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UNVERSDADE DE BRASLA

NSTTUTO DE CNCA POLTCA E RELAES NTERNACONAS


DEPARTAMENTO DE CNCA POLTCA
ESTRUTURA DE PODER E PROCESSO DECISRIO NA REGULAMENTAO
DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL;
Uma proposta de an!"se so# a perspe$t"%a da n&o'de$"s&o
Dissertao apresentada Universidade de Braslia
em cumprimento dos requisitos para a obteno do
ttulo de Mestre em Cincia Poltica
Pedro Robson Pereira Neiva
Braslia, dezembro de 1995
Dissertao apresentada Universidade de
Braslia em cumprimento dos requisitos para a
obteno do ttulo de Mestre em Cincia
Poltica
BANCA EXAMNADORA:
____________________________
Maria das Graas Rua (Orientadora)
(Doutora pelo UPERJ)
____________________________
Marcus Faro de Castro
(Doutor pela Harvard University)

____________________________
Eduardo J. Viola
(Doutor pela USP com Ps-Doutorado pela University of Colorado at Boulder)
ii
Carla,
minha querida esposa
iii
A(rade$"mentos
A experincia de concluir uma dissertao de mestrado algo capaz de trazer um
profundo sentimento de realizao intelectual e de estar contribuindo de alguma forma,
mesmo que diminuta, para a extraordinria capacidade do ser humano em desvendar os
segredos do universo, tornando possvel aquilo que impossvel para aqueles que no
sabem o que "querer e "acreditar.
Para se chegar a este estgio altamente compensador, necessrio um conjunto
de prerrogativas que perpassa as dimenses profissional, econmica e emocional.
neste sentido que atribuo a diversas pessoas e compartilho com elas este momento
especial da minha vida. Se as dificuldades foram muitas, maiores foram as facilidades
proporcionadas pelo seu apoio imprescindvel. Assim, quero expressar aqui o meu
agradecimento s seguintes instituies e pessoas:
Banco do Brasil, que sempre primou pela excelncia de seus funcionrios.
Biblioteca da Cmara dos Deputados, especialmente a seo de recortes de
jornais.
No meio acadmico:
Professores David Fleischer, Marcus Faro, Eduardo Viola, Nelson Lehman,
Rosineth Soares pelo apoio durante a realizao do curso. Agradecimento especial para
o Professor Ary Minella (UFSC), pela boa vontade e solicitude.
Aos professores que trabalharam com a abordagem da "no-deciso e
que gentilmente, atravs da Internet, sugeriram bibliografia e se manifestaram a respeito
do estgio de desenvolvimento da teoria nos Estados Unidos: Matthew Crenson (John
Hopkins University), Frederick Frey (University of Pennsylvania) e Raymond Wolfinger
(University of California).
Agradecimento especial Professora Maria das Graas Rua, minha orientadora,
pelo interesse, envolvimento com o trabalho, dedicao, seriedade e serenidade.
iv
Na famlia:
Tio Toms, pelo exemplo, crticas, dicas, acompanhamento e incentivo
fundamentais desde o momento em que tudo no passava de um simples projeto de
vida.
Meus pais pelo carinho, torcida e exemplo.
Minha esposa, Carla, pelo acompanhamento, companheirismo, compreenso,
apoio e carinho.
No Banco do Brasil:
Pedro Csar, D. Vina, e Ricardo Flores, pela ajuda fundamental na viabilizao da
proposta. Agradecimento especial s amigas Selene e Gracinha, sem as quais nada teria
sido possvel.
Agradeo, ainda, s pessoas que tiveram a gentileza de conceder as entrevistas,
especialmente a dois informantes que, com cordialidade e interesse, forneceram
informaes preciosas para o entendimento do conflito. Embora no tenham pedido para
no serem citados, suponho que preferiam que no o fossem.
v
SUM)RIO
Resumo x
Abstract xi
Lista de Abreviaturas xii
NTRODUO 1
PARTE - REFERENCAL TERCO E RETROSPECTVA HSTRCA DO SSTEMA
FNANCERO
Captulo 1 - Poder e Deciso: Revisitando o Debate 7
1.1 O Problema da Definio do Poder 10
1.2 O Problema do Mtodo na Anlise do Poder 13
1.3 O Problema Analtico da No-Deciso 23
1.4 O Problema do Ator Pblico 29
1.5 Guisa de Concluso 33
Captulo 2 - A Regulamentao do Sistema Financeiro: Antecedentes Histricos 36
2.1 A Reforma Bancria de 1964 36
2.2 Concentrao, Centralizao e Modernizao do Mercado Bancrio 40
2.3 A Extino da Conta Movimento 43
2.4 A Tentativa de Reforma sem a Participao do Congresso Nacional 46
2.5 A Discusso da Reforma do Sistema Financeiro Nacional na Constituinte 48
2.6 A Comisso Especial para a Regulamentao do Sistema Financeiro Nacional 50
vi
PARTE - A ESTRUTURA DE PODER
Captulo 3 - Atores Polticos, Recursos e Reputao de Poder na Regulamentao do
Sistema Financeiro Nacional
55
3.1 Os Atores e seus Recursos de Poder 56
3.1.1 O Poder Executivo e seus Agentes Financeiros 56
3.1.2 Bancos Privados Nacionais 66
3.1.3 Bancos Estaduais e Governadores de Estado 80
3.1.4 Os Agentes Financeiros nternacionais 82
3.1.5 As Empresas Privadas e os Produtores Agrcolas 84
3.1.6 Outros Atores 88
3.2 Poder e nfluncia: Uma Anlise Reputacional 90
3.3 Consideraes Finais 95
PARTE - AS QUESTES E O PROCESSO DECSRO
Prembulo 99

Captulo 4 - A ndependncia do Banco Central 101
4.1 Problema de Verificao Emprica 102
4.2 As Preferncias dos Diferentes Atores 105
4.3 ndependncia do Banco Central e nflao 112
4.4 Quem Ganha e Quem Perde 117
4.5 Consideraes Finais 120
vii
Captulo 5 - Limitao da Taxa de Juros em 12% 123
5.1 nstrumento da Poltica Econmica e Monetria do Governo 125
5.2 Discusso na Assemblia Nacional Constituinte 126
5.3 Um nstrumento de Presso sobre o Executivo 135
5.4 A Controvrsia sobre a Auto-aplicao 139
5.5 A Comisso Especial para Regulamentar o SFN 144
5.6 A Votao No Senado e Pedido de Urgncia na Cmara 146
5.7 Consideraes Finais 148
Captulo 6 - A Regulamentao dos Bancos Oficiais 151
6.1 O Jogo em Torno dos Bancos Oficiais: Ataque e Defesa 154
6.2 Relacionamento com o Banco Central 158
6.3 A Disputa no Congresso Nacional 159
6.4 Consideraes Finais 163
CONCLUSO 167
Anexo 1 177
Anexo 2 179
BBLOGRAFA 183
viii
Res*mo
Este trabalho analisa o problema da regulamentao do Sistema Financeiro
Nacional (art. 192 da Constituio), concentrando o enfoque em trs temas principais: a
discusso sobre a independncia do banco central;
1
a limitao da taxa de juros em 12%
ao ano; e o debate sobre a organizao e funes dos bancos oficiais.
Foi feito um mapeamento dos diversos atores envolvidos, procurando montar um
quadro reputacional e identificar seus recursos de poder, interesses, estratgias,
alianas e grau de envolvimento com relao a cada um dos tpicos citados.
Como referencial terico e metodolgico para a anlise do poder e do processo
decisrio, reabrimos a discusso sobre a abordagem da no-deciso proposta por
Bachrach e Baratz, resgatando suas crticas e suportes e procurando verificar a
possibilidade de sua utilizao, sem desprezar outros mtodos complementares.
Conclumos, primeiro, pela aplicabilidade emprica da abordagem proposta. E,
segundo, que o Poder Executivo desempenha um papel decisivo na no-deciso da
regulamentao do Sistema Financeiro, como ator autnomo e com interesses prprios,
dotado de recursos de poder privilegiados, apoiado por setores da elite e apoiando-os,
notadamente o capital financeiro.
1
importante observar que o artigo 192 da Constituio Federal escreve banco central com letras
minsculas, no se referindo, portanto, ao atual Banco Central do Brasil. Adotaremos este mesmo
procedimento, isto , quando estivermos falando do Banco Central atual utilizaremos letras
maisculas, quando no, minsculas.
ix
A#stra$t
This work focuses on the problem of the regulamentation of the Brazilian Financial
System (Article 192 of the Constitution) and deals with three main subjects: the discussion
on central bank independence; limitation of interest rate at 12% a year; the debate on
organization and role of public banks.
n this sense, the various actors involved have been mapped. We have also tried
to make a reputational picture and identify their resources of power, interests, strategies,
alliances and level of involvement in relation to each of the above topics.
As theoretical and methodological reference to analyze power and decision
making, the discussion on the nondecision approach proposed by Bachrach and Baratz
has been reopened, considering its critiques and supports and testing the possibility of its
use, taking in account other complementary methods.
First of all, it has been concluded that it is possible to use the proposed approach
empirically. t has also been concluded that the Executive plays a decisive role in the
nondecision of the regulamentation of the Brazilian Finance System, as an antonomous
actor with its own interests, with funds from priviledged power, supported by and
supporting sectors of the elite, notably financial capital.
x
LISTA DE A+RE,IATURAS
AAFBB - Associao dos Antigos Funcionrios do Banco do Brasil
ASBRA - Associao Brasileira de Supermercados
ABBC - Associao Brasileira de Bancos Comerciais e Mltiplos
ABB - Associao Brasileira de Bancos nternacionais
ABDE - Associao Brasileira de nstituies Financeiras de Desenvolvimento
ABECP - Associao Brasileira de Entidades de Crdito mobilirio e Poupana
ABEL - Associao Brasileira das Empresas de Leasing
ABERJ - Associao de Bancos do Estado do Rio de Janeiro
ADEVAL - Associao das Empresas Distribuidoras de Valores
ADE - Academia nternacional de Direito e Economia
ANABB - Associao Nacional dos Funcionrios do Banco do Brasil
ANBD - Associao Nacional dos Bancos de nvestimento
ANCOR - Associao Nacional dos Corretores de Valores
ANDMA - Associao Nacional das nstituies de Mercado Aberto
ANFC - Associao das nstituies de Crdito Financiamento e nvestimento
ASBACE - Associao Brasileira dos Bancos Estaduais
BANERJ - Banco do Estado do Rio de Janeiro S.A.
BANESPA - Banco do Estado de So Paulo S.A.
BASA - Banco da Amaznia S.A.
BB - Banco do Brasil S.A.
BC - Banco Central do Brasil
BNB - Banco do Nordeste do Brasil S.A.
BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
BNH - Banco Nacional da Habitao
BRD - Banco nternacional para Reconstruo e Desenvolvimento
BRADESCO - Banco Brasileiro de Descontos
CACEX - Carteira de Comrcio Exterior
xi
CEF - Caixa Econmica Federal
CLT - Consolidao das Leis de Trabalho
CMN - Conselho Monetrio Nacional
CNA - Confederao Nacional da Agricultura
CNB - Confederao Nacional dos Bancrios
CNF - Confederao Nacional das nstituies Financeiras
CN - Confederao Nacional da ndstria
CONTAG - Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
CONTEC - Confederao Nacional dos Trabalhadores nas Empresas de Crdito
CP - Comisso Parlamentar de nqurito
CUT - Central nica dos Trabalhadores
DAP - Departamento ntersindical de Assessoria Parlamentar
FAS - Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social
FAT - Fundo de Amparo ao Trabalhador
FEA - Faculdade de Economia e Administrao da Universidade de So Paulo
FENABAN - Federao Nacional dos Bancos
FEBRABAN - Federao Brasileira das Associaes de Bancos
FENABRAVE - Federao Nacional dos Fabricantes de Veculos Automotores
FGTS - Fundo de Garantia por Tempo de Servio
FGV - Fundao Getlio Vargas
FESP - Federao das ndstrias do Estado de So Paulo
FNAM - Fundo de nvestimento da Amaznia
FNAME - Agncia Especial de Financiamento ndustrial
FNOR - Fundo de nvestimentos do Nordeste
FPE - Fundao nstituto de Pesquisas Econmicas da Universidade de So Paulo
FM - Fundo Monetrio nternacional
FNE - Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste
FNO - Fundo Constitucional de Financiamento do Norte
BGE - nstituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
xii
MDU - Movimento Democrtico Urbano
MPEs - Micro e Pequenas Empresas
OCB - Organizao das Cooperativas Brasileiras
ONU - Organizao das Naes Unidas
PAB - Posto de Atendimento Bancrio
PASEP - Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico
PCB - Partido Comunista Brasileiro
PC do B - Partido Comunista do Brasil
PDC - Partido Democrata Cristo
PDS - Partido Democrtico Social
PDT - Partido Democrtico Trabalhista
PFL - Partido da Frente Liberal
PB - Produto nterno Bruto
PS - Programa de ntegrao Social
PL - Partido Liberal
PMDB - Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
POLONORDESTE - Programa de Desenvolvimento de reas ntegradas do Nordeste
PROALCOOL - Programa Nacional do lcool
PROTERRA - Programa de Redistribuio de Terras e de Estmulo Agroindstria do
Norte e Nordeste
PROVARZEAS - Programa Nacional para Aproveitamento de Vrzeas rrigveis
PSB - Partido Socialista Brasileiro
PSD - Partido Social Democrtico
PSDB - Partido da Social Democracia Brasileira
PT - Partido dos Trabalhadores
PTB - Partido Trabalhista Brasileiro
PUC - Pontifcia Universidade Catlica
SEBRAE - Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas
SFN - Sistema Financeiro Nacional
xiii
SMPEC - Sindicato das Microempresas e Empresas de Pequeno Porte do Comrcio do
Estado do Rio de Janeiro
SMPES - Sindicato das Microempresas e Empresas de Pequeno Porte de Servios
SMP - Sindicato das Microempresas da ndstria
SFN - Sistema Financeiro Nacional
SRB - Sociedade Rural Brasileira
STF - Supremo Tribunal Federal
SUDAM - Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia
SUDENE - Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste
SUMOC - Superintendncia da Moeda e do Crdito
UBE - Unio Brasileira de Empresrios
UDR - Unio Democrtica Ruralista
USP - Universidade de So Paulo
xiv
Introd*-&o
Durante a Assemblia Nacional Constituinte, no havendo o consenso necessrio
para acomodar os diversos interesses envolvidos na regulamentao do sistema
financeiro nacional, os parlamentares recorreram ao recurso poltico de incluir no texto
constitucional um artigo (art. 192) prevendo tal regulao atravs de lei complementar.
Em meados de 1991, existindo cerca de trinta e cinco projetos de lei que previam
a regulamentao da matria,
2
foi criada, no mbito da Cmara dos Deputados, uma
Comisso Especial com esta finalidade. No entanto, j se passaram sete anos, desde a
promulgao da nova Constituio, foram realizadas mais de trinta reunies na Comisso
Especial, foram promovidos diversos seminrios e congressos no meio acadmico e em
outros fruns de discusso, mas no se conseguiu chegar ainda a um consenso a
respeito da matria. As poucas decises com relao ao setor foram tomadas atravs de
medidas provisrias, em funo de presses conjunturais como a recente "quebra de
alguns bancos privados, ou por votos do Conselho Monetrio Nacional e portarias do
Banco Central do Brasil.
Esta situao nos sinaliza para a possibilidade de utilizao da abordagem terica
da no-deciso proposta por Bachrach e Baratz (1962) e seguida por Crenson (1972). Tal
proposio alerta para a importncia de se analisar no apenas as decises efetivamente
tomadas em um determinado sistema poltico, mas tambm, e principalmente, as no-
decises, resultantes da manipulao de regras, procedimentos, instituies, mitos,
valores.
Assim, so dois os nossos objetivos principais: analisar a regulamentao do
sistema financeiro e explorar as possibilidades empricas de aplicao da abordagem
terica que tem como referencial as decises que no so tomadas.
2
ncluem-se neste nmero no apenas os projetos para regulamentao do artigo 192 como um
todo, mas tambm aqueles que se referiam apenas limitao da taxa de juros em 12% ao ano.
Considerando estes objetivos, elaboramos trs proposies tericas e trs
hipteses empricas:
Proposies Tericas:
1. A disputa poltica assimtrica, isto , alguns atores so mais poderosos do
que outros.
2. O Poder Executivo o mais poderoso dos atores e capaz de fazer prevalecer
os seus interesses sobre os de outros atores polticos.
3. A assimetria de poder entre os atores explica a no-deciso.
Hipteses empricas:
1. No h deciso a respeito da independncia do banco central por que esta no
interessa ao Poder Executivo e nem aos bancos privados, alm de no
mobilizar outros segmentos da sociedade.
2. O dispositivo constitucional da limitao da taxa de juros em 12% no
cumprido por no interessar aos atores mais poderosos, os quais mobilizaram o
bias
_
regras, procedimentos, instituies, valores
_
, para impedir a sua
implementao.
3. A deciso relativa situao dos bancos oficiais no flui por que envolve um
conflito de interesses acentuado entre dois atores dotados de recursos de
poder equivalentes
_
os bancos oficiais e os bancos privados
_
levando
paralisia decisria.
Para operacionalizar o teste destas hipteses, recorremos a vrias fontes e
tcnicas de pesquisa. Alm da escassa bibliografia sobre o sistema financeiro, que nunca
trata a questo sob o ngulo da Cincia Poltica, examinamos: documentos do
Congresso Nacional (projetos de lei, notas taquigrficas das reunies da Comisso
2
Especial do Sistema Financeiro, Dirio do Congresso Nacional, Dirio de Assemblia
Nacional Constituinte); anais dos seminrios realizados para tratar do tema; relatrios
anuais de instituies financeiras; recortes de jornais e revistas; dados fornecidos pelo
BGE, DAP e outras instituies de pesquisa.

Realizamos, ainda, entrevistas com representantes dos bancos privados,
economistas, tcnicos, ex-dirigentes do Banco Central e de bancos oficiais, sindicalistas,
parlamentares e representantes de outros atores envolvidos, radicados nas cidades de
Braslia, So Paulo e Rio de Janeiro. Antes da aplicao destas entrevistas, realizamos
uma pesquisa exploratria atravs de seis entrevistas-piloto com o intuito de delimitar o
problema, mapear as hipteses, selecionar os entrevistados e amadurecer um roteiro de
perguntas.
As entrevistas definitivas foram feitas de forma semi-estruturada, motivando o
entrevistado a expor sua experincia e seu ponto de vista com relao questo,
procurando direcion-lo a se pronunciar sobre os tpicos em anlise: independncia do
banco central; limitao da taxa de juros em 12%; bancos oficiais; e os motivos pelos
quais o Congresso Nacional no regulamentou o artigo 192. Cabe destacar que, embora
importantes, as entrevistas no trouxeram o resultado que espervamos. Considerando
que o tema em anlise encontra-se em discusso no Congresso Nacional e que os
interesses e recursos em jogo so bastante expressivos, os entrevistados, especialmente
aqueles vinculados aos bancos privados, mostraram-se bastante reservados e cautelosos
nas suas manifestaes.
Tendo em vista os objetivos pretendidos e as hipteses exploradas, segmentamos
o nosso trabalho em trs partes, organizadas da seguinte forma:
A parte composta por dois captulos. No primeiro captulo, expomos as vises
que os paradigmas pluralista, elitista e marxista tem sobre o poder; discutimos as
definies de poder dada por diferentes autores; apresentamos os mtodos de anlise do
poder utilizados por cada uma das correntes, dando nfase abordagem da no-
deciso. Finalmente, sugerimos a relevncia da participao do Estado no processo
decisrio, como ator autnomo e dotado de interesses prprios.
3
No segundo captulo, fazemos uma retrospectiva histrica do funcionamento e das
diversas discusses sobre a regulamentao e reformas do sistema financeiro no Brasil,
desde as primeiras sugestes para implantao de um banco central no pas, passando
pela criao da Superintendncia da Moeda e do Crdito (SUMOC) em 1945, a
elaborao e promulgao da Lei da Reforma Bancria em 1964, o processo de
concentrao/centralizao do sistema financeiro nas dcadas de 60 e 70, a extino da
Conta Movimento em 1986, as discusses na Assemblia Nacional Constituinte, a
criao e os trabalhos da Comisso Especial do Sistema Financeiro Nacional.
Na segunda parte, composta do terceiro captulo, apresentamos um mapeamento
dos diversos atores envolvidos no processo decisrio em questo e seus recursos de
poder no intuito de testar a nossa primeira hiptese.
Na terceira parte
_
composta dos captulos 4, 5 e 6
_
trabalhamos com trs
questes em discusso na regulamentao do sistema financeiro, assim dispostas:
No captulo 4, exploramos a segunda e a quarta hiptese, focalizando o Poder
Executivo e a ndependncia do Banco Central. Para este fim, apresentamos o debate
sobre a autonomia dos bancos centrais; analisamos as coalizes de interesses que se
formam em torno da questo; e exploramos o papel do Poder Executivo na deciso,
considerando as possveis conseqncias desta sobre a poltica de controle da inflao.
No captulo 5, abordamos tambm os interesses e recursos de poder do
Executivo, alm de testarmos a hiptese referente limitao da taxa de juros em 12%
ao ano, enfatizando o seu carter irracional do ponto de vista econmico, que se
contrape racionalidade poltica, a partir do momento em que a medida se transformou
num recurso poltico utilizado pela classe produtiva para pressionar o Poder Executivo.
No captulo 6, testamos a ltima das hipteses empricas, examinando a crise por
que passam os bancos oficiais, os argumentos em sua defesa, as crticas que pesam
sobre eles e a sua dependncia aos governos a que esto subordinados.
4
PARTE I ' REFERENCIAL TERICO E RETROSPECTI,A
.ISTRICA DO SISTEMA FINANCEIRO
5
Cap/t*!o 0 ' Poder e De$"s&o1 Re%"s"tando o De#ate
O objetivo deste estudo identificar os diversos atores envolvidos no processo de
regulamentao do sistema financeiro nacional e seus recursos de poder, bem como
avaliar a capacidade que tm os mais poderosos para fazer com que as decises/no-
decises tomadas atendam s suas expectativas. Para isso, recorreremos a diversas
tcnicas e mtodos utilizados por diferentes tradies analticas, dando nfase
proposta de Bachrach e Baratz, segundo a qual to importante quanto analisar as
decises efetivamente tomadas em um determinado sistema poltico examinar aquelas
que no o so.
Uma discusso desta natureza no pode se restringir aos atores privados. Dentre
os agentes pblicos, todavia, atribumos um status especial ao Poder Executivo. A nossa
sugesto de que este ltimo no apenas uma estrutura organizacional a servio dos
interesses de grupos, classes ou elites especficas, nem se limita a mediar os conflitos e
a garantir imperativamente os interesses vitoriosos e hegemnicos. Mais que isso, o
Executivo um ator dotado de autonomia, embora relativa, e preferncias prprias,
distintas e s vezes divergentes daquelas dos atores privados, bem como de especiais
recursos de poder.
O poder um dos conceitos mais importantes e, ao mesmo tempo, um dos mais
controvertidos da Cincia Poltica moderna. As discordncias a respeito no se limitam s
conceituaes do termo, mas se estendem aos referenciais tericos e aos mtodos
utilizados, assim como s concluses que se estabelecem.
De acordo com o paradigma pluralista,
3
o poder poltico amplamente distribudo
entre os vrios e diferentes indivduos e grupos. Embora nem todos os grupos tenham
graus equivalentes de influncia, mesmo aqueles menos poderosos so capazes de se
fazerem ouvir em algum estgio do processo decisrio. Nenhum indivduo ou grupo est
completamente desprovido de poder, assim como nenhum grupo prevalece
3
Fazem parte desta corrente autores como Dahl (1961) e Polsby (1960).
6
completamente em um papel predominante, pois os recursos de poder
_
tais como
dinheiro, informao, conhecimento, votos, ocupao de cargos formais, etc.
_
costumam
ser dispersos. O sistema poltico, por sua vez, visto como fragmentado e difuso e nele
se encontram os vrios atores em conflito, barganhando e formando coalizes em torno
de interesses compartilhados.
Segundo os pluralistas, o poder altamente descentralizado e fludico e est
disperso entre os indivduos e grupos que se mobilizam e influenciam nas decises
polticas tomadas pelas autoridades pblicas. O processo poltico consiste de um
equilbrio dinmico entre demandas e respostas, possibilitando a resoluo pacfica dos
conflitos em torno da eqidade. O Estado no uma organizao monoltica, mas o
conjunto de uma multiplicidade de jurisdies, cada uma delas competindo por mais
recursos.
O paradigma elitista
4
contrape-se viso pluralista, sustentando que o poder
est concentrado nas mos de uma minoria, isto , das elites das diversas organizaes
burocrticas da sociedade (grandes empresas, universidades, agncias governamentais,
sindicatos de trabalhadores, partidos polticos, foras armadas, etc.). O poder da elite, por
sua vez, baseia-se em fontes variadas: a ocupao de cargos formais, sade financeira,
experincia tcnica, conhecimento, reputao de famlia, etc.
Os que adotam a abordagem elitista argumentam que, embora a sociedade seja
dominada por elites, ainda assim h espao para a democracia, que garantida pela
competio entre as prprias elites atravs dos seguintes mecanismos: eleies
regulares baseadas nas disputas entre os lderes dos partidos polticos; atuao dos
grupos de presso que fazem parte da elite; interao entre as elites polticas e as elites
burocrticas; competio das diferentes elites em diferentes reas. Por outro lado, as
elites tambm se relacionam com subelites e com as massas, que podem questionar o
seu poder e o seu papel. No intuito de se perpetuarem, estas elites coordenam suas
atividades entre si e cooperam para o desenvolvimento de polticas que beneficiam a
maioria. A resoluo de conflitos, todavia, se d entre os donos do poder em arenas
restritas, centralizadas, estveis e formais.
4
Entre outros, so elitistas os seguintes autores: Hunter (1963), Mills (1956).
7
No paradigma marxista, o foco recai sobre as instituies bsicas da propriedade
e as relaes objetivas de classe da resultantes. O poder est nas mos da classe que
se beneficia continuamente destas instituies, a burguesia, a qual tem o controle dos
meios de produo e hegemonia cultural em um determinado perodo histrico.
De acordo com esse paradigma, o Estado no uma entidade neutra, mas sim
um instrumento da classe dominante. Criando condies para que os capitalistas possam
obter lucros
_
tais como, por exemplo, estradas e infra-estrutura para indstrias
_
,
mantendo a ordem e o controle da sociedade atravs do aparato policial e da poltica
educacional, o Estado se transforma em um auxiliar do processo de acumulao de
capital. No Manifesto Comunista, Karl Marx afirma que "o Poder Executivo do Estado
moderno no passa de um comit para administrar assuntos comuns de toda a
burguesia. Segundo Miliband,
5
h trs razes bsicas para o Estado ser o instrumento
de dominao da burguesia na sociedade capitalista: h uma similaridade no background
social da burguesia e membros da elite estatal; a burguesia atua como um grupo de
presso atravs de contatos pessoais e de suas associaes de classe; o capital exerce
um certo constrangimento sobre o Estado. Apesar dessa obedincia aos ditames da
burguesia, o Estado tem uma margem de liberdade em funo da necessidade de
eventualmente contrariar os interesses de algumas fraes burguesas, a fim de garantir
os interesses polticos maiores daquela prpria classe a longo prazo.
020 ' O Pro#!ema da De3"n"-&o do Poder
5
Miliband, R. The State in Capitalist Society. Weidenfeld & Nicolson, London, 1969 apud Ham &
Hill (1993), p. 34-35.
8
Embora esses paradigmas representem modelos de organizao do conflito e das
relaes de poder, eles no resolvem satisfatoriamente o problema da definio de
poder.
Segundo Tawney,
6
"o poder pode ser definido como a capacidade de um
indivduo, ou grupo de indivduos, modificar a conduta de outros indivduos ou grupos da
forma que quiser...
J Friedrich
7
assinala que "nem coisas nem idias tomadas isoladamente so
poder, mas podem tornar-se instrumentos nas mos de quem procura o poder. Para
convert-las em poder, quem o procura deve encontrar seres humanos que valorizem
suficientemente aquelas coisas para, em troca, obedecer s suas ordens...
Segundo Robert Dahl (1957) "A tem poder sobre B at o ponto em que ele pode
fazer com que B faa algo que de outro modo no faria. Uma definio similar foi dada
por Herbert Goldhamer e Edward A. Shils (1939): "pode-se dizer que uma pessoa tem
poder at o ponto em que ela influencia o comportamento de outros de acordo com
suas prprias intenes.
Para Karl Deutsch (1971), o poder de um indivduo ou de uma organizao refere-
se capacidade que ele tem de exteriorizar o seu carter, o seu programa interno,
impondo uma determinada quantidade de mudanas ao ambiente. Em outras palavras,
poder significa a capacidade de um indivduo ou organizao para impor extrapolaes
ou projees de sua estrutura interna sobre o ambiente ao qual se relaciona. Dispor de
poder significa no ter de fazer concesses, mas, pelo contrrio, obrigar o ambiente ou
outra pessoa a faz-las. Poder, neste sentido restrito, a prioridade da sada sobre a
entrada, a capacidade de falar, ao invs de escutar.
Para Max Weber (1957), "poder a probabilidade que um ator tem, dentro de uma
relao social, de pr em prtica a sua prpria vontade a despeito das resistncias, e
sem levar em considerao a base sobre a qual esta probabilidade se sustenta.
Segundo Weber, o poder baseia-se no apenas nos recursos materiais ou no hbito
6
Tawney apud Lasswell & Kaplan (1979).
7
Friedrich apud Lasswell and Kaplan (1979).
9
de obedincia dos sditos, mas tambm, e principalmente, num fundamento especfico
da legitimidade. Deste poder legtimo (autoridade), Weber especificou trs tipos puros: o
poder legal, o poder tradicional e o poder carismtico. O primeiro est fundamentado
sobre a crena na legitimidade dos ordenamentos jurdicos que definem expressamente a
funo do detentor do poder. A fonte de poder , portanto, a lei. O poder tradicional
fundamenta-se sobre a crena no carter sacro do poder. A fonte do poder a tradio,
que impe vnculos aos prprios contedos das ordens que o senhor transmite aos
sditos. O poder carismtico envolve a dedicao afetiva pessoa do chefe e ao carter
sacro, fora herica, ao valor exemplar ou ao poder de esprito e da palavra que o
distinguem de modo especial. Quem comanda o lder
_
o profeta, o heri guerreiro, o
grande demagogo
_
e aqueles que prestam obedincia so os discpulos.
Talcott Parsons (1963) define o poder poltico como "a capacidade geral de
assegurar o cumprimento das obrigaes pertinentes dentro de um sistema de
organizao coletiva em que as obrigaes so legitimadas pela sua coessencialidade
aos fins coletivos e portanto podem ser impostas com sanes negativas, qualquer que
seja o agente social que as aplicar. J Norberto Bobbio (1983) afirma que "toda forma de
poder habitualmente a expresso de uma desigualdade de recursos.
Bachrach e Baratz (1962) consideram que uma pessoa ou grupo tem poder a
partir do momento em que
_
consciente ou inconscientemente
_
capaz de criar ou
reforar barreiras exposio ou divulgao pblica dos conflitos polticos. Segundo eles,
"o poder est presente em situaes nas quais os indivduos agem, ou deixam de agir,
em funo da previso das sanes que outros podem exercer sobre eles.
8
Como se v, a discusso envolve uma srie de perspectivas que no so
contraditrias, mas sim complementares, onde se mesclam noes de influncia,
autoridade e coero, entre outras. De acordo com Dahl, conceituar "poder pode resultar
num critrio formal difcil de aplicar em problemas de pesquisa concretos. Por isso, ele
percebe a dificuldade em se criar uma "teoria do poder nica e consistente. Dahl acha
que muito mais provvel que se produza uma variedade de teorias de escopo limitado,
cada qual empregando uma definio de poder que seja til no contexto particular da
8
Bachrach e Baratz (1963, p. 637).
10
pesquisa e modelada para atender propsitos especficos, mas diferente, em muitos
aspectos, das definies de outros estudos.
A concepo de Dahl sobre o poder aproxima-se de nosso propsito. Segundo
ele, o poder deve ser estudado naqueles casos em que h diferenas de preferncias
entre atores. Assim, os atores que exercem poder em um sistema poltico so aqueles
cujas preferncias prevalecem nos conflitos a respeito das questes polticas principais.
A definio dada por Laswell e Kaplan (1950) mais direta e tambm est
prxima do sentido que queremos dar ao poder em nossa pesquisa: "o poder a
participao no processo decisrio; G tem poder sobre H, com relao aos valores K, se
G participa da tomada de decises que afetam as polticas de H relativas a K.
David Easton (1971) tambm relacionou o poder com o processo decisrio.
Segundo ele, "...sem um conhecimento confivel sobre a distribuio do poder na
sociedade no se poder dizer com segurana sobre a forma como as decises polticas
sero formuladas e sobre o grau em que, uma vez adotadas, sero realizadas na
prtica.
Apesar das vrias tentativas de definio de poder, permanecem reas obscuras
no seu estudo, notadamente no que se refere aos mtodos de anlise, o que tem gerado
uma grande polmica nas ltimas dcadas. Neste estudo, estamos considerando o poder
como sendo a capacidade de influenciar as decises e, principalmente, as no-decises.
024 ' O Pro#!ema do M5todo na An!"se do Poder
Os estudos de poder local nos Estados Unidos tm gerado um intenso e
conflituoso debate entre os pesquisadores elitistas, pluralistas e "neo-elitistas.
9
Apesar
de no terem chegado a uma posio consensual, eles proporcionaram os principais
9
Expresso utilizada por Richard Merelman para designar os defensores da noo de no-
deciso: Bachrach, Baratz, Schattschneider, Vidich, Bensman, Oppenheim, Friedrich, Neustadt,
Deutsch.
11
mtodos e tcnicas de pesquisa emprica para identificar onde reside o poder e quem o
exerce nesta ou naquela comunidade. Quatro grandes abordagens de pesquisa foram
utilizadas: a reputacional e a posicional criada pelos elitistas; a decisional, criada pelos
pluralistas; e o mtodo da no-deciso, levantado pelos "neo-elitistas. Cada uma delas
tem os seus prprios procedimentos de pesquisa e oferece Cincia Poltica um amplo
conjunto de idias sobre como estudar o poder poltico.
O mtodo posicional foi proposto por C. Wright Mills como um recurso para
localizar os centros de poder na sociedade. Em "The Power Elite, Mills (1956) procurou
identificar as pessoas mais poderosas que tm uma posio formal de cpula nas
hierarquias pblicas e privadas mais importantes da sociedade, tais como bancos, justia,
poltica, foras armadas, indstria e alta sociedade. Ele observou que estas pessoas
freqentavam, desde criana, as mesmas escolas particulares, aderiam a clubes sociais
privados, dispunham de hbitos e passatempos similares. Conseqentemente, elas
revelavam identidade de interesses e pontos de vista. Mesmo sem se consultarem, estes
lderes apoiavam polticas idnticas. Quando novos lderes provenientes de estratos
sociais mais baixos apareciam, eram cooptados pela elite, de forma a manter a harmonia
de pontos de vista.
Mills parte do princpio de que o poder de um determinado ator depende
essencialmente de sua posio em uma hierarquia. Segundo ele, a anlise do poder em
um determinado sistema poltico deveria guiar-se pelas seguintes perguntas: Quem
ocupa os principais, os menos importantes ou nenhum cargo no sistema poltico? Entre
os detentores de cargos, quais os grupos super-representados ou sub-representados?
A maior vantagem dessa tcnica a sua grande simplicidade. As hierarquias
oficiais so em geral bem definidas, os titulares claramente designados e os registros so
numerosos, bastando saber quem ocupa formalmente determinadas posies para
estabelecer quem detm maior poder. No entanto, dentro das estruturas formais de
poder, existem estruturas informais que exercem influncia sobre as primeiras, de forma
que a posio ocupada no corresponde necessariamente ao poder exercido. Assim,
apesar deste mtodo oferecer elementos teis para identificar a existncia de laos mais
ou menos orgnicos entre diversas organizaes e instituces, ele proporciona somente
12
um indicador indireto e insuficiente da localizao do poder, no revelando, por exemplo,
a "eminncia parda.
O mtodo reputacional cobre, at certo ponto, as falhas do anterior, uma vez que
pode identificar relaes de poder no muito visveis, que tm lugar nos bastidores da
vida pblica. Parte-se do princpio de que pessoas bem situadas e que conhecem bem a
vida poltica de uma determinada comunidade
_
seja pelas suas funes ou pelos cargos
que exercem
_
so capazes de avaliarem quem realmente detm o poder, sendo
aconselhvel confiar no julgamento delas.
Floyd Hunter (1963) enfatizou o mtodo reputacional em sua obra "Community
Power Structure, uma pesquisa realizada na cidade de Atlanta, Gergia. O autor
elaborou listas de centenas de habitantes da comunidade local que se destacavam em
setores como: governo, negcios, alta sociedade e assuntos municipais. De posse destas
listas, foi perguntado a vrias pessoas quem elas julgavam serem os indivduos mais
influentes com relao s decises tomadas na cidade. Com base nas respostas, Hunter
comps uma relao final de quarenta nomes que seriam considerados os mais
poderosos de Atlanta. Em seguida, entrevistou algumas destas pessoas para saber como
elas exerciam o seu poder.
um mtodo relativamente econmico e de fcil aplicao j que os julgamentos
de um grupo de observadores podem ser facilmente comparados com os de outros
grupos. No entanto, tal mtodo foi submetido a muitas crticas, dentre elas a de no ser
capaz de perceber o poder efetivo, mas apenas o poder aparente, o qual pode ou no
corresponder ao poder real. Alm disso, no h garantia de que sero selecionados os
melhores juizes e, mesmo que se consiga isto, eles podem ser enganados por falsas
aparncias, isto , esto sujeitos a atribuir grande poder onde pouco ou nenhum poder
existe.
A preocupao de Hunter era identificar os indivduos que tinham poder naquela
comunidade. Na nossa pesquisa, ao utilizarmos o mtodo reputacional como auxiliar,
estaremos trabalhando com organizaes e no com indivduos. Esta foi uma das crticas
levantadas por Stewart Clegg (1989: 49-50) ao trabalho de Hunter:
13
"Em um mundo de organizaes na forma de governos, partidos polticos,
igrejas, sindicatos, grandes empresas, bancos, etc, 'o que tem poder?' pode
ser uma pergunta muito mais apropriada do que 'quem tem poder?'. As
comunidades so moldadas por organizaes de todos os tipos, nas quais os
indivduos que as dirigem podem ser desconhecidos do pblico. Alm disso,
se as pessoas mudam, como ocorre o tempo todo, as organizaes
permanecem. ndependente de quem dirija uma companhia como a Coca
Cola, a qual tem a sua sede em Atlanta, pode-se sensatamente prever que ela
ter uma presena fundamental na vida da cidade.
Um terceiro mtodo de investigao, empregado especialmente por cientistas
polticos, o decisional. Ao invs de se preocupar com os cargos e reputaes formais,
baseia-se na observao dos comportamentos que se manifestam no processo decisrio
de natureza pblica. De acordo com esta abordagem, para a identificao das pessoas
poderosas, o pesquisador deve se limitar ao exame da participao ativa no processo de
deciso. Trata-se de um mtodo mais complexo e menos econmico do que os anteriores
e que requer muito tempo para reconstituio do processo decisrio com pormenores
suficientes. A sua grande vantagem a de focalizar o poder em seu efetivo exerccio.
Este o mtodo adotado pelos pluralistas, que julgavam ser o poder amplamente
disperso, no estvel
_
uma vez que estaria vinculado a questes, as quais podem ser
momentneas ou semi-permanentes
_
e observvel somente depois de um cuidadoso
exame de uma srie de decises concretas que so tomadas. Em contraste abordagem
elitista, a pluralista concentra sua ateno, no sobre as fontes de poder, mas sobre o
seu exerccio.
O expoente principal desta abordagem Robert Dahl. Segundo ele, os atores
cujas preferncias prevalecem nos conflitos a respeito das principais questes polticas
so aqueles que exercem o poder em um sistema poltico. Sendo assim, o esforo de
anlise deve recair sobre as decises concretas que envolvem atores com diferentes
pretenses. Antes que a distribuio do poder possa ser descrita adequadamente,
necessrio um estudo cuidadoso destas decises. Dahl (1961) procurou identificar quem
exercia o poder na cidade de New Haen, atravs da anlise das decises naquela
localidade a respeito de trs temas: reurbanizao, ensino pblico e indicaes polticas,
14
chegando concluso de que o poder no se concentrava em um nico grupo como os
elitistas afirmavam, mas era fragmentado entre diferentes atores.
Esta abordagem, porm, foi tambm objeto de crticas e ressalvas. Uma delas foi
realizada por Bachrach e Baratz, que alertaram para a existncia de duas faces do poder:
uma delas poderia ser observada atravs das decises concretas que so tomadas no
sistema poltico; a outra, no to evidente quanto a primeira, s poderia ser verificada
atravs da anlise daquelas questes que no so decididas.
10

Embora reconhecendo a superioridade da anlise de Dahl em relao s de
Hunter e Mills, uma vez que atentava para pelo menos uma das faces do poder
_
a
deciso
_
, Bachrach e Baratz (1962) criticam-no por no ter levado em considerao a
sua segunda face
_
a no-deciso. Segundo os dois autores, o poder no envolve
apenas as decises concretas que so tomadas e o comportamento aparente dos
indivduos, mas tambm exercido quando A dedica suas energias para criar ou reforar
os valores polticos e sociais e as prticas institucionais que limitam o escopo do
processo poltico apenas aquelas questes que so comparativamente incuas A. A
primeira face do poder estaria presente, como Dahl havia percebido, nos conflitos
manifestos a respeito das principais questes. J a segunda face, mais difcil de ser
percebida
_
mas, segundo Bachrach e Baratz, talvez at mais importante na anlise do
poder e do processo decisrio
_
, procura ocultar os conflitos e evitar que eles entrem na
agenda poltica. De acordo com os dois autores, ao conceber a dominao pela elite
exclusivamente na forma do exerccio consciente do poder de iniciao, deciso ou veto
de uma questo, Dahl no teria enxergado uma forma mais sutil de dominao: aquela
em que a simples presena de um determinado ator suficiente para evitar que as
questes potencialmente ameaadoras sejam levantadas.
De acordo com a abordagem da no-deciso, os interesses dominantes podem
exercer um certo controle sobre a forma pela qual o sistema poltico opera e sobre os
valores, crenas e opinies de toda a sociedade. Assim, so capazes de definir no
apenas se algumas demandas entraro ou no no debate pblico, mas at mesmo se
10
A abordagem da no-deciso foi inicialmente exposta no incio da dcada de 60 por Peter
Bachrach e Morton Baratz, atravs de dois artigos publicados na A!erican "olitical Science
#eiew que suscitaram grande polmica.
15
tais demandas chegaro a ser aventadas pelos indivduos. O poder de um indivduo ou
de um grupo depende da sua capacidade em criar ou reforar barreiras exposio
pblica dos conflitos. neste sentido que Bachrach e Baratz utilizam o conceito de
mobilizao do bias
11
, tomando emprestado uma expresso criada por Schattschneider
(1960), que afirmava:
"Todas as formas de organizao poltica tem um bias em favor da explorao
de alguns tipos de conflito e a supresso de outros por que organi$a%&o ' a
!obili$a%&o do bias. Algumas questes so organizadas dentro do sistema
poltico enquanto outras so organizadas fora.
Assim, os sistemas e subsistemas polticos desenvolvem uma mobilizao do
bias, um conjunto de valores predominantes, crenas, rituais e procedimentos
institucionais (regras do jogo) que operam sistematicamente e consistentemente para o
benefcio de certos grupos e pessoas em detrimento de outros. O exame da mobilizao
do bias , portanto, elemento fundamental em uma anlise do processo decisrio que se
preocupe no apenas com aquilo que se concretiza em decises efetivas, mas que trate
tambm das demandas no explicitadas e no atendidas.
Em um segundo artigo, Bachrach e Baratz (1963) definem a no-deciso como
"a prtica de limitar o escopo da tomada de deciso s questes 'seguras',
atravs da manipulao dos valores,
12
mitos, instituies polticas e
procedimentos dominantes na comunidade (...) Uma no-deciso existe
quando os valores dominantes, as regras do jogo aceitas, as relaes de
poder existentes entre os grupos e os instrumentos de fora, individual ou
conjuntamente, evitam efetivamente que certos agravos se desenvolvam e se
transformem em questes maduras que demandem decises.
11
Antnio Houaiss (1982) d os seguintes significados para "bias: vis, linha oblqua ou diagonal;
movimento oblquo, tendncia, propenso, preferncia, preconceito, predisposio. Decidimos
manter a grafia inglesa, devido incapacidade de encontrar uma expresso na lngua portuguesa
que mantivesse o mesmo contedo semntico que ela tem em nosso estudo, onde o sentido da
expresso original "mobilization of bias estaria mais prximo de algo como "manipulao de
interesses. A expresso escolhida por Vamireh Chacon "mobilizao do preconceito na traduo
do livro de Steven Lukes (1974) "Power: A Radical View no nos parece satisfatria.
Desconhecemos qualquer outra traduo de obras que tratem do tema da no-deciso.
12
Bachrach e Baratz definem valor como um acontecimento, um resultado ou um objetivo
desejado. "Quando X valoriza Y, isto significa que X age no sentido de provocar a realizao de Y.
Veja tambm Lasswell, H. & Kaplan, Abraham. Power and Society. New Haven, 1950, p. 16.
16
Em 1970, Bachrach e Baratz se renem novamente e publicam um livro que
incorpora os dois artigos publicados anteriormente e adiciona um estudo emprico da
poltica social e relaes raciais na cidade de Balti!ore. Nesta obra, os autores afirmam
que
"a no-deciso uma deciso que resulta na supresso ou frustrao de uma
ameaa latente ou manifesta aos valores e interesses dos tomadores de
deciso (...) um meio pelo qual as demandas por mudana na alocao de
benefcios e privilgios existentes na sociedade podem ser sufocadas antes
mesmo de se expressarem; ou serem mantidas ocultas; ou serem liquidadas
antes que ganhem acesso arena decisria; ou, quando falhar todos estes
recursos, serem mutiladas ou destrudas no estgio de implementao da
deciso.
Outra forma importante pela qual a no-deciso se manifesta atravs do que se
chama de "reao antecipada ou "reao prevista. Trata-se de outra forma sutil de
dominao, na qual as questes no so levantadas por que os atores mais fracos
sabem que as mesmas no interessam aos mais poderosos, sendo, portanto, intil,
invivel ou desaconselhvel faz-lo.
13
Esta forma de no-deciso foi muito bem
identificada e caracterizada por Crenson (1971).
14
Este autor proporcionou um importante suporte emprico abordagem da no-
deciso em um estudo comparativo sobre a poltica anti-poluio em duas cidades
vizinhas nos Estados Unidos, produtoras de ao e com problemas de poluio
praticamente idnticos: (ast Chicago e Gary. Na primeira, onde haviam vrias pequenas
siderrgicas, foi possvel aos ambientalistas, em 1949, promoverem a elaborao de
uma lei para controlar a poluio do ar. J na segunda, onde uma nica empresa, a )S
Steel, controlava toda a produo e, por isso, tinha poder de presso atravs da ameaa
de se retirar da localidade, gerando desemprego e grave impacto na economia local, os
ambientalistas no foram bem sucedidos. Como uma lei anti-poluio prejudicava os
interesses desta empresa, apenas em 1962, quando o assunto ameaava passar para o
mbito federal que a mesma pode ser aprovada. Crenson sugere que o atraso na
13
Carl Friedrich assinalou que o poder se esconde e que o poder mais forte aquele que no tm
de ser usado; consequentemente, s de forma indireta se pode deduzir a sua fora, isto , a partir
da maneira com que o fraco prev as reaes do forte.
14
K. Newton (1972) fez uma crtica bastante favorvel obra de Crenson, qual ele classifica de
"excelente livro. Newton argumentou que o autor no apenas mostrou que as no-decises podem
ser estudadas, como tambm sugeriu como faz-lo.
17
legislao de Gary resultou da reputao de poder da )S Steel. Embora no
politicamente ativa, o poder econmico daquela empresa foi decisivo. A grande
contribuio de Crenson foi mostrar como certos estados de coisas podem ser mantidos
atravs da reao prevista e da influncia indireta.
Um terceiro estgio no debate sobre o poder iniciou-se com o trabalho de Steven
Lukes (1974), segundo o qual o poder deve ser estudado em trs dimenses. A primeira
delas envolve o exerccio do poder nos conflitos abertos e observveis a respeito das
questes principais, conforme a abordagem pluralista. Na segunda, o poder seria
exercido nos conflitos ocultos a respeito de questes efetivas ou potenciais, conforme
haviam sugerido Bachrach e Baratz. A terceira dimenso, acrescentada por Lukes,
envolve o exerccio do poder para moldar a preferncia das pessoas, de forma a no
existirem nem conflitos abertos nem ocultos. Na viso de Lukes, contrariando Bachrach e
Baratz, a existncia de um consenso no implica que o poder no est sendo exercido.
Segundo ele, a forma mais extrema de exerccio do poder aquela em que, moldando as
percepes, cognies e preferncias das pessoas, evita-se que elas entrem em conflito
e passem a aceitar passivamente o seu papel na ordem existente das coisas, seja por
que percebem esta situao como natural e imutvel e no vislumbram nenhuma outra
alternativa, seja por que pensam que esta a vontade divina.
Lukes ressalta a possibilidade de existncia de um consenso falso ou manipulado,
que seria mantido atravs da dominao de um grupo poderoso. As preferncias das
pessoas seriam moldadas pela socializao, pela educao e pelos meios de
comunicao de massa e os interesses reais s poderiam ser verificados atravs do
exame das escolhas que seriam feitas sem a influncia destes instrumentos. Lukes
ressalta que Robert Dahl, apesar de no ter levado em considerao a segunda face do
poder
_
a no-deciso
_
, admitiu a possibilidade da elite ser capaz de controlar a opinio
pblica quando disse que "os lderes no respondem meramente s preferncias; eles
tambm moldam as preferncias.
Mesmo reconhecendo a superioridade da abordagem da no-deciso sobre a
decisional, Lukes critica a primeira por no considerar a possibilidade de que o poder
venha a ser usado para manipular os interesses e preferncias das pessoas. No entanto,
18
esta viso sobre o trabalho de Bachrach e Baratz nos parece equivocada e o avano
contido na terceira dimenso proposta por Lukes sugere antes um complemento do que
uma contradio ao pensamento destes autores. Como vimos anteriormente, a
mobilizao do bias implica na prpria manipulao dos interesses e preferncias.
A exemplo de Lukes, Saunders (1980) afirma que as preferncias das pessoas
so determinadas desde o nascimento; os mecanismos ideolgicos moldam a forma pela
qual as pessoas interpretam o mundo e servem para perpetuar e transmitir um sistema de
crenas e valores a respeito do mesmo. Segundo este autor, os interesses reais podem
ser identificados pela anlise dos custos e benefcios que, no arranjo social, decorrem
para cada um dos grupos, isto , pelo exame de quem ganha e quem perde em uma
determinada comunidade ou na sociedade como um todo. Neste aspecto, Saunders est
de acordo com Bachrach e Baratz, os quais afirmam que a questo "quem se beneficia?
deve ser central na pesquisa sobre o poder.
interessante notar que no houve muita troca de experincia entre o referencial
da no-deciso proposto por Bachrach e Baratz e outras abordagens que se
preocuparam com a forma pela qual as demandas, os agravos, os conflitos e as questes
entram no processo poltico. Os pesquisadores envolvidos com outras reas de estudo
da Cinica Poltica rarssimas vezes usaram ou discutiram os conceitos principais dos
"neo-elitistas tais como: a no-deciso, a mobilizao do bias e a reao prevista. A
recproca verdadeira: os estudiosos das estruturas de poder em geral e do poder local,
em particular, raramente se utilizaram da ajuda de outras correntes tericas. A
especificidade do tema das estruturas de poder, a limitao da abordagem do fenmeno,
as muitas dvidas levantadas sobre ele e o preconceito de que o pensamento dos "neo-
elitistas no se harmoniza muito com a pesquisa emprica explicam em parte esta
situao.
Apesar desta ausncia de interao, pode-se perceber um paralelo entre o
trabalho de Bachrach e Baratz e o modelo de sistemas polticos de David Easton (1965).
Este ltimo discute como os mecanismos culturais e institucionais regulam o fluxo de
demandas na arena poltica, evitando que o sistema seja destrudo ou sobrecarregado.
Neste sentido, embora a teoria dos sistemas polticos no mencione que este mecanismo
19
opera no sentido de proteger os interesses ocultos, reconhece indiretamente a
importncia da segunda face do poder. Enquanto Easton est preocupado principalmente
com a forma pela qual a regulao da demanda ajuda a preservar a estabilidade
sistmica do ambiente poltico, Bachrach e Baratz enfatizam os meios pelos quais os
ested interests so protegidos pela no-deciso.
Claus Offe
15
procura dar uma explicao geral a respeito da atividade poltica e da
ateno que dada s diferentes questes nas sociedades capitalistas contemporneas.
Segundo ele, "nos sistemas avanados de capitalismo regulado pelo Estado, a
estabilidade poltica pode ser assegurada atravs da excluso sistemtica e supresso
de necessidades que, se articuladas, poriam o sistema em perigo. De acordo com o
autor, vrias regras de excluso, que so uma parte intrnseca das instituies e
estruturas do capitalismo, operam no sentido de enfatizar determinados itens e omitir
outros. Os mecanismos de seleo a serem utilizados podem ser repressivos e
estruturais ou os ideolgicos e procedurais discutidos por Saunders. Os primeiros
envolvem a ameaa de represso pela polcia, foras armadas e justia, enquanto os
outros implicam nos limites formais e informais que definem as questes que sero
abordadas pelo Estado. Estes mecanismos agem como um sistema de filtros, diminuindo
o escopo dos eventos polticos e controlando as demandas inadequadas ou
incompatveis com os interesses capitalistas. Segundo Offe, o Estado cria um bias, de
forma que ele possa intervir no sentido de dar suporte queles interesses.
Aquele autor argumenta ainda que a classe detentora dos recursos financeiros
decide o lugar, o volume, o tempo e o tipo de processo de troca que vai acontecer
16
. De
acordo com Offe, toda a sociedade depende da alocao de recursos escolhida pelos
proprietrios de capital. As decises de investimento tem conseqncias pblicas e
duradouras: elas determinam as possibilidades futuras de produo, emprego e
consumo. Assim, "o poder poltico desta classe no reside naquilo que seus membros
fazem politicamente (exercer poder e influncia no processo de deciso poltica), mas
naquilo que seus membros podem se recusar a fazer economicamente, ou seja, investir.
Esta concepo est em perfeita sintonia com a sugesto de "reao prevista, proposta
15
OFFE, Claus. Political Authority and Class Structures, in P. Connerton (ed.), Critical Sociology
(Penguin, Harmondsworth, 1976) apud Ham, C. and Hill, op. cit.
16
OFFE, Claus. *aws o+ ,otion o+ #e+or!ist State "olicies, retirado de Beru+abildungs #e+or! -
(ine .all Studie uber #e+or! "olitik, manuscrito apud PRZEWORSKY (1995: 119).
20
por Crenson, em que a classe poltica e a comunidade como um todo na cidade de Gary
temia pelas decises de investimento da )S Steel, o que acabou motivando a paralisia
decisria naquela localidade.
026 ' O Pro#!ema Ana!/t"$o da N&o'De$"s&o
Admitindo a pertinncia das proposies de Bachrach e Baratz, a no-deciso
pode tomar vrias formas. A mais direta e extrema aquela na qual invocada a fora
como meio de evitar que as demandas por mudanas na ordem estabelecida entrem no
processo poltico.
To direta, mas menos extrema, o constrangimento pelo exerccio do poder. As
possibilidades de sanes contra o iniciador de uma demanda potencialmente
ameaadora vo da cooptao
_
recompensas potenciais
_
at a intimidao
_
deprivao
potencial de coisas ou eventos valiosos. Segundo Selznick, uma forma particularmente
forte de cooptao a "democracia participatria. Esta d " oposio a iluso de que
tem uma voz, abafando a sua contestao, sem alterar em nada a poltica.
A terceira forma de no-deciso menos direta e a mais importante. Ela invoca
um bias existente no sistema poltico
_
uma norma, precedente, regra ou procedimento
_
para reprimir uma demanda ameaadora ou uma questo incipiente. Por exemplo, uma
demanda por mudana pode ter sua legitimidade condenada ao ser rotulada de
socialista, impatritica, imoral ou violadora das regras ou procedimentos estabelecidos.
Pode-se tambm desviar uma ameaa submetendo-a a comits ou comisses para
estudo detalhado e prolongado ou conduzindo-a atravs de rotinas demoradas e
ritualsticas que so construdas nos diversos sistemas polticos. Tticas como estas, que
so um meio muito efetivo de controlar qualquer procura por inovao, so
particularmente eficazes quando empregadas contra grupos transitrios ou fracamente
organizados
_
como, por exemplo, estudantes, pobres
_
que tm dificuldades em suportar
delongas. Outra forma controladora de demandas o uso de apelos simblicos,
21
baseados em normas do sistema, de forma a distorcer ou transformar uma demanda
ameaadora em incua.
A quarta e mais indireta forma de no-deciso envolve o remodelamento ou
fortalecimento da mobilizao do bias, de forma a bloquear as ameaas alocao de
valores existentes. Por exemplo, a administrao de uma universidade pode estabelecer
regras e procedimentos adicionais para processar as demandas por mudana
apresentadas por estudantes. Outra ttica reforar as barreiras existentes ou construir
outras novas contra os esforos ameaadores de aumentar o escopo do conflito. Por
exemplo, as demandas dos inquilinos podem ser neutralizadas ou obscurecidas com o
argumento de que as relaes proprietrios-inquilinos so de natureza puramente
privada. Similarmente, a dominao de grandes corporaes sobre as pequenas pode
ser perpetuada com o argumento da proteo ao sistema de livre empresa.
Em "Two Faces of Power, Bachrach e Baratz aconselham que o pesquisador
comece sua investigao pela mobilizao do bias presente na instituio que est sendo
observada. Tendo analisado os valores dominantes, os mitos, os procedimentos polticos
estabelecidos e as regras do jogo, deve-se fazer uma cuidadosa verificao de quais
pessoas ou grupos ganham com o bias existente e quais so prejudicadas por ele. Em
seguida, deve-se investigar a dinmica da no-deciso, isto , examinar at que ponto e
de que forma os defensores do status /uo influenciam aqueles valores comunitrios e
aquelas instituies polticas que tendem a limitar o escopo do processo decisrio s
questes "seguras. S ento, depois de verificar a segunda face do poder, o
pesquisador deveria utilizar a abordagem pluralista: analisar a participao nas decises
concretas que so tomadas.
No entanto, em "Power and Poverty (1970), os mesmos autores sugerem a
seqncia inversa, isto , que o pesquisador comece a investigao verificando um
conjunto de decises tomadas, de forma a que ele tenha uma lista dos indivduos e
grupos que participaram, abertamente ou nos bastidores, do processo de resoluo de
conflitos. O estudo detalhado das decises daria, segundo eles, valiosas dicas sobre a
mobilizao do bias existente, que se reflete nos rituais e regras do jogo operativos nas
instituies tomadoras de deciso. Assim, o pesquisador teria uma viso a respeito de
22
que pessoas ou grupos so desfavorecidos como resultado da mobilizao do bias e se,
e em que extenso, os seus interesses so expressos no sistema poltico. Esta segunda
viso nos parece mais apropriada, pois julgamos necessrio que se tenha um
conhecimento mnimo do jogo de poder na comunidade sob anlise para que se possa
comear a investigar as decises no tomadas. A identificao daqueles que ganham e
perdem com uma determinada deciso proporciona pistas teis para o entendimento de
como aquela deciso foi ou no tomada. A anlise da participao na deciso um meio
no apenas de identificar quem exerce poder-autoridade-influncia e como o exerce, mas
tambm de obter indicativos com relao natureza e a extenso da no-deciso.
17
Ao conclurem "Two Faces of Power (1962), Bachrach e Baratz rejeitaram
previamente qualquer crtica a respeito das dificuldades empricas da abordagem da no-
deciso. Segundo eles, a reao dos pluralistas aos aspectos subjetivos do poder peca
por considerar os elementos no-mensurveis como sendo irreais. As suas previses se
confirmaram. Os crticos, de uma maneira geral, reconhecem a importncia terica do
conceito, que a maior inovao de Bachrach e Baratz, mas questionam o seu valor
emprico, a possibilidade de medir objetivamente a no-deciso. As discordncias entre
os pesquisadores gerou tanta controvrsia que desencorajou novas investigaes na
rea, chegando Wolfinger (1974) a concluir que "o poder no um conceito emprico
muito til ou interessante.
Este autor concorda que a abordagem de Bachrach e Baratz importante para o
estudo da poltica, mas em vrios aspectos relevantes o critrio que eles propem requer
dados difceis ou mesmo impossveis de serem obtidos, tais como: medir a antecipao
de respostas dos polticos aos cursos de aes alternativos; definir a absteno de forma
a distingui-la da apatia ou desinteresse de participar; medir e estimar o impacto dos
valores polticos, procedimentos, instituies e as atitudes das pessoas com relao s
regras do jogo; e identificar os seus responsveis.
17
Com estes dois objetivos em mente, Bachrach e Baratz conscientemente evitaram o uso de um
formato pr-determinado para entrevistas. Todas as entrevistas foram no estruturadas e todas as
questes abertas. Eles se preocuparam em encorajar cada entrevistado a descrever, sob o seu
prprio ponto de vista, como o processo poltico funcionava na cidade de Baltimore, isto , que
assuntos entravam ou no na arena poltica para serem decididos e por que sim ou por que no;
quem quer o qu, quando e por qu; e quem ganha o qu, quando e como. Uma vez incitados a
falar nesta direo, os entrevistados ficavam virtualmente livres, com os entrevistadores se
limitando a solicitar esclarecimento ou aprofundamento de alguns pontos e perguntas quando
alguma observao, apesar de no ter sido manifestada expressamente, estava subentendida.
23
O cerne do problema, segundo Wolfinger (1971), a dificuldade para identificar
as no-decises, pois seria necessrio determinar os "reais interesses, que nem sempre
so aqueles que os indivduos envolvidos dizem ser. Alm da dificuldade em obter estes
dados, Wolfinger faz objees tambm s concluses sobre o poder poltico que so
retiradas deles. Ele argumenta que aqueles que so responsveis por uma determinada
instituio ou procedimento podem no ser os beneficirios das mesmas; os fatores que
aumentam a participao na poltica podem no aumentar a participao na distribuio
dos benefcios pblicos; no h uma moeda corrente que possa representar o valor das
unidades de poder de todas as no-decises que aparecem. Mesmo quando se obtm
algum dado a respeito da no-deciso, apenas um quadro parcial e enviesado da
estrutura de poder obtido e nem todos os aspectos da no-deciso seriam estudados.
Wolfinger afirma acreditar que as pesquisas empricas futuras a respeito do poder e da
no-deciso continuaro neste padro, isto , apenas iluminando aspectos da questo,
mas nunca se aproximando da explicao precisa ou completa. Na opinio dele, "este
fato no deplorvel, principalmente se pensarmos que, neste mundo complexo e
imperfeito, o valor da teoria pode ser medido pela sua utilidade em facilitar a pesquisa
emprica.
Neste sentido, Frey (1971) concorda com Wolfinger de que as sugestes de
Bachrach e Baratz so inadequadas e de que a pesquisa das no-questes
18
difcil. No
entanto, ele considera que estas ltimas so um aspecto vital da poltica e possvel
analis-las, sendo prefervel uma pobre mensurao de um fenmeno extremamente
importante do que uma excelente mensurao de um fenmeno trivial. O autor aconselha
que se tome cuidado para que as atribuies subjetivas e ideolgicas, disfaradas de
concluses objetivas ou cientficas, no se transformem em areia movedia sobre a qual
ns tentamos basear a anlise do poder.
Frey considera que ainda mais importante do que a objeo da subjetividade a
vastido das demandas de pesquisa. Segundo ele, mesmo que as descobertas no
sejam completamente perfeitas, que a pesquisa seja difcil e provavelmente vagarosa, ela
parece ser possvel, promissora e essencial. O autor faz a seguinte sugesto quanto aos
18
Frey define uma "no-questo como uma situao em que h um uso efetivo do poder por um
determinado ator A no sentido de evitar que o ator B chegue a tentar exercer alguma influncia.
24
procedimentos a serem utilizados na anlise das no-questes: o pesquisador deve,
antes de tudo, determinar e justificar o exame de certos no-eventos como possveis
indicativos de relaes de poder; em seguida, ele deve ser capaz de mostrar
empiricamente que a recusa de algum ator
_
elite ou no elite
_
em tentar influenciar foi
significativamente causada por algum outro ator no sistema ao invs de ser uma deciso
autnoma.
Esta posio no compartilhada por Polsby, que entende que tanto o estudo de
Bachrach e Baratz em Balti!ore, quanto o de Crenson em Gary e (ast Chicago,
poderiam ser pesquisados com as tcnicas de anlise da deciso. Se algum deseja
chamar os tpicos desconsiderados ou nascentes de no-questes, no h nenhum
impedimento. A objeo de Polsby refere-se afirmativa de que esta seria uma forma
nova e empiricamente vivel de anlise poltica.
As crticas mais severas abordagem da no-deciso vm de Geoffrey Debnam
(1975), para quem o conceito no oferece nenhum meio novo de identificar e estudar as
caractersticas menos aparentes da vida comunitria: no proporciona nada que j no
seja oferecido pela abordagem da deciso e no tem nenhum valor emprico. Ele afirma
que Bachrach e Baratz podem simplesmente estar criando um neologismo intil e
suprfluo. Na sua viso, se um pesquisador quer analisar algum problema numa
comunidade, deve faz-lo com base nas decises que foram tomadas. A anlise daquilo
que no decidido no melhora o entendimento do problema.
Segundo Debnam, correto dizer que o trabalho emprico de Dahl no exemplifica
o mbito de sua discusso, mas esta crtica se aplica com a mesma intensidade aos
prprios esforos de Bachrach e Baratz neste campo. Eles no acrescentam nenhuma
perspectiva metodolgica nem terica. Embora a no-deciso possa identificar uma
lacuna no estudo do poder, ela no avana na sua explicao. Debnam argumenta que a
estratgia de pesquisa de Bachrach e Baratz no sugere nenhum meio de examinar ou
avaliar a significao da mobilizao do bias e a pergunta "por que isto ou aquilo no
aconteceu? traz a mesma demanda metodolgica do seu oposto, isto , "por que isto ou
aquilo aconteceu?.
25
Rebatendo as crticas, Bachrach e Baratz afirmam que as diferenas entre eles e
Merelman, Wolfinger e Debnam so conceituais e epistemolgicas. Segundo eles,
"todos os trs de nossos severos crticos foram capazes de demonstrar, pelo
menos na viso deles, que a verificao emprica da no-deciso difcil, ou
at mesmo impossvel. No entanto, nenhum deles foi capaz de demolir a
proposio de que a segunda face do poder realmente exercida no mundo
real...
Bachrach e Baratz consideram que, na ausncia de uma estrutura conceitual que
proporcione uma base adequada para observar a interao das duas dimenses do
poder com as instituies polticas e os valores sociais predominantes, o analista estar
apenas parcialmente equipado, limitado a estudar apenas a primeira face do poder.
A soluo sugerida por Bachrach e Baratz que, com certeza, no agrada aos
empiricistas, seria a adoo de um modelo que incorpore hipteses que, embora difceis
de serem verificadas empiricamente, obrigue o investigador a explorar uma gama maior
de aspectos da poltica dentro de um contexto de poder. "Pode ser que o produto da
pesquisa seja impressionista ou mal suportado por dados, mas melhor isto que pactuar
com o erro de ignorar completamente os elementos de difcil compreenso.
Ao resumirem a essncia da diferena que existe entre eles e os seus crticos,
Bachrach e Baratz afirmam:
"Para ns, mas no para Debnam e o seu grupo, o teste do valor de uma
construo a contribuio que ela fornece no sentido de trazer uma
compreenso completa da natureza e usos do poder em um sistema poltico.
A verificao emprica muito desejvel, mas no o mais importante. O
principal uma estrutura conceitual slida. Neste sentido, estamos
construindo, os empiricistas dogmticos, ao contrrio, resistem.
027 ' O Pro#!ema do Ator P8#!"$o
26
As anlises sobre o poder e o processo decisrio costumam privilegiar os atores
privados, menosprezando a atuao dos agentes pblicos, pois estes seriam meros
instrumentos nas mos de grupos, classes ou elites. Esquecem que, muitas das vezes,
so eles os principais atores do jogo poltico, controlando os mais importantes recursos
de poder: conhecimento tcnico, capacidade de veto e controle de votos, da imprensa, da
agenda poltica, da mquina estatal, da gesto das polticas pblicas. De acordo com
aquelas abordagens, o Estado aparece como simples mediador de conflitos e garantidor
dos interesses hegemnicos. Embora concordemos que o Estado tambm desempenha
estas funes, importante considerar o seu papel no jogo poltico e no processo
decisrio como um ator individual dotado de preferncias e recursos prprios.
Segundo Nordlinger (1981), o Estado busca maximizar a sua autonomia e
liberdade e capaz de agir com independncia diante das presses dos atores sociais,
uma vez que o mesmo possui diversas fontes e recursos de poder. Na viso daquele
autor, Estado e sociedade so esferas distintas e exibem predilees diferenciadas. A
sua posio a de que:
"as preferncias do Estado so pelo menos to importantes quanto aquelas
da sociedade civil (...) o Estado democrtico no autnomo apenas por que
freqentemente age de acordo com suas prprias preferncias, mas tambm
e, principalmente, por que age mesmo quando tais preferncias divergem das
demandas dos grupos mais poderosos na sociedade civil.
Nordlinger afirma que existem trs situaes de autonomia do Estado, a saber: (1)
quando o Estado age de acordo com suas prprias preferncias, que divergem das
preferncias da sociedade; (2) quando as preferncias do Estado e da sociedade so
divergentes e as autoridades pblicas agem de modo a provocar uma mudana nas
preferncias da sociedade; (3) quando as preferncias do Estado e da sociedade no
divergem, mas uma influencia a outra para que cheguem a uma convergncia.
A concepo de autonomia proposta por Nordlinger no significa que o Estado
paire acima da sociedade, sendo as suas preferncias totalmente desvinculadas do
ambiente social. Esse vnculo existe e relevante para a formao do leque de opes
dos agentes pblicos, mas isso no significa que estas sejam determinadas pelos
constrangimentos sociais. As aes destes agentes no se apresentam como adversas
27
s preferncias dos atores sociais, mas colocam-se acima dos interesses parciais e
imediatos da sociedade.
De acordo com a concepo de Nordlinger (1981), o conceito de autonomia do
poder pblico inclui mais que o governo e/ou as agncias burocrticas; abrange todos os
agentes pblicos. Quando delimita a preferncia do Estado, este autor refere-se a uma
unidade especfica do Estado
_
um comit do Parlamento, uma diretoria, um Ministrio,
etc
_
que se impe quando outras agncias pblicas so indiferentes questo ou no
possuem recursos intra-Estado para afetar a deciso final.
A contribuio de Nordlinger importante ao trazer para a anlise a participao
do ator pblico. No entanto, discordamos de seu posicionamento de que este seria
sempre autnomo nas decises e no-decises tomadas em um sistema poltico.
Acrescentamos a sugesto de que, nos momentos em que o Estado e suas instituies
esto enfraquecidas, abre-se espao para o predomnio de outros atores. Seria o caso,
por exemplo, dos momentos de crise de legitimidade, alm dos perodos anrquicos ou
revolucionrios.
Alm disso, a noo de autonomia estatal no deve ser vista como um jogo em
que o Estado ganha e a sociedade inevitavelmente perde. Trata-se de um jogo em que o
primeiro ocupa posio fundamental, ou at mesmo decisiva, mas sujeito a influncias e
derrotas conjunturais e estruturais.
19
Krasner
20
coloca em dvida a autonomia completa
do Estado com o argumento de que os governantes podem ter a capacidade de escolher
seus prprios objetivos, mas podem ser limitados em funo da estrutura econmica. A
propriedade privada do capital impe limites ao Estado ao impedir-lhe de comandar os
investimentos e a capacidade de trabalho. Dessa forma, ao adquirir a capacidade de
intervir na economia, os atores econmicos passam a buscar o seu controle. O resultado
que, medida em que a capacidade estatal de implementar suas preferncias
aumenta, sua capacidade de formul-las independentemente diminui.
19
Segundo Przeworsky (1995), "autonomia um instrumento eficiente de anlise quando indica
uma entre diferentes situaes histricas possveis.
20
KRASNER, Stephen D. Approaches to the State0 Alternatia Conceptions and Hystorical
1yna!ics. Comparative Politics 16:223-246 apud PRZEWORSKY (1995, p. 47).
28
A nossa sugesto a da existncia de uma situao "intermediria, isto , o
Estado no seria to autnomo quanto supe Nordlinger e nem mero instrumento de
grupos, classes ou elites. Mesmo que se admita esta segunda opo, necessrio que o
Estado disponha de uma certa independncia de segmentos particulares para que possa
atender aos interesses das elites como um todo, uma vez que freqentemente no existe
uma frao hegemnica na sociedade.
importante observar, ainda, que no h possibilidade de se fazer uma
demarcao precisa entre a sociedade e o Estado, uma vez que os interesses estatais
no surgem do nada, mas dentro de um contexto de interao e contatos rotineiros com
a sociedade civil. Os polticos e os burocratas vivem em sociedade e suas percepes
das preferncias estatais so influenciadas por suas interaes sociais, at mesmo por
que eles freqentemente so recrutados das classes dominantes. Mesmo com a
possibilidade de se fazer prevalecer sobre os atores sociais, o Estado estar sempre, em
maior ou menor grau, sujeito influncia dos mesmos.
Outro ponto a considerar que pode tambm haver mudanas nas relaes e
predomnio do poder entre os prprios agentes do Estado, tais como a hegemonia do
Congresso Nacional, das Foras Armadas, de um segmento social sobre o Executivo ou
dos poderes regionais sobre a federao. Estamos de acordo com Nordlinger quando
este sugere que o Estado um ator importante e poderoso capaz de impor suas
preferncias (alocaes imperativas). Sugerimos, no entanto, relativizar esta concepo
21
e acrescentar a considerao de que as instituies estatais nem sempre esto em
harmonia entre si.
029 ' : G*"sa de Con$!*s&o
21
Almond (1988) concorda com esta posio ao assinalar que as abordagens "estatistas
precisariam relativizar a sua posio, tornando-a menos enftica. De acordo com esta crtica, o
exagero estaria em que o Estado, no limite, que constituiria o papel dos grupos e os manipularia
para atingir seus prprios objetivos. O poder estaria sempre dentro do aparato estatal, e no nos
grupos ou indivduos na sociedade (apud Cardoso, Regina, op. cit., p. 22).
29
Como foi mencionado, os diferentes paradigmas da Cincia Poltica divergem no
apenas na identificao dos atores que detm o poder em uma determinada sociedade,
mas tambm na prpria definio deste ltimo e nos mtodos para analis-lo. Nenhum
mtodo ou tcnica de pesquisa parece estar suficientemente amadurecido para identificar
satisfatoriamente a distribuio do poder em um sistema poltico.
Os mtodos decisional e reputacional utilizados pelos elitistas, mesmo sendo
insuficientes, podem servir como importantes auxiliares na identificao das estruturas de
poder em um determinado sistema poltico.
A abordagem decisional demonstra um certo avano sobre aquelas propostas
pelos elitistas
_
posicional e reputacional
_
, uma vez que procura trabalhar com dados
mais concretos (as decises que so efetivamente tomadas), ao invs de trabalhar com
as percepes que os indivduos tm a respeito da elite ou as posies ocupadas por
esta na hierarquia social, que podem no refletir o poder de fato.
O mtodo da no-deciso representa um complemento til em relao ao
decisional, a partir do momento em que se preocupa no apenas com as decises
concretas que so tomadas, mas tambm com os fatores que impedem que algumas
questes que possam ser ameaadoras aos interesses da elite sequer entrem na agenda
poltica e, caso consigam entrar, no amaduream ao ponto de provocarem uma deciso.
Enquanto os mtodos posicional e reputacional podem ser teis na identificao
do poder, os mtodos decisional e da no-deciso se preocupam com o exerccio do
poder. Considerando a insuficincia de cada uma das abordagens e o fato de elas serem
complementares, mais do que contraditrias, optamos por uma postura mais ecltica,
aproveitando o que cada uma tem para oferecer individualmente, no propsito de analisar
as estruturas de poder e o processo decisrio.
Assim, procuraremos identificar os grupos e indivduos que ocupam posies
formais de poder, como eles so percebidos pelos outros participantes do processo e as
decises que so ou no tomadas no mbito da Comisso Especial do Sistema
30
Financeiro Nacional ou em outras instncias decisrias que afetam o sistema como um
todo.
Tendo em vista que os instrumentos analticos do processo decisrio privilegiam a
participao de atores privados, subestimando o Estado como um agente poltico
independente e dotado de preferncias e recursos de poder prprios, utilizaremos a
noo de Nordlinger de "autonomia do Estado, de forma a explorar a possibilidade de
que o Executivo seja um ator poltico essencial para a no-deciso. Fazemos uma crtica,
no entanto, concepo de Nordlinger, sugerindo a possibilidade de que o Estado, ou
suas instituies, no seja to independente assim, ou pelo menos no o tempo todo.
No nosso estudo, estamos analisando a parte do Estado que julgamos a mais
poderosa no que se refere capacidade de determinar a agenda poltica do pas,
especialmente a do Congresso Nacional: o Poder Executivo.
Ao utilizar estas diversas abordagens, apresentamos uma resposta crtica de
Alford de que "cada paradigma tem uma tendncia de reivindicar para si uma capacidade
de explicao maior do que possui e de estender o domnio de seus conceitos para
responder a questes quando, na verdade, ele no capaz de faz-lo.
22
Finalmente, consideramos que as dificuldades tericas e metodolgicas com que
a Cincia Poltica se depara no devem desencorajar a busca de um caminho razovel
que nos permita analisar as relaes de poder e o processo decisrio, seno de uma
forma exata e absoluta, que pelos menos aponte sugestes razoveis e que nos
permitam traar, como Castro Santos,
23
"resultante de diferentes "vetores que
representem o "poder poltico dos vrios atores em disputa.
22
Alford, R. "aradig!s o+ #elations between State and Society. in L.N. Lindberg, R. Alford. C.
Crouch and C. Offe (eds). Stress and Contradictions in ,odern Capitalist (Lexington Books,
Lexington Mass., 1975 apud Ham and Hill (1993, p. 47).
23
Castro Santos, Maria Helena. "ol2tica e "ol2ticas de )!a (nergia Alternatia0 o caso do
pro3lcool. ANPOCS/Notrya, Rio de Janeiro, 1993.
31
Cap/t*!o 4 ' A Re(*!amenta-&o do S"stema F"nan$e"ro1 Ante$edentes ."st;r"$os
420 ' A Re3orma +an$r"a de 0<=7
Antes de iniciarmos a anlise propriamente dita, julgamos necessrio fazer uma
breve retrospectiva histrica sobre a estruturao do sistema financeiro no pas nas
ltimas dcadas e os ajustes pelos quais tem passado.
Em funo do espao ocupado pelo Banco do Brasil (BB) nos cenrios
econmico, poltico e social desde a sua criao em 1808, exercendo inclusive funes
de autoridade monetria, e considerando que a criao de um banco central significaria a
diminuio da sua importncia, o Brasil acabou sendo um dos ltimos pases de alguma
expresso econmica no mundo a criar este tipo de instituio.
Em 1931, o Diretor do Banco da nglaterra, Otto Niemeyer, veio ao Brasil para
opinar sobre a reforma financeira a ser empreendida pelo ministro da Fazenda, Jos
Maria Whitaker. Segundo Niemeyer, s haviam duas alternativas para a criao de um
banco central ortodoxo: a transformao do Banco do Brasil em banco central ou a
fundao de um instituto inteiramente novo que assumisse a incumbncia de emisso de
moeda. Na opinio dele, a primeira alternativa seria menos aconselhvel, pois o BB "era
em grande parte um banco comercial, o que no caracterstico de um banco central.
Seria mais fcil remover do Banco do Brasil as suas funes de banco central e entreg-
las a um nova instituio a ser criada. Com estas observaes, Niemeyer levantava uma
questo que viria a se constituir, durante muitos anos, num dos principais problemas da
poltica monetria brasileira: o relacionamento entre o Banco do Brasil e as demais
autoridades monetrias.
Em 2 de fevereiro de 1945, foi criada a Superintendncia da Moeda e do Crdito
(SUMOC), afinada com a orientao de instituies financeiras internacionais,
particularmente o FM e com o objetivo de exercer o controle do mercado monetrio e
32
preparar a organizao de um futuro banco central, dando uma dimenso de estabilidade
lgica instvel dos interesses polticos.
A SUMOC, no entanto, no nasceu com toda a fora, tendo em vista as
prerrogativas do Congresso no novo contexto democrtico e a capacidade do Banco do
Brasil de evitar o aparecimento de agncias que pudessem reduzir o seu duplo papel de
banco comercial e de autoridade monetria central. O BB era invencvel no Congresso,
dado o seu grande nmero de agncias no Pas e os financiamentos que concedia,
cruciais para o poder econmico e poltico das lideranas locais. Sendo assim, a
existncia de um banco central ficaria dependendo de um longo processo de
amadurecimento institucional e gerao de apoio e a SUMOC ficou sendo, inicialmente,
um apndice do Banco do Brasil, vez que a sua estrutura estava baseada neste ltimo,
utilizando inclusive suas instalaes e seus funcionrios.
Em 1947, o governo Dutra apresentou um projeto de lei para criao do Banco
Central. No entanto, apenas em 1954, foi apresentada uma segunda proposta para
regulamentar esta matria. Em 1959, foi apresentado novo substitutivo que, aprovado
pela Comisso de Constituio e Justia foi remetido Comisso de Economia, a qual,
por sua vez, props, em junho de 1962, a criao de uma Comisso Especial para emitir
parecer a respeito. Em agosto daquele ano, Daniel Faraco, relator desta Comisso,
apresentou novo projeto que foi objeto de intensas discusses no Congresso. Foram
apresentadas 118 emendas e trs outros projetos alternativos, cada um deles
representando interesses especficos: dos banqueiros, dos bancrios e da corrente
nacionalista. Em dezembro de 1963, foi aprovado novo substitutivo pela Comisso
Especial, cuja presidncia estava com o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) e a relatoria
com o Partido Social Democrtico (PSD).
Estando a conspirao contra o governo Goulart j em andamento, as foras
contrrias a ele conseguiram emperrar a votao da matria e ganhar, de forma que
pudessem elaborar, oportunamente, outra proposta que atendesse melhor aos seus
interesses. Com o efetivo golpe de Estado em 1964, o novo governo iniciou
imediatamente uma poltica de reordenamento institucional do pas, comeando pela
Reforma Bancria. O ministro da Fazenda, Octvio Gouveia de Bulhes, patrocinou o
33
bloqueio do substitutivo aprovado pela Comisso Especial e formou um grupo
extraparlamentar de cinco banqueiros para elaborar um novo projeto que serviria de
subsdio para uma nova proposta da Comisso. Tendo como relator o deputado Ulysses
Guimares (PSD), a Comisso apresentou novo substitutivo em 29 de julho de 1964 que
foi, enfim, aprovado pelo Congresso e sancionado pelo presidente da Repblica em 31
de dezembro daquele ano.
Assim, somente em 1964, com o regime militar e o fortalecimento do grupo que
arquitetou a criao da SUMOC, liderados por Otvio Gouveia de Bulhes e Eugnio
Gudin, foi possvel promulgar a lei 4595, de 31.12.64, que transformava aquela instituio
no atual Banco Central do Brasil. Com este dispositivo legal, foi tambm criado o
Conselho Monetrio Nacional (CMN), rgo que se responsabilizaria pela definio das
polticas e normas para o sistema financeiro, cabendo ao Banco Central a funo de seu
principal brao operacional.
A partir do movimento golpista e da cassao do mandato de vrios
parlamentares nacionalistas e ligados aos trabalhadores, a nova composio de foras
que passou a controlar o Estado brasileiro definiu as regras para a elaborao da referida
lei. Segundo Minella (1988), a nova legislao favoreceu as fraes que apoiaram o
golpe, especialmente os banqueiros, que passaram a ter grande influncia na
determinao da poltica financeira e creditcia do pas, seja na sua instncia mxima,
normativa e controladora do sistema - o Conselho Monetrio Nacional -, ou no Banco
Central, nas comisses consultivas e na direo das prprias instituies oficiais de
crdito como o Banco do Brasil, por exemplo.
Este favorecimento se revela pelo apoio que o segmento deu ao golpe e pelo fato
de que os bancos privados tiveram o seu status /uo preservado, como indicam
depoimentos dos prprios representantes destas instituies. Luiz Pessoa Mello,
presidente do V Congresso Nacional de Bancos,
24
manifestou este apoio afirmando ser a
"revoluo um marco histrico de igual ou maior significado que a abolio da
escravatura no sculo passado. Segundo ele, os representantes das foras sociais que
haviam sido derrotados eram "componentes desagregadores e contrrios aos interesses
24
Os Congressos Nacionais de Bancos eram realizados anualmente e indicavam as preocupaes
fundamentais, as diretrizes, as tendncias, a posio e reivindicao dos banqueiros.
34
do povo e mereciam uma amputao traumtica. Mello Flores, presidente do Sindicato
dos Bancos do Estado da Guanabara, afirmou que a lei "atendia perfeitamente, embora
"a estrutura aprovada tivesse que ser naturalmente desenvolvida posteriormente.
25
A delonga na deliberao deste assunto sugere a magnitude dos conflitos
envolvidos. De fato, trata-se de um processo intrincado, que exibe marchas e
contramarchas, sugerindo a presena de dificuldades na acomodao dos interesses em
jogo (Castro Santos, 1989: 130).
Embora a Reforma Bancria tenha favorecido em grande parte os banqueiros,
podia-se verificar, desde a sua elaborao, algumas discordncias entre eles prprios ou
entre eles e outros atores. Logo depois da promulgao da nova lei, j em 1965,
existiam duas correntes contraditrias: a dos grandes bancos, principalmente do Estado
de So Paulo, que defendiam a centralizao-concentrao e formao de
conglomerados financeiros, em oposio perspectiva de especializao e
compartimentalizao presente na lei 4.595; a outra corrente era formada por bancos
menores e outros grupos no-financeiros, os quais no viam com bons olhos uma
concentrao da oferta do crdito em poucos estabelecimentos e argumentavam que
eles poderiam, assim, monopoliz-lo.
Mesmo sem ter uma posio completamente homognea a respeito da reforma
bancria, os banqueiros em geral defendiam a transformao da SUMOC em Banco
Central. Segundo eles, o Banco do Brasil no poderia continuar sendo autoridade
monetria, j que, como era um banco comercial que atuava no mercado, estaria desta
forma fiscalizando a si mesmo.
26
Esta era tambm a proposta do FM, BRD e BD, que
contrastava com as da Confederao Nacional dos Trabalhadores nas Empresas de
Crdito
_
CONTEC e da Federao das ndstrias do Estado de So Paulo
_
FESP, as
quais criticavam uma possvel debilitao do Banco do Brasil.
Embora esvaziado em suas funes, o BB no perdeu a caracterstica de
autoridade monetria. Continuou a executar o servio de compensao de cheques, a
25
Estes e outros exemplos esto em Minella (1988, p. 117-120).
26
Situao que acabou se invertendo com a nova transformao. Os bancos privados que
passaram a ser seus prprios fiscais, a partir do momento em que o Banco Central criado passou
a ser muitas vezes dirigido por seus prprios representantes.
35
receber os depsitos voluntrios dos bancos comerciais e a realizar algumas operaes
de interesse do governo federal atravs do mecanismo da Conta Movimento.
424 ' Con$entra-&o> Centra!"?a-&o e Modern"?a-&o do Mer$ado +an$r"o
De meados da dcada de 60 at o final da dcada de 70, mesmo contrariando a
filosofia da lei 4595, ocorreu uma considervel concentrao das instituies bancrias
privadas no Brasil. Esta se deu atravs da fuso, incorporao ou falncia de algumas
destas instituies. Dos 296 bancos privados nacionais existentes em 1965, restavam
apenas 142 em 1970, e 69 em 1975
_
23% do que existia em 1965
_
, ficando neste
patamar at a dcada de 80. No mesmo perodo, os bancos estatais se mantiveram em
torno de 27 instituies.
Esta reduo do nmero de bancos e, conseqentemente, da concorrncia, se
deu em benefcio dos bancos maiores, que cresceram, se fortaleceram e criaram uma
estrutura com caractersticas oligopolistas. De fato, a participao destas instituies no
percentual dos depsitos totais do sistema aumentou consideravelmente nos ltimos 30
anos, como mostra o quadro a seguir:
QUADRO 1
Participao dos Maiores Bancos nos Depsitos Totais do Sistema Financeiro Nacional
(%)
BANCOS 1955 1965 1970 1980 1995
5 maiores 18 18,8 28,7 32,2 56,8
10 maiores 33,6 31,9 42,8 54,4 76,0
20 maiores 52,4 48,5 60,4 73,4
_
30 maiores 63,9 61,0 72,7 81,4
_
Fonte: Minella (1988:150); os dados de 1995 foram retirados do ranking Gazeta Mercantil (20/03/95)
Analisando outros dados contbeis, verificamos que os 21 maiores bancos
27

_
num universo de 111
_
controlavam 80% do ativo e 86,74% do patrimnio lquido de todo
o sistema em 1980. Se considerarmos apenas os bancos privados nacionais,
observaremos que os cinco maiores detinham, em 1980, 42,5% do total do ativo e os dez
maiores 65,45%. No lado do passivo, os cinco maiores respondiam por 54,03% do
patrimnio lquido e os dez maiores por 78,35%.
27
nclui-se todos os bancos: privados nacionais e internacionais, estatais federais e estaduais.
36
Para reforar a idia de estruturas monoplicas ou oligoplicas no sistema
financeiro, Minella (1988) acrescenta a anlise geogrfica e demonstra o predomnio de
alguns poucos bancos nos Estados mais importantes do pas, com caractersticas de
diviso do mercado entre eles.
28
Assim, identifica-se uma evidente concentrao das
agncias do Bamerindus no Paran, do Sul Brasileiro no Rio Grande do Sul, do
Econmico na Bahia, do Nacional em Minas Gerais, do Unibanco no Rio de Janeiro. J
em So Paulo, devido dimenso daquele mercado, todos os grandes bancos tinham
um considervel percentual de suas dependncias naquele Estado, com destaque para o
Bradesco e o ta. Alm da preferncia dos bancos por alguns estados, Minella verificou
um alto ndice de concentrao - em torno de 70 a 90% - das agncias dos dez maiores
bancos em cada um dos estados.
Segundo Minella (1988), a concentrao e a centralizao do sistema financeiro
brasileiro ocorreu em estreito vnculo com o Estado e a partir dele. Nenhuma concluso
pode ser tirada, sem a anlise das intervenes exercida pelo Estado neste processo, por
meio das seguintes polticas: incentivos fiscais e facilidades legais para as fuses e
incorporaes; restrio abertura de novas agncias pelos bancos privados, o que
provocou a expanso dos grandes bancos pela incorporao dos menores; controle do
crdito que favorecia a acumulao de capital do setor financeiro; facilidades creditcias
do Banco Central para a incorporao de instituies financeiras; manuteno de
mecanismos institucionais que facilitavam as manobras especulativas e aumentavam as
fontes de lucro do setor.
Diversas explicaes foram dadas por agentes do governo ou por representantes
dos bancos privados para justificar a poltica de centralizao-concentrao: os bancos
brasileiros necessitavam de dimenses compatveis com a concentrao do setor
industrial e do comrcio (a grande indstria e a grande casa comercial preferem o grande
banco) e com a participao na economia internacional; os bancos nacionais precisavam
melhorar a sua competitividade para contrabalanar os bancos internacionais; era
necessrio haver um equilbrio com a capacidade de competio do Banco do Brasil, o
que s poderia ser feito atravs do fortalecimento dos bancos privados. O principal
28
O Presidente da Febraban comentava, em 1978, em resposta s crticas de que o sistema
bancrio nacional era oligopolizado que "se o oligoplio existe no setor financeiro, ele estaria
caracterizado pela presena hipertrofiada de instituies estatais (Jornal do Brasil, 30.07.78,
Primeiro Caderno, p. 33).
37
argumento, no entanto, era a reduo dos custos operacionais e a economia de escala
que adviriam deste processo, com a conseqente possibilidade de queda da taxa de
juros que, por sua vez, beneficiaria a toda a sociedade.
29

Outra transformao importante por que passaram os bancos brasileiros nestas
ltimas trs dcadas refere-se notvel modernizao destas instituies e do sistema
como um todo na intermediao de recursos a curto prazo, estando atualmente entre os
mais desenvolvidos e mecanizados do mundo. interessante observar que tal
modernizao foi, em boa parte, impulsionada pelos altos ndices de inflao que o pas
sofreu nestes ltimos anos. A situao inflacionria criou uma necessidade de giro
permanente como forma de defesa, pois qualquer dinheiro "parado em conta corrente
significaria prejuzo certo. Paralelamente, aumentava-se de forma considervel o nmero
de papis e operaes (cheques, requisies de tales, extratos, cartes de crdito,
saques, depsitos, pedidos de saldo, aplicaes, retiradas, transferncias, enfim,
praticamente todas as operaes bancrias sofreram algum incremento). Os bancos, com
os grandes beneficios provocados pela inflao alta, foram capazes de responder a estas
demandas e promoverem o aperfeioamento do sistema no que se refere ao aspecto
operacional.
30
426 ' A E@t"n-&o da Conta Mo%"mento
Na dcada de 1980, a principal mudana no sistema financeiro concretizou-se
com um voto do Conselho Monetrio Nacional, em fevereiro de 1986, que congelou e,
conseqentemente, extinguiu a chamada Conta Movimento. Tratava-se de mecanismo
criado em maro de 1965, que tinha como objetivo possibilitar ao recm-criado Banco
Central o incio de suas operaes, atravs do Banco do Brasil e de forma provisria,
enquanto montava a sua estrutura. Com o passar do tempo, a Conta Movimento no
apenas se manteve como aumentou sua importncia, pois os sucessivos governos foram
29
Embora tenha havido alguns ganhos de eficincia com o processo de conglomerao, isto no
motivou a reduo da taxa de juros.
30
sto no significa, no entanto, que tenha havido grandes avanos no que concerne eficincia e
produtividade destas instituies, uma vez que o ganho "fcil proporcionado pela inflao
desmotivava a sua busca.
38
descobrindo que era um mecanismo extremamente gil e flexvel para cobrir diferentes
tipos de gastos, sem precisar se preocupar com sua incluso no oramento fiscal.
O Banco do Brasil tinha autonomia para sacar desta conta, a descoberto e a
custo zero, no intuito de realizar, dentre outras, as seguintes operaes de interesse do
governo federal: custeio agrcola, garantia de preos mnimos, aquisio de produtos
agrcolas, formao de estoques reguladores para garantir a normalidade do
abastecimento, cobertura de substituir da conta petrleo, pagamentos de avais do
Tesouro Nacional, pagamento de dvidas no honradas pelas empresas estatais no
exterior (aviso GB-588), execuo de programas especiais tais como o Programa de
Redistribuio de Terras e de Estmulo Agroindstria do Norte e Nordeste
(PROTERRA), o Programa de Desenvolvimento do Nordeste (POLONORDESTE), o
Programa Nacional de Aproveitamento de Vrzeas rrigveis (PROVARZEAS) e o
Programa Nacional do lcool (PROALCOOL).
O objetivo principal do congelamento da Conta Movimento era o de incorporar
todos os dispndios de responsabilidade do Governo Federal no oramento fiscal. Desta
forma, o oramento monetrio passaria tambm a ser submetido previamente
apreciao do Poder Legislativo, o que contribuiria para um controle mais efetivo das
finanas pblicas, reduzindo o d'+icit do governo e, conseqentemente, a inflao. Alm
deste propsito, pretendia-se ainda: a) rever as funes do Banco Central, repassando
as atividades de fomento para o Banco do Brasil e restringindo sua atuao aos campos
que so prprios de um banco central clssico, tais como: redesconto de liquidez,
depsito compulsrio do sistema bancrio, operaes de mercado aberto, operaes
cambiais, administrao do meio circulante, fiscalizao e controle do sistema financeiro;
b) redefinir as funes do Banco do Brasil, retirando-lhe as prerrogativas de autoridade
monetria; c) transferir a administrao da dvida pblica do Banco Central para o
Ministrio da Fazenda, que passaria a determinar quanto e quando emitir ttulos pblicos,
ficando o primeiro responsvel apenas pela operacionalizao.
Embora s se tenha conseguido decidir a respeito deste tema em 1986, as
primeiras propostas j haviam sido colocadas dez anos antes pelo ento ministro Mrio
39
Henrique Simonsen. No final de 1984, por presso do FM e dos bancos privados,
31
o
Ministrio da Fazenda e o Banco Central tentaram realizar uma reforma bancria na
surdina, de forma a garantir, j naquele momento, uma reforma que dificilmente
conseguiriam no futuro governo Tancredo Neves.
O Poder Executivo, mesmo sendo ele o principal incentivador da medida, sabia
que a extino da Conta Movimento iria diminuir as facilidades que o presidente da
Repblica e as autoridades econmicas tinham para gerir as contas pblicas, alm de
subtrair-lhes boa parte de seu poder. Esta foi uma das principais razes para se fazer as
reformas aos poucos. J o Legislativo sairia ganhando com a medida, pois teria restitudo
o seu poder de influir na programao monetria, inclusive no controle do d'+icit pblico e
na concesso de subsdios aos diversos setores da economia.
Dentro do Conselho Monetrio Nacional, onde os banqueiros contavam com trs
representantes
32
, havia o temor de que a chamada Reforma Bancria
33
ganhasse maior
amplitude, saindo da discusso tcnica para a poltica. O debate sobre aquele tema no
Congresso Nacional poderia levar ao questionamento de suas atribuies.
O Banco do Brasil, o principal envolvido na controvrsia, se dividia entre a sua
cpula e as suas corporaes de funcionrios. O presidente Camilo Calazans, assim
como o seu antecessor, Roberto Colin, defendiam a medida, desde que fosse tomada
depois de ampla discusso no Congresso Nacional e que o Banco passasse a ter acesso
a todos os instrumentos de captao de recursos, competindo em igualdade de
condies com os bancos privados, alm de receber do governo as verbas que o mesmo
quisesse aplicar em reas de interesse social. Esta seria, no pensamento de Calazans, a
chance para o BB voltar a ocupar os 31,3% do mercado que detinha em 1964 e sair do
baixo ndice de 7,4% que ocupava em 1985. Segundo Calazans, "o Banco do Brasil
pretendia continuar sendo uma instituio firmemente plantada na rea rural, mas com
um p nos centros urbanos, apoiando preferencialmente as pequenas e mdias
empresas. J os funcionrios, cuja reao foi exercida atravs de suas lideranas
31
FM exige reforma bancria este ano, Jornal 4 (stado de S&o "aulo , 16.12.84, p. 60.
32
Amador Aguiar (Bradesco), Pedro Conde (Banco de Crdito Nacional) e ngelo Calmon de S
(Banco Econmico).
33
Esta, a exemplo da reestruturao empreendida em 1964, embora em dimenso menor, tambm
foi denominada Reforma Bancria.
40
sindicais, viam na medida uma forma de esvaziamento da nstituio e um primeiro passo
para a sua privatizao. Temiam que, como conseqncia, houvesse o fechamento de
agncias e a demisso de empregados.
34
Com a nova medida, o Banco do Brasil perdeu definitivamente todas as
prerrogativas que ainda lhe restavam de autoridade monetria, mas ficou livre de
algumas amarras que a condio de caixa do Tesouro Nacional lhe impunham. Na
mesma reunio em que congelou a Conta Movimento, o CMN autorizou o BB a atuar
livremente na captao de depsitos de poupana, na venda de cotas de fundos de
renda fixa e de aes e ainda na venda de seguros, colocando impedimentos para atuar
em alguns outros segmentos. A partir daquele momento, todos os crditos do Tesouro
realizados pelo Banco seriam efetivados mediante suprimento especfico de recursos e
sob adequada remunerao nstituio. No entanto, desde ento, o Banco do Brasil
passou a ter constantes conflitos com as autoridades monetrias, seja pela no
autorizao em atuar em alguns segmentos do mercado
35
em que atuam os bancos
privados, seja pela no remunerao de alguns servios prestados ao governo federal ou
gastos com subsdios no reembolsados.
36
427 ' A Tentat"%a de Re3orma sem a Part"$"pa-&o do Con(resso Na$"ona!
Em 1985, o Banco Mundial (BRD) e o governo brasileiro iniciaram conversaes
sobre um emprstimo de ajuste do setor financeiro. Em meados de 1987, o BRD
ofereceu um emprstimo de US$ 500 milhes para que o governo brasileiro promovesse
uma reforma no sistema financeiro, de acordo com algumas diretrizes bsicas. Na opinio
deles, o sistema financeiro brasileiro era extremamente amarrado em normas e regras e
a reforma deveria se dar no intuito de desregulamentar o setor, ampliar a eficincia e
34
Aps a perda da conta movimento e a mudana da caracterstica do Banco, os salrios dos
funcionrios sofreram perodos de "achatamento e quase sempre esteve presente as ameaas de
fechamento de agncias e demisso de funcionrios. Neste ltimo aspecto, cabe destacar que os
bancos privados promoveram sensveis cortes no seu quadro de pessoal na ltima dcada,
enquanto o Banco do Brasil e outros bancos oficiais praticamente mantiveram o seu quadro.
35
A caderneta de poupana rural (poupana-ouro), por exemplo, s veio a ser autorizada pelo
Banco Central um ano aps a extino da conta movimento, embora tenha entrado na negociao
poltica para a implantao da medida.
36
nformaes oficiosas garantem que a dvida do governo federal para com o Banco do Brasil
est em torno de US$ 10 bilhes.
41
diminuir os custos de intermediao financeira. O projeto a ser formulado pelo Brasil
deveria buscar o enxugamento da participao estatal no setor, com a extino ou fuso
dos bancos estaduais e regionais, e a reviso dos papis dos bancos federais. Foi isto
que os trs diretores do Banco Central
37
ouviram quando viajaram a Washington para
discutir com o BRD a reformulao do sistema.
O projeto apresentado pelo Banco Central tinha como proposio mais importante
a criao de bancos mltiplos
_
fuso dos bancos de investimento,
38
de fomento ou de
poupana com o banco comercial em uma nica pessoa jurdica.
39
Esta medida unificaria
a contabilidade, desvincularia as fontes de captao e aplicao, reduziria os problemas
de liquidez, agilizando os servios e melhorando a eficincia administrativa e operacional
destas instituies. Outro ganho importante refere-se tributao dos lucros. De acordo
com as regras at ento vigentes, um grupo deveria pagar imposto de renda sobre o
resultado positivo de suas subsidirias, mesmo que houvessem o resultado de outras
subsidirias fosse negativo.
Na verdade, a criao dos bancos mltiplos era uma demanda dos grandes
bancos privados desde a regulamentao do sistema em 1964. Mesmo no tendo
conseguido incluir esta possibilidade no dispositivo legal (lei 4.595), eles no deixaram de
realiz-la na prtica. A proposta do Banco Central viria simplesmente oficializar uma
situao existente, pois h muito que os conglomerados financeiros j atuavam em todas
as reas do sistema.
O projeto do Banco Central encontrou forte oposio no Banco do Brasil, uma vez
que a este ltimo no seria permitido transformar-se em banco mltiplo. O BB
apresentou, ento, uma proposta alternativa e sugeriu que o assunto fosse encaminhado
pelo Poder Legislativo, de forma a propiciar amplo debate na sociedade. Naquela
instncia, houve tambm grande reao contra a proposio do Banco Central, a qual
37
Diretores da rea Bancria - Wadico Waldir Bucchi, da rea de Mercado de Capitais - Luiz
Aranha Corra do Lago e da Dvida Pblica - Alkimar Ribeiro Moura.
38
nstituio financeira especializada basicamente em operaes de participao ou financiamento,
a mdio e longo prazos, para suprimento de capital fixo ou de giro, mediante a aplicao de
recursos prprios ou de terceiros.
39
De acordo com este critrio, o Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal no poderiam atuar
com tal classificao, pois no possuam banco de investimento e a caracterizao de banco de
fomento seria limitada ao BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social) e aos
bancos estaduais de desenvolvimento.
42
acabou sendo aprovada pelo Conselho Monetrio Nacional em reunio de 20.09.88, a
despeito da reao de grande parte dos parlamentares federais, os quais julgavam que a
questo deveria ser decidida por eles.
Uma das conseqncias desta reforma proposta pelo Banco Central e avalizada
pelo Banco Mundial foi a proliferao dos bancos estrangeiros no pas.
40
Com a criao
dos bancos mltiplos, muitos destes bancos puderam vir para o Brasil participando com
at 50% do capital de instituies brasileiras. Este fato talvez justifique a mudana de
discurso dos banqueiros, que passaram aceitar a concorrncia com os bancos
internacionais.
Em agosto de 1989, o assunto voltou tona e foi notcia dos principais jornais do
pas. As publicaes falavam em um emprstimo de US$ 1,5 bilho ao Brasil,
condicionado realizao de mudanas no sistema financeiro que incluam os seguintes
pontos: liquidao ou privatizao de bancos estaduais e federais, inclusive do BB;
extino de crditos subsidiados agricultura, s pequenas e mdias empresas e aos
programas de desenvolvimento regional; e abertura do segmento de caderneta de
poupana aos bancos estrangeiros.
41
429 ' A D"s$*ss&o da Re3orma do S"stema F"nan$e"ro Na$"ona! na Const"t*"nte
Durante os trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte, foi criada, no mbito
da Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas, a Subcomisso do Sistema
Financeiro, que foi um dos fruns de discusso mais atuantes na elaborao da nova
Carta. Foram realizadas quatorze reunies, nas quais depuseram trinta e sete
representantes dos mais diversos segmentos da sociedade, tais como: indstria,
comrcio, agricultura, bancos pequenos e mdios, bancos pblicos, mercado de capitais,
comunidade cientfica e acadmica, trabalhadores, etc.
40
O Banco Mundial, no entanto, acabou no emprestando os US$ 500 milhes que vinham sendo
negociados para a reforma do sistema financeiro.
41
Jornal do Brasil, 1
o
caderno, 30.08.89 e Folha de So Paulo, c-7, 30.08.89.
43
Os mais diversos temas foram abordados na Subcomisso: estatizao do
sistema financeiro, atribuies do Conselho Monetrio Nacional, autonomia do Banco
Central, atuao dos bancos estrangeiros, crdito rural, configurao do sistema
financeiro em outros pases, financiamento cooperativas de crdito, financiamento
habitao, atuao do Banco do Brasil, sigilo bancrio, bancos regionais, a polmica
limitao da taxa de juros em 12% ao ano e muitos outros pontos de interesse ao
sistema.
No entanto, apesar do empenho dos constituintes, no se conseguiu chegar a um
acordo sobre muitos destes tpicos. O resultado mximo alcanado foi a incluso de um
artigo no texto constitucional que previa a regulamentao atravs de lei complementar,
obedecendo alguns princpios e regras a serem seguidas. Este foi o recurso poltico
encontrado pelos parlamentares para resolver a falta de consenso a respeito do tema.
O artigo 192 aprovado,
42
assim como a Carta Constitucional de uma maneira
geral, saiu com uma configurao detalhista e intervencionista, o que pode ser explicado
como uma reao ao perodo autoritrio vivido pelo pas. A partir de ento, passou a ser
a referncia para a discusso de qualquer tentativa de legislar sobre a organizao e o
funcionamento do sistema financeiro nacional.
Na votao final da matria, em maio de 1988, conseguiu-se aprovar a emenda
do deputado Fernando Gasparian que limitava a taxa de juros em 12% ao ano, a qual
havia sido rejeitada na Subcomisso do Sistema Financeiro, na comisso temtica e na
Comisso de Sistematizao.
43
O novo texto constitucional estabeleceu tambm que nenhum rgo do Poder
Executivo poderia exercer funes normativas que invadissem a competncia do
Congresso Nacional.
44
No entanto, na inexistncia de lei complementar que regule o
sistema financeiro, O CMN vem sendo mantido provisoriamente. Com a medida provisria
785, de 23.12.94, o referido Conselho passou a ser composto essencialmente por trs
42
O texto foi aprovado com 457 votos a favor, 12 contra e 3 abstenes.
43
A emenda foi aprovada por 314 votos a favor, 112 contra e 34 abstenes.
44
Artigo 25 das disposies transitrias.
44
representantes do Poder Executivo: os ministros da Fazenda e do Planejamento e o
presidente do Banco Central.
42= ' A Com"ss&o Espe$"a! para Re(*!amentar o S"stema F"nan$e"ro Na$"ona!
Em meados de 1991, com mais de trinta projetos de lei destinados a regulamentar
o sistema financeiro tramitando no Congresso Nacional, os deputados Paulo Mandarino
(PDC-GO) e Eduardo Siqueira Campos (PDC-TO) solicitaram a formao de uma
Comisso Especial para agilizar o processo decisrio a respeito da questo e oferecer ao
plenrio um substitutivo aos vrios e contraditrios projetos. Em setembro de 1991, o
ento presidente da Cmara dos Deputados, deputado bsen Pinheiro, autorizou a
criao da mesma, com base no artigo 34, inciso , do regimento interno. Na ocasio,
foram nomeados os deputados Lus Eduardo Magalhes, Beraldo Boaventura e Csar
Maia, para ocuparem os cargos de presidente, vice-presidente e relator, respectivamente.
Pouco tempo depois, o deputado Beraldo Boaventura renunciou ao cargo, em protesto
contra a escolha do deputado Csar Maia para relator, uma vez que este ltimo era co-
autor, juntamente com o deputado Francisco Dornelles, do projeto escolhido em acordo
de liderana para figurar como matria principal nos trabalhos da Comisso, o que,
segundo o regimento interno, no era permitido.
O relator Csar Maia parece ter adotado como estratgia a celeridade na votao
do seu projeto,
45
de forma a evitar maiores discusses e modificaes no mesmo. Sofreu,
no entanto, forte oposio, especialmente dos deputados Paulo Mandarino, Jos
Fortunati e Beraldo Boaventura
_
funcionrios do Banco do Brasil e defensores dos
bancos oficiais. Estes parlamentares levantaram a necessidade de ouvir diversos
segmentos da sociedade, de forma a amadurecer uma deciso to importante na vida de
toda a populao brasileira, e fizeram vrias manobras regimentais para evitar o
aodamento pretendido por Csar Maia. Quando, na ltima reunio de 1991, o relator
pensava que conseguiria aprovar o seu substitutivo, o deputado Gasthone Righi, que
pouco havia comparecido s reunies anteriores, fez inflamado discurso contra o
45
O Deputado Csar Maia pretendia que a votao fosse feita em 60 dias. A voz moderadora foi a
do Deputado Jos Serra que props 90 dias.
45
mesmo, marcando o incio de uma nova correlao de foras polticas atuando sobre a
Comisso Especial. Com a mobilizao dos representantes dos bancos oficiais,
comeava a se delinear uma nova composio de foras polticas no processo decisrio
em questo, contrapondo-se aos interesses dos bancos privados.
Em fevereiro de 1992, realizou-se um Congresso
46
na Universidade de So Paulo
sobre a reforma do sistema financeiro, com a participao dos mais variados segmentos
da sociedade interessados na matria, tais como tcnicos, autoridades governamentais,
representantes da indstria, dos bancos privados, dos bancos estaduais, do Banco do
Brasil, do Banco Central, do Banco Mundial, do BNDES, etc. Neste encontro, o projeto
Csar Maia recebeu uma saraivada de crticas, ficando mais evidentes as dificuldades
que at ento pareciam no existir.
Em maro de 1992, foram reiniciados os trabalhos da Comisso Especial, agora
com o deputado Benito Gama como presidente, em substituio ao deputado Lus
Eduardo Magalhes que havia sado para ocupar a liderana do Bloco Parlamentar.
Tendo em vista que a proposta do relator no correspondia aos interesses dos bancos
oficiais, os defensores destes insistiram na necessidade de que houvesse um debate
mais amplo com os vrios segmentos da sociedade. Assim, no primeiro semestre de
1992, vrios convidados compareceram Comisso para depor. medida que os
parlamentarescom postura mais estatizantes se organizavam e o projeto substitutivo ia
tomando uma feio mais favorvel aos bancos oficiais, aos representantes dos bancos
privados tambm j no interessava mais uma aprovao do projeto. Criou-se, assim,
uma situao de paralisia decisria, em funo do risco que havia, para as principais
partes envolvidas, de que tivessem mais a perder do que a ganhar com a nova
regulamentao do sistema financeiro.
Embora o tema no tenha sido encaminhado com orientao partidria, o PMDB -
partido do relator -, alertado pelos bancos oficiais, percebeu que o projeto do deputado
Csar Maia no correspondia s idias da bancada. Assim, o partido apresentou, em
junho de 1992, a sua proposta para regulamentar o sistema financeiro. Este fato d uma
46
Congresso USP - Reforma do Sistema Financeiro Nacional - 11 a 13 de fevereiro de 1992.
Realizao Fundao nstituto de Pesquisas Econmicas - FPE.
46
idia das dificuldades envolvidas na questo, pois nem mesmo dentro dos partidos
polticos havia uma posio consensual a respeito.
No segundo semestre de 1992, alguns fatores conjunturais importantes
contriburam para acentuar o emperramento da deciso. O relator, deputado Csar Maia,
deixou o Congresso para candidatar-se Prefeitura do Rio de Janeiro, passando a
relatoria para o deputado Gonzaga Motta. A intensificao do movimento de
i!peach!ent do presidente Collor e, posteriormente, a CP do Oramento concentraram
as atenes e enfraqueceram institucionalmente o Pas, paralisando os trabalhos da
reviso constitucional. Sendo o presidente tamar um governante de transio, que tinha
outras prioridades a serem atendidas, a deciso sobre a questo foi, mais uma vez,
adiada.
Em abril de 1994, o Supremo Tribunal Federal deferiu mandado de injuno para
que o Congresso Nacional fosse comunicado da mora para adoo das providncias
relativas regulamentao do pargrafo 3
o
da Constituio Federal (tabelamento dos
juros em 12% ao ano). Diante disso, o ento presidente da Cmara, deputado nocncio
de Oliveira, decidiu fixar o prazo de 60 dias para que a Comisso Especial apreciasse
todos os projetos que versassem sobre a matria. A Comisso se reuniu durante trs ou
quatro sesses e paralisou suas atividades novamente.
Fatores conjunturais recentes tais como o elevado nvel de taxas de juros e a
situao falimentar de alguns bancos aps a estabilizao da moeda tm motivado a
reativao dos trabalhos da Comisso.
Os dados examinados neste captulo indicam a complexidade das dimenses
envolvidas na regulamentao do sistema financeiro nacional. Do uma idia, ainda, da
multiplicidade dos atores, da magnitude dos seus interesses e do significado poltico-
estratgico das decises. Exatamente por estes motivos, ao mesmo tempo
surpreendente e compreensvel o constante adiamento das decises, as marchas e
contramarchas do processo decisrio, em resumo, a existncia de um quadro que
sinaliza para a hiptese da no-deciso.
47
PARTE II ' A ESTRUTURA DE PODER
48
Cap/t*!o 6 ' Atores Po!/t"$os> Re$*rsos e Rep*ta-&o de Poder na Re(*!amenta-&o
do S"stema F"nan$e"ro Na$"ona!
Neste captulo, mapearemos os principais atores envolvidos direta ou
indiretamente com a regulamentao do sistema financeiro nacional, procurando
descrever suas caractersticas e sua capacidade de articulao e mobilizao de
recursos de poder. Tratam-se de indicadores relevantes que aumentam ou diminuem de
importncia conforme a conjuntura poltica, econmica e social e do grau de interesse e
envolvimento dos atores. importante observar que tais recursos nem sempre se
transformam em instrumento de efetivo exerccio do poder.
Em seguida, exploraremos as reputaes dos mesmos atores, visando avaliar a
sua capacidade de usar de poder ou influncia no sentido de obstruir ou obter decises
favorveis na poltica em questo.
Como j foi mencionado, no h um instrumento para medir com preciso o poder
dos diversos atores em um determinado sistema poltico. No entanto, possvel fazer um
levantamento de alguns recursos materiais, econmicos, organizacionais, humanos,
tcnicos, ideolgicos, histricos e regionais que podem se transformar em recursos de
poder. Juntando estes dados e utilizando o quadro reputacional construdo a partir das
entrevistas realizadas, esperamos chegar a um mapeamento satisfatrio dos atores e
seus recursos de poder presentes no processo decisrio em questo.
47
Enfatizamos que estamos preocupados no apenas com o poder efetivamente
exercido, ou a capacidade para exerc-lo, mas tambm com aquele tipo de poder nem
sempre to visvel, mas que pode ter sido fundamental para que a questo no fosse
decidida.
47
Estamos cientes da dificuldade, ou at mesmo impossibilidade, de comparar variveis to pouco
relacionadas umas com as outras. Por exemplo, o que seria mais importante neste processo
decisrio que estamos analisando: os quase dois sculos de existncia do Banco do Brasil, os seus
100 mil funcionrios, os cerca de 140 parlamentares da bancada ruralista, o conhecimento dos
tcnicos do Banco Central, a base de sustentao do governo no Congresso, os governadores de
Estado ou a fora econmica e a infiltrao dos bancos privados nas instncias estatais de
deciso? Como se v, a tarefa no nada simples. O fato que nos encoraja a levar em frente esta
empreitada que, na ausncia de instrumentos tericos e metodolgicos mais apropriados, a
nossa nica alternativa seria desistir da realizao da pesquisa.
49
O exame do processo decisrio para a regulamentao do sistema financeiro
nacional permitiu identificar sete grandes conjuntos de atores, dotados de diferentes
recursos de poder: (1) o Poder Executivo e seus agentes financeiros; (2) os bancos
privados nacionais; (3) os bancos estaduais e os governadores de Estados; (4) os
agentes financeiros internacionais; (5) as empresas privadas e os produtores agrcolas;
(6) os trabalhadores bancrios; (7) outros atores, indiretamente envolvidos, como a
imprensa e os economistas do Congresso Nacional.
620 ' Os Atores e se*s Re$*rsos de Poder
62020 ' O Poder E@e$*t"%o e se*s A(entes F"nan$e"ros
O Poder Executivo um dos principais atores polticos em qualquer questo que
venha a ser discutida no Congresso Nacional,
48
notadamente naquelas relacionadas a
questes econmicas e que envolvam alteraes no texto constitucional, como o caso
da regulamentao do sistema financeiro. Diversos so os fatores que justificam esta
proeminncia do Executivo: administra uma enorme e poderosa "mquina pblica; detm
um grande nmero de cargos pblicos sua disposio que podem, inclusive, serem
negociados politicamente; possui acesso privilegiado aos rgos de comunicao de
massa; possui quadro tcnico capaz de elaborar projetos de lei de grande complexidade;
controla o monoplio da fora fsica e da violncia. Alm disso, o sistema
presidencialista e o presidente da Repblica escolhido atravs de eleies diretas
majoritrias de mbito nacional, com o respaldo de dezenas de milhes de votos. Cabe a
ele sancionar e promulgar as leis elaboradas no Congresso e ainda o poder de veto.
48
Os prprios parlamentares parecem reconhecer este fato. Em um surey aplicado a 236
parlamentares durante os meses de maio/junho de 1994 no intuito de verificar a percepo que os
deputados tinham da estrutura de poder na Cmara, Limongi e Figueiredo (1995) verificaram que
53% deles reconhecem que o presidente da Repblica exerce muita influncia sobre o processo
decisrio no Legislativo, 21% acham que o presidente tem alguma influncia e 26% que no tem
nenhuma. Outros agentes avaliados pelos deputados como tendo "muita influncia no processo
decisrio so os seguintes: colgio de lderes (85%); imprensa (82%); lderes de bancadas (75%);
plenrio (54%). importante observar que todos estes atores so tambm altamente influenciveis
pelo Poder Executivo, o que confirma a sua capacidade de influncia sobre o Congresso.
50
Segundo Lamounier (1993), o presidencialismo plebiscitrio se caracteriza pela
crena no poder unificador de um carisma institucional, que a Presidncia da
Repblica. De acordo com aquele autor, o presidente , simultaneamente, um grande
estabilizador, disciplinando os particularismos, e um desestabilizador construtivo,
indicando a direo e o ritmo das grandes reformas sociais, vencendo resistncias e
mobilizando o apoio necessrio consolidao dos avanos.
49

Embora a Constituio de 1988 tenha fortalecido o Legislativo ao devolver-lhe
importantes prerrogativas que havia perdido durante o regime militar, a mesma manteve
no Executivo muitos dos poderes que este possua na direo do processo legislativo
durante aquele perodo. Segundo Limongi e Figueiredo (1995), houve uma continuidade
legal entre o perodo autoritrio e o atual no que se refere aos poderes legislativos
obtidos pela presidncia da Repblica ao longo do regime militar. De acordo com os dois
autores, a hiptese de que o Legislativo se constitui em obstculo ao do Executivo
no se sustenta. Pelo contrrio, as evidncias demonstram que o Congresso se mostra
disposto a facilitar a tramitao das matrias daquele outro poder.
De fato, uma anlise das matrias aprovadas no Congresso Nacional de 1988 at
1994 demonstra que grande parte delas, em torno de 80%, era proveniente do Executivo.
Este ndice se aproxima daquele observado durante o regime militar, quando o Executivo
foi responsvel por cerca de 90% (incluindo os decretos-lei) das propostas aprovadas no
Congresso, e est bastante superior ao perodo compreendido entre a promulgao da
Constituio de 1946 e o golpe militar de 1964, quando o ndice havia ficado em torno de
43%. Das 1.259 matrias legislativas aprovadas no perodo 1989/94, nada menos que
997 (79,18%) foram produzidas pelo Executivo,
50
enquanto o Legislativo foi responsvel
por 176 (13,98%) e o Judicirio por 86 (0,07%).
O nmero de propostas aprovadas no o nico indicador da supremacia do
Executivo sobre o Legislativo, mas esta se reflete tambm no prazo de tramitao das
proposies de cada um destes poderes. As medidas provisrias e as leis oramentrias,
49
apud Cardoso (1994).
50
Sendo 229 medidas provisrias, 516 leis oramentrias e 252 leis comuns.
51
em funo de suas caractersticas peculiares,
51
tiveram um tempo mdio de aprovao
bastante reduzido, isto , 18 e 56 dias, respectivamente. As outras propostas do
Executivo levaram em mdia 412 dias para serem aprovadas, enquanto as do Legislativo
atingiram a mdia de 1.094 dias.
De acordo com Limongi e Figueiredo (1995), h alguns fatores a serem
considerados para justificar esta diferena. O primeiro deles refere-se prerrogativa
concedida pela nova Constituio ao presidente da Repblica de solicitar urgncia para
os projetos de lei de sua autoria, obrigando a Cmara e o Senado a se manifestarem em
at 45 dias, ou, caso contrrio, a proposio entra automaticamente na ordem do dia.
Vale lembrar que mais da metade (53%) dos projetos do Executivo transformados em lei
no perodo 1989/94 tramitou em regime de urgncia na Cmara dos Deputados.
Outra explicao seria a institucionalizao, prevista no Regimento nterno da
Cmara dos Deputados elaborado em 1989, do chamado "Colgio de Lderes.
52
Segundo aqueles dois autores, este ltimo favorece a negociao do Legislativo com o
Executivo e o Judicirio ao lhes oferecer uma instncia de poder mais centralizada,
minimizando as incertezas e dificuldades. H que se considerar tambm que a maior
demora das propostas do Legislativo se deve tambm ao fato de que enquanto o
Judicirio e o Executivo propem leis como uma instncia institucional, no caso do
Legislativo esse poder normalmente individual, alm do que as propostas dos dois
primeiros chegam ao Congresso Nacional prontas e, s vezes, j negociadas.
Segundo Nordlinger (1981), este ator possui grande autonomia e interesses
prprios e capaz de traduzir tais interesses (preferncias) em aes imperativas, haja
ou no resistncia de outros atores sociais.
53

51
A medida provisria deve ser apreciada no prazo mximo de 30 dias, caso contrrio, perder a
sua eficcia, podendo, no entanto, ser reeditada. As leis oramentrias devem obedecer a
exigncias do calendrio. No caso de no cumprimento dos prazos para aprovao, o Executivo
fica automaticamente autorizado a efetuar gastos razo de 1/12 ao ms do oramento previsto.
52
Formado pelo presidente da Cmara, lderes da maioria, da minoria, dos partidos e dos blocos
parlamentares. Entre outras atribuies, ele define a pauta dos trabalhos e agiliza o processo
legislativo, tendo um papel crucial na sua conduo, principalmente atravs do instituto da
tramitao urgente.
53
Vale lembrar que Nordlinger trabalha com a noo de "Estado e no de "Poder Executivo.
Estado para ele, envolve, alm dos trs poderes da repblica, todas as agncias estatais.
52
O Poder Executivo mostra-se ainda mais poderoso se considerarmos como
fazendo parte dele outras agncias, alm dos ministrios da rea econmica e da
Presidncia da Repblica, tais como o Banco Central, o Banco do Brasil, a Caixa
Econmica Federal, o BNDES, o BNB, o BASA. O problema que estas instncias so
muitas vezes independentes, dispersas, competitivas e dotadas de interesses prprios, o
que impede o Executivo de assumir uma posio articulada e nica. sto ficou mais
evidente durante os governos dos presidentes Sarney, Collor e tamar, mas diminuiu
bastante a partir do governo Fernando Henrique Cardoso,
54
o qual tem exigido obedincia
e coerncia de seus subordinados e procurado coordenar e controlar as diversas aes
empreendidas pelas assessorias parlamentares dos ministrios e das empresas estatais
no Congresso Nacional.
55
+an$o Centra!
H que se distinguir no Banco Central dois segmentos que frequentemente
defendem idias opostas: por um lado, est a sua cpula
_
presidente e diretores
_
que
nomeada pelo presidente da Repblica, tem dele o apoio, e muitas vezes possui vnculos
com o sistema financeiro privado. De outro lado, esto os funcionrios da nstituio,
56
cujos interesses nem sempre esto em sintonia com os da diretoria.
Grande parte do poder que o Banco Central possui proveniente das relevantes
funes que exerce, dentre elas:
a) formulao, execuo e acompanhamento da poltica monetria;
b) controle das operaes de crdito em todas as suas formas;
c) formulao, execuo e acompanhamento da poltica cambial;
d) representao do governo brasileiro perante organismos financeiros
internacionais;
e) organizao, disciplinamento e fiscalizao do Sistema Financeiro e
ordenamento do mercado financeiro;
54
Cabe acrescentar que o presidente Fernando Henrique procurou, desde o incio do seu governo,
evitar qualquer tipo de negociao poltica dos cargos de diretoria do BC, BB e CEF.
55
Por meio do Decreto , de , o presidente da Repblica criou o Sistema ntegrado de
Assessoria Legislativa - SAL com o objetivo de
56
O Banco Central possui cerca de 6.200 funcionrios.
53
f) emisso de papel-moeda e de moeda metlica e execuo dos servios do
meio circulante.
g) banqueiro do governo.
h) regulamentar, autorizar e fiscalizar as atividades dos consrcios, dos fundos
mtuos, das sociedades de arrendamento mercantil, das sociedades de crdito
imobilirio e das associaes de poupana e emprstimo;
i) regulamentar as operaes do Sistema Nacional de Crdito Rural, consolidar
suas informaes e administrar o Programa de Garantia da Atividade
Agropecuria (Proagro);
j) gerir o Fundo de Garantia de Depsitos e Letras mobilirias, transferido do
extinto Banco Nacional da Habitao, com o objetivo de garantir os recursos
aplicados no Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo;
k) acompanhar as operaes de endividamento dos estados e municpios,
inclusive para fins de fiscalizao do cumprimento dos limites e condies
estabelecidos em resolues do Senado Federal;
l) recebimento de depsitos compulsrios
57
e voluntrios do sistema financeiro.
m) realizar operaes de compra e venda de ttulos pblicos federais, de
empresas economia mista ou estatais;
n) custodiar e administrar as reservar nacionais em ouro e moedas estrangeiras.
Outro recurso de poder importante que o Banco Central possui refere-se sua
capacidade tcnica, especialmente na questo que estamos analisando: a
regulamentao do sistema financeiro nacional.
+an$o do +ras"! A++B
O Banco do Brasil uma sociedade annima de economia mista, na qual o
governo federal detm 51% das aes ordinrias, o que lhe garante o controle e
nomeao do presidente e diretores da nstituio. O Banco do Brasil foi criado em 1808
por D. Joo V e funcionou at 1964 acumulando as funes de banco central, banco
comercial e de fomento. Com a criao do atual Banco Central do Brasil naquele ano, o
57
Mecanismo oficial criado para diminuir o meio circulante que obriga os bancos a depositar no BC
uma porcentagem dos depsitos vista, que pode aumentar ou diminuir de acordo com a
conjuntura econmica.
54
BB continuou ainda com as funes de autoridade monetria atravs da chamada "Conta
Movimento, extinta em 1986. Em 1990, perdeu tambm a Carteira de Comrcio Exterior
_
Cacex, que foi incorporada ao Ministrio da ndstria e Comrcio. Entretanto, outras
caractersticas se mantm, garantindo ao BB significativos recursos de poder.
O Banco do Brasil o maior conglomerado financeiro da Amrica Latina,
atendendo 20 milhes de clientes. Como agente financeiro do governo federal, realiza o
suprimento de numerrio para todo o sistema financeiro nacional, atende a cerca de 25%
dos beneficirios da previdncia social, administra o PASEP e outros programas
governamentais. Por delegao do Banco Central, executa o sistema de compensao
de cheques e outros papis, que processa uma mdia mensal de 375 milhes de
documentos. A sua caracterstica rural o coloca desde o seu incio como o principal
emprestador para a agricultura, tendo respondido, nos ltimos anos, por cerca de 75% a
80% de todos os recursos alocados para esta atividade no pas.
Sendo um banco com larga tradio rural e de apoio agricultura, o Banco do
Brasil tem uma grande penetrao no interior, exercendo uma expressiva influncia sobre
as pequenas comunidades,
58
onde , muitas vezes, a nica instituio de crdito
existente
59
e, no raro, a nica entidade governamental presente. A sua rede de pontos
de atendimento a maior do pas: so 4.906, dos quais 3.101 constituem agncias
autnomas.
60
A rede externa est presente em 32 pases com 45 dependncias.
O Banco do Brasil possui cerca de 94 mil funcionrios na ativa.
61
Alm de
representarem grande parte do contingente de associados dos sindicatos de bancrios
no pas inteiro, eles so tambm representados pela Associao Nacional dos
Funcionrios do Banco do Brasil
_
ANABB, que conta com cerca de 59 mil integrantes.
Outro importante contingente so os 30 mil funcionrios aposentados, dos quais 10 mil
so associados da AAFBB
_
Associao dos Antigos Funcionrios do Banco do Brasil.
58
Mais de 60% das agncias do BB esto em cidades com menos de 50 mil habitantes (Relatrio
Anual 1993).
59
Em torno de 500 municpios brasileiros, o BB a nica instituio de crdito instalada.
60
Banco do Brasil. Relatrio Anual, 1994, Secom, Braslia.
61
J esto aqui computados os 14 mil funcionrios que recentemente pediram demisso atravs
do Programa de Desligamento Voluntrio e os recentes desligamentos, demisses por justa causa
e aposentadorias. O Relatrio do BB de 1994 registrava 119.380 funcionrios.
55
A presena dos funcionrios do Banco do Brasil importante no apenas em
termos numricos, mas tambm pelo fato de que, em funo dos melhores salrios que
recebiam em relao mdia dos trabalhadores brasileiros e pela aprovao em
concorridos concursos para recrutamento de pessoal, eles so muitas vezes formadores
de opinio nas pequenas localidades do pas.
62
Na legislatura anterior (1991-1994), havia no Congresso Nacional onze
parlamentares funcionrios do BB, sendo trs deles membros titulares e dois suplentes
da Comisso Especial do Sistema Financeiro. Na atual legislatura, foram eleitos dez
parlamentares funcionrios do Banco, sendo quatro deles titulares e dois suplentes da
Comisso Especial.
63
Ca"@a E$onCm"$a Federa! ACEFB
=7
A Caixa Econmica Federal possui cerca de 63 mil funcionrios e, a exemplo do
BB, tambm est presente em diversas localidades. Trata-se da maior instituio
captadora de poupana popular e do principal agente do Sistema Financeiro de
Habitao e da poltica habitacional, de saneamento bsico e de infra-estrutura urbana
no pas, sendo tambm a gestora do Programa de ntegrao Social (PS) e do Fundo de
Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS).
A CEF tem como seus principais aliados os parlamentares funcionrios e os
representantes da construo civil que dependem do financiamento habitacional para o
desenvolvimento de suas atividades. Na legislatura anterior, o deputado Fetter Jnior era
o nico funcionrio da Caixa Econmica. Na atual legislatura, so quatro os
parlamentares nesta condio: Danilo de Castro, Fetter Jnior, Edinho Bez e Nedson
62
Havia um ditado popular que dizia que, em uma cidade do interior, h 3 autoridades: o prefeito, o
padre e o gerente do Banco do Brasil. Esta tradio vem sendo cada dia menos observada, tendo
em vista as polticas de diminuio da importncia do BB no cenrio poltico e econmico - criao
do Banco Central, extino da conta movimento, perda da Cacex - e de achatamento salarial de
seus funcionrios.
63
Titulares: Jos Fortunati, Saulo Queiroz, Anivaldo Vale e Jos Pimentel. Suplentes: Ana Jlia e
Paulo Bernardo. Os outros funcionrios so: Augusto Carvalho, Nelson Marchezan, Leomar
Quintanilha e Belo Parga.
64
Cabe mencionar que a Caixa Econmica Federal no publica relatrio anual desde 1983. Apesar
de vrias tentativas, no nos foi permitido o acesso a seus dados e informaes. Dirigentes
daquela nstituio chegaram a alegar at mesmo sigilo bancrio para no repassar informaes
bsicas e que deveriam ser pblicas.
56
Micheleti, sendo estes dois ltimos membros titulares da Comisso Especial do Sistema
Financeiro.
Embora os interesses da Caixa Econmica nem sempre sejam convergentes com
os do Banco do Brasil, boa parte da sua base parlamentar est concentrada nos
parlamentares funcionrios deste ltimo, muitos dos quais integrantes de partidos mais
nacionalistas que defendem maior participao do Estado no sistema financeiro.
A CEF tem menos fora poltica do que o BB, mas com a tendncia privatizao,
que pode abranger alguns bancos pblicos, a Caixa Econmica, por ser uma empresa
totalmente pblica, parece ter maiores chances de ser preservada e at mesmo
fortalecida com a absoro de outras funes de carter social.
+an$o Na$"ona! de Desen%o!%"mento E$onCm"$o e So$"a! ' +NDES
nstituio financeira criada em 1952 para fomentar o desenvolvimento dos
setores bsicos da economia brasileira, sejam eles pblicos ou privados. Atualmente o
principal instrumento de execuo da poltica de investimento de longo prazo do governo
federal, tendo disponibilizado US$ 5,5 bilhes de emprstimos em 1994. o gestor da
Agncia Especial de Financiamento ndustrial (FNAME), a qual completou 30 anos de
existncia em 1994, tendo realizado cerca de 580 mil operaes, desembolsando o
equivalente a US$ 57 bilhes. Paralelamente s atividades de banco de
desenvolvimento, o BNDES foi designado gestor do Programa Nacional de
Desestatizao.
Juntamente com as outras instituies financeiras de desenvolvimento,
65

representado pela Associao Brasileira de nstituies Financeiras de Desenvolvimento
(ABDE), que busca, na regulamentao do sistema financeiro, tratamento especfico para
estas instituies, devido s suas caractersticas peculiares: tratam-se de bancos de
fomento, em que o lucro no o objetivo principal, trabalham com prazos dilatados e sua
65
Bancos de Desenvolvimento de Minas Gerais, da Bahia, do Esprito Santo e de Santa Catarina;
Carteiras de Desenvolvimento de 17 bancos estaduais; BB, CEF, BNB, BASA, BRDE.
57
forma de captao e aplicao de recursos difere sensivelmente daquela efetuada pelos
bancos comerciais, sejam eles pblicos ou privados. Segundo o presidente da ABDE, Oto
Jacob, estas instituies no receberam um tratamento que as particularizassem em
nenhum dos projetos apresentados na Comisso Especial.
66

+an$os Re("ona"s ' +N+ e +ASA
Embora subordinados ao governo federal, tais bancos recebem uma grande
ateno de suas bancadas regionais no Congresso Nacional. Alm da indicao de suas
diretorias, muitos parlamentares costumam influenciar na distribuio do crdito para
suas clientelas.
Deve ser dado destaque ao Banco do Nordeste do Brasil (BNB), sociedade de
economia mista criada em 1952 pelo governo federal para atuar como banco de
desenvolvimento da regio Nordeste. O BNB caracteriza-se como um banco
essencialmente regional, operando com 180 agncias, sendo 176 espalhadas na regio
nordeste e apenas 4 nas cidades de Belo Horizonte, Braslia, Rio de Janeiro e So Paulo.
Ao final de 1994, o BNB possua um quadro de 5.465 funcionrios. o administrador dos
recursos do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE) e operador do
Fundo de nvestimentos do Nordeste (FNOR), cuja administrao est a cargo da
Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE).
Na legislatura anterior, havia apenas 1 parlamentar funcionrio do BNB, nmero
que subiu para 3 na atual legislatura, todos eles membros titulares da Comisso Especial:
Gonzaga Mota (antigo relator e atual presidente), Firmo de Castro e Coriolano Sales.
Vale destacar tambm que polticos-chave no processo decisrio do Parlamento fazem
parte ou defendem os interesses da "bancada nordestina: senador Jos Sarney -
presidente do Senado; deputado Lus Eduardo Magalhes - presidente da Cmara dos
Deputados; deputado Benito Gama - relator da Comisso Especial do Sistema
Financeiro; deputado Gonzaga Motta - presidente da Comisso Especial.
66
Entrevista concedida ao autor em 20.07.95.
58
O BASA foi criado em 1942, possui quase 3.000 funcionrios e o gestor dos
recursos do Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO) e do Fundo de
nvestimento da Amaznia (FNAM).
62024 ' +an$os Pr"%ados Na$"ona"s
Ao discorrer sobre a distribuio do poder nos Estados Unidos, Karl Deutsch
(1974) j dizia que o segmento dos bancos, das instituies de crdito e de investimento
o que concentra maior quantidade de poder e de influncia, superando outros grupos
tais como: grande indstria, militares, advogados, a mdia, sindicatos de trabalhadores,
companhias petrolferas e outros. Dado que o dinheiro necessrio para mltiplas
finalidades, quem controla o seu fluxo ter nas mos poder e influncia tambm em
muitas outras matrias.
No Brasil, a influncia dos bancos privados tambm significativa. Segundo
Minella (1988: 11-12), evidente a sua presena na vida nacional:
"eles se expandem, formam grandes grupos econmicos, dominam espaos
urbanos privilegiados com suas suntuosas agncias, cruzam as fronteiras e
estreitam vnculos com o sistema financeiro internacional; (...) seus balanos
apresentam polpudos lucros e mesmo a crise econmica parece no afetar o
seu sono (...) Alm de uma marcante influncia econmica se percebe muito
mais: os banqueiros esto presentes na luta poltica, atravs do controle ou
influncia nos partidos polticos e nas instncias estatais de deciso e da
vinculao com importantes meios de comunicao de massa alm de outros
canais de influncia sobre o processo scio-poltico do pas.
Estudos realizados em fins dos anos 60 identificaram a presena do empresariado
financeiro nas atividades polticas, ocupando postos chave do poder estatal. Entre 98
empresrios financeiros pesquisados, constatou-se que 48 deles haviam ocupado uma
ou vrias funes pblicas e polticas. Sete foram governadores, senadores ou
deputados federais; 5 deputados estaduais e prefeitos de grandes municpios; 30
ocuparam a presidncia ou diretoria do Banco do Brasil, da Superintendncia da Moeda
e do Crdito - SUMOC, Ministrio da Fazenda, Banco Central e BNDES; 14 exerceram o
59
cargo de ministro e outros altos mandos na direo de rgos pblicos federais. Entre os
anos de 1955 e 1968, de um total de 9 Ministros da Fazenda, 6 eram banqueiros.
67
Um indicador importante da fora dos bancos privados est nos seus nmeros. Do
total de 18.331 agncias bancrias existentes em junho de 1992, os bancos privados
respondiam por 8.270 agncias (45,1%), os bancos estaduais por 4.567 (24,9%),
enquanto os bancos federais respondiam por 5.494 (30%).
68
Os bancos privados
empregam quase metade dos bancrios do pas. Juntamente com os bancos estatais,
respondem por parcela considervel do PB brasileiro.
69

Um exemplo sugestivo do poder dos bancos privados nacionais encontra-se no
Bradesco, maior banco privado do pas, que possua em 1993 cerca de 2.600 pontos de
atendimento
_
1.700 agncias e 900 postos de atendimento bancrio
_
PAB. Contava,
ainda, com 5.900.000 contas correntes e 9.100.000 contas de poupana e 80.000
funcionrios. Um outro caso o Banco Real, que possua 1.556 pontos de atendimento e
20.468 funcionrios.
70
Trata-se de um setor bastante articulado e capaz de mobilizao poltica. As duas
mais importantes organizaes que defendem os interesses dos banqueiros so a
Federao Nacional dos Bancos
_
Fenaban, criada em 1966, e a Federao Brasileira das
Associaes de Bancos
_
Febraban, instituda em 1967 e que atualmente o principal
"brao da Confederao Nacional da nstituies Financeiras
_
CNF.
71
Enquanto a
Fenaban se preocupa com as relaes trabalhistas com os sindicatos dos bancrios, a
67
MNELLA, Ary (1988), p. 12.
68
Cabe mencionar que os bancos oficiais concentram grande parte de suas agncias nas
localidades menores do interior do pas. Estas costumam ter um porte menor do que as agncias
dos maiores centros. Portanto, Deve-se considerar que o percentual de agncias no um bom
indicador de participao no mercado, pois no correponde ao mesmo percentual. Na verdade, a
participao dos bancos privados no mercado bancrio superior a 45%.
69
curioso notar que o sistema financeiro no um grande empregador se considerarmos a sua
participao no PB, que esteve acima dos 10% nos ltimos anos, tendo chegado a 19,5% em
1989 (veja quadro 2). Esta vem diminuindo consideravelmente aps o Plano Real, mas ainda
bastante alta comparada com os pases industrializados, onde esta participao gira em torno de
5% a 7%. A sua participao no oferecimento de empregos, no entanto, fica em torno de 1,3%.
70
Suma Econmica - O Segredo dos Bancos Brasileiros. Edio Especial nr. 166, julho/1993, p. 6
71
Participam da CNF as seguintes associaes: Associao Brasileira de Entidades de Crdito
mobilirio e Poupana (ABECP), Associao Brasileira das Empresas de Leasing (ABEL),
Associao das Empresas Distribuidoras de Valores (Adeval), Associao Nacional dos Bancos de
nvestimento (ANBD), Associao Nacional das nstituies de Mercado Aberto (Andima),
Associao Nacional dos Corretores de Valores (Ancor), Associao das nstituies de Crdito
Financiamento e nvestimento (Anfic) e a Febraban.
60
Febraban cuida de um raio de ao mais amplo. Embora esta ltima represente todos os
bancos privados, os grandes tm hegemonia na instituio.
72
Em oposio influncia
destes e tendncia oligopolstica do sistema, alguns empresrios financeiros ligados
aos bancos de pequeno e mdio porte criaram em 1983 a Associao Brasileira de
Bancos Comerciais - ABBC.
73

Verifica-se, portanto, que, a despeito dos bancos privados em geral serem
bastante organizados e defenderem propostas homogneas quando se trata de atuarem
junto ao poder pblico ou sociedade como um todo na defesa de seus interesses, h
divergncias entre estes dois grupos.
74
Segundo Minella (1994), dentre as posies
defendidas pela ABBC ao longo de sua histria estariam a reivindicao de um
tratamento diferenciado para os pequenos e mdios bancos e a denncia da crescente
concentrao e formao de monoplios dentro do sistema financeiro.
75
Os bancos
mdios e pequenos, no entanto, esto muitas vezes vinculados a grandes grupos
econmicos. Pelo menos 14 bancos mdios e 21 pequenos esto associados a grupos
privados includos entre os trezentos maiores do pas.
76

A identificao e o dimensionamento do poder poltico dos bancos privados no
Congresso Nacional uma tarefa extremamente difcil,
77
pois trata-se de um segmento
organizado, que prima pela discrio.
78
Os parlamentares que os defendem nem sempre
72
Esta situao reflete o processo de centralizao/concentrao bancria ocorrido nas ltimas
dcadas. Juntamente com as trs maiores instituies financeiras estatais (BB, CEF e Banespa),
poucos grandes bancos controlam cerca de 80% dos ativos bancrios.
73
O Banco Central considera bancos pequenos aqueles com patrimnio lquido inferior a R$ 100
milhes, como mdios os que tm entre R$ 100 milhes e R$ 500 milhes, e como grandes os que
esto acima deste valor. Os pequenos so praticamente todos atacadistas; entre os mdios h
alguns exclusivamente atacadistas, outros exclusivamente varejistas e alguns com atuao
caracterstica de ambos; os grandes so varejistas, porm cada vez mais exercem tambm
atividades tpicas de atacado, com maior ou menor nfase.
74
O deputado Benito Gama usou a expresso "eles amam se odiando para descrever esta relao
entre os grandes bancos e os de pequeno e mdio porte (entrevista concedida ao autor em
29.03.95).
75
No ranking do jornal Gazeta Mercantil (20.03.95, p. 6), de 108 bancos privados com depsitos
totais de R$ 65,8 bilhes, os cinco maiores detinham R$ 37, 4 bilhes, isto , 56,8% do total, e os
dez maiores detinham R$ 50,1 bilhes, 76% do total; do patrimnio lquido total de R$ 15,7
bilhes, os cinco maiores detinham R$ 8,6 bilhes, 54,9%, e os dez maiores detinham R$ 11,1
bilhes, 70,8%.
76
Minella, Ary. Os Viles da Crise. Te!po e "resen%a5 Publicao do CED, nr. 274, p. 14.
77
A revista Veja de 04.05.94, em artigo intitulado "Bancada de nteresses, identifica 70
parlamentares como fazendo parte da "bancada dos banqueiros. Este dado nos parece bastante
impreciso, pois no h como identific-los facilmente e a revista no mencionou a forma como
chegou a este nmero. Em sua edio de 20.12.95, aquele peridico estima ser numerosa a
"bancada banqueira, passando dos cinquenta parlamentares.
78
O prprio ex-presidente da Febraban, Lo Wallace Cochrane Jnior, ao tomar posse naquela
entidade em 02.03.89, assume esta caracterstica no seu discurso de posse: "Sei que muitas
61
o fazem abertamente, uma vez que os bancos no dispem de uma boa imagem junto
sociedade, o que poderia trazer a eles (parlamentares) srios prejuzos polticos.
79

Notcias recentes divulgadas pela !2dia a respeito de uma pasta encontrada no
Banco Econmico sob interveno do Banco Central identificam listas de polticos e de
financiamentos de campanhas eleitorais realizadas por aquela instituio em 1990.
80
Tais
listas teriam sido elaboradas possivelmente pela Febraban e indicariam os polticos que
contariam com a simpatia daquela entidade. Dados oficiais do Tribunal Superior Eleitoral
(TSE) indicam que os banqueiros desembolsaram R$ 13 milhes em 1994, ficando atrs
apenas dos empreiteiros, sendo R$ 6,5 milhes para a campanha do presidente eleito,
Fernando Henrique Cardoso.
Se a ligao dos bancos privados com parlamentares e governadores de Estado
s agora comea a ser melhor desvendada, a sua influncia sobre o Executivo federal,
no entanto, de percepo bem mais evidente, basta ver a quantidade de seus
representantes que ocupam ou ocuparam cargos formais em diversas instncias
estatais. O quadro 2 nos d uma idia a este respeito.
personalidades eminentes do Sistema Bancrio consideram que de bom tom e apropriado para
ns banqueiros mantermos uma atitude de "low profile - no nos expormos, no entrarmos em
debate, no emitirmos opinies, no polemizarmos, no aparecermos na mdia, etc. Compreendo e
aceito essa opinio. Considero mesmo que o nosso ramo exige circunspeco, austeridade,
prudncia, comedimento e equilbrio. Quem confia seu dinheiro aos bancos no aprecia ver os
banqueiros agindo diferentemente.
Cabe mencionar que estas caractersticas dos banqueiros representaram um srio entrave em
nossa pesquisa, pois as entrevistas realizadas com os mesmos ou com seus representantes no
auxiliaram em quase nada a nossa anlise, uma vez que as informaes fornecidas no passam
do que pode ser dito, sem comprometer a sua imagem.
79
O prprio ex-presidente da Febraban, Lo Wallace Cochrane Jnior, ao tomar posse naquela
entidade em 02.03.89, assume que os bancos privados e os banqueiros no tm uma boa imagem
junto sociedade: "Assumo a Presidncia de um setor empresarial apontado, ano aps ano, em
todas as pesquisas de opinio, como o de pior imagem junto sociedade...
80
Tal episdio ficou conhecido como o "caso da pasta cor-de-rosa, onde haveria um fax
encaminhado pela Febraban em agosto de 1990 ao ento presidente do Banco Econmico em que
os candidatos a cargos eleitorais eram identificados com valores recebidos na campanha eleitoral
daquele ano. Foram tambm encontrados planilhas, duplicatas, avisos de lanamento em conta
corrente, recibos e correspondncias alusivas a tais financiamentos de campanhas. Verifica-se
nestes documentos que o atual senador Antnio Carlos Magalhes, ento candidato a governador,
recebeu um milho cento e quatorze mil dlares. Alm do senador, foram mencionados outros
importantes polticos, entre eles: Baslio Vilani, Benito Gama, Delfin Neto, Edison Lobo, Eraldo
Tinoco, Francisco Dornelles, Genebaldo Correia, Guilherme Palmeira, bsen Pinheiro, nocncio
Oliveira, Lus Eduardo Magalhes, Jos Serra, Manuel Castro, Mussa Demes, Paes Landin, Renan
Calheiros, Ricardo Fiza, Roberto Campos, Roberto Magalhes.
62
QUADRO 2
Trnsito de Profissionais entre o Setor Financeiro Privado e Agncias Governamentais

NOME ANTES DO SETOR
PBLCO
SETOR PBLCO DEPOS DO SETOR
PBLCO
Alkimar Moura Banco Pirelli, Uniban-
co
Diretor do BC
Almir Freire Lima Banco de Crdito Re-
al de Minas Gerais
Diretor do BC
Andr Lara Rezende Unibanco, Banco Ga-
rantia
Diretor do BC Scio do Banco Matrix
ngelo Calmon de S Banco Econmico Presidente do BB,
Ministro da ndstria e
Comrcio
Banco Econmico
Antnio Carlos Lemgruber Banco Boa Vista Presidente do BC Vice-Presidente do
Banco Liberal
Antnio Marsillac de
Oliveira
Gerente de Mercado
de Capitais do BC
Chefe da Assessoria
Parlamentar da CNF
81
Antnio Armnio Fraga
Neto
Diretor do BC Banco Garantia,
Salomon Brothers
Antnio de Pdua Seixas nvestplan Corretora Diretor do BC
Armnio Fraga Salomon Bro. Diretor do BC George Soros
Arnin Lore Unibanco Diretor do BC JP Morgan
Carlos Brando Presidente do BC Vice-Presidente da
CNF, Diretor do Banco
Econmico
Carlos Thadeu Gomes ABC/Roma Diretor do BC
Casimiro Ribeiro Diretor da Carteira de
Redesconto da extinta
SUMOC
Conselheiro do Grupo
Mercantil de So Paulo
Cludio Haddad Diretor do BC Scio do Banco
Garantia
Cludio Mauch Diretor do Banco
Meridional
Diretor do BC
Dnio Nogueira Presidente do BC Banco Geral do Brasil,
Grupo Rothschild
Eduardo Modiano Professor PUC-RJ Presidente do BNDES Banco tamarati
Elmo Cames Banco Sogeral,
Presidente da
ABBC
82
Presidente do BC
Ernane Galvas Aracruz
Celulose(Unibanco),
Banco Aymor,
Confederao Na-
cional dos Bancos
Comerciais
Presidente do BC,
Ministro da Fazenda
Consultor da Federao
Nacional do Comrcio
Fernando Milliet Comind Presidente do BC Soma Seguros
81
Confederao Nacional das nstituies Financeiras, que congrega, dentre outras federaes, a
Febraban.
82
Associao Brasileira de Bancos Comerciais e Mltiplos, entidade que congrega os bancos
privados pequenos e mdios.
63
QUADRO 2
Trnsito de Profissionais entre o Setor Financeiro Privado e Agncias Governamentais
(continua)
Ferno Bracher Bradesco, Banco da
Bahia, Associao
Nacional dos Bancos
de nvestimento,
Seguradora Atlntica-
Boa Vista
Diretor do BC
Presidente do BC
Dono do Banco BBA
Creditanstalt S.A.
Francisco A. Pires Felix Banco Boavista,
Corretora Patente
Diretor do BC
Francisco Eduardo A. Pinto Banco da Bahia,
Saga Distr. Ttulos e
Valores Mobilirios,
Boavista Seguradora
Diretor do BC
Francisco Gros Banco BFC, Uniban-
co, Corretora Multi-
plic, ABBC
Presidente do BC Diretor do Unibanco,
Banco BFC, grupo
norte-americano
Morgan Stanley
Francisco Pinto Banco Bahia de
nvestimentos
Diretor do BC Banco Bahia de
nvestimentos
Gustavo Loyola Corretora Planibanc,
Febraban
Presidente do BC
Hlio Marques Vianna Unibanco Secretrio Geral da
SUMOC
Diretor do BC
brahim Eris MBE Associados, Li-
near Distr. Ttulos e
Valores Mobilirios
Presidente do BC
Joo Heraldo Lima Diretor do BC Credireal
Joo Sayad Professor da USP Ministro do
Planejamento
Fundador do Banco
SRL
Jos E. Andrade Vieira Bamerindus Ministro da ndstria e
Comrcio e Ministro da
Agricultura
Jos Jlio Senna Diretor do BC Diretor do Banco
Graphus
Jos Luis Miranda Diretor do BC Presidente do Banco
nteratlntico
Jos Pio Borges Diretor do BNDES Banco BBM -
Petroqumica
Joubert Furtado Grupo Boavista Diretor do BC
Jlio de Souza Avellar Membro do Conselho
Consultivo do
Unibanco
Presidente do BB
Lafaiete Coutinho Torres Banco Econmico Presidente da CEF e
do BB
Lus Antnio Gonalves Funcionrio do BC Secretrio Geral do Mi-
nistrio da Fazenda e
Secretrio do Tesouro
Presidente do Banco
Cindam
Lus Carlos M. de Barros Planibanc Corretora,
Banco de nvestimen-
to ndustrial
Diretor do BC Scio do Banco Matrix
Lus Crisstomo BNDES Banco Cindam
Lus Eduardo Assis Diretor do BC Citibank
Lus Fernando Mendona
de Barros
Scio do Banco
Matrix
Presidente do BNDES
64
QUADRO 2
Trnsito de Profissionais entre o Setor Financeiro Privado e Agncias Governamentais
(concluso)
Marclio Marques Moreira Unibanco Ministro da Fazenda Consul
Pedro Bodin Diretor do BNDES,
Diretor do BC
Banco catu
Prsio Arida Banco Safra, Uniban-
co, Citibank, Bame-
rindus
Diretor do BC,
Presidente do BC
Ricardo Fernandez Diretor do BC Banco BFC
Ricardo Vianna Diretor do BNDES Banco tamarati
Ricardo Srgio de Oliveira Citibank Diretor da rea
nternacional do BB
Roberto Castelo Branco Diretor do BC Banco nteratlntico
Srgio de dicibus Banco de Trabalho
talo-Brasileiro
Diretor do BC
Srgio Zendron Diretor do BNDES Banco Graphus
Wadico Bucchi Banco de Crdito
Nacional, Comind,
Banco tamaraty
Diretor do BC
Winston Fritsch Secretrio de Poltica
Econmica
Presidente do Banco
Kleinwort Benson
Fonte: NFORME da Associao dos Engenheiros da Petrobrs n
o
04 - abril - 1995;
Curriculu! 6itae/Banco Central; complementado pelo autor a partir de vrios artigos
dos seguintes jornais e revistas: Jornal do Brasil, O Globo, Gazeta Mercantil, Folha de
So Paulo, Revista Veja e Revista sto.
Como se pode observar, os banqueiros ou seus representantes tm exercido
importantes cargos no Banco Central, organismo encarregado de executar a poltica
monetria e cambial, de ordenar, controlar e fiscalizar o sistema financeiro. Dos 18
presidentes que o BC j teve, pelo menos 12 deles j tiveram ou tm alguma ligao com
os bancos privados.
A ingerncia, no entanto, no se limita ao BC; eles tm ocupado tambm
importantes cargos em outras agncias do Estado, tais como bancos oficiais e ministrios
da rea econmica, chegando inclusive a ocuparem o cargo mximo de ministro da
Fazenda.
Esta situao tem levantado uma grande controvrsia a respeito das limitaes a
serem impostas para que um indivduo possa participar da diretoria do Banco Central, isto
, o estabelecimento de prazo mnimo anterior e posterior ao exerccio do cargo, a
chamada "quarentena. De um lado, esto tcnicos e polticos mais liberais, assim como
representantes dos bancos privados; do outro lado, tcnicos e polticos vinculados aos
bancos oficiais e partidos de esquerda. Os primeiros defendem que no deve haver
65
nenhuma restrio neste sentido, caso contrrio no haveria forma de se recrutar
profissionais competentes para dirigir o Banco Central.
83
J o outro lado argumenta que
colocar banqueiro, ou seus representantes, no BC seria o mesmo que "botar a raposa
para tomar conta do galinheiro.
84
As propostas so as mais variadas e vo desde nenhuma restrio com relao a
prazo, conforme projeto do antigo relator da Comisso Especial do Sistema Financeiro,
deputado Csar Maia, proibio de j ter tido o controle ou haver exercido cargo de
83
O ex-presidente do Banco Central, brahim Eris fez o seguinte depoimento a respeito do assunto:
"... Na sada do Banco Central, faz algum sentido que o indivduo fique algum perodo "curto sem
se envolver com o mercado. Eu garanto aos senhores que, passados 30 ou 60 dias, o ex-
presidente do Banco Central no tem mais nenhuma informao que seja relevante na conduo
dos negcios de qualquer tipo, pois o BC trata de assuntos extremamente dinmicos tais como
poltica monetria, poltica cambial, que so diariamente alteradas, reagem a fatores novos que
surgem (...) O mesmo conflito de interesse que existe no deslocamento de um membro da
diretoria do Banco Central para um banco privado, haveria tambm quando, por exemplo, o
ministro da Sade tem um hospital, ou quando o ministro dos transportes tem uma construtora. A
situao pode chegar no ponto em que ningum que paga imposto pode ser secretrio da Receita
Federal. (Frum de debates sobre o SFN promovido pela Comisso Especial do Sistema
Financeiro da Cmara dos Deputados, Braslia, 24, 25 e 26 de outubro de 1995).
O ex-ministro Mailson da Nbrega fez a seguinte crtica a este posicionamento: "...O Banco Central
fica limitado a burocratas, professores e mocorongos, que tero que roubar enquanto estiverem l,
pois ficaro quatro anos sem poder exercer a sua profisso (Entrevista concedida ao autor em
08.07.95).
O Consultor da Febraban, Geraldo Vidigal, assim se manifestou a respeito: "Estabelecer
impedimentos aps o exerccio do cargo tolice pura e simples por que o homem que sai do
Banco Central sai, claro, com um conjunto de conhecimentos da economia brasileira que ele no
tinha antes. Ele saber o que antes no sabia. S se voc cortar as cordas vocais dele, fazer ele
surdo para ele no ouvir e amarrar suas mos para ele no escrever tambm. No adianta voc
dizer que ele no pode ser isso, no pode ser aquilo, pois ele um consultor nato. Todos os
agentes econmicos iro ouvi-lo. No se pode transformar esse homem num no-cidado, pois ele
tem tanto merecimento que foi levado a presidente do Banco Central. Este um disparate sem p
nem cabea. S na cabea de congressista, querer proibir a um cara de excepcional
conhecimento, de excepcionais qualidades, de trabalhar... no tem p nem cabea. (Entrevista
concedida ao autor em 04.07.95).
84
Carlos Eduardo de Carvalho, assessor econmico da Confederao Nacional dos Bancrios
(CNB/CUT), fez os seguintes comentrios a respeito: "No se pode deixar que o diretor de uma
instituio com o poder que tem um banco central possa transitar livremente entre o setor pblico e
o setor privado (...) Os senhores deputados devem estar atentos para esse argumento de que a
quarentena para os diretores do Banco Central no se justifica por que ento ela deveria ser
estendida para todos os demais rgos do setor pblico, como tem sido veiculado em alguns
debates (vide nota anterior), ou seja, o sujeito no pode ser ministro da Sade e depois virar diretor
de hospital, ou o sujeito no pode ser ministro da Agricultura e posteriormente ser dono de uma
propriedade agrcola; esse argumento perigoso por que ele oculta a natureza especfica que um
banco central tem, inevitavelmente, numa economia complexa como a nossa. Ns no podemos
simplificar a coisa a este ponto. Ns no criaramos uma comisso especial no Parlamento para
discutir este assunto, mas fazemos uma para discutir o banco central. Por que ns sabemos que
um banco central, pela sua natureza, e isso inevitvel, e desejvel que seja assim, manipula e
tem acesso a informaes, ele tem acesso a decises que afetam a sociedade de uma maneira tal
que ela no tem como se proteger disso de imediato. Uma mexida numa taxa de juros ou na taxa
de cmbio capaz de anular tudo que um Legislativo fez no oramento. Se no anular de
imediato, anular nos seis meses seguintes, transformando em letra morta a vontade da sociedade
expressa na casa legislativa. sto, longe de ser um mal ou um bem, isto assim. Esta a natureza
da sociedade contempornea. Ento, ns temos que tomar cuidado por que o banco central uma
instituio especial de fato e, por isso, todos os pases procuram estabelecer legislao especial
para estas instituies. sto aqui um caso especial. E a se justifica a necessidade de se separar
claramente as pessoas que exercem um mandato nesta instituio daquelas que dirigem
instituies financeiras privadas e que tem possibilidade de, com os lucros, com os ganhos que a
66
direo em instituio financeira privada nos quatro anos anteriores indicao, bem
como de exerc-lo nos quatro anos seguintes ao afastamento, conforme previsto no
projeto do ex-deputado Odacir Klein e em um projeto apresentado pelo ento senador
tamar Franco e j aprovado no Senado Federal. O projeto do Partido dos Trabalhadores
e da CNB/CUT coloca o impedimento de 3 anos antes e 3 anos aps ter exercido cargo
na diretoria do BC.
Amadurece no Congresso Nacional o pensamento de que no h nenhum sentido
em limitar-se a escolha do presidente e diretores do BC a pessoas que no tenham
exercido cargo de direo em bancos privados, at mesmo por que ningum pode saber
com antecedncia se ser ou no escolhido para a funo. Por outro lado, toma fora a
idia de que necessrio que haja tal limitao quando no desligamento do cargo,
garantindo ao indivduo rendimentos durante o perodo que durar o impedimento. Esta
a prtica em grande parte dos pases desenvolvidos, como, por exemplo, na Alemanha,
onde o presidente do Bundesbank obrigado a ficar 3 anos afastado do mercado e cujo
banco central normalmente apresentado como modelo de independncia.
O vnculo dos banqueiros com os tomadores de deciso se forma tambm atravs
do financiamento de campanhas eleitorais. O ex-deputado e ex-ministro do governo
Collor, Ricardo Fiza, afirmou ter recebido, de banqueiros, US$ 100 mil para sua
campanha. Na ltima eleio presidencial, o setor financeiro foi o maior contribuinte para
a campanha do candidato vitorioso, Fernando Henrique Cardoso. De acordo com a
contabilidade da campanha entregue ao Tribunal Superior Eleitoral em novembro de
1994, o segmento doou R$ 7 milhes e 700 mil reais, ou seja, 23% do total declarado,
seguindo-se as empreiteiras com R$ 4 milhes e 600 mil. Somente o Bradesco contribuiu
com R$ 2 milhes, enquanto o ta, concedeu R$ 580 mil.
85
O candidato do Partido dos
Trabalhadores, Lus ncio Lula da Silva, tambm teve como principal doador de sua
campanha, orada em R$ 2,9 milhes, um membro do setor financeiro. Trata-se do
ao do banco central permite, atuar em seu prprio proveito ou no proveito de seus pares (...) Ns
entendemos que a quarentena necessria sim, ela deve ser objeto de legislao, deve-se discutir
o prazo. A Comisso deve se posicionar sobre isso, pois um ponto de grande relevncia, at
mesmo para garantir a autoridade do Banco Central do Brasil. No conveniente para nenhum de
ns, cidados brasileiros, que haja suspeita sobre a motivao de um diretor ou de um presidente
do Banco Central. sto desastroso. sto cria instabilidade, desconfiana, confuso. At mesmo
para garantir isso, ns devemos estabelecer, o mximo possvel, este distanciamento.
85
Revista VEJA - Edio 1.368, ano 27, nr. 48, 30.11.94. Eleies - A matemtica dos tucanos.
67
Banco ta, que contribuiu com R$ 500 mil. Essas so as cifras oficiais; no h como
detectar se teriam sido as nicas.
Outro aspecto a destacar do sistema financeiro que, apesar das crises
enfrentadas pelo pas durante a dcada passada e incio desta, o setor no parece ter
sentido tanto os seus efeitos. Pelo contrrio, enquanto outros segmentos sociais
amargaram com a chamada "dcada perdida, os bancos lucraram como nunca. A sua
rentabilidade esteve quase sempre acima da dos outros setores produtivos, sendo
particularmente acentuada em momentos de crise, como pode-se ver na quadro a
seguir:
86

86
Por no termos encontrado estes nmeros em uma nica fonte, fomos obrigados a utilizar vrias
delas.
O contexto de inflao elevada provoca sucessivas mudanas nas regras tributrias e contbeis, o
que recomenda cautela quanto preciso dos resultados. Ainda assim, os dados apresentados so
satisfatrios para demonstrar a tendncia de obteno de lucros excessivamente elevados dos
bancos em relao a outros segmentos.
68
QUADRO 3
87
Desempenho do Setor Bancrio/Financeiro Brasileiro e Comparao com Outros
Segmentos, 1973-1993
RENTABLDADE PARTCPAO NO PB
(1)
Ano nflao Empresas nstit.Financ.
(2)
Agricultura ndstria Servios
(3)
nstit.Financ.
(2)
1973 15,5 15,2 16,2 11,9 39,7 48,6 5,4
1974 34,6 11,5 40,6 48,1 5,8
1975 29,3 10,7 40,4 48,9 6,5
1976 46,3 16,0 24,4 10,8 39,9 49,2 7,3
1977 38,8 12,6 38,6 48,7 7,5
1978 40,9 10,2 39,5 50,2 8,6
1979 77,2 9,9 40,0 50,0 8,4
1980 110,2 10,2 40,7 49,1 7,9
1981 95,1 7,5 20,5 9,4 39,1 51,4 10,0
1982 99,8 6,3 14,7 7,7 40,3 51,9 9,8
1983 210,9 3,7 10,7 9,0 37,8 53,1 11,3
1984 223,8 6,6 10,5 9,3 39,4 51,3 10,5
1985 235,1 5,4 11,7 9,0 38,7 52,3 11,0
1986 65,0 8,7 8,0 9,2 39,8 50,9 7,6
1987 415,8 2,1 5,2 8,7 39,8 51,5 13,5
1988 1037,8 4,7 12,4 8,8 37,9 53,3 13,4
1989 1782,9 7,0 15,4 6,9 34,5 58,6 19,5
1990 1476,6 -1,8 9,8 9,1 34,3 56,7 11,1
1991 480,2 -3,0 9,1 11,5 38,9 58,1 8,6
1992 1157,9 2,2 9,5 12,1 38,1 59,5 9,8
1993 2500,0 12,5 38,2 59,4 9,8
1994 14,3 37,3 57,3 9,1
Fonte: Fundao Getlio Vargas, Projeto Aires, apud Cysne (1994); nstituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica - BGE. Anu3rio (stat2stico do Brasil5 Rio de Janeiro, 1995.
(1) 1973 a 1979, percentuais calculados pelo autor a partir de valores em cruzeiro da tabela
do BGE. A partir de 1980, a tabela do BGE j exprime os valores em percentuais.
(2) nstituies financeiras pblicas e privadas.
(3) nclui as instituies financeiras.
Verifica-se pelo quadro acima que o processo inflacionrio foi particularmente
influente no incremento dos lucros dos bancos, como os prprios banqueiros
reconhecem.
88
Nestas ltimas duas dcadas, a rentabilidade dos bancos s foi menor do
que a das demais empresas em 1986, ano em que a inflao reduziu-se bastante em
funo do Plano Cruzado.
89
87
Este quadro deve ser observado com algumas reservas. O BGE no faz abertura nos dados de
acordo com o porte de cada segmento dentro destas diferentes atividades. Portanto, no se pode
verificar, por exemplo, qual foi a rentabilidade ou a participao no PB das pequenas indstrias
ou dos pequenos agricultores, que, por no terem os mecanismos para se defenderem da inflao
que tm os grandes - so menos capitalizados, necessitam mais de crdito, tem menos poder de
barganha junto aos bancos, seus investimentos tem menor rentabilidade -, provavelmente foram
prejudicados durante o perodo inflacionrio.
88
Os ndices do quadro acima podem variar de acordo com a metodologia de clculo empregada.
Cabe mencionar que h indcios de participao ainda maior do sistema financeiro no PB, como
mostra, por exemplo, estudo promovido pela Associao Nacional das nstituies de Mercado
Aberto (ANDMA)
_
entidade vinculada Confederao Nacional das nstituies Financeiras (CNF)
_
segundo o qual esta participao teria ficado em 26% no ano de 1989 (Convnio ANDMA/BGE.
Departamento de Contas Nacionais, setembro, 1995).
89
Os ganhos inflacionrios dos bancos resultam da perda de valor real dos recursos captados,
sem remunerao. Os bancos no pagam a seus titulares rendimento adequado para compensar a
69
Um estudo comparativo realizado por economistas do Banco Mundial
90
sobre o
sistema bancrio de doze pases latino-americanos
91
demonstra serem os bancos
brasileiros recordistas de rentabilidade entre 1981 e 1987, com retorno sobre patrimnio
lquido mdio de 62,3% ao ano (?), contra 16,5% do conjunto e muito acima do
verificado nos pases que esto logo em seguida no ranking: Mxico (40,3%), Argentina
(28,7%), Peru (25,5%). O rendimento de juros sobre ativos mdios ficou em 24,5% ao
ano, contra 5,9% do conjunto. O retorno sobre ativos mdios (rendimentos de juros
menos despesas gerais) esteve em 4,7% ao ano em mdia, contra 1,1% do conjunto.
Ressalte-se que as mdias do conjunto esto influenciadas pelos resultados
excepcionais dos bancos brasileiros.
Diante da sade financeira privilegiada, do temor hiperinflao e do limite de
crescimento do sistema financeiro, os bancos passaram a buscar alternativas para
aplicarem os recursos lquidos provenientes da sua excepcional rentabilidade,
diversificando significativamente seus investimentos em outros setores da economia,
92
notadamente a partir de meados da dcada de 80 e nos anos 90. Essa tendncia
encontrou estmulos adicionais tais como a desvalorizao dos preos das empresas
venda, os sinais de retomada da lucratividade das empresas no-financeiras a partir de
1992, a necessidade de alterar a qualidade de seus ativos (privatizao, converso e
corroso destes valores pela inflao, mas cobram dos tomadores de emprstimos, apropriando-se
da diferena.
90
Morris, Felipe. *atin A!erica7s Banking Syste! in the 89:;s. Washington. The World Bank,
World Bank, Discussion Papers, p. 32-35.
91
Argentina, Brasil, Bolvia, Chile, Colmbia, Equador, Guatemala, Honduras, Mxico, Peru,
Uruguai e Venezuela.
92
Poderamos citar como exemplo da participao dos bancos em outras empresas no-
financeiras, os seguintes casos:
Bradesco - Alpargatas (31,1%), Brasmotor (31% - empresa que controla a Brastemp, Consul,
Semer, Embraco), Latasa - Latas de Alumnio (35% - Credibanco controla outros 30%), Tupy
(24,26%^), Tupy Plsticos (10,24%) Tupy Metalmecnica (10%), Antrtica (20%), Ericson
(25,57%), Artex (12,31%), Hansen ndustrial (15,25%), industrial e Mercantil de Artefatos de Ferro -
CMAF (11,61%), Siderrgica Belgo Mineira (10,93%), Cremer - Produtos Txteis e Cirrgicos
(13,36%), ndstria Villares (10,89%), Manah (10,31%), Metal Leve (15,51%), Monteiro Aranha
(15,06%), Newtechnos Catalisadores Automotivos (40%), Nordon ndstrias Metalrgicas (10,06%),
Pirelli Pneus (12,06%), Moinho Santista (12,14%), Sharp Equipamentos Eletrnicos (18%), Tecad
(17%), Scopus (70%), Rima (17%), Qualitron (20%), CPM (72%), Victori (25%). Alm disso, o
Bradesco controla diversas fazendas.
Banco Garantia - Lojas Americanas, Brahma.
Bozano Simonsen - rene um complexo de 50 empresas em diversos ramos de atividade tais
como: madeira, fertilizantes, ferro, mibio, nquel, ouro, shopping centers. No binio 1992/93, o
processo de privatizao permitiu ao Bozano-Simonsen participar acionariamente da Usiminas,
CST e COSPA.
Banco Geral do Comrcio - controlado pelo grupo Camargo Corra.
Grupo Fencia - Arapu, Prosdcimo, Etti e Neugebauer.
70
reestruturao de dvidas). Da mesma forma, diversos grupos empresariais tem tambm
participao no setor financeiro.
93
Esta situao nos leva a sugerir, como veremos adiante, que esta nova forma de
articulao entre o capital financeiro e o capital industrial e de servios diminui
sobremaneira o tradicional distanciamento, ou talvez pudssemos at falar de tradicional
"conflito, entre os dois segmentos. Dessa forma, os interesses das elites econmicas
passam a se conjugar e trabalhar no sentido de que a deciso no seja tomada, isto ,
de que o status /uo fique preservado.
Destaque deve ser dado tambm vinculao entre os bancos privados nacionais
e o capital estrangeiro, que se manifesta inclusive em espaos de articulao e ao
poltico-ideolgicas, como, por exemplo, o nstituto Liberal que congrega, entre outros,
grandes bancos e multinacionais que operam no pas.
94
Esta relao explica, em parte, a
menor resistncia dos bancos privados liberao do mercado brasileiro aos bancos
estrangeiros, o que no ocorria h algum tempo atrs.
62026 ' +an$os Estad*a"s e Go%ernadores de Estado
Existem 28 bancos estaduais no Brasil que contam com mais de 6.000 pontos de
atendimento, 80% deles concentrados no interior do pas. Considerando indicadores de
captao global, aplicao de recursos, patrimnio lquido e nmero de agncias, estas
instituies respondem por cerca de 25% do sistema financeiro brasileiro. Empregam
93
Nos leiles de privatizao promovidos durante os anos de 1991 a 1994, os bancos ou
grupos liderados por eles, foram os principais compradores, principalmente nas reas siderrgica e
qumica. O principal comprador da Usiminas foi o consrcio Bozano Simonsen que inclui, alm do
prprio, o grupo Econmico, Bamerindus, Banco Amrica do Sul. A Companhia Siderrgica de
Tubaro foi arrematada pelo Bozano Simonsen e o Unibanco. O Banco Safra um dos principais
compradores da Acesita. A Companhia Siderrgica Nacional passou a ter como controladores os
seguintes bancos: Bamerindus, grupo Vicunha (que controla o Banco Vicunha), Bradesco e ta.
o caso, por exemplo, das seguintes empresas: Varig, Hermes Macedo, Mappin, General Motors,
Fiat, Votorantin, Cacique, Grupo Peixoto de Castro.
94
Veja Minella (1994), op. cit., p. 8.
71
cerca de 150 mil funcionrios e seu pblico est estimado em 13 milhes e 500 mil
clientes.
95
Destaque especial deve ser dado ao Banespa que se classifica como o terceiro
banco do pas, atrs apenas do Banco do Brasil e do Bradesco. Possui cerca de 34 mil
funcionrios e uma rede de 1.702 dependncias,
96
sendo 613 agncias e 1.089 PAB.
97
O
Banespa possui cerca de 3 milhes de clientes, 93,1% deles localizados no Estado de
So Paulo e 6,9% em outros Estados.
98
No que se refere participao no mercado bancrio em 1993, o Banespa
respondeu por 11,5% dos depsitos vista, 8,4% dos depsitos totais, 4,2% da
poupana. No crdito rural, o Banco foi responsvel por 16,3% dos recursos alocados
pelo sistema financeiro. Em operaes de fomento, foram destinados US$ 373,9 milhes.
Naquele ano, foram alocados para o crdito imobilirio recursos da ordem de US$ 442,0
milhes. O patrimnio lquido do Banespa estava em US$ 1,3 bilho e o nmero de
acionistas era de 128.546 em dezembro de 1993.
A exemplo de outros bancos estaduais, um dos grandes problemas do Banespa
o financiamento excessivo ao governo do Estado. A dvida do setor pblico com o
Banespa chegou a US$ 8,1 bilhes, enquanto a do setor privado era de US$ 1,8 bilhes.
A utilizao destes bancos pelos governadores para financiamento dos seus gastos,
muitas vezes com objetivos poltico-eleitorais, os transformaram em verdadeiras
instituies emissoras de moeda, pois as dvidas dos estados para com eles tem
obrigado o Banco Central a promover saneamentos com recursos da Unio. Desta forma,
o d'+icit fiscal do Estado acaba sendo transferido para o governo federal.
Os responsveis pela situao difcil da maioria dos bancos estaduais
_
os
governadores
_
so tambm os seus grandes defensores. Atravs de suas bancadas no
Congresso Nacional, eles exercem uma grande influncia sobre o Legislativo e,
95
Dados retirados do relatrio da Associao Brasileira de Bancos Estaduais - ASBACE.
96
34% delas localizadas em municpios com menos de 15.000 habitantes.
97
Posto de Atendimento Bancrio - dependncia com estrutura simplificada, menor do que uma
agncia convencional.
98
Os dados aqui mencionados foram retirados do Relatrio da Administrao de 1993. O Relatrio
de 1994 no foi editado, em funo, dentre outros motivos, da interveno realizada pelo Banco
Central no Banespa no final daquele ano.
72
conseqentemente, sobre o Executivo, pois qualquer deciso importante no nvel federal
costuma envolver algum grau de negociao entre estes dois poderes. Para obter o
apoio dos governadores, o governo federal costuma, como j foi dito, distribuir vrios
tipos de recursos, entre eles, o socorro financeiro aos bancos estaduais atravs do
Banco Central.
De acordo com Abrucio (1994), haviam 89 instituies financeiras estaduais no
pas em 1994,
99
sendo que, desde fevereiro de 1987, 60 delas foram submetidas ao
"regime de administrao especial (interveno do BC) ou ao "processo de liquidao
extra-judicial. Nos ltimos dez anos, o governo federal gastou US$ 2,315 bilhes para
recuperar os bancos estaduais e US$ 31,589 bilhes para pagamento de credores e
cobertura de despesas de liquidaes extrajudiciais.
100

Segundo Prsio Arida,
"a especificidade principal dos bancos estaduais reside na capacidade poltica
dos governadores em desafiar os controles do Banco Central. Para um banco
privado, no cumprir os requerimentos do Banco Central traz o risco da
interveno; para um banco estadual, a interveno no depende apenas do
desempenho do banco mas tambm do poder do governador e do estado
como um todo no jogo poltico da federao. Nessa medida, a licena
regulatria passa a constituir-se automaticamente em garantia poltica de
solvncia
101

Esta situao tem suscitado a discusso sobre a privatizao destas instituies
serem privatizadas, idia defendida desde o incio da dcada passada pelo Banco
Mundial e que vem ganhando fora.
62027 ' Os A(entes F"nan$e"ros Interna$"ona"s
+an$os Interna$"ona"s
99
Embora no tenha especificado, Abrcio deve estar se referindo, alm dos 28 bancos estaduais,
a outras instituies financeiras vinculadas a eles, tais como: corretoras de valores, bancos de
desenvolvimento, distribuidoras de ttulos e valores imobilirios, seguradoras e sociedades de
poupana e emprstimo; alm das caixas econmicas estaduais.
100
Folha de So Paulo, 29/05/94, encarte especial, p. 9.
101
Banco Central do Brasil, 1992: 203.
73
A grande fora dos bancos internacionais est no porte de suas estruturas.
Sofreram resistncia por parte dos bancos privados nacionais, mas atualmente o discurso
dos banqueiros completamente favorvel livre competio, desde que haja
reciprocidade aos bancos brasileiros nos seus mercados de origem. Uma das possveis
explicaes para esta mudana de atitude a de que, ao se associarem aos bancos
internacionais, os bancos brasileiros podem viabilizar a captao de recursos externos,
com taxas atrativas, para serem aplicados no Brasil.
Alm da participao na Febraban por meio de diretoria especifcia, os bancos
estrangeiros se organizaram em 1988 em seu prprio espao de articulao: a
Associao Brasileira de Bancos nternacionais - ABB.
F*ndo Monetr"o Interna$"ona! AFMIBD+an$o M*nd"a! A+IRDB
O FM uma agncia especializada da Organizao das Naes Unidas (ONU)
criada em 1944, na chamada Conferncia nternacional de Bretton Woods, com o fim de
promover a cooperao internacional em matria monetria, estabilizar as taxas de
cmbios entre as diversas moedas, remover restries cambiais, facilitar um sistema de
pagamento multilateral entre seus membros e levantar fundos entre eles para auxiliar os
que encontram dificuldades nos pagamentos internacionais. Esta instituio tem sido
capaz de exercer grande presso sobre o governo brasileiro mediante a imposio de
polticas monetrias e fiscais ortodoxas como condio para negociao da dvida
externa.
Assimo como o FM, o BRD tambm est ligado ONU e foi criado na mesma
Conferncia de Bretton Woods com o objetivo inicial de financiar os projetos de
recuperao econmica dos pases atingidos pela guerra, especialmente na rea de
infra-estrutura: estradas, pontes, indstrias pesadas. Atualmente rene mais de 140
pases e fornece emprstimos de longo prazo, a governos e empresas, para projetos de
desenvolvimento, assistncia tcnica e reformas estruturais na economia.

74
O interesse desses atores sobre a regulamentao do sistema financeiro no Brasil
ficou demonstrado em meados da dcada de 1980, quando se dispuseram a promover
uma reforma bancria no pas, atravs de um emprstimo de US$ 500 milhes. Tais
entidades colocaram, como condio para a concesso deste emprstimo, a privatizao
dos bancos estaduais.
Tendo em vista o processo de globalizao da economia, o fluxo internacional de
capitais,
102
a volatilidade de grande parte dos investimentos realizados, a
internacionalizao das instituies financeiras e a diluio dos limites entre o nacional e
o internacional, cresce a importncia destas agncias no sentido de influenciar na
regulamentao, superviso e fiscalizao do mercado de cada um dos pases
individualmente.
62029 ' As Empresas Pr"%adas e os Prod*tores A(r/$o!as
Neste grupo, destacam-se, em primeiro lugar, as grandes empresas. Estamos nos
referindo, mais precisamente, s grandes indstrias, aos grandes supermercados, s
grandes casas comerciais. Possuem muito poder de articulao e de presso sobre o
Congresso e sobre o Poder Executivo, atravs de sua base parlamentar e dos seus
representantes infiltrados nas altas esferas da administrao pblica. A importncia do
seu papel poltico, assim como de outros fragmentos do Capital, decorre dos recursos
essenciais que detm para o funcionamento da economia, uma vez que influenciam em
variveis como os nveis de emprego, de investimento e de distribuio da riqueza, o que
os habilitam a influenciar a mquina do Estado e exercer grande influncia sobre os
resultados e impactos das polticas adotadas.
As suas principais representaes de classe so: Confederao Nacional das
ndstrias (CN), fundada em 1942, que rene representantes das federaes estaduais;
Federao das ndstrias do Estado de So Paulo (FESP), fundada em 1928, que
102
Estima-se que chegue a um trilho de dlares o montante de capital que circula atualmente no
mundo procura de remunerao mais rentvel, o que representa um desafio s autoridades
monetrias e financeiras dos pases.
75
representa os interesses dos industriais daquele Estado e congrega mais de 100 mil
indstrias grandes, mdias e pequenas; Federao Nacional dos Fabricantes de Veculos
Automotores (FENABRAVE); Associao Brasileira de Supermercados (ASBRA); etc.
Como se pode observar pela diversificao de atividades que poderiam ser
enquadradas no segmento das grandes empresas, as mesmas no representam um
pensamento homogneo de classe. No entanto, no que se refere aos seus interesses na
regulamentao do sistema financeiro nacional, essa classificao nos parece suficiente.
Apesar de toda sua fora poltica, no se envolveram profundamente na discusso da
questo.
Tambm se incluem neste grupo as micro e pequenas empresas (MPEs), que
compem um universo de quase 4 milhes de estabelecimentos industriais, comerciais,
agrcolas e de servios, responsveis por 48% do total da produo nacional, 68% da
oferta de mo-de-obra, 42% dos salrios pagos e cerca de 30% do PB.
103
O Servio
Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas - SEBRAE seu principal
instrumento de apoio. Com o recebimento de 0,6% da folha de pagamento de todas as
empresas do pas, o que correspondeu a R$ 380 milhes em 1994,
104
o SEBRAE tem
proporcionado a concesso de linhas de crdito especficas para estas empresas.
Os deputados lvaro Gaudncio Neto (PFL-PB), Efraim Morais (PFL-PB), ber
Ferreira (PFL-RN) e Roberto Pessoa (PFL-CE) esto arregimentando outros
parlamentares para a formao de Frente Parlamentar das Micro e Pequenas Empresas,
a qual dever ter como uma de suas primeiras tarefas a aprovao de um novo estatuto
para as MPEs. Outro indicador da capacidade de mobilizao destas entidades foi a
criao de uma Subcomisso Especial Permanente para as Micro e Pequenas Empresas
na Comisso de ndstria e Comrcio da Cmara dos Deputados.
103
Revista Parlamento. Cerne Editora, Ano 1, nmero zero, abril de 1995. O Relatrio do SEBRAE
indica que a participao destas empresas no PB de 20,6% e no 30%, sendo 8,2% referente s
microempresas e 12,4% s pequenas empresas.
104
nformao prestada pelo Sr. Francisco Guimares, Contador do Sindicato das Microempresas e
Empresas de Pequeno Porte do Comrcio do Estado do Rio de Janeiro (SMPEC). Entrevista
concedida ao autor em 20.07.95.
76
As microempresas possuem menos poder do que as pequenas empresas
105
e no
costumam influenciar nas decises e na concesso de crdito fornecido pelo SEBRAE.
106
Seus principais canais de representao so: SMPEC - Sindicato das Microempresas e
Empresas de Pequeno Porte do Comrcio do Rio de Janeiro; SMP - Sindicato da Micro
e Pequena ndstria do Estado de So Paulo; SMPES - Sindicato das Microempresas e
Empresas de Pequeno Porte de Servios.
Apesar da capacidade de mobilizao das micro e pequenas empresas, a
exemplo do segmento das grandes empresas, elas estiveram ausentes da discusso da
regulamentao do artigo 192 da Constituio.
Finalmente, integram tambm este grupo as elites agrrias, que tm
desempenhado um papel fundamental no processo poltico brasileiro desde o mprio.
Segundo Rua (1990), isto pode ser constatado pela manuteno das relaes de
trabalho repressivas no campo e da estrutura fundiria do pas. Acrescentaramos a estes
indicadores a distribuio do crdito governamental, que tem beneficiado
sistematicamente o setor agrcola, especialmente os grandes produtores.
107

Tratam-se de agentes capazes de exercerem acentuada presso poltica, tanto
nos gabinetes do Executivo como no Congresso Nacional, onde vem ganhando
visibilidade a "bancada ruralista. Apesar dos dados desencontrados, estima-se que o
contingente desta ltima cheque a 140 parlamentares, isto , mais do que possuem os
maiores partidos polticos.
108
105
Consideram-se microempresas as pessoas jurdicas e as firmas individuais com receitas anuais
de at dez mil Obrigaes do Tesouro Nacional e, pequenas empresas, as pessoas jurdicas e as
firmas individuais com receita anual de at vinte e cinco mil Obrigaes do Tesouro Nacional (art.
47, pargrafo 1 das disposies transitrias da Constituio Federal).
106
nformao prestada pelo Sr. Francisco Guimares, contador do SMPEC, em entrevista
concedida ao autor em 20.07.95.
107
Os bancos oficiais costumam enfatizar o nmero de mini e pequenos agricultores atendidos e
compar-los com aquele dos grandes agricultores, procurando, assim, demonstrar a sua
contribuio social. No entanto, escondem a informao crucial que o volume de recursos.
Assim, embora os mini e pequenos produtores respondam por 70% a 75% dos contratos, estes
ndices costumam ficar entre 20% a 25%, no que se refere ao volume de recursos. Este fato no
invalida completamente a atuao social destes bancos, pois, mesmo que os recursos para os
agricultores de menor porte sejam reduzidos em relao aos grandes agricultores, os bancos
oficiais so os nicos a fazerem este tipo de emprstimo. Tais recursos, mesmo que reduzidos,
podem representar importante contribuio na interiorizao do pas, reduzindo a migrao para as
grandes cidades e o processo de favelizao destas. Nos ltimos anos, no entanto, a guinada na
atuao destas instituies em busca de mercado e lucro vem reduzindo estas suas funes.
108
O processo decisrio no Congresso Nacional concentrado nas mos das lideranas partidrias e
governamentais provoca a incapacidade dos parlamentares "mdios em fazer do seu partido um
77
Embora tradicionalmente alijados do processo de desenvolvimento econmico,
social e poltico do pas, os pequenos agricultores
109
vm se despontando como
expressiva fora poltica. Exemplo disto o recente Movimento dos Trabalhadores Rurais
Sem-Terra (MST), organizado no sentido de ampliar e agilizar o tmido programa de
reforma agrria empreendido pelo governo federal. Para isso, os participantes deste
movimento tm promovido e incentivado invases de grandes propriedades rurais,
trazendo muitas preocupaes para as autoridades constitudas e para a elite agrria.
A Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG), principal
representante deste segmento, calcula que existem hoje no pas, cerca de 26 milhes de
trabalhadores rurais, sendo 6 milhes de assalariados e 5 milhes de famlias
_
cada
famlia tem uma mdia de 4 pessoas
_
possuidoras de pequenas propriedades ou
arrendatrias.
Na verdade, no existe um setor que possa ser classificado como "ruralista e que
tenha homogeneidade de propostas, mas vrios segmentos de agricultores que so
representados por diversas organizaes, a saber:
110
Organizao das Cooperativas
Brasileiras (OCB), Sociedade Rural Brasileira (SRB), Confederao Nacional da
Agricultura (CNA), Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG),
Unio Democrtica Ruralista (UDR).
111
Esta ltima foi criada em 1985 com o objetivo de
articular o setor e atuar politicamente no sentido de fazer oposio e controlar as
propostas de reforma agrria. Percebendo o Legislativo como a arena onde o confronto
de interesses se daria de forma decisiva, a UDR procurou conquistar aliados em diversos
canal de representao de seus interesses mais localizados, o que, consequentemente parece
levar formao destas bancadas. A bancada ruralista o exemplo mais evidente de formao de
bancada suprapartidria.
109
A Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG) prefere utilizar a
expresso "agricultor familiar, tendo em vista tratar-se, basicamente, de mo-de-obra familiar. A
expresso "pequeno agricultor, segundo aquela instituio, d a idia ultrapassada de modelo
campons, de produo pequena, com pouca produtividade e pouca competitividade.
110
Esta diviso foi evidenciada no recente movimento "no posso plantar promovido em Braslia
(julho/95) como forma de pressionar o Governo Federal, onde ficou evidente o fracasso da
mobilizao por falta de propostas de consenso entre eles e de liderana que expressasse o
conjunto da classe.
111
A UDR conta com uma estrutura de cerca de 300 sedes regionais e mais ou menos 1 milho de
associados. (Rua, Maria das Graas, op. cit., p. 299).
78
partidos polticos atravs do financiamento de campanhas e participao no debate
parlamentar, exercendo papel fundamental no processo constituinte.
6202= ' O*tros Atores
Imprensa
A imprensa tem sido sempre um ator importante em qualquer deciso de relevo
que influencie os destinos do pas. Em um surey aplicado a 236 parlamentares durante
os meses de maio/junho de 1994 no intuito de verificar a percepo que os deputados
tinham da estrutura de poder na Cmara, Limongi e Figueiredo (1995) verificaram que
82% deles reconhecem que a imprensa exerce muita influncia sobre o processo
decisrio, ficando atrs apenas do colgio de lderes, que atingiu o ndice de 85%.
No caso especfico da regulamentao do sistema financeiro, no entanto,
observa-se a sua quase total ausncia do processo.
112
Pode-se especular algumas
justificativas para tal: 1) a questo no desperta o interesse da sociedade e, portanto,
no traria retorno do ponto de vista comercial; 2) aos bancos privados e ao Poder
Executivo, grandes anunciantes, no interessava uma discusso mais ampla da questo,
como veremos posteriormente.
Par!amentares E$onom"stas
Alguns preferem utilizar a expresso "bancada dos economistas, mas esta no
nos parece apropriada, pois no se trata efetivamente de uma "bancada, com
representao e objetivos homogneos, alm de nem todos eles terem formao
acadmica na rea. Este segmento costuma exercer alguma influncia sobre qualquer
matria de contedo econmico-financeiro em discusso no Parlamento. Dentre os
parlamentares especialistas em temas econmicos, podemos citar: Antnio Kandir, Delfin
112
Em entrevista com o Deputado Beraldo Boaventura, o mesmo nos disse que havia tentado
vrias vezes fazer com que a imprensa desse uma maior cobertura s reunies da Comisso
Especial, chegando inclusive a visitar algumas redaes de jornal, mas o esforo tinha sido em
vo.
79
Neto, Roberto Campos, Maria da Conceio Tavares, Francisco Dornelles, Lus Roberto
Ponte, Gonzaga Mota, etc.
Tra#a!Eadores +an$r"os
Esto organizados em duas confederaes principais: a Confederao Nacional
dos Trabalhadores nas Empresas de Crdito - CONTEC; e a Confederao Nacional dos
Bancrios - CNB, filiada Central nica dos Trabalhadores (CUT). A CONTEC tem como
seus principais associados os sindicatos de bancrios de algumas cidades do interior do
pas. J a CNB/CUT controla os principais sindicatos localizados nas capitais,
especialmente em Braslia, So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Curitiba, Salvador,
Recife, Vitria.
A exemplo do que vem ocorrendo com muitas outras categorias de trabalhadores
no Brasil, o segmento dos bancrios passa por uma crise. Uma de suas causas
certamente a automao bancria que tem provocado uma mdia de 20 mil demisses
por ano. Dos 800 mil bancrios empregados h dez anos atrs, restam cerca de 600 mil.
Segundo a Revista Veja de 22.11.95, um em cada cinco bancrios perder o emprego
at o ano 2.000 no pas. Sendo assim, o seu poder de presso est praticamente limitado
obstruo das matrias que julgam ofensivas a seus interesses, tendo pouca
possibilidade de iniciar e conduzir projetos prprios.
Cabe mencionar que no existe uma classe homognea de bancrios. Percebe-se
facilmente uma diviso, a grosso modo, entre os empregados dos bancos privados e os
dos bancos oficiais. A diferena comea pelo processo de seleo que para os primeiros
se d atravs de concursos pblicos. Atrados por salrios tradicionalmente maiores que
os dos bancos privados, os candidatos com melhor nvel intelectual costumam ser
recrutados para os bancos oficiais.
113
Alm de melhores salrios, os bancos oficiais
costumam oferecer uma srie de outras vantagens comparativas: assistncia mdica,
clubes de recreao, financiamentos imobilirios, emprstimos facilitados, maior
113
No Banespa, por exemplo, verifica-se a seguinte distribuio dos seus funcionrios por nvel de
escolaridade: 36,35% - superior; 49,8% - 2 grau; 13,84% - 1 grau. No BNB, 35,5% dos
funcionrios possuem curso de nvel superior. No dispomos de dados de outras instituies
financeiras, mas certamente o nvel de escolaridade menor nos bancos privados e,
provavelmente, parecido em outras instituies financeiras oficiais, tais como o Banco do Brasil,
Caixa Econmica Federal, Banco de Braslia, etc.
80
estabilidade no emprego, maiores possibilidades de treinamento, previdncia privada,
etc. A conseqncia disso que a rotatividade da mo-de-obra nos bancos privados
alta comparada dos bancos oficiais, onde comum que o funcionrio permanea at a
sua aposentadoria. Esta diferena de relacionamento com o empregador cria um tipo
diferente de engajamento dos empregados: os servidores do segmento privado no tm
maiores compromissos com o destino e os objetivos da empresa; j os funcionrios dos
bancos pblicos sentem-se parceiros ou at mesmo "donos de "suas instituies.
114

624 ' Poder e In3!*Fn$"a1 Uma An!"se Rep*ta$"ona!
O objetivo desta seo avanar no exame da capacidade dos atores em influir
nas decises sobre a regulamentao do sistema financeiro nacional, mediante a
utilizao de procedimentos de anlise reputacional.
importante frisar que a capacidade de exercer influncia se expressa no
apenas pelos recursos de poder dos atores, mas est tambm vinculada ao envolvimento
de cada um deles com o problema. Dessa forma, possvel que um determinado ator
seja, de uma maneira geral, mais "poderoso ou "influente do que representado aqui,
mas, pelo fato do assunto no lhe interessar to diretamente, ou simplesmente por no
ter se envolvido tanto, evidente que a sua capacidade de influncia fica ou reduzida ou
at mesmo anulada. Poderamos citar como exemplo a greja Catlica que certamente
um ator poderoso no cenrio poltico brasileiro, mas, em funo do assunto no lhe
interessar diretamente, bastante provvel que no tenha tomado nenhuma atitude para
influenciar no seu processo decisrio e, por isso, nem aparece no nosso quadro. J ao
setor industrial, a questo interessa mais de perto, mas no se envolveu tanto quanto
outros atores mais imediatamente afetados, como os banqueiros e os bancrios, o que
acabou se refletindo no seu poder de presso sobre a deciso. No estamos deixando
de considerar, no entanto, a importncia do no envolvimento como uma forma
114
Vale lembrar que estas caractersticas vm mudando sensivelmente nos ltimos anos em
funo do achatamento salarial, diminuio da estabilidade no emprego e diminuio da
importncia destes bancos no pas.
81
deliberada, efetiva e importante de atuao. Fazemos, assim, uma diferenciao entre o
pequeno envolvimento do Poder Executivo e o pequeno envolvimento do setor industrial.
provvel que este ltimo tenha estado um pouco afastado da discusso mais em
funo da desarticulao e, talvez at pela pouca percepo dos reflexos que a deciso
poderia ter nos seus negcios, e no pelo desejo de que a deciso no fosse tomada,
como parece ter sido a motivao do Executivo.
115
No intuito de melhor mapearmos os atores e o seu grau de poder/influncia
poltica sobre a regulamentao do sistema financeiro, aplicamos um questionrio a
alguns dos entrevistados, representantes dos atores envolvidos, de forma que eles
identificassem como percebiam a capacidade de cada um para influenciar no processo
decisrio em questo. Para isso, utilizamos uma gradao de cinco nveis: decisiva, alta,
mdia, baixa, nenhuma.
importante mencionar que alguns entrevistados subdividiram ainda mais este
quadro. Dos dezessete que classificaram o Poder Executivo como decisivo, quatro
afirmaram que, caso o Banco Central figurasse como um ator separado, ele seria
classificado como tendo alta influncia. Dos quinze que consideraram que os bancos
oficiais federais possuem alta/mdia influncia, dois enfatizaram a capacidade de
influncia do Banco do Brasil, afirmando ser a Caixa Econmica Federal menos
importante.
A montagem de um quadro reputacional com a colaborao de pessoas que
acompanharam ou continuam acompanhando atentamente as discusses em torno deste
tema
_
algumas delas por mais de 10 ou 15 anos
_
tem o objetivo de auxiliar na
identificao do poder. No pretendemos, no entanto, tirar concluses exaustivas a partir
dele, at mesmo por que h a possibilidade de que alguns entrevistados tenham
respondido ao questionrio de maneira desinteressada, influenciados por fatores
115
Roberto Jeha, diretor da FESP, confirmou que o setor industrial no estava acompanhando
atentamente a discusso: "... o setor industrial est despreparado para entender o que significa
uma democracia, o que significa o Congresso Nacional e o que significa no estar atento a
algumas questes fundamentais. Confesso que no conheo o projeto Csar Maia-Dornelles; um
erro, lamento, vou procurar conhecer. Acho, porm, que a FESP, os empresrios industriais tm
muito menos conhecimento, tm muito menos articulao das instituies do poder, do
funcionamento do Ministrio da nfra-Estrutura, do Banco Central, do Congresso Nacional...
(Congresso USP - Reforma do Sistema Financeiro, USP/FPE, So Paulo, 11 a 13 de fevereiro de
1992).
82
conjunturais e por experincias individuais. No podemos esquecer que quase todos eles
tinham ou defendiam interesses especficos a respeito do tema.
Alm disso, existem as dificuldades apresentadas pelo mtodo ou pelo estudo de
caso em questo, tais como:
a) a percepo dos indivduos pode no corresponder ao poder efetivo dos atores;
b) as reputaes podem ser falsas;
c) a identificao do grau de poder/influncia de carter subjetivo, no podendo,
portanto, ser comparado;
d) os entrevistados classificaram o grau de influncia dos diversos atores em relao a
toda a regulamentao do artigo 192, que abrange diversos tpicos (taxa de juros,
banco central, bancos oficiais, cooperativas de crdito, seguro de depsito, etc). No
entanto, no momento em que respondiam ao questionrio, podiam estar focalizando
aqueles atores envolvidos com os tpicos que os interessam mais de perto. Por
exemplo, ao classificar os produtores agrcolas, provavelmente o entrevistado poderia
estar pensando na atuao daquele segmento com relao taxa de juros, bancos
oficiais e cooperativas de crdito, mas no com relao a seguro de depsito e
independncia do banco central.
QUADRO 4
Avaliao Reputacional da Capacidade dos Atores em nflurem nas Decises sobre a
Regulamentao do Sistema Financeiro Nacional
ATORES DECSVA ALTA MDA BAXA NENHUMA
Poder Executivo (Presidente da
Repblica/Ministros da rea
Econmica/Banco Central)
17 1 - 1 -
Bancos Privados Nacionais 4 10 1 3 -
Bancos Estaduais/Governadores 3 11 3 1 1
Bancos Oficiais Federais 1 12 4 2 -
mprensa 4 8 2 3 1
Agricultura 2 8 7 2 -
Parlamentares Economistas 1 9 4 1 2
Bancos nternacionais 4 3 2 6 4
Bancrios 1 6 4 4 3
FM/ BRD 3 4 1 5 6
Grandes empresas - 2 3 8 5
Micro e pequenas empresas - 6 3 10 -
Fonte: Entrevistas realizadas pelo autor, 1995.
83
A relao dos entrevistados que responderam ao quadro reputacional encontra-se no ANEXO 2.
Os nmeros apresentados no quadro reputacional acima referem-se quantidade de vezes que
cada um dos atores foi classificado no grau de poder/influncia respectivo.
Os dados representados corroboram a caracterizao dos atores realizada na
seo anterior e proporcionam sugestivas informaes, permitindo identificar algumas
tendncias reputacionais. O Poder Executivo apresenta-se nitidamente como decisivo no
processo decisrio em questo. Dos 19 entrevistados, 17 o classificaram desta forma, 1
como tendo alta influncia e apenas 1 o considerou como pouco influente.
116

Pode-se identificar um conjunto de atores classificados com nvel de
poder/influncia predominantemente em torno de "alta, com pequenos desvios para
"mdia ou "decisiva. Neste nvel podemos observar os seguintes atores: os bancos
privados com 10 indicaes de alta influncia, 1 mdia e 4 decisivas; os bancos
estaduais e governadores de Estado com 11 indicaes de alta influncia, 3 mdia e 3
decisiva; os bancos oficiais federais com 12 indicaes de alta influncia, 4 mdia e 1
decisiva; a imprensa com 8 indicaes de alta influncia, 2 mdia e 4 decisiva; a
agricultura com 8 indicaes de alta influncia, 7 mdia e 2 decisiva; os parlamentares
economistas com 9 indicaes de alta influncia, 4 mdia e 1 decisiva. H um ndice
razovel de homogeneidade neste grupo, se considerarmos que a quantidade de
indicaes nestes trs nveis
_
alta, mdia e decisiva
_
variam de 17 (bancos federais e
bancos estaduais) a 14 (economistas e imprensa). preciso considerar ainda que os
bancos privados e a imprensa obtiveram o maior nmero de classificaes como
"decisivas.
Em um terceiro grupo de atores com grau de poder/influncia girando em torno de
"mdia, com desvios para "alta ou "baixa, se enquadram os seguintes: os bancrios,
com 4 indicaes de mdia influncia, 4 de baixa de 6 de alta; as micro e pequenas
empresas, com 3 mdia, 10 baixa e 6 alta.
Os agentes financeiros internacionais (bancos internacionais e FM/Banco
Mundial) receberam indicaes mais heterogneas, com carter maniqueista, refletindo o
116
O nico entrevistado que considerou o Poder Executivo como pouco influente demonstrou uma
postura nitidamente maniqueista, expressando a opinio de que o Estado e suas instituies no
passavam de instrumentos nas mos do capital financeiro nacional e internacional, classificando os
bancos internacionais como "decisivos e os bancos privados nacionais e o FM/Banco Mundial
como tendo alta influncia.
84
debate ideolgico em torno deles. Assim, as respostas tenderam levemente para as
pontas: alta/decisiva ou baixa/nenhuma, ficando com apenas uma indicao de influncia
mdia.
626 ' Cons"dera-Ges F"na"s
O ordenamento aqui adotado obedeceu a um critrio de combinao do grau de
interesse e envolvimento dos atores nas questes da regulamentao do sistema
financeiro nacional com a sua capacidade de articulao e de mobilizao de recursos de
poder.
Assim, destaca-se o Poder Executivo dotado de recursos de poder
privilegiadssimos, no apenas pela responsabilidade por significativa parte do mercado
atravs de suas instituies financeiras (BB, CEF, BNDES, BNB e BASA), mas tambm
pela capacidade tcnica e relevantes funes do Banco Central, pelo acesso fcil
!2dia, pela ampla base parlamentar no Congresso e outras caractersticas que o
transformam em um agente norteador da discusso.
J os bancos privados se sobressaem pela seu potencial econmico-financeiro,
pelo grau de organizao, pela expanso para outros setores da economia e,
principalmente, pela sua capacidade de afetar o sistema econmico como um todo e pela
sua infiltrao nas agncias governamentais.
Merecem tambm destaque: os bancos estaduais, protegidos pelo grande poder
poltico dos respectivos governadores; as empresas privadas, pelo seu potencial
econmico e os produtores agrcolas pela mobilizao que se expressa na "bancada
ruralista; os trabalhadores bancrios, embora em minoria e impossibilitados de
emplacarem um projeto hegemnico, tem uma grande capacidade de mobilizao e de
85
obstruo, refletida pela combatividade de seus representantes na Cmara dos
Deputados.
O mapeamento dos diferentes atores e o complemento oferecido pela anlise
reputacional, sugerem algumas concluses relevantes. No que diz respeito discusso
terica dos paradigmas, a perspectiva elitista nos parece mais apropriada, uma vez que
as assimetrias entre os atores so muito acentuadas e que nem todos os grupos
dispem dos mesmos recursos para influenciar o resultado das discusses, ficando o
poder poltico concentrado nas mos de uma minoria organizada em torno do Estado,
poder este que se baseia na ocupao de cargos formais, sade financeira,
conhecimento tcnico, etc.
Esta abordagem, no entanto, concentra a sua ateno predominantemente nas
organizaes e grupos da sociedade. Questionamos esta concepo e propomos a
observao tambm dos interesses e aes do Estado, especialmente no que se refere
ao Poder Executivo. De fato, os dados examinados indicam que, tanto em termos de
recursos de poder e capacidade de articulao poltica, como em termos de reputao, o
Poder Executivo parece ser o mais privilegiado dos atores envolvidos com a questo em
tela.
At o momento, direcionamos nossa ateno para a identificao do grau de
influncia e poder dos atores, utilizando fontes variadas e dois mtodos diferentes, quais
sejam: a) posicional
_
verificando a ocupao de cargos formais nas agncias estatais
pelos representantes dos bancos privados; e reputacional
_
perguntando aos indivduos
envolvidos como eles percebiam o poder/influncia de cada um dos atores. Na terceira
parte, ser nossa preocupao analisar as questes capazes de mobilizar as aes
destes atores atravs dos mtodos decisional e, principalmente, da no-deciso.
86
PARTE III ' AS HUESTIES E O PROCESSO DECISRIO
87
PreJm#*!o
Uma anlise de estruturas de poder e do processo decisrio deve considerar no
apenas os diversos atores envolvidos, como vimos no captulo anterior, mas tambm as
diversas questes (issues) e interesses por elas afetados. No caso da regulamentao do
artigo 192 da Constituio Federal, so muitos os temas em discusso. Dentre outras
medidas, a lei complementar a ser elaborada dever dispor sobre: a autorizao e
funcionamento das instituies financeiras, dos estabelecimentos de seguro, previdncia
e capitalizao; as condies para a participao do capital estrangeiro; a criao de
fundo ou seguro, com o objetivo de proteger a economia popular; os critrios restritivos
da transferncia de poupana de regies com renda inferior media nacional; o
funcionamento das cooperativas de crdito.
No entanto, sem condies de abordar todos estes temas, nos preocuparemos
apenas com as questes principais, quais sejam: a organizao, o funcionamento e as
atribuies do banco central e os requisitos para a designao e destituio dos
membros de sua diretoria, que em ltima anlise refere-se sua independnica; a
organizao e o funcionamento dos bancos oficiais; e a polmica limitao da taxa de
juros em 12% ao ano.
A escolha destes tpicos e a sua classificao como "principais foram
determinadas a partir das referncias aos mesmos em algumas entrevistas-piloto e
levando em considerao o segmento hegemnico do sistema financeiro
_
o setor
bancrio
_
e a relevncia dos atores mais envolvidos com tais temas: Poder Executivo,
Banco Central, bancos privados, bancos oficiais e bancrios. Assim, presume-se que tais
tpicos tenham tido maior impacto nas discusses e no resultado da regulamentao do
artigo como um todo.
De acordo com Lowi (1964), os atores se mobilizam e usam os seus recursos de
poder a partir das expectativas que desenvolvem acerca do impacto das decises sobre
os seus interesses. Neste sentido, os problemas a serem explorados nesta terceira parte
88
do trabalho envolvem as seguintes perguntas: como que as questes acima
mencionadas podem afetar os interesses dos atores envolvidos, de maneira a mobilizar a
sua ao e a utilizao dos seus recursos de poder? Em que medida esta atuao se
conforma s modalidades de no-deciso anteriormente mencionadas?
89
Cap/t*!o 7 ' A IndependFn$"a do +an$o Centra!
A importncia da discusso sobre a independncia do banco central revela-se no
tanto pelo seu carter polmico, mas pela sua importncia no conjunto do artigo 192 e
pelas implicaes que tem para os interesses dos principais atores: Executivo, Banco
Central, governadores de Estado e bancos privados.
Antes de tudo, cabe lembrar que no h uma definio precisa sobre o que seja
independncia de um banco central, mas normalmente associa-se este conceito com a
autonomia daquela instituio para realizar a poltica monetria. Segundo Grilli,
Masciandaro e Tabellini (1991), a independncia do banco central est associada
principalmente sua autonomia para perseguir os objetivos de controle do nvel geral de
preos (inflao). Qualquer caraterstica institucional que aumente a capacidade do
banco central para atingir este objetivo significa maior independncia para o mesmo.
Segundo Penha Cysne,
"independncia dar a um grupo de pessoas o poder de fazer, sem serem
atrapalhadas pelo Executivo, o que o banco central sabe fazer de melhor, que
manter a estabilidade de preos a longo prazo e ser o emprestador de
ltima instncia, com as bases dessa independncia, usualmente, efetuadas
por mandatos fixos, no escalonados, de tal forma que o mandato
presidencial no coincida com o dos diretores do banco central.
Considera-se, assim, um banco central como independente aquele que tem a
capacidade para conduzir de forma eficaz a poltica monetria de um pas, sem sofrer
presses poltico-eleitorais. Uma instituio deste tipo deve ser capaz de defender,
fortalecer e preservar o valor da moeda, acima de quaisquer outras prioridades
concorrentes. Em outras palavras: se o Tesouro Nacional precisar de dinheiro, ter de
recorrer ao banco central e se esse achar que a liberao de recursos vai comprometer a
liquidez da economia, atravs do aumento da quantidade de moeda em circulao, ter
autonomia para negar ou limitar o pedido, estando imune a qualquer presso poltica.
90
Um banco central independente retira do Poder Executivo o poder arbitrrio e
quase ilimitado de emitir moeda para cobrir rombos e ineficincia na administrao das
finanas pblicas. Desta forma, os gastos excessivos do governo so inibidos, pois ficam
condicionados ao volume arrecadado atravs de impostos e outros tributos cobrados
sociedade. Sem poder financiar-se, via banco central, o setor pblico obrigado a
adequar suas despesas disponibilidade de receitas. Por tudo isto, vrios autores
colocam a independncia do banco central como uma condio necessria a uma
disciplina monetria corrente com uma poltica de combate inflao. Alm disso, este
banco central deve ter liberdade para decidir tambm sobre a poltica de juros mais
adequada estabilidade econmica e resistir aos diversos apelos para amenizar o
controle de instituies financeiras com problemas de caixa.
Existe uma dificuldade para se medir empiricamente o grau de independncia de
um banco central. Os estudos nesse sentido so raros e os mtodos elaborados exibem
falhas. Uma das formas para tal seria a anlise da legislao, procurando identificar em
cada uma delas se atendem ou no as prerrogativas que conferem maior ou menor
liberdade para aquelas instituies.
720 ' Pro#!ema de ,er"3"$a-&o Emp/r"$a
Pesquisa recente publicada pelo Departamento ntersindical de Assessoria
Parlamentar - DAP revelou que forte a tendncia no Congresso Nacional para a
concesso de independncia ao Banco Central, chegando a contar com o apoio de
58,3% dos deputados e 69,5% dos senadores. Somente 28,4% na Cmara e 23,7% no
Senado desejam manter o BC como autarquia federal, subordinada ao Ministrio da
Fazenda. Um pequeno nmero
_
12,7% na Cmara e 5,1% no Senado
_
afirma no ter
opinio formada a respeito. Em nvel partidrio, os nmeros de parlamentares favorveis
independncia so os seguintes:
QUADRO 5
91
Distribuio Percentual dos Parlamentares Favorveis ndependncia do Banco
Central, por Partido
PARTDOS DEPUTADOS (%) SENADORES (%)
PT 30,2 25,0
PSB 46,2 100
PC do B - -
PDT 42,3 50,0
PPS 50,0 -
PFL 67,6 78,6
PMDB 69,4 76,5
PSDB 64,7 66,7
PPR 72,7 80,0
PTB 48,1 66,7
PL 77,8 -
PP 66,7 75,0
PSC 50,0 -
PMN 20,0 -
PSD - -
PV 100,0 -
S/PARTDO 75,0 -
Fonte: DAP, Boletim n
o
05, maio de 1995.
Esta pesquisa, a despeito de demonstrar uma tendncia que vem crescendo no
Congresso Nacional, perde um pouco da sua consistncia ao no problematizar a
questo, isto , ela no menciona, no especifica e no caracteriza as diferentes
propostas que cada um dos partidos e segmentos defendem. Cabe lembrar que
independncia ou autonomia de um banco central no se trata de um conceito
dicotmico, isto , no uma questo de ser ou no independente. importante termos
em mente que o conceito varivel; o banco central pode ser mais ou menos
independente. uma questo de gradao.
Alm disso, no existe uma conceituao estabelecida previamente, cada um dos
respondentes pode ter uma noo diferente de independncia. Para alguns, a
independncia seria no estar subordinado ao Poder Executivo, mas sim ao Legislativo;
h quem defenda que a independncia deveria se dar somente naquilo que se refere
funo principal de um banco central: o controle da poltica monetria; j outros
poderiam argumentar que a instituio no deve estar subordinada a nenhum dos
poderes, transformando-se, assim, num verdadeiro quarto poder da Repblica; h, ainda,
aqueles que afirmam que o Banco Central deve se tornar independente do mercado
92
financeiro. Portanto, ao trabalharmos com a expresso "independncia/autonomia de um
banco central, necessrio especificar qual a forma que a mesma tomar.
Outra crtica que se poderia fazer ao debate em torno da independncia do Banco
Central a de que no se costuma levar em considerao outros aspectos que so
fundamentais na criao e sustentao de uma instituio deste tipo, tais como: os
costumes, a histria, o sistema poltico do pas, a estrutura de poder na sociedade e at
mesmo as personalidades das autoridades polticas e econmicas. A formalidade jurdica
no se sobrepe aos valores e preferncias de uma sociedade.
A idia da independncia frutificou em outros pases a partir de uma conscincia
nacional sobre a importncia de uma instituio deste tipo para a defesa de uma moeda
estvel. Ela um processo e como tal deve refletir um estgio de desenvolvimento
institucional, econmico e poltico de uma sociedade. A memria coletiva das duas
guerras mundiais e dos surtos hiperinflacionrios dos anos 20 e de 1948 foi fundamental
para a criao do banco central alemo (Bundesbank) em 1957, considerado um dos
mais independentes do mundo. Foi a lembrana do caos que inspirou os legisladores
daquele pas e que justifica a afirmao de Jacques Delors: "nem todos os alemes
acreditam em Deus; todos, porm, acreditam no Bundesbank.
A despeito das crticas, alguns estudiosos tm se dedicado tarefa de "medir
empiricamente e comparar o grau de independncia de vrios bancos centrais no mundo.
Freqentemente, parte-se da anlise das legislaes dos diferentes pases, procurando
identificar em cada uma delas se atendem ou no s prerrogativas que conferem maior
ou menor liberdade para aquelas instituies. Neste esforo, procura-se identificar,
93
normalmente, o mecanismo de indicao, nomeao
117
e demisso dos componentes da
sua diretoria,
118
e o tempo de permanncia dos mesmos.
119

724 ' As Pre3erFn$"as dos D"3erentes Atores
Uma forma de avaliar as expectativas dos atores quanto ao impacto da deciso
sobre os seus interesses
_
e, portanto, as suas preferncias polticas
_
consiste em
examinar as manifestaes desses atores em pronunciamentos e projetos de lei
relacionados questo.
O Partido dos Trabalhadores e a Confederao Nacional dos Bancrios
(CNB/CUT) procuraram, em seu projeto de lei, conceder esta independncia atravs da
concesso de mandato fixo aos diretores e presidente do Banco Central, no
coincidentes entre si e nem com o mandato do presidente da Repblica. De acordo com
esta proposta, o presidente ficaria tambm limitado quanto demisso da diretoria, a
qual s deveria acontecer em casos justificados e ficaria dependendo da aprovao do
Senado.
117
Na maioria dos pases, os presidentes e diretores do banco central so indicados pelo primeiro-
ministro ou presidente da Repblica e aprovados pelo Poder Legislativo. Este procedimento j d
algum grau de independncia, pois, mesmo que o Executivo escolha quais sero os candidatos,
ele tem que escolher nomes que possam ser aprovados por aquele Poder, o que dar uma alguma
legitimidade e estabilidade aos escolhidos, ainda que pequena.
Apesar do Banco Central do Brasil no poder servir como referncia de independncia, ele seria
menos ainda caso a Constituio promulgada em 1988 no tivesse estabelecido a obrigatoriedade
de que a escolha do seu presidente e dos seus diretores fosse homologada pelo Senado Federal.
verdade que a mdia de permanncia na diretoria do BC extremamente baixa, mas
provavelmente seria ainda menor caso no houvesse esta prerrogativa. Quando o presidente
tamar Franco comeou a dar sinais de que pretendia substituir o ento presidente daquela
nstituio, Paulo Csar Ximenes, diversos senadores membros da Comisso de Assuntos
Econmicos do Senado ameaaram no aprovar a nova indicao que seria feita. Foi necessrio
ao Executivo escolher um nome com pouca probalidade de sofrer resistncia (o do economista
Pedro Malan), para no correr o risco de se deparar com uma derrota naquela Casa.
118
A independncia tanto maior quanto menor for a predominncia do Poder Executivo nestas
tarefas.
119
Mais importante do que o processo de nomeao o de destituio e o tempo de permanncia
dos dirigentes. Nos pases onde o banco central considerado independente, a sua diretoria
costuma ter um mandato com prazo fixo e no coincidente com o do primeiro-ministro ou
presidente que a indicou. No Bundesbank, por exemplo, o prazo de oito anos; nos Estados
Unidos, a diretoria do .ederal #esere permanece por quatorze anos. Nestes dois casos, a
possibilidade de destituio bastante remota e s acontece em casos gravssimos.
94
A maior independncia em relao ao Poder Executivo ficaria compensada, no
entanto, por maior dependncia ao Legislativo, atravs de uma Comisso Mista
Permanente para Assuntos do Sistema Financeiro, a ser criada no mbito do Congresso
Nacional com o objetivo de apreciar matrias relativas ao sistema e fiscalizar os rgos
federais de regulao e controle e os intermedirios financeiros federais. Assim, esta
Comisso ficaria incumbida de examinar a prestao de contas do Banco Central e teria
tambm a possibilidade de propor a demisso dos membros da diretoria por desrespeito
s normas legais ou comportamento incompatvel com as exigncias do cargo, sendo
tambm neste caso exigida a deliberao do Senado. Com estas possibilidades, o BC
seria independente, mas no teria seus poderes controlados pelo Congresso Nacional,
no qual os partidos de esquerda so capazes de exercer relativa influncia.
Embora a Febraban no tenha apresentado projeto prprio, os banqueiros
costumam se manifestar favoravelmente independncia do Banco Central, desde que o
mesmo se limite a cuidar da poltica monetria e deixe de ter as atribuies que tem
atualmente, tais como: fiscalizao, autorizao para funcionamento, interveno e
liquidao das instituies financeiras. No entanto, a melhor alternativa para os bancos
privados seria mesmo que as coisas continuassem como esto, isto , com o BC
altamente dependente do ministrio da Fazenda e do presidente da Repblica, onde
eles tradicionalmente tem exercido enorme influncia.
120

De acordo com Dnio Nogueira, primeiro presidente do Banco Central do Brasil, a
independncia concedida quela instituio pela lei que o criou em 1964
121
foi retirada
120
importante frisar que os representantes dos bancos privados, na sua discrio costumeira,
jamais admitem esta afirmao. No entanto, um ex-dirigente do BC, com larga passagem pelos
bancos privados e suas associaes de classe deu-nos o seguinte depoimento em entrevista
realizada em 18.07.95: "Um banco central independente no interessa Febraban por que, hoje, a
estrutura de poder do BC no est somente nele, depende tambm do presidente da Repblica, do
ministro da Fazenda e do Conselho Monetrio. Ao passo que, no caso de um banco central
independente, autnomo, a Febraban teria que se entender com o BC, pois no teria nenhuma
instncia mais a recorrer. Hoje, pode-se recorrer ao presidente da Repblica, ao CMN, ao ministro
da Fazenda. Eles no querem saber de um banco central independente com os poderes totais que
tem hoje. Eu tambm acho, um banco central autnomo no pode ter os poderes de fiscalizao e
interveno. incompatvel.
Outro depoimento que confirma esta afirmao veio do ex-relator da Comisso Especial do
Sistema Financeiro, deputado Csar Maia, que disse: "Durante as discusses da Comisso (...) no
setor privado, tivemos surpresas. A maior delas que os grandes bancos eram contra a
independncia do Banco Central.
121
importante frisar que a lei 4595 elaborada pelos ministros Bulhes e Roberto Campos em
1964, mesmo tendo determinado que o Banco Central dividisse com o Conselho Monetrio
Nacional funes que normalmente lhe seriam privativas (tais como a coordenao das polticas
monetria, creditcia, oramentria, fiscal e das dvidas interna e externa), deu-lhe um certo grau
95
"por que os inspiradores do presidente Costa e Silva perceberam que um banco central
independente poria fim poltica de transferncia de recursos da sociedade para a
oligarquia, atravs dos subsdios geradores do d'+icit pblico. Ainda segundo Nogueira,
"a necessidade de independncia do banco central est em que moeda
poder. Se o mesmo no for independente, ser, automaticamente,
instrumento de poder dos polticos que estiverem eventualmente no governo,
em benefcio de seus prprios interesses e da oligarquia a que pertenam ou
representem.
122
Nesse sentido, significativo que, embora os banqueiros se manifestem
condicionalmente favorveis independncia da instituio, no tenham apresentado
nenhum projeto a respeito de questo to crucial. Vejamos, a seguir, a posio dos
governos estaduais.
Nos ltimos anos, os bancos estaduais tm servido como verdadeiras fontes
emissoras de moeda quando ao emprestarem para os governos de seus estados e no
receberem. O Banco Central, que teria a funo de fiscalizar tais instituies, no tem
tido fora poltica nem independncia para brecar a situao. Os recentes
acontecimentos que culminaram com o regime de interveno no Banespa retratam bem
de autonomia ao estabelecer o mandato de seis anos para a sua diretoria, cuja renovao seria
feita gradativamente para garantir a continuidade das polticas estabelecidas. No entanto, o Ato
nstitucional nmero 5, baixado pelo governo Costa e Silva em 1968, determinou que a diretoria do
BC passaria a ser demissvel ad nutu! (a qualquer momento). Ao ser orientado pelos seus
auxiliares a respeito da importncia da autonomia do BC, o general Costa e Silva foi incisivo ao
responder: "O guardio da moeda sou eu.
A conseqncia desta deciso do presidente Costa e Silva de que, nos 30 anos de
funcionamento da nstituio, o atual detentor do cargo, Gustavo Loyola, j o seu vigsimo
presidente, o que d uma mdia de um em cada ano e meio. Apenas durante o Governo Sarney
passaram pelo BC 6 presidentes. O Governo Collor teve dois presidentes, o Governo tamar trs e
o Governo Fernando Henrique, com menos de um ano de mandato, j est no segundo presidente
do BC. Portanto, nestes ltimos 5 anos e meio, j passaram pelo Banco 7 presidentes, isto , uma
mdia de 1 a cada 9 meses e meio. Desde agosto de 1979, quando Paul Volcker assumiu a
presidncia do .ederal #esere nos Estados Unidos, at o final do seu mandato em agosto de
1993, passaram pelo Banco Central do Brasil nada menos que 12 presidentes. Estes nmeros se
tornam ainda mais impressionantes se verificarmos as mudanas de diretores. evidente que esta
alta rotatividade naquele que era para ser a maior autoridade monetria do pas prejudica qualquer
poltica de combate inflao e tentativa de estabilidade econmica, no s pela descontinuidade
administrativa, mas principalmente pela impossibilidade de resistir a qualquer determinao do
Poder Executivo em financiar os seus gastos. Os presidentes do BC que tentam enfrentar estas
presses no conseguem permanecer.
No entanto, importante considerar que se a lei 4595, ao dar uma certa independncia ao
Banco Central, pretendia promover alguma disciplina monetria, tal inteno ficou prejudicada com
a criao da conta movimento, pela qual o Banco do Brasil podia sacar a descoberto de uma conta
no BC com o intuito de realizar operaes de interesse governamental, sem que fosse necessrio
passar pelo oramento monetrio. Esse mecanismo representou, at a sua extino em 1986, um
instrumento de emisso nas mos do governo federal.
122
Revista Rumos, jan/fev/1994.
96
esta situao. O Banco Central tem sofrido forte presso do governador Mrio Covas e
da bancada paulista no Congresso Nacional para finalizar o regime de interveno no
Banespa, at mesmo por que Covas e grande parte da bancada paulista so aliados
polticos do presidente da Repblica, a quem o BC est completamente subordinado.
Diante deste quadro, qualquer proposta de independncia da instituio pode
sofrer oposio dos governadores e das bancadas estaduais. De fato, eles tm atacado o
Banco Central, fazendo referncias negativas contra aquela Autarquia, tais como: "caixa
preta, "fora do controle da sociedade, "quarto poder, "situado margem do tradicional
equilbrio republicano.
Um outro ator importante nesta questo o corpo de funcionrios do Banco
Central. Eles defendem o fortalecimento da instituio atravs da manuteno de todas
as suas funes atuais,
123
principalmente a de fiscalizao das instituies financeiras.
Diante do risco de que o Banco Central, ao ganhar independncia, venha a perder vrias
de suas atuais funes, supe-se que no interessa ao corpo de funcionrios a
aprovao do artigo 192. Embora no esteja diretamente ligada questo da
independncia, outra de suas preocupaes refere-se ao regime jurdico de trabalho da
classe, que prefere manter-se como "bancrios e continar regidos pela Consolidao das
Leis do Trabalho (CLT) e no serem transformados em funcionrios pblicos, como vem
sendo cogitado.
Sem representarem nenhum grupo de interesse especfico, mas relevantes por
sua experincia e capacitao profissional, os ex-presidentes do Banco Central
costumam ser fervorosos defensores de sua independncia. Em agosto de 1987, nove
deles
124
se reuniram em um seminrio para defender a incluso de um artigo na
Constituio, em elaborao naquele momento, que garantisse independncia
nstituio. Na oportunidade, Ernane Galvas afirmou que o BC devia ser independente,
mas com suas funes muito bem definidas. Antnio Carlos Lemgruber defendeu
libertao total contra as ingerncias do Conselho Monetrio Nacional. Carlos Brando
argumentou que algum tem que dizer "no quando se pede por mais recursos, ou se
123
O Banco Central bastante criticado atualmente por executar funes que seriam indevidas
para uma autoridade monetria, tais como: fiscalizao de consrcios, bingos, crdito rural, etc.
124
So eles: Dnio Nogueira, Ruy Leme, Ernane Galvas, Paulo Lira, Carlos Brando, Antnio
Carlos Lemgruber, Carlos Langoni, Ferno Bracher e Francisco Gros.
97
correr o risco de desequilbrio econmico-financeiro e de hiperinflao. Estavam
tambm presentes ao encontro os ex-ministros Roberto Campos, Delfim Netto e Mrio
Henrique Simonsen. Este, ao contrrio dos outros dois, que se pronunciaram a favor de
um modelo de autonomia plena para o Banco Central, considerou mais adequado
realidade do Pas um modelo misto, com o Banco mais independente do que
atualmente, mas integrado s decises de poltica econmica do governo. Na defesa de
um modelo intermedirio, Simonsen chamou ateno para a necessidade de uma
coordenao estreita entre as polticas monetria e fiscal, tendo como objetivo final o
controle do d'+icit pblico.
Uma proposta importante foi apresentada ao presidente tamar Franco pela
Academia nternacional de Direito e Economia - ADE em novembro de 1992. De acordo
com esta proposio, o Banco Central se voltaria exclusivamente para a estabilidade da
moeda, deixando as funes de fiscalizao e normatizao do sistema financeiro para a
Comisso do Sistema Financeiro
_
uma espcie de autarquia a ser criada no mbito do
Ministrio da Fazenda. Segundo o projeto, o Banco Central teria uma diretoria com
mandato fixo de seis anos - cujos nomes seriam aprovados pelo Senado -, ficaria proibido
de financiar o Tesouro Nacional e a sua sede seria transferida para o eixo Rio-So Paulo.
Cinqenta integrantes da Academia, juristas e economistas, assinaram o documento,
entre eles: Carlos Brando - ex-presidente do BC; deputados Delfim Netto e Jos Serra;
economistas Julian Chacel, Affonso Celso Pastore, Mrio Henrique Simonsen e Roberto
Macedo; juristas Hamilton Dias de Souza, ves Gandra, Miguel Reale, Oscar Dias Corra
e Sydney Sanches.
Este projeto encantou o ento ministro da Fazenda, Eliseu Resende, e o
presidente tamar Franco, que pretendia encaminh-lo ao Congresso como uma proposta
do Executivo. No entanto, o mesmo foi duramente criticado pelo ento presidente do
Banco Central, Paulo Csar Ximenes, principalmente no que se referia retirada da
funo de fiscalizao do mercado financeiro. Alguns meses depois, tamar recuou,
afirmando que ele no pensava que o assunto fosse to complexo e que ele necessitava
98
ser melhor analisado. Apesar das dvidas do presidente, a proposta de independncia do
Banco Central fazia parte do programa do ex-ministro da Fazenda, Paulo Haddad, e
constou como um dos 15 itens das diretrizes econmicas apresentadas pelo seu
sucessor, Eliseu Resende.
A despeito do comentrio do presidente tamar ao projeto da ADE, de uma
maneira geral, as manifestaes do Executivo a respeito da questo foram bastante
cautelosas, espordicas, influenciadas por fatores conjunturais e no demonstravam uma
prioridade para a questo.
125
Usualmente, integrantes de altos escales do governo
enfatizavam que, antes da regulamentao do artigo 192, haveria de se discutir as
reformas fiscal, tributria, previdenciria e administrativa. Este um posicionamento
esperado, j que a subordinao do Banco Central representa um importante recurso de
poder nas mos do ministro da Fazenda e do presidente da Repblica.
Para melhor compreenso do no envolvimento do Poder Executivo, necessrio
considerar-se tambm os fatos polticos relevantes que aconteceram desde a criao da
Comisso Especial na Cmara dos Deputados em meados de 1991, quando o assunto
entrou efetivamente na agenda poltica. Desde ento, tivemos o i!peach!ent
8<=
do
presidente Collor, eleies municipais em 1992, a CP do oramento em 1993, eleies
gerais em 1994. Durante este perodo, constantes foram as trocas de pessoas chaves na
rea econmica do governo, inviabilizando a elaborao de qualquer proposta para um
tema to complexo.
127
Segundo o deputado Csar Maia, ex-relator da Comisso Especial do Sistema
Financeiro e autor do principal projeto apresentado para regulamentar o artigo 192 da
Constituio, a sua proposta recebeu total apoio dos ex-presidentes do Banco Central,
125
Segundo Slvia, assessora do PSDB na Cmara dos Deputados, "O artigo 192 no foi
regulamentado por que no houve vontade, no houve empenho do Executivo. No mbito do
Executivo, a coisa no havia sido discutida, no estava amadurecida, no tinha consenso (...) Eu
senti o Executivo "toreando, tentando emperrar o processo. No existia uma proposta clara do
Executivo (Entrevista concedida ao autor em 08.10.94).
126
Cabe lembrar que o presidente da CP do PC foi presidida pelo ento presidente da Comisso
Especial do Sistema Financeiro, deputado Benito Gama.
127
De l para c, tivemos: 3 presidentes da Repblica (Collor, tamar, Fernando Henrique), 7
ministros da Fazenda (Marclio Marques Moreira, Eliseu Resende, Paulo Hadad, Gustavo Krause,
Fernando Henrique, Ciro Gomes, Pedro Malan), 06 ministros do Planejamento (Joo Batista de
Abreu, Paulo Hadad, eda Crusius, Alexis Stepanenko, Beni Veras, Jos Serra), 6 presidentes do
Banco Central (Francisco Gros, Gustavo Loyola, Paulo Csar Ximenes, Pedro Malan, Prsio Arida
e Gustavo Loyola novamente).
99
brahim Eris e Francisco Gros e do ex-ministro Marclio Marques Moreira.
128
Este apoio
no parece ter sido to ostensivo nem to convicto assim, uma vez que no houve
mobilizao do Executivo para aprov-lo.
Esta atitude parece estar relacionada com a estratgia poltica do governo na
conduo de um assunto de importncia central no clculo poltico das elites governantes
e no clculo econmico dos agentes mais poderosos do sistema financeiro nacional: a
inflao.
726 ' IndependFn$"a do +an$o Centra! e In3!a-&o
Os especialistas divergem em suas opinies quanto vinculao entre o grau de
independncia do banco central e os ndices de inflao. Charles Goodhart afirma que
pases com maior grau de autonomia de seus bancos centrais tendem a ter melhor
desempenho no que se refere reduo do dficit fiscal e controle da inflao. Em um
documento de trabalho do FM, Parkin e Bade concluem que, para um conjunto de 12
pases de economia avanada, no h dvida de que a taxa histrica de inflao
sensivelmente mais baixa naqueles onde existe um grau maior de independncia para o
BC. A abordagem, todavia, no permite identificar uma relao entre um dado grau de
independncia e a variabilidade da taxa de inflao.
Alesina (1989) definiu uma escala de independncia do banco central, levando em
considerao caractersticas tais como a relao formal entre este ltimo e o governo
(que indica o presidente da instituio), a presena de representantes do governo na
diretoria do mesmo e a inexistncia de regras limitando o banco central de financiar
automaticamente, via seigniorage, o dficit pblico. Aquele autor fez uma classificao de
independncia em 4 nveis e verificou que os pases que possuam bancos centrais com
menor nvel de independncia (nvel 1), tais como tlia, Espanha e Nova Zelndia eram
tambm os que possuam maiores ndices de inflao. Por outro lado, aqueles onde o
banco central era altamente independente (nvel 4), como Sua e Alemanha eram os
que possuam os menores ndices de inflao. Vejamos a tabela a seguir:
QUADRO 7
128
Entrevista concedida ao autor em 17.07.95.
100
ndependncia do Banco Central e nflao: 1973-1986
PASES NDCE DE
NDEPENDNCA
MDA DE NFLAO
ANUAL (%)
tlia 1 13,8
Espanha 1 13,4
Nova Zelndia 1 12,0
Austrlia 1 9,7
nglaterra 2 10,5
Finlndia 2 9,8
Frana 2 9,5
Dinamarca 2 9,3
Sucia 2 9,1
Noruega 2 8,7
Canad 2 8,6
Blgica 2 7,5
Holanda 2 6,0
Estados Unidos 3 7,6
Japo 3 6,8
Suia 4 4,1
Alemanha Ocidental 4 4,1
Fonte: ALESNA apud Yoshino (1994)
Nota: ndice (1) menos independente; (4) mais independente.
A mesma busca de uma regularidade emprica a respeito da independncia de
bancos centrais e seus respectivos desempenhos no combate inflao est retratada
em um trabalho de Stanley Fisher. Como situaes extremas, so identificados, no
perodo de 1960 a 1992, os seguintes ndices: Portugal, com um grau de autonomia 4 e
taxa mdia anual de inflao de 18%; Alemanha e Suia, com graus de independncia
da ordem de 12 e 13 e taxas mdias de inflao de 3% a 3,5% ao ano, respectivamente.
Os resultados de tais pesquisas, no entanto, devem ser observados com cautela.
H que se considerar que as mesmas no costumam levar em considerao os detalhes
da legislao e da situao macroeconmica de cada pas em particular. Alm disso,
observa-se que, apesar das regularidades empricas que apresentam, h economias
onde a inflao baixa e o banco central subordinado ao Ministrio da Economia,
como o caso do Japo, por exemplo. H ainda pases onde a inflao convive com
bancos centrais relativamente autnomos.
Neste sentido, o ex-ministro Mailson da Nbrega considera que a independncia
do Banco Central por si s no medida suficiente para conseguir estabilidade
econmica e controle do processo inflacionrio no Brasil. Antes, preciso promover as
101
reformas constitucionais para resolver a grave questo fiscal, pois 80% do que o Estado
arrecada esto comprometidos com os gastos incomprimveis: pessoal, transferncias
constitucionais a estados e municpios e dvida pblica. Quando se adicionam os gastos
com o custeio administrativo, a poltica agrcola, a infra-estrutura e outras atividades
tpicas do governo e as emendas dos parlamentares ao oramento, as despesas
superam amplamente as receitas. Segundo Mailson, impossvel, nesta situao, que o
governo se ajuste, pois a reduo da maior parte dos gastos constitui desobedincia
lei e, portanto, crime de responsabilidade.
129

Eduardo Lundberg, doutor pelo nstituto de Pesquisas Econmicas da USP,
compartilha do mesmo pensamento. Segundo ele,
"... ilusrio imaginar que, por fora de lei, o SFN funcionar melhor, enquanto
no for dada uma soluo para o dficit e o endividamento do setor pblico
(...) Regulamentar o sistema financeiro sem resolver e tratar do saneamento
do setor pblico um trabalho perdido. A mera e ingnua explicitao de
novas normas no garante um sistema financeiro mais saudvel.
130

J Cysne (1993) discorda deste posicionamento e afirma que a reforma financeira
deve ser empreendida independente da reforma fiscal, pois a implementao da primeira
j imporia um maior controle das finanas do setor pblico. O autor argumenta que
raciocnios do tipo "banco central independente no resolve o problema da inflao se o
problema do d'+icit pblico no tiver sido equacionado, so muitas vezes utilizados de
forma a defender-se o status-/uo do sistema financeiro. Segundo ele, trata-se de
sentena verdadeira, mas que de forma alguma nega a necessidade de uma reforma
financeira. De acordo com Cysne, o sofisma que caracteriza a implicao da no-
suficincia no-necessidade algumas vezes usado de forma propositadamente
enganadora pelos adeptos da situao.
Considerando que um banco central independente tem a capacidade poltica de
impor obstculos s demandas dos polticos, Goodman (1991) faz duas perguntas
interessantes: 1) por que os governos permitem que os bancos centrais se tornem
independentes? 2) Uma vez independentes, como os bancos centrais conseguem se
129
O Estado de So Paulo, 14.05.91. Ilus&o de u! BC independente5
130
Folha de So Paulo, 28.11.91, p. 3-2.
102
manter nesse estado dado o interesse dos polticos em assumirem o controle da poltica
monetria?
Segundo aquele autor, um fator fundamental para se definir as escolhas
institucionais de um pas
_
entre elas a manuteno ou mudana do status do seu banco
central
_
o que Gourevitch (1986) chama de "coalizes sociais. De acordo com este
ltimo, os atores sociais tm interesses e preferncias por polticas econmicas e formam
coalizes para conquistar os resultados desejados. Eles defendem, por exemplo, maior
ou menor expanso monetria, de acordo com as posies que ocupam na economia. De
um lado, estariam os bancos; de outro, os trabalhadores, os agricultores e as indstrias.
Esses atores procuram influenciar o governo e formam coalizes com esse propsito.
Obviamente, o sucesso de uma coalizo em relao a outras vai depender de sua
capacidade de mobilizao, dos seus recursos de poder e da sua habilidade para fazer
com que a sua preferncia se generalize na sociedade. Ainda segundo Goodman, as
coalizes sociais so uma condio necessria, mas no suficiente, para que se consiga
conceder independncia ao banco central.
Outro aspecto levantado por Goodman (1991) refere-se s expectativas dos
lderes polticos quanto permanncia no poder. Quando esperam permanecer por longo
tempo, eles procuraro manter um alto grau de liberdade e conseqentemente aumentar,
ou pelo menos manter, o controle sobre o processo de tomada de deciso. Ao contrrio,
quando esperam deixar o poder em um curto espao de tempo, passando a fazer
oposio, eles aceitaro at mesmo terem as "suas mos amarradas, desde que os seus
sucessores tambm as tenham. Assim, esses lderes podem querer reduzir o controle
poltico atravs, por exemplo, da criao de agncias regulatrias independentes. Estas
diferentes atitudes, por sua vez, certamente estaro associadas ao grau de
competitividade do sistema poltico.
A questo no se limita, no entanto, ao atingimento da independncia.
necessrio considerar tambm a habilidade do banco central para mant-la, o que
depender tanto dos recursos que ele possuir como da estratgia que adotar. O
conhecimento tcnico sobre assuntos monetrios um dos principais fatores que lhe
conferem poder. Os bancos centrais que tm capacidade de analisar e interpretar os
103
dados econmicos com agilidade possuem um poderoso instrumento nas disputas
polticas.
No entanto, as vantagens advindas desta capacidade tcnica s produzem
resultados no curto prazo. No longo prazo, o banco central acaba por usar a estratgia de
ceder terreno ao governo, de forma a preservar a sua independncia. A magnitude das
concesses do banco central depende basicamente do suporte poltico que o mesmo
consegue obter junto aos principais atores sociais. A comunidade financeira o primeiro
deles. Ao obter o apoio da comunidade financeira, os bancos centrais podem dificultar
qualquer mudana que o governo queira lhes impor. gualmente importante, porm mais
difcil, manter o apoio dos principais atores no-financeiros. O apoio desses ltimos
mais fcil em pases como a Alemanha, onde os vnculos entre os bancos e as indstrias
so mais estreitos, ou em pases como os Estados Unidos, onde os atores no
financeiros so os principais agentes do mercado financeiro. Em ambos os sistemas, h
uma tendncia maior de que os setores financeiro e no financeiro tenham vises
similares e apoiem a tese do banco central independente.
727 ' H*em GanEa e H*em Perde
Para compreendermos melhor os interesses e aes de cada um dos atores frente
questo da independncia do Banco Central e, conseqentemente, da regulamentao
de todo o artigo 192, importante verificarmos quem ganha e quem perde caso a
deciso venha a ocorrer. Levando em considerao apenas o interesse especfico e
individual dos atores envolvidos, sem se preocupar com o ganho ou perda para a
sociedade como um todo, possvel identificar um conjunto de possibilidades.
Considerando o processo inflacionrio vivido pelo pas at meados de 1994, o
Poder Executivo teria sido amplamente prejudicado na possibilidade de financiamento
dos seus gastos, caso o Banco Central fosse independente. Cysne (1993), tomando
como base o ms de maio de 1992, calcula que aproximadamente 11 bilhes de dlares
104
foram creditados na conta corrente do governo s custas da inflao somente naquele
ano.
Haveria ainda a possibilidade de que o Banco Central viesse a tomar medidas e
definir polticas completamente destoantes daquelas traadas pelo Ministrio da
Fazenda, criando srios obstculos gesto das polticas econmicas traadas pelo
governo. O Poder Executivo perderia tambm um instrumento de poder sobre os
governadores que, tendo seus bancos estaduais em situao falimentar, so atualmente
obrigados a recorrer ao Banco Central.
Por outro lado, analisando a questo sob outro ngulo, o mesmo Executivo
poderia ser beneficiado, uma vez que o Banco Central ficaria com o nus poltico de ter
que tomar medidas impopulares para conter a inflao, como, por exemplo, a
manuteno de taxas de juros altas, ficando o primeiro apenas com o bnus de uma
eventual estabilidade econmica. Alm disso, o Executivo ficaria mais forte para resistir
s presses dos grupos organizados que obtm benesses do governo s custas da
disciplina monetria. Todavia, estes ganhos estratgicos parecem no compensar os
custos correspondentes.
Se considerarmos que a regulamentao do sistema financeiro pode contribuir
para o controle do processo inflacionrio, como acreditam muitos economistas, a
concluso bvia de que quem ganha com a inflao no se interessaria pela adoo
dessa medida. Segundo Cysne (1995), entre janeiro de 1990 e maio de 1994, quando a
inflao mdia situou-se ao redor de 28,8% ao ms, as transferncias inflacionrias
totais para o setor bancrio comercial brasileiro situaram-se em torno de US$ 810 milhes
ao ms, isto , quase US$ 10 bilhes ao ano. Deste total, cerca de 38,9% foram
apropriados
_
em termos brutos
131 _
pelo sistema bancrio comercial privado, cabendo
ainda 32% aos bancos estaduais e 29,1% aos bancos oficiais federais. Cysne verifica
ainda que estas transferncias inflacionrias foram drasticamente reduzidas em torno de
90% no perodo de julho a setembro de 1994, imediatamente aps o Plano Real.
131
Ganho bruto no considera que parte dele volta para o sistema no bancrio da economia sob a
forma de alquotas bancrias reduzidas, reciprocidades creditcias e/ou outras facilidades que
teriam um custo mais elevado para o pblico na ausncia de inflao.
105
Outro indicador da boa situao do sistema financeiro brasileiro, que ajuda a
explicar a sua resistncia em mudar o status /uo, a sua participao de cerca de
10,5% no PB, enquanto em pases como Alemanha e Estados Unidos este ndice est
ao redor de 2,5%. Um dos fatores explicativos para tal assimetria certamente o elevado
nvel de inflao que, at o Plano Real, vinha apresentando a economia brasileira.
132
Os dirigentes do Banco Central ganhariam ao ficar institucionalmente mais fortes,
livres da descontinuidade administrativa e de presses polticas. Entretanto, os seus
funcionrios seriam prejudicados se passassem a ser considerados funcionrios pblicos
e no bancrios. Alm disso, apesar do desejo de se fortalecerem institucionalmente,
caso o BC venha a se dedicar exclusivamente s funes clssicas de um banco central
_
isto , o controle da moeda, deixando de lado outras funes que exerce atualmente e
que ocupa grande parte do seu quadro
_
, possvel que seja necessrio um profundo
corte no quadro de pessoal.
Os governadores ficariam impossibilitados de se endividarem junto a seus bancos
estaduais, uma vez que o Banco Central poderia recusar-se a sane-los, e passariam a
gastar apenas aquilo que podem. Dessa forma, perderiam a capacidade de
financiamento, via emisso de moeda, de polticas destinadas a favorecer os seus
interesses poltico-eleitorais.
Algumas instituies financeiras privadas perderiam a possibilidade de serem
saneadas com o dinheiro pblico. Com um banco central independente, caso um banco
privado esteja em dificuldades e no consiga se recuperar, ele ter que ser fechado. Por
mais absurdo que possa parecer o saneamento de instituies privadas com o dinheiro
do contribuinte, o fato tem acontecido, como mostram os casos do Banco Halles, Coroa
Brastel, Comind-Auxiliar, Banco Meridional, Minas Caixa, entre outros, e, mais
recentemente, Bancos Econmico, Comercial de So Paulo e Mercantil de Pernambuco.
Argumenta-se que tais recursos so provenientes dos depsitos compulsrios dos
bancos recolhidos ao Banco Central e no recursos fiscais. No entanto, considerando as
132
A conseqncia desta concentrao de recursos no sistema financeiro, em detrimento das
demais atividades produtivas, que houve uma perda, para a populao como um todo, de bem-
estar mdia anual de 3,3% do PB (Simonsen, Mrio H. e Cysne, Rubens P. Welfare Costs of
nflation: The Case of nterest Bearing Money and Empirical Estimates for Brazil, mimeo, EPGE,
1994 (apud Penha Cysne (1995)).
106
condies de taxas de juros privilegiadas e garantia em que foram "emprestados, em
ltima instncia o Estado eventualmente acabaria tendo que arcar com parcela deles.
Este assunto tem gerado muita controvrsia entre os economistas, os quais apresentam
argumentos contraditrios entre eles, muitas vezes com interesses polticos e vis
ideolgico.
Os bancos privados perderiam tambm a sua capacidade de influncia sobre o
Poder Executivo e o Banco Central. Eles no pretendem modificar a situao atual na
qual possuem toda uma estrutura montada na defesa de seus interesses por uma
mudana duvidosa. Um ex-presidente do Banco Central, com passagem pelo segmento
dos bancos privados e amplo conhecedor do setor, fez o seguinte depoimento a respeito:
"O Banco Central independente com o sistema financeiro subordinado, com o
poder de interveno e fiscalizao e no tendo que dar satisfao ao ministro
da Fazenda, teria um poder de vida e morte sobre os bancos. J imaginou
como os banqueiros vo ficar? Se o Banco Central hoje subordinado ao
ministro da Fazenda ou ao Conselho Monetrio Nacional, o poder da
Febraban sobre o presidente da Repblica e o ministro da Fazenda para
evitar qualquer ao do BC total. Existe dilogo. magine como ficaro os
coitados dos banqueiros, quando o BC for autnomo, com poder de
fiscalizao e de interveno, alm de no estar subordinado ao ministro da
Fazenda, e tendo sua diretoria estabilidade no cargo. incompatvel o modelo
de banco central autnomo com os poderes que o BC tem hoje de fiscalizao
e interveno. Como os bancos privados j tem todo um know how para
mexer no emaranhado que hoje, eles no querem mudar. Eles j sabem
como manobrar ali dentro. A que tem lobby5 Eles no querem mudar o
status /uo. Pode fazer a lei que quiser, mas no bota autnomo nem
independente, tem que ficar como est. Por que assim ns sabemos mexer
(...) Por que no interessa Febraban um banco central independente? Por
que hoje a estrutura de poder no est s no BC, depende do presidente da
Repblica, do ministro da Fazenda e do CMN. Eles no querem saber de um
banco central independente com os poderes que tm hoje. Eu tambm acho,
um banco central autnomo no pode ter, entre suas atribuies, a
fiscalizao e a interveno nas instituies financeiras.
133
Caso o Banco Central venha a ficar subordinado ao Congresso Nacional, o que
parece mais provvel no desenho de um BC independente, embora apresentem um
razovel nvel de organizao na defesa de seus interesses, os banqueiros podem ter
que enfrentar a oposio de outros interesses organizados, seja de outros segmentos
empresariais, seja dos setores de esquerda, ligados aos interesses dos trabalhadores, ou
quaisquer outros.
133
Entrevista concedida ao autor em 18.07.95.
107
729 ' Cons"dera-Ges F"na"s
Mesmo considerando a grande dificuldade em conceituar e analisar as propostas
de independncia para o banco central, bem como a diversidade entre as propostas dos
diferentes atores e a especificidade de cada uma delas, julgamos possvel identificar
suas preferncias e sugerir os entraves e as estratgias que fizeram com que a deciso
no fosse tomada.
O problema da independncia do Banco Central tem a ver com a possibilidade de
perda, por parte de alguns atores, da capacidade estratgica de controlar um recurso de
poder de crucial importncia: a poltica monetria. Alm disso, os interesses desses
atores poderiam ficar ameaados, caso o BC mantenha suas funes de fiscalizao e
interveno no novo modelo. A partir destas constataes, possvel identificar trs
coalizes.
A primeira delas abrange os que defendem a independncia do Banco Central.
nclui especialistas, entre eles atores do meio acadmico e ex-presidentes da nstituio.
Em certa medida, agrega tambm o Partido dos Trabalhadores e a Confederao
Nacional dos Bancrios (CNB/CUT) que defendem a manuteno do Banco Central como
autarquia federal vinculada ao Executivo e principal rgo de regulao do mercado
financeiro e responsvel pela execuo das polticas monetria, cambial e creditcia, mas
com alguma subordinao ao Poder Legislativo.
Uma segunda coalizo, contrria medida, formada pelo segmento dos bancos
privados, pelos bancos estaduais e governadores de Estados e particularmente pelo
prprio Poder Executivo. Todos estes atores no tm nenhum interesse em mudar a
situao, tendo em vista que teriam muito mais a perder do que a ganhar. Vale destacar,
aqui, o poder desta coalizo ao aliar o Poder Executivo, os bancos privados e os
governos estaduais.
108
Finalmente, a terceira coalizo formada pelos que esto alheios ao processo
e/ou manifestam reaes ambguas questo: as grandes, pequenas e micro empresas,
os produtores rurais e a populao em geral.
Dada esta configurao, parece difcil que venha a se constituir uma coalizo
vitoriosa em defesa da independncia do Banco Central. Ao contrrio, aqueles que tm
seus interesses objetivos ameaados pela medida parecem dispor de mais recursos de
poder e de maior capacidade de mobilizao, particularmente no sentido de impedir que
a questo se transforme em um efetivo problema poltico.
Este contexto sinaliza para uma situao que confirma as proposies da teoria
da no-deciso de Bachrach e Baratz, amadurecida por outros autores. Diante da
ameaa de que a deciso tomada contrariasse os interesses dos banqueiros e do Poder
Executivo, a deciso no fluiu, isto , o seu escopo ficou limitado s questes seguras.
109
Cap/t*!o 9 ' L"m"ta-&o da Ta@a de K*ros em 04L
O juro pode ser definido como o preo da locao do dinheiro. o aluguel, prmio
ou benefcio que deve ser pago pela utilizao de um capital durante um determinado
tempo. Poderamos dizer, ainda, que a remunerao que o devedor paga ao credor,
alm do capital, como compensao pelo uso da quantia emprestada, pelo fato do dono
do capital deixar de dispor do seu dinheiro, renunciando ao consumo presente, e do risco
que corre com o emprstimo.
Os bancos so intermedirios financeiros que captam daqueles que tm recursos
disponveis e emprestam queles que necessitam de recursos, ou seja, transformam
poupana em investimento ou em consumo, cobrando uma remunerao pelo servio.
Para que isso acontea, os bancos normalmente remuneram os aplicadores com uma
determinada quantia e cobram daqueles que lhes tomam emprstimo uma quantia
superior. Da diferena entre a remunerao do aplicador e os encargos cobrados do
tomador de recursos, o banco deve tirar o seu custo operacional e o seu lucro. O lucro
ser tanto maior quanto menor for a remunerao do primeiro e quanto maiores forem os
encargos cobrados do segundo, desde que no aumente o risco de crdito
(inadimplncia).
A idia da taxa de juros est embutida nesse raciocnio. Neste nosso exemplo,
verificamos que existem duas taxas de juros: uma paga ao poupador e outra cobrada do
tomador de recursos. Para que haja pessoas dispostas a poupar, necessrio que a
remunerao (juros) a ser recebida seja suficientemente atraente. Quanto maior a taxa,
maior a remunerao e, portanto, maior incentivo ao ato de poupar. Do ponto de vista do
devedor, caso ele pretenda utilizar os recursos para investimento, a operao s lhe ser
interessante se o incremento de receita gerado pelo aumento de produo for suficiente
para remunerar pelo menos os juros associados ao financiamento. claro, pois, que
taxas de juros excessivamente elevadas atuam como inibidores de decises de
investimento.
110
Este relacionamento entre os agentes financeiros e o setor produtivo no se d
sem conflito. Em torno da taxa de juros existe tambm uma luta entre o capital bancrio
contra o capital industrial, comercial e agrcola. Quanto maiores forem as taxas de juros,
maior ser a participao na renda das instituies financeiras, (*) em prejuzo das
atividades produtivas. Bresser Pereira (1986: 122) afirma que
"no h dvida de que no Brasil, especialmente a partir de 1964, foi dada uma
prioridade muito grande ao setor financeiro. Todo o apoio lhe foi dado. E
atravs de taxas de juros elevadas e de especulao, esse setor aumentou
sua participao na renda nacional, de cerca de 4,3% em 1965 para 6,4% em
1973 e 9,3% em 1978. No h dvida de que esse crescimento exagerado,
sem que o sistema ao mesmo tempo se sentisse capaz de financiar a
acumulao de capital atravs de investimentos a longo prazo, realizou-se em
prejuzo de investimentos produtivos. No h sistema capitalista avanado
sem um sofisticado sistema financeiro. Mas este desenvolvimento financeiro
no deve ser realizado s custas do desenvolvimento industrial ou apoiado
em uma concentrao de renda insuportvel como aconteceu no Brasil.
No meio deste conflito, destaca-se o Poder Executivo, tendo em vista a sua
responsabilidade pela gesto da poltica macroeconmica, em que necessita administrar
um equilbrio entre variveis importantes, tais como consumo, investimento e poupana,
que acabam tendo reflexo decisivo nos ndices inflacionrios e de desenvolvimento
econmico do pas. Alm disso, diante do seu d'+icit oramentrio, o governo v-se
diante da necessidade de utilizao freqente da taxa de juros como um meio para
conseguir colocar seus ttulos no mercado e poder financiar os seus gastos.
920 ' Instr*mento de Po!/t"$a E$onCm"$a e Monetr"a do Go%erno
A taxa de juros estabelecida pelo Conselho Monetrio Nacional e posta em
prtica pelo Banco Central. Por meio dela, o governo controla a oferta monetria e
determina a poltica de desenvolvimento econmico e de combate inflao. A adoo
de uma taxa de juros alta tem as seguintes funes: a) conter uma demanda muito
aquecida; b) incentivar a poupana; c) desestimular os investimentos em estoques
especulativos (eles ficam mais caros), o que aumenta a oferta de produtos no mercado e
111
evita aumento de preos; d) incentivar o ingresso de recursos do exterior e reduzir a
presso para remessa de divisas. (*)
Em contrapartida, ela pode trazer os seguintes inconvenientes: a)
desaquecimento do setor produtivo; b) aumento do custo de produo das empresas,
uma vez que os juros tambm entram no custo de produo, juntamente com os salrios,
matrias primas e impostos; c) inibio dos investimentos produtivos; d) criao de um
ambiente especulativo e pouco propcio estabilizao e ao desenvolvimento; e)
encarecimento da rolagem da dvida pblica; f) gerao de uma renda adicional aos
investidores do mercado financeiro (efeito-renda); g) transferncia de renda de toda a
sociedade para os credores do governo; h) elevao das inadimplncias, falncias e
concordatas; i) aumento do desemprego; j) criao de um ambiente recessivo; l) aumento
da entrada de dlares no pas, provocando uma reduo na cotao da moeda norte-
americana. sso estimula as importaes, encarece as exportaes e,
conseqentemente, reduz os saldos da balana comercial, criando dificuldades para o
equilbrio das contas externas do pas. (*)
Considerando que a elevao da taxa de juros um importante instrumento de
poltica econmica e monetria que o governo tem em mos,
134
a dificuldade parece estar
em encontrar o ponto ideal em que a mesma no provoque exploso de consumo, mas
tambm no iniba a atividade econmica. No caso brasileiro, o grande problema que,
como o governo gasta mais do que arrecada, precisa buscar recursos adicionais no
mercado para financiar a sua dvida, tornando-se o maior tomador destes recursos. Por
isso, o governo promove a elevao da taxa de juros no intuito de atrair compradores
para os seus papis de pouca credibilidade, ficando refm da situao e no
conseguindo mud-la. A conseqncia que o instrumento que, em tese, deveria ser
usado esporadicamente e por curto espao de tempo, acaba sendo utilizado
indefinidamente pelo governo.
134
O ex-deputado Fernando Gasparian, autor da emenda apresentada na Constituinte que limita os
juros em 12%, questiona esta viso. Segundo ele, "para desaquecer a demanda e impedir a
formao de estoques especulativos, o governo pode, por exemplo, aumentar a taxa de imposto
sobre as operaes financeiras, medida que, onerando os custos financeiros, tem efeito idntico ao
aumento da taxa de juros, sem ter a desvantagem de transferir recursos para o setor financeiro,
mantendo sua ineficincia e sua alta taxa de lucratividade, e conseqente concentrao de renda.
112
924 ' D"s$*ss&o na Assem#!5"a Na$"ona! Const"t*"nte
Seja para financiar-se, seja como instrumento de controle da inflao, o governo
tem estabelecido taxas de juros altssimas. A conseqncia disso tem sido reaes,
algumas delas radicais, por parte dos setores prejudicados por tal poltica. Um exemplo
deste tipo de reao foi a incluso da limitao da taxa de juros em 12% no artigo 192,
quando da elaborao da Constituio de 1988.
135

A proposta foi apresentada atravs de emenda do deputado Fernando Gasparian
(PMDB-SP) e talvez tenha sido a mais criticada deciso tomada pela Assemblia
Nacional Constituinte. A ampla maioria conseguida na votao
_
314 votos a favor, 112
contra e 34 abstenes
_
surpreendeu muitos tcnicos, parlamentares e outras
autoridades. A considerao dos fatores conjunturais fundamental no entendimento
desse resultado.
O problema parece ter aparecido a partir do fracasso do Plano Cruzado, que
estimulou a tomada de financiamentos pelo setor produtivo diante da expectativa de
inflao e juros baixos. Todavia, com o retorno das altas taxas inflacionrias e a adoo
de uma poltica de juros altos na tentativa de conter a inflao, os tomadores de
emprstimos logo se viram em graves dificuldades.
Em novembro de 1987, a revista 6e>a publicou uma reportagem na qual afirmava
que as principais organizaes de representao dos interesses agrrios
_
CNA, SRB,
OCB e UDR
_
haviam se aliado Frente Nacional pela Livre niciativa e Unio Brasileira
dos Empresrios (UBE), formando um slido bloco de direita disposto a defender
ativamente os seus interesses na Constituinte.
136
Em junho de 1988, foi iniciada uma
campanha nacional de mobilizao dos ruralistas pela anistia da correo monetria aos
pequenos e mdios empresrios, tema em torno do qual a UBE e o Movimento
135
Parente e Afonso (1992) fazem o seguinte comentrio a respeito deste conflito: "Chama-se a
ateno que, nesse contexto, a idia no constituiu apenas uma bandeira de posies, pode-se
dizer, nacionalistas e ligadas moral crist; mais do que isso, representou tambm um conflito
aberto e interno ao segmento empresarial brasileiro: os devedores, representados basicamente
pelo capital agrrio, contra os credores, o capital financeiro.
136
Revista Veja, 11/11/87.
113
Democrtico Urbano (MDU) se aliaram UDR. No final de junho, a medida foi votada na
Constituinte, cabendo a vitria aos empresrios.
137
No dia anterior aprovao da emenda, havia sido votada a proposta de reforma
agrria, em que saiu vitoriosa a Unio Democrtica Ruralista
_
UDR, que teve o apoio do
Centro.
138
Na deciso sobre o tabelamento dos juros, o apoio parece ter-se repetido,
contrariando a prpria ideologia daquele grupo: liberdade total para a livre iniciativa.
139

Uma explicao para este comportamento que ele teria sido um protesto contra
os banqueiros e o governo, j que muitos parlamentares, proprietrios de imveis rurais
ou de empresas, se incluam na lista dos devedores, pagando juros altos para saldar
seus emprstimos.
140

As elevadas taxas de juros que estavam sendo praticadas naquele momento
foram cruciais para que a deciso do tabelamento fosse tomada.
141
Uma semana antes
da instalao da Constituinte, o deputado Ulysses Guimares afirmava: "No peo a
queda de Ferno Bracher mas, sim, a queda das taxas de juros. Duas semanas antes,
Ulysses fora procurado pelo presidente do Banco Central que antecipava-se reunio
dos governadores eleitos pelo PMDB, sabendo que aquele partido vinha exigir uma ao
decisiva do governo no sentido de reduzir as taxas de juros, ainda que fosse por meio do
137
Rua (1990; 281-310).
138
O presidente do Sindicato dos Bancos do Rio de Janeiro, Thephilo de Azeredo Santos, fez a
seguinte declarao a respeito: "A anistia da correo monetria uma medida demaggica, uma
deciso distorcida, um aleijo poltico para favorecer a candidatura a prefeito de muitos
constituintes. (Revista Veja, 06.07.88).
Grupo de parlamentares de orientao conservadora, originrios do PFL, PL, PDS e pequenos
partidos conservadores, que se uniram, a partir de meados de 1987, de forma a conquistarem
maioria na Constituinte.
139
O deputado Ronaldo Csar Coelho, dono do Banco Multiplic, havia feito duras crticas queles
dois segmentos alguns dias antes. No dia posterior votao, Coelho fez a seguinte observao a
respeito: "A deciso da Constituinte foi resultado de uma ressaca do Centro, que dormiu com a
UDR, acordou com drama de conscincia e resolveu se vingar em cima dos bancos.
140
Fleischer analisou o perfil scio-econmico dos integrantes da Constituinte e concluiu que, dos
211 parlamentares classificados como "capitalistas, 43% tinham sua principal atividade na
agricultura, 22,7% no setor de empresas e finanas, 11% no setor de indstria e transportes,
10,9% no setor de comrcio e servios e 7,6% na mdia. Considerando as atividades secundrias,
os representantes da classe proprietria rural somam 133, ou seja, 23,8% da Constituinte
(Fleischer, David. Um perfil scio-econmico, poltico e ideolgico da Assemblia Constiuinte de
1987. Braslia, 1987 (mimeo) apud Motter, Paulino. A batalha invisvel da Constituinte: interesses
privados versus carter pblico da radiodifuso no Brasil. Braslia: Departamento de Cincia
Poltica da UnB, 1994, p. 70 (Dissertao, Mestrado em Cincia Poltica).
141
Segundo o ex-deputado Roberto Cardoso Alves, "h uma inegvel antipatia generalizada contra
os banqueiros e as taxas exorbitantes de juros. Assim, no havia constituintes dispostos a defender
causa to antipopular.
114
tabelamento. Apesar de se posicionar contra a medida, o professor Celso Furtado
afirmou, no dia seguinte votao, que o tabelamento devia ser visto como uma resposta
ao abuso das taxas de juros: "Se as taxas fossem normais, como em outros pases do
mundo, geralmente entre 4% e 8%, ningum estaria discutindo o assunto e nem
colocando na Constituio.
142
Outro importante apoio proposta veio dos partidos de esquerda, que tm na
limitao da taxa de juros uma de suas bandeiras. No dia da votao, o deputado Jos
Genono (PT-SP) afirmou: "Nos vingamos da UDR em cima dos banqueiros. O deputado
Csar Maia (PDT-RJ), que viria a ser o relator da Comisso Especial do Sistema
Financeiro, foi o nico integrante do PDT a ficar contra a emenda, contrariando
orientao do lder daquela legenda, Brando Monteiro.
Alm de todos esses aspectos, acrescente-se o fato de que os banqueiros
menosprezaram a votao da emenda e no fizeram nenhuma mobilizao contra, ao
contrrio dos ruralistas e dos partidos de esquerda, que lutaram a favor. Aparentemente
mais desembaraados para atuar nos gabinetes do Executivo, deve ter acontecido uma
das duas opes: ou no se organizaram adequadamente para atuar em um Congresso
livre, ou avaliaram mal as possibilidades de que a proposta viesse a ser aprovada.
O PMDB, maior partido do Congresso Nacional,
143
ficou dividido na questo.
Momentos antes da votao, os deputados Fernando Gasparian e Jos Serra tiveram
uma acirrada discusso no gabinete do ento lder do partido, senador Mrio Covas. Para
no se imiscuir na polmica, Covas preferiu no votar, deixando o encaminhamento por
conta do senador Severo Gomes, que liberou os votos dos peemedebistas, mas
confirmou o seu voto favorvel emenda.
No plenrio, a proposta foi defendida pelos deputados Gasthone Righi (PTB-SP) e
Mrio Assad (PFL-MG). O teor de seus discursos emocionados demonstra o clima de
revolta contra os bancos, em defesa dos trabalhadores e das classes produtivas,
142
Jornal de Braslia, 13.05.88, p. 6.
143
O PMDB possua, durante o processo constituinte, 259 deputados e 46 senadores, isto , 54,7%
do nmero total de parlamentares (Motter, Paulino. A batalha invisvel da Constituinte: interesses
privados versus carter pblico da radiodifuso no Brasil. Braslia: Departamento de Cincia
Poltica da UnB, 1994, p. 70 (Dissertao, Mestrado em Cincia Poltica)).
115
especialmente da agricultura. Transcrevemos a seguir alguns trechos destes
pronunciamentos:
deputado Gasthone Righi:
"... a presente emenda talvez seja uma das mais importantes proposituras
submetidas anlise desta Assemblia... Sabemos todos (...) que o Brasil se
debate nessa crise em razo de uma inflao galopante, que avilta os salrios
e reduz indigncia os trabalhadores, mas que faz a opulncia daqueles que
vivem do mercado financeiro. a ciranda financeira implantada, o autntico
festival de Baltazar, festim onde o dinheiro do povo e o dinheiro pblico so
consumidos em juros extorsivos sobre os particulares e as entidades pblicas
(...) A emenda, portanto, quando procura restabelecer dentre ns pelo menos
os princpios ticos, para que haja parmetros na cobrana de juros no
exorbitantes, resultado de tarefa constitucional (...) preciso restabelecer
um mnimo de vergonha nacional
_
vergonha aqui que se consubstancia num
limite mximo sanha da cobrana de juros. Basta! Esto restabelecidos
entre ns os primados do valor do trabalho acima da explorao do
emprstimo capitalista... "
144
deputado Mrio Assad:
"... somos representantes do povo e aqui estamos para defender os anseios
da agricultura, da mini, mdia e pequena indstrias, do trabalhador, do
proprietrio e, acima de tudo, de toda a Nao brasileira (...) Este pas est
falido por causa exclusivamente desses juros escorchantes que esto levando
agricultores de minha regio at o suicdio (...) povo que sofre e vive
desgraadamente, trabalhando para 1% dos banqueiros viverem
poderosamente nesta Nao (...) No possvel que se deixe falir as
empresas e a agricultura deste pas (...) o banco, que tambm tem funo
social, deve assumir a parcela que lhe cabe na rea social deste pas (...) no
vamos aceitar a alegao de que essa matria no constitucional. Rui
Barbosa sempre pregou que constitucional tudo aquilo que parte da alma do
povo, bem como o que atende aos anseios populares...
145
Os pronunciamentos contrrios foram feitos pelos deputados Jos Serra (PMDB-
SP) e Csar Maia (PDT-RJ) que argumentaram que a matria no era prpria de um
texto constitucional e no haveria como ser operacionalizada, podendo trazer srias
conseqncias ao pas. Transcrevemos abaixo alguns trechos dos dois pronunciamentos:
deputado Jos Serra:
144
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 12.05.88.
145
dem.
116
"O problema a pertinncia, a propriedade e a eficcia de estabelecer-se
tabelamento de juros numa Carta Constitucional; alm do mais, baseado num
conceito que extremamente vago, quando se vai medir em termos jurdicos
o que taxa de juros reais (...) depende da estrutura e do funcionamento do
sistema financeiro que organizaremos numa lei complementar, depende da
inflao, depende de expectativas, do d'+icit pblico, da poltica monetria, da
inflao externa (...) Para combat-la devemos ter uma poltica econmico-
financeira-monetria adequada, no uma fixao simplesmente...
146
deputado Csar Maia:
"S existe no mundo um pas que opera com taxas de juros ps-fixadas: o
Brasil. O que acontece quando se impede na Constituio o funcionamento
com taxas nominais, ou seja, pr-fixadas? Sempre que a inflao prevista for
menor do que a real, haver devoluo de dinheiro por parte do banqueiro.
Sempre que a inflao prevista for maior do que a real, haver devoluo de
dinheiro por parte do tomador de emprstimos, o que um absurdo. Mais
ainda: o tabelamento em nvel mximo; todo sistema oligopolizado tem de
fazer os preos ficarem acima dessa tabela (...) o governo fica limitado na sua
poltica monetria e fiscal em relao ao sistema financeiro, privilegiando
exatamente o que se quer combater (...) A economia brasileira funciona junto
economia internacional. Flutuaes ocasionais de juros nominais no exterior
vo produzir evaso de recursos para o exterior.
147
Neste clima de averso e hostilidade aos bancos durante o processo constituinte,
expresso com palmas para Righi e Assad e vaias para Serra e Maia, foi aprovada a
emenda no dia 12 de maio de 1988.
No segundo turno de votao, em setembro de 1988, o ento senador tamar
Franco rebateu as crticas feitas pelo deputado Francisco Dornelles contra a emenda
Gasparian, nas quais Dornelles alertava que a sua eventual aprovao inviabilizaria a
poltica fiscal e monetria e "engessaria o prprio governo. Segundo tamar, se eles, os
constituintes, no "engessassem o governo, o mesmo continuaria a "engessar o povo
brasileiro com os juros exorbitantes que estavam sendo praticados. tamar acrescentou
ainda que a emenda era
"da mais alta relevncia e no se poderia retir-la do texto constitucional (...)
a comunidade brasileira, na sua imensa maioria, repele os excessivos
privilgios outorgados ao capital financeiro, em detrimento das outras
atividades econmicas produtivas (...) O restabelecimento da lei de usura visa
146
dem.
147
dem.
117
a estimular a produo, o pleno emprego e a retomada do processo de
desenvolvimento econmico.
148

Apesar do contedo ideolgico que permeia a questo, a mesma aliou foras
polticas bastante antagnicas entre si, o que seria inimaginvel em condies
normais.
149
Na votao, encaminharam a favor os lderes dos seguintes partidos: PC do
B, PTB, PDC, PSB, PCB, PDT e PT; apenas os lderes do PDS e PFL encaminharam
contra; o PMDB deixou a questo em aberto, mas seu representante, senador Severo
Gomes, declarou que votaria a favor.
150
O parecer do relator, Bernardo Cabral, foi
anunciado pelo presidente da Mesa como sendo contrrio proposio, porm o mesmo
optou pela absteno na votao.
151
Aparentemente, este resultado se deve conjugao de trs variveis: a baixa
capacidade de mobilizao dos agentes do setor financeiro no contexto de tomada de
decises por um Congresso que inaugurava sua liberdade; a maior capacidade de
organizao e mobilizao dos atores adversrios ao setor financeiro; o clima de
hostilidade e averso ao setor financeiro aps o fracasso do Plano Cruzado. Assim, estas
votaes aparentemente expressaram a presena, naquele momento especfico, de uma
coalizo supra-ideolgica, contrria aos interesses do sistema financeiro, cujos
148
Gasparian (s.d.), p. 14.
149
Essa aliana entre a UDR e os partidos de esquerda to bizarra quanto aquelas que costumam
unir ex-militantes de esquerda com os militares, tais como a que foi feita para defesa da reserva de
mercado da informtica na dcada passada e, mais recentemente, em torno da manuteno dos
monoplios do petrleo e das comunicaes.
150
Votaram a favor da emenda, entre outros: Affonso Camargo (PTB-PR), Benedita da Silva (PT-
RJ), Cardoso Alves (PMDB-SP), Carlos Chiarelli (PFL-RS), Fernando Lira (sem partido-PE),
Florestan Fernandes (PT-SP), Gasthone Righi (PTB-SP), Genebaldo Correia (PMDB-BA),
Humberto Souto (PFL-MG), tamar Franco (sem partido-MG), Jos Genono (PT-SP), Jos Paulo
Bisol (PMDB-RS), Lus Roberto Ponte (PMDB-RS), Luis Gushiken (PT-SP), Luis ncio Lula da
Silva (PT-SP), Maguito Vilela (PMDB-GO), Maurcio Corra (PDT-DF), Mauro Benevides (PMDB-
CE), Miro Teixeira (PMDB-RJ), Nelson Carneiro (PMDB-RJ), Olvio Dutra (PT-RS), Paes de
Andrade (PMDB-CE), Pimenta da Veiga (sem partido-MG), Roberto Freire (PCB-PE), Roberto
Jefferson (PTB--RJ), Ronan Tito (PMDB-MG), Severo Gomes (PMDB-SP), Siqueira Campos
(PDC-GO).
Votaram contra a emenda, entre outros: Afif Domingos (PL-SP), Afonso Arinos (PFL-RJ),
Albano Franco (PMDB-SE), lvaro Vale (PL-RJ), Amaral Netto (PDS-RJ), Artur da Tvola (PMDB-
RJ), Benito Gama (PFL-BA), Csar Maia (PDT-RJ), Delfin Netto (PDS-SP), Divaldo Suruagy (PFL-
AL), Francisco Dornelles (PFL-RJ), nocncio Oliveira (PFL-PE), Jarbas Passarinho (PDS-PA),
Joo Alves (PFL-BA), Jorge Bornhausen (PFL-SC), Jos Loureno (PFL-BA), Jos Serra (PMDB-
SP), Lus Eduardo Magalhes (PFL-BA), Marco Maciel (PFL-PE), Nelson Jobin (PMDB-RS),
Ronaldo Cezar Coelho (PMDB-RJ) (Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 12.05.88).
151
Cabral justificou sua posio afirmando que "... havia dado um parecer contrrio, por escrito e
no me manifestei porque a argumentao trazida pelo eminente constituinte Mrio Assad
comoveu muito a Casa (...) Se o eminente constituinte Delfin Netto est achando estranho o modo
como se calcular isso, muito mais eu, que no fui ministro da Fazenda. Agora, Sr. presidente, a
questo realmente contraditria e polmica. (Dirio da Assemblia Nacional Constituinte,
12.05.88).
118
representantes no perceberam a possibilidade de aprovao ou no foram capazes de
contra-arrestar.
Afonso e Parente (1992) sugerem a existncia de uma relao entre a emenda
que limita os juros em 12% com outras duas tambm bastante desfavorveis aos bancos.
A primeira delas, representando os interesses do setor de seguros, limitava as atividades
dos bancos, no permitindo o acesso deles aos instrumentos que no fossem prprios do
que chamavam de "mercado financeiro bancrio, excluindo a poderosa concorrncia dos
mesmos da atividade securitria.
152
O outro dispositivo contra os bancos refere-se
concesso de anistia da correo monetria na liquidao de emprstimos contratados
durante o perodo do Plano Cruzado por micro/pequenas empresas e mini, pequeno e
152
O texto apresentado pelo Centro tinha a seguinte redao: "A lei complementar dispor sobre a
autorizao para o funcionamento das instituies financeiras, assegurando s instituies
bancrias oficiais e privadas, o acesso a todos os instrumentos do mercado financeiro bancrio. O
aditivo de Coutinho e Vasconcelos acrescentava: "sendo vedada a essas instituies a participao
em atividades no previstas nessa autorizao. Os dois parlamentares fizeram os seguintes
pronunciamentos na defesa de suas emendas:
"...Nossa emenda tira dos banqueiros esse super poder que tm de nos coagir nas suas agncias
bancrias, quando vamos apanhar um emprstimo, e nos impingir seguro de vida, seguro de
automvel, aes do prprio banco. Temos de entender que a desconcentrao da renda nacional
passa, obrigatoriamente, pelo caminho da desconcentrao do poder dos banqueiros (...) Peo,
pois, a esta Constituinte que nos d apoio na democratizao do capital, permitindo a participao
a nossa sociedade em todos os mercados em igualdade de condies. (Constituinte Jos Carlos
Coutinho, Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 12.05.88, p. 10355).
" a separao do sistema bancrio do sistema de seguros. a deciso para acabar com o
chamado supermercado dos bancos, pois o banco vende passagens, seguros e aes, por
exemplo. Pretende-se, ento, que banco seja banco, e companhia de seguro, com seus corretores,
seja de fato companhia de seguro, ou seja, especificar as atribuies das instituies...
(Constituinte Alosio Vasconcelos, Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 12.05.88, p. 10356).
119
mdio produtores rurais.
153
Dessa vez, o conflito se deu entre os bancos e os seus
devedores, notadamente o setor agrcola.
154
Ainda segundo Afonso e Parente, existem semelhanas entre a justificao da
emenda que estabelece a fixao do teto para cobrana de juros em 12% com as das
outras duas propostas. A caracterstica bsica dos discursos em plenrio nestas ocasies
foi a averso atividade bancria e, em conseqncia, a tentativa de impor limites ou
mesmo penalizao aos intermedirios financeiros. De fato, se compararmos os
pronunciamentos a respeito da discusso do sistema financeiro (notas 143, 144 e
discursos a favor da limitao da taxa de juros) observaremos um ambiente no muito
favorvel aos bancos.
No intuito de reforarem suas sugestes, Afonso e Parente fazem uma
comparao entre as votaes das trs matrias:
153
O deputado Roberto Jefferson (PTB-RJ) tambm se pronunciou: "O PTB entende que tem de
acabar com a chantagem de gerente de banco vender seguro e passagem de avio, porque banco
no supermercado, no pode ter agncia de turismo nem empresa de corretagem de seguros.
Ento, o PTB vota 'sim' para acabar com o supermercado financeiro.
Contra a emenda tambm foram feitos alguns pronunciamentos:
Francisco Dornelles: "A emenda quer estabelecer um cartrio para intermedirios de seguros (...) A
Constituio transferiu para a lei complementar a tarefa de estruturar o sistema financeiro e no
pode, agora, fazer um cartrio, estabelecendo vantagens e garantias para uma determinada
categoria de pessoas que quer, desde j, ter assegurados alguns direitos e algumas vantagens,
alijando estabelecimentos que se encontram em outra situao... (Dirio da Assemblia Nacional
Constituinte, 12.05.88).
O deputado Csar Maia, sem se posicionar explicitamente contra a medida, alerta para a
incorreo do texto que, segundo ele, probe os bancos de pagarem os aposentados ou
pensionistas, de receberem contas de luz, de gs, de telefone e de receberem o pagamento do
mposto de Renda. " o que est dito aqui. Ou seja, faremos uma senhora pensionista sair do
distrito do interior atrs do corretor de seguros? Ou atrs de corretor de recebimento ou de
pagamento de penses? Ora, francamente, o texto escrito limita e atinge o cidado, o contribuinte
e a populao, que ser fortemente onerada por no dispor de servios amplos, sociais e pblicos
do sistema bancrio, afirmou Csar Maia (Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 12.05.88).
Artigo 47 das disposies transitrias da Constituio Federal.
154
Os pronunciamentos abaixo ilustram este conflito:
Constituinte Humberto Souto: "Apresentamos esta emenda porque entendemos que este pas
saber separar o homem que produz e trabalha daquele que especula no mercado financeiro...
Nngum neste pas parece se preocupar com o homem que planta o feijo, o arroz, o milho (...)
No interior mais longguo deste pas, os bancos, na sua voracidade do lucro, eliminam,
assassinam, matam milhares e milhes de brasileiros, atravs dos juros cobrados s
microempresas e produo rural. sto que importante. Esta uma emenda que no tem
partidos, no tem fronteiras, no tem ideologias, e est acima dos interesses dos lderes...
Geraldo Vidigal, consultor da Febraban, assim se manifestou com relao ao segmento no
financeiro: "A classe produtora quer dinheiro de graa. Os industriais e comerciantes no, eles so
mais razoveis, mas os produtores rurais o que eles querem no pagar. Eles querem receber
emprestado e no pagar. Ou ento querem receber emprestado, dentro de uma inflao muito alta,
eles que so os grandes beneficirios da inflao, e nunca pagar. Os pequenos at cumprem suas
obrigaes, mas os grandes se enriquecem mais no pagando. claro, eles querem juros zero, ou
juros abaixo de zero, juros negativos. (Entrevista concedida ao autor em 04.07.95).
120
QUADRO 8
Distribuio dos Votos dos Parlamentares por Dispositivo Constitucional na Assemblia
Nacional Constituinte (nmeros absolutos)
PROPOSTAS SM NO ABSTENO
Limitao dos juros em 12% 314 112 34
Restrio aos bancos 289 153 15
Anistia da correo monetria 286 163 -
Fonte: montado pelo autor a partir de Afonso, Parente et al. (1992)
No que se refere coincidncia de posicionamento dos constituintes que
aprovaram essas medidas, verifica-se que, dos 289 dos que votaram "sim para a
restrio aos bancos, 240 (83%) votaram tambm pela limitao dos juros. Constata-se
ainda que 161 parlamentares votaram a favor nas trs vezes
_
isto , 51% dos que
aprovaram o tabelamento dos juros e 56% dos que aprovaram as outras duas emendas.
926 ' Um Instr*mento de Press&o so#re o E@e$*t"%o
Os crticos da limitao da taxa de juros em 12% argumentam que esta, como
qualquer outro preo, tem seu nvel determinado pela inelutvel lei da oferta e da
procura. Deste modo, seu tabelamento, como quer a Constituio, resultar nas mesmas
distores observadas em quaisquer mercados de bens e servios que tenham seus
preos tabelados: escassez (restrio de crdito) e cobrana de gios e sobretaxas. O
sistema financeiro ser levado a trabalhar no caixa dois, pois ser inevitvel cobrar um
custo para o dinheiro, o qual ser definido pelo mercado. Segundo eles, caso
regulamentado, o limite constitucional dificilmente ser respeitado, especialmente nos
perodos de escassez de crdito, e a prtica mostrar que o mercado acabar
encontrando formas de acomodao; os bancos encontraro vrios meios de contorn-lo,
tais como: contrato de gaveta, emprstimo com aquisio simultnea de ttulos rendendo
abaixo dos juros de mercado, imposio de prestao de servio no desejada, exigncia
de saldos mdios muito elevados, negociao com os clientes para que parte do dinheiro
liberado fique retido em conta corrente.
155
Tais arranjos geram para o governo o que se
155
Apresentamos abaixo manifestaes de alguns crticos da medida que no acreditam que a
mesma possa funcionar:
Luiz Carlos Mendona de Barros, ex-diretor do Mercado de Capitais do BC: " uma tristeza, uma
medida demaggica, sem o menor sentido do ponto de vista econmico e sem condies de ser
121
chama nas Cincias Econmicas de "efeito reputao-negativo, isto : ocorre quando
uma determinada deciso fica inviabilizada por contrariar a lgica econmica.
A despeito de existir realmente um conflito entre o capital produtivo e o capital
financeiro em torno da taxa de juros, e por mais que o primeiro reclame dos ndices
praticados, o mesmo no defende o seu tabelamento, muito menos no texto
constitucional.
156
sto acontece at mesmo por uma questo estratgica, pois a existncia
de taxas de juros elevadas acaba por se mostrar um instrumento do setor produtivo para
negociar subsdios e outros privilgios com o governo, bem como para se defender
contra acusaes de abusos dos preos. Assim, o setor produtivo culpa os bancos, que
efetivamente fiscalizada. Sua aprovao revela a extrema ignorncia dos constituintes sobre a
realidade econmica. No tem condies de vigorar no mercado brasileiro, que trabalha com taxas
ps e pr-fixadas. Estas seriam anuladas com o limite de 12%. O efeito da medida ser fazer
surgirem instrumentos alternativos de crdito, porque a taxa depende da oferta e da procura, do
aquecimento ou desaquecimento da economia. (Folha de So Paulo, 12.05.88).
Roberto Macedo, economista: "No Brasil as leis so como vacina, umas pegam e outras no. Esta
no deve pegar. Os bancos dispem de mecanismos para contornar essa lei atravs da exigncia
de reciprocidade, por exemplo. Mas se essa lei pegar, ser um desastre financeiro, voltaremos
economia de troca. Me preocupa tambm o dano que isso causa imagem de seriedade
institucional do Brasil no exterior. (Folha de So Paulo, 12.05.88).
Delfin Netto, um dia aps a aprovao da emenda: "Com a votao de ontem, a Constituinte
retrocedeu ao sculo X, pois So Bernardino de Senna j defendia a lei da usura, que nunca
funcionou (...) Todo mundo cobrar 12% ao ano quando os juros reais estiverem por volta de 6%.
Mas, quando alcanarem os 14%, por exemplo, claro que se vai repassar o custo e no haver
como fiscalizar ou impedir. (Folha de So Paulo, 13.05.88).
Andra Calabi, ex-secretrio do Tesouro: " como querer tabelar preo de automvel na
Constituio, pois os juros constituem um preo como outro qualquer na economia: o preo do
dinheiro. E no existe a menor possibilidade de se tentar regular por lei um preo como esse.
Conseqncia: o mercado vai desenvolver uma srie de mecanismos artificiais, informais ou
mesmo ilegais para cobrar a taxa de juros adequada. (Jornal do Brasil, 12.05.88).
156
Apresentamos abaixo manifestaes de representantes do setor produtivo que confirmam esta
afirmao:
Luiz Carlos Mandelli, presidente da Federao das ndstrias do Estado do Rio Grande do Sul: "Os
constituintes perderam a noo da realidade; esto achando que so semideuses (...) So pessoas
mal informadas, que no tm a menor noo de como funciona o sistema financeiro. (Jornal da
Tarde, 13.05.88).
Pio Guerra Filho, vice-presidente da Confederao Nacional da Agricultura: "Foi uma atitude
demaggica, que no vai funcionar na prtica, pois a lei do mercado muito mais forte do que
esse tipo de proposta. Reconheo a preocupao dos constituintes com as altas taxas de juros,
mas isso no se define por decreto e tem que ser acompanhada por toda uma poltica financeira.
Seria mais fcil sobretaxar os lucros dos bancos. Os prprios bancos vo encontrar uma forma de
driblar a legislao. No final, o consumidor vai pagar os juros que o mercado determinar. (Jornal
da Tarde, 13.05.88).
Deputado Guilherme Afif Domingos (PL-SP): "O pessoal parece que no aprendeu a lio do Plano
Cruzado, que mostrou que tabelamento no funciona. Ataca o efeito e no a causa da inflao que
o d'+icit pblico. (Folha de So Paulo, 12.05.88).
Ruy Altenfelder, diretor do Departamento Financeiro da FESP e representante da CN junto
Constituinte: " irreal e atentria economia de mercado a limitao dos juros bancrios a 12%.
Sou contra qualquer tabelamento dos juros bancrios, principalmente se quantificado em norma
constitucional. O tabelamento proposto pelo deputado Fernando Gasparian reflete uma viso
distorcida do funcionamento do mercado. As taxas de juros so elevadas no porque o sistema
bancrio cobre arbitrariamente demais, mas porque o governo toma dinheiro emprestado demais
do sistema financeiro para cobrir o d'+icit pblico, pressionando as taxas de juros para cima."
(Jornal do Brasil, 12.05.88).
122
responsabilizam o governo, que por sua vez, se v obrigado a recuar para no prejudicar
interesses poderosos e a economia como um todo.
Cabe acrescentar, porm, que o jogo de poder e as relaes entre as diversas
fraes da burguesia so extremamente complexos. O conflito entre o setor financeiro e
o setor produtivo no se d da mesma forma entre os seus diversos fragmentos. O setor
agrcola, por exemplo, tem sido opositor ainda mais ferrenho do nvel de taxa de juros do
que o comrcio e a indstria.
H que se considerar que, apesar de a poltica monetria ser abrangente e no
seletiva sob o ponto de vista macroeconmico, a taxa de juros afeta cada grupo
diferentemente. Se o seu nvel elevado pode ser fatal para as micro, pequenas e mdias
empresas, levando s vezes inadimplncia, concordatas e falncias, para as grandes,
o impacto bem menor. Estas esto mais capitalizadas e no necessitam tanto de
financiamento; tm maior possibilidade de barganha junto aos bancos, em funo de
representarem maior reciprocidade e menor risco; existe ainda a prerrogativa que muitas
delas possuem de tomarem recursos externos com taxas sensivelmente mais baixas.
H que se considerar, ainda, o fenmeno que vem ocorrendo, embora em nveis
ainda no to acentuados, de fuso entre o grande capital industrial e o capital
financeiro. Considerando todas estas vantagens comparativas das grandes empresas e o
fato de que elas tm tambm sido bastante beneficiadas com a poltica de juros altos e
com o processo inflacionrio em curso no pas at meados de 1994
_
uma vez que grande
parte dos seus rendimentos estiveram concentrados em lucros no operacionais
_
presume-se que elas no seriam oponentes efetivos poltica de juros altos praticada
pelo governo.
Assim, apesar da votao expressiva a favor da limitao da taxa de juros durante
o processo constituinte, a defesa convicta desta limitao fica restrita a uma parte dos
partidos de esquerda e a alguns poucos polticos mais nacionalistas. A maioria deles
_
mesmo aqueles que votaram a favor da medida
_
contra o seu tabelamento.
157

157
At mesmo alguns parlamentares de esquerda concordam que seria difcil cumprir a
determinao constitucional, em funo da conjuntura econmica dos ltimos anos. O deputado
Jos Fortunati (PT-RS) fez a seguinte observao a respeito: "O percentual de 12% para as taxas
de juros anuais seria o ideal, mas, levando em considerao as vrias conjunturas econmicas
123
Se quase ningum defende esta proposta e se, sob o ponto de vista da
racionalidade econmica, no se admite tal proposta, cabe a pergunta: por que foi
aprovada e continua preocupando o governo e os bancos? A resposta s pode ser
encontrada na racionalidade poltica desta deciso. Alm do seu apelo social,
158
a
aprovao da emenda do deputado Fernando Gasparian s pode ser entendida como um
protesto, um "grito de alerta, da classe produtiva, especialmente a agricultura e as micro
e pequenas empresas, e da sociedade de uma maneira geral, contra os altos
rendimentos do setor financeiro, em detrimento de outros setores, e, principalmente,
contra a poltica de juros altos praticada pelo governo
159
e suportada pelo bancos.
160
Este
seria apenas um recurso para "ameaar aqueles atores e aumentar o poder de barganha
dos seus "adversrios, particularmente considerando que a medida iria requerer
regulamentao no futuro, atravs de lei complementar.
927 ' A Contro%5rs"a so#re a A*to'ap!"$a-&o
que o pas tem passado, muito difcil estabelecer esse limite mximo via regra legislativa e que o
governo tenha condies de cumprir a regra constitucional. um tema polmico porque se, de um
lado o ideal, quer dizer, ideal que ns consigamos manter esse percentual mximo, a gente
percebe que em funo da instabilidade econmica permanente que o Brasil tem vivido, muito
dificilmente, alis, certamente, nenhum governo teria tido condies de ter cumprido. (Entrevista
concedida ao autor em 06.04.95). "Esse um tema que est em amplo debate no PT, at porque
entendemos que no ser pela fora da forma que conseguiremos reduzir as taxas de juros. No
h uma unanimidade quanto a isto, mas uma discusso extremamente importante. (Seminrio:
A Reforma do Sistema Financeiro).
158
O governador do Par, Hlio Gueiros, fez a seguinte observao sobre a aprovao da emenda:
" uma farsa. No ser respeitada nem pelos prprios bancos oficiais. Os constituintes esto
jogando para a arquibancada, adotando uma medida que apenas reflete uma reao situao
escandalosa e indecente que o problema dos juros no Brasil. (Jornal da Tarde, 13.05.88).
159
Celso Furtado, ministro da cultura na poca da aprovao da emenda, assim se manifestou: "O
controle da taxa de juros faz parte da tradio brasileira. Tudo o que a Constituinte fez, ao fixar um
limite aos juros reais, foi externar uma angstia de toda a sociedade com os juros alarmantes
praticados aqui (Jornal da Tarde, 13.05.88).
160
Como dissemos, a taxa de juros um importante instrumento de administrao da poltica
econmica e monetria. O seu tabelamento pela Constituio representaria uma camisa de fora
para o governo, significaria a quebra definitiva do Estado, que no teria como oferecer juros
atraentes na venda dos seus ttulos. Em funo disso, a forma como os diversos segmentos
prejudicados pela taxa de juros alta tem encontrado para pressionar o governo atravs da
ameaa de sua regulamentao. Recentemente tal atitude foi utilizada tambm como uma
demonstrao de "fora do Senado Federal e de algumas lideranas polticas (senadores Jos
Sarney e Antnio Carlos Magalhes) para pressionar o presidente da Repblica a atender suas
reivindicaes.
124
No tendo conseguido impedir que a limitao da taxa de juros em 12% fosse
includa no texto constitucional, aos crticos da mesma restou o argumento de que a
medida no seria auto-aplicvel, isto , para surtir efeitos haveria a necessidade de que o
artigo fosse "regulado por lei complementar, conforme estabelece o seu caput5 Se antes
a discusso centrava-se na oportunidade ou viabilidade da limitao da taxa de juros em
um texto constitucional, ou mesmo numa lei ordinria, a partir do momento em que a
mesma foi aprovada, a preocupao passou a ser a de aplic-la imediatamente ou no.
De um lado, estavam o governo, os banqueiros,
161
a quase totalidade dos economistas e
at mesmo os bancos oficiais; de outro lado, aqueles que deram suporte aprovao da
emenda: agricultores, pequenos empresrios, partidos de esquerda, polticos
nacionalistas.
Segundo uma ex-autoridade da rea econmica,
162
o governo ficou perplexo com
a aprovao da emenda, pois dentro do seu prprio quadro haviam tcnicos que
161
Transcrevemos abaixo a manifestao de alguns banqueiros ou de seus representantes a
respeito do tabelamento dos juros em 12%:
Pedro Conde, diretor-superintendente do Banco de Crdito Nacional: "A deciso da Constituinte
pertence ao reino da fantasia. A fixao de juros em 12% peca por excesso de irrealismo e mais
uma de tantas decises tomadas pelos constituintes que iro dificultar sobremaneira o
funcionamento da economia. O juro cobrado pelas instituies financeiras a fatia menos
importante na composio da taxa bancria, sendo a principal a correo monetria.
Roberto Bornhausen, presidente da Confederao Nacional das nstituies Financeiras: "O
funcionamento de todo o sistema econmico se inibir, porque os juros livres sinalizam o custo do
dinheiro, tanto para aplicadores como para tomadores, e, mais grave ainda, a medida tira do
governo o controle da poltica monetria. (Jornal do Brasil, 12.05.88).
Gasto Eduardo de Bueno Vidigal, presidente do Banco Mercantil: " possvel trabalhar com
qualquer taxa de juros. Possibilidade existe. Podemos trabalhar com 12%, com 9%, com 6%, at
com 1%. Depende da poltica de juros do BC, que no pode ser alterada enquanto no se
conseguir conter o d'+icit pblico. Se o BC forado a pagar 13% de juros, alm da correo
monetria, para financiar o d'+icit, as instituies financeiras tero de pagar mais que o BC, para
concorrer. E no vejo como fazer o milagre de emprestar por 12% o que custou mais de 13%.
Cndido Botelho Bracher, diretor financeiro do Banco tamarati S.A.: "Este tabelamento representa
uma volta dade Mdia, quando a Lei da Usura era largamente utilizada (...) As taxas de juros so
administradas de forma mais eficiente atravs do controle de oferta e demanda de dinheiro do que
atravs de decreto. impossvel administrar a poltica monetria com um limite permanente de
12% para as taxas de juros. A Constituinte deveria dar ao Banco Central o poder de tabelar os
juros, mas no fixar o limite deste tabelamento, o que precisa ser feito de acordo com o mercado.
Thephilo de Azeredo Santos, presidente do sindicato dos Bancos do Estado do Rio de Janeiro: "A
Constituio brasileira se torna a primeira, em todo o mundo, a conter um dispositivo limitando
taxas de juros, preocupao no constatada inclusive nos pases de regime comunista. (Jornal da
Tarde, 13.05.88).
Thephilo de Azeredo Santos: "A histria econmica mostra que o tabelamento de juros uma
medida irracional, que contraria as variaes de taxas estabelecidas pelo mercado(...) Quem
estabelece juros o Banco Central, atravs de sua poltica monetria; o tabelamento inviabiliza
uma poltica de equilbrio no volume de dinheiro em circulao no sistema financeiro. (Jornal do
Brasil, 13.05.88).
Lidberto dos Santos Villar, vice-presidente da Associao das Empresas de nvestimento, Crdito e
Financiamento: "Desde que saiu a Lei da Usura, no incio da dcada de 30, o mundo mudou muito.
Nesses 58 anos, o Brasil descobriu a lei da oferta e da procura e a inflao.
162
Entrevista concedida ao autor em 08.07.95.
125
consideravam que o pargrafo 3
o
seria auto-aplicvel, o que "geraria uma situao
desastrosa no pas. A soluo encontrada pelo Poder Executivo, segundo esta
autoridade, foi proposta pelo ento Consultor Geral da Repblica, que teria sugerido, em
reunio de emergncia no Palcio do Planalto no dia em que a Constituio foi
promulgada, o seguinte:
"Eu posso fazer um parecer com os argumentos que vocs apresentarem de
natureza econmica e os argumentos jurdicos que eu vou levantar para
provar que isso no auto-aplicvel. O presidente Sarney aprova esse
parecer e duvido (grifo nosso) que algum no Congresso v contestar.
163
Esta ex-autoridade acrescentou:
"O Saulo Ramos, que um sujeito de grande esperteza poltica, alm dos
conhecimentos jurdicos que ele tem, percebeu isso. Eu confesso que eu era
ctico, eu j estava to pessimista, que eu achava que no ia conseguir. E ele
produziu em 24 horas um parecer de 50 pginas com argumentao tcnica
da maior competncia, o presidente da Repblica aprovou e, a partir da, a
argumentao do parecer foi sendo absorvida pelos tribunais, e, embora aqui
ou ali, uma instncia inferior tenha dado ganho de causa a aes de
devedores contra os bancos, aquilo foi passando de instncia a instncia at
que chegou ao Supremo e a argumentao contra to forte que o Supremo
no tem outra sada; a meu ver um beco sem sada. Todas as pessoas que
examinam a argumentao jurdica e econmica se convencem de que uma
estultice aprovar essa regulamentao, mas, ao mesmo tempo, a conscincia
jurdica e o sentido da legalidade no permitem simplesmente deixar sem
regulamentao. Ento, o que o Supremo pediu ao Congresso?
Regulamentem isso. Faam alguma coisa.
O parecer de Saulo Ramos e a atitude tomada pelo Banco Central, que motivado
pelo parecer do Consultor Geral comunicou ao sistema financeiro que a limitao dos
juros s passaria a vigorar depois que fosse editada lei complementar regulando o
assunto, so assim avaliados pelo ex-deputado Fernando Gasparian, autor da emenda
que originou a limitao dos juros no texto constitucional:
"Um simples advogado, sem qualquer representao poltica, mero consultor
do presidente da Repblica, contesta a vontade da Nao, claramente aferida
no debate da Assemblia Nacional Constituinte. Pior ainda, baseado nesse
parecer, sem nenhuma fora seno no restrito mbito do Poder Executivo, o
Banco Central, em lugar de emitir portaria normativa para o cumprimento da
ordem constitucional, tentava revogar a Constituinte que iniciava sua vigncia
naquele dia.
164
163
O Consultor Geral se baseou no Decreto nr. 92.889, de 07 de julho de 1986 que diz:
Art. 22 - Cabe, privativamente ao presidente da Repblica, aprovar parecer da Consultoria-Geral
da Repblica.
2 - O parecer aprovado e publicado, juntamente com o despacho presidencial, adquire carter
normativo para a Administrao Federal, cujos rgos e entes ficam obrigados a lhe dar fiel
cumprimento.
164
GASPARAN (s.d.).
126
Em maro de 1990, o vice-procurador geral, Affonso Henrique Prates Correia,
emitiu parecer, aprovado pelo procurador geral, Aristides Junqueira, no qual conclui pela
aplicao imediata do pargrafo 3
o
da Constituio:
"... a eficcia imediata da norma constitucional a regra, somente podendo
ser afastada pela vontade expressa da prpria Constituio, que transfere os
seus efeitos para um momento posterior. Na hiptese dos autos, no h
qualquer determinao nesse sentido (...) no vejo como possa prosperar a
tese de que os dispositivos do mencionado artigo 192 constituam unidade de
um conjunto, que devem vigorar, todos eles, simultaneamente, e apenas
quando promulgada a lei complementar regulatria do sistema financeiro
nacional (...) Por causa disso, mesmo antes de ser promulgada a lei
complementar que reger o sistema financeiro, so inconstitucionais os atos
que entrem em coliso com as determinaes dos incisos e pargrafos do art.
192 da Constituio Federal.
165
A controvrsia a respeito do assunto foi levada para o Supremo Tribunal Federal,
em funo de um recurso impetrado pelo PDT a favor da auto-aplicabilidade do artigo
192, o que implicaria em imediata obedincia limitao dos juros em 12%. Em maro de
1991, em 11 horas de julgamento com intensos debates e muitos questionamentos, o
mais demorado de sua histria nos ltimos 30 anos, o Tribunal julgou improcedente a
ao por 6 votos contra 4, colocando um ponto final no processo que j tramitava h dois
anos e meio. Assim, ficou definido que, para ser aplicado o princpio constitucional que
limita em 12% os juros reais, o mesmo teria que ser regulamentado em lei complementar.
O ministro Sydney Sanches, em seu relatrio contra a aplicao imediata do
pargrafo 3
o
, mencionou um parecer do Banco Central descrevendo quais seriam as
graves conseqncias para a economia nacional, caso a taxao anual mxima de 12%
de juros fosse obedecida. Seu voto foi acompanhado pelos ministros Clio Borja, Celso
de Melo, Octvio Galloti, Moreira Alves e Aldir Passarinho.
Do outro lado, ficaram os ministros Paulo Brossard, Marco Aurlio de Mello, Nri
da Silveira e Carlos Mrio Velloso que defendiam a dissociao do pargrafo 3
o
(taxa de
juros de 12%) do restante do artigo, ou seja, no ficaria dependendo de lei complementar
para entrar em vigor. O ministro Brossard criticou o parecer do relator afirmando que
"nem mesmo Dante (referia-se "Divina Comdia de Dante Alighieri)
conseguiu dar ao inferno expresses to fortes, quanto o Banco Central para
165
Gasparian (s.d.; p. 75).
127
descrever os horrores que o pas passar a ter com a aplicao da taxa-limite
de 12% (...) Com ou sem lei complementar, os juros sero de 12%. No sero
11% nem 13%. sso lquido e puro. preciso que o Supremo ponha um fim
no paraso da usura. Segundo o ministro, "a usura encontrou o seu paraso
no Brasil, e foi exatamente isto que os constituintes quiseram enfrentar
quando aprovaram a limitao dos juros reais em 12% ao ano.
166
O ministro Marco Aurlio, criticando a viso rgida daqueles que no conseguiam
dissociar o pargrafo 3
o
do caput do artigo 192, afirmou: "A constatao de uma norma
autnoma no fica ao sabor da rigidez do texto. O contedo, neste caso, se sobrepe
forma. O princpio auto-aplicvel.
Entre todos os aspectos analisados pelos ministros do STF, o que mais chamou a
ateno e que foi decisivo para a concluso de no aplicabilidade do pargrafo 3
o
refere-
se definio do que seriam juros reais. O ministro Carlos Mrio Velloso destacou que
"os juros reais so, de forma simples, os juros deflacionados. Para Paulo Brossard, "juro
real a remunerao do capital e nada mais. Em seu relatrio, o ministro Sidney
Sanches faz meno a um seminrio em que cinqenta especialistas discutiram o
assunto e no chegaram a uma definio nica para "juros reais.
167
Esta controvrsia
acabou por constituir-se em forte argumento para que seis dos dez ministros remetessem
a aplicao dos juros de 12% ao ano regulamentao pelo Congresso Nacional,
mediante lei complementar.
168
A manobra proposta pelo Executivo e corroborada pelo Supremo Tribunal Federal
demonstra como as estruturas de poder dominantes exercem o controle sobre a forma
pela qual o sistema poltico opera. Ela sinaliza claramente para uma situao de no-
deciso em que regras e procedimentos so invocados para evitar que as questes
ameaadoras aos interesses dominantes na sociedade amaduream. No tendo a
limitao dos juros sido sufocada ou mantida oculta, nem sido liquidada antes que
166
LOMBARDO, Mirian. Juros de 12%: os argumentos dos ministros do STF. Ga$eta ,ercantil,
Braslia, 09.03.91.
167
Segundo o autor da emenda, deputado Fernando Gasparian, juro real a remunerao
efetivamente paga ao poupador, descontada da inflao. aquele que excede a taxa inflacionria
do perodo do crdito.
168
Segundo o Jornal de Braslia, de 09.03.91, os advogados dos bancos privados cumprimentaram-
se efusivamente, diante do resultado apertado da votao. Ainda segundo o jornal, um assessor da
Febraban teria dito: "No imaginava que seria uma vitria difcil, na metade da votao cheguei a
temer que tudo estava perdido.
128
ganhasse acesso arena decisria, ela foi, finalmente, mutilada e destruda no estgio
de implementao.
929 ' A Com"ss&o Espe$"a! para Re(*!amentar o SFN
Em abril de 1994, o Supremo Tribunal Federal se envolveu novamente com a
questo e deferiu os mandados de injuno requeridos pelo Sindicato das
Microempresas e Empresas de Pequeno Porte do Comrcio do Estado de So Paulo
para que o Congresso Nacional votasse o pargrafo 3
o
do artigo 192. Tal deciso fez
com que o ento presidente da Cmara, nocncio Oliveira, determinasse que a
Comisso Especial do Sistema Financeiro reabrisse a discusso. No entanto, foram
realizadas mais duas ou trs reunies e o assunto perdeu interesse em funo das
eleies de outubro de 1994.
Aquele que era para ter sido o principal frum de discusso da matria, a
Comisso Especial do Sistema Financeiro, praticamente no tocou no assunto. Por ser o
aspecto mais polmico do artigo 192, provvel que os parlamentares tenham percebido
que no adiantaria tentar priorizar a questo dos juros. Se j no se chegou a nenhum
consenso dentro da Comisso Especial sem se discutir este tpico, se ele tivesse entrado
na pauta possivelmente teria sido ainda pior.
169
Cabe destacar que a referida Comisso, ao invs de se caracterizar como um
centro decisrio para a regulamentao do sistema financeiro em geral e dos juros em
particular, transformou-se num frum protelatrio.
170
Segundo Bachrach e Baratz (1970),
169
O deputado Benito Gama assim se manifestou a respeito: "A taxa de juros realmente o grande
problema. Se no fosse a taxa de juros, talvez a gente at tivesse chegado a uma soluo. Mas
isto um entrave to grande que quando ns chegamos perto de uma soluo... Chegamos, no
ano passado, a caminhar na direo de desconstitucionalizar isto, jogar para uma lei
complementar, jogar para o Banco Central, mas, a veio a eleio... (Entrevista concedida ao autor
em 29.03.95).
O deputado Jos Loureno tambm afirmou a inteno de retirar o pargrafo 3
o
da Constituio:
"Ns estamos tentando tirar, mas ainda tem gente que acha que deve ser assim... Mas, eu acho
que sai, sai por que ridculo, ningum cumpre e o governo est preocupado at com a imagem
do pas. (Entrevista concedida ao autor em 25.01.95).
170
interessante que, normalmente, as Comisses Especiais so criadas para simplificar e
acelerar o processo de um questo especfica. Neste caso, alm da Comisso no ter conseguido
chegar a uma concluso, s vezes, trabalhou at mesmo como frum protelatrio.
129
a remessa de questes a serem resolvidas para comits ou comisses para estudos
detalhados e prolongados ou a sua manipulao atravs de rotinas ritualsticas e
protelatrias so exemplos das vrias formas pela qual pode-se optar pela no-deciso.
O deputado Jos Serra no fez qualquer meno questo dos juros em seu
projeto de lei. J o relator da Comisso Especial, deputado Csar Maia,
171
embora fosse
explicitamente contra a limitao, procurou uma alternativa no seu substitutivo. Da forma
como foi proposto, o projeto Csar Maia tornava este dispositivo constitucional
praticamente incuo, ao estabelecer que os juros s seriam considerados para efeito de
aplicao quando fossem destinados a operaes superiores a um ano. Tentava, com
este artifcio, estabelecer que as operaes de curto prazo, que representam a grande
maioria dos negcios bancrios, no estivessem subordinadas limitao de 12%.
Previa, ainda, a deduo de uma srie de custos, tais como tributos incidentes sobre as
operaes de crdito, sobre as operaes passivas, o efeito de eventuais recolhimentos
compulsrios e o custo de produo dos servios necessrios realizao da operao.
A artimanha elaborada pelo relator sugere uma forma alternativa de no-deciso, no
percebida por Bachrach e Baratz. Seria o caso em que, os interesses dominantes,
utilizando o seu alto grau de conhecimento tcnico, mantm a no-deciso atravs de
uma aparente tomada de deciso, mas que, na verdade, no tem efeito prtico algum.
Uma vez que no foi possvel votar o projeto Csar Maia no final de 1991, como
havia tentado aquele parlamentar, e tendo a conjugao de foras polticas sofrido um
revs que no dava garantia a nenhuma das partes de que suas propostas seriam
atendidas, os interesses que o apoiavam e que no pretendiam mudar o status /uo
optaram pela estratgia de jogar a disputa para a reviso constitucional, momento em
que procurariam simplesmente suprimir o artigo 192 da Constituio, ou, pelos menos, o
pargrafo 3
o
que trata da limitao da taxa de juros em 12% ao ano. Este foi o
posicionamento adotado pelos parlamentares mais liberais ou ligados aos bancos
privados.
172
No entanto, com o i!peach!ent do presidente Collor, o desinteresse do
171
Apesar do deputado Csar Maia acusar o deputado Jos Serra de ser o representante dos
interesses da Febraban, sabe-se que o seu projeto atendia amplamente ao segmento dos bancos
privados.
172
O deputado Jos Loureno, por exemplo, fez o seguinte depoimento a respeito: "Ns
espervamos na reviso constitucional liquidar com este assunto, retirando o artigo da Constituio
e passando tudo para a legislao ordinria, mas no conseguimos retirar. O ex-presidente tamar
nunca teve interesse na reviso, pelo contrrio, ele fez tudo para que a reviso no ocorresse.
um estatizante e sabia que a reviso iria mexer nos monoplios. (Entrevista concedida ao autor
130
presidente tamar pela reviso constitucional, os atropelos provocados pela CP do
Oramento e as eleies de 1994, o assunto ficou em "banho maria j que nenhum
interesse dos atores mais importantes vinha sendo ameaado.
92= ' A ,ota-&o no Senado e o Ped"do de Ur(Fn$"a na CJmara
O aspecto protelatrio da Comisso Especial ficou mais evidente quando, no
primeiro semestre de 1995, o Senado Federal aprovou o projeto de lei do ex-senador
Mansueto de Lavor que limitava os juros em 12% e a questo ameaava ser decidida
com o pedido de urgncia feito pela deputada Jandira Feghali. A estratgia do governo e
dos partidos que o apoiavam, principalmente o PFL
_
que tinha a relatoria da Comisso e
a presidncia da Cmara dos Deputados, atravs dos deputados Benito Gama e Lus
Eduardo, respectivamente
_
, foi a de reabrir os trabalhos da Comisso, para evitar que a
discusso tomasse uma dimenso maior e, conseqentemente, viesse a ser decidida.
173
Convm lembrar que, sob o ngulo daqueles que so contra o tabelamento dos juros, a
conjuntura poltica no aconselhava a deciso naquele momento, pois, alm dos juros
estarem altssimos,
174
o setor rural encontrava-se extremamente insatisfeito com a
dificuldade que estava encontrando para saldar as suas dvidas.
Aprovado no Senado, o projeto ficou dois meses parado na Comisso de
Finanas da Cmara, at ser descoberto pela deputada Jandira Feghali e voltar ao centro
das discusses. Em apenas duas tardes, a deputada recolheu 310 assinaturas de apoio
a um requerimento de urgncia para a votao do projeto.
em 25.01.95).
173
Segundo Bachrach e Baratz (1970), uma das formas de no-deciso aquela que apela para
um vis do sistema poltico para reprimir uma demanda ameaadora. Um dos exemplos que eles
mencionam seria exatamente o de remeter estas ameaas ou questes para comits ou comisses
para estudo prolongado e detalhado ou submet-las a rotinas protelatrias que so construdas no
sistema poltico.
Para Carlos Vidoto, esta atitude do PFL se deu no apenas para impedir que a limitao
dos juros fosse votada, mas tambm pelo fato do governo ter cogitado mais seriamente de fazer a
privatizao dos bancos estaduais atravs do ingresso do capital financeiro externo, o que s seria
permitido com a regulamentao do artigo 192 e a eliminao do obstculo do artigo das
disposies transitrias. (Entrevista concedida ao autor em 05.07.95).
174
A taxa mdia de juros no Brasil foi de 28% ao ano nos primeiros cinco meses de 1995, o que
representava recorde mundial.
131
O presidente Fernando Henrique lamentou a aprovao pelo Senado e procurou
mobilizar apoios para garantir que a Cmara dos Deputados derrubasse a deciso
tomada. O ministro da Fazenda, Pedro Malan, afirmou no momento da votao do pedido
de urgncia: "Todo o cuidado pouco. sso seria um desastre para o pas. Ainda
segundo o ministro, "se a Cmara repetisse o desatino do Senado, aprovando a proposta
que limita as taxas de juros anuais em 12%, o presidente Fernando Henrique vetar o
projeto.
175
Este foi o recado que o ministro deu aos lderes do governo e dos partidos
aliados, ao fazer um apelo veemente s lideranas para rejeitar o requerimento que pedia
urgncia para tramitao do projeto.
Estes incidentes ameaadores ao tabelamento dos juros comprovam mais uma
vez o seu carter de protesto e de presso, sobre o Poder Executivo e sobre o sistema
financeiro, contra a poltica de juros altos. Mesmo contrariando a racionalidade
econmica e o pensamento liberal majoritrio das foras polticas que assumiram o poder
no incio de 1995, o projeto do ex-senador Mansueto de Lavor contou com a aprovao
de 42 senadores, dos 62 presentes sesso, 34 deles de partidos aliados do governo:
(PSDB, PFL, PMDB, PPR, PTB, PP e PL).
Entretanto, novamente a votao parece ter tido apenas valor simblico: uma
estratgia de dar satisfao s bases eleitorais,
176
contando com a possibilidade de
outros mecanismos atuarem na obstruo da deciso, j que esta teria que passar ainda
pelo crivo da Cmara dos Deputados e pela promulgao do presidente da Repblica.
92M ' Cons"dera-Ges F"na"s
A observao dos fatos, discursos, votaes e manifestaes dos diversos
segmentos envolvidos nos permite sugerir que a aprovao da emenda do deputado
175
Jornal "O Estado de So Paulo, 10.06.95.
176
Um fax remetido pelo presidente do PFL de Rio Verde (GO) ao lder do partido na Cmara,
nocncio de Oliveira, ilustra bem a presso destas bases eleitorais:
"No entendo o porqu de meu partido ser a favor de uma taxa de juros superior a 12%. No pode
o PFL ficar ao lado da especulao dos banqueiros que vem acabando com a produo. Sem
tabelar os juros, a agricultura e as pequenas empresas se tornaro inviveis. (Jornal do Brasil,
24.06.95, p. 4).
132
Fernando Gasparian e a constante ameaa de sua regulamentao atravs de lei
complementar envolve no apenas um conflito ideolgico entre os polticos considerados
de esquerda e nacionalistas e aqueles adeptos de uma poltica mais liberal, mas,
principalmente, um "conflito gerado entre alguns segmentos das elites brasileiras.
De um lado, esto os tomadores de recursos
_
representados basicamente pelo
setor agrrio e pelas micro e pequenas empresas; de outro lado, os credores
_
o setor
financeiro pblico e privado. Atuando simultaneamente entre esses dois plos est o
Poder Executivo, no como intermedirio ou rbitro do conflito como era de se esperar,
mas com os seus interesses prprios bem definidos e se aliando estrategicamente com o
sistema financeiro, e talvez com as grandes empresas (rentistas), no sentido da no
regulamentao. Essa aliana no se d de maneira formal ou combinada, mas em
funo dos objetivos de cada um dos atores, e tendo em vista os benefcios polticos e
econmicos e a manuteno do status /uo daqueles que dispem da capacidade de
mobilizao de recursos estratgicos e que se beneficiaram do processo inflacionrio
vivido pelo pas at meados de 1994.
Percebemos, assim, que o ator mais poderoso, o Executivo, apoiado pelo setor
financeiro e pelas grandes empresas rentistas conseguiu limitar o escopo da deciso s
questes que no apresentassem ameaa aos seus interesses.
Ficou evidente, na anlise do processo decisrio em questo, que estes atores
dominantes no sistema poltico brasileiro utilizaram tambm trs estratgias levantadas
por Bachrach e Baratz (1970) para evitar que as demandas entrassem na agenda
poltica, ou caso viesse a acontecer, que a deciso no viesse a ser implementada. A
primeira delas refere-se manipulao das regras, procedimentos e instituies atravs
do parecer elaborado pelo Consultor Geral, Saulo Ramos, aprovado pelo presidente da
Repblica e acatado pelo Supremo Tribunal Federal, quando da promulgao da
Constituio Federal. ncapaz de evitar que o tabelamento da taxa de juros entrasse no
texto constitucional, o Executivo executou uma manobra, atravs de recursos tcnicos e
jurdicos, para que o mesmo no fosse implementado. Tendo falhado todos os recursos
prvios para que a deciso no fosse tomada, isto , no tendo sido sufocada antes de
se expressar, nem mantida oculta e nem liquidada antes que ganhasse acesso arena
133
decisria, foi destruda no seu estgio de implementao. A segunda estratgia envolveu
a remessa de questo ameaadora aos valores dominantes para avaliao em comits
especificamente criados para isso. Neste caso especfico, a Comisso Especial do
Sistema Financeiro parece ser um exemplo sugestivo. A terceira manobra dos atores
dominantes foi a rotulao de que a limitao seria um desastre para o pas, que eqivale
a outros eptetos expressos por aqueles dois autores: impatritica, socialista, imoral, ou
violadora da ordem estabelecida.
Dessa forma, o tabelamento dos juros no texto constitucional acabou contribuindo
para emperrar a regulamentao de todo o artigo 192, uma vez que a sua implementao
passou a depender desta e vice-versa.
134
Cap/t*!o = ' A Re(*!amenta-&o dos +an$os O3"$"a"s
O processo de desenvolvimento brasileiro a partir da dcada de 30 teve duas
fontes bsicas de financiamento: o capital externo e o setor pblico. Este ltimo foi quem
arcou com grande parte dos custos de promoo do desenvolvimento econmico e
social, notadamente por meio de incentivos fiscais, subsdios e direcionamento do crdito
para criao de infra-estrutura atravs dos bancos oficiais. Com esta atuao, o setor
pblico teve o papel importante de proteger o mercado domstico, de incentivar a
indstria nascente e estimular as exportaes.
177
O escasseamento daquelas duas fontes de recursos, em funo da crise da
dvida externa e das dificuldades fiscais do governo, a partir do incio da dcada passada,
refletiu-se tambm nos bancos pblicos, obrigados em muitos casos a arcar com o nus
da rolagem dos ttulos da dvida pblica dos seus controladores: os governos federal e
estaduais.
At ento, os bancos oficiais tinham sido as instituies responsveis pelas
provises de crdito barato e de longo prazo
178
para a indstria (BNDES, BB), para a
agricultura (BB), para a habitao (CEF), para a pequena e mdia empresa e para outras
atividades.
179
No entanto, com o esgotamento deste modelo de desenvolvimento, os
bancos oficiais comearam a perder o apoio de seus aliados tradicionais
_
os beneficirios
dos recursos
_
e passaram a sofrer severas crticas e a se depararem com ameaas
constantes de privatizao. Mesmo intensificando a captao de recursos no mercado, os
bancos oficiais no conseguem mais emprestar de forma barata e com prazos dilatados
como fizeram durante tanto tempo.
180
Por serem mais dependentes do setor pblico
177
Este modelo ficou conhecido como "modelo de substituio de importaes.
178
Segundo Wilson Sugizan as instituies oficiais de crdito eram responsveis por 72,2% dos
financiamentos para investimentos em 1974. Bresser Pereira (1986) considera este nmero
subestimado, por no considerar os repasses do BNH.
179
O papel do segmento financeiro privado foi sempre muito limitado nestes setores, foi sempre um
papel secundrio.
180
O caso do setor agrcola e dos conflitos que tm tido com o Banco do Brasil caracterstico.
Este ltimo elegeu, desde o sculo passado, a agricultura como sua vocao principal, quando foi
criada, em 1888, uma carteira de crdito agrcola com o objetivo de assistir aos agricultores
afetados pelas conseqncias econmicas da abolio da escravatura. Desde ento, o BB
procurou se estruturar para atender esta atividade, inclusive no posicionamento geogrfico de suas
agncias (mais de 60% das agncias do BB esto em cidades do interior do pas, com menos de
135
quanto aos seus recursos e s suas aplicaes, seu desempenho e seu grau de
solvncia ficam condicionados sade financeira do setor pblico. Dado que este ltimo
encontra-se em crise, o mesmo ocorre com os seus bancos.
181

Esta situao criou o clima necessrio para que fosse aberta a discusso a
respeito da necessidade de diminuir a atuao destes bancos. Este debate iniciou-se em
meados dos anos 80 com a proposta do Banco Mundial (BRD) de fazer um emprstimo
ao Brasil, no valor de US$ 500 milhes, para que fosse feita uma reforma no sistema
financeiro. Naquele momento, a proposio do BRD era muito clara: colocava como
condio para o emprstimo a extino dos bancos oficiais.
182

As mudanas ocorridas no Leste Europeu no final da dcada de 80, que
culminaram com a runa do domnio sovitico, produziram reflexos ntidos no pensamento
dos partidos de esquerda e nacionalistas no Brasil. Esta transformao pode ser
claramente percebida pela diferena das propostas defendidas e discursos proferidos
durante o processo Constituinte em 1987/88 e as discusses da regulamentao do
sistema financeiro a partir de 1991, seja no mbito da Comisso Especial do Sistema
Financeiro, ou nos diversos fruns de discusso, especialmente no meio acadmico, que
foram criados para o debate da matria.
Se, naquele primeiro momento, chegou a haver proposta at mesmo de
estatizao total do sistema financeiro,
183
a partir da "queda do muro de Berlim, reduziu-
50 mil habitantes - relatrio anual 1993), contando freqentemente com o suporte governamental.
Com a extino da Conta Movimento em 1986, o BB se viu privado de uma fonte de recursos
fundamental para a atividade agrcola. Desde ento, a instituio tem recebido escassos recursos
governamentais e tem buscado suprir a falta deles atravs da captao pela caderneta de
poupana rural. No entanto, tais recursos acabam tendo um elevado custo para o Banco e para o
agricultor, uma vez que o primeiro obrigado a remunerar o aplicador e no tem como no cobrar
esta remunerao do segundo, alm da sua remunerao pelo servio prestado. O resultado este
que temos visto nos ltimos anos: grande conflito envolvendo o Banco do Brasil, agricultores,
bancada ruralista no Congresso, governo federal; inadimplncia; xodo rural; aumento da fome no
pas.
181
O BNDES, por exemplo, que um banco exclusivamente de desenvolvimento e cujos recursos
so todos de origem governamental, reduziu suas aplicaes de cerca de 7 bilhes de dlares no
incio da dcada de 80 para 3,4 bilhes em 1993.
182
A respeito deste emprstimo do Banco Mundial, assim se pronunciou o Senador Mrio Covas:
"No entendi o alcance de se vincular os recursos do Banco Mundial com as definies que
queremos imprimir ao nosso setor financeiro. Nisto entendo que deva haver algum mal-entendido.
No se pode vincular o como fazer algo aqui dentro, no que respeita legislao de coisas
domsticas, liberao de uns poucos dlares do Banco Mundial. (Revista Banco Hoje, Junho de
1989).
183
Emenda do deputado Luiz Gushiken (PT-SP).
136
se sensivelmente o espao poltico para tais proposies.
184
sto no quer dizer, no
entanto, que o conflito pblico/privado tenha desaparecido. De um lado, esto polticos e
economistas liberais que defendem menor participao do Estado no sistema financeiro e
os banqueiros e seus representantes que defendem a sua privatizao total. De outro
lado, os partidos nacionalistas e de esquerda, os funcionrios dos bancos oficiais, os
parlamentares oriundos dos mesmos,
185
os governadores de Estado e at mesmo o
governo federal em defesa de suas instituies financeiras oficiais.
Este ltimo, apesar de no ter o costume de defender publicamente seus bancos
federais e regionais, dificilmente ir renunciar a tais instrumentos, ou pelo menos a
alguns deles, no s pela agilidade na manipulao dos recursos pblicos,
186
mas
tambm pelo poder poltico que os mesmos proporcionam, seja na liberao de
financiamentos, abertura de agncias ou nomeao de administradores.
187
Juntamente com o BRD, os bancos privados se apresentam como grandes
adversrios dos bancos oficiais, especialmente do seu segmento que se encontra mais
fragilizado e, portanto, mais suscetvel de ser extinto: os bancos estaduais. Embora os
bancos privados no se interessem por algumas operaes pouco lucrativas dos bancos
oficiais, eles anseiam por gerir os valores dos oramentos estaduais. Segundo Lus
Fernando Vtor, estes recursos so cativos dos bancos estaduais e esto em torno de 4
184
Em seminrio promovido pela ANDMA e ABERJ e realizado na Confederao Nacional do
Comrcio em 03.09.93, o deputado Jos Fortunati (PT-RS) deu o seguinte depoimento: "... Em
relao ltima questo, a estatizao completa do Sistema Financeiro, devo dizer que realmente
abri mo desta viso, seno no estaria neste plenrio...
185
Um importante aliado dos bancos oficiais tem sido o deputado Gonzaga Mota, antigo relator da
Comisso Especial, em substituio ao deputado Csar Maia, e atual presidente da mesma.
Gonzaga Mota funcionrio do Banco do Nordeste - BNB. Em entrevista realizada pela Revista
Rumos (jul/ago/1993), o deputado afirmou: "... temos que preservar as atribuies do BB, BNDES,
da CEF, do BNB, do BASA, das instituies estaduais, dotando-as de recursos adequados (...)
Reafirmo que sou contra a privatizao dos bancos pblicos e estatizao dos privados (...)
Quero deixar aqui registrado o meu particular repdio tese dos que defendem a extino das
instituies financeiras estaduais. A sada sanear - e no extinguir - aqueles que estiverem em
situao irregular. A eliminao dessas instituies acarretaria perdas expressivas na promoo do
desenvolvimento econmico e social que compete aos Estados. Alm disso, condenaria
marginalizao extensas reas econmicas do pas, especialmente, as perifricas, as menos
desenvolvidas, contrariando o disposto no artigo 192 da Constituio...
186
Segundo Alberto Policaro, ex-presidente do Banco do Brasil, ao ser indagado se ao governo
interessaria a privatizao do Banco do Brasil, afirmou que no acredita nesta hiptese, pois o
governo utiliza o BB como um instrumento de muita agilidade no atendimento de suas
necessidades, pagando uma remunerao basicamente de custo e tendo a instituio sua
disposio.
187
Outro fator pouco citado e ainda no dimensionado que motiva os Poderes Executivos federal e
estaduais a defenderem seus bancos refere-se cesso de funcionrios qualificados destas
instituies para a administrao pblica, seja federal ou estadual.
137
bilhes de reais por ano.
188
Alm disso, os bancos estaduais recebem todas as contas do
Estado e pagam o seu funcionalismo pblico. Diante de um mercado que diminui cada
vez mais, principalmente aps a estabilizao da economia e o controle dos ndices
inflacionrios, a extino dos bancos estaduais, do ponto de vista dos bancos privados,
teria entre outras vantagens a de reduzir o nmero de competidores pela clientela.
=20 ' O Ko(o em Torno dos +an$os O3"$"a"s1 AtaN*e e De3esa
O debate entre o pblico e o privado no setor financeiro tem gerado reaes
apaixonadas e no tem produzido muitos avanos. De um lado, esto os defensores dos
bancos pblicos que costumam exaltar as funes sociais, de fomento e
desenvolvimento que cabe a estas instituies, tais como: a) captao, reteno e
direcionamento de recursos para as regies menos desenvolvidas;
189
b) fomento da
desconcentrao econmica e financeira, levando crdito s regies desassistidas; c)
abertura de agncias pioneiras em municpios desassistidos de servios bancrios,
levando o crdito e prestao de servios a regies e populaes mais carentes de seu
Estado; d) atendimento s populaes de baixa renda, normalmente rejeitadas pelos
bancos privados;
190
e) atendimento das demandas de servios bancrios que no so
supridos pelos bancos privados; f) financiamento imobilirio; g) financiamento para
micros, pequenas e mdias empresas; h) manuteno do crdito ao setor produtivo,
mesmo em tempos de crise; i) crdito rural; j) financiamento exportao; l)
financiamento das indstrias incipientes, com maturidade de longo prazo, alto risco,
retorno social elevado e que demandam subsdio e proteo; m) financiamento de longo
prazo para investimento e desenvolvimento tecnolgico, desenvolvimento regional e
infra-estrutura urbana e rural; n) recebimento de tributos e taxas; o) pagamento de
188
Lus Fernando Vtor, ex-presidente do BANESTES e atual presidente do BRB. Entrevista
concedida ao autor em 24.04.95.
189
O artigo 192, nciso V, prev que a lei dispor sobre "o critrio restritivo da transferncia de
poupana de regies com renda inferior mdia nacional para outras de maior desenvolvimento.
As instituies financeiras de um modo geral, inclusive as oficiais, costumam fazer o inverso do
que manda o preceito constitucional. que as regies menos desenvolvidas no tem demanda de
crdito suficiente para absorver os recursos captados nas mesmas, alm do que, os bancos
preferem aplicar em atividades mais lucrativas e com menos riscos nas regies mais
desenvolvidas. Desta forma, estados pobres como o Piau, por exemplo, se transformam em
exportadores de capital para as regies sul e sudeste.
190
o que se chama de "lixo bancrio. Em funo da busca do lucro cada vez maior, at mesmo
os bancos oficiais tem resistido a aceitarem estes clientes.
138
servidores pblicos ativos e inativos; p) recebimento de contas de gua, luz, telefone; q)
recebimento e pagamentos de receitas e despesas municipais; r) assistncia aos
respectivos municpios e Estados, mediante antecipao de receitas e do
assessoramento financeiro; s) administrao de fundos sociais; t) reduo e estabilizao
das tarifas e taxas do mercado; u) ser agente financeiro do Tesouro Nacional e dos
tesouros estaduais.
Do outro lado, esto aqueles que criticam severamente as instituies financeiras
pblicas. Eles costumam acus-las de serem ineficientes, detentoras de privilgios e de
funcionarem como fonte de desmandos, corrupes, descontrole oramentrio, "cabide
de emprego e influncia poltica. Com estes argumentos, defendem a sua extino pura
e simples, especialmente a dos bancos estaduais.
191
De fato, os bancos oficiais em geral, e mais freqentemente os bancos estaduais,
tm sido alvo de ingerncias polticas. Estas se do com o objetivo de concesso de
crditos para aliados polticos, perdo de dvidas, nomeao de administradores, abertura
de agncias.
192
Outra dificuldade que estas instituies enfrentam encontra-se na
reduo de seus custos, quando se apresenta a necessidade de fechamento de
agncias, demisso de funcionrios e ajuizamento de dvidas, as quais acabam se
transformando em medidas de pesado impacto poltico.
193
Cabe notar que, com a
dimunuio da participao da industria financeira no PB e com as perspectivas de
estabilidade monetria e conseqente reduo de receitas provenientes da inflao,
191
Segundo a revista "Notas do nstituto Liberal do Rio de Janeiro (n
o
34, janeiro de 1994), nada
justifica a existncia de bancos estaduais ou caixas econmicas. Alm de exercerem presso
sobre as contas pblicas, funcionam como fontes de privilgios e desperdcios. Fazer cumprir a
legislao vigente, sem excees, levar certamente essas instituies falncia e o processo de
liquidao constituir fonte de atrito entre o poder central e os governos estaduais.
192
O Banco do Brasil abriu, somente nos anos de 1981, 1982 e 1983, 1080 agncias, passando de
1.963 a 3.043. Na poca, comentou-se muito de que esta teria sido uma determinao do
presidente da Repblica para ajudar o seu partido, a ARENA, na eleies. interessante que
muitas destas agncias viriam a ser fechadas posteriormente na administrao do presidente
Alberto Policaro, debaixo de forte presso poltica, e voltariam a ser reabertas na administrao
Lafaiete Coutinho.
193
Vale notar que alguns polticos que acusam estas instituies de ineficientes so, muitas vezes,
os primeiros a se oporem contra qualquer medida de "enxugamento e recuperao das mesmas,
pois costumam contrariar seus interesses poltico-eleitorais. O prprio presidente do BB, Alcir
Calliari, em mensagem aos funcionrios por ocasio da negociao salarial de 1994, admite a
dificuldade do Banco em recuperar dvidas: "As grandes dvidas vm-se arrastando h dcadas, de
governo em governo. A partir da anistia constitucional de 1988, a dvida para o BB, diferentemente
do que representa para os demais bancos, tornou-se altamente politizada. Um banco negocia com
o devedor e pronto. Com o Banco do Brasil o assunto diferente. Precisa negociar com o devedor,
com a sua entidade de classe, com o Governo, com o Congresso...
139
importante que os bancos oficiais se adaptem ao novo cenrio econmico, como j vm
fazendo os bancos privados desde o Plano Cruzado.
Outra crtica freqentemente atribuda aos bancos oficiais a de que vm, cada
dia menos, atendendo quelas que seriam suas supostas funes sociais. O enfoque do
lucro tem levado estas instituies a tomarem as seguintes atitudes: afastam-se das
regies mais carentes e instalam-se em grandes centros urbanos e regies mais
desenvolvidas; fecham agncias deficitrias; recusam clientes de baixa renda; reduzem o
financiamento para habitao; preferem operar com as grandes empresas, em detrimento
das micro e pequenas; praticam taxas iguais s do mercado ou, s vezes, at mais
elevadas.
194
Esta situao, no entanto, no tem entrado no debate sobre o tema.
Supomos que as razes, contraditrias entre si, que movem os diferentes atores a
evitarem a discusso desta questo seriam diversas. Os maiores defensores dos bancos
oficiais
_
suas corporaes de funcionrios e os partidos de esquerda
_
, embora sejam
contra a guinada destas instituies para o mercado, em detrimento de suas funes
sociais, estariam alimentando ainda mais o ataque a elas caso levantassem o assunto. J
os seus crticos sabem que esta descaracterizao enfraquece os bancos oficiais e um
primeiro passo para suas privatizaes, no cabendo a eles, portanto, alertar para esta
situao. Acrescente-se o fato de que os liberais defendem a diminuio do papel do
Estado no sistema financeiro.
Novamente, entra em questo a crise fiscal do Estado brasileiro. Para
executarem estas funes sociais, necessrio que os bancos oficiais assegurem fontes
estveis de recursos. Como os recursos pblicos esto escassos, estas instituies
enfrentam o desafio de desenvolver mecanismos para captarem poupana privada e
poderem responder s suas funes sociais no lucrativas. Esta uma das grandes
contradies em que os bancos oficiais se viram envolvidos com as polticas
empreendidas pelos governos recentes no Brasil. Ao mesmo tempo em que precisam
atender s funes sociais citadas, so cobradas no que se refere lucratividade e
eficincia.
194
Cabe destacar que os bancos pblicos no abandonaram completamente as suas funes
sociais, apenas uma tendncia que evolui lentamente, mas que ainda no chegou ao ponto de
descaracteriz-los completamente.
140
De acordo com as corporaes dos bancos oficiais e os partidos de esquerda,
para que o sistema financeiro possa "promover o desenvolvimento equilibrado do pas e
servir aos interesses da coletividade, como prev o caput do artigo 192, de
fundamental importncia que a lei complementar a ser elaborada defina explicitamente as
funes daquelas instituies.
195
Se o que o se pretende que as mesmas sejam
lucrativas e entrem em competio com as instituies privadas,
196
elas dificilmente
conseguiro desempenhar a contento as suas atribuies de carter social,
simplesmente por que uma coisa no combina com a outra. evidente que um banco
oficial que no conte com recursos governamentais suficientes e, em funo disso, tenha
que busc-los no mercado, resistir muito em aplicar tais recursos em atividades de
pouco retorno ou at mesmo de retorno negativo. Esta resistncia ser ainda maior se
houver uma intensa cobrana da imprensa e da sociedade com relao aos resultados
contbeis deste banco.
197
Este parece ser um dos pontos principais no debate entre o pblico e o privado
com relao ao sistema financeiro e que, no entanto, no se cogita nas discusses sobre
a regulamentao do artigo 192. O discurso das elites, principalmente dos banqueiros,
aparentemente apoiados pelo Executivo, de que a lei da reforma bancria elaborada
em 1964 e que permanece em vigor foi uma lei muito bem elaborada e de que no
haveria por que regulament-la. Tal posicionamento mais um indicador de que a estas
elites no interessa mudar o status /uo.
195
A Federao Nacional das Associaes do Pessoal da CEF, por exemplo, manifestou, em carta
aberta aos parlamentares, o seguinte: "...entendemos como prioridade da Lei Complementar do
SFN a definio das atribuies das instituies financeiras pblicas.
O deputado Jos Fortunati (PT-SP) levantou esta mesma necessidade: "Entendemos que, alm de
se dar condies para que o sistema financeiro estatal tenha acesso a todos os instrumentos
financeiros colocados disposio do mercado, necessrio que a lei determine qual a funo
social que cada instituio vai cumprir. Qual o papel do BB em relao sociedade como um
todo? um banco de apoio ao produtor? um banco de apoio ao setor primrio? Temos que
definir isso com clareza. A CEF um banco realmente preocupado com a questo do
saneamento? Temos, enfim, que buscar definir claramente um perfil social para as instituies
financeiras pblicas. (Seminrio "A Reforma do Sistema Financeiro realizado na Confederao
Nacional do Comrcio e patrocinado pela ANDMA e ABERJ).
196
Este seria o primeiro passo para promover a privatizao destas instituies.
197
No estamos, a priori, argumentando pela manuteno destas instituies, julgamos apenas ser
necessrio definir com clareza o seu papel e quais as condies que elas tero para desempenh-
lo. O momento da regulamentao do sistema financeiro parece ser ideal para isto. Da forma
como est atualmente que no nos parece adequada, pois elas no fazem nem uma coisa nem
outra, isto , no so lucrativas e nem atendem s suas funes sociais.
141
=24 ' Re!a$"onamento $om o +an$o Centra!
Desde o incio dos anos 80, os governos estaduais tm utilizado os seus bancos
para financiar seus crescentes gastos. Estes ltimos, por sua vez, usualmente recorriam
ao financiamento do Banco Central, que era obrigado a emitir, contribuindo, assim, para a
acelerao do processo inflacionrio.
Dentre as atuais atribuies do Banco Central est a de fiscalizar o sistema
financeiro, inclusive os bancos oficiais, e liquidar extrajudicialmente ou intervir em sua
administrao. No entanto, em funo do poder poltico dos governadores sobre o
Congresso, atravs das bancadas de seus estados, e, conseqentemente, sobre o Poder
Executivo, o Banco Central no tem poderes para impedir que os bancos estaduais
financiem os seus controladores ou para decidir com critrios exclusivamente tcnicos
sobre a situao destes bancos.
198

Alm disso, o fato de os bancos oficiais concederem financiamentos com juros
subsidiados a grandes agricultores e grandes empresrios tambm os fortalecem perante
o Banco Central, embora possam enfraquec-los como empresas, uma vez que tais
devedores, juntamente com a classe poltica, costumam ser os principais responsveis
pela grave situao financeira em que se encontram a maioria delas. Estes atores se
oporo a qualquer medida de saneamento ou interveno nestas instituies. Esta
aparente "impotncia do BC frente aos governadores de Estado e s elites agrrias e
empresariais um importante fator contra a sua independncia, conforme foi visto no
captulo 4.
=26 ' A D"sp*ta no Con(resso Na$"ona!
198
Os casos recentes do Banespa e Banerj ilustram bem esta situao: o Banco Central s decidiu
intervir naquelas duas instituies no final de mandato dos governos estaduais e com a anuncia
dos futuros governadores dos estados de So Paulo e Rio de Janeiro, Mrio Covas e Marcelo
Alencar, os quais por sinal eram do mesmo partido do presidente eleito, Fernando Henrique
Cardoso. Mesmo assim, o governador Covas tem oferecido grande resistncia privatizao do
Banespa.
142
No incio dos trabalhos da Comisso Especial em meados de 1991, percebeu-se
que os deputados, com algumas poucas excees, no conheciam muito bem a
matria.
199
Esta situao parece ter motivado o relator, deputado Csar Maia, a tentar
colocar a matria em votao de maneira aodada, de forma que os parlamentares no
se inteirassem sobre o tema e ficasse mais fcil a votao do seu projeto, com o mnimo
possvel de alteraes.
No entanto, o projeto do relator era altamente desfavorvel s instituies
financeiras oficiais. Nas primeiras verses, os bancos estaduais no foram sequer
mencionados; aos bancos oficiais federais, ao BNDES e aos bancos regionais foram
destinadas funes mnimas que no condiziam com a posio que estas instituies
ocupam no mercado. Por este motivo, o projeto sofreu forte oposio por parte delas.
Assim, na ltima sesso da Comisso Especial no ano de 1991, quando se esperava que
fosse votado um texto final, a intensa mobilizao poltica dos bancos oficiais levou o
deputado Gasthone Righi (PTB-SP) a fazer inflamado discurso e bloquear a votao.
200

Em 1992, no seminrio realizado pela Fundao nstituto de Pesquisas
Econmicas - FPE da Universidade de So Paulo, ficou evidenciado que a correlao de
foras no estava mais to favorvel ao deputado Csar Maia e ao segmento que o seu
projeto atendia: os bancos privados. Neste evento, o projeto do deputado sofreu severas
crticas, principalmente da corporao do Banco do Brasil, marcando uma nova fase de
199
A assessora parlamentar da Associao Nacional dos Funcionrios do Banco do Brasil, Laura
Frade, em entrevista concedida ao autor em junho de 1995, fez as seguintes afirmaes: "Todos os
parlamentares, exceo do relator e do deputado Francisco Dornelles, no tinham conhecimento
nenhum a respeito desta matria e, talvez por um certo constrangimento por no conhecer, eles se
calavam. As entidades ligadas aos bancos oficiais comearam, ento, a instrui-los a respeito.
Carlos Brando, ex-presidente do Banco Central, afirmou que ele havia sido convidado para fazer
um depoimento numa das primeiras reunies da Comisso Especial e, momentos antes dele falar
em plenrio, os prprios parlamentares confessaram que no entendiam da matria (entrevista
concedida ao autor em 18.07.95).
200
O deputado Gasthone Righi era membro titular da Comisso Especial, mas nunca havia
comparecido s suas reunies. Vale lembrar que a motivao do deputado no era a questo dos
bancos oficiais, mas a limitao das taxas de juros em 12%, matria que havia sido regulada pelo
Governo Vargas em 1933 e que era uma das bandeiras polticas do seu partido, o PTB, e sua
prpria, sendo, inclusive, autor de um projeto de lei a respeito. Como o substitutivo do relator no
contemplava a questo em concordncia com as suas idias, o deputado foi alertado pelos bancos
oficiais sobre isto. Na opinio de Laura Frade, o grande fracasso dos bancos pblicos foi no ter
aproveitado aquele momento para apresentar um projeto. Segundo ela, embora o deputado Odacir
Klein tivesse apresentado um projeto trabalhado pelo BB, o mesmo no representava consenso na
Comisso.
143
discusses da questo, com maior mobilizao e resistncia por parte dos bancos
oficiais.
201

Verifica-se, no entanto, que se foi possvel agregar estas entidades no sentido de
fazer uma coalizo de veto contra o projeto do relator, o mesmo no pode ser dito quanto
elaborao de uma proposta conjunta, pois tambm entre os bancos oficiais h um
intenso conflito de interesses na definio de quem deve gerir os recursos pblicos e
quais espaos cada um deve ocupar no mercado.
A Caixa Econmica Federal pretendia conseguir, entre outras, as seguintes
prerrogativas: manter a sua condio de empresa pblica, com capital exclusivo da
Unio; atuar como agente do governo federal em operaes creditcias, notadamente na
coordenao e principal executora das polticas habitacional, de saneamento bsico e
desenvolvimento urbano; acesso a todos os instrumentos do mercado, ficando autorizada
a constituir-se sob a forma de banco mltiplo; receber os depsitos de recursos
oramentrios creditados a ministrios da rea social e respectivas entidades vinculadas;
ser depositria dos recursos do FAT, destinados ao pagamento de seguro-desemprego;
manter, controlar e realizar operaes com os recursos do FGTS; explorar com
exclusividade, os servios das loterias federais; exercer o monoplio das operaes
sobre penhores civis; ser o arrecadador nico da contribuio sindical.
A proposta do BB procurava recuperar prerrogativas que possua no passado,
manter algumas atuais e ganhar novas funes, tais como: recebimento de tributos e
outras rendas federais; realizao dos pagamentos e suprimentos necessrios
execuo do Oramento federal; a execuo do servio da dvida pblica; a
administrao de fundos e programas; a formao dos estoques reguladores; a
concesso de emprstimos para pequenas e mdias empresas e para o setor rural; o
financiamento das exportaes; ter assegurado os recursos necessrios para viabilizar o
atendimento das operaes e os encargos mencionados nos projetos; ser o depositrio
exclusivo das disponibilidades de caixa de toda a administrao pblica federal e de
201
Segundo Carlos Vidoto, assessor da Confederao Nacional dos Bancrios - CNB/CUT, ficou
patente que qualquer que fosse a direo do relatrio apresentado por Csar Maia, ele iria ser
torpedeado por foras poderosas do mercado financeiro. Estava muito longe de produzir um
consenso, de consolidar maioria sobre alguns dos temas principais. "O Seminrio demonstrou a
fragmentao completa do campo conservador e demonstrou tambm o choque frontal que o
Csar Maia estava tendo com o Banco do Brasil. (Entrevista concedida em 05.07.95).
144
todas as empresas estatais; ser o fiel depositrio das obrigaes do Tesouro Nacional;
ser o responsvel pela execuo da poltica de comrcio exterior do pas.
Os dados disponveis nos permitem sugerir que, apesar de todo o discurso neo-
liberal, h ainda no Congresso Nacional uma certa proteo aos bancos oficiais,
notadamente o Banco do Brasil, atuando como principal financiador da agricultura, e a
Caixa Econmica Federal, direcionada para o financiamento habitacional e de
saneamento bsico. Os bancos regionais, principalmente o Banco do Nordeste, tem o
importante apoio de suas bancadas regionais.
202
Os bancos estaduais, diante das
experincias de m gesto em alguns deles, contam com menor apoio junto aos
parlamentares.
203
Percebe-se, entretanto, que os defensores destes bancos, federais e
regionais, comungam a idia de que necessrio tornar a sua estrutura mais "enxuta,
eficiente e competitiva.
204
Um dos problemas para os bancos oficiais se articularem e fazerem frente
ofensiva liberal e dos bancos privados est no fato de que eles mesmos no tm uma
proposta consensual para o problema. No devemos esquecer que as atribuies de
202
Cabe lembrar que pessoas "chaves na regulamentao do artigo 192 no Congresso Nacional
fazem parte da bancada nordestina. So eles: deputados Gonzaga Mota - ex-relator e atual
presidente da Comisso Especial para Regulamentar o SFN; Benito Gama - ex-presidente e atual
relator da Comisso; Lus Eduardo Magalhes - presidente da Cmara dos Deputados; Jos
Sarney - presidente do Senado e do Congresso Nacional. Diante deste quadro, bastante provvel
que o BNB tenha o seu espao preservado.
203
Os seus defensores continuam sendo os funcionrios destes bancos, os partidos mais
nacionalistas e de esquerda e os governadores de Estado, que seriam os maiores "prejudicados
com a extino destas instituies.
204
O pensamento do deputado Benito Gama, ex-presidente e atual relator da Comisso Especial,
resume o pensamento majoritrio do Congresso Nacional a respeito dos bancos oficiais: "O Brasil
vai continuar a conviver com bancos oficiais, principalmente com os federais: BB, BNDES, BNB,
BASA e CEF. Os bancos estaduais precisam de um certo tratamento, a fim de que no reincidam
nos erros do passado. H que profissionaliz-los, capitaliz-los, dot-los de condies adequadas
para competir no mercado. No tenho dvida, porm, de que o novo SFN ser misto, com as
instituies federais e estaduais preservadas. A legislao no vai privatizar. Entretanto, os
organismos financeiros pblicos tero que ser eficientes e competitivos. (Revista Rumos, jul/ago-
1994).
A manifestao do deputado Germano Rigotto tambm d uma idia sobre o posicionamento do
Congresso a respeito da questo: "O pas no pode deixar de contar com o concurso das
instituies financeiras oficiais. Elas tm um papel a cumprir, diferente daquele dos bancos
privados. sso no est em cheque na Comisso Especial. O aperfeioamento desse segmento
inevitvel, mas no resta dvida de que os bancos oficiais tm uma funo importante a
desempenhar (...) Eles precisam existir. H, claro, que dot-los de controles que no sejam mal
utilizados. (Revista Rumos, set/out-1993).
O deputado Saulo Queiroz, ao ser indagado pela revista Rumos sobre a predisposio do governo
FHC de promover uma privatizao absoluta do SFN, assim se manifestou: "No h a menor
hiptese disso. Eu no tenho dvida alguma de que isso no passa. Os bancos oficiais federais so
essenciais para um governo social-democrtico. Eu tenho isso como uma convico fechada. A
ao do BB, da CEF e do BNDES no pode ser entregue rede privada. (Revista Rumos, jan/fev-
1995).
145
cada um deles no esto claramente definidas e s vezes estas instituies so mais
concorrentes do que aliadas. Com exceo dos bancos de desenvolvimento, elas
trabalham com muitos produtos e servios praticamente iguais e nas mesmas praas.
205
=27 ' Cons"dera-Ges F"na"s
Como vimos, os bancos oficiais esto se fragilizando por estarem se divorciando
cada vez mais de suas funes sociais e, conseqentemente, perdendo a sua justificativa
de existncia. Alm disso, no vm mais atendendo aos anseios e necessidades dos
seus antigos aliados
_
os tomadores de crdito e seus quadros funcionais
_
,
206
aumentando o nimo dos banqueiros, liberais e privatistas.
Esta situao conseqncia de um problema maior: a crise fiscal do Estado. A
sua reverso depende, portanto, do sucesso das reformas estruturais em andamento
_
fiscal, tributria, administrativa, previdenciria
_
e a conseqente recuperao da
capacidade de financiamento e investimento por parte do setor pblico.
207
A
regulamentao do sistema financeiro nacional, por si s, no seria suficiente para
resolver estes problemas, mas pode sinalizar o que se pretende das instituies
financeiras pblicas e definir suas atribuies.
A fragilizao destas instituies abriu o caminho para o questionamento de sua
existncia e exps os conflitos em torno delas. Com o aumento da concorrncia no
205
H casos de municpios de pequeno porte em que esto l instalados: o BB, a CEF, o banco
estadual, o banco regional e, em alguns casos, a caixa econmica estadual, todos ou alguns deles
dando prejuzo.
206
Os funcionrios dos bancos oficiais que j representaram uma elite da classe trabalhadora no
pas, encontram-se com seus salrios bastante "achatados em relao ao que j foi no passado,
alm de se verem cada vez menos comprometidos com as empresas em que trabalham, tendo em
vista a mudana de poltica de recursos humanos adotada, inclusive com ameaas constantes de
demisses.
207
O deputado Germano Rigotto teceu o seguinte comentrio a respeito: "A regulamentao do
sistema financeiro sem uma reforma fiscal pode aperfeioar os instrumentos, mas no resolve o
problema do Estado falido e, em conseqncia, cada vez mais ineficiente. sso no o sistema
financeiro que ter a responsabilidade de resolver. Pelo contrrio, essa falncia do Estado, esse
d'+icit pblico, leva a que ns tenhamos, hoje, os recursos sendo canalizados exatamente para a
especulao e no para a produo, o que um absurdo. S regulamentar o art. 192, corrigir
distores que existam no SFN, s isso no resolve. S isso no alavanca o desenvolvimento.
(Revista Rumos, set/out-1993).
146
mercado bancrio e com as perspectivas de estabilizao econmica, os bancos privados
procuram, cada vez mais, diminuir os espaos ocupados pelos bancos pblicos. Percebe-
se tambm uma situao de conflito entre os bancos estaduais e o Banco Central, que
tenta fiscalizar e disciplinar a atuao dos primeiros, nem sempre com sucesso, tendo em
vista o suporte estratgico que os mesmos recebem dos seus governadores estaduais.
Diante do papel histrico ocupado pelo Banco do Brasil no cenrio econmico e poltico,
o mesmo acaba entrando em coliso com o Banco Central, que no consegue exercer
sobre ele o poder que exerce sobre os demais bancos. H ainda conflito entre os
prprios bancos oficiais, que disputam muitas vezes a mesma fatia de mercado.
Este tpico especfico do artigo 192 teve um peso importante para que a deciso
no fosse tomada.
208
Como dissemos, no momento em que o projeto do relator da
Comisso Especial esteve mais prximo de ser votado, no final de 1991 e incio de 1992,
o mesmo sofreu uma grande obstruo por parte dos bancos oficiais, que no se
julgavam adequadamente atendidos nos seus anseios. possvel que o referido
parlamentar tenha subestimado a fora dos bancos estatais. Estes, mesmo
enfraquecidos e passando por uma crise que j dura mais de uma dcada, ainda contam
com ampla defesa no Congresso Nacional, pois so instituies que esto bastante
enraizadas no ambiente social, econmico e poltico do pas, algumas delas com mais de
um sculo de existncia, alm de mobilizarem interesses poderosos, tais como as suas
corporaes de funcionrios e os polticos e segmentos do setor produtivo que se
beneficiam de seus recursos financeiros.
Em funo desta melhor explicitao da correlao de foras e da maior
mobilizao no mbito da Comisso Especial, a dinmica foi consideravelmente mudada.
Ficou evidenciado um certo equilbrio entre o nmero de parlamentares favorveis aos
bancos privados e aos bancos pblicos, como tambm ficou claro que qualquer votao
naquele momento seria extremamente arriscada para ambos os lados. Como aos
primeiros tambm no interessava uma regulamentao que no atendesse aos seus
208
Na opinio de Lus Fernando Vtor (ex-assessor do PDT na Cmara dos Deputados, ex-
presidente do BANESTES, atual presidente do BRB, professor da Universidade de Braslia), a
grande questo da regulamentao do sistema financeiro, a qual responde em grande parte pela
no-deciso seria: "os bancos oficiais devem sobreviver? Dentro dos bancos oficiais, os bancos
estaduais devem sobreviver? (Entrevista concedida ao autor em 24.04.95).
147
interesses, naquele momento representados pelo projeto Csar Maia, passaram a
esvaziar os trabalhos da Comisso.
Este equilbrio entre dois atores poderosos e antagnicos entre si (bancos
privados e bancos pblicos) nos sugere uma alternativa proposio terica de
Bachrach/Baratz e de Crenson, isto , a de que as no-decises tambm ocorreriam
onde h um equilbrio de foras em conflito e no apenas quando h o predomnio de um
ator mais poderoso. Ou seja, pode ser que uma situao de equilbrio de poder entre
interesses fortemente incompatveis no impea a emerso de uma determinada
questo, mas poder obstar a sua resoluo ao criar um contexto de impasse, levando
paralisia decisria.
A alternativa sugerida acima no seria excludente, mas sim complementar
explicao dada pelos tericos da no-deciso. sto porque, alm do equilbrio citado,
constata-se a ausncia do ator mais poderoso
_
o Poder Executivo
_
, ao qual no
interessaria abrir mo de seus bancos e que no chegou a apresentar um projeto prprio.
sto se explica pelo fato do Executivo ter outras prioridades mais urgentes
_
como as
reformas estruturais
_
, ou por que suas agncias no defendiam uma proposta
homognea, ou ainda por falta de um projeto de governo consistente, ou at mesmo por
que, naquele momento, compreendido entre meados de 1991 at o i!peach!ent do
presidente Collor em setembro de 1992, o governo enfrentava acentuada crise de
legitimidade.
209
Teramos, assim, duas alternativas no excludentes e complementares,
para explicar a ausncia da deciso sobre as atribuies e o funcionamento dos bancos
oficiais: o equilbrio de foras em conflito entre dois atores poderosos e a indefinio por
parte do ator principal.
Todavia, o exame dos dados sugere que no foi exatamente o que ocorreu. O
impasse entre os dois atores existe e relevante. Mas no se constata efetivamente o
equilbrio de poder entre os dois atores. Apesar do poder dos bancos oficiais ser
considervel
_
particularmente os bancos federais e os grandes bancos estaduais como o
Banespa e o Banerj
_
a explicao para a no-deciso parece residir em outro ponto. Vale
209
Este enfraquecimento se dava pelo insucesso do Plano Collor - que culminou com a
substituio da ministra da Fazenda, Zlia Cardoso de Melo, por Marclio Marques Moreira -, e,
posteriormente, pelas denncias de corrupo e ligaes pouco ticas entre o presidente da
Repblica e seu tesoureiro de campanha, Paulo Csar Farias.
148
dizer, nos interesses polticos do Poder Executivo. De fato, este ator
_
que vem se
mostrando crucial para a tomada de decises sobre o sistema financeiro
_
tem nos
bancos federais um significativo recurso estratgico. Alm disso, trata a questo dos
bancos oficiais sob uma perspectiva poltica, que envolve entre outras coisas apoio
parlamentar das bancadas estaduais no Congresso, e clculo eleitoral nas sucesses
estaduais, alm de consideraes sobre o impacto poltico das conseqncias de
mudanas que sejam capazes de mobilizar a oposio dos sindicatos do setor,
fortemente articulados.
Assim, a despeito da relevncia da hiptese da paralisia decisria, os dados
sugerem que a melhor explicao para a no-deciso deste problema , novamente, a
posio poltica do Executivo, que, no caso, dispensa at mesmo a aliana com os
bancos privados.
149
Con$!*s&o
Este trabalho assumiu como objetivo examinar a regulamentao do sistema
financeiro nacional, luz da teoria da no-deciso, a partir de um conjunto de
proposies tericas e de hipteses empricas. Como proposies tericas, sustentamos
que:
1. A disputa poltica assimtrica, isto , alguns atores so mais poderosos do
que outros.
2. O Poder Executivo o mais poderoso dos atores e capaz de fazer prevalecer
o seu interesse sobre o de outros atores polticos.
3. A assimetria de poder entre os atores explica a no-deciso.
As hipteses empricas so as seguintes:
1. A independncia do banco central no decidida por no interessar ao Poder
Executivo e nem aos bancos privados, e no mobilizar outros segmentos da
sociedade.
2. O dispositivo constitucional da limitao da taxa de juros em 12% no
cumprido por no interessar aos atores mais poderosos, os quais mobilizaram o
bias
_
regras, procedimentos, instituies, valores
_
para impedir a sua
implementao.
3. A deciso relativa situao dos bancos oficiais no flui por envolver um
conflito de interesses acentuado entre dois atores dotados de recursos de
poder equivalentes
_
os bancos oficiais e os bancos privados
_
levando
paralisia decisria.
150
Como vimos na primeira parte deste trabalho, os atores envolvidos no conflito em
torno da regulamentao do sistema financeiro so dotados de recursos tcnicos,
econmicos, organizacionais, polticos e sociais diferenciados, o que resulta em
assimetrias de poder e influncia sobre a questo. Alm disso, temos que considerar
tambm o grau de envolvimento de cada um destes atores com o tema, pois disso
tambm depende a sua motivao e, conseqentemente, o seu interesse em influenciar
as decises.
Destaque deve ser dado ao Poder Executivo, no apenas pela sua evidente
classificao como ator "decisivo no quadro reputacional, mas tambm pelas suas
caractersticas especiais, que o habilitam para o exerccio de grande influncia sobre o
Legislativo e o Judicirio. Esta posio privilegiada fica ainda mais evidente se
considerarmos que o Executivo compreende, alm da Presidncia da Repblica e
ministrios da rea econmica, agncias que por si s representam enorme capacidade
de mobilizao de recursos tais como: Banco Central, Banco do Brasil, Caixa Econmica
Federal, BNDES, BNB e BASA. Alm disso, o Executivo conta com recursos de poder
institucionalizados como capacidade de veto sobre projetos de lei, monoplio da
violncia, respaldo eleitoral em nvel nacional, acesso privilegiado mdia, contato com
organismos internacionais e com governos de outros pases, etc. Assim, em condies
polticas normais, parece ser extremamente difcil que seja aprovada no Congresso
Nacional qualquer legislao sem a interferncia decisiva deste ator, especialmente se
disser respeito a questes de poltica econmico-financeira, pelas quais ele o
responsvel.
Tambm pudemos perceber, no mapeamento dos atores, a grande capacidade
dos bancos privados em influenciar o processo decisrio desta matria, principalmente
em funo do seu acesso privilegiado aos centros de deciso do Executivo, o qual por
sua vez possui razovel controle sobre instituies fundamentais na soluo deste
conflito, especialmente o Banco Central, os ministrios da rea econmica e os bancos
oficiais.
J a anlise desenvolvida na segunda parte do trabalho permite identificar um
conjunto de aspectos relevantes, tais como interesses, propostas, estratgias,
151
motivaes e coalizes. Observa-se no ser interesse do Executivo a independncia do
banco central, uma vez que perderia a possibilidade de financiamento de seus gastos,
poderia estar criando um organismo que viesse a impor obstculos aos seus interesses
na conduo da poltica econmica e perderia um instrumento de poder sobre os
governadores de Estado. Da mesma forma, a medida no interessaria tambm aos
bancos privados, uma vez que eles tradicionalmente tm exercido grande influncia
sobre aquela nstituio atravs da ocupao de cargos na sua direo ou do
recrutamento de membros que passaram por ela. Diante da fraca capacidade de
influncia daqueles favorveis medida
_
ex-dirigentes do BC e CNB/CUT
_
e indiferena
dos demais atores sociais, fica facilitada a manuteno do status /uo pelos que se
opem ela: Executivo, bancos privados e oficiais e governadores de Estado.
Algo semelhante ocorre com a limitao da taxa de juros em 12% ao ano, pois
apesar da mesma j ter sido determinada no texto constitucional (art. 192, pargrafo 3
o
),
o seu cumprimento tambm no interessava queles dois atores. Observa-se que a
mobilizao dos setores produtivos no sentido de regulamentar este pargrafo no
passou de uma manifestao de repdio s altas taxas de juros praticadas no pas. Na
verdade, os dados sugerem que estes no defendem efetivamente tal medida. Constata-
se, ainda, a indiferena de outros atores sociais. Assim, a defesa da proposta ficou
limitada aos polticos mais nacionalistas e/ou de esquerda, o que favoreceu o
emperramento da deciso, atravs de uma ntida mobilizao do bias, isto , da
manipulao de regras, procedimentos, instituies, bem como da sustentao de mitos
a respeito do assunto.
No que se refere regulamentao das funes dos bancos oficiais, percebe-se
que estas instituies enfrentam situao especialmente difcil, tendo em vista a falncia
do Estado. A falta de recursos para financiar seus clientes, tradicionais aliados, retira-lhes
boa parte do poder poltico que tinham, ficando ainda mais dependentes dos seus
gestores
_
governos federal e estaduais. Fica, assim, parcialmente refutada a nossa
hiptese de paralisia decisria, segundo a qual a no-deciso seria conseqncia pura e
simplesmente de um equilbrio de poder entre os dois atores principais e em conflito: os
bancos privados e os bancos oficiais. Este conflito existe, importante e at possvel
que ele tenha sido responsvel pela no aprovao do projeto do relator Csar Maia em
152
um determinado instante, mas a sua mecnica muito mais complexa, uma vez que h
outros atores to ou at mais importantes envolvidos e no parece haver tal equilbrio de
poder. Ao contrrio, um ator crucial, o Poder Executivo, aparentemente fez pesar a
balana em favor da no-regulamentao devido aos seus interesses poltico-
estratgicos na manuteno do status /uo.
Os dados aqui examinados mostram que a regulamentao do sistema financeiro
nacional um processo politicamente complexo, que envolve diversos atores
defendendo interesses mltiplos e divergentes. H conflitos entre os bancos e o setor
produtivo, os governadores de Estado e o Banco Central, o Banco do Brasil e o Banco
Central, bancrios e banqueiros, bancrios dos bancos oficiais e dirigentes destas
instituies, funcionrios e cpula do Banco Central, bancos nacionais e bancos
estrangeiros, cooperativas agrcolas e Banco do Brasil, bancos privados e bancos
oficiais, entre os prprios bancos privados, entre os prprios bancos oficiais, pequenas e
grandes empresas, pequenos e grandes agricultores, etc. Este conjunto de conflitos, por
si s, j um obstculo tomada de deciso a respeito.
Considerando esta arena de interesses conflituosos, a partir dos dados
disponveis, destaca-se o papel fundamental do Poder Executivo na conduo das
questes em jogo. Por se tratar de um tema que envolve atores dotados de recursos de
poder considerveis e de fundamental importncia para o projeto de desenvolvimento do
pas, assim como para a poltica monetria e econmica a ser seguida, a postura
cautelosa e reservada do Poder Executivo, de fato, parece ter sido decisiva. A ausncia
de interesse deste ltimo
_
seja por no ter um projeto claro de governo, ou por que tinha
outras prioridades, ou ainda por que a ele no interessava politicamente levantar
questes como a independncia do Banco Central ou o tabelamento da taxa de juros
_
privou o Congresso Nacional de um referencial importante para a tomada de decises a
respeito. Mais do que omitir-se como referencial, o retraimento do Executivo sinalizou
uma possibilidade de intimidao s iniciativas sobre o assunto. Esses dados sugerem
que, de fato, o poder no precisa ser exercido para ser efetivo. A simples omisso por
parte de um ator poderoso basta para sugerir aos demais as suas disposies sobre um
problema poltico e para obstar as iniciativas de encaminhamento da deciso sobre o
mesmo.
153
Nossos dados indicam que aconteceu neste caso algo semelhante "reao
antecipada identificada por Crenson na cidade de Gary, onde a ausncia de interesse do
ator predominante na questo, a companhia siderrgica )S Steel, foi suficiente para
impedir que fosse elaborada uma lei anti-poluio naquela localidade. No nosso caso, o
ator predominante teria sido o Poder Executivo, a quem no interessou a regulamentao
do sistema financeiro, fosse no tocante situao do Banco Central, fosse no que diz
respeito limitao da taxa de juros em 12% ou fosse no que se refere regulamentao
dos bancos oficiais.
Por certo, esta atitude encontrava respaldo entre outros agentes. Alm do
Executivo, no interessava a outros atores importantes, como os bancos privados e os
grandes empresrios, mudar o status /uo5 Na realidade, foram eles os grandes
beneficirios do processo inflacionrio em curso no pas nas ltimas duas dcadas e,
mais acentuadamente, a partir de 1983. Os primeiros, por que a inflao aumentava
sensivelmente seus lucros e rentabilidade, como reconhecem eles prprios. Os ltimos,
por que as taxas de juros altas garantiam-lhes rendimento no-operacional seguro e
lquido e, muitas vezes, superior ao que lhes seria proporcionado pelos investimentos de
risco em suas empresas. Obviamente, neste caso, no se cogita, nem entram no debate,
questes como as desigualdades sociais e regionais, a necessidade de polticas de apoio
financeiro para pequenos agricultores e pequenas empresas, ou a diminuio do d'+icit
habitacional no pas.
Observe-se, assim, que no pretendemos afirmar aqui que o Poder Executivo
esteja pairando acima da sociedade e que as suas preferncias sejam divorciadas do
ambiente social. Ao contrrio, conforme coloca Nordlinger, o Poder Executivo leva em
considerao as preferncias dos atores relevantes da sociedade ao formar o seu leque
de alternativas. Todavia, esse prprio leque se orienta pelos clculos estratgicos em
torno dos projetos polticos do Poder Executivo, para os quais o apoio do sistema
financeiro mostra-se decisivo.
Por outro lado, preciso considerar que os agentes financeiros, particularmente
os bancos privados, exibem significativos recursos de poder e capacidade de pressionar
154
o Poder Executivo. sto no significa, entretanto, que este ltimo v se curvar
inexoravelmente a estas presses. A dinmica das relaes entre estes atores muito
mais complexa. H aspectos onde os interesses entre eles so visivelmente afins e
compartilhados. Em outros aspectos, tais interesses se opem. Em outros, finalmente, as
divergncias podem ser contornadas mediante esforos de composio. Dessa forma,
conforme sugere Przeworski (1995), este no um jogo onde qualquer dos atores
inevitavelmente ganha ou perde. H fatores conjunturais e estruturais a serem
considerados e h, sempre, a necessidade de ter em mente que as relaes entre os
atores no so lineares.
Percebe-se tambm uma utilizao estratgica de mitos, principalmente por
diversos atores defensores do status /uo, tais como: "o banco central independente
resolver o problema inflacionrio do pas; "o Banco Central uma 'caixa preta'; "os
bancos oficiais so ineficientes; "os bancos oficiais atendem prioritariamente s
pequenas e mdias empresas e aos pequenos e mdios produtores agrcolas; "os
bancos oficiais diminuem as desigualdades regionais; "o governo, em funo do d'+icit
pblico, o responsvel pelas agruras do pas;
210
"os bancos privados so eficientes, o
que explica sua alta rentabilidade nos ltimos anos.
Outra estratgia prevista por Bachrach e Baratz (1962, 1963) refere-se remessa
das discusses para comits ou comisses no sentido de postergar ou inviabilizar a
deciso. Em alguns momentos, a Comisso Especial do Sistema Financeiro parece ter
trabalhado com esta finalidade.
Assim como aqueles dois autores e seus seguidores, consideramos importante,
na anlise das relaes de poder e do processo decisrio em um determinado sistema
poltico, atentar para um contexto mais amplo em que a "no-deciso toma uma
dimenso de importncia fundamental. Embora seja importante a verificao da primeira
face do poder, isto , das decises efetivamente tomadas, em que os fenmenos so
mais facilmente observados, ela nos parece no mnimo incompleta. Os dados aqui
examinados indicam que, de fato, a assimetria de poder entre os atores envolvidos no
processo pode conduzir no-deciso, em suas diversas formas de manifestao.
210
Minella (1994; p. 4).
155
Todavia, no pretendemos, de forma alguma, fechar questo quanto
aplicabilidade da abordagem da no-deciso, mas to somente contribuir para o seu
debate, acrescentando aos estudos de Bachrach e Baratz (1970), Crenson (1972) e
Vidich e Bensman (1960), mais um estudo emprico para a verificao desta
possibilidade. A nossa sugesto a de que a discusso seja retomada no sentido de que
a Cincia Poltica possa aperfeioar seus ainda falhos instrumentos de anlise do poder
e do processo decisrio. No nosso estudo de caso, por exemplo, pudemos verificar que o
mtodo decisional voltado para a anlise dos issues utilizado pelos pluralistas, pode se
combinar adequadamente com o mtodo reputacional dos elitistas.
Para finalizar, cabem algumas observaes sobre a conjuntura atual. Com a
estabilidade monetria trazida pelo Plano Real, verificou-se que o sistema financeiro tem
um porte excessivo para o tamanho do PB e o nvel de sofisticao da nossa economia.
At ento, a inflao mascarava esta situao e transformava os bancos em campees
de lucratividade, sem que tivessem que se preocupar tanto com os seus custos. Esta
nova situao, combinada com a onda de inadimplncia e o arrocho ao crdito promovido
pelo governo a partir de maro de 1995, trouxe srias dificuldades financeiras at mesmo
para bancos de grande porte e tradicionais como o Econmico e o Nacional.
Fatos recentes envolvendo a liquidao de alguns bancos privados em
dificuldades, o socorro proporcionado pelo Banco Central
211
e a reestruturao que trar
novas feies ao sistema financeiro, nos remetem para uma reflexo a respeito de
nossas concluses tericas e empricas. Por um lado, confirma o poder de presso
destas instituies sobre o Banco Central, que falhou na sua funo de fiscalizao, e
sobre o Poder Executivo, que entra com os recursos para financiamento de fuses,
aquisies e reestruturaes, socializando os prejuzos. Por outro lado, tal situao pode
acabar conduzindo regulamentao do sistema financeiro, uma vez que implica em se
discutir questes como o seguro de depsitos e programas de recuperao de
instituies financeiras em dificuldade, o que pode provocar reaes por parte da
sociedade, movida pelo destaque dado pela imprensa a estes episdios.
211
A Revista Veja de 22.11.95 estima que o Banco Central provavelmente aplicar 15 bilhes de
dlares a ttulo de emprstimo para socorrer os bancos em dificuldades.
156
Esta ltima alternativa confirmaria a sugesto de Crenson (1972; 183) de "que a
freqncia das no-decises pode ser diminuda com o aumento da interveno direta
_
e
diramos, organizada
_
dos cidados no processo poltico. sto s aconteceria, no
entanto, se o ator mais poderoso no contexto, o Poder Executivo, viesse a se
enfraquecer e perdesse o controle do agendamento da questo, permitindo que ela se
transformasse num efetivo problema poltico.
Sob o ponto de vista do impacto dos fatores conjunturais, possvel constatar
uma srie de eventos que tambm contriburam para os resultados observados. Desde
que a Comisso Especial do Sistema Financeiro foi criada na Cmara dos Deputados em
meados de 1991 para deliberar sobre a matria, diversos acontecimentos provocaram
uma paralisia do processo decisrio no Congresso Nacional como um todo e nesta
Comisso em particular. Entre os fatos principais ocorridos destacamos: i!peach!ent do
presidente Collor, a CP do Oramento, as eleies municipais em 1992, as eleies
gerais em 1994, a troca de pessoas chaves na rea econmica do governo: ministros da
Fazenda e do Planejamento, presidente e diretores do Banco Central, alm de outros
dirigentes de bancos oficiais federais e estaduais. No entanto, se estes fatos podem
contribuir para esclarecer o emperramento da deciso, no o explicam completamente.
Vale lembrar que, estando assegurados os interesses das elites financeira e
industrial e a supremacia do Executivo, muitas decises foram tomadas no mbito do
Conselho Monetrio Nacional no sentido de modificar e adaptar a legislao existente
_
como, por exemplo, a extino da Conta Movimento em 1986
_
que compensavam a no-
deciso no mbito do Congresso Nacional. Como os mencionados interesses
predominavam na composio daquela instncia decisria, suas preferncias estiveram
asseguradas. Assim, observa-se uma curiosa dinmica segundo a qual estes atores
impedem a deciso em uma arena cujo controle poderia ser uma incgnita, ao mesmo
tempo em que encaminham as decises de seu interesse em um frum sobre o qual
possuem efetivo domnio. A sua prpria capacidade de desenvolver tal estratgia sugere
a magnitude dos seus recursos de poder.
Na aplicao emprica da proposta de Bachrach e Baratz, pudemos verificar uma
correspondncia entre os seus postulados e o nosso estudo de caso. Os dois autores
157
argumentaram que quando no fosse possvel evitar, por um motivo qualquer, que as
questes entrassem na agenda poltica, a obstruo seria feita atravs da no
implementao das decises. Esta situao ficou evidente no caso da no aplicao da
limitao de 12% de juros ao ano. Alm disso, o Poder Executivo, ao utilizar o parecer
jurdico do Consultor Geral da Repblica com esta finalidade, mobilizou o bias atravs da
manipulao de regras, procedimentos e instituies.
Embora no tenha sido abordado neste estudo, em funo do estgio preliminar e
da precariedade de trabalhos acadmicos e a quase completa ausncia no debate sobre
a regulamentao do sistema financeiro, alertamos para o impacto que a mudana pela
qual o mercado financeiro vem passando nos ltimos anos e o contexto de globalizao
da economia dever ter sobre a matria. Estas transformaes tm se caracterizado
pelos seguintes aspectos estruturais:
212
reduo de barreiras entre ativos monetrios e no-monetrios, entre
instituies financeiras bancrias e no bancrias, entre segmentos do
mercado financeiro (mercado de crdito, mercado de capitais), e entre pases;
desintermediao financeira e avano do processo de securitizao, que se
manifesta atravs do surgimento de novas formas de financiamento, margem
do crdito bancrio tradicional;
crescimento das "operaes fora de balano, com destaque para a
administrao de recursos de terceiros e intermediao de negcios;
desenvolvimento do banco universal ou mltiplo, com os bancos comerciais
passando a operar em atividades de bancos de investimento;
avano dos instrumentos derivativos (opes, futuros e swaps), com impactos
micro e macroeconmicos nas condies de gesto e transferncia de riscos;
aumento da importncia dos investidores institucionais, em particular, fundos
de penso e seguradoras, enquanto novas fontes de +unding de longo prazo.
212
Madi e Meleti (1995).
158
ANEXO 1
Constituio Federal
Ttulo V - Da Ordem Econmica e Financeira
Captulo V - Do Sistema Financeiro Nacional
Art. 192. O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o
desenvolvimento equilibrado do pas e a servir aos interesses da coletividade, ser
regulado em lei complementar, que dispor, inclusive, sobre:
- a autorizao para o funcionamento das instituies financeiras, assegurado s
instituies bancrias oficiais e privadas acesso a todos os instrumentos do mercado
financeiro bancrio, sendo vedada a essas instituies a participao em atividades no
previstas na autorizao de que trata este inciso;
- autorizao e funcionamento dos estabelecimentos de seguro, previdncia e
capitalizao, bem como do rgo oficial fiscalizador e do rgo oficial ressegurador;
- as condies para a participao do capital estrangeiro nas instituies a que
se referem os incisos anteriores, tendo em vista, especialmente:
a) os interesses nacionais;
b) os acordos internacionais;
V - a organizao, o funcionamento e as atribuies do banco central e demais
instituies financeiras pblicas e privadas;
V - os requisitos para a designao de membros da diretoria do banco central e
demais instituies financeiras, bem como seus impedimentos aps o exerccio do cargo;
V - a criao de fundo ou seguro, com o objetivo de proteger a economia popular,
garantindo crditos, aplicaes e depsitos at determinado valor, vedada a participao
de recursos da Unio;
V - os critrios restritivos da transferncia de poupana de regies com renda
inferior mdia nacional para outras de maior desenvolvimento;
V - o funcionamento das cooperativas de crdito e os requisitos para que
possam ter condies de operacionalidade e estruturao prprias das instituies
financeiras.
1 A autorizao a que se referem os incisos e ser inegocivel e
intransfervel, permitida a transmisso do controle da pessoa jurdica titular, e concedida
159
sem nus, na forma da lei do sistema financeiro nacional, a pessoa jurdica cujos
diretores tenham capacidade tcnica e reputao ilibada, e que comprove capacidade
econmica compatvel com o empreendimento.
2 Os recursos financeiros relativos a programas e projetos de carter regional,
de responsabilidade da Unio, sero depositados em suas instituies regionais de
crdito e por elas aplicados.
3 As taxas de juros reais, nelas includas comisses e quaisquer outras
remuneraes direta ou indiretamente referidas concesso de crdito, no podero ser
superiores a doze por cento ao ano; a cobrana acima deste limite ser conceituada
como crime de usura, punido, em todas as suas modalidades, nos termos em que a lei
determinar.
160
ANEXO 2
Entrevistas realizadas:
Ademar Shiraishi - CONTEC. Braslia, 07.06.95.
(*) Affonso Pastore - ex-presidente do Banco Central. So Paulo, 12.07.95.
Afonso Magalhes - Sindicato dos Bancrios de Braslia. Braslia, 29.09.95.
(*) Alberto Policaro - ex-presidente do Banco do Brasil. So Paulo, 05.07.95.
(*) Alcides Tpias - vice-presidente do Bradesco. So Paulo, 07.07.95.
(+) Aldo Mendes - assessor da Consultoria Tcnica do Banco do Brasil. Braslia,
08.10.94.
Baslio Vilani - deputado federal. Braslia, 17.01.95.
Benito Gama - deputado federal. Braslia, 04.04.95.
Beraldo Boaventura - deputado federal. Braslia, 17.01.95.
(*) Bruno Paraso - assessor da ABDE. Rio de Janeiro, 19.07.95.
(*) Um ex-dirigente do Banco Central, da Febraban e de um banco privado. Rio de
Janeiro, 18.07.95.
(*) Carlos Kawal Leal Ferreira - professor da Pontifcia Universidade Catlica - So Paulo.
So Paulo, 10.07.95.
Carlos Vidoto - assessor da CNB/CUT. So Paulo, 05.07.95.
(+) Cludio Munhoz - assessor da Consultoria Tcnica do Banco do Brasil. Braslia,
17.08.94.
161
(*) Csar Maia - deputado federal (relator da Comisso Especial do Sistema Financeiro).
Rio de Janeiro, 17.07.95.
Drcio Munhoz - professor do Departamento de Economia da UnB. Braslia, 05.04.95.
(*) Dino Castilhos - CONTAG. Braslia, 29.09.95.
(*) Francisco Guimares - SMPE. Rio de Janeiro, 20.07.95.
(*) Gabriel Jorge Ferreira - diretor da Febraban. Braslia, 30.06.95.
Gasthone Righi - deputado federal. Braslia, 19.01.95
(*) Geraldo Vidigal - consultor da Febraban. So Paulo, 04.07.95.
(*) Gonalo vens Ferraz da Cunha e S - Banco do Boston. So Paulo, 11.07.95.
Gonzaga Motta - deputado federal. Braslia, 04.04.95.
(*) Joe Yoshino - professor da Faculdade de Economia e Administrao da USP,
coordenador de dois seminrios sobre a regulamentao do Sistema Financeiro
Nacional. So Paulo, 13.07.95.
Jos Fortunati - deputado federal. Braslia, 06.04.95.
Jos Loureno - deputado federal. Braslia, 18.01.95.
(*) Laura Frade - ex-assessora parlamentar da ASBACE e da ANABB, assessora
parlamentar do Sindicato dos Bancrios de Braslia. Braslia, 23.05.95.
Lus Afonso Simes - chefe de departamento do Banco Central. Braslia, 01.02.95.
Lus Fernando Vtor - presidente do BRB. Braslia, 24.04.95.
Lus Roberto Ponte - deputado federal. Braslia, 18.01.95.
(+) Machado - assessor legislativo da Cmara dos Deputados. Braslia, 06.10.94.
162
Uma ex-autoridade da rea econmica. So Paulo, 07.07.95.
(*) Marcel Solimeo - Associao Comercial de So Paulo. So Paulo, 13.07.95.
(+) Martin Wimmer - ex-presidente da ASBACE. Braslia, 30.11.94.
Neumar - Secretrio Parlamentar do Banco Central. Braslia, 02.02.95.
(*) Oto Jacob - presidente da ABDE. Rio de Janeiro, 20.07.95.
Paes Landim - deputado federal. Braslia, 24.03.95.
(*) Paulo Cndido de Oliveira - Associao Brasileira de Bancos Comerciais e Mltiplos.
So Paulo, 03.07.95.
Paulo Mandarino - deputado federal. Braslia, 03.02.95.
(*) Roberto Bornhausen - presidente do Unibanco. So Paulo, 11.07.95.
(*) Roberto Jeha - diretor da FESP. So Paulo, 06.07.95.
(*) Roberto Rodrigues - presidente da Sociedade Rural Brasileira. So Paulo, 14.07.95.
Rodrigues Palma - deputado federal. Braslia, 24.03.95.
(+) Slvia - assessora do PSDB. Braslia, 08.10.94.
(+) Velloso - assessor parlamentar da Confederao Nacional das nstituies
Financeiras. Braslia, 20.10.94.
(*) Entrevistados com os quais foi aplicado o questionrio reputacional
(+) Entrevistas-piloto para pesquisa exploratria
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170
PERDCOS CONSULTADOS
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Folha de So Paulo
Jornal de Braslia
Revista Banco Hoje
Revista dos Bancrios
Revista Conjuntura Econmica
Revista Rumos do Desenvolvimento
Revista Suma Econmica
Revista Veja
171