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Boletim Informativo Bibliogrfico, n 37, 1994, pp.

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O Novo Institucionalismo e os Estudos Legislativos A Literatura Norte-americana Recente1

Introduo

O Congresso norte-americano o congresso mais estudado do mundo. Provavelmente, sobre este tema se concentra a mais volumosa literatura existente em Cincia Poltica. Desta forma, qualquer reviso da literatura sobre o tema ser sempre parcial. A reviso apresentada neste artigo, portanto, no se pretende exaustiva ou tem pretenses de oferecer um balano da produo recente. A unidade dos trabalhos revisados dada pela origem comum dos autores considerados. Em certo momento, todos eles participaram de um mesmo movimento. poca, os participantes deste movimento se autointitulavam Novos Institucionalistas e da o porqu do ttulo do artigo.

Como discutirei mais extensamente na primeira seo deste trabalho, o movimento foi diretamente impulsionado e motivado pelos primeiros ataques desferidos pela teoria da escolha racional aos modelos explicativos at ento dominantes na Cincia Poltica: o comportamentalismo (behavioralism) e o pluralismo. Institucionalismo porque, em contrasta com as teorias explicativas anteriores, o foco da explicao desloca-se das preferncias para as instituies. Isto , para a anlise de processos polticos, as variveis independentes mais relevantes passam a ser as instituies, em lugar das preferncias dos atores polticos. Novo porque era necessrio distingui-lo do institucionalismo praticado antes do advento da revoluo comportamentalista (behavioralism), o institucionalismo dominante na Cincia Poltica norte-americana antes da Segunda Guerra Mundial.

Este artigo foi escrito como parte da pesquisa Terra Incgnita: Funcionamento e Perspectivas do Congresso Brasileiro, desenvolvida no Cebrap com suporte financeiro da Mellon Foundation. Agradeo a todos os membros da equipe por seus comentrios e, em especial, a Argelina Figueiredo, que no apenas leu e comentou as seguidas verses do texto como ainda me convenceu de que valia a pena public-lo. A bolsa concedida pelo CNPq facilitou os trabalhos.

O recorte da literatura apresentado bastante singular, uma vez que o grupo perdeu a sua unidade inicial e, mais do que isto, acabou por perder a prpria bandeira do Novo Institucionalismo. Em realidade, atualmente vrios grupos de cientistas sociais reclamam para si o titulo de os praticantes mais representativos e autnticos do Novo Institucionalismo. J h algum tempo os autores aqui tratados no reclamam para si tal distino. Em particular, no interior da Cincia Poltica, o ttulo de praticante do Novo Institucionalismo passou a ser reivindicado por aqueles que se opem ao individualismo metodolgico. Isto , hoje em dia o rtulo Novo Institucionalismo tende a ser associado a seguidores do institucionalismo proposto por March e Olsen (1984) ou por aqueles que aceitaram o convite de Sckopol e outros de trazer o Estado de volta s suas anlises.

Esta digresso em torno de rtulos e auto-intitulaes um esclarecimento necessrio ao leitor, para que ele no procure nas pginas que se seguem o que nelas no encontrar. O titulo do artigo pode levar o leitor a engano. Eventualmente, um ttulo melhor poderia ser encontrado, mas o problema est em que o grupo de autores estudado neste artigo perdeu o rtulo do Novo Institucionalismo ao mesmo tempo que perdeu a sua unidade inicial. Desta forma, no h movimento, nome ou instituio de ensino e pesquisa sobre a qual eles se congregam. Hoje, provavelmente, o nico ponto a reunir o grupo a opo metodolgica, qual seja, o individualismo metodolgico. Mas tal opo no privilgio deste grupo. Assim, no h outra razo, alm, claro, das minhas preferncias, para reuni-los em um artigo revisando a literatura. S restava, portanto, reuni-los sob a bandeira que empunharam e vieram a perder: a do Novo Institucionalismo.

O artigo est organizado da seguinte forma. A primeira parte trata da origem do movimento, enfatizando a sua gnese a partir das principais questes que definiram a agenda de pesquisas que estes autores se propuseram a enfrentar. As trs partes que se seguem so dedicadas a apresentar, de forma sistemtica e to didtica quanto possvel, as trs grandes correntes em que o movimento veio a se dividir. A primeira destas, e em verdade a dominante, a chamada verso distributivista. Para autores identificados com esta corrente, congressistas guiados pela lgica eleitoral estaro interessados, quase que exclusivamente, em aprovar polticas de cunho clientelista. Do ponto de vista institucional,

a questo est em saber como isto possvel. Como se ver, para este argumento as instituies desempenham papel central, possibilitando que os congressistas sejam capazes de atender suas clientelas.

Recentemente, a hegemonia da explicao distributivista foi sacudida por duas dissidncias no interior do movimento. A primeira delas consolidou-se na chamada verso informacional. Para esta verso, as instituies devem atender a necessidade do Poder Legislativo de decidir com base no maior volume de informao disponvel. O Congresso, portanto, deve ser capaz de motivar os congressistas para que eles se tornem especialistas em certas reas polticas e, o que mais difcil, para que usem as informaes de que dispem de maneira benfica para todos.

A terceira verso a ser aqui tratada a partidria. Para as duas verses resumidas acima, os partidos no contam. Contam apenas os interesses individuais dos congressistas. A verso partidria questiona esta premissa e chama a ateno para a importncia dos partidos como elementos estruturadores da atividade legislativa. Em especial, as instituies prprias ao Congresso norte-americano so analisadas a partir do ponto de vista partidrio e, desta forma, vistas como expresso e forma do controle dos partidos sobre a atividade legislativa.

O tom do texto claramente didtico. Minha preocupao a de introduzir uma literatura, ao que eu saiba, pouco conhecida no Brasil. Reduzo as tecnicalidades a seu mnimo. Dedico alguma ateno a uns poucos modelos, justamente aqueles em que resultados expressivos podem ser alcanados de maneira bastante simples. Estes casos ilustram o poder e alcance da anlise formal desenvolvida por este grupo de autores.

As menes ao Congresso brasileiro sero poucas. As referncias sero meramente ilustrativas. No entanto, em que pese a sua ausncia, este artigo foi escrito com um olho no Congresso brasileiro. No so muitos os estudos que o tomam como objeto. Se se pretende alterar esta situao, travar conhecimento com o debate que se desenvolve entre os

estudiosos do Congresso mais estudado de todo o mundo me parece um bom comeo. com esta esperana que escrevi este texto.

As Origens do Novo Institucionalismo

Congressistas, como todo e qualquer indivduo, tm seus interesses particulares e pautam suas decises por estes mesmos interesses. Ao decidirem sobre as polticas a serem adotadas, no pensam no bem comum ou qualquer outro valor elevado. Eles at podem faz-lo, mas, como qualquer outro mortal, procuram maximizar sua utilidade, e esta, para congressistas, depende basicamente da sua reeleio. Mesmo que movido pela busca do bem comum, o congressista ter que se reeleger para poder perseguir este objetivo. Logo, polticos preferiro sempre aquelas polticas que afetam mais diretamente, e de forma positiva lgico, as suas chances de reeleio. Em uma palavra, congressistas so individualistas e se movem de forma a assegurar sua reeleio.

Dada a fraqueza dos partidos polticos norte-americanos no que tange disciplina de seus membros no interior do Congresso, esta premissa - a de que o ponto de partida para explicar os resultados das polticas propostas pelo Congresso deva ser o interesse individual do poltico em se reeleger - parece bastante razovel e incontroversa. As polticas ou leis votadas pelo Congresso devem ser entendidas, portanto, como decises coletivas a que se chega a partir da agregao de decises ditadas pelo interesse individual. Qual o resultado de uma deciso coletiva tomada a partir da agregao de preferncias individuais? Que caractersticas apresentaro estas decises? Em especial, sero elas, as decises, estveis?1

A situao descrita encontra claro paralelo na situao de mercado. Nesta, as decises tambm so tomadas descentralizadamente, cada um perseguindo seus interesses particulares. No mercado, sabe-se, este sistema de decises descentralizadas produz um resultado timo: ganhos de troca so exauridos e nenhum dos atores pode melhorar sua
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Ao longo deste artigo usarei estvel como sinnimo para a existncia de equilbrio, um termo com um significado tcnico preciso. Dizer que uma deciso corresponde a um equilbrio significa que nenhum dos participantes do grupo pode melhorar a sua posio unilateralmente, de onde a estabilidade.

posio sem prejudicar a de outro. A questo est em saber se as decises no-econmicas, as polticas para ser mais preciso, reproduzem estas caractersticas.

A agenda de pesquisas dos Novos Institucionalistas foi constituda sob o impacto de respostas radicais a estas questes: os resultados obtidos por tericos da escolha social. De acordo com estes resultados, as escolhas feitas pela sociedade em esferas no-econmicas apresentam uma srie de caractersticas negativas. Dois trabalhos contriburam decisivamente para a constituio da agenda de pesquisas dos Novos Institucionalistas: o de Kenneth J. Arrow (1963) e o de Richard D. McKelvey (1976).

O resultado apresentado por Arrow ficou conhecido como o Teorema da Impossibilidade: impossibilidade de uma deciso social nica e estvel. Isto porque, dada uma certa configurao das preferncias individuais, a deciso social entre, digamos, trs opes pode ser no-transitiva. Se as preferncias de trs indivduos hipotticos a compor a sociedade forem as seguintes:

II

III

X Y Z

Y Z X

Z X Y

e a sociedade decidir qual das trs alternativas adotar votando inicialmente entre X e Y, e depois entre Y e Z e entre Z e X, teremos que X>Y>Z>X.2 Isto significa que a deciso social inconsistente (porque no-transitiva) e indeterminada. Dito de outro modo mesmo que as preferncias individuais sejam conhecidas, impossvel saber qual a preferncia da coletividade.

Vale observar que o teorema de Arrow no estabelece qualquer limitao prvia s possveis preferncias individuais. O teorema trabalha com a presuno de que toda e
2

Leia-se preferido a onde aparece >.

qualquer preferncia individual legitima e possvel. Logicamente, preferncias sociais intransitivas no ocorrem para toda e qualquer distribuio das preferncias individuais. Para dar o exemplo extremo, se todos unanimemente concordam que X>Y>Z no h lugar para a circularidade na preferncia social. Vale notar, ainda, a peculiaridade do processo decisrio suposto por Arrow: a deciso tomada por maioria de votos, por uma confrontao pareada e exaustiva das opes. Uma outra forma de dizer o mesmo notar que em Arrow no se considera o custo do prprio processo de deciso. Este, como nas demonstraes formais sobre as propriedades do mercado, assumido como instantneo. O processo s termina quando uma deciso configura uma situao de equilbrio, isto , em que nenhum ator tem incentivos para mudar unilateralmente sua posio. No h equilbrio com a configurao das preferncias exposta anteriormente porque, para toda e qualquer deciso, sempre haver um indivduo que pode melhorar sua situao oferecendo uma nova proposta a voto.

Se a deciso social indeterminada e pode apresentar ciclos como os descritos antes, segue que h espao para a manipulao das preferncias por aqueles que tm o poder de determinar a agenda. Voltando configurao das preferncias j citada, imagine que cabe ao indivduo 1 decidir a agenda. Como ele prefere X a todas as demais alternativas, ele primeiro contrapor Y a Z, e depois X a Y, obtendo X como a escolha social. Se couber ao indivduo II decidir a agenda, ele certamente saber como obter Y como a preferncia social. O indivduo III tambm no ter problemas para assegurar que a opo que prefere a todas as demais seja aquela escolhida pela sociedade.

O segundo teorema a marcar profundamente os Novos Institucionalistas, aquele apresentado por McKelvey, formaliza e amplia as concluses desta influncia da agenda sobre a escolha social. Este teorema ficou conhecido como o Teorema do Caos, ou como o Teorema do Tudo Possvel. A Figura 1, tomada de Ordershook (1988: 75), apresenta graficamente os resultados de McKelvey. Os pontos X1, X2 e X3 representam os pontos ideais - o ponto de maximizao da satisfao dos indivduos 1, 2 e 3, respectivamente. As premissas corriqueiras sobre as preferncias so feitas de tal sorte que a relao de preferncia dos indivduos pelas alternativas pode ser aferida pela distncia entre a

alternativa e seu ponto ideal. Comparando duas alternativas, o indivduo escolher aquela mais prxima de seu ponto ideal, independentemente da direo.

Pois muito bem: compare as alternativas Y0 e Y6. Est claro que Y0 preferida pelos trs indivduos a Y6. No entanto, se as decises so tomadas por maioria, possvel partir do ponto Y0 e chegar a Y6. Confrontando Y0 com Y1, notamos que os indivduos 1 e 2 preferiro Y1 a Y0, e que se Y2 for confrontada com Y1, Y2 receber os votos favorveis de 2 e 3. Seguindo da mesma forma com as alternativas restantes, atingiremos o ponto Y6.

McKelvey demonstra formalmente que, para usar o exemplo acima, pode-se escolher Y6 aleatoriamente, isto , Y6 pode ser qualquer ponto do espao decisrio. Dai o nome do teorema: Tudo Possvel. Em havendo um indivduo que escolhe a agenda, em tese, este indivduo pode obter como resultado final o que lhe interessar ou der na cabea.

A importncia e impacto destes teoremas para a Cincia Poltica so profundos e diretos. O estudo do processo decisrio no interior do Poder Legislativo foi uma das reas mais influenciadas por eles. Em primeiro lugar, eles colocam em questo a prpria

estabilidade das decises tomadas coletivamente. Imagine que a maioria de uma legislatura prefira A a B, digamos, prefira no subsidiar a agricultura a faz-lo. Escolhe-se entre A e B e, por suposto, A a escolha do plenrio. No segue, porm, que a deciso por A seja estvel. Ela pode vir a ser derrubada por uma proposta C, digamos, subsdio agricultura e indstria. A proposta C preferida por aqueles que preferem B a A e capaz de recrutar apoio suficiente de representantes ligados indstria que votaram por A. O processo, no entanto, pode prosseguir, pois aqueles que votaram por A certamente preferiro subsidiar apenas a indstria do que faz-lo como proposto em C. Donde uma proposta D pode constituir maioria e derrubar C. Este processo de formao de coalizes ad hoc no tem fim, da por que decises por maiorias sejam inerentemente instveis.

Estes teoremas colocam em questo a forma usual, ao menos at ento, de trabalho dos cientistas polticos, qual seja, a de inferir resultados a partir das preferncias individuais. A concluso a que chega McKelvey de que pode no haver qualquer relao entre as preferncias individuais e o resultado final. Um definidor de agenda astuto ser capaz de obter qualquer resultado, independente da configurao inicial das preferncias.

No entanto, se a anlise terico-formal aponta para a instabilidade das decises por maioria, a realidade est longe de confirmar estas previses. Em uma legislatura, como de resto na maioria das organizaes, no se observa um processo como o descrito acima. O programa de pesquisas dos Novos Institucionalistas pode, ento, ser resumido da seguinte forma: qual a origem da estabilidade das decises sociais? Por que as previses sombrias de Arrow e McKelvey no se materializam?

A rota partilhada pelos Novos Institucionalistas no , por suposto, a nica possvel. H outras respostas ao problema introduzido por Arrow e McKelvey. H uma alternativa, digamos assim, mais sociolgica: a distribuio das preferncias pode ser tal que decises sociais no sejam instveis. Por exemplo, a socializao pode limitar o campo das preferncias possveis. Para usar as expresses cunhadas por Shepsle, h aqui duas alternativas: demonstrar a existncia do equilbrio a partir das instituies (structure induced equilibrium) ou a partir das preferncias (preference induced equilibrium). Os

Novos Institucionalistas optam pela primeira alternativa, e esta opo, talvez mais que qualquer outra, serve para distingui-los de outras correntes tericas.

Os Novos Institucionalistas mantm a premissa de Arrow e McKelvey: as preferncias individuais no permitem inferir qual a escolha social. E acrescentam: a escolha social depende diretamente da interveno das instituies. Para entender melhor o ponto talvez seja til comparar esta premissa com aquelas das quais partem as anlises calcadas no pluralismo ou na anlise sistmica a la David Easton. Para estas perspectivas, o papel desempenhado pelas instituies praticamente nulo. O que importa ao analista saber quais as preferncias existentes na sociedade. As instituies apenas processam estas preferncias de forma neutra, retornando decises de acordo com a correlao de foras dos interesses existentes na sociedade. Para os Novos Institucionalistas as instituies tm papel autnomo, prprio. No apenas induzem ao equilbrio, como tambm tm influncia direta na determinao do resultado poltico substantivo.

Em que pese a importncia conferida s instituies no interior de seu arcabouo explicativo, e por paradoxal que possa parecer, os Novos Institucionalistas no apresentam, ou mesmo se preocupam em apresentar, uma definio precisa do que se deve entender por instituies. O que esta literatura sugere que regras, leis, procedimentos, normas, arranjos institucionais e organizacionais implicam a existncia de constrangimentos e limites ao comportamento. Em ltima anlise, estes constrangimentos e limites acabam por explicar os prprios resultados do comportamento. Nesta literatura, o termo instituio tende a ser empregado com este significado genrico. A prtica de no definir explicitamente instituies, assumindo um entendimento tcito sobre o significado do termo, ser seguida neste texto.

Em resumo, o trabalho dos Novos Institucionalistas marcado pela busca da demonstrao de que as instituies que organizam o processo decisrio so (a) elas mesmas responsveis pela estabilidade dos resultados obtidos e (b) influenciam os resultados polticos substantivos.

O Modelo Distributivista

O modelo distributivista tem por ponto de partida a motivao dos parlamentares. Parlamentares, basicamente, querem se reeleger. As aes dos congressistas devem ser compreendidas tendo por referncia este desejo. Em especial, suas preferncias quanto a polticas pblicas s so inteligveis se referidas necessidade de garantir sua reeleio.3 As chances de um deputado se reeleger so uma funo positiva das polticas por ele obtidas em benefcio direto do seu eleitorado.

Um aspecto institucional desempenha importante papel no modelo: o voto distrital. Por intermdio deste se estabelece que os interesses do eleitorado a serem atendidos so localizados, identificveis s caractersticas econmico-sociais do distrito. Decorre da que as polticas pblicas preferidas pelos congressistas sero aquelas que oferecem benefcios localizados e tangveis a uma clientela eleitoral claramente identificada. Os custos de tais polticas, de outro lado, tendem a ser dispersos por toda a populao. Este tipo de poltica a preferida por parlamentares, pois lhes garante maiores dividendos eleitorais.

Nestes modelos, o voto do eleitor tambm economicamente informado. Ele compara os benefcios que espera receber dos diferentes candidatos, desconta os custos das polticas propostas em termos de taxao e escolhe, obviamente, aquele que lhe oferecer maiores benefcios. Eleitores preferiro polticos que lhes oferecem benefcios tangveis e dispersam os custos.

Note-se que a premissa crucial de que parte o modelo no tanto o desejo de reeleio do deputado, mas sim a de que a melhor estratgia eleitoral a ser adotada a descrita acima. Para que o ponto fique claro definamos claramente o que se deve entender por polticas distributivistas. A origem do termo, nesta acepo, pode ser remetida
3

Entre os estudiosos do Congresso, a primeira formulao explcita desta premissa deve-se a Mayhew (1974). Fenno (1973) j havia reduzido os objetivos dos congressistas a trs: reeleio, influncia e fazer boas polticas. Mayhew afirma que se reeleger has to be the proximate goal that must be achieved over and over if other ends are to be enter tained [...] For analytic purposes, therefore, Congressmen will be treated in the pages to come as if they were single-minded reelection seekers (Mayhew, 1974). Economistas j haviam chegado a tal concluso bem antes. Por exemplo, o livro de Anthony Downs (1957).

classificao tripartite oferecida por Theodore Lowi (1964). Este autor identifica trs tipos possveis de polticas pblicas: distributivas, redistributivas e regulatrias. O uso do termo pelos Novos Institucionalistas no dista muito do emprestado a ele por Lowi. No entanto, na pena dos institucionalistas o termo ganha contornos muito precisos que necessitam ser enfatizados. Uma definio formal do que se deve entender por distributivismo nesta literatura pode ser encontrada em Collie (1988: 427), para quem este [] is generally understood lo be a policy that is subdivided into discrete parts so that 1) the benefits targeted for one population or area can be varied without affecting those going to others and 2) the costs are assumed by the general population. In short, distributive policy refers to cases were benefits are particularistic but costs generalized.

Note-se que a forma concisa apresentada ao final - benefcios particularistas e custos generalizados - um pouco mais geral que a formulao inicial, pois no sublinha o carter geogrfico, ligado ao fato de a relao congressista/eleitor estar circunscrita ao distrito eleitoral. De fato, de acordo com a formulao de Weingast, Shepsle e Johnsen (1981: 644), a preciso e limitao geogrfica da populao alvo definem a poltica distributivista:

A distributive policy is a political decision that concentrates benefits in a specific geographic constituency and finances expenditures through generalized taxation. [] While it is clear that all policies have a geographic incidence of benefits and costs, what distinguishes a distributive policy is that benefits are geographicaly targeted. In contrast, a nondistribulive program, say an entitlement program, although having a geographic incidence, is fashioned with non-geographic constituency in mind, for example, socioeconomic groups.

As polticas preferidas pelos congressistas, vale recordar, assumem esta caracterstica em funo do imperativo eleitoral ao qual esto submetidos. Para garantir sua reeleio, congressistas devem lutar para levar benefcios para seus distritos. Da a relao

entre os congressistas ser basicamente de conflito, cada um querendo levar a maior quantidade de benefcios possveis para seu eleitorado. Uma descrio sucinta deste sistema, de acordo com Shepsle (1986: 69), encontra-se na seguinte passagem:

In the policy game in a legislature like the U.S. Congress or a State legislature, to take a proeminent example, there is an attitude of live and let live. Each legislative agent seeks to obtain benefits for his constituency and, even in failure, he can claim credit for having fought the good fight. Each agent behaves essentially this way and expect all others to behave similarly. Although there are some excepcions, the general rule does not impose sanctions on those who seek la place the distributive and regulatory powers of the state in the service of their constituents.

Embora imersos em uma situao conflituosa, lutando por se apropriar de recursos escassos, os congressistas podem sair ganhando se cooperarem, posto que as polticas que interessam o representante do distrito A s sero aprovadas se contarem com o apoio do representante do distrito B. De fato, pode-se dizer que existe um mercado de votos no interior do Congresso. Polticas so aprovadas mediante a troca de votos: eu voto pela poltica que lhe interessa desde que voc vote pela poltica que me interessa. Esta troca de votos conhecida na literatura por logroll.

O mercado de votos tem um ponto em comum com o mercado econmico: trocas so mutuamente vantajosas. No entanto a troca de votos padece de instabilidade, o que a distingue da troca econmica. Votaes no so concomitantes. Entre o meu voto em apoio poltica de seu interesse e o seu poltica que me interessa h um lapso de tempo que ameaa a sorte do nosso acordo. Que garantia tenho eu de que voc honrar seu compromisso? Afinal de contas, a poltica de seu interesse j est aprovada e no h nada que voc possa ganhar votando pela poltica que me interessa. Estamos de volta instabilidade das maiorias.

O papel das instituies que regulam as relaes entre congressistas ser justamente o de garantir estabilidade a este processo de troca de votos atravs do qual, em ltima

anlise, congressistas so reeleitos. Muitos dos trabalhos dos Novos Institucionalistas iniciam-se com a seguinte citao:

The organization of Congress meets remarkably well the electorate needs of its members. To put it another way, if a group of planners sat down and tried lo design a pair of American national assemblies with the goal of serving members electoral needs year in and year out, they would be hard pressed lo improve on what exists. (Mayhew, 1974: 81-2)

Seguindo uma tradio que data pelo menos do clssico estudo de Woodrow Wilson (1914: 79), os distributivistas identificam no sistema de comisses o eixo estruturador das atividades legislativas do Congresso norte-americano. Na verso distributivista, as comisses estruturam e permitem a ocorrncia estvel das trocas de apoio necessrias aprovao de polticas distributivistas. Dois traos do sistema de comisses so essenciais para que ele venha a desempenhar este papel: o processo atravs do qual os congressistas so distribudos pelas diferentes comisses e os poderes legislativos a elas garantidos.4

Antes de prosseguir com a caracterizao da verso distributivista, ser til discutir, ainda que de forma abreviada, o que se deve entender por sistema de comisses. usual que legislaturas se subdividam em um certo nmero de comisses. Trata-se, basicamente, de uma diviso interna de trabalho, atravs da qual o grupo (o plenrio) comissiona a subgrupos (as comisses) tarefas. Cada comisso tem jurisdio sobre uma rea poltica especfica; por exemplo, h uma Comisso de Agricultura, uma de Obras Pblicas etc. As comisses, em geral, tendem a recortar o espao poltico de forma exaustiva e no concorrente, de forma que cada uma tenha monoplio sobre a apreciao das matrias sob sua jurisdio e no haja matria que no seja afim a uma e apenas uma comisso.5

Cabe s comisses a apreciao em primeira instncia de toda e qualquer matria que recaia sob sua jurisdio. Assim, as comisses tm o poder de decidir a sorte da
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Como veremos ao longo deste artigo, boa parte do debate, tanto terico como emprico, entre as trs verses do Novo Institucionalismo consideradas neste texto gira em torno destas duas questes. 5 De fato, esta foi a prtica dominante at meados dos anos 70. A partir de ento, passou-se a reconhecer a competncia concorrente das comisses para determinadas matrias. Tal alterao complica o esquema explicativo dos distributivistas.

maioria das matrias, pois a elas cabe selecionar, entre um sem-nmero de proposies, quais as que merecem ser enviadas a plenrio, obviamente aps serem objeto de estudos e aperfeioamento. Ademais, as comisses no tm prazo fixo para apreciar qualquer matria, donde a deciso quanto ao destino das matrias sob sua jurisdio poder ser detida de forma unilateral. Medidas a que a comisso se ope no alcanam o plenrio.6 Se verdade que Congress at work is Congress in its committees rooms (na clebre frase de Woodrow Wilson), segue que a sorte eleitoral dos congressistas ser decidida pelo seu trabalho nestas comisses. Ora, se assim , os congressistas devero procurar estar nas comisses cuja competncia poltica melhor lhes capacite a atender os reclamos dos membros de seus distritos. Um deputado de um distrito rural por certo no se interessar em fazer parte da comisso que trata de problemas referentes remodelao dos grandes centros urbanos. Como poderia ele garantir desta forma a sua reeleio? Logo, congressistas oriundos de distritos agrcolas procuraro integrar a Comisso de Agricultura e assim por diante.

Assim o mecanismo atravs do qual se d a distribuio dos membros da Casa pelas diferentes comisses passa a ser central para a determinao dos resultados dos trabalhos legislativos. As normas de funcionamento do Congresso norte-americano garantem aos partidos a prerrogativa de distribuir seus membros pelas comisses. Uma vez composta a lista partidria, esta submetida ao plenrio, a quem cabe, em ltima instncia, o poder formal de distribuir seus membros pelas diferentes comisses. Boa parte do debate entre as trs perspectivas aqui consideradas gira em torno da seguinte pergunta: que interesses de fato prevalecem nesta distribuio? O interesse individual de cada congressista, o do plenrio, o dos partidos?

Para os distributivistas a resposta clara e inequvoca: os interesses individuais dos congressistas prevalecem. Na sua viso, tanto a interveno do partido como do plenrio so pro forma; em geral, os congressistas conseguem obter os postos que mais desejam, isto

H limites a este poder. Ver adiante.

, conseguem ser alocados comisso cuja competncia legislativa mais diretamente influencia suas chances eleitorais.

O estudo clssico dentro desta perspectiva o de Keneth A. Shepsle, The Giant Jigsaw Puzzle. Democratic Committee Assigmens in the Modern House (1978), que trata do processo atravs do qual o Partido Democrata distribui seus membros pelas diferentes comisses. Entre os dados analisados por Shepsle encontram-se os requerimentos dos congressistas em primeiro mandato,7 onde estes listam as suas preferncias quanto s comisses a integrar. Shepsle verifica que a taxa de atendimento s reivindicaes apresentadas pelos congressistas bastante elevada. Estuda, ainda, a relao entre as caractersticas ecolgicas dos diferentes distritos e as comisses a que pertencem seus representantes e, por ltimo, a relao entre o background profissional do congressista e a comisso da qual integrante. O autor conclui que o processo de distribuio dos congressistas pelas comisses governado pelo que ele chama de the interest-advocacyaccomodation syndrome, ou seja, pelo interesse de cada congressista em estar na comisso que melhor atenda seus interesses de se reeleger. Most members for most of their careers are on the committees they want. Most revealed preferences, that is, are accommodated is not initially, then eventually. (Shepsle, 1978: 236).

Dado este mecanismo de auto-seleo, as comisses tendero a ter uma distribuio de preferncias bem mais homognea do que a que se verifica em plenrio. Alm do que, as demandas de seus membros por polticas na rea sob sua jurisdio tendero a ser muito superiores quelas verificadas em plenrio. Ou seja, cada uma das comisses composta pelos membros com maiores interesses em ver polticas distributivistas na rea sob sua jurisdio aprovadas.

As concluses de Shepsle, em realidade, no destoam de concluses a que chegaram outros autores ao estudar o mesmo tema anteriormente. O prprio Shepsle cita as concluses a que chegara Roger H. Davidson em estudo de 1974:

Como os veteranos tendem a permanecer nas comisses que ocupavam na legislatura anterior, a explicao da distribuio dos calouros suficiente para explicar quase todos os casos.

If it is true that war is too important to be left to generals, it follows equally that it is unwise to leave agricultural policy to the farmers, banking regulation to the bankers, communications policy to the broadcasters, or environmental protection to the environmentalists. Yet this is what frequently passes for representative policy making in the House. (apud Shepsle, 1978: 247)8

Em artigo mais recente, Shepsle, escrevendo com Weingast, reafirma as concluses bsicas a que chegou em seu estudo de 1978:

Most legislators gravitate to the committees and subcommittees whose jurisdictions are more important to their geographic constituencies. As a consequence, committees are not collections of legislators representing diverse views from across the nation or collections of desinterested members who develop objective policy expertise. Rather, committees and subcommittees are populated by legislators who have the highest stake in a given policy jurisdiction, what we have termed preference outliers. Hence farm-state members of Congress dominate the agriculture committees, urban legislators predominate on the banking, housing and social welfare committees; members with military bases and defense industries in their districts are found on the armed services committees; and westerns are disproportionately represented on the public works, natural resources, and environmental committees. In short, the geographic link, forged in the electoral arena, is institutionalized in the committee system of the legislature. (Shepsle e Weingast, 1984: 351)

Tendo em vista a homogeneidade interna das comisses e seu interesse em aprovar polticas distributivistas que atendam seus eleitores, o conflito distributivista deixa de ser posto em termos dos congressistas tomados individualmente para ser reposto em termos de comisses. Dada esta composio das comisses, a situao pode ser representada graficamente (ver Figura 2).

Davidson co-autor com Walter J. Oleszek de um dos mais importantes e utilizados textbooks sobre o Congresso norteamericano, Congress and its Members, onde esta posio reafirmada. Ver Davidson e Oleszek (1990: 203 e segs.).

Na Figura 2 esto representadas as preferncias dos membros das Comisses 1 e II. Vemos que os membros da Comisso 1 tm preferncias (demandas) extremadas na dimenso poltica sob a alada de sua comisso e apresentam preferncias (demandas) moderadas com relao dimenso sob a alada da Comisso II. A posio dos membros em II a oposta. Assim, para que a explicao distributivista se complete, basta que as comisses detenham direitos parlamentares especiais que garantam que sua vontade prevalea sobre a do plenrio. Dito de outra maneira: para permitir que os ganhos de troca sejam obtidos, o plenrio concede poderes s comisses, de tal forma que, em ltima anlise, a vontade destas venha a ser ratificada pelo plenrio.

A literatura identifica diversas fontes institucionais que explicam o poder das comisses. A primeira delas conhecida como o poder de fechar as portas (gatekeeping power). O envio de qualquer matria a plenrio depende de deciso interna da comisso; logo, as comisses podem obstruir, fechando suas portas, a tramitao de matrias contrrias sua vontade. Para entender o ponto preciso ter em mente que a passagem das matrias pelas comisses obrigatria. Uma vez introduzida uma matria apreciao da Casa, ela imediatamente remetida comisso com jurisdio sobre aquela matria. A deciso de quando remet-la a plenrio da alada interna da prpria comisso. Dito de outra maneira: as comisses no tm prazo para apreciar a matria. Por exemplo, se no a considerarem relevante, seus membros podem releg-la ao esquecimento.9

Crticos desta viso notam que este poder no absoluto. Ver a critica de Krehbiel adiante.

Quando as comisses optam por remeter uma matria a plenrio, aps, obviamente, terem trabalhado longamente sobre ela, adaptando-a aos interesses de seus membros, elas contam com garantias de que o plenrio no poder alterar livremente suas propostas. Em especial, a possibilidade de o plenrio vir a alterar a lei escrita pela comisso via emendas limitada. Logo, a comisso tem garantias de que sua vontade e a distribuio de benefcios que fez, expressa em sua verso da lei, sero aprovados em plenrio. Para melhor entendimento deste ponto, algumas peculiaridades do Congresso norteamericano precisam ser explicadas. Para lidar com o nmero excessivo de leis a requerer manifestao do plenrio foram criados alguns expedientes que possibilitassem a votao rpida de leis no controversas. Reservam-se dias especiais para a votao em bloco das leis menores10, as leis privadas como as de imigrao ou aquelas que envolvam pequenos gastos. Um outro expediente utilizado para descongestionar a pauta o procedimento conhecido como suspenso das normas (suspension-of-the-rules). Este expediente controlado pelo speaker - cargo equivalente a Presidente da Cmara dos Deputados no Brasil - e consiste em limitar significativamente o tempo de debate, excluir a possibilidade de apresentao de emendas e, em contrapartida, exigir dois teros dos votos para aprovao.11

As leis maiores e controversas deveriam ser apreciadas pelo plenrio na ordem cronolgica em que so remetidas pelas diferentes comisses. Porm, a despeito dos expedientes citados acima, o nmero destas excessivo, o que implica a incapacidade do plenrio de estabelecer prioridades. Existe, no entanto, uma comisso especial que, justamente, tem o poder de incluir uma matria na pauta. Trata-se da Comisso de Resolues (Rules Committee)12. De fato, este acaba por ser o mtodo pelo qual a maior parte das matrias relevantes apreciada. Esta comisso atua propondo resolues que foram a incluso da matria na pauta e, ademais, estabelecem as condies para a aceitao de

10

As leis so separadas em quatro diferentes calendrios para fins de apreciao do plenrio: Privado, Consenso, Casa e Unio (Private, Conseni, House e Union), os dois primeiros tratando das leis no-controversas. 11 Para uma descrio dos diferentes calendrios e outros expedientes para descongestionar a pauta, ver Davidson e Oleszek (1990: 315 e segs.). Volto ao tema adiante. 12 Optei por traduzir Rules Committee por Comisso de Resolues porque este comit prope o que no Congresso brasileiro se chamaria de resolues legislativas.

emendas e o tempo de debate. As resolues propostas pela Comisso de Resolues dependem da aprovao do plenrio.

De maneira bastante simplificada, estas resolues podem ser dispostas em um contnuo que vai do impedimento apresentao de emendas livre aceitao de emendas. Para fins de anlise, a literatura tende a identificar trs tipos bsicos de resolues:

(a) resoluo fechada (closed rule); o plenrio no pode emendar o projeto da comisso, cabendo-lhe apenas aceitar ou rejeitar a lei conforme proposta. Trata-se, obviamente, da situao mais restritiva atuao do plenrio;

(b) resoluo modificada (modified or special rule); o plenrio pode emendar apenas partes previamente estabelecidas;

(c) resoluo aberta (open rule): ausncia de qualquer restrio apresentao de emendas em plenrio.

Est claro que apenas nos casos (a) e (b), as chamadas resolues restritivas, a Comisso de Resolues garante vantagens comisso, posto que nestes casos o plenrio no ser capaz de desfazer ou mesmo alterar significativamente o projeto, ou parte dele, elaborado pela comisso. Dito de outra maneira: sob resoluo aberta a comisso no tem qualquer garantia de que sua verso da lei no ser totalmente alterada pelo plenrio. Para a explicao distributivista, a importncia dos diferentes tipos de resoluo est diretamente relacionada questo da instabilidade das maiorias. A limitao capacidade do plenrio emendar define no apenas que as preferncias da comisso prevalecero sobre as do plenrio; mais do que isto, garante a prpria estabilidade do pacote distributivista arrumado no interior da comisso. Maiorias, lembremos uma vez mais, so instveis, em especial quando se trata de dividir o bolo dos benefcios distributivos. Weingast resume a viso sobre o ponto:

Restrictive rules avoid all-out fights and restrict the negotiation to the pre-floor stage. Because they often completely control the motions allowed in the floor, restrictive rules not only reduce uncertainty (as emphasized by Bach and Smith), they greatly enhance the enforcement of logrolls and other bargains. In particular, they limit the ability of another faction from tempting one of the parties of the original bargain to defect and support a new amendment. (apud Krehbiel, 1991: l61)

Em realidade, como se v, na verso distributivista a Casa acaba por delegar s comisses a prerrogativa de legislar na rea sob sua jurisdio. Isto porque, em geral, de acordo com a presuno dos distributivistas, a Comisso de Resolues determina a apreciao da maior parte dos projetos sob resoluo restritiva (fechada ou modificada). A interveno do plenrio limitada ao mnimo. A autonomia das comisses para legislar na rea sob sua jurisdio acaba por ser absoluta. Assim, a no representatividade da comisso em relao Casa determina o resultado substantivo das polticas a serem adotadas, pois as comisses so constitudas por aqueles membros com demandas extremadas por polticas na rea. As polticas adotadas divergem daquelas que a maioria adotaria. Isto , um sistema descentralizado de decises leva a resultados sub-timos. O gasto pblico a emergir deste sistema ser excessivo e no seria adotado pela maioria se posto a voto.

Em geral, o argumento complementado com a identificao de dois outros atores to interessados quanto os membros da comisso no provimento de polticas distributivistas e em sua ampliao para l do razovel: grupos de interesse e agncias burocrticas. Nesta verso do argumento, o eleitorado substitudo por grupos de interesses ou pelo grupo politicamente ativo no distrito. Estes trs atores se reuniriam nos chamados iron triangles. Outras denominaes so whirlpools, cozy triangles, subgovernments e subsystems.

Conclumos, assim, a reconstruo das principais peas do argumento distributivista. As concluses do modelo so sintetizadas por Morris Fiorina (1989, p. 122) na seguinte passagem:

Committee members enjoy the opportunity to exercise great influence in a particular area-- given the pattern of committee assigments, often an area of considerable concern to their districts. The agency receives support from the committee. The clientele gains benefits from the program, and the circle closes when the clientele provides support for friendly committee members. Heterogeneity of interests across districts and states underpins the system. One congressman cares about federal water projects but not federal workers, while another congressmen has the opposite concern. Both are politically better off if they implicitly trade for the right to exert disproportionate influence in the area of greater concern.

Vejamos, no entanto, at que ponto estas concluses so autorizadas. A Figura 3, tomada de Krehbiel (1988), nos auxiliar na tarefa de precisar o poder institucional das comisses.

Nesta figura temos representadas as preferncias dos membros de uma legislatura com relao a uma determinada questo. A letra p representa as preferncias dos congressistas no-membros da comisso, membros apenas do plenrio, de onde o p. A letra c representa as preferncias dos membros da comisso. Sq representa o status quo, isto , o posicionamento da lei atualmente em vigor. Os significados de Mc e Mp sero explicados abaixo.

A anlise da figura baseia-se em algumas simplificaes quanto s preferncias individuais. Em primeiro lugar, indivduos votam tendo por referncia nica e exclusivamente suas preferncias na rea em questo, isto , independentemente de suas preferncias em outras reas; votos em questes relativas educao pblica no envolvem consideraes e possveis barganhas sobre poltica energtica.13 Uma simplificao adicional diz respeito consistncia interna das preferncias individuais: medida que nos afastamos do ponto preferido pelo indivduo, a preferncia deste por aquela opo cai monotonicamente de forma simtrica em ambas as direes.14

Uma vez feitas estas simplificaes quanto s preferncias individuais, pode-se aplicar o Teorema do Eleitor Mediano para saber qual o resultado das decises coletivas.15 Segundo este teorema, a deciso social corresponder ao ponto preferido pelo eleitor mediano. fcil entender por qu. O eleitor mediano, por definio, divide a populao em duas metades iguais, uma sua direita e outra sua esquerda. Assim, qualquer proposta que atenda s preferncias de algum sua direita ser derrotada pela maioria formada pelo eleitor mediano e aqueles que esto sua esquerda. O inverso ocorre com uma proposta partindo da sua esquerda. Se o status quo estiver direita do eleitor mediano, sua preferncia em coalizo com aqueles sua esquerda ser preferida pela maioria e no se formar uma maioria capaz de derrot-la. Pois muito bem: na Figura 3 Mc e Mp representam justamente os pontos preferidos pelo eleitor mediano da comisso e do plenrio, respectivamente. Note-se que, em relao a este ltimo, os votos dos membros da comisso devem ser levados em conta. Sabemos, assim, que se a deciso dependesse da vontade unilateral da comisso, o ponto Mc seria o escolhido. De outra forma, no havendo qualquer poder institucional das comisses, Mp ser o ponto escolhido. Consideremos inicialmente, as situaes em que o plenrio aprecia a lei sem poder emend-la (resoluo fechada). As
13

Dito de uma maneira mais tcnica: o espao decisrio unidimensional, de onde segue que as preferncias dos indivduos podem ser dispostas em uma reta. 14 Tecnicamente, para que esta condio seja verdadeira, necessrio que as preferncias possam ser representadas por funes continuas com um nico ponto mximo, decrescendo monotnica e simetricamente em ambas as direes. 15 Note-se que, atravs destas premissas, estamos escapando dos problemas postos por Arrow e McKelvey. Isto , sob estas premissas a indeterminao da escolha social desaparece.

situaes possveis podem ser definidas a partir da localizao de trs pontos: a posio do eleitor mediano da comisso (Mc), a do eleitor mediano do plenrio (Mp) e a do status quo (Sq). As possibilidades so as seguintes:

a) Sq entre Pm e Mc. O plenrio sempre preferir Sq posio preferida pela comisso. Logo, a comisso no tem como melhorar a sua situao enviando a lei apreciao do plenrio. Qualquer lei relatada pela comisso ser derrotada pelo status quo, posto que este est mais prximo da vontade de Mp que Mc. A comisso no tem possibilidades de explorar estrategicamente16 o seu monoplio de relatar as leis. O mais prximo de sua preferncia que pode obter o ponto Sq. Donde a comisso prefere fechar as portas, no relatando a lei.

b) Se, no entanto, a comisso que se encontra na posio intermediria, ento esta pode votar sinceramente e sua posio derrota Sq, pois o plenrio prefere Mc a Sq. Nesta situao, a comisso v a sua vontade prevalecer sobre a do plenrio, feita a ressalva de que o plenrio est em melhor situao aps a aprovao da nova lei do que antes. Apenas o plenrio preferiria um movimento de afastamento mais radical de Sq. c) A situao mais complicada quando Mp ocupa a posio central. As distncias /Mc Mp/ e /Mp Sq/ determinaro o resultado em plenrio. Se o primeiro termo menor que o segundo, a comisso no tem qualquer problema: ela relatar Mc e esta posio derrota Sq. Neste caso, a comisso vota sinceramente. Se o inverso ocorrer, Sq mais prximo de Mp que Mc de Mp a comisso poder relatar a lei colocando-a estrategicamente, isto , a comisso capaz de manipular a distncia entre a lei que relata, digamos Ce, e Mp, onde Ce a preferncia estratgica da comisso. Pela disposio das preferncias a comisso prefere Mp a Sq, mas prefere trazer o resultado final to prximo quanto possvel de Mc e ser desta forma que escolher Ce, isto , uma verso da lei que seja mais atrativa ao plenrio do que Sq ao mesmo tempo que a desloca para to perto quanto possvel da sua verdadeira preferncia, Mc. Formalmente, se
16

Votar estrategicamente significa no apresentar a sua preferncia real (sincera) com o fim de obter resultados mais prximos do preferido. O voto estratgico parte da antecipao do voto dos outros e dos efeitos possveis de diferentes opes.

Mp Sq = X , ento Ce estar colocado a X direita de Sq, onde to pequeno quanto possvel.

Quando a lei apreciada em plenrio sob resoluo aberta, isto , quando o plenrio no tem a sua capacidade de emendar limitada, tudo o que a comisso pode fazer obstruir a tramitao de leis, ou seja, fechar as portas. Pois, se a comisso relatar leis em desacordo com a vontade dominante em plenrio, este pode, via emendas, torn-las compatveis com suas preferncias. Quando o eleitor mediano da comisso prefere o status quo posio do eleitor mediano em plenrio, a comisso estar melhor obstruindo a tramitao do projeto. Mantido o modelo espacial, esta condio pode ser escrita da seguinte forma: /Mc Sq/ < /McMp/

Est visto, ento, que as comisses tm um poder institucional, mas um poder no to amplo como aquele vislumbrado por Fiorina na passagem citada. Ainda seguindo as formulaes de Krehbiel, qualifiquemos de forma mais precisa este poder. Krehbiel distingue o poder positivo e negativo das comisses. O poder ser positivo quando permitir comisso alterar a poltica de acordo com suas preferncias e em direo contrria preferncia do plenrio. Ser negativo quando a comisso pode frustrar a vontade da maioria mantendo o status quo ou mitigando a alterao desejada pela maioria. O que a anlise acima revela que em nenhum caso o poder da comisso pode ser chamado de positivo. Mesmo na condio (c) acima, quando a comisso altera o status quo ao enviar um projeto estrategicamente concebido, a mudana se faz no sentido preferido pela maioria.

A anlise de Krehbiel desferiu forte golpe nas pretenses dos distributivistas, uma vez que demonstrou formalmente que a capacidade de as comisses fazerem valer seus interesses distributivistas na rea sob sua alada, se real, no tem bases institucionais. O poder institucional das comisses basicamente negativo, um poder de veto, de engavetamento das propostas contrrias s suas preferncias. Dito de outra maneira, a existncia

de bases institucionais do poder das comisses fica no aguardo de demonstrao mais completa. Por certo, os distributivistas no abandonaram a lia, apresentando novos modelos que procuram demonstrar a existncia de um poder positivo das comisses. Entre estes, dois se destacam e merecem comentrios: os modelos propostos por Shepsle e Weingast (1987a) e por Baron e Ferejohn (1989a e 1989b).

Sem dvida, o modelo apresentado por Shepsle e Weingast o mais festejado e aceito destes. O artigo tem o sugestivo nome de The Institutional Foundations of Committee Power. A introduo e motivao do artigo seguem as concluses de Krehbiel j apresentadas: o poder de fechar as portas ou de propor toda e qualquer legislao a ser apreciada pelo plenrio no suficiente para caracterizar o poder positivo das comisses. Os autores consideram, e rejeitam, uma explicao alternativa: a de que o poder das comisses basear-se-ia na deferncia recproca dos membros das comisses quando atuando em plenrio, um acordo cooperativo auto-sustentado, em que membros da comisso A aprovam os projetos da comisso B aguardando que os membros de B faam o mesmo posteriormente, quando um projeto da comisso A vir a ser apreciado. Os autores notam que, ainda que seja possvel argumentar a favor de estratgias de cooperao deste tipo, como, por exemplo, aquelas detectadas por Axelrod, estas seriam necessariamente instveis, pela ausncia de mecanismos efetivos de punio para as aes no-cooperativas. Ademais, se for esta a fonte do poder das comisses, no se poder cham-la propriamente de institucional. Os autores argumentam que apenas a existncia de um poder institucionalmente definido pode garantir a estabilidade do poder empiricamente observvel das comisses. E este poder institucional cuja existncia eles procuraro demonstrar formalmente.

O modelo que propem considera, de forma estilizada claro, a tramitao de uma matria na Casa dos Representantes norte-americana. Em sua tramitao a matria passaria por quatro estgios bsicos: (a) uma comisso elabora e envia a lei a plenrio; (b) o plenrio aprecia a lei e, neste modelo, pode faz-lo sob resoluo aberta; (e) aps ser considerada e modificada pelo Senado, forma-se a Comisso de Conferncia (Conference Committee) para adequar as duas verses da lei e, por ltimo, (d) a lei votada pelo plenrio sob

resoluo fechada.17 Segundo os autores, a existncia da Comisso de Conferncia e o fato de a apreciao dos trabalhos desta pelo plenrio se dar sob resoluo fechada estabelecem o poder institucional das comisses. Vejamos por qu.

Antes de mais nada, porm, cabe explicar a prpria existncia da Comisso de Conferncia. Sendo o Poder Legislativo norte-americano bicameral, existe a possibilidade de que sejam aprovadas duas verses diferentes da mesma lei; uma lei iniciada e aprovada na Casa dos Representantes vai apreciao do Senado que, ao aprov-la, pode modific-la. Se o fizer, teremos como resultado duas verses diversas para a mesma lei. Para chegar a uma verso nica, forma-se a Comisso de Conferncia, onde membros das duas Casas tm assento. O objetivo desta comisso justamente o de chegar a uma verso nica da lei.18

O aspecto central que garante um resultado favorvel s comisses advm do critrio utilizado para preenchimento dos postos na Comisso de Conferncia. Segundo Shepsle e Weingast (1987a), esta formada, basicamente, por membros da comisso que apreciou a lei em primeira instncia. Segue que qualquer alterao da lei em plenrio seria irrelevante, pois os membros da comisso teriam como revert-la no terceiro estgio da tramitao da lei. Em realidade, o plenrio sabe de sua irrelevncia e, antecipando sua derrota futura, pouco modifica as leis oriundas das comisses. A antecipao da ao provvel da Comisso de Conferncia reduz a atuao do plenrio, e, assim, mesmo que esta no venha a ser formada - se a lei aprovada pelo Senado no modifica a lei aprovada pela Cmara -, a vontade da comisso prevalece. A antecipao da possvel ao da Comisso de Conferncia suficiente para garantir o resultado.

O modelo baseia-se na premissa de que a passagem pela Comisso de Conferncia a nica forma atravs da qual as desavenas entre as duas Casas podem ser resolvidas. Em realidade, neste modelo como em vrios outros apresentados pelos distributivistas as
17

De acordo com Cox e McCubbins (1993), falta a este modelo um estgio essencial, aquele em que a matria includa na agenda para apreciao em plenrio. Isto , aps ser remetida pela comisso, sua incluso na agenda decisria no automtica, dependendo de decises do speaker e da Comisso de Resolues, ambos os rgos controlados pelo partido majoritrio. Ver adiante. 18 O Brasil tambm bi-cameral, mas adota outra mecnica para resolver as possveis desavenas entre as Casas. Aqui, cabe Casa iniciadora a ltima palavra. Por exemplo, a legislao iniciada e aprovada na Cmara segue para a apreciao do Senado e, se modificada, retorna Cmara, que acata ou rejeita a modificao proposta. Sua deciso , salvo veto presidencial, final. Note-se que o Senado no Brasil, ao contrrio dos EUA, tambm tem a capacidade de iniciar legislao, caso em que ter a ltima palavra. O exposto acima no se aplica a matrias constitucionais cuja aprovao depende de concordncia das duas casas. Isto , enquanto os textos aprovados no forem os mesmos, a emenda constitucional no promulgada e circula entre as Casas.

normas e regras pelas quais a Casa opera so tomadas como exgenas. Dito de outra maneira: a Casa nunca escolhe as regras sob as quais vai decidir as matrias. Tampouco se pergunta por que a Casa adotaria este tipo de regra. As regras so dadas e fixas.

As premissas bsicas do modelo foram contestadas empiricamente por Krehbiel (1987b). Este notou, primeiro, que as regras da Casa no estabelecem que membros da comisso tero assento privilegiado na Comisso de Conferncia. Elas garantem assento aos membros da maioria a aprovar a lei. Portanto, se o plenrio modificar a lei, os responsveis por esta modificao tero lugar na Comisso de Conferncia. O autor observou ainda que existem inmeras alternativas institucionais Comisso de Conferncia e que estas alternativas so usadas com alguma freqncia.19

O modelo proposto por Shepsle e Weingast abandona a demonstrao mais tradicional entre os distributivistas, que tende a identificar o poder institucional das comisses com o seu controle sobre os estgios iniciais da tramitao. Neste modelo, o poder das comisses reside no controle que elas detm sobre o estgio final da tramitao das matrias. Baron e Ferejohn retornam ao modelo mais tradicional. No modelo que propem, as comisses tm poderes derivados de seu controle sobre a proposio de matrias. O tratamento que dispensam, no entanto, absolutamente original, abrindo novas e promissoras perspectivas para a anlise da atividade legislativa mediante o uso da teoria dos jogos. Por esta razo, fao uma exposio um pouco mais detalhada do modelo que propem.

Como em todos os modelos distributivistas, o problema bsico posto o de dividir uma certa unidade de benefcios entre os n membros da legislatura. No entanto, Baron e Ferejohn formalizam o conflito distributivista no interior dos chamados modelos de barganha bilateral, onde os atores apresentam uma certa impacincia, isto , preferem uma certa quantia hoje mesma quantia amanh. Nos modelos econmicos, a impacincia expressa a usual preferncia temporal, posto que o dinheiro ganho hoje pode ser aplicado e valer mais amanh. No contexto poltico, mais especificamente, pensando em
19

Descrev-las nos levaria apenas a considerar as mincias regimentais do Casa dos Representantes.

congressistas, a impacincia pode ser relacionada s necessidades eleitorais: dado que se reeleger uma funo dos benefcios distribudos a seu distrito, postergar decises acarreta perdas eleitorais aos congressistas. Suas chances de reeleio sero maiores se o benefcio for distribudo antes da eleio. A simples introduo da impacincia altera radicalmente a estrutura do conflito distributivista.20 fcil perceber que h uma atrao maior por chegar a um acordo rapidamente, pois postergar o acordo impe custos que ambas as partes pretendem evitar. O modelo bilateral, isto , envolve basicamente dois atores, um que tem a prerrogativa de fazer a primeira oferta - o direito de proposio - e um outro que acata, altera ou rejeita a proposta feita. Sob resoluo fechada, ao ator a quem cabe agir em segundo lugar s resta aceitar ou rejeitar a proposta feita. Sob resoluo aberta, as opes disponveis so mais complexas: o segundo ator pode aceitar a proposta, no apresentando emendas e submetendo-a a voto, ou pode oferecer uma emenda, isto , submeter apreciao do plenrio uma diviso alternativa dos benefcios. A emenda, por seu turno, ser objeto da mesma deciso de que foi objeto a proposta inicial. A rejeio, no caso da resoluo fechada, e a considerao de uma emenda sob resoluo aberta implicam adiar a deciso por uma legislatura, envolvendo, assim, custos para todos.

Quanto resoluo fechada, o detentor do direito de proposio pode distribuir benefcios de forma a obter o apoio do nmero de membros estritamente necessrio para a aprovao de sua proposta.21 Se o nmero de membros da legislatura for mpar, e considerando o voto do propositor, temos que ele s precisa distribuir benefcios para (n -1)/2 membros. Os restantes n/2 podem ser deixados sem qualquer ganho. V-se, assim, que os benefcios a serem distribudos no precisam ser muito grandes, posto que o beneficiado deve comparar o que lhe ofertado com o que poderia ganhar na prxima rodada. Imagine uma legislatura onde n=3 e os membros so altamente pacientes, isto , no descontam o futuro. Cada membro tem igual probabilidade de ser reconhecido como o
20

Em verdade, esta pequena alterao garante que se escape das previses de Arrow e McKelvey. Lembre-se que nos teoremas apresentados por estes dois autores o processo de votao no acarreta custos. 21 Ou seja, pode se basear em uma maioria com um mnimo de membros, uma coalizo vitoriosa mnima (minimal winning coalition), termo cunhado por Riker (1963).

propositor da diviso da unidade de beneficio. Assim, aquele que faz a proposta pode oferecer 1/3 dos benefcios a um membro m2 e zero a m3. Os restantes 2/3 podem ficar com o propositor. O 1/3 dos benefcios distribudos a m2 suficiente para obter seu voto favorvel proposta, e esta, assim, se v aprovada pela maioria da legislatura. Se os congressistas so impacientes e descontam o futuro a como soluo ao ano, onde 0< = < = 1, temos

/ 3 para m2 e 1- ( /3) para o propositor. V-se, assim, que os ganhos do

propositor crescem com a impacincia dos congressistas, isto , com as perdas decorrentes da ausncia de acordo.

De maneira mais genrica: se a legislatura composta por n membros, o resultado, quando no houver impacincia, o seguinte: o propositor obtm o voto favorvel de (n 1) / 2 membros oferecendo uma parcela dos benefcios igual a 1/n para cada um deles, retendo para si o restante, nada menos que 1 - (n - 1) / 2n. Para uma legislatura de 500 membros, o propositor poder ficar com 50,1% dos benefcios. De fato, se deixamos n tender ao infinito, os ganhos do propositor aproximam-se de 50%.22

Se o futuro for descontado, temos o seguinte resultado: (n - 1) / 2 membros recebem, cada um, / n da unidade de benefcio e o propositor fica com 1 (n -1) / 2n do

total. Os ganhos do propositor aumentam com a impacincia.

Para concluir, o propositor, sob resoluo fechada, fica com a parte do leo. Seus ganhos estaro sempre entre 1/3 e 1/2 do total dos benefcios. Os autores demonstram, ainda, que se o poder de fechar as portas adicionado ao monoplio da proposio estes ganhos sero maiores, tendendo unidade. A existncia do poder de fechar as portas neste modelo implica uma alterao da regra atravs da qual se decide quem ter o direito de fazer a primeira diviso. Se este direito couber sempre mesma pessoa, a expectativa de ganhos futuros dos outros membros cai quase a zero e o propositor estar em condies de explorar esta situao. Basta uma parcela nfima de benefcios para induzir os no

22

Assim, a parcela dos benefcios auferidos pelo propositor decresce com n. Por outro lado, a desigualdade entre seus ganhos e os dos outros membros cresce com n. Isto , quanto maior a legislatura, mais desigual a distribuio dos benefcios.

autorizados a iniciar a matria a aprovar a distribuio oferecida. Eles no tm por que esperar maiores ganhos no futuro e aprovam a distribuio proposta.

A situao estratgica e a anlise, por decorrncia, se complicam sobremaneira se a proposta apreciada sob resoluo aberta. A complicao advm do fato de aquele que faz a primeira proposio poder decidir as chances de aprovao de sua proposta. Se ele pretender abocanhar a unidade do benefcio, ele pode estar certo que sua proposta ser emendada. Em realidade, se no distribuir benefcios a pelo menos (n - 1)/2 membros, o propositor pode estar certo de no ter sua proposta aprovada por maioria. De outro lado, se distribuir os benefcios igualmente por todos os membros, ele estar certo de ter sua proposta aprovada. Isto , aquele que faz a proposta inicial pode escolher um nmero k de membros a quem distribui benefcios, onde

(n - 1) / 2 < k < n -1.

A escolha de k determina a probabilidade de aprovao de sua proposta inicial porque os restantes (n - 1) membros da legislatura tm iguais chances de serem selecionados para decidir a sorte de sua proposta.

Embora outros parmetros sejam importantes, em especial o valor de

e o tamanho

da legislatura, o apresentado basta para afirmar que, em geral, resoluo aberta garante uma distribuio mais universalista dos benefcios - dificilmente k ser igual a (n - 1) / 2. Ainda assim, o propositor pode garantir para si maiores ganhos, o que depende da diferena entre k e n - 1.23 No entanto, uma vez que a escolha de k envolve riscos, sob resoluo aberta sempre h a possibilidade de que a matria no venha a ser aprovada. Assim, quanto mais se aproximar de zero maiores os riscos de apreciao sob resoluo aberta. Os autores concluem que este risco suficiente para induzir a legislatura a operar sob resoluo fechada. Esta concluso segue do preceito distributivista segundo o qual o maior problema que os congressistas enfrentam o de assegurar para seus eleitores ganhos distributivos e para si, desta forma, a reeleio. Assim, a impacincia dos congressistas
23

E depende tambm de . Quanto mais os membros forem impacientes,

> 0, maiores os ganhos do propositor.

pode ser assumida como alta, posto que da distribuio de benefcios depende sua reeleio. Postergar a deciso por uma legislatura pode ser fatal. O congressista pode no estar em plenrio quando a distribuio voltar a ser considerada.

Conclumos, assim, a reviso dos principais modelos apresentados pela verso distributivista. O apelo desta verso vem de sua simplicidade: congressistas querem se reeleger e para isto precisam contentar suas clientelas. A organizao interna do congresso propicia o atendimento deste interesse: as comisses tm monoplio de proposio em sua jurisdio e so compostas por membros cuja sorte eleitoral mais diretamente depende da proviso de benefcios de cunho clientelista nesta jurisdio. Evitando a instabilidade inerente s maiorias em situaes conflituosas, poderes legislativos especiais so transferidos s comisses, de tal sorte que barganhas so consumadas no interior destas e no em plenrio.24 A concluso que segue bvia: um governo cujo tamanho excede o nvel timo. No mercado, um sistema descentralizado de deciso, em que cada indivduo persegue seu interesse individual, leva ao bem comum. O mesmo no ocorre no mundo poltico: o interesse individual conspira contra o bem comum. Em uma palavra: na poltica, a ao individual racional leva a resultados coletivos irracionais.

A Verso Informacional

Muito provavelmente, um exagero falar em uma verso informacional do Novo Institucionalismo e confront-la com a verso distributivista, como se ambas se encontrassem em estgio de desenvolvimento similar. O mais correto talvez fosse falar do trabalho recente de Keith Krehbiel. No h, por certo, uma massa de trabalhos e de autores comparvel que se verifica no interior da verso distributivista. O que temos so alguns poucos artigos assinados pelo prprio Krehbiel, em co-autoria com Thomas Gilligan, alm do seu livro Information and Legislative Organization (1991). Ademais, a responsabilidade

24

Note-se que a origem destas instituies no discutida pelos distributivistas. O convite a uma explicao de tipo funcionalista bastante forte: estas instituies existem porque so as que melhor atendem ao interesse dos congressistas em se reeleger.

por colocar a perspectiva informacional em contraste com a distributivista deve-se ao prprio Krehbiel.

No entanto, este destaque ao trabalho de Krehbiel se justifica. Krehbiel notabilizouse como um dos pioneiros do movimento dos Institucionalistas, sendo responsvel por algumas das contribuies mais importantes para a anlise formal da relao entre comisses e plenrio. Embora seu trabalho nunca fosse totalmente afinado com a verso distributivista, sua crtica pode ser tomada por uma dissidncia interna no interior do movimento. Dissidncia comandada por uma das figuras mais ilustres do movimento.

De outro lado, seu trabalho lana pontes com uma outra perspectiva analtica bastante enraizada, qual seja, a perspectiva organizacional que tem em Nelson Polsby e Joseph Cooper seus maiores expoentes. Isto , conquanto opere no interior do Novo Institucionalismo, o trabalho de Krehbiel permite recuperar uma tradio de estudos legislativos que fora relegada ao esquecimento com a ascenso do Novo Institucionalismo.

Por certo, a justificativa maior para expor a perspectiva informacional advm da qualidade deste trabalho. A perspectiva informacional se constri em dilogo direto com a verso distributivista. Cada uma das perspectivas parte de premissas prprias, facilmente identificveis; no dilogo entre elas o debate terico ocupa posio de destaque. Ademais, um outro aspecto importante deste debate se d no campo da verificao emprica. Cada uma das teorias leva a predies particulares quanto a determinados aspectos como a composio das comisses e suas prerrogativas legislativas. Ou seja, a resoluo do conflito entre as teorias permite o recurso ao teste emprico.

Do ponto de vista terico, a perspectiva informacional comea por afirmar sua fidelidade a dois postulados fundamentais da organizao legislativa: o do primado da deciso majoritria e o da incerteza quanto aos resultados das polticas adotadas. Pelo j exposto, percebe-se que estes dois postulados no se coadunam com a explicao distributivista. Vejamos em detalhe o significado destes dois postulados e suas implicaes.

O postulado majoritrio estabelece que as escolhas feitas pela legislatura devem, em ltima anlise, ser as escolhas feitas pela maioria de seus membros. Mais importante, o postulado aplica-se aos dois domnios de escolhas em que o Poder Legislativo opera: tanto ao votar leis como ao escolher as regras e procedimentos a ordenar seus trabalhos.

A validade do postulado para ambos os domnios estabelecida a partir de um raciocnio simples. A Constituio estabelece que as decises do Poder Legislativo obedecero regra da maioria. Estabelece tambm que o Legislativo dispor sobre as regras internas de seu funcionamento. As decises quanto s regras procedurais, portanto, devem obedecer ao princpio da maioria. Assim, ao menos em princpio, todas as decises internas da Casa, sejam substantivas ou procedurais, tm por base a vontade da maioria.

A implicao deste postulado melhor compreendida tomando por referncia alguns aspectos procedurais e seus efeitos sobre as decises referentes a polticas pblicas substantivas. Tomemos o poder das comisses de manter as portas fechadas como exemplo. Se este poder for efetivo, temos uma deciso procedural que no obedece regra da maioria. Uma minoria, a comisso pode impor maioria a sua escolha de poltica pblica. Se assim for, o postulado majoritrio estar desmentido. Krehbiel nota que o poder das minorias de fechar as portas no pode se opor vontade da maioria: a maioria tem recursos contra a deciso da comisso de fechar a porta, o chamado procedimento de retirada (discharge procedure). Com a assinatura da maioria dos membros da Casa possvel apresentar um requerimento pedindo a retirada da matria da comisso; se o requerimento for aprovado pela maioria, qualquer um dos signatrios pode apresentar novo requerimento solicitando a apreciao imediata da matria pelo plenrio.25

Vista deste ngulo, possvel perceber o quanto a explicao distributivista se baseia na premissa de que alguns procedimentos no-majoritrios viciam a escolha de polticas substantivas, de tal sorte que elas acabam por representar a vontade de minorias e no a da maioria. A composio das comisses um ponto em tela. Segundo a verso distributivista, as comisses so compostas a partir de um processo de auto-seleo em que os partidos e o plenrio abrem mo de suas prerrogativas. Para Krehbiel, a fidelidade ao
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No Brasil, matrias tambm so inicialmente remetidas s comisses que, em geral, no tm prazo para sua apreciao. A retirada da matria da comisso pelo plenrio pode ser feita mediante aprovao do requerimento de urgncia. Enquanto o emprego do requerimento de retirada extremamente raro na Casa dos Representantes, a urgncia usada com freqncia na Cmara dos Deputados. Nos Estados Unidos, para que o requerimento seja considerado, deve contar com a assinatura individual da maioria simples dos membros. No Brasil, se requer o apoio de 2/3 dos membros da Casa, mas a assinatura dos lderes partidrios tem peso ponderado de acordo com a bancada que representam.

postulado majoritrio decorre do fato de que as listas partidrias devem ser votadas e aprovadas pelo plenrio. Em ltima instncia, a maioria quem decide. O mesmo ocorre com as resolues propostas pela Comisso de Resolues: estas s tm validade quando aprovadas pela maioria em plenrio. Assim como para o caso da distribuio dos membros pelas comisses, a verso distributivista considera tal aprovao meramente pro forma.

A disputa entre as duas verses acaba por se resumir a saber quo importante so estas referncias vontade da maioria e o quanto elas acabam por influenciar as decises substantivas tomadas pela Casa. Conquanto reconhea que na maioria dos casos a referncia vontade da maioria remota,26 a premissa a partir da qual Krehbiel (1991: 16) estrutura sua anlise clara:

Majorities determine policy choice and procedural choice, and no choice of the latter can undermine the fundamental principle of majoritarianism in democratic, collective choice institutions.

No argumento desenvolvido por Krehbiel, o postulado majoritrio funciona de uma forma negativa e positiva. Em sua forma negativa ele usado para problematizar a explicao distributivista. Se o resultado de um processo decisrio coletivo contrrio aos interesses da maioria e esta detm poderes que lhe permitem reverter o resultado, por que no o faz? Dito de outra maneira, h algo de incoerente na base da explicao distributivista, uma vez que ela se baseia em uma delegao irrestrita dos poderes da maioria s minorias encasteladas nas comisses. O problema est em que o resultado deste processo contrrio vontade da maioria. Se assim, por que a maioria no altera a organizao interna da Casa? Colocado de outro modo: dada a referncia ltima ao princpio da maioria, tratar as instituies como exgenamente determinadas, como fazem os distributivistas, deixa de ser

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A questo no pode ser resolvida empiricamente. Ao menos, no de maneira fcil. Isto porque trata-se de aquilatar o peso que a existncia da referncia ltima regra da maioria tem sobre o comportamento dos atores. A expectativa de que a maioria pode fazer uso das suas prerrogativas pode constranger a ao dos atores sem que a maioria faa uso destas mesmas prerrogativas. Como no modelo de Shepsle e Weingast, a expectativa de uma ao que, ao final, no se realiza pode ser suficiente para gerar o resultado.

legtimo. As regras a regular as decises no interior da legislatura so frutos da deciso majoritria de seus membros e, como tal, devem ser ligadas s suas preferncias. Sendo direto: por que o plenrio optaria por amarrar as suas mos apreciando matrias sob resolues restritivas?
O postulado majoritrio, em seu lado positivo, permite a Krehbiel tratar a legislatura como um ator nico, dotado de um nico interesse. Krehbiel trata a vontade da legislatura como correspondendo vontade de seu eleitor mediano. Como j vimos, este teorema aplica-se quando o espao decisrio unidimensional e as preferncias tm um nico ponto mximo. Neste sentido Krehbiel escapa do problema da instabilidade inerente s maiorias. Ao mesmo tempo, tal operao torna legitimo falar no interesse da legislatura, no singular, posto que esta opera por maioria e o resultado da deciso por maioria corresponde vontade do eleitor mediano.27

O segundo postulado, o da incerteza quanto aos resultados das polticas, tambm serve para diferenciar a perspectiva informacional da distributivista. Para os distributivistas, parlamentares sempre sabem com certeza quais os resultados das polticas que adotam. No h incertezas. Todos os deputados so igualmente capazes de discriminar com absoluta correo quais os dividendos eleitorais de suas decises. Para a perspectiva informacional, congressistas decidem sem saber ao certo quais sero os resultados das polticas que aprovam. O ponto de partida o de que a informao distribuda de forma assimtrica entre os membros da Casa, isto , alguns membros tm maiores conhecimentos que os outros acerca dos efeitos das polticas em determinadas reas. Assim, se para a perspectiva distributivista as instituies so vistas enquanto uma forma de garantir que os ganhos da troca possam ser auferidos, para a perspectiva informacional o problema passa a ser o de garantir que as decises sejam tomadas com base na utilizao da maior quantidade possvel de informao. Em tese, todos os congressistas se beneficiam se o nvel de informao for maior e, conseqentemente, a incerteza quanto aos resultados da poltica adotada for diminuda. Se congressistas tm averso a riscos
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Esta identificao entre a preferncia do eleitor mediano e a da legislatura permite a Krehbiel, por exemplo, fazer a seguinte afirmao: Committees are exclusively instruments of the legislature that perform for the legislature. Committee composition is determined by the legislature; it is not governed by self-selection, as commonly presumed in distributive approaches (Krehbiel, 1991: 80). Para a verso distributivista, falar da legislatura como um ator nico e dotado de uma vontade no legtimo. O que existe uma coleo de indivduos com interesses dspares. Krehbiel apresenta a clssica resposta contra a crtica de que seu modelo se baseia em uma simplificao excessiva da realidade: todos os modelos empregam premissas simplificadoras. Ver Krehbiel (1991: l01)

(preferem ganhos certos a incertos, ainda que estes possam ser maiores), eles tero interesse em reduzir a incerteza que cerca a adoo de polticas. A reduo da incerteza , assim, um bem coletivo. Reconhecer o fato de que a reduo da incerteza um bem coletivo no o mesmo que afirmar que no h problema quanto escolha institucional. A assimetria de informaes implica a existncia de espao para o uso estratgico desta informao. Indivduos racionais, com suas preferncias particulares, podem optar por no fazer pblicas as informaes de que dispem. Decises quanto ao desenho institucional influenciam esta disposio. Isto , instituies sero tanto mais eficientes quanto mais induzirem os portadores de informaes a torn-las pblicas. Para tanto, deve ser de seu interesse particular faz-lo. Ademais, deve ser do interesse particular do congressista acumular conhecimentos em uma determinada rea, isto , tornar-se um especialista. Neste sentido, possvel identificar uma diferena normativa substancial entre a perspectiva informacional e a distributivista. Para esta ltima, o ponto de referncia para a avaliao dos trabalhos legislativos um nvel ideal (eficiente) de interveno do governo na economia. A organizao tima do Congresso seria aquela que coibisse o desejo dos congressistas de oferecer mais e mais polticas clientelistas para seus eleitores. Do ponto de vista dos parlamentares e seus interesses eleitorais, a organizao no poderia ser mais adequada. Ou seja, o interesse pblico e o dos congressistas no coincidem. J para a perspectiva informacional, o ponto de referncia a reduo da incerteza ou, o que o mesmo dito de outra forma, garantir que decises sejam tomadas com base no maior volume de informao disponvel, assegurando, assim, que os ganhos advindos da maior especializao de seus membros sejam realizados. Em uma palavra: uma organizao ser dita eficiente se for capaz de estimular e retribuir a especializao. A despeito de serem apresentadas formalmente e do recurso teoria dos jogos, as idias subjacentes perspectiva informacional apresentada por Krehbiel esto longe de ser originais.28 Em boa medida, Krehbiel recupera muito das antigas preocupaes com o bom funcionamento do Poder Legislativo, abandonadas pela anlise cnica e realista dos
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Ponto, vale notar, enfatizado pelo prprio Krehbiel.

distibutivistas. Se substitumos informao e as tecnicalidades prprias teoria dos jogos por deliberao, veremos que o que Krehbiel est a falar no assim to novo. Tomar decises a partir da deliberao pblica de seus membros uma das caractersticas que define o Poder Legislativo. Para a perspectiva distributivista, no h deliberao no sentido preciso do termo. Congressistas sabem o que querem e as relaes que mantm uns com os outros limitam-se ao estritamente necessrio para a obteno de objetivos exogenamente determinados. Para a perspectiva informacional, congressistas tm incertezas e alteram suas crenas a partir da troca de informaes. Quanto maior a quantidade de informao tornada pblica, via debate e deliberao, tanto melhor a qualidade da deciso. A deciso endogenamente determinada a partir da interao entre os membros da legislatura. Quanto maior esta interao, melhor a poltica pblica a ser adotada. Assim como para a perspectiva distributivista, para a perspectiva informacional o sistema de comisses o eixo estruturador da atividade legislativa. As comisses so vistas, em maior acordo com as anlises histricas de sua evoluo, como recursos da Casa para, via diviso do trabalho, obter maior especializao de seus membros. No entanto, a especializao s ser benfica para o conjunto se os membros da comisso forem induzidos a partilhar seus conhecimentos com o plenrio e no forem capazes de garantir para si ganhos de cunho distributivista. Dito de outra maneira: se uma maior especializao de seus membros pode representar um ganho para a Casa, pode tambm representar um risco. Especialistas tentaro reservar para si todos os ganhos resultantes desta especializao. Os interesses dos especialistas, em geral, estaro em desacordo com os da maioria. Desta forma, o que a verso distributivista v como a razo de ser do sistema de comisses - assegurar um sistema de trocas que garanta ganhos distributivistas - visto pela perspectiva informacional como um risco a ser evitado pela organizao. Um risco que o grupo tem de enfrentar se pretende obter os ganhos advindos com a maior especializao de seus membros. A boa organizao legislativa ser aquela que consegue minimizar as perdas e maximizar os ganhos da especializao. Nas palavras de Krehbiel (1991: 6):

The challenge of legislative organization within the informational framework is thus distinctly different from capturing gains from trade for the distnbutive benefit of high-demand minorities. Rather, is to capture gains from especialization while minimizing the degree to which enacted policies deviate from majority preferred outcomes. As in the distributive perspective, the solution is institutional. However the focus in informational approaches is on choosing rules and procedures that provide incentives for individuals to develop policy expertise and to share policy relevant information with fellow legislators, including legislators with competing distributive interests. Thus, legislative organization in the informational perspective consists of a set of rules and procedures that allocate resources and assign parliamentary rights to legislators who can be expected to use resources efficiently and to exercise rights consistent with both individual and collective goals. Se estes so os objetivos de uma organizao legislativa racionalmente concebida ( rationally designed legslative organization), vejamos o que da decorre em termos da composio das comisses. Krehbiel apresenta trs princpios a serem seguidos: a) Quanto mais extremas forem as preferncias da comisso de especialistas vis-vis as preferncias dos no-especialistas, menos informativa ser a comisso. Quando especialistas e no-especialistas tm objetivos similares, os especialistas tero maiores incentivos para revelar as informaes que detm privadamente. Deste princpio segue que, em geral, as comisses no sero compostas por membros com as mais altas demandas na rea ou por aqueles com preferncias extremas.

b) Comisses compostas por especialistas posicionados em plos opostos do espectro poltico sero mais informativas do que aquelas compostas por especialistas de uma posio apenas. Quanto maior o nmero de fontes independentes a que se pode recorrer, tanto maior ser a informao recebida, sobretudo quando os informantes so adversrios. Decorre deste princpio que as comisses sero heterogneas quanto s suas preferncias.

c) Se o custo de especializao menor para aqueles que possuem preferncias extremas, a legislatura poder recorrer a eles para compor as comisses. A legislatura faz, assim, uso da especializao anterior de seus membros. A presuno de que, por exemplo, representantes de distritos rurais tero custos menores para se especializar nesta rea do que os vindos de distritos urbanos. Est claro o trade-off envolvido nesta escolha: h uma correlao positiva entre preferncias extremadas (no representativas do todo) e a especializao tcnica; confiar o trabalho a especialistas pode impor perdas ao grupo.

Os pontos (a) e (b) so facilmente interpretveis. O que eles nos dizem que a composio tima da comisso aquela em que esta um microcosmo do plenrio. Quanto mais representativa do plenrio ela for, tanto mais informao ela tornar pblica na elaborao do projeto.29 Ademais, se a comisso for capaz de chegar a um consenso, este ser representativo do consenso possvel em plenrio. A diferena entre plenrio e comisso reduz-se ao nmero de membros e maior especializao do rgo que, justamente, tem o menor nmero de membros. Em termos formais, se a comisso um microcosmo do plenrio, as posies do eleitor mediano em um e outro sero bastante prximas.

Postos nestes termos, os princpios (a) e (b), em que pese a sofisticao formal com que so apresentados, tm muito de bvio. A importncia de afirm-los, no entanto, advm de sua contraposio direta s afirmaes da verso distributivista. Para esta ltima, as comisses so, essencialmente, no representativas das preferncias que prevalecem no plenrio. Mais do que isto, seus membros tendem a se situar no extremo da distribuio: aqueles que querem mais polticas pblicas na rea. Ao afirmar que as comisses devem ser representativas das preferncias a prevalecer em plenrio, o que beira o bvio, a perspectiva informacional chama a ateno para o que h de ilgico na estrutura do argumento distributivista: por que a maioria (o plenrio) delegaria a minorias no representativas o poder de deciso? Est claro, no entanto, que a obviedade destes princpios decorre da premissa de que parte a perspectiva informacional: de que existe um interesse comum a congregar todos os parlamentares, qual seja, o de reduzir a incerteza, e de que a organizao interna do Poder Legislativo visa este fim.
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Vale notar que Krehbiel estipula que o processo eleitoral garante a diversidade de preferncias e interesses no interior da legislatura. Esta uma caracterstica exgena ao modelo.

O ponto (c) aponta para um princpio organizacional mais diretamente relacionado ao objetivo informacional assumido por Krehbiel. Comisses devem ser compostas por especialistas. Para a legislatura, racional aproveitar a capacitao anterior de seus membros. Vale observar que Krehbiel, ao contrrio do que faz Shepsle, no considera o background profissional como um indicador das preferncias do congressista. A especializao prvia, na viso de Krehbiel, no determina que a preferncia do congressista deva necessariamente ser por maior interveno estatal. Mesmo que assim seja, no h a presuno de que especialistas tenham as mesmas preferncias: especialistas podem vir dos dois plos do espectro poltico.

A nfase de Krehbiel na necessidade de especializao tcnica dos componentes das comisses lhe permite explicar uma das caractersticas marcantes do sistema de comisses da Casa dos Representantes norte-americana, qual seja, o sistema de antigidade (seniority), por intermdio do qual os presidentes (chairman) das comisses e subcomisses so os membros do partido majoritrio mais antigos nestas. O resultado desta norma que os congressistas no tm interesse em mudar de comisso ou subcomisso, j que a antigidade nestas fundamental para sua carreira. A teoria distributivista explica por que membros procuram certas comisses e, eventualmente, por que no gostariam de trocar de comisses (ou subcomisses). No explica por que a antigidade seria o critrio que decide quem deve ocupar sua presidncia. A perspectiva informacional explica melhor esta norma: a norma da antigidade um incentivo especializao. Ao desestimular a troca de comisses e incentivar o trabalho contnuo em uma mesma comisso, a legislatura beneficia-se da maior especializao de seus membros. Para que o ponto fique claro, basta imaginar o contrrio: uma legislatura em que os membros tivessem incentivos para trocar de comisses a todo tempo.

Uma legislatura organizada racionalmente, interessada em capturar ganhos de especializao tcnica que levem reduo da incerteza, no estar preocupada apenas com a composio de suas comisses. Uma legislatura deste tipo dever estar preocupada tambm com os incentivos que oferece aos membros das comisses. O sistema de

antigidade no a nica forma de faz-lo. Neste ponto, da mesma forma que os distributivistas, as atenes de Krehbiel voltam-se para as prerrogativas e vantagens oferecidas s comisses em sua relao com o plenrio. Para a perspectiva informacional, as diferentes resolues da Comisso de Resolues so centrais para que a legislatura induza os membros maior especializao.

De acordo com a perspectiva informacional, resolues restritivas (fechadas e/ou modificadas), isto , aquelas que limitam a atuao do prprio plenrio, incentivam a especializao das comisses, assim como as tornam mais informativas. E fcil perceber por qu. Se os projetos oriundos das comisses recebem este tratamento especial, tanto maior ser o incentivo para que seus membros se dediquem a seu trabalho. Eles tero garantias de que seu trabalho no ser tornado letra morta quando apreciado em plenrio. Desta forma, h incentivos especializao. H incentivos, tambm, para ser mais informativo. A recompensa a garantia das auto-restries que o plenrio se impe. O plenrio limita sua prpria atuao de modo a diminuir sua incerteza quanto aos resultados da adoo de determinadas polticas. O plenrio sofre perdas, posto que os membros da comisso procuraro garantir ganhos distributivistas para si.

O plenrio s estar agindo racionalmente ao conferir privilgios s comisses quando estas forem representativas. Caso contrrio, estar beneficiando membros que tm preferncias no sintonizadas com as dominantes em seu seio. Assim, de acordo com Krehbiel, espera-se uma associao positiva entre o uso de resolues restritivas, de um lado, e a especializao e representatividade das comisses, de outro.

No entanto, o plenrio no tem por que oferecer garantias comisso de que seu projeto ser examinado sob algum tipo de resoluo restritiva. Em tendo esta garantia, os membros perdero o incentivo de ser realmente informativos e tendero a garantir para si o mximo de ganhos distributivistas. O plenrio se resguarda o direito de agir aps conhecer a proposta enviada pela comisso, o que lhe garante uma vantagem estratgica vis--vis a comisso: esta precisa informar o plenrio ao mximo para estar certa de obter uma resoluo restritiva.

Desta forma, a perspectiva informacional reinterpreta as vantagens legislativas usualmente conferidas s comisses. Como no caso da composio das comisses, a perspectiva informacional distingue-se da distributivista ao apresentar uma diferente justificativa para a existncia da instituio. Ademais, as predies do modelo tambm so diversas e passveis de tratamento emprico. Uma parte considervel do trabalho de Krehbiel voltada para o teste das predies alternativas dos dois modelos. Quanto composio das comisses, onde a verso distributivista prev comisses compostas por membros cujas preferncias so no representativas do corpo, porm homogneas, a verso informacional prev preferncias mais afinadas com o eleitor mediano da legislatura e, ademais, heterogneas. No o caso de entrar em detalhes desta anlise. Um ponto apenas merece destaque: a anlise de Krehbiel difere da de Shepsle e dos demais estudos empricos sobre o tema cuja base de dados a demanda dos congressistas por posies nas comisses. A suposio de que se pode inferir o comportamento futuro do congressista a partir de sua demanda. Como o congressista orientado pelo desejo de se reeleger e para se reeleger ele quer oferecer benefcios a seus eleitores, a inferncia parece legitima. No entanto, nenhum estudo distributivista demonstra, ou mesmo testa empiricamente esta inferncia.

A anlise de Krehbiel toma o comportamento do congressista como objeto de anlise, comparando os membros e no-membros da comisso. Sua base de dados construda a partir das avaliaes da atividade dos congressistas feitas pelos diferentes grupos de presso. De posse das notas dadas por estes grupos a todos os parlamentares, Krehbiel compara mdias e varincias para membros e no-membros das comisses. A concluso a que chega de que, para a maior parte dos casos,30 a teoria informacional explica melhor que a distributivista a composio das comisses.

Ademais, Krehbiel reinterpreta um dos achados mais fortes de Shepsle: o de que o passado profissional do congressista um dos fatores explicativos mais importantes na determinao da comisso a que este vir a se filiar. Para Shepsle, o back ground profissional tomado como indicao dos interesses a serem defendidos pelo parlamentar e
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As mdias dos membros no distam muito das dos no-membros e a varincia no significativamente menor entre os membros.

indcio de sua no representatividade. Para a perspectiva informacional, o mesmo achado tem explicao alternativa: a legislatura usa a especializao prvia dos congressistas e diminui, assim, os custos de especializao em que precisa incorrer. Neste caso, os achados das duas verses so os mesmos; as interpretaes que so diferentes.

As duas verses tambm diferem quanto s predies que fazem sobre o uso de resolues restritivas. A verso distributivista, neste ponto, tende a ser menos precisa. O argumento tende a ser genrico: para permitir e garantir ganhos advindos das trocas de apoio, as comisses recebero tratamento especial para seus projetos. Em especial, os projetos das comisses estaro garantidos contra a possibilidade do plenrio desmontar, via emendas, o pacote distributivista por elas acertado.31 As hipteses postas pela perspectiva

informacional so mais complexas e envolvem o emprego de diferentes resolues, de acordo com as circunstncias, como a especializao de uma comisso, a sintonia entre as suas preferncias e as do plenrio, e a heterogeneidade de preferncias no interior da comisso. Como vimos, Krehbiel prev uma associao positiva entre cada um destes elementos e o recurso a resolues restritivas. Mediante sofisticada e complexa anlise emprica ele encontra fortes indcios em apoio s suas hipteses e, por decorrncia, aponta para a fragilidade das previses feitas pelos distributivistas.

Concluo esta seo sublinhando a importncia do trabalho realizado por Krehbiel. Seu livro exemplar. Teorias divergentes so apresentadas e confrontadas. Diferentes predies so submetidas prova dos fatos. E neste ponto reside uma de suas principais virtudes. Ao apresentar evidncias empricas, mais do que ao discutir a teoria, seu trabalho levanta srias dvidas sobre a plausibilidade do modelo distributivista. O apelo da teoria distributivista, a simplicidade e plausibilidade de suas premissas - congressistas que pensam s em se reeleger e que, portanto, s se ocupam de polticas clientelistas - no resistem ao teste emprico. O mundo da poltica parece ser governado por racionalidades menos estreitas e simplistas.

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Na verso apresentada por Baron e Ferejohn, o status especial garantido para que os congressistas evitem perdas com o possvel atraso na aprovao da distribuio dos benefcios.

A Verso Partidria

Ainda que bastante diversas as verses distributivista e informacional guardam um ponto essencial em comum: o reconhecimento da centralidade das comisses enquanto os eixos estruturadores da atividade legislativa. Tal reconhecimento tem como requisito bsico a concomitante afirmao da fraqueza dos partidos polticos. Em geral, partidos e comisses tendem a ser pensados como apontando para modelos opostos de organizao legislativa. A verso partidria rejeita esta dicotomia. De acordo com seus proponentes, o sistema de comisses deve ser entendido tomando por referncia os prprios partidos. Ao invs de ver as comisses como uma forma de organizao legislativa que independe dos partidos, estes autores propem que elas sejam entendidas como uma forma de governo partidrio. Nas palavras de Cox e McCubbins (1993: 2):

This book reevaluates the role of parties and committees, and the interactions between then in the post-World War II House of Representatives. Our view is that parties in the House -especially the majority party - are a species of legislative cartel. These cartels usurp the power, theoretically resident in the House, to make rules governing the structure and process of legislation. Possesion of this rulemaking power leads to two main consequences. First, the legislative process in general - and the committee system in particular - is stacked in favor of majority party interests. Second, because members of the majority party have all the advantages, the key players in most legislative deals are members of the majority party, and the majority party central agreements are facilitated by cartel rules and policed by cartels leadership.

Neste sentido, a verso partidria pode ser tomada como a verso mais heterodoxa das trs aqui analisadas. A opinio de que os partidos norte-americanos so fracos bastante disseminada e, sem exagero, beira o consensual. Esta fraqueza manifestar-se-ia tanto

na arena eleitoral quanto na legislativa.32 No entanto, preciso relativizar a empreitada dos autores. A hiptese no a de que os partidos norte-americanos sejam comparveis aos europeus. Note-se que, na passagem acima, a afirmao de que os partidos agem por intermdio das comisses.

Uma parcela considervel dos trabalhos dos autores voltada para a crtica do que eles chamam de modelo explicativo centrado na autonomia das comisses. Este modelo, como vimos, sustenta-se em dois pontos essenciais. Em primeiro lugar, o de que as comisses so compostas por meio de um processo de auto-seleo, conforme sustenta, por exemplo, Shepsle. O segundo ponto a norma da antigidade, segundo a qual a presidncia das comisses ocupada pelo membro mais antigo do partido majoritrio na comisso.

Como j discutimos o primeiro ponto anteriormente, concentrarei a exposio no segundo ponto.33 A conseqncia da existncia da norma da antigidade para uma explicao que procure privilegiar os partidos clara. Sob o imprio desta regra, os partidos perdem o controle sobre um dos postos-chave para a organizao da atividade legislativa. Aquele que ascende posio de presidente da comisso nada deve ao partido e permanecer no cargo independentemente de sua afinidade com a linha partidria. A empreitada com a qual Cox e McCubbins se defrontam neste ponto das mais espinhosas. A relao entre a norma da antigidade e a limitao que ela representa atuao do partido no poderia ser mais direta e clara. Ademais, trata-se de um ponto extremamente bem documentado: as violaes desta norma no ps-guerra contam-se nos dedos de uma mo; no mais das vezes, a presidncia da comisso sempre coube ao seu mais antigo membro do partido dominante.
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A afirmao de que partidos no contam explcita. Em Weingast e Marshall (1988: 137) encontramos a seguinte afirmao: Parties place no constraints on the behavior of individual representatives. Parties were strong around the turn of the century when they possessed reward system and sanction mechanisms to control the behavior of members. Specifically, party organizations determined entry into competition for the local seat, the positions of power within the legislature, and the distribution of legislative benefits (e.g., a representative obtained legislative benefits only if he supported party measures). None of these conditions now holds. In what follows, we therefore treat the individual as the decision making unit. Krehbiel (1992: 101-2 e 260-1) tambm desconsidera os partidos de maneira explcita. 33 A concluso dos autores quanto ao primeiro ponto a seguinte: Our results, based on substantially larger data set than previously available, indicate that loyalty to the party leadership is statistically and substantively important determinant of who gets what assignment. (Cox e McCubbins, 1993: 186). O teste segue a metodologia utilizada por Krehbiel: com base em avaliaes dos lobbies, a posio do eleitor mediano do partido determinada e a distribuio dos membros pelas comisses , assim, comparada partidria.

Ao concentrarem-se no ponto final do processo, as anlises que apontam para a no violao da norma da antigidade podem perder a atuao anterior do partido. O partido pode selecionar ao longo do tempo, no reconduzindo comisso os congressistas menos afinados com a linha partidria. O mais antigo na comisso seria, assim, um membro necessariamente fiel ao partido, selecionado ao longo do tempo. Embora a reconduo comisso tambm seja uma regra estabelecida e aceita, ela no to forte como a da antigidade. Os autores, no entanto, no so capazes de encontrar uma ao quantitativamente significativa dos partidos. Violaes no direito de reconduo nos estgios iniciais do processo so mais freqentes que ao final. Mas no se pode dizer que deixam de ser excees.

No entanto, a aplicao da punio a membros desviantes suficiente para demonstrar a possibilidade de o partido vir a punir seus membros. Desta forma, a questo passa a ser outra: se tm este poder, por que os partidos o usam to raramente? A explicao usual de que os partidos, em especial os rgos partidrios que poderiam punir os membros desviantes - a Comisso de Comisses e o caucus - so controlados por seus membros mais velhos, justamente aqueles com interesse em manter a norma da antigidade. Nesta verso, o partido dividir-se-ia em duas faces: os jovens e os velhos. Os autores propem uma explicao alternativa, baseada na ciso entre as faces regionais do Partido Democrata:34 a diviso entre o Sul e Nordeste. Como esta diviso rachava literalmente as instncias decisrias do partido, no havia possibilidade de este sequer considerar questes relativas disciplina partidria. Se a hiptese for correta, a ocorrncia de violaes da regra da antigidade deve estar correlacionada soluo dos conflitos internos do partido. Os autores revisitam as evidncias para testar esta hiptese e encontram evidncias em apoio a ela. impossvel recuperar este debate emprico nos limites deste artigo. Importa frisar a linha de argumentao oferecida pelos autores. As evidncias em favor da falta de importncia dos partidos polticos so reinterpretadas tendo por referncia a diviso interna
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A anlise pode concentrar-se exclusivamente no Partido Democrata porque a presidncia da comisso cabe ao partido majoritrio na Casa dos Representantes e o Partido Democrata controlou a maioria por quase todo o ps-guerra.

do partido majoritrio. Os partidos foram menos importantes no perodo em que o Partido Democrata esteve cindido em suas duas faces regionais. Os autores apresentam o mesmo tipo de argumento ao analisarem as votaes nominais. A concluso da volumosa literatura sobre o tema bastante conhecida: a existncia de um declnio secular da importncia dos partidos na determinao dos votos dos congressistas. Os autores revisitam evidncias empricas, distinguindo dois tipos de votos partidrios: as votaes que envolvem temas no interior da agenda partidria e aquelas referidas a temas fora desta agenda. A incluso de uma votao na agenda partidria depende da atuao das lideranas partidrias. Uma votao deve ser tomada como relevante para medir a unidade partidria quando suas lideranas de alguma forma se envolvem e atuam no sentido de influenciar o resultado. Ademais, para que seja de fato parte da agenda partidria, necessrio que o outro partido se posicione de maneira oposta. Em termos de operacionalizao da varivel analisada, os autores tomam como indicadores do envolvimento do partido os votos de seus lideres (leaders and whips). Desde que estes votem na mesma direo, o voto ser considerado parte da agenda partidria.

Utilizando-se desta distino, a concluso dos autores previsvel. No interior da agenda partidria no ocorre declnio da coeso partidria. A coeso partidria menor e declinante com o tempo fora da agenda partidria. A participao relativa das votaes no interior da agenda partidria no total das votaes, no entanto, declinante at meados dos anos 70. Ou seja, medida que o cisma entre as duas faces regionais do Partido Democrata se tornava mais e mais explosivo, menor era a capacidade do partido de incluir temas em sua agenda.

medida que a ciso partidria se torna menos relevante - as duas faces regionais do Partido Democrata deixam de ser to distintas com as modificaes scio-econmicas ocorridas no sul dos EUA, ao mesmo tempo que o Partido Republicano consegue, finalmente, penetrar e lanar razes nesta regio -, o quadro se altera radicalmente. A agenda partidria se alarga. Se a srie histrica estendida para os anos 80, a anlise tradicional - a que no distingue a agenda partidria - revela uma inverso da tendncia

secular notada anteriormente pela literatura: a coeso partidria cresce significativamente a partir de meados dos anos 70. A concluso dos autores encontra-se na seguinte passagem:

These results seem to us precisely those that would be expected were a system of conditional party government (Rhode, 1991) in operation throughout the postwar era. The gist of conditional party government is that the party leadership is active only when there is substantial agreement among rank and file on policy goals. If this hypothesis is true, one would expect that decreases in party homogeneity should lead, not to decreases in the level of support given to leaders when they take a stand, but rather to leaders taking fewer stands. This is essentially what we find. (Cox e McCubbins, 1993: 155)

A concluso a que chegam, portanto, similar obtida ao analisarem as violaes ao sistema de antigidade. Um partido cindido, a ponto de seus lderes votarem em direes opostas, por definio no capaz de agir de maneira concertada. A referncia existncia de um governo partidrio condicional (conditional party government) no ps-guerra tem por objetivo precisar o alcance do argumento. Partidos no podem ser desconsiderados. Em boa parte do perodo estiveram, digamos assim, dormentes porque divididos. A inferncia de que eles tenham poderes nulos incabida. No se trata, por certo, de puxar o argumento para o outro extremo, de se afirmar a existncia do governo partidrio europia. Por isto o qualificativo condicional - um governo partidrio condicional.

Vale notar que o condicionante apresentado pelos autores tem algo de paradoxal: o partido ser efetivo quando as preferncias forem homogneas. H algo de estranho em observar que as lideranas de um partido s sero capazes de agir quando as preferncias dos membros do partido forem homogneas. Neste caso, no limite, as lideranas e o prprio partido so desnecessrios. Partidos se definem justamente pela sua capacidade de disciplinar a ao de seus membros. Parece bastante complicado falar em um governo partidrio, mesmo que condicional, quando os lderes do partido majoritrio votam em direes opostas nas questes mais candentes, como aquelas envolvendo os direitos civis e a Guerra do Vietn.

De toda forma, o trabalho emprico de Cox e McCubbins bastante convincente: uma vez superada a ciso radical entre as faces regionais do Partido Democrata, h uma reverso dos indicadores usualmente utilizados para demonstrar a fraqueza crescente dos partidos. Em lugar de declnio, nota-se a ascenso dos partidos. Em especial, a indicao de presidentes de comisses e das subcomisses passa a ser mais diretamente controlada pelo partido e as votaes nominais mostram uma crescente coeso partidria.

At aqui expus os pontos em que a verso partidria rev as interpretaes tradicionais sobre a importncia dos partidos polticos no interior do Congresso norte-americano. Esta parte do trabalho pode ser resumida como a reinterpretao das evidncias tradicionalmente usadas para provar a fraqueza dos partidos norte-americanos. O ponto a ser apresentado a seguir , talvez, o mais importante do trabalho dos autores. Estes mostram que a principal fonte de poder dos partidos no interior do Congresso advm de sua capacidade de controlar a agenda decisria, isto , de determinar quando e o que ser objeto de deciso.

O poder das comisses, no argumento clssico, advm justamente de seu controle sobre a agenda. O poder de fechar as portas basicamente um poder deste tipo: a comisso decide unilateralmente o que ser ou no objeto de deciso. Como vimos, o argumento distributivista depende de tornar irrelevante a tramitao dos projetos aps a sua passagem pelas comisses. Ou bem ao plenrio negada a possibilidade de ao, porque este considera o projeto sob resoluo fechada, ou ento ele antecipa a atuao revisora da Comisso de Conferncia e deixa de atuar. A vontade da comisso acaba por prevalecer e a agenda decisria totalmente ditada pelas prprias comisses.

Ao discutir a existncia da Comisso de Resolues, j apresentei razes que permitem questionar esta viso: as matrias enviadas pelas comisses a plenrio no so includas automaticamente na pauta. Em realidade, se esperarem por sua vez, de acordo com a ordem de chegada, o resultado, muito provavelmente, que nunca sero votadas pelo plenrio. Para que sejam votadas, portanto, necessrio que sejam objeto de tratamento

diferenciado. Basicamente, o speaker, o lder do partido majoritrio e a Comisso de Resolues so as trs instncias com poder para conferir prioridade apreciao de projetos.35

Ou seja, o speaker, o lder da maioria e a Comisso de Resolues esto em posio anloga das comisses. Eles detm o poder, por exemplo, de fechar as portas. Isto , podem muito simplesmente deixar de incluir na pauta aqueles projetos que considerarem contrrios s suas preferncias, ou melhor, contrrios s preferncias do partido que representam.

Em realidade, o poder destes superior ao das comisses, uma vez que estas precisam, ao decidir o que fazer com uma lei, antecipar a ao dos atores situados no estgio ulterior. De nada adiantar, por exemplo, a uma comisso dominada por uma aliana entre republicanos e democratas conservadores enviar a plenrio uma lei direita das preferncias dos que tm poder de inclu-la na pauta. Se a considerarem inferior ao status quo, estes no a incluiro na pauta e a matria ser engavetada. Portanto, as comisses precisam antecipar a ao daqueles que decidem a sorte da matria no estgio seguinte de sua tramitao.

O tempo disponvel para apreciao de matrias em plenrio desempenha um papel importante para os resultados. Quanto mais o tempo para apreciao das matrias for escasso, maior o poder de agenda do partido no final do processo, posto que mais fino e exigente pode ser o critrio que utiliza para incluir matrias na pauta. Desta forma, a deciso das comisses do que enviar considerao do plenrio torna-se mais dependente da concordncia do partido majoritrio. Espera-se que as matrias sejam includas na pauta de acordo com as preferncias do partido majoritrio.
35

AlI bills reported from committees are listed in chronological order on one of several calendars, lists that enable the House to put measures into convenient categories. [...] There is no guarantee that the House will debate legislation put on the calendars. The speaker and majority leader largely determine if, when, and in what order bills come up []. Because house rules requires bills to be taken up in the chronological order listed on the calendars, many substantial bills would never reach the floor before the Congress adjourned. The Rules Committee can put major bills first in line. (Davidson e Oleszek, 1990: 314-17).

Em boa medida, ao levantar a existncia deste poder partidrio de determinar a agenda nos estgios finais da tramitao da matria, os autores descobriram um verdadeiro ovo de Colombo. A analogia entre este poder de agenda e o poder das comisses muito forte para no ter sido notada anteriormente. Muito provavelmente o foi. A novidade est em tratar o speaker, o lder da maioria e a Comisso de Resolues como representantes do partido.

Concluso

As verses aqui reconstrudas so oferecidas por seus autores em oposio umas s outras. Em especial, tanto a verso informacional como a partidria constroem-se em oposio direta verso distributivista. A confrontao entre as diferentes verses no se limita ao campo terico. Uma parte considervel do debate emprico. Cada uma das verses implica um conjunto de predies postas a teste.

Desta forma, tudo parece indicar que as trs verses so mutuamente exclusivas. Quanto a isto no h dvidas. Ser muito difcil conciliar as trs verses, ainda que os pontos de contato no deixem de existir. Por exemplo, algumas das predies podem ser igualmente explicadas pelas trs perspectivas. H, por certo, uma diferena de grau, mas as trs no so refutadas pela constatao de que algumas comisses so preenchidas por congressistas com preferncias extremas na rea. A hiptese distributivista confirmada desta forma; a informacional argumenta que, em alguns casos, esta a nica forma de obter os ganhos de especializao, enquanto a partidria afirma que para garantir a mxima probabilidade de reeleio da maior parte de seus membros racional que o partido forme comisses com altas doses de clientelismo.

A deferncia para com a comisso tambm pode ser explicada pelas trs teorias. Pode ser ditada pelo reconhecimento da maior especializao desta, pode ser ditada pelo

interesse na reciprocidade de tratamento entre comisses desejosas de aprovar polticas clientelistas, como pode ainda demonstrar a capacidade do partido majoritrio de impor a sua vontade.

Um argumento histrico pode permitir compatibilizar alguns aspectos das trs verses. De fato, como notam enfaticamente os proponentes da verso partidria, a Casa dos Representantes mudou muito a partir de meados dos anos 70. No por acaso, por esta poca, a Casa passou por importantes reformas institucionais, entre elas a criao de subcomisses com poderes anlogos aos das comisses. Assim que a histria da Casa dos Representantes no ps-guerra tende a ser dividida em perodo pr e ps-reforma.

Shepsle nota que os modelos distributivistas descrevem basicamente o Congresso que toma corpo no ps-Segunda Guerra e que desaparece com as reformas dos anos 70. O processo de mudana ganhara fora j nos anos 60. O equilbrio existente no passado caracterizado como repousando sob uma conspiracy between jurisdiction and geography (Shepsle, 1989: 262). O que quebrou tal equilbrio? Shepsle apresenta trs processos independentes como causadores da ruptura. O primeiro o crescimento do staff a servio do congressista. Atravs de seu staff o congressista passou a ser mais independente, ganhando maiores possibilidades de atuar em vrias frentes ao mesmo tempo. A deferncia do congressista individual para com a comisso no precisa mais ser a norma a guiar os congressistas. O plenrio acaba por ser revalorizado e o nmero de emendas s propostas das comisses cresce.

O segundo processo identificado por Shepsle diz respeito a mudanas econmicas e demogrficas e seus efeitos sobre os distritos eleitorais. Ao longo dos anos 60, mais e mais estas mudanas scio-econmicas produced congressional districts that were neither purely rural nor so purely urban as they had been. Increasingly, the districts were mixed, often including a major city and a number of towns, as well as perhaps some rural areas. Members interests began to reflect this heterogeneity. (Shepsle, 1989: 244)

O terceiro processo o da transformao da representao democrata sulista: mais e mais o Sul e o Nordeste passaram a se assemelhar. O conservadorismo democrata no Sul foi quebrado com a entrada dos negros na arena poltica e com as transformaes econmicas l ocorridas. O comportamento dos deputados sulistas, que era bem mais prximo dos republicanos, comeou a se assemelhar ao dos democratas do Norte-Nordeste. Como conseqncia, os republicanos fizeram suas primeiras investidas bem-sucedidas no Sul. O resultado deste processo foi uma crescente homogeneizao dos partidos e do grau de conflito entre eles. A concluso de Shepsle, neste ponto, acompanha a dos defensores da verso partidria: em funo destas transformaes ocorreu uma concentrao de poderes nos rgos partidrios -o caucus e o speaker presidentes. s expensas das comisses e seus

Para Shepsle, o novo Congresso que emerge das reformas dos anos 70 no est em equilbrio: h uma tenso entre o partido e a iniciativa individual dos congressistas, ancorada em seu imenso staff.36 Como ele afirma em uma passagem: Party, it would seem, is on the rise. But so, too are the member enterprise.

36

Para alguns distributivistas, nada teria se alterado com as reformas: as subcomisses e um maior staff s reforam o individualismo e a descentralizao decisria. Esta a posio de Fiorina (1989) e do prprio Shepsle em outro artigo (Shepsle e Weingast, 1984).

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