetto, 2006, p.104). Dessa forma, se antes o oramento pblico poderia ser utilizado para a insero do pas em um outro patamar de desenvolvimento, atualmente, o oramento pblico deve estar voltado para a garantia do investimento privado, para a garantia do capital privado, em detrimento dos direitos sociais e servios pblicos voltados para a populao mais desfavorecida. Assim, nesta etapa, o direito financeiro, na organizao do espao polticoeconmico da acumulao, passa a servir a uma nova funo do Estado

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a tutela jurdica da renda do capital e da sano de ganhos financeiros privados, a partir da alocao de garantias estatais ao processo sistmico de acumulao liderado pelo capital financeiro (Massonetto, 2006, p. 69).

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1.3

A indistino entre financiamento imobilirio e financiamento habitacional


Ao se analisar as arquiteturas de financiamento da habitao no Brasil deparamonos com certa impreciso na qualificao dos sistemas financeiros. A origem do equvoco o uso indistinto que feito entre os termos imobilirio e habitacional na imprensa e em documentos setoriais. Ainda que os sistemas financeiros atualmente existentes, o Sistema Financeiro de Habitao, SFH, e o Sistema Financeiro Imobilirio, SFI, possuam denominaes distintas, a confuso costuma ser freqente. Aparentemente, o erro poderia ser corrigido sem maiores problemas, se no fosse a convenincia da manuteno desta impreciso. Na medida em que a crise mundial vinculou o crdito imobilirio (e habitacional) a ou-tros mercados de crdito, como o crdito ao consumidor, fundamental compreender as especificidades de cada negcio a partir de suas caractersticas particulares, e desvendar os vnculos que aproximam instrumentos to distintos. A propagao da suposta excelncia do sistema americano de captao de recursos no mercado, base da arquitetura de financiamento imobilirio e de habitao dos Estados Unidos, obscureceu a distino entre os modelos, como se as funes de cada sistema no incidissem na sua estruturao. De acordo com o modelo na vitrine, o que importava era a liberdade dos agentes e o protagonismo do mercado na captao dos recursos, independente da sua finalidade (imobiliria, em geral, ou habitacional). Seria importante a conduo de uma pesquisa emprica ainda a ser elaborada que mostrasse a distino dos diversos agentes que compem esse sistema (proprietrios, incorporadores, construtores, agentes de crdito, setores do estado), compreender o papel desempenhado por cada um deles e o tipo de apro-

priao consumado10. No entanto, j a anlise do discurso aponta questes importantes que podem auxiliar na compreenso dos recentes desdobramentos e resultados do SFH e do SFI. Basicamente, a expresso mercado imobilirio diz respeito a toda transao que envolva um bem imvel, referindo-se propriedade da terra e s edificaes incorporadas, com seus diversos usos, e excluindo a infra-estrutura destinada a dar suporte ao seu funcionamento. Por exemplo, engloba a edificao de um shopping center, a terra em que ele se incorpora, mas no as estradas que lhe do acesso, nem as obras de saneamento bsico que o viabilizam. Imobilirio, neste sentido, compreende tudo o que relativo a um imvel, seja ele destinado moradia, seja ele destinado a um uso diverso, como uma escola, uma fazenda ou um centro comercial. Nos ltimos anos, com a internacionalizao dos mercados e com a massificao do sistema norte-americano pelas escolas de negcio, o termo real estate tem ocupado um lugar de destaque na descrio dos negcios imobilirios. Na origem, a expresso, que no tem uma traduo exata para o portugus, referia-se propriedade e aos bens incorporados. Posteriormente, passou a descrever uma atividade negocial. Assim, o termo real estate significa atualmente tanto o bem imvel como a atividade imobiliria. De acordo com Downes e Goodman, real estate um pedao de terra e todas as propriedades fsicas relacionadas a ele, incluindo casas, cercas, paisagismo e todos os direitos sobre o espao areo e o subsolo. Ativos no associados diretamente com a terra so considerados propriedade pessoal (mveis, veculos, seguros)11. J de acordo com Friedman, Harris e Lindeman, no direito, a terra e tudo mais ou menos incorporado nela. Propriedade que vai do centro da terra (subsolo) at o cu (above to the heavens)12. J no mbito de negcios, de acordo com o mesmo
10 Devo essa importante reflexo urbanista Mariana Fix, em dialgo sobre as conseqncias da distino entre os termos imobilirio e habitacional. 11 Downes, John. Dictionary of Finance and Investment Terms. Barrons, 2003 e Friedman, Jack P. Dictionary of Real Estate Terms. Barrons, 2004. 12 O conceito de propriedade abrangendo o subsolo e o espao areo um conceito oriundo do direito romano (quem dono do solo tambm dono at o cu e at o inferno), recebido pelo Cdigo de Napoleo, pelo BGB (Cdigo Alemo) e pelo Cdigo brasileiro de 1916. Ainda que obviamente tenha havido mudanas relativas ao conceito, chama a ateno o seu carter sagrado, vinculando o solo ao inferno e ao cu (heaven, que em ingls tem uma conotao sagrada). Ver PEREIRA, Caio Mrio da Silva. Instituies de Direito Civil Volume IV Direitos Reais. Rio de Janeiro: Forense, 2009.

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dicionrio, real estate pode ser traduzido como as atividades atinentes posse, propriedade e transferncia de uso da propriedade 13. Nos Estados Unidos, o real estate como negcio tem uma longa tradio, desde suas famosas savings and loans companies do incio do sculo XX. No entanto, a atividade de real estate adquiriu outra conotao aps a desregulamentao dos mercados financeiros iniciada na dcada de 70. Desde ento, real estate traduz um negcio financeiro, completamente imerso no mercado de capitais e dedicado promoo de ganhos especficos, da incorporao e administrao de imveis ao agenciamento de crdito e administrao de garantias. Neste sentido, podemos citar vrias atividades especializadas que se vinculam ao negcio do real estate: contadores (accountants), avaliadores de imveis (appraisers), procuradores (attorneys), corretores imobilirios (brokers); especialistas (counselors); agentes governamentais (government regulators), corretores hipotecrios (mortgage brokers), credores hipotecrios (mortgage lenders), vendedores (salespersons); prospectadores (surveyors); securitizadoras (title companies)14. Nesta perspectiva, contaminado pelas mltiplas acepes de real estate, o negcio imobilirio passou a representar muito mais do que simplesmente a transao de bens imveis. Passou a configurar um novo modo de ser da reproduo do capital imobilirio, demandando a estruturao de um sistema de crdito a servio da valorizao imobiliria e da acumulao financeira do capital. Assim, imobilirio no mais apenas um gnero de negcio, dentre os quais se inclui o negcio da habitao. uma nova forma de circulao e apropriao da riqueza. Nestas idas e vindas, o termo imobilirio, ligado arquitetura de financiamento de certos bens, no veicula mais somente uma tipologia dos bens financiados, designando um gnero do qual a habitao uma espcie, mas sim um modo de ser especfico da acumulao da riqueza no setor. J o conceito de habitao, como frao do negcio imobilirio, compreende toda edificao destinada ao uso residencial e que possa ser transacionada no merca-

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13 14

Downes, J. e Friedman, J.P., op. cit. Friedman, Jack P. Dictionary of Real Estate Terms. Barrons, 2004, termo Real Estate.

do. A possibilidade de transao do imvel residencial no mercado crucial para o mercado de crdito, j que as operaes de financiamento costumam utilizar o prprio bem financiado como garantia. Visto que a propriedade o principal lastro de uma poltica de captao de recursos, como a emisso de ttulos lastreados por hipotecas, h uma enorme dificuldade de combinar os modelos de mercado com certas polticas de regularizao fundiria urbana calcadas em instrumentos distintos do direito de propriedade, como a concesso de direito real de uso ou de uso especial para fins de moradia. Quanto menor o reconhecimento pelo mercado dos ttulos oferecidos como garantia, menor a probabilidade da liberao do crdito15. De modo que quanto maior informalidade, maior o risco da operao e menor a possibilidade de acesso ao crdito. Enfim, propriedade garantia e garantia a base do sistema de crdito operado pelo mercado. Ainda que se deva compreender o conceito de habitao como moradia digna, que engloba servios, infra-estrutura, acessibilidade e transporte, segurana jurdica da posse, habitabilidade, custos acessveis16, reforando o aspecto urbano e de incluso social contido no direito moradia consignado na Constituio Federal, o termo habitacional no financiamento tende a considerar apenas e to somente o bem fsico da casa. Talvez seja por isso que a quantificao do nmero de financiamentos concedidos no mbito de determinada poltica habitacional seja um poderoso indicador de atendimento dessa poltica, ainda que outros fatores devam ser considerados para indicar o sucesso de uma poltica habitacional. O padro de financiamento da poltica habitacional brasileira ps 1964 esteve centrado no crdito lastreado na captao de poupana, tanto voluntria quanto compulsria e muito pouco no repasse de recursos oramentrios de origem fiscal. A constituio do SFH, nascido de uma conjuntura de interveno do estado na

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15 Informaes obtidas junto a especialistas convidados para reunies realizadas pelo Grupo de Estudos de Mercado Imobilirio realizadas no LABHAB/FAUUSP no ano de 2008. 16 A conceituao de moradia digna remonta dcada de 80 e luta poltica instaurada na Assemblia Nacional Constituinte por acadmicos e movimentos sociais, entre outros atores, para inserir na nova Constituio Federal essa acepo da moradia como a que deveria ser considerada na Constituio como um direito social e fundamental do cidado que deveria receber a proteo constitucional. Para maior detalhamento ver Plano Nacional de Habitao, PLANHAB, disponvel em <http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/planhab/produtos/produtos>, e SAULE Jr., Nelson. A Proteo Jurdica da Moradia nos Assentamentos Irregulares. So Paulo: Srgio Antonio Fabris Editor, 2004.

economia, regulao de mercados e direcionamento de recursos onerosos a partir de critrios polticos bastante distinta da formatao do SFI, criado em 1997 em pleno perodo de consecuo do ajuste neoliberal no Brasil, que pressupe a livre negociao entre as partes, limitando-se o estado a resolver as chamadas falhas de mercado O que requer ateno o fato de que esse capital fictcio que domina as finanas mundiais atuais est cada vez mais entranhado no mundo real da cidade. Essa forma de produo do ambiente construdo17 est ganhando cada vez mais fora no desenho de um sistema de financiamento habitacional e de infra-estrutura no Brasil, que seriam inicialmente destinados a dar conta das imensas necessidades do pas. A formatao e implantao do SFI parecem reforar esse entendimento. O SFI foi criado como uma possibilidade real de estabelecer um mercado importante no pas para o financiamento a empreendimentos imobilirios. A ausncia do sistema nervoso para deslanchar o setor imobilirio no Brasil, como aponta Fix18 em relao ao sistema de crdito para a produo de torres de escritrio, um dos principais tipos de empreendimentos imobilirios pelo volume de produo e valores envolvidos, demonstra a importncia dada pelo setor imobilirio na formatao de um sistema financeiro prprio em meados da dcada de 90. Toda a argumentao de que falta um sistema de crdito destinado ao setor imobilirio, de que o setor ser alavancado caso esse sistema funcione, vem ao encontro da edio da lei do SFI. Apesar do foco mais expressivo no financiamento de imveis no-residenciais, a habitao acabou virando um excelente pretexto para o discurso da alocao de recursos do SFH na promoo de produtos imobilirios em geral, por meio do ambiente financeiro do SFI. Na ocasio da criao deste sistema, no faltaram os que

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17 Conceito trabalhado por Harvey: sob essa expresso incluo a totalidade das estruturas fsicas casas, ruas, fbricas, escritrios, sistemas de esgotos, parques, equipamentos culturais e educacionais etc [...] esse processo de criao do espao cheio de contradies e tenses e que as relaes de classes nas sociedades capitalistas geram inevitavelmente fortes conflitos e correntes cruzadas HARVEY, David. O trabalho, o capital e o conflito de classes em torno do ambiente construdo nas sociedades capitalistas avanadas. Espao & Debates, So Paulo, n. 06, ano II, 1982, p. 06-35. Os urbanistas Mariana Fix e Joao S. W. Ferreira trabalham esse conceito ao tratar da constituio de grandes empreendimentos imobilirios, do circuito financeiro do capital e do mito da cidade global. Ver FIX, Mariana. So Paulo Cidade Global. Boitempo, 2007. FERREIRA, Joo S. W. So Paulo: O Mito da Cidade Global. So Paulo, 2003. Tese (Doutorado) - Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de So Paulo. 18 FIX, op. cit. P. 144.

criticassem o SFH como ultrapassado, defendendo a sua substituio para que finalmente a questo habitacional fosse resolvida. Mesmo que o SFH continue produzindo seus resultados, ainda resistem os que vem no modelo do SFI a grande oportunidade de combate ao dficit de moradias no Brasil. O SFI no substituiu o SFH. O SFI tambm no se limitou a ampliar as condies para o financiamento de imveis no residenciais, no contemplados no modelo anterior. No final das contas, o SFI tencionou criar um ambiente de negcios capaz de atender todo tipo de demanda imobiliria, disseminando uma nova forma de riqueza imobiliria. sua forma, o SFI refora a era do real estate como business no Brasil. No entanto, ainda que os nmeros recentes do SFH demonstrem que ultrapassado e falido so adjetivos que no caracterizam sua operacionalizao, sabido que o equacionamento da questo habitacional no depende unicamente do crdito. A questo fundiria o outro ponto fundamental para o equacionamento do problema da habitao. Nossa tese, no entanto, no tratar da questo da terra, ainda que ela seja de importncia seminal para o urbano e para a prpria compreenso da sociedade brasileira. Deteremo-nos somente na questo do crdito, procurando entender sua evoluo institucional nos ltimos 40 anos e suas tendncias recentes.

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CAPTULO 2

Estado e Mercado na Promoo da Poltica Habitacional: quadro histrico da evoluo do crdito habitacional e imobilirio no Brasil

O Sistema Financeiro de Habitao, o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo e o Fundo de Garantia do Tempo de Servio foram marcos fundamentais para o desenvolvimento do crdito habitacional e imobilirio no Brasil. A lei que criou o Banco Nacional da Habitao (BNH), lei 4.380, de 21 de agosto de 1964, instituiu tambm o Sistema Financeiro de Habitao (SFH), com a grande inovao da correo monetria nos contratos imobilirios, alm das Sociedades de Crdito Imobilirio (SCI), as Letras Imobilirias (LI) e o Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU). O BNH era o rgo central, normativo e financiador do SFH e do Sistema Financeiro de Saneamento (SFS)1. No mesmo ano foi editada a Lei 4.591, de 16 de dezembro de 1964, conhecida como a Lei das Incorporaes Imobilirias, considerada tambm fundamental para a estruturao de um mercado imobilirio e habitacional, regulamentando e disciplinando a constituio de condomnios, forma cada vez mais utilizada na crescente ocupao dos espaos urbanos2. Em 1966 foi criado o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), por meio da lei 5.107 e, em 1968, houve a regulamentao da caderneta de poupana, por meio de Resoluo do Conselho Diretor do BNH. Rapidamente, ambos os recursos, oriundos do FGTS e da caderneta de poupana, tornaram-se os principais instrumentos de funding para o crdito habitacional e imobilirio no pas. Para os objetivos dessa tese sero destacadas brevemente a constituio, operao e de-sempenho do FGTS e do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), e no o desempenho e o histrico do BNH, ainda que em muitos momentos a anlise seja impossvel de ser dissociada. Tambm no nos debruaremos sobre a anlise dos recursos no onerosos destinados execuo de poltica habitacional (Oramento Geral da Unio) visto que o propsito da tese no analisar a poltica

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1 Lei n. 4.380, de 21 de agosto de 1964. Institui a correo monetria nos contratos imobilirios de interesse social, o sistema financeiro para aquisio da casa prpria, cria o Banco Nacional da Habitao (BNH), e Sociedades de Crdito Imobilirio, as Letras Imobilirias, o Servio Federal de Habitao e Urbanismo e d outras providncias. 2 A Lei 4.591, de 16 de dezembro de 1964, estabelece as bases para a organizao da propriedade imobiliria sob a forma de condomnio: Art. 1. As edificaes ou conjuntos de edificaes, de um ou mais pavimentos, construdos sob a forma de unidades isoladas entre si, destinadas a fins residenciais ou no-residenciais, podero ser alienados, no todo ou em parte, objetivamente considerados, e constituir , cada unidade, propriedade autnoma sujeita s limitaes desta Lei.

desenvolvida no pas aps a criao do BNH, mas sim analisar os sistemas de financiamento habitacional e imobilirio. bom salientar que, no caso brasileiro, a poltica habitacional executada tendo como fundo financeiro uma srie de recursos, onerosos e no onerosos, provenientes de diversas fontes. Uma anlise completa da execuo da poltica habitacional requereria, portanto uma anlise do desempenho de todos esses fundos.

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2.1

SFH, SBPE e FGTS at o Plano Real

At pela distncia histrico-temporal, tende-se a considerar o perodo de vigncia do BNH como um perodo homogneo, constitudo por uma nica lgica, explicitando-se e analisando-se principalmente os grandes nmeros gerados pelo BNH e as principais causas de sua extino. As distenses e os conflitos internos ficam subsumidos dentro do quadro maior de sua produtividade numrica. No entanto, uma anlise, ainda que expedita, sobre os principais perodos do BNH e do SFH nos auxilia na compreenso da atual estrutura do SFH, suas mudanas institucionais e as principais caractersticas do funcionamento e da estrutura de um sistema de financiamento habitacional e imobilirio de grandes propores. Vrios autores se debruaram sobre esse tema, analisando as condies polticas e sociais dos primeiros anos do BNH, procurando identificar as motivaes do regime militar e as principais caractersticas do sistema3.

3 Trabalhos seminais sobre o assunto incorporam a dimenso poltica, social e econmica do BNH, procurando analisar tambm as linhas programticas e os resultados obtidos. Ver ANDRADE, Luis Aureliano. Poltica urbana no Brasil: o paradigma, a organizao e a poltica. Revista Estudos CEBRAP. v.18, p.117-148, out./ dez., 1976; ARRETCHE, Marta. Interveno do Estado e setor privado: o modelo brasileiro de poltica habitacional. Revista Espao e Debates, So Paulo, v. 31, p. 21-36, 1990; AZEVEDO, Srgio de. Vinte e dois anos de habitao popular (1964-1986): criao, trajetria e extino do BNH. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 4, n.22, p.107-119, out./dez., 1988; BOLLAFI, Gabriel. Aspectos socioeconmicos do Plano Nacional de Habitao. Tese (Doutorado), Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de So Paulo. So Paulo, 1972; MARICATO, Ermnia. Poltica habitacional no regime militar. Petrpolis: Vozes, 1987; VALLADARES, Lcia (org.). Repensando a Habitao no Brasil. Rio de Janeiro: IUPERJ/Zahar, 1982; AZEVEDO, Srgio; ANDRADE, Lus Aureliano, G. Habitao e Poder, da Fundao da Casa Popular ao BNH. Rio de Janeiro: Zahar, 1982; MARICATO, Ermnia. Autoconstruo, a arquitetura possvel. In MARICATO, Ermnia. A produo capitalista da casa (e da cidade) no Brasil Industrial. So Paulo: Ed. Alfa-mega, 1979.

Quando da criao do BNH, logo aps o golpe de estado conservador de maro de 1964, o grupo lacerdista4 que havia apoiado o golpe conseguiu participar ativamente do projeto de lei que criou o BNH e o SFH e conseguiu fazer o primeiro presidente do Banco, a professora Sandra Cavalcanti. A idia bsica de interveno habitacional propugnada pelo grupo lacerdista - principalmente por conta de algumas obras que a Aliana para o Progresso havia realizado no Estado da Guanabara - era a erradicao de favelas e a construo de grandes conjuntos nas distantes periferias das cidades, que j mostravam sinais de ocupao acelerada. Sob a batuta de Cavalcanti, e seguindo o exemplo da COHAB Guanabara, que j havia sido constituda em 1962, foram criadas de maio de 1964 a outubro de 1965, em aproximadamente 17 meses, 19 COHABs em todo o pas. No entanto, os interesses financistas que apoiaram o golpe de 1964 j haviam notado a importncia crescente dos recursos que estavam e estariam mobilizados para o fomento construo civil. Segundo Arago, ltimo presidente do BNH, havia uma ciso exposta dos grupos que se tinham alinhado para a criao do BNH e uma oposio explcita de parte do empresariado da construo civil com vinculaes no Ministrio do Planejamento [ento Roberto Campos] atuao da presidenta Sandra Cavalcanti (Arago, 1999, p. 89). Em 1965, a presidncia do BNH foi substituda por equipes ligadas ao Ministrio da Fazenda e do Planejamento, que aceleraram as medidas necessrias para implementao do modelo americano de crdito imobilirio, semelhante s savings and loans, mas de alcance nacional, ao contrrio do sistema americano poca. Com a mudana na presidncia do BNH e em sua linha de atuao, a concepo financista se tornou hegemnica e a orientao a ser seguida no funcionamento do sistema, cada vez mais ntida. A Lei no. 4.864, de 29 de novembro de 1965, que criou

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4 A expresso grupo lacerdista designa uma articulao de foras polticas em torno da figura do jornalista Carlos Lacerda. Membro da Unio Democrtica Nacional (UDN), grupo poltico conservador que se estabeleceu no pas durante o curto perodo democrtico vivenciado entre o fim do Estado Novo e o golpe de 1964, Lacerda foi um dos principais expoentes da oposio a Getlio Vargas e aos chamados governos populistas, aglutinando setores insatisfeitos com as polticas intervencionistas implementadas durante o perodo mencionado e participando ativamente do movimento que resultou na derrubada do presidente Joo Goulart e na tomada do poder poltico pelas foras armadas.

medidas de estmulo construo civil5, um exemplo do que o governo pretendia com a instituio de um sistema financeiro destinado habitao: incentivos tributrios como a iseno de IPI para preparaes e blocos de concreto, normatizao de ndices e outros instrumentos para a correo monetria de prestaes e saldos devedores, independente se os financiamentos encontravam-se ou no no mbito do SFH, mudana nos limitadores para aplicao dos recursos: 60% dos recursos aplicados em habitaes de valor unitrio inferior a 300 salrios mnimos (na Lei no. 4.380, de 21 de agosto de 1964, que havia institudo o BNH, esse limite era de 100 salrios); 20% dos recursos aplicados em habitaes de valor unitrio superior a 400 salrios mnimos (na lei do BNH esse limite era 250 salrios). A lei 4.864 permitiu tambm ao Banco Central autorizar as sociedades de crdito e financiamento a se transformarem em sociedades de crdito imobilirio ou a manterem carteira especializada nas operaes prprias das sociedades de crdito imobilirio, incentivando dessa forma essas instituies a operar em um sistema integrado de associaes de poupanas e emprstimos. desse mesmo ano a lei que disciplinou o mercado de capitais, Lei 4.728, de 24 de julho de 1965, que tambm impactou o SFH, introduzindo correes monetrias trimestrais pela variao da ORTN para prestaes, contratos e emprstimos, depsitos e letras imobilirias. Os recursos iniciais destinados ao SFH e previstos na lei de criao do BNH/SFH, eram oriun-dos de uma contribuio de 1% incidente sobre salrios, e tambm de subscrio compulsria de letras imobilirias emitidas pelo BNH por locadores de imveis com rea superior a 160m2, por institutos de previdncia, SESC, SESI, Caixas Econmicas e promotores da construo de imveis com valor entre 1000 e 2000 salrios mnimos, alm de recursos subscritos pela Unio. No entanto, mesmo depois de um ano de institudo o SFH os recursos ainda no haviam constitudo um caixa significativo que pudesse dar um mnimo de escala na produo de unidades habitacionais e com isso fomentar a indstria da construo civil, um dos objetivos prioritrios do sistema.
5 Lei n. 4.864, de 29 de novembro de 1965, que cria medidas de estmulo Indstria de Construo Civil. As citaes entre aspas a seguir no texto so de excertos da referida lei.

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Foi de fato a constituio de um fundo parafiscal como o FGTS, por meio da lei 5.107, de 13 de setembro de 19666, que deu outro impulso aos recursos antes restritos com os quais operava o Banco. O FGTS um fundo financeiro formado pela contribuio mensal de empregadores aos seus empregados mediante depsito de 8% das remuneraes em conta vinculada7, de natureza privada e sob gesto pblica, conformando uma poupana compulsria do trabalhador que o empregador recolhe na fonte. A magnitude dos recursos do FGTS alou o BNH condio de segundo estabelecimento bancrio do pas de sua criao at o incio dos anos 70 por conta da aplicao e liquidez de seus recursos8. Os primeiros nmeros do FGTS j demonstram que a constituio do fundo foi de fato um marco na poltica habitacional brasileira, ainda que a inteno inicial e primeira tenha sido uma compensao pela a substituio da estabilidade no emprego, fundamental para o incio do processo de modernizao conservadora dos anos 60. Pode-se situar a criao do FGTS em uma mudana nos rumos do PAEG, Plano de Ao Econmica do Governo, implementado a partir de 1964. Segundo Oliveira (Oliveira, 2003), logo nos primeiros anos aps o golpe de estado, a poltica de enfrentamento inflao resultou em uma forte recesso, estendendo-se at 1967, muito em decorrncia da conteno dos meios de pagamento. Essa perspectiva foi abandonada em 1967, adotando-se ento um aumento dos crditos e dos gastos governamentais.
6 Atualmente o FGTS regido pela Lei no. 8.036, de 11 de maio de 1990, e regulamentado pelo Decreto no. 99.684, de 08 de novembro de 1990. Dados obtidos nos relatrios de gesto do FGTS de 1999 a 2008 disponveis em <http://www.caixa.gov.br/fgts>. 7 Constituem, ainda, recursos do Fundo: - dotaes oramentrias especficas; - resultados das aplicaes dos recursos do FGTS; - multas, correo monetria e juros moratrios devidos; - receitas oriundas da Lei Complementar no. 110/01; - demais receitas patrimoniais e financeiras. 8 Sobre o FGTS importante ainda salientar que o objetivo do Fundo, expresso na lei que atualmente o regulamenta : (i) assegurar ao trabalhador optante a formao de um peclio relativo ao tempo de servio em uma ou mais empresas, para ampar-lo em caso de demisso e a seus dependentes em caso de falecimento; e (ii) fomentar polticas pblicas por meio do financiamento de programas de habitao popular, de saneamento bsico e de infra-estrutura urbana. As normas e diretrizes do FGTS so estabelecidas por seu Conselho Curador, rgo tripartite, composto atualmente por 08 integrantes de rgos e entidades do Governo Federal, 04 representantes dos trabalhadores e 04 representantes dos empregadores. O agente gestor do FGTS o Ministrio do Trabalho e Emprego, a gesto da aplicao dos recursos do FGTS efetuada pelo Ministrio das Cidades, cabendo Caixa Econmica Federal o papel de Agente Operador. A Caixa Econmica Federal tambm Agente Financeiro do FGTS, partilhando essa funo com outras instituies (bancos).

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O aumento dos recursos com os quais o BNH passou a trabalhar significou para alguns autores a mudana do seu perfil visto que
os novos recursos eram de carter reembolsvel, tinham um custo financeiro e administrativo no inferior a 5% ao ano para o FGTS e 8,5% para as cadernetas de poupana e letras imobilirias. [...] O cumprimento dessas novas obrigaes exigiria, naturalmente, que as aplicaes do BNH e SFH como conjunto tivessem uma ren-tabilidade mdia suficiente para cobrir os custos financeiros e operacionais e assegurar um mnimo de reservas tcnicas destinadas a compensar o risco de eventuais inadimplncias dos tomadores dos emprstimos concedidos pelas entidades financiadoras. (Arago, 1999, p. 98).

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Essa mudana de perfil, portanto, se daria exclusivamente pela origem financeira do di-nheiro que comporia a base dos recursos a serem utilizados na execuo da poltica, tal era a viso vigente poca do sistema, que prezava pelo equilbrio econmico-financeiro e pela constituio do sistema como um fim em si mesmo. Dessa forma, ao mudar a origem do recurso que compunha o funding da poltica, muda tambm seu carter, o que, se por um lado atenta para a necessidade de liquidez e solvabilidade dos recursos, por outro demonstra a preocupao em utilizar os fundos e seus recursos com quem tivesse capacidade financeira para isso, ou seja, financiar quem podia pagar. Recursos oramentrios no eram utilizados para a execuo dos programas, nem a ttulo de subsdio, o que ampliava o carter regressivo da poltica. O BNH responderia a essa dificuldade desenhando programas que continham subsdios internos bem como programas que tivessem juros mais altos, como os programas de cooperativas e mercado de hipotecas. Alm disso, alguns progra-mas contavam tambm com subsdios cruzados nos quais famlias de renda um pouco mais alta subsidiavam famlias de renda menor. De fato, o desempenho do FGTS ao longo do perodo de funcionamento do BNH assegurou, at 1980, excelentes resultados quantitativos, demonstrando que essa fonte de recursos era de crucial importncia tanto do ponto do vista do custo de captao do recurso para a execuo de poltica habitacional para renda mdia e mdia baixa, quanto do fomento indstria da construo civil. Outro ponto importante no desenho do sistema foi a criao, em 1967, do Fundo

de Compensao das Variaes Salariais (FCVS). O FCVS foi pensado para que a correo monetria instituda no SFH no gerasse um descasamento entre as prestaes e o saldo devedor. Ou seja, se, ao final do contrato de financiamento pactuado entre o muturio e o agente financeiro, houvesse algum saldo devedor (resduo, na linguagem contbil) e o contrato estivesse coberto pelo FCVS, o fundo pagaria ao agente financeiro essa diferena, sem nus para o muturio. Dessa forma, havia a inteno de se constituir um sistema e um fundo que fossem auto-sustentveis ou que tivessem um equilbrio econmico-financeiro. O FCVS daria segurana para operaes de longo prazo e era alimentado por contribuies dos prprios tomadores de financiamento imobilirio. Seria uma importante garantia para cobrir as eventuais distores ocorridas ao longo de uma operao de credito imobilirio de 10 a 15 anos, que era a mdia de tempo dos financiamentos poca. No entanto, o que se viu ao longo dos anos seguintes sua implementao foi a utilizao do FCVS para cobrir passivos contratuais criados por problemas dos ndices de correo de prestaes e de saldo devedor que superavam e muito a sua condio e mesmo o seu objetivo inicial. A inflao ps choque dos juros americanos de 1979 disparou os valores das prestaes e dos saldos devedores e fulminou o FCVS. Atualmente o FCVS detm um passivo de mais de 60 bilhes de reais, cujo devedor final a Unio, e seus ttulos so ainda utilizados por instituies financeiras para comprovar sua atuao na rea habitacional. Voltaremos a esse ponto mais adiante. A implantao do SBPE tambm oriunda desses primeiros anos de funcionamento do BNH e do SFH. O Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo era composto pelo prprio BNH, que exercia papel de rgo central do sistema, pelas carteiras imobilirias das caixas econmicas, federal e estaduais, sociedades de crdito imobilirio e associaes de poupana e emprstimo. Sua implantao ocorreu paralelamente estruturao do SFH e do prprio mercado de capitais no pas. At hoje se pode considerar o SBPE como um subsistema ou um sistema auxiliar do SFH. A incorporao, no entanto, das caixas econmicas ao SBPE foi o que deu mais flego ao sistema, especialmente quanto captao de recursos, visto que as caixas econmicas sempre tiveram tradio de depsitos individuais e grande capilaridade junto ao pblico em todo o pas.

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O SBPE era regulamentado pelo Banco Central e pelo BNH, que expediam normas que iam desde o controle sobre o funcionamento interno dos agentes integrantes do sistema at as taxas de juros que deveriam ser praticadas. O BNH normatizava e fiscalizava as carteiras imobilirias das instituies, tratava de todos os assuntos financeiros e tambm das questes urbansticas e de tipologia arquitetnica, definindo tipologia de projetos para todo o pas, centralizando a maioria das decises relativas a esse recurso. Competia ao BNH regulamentar toda a condio de financiamento das operaes a cargo do SBPE, planos de reajustes das prestaes e do saldo devedor, cobertura eventual do FCVS entre outros temas similares. Tambm competia ao BNH regulamentar os programas de investimento com os recursos do SBPE, tais como o plano empresrio financiamento da produo de habitaes desenvolvido por incorporadores; o programa condomnio financiamento da produo desenvolvido sem a figura do incorporador; o programa de cons-truo individual da casa prpria e o financiamento da construo em terreno prprio. O primeiro perodo do BNH e tambm do SFH correspondeu, portanto, a essa fase de estruturao institucional, com a promulgao das leis do mercado de capitais, da incorporao imobiliria, de medidas de estmulo industria da construo, estruturao da poupana voluntria e tambm da formatao e incio de operao do FGTS. A estruturao, de um lado, das COHABs enquanto agentes promotores pblicos, atendendo a faixa de renda mais baixa, de 0 a 3 salrios mnimos, e de outro, de agentes financeiros privados, marcou esse primeiro perodo de funcionamento tanto do BNH quanto do SFH. Foi desse perodo o programa mais paradigmtico dessa fase do BNH, o programa Mercado de Hipotecas (criado em novembro de 1966), que buscava implantar no pas o sistema bem sucedido das savings and loans americanas. Nesse programa, a construtora e/ou incorporadora (figura do originador das hipotecas9 no sistema

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9 A figura do que atualmente no mercado imobilirio se conhece como originador de hipotecas tratada pelo programa Mercado de Hipotecas do BNH como iniciador (a expresso originador, usada atualmente, talvez seja uma forma de anglicismo a posteriori, j que o termo em ingls para o iniciador do processo de hipoteca originator).

americano) assinava um contrato com o BNH no qual este se comprometia a adquirir os crditos hipotecrios obtidos com a venda das unidades. Esses recursos seriam o lastro de contrato de emprstimo entre o originador e uma instituio financeira (SCI ou banco). O BNH repassava os recursos destinados construo para essa instituio financeira. Finalizada a construo, as dvidas entre o originador e a instituio financeira eram quitadas e o BNH ficava como credor hipotecrio do muturio final, assumindo todo o risco da operao. O programa buscava a criao de um mercado secundrio para os ttulos com lastro nos crditos hipotecrios. O BNH seria o grande investidor institucional, fornecendo recursos para a formao das hipotecas originrias e tambm criando um fundo para garantir a recompra dos ttulos hipotecrios caso houvesse problemas de liquidez (inadimplncia de muturios). Sobre os resultados do programa, tanto do ponto de vista socioeconmico quanto do ponto de vista urbanstico, devemos consultar a pesquisa do Prof. Dr. Gabriel Bolaffi, concluda em 1972, feita a partir de trs conjuntos habitacionais construdos com recursos do FGTS entre 1967 e 1968. Bolaffi faz uma crtica contundente ao desenho do programa, que permitia que investimentos anuais da ordem quase de Cr$ 6 bilhes ou Cr$ 4,1 bilhes se considerados apenas os programas habitacionais fossem deixados ao critrio de uma multiplicidade de iniciadores. Do ponto de vista urbanstico, por exemplo, os atuais critrios so comparveis aos de uma metrpole que decida confiar a conduo do seu trnsito urbano aos moradores de cada quarteiro (Bolaffi, 1972, p. 143). O trabalho apresenta os dramticos efeitos de uma poltica desenhada pensando prioritariamente no desenho financeiro do reajuste do sistema de prestaes e do saldo devedor e deixando, nesse programa especfico, sob a responsabilidade da iniciativa privada, toda a deciso sobre o tipo de habitao que seria produzida e sobre qual seria a demanda atendida efetivamente (visto que eram os iniciadores que faziam o cadastro da demanda), ainda que o BNH tivesse alguns instrumentos naquele momento para fiscalizar e exercer seu controle. O trabalho apresenta uma pesquisa de campo desenvolvida em 1971 visando res-

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ponder inicialmente aos motivos de uma elevada inadimplncia em conjuntos habitacionais cons-trudos em trs cidades distintas.
Entre as causas do insucesso do programa pode-se indicar: a facilidade com que foram aprovados determinados projetos, no af de gerar aplicaes rpidas para os recursos do FGTS e de ampliar a oferta de novas habitaes, a inexperincia do prprio BNH [...] em um ramo de alta complexidade operacional, deficincias de fiscalizao no cumprimento das especificaes dos projetos, desarticulao com os rgos estaduais e municipais que deveriam assegurar as obras de infra-estrutura e de equipamentos urbanos requeridas pelos empreendimentos, estudos mercadolgicos de confiabilidade duvidosa com a super avaliao da renda dos candidatos aquisio dos imveis, descompasso entre os reajustes dos valores das prestaes dos financiamentos e dos salrios dos adquirentes, etc. [Bolaffi observou assim] elevados ndices de inadimplncia em muitos dos conjuntos comercializados ou, ainda, o abandono dos imveis, porta aberta para as ocupaes irregulares e a depredao ou deteriorao das unidades habitacionais (Bolaffi, 1972, p. 101-102).

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Em 1971, o BNH inicia uma importante mudana institucional culminando com a sua formatao em empresa pblica (e no mais em autarquia) em 1973. Comea a operar como banco de segunda linha, ou seja, exerce o controle e a fiscalizao das operaes sem o-perar diretamente com o pblico. Alguns autores identificam nessa mudana uma busca pela eficcia no retorno dos investimentos bem como uma resposta s crticas por conta do pssimo desempenho do programa Mercado de Hipotecas (Maricato, 1987; Azevedo e Andrade, 1982). Inicia-se ento uma segunda fase do BNH com a criao de programas como o CURA (1972), Fundos Regionais para o Desenvolvimento Urbano (1973), Financiamento para Urbanizao (1974), Financiamento para Sistemas Ferrovirios para Transporte Urbano de Passageiros (1975), Financiamento para Planejamento Urbano (1975), Apoio ao Desenvolvimento de Plos Econmicos (1976). H nitidamente uma mudana visando diversificar os programas para conseguir financiar obras urbanas, como coloca Maricato, tendo como tomadores de emprstimos os estados, municpios e companhias de saneamento. J os chamados Programas Complementares, criados por volta de 1975, tais como Financiamento para Urbanizao de Con-

juntos Habitacionais, Financiamento de Equipamento Comunitrio de Conjuntos Habitacionais e Financiamento de Lotes Urbanizados diferenciam-se dos programas de financiamento a grandes obras urbanas (que procurava atender e investir em outro tipo de cliente) pois so destinados a dotar de infra-estrutura os prprios conjuntos financiados com recursos do BNH. Segundo Maricato, os programas destinados a financiar obras urbanas visavam injetar recursos na construo civil colaborando no pool de obras do milagre brasileiro, ou mesmo protagonizando algumas dessas obras. Como exem-plo, podemos citar que o BNH investiu na construo de apoio urbano usina hidreltrica de Tucuru, o que inclua um aeroporto para aeronaves de categoria do Boeing 727 (Maricato, 1987, p. 36). Parte dessa mudana pode ser entendida como a necessidade do BNH de buscar clientes com capacidade de pagamento, visto que o principal programa de habitao popular, o Mercado de Hipotecas, tinha sido um fracasso, resultando em taxas altssimas de inadimplncia. Em 1973, o BNH lana o Plano Nacional de Habitao Popular (PLANHAP), com
discursos e pronunciamentos oficiais [que] iriam repetir, ironicamente, os mesmos objetivos e intenes que fundamentaram a criao do BNH e do SFH [...] A habitao popular e a erradicao do dficit habitacional brasileiro esto no centro das justificativas para a criao do Plano Nacional de Habitao em 1964 e do Plano Nacional de Habitao Popular em 1973. Novamente so lembrados os benefcios que o BNH trar ao desenvolvimento do pas atravs do estmulo indstria da construo e atravs da gerao de milhares de empregos diretos e indiretos. (Maricato, 1987, p. 42) [sem grifo no original]

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O lanamento do PLANHAP um reconhecimento pblico por parte do governo de que o BNH e o SFH no haviam logrado atender ao pblico para o qual havia sido criado, cons-tatando que a Carteira de Operao de Natureza Social representava em 1974, 8,21% do total dos financiamentos concedidos pelo SFH, enquanto que a carteira do SBPE representava nesse mesmo ano, 60,61% do total de financiamentos do SFH (Maricato, 1987). No entanto, a partir de 1975 que alguns resultados dos programas destinados a faixa de mais baixa renda comeam a aparecer, especialmente nos resultados quantitativos dos programas vinculados s COHAB. Essa seria uma terceira etapa do BNH,

no qual a Carteira de Operaes Sociais ganha alguma expresso no SFH. bom notar que, em 1976, as COHABs passam a atender tambm a faixa de renda de 3 a 5 salrios mnimos, e que boa parte dos financiamento se situam nas faixas de 4 e 5 salrios mnimos. A quarta e ltima etapa do BNH, antes da grave crise que acomete o equilbrio financeiro do sistema a partir de 1983, foi a criao dos programas ditos alternativos como o Financiamento da Construo ou Melhoria de HIS (1977), a reformulao do Programa de Lotes Urbanizados (1978), e o Programa de Erradicao da Sub Habitao (1979). Esses programas alternativos podem ser compreendidos com mais clareza luz do 2 PND (Plano Nacional de Desenvolvimento), que procurava conduzir um reformismo conservador como renovao do projeto poltico do regime autoritrio. Buscava incorporar a estratgia reformista do Banco Mundial, presidido ento por McNamara, que propugnava a redistribution with growth (Melo, 1988). No entanto, esse crescimento era focado no em uma poltica salarial descomprimida, buscando uma efetiva redistribuio de renda, mas sim em polticas sociais que buscavam intervenes que impactassem rapidamente sem, no entanto, reverter a condio estrutural na qual se encontravam as famlias moradoras de favelas e outros tipos de assentamento sub-normais. Em relao evoluo do SBPE, pode-se notar uma mudana ao longo dos anos 70 que corresponde maior concentrao do sistema bancrio. Nos primeiros anos de funcionamento do SBPE os principais agentes eram as sociedades de crdito imobilirio independentes e as associaes de poupana e emprstimo. Por suas caractersticas de captao de poupana voluntria e de emprstimos destinados ao crdito imobilirio, ficavam sob a tutela do BNH, que determinava as normas e regulamentos para seu funcionamento. No entanto, com a maior concentrao do sistema financeiro nacional, promovida pelo Banco Central, muitas das sociedades de crdito imobilirio (SCI) independentes e das associaes de poupana e emprstimo (APE) foram liquidadas ao longo da dcada de 70, restando cada vez mais SCIs vinculadas a grandes bancos comer-

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ciais e a bancos pblicos. Essa concentrao das SCIs fortaleceram-nas na medida em que j no precisavam de recursos do BNH para o refinanciamento de suas dvidas. No entanto, a destinao dessa captao de poupana voluntria para o crdito habitacional foi sendo cada vez mais fonte de disputa entre o prprio BNH e os grandes bancos comerciais que pressionavam o Banco Central visando desregulamentar o mercado, o que, na prtica, equivalia a permitir um maior volume de operaes com recursos das cadernetas fora do setor habitacional, aumentar os limites unitrios de financiamento, eliminar as restries ao financiamento de imveis usados e admitir maiores taxas efetivas de juros, atravs de aumento das comisses de abertura de crdito (Arago, 1999, p. 204). Mesmo alguns meses antes da extino do BNH, em dezembro de 1986, todo o controle das cadernetas de poupana havia passado para o Banco Central, indicando qual a direo deveria ser dada ao vultoso volume de recursos depositados nas cadernetas de poupana do pas. Com a extino do BNH toda a regulamentao do crdito habitacional e imobi-lirio passa para Banco Central e para o Conselho Monetrio Nacional, reforando o vis de poltica monetria nas concesses desse tipo de crdito. O agente financeiro do SFH torna-se ento a Caixa Econmica Federal. Em 1983, com o recrudescimento da inflao, o reajuste das prestaes foi feito com 80% da variao do salrio mnimo (uma das opes oferecidas aos muturios), ndice sem relao com o que foi aplicado aos saldos devedores, gerando um descasamento importante entre o ativo e o passivo do financiamento. Em 1985, os saldos devedores foram corrigidos em 246%, creditado aos detentores de contas de poupana e do FGTS, enquanto as prestaes foram reajustadas em 112% (Arago, 1999). Em 1986, por conta do Plano Cruzado, as prestaes foram convertidas para a moeda ento criada, o cruzado, pelas mdias aritmticas das prestaes dos seis ou doze meses anteriores a maro de 1986, atingindo a totalidade dos contratos. Dessa forma, observa-se que o descasamento entre os indexadores das operaes e os encargos mensais foram fatores cruciais para o desmoronamento do sistema. Tambm a queda acentuada dos salrios, e a alta inadimplncia da decorrente, a expressiva queda de arrecadao do FGTS, originada principalmente por reduo

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de salrios, desemprego, saques elevados das contas do fundo e crescente informalizao da economia, tiveram importncia na derrocada do equilbrio econmico-financeiro do BNH. Fatos que podem ser interpretados como conseqncias da crise internacional na economia brasileira observadas no aumento do desemprego (e, portanto dos saques do FGTS) no aumento da inadimplncia e na queda da captao da poupana. Alguns autores10 atribuem tambm o desequilbrio do sistema, e mesmo sua extino, a uma poltica indiscriminada de concesso de subsdios nas prestaes. Decises do Ministrio do Interior e do prprio BNH estenderam benefcios de correo das prestaes muito abaixo da inflao a todos os muturios, sem distino. Fragilizado pela crescente crise financeira, o sistema integrado, raiz da moderna poltica habitacional brasileira, se desarticula. Seja pela extino propriamente dita do BNH (fragmentao institucional), seja pelo esgotamento do modelo de financiamento (fragmentao financeira), o modelo caminha para a desestruturao em meados dos anos 80. Alm disso, o auge da crise financeira e institucional do sistema coincidiu com a crise do regime militar, que levou abertura gradual do pas no final da dcada de 70. Assim como outras polticas pblicas afetadas pela crise econmica do perodo ps-milagre, a poltica habitacional foi duramente atingida no seu duplo aspecto de constituio. De um lado, a crise econmica acarretava altas taxas de inadimplncia e diminuio do nvel de empreendimento, pela escassez do financiamento pblico e pela progressiva queda do poder aquisitivo da populao. De outro, as polticas do BNH, por estarem diretamente ligadas ao regime, uma das fontes de sua legitimao, passaram a ser questionadas juntamente com ele, tornando-se smbolo do passado que se queria enterrar. Importante tambm apontar que a grande massa de recursos do Sistema Financeiro
10 Ver ARRETCHE, Marta. Desarticulao do BNH e Autonomizao da Poltica Habitacional. In: AFFONSO, Rui B. A.; SILVA, Pedro L. B. (Orgs.). Descentralizao e Polticas Sociais. So Paulo: FUNDAP, 1996, p. 107-138; ARAGO, Jos Maria. Sistema Financeiro da Habitao: uma Anlise Scio-Jurdica da Gnese, Desenvolvimento e Crise do Sistema. Curitiba: Juru,1999; MELO, Marcus Andr B. C. Anatomia do Fracasso: Intermmediao de Interesses e a Reforma das Polticas Sociais na Nova Repblica. In Revista de Cincias Sociais, Vol. 36, no. 1. Rio de Janeiro: IUPERJ, 1993.

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da Habitao administrada pelo BNH impactava diretamente na poltica monetria e fiscal do governo, especialmente aps o choque do petrleo em 1979. Dessa forma, no se pode ignorar os efeitos desse volume de recursos no desenho da poltica econmica do governo, por conta de sua especificidade enquanto poltica de crdito e de fomento indstria da construo civil e de bens durveis (Melo, 1988). Aps a extino do BNH, o ento Ministrio de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente ficou com a incumbncia de formular a poltica habitacional e de desenvolvimento urbano. O Conselho Monetrio Nacional, CMN, e o Banco Central do Brasil, BACEN, tornaram-se os rgos controladores do sistema, cabendo ao primeiro as funes de orientar, disciplinar e controlar e ao segundo a fiscalizao das instituies financeiras integrantes do sistema. Caixa Econmica Federal coube a gesto do FGTS e a administrao dos contratos ativos e passivos, bem como dos bens mveis e imveis e do quadro de pessoal do BNH. O Conselho Monetrio Nacional (CMN), ao assumir o controle das cadernetas de poupana e, portanto, do SBPE, baixou normas sobre os limites de aplicao e exigibilidades que demonstram o vis financeiro adotado. J em janeiro de 1986, antes, portanto, da extino do BNH, o CMN determina que as SCIs e as APEs, bem como as caixas econmicas, recolham ao Banco Central 25% dos saldos dos depsitos de poupana, reduzindo dessa forma os recursos para aplicao em financiamentos imobilirios (Resoluo CMN n 1.090 de 30 de janeiro de 1986). Importante recordar que era o BNH que determinava aos participantes do SBPE (SCIs, APEs, carteiras de poupana de Bancos Mltiplos) o percentual e a forma que os recursos aplicados por poupadores na caderneta deveriam ser utilizados, o quanto deveria ser utilizado para financiar habitao, para qual faixa de renda e o quanto deveria ser recolhido ao Banco Central para compor as reservas monetrias do pas. s condies de aplicao dos recursos em financiamentos habitacionais se d o nome de direcionamento dos recursos da poupana. Mas foi aps a extino do BNH e, na esteira dos planos de estabilizao econmica, que o CMN moldou o SFH tal como ele se encontra nos anos 2000. A Resoluo CMN n. 1.446, de 05 de janeiro de 1988, por exemplo, determinou que dos 65% de

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recursos que deveriam obrigatoriamente ser investidos em financiamentos habitacionais (exigibilidade), 20% deveriam ser aplicados em financiamentos habitacionais, a taxas de mercado, ou seja, livre dos controles e limites do SFH, 10% em operaes de financiamento do SFH com valor de at 2.500 OTN (o que equivaleria hoje a algo em torno de R$ 40.000,0011 ) e 35% na faixa de 2.500 a 5.000 OTN (entre R$ 40 mil e R$ 80 mil, aproximadamente). Para cumprir a exigibilidade, tanto na faixa at 2.500 OTN quanto na faixa subseqente, as instituies financeiras poderiam apresentar ao Banco Central crditos junto a fundos criados ainda no BNH destinados a dar suporte a habitao popular tais como o Fundo de Apoio Produo de Habitaes para a Populao de Baixa Renda (FAHBRE) e ao Fundo de Estabilizao (FESTA), bem como crditos junto ao FCVS. Na prtica, disso resultou a queda substancial de operaes no mbito do SBPE destinadas s faixas de renda mdia e mdia baixa e a utilizao de seus recursos como instrumento da poltica monetria e da poltica de estabilizao econmica, em detrimento do aporte de recursos para a produo habitacional. Em 1989, por meio do Plano Vero, e em 1990, por meio do Plano Collor, com o bloqueio de todos os ativos financeiros do sistema financeiro nacional, 60% do saldo das cadernetas, principal funding das operaes de credito imobilirio, ficou bloqueado no Banco Central. Metade dos 40% restantes foi retirado pelos depositantes. Dessa forma, de um saldo de 30 bilhes que lastreava o SBPE na poca, caiu-se, em um ano, a aproximadamente 7 bilhes (ABECIP, 2007). O bloqueio da poupana fez com que o funding, que fornecia condies para que o sistema pudesse operar, praticamente deixasse de existir. A partir da a captao de recursos da poupana foi crtica durante toda a dcada de 90 em comparao com os nmeros da dcada de 70. Alm disso, o Plano Cruzado, o Plano Vero e o Plano Collor, ao congelar prestaes, propor reajustes abaixo da inflao do perodo e usar ndices distintos para prestaes e saldos devedores tambm geraram defasagens significativas nos contratos,
11 O clculo para encontrar o valor atual dos financiamentos foi feito com base no dlar. Em 04 de janeiro de 1988, um dlar valia Cz$ 71,892 (cruzados) na compra, de modo que o valor desse financiamento corresponderia a 20.758,22 dlares poca. Em julho de 2008, o dlar vale aproximadamente R$ 2,00 (reais), perfazendo o valor do teto de financiamento mais baixo, 2.500 OTNs, R$ 41.516,44.

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explodindo o passivo do FCVS. Porm, mais de 40 anos aps sua criao, a avaliao do SFH quanto ao seu desempenho ainda divide analistas acadmicos e fonte de disputa ideolgica. A anlise progressista v no perodo de vigncia do BNH toda a regressividade do investimento a despeito do reco-nhecimento da importncia de sua arquitetura institucional e financeira. A crtica de filiao neoclssica analisa o BNH e o SFH identificando uma forte interveno estatal no mercado imobilirio e habitacional, imputando a essa interveno boa parte da causa de seu fracasso no cumprimento de sua agenda inicial. No entanto, o saldo de unidades habitacionais construdas no perodo, tanto com recursos do FGTS quanto com recursos do SBPE muito significativo, como se nota na tabela 1. Certamente o desempenho extremamente desigual ao longo desses anos uma prova factual de que a disputa dos grupos de interesse em torno do oramento e da gesto das poupanas voluntria e compulsria que realmente conforma a poltica pblica. Importante ressaltar a queda significativa de financiamentos que ocorreu a partir de 1983. Como se trata de unidades financiadas, h um intervalo de tempo entre a contratao e a finalizao e entrega das unidades, o que explica porque o nmero de unidades s apresenta uma queda no ano de 1983. No entanto, as contrataes diminuram sensivelmente a partir de 1980, por conta das condies macroeconmicas internacionais e seu reflexo nos pases subdesenvolvidos, especialmente no Brasil. O choque da taxa de juros americana em 1979 elevou os preos de tal forma que fez a inflao j crescente no Brasil no final dos anos 70 chegar em patamares que inviabilizavam polticas de longo prazo para o crdito. Como sabido, toda a dcada de 80 sofreu com a inflao que corroia o poder de compra de toda a populao. Os nmeros do SFH expressam essa queda vertiginosa do crdito. Em relao ao parque construdo habitacional, no perodo de 1964 a 1986, segundo os PNADs e os censos realizados, 15,5 milhes de novas unidades habitacionais foram erguidas, sendo financiadas pelo SFH, conforme visto na Tabela 1, aproximadamente 4,45 milhes de unidades. Pode-se afirmar, portanto, que aproximadamente

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TABELA 1 SFH / BNH: Financiamentos habitacionais concedidos - Unidades Habitacionais e Valores - 1970 a 1986.
FGTS Ano No Perodo Acumulado (1) No Perodo SBPE* Acumulado (2) No Perodo TOTAL Acumulado (1+2)

63

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986

73.144 59.059 47.804 61.178 35.937 77.417 164.353 209.709 279.516 274.238 366.808 198.514 282.384 32.685 43.551 25.005 44.350

R$ 363.358,00 R$ 422.417,00 R$ 470.221,00 R$ 531.399,00 R$ 567.336,00 R$ 644.753,00 R$ 809.106,00 R$ 1.018.815,00 R$ 1.298.331,00 R$ 1.572.569,00 R$ 1.939.377,00 R$ 2.137.891,00 R$ 2.420.275,00 R$ 2.452.960,00 R$ 2.496.511,00 R$ 2.521.516,00 R$ 2.565.866,00

84.086 58.531 76.685 96.623 60.268 64.512 109.410 58.004 58.133 108.985 260.534 266.884 258.745 44.562 42.807 34.652 62.312

R$ 222.192,00 R$ 280.723,00 R$ 357.408,00 R$ 454.031,00 R$ 514.299,00 R$ 578.811,00 R$ 688.221,00 R$ 746.225,00 R$ 804.358,00 R$ 913.343,00 R$ 1.173.877,00 R$ 1.440.761,00 R$ 1.699.506,00 R$ 1.744.068,00 R$ 1.786.875,00 R$ 1.821.527,00 R$ 1.883.839,00

157.230 117.590 124.489 157.801 96.205 141.929 273.763 267.713 337.649 383.223 627.342 465.398 541.129 77.247 86.358 59.657 106.662

R$ 585.550,00 R$ 703.140,00 R$ 827.629,00 R$ 985.430,00 R$ 1.081.635,00 R$ 1.223.564,00 R$ 1.497.327,00 R$ 1.765.040,00 R$ 2.102.689,00 R$ 2.485.912,00 R$ 3.113.254,00 R$ 3.578.652,00 R$ 4.119.781,00 R$ 4.197.028,00 R$ 4.283.386,00 R$ 4.343.043,00 R$ 4.449.705,00

Fonte: Banco Central, ABECIP e CAIXA. Extrado do livro: Histria e Perspectivas do Crdito Imobilirio - ABECIP 36 anos. Elaborao: Banco de Dados CBIC. (*) O nmero de moradias financiadas com recursos do SBPE de imveis (novos e usados) e para a construo obtido pela soma dos financiamentos para a aquisio

GRFICO 1 SFH / BNH: Financiamentos habitacionais concedidos - Unidades Habitacionais - 1970 a 1986.
650 625 600 575 550 525 500 475 450 425 400 375 350 325 300 275 250 225 200 175 150 125 100 75 50 25 0
Mil

FGTS

SBPE*

TOTAL

Unidades Financiadas / Ano

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

Programa de Financiamento / Ano

25% do total de novas unidades do pas contaram com financiamento nos moldes do SFH12, sendo o restante construda com autofinanciamento e autoconstruo. Voltaremos a esse ponto no captulo 4. Destas 4,45 milhes de unidades, no entanto, somente 33,1% foi destinada para faixas de renda de 1 a 3 salrios mnimos (ver Tabela 2). Por esse motivo talvez seja mais interessante utilizarmos dados que balizam a anlise da produo do BNH contextualizando-a na produo destinada a determinadas faixas de renda. A Tabela 2 mostra que 231.963 financiamentos foram destinados para a faixa de renda de 1 a 3 salrios mnimos de 1980 a 1986, sendo que nesse mesmo perodo, 1.119.550 financiamentos foram concedidos para populao com mais de 10 salrios mnimos. Se considerarmos somadas, alm da primeira faixa, de 1 a 3 salrios, a faixa subseqente, de 3 a 5 salrios, o nmero de financiamentos concedidos vai a 727.511. Ainda assim, esse nmero representa 64% do total de financiamentos concedidos populao com mais de 10 salrios. Mesmo que sejam somados todos os programas destinados a faixa de renda de 1 a 10 salrios mnimos (agregao que coloca no mesmo patamar faixas de renda muito diferentes), o valor alcanado ainda menor do que o total financiado para mais de 10 salrios mnimos no perodo mostrado na tabela abaixo: 1.038.471 financiamentos concedidos para faixa de renda de 1 a 10 salrios mnimos e 1.119.550 para populao com mais de 10 salrios.
TABELA 2 SFH / BNH: Nmero de financiamentos habitacionais concedidos por ano - 1980 a 1986.
1 a 3 S.M. (a) Ano Joo-de Barro Promorar Total COHAB's 3 a 5 S.M. (b) FICAM Total 5 a 10 S.M. (c) Cooperativas (1) Total Subtotal (a+b+c)= (d) > 10 S.M. (2)(e) TOTAL (d+e) 1 a 10 S.M.

64

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986

0,00 0,00 0,00 0,00 6.445,00 1.072,00 2.243,00

84.718,00 45.970,00 50.961,00 12.300,00 15.929,00 5.552,00 6.773,00

84.718,00 115.212,00 5.378,00 120.590,00 68.212,00 68.212,00 45.970,00 80.024,00 10.290,00 90.314,00 70.203,00 70.203,00 50.961,00 127.002,00 23.249,00 150.251,00 86.772,00 86.772,00 12.300,00 16.469,00 148,00 16.617,00 25.045,00 25.045,00 22.374,00 61.190,00 3.835,00 65.025,00 27.236,00 27.236,00 6.624,00 28.143,00 0,00 28.143,00 22.470,00 22.470,00 9.016,00 17.053,00 7.555,00 24.608,00 11.022,00 11.022,00

273.520,00 206.487,00 287.984,00 53.962,00 114.635,00 57.237,00 44.646,00

288.923,00 244.446,00 270.127,00 143.016,00 101.925,00 65.121,00 5.992,00

562.443,00 450.933,00 558.111,00 196.978,00 216.560,00 122.358,00 50.638,00

Fonte: NEPP, 1986 apud ROYER, 2003. (1) Inclui Institutos, PHOASP, Hipotecas, Empresas e Sindicatos; (2) Inclui SBPE, RECON e PRODEPO.

12 Dados disponveis na tabela Nvel de Intermediao financeira na construo habitacional do Brasil (1964/1986), in Castro, 1999, p.96.

Ao considerarmos todo o perodo de vigncia do BNH (Tabela 3), chega-se ao nmero j conhecido de aproximadamente 1,5 milho de financiamentos concedidos no mbito do mercado popular, somando-se as unidades feitas via COHABs com os programas alternativos do tipo Joo de Barro (apoio autoconstruo) e programas de lotes urbanizados. Comparando-se com outros resultados do SFH, esse nmero representa aproximadamente 68% dos financiamentos destinados ao mercado mdio, acima de 10 salrios, e ainda 33,5% de toda a produo do SFH no perodo. De 1987 a 1994 o volume de recursos e a quantidade de financiamento concedido expressam a direo errtica da poltica habitacional, tratada de forma clientelstica e assistencialista, segundo Castro (Castro, 1999), e a ausncia de uma institucionalidade federal consistente na execuo de uma poltica nacional de habitao. Apesar das inmeras reunies e grupos de trabalho, expediente largamente utilizado nos primeiros anos do governo Sarney, a transio democrtica na rea habitacional restou inconclusa, como sugere Melo (Melo, 1989), j que nenhum projeto envolvendo uma reestruturao do sistema foi implementado. Houve uma dissoluo das estruturas institucionais e uma disperso das atribuies do SFH, o que parece demonstrar um reforo da dimenso financeira da poltica habitacional13 .

65

TABELA 3 SFH / BNH: Nmero de financiamentos habitacionais concedidos entre 1964 e julho de 1986.
Mercado Popular Programas Tradicionais - COHABs Programas Alternativos (1) Total Cooperativas Outros Programas (2) Total SBPE Outros Programas (3) Total Total SFH 1.235.409 264.397 1.499.806 488.659 299.471 788.130 1.898.975 280.418 2.179.393 4.467.329 27,7% 5,9% 33,6% 10,9% 6,7% 17,6% 42,5% 6,3% 48,8% 100%

Mercado Econmico

Mercado Mdio

Fonte: SACHS, 1999 apud Royer 2003. (1) Promorar; Joo-de-Barro; FICAM; Profilurb; (2) Instituto, Hipoteca, Emp.P / Pron., Prosin; (3) Recon; Prodepo.

13 As anlises de Melo e Arretche sobre a coalizo de interesses nas reformas sociais da Nova Repblica e a desarticulao institucional do setor habitacional so fundamentais para se compreender melhor o perodo. Ver MELO, Marcus Andr B. C. Classe, burocracia e intermediao de interesses na formao da poltica de habitao. Revista Espao e Debates, v. 24, 1988; ARRETCHE, Marta T. S. Desarticulao do BNH e autonomizao da poltica habitacional. In AFFONSO, Rui B.A; SILVA, Pedro Luiz B. (orgs.). Descentralizao e Polticas Sociais. So Paulo: FUNDAP, 1996. MELO, Marcus Andr B.C. Anatomia do Fracasso: Intermediao de Interesses e a Reforma das Polticas Sociais na Nova Repblica. DADOS-Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 36, n1, 1993.

Com a extino dos programas do BNH e com a assuno de novos programas que tiveram curta durao, os dados apresentados a seguir mostram a queda do volume de financiamentos concedidos. No governo Collor, a criao do PAIH Plano de Ao Imediata para Habitao, demonstrou, por via da estrutura administrativa, marcada pela subordinao institucional da habitao como questo de assistncia social, que as decantadas reformas progressistas do comeo da Nova Repblica tinham sido um fracasso14 .

66

TABELA 4 SFH: Evoluo do nmero de moradias financiadas entre 1987 ae1994.


FGTS Ano No Perodo Acumulado (1) No Perodo SBPE* Acumulado (2) No Perodo TOTAL Acumulado (1+2)

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994

99.227 98.249 31.617 165.617 359.719 43.801 4.256 -

R$ 2.665.093,00 R$ 2.763.342,00 R$ 2.794.959,00 R$ 2.960.576,00 R$ 3.320.295,00 R$ 3.364.096,00 R$ 3.368.352,00 R$ 3.368.352,00

132.005 181.834 68.089 74.993 41.050 64.869 53.708 61.384

R$ 2.015.844,00 R$ 2.197.678,00 R$ 2.265.767,00 R$ 2.340.760,00 R$ 2.381.810,00 R$ 2.446.679,00 R$ 2.500.387,00 R$ 2.561.771,00

231.232 280.083 99.706 240.610 400.769 108.670 57.964 61.384

R$ 4.680.937,00 R$ 4.961.020,00 R$ 5.060.726,00 R$ 5.301.336,00 R$ 5.702.105,00 R$ 5.810.775,00 R$ 5.868.739,00 R$ 5.930.123,00

Fonte: Banco Central, ABECIP e CAIXA. Extrado do livro: Histria e Perspectivas do Crdito Imobilirio - ABECIP 36 anos. Elaborao: Banco de Dados CBIC. (-) Dado no disponvel;

O Plano de Ao Imediata para a Habitao previa a construo, em carter emergencial, de aproximadamente 245 mil unidades em 180 dias, por meio da contratao de empreiteiras privadas. Os programas do governo Collor se dividem em trs tipos ou modalidades: de urbanizao de reas de regularizao fundiria (Produrb-Habitao); de habitao

14 As polticas da Nova Repblica, suas caractersticas e seus impactos, especialmente na poltica habitacional podem ser melhor compreendidas por meio de trabalhos j clssicos sobre o tema. Ver NEPP/IE. Brasil 1985. Relatrio sobre a situao social do pas, vol. 2, Campinas: Ed. Unicamp, 1986; ODONNELL, Guillermo. Transio Democrtica e Polticas Sociais. Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro, v.21, n. 4, p. 9-16, out./dez. 1987; FERNADES, Florestan. Nova Repblica? Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 3 ed., 1986, p. 74-75; NETO, Eleutrio Rodriguez. O Social na Nova Repblica, e tambm, SOUZA, Herbert de. A Nova Repblica e as Polticas Sociais. Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro, v.21, n. 4, p.24-30 e p.16-23, out./dez. 1987; ARRETCHE, Marta. Poltica Habitacional entre 1986 e 1994. In ARRETCHE, Marta; RODRIGUEZ, Vicente (Orgs.) Descentralizao das Polticas Sociais no Estado de So Paulo. So Paulo: FUNDAP: FAPESP; Braslia: IPEA, 1998.

GRFICO 2 SFH: Evoluo do nmero de moradias financiadas entre 1987 e 1994.


650 625 600 575 550 525 500 475 450 425 400 375 350 325 300 275 250 225 200 175 150 125 100 75 50 25 0
Mil

67

FGTS

SBPE*

TOTAL

Unidade Financiadas / Ano

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

Programa de Financiamento / Ano

popular, que reuniu os programas de agentes promotores como COHABs e cooperativas (PROHAP), e o chamado Empresrio Popular (PEP). Segundo Nahas, novas denominaes para velhos programas (Carvalho; Branco Sobrinho, 1992). A aplicao dos recursos do FGTS, em 1991, aponta para sua concentrao nos programas produtores de unidades acabadas: PAIH, PEP, PROHAP (pblico e privado) e cooperativas absorveram 94,76% do total de 432.142.924 UPFs contratadas15 . A retomada das operaes com recursos do FGTS em 1990 e 1991, depois de quase trs anos sem contrataes de porte, marca tambm o governo Collor. Cerca de 95% do total de investimentos em habitao popular nesses dois anos foram feitos atravs do FGTS. No entanto, a maneira como foram efetuadas as liberaes de verba e as contrataes acabou objeto de uma CPMI, destinada a apurar irregularidades. E no foram poucas, pois se contrataram 526 mil unidades, 360 mil somente em 1991, volume que comprometeu o oramento dos anos seguintes, impedindo a realizao de novas operaes. Essas unidades destinavam-se a objetivos polticos, e at hoje so conhecidas na CEF como empreendimentos-problema. No final de 1996, contabilizavam-se 75 empreendimentos, com 26.553 unidades com essas
15 BRASIL. Ministrio da Ao Social/SNH/DAP. Relatrio Gerencial de Acompanhamento e Controle dos Programas Habitacionais PAIH/PEP/PROHAP/Cooperativas. Braslia: MAS, 1992.

caractersticas (Souza, 1998). Havia uma discrepncia entre a baixa qua-lidade das habitaes e a faixa de renda a quem se destinavam; muitas ficaram inacabadas e foram invadidas, por exemplo. Outras foram abandonadas ou permaneceram muito tempo sem ocupao por no terem uma demanda caracterizada, destinada a ocup-las. Os motivos que levaram a isso foram vrios, mas destacamos a m qualidade das habitaes, a localizao inadequada e os preos incompatveis com a demanda que supostamente seria atendida (Freitas, 2002). Uma das diferenas bsicas que marcaram o perodo imediatamente subseqente foi a instituio do financiamento direto pessoa fsica e ao produtor. Alm disso, os comits tcnicos, ou Cmaras Tcnicas de Habitao, como ficaram conhecidas, foram vistos como um avano, pois sua representao social era efetiva e constituam um canal de dilogo importante com o governo federal. Houve uma retomada do controle pblico institucional sobre os recursos com a concomitante suspenso dos financiamentos do FGTS aps o escandaloso episdio do governo Collor com o FGTS nos anos de 1990 e 1991. O governo Itamar criou o Ministrio do Bem-Estar Social, instituindo conselhos com participao comunitria e exigindo contrapartida financeira dos governos locais aos investimentos da Unio, com a inteno de melhorar o controle social e dar transparncia gesto administrativa. De qualquer forma, o investimento em valores e unidades habitacionais foi baixo em relao ao perodo anterior. Nesse mesmo propsito, em 1993, o CMN editou a Resoluo CMN no. 1.980, que procurou disciplinar o direcionamento dos recursos captados pelas entidades integrantes do SBPE e as operaes de financiamento efetuadas no mbito do SFH, estabelecendo quem fazia parte do sistema e determinando regras e normas visando tornar mais clara as regras de funcionamento do mesmo. Os principais programas do perodo foram Habitar-Brasil e Morar-Municpio, o primeiro para cidades de porte mdio e grande e o ltimo para pequenos municpios. Segundo o IPEA, serviram de base para a formulao de programas semelhantes, que continuaram inclusive na gesto Fernando Henrique Cardoso.

68

2.2

SFH, SBPE e FGTS aps o Plano Real

69

2.2.1 SFH
No primeiro governo FHC, iniciado em 1995, a poltica habitacional ficou subordinada Secretaria de Poltica Urbana do Ministrio do Planejamento e Oramento. E foi no mbito dessa Secretaria que se iniciou uma reviso do uso dos recursos do SFH, especificamente do FGTS e dos recursos da caderneta de poupana como recursos fundamentais para subsidiar uma poltica nacional de habitao. Em dois documentos oficiais, Poltica Nacional de Habitao (1996) e Poltica de Habitao: Aes do Governo Federal de jan/95 a jun/98 (1998) o governo trata o SFH como (i) esgotado em virtude das crescentes dificuldades com a captao lquida das suas fontes de recursos (notadamente o FGTS); (ii) regressivo por ter beneficiado principalmente as camadas de renda mdia e mdia alta com elevados subsdios implcitos pagos com recursos do errio; (iii) insuficiente porque durante trinta anos produziu apenas 5,6 milhes do total de 31,6 milhes de novas moradias produzidas no pas. Aponta ainda a excessiva centralizao da gesto dos programas alternativos, bem como a falta de controle social, pelo fracasso do SFH. A partir desse diagnstico, foram desenvolvidos programas pela SEPURB, no Ministrio de Planejamento e Oramento, que podem ser divididos segundo sua fonte de recursos. O nico programa financiado com o Oramento Geral da Unio era o Habitar Brasil, criado no governo anterior. A maior parte dos programas foi financiada com recursos do FGTS, e se divide quanto aos tomadores do financiamento: Pr-Moradia e Pr-Saneamento para o setor pblico, Carta de Crdito Associativa e Carta de Crdito Individual, para pessoas fsicas e associaes, e Apoio Produo, para o produtor. O desenho institucional da poltica se mostrava atualizado com as anlises tcnicas e crticas baseadas no diagnstico do SFH. Incorporou alguns avanos propostos a partir das cmaras setoriais e temticas do final do governo Itamar que procurava

integrar polticas urbanas e habitacionais (Maricato, 1998). No entanto, a distncia entre os documentos oficiais e os resultados demonstram que a poltica de ajuste fiscal feita a partir do Plano Real tornou a realizao dos oramentos iniciais do FGTS e mesmo do Oramento Geral da Unio, ape-nas boas intenes. Segundo Maricato, os nmeros [...] divulgados no escondem o fracasso enquanto poltica social. O governo concentrou esforos no remanejo dos recursos onerosos e-xistentes, reduzindo a poltica habitacional a uma questo financeira e de mercado (Maricato, 1998, p.76). interessante notar que j em 1996 os programas para o setor pblico Habitar-Brasil e Pr-Moradia foram os que tiveram menor nmero de contrataes. Algumas das causas para esse mau desempenho podem ser atribudas baixa capacidade de pagamento do setor pblico e falta de capacitao de estados e municpios. A principal delas, no entanto, foi o contingenciamento do setor pblico, que j se manifestava como conseqncia da poltica econmica do governo. O Consenso de Washington j causava estragos em outras reas que demandavam investimento estatal e no seria diferente com a poltica habitacional, ainda mais suscetvel ao ajuste fiscal conduzido pela poltica econmica do governo FHC. A Resoluo CMN n. 2.458, de 18 de dezembro de 1997, j apresenta os reflexos da poltica econmica no direcionamento dos recursos do SBPE. Dos 70% destinados obrigatoriamente ao financiamento habitacional, apenas 30% deveriam ser aplicados em operaes no mbito do SFH. O restante deveria ser aplicado em operaes de faixa especial e faixa de mercado. Ainda assim, para a comprovao da exigibilidade, poderiam ser apresentadas pelas instituies integrantes do SBPE os crditos junto ao FCVS, o que as eximia, na prtica de investir em novos financiamentos no montante exigido pela resoluo. Em relao ao desempenho do SFH para financiar a produo de novas unidades, a crtica feita por construtores no era animadora:
o quadro da poca [a partir do Plano Real] era de inflao baixa com taxa de juros e-levada, o que penalizou o muturio que passou a pagar uma prestao corrigida pela TR derivada de juro elevado [...] o resultado desse descompasso foi a inadimplncia, que alcanou no apenas os muturios, mas tambm as incorporadoras,

70

amarradas a uma dvida atualizada por TR mais juros [...] as incorporadoras vendiam as unidades a longo prazo e recebiam as prestaes corrigidas pelo IGPM e bancavam um financiamento atualizado pela TR, engordada pelos juros altos, uma situao insustentvel16.

71

Essa descrio de reconhecido empresrio do setor da construo civil expressa tambm o clima vigente nos anos 90 de desestmulo atividade produtiva por conta da questo macroeconmica: em vez de emprestar ao muturio que precisava financiar a compra, os bancos passaram a financiar o governo pela compra de ttulos pblicos colocados no mercado com elevadas taxas de juro. Outra opo era o depsito de parcela que excedesse os 65% de aplicao obrigatria em crdito imobilirio no Banco Central, obtendo remunerao idntica que era paga ao aplicador17. Nesse contexto, com os recursos do SBPE sendo destinados a aplicaes mais rentveis, a promoo de unidades pelo SFH no foi significativa nos anos 90. Esse cenrio foi mudando com a estabilidade macroeconmica alcanada no final dos anos 90, ainda que sujeita a srias crises, como a cambial em 1999. Com taxas de juros um pouco mais baixas, tanto o interesse de investidores pelo mercado da construo civil pareceu aumentar, como o interesse das instituies financeiras pela concesso de crdito de longo prazo deu sinais de que essa concesso poderia ser uma atividade lucrativa. A partir de 2003, j com a estabilizao econmica consolidada, o SFH passou por mudanas que levaram seus resultados a patamares iguais ou superiores aos anos de melhor desempenho quantitativo da poca do BNH. Analisemos agora alguns resultados alcanados pelo SFH no SBPE e no FGTS.

16 Entrevista de Romeu Chap-Chap concedida Tom Morooka na Revista do SFI. Ver Revista do SFI, ano 8, No. 18. So Paulo: ABECIP, 2004, p. 10. 17 Idem.

2.2.2 SBPE
J em 2003 nota-se uma mudana na curva de concesso dos financiamentos no mbito do SFH, visto que houve um acrscimo de 25,43% no valor nominal dos financiamentos concedidos e de 26,43% no nmero de unidades financiadas em relao ao ano anterior, 200218. Em relao ao SBPE, o grfico abaixo indica claramente a proporo que o crdito imobi-lirio tomou a partir de 2005, que quando os resultados das mudanas institucionais puderam ser mensuradas. O grfico apresenta os dados em quatro grandes agregaes: Aquisio de imveis novos: modalidade de financiamento que permite a aquisio de imveis novos (com habite-se a no mximo 180 dias). Aquisio de imveis usados: modalidade de financiamento que permite a aquisio de imveis usados. Construo empresrio: modalidade de financiamento construo de novas unidades. Total financiado. Os dados so apresentados para as faixas A, B e Taxa de Mercado at os anos 1997 e depois disso, faixas SFH e Taxa de Mercado. As faixas A e B, bem como a faixa SFH indicam imveis financiados dentro das regras do SFH, ou seja, imveis com limites pr-estabelecidos de valor total e financiamento, controlados por resolues do Conselho Monetrio Nacional. A faixa Taxa de Mercado indica imveis financiados acima desses limites. Em 2004 h a sinalizao de que as mudanas no quadro normativo promovidas pelo novo governo estavam levando as contrataes no mbito do SFH a patamares que no eram vistos desde o perodo ureo do BNH, de 1979-82. Dessa forma, em 2004 os bancos fecharam 53.787 contratos de crdito imobilirio correspondentes a aproximadamente R$ 3 bilhes. Comparados com 2003, esses nmeros apontam um aumento de 47,6% no nmero de unidades financiadas e de 35,3% no valor dos

72

18 BRASIL. Banco Central do Brasil. Sistema Financeiro da Habitao. Resumo Mensal do Setor -Dezembro de 2003. Disponvel em <http://www.bcb.gov.br/fis/SFH/port/est2003/12/Resumo.pdf>.

emprstimos. Comparados com 2002, h um aumento de 86,1% no nmero de unidades e de 69,6% no valor dos emprstimos. Como podemos perceber, a partir de 2003 houve um aumento significativo de unidades financiadas, tanto no imvel novo quanto no imvel usado. No entanto, no imvel usado (faixa SFH) o aumento foi de aproximadamente 10 vezes em 6 anos (2003-2008), o que nos leva a concluir que de fato havia uma demanda reprimida por crdito no segmento residencial para o estoque existente de habitao. A construo de novas unidades, no mbito do SFH, teve um aumento ainda mais espetacular, saltando de 14.088 para 140.164 contratos em um perodo de 6 anos (2003-2008). Em 2007 e 2008 as contrataes com recursos do SBPE atingiram um pice que ficou conhecido como o recente boom imobilirio, com nmeros muito expressivos que devem, de fato, boa parte de seu resultado a uma atuao do governo federal principalmente em dois mbitos:
Melhoria do ambiente regulatrio resultando em uma maior segurana

73

jurdica para incorporadores, construtores, e investidores, o que impacta no aumento do nmero de construes financiadas. A adoo em 2004 da garantia alienao fiduciria de bem imvel pode ser considerada uma dessas medidas. Melhoria do crdito para a pessoa fsica com mudana de taxas de juros, prazos e valor de entrada (menor poupana prvia): ampliao da quota de financiamento de imveis usados de 70% para 90% e prazos de at 30 anos.

Importante salientar que essa melhoria do crdito se deve tambm queda da taxa referencial de juros da economia, taxa Selic, reforando o aspecto macroeconmico do financiamento habitacional, financiamento de longo prazo, completamente influenciado pelos nmeros gerais do desempenho econmico do pas. Em 2008, os dados do SBPE apontam para o pice dos nmeros do boom imobilirio. Um total de R$ 29.008.520.223,00 em financiamentos residenciais concedidos, com 294.817 unidades habitacionais (o total de financiamentos imobilirios de 298.496 unidades e R$ 29.996.176.774,00 concedidos, considerando-se os imveis comerciais) So quase 10 vezes mais unidades habitacionais financiadas do que no

TABELA 5 SBPE: Financiamento para aquisio de Imvel Novo, Aquisio de Imvel Usado e Construo de Unidades Habitacionais - 1994 a 2008
Aquisio Ano Renda Unidades Imvel Novo Valores Unidades Imvel Usado Valores Construo - Empresrio Unidades Valores Unidades TOTAL Valores

74

A 1994 B TM A B TM A B TM A B TM SFH TM SFH TM SFH TM SFH TM SFH TM SFH TM SFH TM SFH TM SFH TM SFH TM SFH TM

1.141 10.118 1.012 1.456 10.875 1.457 1.159 8.486 1.067 563 5.957 1.557 6.168 2.160 7.724 1.127 6.732 857 6.210 363 6.619 466 6.173 850 13.905 1.204 7.252 841 11.935 744

R$ 15.456.398,00 R$ 281.435.402,00 R$ 56.958.765,00 R$ 27.122.127,00 R$ 458.023.571,00 R$ 126.605.498,00 R$ 18.995.230,00 R$ 398.842.120,00 R$ 101.242.721,00 R$ 8.663.755,00 R$ 298.491.082,00 R$ 169.387.154,00 R$ 285.511.543,00 R$ 196.985.790,00 R$ 352.036.670,00 R$ 114.471.702,00 R$ 296.253.814,00 R$ 99.022.905,00 R$ 344.878.349,00 R$ 62.444.233,00 R$ 409.485.248,00 R$ 76.301.383,00 R$ 412.279.065,00 R$ 90.125.939,00 R$ 659.075.985 R$ 147.352.622 R$ 585.422.305,00 R$ 127.942.556,00 R$ 919.092.926,00 R$ 174.068.451,00

2.021 6.277 1.048 2.748 6.885 1.011 1.546 3.971 618 890 5.531 1.433 7.733 1.902 8.639 716 9.517 478 13.377 596 10.487 946 11.947 646 13.247 451

R$ 25.186.854,00 R$ 181.334.815,00 R$ 51.259.239,00 R$ 47.257.748,00 R$ 282.307.677,00 R$ 103.927.069,00 R$ 26.601.644,00 R$ 166.070.906,00 R$ 52.227.569,00 R$ 16.018.837,00 R$ 252.617.819,00 R$ 122.926.304,00 R$ 327.686.287,00 R$ 166.000.011,00 R$ 347.019.705,00 R$ 85.303.004,00 R$ 409.794.271,00 R$ 64.169.008,00 R$ 697.232.336,00 R$ 94.899.201,00 R$ 580.265.072,00 R$ 93.379.147,00 R$ 630.843.184,00 R$ 81.176.518,00 R$ 701.472.138 R$ 81.268.280

4.303 28.804 3.748 4.580 15.286 1.721 8.055 11.379 1.202 2.975 12.127 3.354 16.537 3.524 12.549 2.888 9.920 7.217 12.458 2.178 8.115 1.790 14.088 2.141 21.315 594

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

17.709 R$ 1.104.649.523,00 32.871 482 R$ 98.886.592,00 125 54.904 R$ 3.558.950.403,00 37.992 762 R$ 188.073.108,00 396

2006

2007

17.455 R$ 1.427.771.008,00 84.009 R$ 6.112.942.039,00 77.110 3.693 R$ 663.237.634,00 1.587 R$ 417.847.890,00 1.341 28.050 R$ 2.724.327.769,00 101.107 R$ 8.839.868.178,00 140.164 4.612 R$ 1.078.905.475,00 2.928 R$ 973.223.982,00 7.191

2008

R$ 62.255.859,00 R$ 813.186.758,00 R$ 165.145.343,00 Total 1994 R$ 89.198.004,00 R$ 595.719.885,00 R$ 116.689.634,00 Total 1995 R$ 92.489.765,00 R$ 454.176.958,00 R$ 103.768.126,00 Total 1996 R$ 58.288.764,00 R$ 528.130.232,00 R$ 228.722.805,00 Total 1997 R$ 775.789.288,00 R$ 283.116.386,00 Total 1998 R$ 424.104.709,00 R$ 296.051.101,00 Total 1999 R$ 396.797.053,00 R$ 571.091.290,00 Total 2000 R$ 482.102.368,00 R$ 139.686.062,00 Total 2001 R$ 401.911.322,00 R$ 154.645.066,00 Total 2002 R$ 696.052.669,00 R$ 230.536.463,00 Total 2003 R$ 1.264.216.284 R$ 52.899.419 Total 2004 R$ 2.542.877.601,00 R$ 65.474.051,00 Total 2005 R$ 3.971.984.589,00 R$ 92.665.034,00 Total 2006 R$ 7.924.813.508,00 R$ 485.731.601,00 Total 2007 R$ 13.232.726.721,00 R$ 1.257.646.032,00 Total 2008

7.788 47.583 6.013 61.384 8.913 33.338 4.309 46.560 10.956 23.999 3.331 38.286 4.874 23.899 6.714 35.487 30.801 7.974 38.887 29.714 4.880 35.549 26.708 8.951 36.333 32.300 3.274 35.756 25.519 3.271 28.902 32.588 3.788 36.446 51.081 2.352 53.786 58.336 1.536 60.768 109.289 2.007 111.988 186.562 6.985 194.853 279.526 15.291 298.496

R$ 101.747.335,00 R$ 1.350.997.937,00 R$ 282.650.354,00 R$ 1.735.395.626,00 R$ 165.601.963,00 R$ 1.348.652.611,00 R$ 356.699.499,00 R$ 1.870.954.073,00 R$ 141.069.815,00 R$ 1.026.842.643,00 R$ 294.763.830,00 R$ 1.462.676.288,00 R$ 86.246.027,00 R$ 1.089.347.144,00 R$ 549.013.177,00 R$ 1.724.606.348,00 R$ 1.397.507.958,00 R$ 678.767.823,00 R$ 2.083.623.117,00 R$ 1.149.955.972,00 R$ 508.748.155,00 R$ 1.695.568.931,00 R$ 1.122.679.253,00 R$ 762.663.433,00 R$ 1.909.848.517,00 R$ 1.537.573.137,00 R$ 313.256.586,00 R$ 1.870.213.292,00 R$ 1.404.925.762,00 R$ 331.100.201,00 R$ 1.768.458.956,00 R$ 1.765.449.081,00 R$ 412.132.692,00 R$ 2.216.736.443,00 R$ 2.676.856.227,00 R$ 294.273.114,00 R$ 3.000.187.906,00 R$ 4.261.206.989,00 R$ 303.044.959,00 R$ 4.792.698.865,00 R$ 8.703.271.595,00 R$ 473.531.452,00 R$ 9.314.060.279,00 R$ 15.984.182.827,00 R$ 1.637.567.227,00 R$ 18.252.529.599,00 R$ 25.556.984.120,00 R$ 3.451.536.103,00 R$ 29.996.176.774,00

Fonte: BACEN, Estatsticas Bsicas do SFH.

ano de 2002, ou ainda, em um nico ano alcanou-se toda a produo de 1995 a 2002. Esse desempenho numrico justifica a designao de boom, pois se trata de uma reverso significativa de tendncia do SBPE durante os anos 90. o maior nmero anual de financiamentos do SBPE na histria do SFH, superando inclusive o nmero recorde de 1981.

GRFICO 3 SBPE: Evoluo do financiamento de unidades habitacionais entre 1994 e 2008.


270 260 250 240 230 220 210 200 190 180 170 160 150 140 130 120 110 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
A B TM A B TM A B TM A B TM SFH TM SFH TM SFH TM SFH TM SFH TM SFH TM SFH TM SFH TM SFH TM SFH TM 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 SFH TM 2008

75

Mil

Construo - Empresrio Aquisio Imvel Usado Aquisio Imvel Novo

Unidades Financiadas / Faixa de Renda

Faixa de Renda / Ano

Destes nmeros de 2008 importa ressaltar que mais de 13 bilhes foram destinados a financiar construo de imveis novos no plano empresrio, produzindo 140.164 unidades habitacionais dentro da faixa do SFH, a uma mdia de R$ 94.408,00 por financiamento. Considerando-se que os financiamentos no mbito do SFH atingem aproximadamente 90% do valor do imvel, temos que essa produo teve seu foco em imveis de R$ 100.000,00 a R$ 110.000,00. Como estamos trabalhando com valores mdios ms a ms somados, com mdia tirada pela somatria anual, certamente h variao nesses valores, o que no invalida a anlise de que essa produo atingiu imveis destinados a faixa de renda de aproximadamente 07 a 08 salrios mnimos. Nessa mesma modalidade, mas no mbito da Taxa de Mercado, a construo de

Bilhes

R$ 25,00 R$ 24,00 R$ 23,00 R$ 22,00 R$ 21,00 R$ 20,00 R$ 19,00 R$ 18,00 R$ 17,00 R$ 16,00 R$ 15,00 R$ 14,00 R$ 13,00 R$ 12,00 R$ 11,00 R$ 10,00 R$ 9,00 R$ 8,00 R$ 7,00 R$ 6,00 R$ 5,00 R$ 4,00 R$ 3,00 R$ 2,00 R$ 1,00 R$ 0,00

GRFICO 4 SBPE: Evoluo dos valores financiados entre 1994 e 2008.

76

Construo - Empresrio Imvel Usado Imvel Novo

Valor Total de Financiamentos concedidos

SFH TM

SFH TM

SFH TM

SFH TM

SFH TM

SFH TM

SFH TM

SFH TM

SFH TM

SFH TM 2007

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Faixa de Renda / Ano

imveis novos no plano empresrio, foram financiadas 7.191 unidades habitacionais no ano de 2008, perfazendo R$ 1.257.646.032,00, uma mdia de R$ 174.891,67 por unidade. O volume de financiamentos destinados a aquisio de imveis usados impressiona, visto que para essa modalidade foram utilizados quase 9 bilhes de reais no ano de 2008, R$ 8.839.868.178,00, dentro do SFH, destinados a 101.107 unidades, perfazendo uma mdia de R$ 87.430,00 por unidade. Para aquisies de imveis usados dentro da faixa taxa de mercado, essa mdia vai a R$ 332.385,24, visto que foram financiadas 2.928 unidades com um recurso de R$ 973.223.982,00. A curva de aquisio de imveis usados de fato indica uma demanda reprimida por crdito para que esses imveis pudessem fazer parte de uma oferta solvvel.

SFH TM 2008

A B TM

A B TM

A B TM

A B TM

GRFICO 5 SBPE: Evoluo do nmero de financiamentos concedidos para aquisio de imveis novos entre 1994 e 2008.
Bilhes R$ 2,70 R$ 2,60 R$ 2,50 R$ 2,40 R$ 2,30 R$ 2,20 R$ 2,10 R$ 2,00 R$ 1,90 R$ 1,80 R$ 1,70 R$ 1,60 R$ 1,50 R$ 1,40 R$ 1,30 R$ 1,20 R$ 1,10 R$ 1,00 R$ 0,90 R$ 0,80 R$ 0,70 R$ 0,60 R$ 0,50 R$ 0,40 R$ 0,30 R$ 0,20 R$ 0,10 R$ 0,00 A B TM A B TM

77

Valor Total de Financiamentos Concedidos

Imvel Novo

A B TM

A B TM

SFH TM

SFH TM

SFH TM

SFH TM

SFH TM

SFH TM

SFH TM

SFH TM

SFH TM

SFH TM

1994

1995

1996

1997

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Faixa de Renda / Ano

Do ponto de vista urbanstico, a aquisio de imveis usados faz com que imveis localizados em reas infra-estruturadas no restem vazios, otimizando a ocupao do espao urbano. No entanto, essa modalidade no tem a simpatia de setores da construo civil, especialmente dos sindicatos patronais ligados a construo civil com assento no Conselho Curador19 pois se argumenta que esses recursos no produzem os mesmos efeitos positivos na economia do pas que seriam gerados pela produo de novas unidades. A evoluo da aquisio de imveis usados foi muito significativa entre 2003 e 2008: mais de 746% em seis anos no mbito do SFH. Sob qualquer aspecto analisado, os nmeros so muito expressivos, indicando um grande mercado reprimido que teve seu equacionamento com a melhoria do ambiente macroeconmico e com
19 Esse posicionamento de reforo dos programas de construo de novas unidades sabido dentro do Conselho Curador e est explicitado nos documentos oficiais da CBIC, Cmara Brasileira da Indstria da Construo. Ver site <http://www.cbic.org.br>.

SFH TM

GRFICO 6 SBPE: Evoluo do nmero de financiamentos concedidos para aquisio de imveis usados entre 1994 e 2008.
Bilhes R$ 9,00 R$ 8,50 R$ 8,00 R$ 7,50

78

Valor Total de Financiamentos Concedidos

R$ 7,00 R$ 6,50 R$ 6,00 R$ 5,50 R$ 5,00 R$ 4,50 R$ 4,00 R$ 3,50 R$ 3,00 R$ 2,50 R$ 2,00 R$ 1,50 R$ 1,00 R$ 0,50 R$ 0,00
SFH TM SFH TM SFH TM SFH TM SFH TM SFH TM SFH TM SFH TM SFH TM SFH TM 2007 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 SFH TM 2008 A B TM A B TM A B TM A B TM

Imvel Usado

Faixa de Renda / Ano

a melhoria das condies do crdito para longo prazo, especialmente do crdito habitacional. Ainda que possamos atribuir melhoria do ambiente regulatrio as significativas melhoras no desempenho do crdito imobilirio destinado construo, a espetacular melhora no desempenho do crdito a imveis usados se deve basicamente melhoria das condies objetivas na tomada desse crdito, ou seja, diminuio de taxas de juros, aumento de prazo, melhoria na anlise de risco de crdito. So medidas que, impulsionadas pelo ambiente de estabilidade macroeconmica, fizeram do crdito imobilirio um produto de prateleira dos grandes bancos com o intuito de fidelizar os clientes por longos perodos. J os valores de financiamento a imveis novos corresponderam em 2008 a aproximadamente 30,8% dos valores destinados a aquisio de imveis usados. Essa

mesma relao indicava um percentual de 65,4% em 2003. Desde 2000 o financiamento para aquisio de imveis usados bem maior do que o financiamento para aquisio de imveis novos. Isso aponta uma tendncia de que o parque residencial construdo est movimentando o crdito do SBPE de forma significativa (ver Grfico 6). No entanto, no perodo de 2003 a 2008, houve um aumento de aproximadamente 354% no nmero de financiamentos para a aquisio de imveis novos destinados a pessoas fsicas sob as condies do SFH. um aumento muito significativo, considerando-se especialmente que durante o perodo de 1995 a 2002 verificou-se uma reduo da ordem de 46,3% no nmero de unidades financiadas. O nmero tende a indicar a existncia de um grande mercado de crdito destinado a financiar esse tipo de demanda. Se considerarmos os imveis financiados a taxa de mercado, ou seja, com taxas de juros superiores a 12% ao ano, esse aumento vai a 442,6% no mesmo perodo, indicando que mesmo para taxas de juros mais altas, o funding da caderneta de poupana constitui um mercado importante para instituies financeiras. Ainda que em termos absolutos o nmero financiado em 6 anos sob essa modalidade no parea expressivo, 84.770 unidades no mbito do SFH e 11.944 a taxa de mercado, seu crescimento relativo indica uma tendncia importante. Tambm a construo de unidades novas por meio do plano empresrio sofreu um aumento expressivo ano a ano. De 2003 a 2004 houve um aumento de 65,5%; de 2004 a 2005, um aumento de 54,2%; de 2005 a 2006, aumento de 15,6%. Os anos de 2006 e 2007 foram os que registraram um enorme crescimento dessa modalidade: neste intervalo, houve um crescimento de quase 103%, ou seja, mais do que dobrou o financiamento construo de novas unidades no mbito do SFH. Por fim, de 2007 a 2008, houve um crescimento de quase 82%. Se considerarmos a srie de 2003 a 2008, houve um aumento de aproximadamente 895% no financiamento construo de novas unidades. Esses nmeros mostram um patamar diferenciado e evidenciam com clareza o boom imobilirio para esse tipo de imvel. Pode-se observar tambm pelo grfico abaixo a elevao do nmero de financiamentos para a faixa Taxa de Mercado. Mas o crescimento expressivo de construo de novas unidades no SBPE se deu mesmo na faixa de imveis que se encontram dentro do SFH,

79

com limite de financiamento de at R$ 245 mil e valor do imvel no superior a R$ 350 mil20. O funding para essa transformao no foi outro que no o SBPE, ou seja, a caderneta de poupana. A Resoluo CMN n. 3.005, de 30 de julho de 2002, tambm contribuiu para a ampliao dos recursos da caderneta de poupana destinada para financiamento imobilirio, no por alterar as regras da exigibilidade, mas sim por diminuir a quantidade de crditos do FCVS que poderiam ser computados na exigibilidade.

80

GRFICO 7 SBPE: Evoluo do nmero de financiamentos concedidos para construo de unidades novas entre 1994 e 2008.
R$ 13,50 R$ 13,00 R$ 12,50 R$ 12,00 R$ 11,50 R$ 11,00 R$ 10,50 R$ 10,00 R$ 9,50 R$ 9,00 R$ 8,50 R$ 8,00 R$ 7,50 R$ 7,00 R$ 6,50 R$ 6,00 R$ 5,50 R$ 5,00 R$ 4,50 R$ 4,00 R$ 3,50 R$ 3,00 R$ 2,50 R$ 2,00 R$ 1,50 R$ 1,00 R$ 0,50 R$ 0,00
A B TM

Valor Total de Financiamentos Concedidos

Bilhes

Construo - Empresrio

A B TM

A B TM

A B TM

SFH TM

SFH TM

SFH TM

SFH TM

SFH TM

SFH TM

SFH TM

SFH TM

SFH TM

SFH TM 2007

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Faixa / Ano
20 A partir de maro de 2009, por meio da Resoluo CMN n 3.706, os valores limites do SFH foram alterados, subindo o limite de financiamento at R$ 450 mil e valor do imvel at R$ 500 mil. No entanto, no auge do boom imobilirio os valores eram os apontados no texto acima, R$ 245 mil para financiamento e R$ 350 mil para valor do imvel. Visto que o sistema funciona quase sempre atingindo os valores limite, fica a dvida se o boom teria acontecido no volume observado nos anos de 2007 e 2008 se os limites do SFH j tivessem sido majorados.

SFH TM 2008

Aps sete anos da lei que permitiu por meio do PROER21 que houvesse emisso de ttulos a favor de bancos que detinham contratos cobertos pelo FCVS, a referida Resoluo iniciou a retirada desses ttulos da contabilizao da exigibilidade. Esses ttulos emitidos pelo governo eram contabilizados na exigibilidade dos recursos da poupana, reduzindo os recursos destinados construo de novos empreendimentos. 2.2.2.1 Direcionamento dos recursos da poupana Como j foi salientado anteriormente, previsto pelo Conselho Monetrio Nacional um direcionamento dos recursos da poupana. Nesse direcionamento h uma exigncia de que um percentual desses recursos seja destinado a financiamento imobilirio. Atualmente essa norma exarada por meio da Resoluo CMN n3.347. Especificamente na questo do direcionamento dos recursos da poupana e da exigibilidade de aplicao desses recursos direcionados, importante atentar para algumas mudanas recentes que deram impulso no volume de crdito concedido no mbito do SFH. A partir de 1995, com a edio do PROER, algumas instituies financeiras foram autorizadas a vender seus crditos do FCVS junto Unio, com um desgio de 50%, para bancos em liquidao, que com isso conseguiram resultados financeiros melhores em seus balanos. Por terem aceitado vender seus crditos com esse desgio de 50%, os bancos que participaram desse acordo tiveram autorizao para continuar contabilizando integralmente os crditos do FCVS que detinham antes da venda para fins de clculo da exigibilidade da poupana. Dessa forma, essas instituies financeiras, que j tinham recebido 50% dos crditos do FCVS, puderam continuar contabilizando integralmente crditos pelos quais elas j ti-nham recebido. Esse mecanismo contbil ficou conhecido como FCVS Virtual e desde 1995 ocupa espao considervel no direcionamento de recursos da poupana. A partir de 2002, com a Resoluo CMN n. 3.005, esses crditos virtuais foram paulatinamente sendo excludos do cmputo da exigibilidade, em 100 meses, 1% ao ms.
21 PROER - Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional.

81

Dessa forma, as instituies financeiras deveriam aplicar efetivamente em financiamentos imobilirios esses recursos, o que injetou, poca, aproximadamente 200 milhes de reais por ms no mercado imobi-lirio. Essa Resoluo foi um dos desdobramentos da lei 10.150, de 21 de dezembro de 2000, que procurou disciplinar e equacionar as dvidas do Fundo de Compensao de Variaes Salariais - FCVS, relativas a saldos devedores remanescentes da liquidao de contratos de financiamento, firmados com muturios finais do SFH, junto s instituies financeiras. A Tabela 6 apresenta os dados do direcionamento de recursos da poupana. Notase que os crditos destinados ao FCVS estavam consumindo os recursos que poderiam ir para o financiamento da produo de novas unidades ou mesmo aquisio de imveis novos e usados. Os crditos junto ao FCVS representavam em 2000, por exemplo, 30% a mais do que valor de financiamentos habitacionais, imobilirios e taxa de mercado somados. Representava, portanto, 52% do total de aplicaes imobilirias do direcionamento dos recursos da poupana. Em 2002, j sob a vigncia da Resoluo CMN n. 3.005, fica clara a leitura dos crditos virtuais que so computados separadamente (ver coluna FCVS Art. 1 e 2 Resolucao 334722) dos crditos existentes, reais, do FCVS. Ainda assim, os crditos reais do FCVS so muito significativos, representando sozinhos 24% a mais do que os recursos destinados a financiamentos habitacionais. O cmputo dos crditos virtuais do FCVS est caindo ano a ano e j no tem representatividade na composio do direcionamento dos recursos. No entanto, os crditos reais do FCVS continuam compondo uma parcela significativa do direcionamento dos recursos da poupana sem, no entanto, representar percentual maior do que os recursos aplicados em financiamento. Essa reverso na tendncia do direcionamento dos recursos se deu a partir de 2005 e pode ser compreendida pelo aumento do nmero de financiamentos imobi-lirios que ocorreu a partir de 2004 (ver Tabela 6). Os recursos oriundos da poupana que no so efetivamente aplicados no finan22 Como j foi colocado, a Resoluo CMN no. 3.347 a resoluo atualmente vigente, que deu lugar Resoluo CMN n 3.005 nas regras referentes ao direcionamento dos recursos da poupana.

82

TABELA 6A Direcionamento dos recursos da poupana - Usos.


USOS Aplicaes Imobilirias Financiam. Crditos Junto ao FCVS e Imobilirios a Divida T.M. (2) FCVS (3) Art. 1 e 2 Resoluo 3347 Letras e Cd. Hipotecrias adquiridas CCI, LCI e DII Compuls. BACEN

83

Ms | Ano

Financiam. Habitacionais (1)

Fundos e Outros(4)

Total

Total de usos

dez | 1994 dez | 1995 dez | 1996 dez | 1997 dez | 1998 dez | 1999 dez | 2000 dez | 2001 dez | 2002 dez | 2003 dez | 2004 dez | 2005 dez | 2006 dez | 2007 dez | 2008

37.567.953 48.319.634 46.125.941 50.392.367 54.885.742 49.935.114 36.839.220 30.745.688 20.718.303 24.909.766 29.330.133 36.686.380 45.262.803 56.802.181 76.465.785

236.298 297.699 307.215 333.474 12.087.957 12.874.151 13.117.915 14.677.203 16.319.004 17.211.202 22.128.051

7.487.416 11.466.007 17.563.562 20.213.543 26.370.670 33.483.814 48.195.469 43.996.992 28.878.426 30.996.278 33.213.969 34.642.990 37.138.783 38.369.169 39.408.157

34.691.445 33.669.531 26.744.961 17.138.740 12.553.011 6.965.609 167.337

504.831 842.745,000 1.085.417 3.182.872 3.313.866 2.555.527 3.004.123 2.692.957 618.081 794.737 543.396 476.370 273.458 406.970 539.628

2.341.626 2.770.705 2.721.890 4.078.323 1.749.641 3.485.692 3.595.408 5.679.235 5.697.764 2.144.976 2.665.887 3.994.320 9.486.510 16.486.767 27.060.124

47.901.826 63.399.091 67.496.810 77.867.105 86.556.217 89.757.846 91.941.435 83.448.346 102.691.976 105.389.439 105.616.261 107.616.003 121.033.569 136.241.898 165.769.082

7.173.941 7.346.885 8.597.233 12.014.244 13.294.387

55.075.767 70.745.976 76.094.043 89.881.349 99.850.604

13.144.363 102.902.209 12.753.891 104.695.326 14.035.476 97.483.822

22.414.061 125.106.037 22.938.069 128.327.508 25.144.118 130.760.379 26.720.350 134.336.353 29.239.557 150.273.126 36.871.705 173.113.603 42.878.545 208.647.627

TABELA 6B Direcionamento dos recursos da poupana - Fontes.


FONTES Repasses, Refinanc., Fundos e Prog.Sociais Letras e Cd. Hipot. Emitidas, DII Captados

Ms |Ano

Recursos da Poupana(5)

Total

dez | 1994 dez | 1995 dez | 1996 dez | 1997 dez | 1998 dez | 1999 dez | 2000 dez | 2001

36.883.878 51.362.412 57.418.697 80.050.377 89.537.350 91.437.541 91.443.150 97.146.687

2.971.695 1.783.253 863.377 889.104 863.967 632.772 262.065 1.463.716 4.471.805 6.966.901 9.306.415 12.094.595 15.715.553 18.663.695 24.530.026

3.328.011 4.807.300 7.216.317 10.848.912 9.060.379 9.681.612

43.183.584 57.952.965 65.498.391 91.788.393 99.461.696 101.751.925

11.134.841 102.840.056 12.659.511 111.269.914 10.623.320 127.518.567 13.465.959 135.690.946 12.863.730 149.040.885 11.386.979 158.998.572 9.858.822 9.258.205 176.288.213 216.497.415

dez | 2002 112.423.442 dez | 2003 115.258.086 dez | 2004 126.870.740 dez | 2005 135.516.998 dez | 2006 150.713.838 dez | 2007 188.575.515 dez | 2008 215.400.282

10.530.546 250.460.854

Fonte: BACEN - Estatsticas Bsicas do SFH SBPE. Valores em R$1000. (1) Financiamentos habitacionais para aquisio, produo, desemb. futuros, financ. compromissados, aquisio mat. cons-truo e cartas de crdito formalizadas. (2) Financiamentos para aquisio, constr. e reforma de imveis co-merciais e residenciais; produo de imveis comerciais e residenciais; desemb. futuros; financ. Compromissados para imv. comerciais e residenciais, aquisio material para cons-truo e cartas de crdito concedidas. (3) Creditos do FCVS utilizados, permutados ou alienados - saldos dos financiamentos negociados no mbito do PROER. (4) Inclui imveis Hab. SFH recebidos, FABRE, FESTA, Lei 8004, ope-raes faixa especial, direitos creditrios imveis resid., certificados de recebveis imobilirios, ttulos de Cias. Hipotecrias e/ou Securitizadoras, imveis recebidos em liquidao de financiamentos habi-tacionais, Cartas de Garantia - CRI - Res 3155, SFH Fin Hab. Empreg. Art.2 Res 3259, SFH acrscimo multiplic Art.14 Res 3347, SFH Proj. Inv. San-incXX Art.2 Res 3347, SFH Est. Viab. San-incXXI Art.2 Res.3347, SFH Fin. Aquis. C/Mult.Art. 13 Res.3347,SFH Dif. Dez.2005 - Art.3 Res. 3347. (5) Informaes provenientes das instituies (Regime de Caixa).

ciamento habitacional integram o rol de livre destinao de recursos. Muito provavelmente os recursos de fins dos anos 90 e incio dos anos 2000 foram destinados compra de ttulos pblicos, com baixo risco, alta liquidez e que remuneravam o investidor com base na taxa bsica de juros, que em 2000 era aproximadamente

16% a.a. Ou seja, a poupana, inicialmente voltada para financiamento produo e aquisio de habitao, estava contribuindo com o financiamento do dficit pblico brasileiro e com o enriquecimento das instituies financeiras, visto que captavam o recurso na poupana (6%) e o aplicavam com a remunerao da taxa bsica de juros da economia. A tabela anterior, que trata da exigibilidade no mbito do direcionamento dos recursos da poupana, sugere que ainda h espao para que os financiamentos imobilirios cresam dentro das regras atuais, em termos de disponibilizao do crdito. No entanto, o crescimento do percentual de 49,25% de atendimento exigibilidade em dezembro de 2002 para 78,95% em dezembro de 2003 demonstra que h uma

84

TABELA 7 EXIGIBILIDADE DO DIRECIONAMENTO DOS RECURSOS - Aplicaes em financiamentos habitacionais efetivos.


Financiamentos Imobilirios Exibilidades Fin. Imobilirio1 (A) No mbito do SFH (Habitacionais)3 (C) TOTAL D=B+C B/D % C/D % D/A %

Ms | Ano

TM2 (B)

dez | 1994 dez | 1995 dez | 1996 dez | 1997 dez | 1998 dez | 1999 dez | 2000 dez | 2001 dez | 2002 dez | 2003 dez | 2004 dez | 2005 dez | 2006 dez | 2007 dez | 2008

12.052.597 15.749.912 18.331.405 21.843.761 27.426.416 24.414.785 26.444.102 26.514.431 31.752.912 34.686.862 37.460.531 41.498.876 45.124.930 54.134.115 65.595.339

1.763.935 2.168.725 1.900.358 2.972.088 2.017.398 1.175.365 1.110.822 6.283.937 6.153.192 6.022.842 5.679.875 6.176.662 5.855.597 5.481.172 7.079.349

25.685.400 34.436.018 36.104.956 38.381.930 38.342.395 31.913.236 20.569.746 8.988.158 11.559.278 13.660.404 15.397.779 19.241.271 22.951.293 26.738.904 34.902.916

27.449.335 36.604.743 38.005.314 41.354.018 40.359.793 33.088.601 21.680.568 15.272.095 17.712.470 19.683.246 21.077.654 25.417.933 28.806.890 32.220.076 41.982.265

6,43 5,92 5,00 7,19 5,00 3,55 5,12 41,15 34,74 30,60 26,95 24,30 20,33 17,01 16,86

93,57 94,08 95,00 92,81 95,00 96,45 94,88 58,85 65,26 69,40 73,05 75,70 79,67 82,99 83,14

227,75 232,41 207,32 189,32 147,16 135,53 81,99 57,60 55,78 56,75 56,27 61,25 63,84 59,52 64,00

Fonte: BACEN - Estatsticas Bsicas do SFH SBPE. R$1000 (*) - At dez/97 os saldos em operaes de Financiamentos Habitacionais correspondem a todas as aplicaes legais previstas em operaes do SFH (Efetivos + Aplicaes Legais). (1) Exigibilidades: 65% do menor dos dois: 1) Mdia aritmtica dos saldos dirios dos depsitos de poupana do ms sob referncia, ou, 2) a mdia aritmtica dos saldos dirios dos depsitos de poupana nos 12 meses antecedentes ao ms sob referncia. (2) Financiamentos habit. a taxas de mercado inclui: Fin. Aquis., Constr e reforma de habitao, produo de imveis resid., desembolsos futuros, financ. compromissados, aquisio de mat. construo e cartas de crdito formalizadas. (3) Financ. efetivos no mbito do SFH abrange: Financ. para aquisio, para produo, desembolsos futuros, financiam. compromiss., aquisio de mat. const., cartas de crdito formalizadas.

tendncia ascendente de aplicao dos recursos da poupana em financiamento imobilirio e que, portanto, o percentual de recursos recolhidos ao Banco Central por no atendimento exigibilidade vem diminuindo.

85

2.2.3 FGTS
Aps o perodo de paralisao das atividades do FGTS por conta dos problemas ocorridos com as contrataes do perodo 1990 -1992, as contrataes com o FGTS foram retomadas em 1995. No entanto, importantes mudanas foram feitas pelo Conselho Curador visando coibir o tipo de contrataes ocorridas no trinio 19901992. A principal delas foi certamente o financiamento direto demanda, ao beneficirio final, e no produo. A justificativa da mudana reside na convico de que, dessa forma, o fundo estaria mais seguro em relao s contrataes visto que o beneficirio final j estaria caracterizado desde o incio da contratao. Assim, em 1995 foi criado o programa carro chefe das contrataes do FGTS na dcada de 90 e mesmo nos anos 2000, o Programa Carta de Crdito. O Programa Carta de Crdito se subdivide em dois, o Carta de Crdito Individual e o Carta de Crdito Associativa, que visa basicamente a concesso de crdito direto ao muturio final - pessoa fsica, integrante da populao alvo do FGTS por meio das seguintes modalidades: Aquisio de unidade habitacional ou lote urbanizado; Construo de unidade habitacional; Concluso, ampliao, reforma e melhoria de unidade habitacional; Aquisio de material de construo. Mesmo sob a forma associativa os recursos so destinados a pessoa fsica envolvida na operao, que devem estar agrupadas em condomnio ou por sindicatos, cooperativas, associaes, COHAB e/ou rgos assemelhados ou entidades privadas voltadas produo habitacional, denominadas entidades organizadoras. direcionado para dois executores distintos: Sindicatos, Cooperativas, Associaes e Entidades privadas; e Companhias de Habitao COHAB e rgos Assemelhados.

GRFICO 8 FGTS: Evoluo do nmero de operaes Programa Carta de Crdito 1997 a 2008.
Milhares
375 350 325 300 275 250

86

habitao

carta de credito individual

Nmero de operaes financiadas

225 200 175 150 125 100 75 50 25 0


1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Programa / Ano

Os nmeros do perodo de 1997 a 2002 demonstram o crescimento das contrataes do FGTS especialmente no programa Carta de Credito Individual. As contrataes destinadas ao poder pblico com recursos do FGTS, no entanto, no puderam prosperar por conta do contingenciamento de crdito feito ao setor pblico pelo Banco Central (Conselho Monetrio Nacional) em 199723. O programa destinado ao setor pblico, o Pro-Moradia, cujo objetivo descrito o apoio ao poder pblico no desenvolvimento de aes integradas e articuladas com outras polticas setoriais, tem modalidades importantes no combate s necessidades habitacionais tais como elas se apresentam hoje no pas, como urbanizao de reas, infra-estrutura em conjuntos habitacionais, entre outras. No entanto, o desempenho do programa nesse perodo foi realmente insatisfatrio.

23 Castro (1999) identificou as resolues do CMN e outras normas responsveis pelo contingenciamento dos recursos pblicos: a Resoluo CMN No.2.461/1997 definiu regras para o contingenciamento de crdito ao setor pblico e estabeleceu limites para a realizao de novas operaes. A Resoluo Senado Federal No.40/2001 definiu limites globais para o montante da dvida pblica consolidada e mobiliria (Estados, DF e Municpios). A Resoluo Bacen No.2.827/2001 consolida e redefine regras de contingenciamento de crdito para o setor pblico, limitando o montante de operaes com o setor pblico tambm frente ao patrimnio da instituio financeira.

A partir de 2003, houve mudanas importantes na conduo da poltica feita com os recursos do FGTS. A criao do Ministrio das Cidades em 2003 mudou a constituio e a forma do Conselho Curador no que diz respeito gesto da aplicao dos recursos do FGTS. A partir dessa data o Ministrio das Cidades passou a ser o responsvel pela gesto da aplicao dos recursos do Fundo, o que significa, entre outras atribuies, a de estabelecer metas a serem alcanadas nos programas de habitao popular, saneamento bsico e infra-estrutura urbana. Tambm a melhoria do ambiente creditcio impactou os financiamentos pelo FGTS. O Conselho Curador, em conjunto com o rgo operador do FGTS, a Caixa Econmica Federal, implementaram uma srie de medidas visando a resoluo de aspectos legais, institucionais e tcnico-operacionais, que dificultavam o processo de execuo do oramento operacional do FGTS. Assim, desde 2003, programas, processos e procedimentos foram aprimorados, incluindo melhorias na sempre temida avaliao de risco de crdito para pessoas fsicas e jurdicas. A partir de dezembro de 2003 o contingenciamento de crdito ao setor pblico foi excepcionado em diversas resolues do CMN para programas especficos de aplicao de recursos do FGTS. Verifica-se ento um aumento na utilizao dos recursos do FGTS nas reas de saneamento ambiental e de habitao no programa especfico destinado ao setor pblico, o Pr-Moradia. Em 2004 uma mudana fundamental foi feita pelo Ministrio das Cidades em conjunto com o Conselho Curador do FGTS no sentido de ampliar o acesso s faixas de menor renda aos recursos do Fundo. Ao instituir um programa de aplicao de recursos e elaborao de proposta oramentria para o perodo de 2005 a 2008, foi institudo tambm um novo modelo de concesso de subsdios. A Resoluo CCFGTS n 460, de 14 de dezembro de 2004, garantiu os 60% dos recursos de aplicao do FGTS para a rea de habitao popular, de acordo com a lei 8.036/90, 30% para saneamento bsico, 5% para infra-estrutura urbana e 5% para operaes especiais (percentual progressivamente reduzido at sua extino a partir de 2008). Foram revistos tambm os pesos e ponderaes regionais considerando o dficit habitacional, populao urbana e dficit dos servios de gua e esgoto.

87

GRFICO 9 Atendimento por faixa de renda FGTS, FAR, FDS, OGU, FAT, CAIXA e SBPE.
700.000
678.876

88

650.000 600.000
At 3 S.M. Entre 3 e 5 S.M. Acima de 5 S.M.

61.486

550.000
489.457

544.208 75.495

95.409

500.000

Valores Totais Concedidos

450.000 400.000 350.000 300.000 250.000 200.000


160.014 134.047 87.327 352.158 226.421 149.029 68.175 22.959 21.334 23.882 2005 346.384 .At 5 S.M 2006 468.713 At 5 S.M 2007 17.390 At 5 S.M. 2008 45.216 At 5 S.M. 98.943 100.893 309.398 388.198 339.171 127.291 102.815 119.963 521.981 143.073 116.555

150.000 100.000 50.000 0

76.408

2002 175.351 At 5 S.M.

2003 260.907 At 5 S.M.

2004 236.356 At 5 S.M.

Faixa de Renda / Ano

Fontes de Recursos: FGTS, FAR, FDS, OGU, FAT, CAIXA, SBPE. Esto somadas todas as fontes de recursos Fonte de Informao: Ministrio das Cidades e Relatrio CEF. Informaes atualizadas at 30/04/2008.

Mas o mais importante da Resoluo n 460, cuja vigncia iniciou em maio de 2005, foi mesmo
o novo modelo de concesso dos descontos dirigidos a financiamentos a pessoas fsicas com renda familiar mensal bruta de at R$ 1.500,00. Essas diretrizes e a nova forma de concesso dos descontos, com vigncia prevista para o perodo de 01 de janeiro de 2005 a 31 de dezembro de 2008, permitiram que os recursos do Fundo alcanassem efetivamente a populao de mais baixa renda, at um salrio mnimo, e ampliaram as aplicaes globais dos recursos, que atingiram o montante de R$ 4.447.337 mil, em 2005, na rea de Habitao, excluindo-se as operaes no mbito do PAR24.

Esse desconto na verdade um subsdio destinado diretamente pessoa fsica que contrata um financiamento com recursos do FGTS e cuja renda familiar bruta atenda o limite de renda (em 2004, R$ 1.500,00). Esse subsdio tem sua origem em recursos oriundos de parte do rendimento auferido pelos recursos do FGTS em aplicaes financeiras (diferencial entre as aplicaes financeiras do Fundo ( taxas de juros

24

Relatrio de Gesto do FGTS do ano de 2006. Disponvel em <http://www.caixa.gov.br/fgts>.

praticadas pelo mercado) e as taxas de remunerao pagas s contas vinculadas ao Fundo). Dessa forma, esses recursos no tm obrigatoriedade de retorno e podem ser utilizados a fundo perdido, ampliando sobremaneira a capacidade de atendimento do FGTS s faixas de menor renda25. O aumento de recursos s faixas de renda at 3 salrios mnimos notvel, sendo possvel identificar um aumento de mais de 5 vezes do valor concedido a essa faixa de renda no ano de 2002. No ano de 2007, por exemplo, do total dos atendimentos habitacionais realizados com os recursos do FGTS, FAR, FDS, OGU, FAT, CAIXA, SBPE, 76,8% foram destinados faixa de renda at 3 salrios mnimos. Ainda que no seja nosso objetivo a anlise da aplicao dos recursos do FGTS no perodo, a questo que pode ser colocada nesse inegvel aumento do acesso das famlias de menor renda a um atendimento habitacional qual tipo de atendimento encontra-se acessvel, visto que os financiamentos concedidos pessoa fsica se do sob o programa Carta de Crdito Individual que, como se sabe, incorpora modalidades distintas como aquisio de imvel novo ou usado at aquisio de material de construo, por exemplo. Os dados agregados no permitem uma leitura fidedigna de qual o nmero exato de financiamentos e repasse de recursos que so feitos nas modalidades aquisio ou construo de imveis e qual o nmero destinado simplesmente a material de construo. Ainda que essa diferenciao no seja importante para a contabilizao do nmero de atendimentos habitacionais e incluso das faixas de renda mais baixas no financiamento do FGTS, importante para a mensurao da mitigao do dficit habitacional qualitativo e do impacto urbanstico dos recursos alocados. Em 2006, a Resoluo n. 518 do Conselho Curador do FGTS promoveu mudanas na distribuio do subsidio do FGTS. Segundo o Relatrio de Gesto daquele ano, foi feito um ajuste da curva relativa concesso de desconto aos beneficirios dos financiamentos residentes em municpios integrantes das regies metropolitanas, capitais

89

25 Segundo o Relatrio de Gesto do FGTS do ano de 2006, A referncia para definio do oramento anual de recursos destinados aos descontos : at 50% do resultado das aplicaes financeiras, apurado no exerccio anterior, que vier a exceder a remunerao do Fundo (TR + 6%); o equilbrio financeiro do FGTS; e, a necessidade de formao de reservas para saldar compromissos futuros.

TABELA 8A FGTS: Evoluo do financiamento - 1995 a 2008.


Ano
Programa Valores Oramentarios Finais (A) R$ 1.478.893 R$ 895.547 R$ 2.374.440 R$ 2.512.236 R$ 1.603.938 R$ 4.116.174 R$ 2.742.409 R$ 1.378.240 R$ 913.454 R$ 39.601 R$ 76.705 R$ 334.409 R$ 2.435.000 R$ 1.257.591 R$ 6.435.000 R$ 4.095.472 R$ 2.626.871 R$ 1.327.455 R$ 59.704 R$ 10.645 R$ 70.797 R$ 0 R$ 204.528 R$ 4.300.000 R$ 3.215.587 R$ 2.069.784 R$ 1.046.369 R$ 65.000 R$ 0 R$ 34.434 R$ 0 R$ 584.413 R$ 3.800.000 Oramento Realizado (B) 424.875 80.647 505.522 2.033.396 1.005.401 3.038.797 R$ 2.043.024 R$ 1.242.183 R$ 763.264 R$ 28.531 R$ 9.046 R$ 0 R$ 2.400.000 R$ 2.376 R$ 4.445.400 R$ 3.282.081 R$ 2.201.936 R$ 997.261 R$ 22.735 R$ 506 R$ 59.643 R$ 0 R$ 16.800 R$ 3.298.881 R$ 2.650.603 R$ 1.877.167 R$ 762.500 R$ 10.936 R$ 0 R$ 0 R$ 0 R$ 35 R$ 2.650.638 B/A Valores Contratados Numero de Operaes e UH Financiadas

90

1995

1996

1999

2000

2001

habitao saneamento infra-estrutura total habitao saneamento infra-estrutura total habitao carta de credito individual carta de credito associativa entidades carta de credito associativa cohab apoio a producao pro-moradia par saneamento infra-estrutura total habitao carta de credito individual carta de credito associativa entidades carta de credito associativa cohab apoio a producao pro-moradia par saneamento infra-estrutura total habitao carta de credito individual carta de credito associativa entidades carta de credito associativa cohab apoio a producao pro-moradia par saneamento infra-estrutura total

29% 9% 21% 81% 63% 74% 74% 90% 84% 72% 12% 0% 99% 0% 69% 80% 84% 75% 38% 5% 84% 0% 8% 77% 82% 91% 73% 17% 0% 0% 0% 0,01% 70%

R$ 424.875 R$ 80.647 R$ 505.522 R$ 2.033.396 R$ 1.005.401 R$ 3.038.797 R$ 2.043.024 R$ 1.242.183 R$ 763.264 R$ 28.531 R$ 9.046 R$ 0 R$ 131.725 R$ 2.376 R$ 2.177.125 R$ 3.282.081 R$ 2.201.936 R$ 997.261 R$ 22.735 R$ 506 R$ 59.643 R$ 607.654 R$ 16.800 R$ 3.906.535 R$ 2.650.603 R$ 1.877.167 R$ 762.500 R$ 10.936 R$ 0 R$ 0 R$ 418.998 R$ 35 R$ 3.069.636

190.879 143.284 43.823 2.725 1.047 0 6.958

305.576 235.628 67.781 2.107 60 0 30.992

247.990 215.626 32.364 0 0 20.253

Fonte: relatrios de gesto do FGTS publicados no Dirio Oficial da Unio nos anos respectivos.

estaduais e municpios com populao urbana igual ou superior a 100 mil habitantes e a ampliao do valor do desconto para as modalidades de produo e aquisio de imveis novos. Alm disso, sob a justificativa da criao de novos empregos na construo civil, a resoluo tambm determinou que os subsdios tivessem a aplicao de, no mnimo, 50% dos recursos para a produo ou aquisio de imveis novos. No exerccio de 2006 foram concedidos descontos no montante de R$ 1.825.805 mil, 103,29% superior ao registrado em 2005, quando alcanou R$ 898.117 mil. Ainda segundo o Relatrio de Gesto, foram aproximadamente 82 mil famlias com renda de at 1 salrio mnimo que obtiveram financiamentos mdios de R$ 1.764,54 e conquistaram descontos mdios de R$ 8.284,15. Esses descontos abrangeram 84,46% do total dos financiamentos habitacionais concedidos (361 mil), considerando as modalidades dos Programas Carta de Crdito Associativo e Individual. Do total dos descontos, 60,67% foram no mbito do Programa Carta de Crdito Individual.

TABELA 8B FGTS: Evoluo do financiamento - 1995 a 2008.


Ano
Programa Valores Oramentarios Finais (A) R$ 3.074.520 R$ 2.335.683 R$ 554.140 R$ 56.799 R$ 77.001 R$ 50.897 R$ 0 R$ 752.779 R$ 100.000 R$ 3.927.299 R$ 3.250.000 R$ 2.131.302 R$ 386.675 R$ 84.473 R$ 242.467 R$ 107.533 R$ 97.550 R$ 200.000 R$ 1.350.000 R$ 10.000 R$ 4.610.000 R$ 5.034.000 R$ 2.335.544 R$ 955.565 R$ 63.000 R$ 185.200 R$ 134.800 R$ 110.000 R$ 249.891 R$ 1.000.000 R$ 2.280.988 R$ 6.800 R$ 7.321.788 R$ 6.521.450 R$ 3.961.260 R$ 760.691 R$ 132.895 R$ 215.200 R$ 134.800 R$ 70.000 R$ 246.604 R$ 1.000.000 R$ 1.675.799 R$ 100.000 R$ 8.297.249 R$ 7.396.944 R$ 5.180.343 R$ 831.104 R$ 167.176 R$ 90.000 R$ 90.000 R$ 29.171 R$ 9.150 R$ 1.000.000 R$ 2.314.746 R$ 9.711.690 R$ 10.650.000 R$ 4.778.681 R$ 1.011.945 R$ 309.374 R$ 650.000 R$ 650.000 R$ 3.150.000 R$ 100.000 R$ 13.800.000 R$ 13.450.000 R$ 6.666.253 R$ 1.189.260 R$ 544.487 R$ 2.050.000 R$ 3.000.000 R$ 6.950.000 R$ 20.400.000 Oramento Realizado (B) R$ 2.914.992 R$ 2.222.317 R$ 530.931 R$ 34.435 R$ 76.412 R$ 50.897 R$ 0 R$ 254.265 R$ 57.900 R$ 3.227.157 R$ 2.672.391 R$ 2.047.513 R$ 283.852 R$ 37.604 R$ 209.439 R$ 93.983 R$ 0 R$ 0 R$ 1.233.694 R$ 0 R$ 3.906.085 R$ 3.584.913 R$ 2.114.787 R$ 319.112 R$ 56.701 R$ 151.487 R$ 80.781 R$ 0 R$ 176.980 R$ 685.065 R$ 1.941.075 R$ 0 R$ 5.525.988 R$ 5.185.611 R$ 3.762.760 R$ 364.122 R$ 59.415 R$ 175.948 R$ 88.917 R$ 18.000 R$ 0 R$ 716.449 R$ 0 R$ 8.175 R$ 5.193.786 R$ 6.476.830 R$ 4.699.392 R$ 511.222 R$ 96.564 R$ 88.405 R$ 72.834 R$ 21.842 R$ 9.149 R$ 977.422 R$ 538.785 R$ 7.015.615 R$ 9.267.222 R$ 4.567.371 R$ 923.323 R$ 268.234 R$ 510.916 R$ 630.397 R$ 2.366.981 R$ 0 R$ 11.634.203 R$ 9.684.195 R$ 6.582.183 R$ 1.105.960 R$ 504.221 R$ 1.053.956 R$ 437.875 R$ 3.162.908 R$ 12.847.103 B/A Valores Contratados Numero de Operaes e UH Financiadas 229.061 180.890 29.568 12.288 1.383 4.932 0

91

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

habitao carta de credito individual carta de credito associativa entidades carta de credito associativa cohab operaes especiais pro-moradia par saneamento infra-estrutura aquisio de cri total habitao carta de credito individual carta de crdito associativa entidades carta de crdito associativa cohab operaes especiais ccindividual operaes especiais ccassociativa pro-moradia par saneamento infra-estrutura aquisio de cri total habitao carta de credito individual carta de crdito associativa entidades carta de crdito associativa cohab operaes especiais ccindividual operaes especiais ccassociativa apoio produo pro-moradia par saneamento infra-estrutura aquisio de cri total habitao carta de credito individual carta de crdito associativa entidades carta de crdito associativa cohab operaes especiais ccindividual operaes especiais ccassociativa apoio produo pro-moradia par saneamento infra-estrutura aquisio de cri total habitao carta de credito individual carta de crdito associativa entidades carta de crdito associativa cohab operaes especiais ccindividual operaes especiais ccassociativa apoio produo pro-moradia par saneamento infra-estrutura total habitao carta de credito individual carta de crdito associativo apoio produo pro-moradia par saneamento infra-estrutura aquisio de cri total habitao carta de credito individual carta de crdito associativo apoio produo pro-moradia par saneamento infra-estrutura total

95% 95% 96% 61% 99% 100% 0% 34% 58% 82% 82% 96% 73% 45% 86% 87% 0% 0% 91% 0% 85% 71% 91% 33% 90% 82% 60% 0% 71% 69% 85% 0% 75% 80% 95% 48% 45% 82% 66% 26% 0% 72% 0% 8% 63% 88% 91% 62% 58% 98% 81% 75% 100% 98% 23% 72% 87% 96% 91% 87% 79% 97% 75% 0% 84% 72% 99% 93% 93% 51% 15% 46% 63%

R$ 2.914.992 R$ 2.222.317 R$ 530.931 R$ 34.435 R$ 76.412 R$ 50.897 R$ 0 R$ 254.265 R$ 57.900 R$ 3.227.157 R$ 2.462.952 R$ 2.047.513 R$ 283.852 R$ 37.604 R$ 0 R$ 93.983 R$ 0 R$ 0 R$ 1.233.694 R$ 0 R$ 3.696.646 R$ 3.584.913 R$ 2.114.787 R$ 319.112 R$ 56.701 R$ 151.487 R$ 80.781 R$ 0 R$ 176.980 R$ 685.065 R$ 1.941.075 R$ 0 R$ 5.525.988 R$ 5.185.611 R$ 3.762.760 R$ 364.122 R$ 59.415 R$ 175.948 R$ 88.917 R$ 18.000 R$ 0 R$ 716.449 R$ 0 R$ 0 R$ 5.185.611 R$ 6.476.830 R$ 4.699.392 R$ 511.222 R$ 96.564 R$ 88.405 R$ 72.834 R$ 21.842 R$ 9.149 R$ 977.422 R$ 538.785 R$ 7.015.615 R$ 9.267.222 R$ 4.567.371 R$ 923.323 R$ 268.234 R$ 510.916 R$ 630.397 R$ 2.366.981 R$ 0 R$ 11.634.203 R$ 9.684.195 R$ 6.582.183 R$ 1.105.960 R$ 504.221 R$ 1.053.956 R$ 437.875 R$ 3.162.908 R$ 12.847.103

208.396 167.641 12.868 15.034 4.915 7.938 0 0

230.825 186.081 8.766 19.654 3.231 1.662 0 11.431 26.561

298.075 268.662 13.624 10.104 5.184 501 0 22.704

367.392 304.967 26.258 29.326 1.603 4.665 535 38 31.113

308.072 216.624 69.839 7.615 13.994 20.128

243.706 188.750 29.714 11.366 13.876 13.051

Fonte: Relatrios de Gesto do FGTS publicados no Dirio Oficial da Unio nos anos respectivos

A robustez financeira do FGTS, como chamado o equilbrio econmico-financeiro do FGTS, tem permitido a utilizao dos recursos auferidos com rendimentos na ampliao do acesso a famlias de baixa renda. No entanto, segundo documento do PLANHAB, Plano Nacional de Habitao desenvolvido no mbito da Secretaria Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades, esse montante destinado ao subsdio poderia ser ainda maior: O total aplicado entre 2005 e 2007 foi de R$4,034 bilhes. Com base nos resultados lquidos auferidos nesse perodo e com base na alquota mxima de 50%, poderiam ter sido concedidos aproximadamente R$6,5 bilhes em descontos26. De fato, os valores aplicados pelo FGTS ao longo dos ltimos anos apresentam uma curva crescente, contribuindo para o boom imobilirio de 2007 e 2008. Verifica-se que o oramento final do ano de 2008 aproximadamente 8,5 vezes o oramento de 1995, o que demonstra a capacidade financeira do Fundo e tambm a disposio poltica e possibilidade da inverso desses recursos nas reas de habitao e saneamento e infra-estrutura. No entanto, a execuo do oramento ainda muito diferenciada entre os diversos programas de aplicao do FGTS. No ano de 2008, quase a totalidade de recursos do programa Carta de Crdito Individual, que agrega diversas modalidades como foi descrito anteriormente, foi executado, enquanto que o programa Pr-Moradia conseguiu executar apenas metade do oramento disponibilizado ao agente operador. A execuo dos programas de aplicao em saneamento e mesmo o Pr-Moradia, voltado ao poder pblico ou que tenham a participao ativa do poder pblico, tendem mesmo a ter uma execuo mais lenta se comparada com a execuo dos programas ditos de balco, j que esses dependem unicamente da negociao contratual entre o agente financeiro e o muturio/consumidor, ao contrrio dos programas com o poder pblico, que dependem de articulaes polticas para a
26 Ainda segundo o Planhab, J para o prximo quadrinio, o oramento do CCFGTS estabeleceu a concesso de R$1.200 milhes em 2008; R$1.188 milhes em 2009; R$1.148 milhes em 2010 e R$1.153 milhes em 2011, totalizando R$4.688 milhes nos 4 anos. Observa-se, portanto, uma tendncia de queda na concesso desses subsdios. Como o volume disponvel para aplicao em subsdios funo dos resultados das receitas financeiras, a tendncia de queda de fato esperada, em funo do declnio das taxas Selic, porm no mdio prazo e em ritmo bem mais suave que o j apresentado.

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aprovao de leis, destinao de terrenos pblicos, aprovaes urbansticas entre outras documentaes. No caso do financiamento de balco, o controle feito sobre a localizao da unidade a ser adquirida e/ou reformada feita analisando-se a documentao expedida pelos rgos de fiscalizao do uso e ocupao do solo das prefeituras municipais, quando o caso. Por conta do custo de captao do recurso (TR+3%, que o valor pago aos detentores das contas vinculadas) e das normas exaradas pelo Conselho Curador, os financiamentos com base nos recursos do FGTS tendem a atingir faixas de mais baixa renda do que os financiamentos do SBPE. Da a importncia dos recursos do FGTS para a execuo de uma poltica habitacional comprometida com a soluo do dficit habitacional. Percebemos ao longo deste captulo a importncia do Estado na montagem e articulao de um sistema nacional de crdito destinado habitao. Os nmeros, a evoluo institucional, a arquitetura financeira, todos os aspectos demonstram o papel fundamental que o Estado tem na estruturao da poltica de crdito visando conformar uma poltica pblica. Dessa forma, a defesa de um estado mnimo no fomento produo habitacional para renda mdia e baixa parece no se sustentar quando olhamos para o desenvolvimento do SFH no Brasil. Analisemos agora a proposta do SFI.

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CAPTULO 3

SFI: o Sistema Financeiro Imobilirio

A extino do BNH em 1986, como se sabe, no extingiu o Sistema Financeiro de Habitao, que continua operando com os recursos inicialmente a ele destinados por meio do SBPE e FGTS. Os passivos e ativos do Sistema foram transferidos para a Caixa Econmica Federal aps a extino do BNH, que vem, desde ento, participando da operacionalizao do SFH como agente financeiro, no caso do SBPE e como agente financeiro e agente o-perador, no caso do FGTS1. A desarticulao institucional pela qual passou o setor desde a extino do BNH j foi objeto de estudo de pesquisadores que trataram o tema de forma a demonstrar que a questo habitacional percorreu uma verdadeira via-crcis institucional desde 1986 (Arretche, 1998). Inmeros ministrios e secretrias foram criados e extintos objetivando o equacionamento da questo habitacional, linhas de financiamento e programas e foram criados e extintos tambm com o mesmo fim. O que nos interessa aqui, no entanto, no repassar essas questes, mas sim procurar analisar o contexto e o debate travado entre sindicatos patronais vinculados construo civil, entidades de crdito imobilirio e poupana, universidades e entidades governamentais visando a construo de um novo marco regulatrio para o setor do crdito imobilirio (e no apenas crdito habitacional, note-se) aps a extino do BNH, assim como a relao entre esse novo marco e o antigo SFH. Esse novo marco regulatrio foi a Lei n. 9.514 que instituiu o SFI em 1997 e que tem por finalidade, segundo seu art. 1, promover o financiamento imobilirio em geral, segundo condies compatveis com as da formao dos fundos respectivos. Ou seja, o prprio artigo da lei afirma que o fundo financeiro do qual ser oriundo o financiamento um aspecto fundamental do novo sistema de financiamento imobilirio. O SFI no estabelece limites de financiamento, taxas, valor de imvel ou qualquer tipo de trava nas operaes dentro do sistema. Apenas estabelece algumas condies, visto que, segundo a lei, as operaes devem ser livremente pactuadas pelas partes. Essas condies, segundo o art. 5 da referida lei, so relativas ao equilbrio econmico financeiro contratual: I - reposio integral do valor emprestado e respectivo reajuste;
1 1990. As figuras do agente financeiro e operador do FGTS esto descritas na Lei no. 8.036, de 11 de maio de

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II - remunerao do capital emprestado s taxas convencionadas no contrato; III - capitalizao dos juros; IV - contratao, pelos tomadores de financiamento, de seguros contra os riscos de morte e invalidez permanente. O SFI procura construir, dessa forma, um sistema financeiro que d segurana aos agentes envolvidos no processo do crdito imobilirio, especialmente aos investidores, ponto central da lgica do funcionamento do sistema, procurando fomentar um mercado de crdito imobilirio baseado, a princpio, na lei da oferta e da procura. Para compreender melhor o contexto, os interesses e a importncia do SFI vamos estudar as caractersticas do setor imobilirio, a necessidade do crdito ao setor imobilirio, o instituto da alienao fiduciria e as caractersticas bsicas da securitizao imobiliria. Duas leis promulgadas em 2004 e 2005 e diversas resolues do Conselho Monetrio Nacional e instrues normativas da Secretaria da Receita Federal, que contriburam para o fortalecimento do SFI, tambm sero estudadas.

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3.1

O SFI e as caractersticas do setor imobilirio

O sistema financeiro imobilirio busca, basicamente, construir um sistema para o desenvolvimento de empreendimentos imobilirios. Dessa maneira, difcil compreender o SFI sem compreender, ainda que de forma sucinta, o que so empreendimentos imobilirios. Como sabido, o crdito de fato um componente essencial no desenho de qualquer poltica habitacional. Assim tambm se d com setor imobilirio, que necessita imobilizar capital por um prazo relativamente longo e, por isso, demanda financiamento especfico. Por isso o debate sobre o crdito imobilirio especificamente sob o ponto de vista do empreendedor se d sobre essas bases, de que preciso encontrar solues que dem velocidade e ritmo produo de empreendimentos imobilirios e empreendimentos de base imobiliria. importante ressal-

tar a diferena existente entre os empreendimentos: quando se produz para vender, esse empreendimento conhecido no mercado como empreendimento imobilirio, e quando se produz para explorar o uso, conhecido como empreendimento de base imobiliria (Lima Jr., 1994). Em estudo sobre o mercado de edifcios de escritrios para locao em So Paulo, Lima Jr. e Alencar afirmam que no h no mercado oferta de financiamentos de longo prazo a taxas sustentveis pela capacidade de gerao de renda dos EBI [...] [e] como resultado a demanda deve ser respondida com empreendimentos produzidos utilizando exclusivamente recursos de investimento de capital prprio de investidores. (Lima Jr; Alencar, 2004, p. 03). Alm disso, a
adequao de fluxos financeiros exigiria uma vantagem na qual investimentos de longo prazo sustentassem o processo at que ele entrasse em giro e se pudesse admitir um regime de crescimento continuado da captao, capaz de suportar o sistema at seu ponto de equilbrio, em termos de capacidade de resgatar as aplicaes. Pensar assim no Brasil , praticamente, tratar de recursos pblicos. (Lima Jr., 1990, p.02) [sem grifo no original].

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Ou seja, para empreendimentos imobilirios que se destinam ou para explorao de seu uso, como escritrios para locao, ou mesmo para venda imediata, os recursos viriam dos prprios investidores interessados naqueles empreendimentos. Uma das solues para essa citada falta de recursos encontrada na autopromoo ou autofinanciamento.
A eficincia [] objetivada quando os empreendedores vendem os imveis em construo. O objetivo dos empreendedores usar recursos dos poupadores mais cedo para diminuir o impacto dos seus investimentos na implantao e o dos poupadores pagar melhores preos [...] isso indica que o mercado encontrou meios de superar a falta de financiamentos apropriados para implantao dos edifcios de escritrio para locao, fazendo dos empreendimentos no um meio de investimento, mas um produto de poupana (Lima Jr.; Alencar, 2004, p.05).

Por conta dessas caractersticas estruturais, o crdito um requisito bsico para o desenvolvimento do setor imobilirio, tanto de empreendimentos imobilirios quanto dos de base imobiliria. Ou seja, visando o retorno de seus investimentos com o

lucro estimado, empreendedores imobilirios no podem prescindir de um sistema de crdito que fomente essa indstria. E nesse contexto que se insere o Sistema Financeiro Imobilirio e no na soluo ou no equacionamento do dficit habitacional brasileiro, ainda que esse argumento seja utilizado exausto em muitos dos documentos sobre o SFI, sejam eles oriundos da cadeia produtiva (SINDUSCON/CBIC) ou mesmo de associaes de empresas que trabalham com crdito imobilirio (ABECIP)2. Em apresentao realizada no Seminrio Internacional de Crdito Imobilirio promovida pelo Banco Central do Brasil em 2007, a Accenture, empresa de consultoria, apresentou dados de 2005 nos quais afirmava que o volume de crdito imobilirio representava globalmente cerca de 70% do volume de crdito concedido a pessoa fsica, ou seja, 12 trilhes de dlares do mercado de crdito destinado pessoa fsica em 2005 (Standard & Poors 2006 GE Consumer Finance, anlise Accenture). O percentual crdito imobilirio/PIB ainda baixo no Brasil, como tambm baixo o percentual de crdito em geral em relao ao PIB, se comparado a pases desenvolvidos e mesmo a outros pases emergentes. A questo do baixo nvel de crdito em relao ao PIB no Brasil parece ser, ao que tudo indica, uma questo macroeconmica, e no especfica de setores da economia. Esse debate, iniciado nos anos 903, trouxe a expectativa por parte destes agentes de que poderiam ocorrer mudanas na parte regulatria do setor imobilirio, visando restabe-lecer a confiana por parte de investidores e promotores no sistema de crdito imobilirio brasileiro. Aps rpida tramitao na Cmara, em 1997 foi editada a Lei 9.514, um importante marco legal do setor imobilirio, pois criou formalmente o Sistema de Financiamento Imobilirio, o SFI. Nota-se em alguns textos acadmicos e de sindicatos ligados aos setores imobilirios a relao praticamente direta entre o fracasso do SFH e a criao do SFI, como se o estabelecimento de um novo sistema financeiro fosse a soluo, ou ainda a
2 Ver Revista do SFI, publicada pela ABECIP, n. 19, ano 9, n. 17, ano 8, n. 24 ano 11, n. 18 ano 8 bem como relatrios, balanos anuais e comunicados da Comisso de Economia e Estatstica da CBIC dos anos de 1994, 1995, 1996 e 1997. 3 Neste sentido, ver Lima Jr, 1990.

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sada para a reformulao do financiamento habitacional no pas. Para isso seria necessria a busca de mecanismos para contornar a crise, reformando o modelo de financiamento habitacional no Brasil. A principal medida nesse sentido foi a criao do Sistema de Financiamento Imobilirio (FGV Projetos, 2007, p. 9). inegvel a anlise de que o SFH, mesmo nos anos em que o nmero de financiamentos bateu recorde, no logrou atender suficientemente a populao de baixa renda, como podemos ver no captulo anterior e como diversos autores tambm j citados no captulo 2 analisaram criticamente. No entanto, a ligao direta feita entre o atendimento s camadas de renda mais baixa e a estrutura financeira de um sistema de financiamento baseado na captao livre de recursos no mercado de capitais tende a ocultar as principais caracte-rsticas do SFI e levar a concluses precipitadas sobre sua funo no fomento ao crdito imobilirio. As crticas feitas por esses autores4 ao SFH de que o SFH tem falhas que contriburam para o baixo ritmo de desenvolvimento habitacional. Essas falhas dizem respeito especialmente sua arquitetura financeira, tais como (i) a taxa de juros fixa; (ii) a falta de canais de comunicao entre o SFH e os demais segmentos do mercado de capitais; (iii) a instabilidade congnita do sistema, ocasionada pelo prazo de permanncia incerto dos depsitos nos fundos de financiamento do crdito habitacional e (iv) seu carter pr-cclico (FGV Projetos, 2007, p. 7). No entanto, as caractersticas principais do SFH permanecem mesmo aps o perodo mais dramtico do sistema que teve na extino do BNH seu ponto culminante e, como vimos tambm no captulo anterior, os nmeros recentes do SFH chegaram a nveis em muito semelhantes aos dos gloriosos anos de 79 a 82. Voltaremos ao estudo do papel do SFI no equacionamento do dficit habitacional. Por ora, interessa saber que o SFI foi considerado um avano em relao ao SFH pelas caractersticas de livre mercado que continha sua formulao, como se ver a seguir.
4 A este respeito, ver CARNEIRO, Dionsio D.; GOLDFAJN, Ilan. A Securitizao de Hipotecas no Brasil. Texto para discusso n426. Rio de Janeiro: Departamento de Economia da PUC, junho de 2000; FUNDAO GETLIO VARGAS. O Crdito Imobilirio no Brasil Caracterizao e Desafios. So Paulo: FGV-Projetos, 2007; CARNEIRO, Dionsio D.; VALPASSOS, Marcus Vinicius F. Financiamento Habitao e Instabilidade Econmica - Experincias Passadas, Desafios e Propostas para a Ao Futura. Rio de Janeiro: FGV, 2003.

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3.2

O SFI e suas principais caractersticas

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O modelo contido no SFI no tem dependncia de funding direto ou de direcionamento obrigatrio, como o SFH, e procura captar fundos junto ao mercado de capitais. O SFI prev, em seu modelo terico, que o corao do sistema seja a captao de recursos em um mercado secundrio de ttulos de crditos e recebveis imobilirios. Para isso conta com instrumentos financeiros destinados a fazer essa ponte entre o mercado de capitais e o mercado imobilirio. Alguns instrumentos financeiros foram desenhados especialmente para esse tipo de operao, como os Certificados de Recebveis Imobilirios CRI (criado na Lei do SFI, lei n. 9.514/1997), as Cdulas de Crdito Imobilirio CCI e as Letras de Crdito Imobilirio LCI5. Outros j existiam, mas sofreram algum tipo de reformulao com a criao do SFI, tais como as Debntures, as Letras Hipotecrias e as Cdulas de Crdito Bancrio. Segue abaixo um breve resumo das principais caractersticas de cada instrumento. Importante ressaltar, no entanto que essas diferenas so relativas ao tipo de crdito, garantia, agente emissor, entre outros, no se diferenciando enquanto instrumentos de captao e intermediao de recursos no mbito do mercado financeiro de ttulos6.
Certificado de Recebveis Imobilirios titulo de crdito nominativo de livre negociao (valor mobilirio, pode ser negociado no mercado de capitais), lastreado em crditos imobilirios e que constitui promessa de pagamento em dinheiro. de emisso exclusiva de companhia securitizadora de crdito imobilirio. Importante salientar que o crdito lastro do CRI pode ser originado pela prpria securitizadora ou pode ser cedido pela instituio originadora dos crditos para a securitizadora. Cdula de Crdito Imobilirio titulo executivo extrajudicial que representa

5 As Cdulas de Crdito Imobilirio CCI e as Letras de Crdito Imobilirio LCI foram institudas com a Lei 10.931/2004, conhecida como Lei do Patrimnio de Afetao. Trataremos dessa lei no tpico 3.3 - Lei 10.931/2004 e Lei 11.196/2005: o aperfeioamento do ambiente regulatrio. O instrumento criado por meio da Lei 9.514/1997 foi o Certificado de Recebveis Imobilirios - CRI. 6 As definies dos instrumentos financeiros foram feitas a partir das informaes de FORTUNA, Eduardo. Mercado Financeiro: produtos e servios. Rio de Janeiro: Qualitymark, 2005; FERNANDES, Antnio A. G. O Sistema Financeiro Nacional Comentado: Instituies Supervisoras e Operadoras do SFN, Polticas Econmicas, Operaes Financeiras e Administrao de Risco. So Paulo: Saraiva, 2006.

direitos de crditos imobilirios com fluxo de pagamentos parcelados. Esto autorizadas a emitir as CCI os credores dos crditos imobilirios. Podem representar a totalidade do crdito ou uma frao do mesmo. No so valores mobilirios, mas ttulos emitidos para facilitar a transao dos valores relacionados ao crdito imobilirio. As companhias securitizadoras, por exemplo, compram CCI e as utilizam como lastro para a emisso, no mercado secundrio, de CRI, estes sim valores mobilirios. Letra de Credito Imobilirio - ttulo de crdito que pode ser lastreado por crditos imobilirios ligados ao instituto jurdico tanto da hipoteca quanto da alienao fiduciria de um imvel. Pode ser garantida por um ou mais crditos imobilirios desde que seu prazo de vencimento no seja superior ao prazo de quaisquer dos crditos imobilirios que lhe sirvam de base. Debnture - tradicional instrumento de captao de recursos no mercado financeiro. Segundo Fortuna, um ttulo emitido apenas por sociedades annimas no financeiras, de capital aberto, com garantia de seu ativo [...] que as lana no mercado para obter recursos de mdio e longo prazos, destinados normalmente a financiamento de projetos de investimentos ou alongamento do perfil do passivo. [...] Garantem ao comprador uma remunerao certa num prazo certo no dando [...] direito de participao nos bens ou lucros da empresa. Correspondem a um emprstimo que o comprador do titulo faz empresa emissora. uma forma de financiamento atravs de emprstimo a longo prazo (Fortuna, 2005, p. 310). Letra Hipotecria - ttulos emitidos por instituies financeiras autorizadas a conceder crditos hipotecrios, mais especificamente as Sociedades de Crdito Imobilirio, os bancos mltiplos com carteira de crdito imobilirio e a Caixa Econmica Federal. A garantia a cauo de crditos hipotecrios de que as letras sejam titulares, garantidos por primeira hipoteca. So emitidos vinculados a uma hipoteca. Cdula de Crdito Bancrio titulo de crdito emitido representando uma promessa de pagamento em espcie decorrente de operao de credito de qualquer modalidade. Pode ser emitida com ou sem garantia real e pode ter pactuado todas as suas caractersticas tais como juros, critrios de sua incidncia, capitalizao, entre outros.

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Para operacionalizar a securitizao desses recebveis imobilirios por meio do instrumento Certificado de Recebveis Imobilirios, CRI, a lei do SFI criou para esse fim

companhias securitizadoras de crditos imobilirios, e reabilitou para o mercado imobilirio o instituto jurdico da alienao fiduciria. Como se pode depreender dos principais instrumentos e da forma como foi estruturado, o SFI constitui na verdade um marco regulatrio da participao e da operao de instituies financeiras e correlatas no financiamento imobilirio e no mercado de capitais, diferente do SFH, que buscava constituir um aparato estatal para o financiamento de habitao (ainda que, como vimos no captulo 2, os resultados possam ser questionados). Aps a edio da lei, em 1997, o debate sobre o assunto continuou, visando uma completa implantao do modelo. Em um frum ocorrido em 1999 organizado pela Cmara Americana de Comrcio de So Paulo (AmCham) e pela Universidade de Colorado, o debate apontava claramente qual era o caminho a ser seguido pelo governo brasileiro se quisesse realmente fomentar um robusto mercado de crdito imobilirio:
o Brasil deve fazer da constituio de mercados secundrios eficazes o elemento central de suas polticas, estratgias e programas habitacionais. [...] Deve considerar um leque de opes implcitas e explcitas com relao ao apoio do governo. Elas incluem [...] programas de seguro total ou parcial e garantia com respeito securitizao; fornecimento de emprstimos a instituies do mercado secundrio; envolvimento patrimonial. [...] Deve-se considerar, no mnimo, a criao de uma instituio de propriedade do governo para segurar diferentes tipos de emprstimos hipotecrios 7 (Kaplan; Mein, 1999, p.36).

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Essa instituio de propriedade do governo, citada por esse Frum, deveria tambm funcionar como um colcho de liquidez aos recebveis imobilirios, e assim, de acordo com esse modelo, aumentar a oferta de financiamentos imobilirios em geral e habitacionais em particular. Ou seja, o governo deveria dispor de uma es7 On April 8 to April 11, 1999, over eighty respected Brazilian and U.S. business, government, non profit, and academic lea-ders participated in the second Brazil-U.S. Aspen Global Forum on Expanding Primary and Secondary Mortgage Markets and Housing Opportunity, in Sao Roque, Brazil. They included investors, rating agencies, mortgage bankers, originators and servicers, government, quasi government and private sector secondary market participants, and housing policy analysts. Their discussions were vigorous and intense. They cared deeply about finding a way to respond to Brazils housing priorities in an economically sound and socially conscious manner. While they did not always agree on particulars, they did reach consensus on a broad framework to reform Brazils housing markets. They also concurred on many immediate strategies and next steps to further Brazils current efforts to establish effective primary and secondary mortgage markets.

pcie de fundo governamental com recursos prontos a socorrer o mercado de ttulos securitizados caso este apresentasse qualquer problema, minimizando quase totalmente o risco do negcio em nome de um aumento da oferta de financiamento imobilirio. O governo brasileiro tambm deveria, nesse sentido, buscar a adeso do mercado de capitais para, em princpio, prover recursos em condies e estruturas pr-definidas junto a fundos de penso e posteriormente a investidores estrangeiros, sempre com o objetivo de fomentar esse mercado. Outros tpicos importantes nesse sentido que foram objeto de recomendao do Frum foram a padronizao dos instrumentos hipotecrios e dos critrios de subscrio de hipotecas e a criao de sistemas computadorizados de informaes eficientes para fcil acesso por instituies financeiras. A exploso do mercado de derivativos nos anos 90, o surgimento dos investidores institucionais como participantes fundamentais do mercado de capitais e o crescente uso mundial do instrumento da securitizao em quase todos os processos de crdito do o contexto mundial no qual a adoo de sistemas mais sofisticados para o financiamento habitacional parece a todos os envolvidos um processo de evoluo quase natural, longe da excessiva e antiquada regulamentao do estado nas questes de domnio econmico. No h como no reconhecer, mesmo em urbanistas pouco acostumados com o discurso econmico, a filiao nova economia institucional (NEI) nos debates, textos e mesmo na pea legal do SFI. De fato nota-se em alguns estudos acadmicos a reproduo do discurso da nova economia institucional, que dominante no mbito do mercado e do jornalismo econmico, criando uma espcie de senso comum sobre economia e finanas de que o desenvolvimento de um mercado secundrio de letras hipotecrias no Brasil essencial para atrair capitais para a construo civil e gerar eficincia alocativa de recursos ao setor (Carneiro; Valpassos, 2003, p. 35). Sob essa discusso, sob essa base temtica que se formou o debate que formatou a lei do SFI e na qual se processou o debate posterior para sua regulamentao. A afirmao de que o SFH no capaz de atender o mercado imobilirio, em conjunto com a crena de que o mercado de capitais seria a grande soluo para a proviso

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de fundos para o setor imobi-lirio foram as bases conceituais do Sistema. O SFI teria ento como grande fora motriz o mercado investidor, sendo, portanto, fundamental que o mesmo se sinta atrado pelas operaes do SFI, sem o qual sua capacidade de expanso praticamente nula (Vedrossi, 2002, p. 18). Dessa forma, o governo brasileiro deveria flexibilizar ao mximo as regras do financiamento imobilirio para que o prprio mercado defina o equilbrio da oferta e da demanda, j que as decises dos agentes econmicos no mercado tendem a gerar o equilbrio, segundo o vis neoclssico. Ainda sobre o posicionamento do mercado financeiro sobre o papel do crdito imobilirio no desenvolvimento brasileiro, h por parte principalmente dos setores financeiros a construo do argumento de que o desenvolvimento do mercado de financiamento imobilirio na economia deve alcanar o patamar do Chile, do Mxico e tambm da Espanha8. Para tanto, necessrio que o governo brasileiro, segundo essa agenda, execute medidas que atraiam investimentos do setor privado para o setor de financiamento imobilirio. Note-se que no uma discusso sobre a melhoria das condies habitacionais nem mesmo uma discusso sobre o aumento do parque residencial, mas sim uma plataforma que objetiva o desenvolvimento do setor de financiamento imobilirio. Essas medidas se dividem em trs grupos: melhoria do ambiente institucional, que requer (i) preservao do direito dos investidores (ii) criao de centrais de crdito positivo (iii) padronizao de contratos e mecanismos de avaliao de imveis; fortalecimento do mercado secundrio por meio da criao de um fundo de liquidez e garantia; desburocratizao do processo de registro de imveis por meio da criao de uma base nica de registro de imveis. A questo que nos interessa aqui a criao de um fundo de garantia aos financiamentos, que garantiria uma carteira de crditos transacionvel no mercado
8 ACCENTURE. Crdito Imobilirio: Propostas para Torn-lo um Efetivo Instrumento Promotor do Desenvolvimento Econmico e Social do Pas. In: BANCO CENTRAL DO BRASIL. Conferncia Internacional de Crdito Imobilirio; nov. 2007, Salvador, Brasil.

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secundrio, dando proteo aos investidores. Um fundo de liquidez e garantia poderia ter alguns papis possveis, ainda segundo o estudo da Accenture, muito semelhante a estudos do Banco Mundial (ver captulo 4): armazenamento temporrio (warehousing): promover liquidez ao mercado primrio atravs da compra e armazenamento temporrio de quantidades elevadas de financiamentos padronizados; cobertura por contrato: assegurar maior acesso populao de mais baixa renda; cobertura por carteira: assegurar mecanismos de garantia dos ttulos securitizados atravs da adoo de seguros de crdito, precificados a mercado. Ou seja, esse fundo de liquidez daria, na verdade, suporte ao funcionamento do mercado primrio de hipotecas, eventualmente comprando e armazenando ttulos, financiando seguros com preo de mercado e financiando os contratos de baixa renda, visto que estes contratos, por seu baixo retorno, no interessariam aos investidores. Esse fundo de liquidez e garantia funcionaria, portanto, para que o mercado secundrio acontecesse no Brasil, como um fim em si mesmo. Ainda segundo a Accenture, os recursos necessrios para um desenvolvimento expressivo do setor tm que, obrigatoriamente, ter origem no mercado. O estudo ento apresenta o valor investido no mercado brasileiro no ano de 2005 a partir das seguintes fontes: ativos dos bancos, investidores institucionais e fundos de investimento. Supondo que todo o potencial dos investidores institucionais e dos fundos de investimento, bem como todo o potencial dos ttulos privados e pblicos dos bancos fosse investido em ttulos de base hipotecria, o estudo chega a um potencial de investimento de 1,8 bilho, concluindo que o desafio na verdade conseguir capturar parte da capacidade de investimento do mercado (ACCENTURE, 2007, slide 16). O estudo aponta ainda que para alcanar daqui a 10 anos a participao do setor na economia comparvel ao Chile (329 bilhes em 2005) e considerando todos os recursos disponveis no SBPE (136 bilhes em 2005) (ACCENTURE, 2007, slide 17), seria necessrio captar no mercado 193 bilhes de reais em investimento, o que, para o

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ano de 2005 base das informaes selecionadas equivaleria a 9,7% de todo o PIB nacional9. No o caso de questionar a origem dos nmeros e dados e analisar se essa estratgia ou no adequada para o desenvolvimento do setor imobilirio, especialmente o destinado a imveis comerciais. Essa anlise foge ao escopo dessa tese. O que nos interessa aqui demonstrar a inadequao dessa arquitetura financeira no equacionamento das grandes necessidades habitacionais do pas, tal como propugnado em fruns das entidades de classe do setor. O SFI, portanto, se baseia no conceito da captao de recursos junto ao mercado de capitais por meio da securitizao, e busca garantir a segurana jurdica das transaes, especialmente quanto rpida execuo da garantia real, por meio da alienao fiduciria. Analisaremos melhor esses dois instrumentos nos tpicos 3.2.1 e 3.2.2.

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3.2.1 Securitizao
Pollock apresenta dados contundentes sobre a riqueza mundial, demonstrando que aproximadamente metade dessa riqueza ou vinculada ou oriunda do real estate, ou seja, do mercado imobilirio (Pollock, 1994). Sabe-se tambm que grande parte da mesma riqueza mundial est alocada em ttulos (bonds). O que a securitizao imobiliria faz justamente ligar o mercado de ttulos ao mercado imobilirio. A complexidade dessas operaes pressupe, no entanto, um mercado de capitais extremamente bem desenvolvido e tecnologicamente preparado para operaes complexas, e tambm um mercado imobilirio voltado e preparado para operar com esse mercado de capitais. A securitizao em si feita por meio de inmeras formas no mercado financeiro atual, sendo a securitizao de recebveis (ou crditos) imobilirios apenas uma delas.

O PIB do Brasil em 2005 foi de 1,937 trilhes de reais. Em 2008, o PIB ficou em 2,9 trilhes de reais.

As securitizaes de crditos correspondem transformao do crdito concedido em ttulos negociveis de renda fixa. Em busca de recursos para novos negcios, para reduzir riscos de inadimplncia ou adequar aos limites de Basilia, a instituio financeira pode optar por contratar uma securitizadora ou constituir FIDC (Fundo de Investimento de Direitos Creditrios) para negociar seus recebveis securitizados. [...] Os investidores finais cumprem o papel de financiadores do capital, adiantando ao emissor o valor dos ttulos securitizados, recebendo juros e a promessa de liquidao pelo valor de face quando do seu vencimento [...] A securitizao de recebveis alternativa ao financiamento bancrio para empresas no financeiras. [...] O perfil dos recebveis que do lastro s securitizaes brasileiras ainda predominantemente relacionado s faturas de vendas (duplicatas) respondendo por 40% das emisses realizadas no 1 semestre de 2004, seguido dos recebveis vinculados a financiamentos de automveis (24%) e dos recebveis imobilirios (14%), que vem aumentando sua participao no mercado de securitizados. (Fernandes, 2006, p. 258) [sem grifo no original].

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A lei do SFI, por sua vez, em seu artigo 8, define a securitizao de crditos imobilirios como a operao pela qual tais crditos so expressamente vinculados emisso de uma srie de ttulos de crdito, mediante Termo de Securitizao de Crditos, lavrado por uma companhia securitizadora. Neste Termo devem estar identificados o devedor e o valor nominal de cada crdito que lastreia a emisso, a identificao dos ttulos e a constituio de outras garantias, se for o caso. Esse processo de estruturao de operaes financeiras visa basicamente a alavancagem de novos recursos e disperso de riscos.
Para reduzir o risco associado transformao de prazos de suas obrigaes de curto prazo em aplicaes com prazos de vencimento mais longos, os bancos passam a privilegiar a aquisio de ativos negociveis, cujo valor de mercado flutua em resposta s oscilaes nas taxas de juros [...] essa etapa iniciada no caso ingls na dcada de 1980 caracteriza-se tambm pela proliferao das transaes no registradas nos balanos (off-balance-sheet)10, as quais, no primeiro momento, forneceram aos bancos meios de escapar das diretivas regulatrias ao nvel e qualidade do capital prprio. (Penido de Freitas, 2005, p.25)

10 Operaes off-balance so operaes financeiras que, embora no sejam registradas nos balanos das empresas, como a prpria expresso denota, carregam consigo o compromisso de pagamento futuro, o que implica em risco para as instituies envolvidas. Essas operaes so constitudas especialmente por derivativos, garantias a emprstimos, cartas de crdito entre outras.

Braga conceitua a securitizao como o


processo pelo qual empresas produtivas, bancos, demais empresas financeiras, e governos emitem ttulos de dvida, com inmeras finalidades, envolvendo e interligando, desta foram, os chamados mercados creditcio, de capitais, de derivativos (swaps, opes e futuro). Ela uma modalidade financeira que torna os ttulos negociveis, flexibiliza prazos e taxas de rendimento, adaptvel a mltiplos agentes, funcional administrao de riscos, substituta dos emprstimos bancrios e, ao mesmo tempo, propcia aos bancos na captao de fundos. Como tal, peachave do padro de riqueza em questo, disseminando-se nas operaes nacionais e transnacionais, nos regimes monetrio-financeiro e cambial (Braga, 1997, p. 198). [sem grifo no original]

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Interessante observar que essa forma de operar, por meio de securitizaes de ativos, permitiu que os bancos escapassem das restries prudenciais e supervises de rgos reguladores e controladores (Braga, 1997, p. 198), conforme tambm aponta Penido de Freitas na citao feita acima. A idia era escapar das restries, juntando no mesmo pacote dvidas de qualidade duvidosa e devedores de primeira linha. Voltaremos a esse ponto mais adiante. No entanto, em relao securitizao de ativos imobilirios, o instrumento da securitizao visto por alguns autores e pelo prprio mercado como uma grande inovao, com enorme potencial para injetar liquidez no mercado imobilirio. Alguns estudos desenvolvidos no Ncleo de Real Estate da Escola Politcnica da USP procuram apresentar as principais caractersticas desse processo e desses ativos. Kothari apud Vedrossi descreve o termo securitizao como converso de ativos de pouca liquidez em ttulos mobilirios de grande liquidez, passveis de serem absorvidos pelo mercado investidor. Esses ttulos possuem como lastro os ativos que foram securitizados, tendo suas receitas baseadas no fluxo de caixa proveniente, seja de juros sobre emprstimos, seja de outros recebveis (Vedrossi, 2002, p.21). Rocha Lima Jr. apud Vedrossi salienta que a palavra vem do ingls securitization que, por sua vez, vem da palavra securities, que tem o significado de ttulos mobilirios. J Vedrossi apresenta o significado do termo como emisso de ttulos mobilirios com vnculo em um determinado ativo, o ativo passvel de securitzao (Vedrossi, 2002, p.21).

A possibilidade de captar recursos a custos mais baixos no mercado em comparao com os custos de financiamentos bancrios ou outras formas mais tradicionais de captao apontada como sendo uma das principais caractersticas de atratividade da securitizao para originadores. citado que o alargamento da base de investidores, ou seja, um maior nmero de investidores injetando recursos na compra de um papel, geraria um menor custo de captao desse dinheiro. Segundo Vedrossi, para o originador, uma das vantagens da securitizao a possibilidade de captao de recursos a custos mais reduzidos podendo gerar um ganho efetivo por parte do originador dos crditos em relao a alternativas de captao existentes (Vedrossi, 2002, p.21). A argumentao da captao de recursos no mercado via compra de ttulos com lastro imobilirio parece pressupor, a princpio, a impossibilidade de captao de recursos da poupana ou mesmo do FGTS. Pode-se concluir, portanto, que se est tratando de empreendimentos imobilirios que excedem os limites do SFH e que, portanto, estariam fora das ca-ractersticas e do atendimento a essas faixas de renda. Para ilustrar esse aparente paradoxo, no qual a captao de recursos via mercado de ttulos e mercado de capitais seria a melhor alternativa em comparao aos fundings da poupana e do FGTS, pode-se utilizar o caso da construtora Klabin Segall, que recentemente foi posta venda por no conseguir honrar com seus compromissos financeiros. Em matria do jornal Valor Econmico de 27 de abril de 2009, o jornalista afirma que segundo fontes do mercado, a empresa sempre foi muito bem como incorporadora, mas faltou experincia financeira. Um dos erros foi usar debntures para financiar a produo as empresas do setor costumam usar o dinheiro do SFH, dinheiro proveniente da poupana com custo mais baixo 11 [sem grifo no original]. Ou seja, o discurso de que os recursos oriundos do mercado de capitais seriam os mais adequados para financiar o mercado imobilirio apresenta alguns pontos cegos que merecem maior anlise. O que se apresenta, no entanto, como um desdobramento mais adequado para compreender o processo de securitizao, especialmente aps a crise que eclodiu
11 ENDIVIDADA, Klabin Segall est venda e j tm interessados. Jornal Valor Econmico, So Paulo, 27 de abril de 2009, p. B6.

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em setembro de 2008, que a partir da securitizao criada uma estrutura de captao de recursos inequivocamente associada qualidade dos ativos, ou melhor, qualidade das receitas vinculadas a esses ativos e no qualidade do tomador dos recursos. A qualidade do tomador de recursos pode ser agregada operao, mas no de forma obrigatria ou necessria (Vedrossi, 2002, p. 22). A estrutura bsica de uma operao de securitizao pode ser entendida por meio do quadro a seguir.

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QUADRO 1 Estrutura bsica de uma operao de securitizao imobiliria.


Financiamento ($) (1)

ORIGINADOR empresa empreendedora imobiliria

ADQUIRENTES compradores de imveis

1 Distribuidora de Ttulos e Valores Mobilirios 2 Instituio Financeira ou companhia autorizada pelo Banco Central

Crdito Imobilirio

Aquisio dos recebveis ($)

(2)

Transferncia dos recebveis

SPE (5)

($)

Pagamento de juros e principal ($)

companhia securitizadora

(3)
Emisso dos ttulos

COLOCADOR DOS TTULOS banco distribuidor ou DTMV1

Investimento
(4)

($)

GESTOR empresa de gesto de crditos

(6) Recursos aos investidores ($)

AGENTE FIDUCIRIO instituio financeira2

(7) Verificao do fluxo de recursos ($)

INVESTIDORES investidores do mercado de capitais

Fonte: Vedrossi, 2002

Todas as peas nesse desenho desempenham papel fundamental no propsito de alavancar recursos. Quem injeta recurso novo na cadeia so os adquirentes por meio dos pagamentos mensais (fluxo de pagamentos) visando quitar o financiamento do bem imvel adquirido ou ainda pagando o aluguel pelo uso de um imvel. O originador, habitualmente uma empresa empreendedora imobiliria, transfere

os direitos sobre os recebveis a uma companhia securitizadora. Essa companhia quem empacota os crditos/recebveis e emite ttulos que tem como lastro, como base real, os recebveis oriundos de um empreendimento imobilirio. Os ttulos so colocados no mercado por um banco ou distribuidor, devidamente autorizado pela CVM. Nesse ambiente esto os investidores do mercado de capitais que, finalmente, compram os ttulos, esperando receber um fluxo de pagamentos de mdio a longo prazo, constante, com uma taxa atrativa e com iseno de imposto de renda. Outras peas fundamentais da cadeia so a empresa de gesto de crditos, que recebe o pagamento do principal e dos juros dos contratos de financiamento firmados com os adquirentes, e a instituio financeira que faz o papel de agente fiducirio, que verifica a consistncia e distribui o fluxo de recursos aos investidores, fechando assim o ciclo bsico da securitizao imobiliria. O instrumento bsico da securitizao imobiliria no mbito do SFI so os CRI, Certificados de Recebveis Imobilirios, ttulos que tm vinculao direta a crditos imobilirios e que tm formulao equivalente aos MBS, Mortgage-Backed Securities, ttulo mais conhecido do mercado americano de hipotecas. So ttulos de crdito, reunindo condies de mobilidade e facilidade de negociao tpicas do mercado de capitais, possibilitando a criao efetiva de um mercado secundrio de negociao desses crditos (Vedrossi, 2002, p.90). As caractersticas bsicas e necessrias constituio desse processo podem ser descritas ento como: A identificao do fluxo de caixa futuro esperado desses recebveis; Sua consolidao em pacotes; A separao destes de seu originador; E sua fragmentao em ttulos de investimento a serem oferecidos a investidores. E para a criao dos ttulos h tambm caractersticas bsicas que remetem a prrequisitos necessrios para que os crditos que estaro na base desses ttulos sejam passveis de se tornarem lastro de operaes de securitizao. Dessa forma, para que o mercado brasileiro consiga atender a essas exigncias

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necessrio preencher esses requisitos, visto que o grande objetivo dessas operaes atrair os investidores, atravs da oferta de meios de investimento que possuam uma relao atrativa de risco x retorno (Sando apud Vedrossi, 2002, p.69). O mecanismo de operao e a lgica que perpassa a arquitetura da securitizao, base do sistema de captao de recursos do SFI, , portanto, a lgica dos produtos financeiros, produtos sofisticados do ponto de vista da formatao, englobando uma srie de pr-re-quisitos que devem existir para que sejam atrativos do ponto de vista do investidor: gerao de fluxo de caixa, sem a qual no h recebvel, ou seja, no h crdito passvel de ser distribudo; qualidade dos recebveis (qualidade da originao dos crditos, que se divide em: anlise do risco de crdito do adquirente, estrutura jurdica da transao original e constituio da garantia imobiliria); diversificao do portflio (disperso geogrfica dos imveis / no concentrao de volume num nico crdito / disperso dos segmentos de mercado em que atuam os adquirentes); periodicidade dos pagamentos (fluxo de caixa regular); homogeneidade (taxa juros, prazo de amortizao, forma de amortizao etc.); possibilidade de transferncia; independncia em relao ao originador; facilidade de comercializao dos ttulos. Dessa forma, todos esses atributos devem ser levados em conta ao se produzir um bem imobilirio que ter como finalidade a captao de recursos junto a investidores. Certamente a produo de uma unidade habitacional, um hotel, qualquer empreendimento imobilirio que for construdo tendo como objetivo ser o lastro, a garantia real de uma operao financeira complexa dessa natureza, deve ser estruturada desde o incio para atender a esses critrios de enquadramento. Dentre os critrios de enquadramento mais citados esto o tipo de imvel, o valor mximo de cada crdito, a relao dvida/valor do imvel e a capacidade de paga-

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mento do adquirente. O tipo de imvel est relacionado com o uso, com a qualidade do bem e com a localizao do imvel. Tendo em vista que o bem um imvel, todas essas caractersticas podem depreciar ou apreciar seu valor, sendo todas elas fundamentais para a determinao do fluxo de renda futuro. O valor mximo de cada crdito um critrio relevante para a originao pois, segundo os critrios de risco mais utilizados, no possvel que um crdito seja muito diferente dos demais no mesmo pacote de securitizao para no comprometer a homogeneidade desse lote, o que aumentaria os riscos. A relao dvida/valor do imvel ou loan to value, LTV como conhecido no meio financeiro, outra caracterstica muito importante, pois
quanto menor essa relao e, portanto, quanto menor o valor da dvida em relao ao bem em garantia, maior a segurana do detentor do crdito. [Da mesma forma essa relao] est ligada ao risco de inadimplncia do crdito, j que quanto maior a dvida em relao ao valor do bem, maiores as chances de ocorrerem problemas de pagamento com este crdito [...] Em mercados mais desenvolvidos, como o mercado americano, atravs de programas especficos, o crdito pode ser originado com um valor de dvida equivalente a at 125% do valor do bem (Vedrossi, 2002, p. 49).

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Esses critrios12 influenciam obviamente os originadores dos ttulos, que ao produzirem recebveis com essas caractersticas repassam para as Sociedades de Propsitos Especficos esses direitos creditrios com muito mais facilidade. Portanto, pela caracterstica de serem absorvidos pelas companhias securitizadoras com mais facilidade, essa arquitetura financeira influencia de maneira decisiva as decises sobre o que, como e para quem produzir. E, em ltima instncia, quem determina o que melhor ou no o investidor, que busca, por sua prpria caracterstica, rentabilidade acima ou equivalente a outros investimentos no mercado financeiro.

12 Os critrios utilizados por Vedrossi como sendo os mais importantes so os utilizados e j consagrados pela Fannie-Mae (Federal National Mortgage Association) e pelo Freddie Mac (Federal Home Loan Mortgage Association) empresas privadas regulamentadas pelo governo norte-americano, ambas fazendo parte das Government Sponsored Enterprises, empresas patrocinadas pelo governo. Para um detalhamento do funcionamento do sistema americano de financiamento imobilirio ver ROSSBACH, Anaclaudia C.M. Financiamento Habitacional no Brasil. Dissertao (Mestrado), curso de Ps-Graduao em Economia Poltica, Pontifcia Universidade Catlica, So Paulo, 2005.

O discurso apresentado por entidades de classe e os estudos acadmicos do setor, anteriormente citados, levam a concluso de que sem um forte incentivo por parte do estado, no h como o mercado agir livremente. Os anseios e necessidades dos investidores demonstram que s possvel contar com seus recursos se as operaes puderem oferecer a segurana que eles j detm em seus atuais investimentos. A securitizao promoveu mudanas considerveis no sistema financeiro mundial, especialmente quanto disperso dos riscos dos ativos financeiros. A certeza de que esse mecanismo financeiro era uma sada inteligente na disperso dos riscos do mercado transforma-se em uma crena quase inabalvel:
Pode-se afirmar que a securitizao das hipotecas reduz o risco de ocorrncia de crises sistmicas no mercado financeiro. A quebra do risco total envolvido em cada operao de financiamento de longo prazo, em trs ou quatro grupos de riscos parciais, e sua alocao entre distintas instituies, faz com que o sistema privado, em especial o setor financeiro, esteja mais apto a suportar, sem a necessidade de aporte de recursos pblicos, movimentos adversos nos valores de seus ativos (Carneiro; Goldfajn, 2000, p. 17).

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Mas, felizmente, essa viso sobre o risco de crises sistmicas no consenso. Segundo Belluzzo,
esse fenmeno [crise sistmica] foi impulsionado pelos hedge funds, que so conhecidos como fundos de proteo, ao permitir que os bancos promovam a diversificao do risco. Cresceram enormemente de 1999 at 2006, contando aproximadamente com 10 mil instituies que oferecem proteo contra os riscos de mercado e de liquidez. Esse enxame de fundos de alto risco (no se perca o leitor na palavra hedge, proteo) colocou sob seu controle um volume assustador de ativos e derivativos, o que elevou substancialmente o grau de alavancagem dos mercados financeiros globais. Os bancos comerciais os moneys banks so instituies submetidas a restries prudenciais e superviso dos rgos reguladores. Desde o primeiro acordo da Basilia, em 1988, os requerimentos de capital ajustado ao risco de crdito vm sendo aperfeioados e adotados pelos rgos reguladores da maioria dos pases. Ironicamente, as regras da Basilia empurraram os bancos, sobretudo nos pases desenvolvidos, para a securitizao de crditos. A idia era escapar das restries, juntando no mesmo pacote dvidas de pssima qualidade, como os subprime da vida, e devedores de primeira linha. Em seu zelo prudencial,

os reguladores jogaram os bancos no colo dos hedge funds, instituies imunes regulamentao e superviso das autoridades. Esse processo, culminou na eroso da relao risco/capital para o conjunto do sistema financeiro.13

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A crise atual um forte indcio da correo desses argumentos, conforme vimos no captulo 1, e desmonta por meio de fatos o edifcio terico dos mercados auto-regulados, especialmente o argumento da no necessidade dos recursos pblicos para regular os mercados financeiros.

3.2.2 Alienao fiduciria


O instrumento considerado pelo mercado de crdito imobilirio o mais inovador foi mesmo a alienao fiduciria. De fato, se a inteno do governo brasileiro poca era criar um sistema que captasse recursos para sua utilizao no prprio mercado, o modelo do mercado secundrio de hipotecas, a hipoteca - base do sistema americano e considerada uma das melhores garantias no mundo inteiro - deveria ser considerada como a garantia real por excelncia. No entanto a alienao fiduciria foi reinventada como forma de contrapor a lenta execuo das operaes feitas com hipoteca no Brasil, especialmente na sua execuo judicial. Na hipoteca transferido o direito de posse e o domnio ao muturio. Mesmo este tendo pago apenas 20 ou 30% do valor total do financiamento, o tomador do emprstimo j tem a posse e o domnio, ainda que esse domnio seja entregue ao agente financeiro. Na alienao transfere-se apenas a posse e no o domnio. O domnio s transferido com a liquidao da dvida. Segundo a ABECIP, isso gera resultados altamente positivos: sustentabilidade jurdica ao processo, maior garantia ao credor e velocidade s operaes de crdito imobilirio, alm de mais segurana aos agentes financeiros (ABECIP, 2007). Foi considerada uma importante adequao do arcabouo jurdico visando fornecer ao investidor os instrumentos para uma demanda exeqvel sobre o imvel que constitui garantia para o emprstimo no caso do devedor deixar de cumprir com suas obrigaes.

13 2007.

BELLUZO, Luiz Gonzaga. As armadilhas da liquidez. Jornal Valor Econmico, So Paulo, 21 de agosto de

Isso porque a alienao fiduciria, sendo considerada uma garantia real do bem que est sendo adquirido, transfere para o banco a propriedade do imvel, tendo o muturio somente a posse e no a propriedade. Segundo o Art. 22 da Lei do SFI, a alienao fiduciria o negcio jurdico pelo qual o devedor, ou fiduciante, com o escopo de garantia, contrata a transferncia ao credor, ou fiducirio, da propriedade resolvel de coisa imvel. Ao registrar o contrato no cartrio de registro de imveis, constituise automaticamente a propriedade fiduciria. E com a constituio da propriedade fiduciria, h um desdobramento da posse, com duas figuras, a do fiduciante possuidor direto e a do fiducirio possuidor indireto. Ainda segundo a Lei 9.514/1997, Art. 25, com o pagamento da dvida e seus encargos, resolve-se, nos termos deste artigo, a propriedade fiduciria do imvel. Porm, se vencida e no paga, no todo ou em parte, a dvida e constitudo em mora o fiduciante, consolidar-se-, nos termos deste artigo, a propriedade do imvel em nome do fiducirio (Art. 26). O fato da legislao brasileira no permitir a execuo de um bem dado em garantia quando esse bem bem de famlia, ou seja, o nico imvel da famlia, constitui um srio entrave para o desenvolvimento de um mercado de hipotecas no pas, segundo os especialistas. Em um curso promovido para pases emergentes na sede do Banco Mundial em Washington14, em 2003, destinado a traar as caractersticas bsicas necessrias para o desenvolvimento de mercados primrios e secundrios de hipotecas nos pases em desenvolvimento, os organizadores apontaram essa questo do bem de famlia no Brasil como um exemplo negativo, como um dos fatores que retardam, ou mesmo impedem, o florescimento do mercado de hipotecas, visto que a recuperao do crdito se torna muito difcil, muitas vezes mesmo impossvel. Alm disso, o processo judicial, por conta das caractersticas do poder judicirio no pas, moroso para os fins de recuperao do crdito investido. As principais comparaes apresentam prazos de retomada que opem um imvel com garantia hipotecria a um imvel com garantia fiduciria: o primeiro podendo levar 10 anos para sua concluso enquanto que a alienao fiduciria, j que no exige processo judicial e pode ser feita por meio de processo administrativo, pode
14 Housing Finance in Emerging Markets: Policy and Regulatory Challenges, curso promovido pelo Departamento de Operaes e Polticas do Setor Financeiro do Banco Mundial de 10 a 13 de maro de 2003.

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durar aproximadamente 6 meses para que o imvel seja retomado. Para o investidor, essa diferena de prazo na recuperao do crdito em caso de inadimplncia (default) a diferena entre investir ou no seus recursos no mercado imobilirio. O prprio cartrio de registro de imveis e o cartrio de ttulos e documentos conduzem, em conjunto com o banco ou agente financeiro, o processo de retomada do imvel, por meio de intimaes ao devedor para a quitao da dvida e, no caso de no ser quitado, o imvel leiloado, e o recurso retorna ao credor. Mais uma vez, a lgica toda financeira, visto que o beneficirio adquiriu, no um bem imvel, mas sim um dinheiro, um recurso, um crdito para comprar um bem imvel.

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3.3

Lei n. 10.931/2004 e Lei n. 11.196/2005: o aperfeioamento do ambiente regulatrio


Apesar da boa repercusso no mbito do mercado de crdito imobilirio da lei que instituiu o SFI, havia ainda, segundo as entidades que representam o setor, requisitos imprescindveis para o pleno desenvolvimento do corao do sistema, a securitizao. Entre outras mudanas, era necessria uma base legal que garantisse o pleno cumprimento das leis, normas operacionais e contratos, que pudessem enquadrar o risco jurdico como mnimo e previamente mensurvel, especialmente no caso da retomada das garantias reais. Isso significava a introduo da alienao fiduciria de bem imvel no Cdigo Civil, disciplinando inclusive a execuo da garantia. Alm disso, a desonerao tributria ainda era uma solicitao no contemplada na lei do SFI. Visando suprir lacunas para o pleno funcionamento do SFI, em 2004 foi editada a Lei no. 10.931, conhecida como a Lei do Patrimnio de Afetao, mas que continha, alm desse instituto, o instituto do Valor do Incontroverso, bem como novos ttulos de crdito, tais como as Cdulas de Crdito Imobilirio, CCI, Letras de Crdito Imobilirio, LCI e Cdulas de Crdito Bancrio, CCB. Na lei consta o aperfeioamento

de vrios mecanismos que estavam em vigor, especialmente na Medida Provisria n. 2.221/2001, que tratava do patrimnio de afetao e na Medida Provisria n. 2.223/2001, que instituiu os ttulos de credito de ativos imobilirios, a CCI e a LCI15. A lei consolidou a base legal do setor imobilirio-financeiro e reforou as garantias a financiadores e compradores, reforando o arcabouo jurdico necessrio expanso do setor imobilirio no modelo do SFI. O instituto do Patrimnio de Afetao segrega os ativos de um empreendimento dos outros ativos da empresa promotora, de forma que os recursos financeiros de um determinado empreendimento ficam apartados do resto dos ativos da empresa construtora e incorporadora, com escriturao contbil tambm apartada, evitando que o comprador de um determinado empreendimento venha a ser prejudicado pela falncia total da empresa, como no caso da empresa Encol, que quebrou nos anos 90 e deixou muitos empreendimentos sem finalizao mesmo com apartamentos j vendidos. O caso da Encol foi paradigmtico no setor, pois em 1994 havia mais de 600 obras inacabadas e, a partir de 1995, a derrocada financeira da empresa levou-a a decretar a concordata em 1999. Mais de 42 mil clientes que j haviam pagado total ou parcialmente seu imvel ficaram sem a entrega dos apartamentos. O episdio abalou a confiana do mercado, tanto do lado da oferta quanto do lado da demanda. O que o patrimnio de afetao trouxe de inovao foi justamente apartar a contabilidade da empresa construtora e incorporadora da contabilidade do empreendimento. J o Valor do Incontroverso procura viabilizar o pagamento das prestaes cujos contratos esto sendo questionados judicialmente. Trata-se de suspenso de pagamento do financiamento imobilirio restrito ao que est sendo questionado judicialmente e no em relao a todo o contrato. Buscou-se acabar com a chamada indstria das liminares: o muturio utiliza a justia para no pagar os encargos, entrando com pedido de liminar, com a alegao de algum tipo de irregularidade no contrato. Mesmo sem qualquer fundamento, os adquirentes obtinham a liminar e, com isso,

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15 ceiros.

No tpico 3.2 O SFI e suas principais caractersticas tratamos de cada um desses instrumentos finan-

suspendiam o pagamento dos encargos daquele contrato (ABECIP, 2007, p.28). A consolidao da lei deu maior segurana aos investidores e facilitou as operaes de venda de carteiras e transferncia de ativos para securitizadoras. Tambm incentivou a reduo de custos na emisso de ttulos de crdito ao criar a Cdula de Credito Imobilirio (CCI) porque a transao passou a no exigir a transferncia da titularidade nos ttulos de crdito. Anteriormente, qualquer compra de crdito exigia o registro em cartrio de cada contrato, com todos os custos decorrentes. A utilizao da CCI facilita as transaes, por ser um ativo que pode ser registrado em um sistema de liquidao, facilitando as negociaes no mercado secundrio. Aps a edio da Lei n. 10.931, a Medida Provisria n. 255, posteriormente convertida na Lei n. 11.196/2005, consolidou outros pontos fundamentais para o setor imobilirio. Constituiu-se um regime especial de tributao do patrimnio de afetao, uma antiga reivindicao do setor, e foi institudo tambm um regime especial com alquota nica de 7%16 para incorporaes. Consolidou-se tambm o emprego de ndices de preo ou ndices financeiros nos contratos de compra e venda imveis desde que tenham prazo acima de 36 meses. As mesmas condies foram estendidas s operaes dos agentes financeiros, o que abriria caminho para a padronizao de contratos e ttulos, condio para facilitar a securitizao dos ttulos, conforme a agenda de organismos multilaterais de fomento, tal como o Banco Mundial. Vrios pontos relativos a ajustes financeiros merecem olhar especial do ponto de vista da modelagem financeira, especialmente em relao tributao, reduo nos impostos, sistema de incentivo compra de imveis por meio de deduo do valor pago em juros do imposto de renda (rebate no IR) e reduo da Cofins. Importante salientar que o setor de construo civil strictu sensu sempre defendeu a bandeira de reduo, e at iseno, de impostos relativos produo.

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16 A Medida Provisria n460/2009, que, trata, entre outros assuntos, do patrimnio de afetao de incorporaes imobilirias, dispe sobre o tratamento tributrio a ser dado s receitas mensais auferidas pelas empresas construtoras nos contratos de construo de moradias firmados dentro do Programa Minha Casa, Minha Vida PMCMV, apresenta, em seu art. 1, uma nova redao para os arts. 4o e 8o da Lei no 10.931/2004, diminuindo essa alquota nica para 6%: Para cada incorporao submetida ao regime especial de tributao, a incorporadora ficar sujeita ao pagamento equivalente a seis por cento da receita mensal recebida (MPV n 460/2009, Art. 1).

Alm disso, a Medida Provisria n. 255 abriu a possibilidade de se adotar a previdncia privada como instrumento colateral de garantia nos financiamentos imobilirios. Dessa forma, os ativos no se misturam com os ativos da seguradora, podendo ser oferecidos como garantia de financiamentos imobilirios. No texto da lei n. 11.196/2005, art. 78, 1: No caso de falncia ou liquidao extrajudicial da entidade aberta de previdncia complementar ou da sociedade seguradora, o patrimnio dos fundos no integrar a respectiva massa falida ou liquidanda. Outra medida foi a permisso da utilizao de cotas de fundo de investimento como garantia em contrato de locao. A inteno do legislador era, de acordo com a exposio de motivos da pea legislativa, minimizar o problema do dficit habitacional por meio da viabilizao do mercado de locao17. A MP alterou ainda a tributao dos ganhos de capital auferidos na venda de imveis. A faixa at 35 mil tornou-se totalmente isenta. E se, na venda de um imvel, dentro do prazo de 180 dias, o valor do negcio for novamente aplicado na aquisio de um outro imvel residencial, o ganho de capital estar isento do Imposto de Renda. H ainda uma tabela prevendo reduo gradativa da parte do valor tributado. No texto da Lei n. 11.196/2005, art. 39: Fica isento do imposto de renda o ganho auferido por pessoa fsica residente no Pas na venda de imveis residenciais, desde que o alienante, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias contado da celebrao do contrato, aplique o produto da venda na aquisio de imveis residenciais localizados no Pas. Tambm instituiu a iseno do Imposto de Renda das pessoas fsicas adquirentes de cotas de fundos imobilirios, igualando o tratamento tributrio das Letras Hipotecrias, dos Certificados de Recebveis Imobilirios, das Letras de Crdito Imobilirio, o que seria tambm um incentivo do lado da demanda, buscando fomentar o mercado imobilirio, tornando os ttulos mais atrativos para o pblico investidor, fomentando a procura e incentivando a sua emisso.
17 Art. 88. As instituies autorizadas pela Comisso de Valores Mobilirios CVM para o exerccio da administrao de carteira de ttulos e valores mobilirios ficam autorizadas a constituir fundos de investimento que permitam a cesso de suas quotas em garantia de locao imobiliria. As entidades abertas de previdncia complementar e as sociedades seguradoras podero, a partir de 1o de janeiro de 2006, constituir fundos de investimento, com patrimnio segregado, vinculados exclusivamente a planos de previdncia complementar ou a seguros de vida com clusula de cobertura por sobrevivncia, estruturados na modalidade de contribuio varivel, por elas comercializados e administrados.

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Tambm a aprovao da nova lei de falncias em 2005 contribuiu para aumentar a segurana do setor imobilirio-financeiro, pois os crditos com garantia real ficaram no segundo posto na escala de prioridades por ocasio da falncia. Segundo a ABECIP o sistema financeiro imobilirio ganha espao, enfim, para decolar, sustentado por um arcabouo jurdico seguro apoiado em trs pilares, definidos pela Lei no. 10.931. Estes pilares so o patrimnio de afetao, a alienao fiduciria de bem imvel e a regra do incontroverso. Sem estas garantias, temia-se que o SFI, criado no final da dcada passada pela Lei no. 9.514, de novembro de 1997, continuasse relativamente travado, em especial por causa da insegurana jurdica que afastava agentes financeiros, incorporadoras e muturios (ABECIP, 2004-B, p. 03). Essa insegurana refere-se especialmente segurana jurdica do retorno do crdito concedido, caso que a alienao fiduciria consegue equacionar, visto que a retomada do imvel muito mais rpida e simples em comparao ao processo de retomada de imvel hipotecado. Alm disso, ainda que a alienao fiduciria constasse da lei de criao do SFI, o fato de no constar no Cdigo Civil, tal como foi instituda na Lei no. 10.931, trazia uma insegurana jurdica quanto sua aplicabilidade. As mudanas no instrumento da alienao fiduciria incluram ainda aplicao da fidcia em terrenos da marinha e em terrenos sem construo.

121

3.4

Resolues do CMN e Instrues Normativas da SRB: regras e parmetros para a operao do mercado de ttulos de crdito imobilirio
O Conselho Monetrio Nacional, como sabido, um rgo colegiado normativo do sistema financeiro nacional, responsvel por expedir normas gerais de contabilidade e estatstica [..] coordenar as polticas monetria, de crdito, oramentria e fiscal, a dvida pblica interna e externa (Fernandes, 2006, p.25). Dessa forma, todos os instrumentos criados pelas leis no. 9.514 e no. 10.931, ao operar como instrumentos de investimento no mbito do mercado financeiro, devem ser regulamentados pelo CMN.

O CMN regulamenta tambm as operaes do SBPE, baixando as normas necessrias para a operacionalizao do SFH. Atualmente, o CMN considera operaes de financiamento habitacional no mbito do SFH as operaes de financiamento para aquisio de imveis novos e usados, para produo de imveis e para aquisio de material de construo. Atualmente as condies bsicas do SFH, dadas pela Resoluo CMN n 3.347 so as seguintes: Valor dos financiamentos no superior a 245 mil; Limite mximo de avaliao do imvel financiado em 350 mil; Custo efetivo mximo em 12%, excluindo-se seguros e tarifa mensal do contrato18. Mas, alem dessa definio, tambm considera como operaes de financiamento habitacional no mbito do SFH: Cdulas de crdito imobilirio; Cdulas hipotecrias representativas de operaes de financiamento; Letras de crdito imobilirio; Letras hipotecrias e os depsitos interfinanceiros imobilirios, garantidos ou las-treados por operaes de financiamento habitacional; Certificados de recebveis imobilirios de emisso de companhias securitizadoras de crditos imobilirios; Cotas de fundos de investimento imobilirio e de fundos de investimento em direitos creditrios, cujas carteiras sejam constitudas por financiamentos habitacionais ou por direitos creditrios; Financiamentos na chamada faixa especial 19; Crditos de fundos do extinto BNH (FAHBRE e FESTA); Crditos do FCVS; Crditos das dvidas novadas do FCVS;

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18 No contexto do Programa Minha Casa Minha Vida, a Resoluo CMN n. 3.706 alterou a Resoluo CMN n. 3.347 elevando o valor mximo do imvel para R$ 500 mil e o valor financivel para R$ 450 mil. 19 Faixa especial era a designao encontrada pela CMN para operaes que estavam acima da faixa inicial de exigibilidade durante a vigncia da Resoluo CMN n. 2.458, de 18 de dezembro de 1997.

Projetos de investimento de concessionrias privadas do setor de saneamento; e Estudos tcnicos para estruturao de modelos de parceria entre setor pblico e setor privado. A Resoluo CMN n. 3347 a que atualmente regulamenta o SBPE, ditando quais so as normas de exigibilidade da poupana, criando as regras necessrias operacionalizao do SFH. Portanto, quem normatiza as condies da operacionalizao do SFH, determinando o que est includo ou no no sistema, o que pode ser considerado uma operao de financiamento habitacional do SFH, o Conselho Monetrio Nacional. Em relao especificamente regulamentao do CRI e de outros instrumentos do SFI, em junho de 1998, por meio da Resoluo n. 2.517, o CMN reconheceu os CRI, tal como apresentados na lei do SFI, como valores mobilirios, ou seja, ttulos que poderiam ser ento transacionados no mercado de ttulos como qualquer outro ttulo financeiro. Na seqncia, a Resoluo n. 2.518 facultou a aplicao de recursos das entidades abertas e fechadas de previdncia privada, sociedades seguradoras e sociedades de capitalizao em CRI. E ainda a Resoluo n. 2519, consolidando as normas sobre o direcionamento de recursos captados via depsito de poupana pelas entidades integrantes do SBPE, autorizou o cmputo de ttulos de companhias de securitizao no clculo da exigibilidade, ainda que com um limite para essa aplicao. Um ano depois, a Resoluo n 2.623 incluiu textualmente os CRI no cmputo do percentual exigido de financiamentos habitacionais com o recurso da poupana, com um limite de 10%. J em 2001, a Resoluo n 2.967 permitiu s sociedades seguradoras, sociedades de capitalizao e entidades abertas de previdncia complementar aplicarem at 80% dos recursos das reservas, das provises e de seus fundos em CRI. Em 2002, o CMN, por meio da Resoluo n. 2.922, permitiu s entidades fechadas de previdncia complementar, um dos principais investidores institucionais do pas, a aquisio de at 100% de uma mesma srie de CRI, desde que classificada como

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baixo risco de crdito por pelo menos duas agncias classificadoras de risco em funcionamento no pas. Ainda em 2002, as emisses de CRI ganham um outro cliente fundamental para seu crescimento, o FGTS. O Conselho Curador do FGTS aprovou a Resoluo n. 390, permitindo ao FGTS adquirir CRIs, desde que lastreados em financiamentos para empreendimentos habitacionais em fase de produo ou na planta. O CCFGTS aprovou ainda a aplicao de recursos do FGTS na aquisio de CRIs que estivessem vinculados a operaes de saneamento. Essa srie de resolues do CMN e do CCFGTS, editadas praticamente ano a ano desde 1998, mostram que os CRI e outros ttulos da mesma natureza foram ganhando espao no mercado de capitais, ampliando sua participao e ampliando a participao na captao de recursos que seriam destinados inicialmente para o atendimento a baixa renda, como o FGTS. Pelas recentes notcias, o objetivo de fazer dos CRI um instrumento de captao de recursos para o mercado parece estar sendo conquistado:
As emisses de ttulos securitizados de crdito imobilirio voltaram a apresentar forte crescimento neste ano. O volume de operaes registradas na Comisso de Valores Mobilirios (CVM) at o fim de julho de R$ 2,77 bilhes, superior ao patamar atingido em 2005, at ento o melhor ano do setor (R$ 2,34 bilhes). Somente a Cibrasec, uma das maiores securitizadoras, emitiu R$ 1,23 bilho em Certificados de Recebveis Imobilirios (CRI), quase o triplo do total lanado pela companhia ao longo de todo o ano passado (R$ 457 milhes). O montante equivale a mais de 60% dos ttulos lanados por todo o mercado de CRI. [...] O grande comprador desses papis ainda so os grandes bancos, que precisam de CRI para cumprimento da exigibilidade de crdito imobilirio do Banco Central.20 [sem grifo no original]

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E ainda,
Os ativos financeiros com lastro imobilirio, que j atraam pela iseno fiscal sobre o retorno, tornaram-se ainda mais interessantes aos olhos do investidor private como alternativa menor remunerao das tradicionais aplicaes de renda

20 TRAVAGLINI, Fernando. Emisses de CRI batem recorde. Jornal Valor Econmico, So Paulo, 31 de julho de 2008.

fixa, como ttulos pblicos ou fundos DI, na esteira da reduo do juro bsico. [...] O Ita Unibanco partiu para a oferta agressiva de ativos imobilirios, afirma Celso Scaramuzza, diretor-executivo do banco responsvel pelo private. Esse mercado de ativos imobilirios vai crescer muito at porque os instrumentos tradicionais de renda fixa sofreram com a reduo da Selic, diz. No banco, o segmento cresce 20% ao ano, conta o diretor, sem, contudo, detalhar os volumes. [...] Fabio Nogueira, diretor da Brazilian Finance & Real Estate (BFRE), ressalta que o momento hoje bastante propcio para o crescimento do mercado imobilirio. Ele cita a reduo do juro - que, na sua viso, no tem nada de artificial -, a forte necessidade de recursos do setor para projetos bons - vivemos a grande oportunidade dos ltimos 40 anos de acabar com o dficit habitacional - e a estabilidade de preos dos imveis. [...] O CRI outro papel que chama a ateno do investidor de alta renda pela boa remunerao. No entanto, de acordo com o advogado Carlos Eduardo Ferrari, scio do escritrio Lobo & de Rizzo, o grosso das emisses no vai a mercado. Em 2008, informa, mais de 60% das colocaes foram privadas, ou seja, no passaram pelo crivo da Comisso de Valores Mobilirios (CVM). E os grandes compradores so os bancos, que usam o instrumento para cumprir a exigibilidade do financiamento habitacional.21[sem grifo no original]

125

A nota tcnica que acompanha a Resoluo no. 3155, de 17 de dezembro de 2003, apresenta o CRI como um instrumento cujo sucesso de colocao junto ao pblico investidor j foi comprovado no exterior, visto que como so ttulos emitidos por securitizadoras, assemelhar-se-iam aos mortgage backed securities (MBS) americanos, emitidos por empresas como Fannie Mae e Freddie Mac, que contam com liquidez e volume de negcios bastante elevados, comparveis aos dos ttulos do tesouro dos EUA. O esforo do BACEN e do CMN para viabilizar a emisso dos CRI aps a sano da lei do SFI pode ser melhor compreendido no mecanismo criado para garantir a aquisio dos CRI:
Ele pode ser melhor entendido por meio do exemplo a seguir, que parte da situao em que o incorporador obtm financiamento, junto a uma instituio do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), para a produo de unidades habitacionais. Tais unidades so ofertadas ao pblico, que, em sua maior parte, adquire o imvel parceladamente. Esses pagamentos parcelados, ou recebveis imobilirios, so ento vendidos para uma companhia securitizadora de crditos imobilirios, que, por sua vez, oferta em mercado CRI lastreados nos crditos assim adquiridos.
21 BELLOTTO, Alessandra. Tijolo de papel. Jornal Valor Econmico, So Paulo, 30 de junho de 2009.

Uma instituio financeira tambm integrante do SBPE garante a aquisio dos CRI, que, dessa forma, conta com instrumento de liquidez que facilita sua colocao junto a investidores, em particular, os assim chamados institucionais, como entidades abertas e fechadas de previdncia complementar e companhias seguradoras. A garantia de aquisio se dar em datas e a preos pr-estabelecidos, desde que respeitado o prazo mnimo correspondente a 20% do prazo total do certificado, e somente poder ser exercida aps os certificados terem sido ofertados junto ao pblico, por intermdio de bolsa de valores ou mercado de balco. Em contrapartida garantia de aquisio, as instituies financeiras podero computar, no direcionamento dos depsitos de poupana de que trata a Resoluo 3.005, de 30 de julho de 2002, at 35% do valor das cartas de garantia de aquisio.22

126

Ou seja, a liquidez necessria para o funcionamento dos CRI se daria tendo como base o SBPE, com recursos captados na poupana a baixo custo para os investidores. Dessa forma, a aposta de que o sucesso do instrumento significaria a entrada de novas fontes de recursos para um setor atrasado ou ainda totalmente dependente da captao da poupana e do FGTS parece contraditria, visto que so justamente esses os recursos que se mostram fundamentais para que o investimento seja atrativo e faa girar o ciclo dos investimentos. A Instruo Normativa n.487 da Secretaria da Receita Federal (atualmente Secretaria da Receita do Brasil SRB) e a Instruo Normativa n. 414 da Comisso de Valores Mobilirios (CVM) regulamentaram os investimentos de pessoas fsicas nos CRI, reduzindo o valor mnimo, at ento de 300 mil, para aplicao nesses papis. A inteno foi estimular o interesse dos investidores pelos papis com garantia imobiliria, desenvolvendo o mercado desses ttulos e assim aumentando o volume de recursos destinados ao financiamento imobilirio. Os ttulos bancrios tais como CRI, Letras e outros so introduzidos pela norma como elegveis para o cumprimento da exigibilidade dos recursos de poupana, com alguns li-mites para sua utilizao. No entanto, ainda assim, o que se verifica que aproximadamente 39% dos recursos captados em poupana podem ser aplicados nesses ttulos, que so a base de um processo de securitizao. Se aproxima-

22

Ver Nota Tcnica BACEN relativa Resoluo CMN no. 3.005.

damente 26% das operaes podem ser23 aplicadas em ttulos creditcios, somadas a 20% que podem ser aplicadas em operaes a taxas de mercado, chega-se a um percentual de quase 40% dos recursos captados em poupana que podem ser utilizados na montagem e operao de securitizaes em um mercado secundrio. Ainda que as operaes do SFH preencham as condies da le-gislao em vigor (valores unitrios de financiamento no superiores a R$ 245.000,00, limite mximo de avaliao do imvel no ultrapassando R$ 350.000,00, bem como custo efetivo mximo de 12% ao ano24 ), o custo de captao desse recurso muito baixo, o que propicia ganhos significativos nas operaes, desde a captao at a movimentao no mercado secundrio.

127

3.5

SFI e o SFH

Ainda que o SFI tenha sofrido todo esse aprimoramento, recebendo suporte legislativo, e com um ambiente macroeconmico mais propcio, para a ABECIP, o modelo brasileiro simplrio pois ainda tem a caderneta de poupana como grande funding das operaes de credito imobilirio. A inteno do mercado de crdito imobilirio seria, segundo seus documentos oficiais, ter um modelo de crdito imobilirio integrado com o mercado de capitais, que reunisse alm de bancos e compradores, grandes investidores, como o caso dos fundos de penso e seguradoras, que poderiam adquirir CRI para compor suas reservas tcnicas. O argumento , mais uma vez, de que o estado est falido, no h mais como contar com o estado para investir em crdito, de que preciso buscar recursos em outras fontes para a construo, encontrando eco em vrios discursos oficiais de entidades de classe e mesmo em trabalhos acadmicos.
23 Resoluo CMN n. 3347 - Art.5. O valor total das Letras de Crdito Imobilirio, das Letras Hipotecrias, dos Depsitos Interfinanceiros Imobilirios, dos Certificados de Recebveis Imobilirios, das Cotas de Fundos de Investimento Imobilirio e de Fundos de Investimento em Direitos Creditrios, de 35% dos recursos das cartas de garantia de aquisio de CRI, no pode exceder 50% do limite previsto na alnea a do inciso I do artigo 1. 24 No incluso nesse valor os custos de seguro e valor de tarifa mensal cobrada pelos agentes financeiros a titulo de custo de administrao.

O documento da CBIC que trata do balano do ano de 1996, baseado no documento Diretrizes para a Reformulao do Sistema de Financiamento da Habitao, elaborado pelo Sinduscon de So Paulo, Minas Gerais e Gois e pelo Secovi SP, afirma que com a falncia do estado, que h muito tempo perdeu sua capacidade de investir, recai sobre o sistema financeiro privado a responsabilidade de prover, alternativamente os recursos necessrios para viabilizar financiamentos de longo prazo ao setor (CBIC, 1996, p. 20). No entanto, no o que o vertiginoso aumento do nmero de financiamentos, tanto no SBPE quanto no FGTS demonstra. Toda a mudana institucional promovida por meio da Lei no. 10.931 e pelas Resolues do CMN fizeram com que o SFH tivesse um desempenho excepcional para os padres dos anos 90 e mesmo de grande parte dos anos 80. Mas a captao de recursos de grandes investidores, investidores institucionais, entre outros, para serem funding de novos empreendimentos habitacionais parece no se confirmar. O Ncleo de Real Estate da POLI-USP, que acompanha sistematicamente o desempenho das empresas de real estate que tm capital aberto na bolsa, analisou, no final do ano de 2007, quinze ofertas primrias de aes (OPA) dessas empresas: selecionando as quinze OPAs que aconteceram entre set05 e abril07, as empresas objeto multiplicaram seu capital de giro, na media, por quatro. [...] O prprio volume de capital obtido na bolsa, com as oscilaes sofridas aps o perodo, parecem mostrar que os recursos advindos das aberturas no so to sustentveis quanto poderiam ser (Lima Jr., 2007). Nem mesmo quando o pas atinge o cobiado investment grade ampliou-se sobremaneira os investimentos em real estate:
o impacto positivo que se atribuiria ao setor se desvanece, caindo os preos das aes muito mais acentuadamente que o Ibovespa, refletindo um descrdito do mercado de que as aes das corporaes de real estate listadas possam se sustentar nos valores que vinham sendo praticados. sempre bom ressaltar que preo de transao de uma ao, fora movimentos especulativos, reflete a percepo de valor prevalente do mercado (Lima Jr.; Alencar, 2008, p. 4).

128

Essa instabilidade inerente ao mercado de capitais obviamente acompanha as empresas imobilirias e influencia sobremaneira investidores em geral, esses que seriam o foco dos ttulos creditcios de base imobiliria. Dessa forma, a crtica de que o FGTS e o SBPE seriam fundos instveis, dependentes do cenrio macroeconmico do pas, no consegue se sustentar, visto que a alternativa de captao de recursos junto ao mercado de capitais, ao contrrio de resolver o problema, consegue aprofundar essa caracterstica de instabilidade de fluxo de recursos. Especialmente quanto ao mercado de real estate conhecido como novo mercado, resultado das OPA de 2005 a 2007,
possvel que haja ainda um caminho difcil a percorrer, at que as empresas se ajustem sua nova escala [...] desencaixando os terrenos internados nos land bank que rendem zero. Ainda h escurido adiante sobre como os empreendedores redesenharo a oferta para encaixar os custos de produo que sobem num gradiente maior do que a renda do pblico alvo. [Dessa forma] fcil reconhecer a fragilidade dos documentos de anlise da qualidade de investimentos nos quais se apiam as ofertas de negcios produzidas por empresas brasileiras, o que, certamente, no serve de estmulo a que capitais conservadores [at mesmo de investidores institucionais brasileiros] promovam a aventura de aqui se ancorar (Lima Jr; Alencar, 2008, p. 9).

129

Investidores institucionais dessa forma, apesar da melhoria no volume de emisso de LCI e CRI, oriunda principalmente da queda na taxa de juros, tendem a preferir investimentos mais simples e de risco mais facilmente mensurvel. Nesse sentido existe a anlise de que essa caracterstica comportamental dos investidores em CRIs [foi o] que determinou um menor desenvolvimento dos CRIs lastreados em recebveis residenciais (ou habitacionais) pulverizados, de forma contrria quela almejada na Exposio de Motivos da Lei do SFI, se comparados aos CRIs lastreados em crditos corporativos (ou comerciais) (Alves, 2005, p. 62). Os prospectos de CRI que esto publicados para consulta na CETIP, balco eletrnico de transao de ttulos mobilirios, demonstram que boa parte das ofertas pblicas de CRI se do sobre empreendimentos imobilirios comerciais. Alm disso, segundo anlise de monografia do Instituto de Economia da UFRJ os CRIs financiam, em sua

quase totalidade, a construo de centros de distribuies e unidades fabris, terminais logsticos, prdios de escrit-rios comerciais, shopping-centers e hospitais ou seja, financiam a componente imobiliria puramente comercial e industrial de projetos de investimento de qualquer espcie (Alves, 2005, p. 29). A idia de que se bom para os bancos e para os mercados bom para quem vai tomar o crdito nem sempre corresponde aos fatos, visto que a lgica financeira que perpassa a atividade bancria e financeira a lgica de valorizao do capital e no a lgica do acesso a um bem, e muito menos a lgica de universalizao de direitos. No possvel se pensar uma poltica habitacional e mesmo um plano de execuo dessa poltica que baseie sua captao de recursos em recursos oriundos do mercado secundrio, como querem alguns autores, pela prpria natureza desse mercado. O prprio PLANHAB, ao estudar a captao de recursos para a implementao da Poltica Nacional de Habitao, apresenta as limitaes da captao de recursos junto ao mercado de capitais: Embora venha ganhando flego nos ltimos 2 anos, contabilizando a emisso primria de recebveis imobilirios em montante de R$ 2,1 bilhes em 2005 e R$ 1,1 bilho em 2006, esses volumes tm correspondido, basicamente, a ttulos de financiamentos de edificaes comerciais. At o momento o SFI no avanou muito no crdito habitacional, com inexpressiva injeo de recursos nessa rea. A utilizao dos recursos do SBPE e FGTS principais fontes de funding para o financiamento habitacional precisa tambm ser avaliada pelo fato de no promover, ao menos em um primeiro momento, acrscimo de recursos ao sistema lgica que permeia a defesa do mercado secundrio. Pelo contrrio, os recursos alocados na aquisio de ttulos concorrem com as aplicaes em novos financiamentos. Para efeito do Planhab nesta etapa do projeto, no estimaremos os possveis recursos adicionais a serem aplicados por este mercado na rea habitacional (PLANHAB, 2008, item 2.6, p.84).

130

CAPTULO 4

Tenses e Contradies do Sistema Financeiro Imobilirio

4.1

A matriz ideolgica do Sistema Financeiro Imobilirio SFI

132

Como todo marco regulatrio, o Sistema Financeiro Imobilirio SFI um arranjo institucional complexo, unificado por princpios que buscam lhe emprestar coerncia e sentido. Assim, falar em SFI falar, de um lado, de uma nova arquitetura do financiamento imobilirio, composta por um emaranhado de leis, decretos, portarias, instrues normativas e resolues. Mas falar em SFI falar tambm da dinmica dos agentes regulados, dos riscos envolvidos nas operaes, da estruturao de novos mercados e, sobretudo, da natureza de suas metas e dos resultados alcanados. Neste sentido, o SFI veicula valores que do inteligibilidade arquitetura do financiamento imobilirio, tendo como referncia a eficincia na distribuio dos riscos entre os agentes envolvidos nas operaes e a eficincia na alocao dos recursos financeiros destinados ao setor imobilirio. O protagonismo do mercado nas operaes de financiamento, a criao de novos instrumentos de crdito, como o Certificado de Recebveis Imobilirios (CRI), e de novas formas de garantia, como a alienao fiduciria de coisa imvel, criaram um ambiente de negcios supostamente mais seguro e mais propcio acumulao de capital e ao financiamento imobilirio em geral. Neste contexto, no foram poucos os que passaram a defender o uso dos recursos do SFH no ambiente de negcios do SFI1. Para estes, os recursos do SFH poderiam ser um importante instrumento de fomento ao desenvolvimento de um mercado imobilirio moderno, organizado institucionalmente por diretrizes seguras e por uma arquitetura de financiamento baseada no livre acesso ao mercado de capitais. O SFI forneceria o arranjo institucional capaz de estruturar de fato um mercado imobilirio no Brasil, livre das amarras do setor pblico e do direcionamento do crdito por critrios de natureza poltica. Os recursos do SFH, neste sentido, poderiam ser

1 Por exemplo, o estudo da Fundao Getlio Vargas intitulado O Crdito Imobilirio no Brasil: Caracterizao e Desafios, de 2007. Dentre as propostas para a expanso do crdito imobilirio no Brasil, o texto defende medidas de estmulo s operaes dos mercados hipotecrios e a securitizao de recebveis, assegurando que a criao do SFI, em 1997, foi um marco institucional. Os instrumentos disponveis no sistema, no entanto, ainda devem ser testados por uma intensificao das operaes. [...] A ampliao das atividades pode acontecer pelo aumento das operaes at mesmo com crditos emitidos originalmente no mbito do SFH (FGV-Projetos, 2007, p. 45).

uma espcie de mola propulsora do SFI, que organizaria o financiamento imobilirio em geral, incluindo o financiamento habitacional. De acordo com estudo realizado pela Fundao Getlio Vargas, alm das iniciativas para a desregulamentao e flexibilizao do mercado, o processo de ampliao do crdito passava por
iniciar um amplo debate sobre a elaborao de um modelo de transio que venha a eliminar as restries sobre o livre funcionamento do mercado, sem, no entanto, deixar desatendidos os diversos segmentos que o compem. Esse debate deve contemplar medidas que encaminhem o atual sistema na direo de um modelo de financiamento habitacional que funcione de forma mais integrada com o sistema financeiro como um todo, com menores restries quanto alocao de crdito. Para tanto, cabe refletir sobre as formas alternativas para o cumprimento das exigibilidades de aplicao durante a vigncia de um modelo de transio e rediscutir as atividades de securitizao de ttulos imobilirios e os critrios de cumprimento de exigibilidades na aplicao dos recursos das cadernetas de poupana (FGV-Projetos, 2007, p.45).

133

Como examinado no captulo I, o financiamento habitacional tem sido pretexto para o fomento do crdito imobilirio em geral, propiciando condies para uma captura do sistema de crdito teoricamente direcionado para habitao de interesse social pelos grupos de maior poder aquisitivo, como exemplo o modelo norte-americano de crdito imobilirio. A propalada superioridade do SFI em relao operacionalizao e capacidade de captao de recursos e a confuso entre os objetos de financiamento do SFI e do SFH vo, aos poucos, rompendo a barreira distintiva entre um modelo estruturado pelo crdito dirigido e pela alocao poltica dos recursos no sistema e um modelo supostamente estruturado pela livre captao de recursos no mercado financeiro. E, assim como j ocorrera com o SFH nos tempos do BNH, tal confuso permite que os recursos do SBPE e do FGTS sejam canalizado para o financiamento de unidades de maior valor, por famlias de maior poder aquisitivo, em um processo concentrador de renda e de riqueza. O SFI, por suas caractersticas intrnsecas, incapaz de operar um efeito redistributivo. Em outras palavras, o SFI, sem o apoio do crdito dirigido e da concesso de recursos por parte do Poder Pblico por meio da alocao das poupanas do FGTS

e do SBPE, no se mostra capaz de combater o dficit habitacional, especialmente por conta da necessidade de responder aos investidores em primeiro lugar e no demanda por moradia das famlias de menor renda. A qualificao do SFI como sistema apto a financiar a poltica habitacional , neste sentido, um processo ideolgico que visa, justamente, a operao do seu contrrio a captura do sistema de crdito subvencionado e a concentrao dos recursos do sistema em detrimento dos grupos de menos poder aquisitivo. A confuso entre o SFH e o SFI expe, neste sentido, uma contradio da prpria matriz terica do SFI quando aplicada em um pas perifrico, extremamente desigual, onde o desafio das polticas econmicas sempre foi mais a criao de condies para a existncia dos mercados do que a correo de falhas de um mercado imperfeito. Ora, se por estes lados o fundo pblico sempre foi condio indispensvel para a formao dos mercados, se a acumulao de capital sempre teve a atividade estatal como alavanca, como apostar no protagonismo do mercado para a soluo do dficit habitacional? Como recorrer racionalidade econmica das instituies como antdoto ineficincia da poltica? Como acreditar na universalizao do direito moradia a partir da criao de um ambiente de negcios seguro e favorvel acumulao de capital? Como compatibilizar o atendimento a uma demanda incapaz de arcar com os custos de aquisio de uma unidade habitacional nas condies de mercado com a necessidade de proporcionar aos investidores do setor imobilirio uma remunerao no inferior taxa de lucro mdia do mercado financeiro?

134

4.2

A matriz terica do Sistema Financeiro Imobilirio - SFI

Compreender os limites e as possibilidades de um arranjo institucional complexo como o SFI exige investigar a matriz terica que fundamenta suas origens e consolida os princpios que lhe garantiriam coeso. Indubitavelmente, a matriz terica que funda o SFI tem origem nos pressupostos da chamada nova economia institucional, elaborada, principalmente, a partir das obras de Ronald Coase, Douglass North e

Oliver Williamson (Nee, 2001, p. 49-74). Conforme explicao de Medeiros,


o programa terico da assim chamada nova economia institucional (NEI) objetiva cons-truir uma teoria sobre a formao e evoluo das instituies que seja incorporvel e compatvel com a economia neoclssica, cujas propriedades e hipteses so consideradas um caso particular. [...] A fundamentao terica das instituies baseia-se na existncia de custos de transao que, por sua vez, existem porque as informaes possuem custo e so assimetricamente apropriadas pelos atores participantes da troca. Nesta concepo, as instituies o conjunto de regras formais (como leis e regulamentos), os constrangimentos informais (como convenes, cdigos de conduta) bem como mecanismos de promoo e coero das leis so formadas para reduzir as incertezas nas interaes humanas (Medeiros, 2001, p. 50-51).

135

O corao da nova economia institucional o conceito de custo de transao, isto , a percepo de que em qualquer negcio h custos incorporados pelos agentes relativos prpria negociao. Como conseqncia, as instituies so relevantes aos agentes econmicos porque so elas que moldam a estrutura de incentivos de uma economia, reduzem os custos das transaes e propiciam a gerao de eficincia. O SFI, dentro desta concepo terica e, enquanto instituio, deveria incidir sobre os custos de transao do mercado imobilirio, isto , deveria organizar um ambiente de negcios seguro ao investimento privado, que mitigasse as chamadas falhas de mercado2 e reduzisse substancialmente a ineficincia econmica dos negcios imobilirios. A filiao do Sistema Financeiro Imobilirio nova economia institucional pode ser comprovada nas manifestaes da equipe econmica do governo justificando a sua criao3, nas anlises tcnicas das entidades de classe que sempre apoiaram a me-

2 De acordo com NUSDEO, as falhas de mercado correspondem a situaes nas quais os seus pressupostos de funcionamento no se fazem presentes, tornando-o inoperacional. So exemplos de falhas de mercado: os efeitos externos (falha de sinal), a concentrao econmica (falha estrutural), a assimetria de informaes (falha legal), a imobilidade de fatores (falha de origem fsica ou cultural) e a deficincia no suprimento de bens coletivos (falha de incentivo). NUSDEO, Fbio. Curso de Economia Introduo ao Direito Econmico. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005, p. 169. 3 Nota tcnica do BACEN relativa Resoluo CMN n. 3.005 e Exposio de Motivos da Lei n. 9.514/1997.

dida4 , nos textos acadmicos5 e, principalmente, nos documentos do Banco Mundial6, todos partindo do pressuposto de que o problema do mercado imobilirio no Brasil um problema institucional, isto , da ausncia de instituies capazes de garantir a lucratividade e a sugurana dos investimentos alocados no setor. De acordo com o texto da Fundao Getlio Vargas, j referenciado, a sustentabilidade do sistema de financiamento imobilirio depende dos seguintes aspectos: aperfeioamento do ambiente institucional, com destaque para o respeito aos contratos e prevalncia das regras de mercado; fortalecimento do arcabouo regulatrio; gradativa reduo das restries alocao de crdito (represso financeira); rpida desburocratizao das operaes de concesso de crdito; reduo de custos e impostos incidentes sobre as operaes. Assim, a par dos trabalhos laudatrios ao novo sistema, as anlises sobre o SFI partem quase sempre da mesma constatao a necessidade de estabelecer regras do jogo favorveis ao desenvolvimento do mercado imobilirio, ao estmulo das operaes nos mercados hipotecrios, ao fortalecimento da regulao e da proteo dos contratos e da propriedade. Em sntese, a necessidade de dotar as instituies de uma racionalidade tpica da economia de mercado, criando um ambiente de negcios seguro ao investimento privado. Ainda de acordo com Medeiros, a nova economia institucional parte do argumento
4 Os editoriais da Revista do SFI, editada pela ABECIP, reforam esse argumento. Ver, como exemplo, Revista do SFI, ano 8, n17, 2004. 5 Ver, como exemplo, BROLLO, Fernanda. Crdito Imobilirio e Dficit de Moradias: Uma Investigao dos Fatores Econmicos e Institucionais do Desenvolvimento Habitacional no Chile e no Brasil. So Paulo, 2004. Dissertao (Mestrado) - Escola de Economia de So Paulo, Fundao Getlio Vargas. CARNEIRO, Dionsio D.; GOLDFAJN, Ilan. A Securitizao de Hipotecas no Brasil. Texto para discusso n426. Rio de Janeiro: Departamento de Economia da PUC, jun/2000. CARNEIRO, Dionsio D.;VALPASSOS, Marcus V.F. Financiamento habitao e instabilidade econmica: experincias passadas, desafios e propostas para a ao futura. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2003. FGV. O Crdito Imobilirio no Brasil Caracterizao e Desafios. So Paulo: FGV-Projetos, 2007. LIMA JR. Recursos para Empreendimentos Imobilirios no Brasil Debntures e Fundos. Boletim Tcnico do Departamento de Engenharia de Construo Civil - Escola Politcnica da Universidade de So Paulo BT 28/90. So Paulo: EPUSP, 1990. 6 WORLD BANK. Building Institutions for Markets. Nova Iorque: Oxford University Press, 2002. Os cursos promovidos pela instituio destinados a mercados emergentes tambm esto eivados da concepo do BM quanto ao papel do estado e das instituies no fomento ao mercado.

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de que o subdesenvolvimento decorre da existncia de instituies que inibem as relaes econmicas; estas instituies persistem porque obedecem a uma racionalidade poltica de grupos no competitivos encastelados no Estado (Medeiros, 2001, p. 53). E mais, constata que
a evoluo das relaes mercantis demanda instituies que, atravs da diminuio dos riscos e da proteo dos contratos privados, impulsionem estas relaes num movimento cumulativo e favorvel ao desenvolvimento econmico. As inovaes institucionais orientadas segundo as necessidades de proteo, garantias e informao dos mercados constituem, a seu ver, o processo essencial do desenvolvimento econmico. Por oposio, o no-desenvolvimento o resultado tambm de uma causao circular e cumulativa em que as instituies tolhem o funcionamento dos mercados instabilizando os contratos, atropelando os direitos de propriedade e criando outros, inibidores das trocas (Medeiros, 2001, p. 54).

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Nesta linha, para induzir o desenvolvimento, fundamental promover instituies eficientes, dinmicas e subordinadas racionalidade dos mercados. Ao mesmo tempo, fundamental restringir as iniciativas apoiadas em racionalidades no-econmicas, principalmente as estruturadas a partir da poltica e das decises governamentais. Os adeptos da nova economia institucional, a partir deste diagnstico anti-cepalino7 sobre as causas do subdesenvolvimento, fundamentam teoricamente uma ampla agenda de reformas na Amrica Latina. A reforma do Sistema Financeiro de Habitao SFH e a promoo do novo Sistema de Financiamento Imobilirio - SFI devem ser compreendidas neste contexto. No se trata simplesmente de novas disposies normativas sobre o financiamento da habitao e do crdito imobilirio no Brasil. Trata-se, na verdade, da tentativa de substituir um modelo de financiamento baseado na intensiva participao estatal para um modelo de financiamento market-oriented, que busca elevar o mercado condio de protagonista do sistema. A diminuio do controle estatal sobre o crdito dirigido, o fortalecimento do mercado de capitais como fonte privilegiada de financiamento, a introduo de novos
7 Sobre a oposio entre os marcos tericos da nova economia institucional e a teoria cepalina do desenvolvimento ver MACEDO, Bernardo Gouthier. Desenvolvimento Econmico: a atualidade da economia poltica cepalina. 2007. Tese (Doutorado). Instituto de Economia, Universidade Estadual de Campinas. Campinas, 2007.

instrumentos de captao de recursos, alm da certeza da inviolabilidade da propriedade e dos contratos, constituem, no campo imobilirio, o passaporte para mais uma rodada do processo de modernizao do capitalismo perifrico. O processo de imitao do centro do sistema, tpico da modernizao na periferia, atingiu desta forma o mbito das instituies. O Consenso de Washington, de modo particular, foi uma grande reverberao dos arranjos normativos do ncleo orgnico do capitalismo na Amrica Latina. Mais de uma dcada depois, j possvel avaliar os resultados desta empreitada, separando os resultados concretos das polticas liberalizantes dos discursos neoliberais mais inflamados. Em relao ao SFI, preciso avaliar os seus resultados tendo em vista os parmetros polticos inscritos na Constituio, em especial, o dever do Estado garantir o acesso moradia como direito fundamental. Alm disso, fundamental identificar os avanos e os recuos na implementao deste modelo de financiamento, buscando compreender as razes de cada um destes movimentos. Por fim, no possvel ignorar como o SFI propicia a alterao da apropriao do excedente pelos agentes envolvidos no sistema, mudando a correlao das foras que disputam os recursos disponveis para o financiamento imobilirio no Brasil.

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4.3

O SFI e a agenda neoinstitucional

Em 2002, o Banco Mundial publicou um relatrio cujo ttulo no poderia ser mais revelador Construindo Instituies para o Mercado8. De acordo com o texto, incontestvel que os mercados so centrais na vida da populao mais pobre, que afetam positivamente o padro de vida das pessoas e que ajudam a proteger os seus direitos. Portanto, na esteira das polticas do Banco da dcada anterior, era fundamental promover instituies que impulsionassem o crescimento econmico e reduzissem a pobreza, tendo como premissa o protagonismo do mercado na conduo do desenvolvimento econmico.
8 WORLD BANK. Building Institutions for Markets. Nova Iorque: Oxford University Press, 2002.

Para construir instituies eficientes, isto , instituies subordinadas racionalidade do mercado, era preciso seguir quatro orientaes: complementar as instituies j existentes, incorporando recursos humanos e tecnologias disponveis; inovar na criao de instituies mais fortes, expandindo as experincias pblicas bem sucedidas e adotando as inovaes do setor privado; conectar todos os agentes econmicos por meio da liberdade de empresa e, por fim, promover a concorrncia como condio de bom funcionamento das instituies (World Bank, 2002, parte IV). Em sntese, o ncleo do processo de desenvolvimento preconizado pelo Banco Mundial passava pela disseminao de economias de mercado, pela disseminao de instituies market oriented. De acordo com o Banco Mundial, instituies so
as regras, os mecanismos de coero e as organizaes [que] sustentam as transaes no mercado. [...] Diferentemente das polticas, que so constitudas por metas e resultados desejados, as instituies so as regras, inclusive comportamentais, por meio das quais os agentes interagem. [...] [Basicamente,] as instituies tm trs propsitos: canalizar informao sobre as condies de mercado, mercadorias e agentes; [...] definir e reforar os direitos de propriedade e os contratos, determinando quem ganha o que e quando; [...] e aumentar ou diminuir a competitividade9 (World Bank, 2002, p. 6; 8).

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Construir instituies para o mercado, nestes termos, construir arranjos normativos e organizacionais voltados livre circulao de mercadorias, que permitam a realizao destas trs vocaes. por isso que, de acordo com o relatrio, os governos nacionais devem responder s presses do setor privado e dos agentes externos e dar impulso s reformas, sempre que demandado. No haveria outra forma possvel de desenvolvimento que no a orientada pelos mercados. No caso do setor imobilirio, em pleno auge do neoliberalismo na Amrica Latina, construir instituies para o mercado significava reorientar as instituies existentes

9 Rules, enforcement mechanisms and organizations [...] that support markets transactions. Distinct from policies, which are the goals and desired outcomes, institutions are the rules, including behavioral norms, by which agents interact [] Institutions do three main things: they channel information about market conditions, goods, and participants. [] they define and enforce property rights and contracts, determining who gets what and when. [] They increase competition in markets or decrease it.

e constituir novos arranjos que permitissem o protagonismo do setor privado na articulao do setor, realizando aquelas trs funes essenciais canalizar as informaes sobre as condies de mercado, mercadorias e agentes do setor; definir e reforar os direitos de propriedade e os contratos; e, por fim, aumentar a competitividade entre os vrios agentes envolvidos. O SFI, em grande medida, traduz normativamente os objetivos desta agenda do Banco Mundial. A histria da sua implantao, no mesmo sentido, reflete os avanos e os recuos da agenda institucionalista na remodelagem do setor imobilirio no Brasil. Na perspectiva do Banco Mundial, a construo dos novos arranjos financeiros do sistema deveria comear por uma nova fonte de captao de recursos. Por este motivo, prescrevia aos pases emergentes a estruturao do mercado de capitais como o locus privilegiado da captao de recursos para o financiamento imobilirio, aliando a eficincia das bolsas de valores com a liquidez dos mercados financeiros, principalmente dos grandes investidores institucionais, como os fundos de penso. O processo de globalizao, que conectara os mercados financeiros em tempo real, seria a grande mola de impulso do setor imobilirio. Neste contexto, vrios instrumentos financeiros foram desenvolvidos, notadamente os voltados captao de recursos para o setor imobilirio. Como exemplo, podemos mencionar a criao do mercado secundrio de hipotecas e o processo de securitizao de grandes ativos, que possibilitava uma melhor distribuio dos riscos e a captao de recursos alavancados. Segundo o Banco Mundial, a reduo do risco implicava a reduo dos juros, em uma relao direta, o que permitia aumentar a liquidez e, conseqentemente, a captao de novos recursos. Essa seria, ento, a principal razo para se promover o desenvolvimeento dos mercados secundrios e da securitizao de hipotecas: a minimizao do custo do financiamento pela reduo dos juros da operao (Chiquier; Hassler; Lea, 2004). No entanto, nos pases emergentes, uma srie de barreiras institucionais dificultava a introduo destes novos arranjos financeiros, entre eles o processo de securitizao. Como exemplo, podemos citar a ausncia de marcos regulatrios estveis, capazes de oferecer garantias mnimas aos investidores privados, e a pouca atra-

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tividade dos papis tradicionais para realizar a captao primria dos recursos. Alm disso, o mercado de hipotecas sempre foi muito limitado nestes pases, com pouca segmentao em funo dos riscos e pouca atratividade em face de investimentos mais seguros e com rentabilidade muito maior, como os ttulos da dvida pblica e os chamados fundos de renda fixa. De acordo com o Banco Mundial, a construo de um mercado secundrio de hipotecas depende da constituio de um mercado de capitais forte e atuante, com produtos financeiros voltados ao financiamento de longo prazo. Alm disso, depende da oferta de taxas de retorno atraentes, autorizao legal para o investimento de certos fundos em ttulos hipotecrios, alm da prpria disposio do investidor em apostar em um mercado de risco como o mercado de securitizao hipotecria. Como no poderia deixar de ser, para que estas condies de oferta e demanda fossem atendidas, era preciso uma interveno do Estado sobre o domnio econmico capaz de assegurar os investimentos neste mercado. Em outras palavras, nos pases emergentes, no bastaria ao Estado regular o mercado a partir da correo das desigualdades sociais. Era fundamental que o Estado estruturasse os mercados, criando regras de investimento, estimulando a demanda dos agentes pblicos e privados e, acima de tudo, implementando um ambiente institucional capaz de transmitir confiana aos investidores. Nesta perspectiva, ainda de acordo com o Banco Mundial, era preciso que os governos garantissem condies para o surgimento dos mercados primrios e secundrios de hipoteca e que inclussem o financiamento habitacional no processo de liberalizao dos mercados financeiros. Inegavelmente, o governo exerceria, neste caso, um papel fundamental para reduzir a percepo de risco por parte dos investidores. Mas no era s isso. Era preciso que o governo planejasse sua participao para que sua interveno no ultrapassasse o mnimo necessrio ao desenvolvimento das instituies que conformam o mercado, retirando-se to logo o objetivo fosse alcanado. A interveno estatal, dizia o Banco, deveria se limitar ao patrocnio de instituies, ao fornecimento de garantias para os ttulos emitidos por agentes privados, promoo da liquidez por meio de compras governamentais e concesso de incentivos emisso de ttulos hipotecrios (especialmente com a desonerao

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tributria). Estabelecer uma estrutura de mercado adequada, reduzir o risco da securitizao de hipotecas por meio de garantias explcitas ou implcitas (vg, detendo participaes em fundos hipotecrios), desonerar os investimentos de tributos e qualquer tipo de nus fiscal... Para o Banco Mundial, o governo pode e deve desempenhar o papel de catalisador do processo de formao de novos mercados financeiros, proporcionando a reduo de incertezas para os agentes privados. Por isso, apesar da imaturidade do mercado de capitais nos pases perifricos, todos os esforos na construo de um modelo de financiamento imobilirio alternativo devem ser considerados, em funo dos efeitos positivos que ele teria sobre o conjunto de toda a economia. De acordo com um grande executivo do Freddie Mac, Federal Home Loan Mortgage Association, extremamente positivo para os pases emergentes apostar na criao de um mercado secundrio de hipotecas, uma vez que a existncia deste tipo de investimento pode contribuir para que o pas amplie seu acesso ao mercado financeiro internacional, em particular o seu acesso a financiamentos de longo prazo, contribuindo para a reduo de sua volatilidade e alavancando o prprio mercado primrio:
Muitos pases no dispem atualmente de mecanismos efetivos para conectar o mercado de hipotecas com o mercado de capitais. Mercados secundrios so uma forma de aproveitar os mercados de capital internacionais, particularmante para emprstimos de longo prazo [...] A habitao , potencialmente, uma tima garantia, podendo-se esperar que ela seja um caminho para se obter mais investimentos externos de longo prazo, reduzindo a dependncia de hot money, se ela realmente puder ser uma efetiva garantia10 (Van Order, 2003, p. 29).

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Segundo o mesmo autor, a experincia americana mostra, em linhas gerais, que os pontos fundamentais para integrar o mercado hipotecrio ao mercado de capitais so a existncia de uma estrutura legal e regulatria que permita a resciso de contratos, o atrelamento dos imveis s obrigaes financeiras e a possibilidade de

10 Many countries do not currently have effective ways of linking mortgage markets with capital markets. Secondary markets are a way of tapping international capital markets, particularly for long-term loans. [...] Housing is potentially very good collateral and can be expected to be a way of getting more long-term foreign money, decreasing the dependence on hot money, if it really can be effective collateral.

despejo, alm de condies macroeconmicas estveis, o que pode ser alcanado com poucos subsdios. No h em seus argumentos meno ao aumento do acesso moradia, muito menos erradicao dos dficits habitacionais dos pases emergentes. A questo primordial, quase exclusiva, a integrao do mercado hipotecrio ao mercado de capitais, como um fim em si mesmo. Segundo o Banco Mundial, outro problema institucional que inibe o desenvolvimento dos mercados secundrios de hipoteca nos pases perifricos a centralizao dos recursos voltados ao financiamento imobilirio em um nmero reduzido de instituies, o que desestimula a securitizao como forma de acesso liquidez, tornando desnecessrio o mercado secundrio:
A estrutura dos mercados hipotecrios tambm um obstculo em alguns pases. Se um mercado dominado por um pequeno nmero de instituies de depsito com grande porte e liquidez, ser difcil criar um mercado de securitizio hipotecria bem sucedido. Os grandes emprestadores, que podem racionar os fundos hipotecrios, no necessitam do financiamento e podem determinar o preo de novos competidores usando linhas de financiamento no varejo fora do mercado. Estes emprestadores tambm no precisam de ttulos hipotecrios para administrar riscos de fluxo de caixa, j que seus principais instrumentos hipotecrios so ARM que podem conectar fundos com depsitos11. (Chiquier; Hassler; Lea, 2004, p. 34-35)

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Impossvel no relacionar esse tpico com crticas feitas Caixa Econmica Federal por parte de algumas misses de tcnicos ou profissionais ligados ao Banco Mundial12. Alguns textos so peremptrios em afirmar que enquanto a Caixa dominar os
11 The structure of mortgage markets is also an obstacle in some countries. If a market is dominated by a few large, liquid depository institutions, it will be difficult to create a successful mortgage securities market. The large lenders, who may ration mortgage funds, do not need the funding and can price new competitors using wholesale funding out of the market. These lenders do not need mortgage securities to manage cash flow risk either as their main mortgage instrument is an ARM that can match fund with deposits. 12 Curso Subsdios e Financiamentos Habitacionais como Instrumentos de Poltica de Habitao Popular Marja Hoek-Smith, Wharton School University of Pensilvania. Banco Mundial/Caixa Econmica Federal, Braslia, agosto/2002. No curso foram discutidas as condies e as agendas que deveriam ser implementadas para fomentar a habitao popular. Um dos principais argumentos, de acordo com a apresentao feita, foi de que o fomento governamental ao mercado de financiamento privado seria fundamental: Two main reasons for limited access to housing finance: incomplete credit markets and market and policy failure government housing finance institutions have excessive market power and they are price makers. Ou seja, dentre as duas principais razes para

financiamentos habitacionais no ser possvel uma ampliao do acesso ao crdito no pas, argumento que, em face dos nmeros recentes dos financiamentos concedidos em todo o sistema financeiro com recursos do FGTS e do SBPE, fica difcil de sustentar. inegvel o acento privatista das recomendaes do Banco Mundial e o total desincentivo para a criao ou fortalecimento de instituies estatais que controlem um segmento de mercado de modo permanente e no apenas at o seu fortalecimento.
Os desenhos institucionais mais bem sucedidos tm sido centrados mais na garantia de liquidez do que em conduits. Pode-se observar que talvez esteja havendo um foco excessivo na criao de instituies antes de outros fundamentos. Apenas criar uma instituo relacionada ao mercado secundrio no criar um mercado. Os esforos de desenvolvimento em vrios pases emergentes tm focado no desenvolvimento institucional, particularmente conduits com envolvimento do governo. Em muitos casos, eles podem estar frente do seu tempo (ou ser solues procura de um problema). Governos e consultores tcnicos talvez precisem empregar mais tempo e recursos no desenvolvimento de infraestruturas que permitam emisses particulares de papis e ttulos antes de se investir em instituies13 (Chiquier; Hassler; Lea, 2004, p.35-36).

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Ou seja, o principal papel do Estado a garantia de liquidez no desenvolvimento dos mercados secundrios. Para lembrar uma clssica classificao de importante autor no campo do direito, o Estado pode intervir no domnio econmico, desenvolvendo aes como agente econmico, ou sobre o domnio econmico, desenvolvendo aes como regulador das atividades econmicas (Grau, 2008, p. 174-175). No caso
o limitado acesso ao financiamento habitacional estaria o excessivo poder de mercado que tem as instituies governamentais de financiamento habitacional, afinal elas seriam formadoras de preo e no deixariam que o mercado se autoregulasse. Nos debates ocorridos ao final do curso, representantes do Banco Mundial disseram que pelo desenho do mercado brasileiro, onde houver CEF no viro bancos privados afinal, os subsdios para essas instituies reduzem o interesse do mercado para o emprstimo a renda mdia e baixa (subsidies to state housing finance institutions reduce private lenders interest in low-moderate income lending). 13 The more successful institution designs have been liquidity facilities rather than conduits [...]. It can be observed that there may be an excessive focus on institutional creation in advance of other fundamentals. Simply creating a secondary market institution will not create a market [].Development efforts in many emerging countries have focused on institution development, particularly conduits with government involvement. In many cases they may be ahead of their time (or solutions in search of a problem). Governments and technical assistance providers may need to spend more time and resources spent in infrastructure development to allow individual issues of mortgage bonds and securities before investing in institutions.

do financiamento imobilirio, muito clara a defesa pelo Banco Mundial de uma interveno exclusivamente sobre o mercado de crdito, garantindo as condies de oferta e demanda. muito claro tambm o desincentivo interveno do Estado no domnio econmico por meio de instituies bancria estatais. Alm do Banco Mundial, outros atores vm propondo a adoo de agendas institucionais para a expanso do crdito imobilirio no Brasil. Exemplo disso o documento j referido, publicado pela Fundao Getlio Vargas, expondo algumas diretrizes para dinamizar o mercado financeiro, e com isso, o crdito como propulsor do desenvolvimento, e estabelecer uma poltica social de habitao continuada, que possa aos poucos zerar nosso dficit habitacional (FGV-Projetos, 2007, p.3). Basicamente, o documento da Fundao Getlio Vargas apresenta quatro grupos de propostas, tendo em vista o desafio de expanso do crdito imobilirio no Brasil (FGV-Projetos, 2007, p.43-45). (i) Medidas voltadas habitao social: subsdios s famlias de renda mais baixa para aquisio da casa prpria, concesso direta de recursos por parte do Poder Pblico nas trs esferas de governo e direcionamento de certa parte dos recursos do SBPE, em condies especiais; (ii) Medidas fiscais: iniciativas de desonerao tributria como estmulo adicional constituio de capital habitacional no pas. O estmulo fiscal poderia ser direto, incidindo sobre os custos do crdito imobilirio, ou indireto, incidindo sobre os custos da construo civil. (iii) Medidas referentes ao mercado de crdito imobilirio: ampliao das formas de captao de recursos, com a entrada de novos agentes no mercado, com a desregulao gradativa do mercado e com a flexibilizao das regras de direcionamento de crdito. Alm disso, deve-se procurar reduzir o custo da intermediao financeira e tambm minimizar as imperfeies nos mercados. [...] reduzir o grau de rigidez sobre os juros [...] aumentar o grau de certeza das transaes de crdito [...] dar maior flexibilidade para captao de recursos para o sistema [...] desburocratizar a originao dos contratos [...] modelo de transio que venha

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a eliminar as restries sobre o livre funcionamento do mercado [...] modelo de financiamento habitacional que funcione de forma mais integrada com o sistema financeiro como um todo, com menores restries quanto alocao de crdito. Afinal, o bom funcionamento do mercado de crdito imobilirio [...] pressupe tambm uma queda dos custos regulatrios e uma eliminao das falhas de mercado, pela ao pontual das polticas pblicas (FGV-Projetos, 2007, p.41). (iv) Medidas de estmulo s operaes nos mercados hipotecrios securitizao: dado o potencial de desenvolvimento dos mercados hipotecrios, possvel atrair capitais de diferentes origens, alm de investidores que tradicionalmente no atuam em operaes imobilirias. Alm disso, fundamental a ampliao deste mercado para novos participantes, como fundos de penso, seguradoras e companhias hipotecrias. Conclui ainda o estudo que o modelo de financiamento deve se apoiar em dois pilares o atendimento das carncias habitacionais da populao menos favorecida e a expanso das atividades de mercado, ampliando as fontes e modalidades de crdito de longo prazo. (FGV-Projetos, 2007, p.46). Mais uma vez, assim como prope o Banco Mundial, o atendimento dos mais pobres aparece na agenda poltica, ao lado da expanso da economia de mercado como o centro da poltica de crdito. Resta saber at que ponto possvel aproximar estes pontos como poltica social efetiva e no apenas como retrica justificadora da apropriao dos recursos pelos grupos de maior poder aquisitivo. Essa introduo da agenda do Banco Mundial no Brasil por meio do SFI no foi feita sem estudos e anlises por parte do governo e das entidades ligadas ao crdito imobilirio. De acordo com a ABECIP:
em 1995, foi iniciado um intenso trabalho de anlise dos sistemas mundiais, com a finalidade de se buscar a melhor alternativa para ser adaptada realidade brasileira. Dentre os trabalhos desenvolvidos, merece ser destacada a comitiva formada por representantes do sistema financeiro privado e pblico, do Banco Central, do Ministrio da Fazenda e de vrios empresrios que, em maro de 1995, foi aos Estados Unidos para conhecer o mode-lo de financiamento imobilirio americano,

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centrado na securitizao. [...] Foram ainda realizados, no mesmo ano, vrios encontros. O principal deles foi o VII Encontro Nacional, tambm promovido pela ABECIP, em novembro de 1995. Nesse evento, foram apresentadas as premissas de um novo modelo de crdito imobilirio, que resultou na Lei 9.514 de 1997 [...] modelo que estudos revelaram como o mais apropriado para o Brasil, por no ter nenhuma dependncia de funding direto ou de direcionamento obrigatrio (ABECIP, 2005, p. 26).

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curioso notar que essa to decantada independncia de funding ou de direcionamento de recursos no significou, em nenhum momento, um repdio aos recursos que tradicionalmente compuseram o funding da poltica habitacional brasileira. Assim, ao mesmo tempo em que alguns agentes proclamam a necessidade de uma agenda institucional voltada a um novo modelo de crdito imobilirio, mantm-se a defesa dos recursos da poupana como a base da arquitetura de financiamento. Nesta perspectiva, os recursos do SBPE e do FGTS seguem como os fundos mais importantes para sustentar a produo de novas unidades, no necessariamente por meio do financiamento direto a construtoras ou a empreendimentos, mas tambm e talvez, segundo o modelo do SFI, prioritariamente por meio da aquisio de ttulos com lastro imobilirio. Como reconhece o estudo da Fundao Getlio Vargas, o mercado de crdito imobilirio est interessado na entrada de novos agentes no mercado de crdito, tais como as seguradoras e os fundos de penso. Por isso necessrio flexibilizar o direcionamento do crdito imobilirio, de modo que os recursos baratos da poupana, e mesmo do FGTS, possam viabilizar o mercado secundrio de ttulos imobilirios. Em relao ao desenvolvimento do mercado secundrio, o apoio do Banco Mundial e de outras agncias de fomento no foi apenas por meio de seu capacity building junto aos go-vernos locais e federal. Desde o incio de suas operaes, empresas que operam nesse mercado receberam recursos diretamente do prprio BID, como atesta uma entrevista de Fbio Nogueira, diretor executivo da Brazilian Finance & Real Estate, holding que agrupa a Brazilian Securities, Brazilian Capital, Brazilian Mortgages e BM Sua Casa, brao de varejo: Desde o incio a Brazilian Securities conta com o apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Hoje a empresa tem uma

linha de US$ 75 milhes do BID14. A CIBRASEC, Companhia Brasileira de Securitizao tambm conta com o apoio do Banco Mundial: A Cibrasec - primeira companhia de securitizao do Brasil oferece CRIs com taxas de rentabilidade atrativas [...] H uma razo a mais para atrair os investidores para os CRIs, pois, a partir de 28 de setembro de 2004, a Cibrasec passou a ter como associada a International Finance Corporation (IFC), subsidiria do Banco Mundial, cuja participao ser de 9,09% no capital da Cibrasec15. A dinmica dos investimentos em CRI e a quantidade de recursos envolvidos nesse mercado so retratadas na mesma entrevista de Fbio Nogueira citada acima:
A (Brazilian) Capital o nosso, digamos, banco de investimentos. Ela cuida dos investidores locais e internacionais sempre com enfoque de otimizar o investimento deles no mercado imobilirio. Nosso objetivo todo instrumentos financeiros de liquidez. Aqui quando se fala em fundo imobilirio, se fala em uma gesto passiva, gesto fiduciria. Ento, se a pessoa comprou uma cota do shopping Higienpolis, que foi o primeiro que a gente fez, fica com aquilo estanque. A Brazilian Capital faz a gesto ativa - compra, vende. o nico caso dos fundos de varejo. A gente muito fiducirio. Ento, evita conflito. Aqui tem incorporao, investimento em imveis. A gente atende os clientes da Hedging Griffo, estrangeiros - tem at um fundo de penses canadense, que dono das lojas C&A no Brasil - e fundo de CRIs. O legal da (Brazilian) Capital que no tem no Brasil uma empresa que atue como ela. H gestores de investidores estrangeiros. A Tyshman Speyer Properties, por exemplo, isso, ento, s investe em produtos Tyshman. Ns temos vrios fundos, so oito fundos. Hoje ela administra R$ 2,3 bilhes em ativos imobilirios16.

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A captao de novos recursos propugnada pelos modelos institucionais market oriented tem ocorrido, prioritariamente, por meio desse tipo de fundo. Os operadores do mercado sustentam que os recursos captados pelos fundos junto ao mercado de capitais no deveriam ser alocados na produo de empreendimentos (ver captulo 3), e sim no financiamento de longo prazo: a captao de recursos de curto prazo para a concesso de emprstimos de durao mais longa um fator de
14 15 16 FLACH, Natalia. Governo precisa incentivar securitizao. Jornal Gazeta Mercantil, 09 abr 2009, p. 2. Anncio publicitrio veiculado na contracapa da Revista do SFI Ano 8, n18, 2004. FLACH, Natalia. Op. cit.

instabilidade. Alm disso, o modelo fundado na segmentao do mercado de crdito tende a ter sua capacidade de financiamento restrita ao tamanho desse funding que a poupana (FGV-Projetos, 2007, p.11). O SFI, sob esse ponto de vista, seria, ento, o ambiente ideal para a comercializao do imvel, e no tanto para a produo. O spread entre a baixa taxa de juros que remuneraria a captao de recursos destinados construo obtidos via poupana, por exemplo e a taxa de juros cobrada do tomador do financiamento de um imvel com recursos captados no mercado de capitais, por exemplo, seria suportado, neste caso, pelo prprio tomador. E para investidores do nvel da reportagem citada acima, tal spread no seria meramente simblico, mas sim uma remunerao bastante atrativa. Se esse desenho for aplicado a um imvel habitacional, essa taxa de juros do financiamento tende a deixar de fora mesmo boa parte da demanda solvvel, afinal, trata-se de mercado, de negcio, e no da efetivao de direito social. Tal modelo no nos parece sustentvel quando analisamos a realidade das necessidades habitacionais do pas. Na construo imobiliria, especialmente de empreendimentos comerciais, escritrios e outros, possvel que o modelo preconizado seja de fato uma sada para a captao de recursos. No entanto, para o mercado habitacional, especialmente para as faixas de renda nas quais o dficit muito alto, no h estudo que demonstre efetivamente como esta conta fecha. O prprio estudo da Fundao Getlio Vargas reconhece que em seus nove anos de existncia, o maior xito do SFI est associado ao financiamento de edificaes comerciais. Na rea habitacional, o sistema no logrou expressivos avanos (FGV-Projetos, 2007, p.10).

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4.4

Caractersticas da urbanizao brasileira e o dficit habitacional


A urbanizao brasileira, marcada por profundas desigualdades, um fenmeno relativamente recente, que teve seu impulso principal a partir dos anos 40 do sculo XX. Entretanto, foi s na dcada de 70, em pleno milagre brasileiro, que as cidades e metrpoles assumiram a feio que vemos hoje. De acordo com Maricato, o processo de urbanizao, acelerado e concentrado, marcado pelo desenvolvimento moderno do atraso, cobrou, a partir dos anos 80, aps poucas dcadas de intenso crescimento econmico do pas, um alto preo, mediante a predao ao meio ambiente, baixa qualidade de vida, gigantesca misria social e seu corolrio, a violncia (Maricato, 1996, p. 31). O trecho citado salienta o carter da misria social e da violncia que marca nossa urbanizao. A industrializao com baixos salrios, independente da formalidade das relaes de trabalho e emprego, gerou como subproduto as cidades ilegais e precrias que vivemos. Os nmeros absolutos do processo de urbanizao nos auxiliam a compreender sua dimenso: em 1940, o Brasil tinha 18,8 milhes de habitantes residindo em cidades, enquanto que em 2000 esse nmero era de 138 milhes. Em um curto espao de tempo para o desenvolvimento de uma cidade, a populao cresceu mais de sete vezes, sem que esse crescimento fosse acompanhado da infra-estrutura e dos servios que fazem da cidade o signo da superao do arcaico e do atraso nas sociedades ocidentais. Ao invs de vir acompanhado dos ares livres da cidade, a urbanizao recria o atraso atravs de novas formas, como contraponto dinmica de modernizao (Maricato, 2001, p. 15). Em perodo semelhante, de 1940 a 1980, registra-se um crescimento mdio do Produto Interno Bruto do pas de 7% ao ano, ndice que denota um aumento de riqueza de grandes propores, um dos maiores crescimentos comparados do PIB mundial no perodo. Considerando estas duas informaes apenas, o aumento da populao urbana no pas e do PIB, no perodo de 1940 a 1980, poderamos chegar concluso de que o Brasil ingressaria no sculo XXI como um pas rico, moderno e urbanizado, alm de

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deter recursos naturais privilegiados. O retrato, porm, do que se v e se vive no pas est distante dessa suposio, ainda que algumas dessas caractersticas ajudem a mont-lo fidedignamente. A distribuio de renda no Brasil auxilia-nos a compreender o que a industrializao com baixos salrios significou. Em 1960, segundo o censo demogrfico, os 20% mais pobres detinham 3,5% da renda nacional, enquanto que os 10% mais ricos, detinham 39,7% dessa renda. Em 1990, essa relao mudou para 2,3% da renda para os 20% mais pobres e 49,7% para os 10% mais ricos (IPEA, 1993). Nota-se, assim, que a despeito dos nmeros do PIB no perodo, sua distribuio no logrou elevar o pas a uma categoria de distribuio de riquezas compatvel com os pases desenvolvidos. A entrada do Brasil na industrializao, proporcionando um inegvel crescimento de sua riqueza interna, deu-se em uma base j profundamente desigual da sociedade, e o que o processo de modernizao fez foi, na verdade, aprofundar essa desigualdade, fato espelhado nas cidades brasileiras: como parte integrante das caractersticas que assume o processo de acumulao capitalista no Brasil, o urbano se institui como plo moderno ao mesmo tempo em que objeto e sujeito da reproduo ou criao de novas formas arcaicas no seu interior, como contrapartidas de uma mesma dinmica (Maricato, 2001, p. 15). Moradias improvisadas embaixo de pontes e viadutos, ocupao de morros, vrzeas, mangues, igaraps, encostas, fundos de vale, beira de crregos, rios e represas, poluio de recursos hdricos, poluio do ar, impermeabilizao da superfcie do solo, desmatamento de reas, enchentes, desmoronamentos, incndios em edificaes deterioradas, alta densidade habitacional, doenas de veiculao hdrica, doenas respiratrias, violncia urbana, compem o que Maricato classifica como a tragdia urbana brasileira. Mesmo quando criada uma poltica que busca a soluo do problema habitacional evitando seu agravamento, esse desenvolvimento moderno do atraso mostra sua face: A anlise do SFH e o BNH fornece um exemplo muito adequado da modernizao excludente [...] essa poltica foi fundamental para a estruturao de um mercado imobilirio de corte capitalista. [...] Combinando investimento pblico com ao reguladora, o

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Estado garante a estruturao de um mercado imobilirio capitalista para uma parcela restrita da populao, ao passo que para a maioria restam as opes das favelas, dos cortios ou do loteamento ilegal, na periferia sem urbanizao, de todas as metrpoles (Maricato, 2001, p. 46). Neste cenrio, o conceito de dficit habitacional ainda extremamente relevante. difcil imaginar um critrio de mais fcil compreenso para medir resultados de uma poltica ha-bitacional que a oscilao do dficit de moradias. Porm, assim como a habitao virou ideologia a servio da captura do sistema de crdito, o dficit habitacional tem servido como pea retrica deste processo de mistificao. H muitas crticas ao conceito de dficit habitacional. A principal delas a simplificao que o conceito econmico de dficit transmite do objeto da poltica habitacional. Ao reduzir o direito moradia a um nmero, o conceito d a idia de que o objeto da poltica um produto de prateleira, similar a qualquer outra mercadoria produzida pelo sistema. A Fundao Joo Pinheiro, em documento recente, aponta que o termo dficit induz equivocadamente expectativa de enfrentar o problema da moradia de forma setorial. Alm disso, camufla uma complexa realidade, por meio de uma quantificao padronizada, atemporal e neutra17 . J o conceito de necessidades habitacionais, desenvolvido pela Fundao no comeo dos anos 90 e consubstanciado em documento de 199518, parece-nos mais adequado para analisar a parte mais visvel da urbanizao brasileira. O dimensionamento das Necessidades Habitacionais engloba no apenas a necessidade de produo de novas unidades, mas tambm a adequao, a melhoria, a qualificao das unidades existentes, incorporando dessa forma uma dimenso urbana, ainda que restrita, moradia, como veremos abaixo. O documento Dficit Habitacional no Brasil 2007, elaborado pela Fundao Joo Pinheiro para o Ministrio das Cidades, analisa as necessidades habitacionais do pas a partir dos dois segmentos de anlise: o dficit habitacional e as inadequaes dos domiclios.
17 BRASIL. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao. Dficit habitacional no Brasil 2007. Braslia: Ministrio das Cidades/Secretaria Nacional de Habitao, 2009.
18 Ver documento Dficit Habitacional no Brasil 1995, editado pela Fundao Joo Pinheiro.

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A metodologia da FJP conceitua ento dficit como a noo mais imediata e intuitiva de necessidade de construo de novas moradias para a soluo de problemas sociais e especficos de habitao detectados em certo momento. A inadequao de moradias, por sua vez, considera no mbito de necessidades habitacionais o parque j construdo de milhares de unidades habitacionais, que devem na verdade sofrer outro tipo de interveno que no sua pura e simples reposio. O conceito de inadequao de moradias reflete problemas na qualidade de vida dos moradores: no esto relacionados ao dimensionamento do estoque de habitaes e sim a especificidades internas do mesmo. Seu dimensionamento visa ao delineamento de polticas complementares construo de moradias, voltadas para a melhoria dos domiclios existentes (Brasil, 2009, p.15). A necessidade de construo de novas unidades advm de uma srie de fatores: Coabitao familiar forada (Famlias conviventes secundrias com inteno de constituir domiclio exclusivo) ; Moradores de baixa renda sem condies de suportar o pagamento de aluguel (nus excessivo com aluguel); Moradores de baixa renda que vivem em casas e apartamentos alugados com grande densidade de pessoas (Domiclios alugados com adensamento excessivo de moradores por dormitrio); Moradia em imveis e locais com fins no residenciais (domiclios improvisados) Cmodos alugados e cedidos (domiclios improvisados); Domiclios rsticos. Os quatro primeiros itens so conceituados pela FJP como dficit por incremento do estoque e o ltimo por dficit por reposio de estoque. De acordo com a pesquisa efetuada, tendo por base a PNAD 2007, o dficit habitacional estimado em 2007 de 6,273 milhes de domiclios, dos quais 5,180 milhes, ou 82,6%, esto localizados nas reas urbanas. Relativamente, corresponde a 11,1% do estoque de domiclios particulares permanentes do pas, sendo 10,8% nas reas urbanas e 12,9% nas rurais. (Brasil, 2009, p.24).

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Portanto, aproximadamente, mais de 10% do estoque de domiclios do pas deve ser construdo para que a necessidade de novas habitaes seja atendida. No entanto, conforme foi apresentado anteriormente, essas novas unidades habitacionais vm de diferentes realidades urbanas e sociais, o que demanda diferentes tipologias habitacionais e arquiteturas financeiras para que o problema possa de fato ser resolvido. Afinal a poltica pblica que visa construir uma unidade para repor um domiclio rstico que muito provavelmente se encontra em um aglomerado subnormal, como discrimina o IBGE, muito distinta da poltica pblica destinada a promover o incremento de estoque habitacional para uma famlia oriunda de uma

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TABELA 9 Dficit Habitacional (1) e percentual em relao aos domiclios particulares permanentes, por situao do domiclio, segundo regies geogrficas, Unidades da Federao e Regies Metropolitanas (RMs) - Brasil 2007.

DFICIT HABITACIONAL rural Total urbana


total rural de extenso urbana

PERCENTUAL DOS DOMICLIOS PARTICULARES PERMANENTES rural total urbana total


rural de extenso urbana

Brasil Total RMs

6.272.645 5.179.763 1.092.882 20.613 1.855.399 1.810.662 44.737 7.774

11,1 10,5 11,4

10,8 10,5 11

12,9 8,9 13,1

7,1 5,7 8,4

Demais reas 4.417.246 3.369.101 1.048.145 12.839

Extrado de: BRASIL. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao. Dficit habitacional no Brasil 2007. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao. Braslia,2009. Fonte: Ddos bsicos: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad), 2007.

TABELA 10 Distribuio percentual do dficit habitacional urbano (1) por faixas de renda mdia familiar mensal, segundo regies geogrficas, Unidades da Federao e Regies Metropolitanas (RMs) - Brasil - 2007.

FAIXAS DE RENDA MDIA FAMILIAR MENSAL


at 2 S.M. >2a3 S.M. >3a6 S.M. >6a8 S.M. > 8 a 10 S.M. > 10 S.M. Total (2)

Brasil Total das RMs

73,4 69,2

16 18,1

8,1 9,2

1,1 1,6

0,4 0,7

1 1,2

100 100

Extrado de: BRASIL. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao. Dficit habitacional no Brasil 2007. Ministrio das Cidades: Secretaria Nacional de Habitao: Braslia, 2009. Fonte: Ddos bsicos: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad), 2007. Nota: no clculo do dficit habitacional o componente coabitao familiar inclui apenas as famlias conviventes que declararam inteno de constituir novo domiclio; (1) Inclusive Rura de extenso urbana; (2) Exclusive sem declarao de renda.

coabitao familiar forada. So distintas realidades sociais que demandam distintas tipologias habitacionais e, no caso especfico dessa tese, distintas polticas de acesso moradia. Dos critrios que compem o dficit, a coabitao familiar o fator que mais contribui em nmeros absolutos para o clculo do dficit habitacional, exceto na regio Sudeste (BRASIL, 2009, p.42). Na regio Sudeste o que contribui para o dficit o nus excessivo com aluguel: so mais de 1,133 milho de famlias urbanas, ou 51,1% do total das que comprometem grande parcela da renda com aluguel. A maioria delas est localizada em So Paulo e sua regio metropolitana (Brasil, 2009, p.42). O prprio documento comenta a especificidade desse indicador para So Paulo, relacionando-o com outras regies metropolitanas: Por ser um indicador que reflete a dificuldade do mercado imobilirio em se adequar ao perfil de demanda da populao, espera-se que tenha maior peso nos grandes centros urbanos (Brasil, 2009, p.42). Observando-se que o dficit habitacional est concentrado na faixa de 0 a 3 salrios e que, especialmente na regio sudeste, 51,1% das famlias compromete parcela expressiva de sua renda com aluguel e que esse nmero vem aumentando (3% percentual em relao aos domiclios particulares permanentes em 2000 e 4,8% em 2007), pode-se inferir que o acesso moradia digna a essa faixa de renda merece de fato um tratamento diferenciado, e no parece factvel nem razovel esperar que do desenvolvimento de um mercado de recebveis imobilirios advenha recursos financeiros para fazer frente a essa situao.

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TABELA 11 Critrios de inadequao dos domiclios urbanos durveis (1), segundo regies geogrficas e Regies Metropolitanas (RMs) - Brasil - 2007.
Inadequao Fundiria 1.879.907 1.031.059 Domiclio sem banheiro 928.777 183.968 Carncia de Infraestrutura 10.454.947 2.383.349 Adensamento Excessivo 1.500.709 669.223 Cobertura Inadequada 543.066 148.589

ESPECIFICAO Brasil Total das RMs

Extrado de: BRASIL. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao. Dficit habitacional no Brasil 2007. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao. Braslia,2009. Fonte: Ddos bsicos: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad), 2007. Nota: (1) Apenas domiclios durveis, ou seja, no so considerados os improvisados e os rsticos, sendo excludos tambm os cmodos, por se constituirem parcela do dficit habitacional. Inclui, alm dos domiclios urbanos, os rurais de extenso urbana.

TABELA 12 Domiclios particulares permanentes e distribuio percentual por situao do domiclio, segundo regies geogrficas, unidades da federao e regies metropolitanas (RMs) - Brasil -2007.
Domicilios Particulares Permanentes Rural Total urbana
total rural de extenso urbana demais areas rurais

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Distribuio percentual

total

urbana

rural

Brasil Total das RMs Demais reas

56.344.188 47.855.551 8.488.637 290.119 8.198.518 17.709.465 17.209.206 500.259 137.358 362.901

100 31,4 68,6

100 36 64

100 5,9 94,1

38.634.723 30.646.345 7.988.378 152.761 7.835.617

Extrado de: BRASIL. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao. Dficit habitacional no Brasil 2007. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao. Braslia,2009. Fonte: Ddos bsicos: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad), 2007.

A inadequao dos domiclios tambm corrobora essa tese. Os domiclios considerados inadequados pela pesquisa da FJP so 21,7% dos domiclios urbanos em 2007. Ou seja, mais de um quinto dos domiclios urbanos apresentam problemas tais como carncia de infra-estrutura, adensamento excessivo de moradores, problemas de natureza fundiria, cobertura inadequada, falta de unidade sanitria domiciliar exclusiva ou alto grau de depreciao. So nessas cidades, com esse grau de desigualdade e com essa distribuio de renda que sero feitos os investimentos em crdito imobilirio visando o retorno ao investidor, como vimos no captulo anterior. Como possvel, portanto, com esse padro de necessidades habitacionais, decorrentes do padro de urbanizao brasileira, que o modelo preconizado no SFI venha a atender demanda habitacional tal como ela se apresenta no Brasil? Os investimentos imobilirios, por sua natureza intrnseca, devem dar o retorno esperado pelo investidor, ainda que essa taxa de retorno seja considerada conservadora para os parmetros do mercado de capitais. Desse modo, a feio da cidade e o modo como produzida alteram-se visivelmente quando esses empreendimentos constituem-se como atrativas aplicaes financeiras. A lgica de sua produo passa a ser regida pelos interesses de rentabilidade dos investidores, sejam eles fundos de penso sejam fundos de investimentos imobilirios (Fix, 2001, 113), aponta Fix na obra em que nos apresenta como essa lgica dos investimentos imobilirios vem junto com

o aumento das ocupaes irregulares e aumento das necessidades habitacionais e no o inverso. Resta a questo - o que significaria implementar o building institutions for markets no setor habitacional em um pas com essas caractersticas urbanas e habitacionais? O que a experincia demonstra que o modelo, com suas agendas objetivas e enxutas, devidamente traduzidas para a linguagem das instituies brasileiras por universidades e setores empresariais, quando se depara com uma sociedade urbana complexa, profundamente desigual, tende a aprofundar ainda mais este quadro desalentador, visto que as necessidades habitacionais, que essa agenda em princpio deveria resolver, passam bem longe do desejo dos investidores. Neste sentido, possvel concluir que este modelo no capaz de atingir o corao do dficit habitacional brasileiro, por conta de suas caractersticas estruturais. Mesmo assim, a disputa pelos recursos pblicos promovida por agentes financeiros cada vez mais acirrada. De acordo com o diretor da holding Brazilian Finance & Real Estate, discorrendo sobre os prximos passos da estruturao de um potente mercado secundrio de ttulos imobili-rios:
Ficamos sete anos discutindo com a CVM a possibilidade de termos um fundo imobilirio de CRI, de LH e LCI, que vai dar um dinamismo enorme. Pode at criar um mercado secundrio de CRI, e o que a gente sempre apostou. Daqui a um tempinho voc vai ver esse produto sendo lanado. a nossa maior aposta a partir de agora. Aliado reduo da taxa de juros, vai ser o grande e novo boom19.

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Esse fundo consta das agendas tanto do Banco Mundial quanto dos representantes do capital imobilirio. Mas no s. Em 2008, por meio da Resoluo n 578, o CCFGTS aprovou uma linha de crdito destinada a aquisio de CRI no valor total de 3 bilhes de reais. O Relatrio de Administrao do Exerccio de 2008 do FGTS aponta essa linha de crdito como mais

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FLACH, Natalia. Governo precisa incentivar securitizao. Jornal Gazeta Mercantil, 09 abr 2009, p. 2.

uma iniciativa para contribuir para o combate ao dficit habitacional no pas 20. Essa autorizao de gastos para o ano de 2009, destinada a adquirir cotas de Fundos de Investimento Imobilirio FII, de Fundos de Investimentos Creditrios FIDC, debntures e Certificados de Recebveis Imobilirios CRI, que tenham como lastro operaes de habitao lanadas por incorporadoras, empresas da construo civil, Sociedades de Propsitos Especficos SPE, cooperativas habitacionais ou entidades afins21. Enfim, a despeito da inadequao do modelo para zerar o dficit habitacional por conta das caractersticas estruturais do processo de urbanizao no Brasil, o SFI e os novos instrumentos de crdito continuam a ser defendidos como o arranjo mais a-dequado para enfrentar as necessidades habitacionais da sociedade brasileira. Neste processo geral de falsificao, no possvel ignorar a maior de todas elas, que se soma ao poder retrico do dficit habitacional e fora ideolgica da habitao como pretexto de captura do sistema de crdito a universalizao do direito moradia como um direito social... para ingls ver. Afinal, para o Banco Mundial e para todas as organizaes market-oriented o problema habitacional no exatamente uma questo de direito social, mas sim um problema de crdito, de renda, enfim, um problema individual do cidado consumidor.

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20 Ver Demonstraes Contbeis do FGTS - Relatrio de Administrao Exerccio. Disponvel em <http://www.caixa.gov.br/fgts>. 21 Resoluo CCFGTS n 578 dezembro de 2008. Disponvel em <http://www.mte.gov.br>.

CONCLUSO

Ao longo de todo trabalho, procuramos realar a ntima vinculao entre os modelos de financiamento imobilirio no Brasil e os distintos padres de interveno do Estado no domnio econmico. Assim, de um lado, analisamos a estrutura e a operao do Sistema Financeiro de Habitao, calcado no crdito dirigido e na formatao de um funding composto por recursos pblicos, recursos privados e recursos paraestatais. De outro, examinamos a construo do Sistema Financeiro Imobilirio, calcado na captao de recursos no mercado de capitais e no protagonismo do mercado na alocao dos recursos destinados ao setor. Em um e outro caso, buscamos compreender, a partir dos resultados apresentados, a vocao da poltica estruturada sob seus fundamentos. Alm disso, buscamos compreender tambm, na anlise dos modelos, a participao do Estado e do mercado na organizao dos sistemas. A criao do SFH, bem como a sua operacionalizao em mais de quarenta anos, demonstra com muita propriedade a importncia do Estado na instituio e na articulao nacional do sistema de crdito habitacional. Os nmeros, as estatsticas, a evoluo institucional, a arquitetura financeira so vrios os fatores que demonstram a magnitude do sistema e o papel fundamental do Estado na dinamizao do setor imobilirio e das polticas pblicas de habitao no Brasil. O SFI, por sua vez, apesar de aparentemente renegar a importncia do Estado na formatao do setor, tambm evidencia, a seu modo, a importncia do Poder Pblico na estruturao dos mercados, especialmente nos pases perifricos, em que o processo de acumulao sempre dependeu do impulso estatal e da oferta de garantias institucionais ao seu pleno funcionamento. Assim, pudemos observar que, apesar da ambigidade retrica, a poltica elaborada a partir da lei n 9.514/1997 no ousou propor o fim do SFH ou negar o crdito dirigido como um importante agente de acumulao do setor imobilirio no Brasil. A interveno do Estado em prol da acumulao de capital e da apropriao privada do excedente, no entanto, no um trao inovador dos sistemas de financiamento da habitao no Brasil. A modernizao conservadora consolidada aps o golpe de 1964 escancarou o papel do fundo pblico na formao do capital industrial e mesmo de servios no Brasil. A acumulao de capital na periferia sempre teve o Estado como alavanca. Desta forma, o discurso do protagonismo do mercado para a soluo do dficit habitacional brasileiro no pode ser compreendido seno como um processo de falsificao. Falsificao pelo que critica um Estado de Bem Estar que nunca existiu. Falsificao pelo que predica a capacidade deste mercado habitacional vido por recursos pblicos resolver um problema crnico como o dficit habitacional. A ideologia individualista, embutida neste processo de falsificao e emaranhada no rescaldo do processo de reestruturao produtiva e no processo de globalizao dos mercados, teve um impacto muito forte no desenho das polticas pblicas. A suposta eficincia dos mercados na soluo de conflitos, ou como forma de acesso a bens e servios nunca univer-

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salizados no pas, interditou o debate poltico com a defesa de um Estado mnimo e com a defesa inconteste da exuberncia da economia de mercado. Na periferia do capitalismo, em que o processo de acumulao sempre teve uma face visvel na atuao do Estado sobre o domnio econmico, este discurso anti-estatal gerou efeitos contraditrios. Afinal, seria possvel prescindir, do dia para a noite, do ente pblico responsvel pela organizao da acumulao de capital at ento? E mais: seria possvel apostar na superioridade do mercado para a universalizao de um direito e para atacar um problema social crnico, cujas razes remontam a um processo histrico de formao nacional excludente e anti-social? Ou, em outra chave, seria possvel delegar ao mercado decises fundamentais como as atinentes ao padro de urbanizao do pas e do acesso moradia pela populao? Aps analisar o desenho e o desempenho do SFH e do SFI a elegia do mais mercado, menos Estado acaba soando ora como cinismo, ora como mistificao. Cinismo por reconhecer que, de fato, insustentvel universalizar o direito moradia e que alguns permanecero excludos, independentemente do xito da poltica. Mistificao por ignorar a insuficincia histrica do mercado habitacional brasileiro, inerte sem aportes substantivos de recursos estatais. Neste sentido, apostar na eficincia dos mercados como antdoto ineficincia da poltica no s obscurece os sentidos da poltica habitacional brasileira dos ltimos cinqenta anos como reduz a soluo de um problema extremamente complexo simples criao de um ambiente de negcios favorvel acumulao de capital. Para atenuar os riscos no ambiente de negcios do SFI, sempre apresentada a proposta de criao de fundos de fomento e liquidez, fundos garantidores, ou fundos estatais, conforme apresentado no captulo 3. A criao desses fundos, cuja funo seria a ampliao da segurana e a atrao de investidores na securitizao, continua fazendo parte de agendas setoriais e defendida veementemente. De acordo com a FGV, a ampliao das atividades pode acontecer pelo aumento das operaes at mesmo com crditos emitidos originalmente no mbito do SFH (FGV Projetos, 2007, p. 45) A questo preocupante a origem, o volume, a abrangncia e a destinao desses fundos. O desenvolvimento econmico brasileiro demonstra que a constituio e fortalecimentos dos mercados se do na captura do oramento pblico. Dessa forma, a criao de fundos destinados a dar suporte ao funcionamento de um mercado secundrio de hipotecas sob o argumento de que o SFI tem como um de seus princpios bsicos a desonerao dos cofres pblicos (CIBRASEC, 2005), deve ser avaliada e acompanhada para que a disputa sobre os recursos no retire dos fundos justamente o recurso que necessrio para o atendimento s necessidades habitacionais brasileiras, das quais aproximadamente 90%, setores importantes do prprio mercado imobilirio dizem que no tem como atender. De fato no se obtm sucesso na reduo do dficit habitacional para a populao de baixa renda sem a participao do governo no setor de financiamento imobilirio (Carneiro;Valpassos,

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2003, p.68). Mas mesmo assim, alguns autores ainda insistem em retirar exemplos modelares de outros pases nos quais observam-se [...] amplas linhas de subsdios pblicos que permitem a captao pelo mercado dos recebveis referentes aos financiamentos feitos para a aquisio de imveis por parte da populao de baixa renda. O objetivo do SFI ento seria o de ligar os maiores poupadores da nossa economia, que so os fundos de penso, seguradoras e outras instituies que demandam ativos de longo prazo aos indivduos demandantes de crditos imobilirios, que se apresentam em grande nmero em todo territrio nacional (Carneiro;Valpassos, 2003, p.68). Dessa forma, poderamos entender que ento os recursos oriundos do mercado secundrio seriam carreados para quem pode pagar as taxas de juros atrativas para esses investidores. S que ento, mais uma vez, surge o argumento da baixa renda e do dficit, visto que o Estado chamado a participar com o que tem de melhor, o fundo pblico, no subsdio taxa de juros e tambm na criao de seguros de crdito visto que o resultado da ineficincia atual o fechamento do mercado privado para financiamentos de baixo valor, excluindo a populao carente de qualquer possibilidade de adquirir um imvel (Carneiro;Valpassos, 2003, p.69). O embaralhamento dos argumentos, misturando o dficit habitacional, o acesso das faixas de renda mais baixas moradia digna, o fomento ao mercado imobilirio, a implantao de um mercado de capitais forte com instrumentos sofisticados de ttulos de recebveis de crdito imobilirio buscam confundir e fortalecer o argumento da participao do governo no estabelecimento do mercado secundrio de recebveis como um fim em si mesmo e demonstram o carter ideolgico do discurso. Neste processo, a tentativa de substituir um modelo de financiamento baseado na intensiva participao estatal para um modelo de financiamento market-oriented abusa da retrica, como, por exemplo, quando critica o carter simplrio do modelo de crdito habitacional brasileiro, assentado na poupana como grande funding das operaes. Todavia, no lugar de abandonar esta fonte privilegiada de recursos, como o argumento poderia sugerir, o que se observa nos ltimos anos a resistncia desta base de financiamento. O desempenho recente do SFH, tanto do SBPE quanto do FGTS ilustra bem a questo. As mudanas nas condies de acesso ao crdito, bem como a inegvel melhoria nas condies macroeconmicas para o crdito de longo prazo, conseguiram ampliar o acesso ao crdito habitacional. Desta forma, sintomtica a presso exercida por setores imobilirios visando a diminuio do controle estatal sobre o crdito dirigido (do direcionamento da poupana flexibilizao do uso do FGTS), condio necessria ao fortalecimento do mercado de capitais como fonte privilegiada de financiamento, com isenes de impostos e atrao de investidores. Por ocasio da criao do SFI, no faltaram os que criticassem o SFH como ultrapassado, defendendo a sua substituio para que finalmente o problema habitacional fosse resolvido. E as crticas mais aguadas ao SFH, que apontava os problemas e a regressividade no seu

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modelo de subsdios, demonstrando suas inegveis limitaes no equacionamento das necessidades habitacionais brasileiras, passaram a ser utilizadas para justificar a transio para o modelo do SFI. Passados dez anos da sua aprovao, possvel perceber que, mais do que substituir o SFH, que os defensores do novo modelo vislumbram acessar os recursos que historicamente financiaram a poltica de habitao no Brasil. S assim podemos compreender a fala da presidncia da ABECIP em 2005: Os recursos sero mobilizados, principalmente, com a colocao de Certificados de Recebveis Imobilirios (CRIs) emitidos pelas companhias securitizadoras. Estas empresas adquiriro os crditos gerados no Sistema Financeiro da Habitao (SFH). O papel do SFH estar, ento, limitado produo e gerao de CRIs para o mercado secundrio, que ser o verdadeiro propulsor do crdito imobilirio (ABECIP, 2005, p. 48). Neste sentido, apesar do foco mais expressivo do SFI no financiamento de imveis no-residenciais, a habitao acabou virando um excelente pretexto para o discurso da alocao de recursos do SFH na promoo de produtos imobilirios em geral, por meio do ambiente de negcios do SFI. Entre vrios argumentos, o mais importante diz respeito natureza dos recursos do SBPE e do FGTS, que, por serem pr-cclicos, seriam instveis, dependentes do cenrio macroeconmico do pas e das polticas de emprego e renda. Ora, a instabilidade inerente do mercado de capitais obviamente acompanha as empresas imobilirias e influencia sobremaneira os investidores focados nos ttulos creditcios de base imobiliria. Desta forma, a alternativa de captao de recursos junto ao mercado parece no resolver, mas sim aprofundar essa caracterstica de instabilidade de fluxo de recursos. Este processo de requalificao do papel Estado e do mercado na promoo de polticas pblicas envolveu, no caso da habitao, uma transformao do direito universal de acesso moradia em uma possibilidade individual de acesso ao crdito habitacional. Neste contexto, o discurso financeiro emerge como um discurso neutro, sustentando que o modelo veiculado, quando estruturado em bases equilibradas, capaz de suportar qualquer poltica pblica No caso da habitao, por conta dos imensos desequilbrios financeiros ocorridos na dcada de 80 no SFH e por causa do passivo que a Unio herdou no FCVS, conforme visto no captulo 2, a organizao de um sistema equilibrado parecia a panacia contra as iniqidades do perodo anterior. No se defende aqui, obviamente, a irresponsabilidade quanto sustentao material das polticas de bem estar. No entanto, no possvel ignorar que, apesar da incontestvel necessidade de sustentabilidade financeira, a principal questo na formulao de um sistema de proviso de direitos, como a habitao, deve ser a universalizao e no somente o equilbrio. Acentuando a tica da equao renda x consumo e no a tica do direito, o discurso financeiro catalisa o processo de mercadorizao da habitao, nos termos apresentados por David Harvey, discutidos no captulo 1. A transformao de uma questo social a universalizao de um direito em um pro-

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blema individual fruto da matriz terica dos novos modelos de financiamento da poltica de habitao. Nesta perspectiva, a afirmao do discurso neoclssico no Brasil expe sua prpria fragilidade metodolgica. Ao reduzir a importncia da participao ativa do Estado na constituio e manuteno das economias de mercado, o referido discurso limita as anlises econmicas alocao eficiente dos recursos no mercado, cedendo pouco espao s variveis histricas e polticas. Consequentemente, o cidado beneficirio de direitos passa a ser encarado como um consumidor e a questo habitacional, como uma questo individual de quem pode ou no pode tomar crdito, de quem pode ou no oferecer garantia contra os riscos temidos pelos agentes financeiros. O Estado, a quem deveria competir organizar o desenvolvimento social, garantindo o acesso universal moradia, limita-se a corrigir as decantadas falhas de mercado, sustentando a suposta excelncia da racionalidade econmica. Uma conseqncia grave da recepo hegemnica do pensamento neoclssico a simplificao do problema habitacional questo individual, ignorando a perspectiva do conflito e o fato da apropriao do excedente refletir um sistema social estratificado e hierarquizado. As polticas pblicas so manejadas por agentes econmicos, que fazem escolhas racionais diante da possibilidade de usos alternativos de bens escassos. Ora, ser possvel reduzir o problema habitacional a uma relao entre um agente racional e um bem escasso, desconsiderando o conflito como categoria essencial da poltica? Ser possvel pensar a habitao no Brasil em um contexto neutro? Celso Furtado, ao apontar as vicissitudes do processo de acumulao no Brasil, sublinhava a insuficincia dos nossos mercados, fragilizados pelo deslocamento dos centros decisrios para fora do territrio nacional. Em um pas com as caractersticas de mercado travado como o brasileiro, com a dimenso da tragdia urbana brasileira, segundo Maricato, ignorar a natureza conflituosa do direito moradia e reduzir o Estado a um simples agente econmico que corrige eventuais falhas de mercado desconhecer o processo histrico de formao da sociedade brasileira e apostar na falsificao como base de disseminao de um discurso econmico que s se sustenta como ideologia. Neste contexto, a poltica habitacional deve, longe de se limitar ao papel regulatrio do mercado de crdito, re-incorporar o conflito na estruturao do sistema de crdito, reconhecer os conflitos distributivos e socorrer de maneira desigual os grupos de menor renda. Certamente a alocao eficiente de recursos tem parcela de importncia na implementao e operao cotidiana dos programas, mas estril enquanto centro (core) de uma formulao de poltica que pretenda universalizar direitos. Todo o processo urbano, a questo locacional da moradia, a questo fundiria, a urbanizao de reas degradadas, a diversidade do atendimento habitacional e do acesso moradia digna devem ser tratados de forma integrada, reconhecendo os interesses em disputa e arbitrando os ganhadores da poltica

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nos termos da Constituio. Por fim, do nosso ponto de vista, um dos efeitos mais graves da esterilizao da poltica habitacional foi o rebaixamento do horizonte utpico da poltica. No Brasil nunca houve Estado de Bem Estar Social propriamente dito. No entanto, a Constituio brasileira, considerada de fato avanada em relao s Cartas Magnas de muitos pases, consagrou a moradia como direito fundamental, estabelecendo uma meta a ser atingida pela sociedade brasileira: a universalizao do direito moradia digna. Ousou elevar a meta da poltica, retirando a conotao individual da habitao como um problema exclusivo dos sem-teto. A razo cnica que motiva este processo de falsificao, no entanto, tratou de desfazer esta iluso em detrimento da constatao pura e simples de que os direitos so distribudos a quem esteja devidamente qualificado pelo mercado para receb-lo. Reconhecer a insuficincia do SFI para atacar o dficit habitacional, desvendando as mistificaes que coalham a suas justificativas, deve, por isso, sustentar o processo de ressignificao da poltica habitacional e do sentido do direito moradia como direito fundamental.

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_____. Casa Civil da Presidncia da Repblica Subchefia para Assuntos Jurdicos. Medida Provisria n. 1.635-16, de 12 de dezembro de 1997. Dispe sobre a novao de dvidas e responsabilidades do Fundo de Compensao de Variaes Salariais FCVS, e d outras providncias. _____. Casa Civil da Presidncia da Repblica Subchefia para Assuntos Jurdicos. Medida Provisria n. 1.635-17, de 13 de dezembro de 1998. Dispe sobre a novao de dvidas e responsabilidades do Fundo de Compensao de Variaes Salariais FCVS, e d outras providncias. _____. Cmara da Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Braslia: Cmara da Reforma do Estado, 1995. _____. FGTS. CCFGTS. Resoluo n. 460, de 14 de dezembro de 2004. Estabelece diretrizes para a aplicao dos recursos e a elaborao das propostas oramentrias do FGTS, no perodo de 2005 a 2008. _____. FGTS. CCFGTS. Resoluo n 518, de 7 de novembro de 2006. Altera e consolida a Resoluo n 460, de 14 de dezembro de 2004, que dispe sobre as diretrizes para a aplicao dos recursos e a elaborao das propostas oramentrias do FGTS, no perodo de 2005 a 2008, e d outras providncias. _____. FGTS. CCFGTS. Resoluo no 578, de 2 de dezembro de 2008. Autoriza a aquisio de cotas de Fundos de Investimento Imobilirio FIIs e de Fundos de Investimento em Direitos Creditrios FIDCs e debntures, complementarmente aquisio de Certificados de Recebveis Imobilirios CRIs, e altera o subitem 6.1 do Anexo II da Resoluo no 460, de 14 de dezembro de 2004. _____. FGTS. CCFGTS. CEF. Relatrio de Gesto do Fundo de Garantia do Tempo de Servio - Exerccio 1999. Disponvel em <http://www.caixa.gov.br/fgts>. Acesso em out 2008. _____. FGTS. CCFGTS. CEF. Relatrio de Gesto do Fundo de Garantia do Tempo de Servio - Exerccio 2000. Disponvel em <http://www.caixa.gov.br/fgts>. Acesso em out 2008. _____. FGTS. CCFGTS. CEF. Relatrio de Gesto do Fundo de Garantia do Tempo de Servio - Exerccio 2001. Disponvel em <http://www.caixa.gov.br/fgts>. Acesso em out 2008. _____. FGTS. CCFGTS. CEF. Relatrio de Gesto do Fundo de Garantia do Tempo de Servio - Exerccio 2002. Disponvel em <http://www.caixa.gov.br/fgts>. Acesso em out 2008. _____. FGTS. CCFGTS. CEF. Relatrio de Gesto do Fundo de Garantia do Tempo de Servio - Exerccio 2003. Disponvel em <http://www.caixa.gov.br/fgts>. Acesso em out 2008.

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irio (FII) e Fundo de Investimento em Direitos Creditrios (FIDC) vinculados ao PIPS. _____. Ministrio de Estado da Fazenda Comisso de Valores Mobilirios. Instruo CVM n. 414, de 30 de dezembro de 2004, Braslia. Dispe sobre o registro de companhia aberta para companhias securitizadoras de crditos imobilirios e de oferta pblica de distribuio de Certificados de Recebveis Imobilirios CRI. _____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 401, de 22 de dezembro de 1976, Braslia. _____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 790, de 11 de janeiro de 1983, Braslia. _____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 1.090, de 31 de janeiro de 1986, Braslia. _____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 1.120, de 4 de abril de 1986, Braslia. _____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 1.339, de 15 de junho de 1987, Braslia. _____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 1.446, de 5 de janeiro de 1988, Braslia. _____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 1.655, de 26 de outubro de 1989, Braslia. _____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n 2.458, de 18 de dezembro de 1997. Dispe sobre o direcionamento dos recursos captados em depsitos de poupana pelas entidades integrantes do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE). _____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 2.461, de 26 de dezembro de 1997. Redefine regras para o contingenciamento do crdito ao setor pblico e estabelece limites para realizao de operaes. _____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 2.517, de 28 de junho de 1998, Braslia. Considera como valores mobilirios os Certificados de Recebveis Imobilirios - CRI, de que trata o art.6 da Lei n.9.514, de 20 de novembro de 1997. _____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n.

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2.686, de 26 de janeiro de 2000, Braslia. Estabelece condies para a cesso de crditos a sociedades annimas de objeto exclusivo e a companhias securitizadoras de crditos imobilirios. _____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 2.827, de 30 de maro de 2001. Consolida e redefine as regras para o contingenciamento do crdito ao setor pblico. _____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 2.951, de 19 de abril de 2002, Braslia. Dispe sobre a obteno de emprstimos ou financiamentos por parte de sociedades corretoras de ttulos e valores mobilirios e de sociedades distribuidoras de ttulos e valores mobilirios. _____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 3.005, de 26 de maio de 2003 Dispe sobre o direcionamento dos recursos captados em depsitos de poupana pelas entidades integrantes do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE). _____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 3.111, de 31 de julho de 2003, Braslia. Dispe sobre o conceito de empresa ligada nos casos de aquisio de Certificados de Recebveis Imobilirios - CRI. _____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 3.112, de 31 de julho de 2003, Braslia. Dispe sobre o cmputo das quotas de fundos de investimento imobilirio e de fundos de investimento em direitos creditrios, estruturados no mbito do Programa de Incentivo Implementao de Projetos de Interesse Social - PIPS, institudo pela Medida Provisria 122, de 2003, no direcionamento de recursos de depsitos de poupana. _____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 3.155, de 17 de dezembro de 2003, Braslia. Dispe sobre o cmputo do valor das cartas de garantia de aquisio de Certificados de Recebveis Imobilirios (CRI) no direcionamento dos recursos captados em depsitos de poupana nas condies que estabelece e d outras providncias. _____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 3.157, de 17 de dezembro de 2003, Braslia. Dispe sobre a definio das instituies integrantes do Sistema Financeiro da Habitao (SFH). _____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 3.259, de 28 de janeiro de 2005, Braslia. Altera o direcionamento de recursos captados em depsitos de poupana pelas entidades integrantes do Sistema Brasileiro de Poupana e

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Emprstimo (SBPE). _____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 3.177, de 8 maro de 2004. Altera a frao prevista no art. 2, inciso II, e no art. 3, inciso II, da resoluo 3.005, de 2002, a remunerao dos recursos captados em depsitos de poupana recolhidos ao Banco Central do Brasil, bem como limita a aquisio de letras de crdito imobilirio e letras hipotecrias pelas instituies integrantes do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE). _____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 3.347, de 8 de fevereiro de 2006. Dispe sobre o direcionamento dos recursos captados em depsitos de poupana pelas entidades integrantes do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE). _____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 3.706, de 27 de maro de 2009. Dispe sobre a concesso de financiamentos imobilirios, o direcionamento dos recursos captados em depsitos de poupana pelas entidades integrantes do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), a realizao de operaes de microcrdito destinadas populao de baixa renda e a microempreendedores e altera a Resoluo n 2.828, de 2001, que trata da constituio e do funcionamento de agncias de fomento. _____. Ministrio de Estado da Fazenda Receita Federal do Brasil. Instruo Normativa SRF n 487, de 30 de dezembro de 2004. Dispe sobre o imposto de renda incidente sobre os rendimentos e ganhos lquidos auferidos em operaes de renda fixa e de renda varivel e em fundos de investimentos. Alterada pela IN SRF 489/2005. Alterada pela IN RFB n 822, de 12 de fevereiro de 2008 _____. Senado Federal. Resoluo Senado Federal n. 40, de 9 de abril de 2002. Dispe sobre os limites globais para o montante da dvida pblica consolidada e da dvida pblica mobiliria dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, em atendimento ao disposto no art. 52, VI e IX, da Constituio Federal. BRATT, Rachel G.; HARTMAN, Chester C; STONE, Michael E. A right to housing: foundation for a new social agenda. Philadelphia: Temple University Press, 2006. BRENNER, Robert. O boom e a bolha: os Estados Unidos na economia mundial. Rio de Janeiro: Record, 2003. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Do Estado patrimonial ao gerencial. In: SACHS, Ignacy; WILHEIM, Jorge; PINHEIRO, Paulo S. (Orgs.). Brasil: um sculo de transformaes. So Paulo: Cia das Letras, 2001.

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