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A questo scal e o papel do Estado

AMIR KHaIR

2013

Neiri, meu amor.

Agradeo a valiosa contribuio dos amigos: Lenina, Luiz Afonso e Jos Luiz1 , que ajudaram com observaes importantes para o aprimoramento deste livro.

1. Lenina Pomeranz professora livre docente associada da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo (USP), na disciplina Economia Poltica Contempornea. Na pesquisa, estuda o processo de transformao sistmica da Rssia, sobre o qual tem vrios artigos publicados. Luiz Afonso Simoens da Silva doutor em economia pela Unicamp; professor do curso de especializao em Negociaes Internacionais da Universidade Estadual Paulista (Unesp); pesquisador do Instituto de Estudos de Economia Internacional (IEEI/Unesp); e colaborador do Grupo de Anlise de Conjuntura Internacional (Gacint/USP). Jos Luiz Conrado Vieira doutor em direito pela Universidade de So Paulo (USP) e professor no Instituto de Ensino e Pesquisa (Insper).

FUNDAO PERSEU ABRAMO Instituda pelo Diretrio Nacional do Partido dos Trabalhadores em maio de 1996. DIRETORIA Presidente: Marcio Pochmann Vice-presidenta: Iole Ilada Diretoras: Ftima Cleide e Luciana Mandelli Diretores: Artur Henrique e Joaquim Soriano Coordenao da coleo Projetos para o Brasil Iole Ilada EDITORA FUNDAO PERSEU ABRAMO Coordenao editorial: Rogrio Chaves Assistente editorial: Raquel Maria da Costa Equipe de produo: Reiko Miura (org.) e Ceclia Figueiredo Projeto grco: Caco Bisol Produo Grca Ltda. Diagramao: Mrcia Helena Ramos Ilustrao de capa: Vicente Mendona Direitos reservados Fundao Perseu Abramo Rua Francisco Cruz, 234 04117-091 So Paulo - SP Telefone: (11) 5571-4299 Fax: (11) 5573-3338 Visite a pgina eletrnica da Fundao Perseu Abramo: www.fpabramo.org.br Visite a loja virtual da Editora Fundao Perseu Abramo: www.efpa.com.br

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

K45q

Khair, Amir. A questo scal e o papel do Estado / Amir Khair. So Paulo : Editora Fundao Perseu Abramo, 2013. 160 p. ; 23 cm (Projetos para o Brasil ; 13) Inclui bibliograa. ISBN 978-85-7643-188-6

1. Poltica tributria - Brasil. 2. Reforma tributria - Brasil. 3. Contabilidade pblica. 4. Finanas pblicas - Brasil. 5. Estado. I. Ttulo. II. Srie. CDU 336.1(81) CDD 336.81
(Bibliotecria responsvel: Sabrina Leal Araujo CRB 10/1507)

SUMRIO

7 APRESENTaO 9 PREFCIO
Iole Ilada Amir Khair

13 INTRODUO CaPTULO 1 - POLTICa TRIBUTRIa


21 25 29 37 O papel do Estado: focos monetrio e scal Vises scais O cmbio e a questo scal Guerra scal

CaPTULO 2 - REFORMa TRIBUTRIa CaPTULO 3 - INDICaDORES FISCaIS

49 Lei de Responsabilidade Fiscal e sanes scais e penais 61 Estatuto da Cidade 78 Planejamento 81 Gesto, controle e participao 94 Reduo de despesas 107 Carga Tributria til 110 Composio dos tributos 123 Evoluo e anlise das contas pblicas 134 Para onde vo os recursos

CaPTULO 4 - CaRGa TRIBUTRIa BRUTa

148 CONCLUSES 155 REFERNCIaS BIBLIOGRFICaS 157 SOBRE O aUTOR

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A QUESTO FISCaL E O PaPEL DO ESTaDO

CaPITULO UM

APREsENTaO

Prximo de completar a terceira dcada do regime democrtico iniciado em 1985 o mais longo de toda sua Histria , o Brasil vem se armando como uma das principais naes a vivenciar mudanas signicativas no tradicional modo de fazer poltica. Com trs mandatos consecutivos de convergncia programtica, os governos Lula e Dilma consolidam o reposicionamento do pas no mundo, bem como realizam parte fundamental da agenda popular e democrtica aguardada depois de muito tempo. Lembremos, a ltima vez que o Brasil havia assistido oportunidade comparvel, remonta o incio da dcada de 1960, quando o regime democrtico ainda estava incompleto, com limites a liberdade partidria, intervenes em sindicatos e ameaas dos golpes de Estado. O pas que transitava poca para a sociedade urbana e industrial conheceu lideranas intelectuais engajados como Darcy Ribeiro e Celso Furtado, para citar apenas alguns cones de geraes que foram, inclusive, ministros do governo progressista de Joo Goulart (1961-1964). A efervescncia poltica transbordou para diversas reas, engajadas e impulsionadas pelas mobilizaes em torno das reformas de base. A emergncia de lideranas estudantis, sindicais, culturais e polticas apontavam para a concretizao da agenda popular e democrtica. A ruptura na ordem democrtica pela ditadura militar (1964-1985), contudo, decretou a vitria das foras antirreformistas. O Brasil seguiu crescendo a partir da concentrao da renda, impondo padro de infraestrutura (aeroportos, portos, escolas, hospitais, teatros, cinemas, entre outros) para apenas parcela privilegiada do pas. A excluso social se tornou a marca da modernizao conservadora.

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Em 1980, a economia nacional encontrava-se entre as oito mais importantes do mundo capitalista, porm quase a metade da populao ainda encontrava-se na condio de pobreza e um quarto no analfabetismo. Nas duas ltimas dcadas do sculo passado, mesmo com a transio democrtica, a economia permaneceu praticamente travada, num quadro de semiestagnao da renda per capita e regresso social. O desemprego chegou a 15% da fora de trabalho no ano 2000, acompanhado de elevada pobreza e desigualdade da renda, riqueza e poder. Para enfrentar os prximos desaos pela continuidade da via popular e democrtica, a Fundao Perseu Abramo reuniu e associou-se a uma nova gerao de intelectuais engajados na continuidade das lutas pelas transformaes do Brasil. Aps mais de oito meses de trabalho intenso, profundo e sistmico, com debates, ocinas e seminrios, tornou-se possvel oferecer a presente contribuio sobre problemas e solues dos temas mais cruciais desta segunda dcada do sculo XXI. Na sequncia, espera-se que a amplitude dos debates entre distintos segmentos da sociedade brasileira possa conduzir ao aprimoramento do entendimento acerca da realidade, bem como das possibilidades e exigncias necessrias continuidade das mudanas nacionais e internacionais. A leitura atenta e o debate estimulante constituem o desejo sincero e coletivo da Fundao Perseu Abramo. A Diretoria Fundao Perseu Abramo

CaPITULO UM

PREFCIO

Que pas esse?, perguntava o poeta no refro da famosa cano1, na qual a expresso com ares de interjeio servia para manifestar a inconformidade com os problemas nacionais, fazendo eco, ento, a um sentimento generalizado de que o pas era invivel. O pas que inspirou aquela cano, no entanto, no mais o mesmo. Nos ltimos dez anos, mudanas signicativas ocorreram no Brasil. Nmeros e fatos apontam para um pas economicamente maior, menos desigual, com mais empregos e maiores salrios, com mais participao social, maior autoestima e mais respeito internacional. Dizer que o Brasil mudou e mudou para melhor est longe de signicar, contudo, que nossos problemas histricos tenham sido resolvidos. No podemos nos esquecer de que o passado colonial, a insero subordinada e dependente na economia mundial, os anos de conservadorismo, ditaduras e autoritarismo e a ao das elites econmicas liberais e neoliberais marcaram estruturalmente o pas por cerca de 500 anos, produzindo desigualdades e iniquidades sociais, econmicas, culturais e polticas, com impactos importantes na distribuio de direitos bsicos como sade, educao, habitao, mobilidade espacial e proteo contra as distintas formas de violncia e de preconceitos, inclusive aquelas perpetradas por agentes do prprio Estado. Tendo caractersticas estruturais, as questes acima apontadas no podem ser adequadamente enfrentadas sem um estudo mais aprofundado de suas caractersticas intrnsecas, seus contextos histricos, das relaes sociais que as engendram e das propostas e possibilidades efetivas de superao.
1. Que pas este uma cano da banda de rock brasileira Legio Urbana, criada no Distrito Federal. Foi escrita em 1978 por Renato Russo (1960-1996), em plena ditadura civil-militar, mas lanada somente nove anos depois, em 1987, dando ttulo ao lbum. No ano do lanamento, foi a msica mais executada em emissoras de rdio do pas.

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Foi partindo de tais constataes que a Fundao Perseu Abramo concebeu, em janeiro de 2013, os Projetos para o Brasil, conjunto de estudos temticos sobre os principais problemas brasileiros. A ideia era reunir e mobilizar o pensamento crtico de um grupo de especialistas em cada tema, tanto provenientes do mbito acadmico quanto com atuao nos movimentos sociais ou rgos governamentais. Tais especialistas deveriam ser capazes de identicar obstculos e entraves para a consecuo de polticas visando a superao daqueles problemas, a partir de um diagnstico da situao e de uma avaliao crtica das propostas existentes para enfrent-los. Deveriam, pois, recuperar aspectos do passado e analisar o presente, mas visando a contribuir para pensar o futuro. Isso implicava desaos de grande monta. O primeiro era a denio dos temas. A cada debate, uma nova questo relevante era apontada como merecedora de um estudo especco. Fomos levados assim a fazer uma seleo, que como qualquer escolha desta natureza imperfeita. Imperfeita porque incompleta, mas tambm porque reete o estabelecimento de divises e recortes em uma realidade que, em sua manifestao concreta, constitui um todo, intrincado e multifacetado. A realizao de recortes no todo tambm implicou outra questo desadora, relativa ao tratamento das interfaces e superposies temticas. O debate com os colaboradores, no entanto, e sobretudo o processo de elaborao dos estudos, demonstrou-nos anal que isto no deveria ser visto como um problema. Era, antes, uma das riquezas deste trabalho, na medida em que poderamos ter textos de especialistas distintos debruando-se, com seus olhares particulares, sobre as mesmas questes, o que evidenciaria sua complexidade e suas contradies intrnsecas e estabeleceria uma espcie de dilogo tambm entre os temas do projeto. Considerando tais desaos, com grande entusiasmo que vemos nesse momento a concretizao do trabalho, com a publicao dos livros da srie Projetos para o Brasil. A lista2 de temas, coordenadores e colaboradores, em si, d uma dimenso da complexidade do trabalho realizado, mas tambm da capacidade dos autores para desvelar a realidade e traduzi-la em instigantes obras, que tanto podem ser lidas individualmente como em sua condio de parte de um todo, expresso pelo conjunto dos Projetos para o Brasil. Os livros, assim, representam a materializao de uma etapa dos Projetos. A expectativa que, agora publicados, eles ganhem vida a partir do momento

2. Ver a lista completa dos volumes ao final deste livro.

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em que sejam lidos e apropriados por novos sujeitos, capazes de introduzir questionamentos e propostas discusso. E no impulso desse movimento que envolve os que pretendem prosseguir pensando e mudando o Brasil que a FPA enxerga, neste trabalho, a possibilidade de uma contribuio poltica importante, para alm da contribuio intelectual dos autores. Impossvel no citar que o projeto, ainda que tenha sido concebido muito antes, parece se coadunar com o sentimento expresso em junho e julho de 2013 quando milhares de pessoas ocuparam as ruas do pas , no que se refere ao desejo de que os problemas estruturais do Brasil sigam sendo, de forma cada vez mais incisiva e profunda, enfrentados. Retomamos, pois, a indagao da cano, mas agora em seu sentido literal: que pas, anal, esse? , pois, no avano dessa compreenso, fundamental para a superao das perversas heranas estruturais, que os Projetos para o Brasil pretendem contribuir. Importante dizer que, tratando-se de textos absolutamente autorais, cada pensador-colaborador o far a sua maneira. Neste volume, Amir Khair, analisando diversas fontes, documentos e dados, tecer um diagnstico sobre a evoluo e o estado atual das contas pblicas dos entes federados no Brasil, a partir do qual debater criticamente as distintas vises existentes na sociedade acerca do papel do Estado e, portanto,de seusoramentos, receitas e despesas. Nesse debate, temas fundamentais como a reforma tributria e a guerra scal sero abordados, assim como sero analisadas as relaes entre poltica macroeconmica, crescimento e resultados scais. No mesmo sentido, tambm sero discutidos os imbricamentos entreo planejamento estatal e a execuo oramentria, alm de questionados os indicadores scais frequentemente utilizados, demonstrando que tais aspectos possuem uma dimenso poltica, para alm de sua justicativa meramente tcnica. Como as leitoras e os leitores constataro atravs das palavras de Khair, as questes scaise oramentrias so imprescindveis no debate sobre o pas que se quer construir, constituindo-se assim, para aqueles que defendem um projeto de desenvolvimento de carter democrtico e popular,em uma das temticas centrais na disputa de ideias e propostas que deve ser travada na sociedade. Iole Ilada Coordenadora da coleo Projetos para o Brasil Vice-presidenta da Fundao Perseu Abramo

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CaPITULO UM

INTRODUO

Este livro aborda a questo scal procurando analis-la sob vrios ngulos , a m de ter o diagnstico mais preciso sobre o comportamento e a evoluo das contas pblicas nos trs nveis de governo (Unio, Estado e Municpio). So avaliadas as receitas, despesas segundo a natureza e funo, dvidas lquida e bruta, com os indicadores adequados para bem caracterizar essas variveis. Os valores constantes de quadros e grcos so normalmente apresentados em moeda constante, relacionados ao Produto Interno Bruto (PIB) e nmero de habitantes, buscando proporcionar anlises que permitem acompanhar melhor a evoluo das variveis scais e macroeconmicas. abordada a questo scal na sua interao com a macroeconomia e o papel do Estado na sociedade, apresentando as vises distintas e opostas sobre esse papel e sobre a questo scal. A reforma tributria, que vem sendo discutida priorizando a simplicao do sistema tributrio e o interesse federativo em disputa, avaliada sobre o prisma pouco discutido de quem paga a conta do setor pblico, o contribuinte, colocando em questo a regressividade do sistema tributrio. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) apresentada em seus pontos principais e na ligao estreita que tem com as principais variveis scais, estabelecendo regras para seu acompanhamento e gesto. O desrespeito a dispositivos da Lei so punidos com sanes scais e penais indicadas em cada caso. O livro est organizado em quatro captulos. O primeiro captulo trata da poltica tributria, do papel do Estado na economia e decorrncia scal desse papel, as vises scais em debate e duas questes relevantes no cenrio

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econmico: guerra scal e alteraes no cmbio, discutindo o impacto dessa varivel sobre as contas pblicas. O segundo captulo trata da reforma tributria colocando os objetivos das propostas apresentadas e que tipo de reforma seria necessria para adequar o sistema tributrio capacidade econmica dos contribuintes. Trata, tambm, de regras trazidas pelas legislaes que introduziram alteraes profundas na questo scal: a Lei de Responsabilidade Fiscal, com normas que abarcam desde o planejamento, transparncia e participao, at as destinadas execuo das aes de governo e o Estatuto da Cidade, que alm de normatizar o uso e ocupao do solo urbano, abre perspectivas de novos recursos advindos da ocupao do solo. O terceiro captulo trata do planejamento e execuo das aes de governo, comeando por discutir os principais indicadores scais, que permitem aferir o comportamento das contas pblicas, o planejamento, como instrumento essencial para o bom resultado das aes de governo e a gesto, o controle da execuo oramentria e as possibilidades de reduo de despesas para permitir ampliar o alcance da ao de governo. O quarto captulo trata da carga tributria e seu peso sobre as pessoas e a carga tributria til, que pode ser usada pelo setor pblico para executar seus projetos e atividades, a composio dos tributos, evoluo e anlise das contas pblicas, alm de identicar para onde vo os recursos arrecadados pelas diversas funes do Estado. No nal, so apresentadas as principais concluses dos quatro captulos. Boa leitura! Amir Khair

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CAPTULO 1
POLTICA TRIBUTRIA

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POLTICa TRIBUTRIa

A poltica tributria no Brasil voltada a extrair tributos1 fundamentalmente do consumo, por meio de alquotas2 que incidem sobre o preo de venda de bens e servios, elevando-os. Isso causa vrios problemas: a) inibe o consumo; b) sacrica a maioria da populao, cuja maior parte da renda se destina ao consumo; c) reduz a competitividade das empresas sediadas no pas; d) freia o crescimento econmico. Por outro lado, a poltica tributria no pas subtributa o patrimnio e a renda, beneciando as camadas de maior renda e riqueza. Exemplo emblemtico dessa situao a no regulamentao do Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF)3 , que consta do sistema tributrio constitucional, mas que rejeitado pelo Congresso Nacional, pois poderia atingir boa parte dos deputados e senadores, seno tambm de seus nanciadores de campanha. A insignicante tributao sobre o imvel rural outra evidncia da subtributao do patrimnio. O Imposto Territorial Rural (ITR) mal atinge 0,01% do Produto Interno Bruto (PIB), ou 0,04% da arrecadao tributria do pas. O Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) tem, tambm, baixa expressividade no total de arrecadao, atingindo apenas 1,3% dela.
1. Os tributos englobam os impostos, contribuies e taxas. 2. O Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios de Transporte Interestadual, Intermunicipal e de Comunicao (ICMS), de competncia estadual, o principal causador dos preos elevados na economia. Tem alquota normal de 18%, e nos casos de comunicaes por telefone fixo ou celular, energia eltrica e combustveis, itens de uso geral na sociedade, a alquota normalmente de 25%, podendo alcanar 30%. Essa alquota tem incidncia por dentro, ou seja, majora o preo sem impostos em porcentagem maior. Assim, a alquota de 18% eleva o preo, sem imposto, em 21,95%, e a de 25%, em 33,33%. 3. Art. 153. Compete Unio instituir impostos sobre: VII grandes fortunas, nos termos de lei complementar.

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A incidncia dos tributos sobre o consumo eleva, de forma geral, o preo de venda na proporo da alquota de cada tributo, pois o valor desses tributos soma-se ao preo do produto ou servio sem impostos. Atingem o consumo os seguintes tributos. Na esfera federal, o Programa de Integrao Social (PIS), Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cons), Imposto sobre o Produto Industrializado (IPI) e Imposto de Importao (II). Na esfera estadual, o I mposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e Prestaes de Servios de Transporte Interestadual, Intermunicipal e de Comunicao (ICMS), principal tributo do pas em arrecadao. Na esfera municipal, o Imposto sobre Servios (ISS). Um produto cujo preo, sem impostos de valor, R$ 100,00 sofrer uma majorao sobre esse valor de R$ 37,46, considerando as alquotas que incidem por dentro: ICMS de 18%, Cons de 7,6% e PIS de 1,65%. O preo de venda ca em R$ 137,46. Se o ICMS fosse de 25%, como em geral nas comunicaes, energia eltrica e combustveis, o preo de venda saltaria de R$ 100,00 para R$ 152,09. Para as empresas que esto no regime de lucro presumido, a incidncia sobre o preo envolve o Imposto de Renda (IR), PIS, Cons, Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) e, no caso dos servios, o Imposto Sobre Servios (ISS). As alquotas so: 4,80% (IR), 0,65% (PIS), 3,0% (Cons), 2,88% (CSLL) e 5% (alquota mais comum do ISS). Incidncia menor de tributos ocorre para a microempresa (ME)4 e empresa de pequeno porte (EPP)5 pelo Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies das Microempresas e Empresas de Pequeno Porte (Simples) Nacional6 . Pela Constituio, essas empresas tm tratamento diferenciado e favorecido. A tributao de percentual progressivo incidente sobre a receita bruta. O enquadramento se d pelo valor do faturamento bruto anual ser abaixo do limite xado na lei, limite esse que vai sendo alterado com o tempo, conforme a poltica de estmulo que adota o governo federal. Oito
4. Considera-se ME, para efeito do Simples, a pessoa jurdica que tenha auferido, no ano-calendrio, receita bruta igual ou inferior a R$ 120.000,00 (cento e vinte mil reais). 5. Considera-se EPP, para efeito do Simples, a pessoa jurdica que tenha auferido, no ano-calendrio, receita bruta superior a R$ 120.000,00 (cento e vinte mil reais) e igual ou inferior a R$ 1.200.000,00 (um milho e duzentos mil reais). 6. O Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies das Microempresas e Empresas de Pequeno Porte (Simples) um regime tributrio diferenciado, simplificado e favorecido, aplicvel s pessoas jurdicas consideradas como microempresas (ME) e empresas de pequeno porte (EPP), nos termos definidos na Lei n 9.317, de 1996, e alteraes posteriores, estabelecido em cumprimento ao que determina o disposto no art. 179 da Constituio Federal de 1988. Constituise em uma forma simplificada e unificada de recolhimento de tributos, por meio da aplicao de percentuais favorecidos e progressivos, incidentes sobre uma nica base de clculo, a receita bruta.

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tributos so substitudos por um s. So seis federais (Imposto de Renda, IPI, INSS, PIS, Cons e CSLL), um estadual, o ICMS, e um municipal, o ISS. A subtributao no patrimnio se deve: a) a no regulamentao do IGF; b) a quase inexistente tributao sobre o imvel rural no ITR; e, c) baixa tributao sobre o imvel urbano no Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU)7 nos municpios. Quanto ao IPTU, vale ressaltar o potencial tributrio que possui, caso os prefeitos se dispusessem a cobr-lo, sem sacricar a populao, por meio de alquotas progressivas conforme o valor venal dos imveis.
importante destacar que existe, de forma geral, nos municpios brasileiros uma forte concentrao de valor venal global da cidade num percentual reduzido de imveis; assim, caso fosse possvel aplicar alquotas mais altas para esses imveis, ter-se-ia um substancial crescimento da arrecadao desse imposto (Khair, 2000, p. 26).

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A subtributao sobre a renda caracterizada por baixa incidncia na pessoa fsica, devido limitao da alquota mxima de 27,5%, quando em pases adiantados esse percentual bem mais elevado. No captulo 2, na seo que trata da reforma tributria, feita a comparao dessa alquota mxima com a de outros pases. O no enfrentamento do desgaste poltico, que pode ser causado pela elevao dessa alquota para os contribuintes de faixa de renda mais elevada, aliado difcil aprovao no Congresso Nacional, com a maioria dos parlamentares que seria atingida pela elevao da alquota, coloca o pas como um dos que menos tributa a renda no confronto internacional. A consequncia da poltica tributria, que se mantm historicamente submissa aos interesses das camadas de maior renda, pode ser avaliada pela composio do peso dos tributos, segundo a base de incidncia conforme apresentado no Quadro 1.1. No h muita variao das participaes nos ltimos anos, evidenciando a permanncia da poltica tributria incidindo com maior fora no consumo e na mo de obra. Na mdia dos ltimos seis anos, o consumo representou 43,7% da tributao, seguido pela mo de obra com 37,5%. Essas duas bases de incidncia superaram 4/5 da tributao no pas. A tributao sobre o lucro nas empresas representou 10,7%, sobre o patrimnio 3,7% e sobre a intermediao nanceira 1,8%. A baixa incidncia tributria sobre a intermediao nanceira outra caracterstica do sistema tributrio vigente no pas.
7. A arrecadao do IPTU representou em 2011 e 2012 apenas 1,3% da arrecadao do pas e 0,5% do PIB.

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Quadro 1.1 Importncia da Tributao por Base de Incidncia


(Mdia entre anos - % do total)
1991/1994 1995/1998 1999/2002 2003/2006 2007/2010 2011/2012 2007/2012 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Consumo 48,8 45,7 45,6 44,6 44,1 42,9 43,7 Mo de obra 37,4 38,7 37,5 36,1 37,0 38,4 37,5 Lucro 6,9 7,7 7,3 9,5 10,9 10,2 10,7 Patrimnio 2,1 3,4 3,2 3,2 3,7 3,7 3,7 Finanas 3,6 2,9 4,8 5,0 1,7 2,1 1,8 Outros 1,3 1,5 1,6 1,6 2,7 2,7 2,7
Fonte: Dados bsicos da Receita Federal do Brasil. Elaborao: Amir Khair. Obs.: Os valores para 2012 foram estimados.

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A tributao sobre a mo de obra , tambm, elevada, encarecendo este fator de produo, o que restringe seu uso. Em agosto de 2011, o governo federal iniciou7 o processo de desonerao da mo de obra de vrios setores econmicos pela substituio da incidncia da tributao de 20% sobre o valor da folha de pagamento por uma alquota que varia entre 1% e 2% sobre o faturamento bruto das empresas. Essa alquota inferior alquota neutra, que a que torna igual o valor da tributao do faturamento ao valor de 20% da folha e pagamento (quota patronal). Uma crtica8 que vem sendo feita desonerao da quota patronal, que isso possa acarretar prejuzo nas contas do Regime Geral da Previdncia Social, pois o governo federal no tem sistema de informao que apure, com rigor, o valor subtrado da arrecadao previdenciria. O governo federal faz estimativa do valor desonerado, mas a estimativa complexa, pois devem ocorrer alteraes nos valores de faturamento e lucro na atividade econmica, em decorrncia do estmulo concedido aos diferentes setores beneciados, e isso cria diculdade para a devida apurao do impacto sobre a previdncia. Apesar dessa diculdade, necessria a transparncia dessas estimativas com as premissas, bases de dados e memria de clculo para acompanha8. Medida Provisria n 540, de 2 de agosto de 2011, seguida pela Lei n 12.546, de 14 de dezembro de 2011. Outras legislaes posteriores foram incluindo vrios setores. 9. As centrais sindicais prometem uma dura batalha contra a iniciativa da presidenta eleita, Dilma Rousseff, de desonerar a folha de pagamento das empresas. O problema dos trabalhadores no com a reduo de impostos, mas com a perspectiva de alterao na contribuio previdenciria. (jornal O Estado de So Paulo, de 16 de novembro de 2010, entrevista de Quintino Severo (CUT) e Paulo Pereira da Silva (Fora Sindical) jornalista Raquel Landim).

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mento dos impactos sobre as contas da Previdncia Social. Ademais, o valor da desonerao afeta a arrecadao da Previdncia Social, ou seja, mexe com recursos que pertencem aos segurados. Em sntese, o pas tem uma poltica tributria que, ao basear o sistema tributrio com maior incidncia sobre o consumo e a mo de obra, alm de regressiva, recessiva, pois reduz o poder de compra das famlias, ao elevar o preo dos bens e servios e o custo da mo de obra, causando maiores custos para as empresas que, no processo competitivo, acabam perdendo espao para os bens importados de pases com menor tributao sobre a remunerao do trabalho.

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O PaPEL DO ESTaDO: FOCOS MONETRIO E FISCaL10


H basicamente duas concepes sobre o papel do Estado na economia, que podem ser classicadas como liberal e desenvolvimentista. Cada uma delas tem viso distinta sobre a questo scal e a monetria. Historicamente, o pas passou por algumas fases com predomnio mais ou menos forte de cada uma dessas concepes.
Estudos recentes mostram que, nos 80 primeiros anos do sculo passado, o PIB brasileiro registrou um incremento apenas superado pelo Japo. De 1900 a 1930, o processo foi comandado por modelo primrio exportador (...) Entre 1930 e 1980, o modelo adotado foi o de substituio de importaes industriais; (...) A situao posterior a 1980 foi comandada pela viso neoliberal sacramentada no Consenso de Washington. Segundo este, o recomendvel para as naes emergentes seria, em primeiro lugar, a renncia, pelo Estado, a qualquer interveno na economia. Sua ao deveria se limitar s garantias das regras do jogo econmico, tais como o respeito propriedade privada e o cumprimento das obrigaes contratuais. A par disso, caberia ao Poder Pblico garantir os equilbrios econmicos fundamentais, a saber: cambial, scal e monetrio. Os mecanismos do mercado deveriam comandar a economia, o que implica a ampla e irrestrita abertura da economia nacional movimentao de capitais e mercadorias estrangeiras (Magalhes, 2010, p.19-20).

10. Esta seo contm algumas ideias expostas no documento A inexo do governo Lula: Poltica econmica, crescimento e distribuio de renda, elaborado por Nelson Barbosa, professor do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e ex-secretrio de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda; e Jos Antonio Pereira de Souza, economista do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Disponvel em: <http://nodocuments.files. wordpress.com/2010/03/barbosa-nelson-souza-jose-antonio-pereira-de-a-inflexao-do-governo-lula-politica-economicacrescimento-e-distribuicao-de-renda.pdf>, consulta em 14 de setembro de 2013.

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A QUESTO FISCaL E O PaPEL DO ESTaDO

Concepo liberal Na concepo liberal, o Estado deveria ser usado exclusivamente para garantir a liberdade econmica da iniciativa privada, coibindo as falhas de mercado que possam ocorrer com os monoplios e cartis, que impem preos e condies aos demais agentes econmicos.
Nos trs anos iniciais do governo Lula, a viso neoliberal foi predominante nas aes de poltica econmica. Segundo tal enfoque, o crescimento da economia independe de fatores de curto prazo e, como tal, no pode ser afetado de forma permanente pela poltica macroeconmica. Assim, medidas de estmulo monetrio, scal ou cambial teriam inuncia pequena ou, na maioria das vezes, danosa sobre a economia. Para os liberais, a acelerao do crescimento deve ser buscada principalmente por intermdio de reformas estruturais prmercado, isto , reformas nas leis e nas instituies da sociedade para diminuir a interferncia do governo em decises privadas. A ideia subjacente a tal viso que eventuais falhas de mercado so muito menos danosas sociedade do que falhas de governo. De acordo com esta vertente, o melhor que o Estado pode fazer adotar uma postura minimalista, seja na regulao, seja na administrao macroeconmica. E o mais importante: segundo a viso neoliberal, o mercado livre de intervenes tende a remunerar cada fator de produo de acordo com sua produtividade marginal, de modo que as foras de mercado fazem cada agente econmico receber uma remunerao justa do ponto de vista estritamente econmico. (Barbosa; Souza, 2010, p. 8-9).

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Nas polticas sociais, a atuao do Estado se restringe ao atendimento apenas das pessoas que no podem participar da vida laboral, e de polticas focadas ao invs das universais1 1 . Querem o gasto mnimo para o funcionamento da mquina pblica, defendendo que a rea social seja atendida pela iniciativa privada, no importando se visa ou no proporcionar lucros. Nos investimentos, o Estado deve executar apenas aqueles que no interessam iniciativa privada, em termos de retorno do capital. O objetivo ceder o mximo dos recursos ao setor privado, pois entende que opera com maior ecincia nos gastos. Em sntese, a concepo liberal defende o chamado Estado Mnimo. A decorrncia dessa concepo de que o Estado deve gastar o mnimo possvel e, com isso, ter menor carga tributria. Dessa forma, sobrariam mais
11. A focalizao restringe a ao pblica a grupo restrito, com ou sem condicionalidades, a serem cumpridas para pertencer ao grupo. A universalizao estende a ao do Estado a todos (as), indistintamente, inclusive de renda.

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recursos disposio do setor privado, que pela disputa no mercado faria com que o desenvolvimento ocorresse. Dentro dessa concepo de aperto scal, querem a conteno das despesas previdencirias, reduo dos direitos aos (s) segurados (as), minimizao/ anulao dos programas de distribuio de renda, tidos como os que mais podem exigir crescimentos nas despesas1 2 . Nas crises do sistema capitalista, como a ocorrida em 2008, o Estado deve vir em socorro ao setor privado. A poltica monetria tem predominncia sobre a poltica scal, e a autoridade monetria deve ter independncia em relao ao Poder Executivo, trabalhar com meta de inao baixa e estabelecer as taxas de juros e liquidez da economia sem interferncias de qualquer ordem, no se importando com os impactos scais e sobre a atividade econmica no aspecto de crescimento. Concepo desenvolvimentista Segundo Joo Sics (2009, p. 19), uma estratgia de desenvolvimento para ser factvel deve, acima de tudo, emular o imaginrio da sociedade, ser transformada em sonho, utopia e orgulho. Para a concepo desenvolvimentista, o Estado deve regular a atividade econmica, atender a rea social, os investimentos necessrios na infraestrutura do pas, e cuidar da melhoria das condies de vida da populao, que mora e vive nas cidades com carncias de toda a ordem.
So cada vez maiores e prementes as aplicaes macias de recursos em investimentos de infraestrutura urbana, saneamento bsico, transporte coletivo e proteo ambiental no enfrentamento de problemas comuns aos municpios (Khair, 2002, p. 415).

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No confunde-se ecincia com nalidade para o gasto pblico, que por sua vez, deve ser dirigido para o interesse coletivo. As competncias do Estado devem ser denidas pela Constituio e os recursos para isso devem ser fornecidos pela sociedade, de acordo com a capacidade econmica dos contribuintes (empresas e pessoas). Isso condiciona em parte o tamanho do Estado. O Estado deve ser forte, no no sentido de tamanho, mximo ou mnimo, mas adequado ao desempenho de suas nalidades e capacitado para controlar
12. No incio do governo Lula, em 2003, o Ministrio da Fazenda elaborou um diagnstico sobre as finanas do governo federal, no qual evidenciava que as despesas que mais cresceram foram as da Previdncia Social e as relativas aos programas de renda.

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e ordenar a atividade econmica a m de potencializ-la, para manter o desemprego em nveis baixos e facilitar a expanso e competitividade das empresas. Quanto focalizao ou universalizao, o Estado deve cumprir seu papel na sociedade como denido na Constituio do pas. Se ela estabelece que o atendimento de determinada funo seja universal, como no caso da sade, esse atendimento deve cumprir a determinao constitucional. Para isso, o Estado deve poder contar com os recursos necessrios a serem fornecidos pelo sistema tributrio, ou seja, a carga tributria no tem que ser mnima, para sobrar mais recursos iniciativa privada como defende a concepo liberal, mas sim adequada a propiciar os recursos ao desempenho das funes obrigatrias constitucionalmente e na legislao infraconstitucional. A poltica scal deve se adequar ao atendimento das funes do Estado e operar em conjunto com a poltica monetria, visando ao desenvolvimento com estabilidade e durao no longo prazo. No v, portanto, antagonismo entre o scal e o monetrio, mas a integrao de ambos. H que ter o comprometimento scal da poltica monetria ao xar a taxa bsica de juros e/ou intervenes na liquidez e no cmbio. Na concepo desenvolvimentista, o Estado tem a funo primordial de indutor do desenvolvimento e no uma atuao residual para abrir o mximo de espao a livre atividade privada, como defende a concepo liberal. H que considerar que na relao com a sociedade, o Estado a ela se subordina no que se refere aos direitos individuais e coletivos, e deve ser afastado seu uso pelo setor privado naquilo que possa prejudicar o interesse coletivo, ou seja, est implcito o no domnio do Estado pelo poder econmico, que muitas vezes pode aproveitar o Estado forte como aliado dos seus interesses. O Estado tambm no pode ser dominado nem conduzido pelo interesse corporativista dos seus servidores. O servidor tem como funo primordial a prestao do servio coletividade. O corporativismo frustra a ao do Estado desviando-o de suas nalidades, que deve se orientar ao bem comum. Isso no signica que o Estado no deva se preocupar com seus servidores. Ao contrrio, deve saber selecion-los, por meio de concursos pblicos, com o mnimo possvel de cargos em conana, oferecer rendimentos compatveis com os praticados no mercado, motivar sua atuao prossional e propiciar o treinamento adequado ao desenvolvimento de suas funes. Em prol dessa concepo vale considerar a viso de J. M. Keynes:
Armou Keynes que os dois grandes problemas do capitalismo de mercado so o desemprego e a concentrao de renda. Sua poltica econmica foi revolucionria na medida em que defendeu a ideia de que esses problemas no

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se resolvem com simples ajustamentos de mercado, mas que exigem a participao deliberada do Estado na economia, o que trouxe como consequncia o surgimento do Estado administrador da demanda (para promover o pleno emprego) e do Estado de bem-estar social (pra redistribuir renda) (Villareal, 1984, p. 18).

VISES FISCaIS13
H diferentes vises scais que ocorrem nas anlises, debates e aes de governo. As mais comuns so duas, que defendem propostas que se contrapem. Uma, que pode ser classicada de pr-investimento, foca, principalmente, o crescimento das despesas pblicas, separando despesas de custeio das relativas a investimentos, concluindo que o excesso de despesas de custeio impede que sobrem recursos para os investimentos na infraestrutura. A outra viso, que pode ser classicada de integrada, considera alm das despesas, as receitas pblicas como determinante dos resultados scais e v como inadequada a oposio entre despesas de custeio e investimentos, por cumprirem funes distintas, complementares e necessrias. Viso pr-investimento Essa viso defende a constituio de elevados supervits primrios (receitas menos despesas, excluindo juros), como melhor arma para reduzir a taxa bsica de juros (Selic). um sinal importante para o mercado nanceiro, de que o governo ir controlar o dcit scal e reduzir a relao entre a dvida e o Produto Interno Bruto (PIB). Para conseguir estes supervits, defendem a reduo das despesas de custeio, especialmente da previdncia social, do funcionalismo e dos programas sociais, que foram as que mais cresceram nos ltimos anos1 4 . Assim, elevaes de salrio-mnimo, reajustes salariais, contratao de servidores pblicos e aumento de investimentos em programas sociais seguem na contramo do objetivo central, que obter elevados supervits primrios. Para reduzir as despesas da previdncia social advogam a elevao da idade mnima para aposentadoria, conteno nos reajustes do salrio-mnimo e a desvinculao do piso previdencirio do salrio-mnimo. Para as despesas com pessoal, defendem a reduo do nmero de servidores e conteno dos reajustes salariais.

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13. Artigo Vises fiscais, do autor, que foi publicado no jornal O Estado de S. Paulo, na edio de 9 de maio de 2010. 14. Esses dados esto disponveis no diagnstico sobre finanas do governo federal, citado anteriormente.

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O que est por trs desta viso que o Estado um mau aplicador de recursos, ao contrrio do setor privado. Assim, quanto menor a despesa com o Estado, mais recursos sobraro para o setor privado desenvolver suas atividades. Com relao aos indicadores dos resultados scais, defendem o supervit primrio como seu indicador e no consideram os juros como despesa scal ou omitem isso nas anlises. O argumento que os juros so decorrentes da poltica monetria, que usa a sua taxa bsica para controlar a inao e, portanto, o Banco Central deve ter a liberdade de arbitrar essa taxa sem se preocupar com o impacto scal, pois a competncia atribuda a ele de controlar a inao e no o impacto scal. Nessa mesma direo, pouco se importam com o outro impacto do Banco Central nos resultados scais, quando ele realiza as operaes compromissadas15, cujo custo elevado, pois as reservas so remuneradas com base nos rendimentos dos ttulos do tesouro americano e custam para seu carregamento despesas com juros cujas taxas so balizadas pela Selic. Essas operaes tem um estoque que representou 5,7% da dvida bruta do setor pblico no nal de 2006, atingiu 20,3%, no nal de 2012, e em maio deste ano saltou para 26,4%. Viso integrada A viso integrada considera, alm da despesa, a receita pblica como determinante do resultado scal e v como inadequada a oposio entre despesa de custeio e de investimento por cumprirem funes distintas, complementares e necessrias. A receita tem relao direta com o nvel da atividade econmica e com a evoluo do PIB. Assim, polticas que estimulem o crescimento favorecem a arrecadao pblica nos trs nveis de governo (federal, estadual e municipal), seja por meio da ligao direta entre arrecadao e nvel de atividade, seja na reduo da inadimplncia, que ocorre em casos de melhor situao nanceira dos contribuintes (pessoas e empresas) que cumprem com maior pontualidade seus compromissos de pagamento de tributos. Ao invs de manuteno de elevado supervit primrio para reduzir a Selic, prope a reduo da Selic para permitir menor resultado primrio. Assim, a adequao scal depende tambm do Banco Central, que deveria operar com taxas de juros ao nvel internacional, o que aliviaria rapidamente as despesas com juros, sendo esse o principal remdio para a sade das nanas pblicas.
15. Operaes com compromisso de recompra em data futura, com a garantia de um ttulo. O BC ao comprar dlares precisa emitir reais e, para enxugar a liquidez criada pela emisso, o Tesouro Nacional emite ttulo da dvida mobiliria federal no valor da operao de compra dos dlares.

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contra o estabelecimento da idade mnima para a aposentadoria, caso mantido o fator previdencirio, e contra a desvinculao do piso previdencirio ao salrio-mnimo, que dever crescer para reduzir as desigualdades na distribuio de renda. Com relao despesa de pessoal, defende a adequao dela s necessidades de atendimento das competncias atribudas pela Constituio ao Estado. O que est por trs desta viso que o Estado deve ter os recursos necessrios para cumprir as obrigaes a ele atribudas pela sociedade, por meio da Constituio Federal. Ambas as vises reconhecem que as despesas pblicas devem ser racionalizadas e priorizadas, evitando desperdcios, no entanto, conforme a primeira viso, a reduo de despesas deveria ser usada, preferencialmente, para investimentos ou abater a dvida pblica. De acordo com a segunda viso, a reduo deveria servir, especialmente, para atender a demanda social reprimida e para programas de redistribuio de renda. Breve anlise dessas vises A viso integrada d importncia receita como elemento fundamental do resultado scal. Para ela, os determinantes dos resultados scais so o nvel e a evoluo das receitas e das despesas. As receitas dependem, fundamentalmente, da atividade econmica e da ecincia das mquinas fazendrias. Nveis de crescimento prximos a 5% ao ano permitem lucros e massa salarial superiores ao crescimento do PIB, e o governo arrecada proporcionalmente a essas bases de tributao. Alm disso, com esse nvel de crescimento do PIB possvel a reduo da inadimplncia e da sonegao, que podem ser elevadas. A viso pr-investimento ope custeio a investimento, priorizando o ltimo e, para isso, prope a reduo das despesas de custeio1 6 . A viso pr-investimento omite os juros como despesa. Mas as despesas se subdividem entre custeio, investimentos e juros. As duas primeiras esto aqum das necessidades de atender aos elevados dcits sociais e de infraestrutura do pas. As despesas com juros constituem a maior anomalia das contas pblicas, devido ao elevado nvel da Selic, que contamina de forma direta ou indireta o endividamento em ttulos do governo federal. Nos ltimos 15 anos, a gastana

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16. Algumas propostas defendem que a expanso das despesas de custeio no possa ultrapassar metade do crescimento do PIB, reconhecendo a expanso parcial delas. Dessa forma cai a participao da despesa de custeio em relao ao PIB.

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com juros atingiu em mdia por ano 7,51% do PIB. A Lei de Responsabilidade Fiscal foi omissa ao no limitar o impacto scal da poltica monetria. Independentemente da obrigao dos gestores pblicos, de racionalizar e priorizar as despesas e investimentos, importante reconhecer a importncia que tm cada uma para o desenvolvimento econmico e social do pas. As despesas de custeio contribuem para reduzir o dcit social e os investimentos atendem s necessidades de ampliar a oferta de equipamentos pblicos e de infraestrutura. Ainda sob o aspecto scal, uma elevao das despesas com juros equivale matematicamente a uma reduo de igual montante no resultado primrio, piorando as contas pblicas. A viso pr-investimento defende reforma na Previdncia Social para conter essa despesa de custeio, mas h um estudo1 7 que demonstra que o crescimento da despesa do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) pelo envelhecimento da populao, caso mantido o fator previdencirio, mais do que compensado pela reduo das despesas na rea social com a diminuio da populao jovem. Outra crtica dessa viso quanto ao impacto do salrio-mnimo na despesa da previdncia, propondo a desvinculao do piso previdencirio do salrio-mnimo. Acerca desse impacto1 8 , deve-se levar em conta o efeito nas receitas pblicas pela ativao da economia, podendo, inclusive, causar mais receita do que despesa para o setor pblico. Nesse sentido, a viso integrada tem preocupao sistmica com o impacto de cada componente. Considera o crescimento da despesa previdenciria com o envelhecimento da populao e com o aumento do salrio-mnimo, mas tambm a reduo de despesas causada pela demanda de jovens sobre os servios prestados pelo setor pblico, e o impacto do salrio-mnimo na arrecadao pblica. A viso pr-investimento quer impor limite despesa de pessoal independentemente de qualquer coisa, como um valor em si, mas o que deve nortear seu montante a adequao s necessidades de atendimento das competncias atribudas pela Constituio Federal ao Estado, supondo uma gesto de recursos humanos apropriada. O setor pblico tem muito a avanar neste aspecto. provvel que haja excesso de servidores nas funes-meio e falta nas funes-m. As funes-meio servem de suporte administrativo, jurdico e operacional s funes-m, aonde

17. Projees de longo prazo do RGPS e da seguridade, no livro Previdncia Social: Como incluir os excludos. 18. Ibidem.

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se do as prestaes de servios nas reas sociais, de segurana, scalizao e de atendimento ao pblico. As reas-m concentram cerca de 80% do total de servidores pblicos e so patentes suas carncias em termos quantitativos e qualitativos. Devem ser estabelecidos limites estreitos aos cargos em conana, que em muitos casos nada mais so do que cabos eleitorais. O Estado, numa sociedade democrtica, deve atender ao que est determinado pela sua Constituio, tanto em termos de prestao de servios e investimentos, quanto na regulao e participao das atividades econmica e nanceira. Caso ela obrigue o atendimento universal para a sade, previdncia, assistncia social, segurana e educao at o ensino mdio, como o nosso caso, deve contar com os recursos necessrios a essas nalidades. As duas vises sobre a questo scal mostram com clareza as prioridades quanto preocupao com a sociedade e com o mercado. Na viso liberal, o Estado tem sua razo de ser naquilo que facilita a vida do setor privado, devendo gastar o mnimo possvel para sobrar mais recursos para usufruto das empresas. Na viso desenvolvimentista, a gura central a populao, sendo o mercado o lcus das relaes comerciais e nanceiras, que nem sempre podem representar o bem estar da populao.

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O CMbIO E a qUESTO FISCaL


O cmbio tem poderosa inuncia macroeconmica. Regula as contas externas1 9 , como principal varivel de ajuste, e, como consequncia, impacta a competitividade das empresas face s rivais estrangeiras. O cmbio pode inuir nos resultados scais. O canal de transmisso se d pela inuncia que ele pode exercer sobre o crescimento econmico, e deste para a arrecadao e despesa. O crescimento econmico tem importante impacto sobre a questo scal. Pelo lado da arrecadao h dois fatores que se conjugam: a) a evoluo diretamente proporcional ao desempenho da atividade econmica; b) a inadimplncia que se reduz com o crescimento econmico. Assim, quando ocorre crescimento da ordem de 4% a 5% do PIB, a arrecadao tende a superar esse percentual e, em caso de baixo cresci-

19. As contas externas so medidas pelo saldo das Transaes Correntes, que o resultado de todas as operaes do pas com o exterior. Nessa conta, esto includas as receitas e despesas da balana comercial (exportaes e importaes), da conta de servios e rendas (fretes, seguros, viagens internacionais, servios financeiros, computao e informao, royalties e licenas, aluguel de equipamentos, lucros e dividendos, juros, servios governamentais e outros servios) e das transferncias unilaterais (saldo de recursos de brasileiros para o pas menos saldo de recursos de estrangeiros para fora do pas).

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mento, a arrecadao pode car inferior evoluo do PIB. o que ocorreu em 2003 e 2009. Pelo lado da despesa, tem-se menos presso de demanda de servios pblicos quando h crescimento, pois com ele ocorre melhor situao nanceira das pessoas, o que permite acessar os servios pagos disponibilizados pelo setor privado, como escolas particulares e planos de sade. O crescimento gera mais oferta de empregos, reduzindo as despesas com seguro-desemprego. O inverso ocorre com o fraco crescimento econmico. Em sntese, o crescimento econmico interfere na questo scal, permitindo maior ao governamental quando o nvel elevado, e cria um sanduche ao setor pbico, reduzindo a arrecadao e tencionando as despesas, quando seu nvel baixo. O crescimento econmico vem sendo puxado pelo consumo das famlias. Nos anos dourados de 2004 a 2008, este consumo explicou 55,1% do crescimento, e nos anos que se seguiram crise (2009-2012) correspondeu a 69,9%, conforme demonstrao no Quadro 1.2.

Quadro 1.2 Explicao do crescimento econmico pela tica da demanda


(2004 - 2012)
Perodo Consumo Consumo Variao de do governo das famlias Investimento estoque Exportao Importao PIB

Variao do PIB (R$ milhes) 2004/2008 282.509 734.081 319.817 39.585 159.525 203.262 1.332.255 2009/2012 332.438 957.612 219.164 -70.196 138.548 207.231 1.370.334 Explicao (%) 2004/2008 21,2 55,1 24,0 3,0 12,0 15,3 100,0 2009/2012 24,3 69,9 16,0 -5,1 10,1 15,1 100,0
Fonte: Dados bsicos do IBGE. Elaborao: Amir Khair.

No perodo entre 2004 e 2008, o pas experimentou anos seguidos de bom desenvolvimento acompanhando o crescimento mundial. O PIB cresceu, em mdia, 4,8% ao ano, e se expandiu R$ 1.332 bilhes. O consumo das famlias cresceu, nesse perodo, R$ 734 bilhes ou 55,1% do crescimento do PIB. Os investimentos de R$ 320 bilhes explicaram 24,0% do PIB. O fator externo (exportao menos importao) foi positivo em R$ 160 bilhes, contribuindo com 12,0% do crescimento ocorrido nesses quatro anos. O dinamismo do

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comrcio exterior soprava ventos favorveis ao pas, com forte valorizao de commodities, especialmente devido forte demanda chinesa. Entre 2009 e 2012, o perodo foi marcado pelos rescaldos da crise internacional, o PIB cresceu em mdia 2,7% ao ano, sua expanso foi de R$ 1.370 bilhes. O consumo das famlias cresceu R$ 958 bilhes ou 69,9% do crescimento do PIB. Os investimentos cresceram R$ 219 bilhes, explicando 16,0% do PIB. O fator externo foi negativo em R$ 65 bilhes, reduzindo 4,7% do crescimento ocorrido de 2009 a 2012. A maior disputa do comrcio exterior, devido superoferta internacional com o recuo dos mercados consumidores dos pases desenvolvidos, agiu contra o pas que no desvalorizou o real, procurando acompanhar o que faziam os Estados Unidos, Europa e Japo. No fosse a contribuio advinda do consumo das famlias, o pas teria entrado em recesso, pois os investimentos tiveram forte encolhimento, devido s incertezas dos impactos da crise no desenvolvimento das empresas. A expanso do consumo das famlias ocorreu: a) pelas polticas de renda adotadas a partir do governo Lula (2003-2010); b) pela introduo e forte ampliao do crdito consignado2 0 , que reduziu as taxas de juros ao consumidor; e, c) a partir de maio de 2012, impulsionado pela reduo das taxas de juros do Banco do Brasil (BB) e, especialmente, da Caixa Econmica Federal (CEF), atendendo determinao da presidenta Dilma Rousseff. Essa expanso s no foi maior em razo da ainda elevada taxa de juros pessoa fsica que, segundo a Associao Nacional dos Executivos de Finanas, Administrao e Contabilidade (Anefac) se encontra em 90% para nanciamentos em doze meses pelo sistema nanceiro, considerando nessa mdia as taxas mais baixas do BB e CEF2 1 . Mas, a expanso do consumo vem sendo atendida de forma crescente pelo produto importado devido: a) abundante oferta internacional, como consequncia da feroz disputa internacional por mercados com a reduo do ritmo de consumo dos pases desenvolvidos, e pela necessidade desses pases em exportar dadas as restries de consumo internas; b) forte desvalorizao

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20. Emprstimo consignado uma modalidade de emprstimo que envolve o seu pagamento, por meio do desconto automtico na folha de pagamento do empregado. Tem maior garantia e, consequentemente, taxas de juros mais baixas. A proposta para sua criao foi feita pela Central nica dos Trabalhadores (CUT), no incio do governo Lula, ao Ministrio da Fazenda, que endossou e preparou as bases para a sua implantao. 21. A presidenta Dilma Rousseff inovou ao iniciar, em abril de 2011, campanha para reduzir as taxas de juros cobradas pelos bancos, determinando essa orientao ao BB e CEF. As taxas estavam no nvel de 120% para financiamentos em 12 meses, e sofreram queda nos primeiros meses da campanha devido, principalmente, aos bancos estatais. Os bancos privados reduziram um pouco no incio, mas logo voltaram a elev-las ao nvel precedente, s mantendo a reduo nos financiamentos para a compra de veculos, por se tratar de segmento de maior disputa concorrencial.

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cambial em curso nos pases desenvolvidos, para elevar a competitividade dos seus produtos; c) a no desvalorizao do real, para manter a competitividade perdida, desde ns de 2003. Somente nos ltimos meses, o banco central americano (Foundation for Enterprise Development FED) face retomada do crescimento previu reduzir a emisso monetria naquele pas. Ao anunciar essa deciso, embora sem dar detalhes de quando isso seria iniciado, nem em que intensidade e durao, o dlar se valorizou perante todas as demais moedas. Isso atingiu tambm o real, que sofreu depreciao2 2 apesar dos esforos do governo para evit-la, temendo a retomada da inao. Algumas anlises23 enfatizam a falta de competitividade das empresas locais ao denominado custo Brasil, que a alta carga tributria, juros elevados, infraestrutura deciente e onerosa, alm de excessiva burocracia. So, de fato, fatores prejudiciais competitividade das empresas locais diante das rivais estrangeiras. Mas, o que me parece ser o maior fator prejudicial a essa competitividade, e responsvel pelo crescente rombo nas contas externas, o cmbio fora de lugar. Para ilustrar, vale observar no Grco 1.1 a evoluo histrica do cmbio com valores atualizados pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) para junho deste ano, corrigindo tambm a inao norte-americana. H tendncia declinante do cmbio desde 2003, com mnimo histrico em 2011. A partir de 2012 ocorreu recuperao parcial. Na evoluo do cmbio interessante notar que: a) atingiu um pico de R$ 4,11, em 1985, fruto do forte processo inacionrio, desvalorizando a moeda que passou a se apreciar em sequncia at 1990, passando a depreciar novamente, devido ao intenso processo inacionrio at chegar o Plano Real, em julho de 1994; b) com o advento do Real sofreu apreciao, caindo do nvel de R$ 2,50 (1993) para R$ 2, a partir de 1994, permanecendo assim at a crise cambial do nal de 1998, quando um novo processo de depreciao ocorreu, face aos insatisfatrios fundamentos macroeconmicos; c) passou por outro pico de R$ 4,59, em 2002, quando foi explorado o terrorismo contra a candidatura de Lula Presidncia, encontrando os fundamentos econmicos insatisfatrios, especialmente, quanto dvida do setor pblico, dcit acentuado nas contas externas e reservas internacionais baixas, levando o governo a buscar novo socorro no

22. O dlar no incio do ano oscilava prximo a R$ 2,00. Entre julho e agosto passou ao nvel de R$ 2,30, ameaando ultrapassar R$ 2,40 no incio de setembro. 23. Livro Custo Brasil da Associao Brasileira da Indstria de Mquinas (Abimaq), maro 2010.

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Grco 1.1 Evoluo do Cmbio


1980 - 2013 (em R$/US$)
5,00 4,50 4,00 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

(R$/US$ de junho de 2013, descontada a inao americana) 4,11

4,59

Mdia 2,81 2,35 Plano Real

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Fonte: Dados bsicos do Banco Central. Elaborao: Amir Khair.

Fundo Monetrio Internacional (FMI); d) a partir da vem sofrendo forte processo de apreciao, caindo para o nvel de R$ 1,80, em 2011, e a seguir volta a sofrer novo processo de depreciao, mas a partir de um mnimo histrico em 2011; e) com o anncio do FED de que iria reduzir a emisso de dlares, houve uma elevao ao nvel atual de R$ 2,35 (julho/agosto 2013). Esse ltimo nvel se encontra abaixo da mdia histrica de R$ 2,81, e da mdia de R$ 3,262 4 , registrada entre 2003 e 2007, quando houve o supervit nas contas externas. O nvel inadequado do cmbio dos ltimos seis anos importante fator de explicao para a reduo gradual do crescimento da economia, devido queda das exportaes e aumento das importaes, o que elevou o dcit externo e retirou a competitividade das empresas sediadas no pas. Essa situao devida dominncia da poltica monetria, que usa o cmbio para controlar a inao (ncora cambial). Essa ncora ocorre atravs da atrao ao capital especulativo internacional, pela oferta de taxas bsicas de juros em nvel muito acima do praticado internacionalmente, cuja mdia nos pases emergentes de 5%, e nos pases desenvolvidos prximo a zero.
24. Em valores de junho de 2013, com base no IPCA e descontada a inflao americana pelo ndice de preos ao consumidor, o cmbio foi R$ 4,20, em 2003; R$ 3,85, em 2004; R$ 3,08, em 2005; R$ 2,74, em 2006; e R$ 2,42, em 2007.

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A QUESTO FISCaL E O PaPEL DO ESTaDO

A atrao ao capital especulativo internacional vem de longa data. At o Plano Real, o saldo acumulado dos investimentos de estrangeiros em ttulos do governo era baixo. O plano visou atrair mais dlares com juros convidativos e o saldo foi crescendo at 2000, se estabilizando em US$ 110 bilhes at 2006. A partir da continuaram crescendo at atingir US$ 200 bilhes no nal de 2012. E, neste primeiro semestre, cresceu US$ 11,7 bilhes, atrados mais ainda pela retirada da tributao de 6% do Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF). O Grco 1.2 ilustra a evoluo ocorrida com esse passivo nanceiro.

34

Grco 1.2 Saldo acumulado de investimento em ttulos de estrangeiros


1989 - 2012 (em US$ bilhes)
250

200 150 100 50 0


Plano Real

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fonte: Banco Central. Elaborao: Amir Khair.

Esse estoque de dlares est sendo remunerado pelo Tesouro Nacional, com base na Selic. O Grco 1.3 apresenta a evoluo ocorrida nos rendimentos das aplicaes em ttulos do governo pelo capital especulativo internacional. Antes do Plano Real, a renda das aplicaes era inferior a US$ 1 bilho por ano. Com o Plano Real, h o salto para US$ 4 bilhes, em 1995, e da para frente lucros nanceiros na casa dos US$ 10 bilhes anuais. a sangria imposta ao pas com vistas a atrair o capital especulativo internacional para segurar a inao. Esse processo rebate na questo scal aumentando as despesas com juros e ampliando a dvida do governo federal. o cmbio inuindo nas variveis scais.

CaPITULO UM

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Grco 1.3 Renda de investimentos em ttulos de estrangeiros 1980 - 2012 (em US$ bilhes)
14 12 10 8 6 4
Plano Real

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Fonte: Banco Central. Elaborao: Amir Khair.

O cmbio articialmente apreciado cria forte barreira competitividade interna com o produto estrangeiro, e barreira maior disputa pelo mercado internacional. Assim, crescem as importaes em ritmo superior s exportaes fazendo cair a cada ano o saldo da balana comercial (exportao menos importao). O Grco 1.4 ilustra a evoluo da balana comercial.
Grco 1.4 Balana Comercial 1980 - 2013 (em US$ bilhes)
50 40 30 20

Plano Real

Estimativa

0 -10

Fonte: Banco Central, 2013. Elaborao: Amir Khair.

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

10

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

i
i

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A QUESTO FISCaL E O PaPEL DO ESTaDO

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O Plano Real criou dcit na balana comercial ao manter o cmbio apreciado. Somente a partir de 2001 a balana comercial voltou ao campo positivo, crescendo at atingir o mximo em 2006. A partir da houve o mergulho da balana comercial em direo ao dcit, que poder novamente ocorrer a partir deste ano. A aventura cambial j produziu o rombo nas contas externas de US$ 77 bilhes (3,4% do PB) nos ltimos doze meses encerrados em julho. imperioso reconduzir o cmbio para seu ponto de equilbrio, que zerar as contas externas. Ele se situa prximo a R$ 2,70/US$, conforme ilustra o Grco 1.5, com a reta de regresso cortando o eixo horizontal, que apresenta as transaes correntes em funo do cmbio, expresso em reais de junho deste ano, j descontada a inao americana no dlar.

Grco 1.5 Transaes Correntes x Cmbio


(em US$ bilhes)
40 30 20 10 0 -10 -20 -30 -40 -50 -60
1,50 1,70 1,90 2,10 2,30 2,50 2,70 2,90 3,10 3,30

Fonte: Banco Central. Elaborao: Amir Khair.

A poltica econmica que poder reconduzir o pas rota do crescimento envolve satisfazer o aumento do consumo em curso, preferencialmente, pela empresa local. O impacto do componente externo, no crescimento econmico, positivo com a exportao e negativo com a importao. Assim, com o cmbio prximo a R$ 2,70/US$, melhora a competitividade local, que passa a

i
(R$/US$)

2,70

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atender a expanso do consumo, ao mesmo tempo em que abre melhores perspectivas para exportar. Para restaurar o cmbio do articialismo imposto pelo BC necessrio deixar de cortejar o capital especulativo, retornando gradualmente a Selic ao nvel da inao, portanto, prximo a 5,5%, como esto fazendo os demais pases emergentes, que procuram atravessar os rescaldos da crise de 2008. Resta ver se o governo vai adotar essa nova poltica ou continuar atrelado ao fantasma da inao, poderoso aliado do mercado nanceiro que o utiliza para usufruir das elevadas taxas de juros da economia do pas. Enquanto isso perdurar, o crescimento econmico tende a continuar baixo sacricando a arrecadao pblica, tencionando a despesa de custeio e de juros num autntico sanduche scal. O cmbio no lugar, prximo a R$ 2,70, restaura o fundamento macroeconmico relativo ao equilbrio das contas externas e devolve a competitividade retirada das empresas ao longo dos ltimos seis anos, permitindo que a oferta interna possa satisfazer parte crescente da demanda, gerando crescimento econmico, maior arrecadao e sade scal.

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GUERRa FISCaL25
Esta seo trata da guerra scal e se baseia, fundamentalmente, no estudo feito pelo autor ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)2 6 . Com o objetivo de atrair empresas para seu territrio, vrias unidades da Federao (UFs)2 7 vm h tempos instituindo benefcios scais de ordem econmica e/ou nanceira no ICMS2 8 .
25. Guerra fiscal pode ser conceituada como a exacerbao de prticas competitivas entre entes de uma mesma federao em busca de investimentos privados. Benesses fiscais atrativas incentivariam a migrao de determinados agentes privados, os quais sempre tendem a buscar o menor custo produtivo e, consequentemente, maior lucro. Para atrair investimentos aos seus respectivos estados, os governos infranacionais oferecem aos contribuintes determinados benefcios fiscais, concedidos ao arrepio da Constituio e da legislao complementar, contemplando principalmente o crdito financeiro e o crdito presumido, e outros menores que interferem em menor escala na concorrncia entre estados. O crdito financeiro consiste no financiamento subsidiado de parte ou do total do dbito do ICMS da empresa. No crdito presumido, o Estado concede uma reduo do montante do imposto devido indicado na nota fiscal, sem alterar esse montante no documento fiscal. A reduo efetuada no momento do pagamento do imposto, e o comprador recebe o crdito integral indicado na nota fiscal. 26. Avaliao do impacto de mudanas nas alquotas do ICMS nas transaes interestaduais o ttulo do trabalho elaborado pelo autor ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). 27. Unidade da Federao (UF) compreende os estados e o Distrito Federal. 28. Segundo Ricardo Varsano, no artigo A guerra fiscal do ICMS: quem ganha e quem perde: A guerra fiscal , como o prprio nome indica, uma situao de conflito na federao. O ente federado que ganha - quando, de fato, existe algum ganho - impe, na maioria dos casos, uma perda a algum ou alguns dos demais, posto que a guerra raramente um jogo de soma positiva. O federalismo, que uma relao de cooperao entre as unidades de governo, abalado. Tambm a federao cara aos brasileiros a ponto de a Constituio conter clusula ptrea que impede sua abolio perde.

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Quando a empresa est instalada numa UF e atrada para outra, que concede o incentivo scal, ocorre um prejuzo na arrecadao global do ICMS. O mesmo ocorre quando uma empresa decide se instalar no Brasil e, posteriormente, promove o leilo entre UFs para obter o mximo de benefcio scal. Outra forma danosa ao pas a concesso de benefcio scal na importao de bens do exterior, onde o ICMS reduzido. a chamada guerra dos portos, algo que no ocorria desde 2006, segundo a Confederao Nacional da Indstria (CNI), que detectou aumento recorde de importaes na indstria nacional. Na guerra dos portos, o ICMS cobrado da empresa que importa reduzido, digamos a 2%. Ao vender para outra UF , com alquota interestadual de 12%, o comprador se credita de 12%. Ao vender, se a alquota interna for de 17%, paga de ICMS 5% (17% menos 12%). O produto nacional, no entanto, paga 17% e o importado paga apenas 7% (2% no estado de origem e 5% no estado de destino). Tm-se vrios impactos prejudiciais com a guerra dos portos. O principal sobre a indstria nacional. Alm de ter contra si o cmbio valorizado e enfrentar custos elevados de infraestrutura, logstica e carga tributria e juros elevados, a guerra dos portos reduz ainda mais a competitividade do produto nacional com o importado2 9 . Isso pode gerar desemprego e induzir as empresas a produzir no exterior. Tem-se impacto na reduo da rentabilidade e na capacidade de investimento e crescimento das empresas locais. Outro impacto ocorre sobre a malha viria, tendo a mercadoria que ser transportada, por vezes, a longas distncias para ser deslocada da UF que concede o benefcio UF que localiza o comprador que ir us-la. Em muitos casos, a guerra scal pode trazer consequncias danosas ao desempenho econmico, ao trocar critrios de ecincia econmica por articialismo tributrio na localizao de uma indstria. Outra consequncia a distoro provocada na competio entre empresas, por estarem em locais fora do territrio onde dado o benefcio scal. Essa distoro tanto maior quanto maior a participao do custo scal no custo nal do produto.
29. No final de 2010, o governo federal, por intermdio do senador Romero Juc, apresentou o Projeto de Resoluo n 72 com o nico objetivo de eliminar a guerra dos portos, pela reduo a zero da alquota de ICMS cobrada no estado de origem nas transaes interestaduais com produtos importados. Tal proposta teve, contudo, tramitao relativamente lenta, tendo sido aprovado um parecer na Comisso de Assuntos Econmicos limitando a queda da alquota interestadual a 2%, aps uma transio de quatro anos. A chamada guerra dos portos sofreu limitao pela Resoluo n 13/12, do Senado Federal, a qual unificou em 4% a alquota de ICMS incidente sobre operaes interestaduais, com mercadorias importadas ou cujo contedo de importao fosse superior a 40%. O objetivo foi o de resolver o conflito de interesses entre os estados tradicionalmente porturios, que, visando incrementar suas respectivas economias, concedem benefcios fiscais unilaterais para atrair contribuintes a seus respectivos territrios.

CaPITULO UM

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O dano scal maior na medida em que se afasta a empresa da sua melhor localizao geogrca para obteno de melhor resultado. Para isso, a empresa ir exigir da UF a cobertura dessa desvantagem, alm do risco de no cumprimento pelo estado de compromissos assumidos por administrao anterior dessa mesma UF . Embora a legislao30 seja clara ao impedir iniciativas que gerem guerra scal ela vem ocorrendo por meio de normas estaduais, que concedem unilateralmente benefcios31, desrespeitando assim o que estabelece a Constituio. Na guerra scal, o valor do imposto que aparece na nota scal o calculado com as alquotas estabelecidas pelo Senado. Porm, de fato, o imposto no cobrado ou devolvido, total ou parcialmente. Diversos estados tm se negado a conceder esse crdito, considerando que o desrespeito Lei implica em nulidade de pleno direito do ato (conforme o art. 8, da Lei Complementar n 24/75). Existem inmeras leis e decretos instituindo benefcios scais ao ICMS, desrespeitando a Lei n 24/75. Trabalho desenvolvido pelo governo do estado de Minas Gerais, baseado nos dirios ociais de cada UF , compilou as leis e decretos que no respeitaram a Lei n 24/75, por meio da Resoluo n 3.166, de 11 de julho de 2001. O mesmo foi feito pelo estado de So Paulo3 2 , atravs do Comunicado CAT n 36, de 29 de julho de 2004. Com a mudana da cobrana do ICMS, a UF produtora caria com uma alquota pequena, a ttulo de pagamento pelo trabalho de scalizao. Essa alquota desestimularia a concesso de benefcios para a atrao de empresas ao seu territrio. A alquota reduzida, pelas discusses ocorridas, seria de 2% com benefcio maior para as UF importadoras, ou 4% conforme manifestam as UF exportadoras.
30. Numa rara investida contra a guerra fiscal, o Supremo Tribunal Federal (STF) derrubou 23 normas criadas pelos estados para favorecer empresas e atrair investimentos custa de outras unidades da Federao. Foram julgadas num nico dia 14 aes de inconstitucionalidade. Alguns dias depois, vrios dos estados evolvidos revalidaram essas normas com outra redao, na tentativa de escapar da deciso do STF. 31. Essa prtica de concesso irregular de benefcios de ICMS vem de longa data. J nos idos de 1970, o estado do Esprito Santo criou o Fundo de Apoio s Atividades Porturias (Fundap) para, supostamente, incentivar o desenvolvimento daquelas atividades no estado. O modelo assentava-se no incentivo s importaes e tinha como sustentculo o financiamento, em at 20 anos e praticamente sem juros, do Imposto sobre Circulao de Mercadorias (ICM, hoje ICMS) incidente sobre mercadorias importadas pelo Porto de Vitria. Era o incio da guerra fiscal entre estados, baseada na concesso de benefcios fiscais, que desde ento se generalizou, tornando letra morta a Constituio Federal e a Lei Complementar n 24/75, que regula a forma como esses incentivos devem ser concedidos e revogados. (Artigo Pirataria Fiscal, de Clvis Panzarini, publicado no jornal O Estado de So Paulo, em 15 de julho de 2011). 32. A consulta pode ser feita nos endereos eletrnicos: <http://www.fazenda.mg.gov.br/empresas/legislacao_tributaria/ resolucoes/2001/rr3166_2001.htm e http://info.fazenda.sp.gov.br/NXT/gateway.dll?f=templates&fn=default. htm&vid =sefaz_tributaria:vtribut>, respectivamente.

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A QUESTO FISCaL E O PaPEL DO ESTaDO

Gradualmente, com a extino da guerra scal provvel que ocorra uma elevao na arrecadao do ICMS, sendo esse um fator a contribuir para melhorar as nanas das UF .

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CAPTULO 2
REFORMA TRIBUTRIA

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A QUESTO FISCaL E O PaPEL DO ESTaDO

CaPITULO DOIS

R E F O R M a TR I B U T R I a

Esta seo trata da reforma tributria com foco no cidado, ao contrrio das propostas apresentadas, que priorizam a simplicao do sistema tributrio e a diviso federativa do bolo tributrio. Mas, poucas propostas so balizadas em princpios tributrios para sua formulao e sustentao aos embates pblicos.
preciso discutir princpios antes, como ponto de partida para reformar o sistema tributrio, considerando: 1 O princpio da responsabilidade. Quero dizer com isso que ao setor pblico se deve garantir os recursos compatveis com suas responsabilidades constitucionais; 2 O princpio do respeito a quem paga a conta. preciso saber se a conta vai ser paga da classe mdia para baixo, como hoje, ou da classe mdia para cima. Em cada imposto possvel se fazer justia scal. Defendemos a tese de que o Brasil deve se alinhar com os pases que fazem justia scal, derrubando a carga tributria indireta e aumentando progressivamente a carga tributria direta; 3 O princpio da distribuio dos recursos tributrios (...) Defendo uma descentralizao maior, considerando que a alocao dos recursos na ponta propicia um controle maior da sociedade sobre o Estado; 4 O princpio da simplicao. Quanto maior a complexidade do sistema tributrio, maior a diculdade de scalizao e, portanto, mais fcil a sonegao (Khair, 1999, p. 24).

Todo governo, no incio de mandato, manda sua proposta de reforma tributria ao Congresso Nacional e poucos meses depois ela sumariamente engavetada devido diculdade de obter o apoio dos governadores que tm entre si interesses conitantes.

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As propostas visam principalmente dois objetivos: simplicar o sistema pela reduo do nmero de tributos e ter uma legislao nica federal para o ICMS, ao invs das 27 legislaes uma de cada Unidade da Federao (UF)1. O ICMS seria cobrado no destino, com a reduo das alquotas interestaduais, e a Unio teria que criar um fundo para compensar as perdas que poderiam ocorrer em cada UF . Quando vai para o Congresso Nacional passa a ter, pelas emendas parlamentares, mais um objetivo: o de aumentar a participao das UFs e municpios no bolo tributrio. Nenhuma dessas propostas teve como foco o contribuinte, que quem paga a conta scal. Nesse sentido, o objetivo seria eliminar a forte regressividade tributria, com reduo da tributao sobre o consumo e ampliao da tributao sobre a renda e o patrimnio. O Imposto sobre Grandes Fortunas, segundo a Constituio Federal, de competncia da Unio, at hoje no foi regulamentado pelo Congresso Nacional. excludo nessas propostas de reforma tributria, sob a alegao que afugentaria as pessoas, bitributaria2 e que teria fraco potencial tributrio. Na realidade sua regulamentao poderia atingir parlamentares possuidores de maior patrimnio. A subtributao da renda se d pelo baixo percentual (27,5%) do limite para as rendas acima de determinado valor3 . Em geral, esse percentual ca acima de 30% nos outros pases4 . Os Quadros 2.1 e 2.2 apresentam a alquota mxima do imposto de renda das pessoas em pases da Amrica Latina e por continente. A alquota mxima do Brasil, que 27,5%, inferior mdia da Amrica Latina, que sem o Brasil est em 33,4%, e inferior a de todos os pases do continente. O Brasil tem a alquota mxima inferior, inclusive, que a mdia da frica, continente que menos tributa o imposto de renda. As alquotas mximas se encontram na vizinhana, de 40% na Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), Zona do Euro e nos Estados Unidos.
1. A Unidade da Federao (UF) o estado e o Distrito Federal. 2. A bitributao alegada pela cobrana que ocorre no Estado do Imposto de Transmisso Causa Mortis e Doao (ITCMD) e o Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA); e no Municpio pela cobrana do Imposto Predial e. Territorial Urbano (IPTU) e o Imposto de Transmisso Inter Vivos. 3. Em 2013, a incidncia de 27,5% efetivada para a renda que ultrapasse a faixa de R$ 4.271,59 por ms, ou de R$ 51.259,08 por ano. 4. Ver em: <www.kpmg.com/global/en/services/tax/tax-tools-and-resources/pages/tax-rates-online.aspx>.

CaPITULO DOIS

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Quadro 2.1 Alquota Mxima do Imposto de Renda das pessoas na Amrica Latina
2006 - 2013 (em % da renda)
Pas Argentina Brasil Chile Colmbia Equador Mxico Per Venezuela Uruguai Mdia sem Brasil 2006 35,0 27,5 40,0 38,5 25,0 29,0 30,0 34,0 25,0 32,1 2007 35,0 27,5 40,0 34,0 25,0 28,0 30,0 34,0 25,0 31,4 2008 35,0 27,5 40,0 33,0 35,0 28,0 30,0 34,0 25,0 32,5 2009 35,0 27,5 40,0 33,0 35,0 28,0 30,0 34,0 25,0 32,5 2010 35,0 27,5 40,0 33,0 35,0 32,0 30,0 34,0 25,0 33,0 2011 35,0 27,5 40,0 33,0 35,0 30,0 30,0 34,0 25,0 32,8 2012 35,0 27,5 40,0 33,0 35,0 30,0 30,0 34,0 30,0 33,4 2013 35,0 27,5 40,0 33,0 35,0 30,0 30,0 34,0 30,0 33,4

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Fonte: KPMG. Elaborao: Amir Khair.

Quadro 2.2 Alquota Mxima do Imposto de Renda das pessoas por Regio
2006 - 2013 (em % da renda)
Regio OCDE EUA Zona do Euro Oceania Europa Amrica do Norte sia Mdia Amrica Latina frica 2006 41,9 35,0 39,7 40,5 36,3 32,0 29,0 31,6 29,7 2007 41,4 35,0 39,1 39,3 36,0 32,0 30,7 30,9 28,1 2008 40,4 35,0 37,3 39,3 34,8 32,0 31,3 31,9 27,8 2009 40,3 35,0 36,7 39,0 34,4 32,0 31,3 31,9 26,0 2010 40,8 35,0 37,2 38,4 34,9 32,0 32,0 32,4 27,1 2011 40,4 35,0 37,0 37,8 34,7 32,0 31,3 32,2 26,9 2012 40,9 35,0 37,4 37,8 34,9 32,0 31,8 32,7 28,5 2013 41,6 39,6 38,0 37,8 35,4 34,3 31,4 32,7 29,3

Fonte: KPMG. Elaborao: Amir Khair.

Na questo federativa, os estados do Norte, Nordeste e Centro-Oeste disputam com os do Sudeste e Sul. Aos primeiros interessa que o ICMS5 seja
5. O ICMS de competncia dos Estados e do Distrito Federal. Sua regulamentao constitucional est prevista na Lei Complementar n 87/1996 (a chamada Lei Kandir), alterada posteriormente pelas Leis Complementares n 92/1997, n 99/1999, n 102/2000, n 114/2002, n 112/2006 e n 138/2010.

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cobrado no destino, onde o bem usado como insumo ou consumido. Aos ltimos que continue sendo cobrado na origem onde produzido, pois so estados exportadores lquidos6 para os demais. Haveria uma grande mudana nos valores a serem arrecadados7 se a cobrana tributria passsasse da origem para o destino, e isso pode ser dimensionado com base nas notas scais eletrnicas8 do ICMS, no estudo9 do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), feito em dezembro de 2011. O estudo pode demonstrar o que ocorreria em termos de ganhos e perdas para cada Unidade da Federao (UF) considerando a passagem das alquotas interestaduais atuais para alquotas de 2% e 4%. Ao nal de 2011, o secretrio executivo do Ministrio da Fazenda, Nelson Barbosa, se reuniu com os secretrios da Fazenda dos estados, no Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz)1 0 , e exps esse estudo, informando que as eventuais perdas que poderiam vir a ocorrer com a mudana seriam ressarcidas integralmente pelo governo federal. O Confaz, no entanto, no conseguiu formular proposta alternativa do governo que obtivesse o consenso de todos os secretrios de fazenda dos estados durante o ano passado. Somente esse ano veio a negociar uma nova proposta prevendo maior benefcio do que a proposta original para as regies Norte e Nordeste. Em 25 de junho deste ano, foi possvel o acordo entre os secretrios e o governo federal para uma proposta a ser encaminhada ao Congresso Nacional para a deliberao nal.

6. Estado exportador lquido o que produz e envia para outros estados mais valor de produto do que importa. 7. O ICMS representou 83,0% da arrecadao tributria dos estados, entre 2007 e 2012. Esse percentual quase no se alterou durante esse perodo. 8. A Nota Fiscal Eletrnica (NFe) o documento emitido e armazenado eletronicamente, de existncia apenas digital, com o intuito de documentar operaes e prestaes cuja validade jurdica garantida pela assinatura digital do emitente e a autorizao de uso pela administrao tributria da Unidade Federativa do contribuinte, antes da ocorrncia do fato gerador. A NFe se aplica s vendas internas e interestaduais. Os varejistas (venda ao consumidor final) esto obrigados ao Emissor do cupom fiscal, que diferente e tem outras finalidades. 9. A base das informaes foram 1.663 milho de notas fiscais eletrnicas das operaes interestaduais, emitidas de junho de 2010 at maio de 2011 (ltimo ms com dados disponveis poca), que geraram planilhas, fornecidas pelo Ministrio da Fazenda, registrando as operaes com os valores do ICMS e da base de clculo do ICMS para todas as entradas e sadas mensais ocorridas no perodo, em cada UF. 10. O Confaz constitudo por representante de cada Estado e do Distrito Federal, normalmente o Secretrio de Fazenda e um representante do governo federal, presidido pelo ministro da Fazenda ou representante por ele indicado, normalmente o secretrio executivo. Tem por finalidade promover aes necessrias elaborao de polticas, harmonizao de procedimentos e normas inerentes ao exerccio da competncia tributria dos Estados e do Distrito Federal.

CaPITULO DOIS

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Pela proposta aprovada, no Confaz, as alquotas interestaduais de 7% e 12% passariam a ser: a) 4% nas regies Sul e Sudeste, num prazo de oito anos; b) nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste e no Estado do Esprito Santo, a alquota caria em 7% para produtos industriais e agropecurios, num perodo de quatro anos e os demais produtos, como comrcio e servios, teriam alquota de 4%, no prazo de oito anos; c) 10% para o gs importado; e, d) 7% para produtos de informtica e 4% para os demais produtos da Zona Franca de Manaus. O acordo previa o compromisso do governo federal de criar o Fundo de Compensao de Perdas e o Fundo de Desenvolvimento Regional, alm da substituio do indexador da dvida dos estados, de ndice Geral de Preos-Disponibilidade Interna (IGP-DI) pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), mais 4% ou Selic. Tambm cou acertado, nessa reunio do Confaz, que todos os benefcios concedidos no passado rea industrial, que constituem a guerra scal11, sero mantidos at 2025. J os incentivos concedidos aos segmentos de comrcio e servios seriam extintos, a partir de janeiro de 2015. Mas, no incio de julho, o governador do Amazonas recuou da deciso, no aceitando a reduo de 12% para 10% na alquota interestadual para a Zona Franca de Manaus. Assim, tudo voltou estaca zero. Isso evidencia a diculdade de consenso dos governadores e seus secretrios de fazenda para a alterao do ICMS. necessrio que a discusso sobre a reforma tributria priorize quem paga a conta pblica. Assim, so importantes dois tpicos de interesse dos contribuintes: regressividade e vantagem da justia scal. Regressividade Uma das caractersticas do sistema tributrio brasileiro a alta regressividade. Quem ganha at dois salrios-mnimos (SM) paga 49% do seu ganho em tributos e quem ganha mais de 30 SM, 26%12. Assim, a carga tributria alta para a baixa renda e baixa para a alta renda. Isso agrava a m distribuio de renda existente, reduzindo o consumo das classes de rendas mdia e baixa, indo na contramo do crescimento harmnico do pas.
11. Ver nota 25 do captulo 1, na pgina 37. 12. Receita Pblica: Quem paga e como se gasta no Brasil, Ipea, Comunicao da Presidncia, n 22, de 30 de junho de 2009, p. 4. Em 2004, a carga tributria bruta (CTB) incidiu em 48,8% sobre a renda mensal das famlias que ganham at 2 salrios-mnimos (SM) e 26,3% sobre a renda mensal das famlias com renda acima de 30 SM. Em 2008 esses percentuais foram de 53,9% e 29,0%, respectivamente.

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Essa regressividade existe devido elevada participao dos tributos indiretos, que so os que no dependem da condio econmica do contribuinte. Desde 1991, os tributos indiretos representaram cerca de 60% da carga tributria. Isso se deve, fundamentalmente, aos impostos sobre o consumo, onde o ICMS estadual responsvel por metade do nus sobre o consumo. Reduzir a tributao sobre o consumo signica diminuir/zerar as alquotas do ICMS, mas tambm, no que ainda faltar, da Contribuio para Financiamento da Seguridade Social (Cons) e do Programa de Integrao Social (PIS) para os produtos da cesta bsica. No iria ocorrer perda de arrecadao, pois aumentaria a atividade econmica e a formalizao e reduziria a sonegao e inadimplncia. Alm disso, promoveria o crescimento do poder aquisitivo da populao, que passaria a comprar mais. Os tributos que incidem sobre o consumo esto matematicamente ligados aos preos. Um produto cujo preo, antes dos tributos, R$ 100,00, com o acrscimo do ICMS se for de 18%, que sua alquota mais geral , PIS e Cons, custar R$ 137,46. Ou seja, o ICMS responsvel por dois teros desse acrscimo! Vantagem da justia scal Para o pas ter desenvolvimento sustentvel, alm de bons fundamentos macroeconmicos, necessita de um mercado interno forte e em expanso. A m distribuio de renda e a regressividade tributria comprometem esses objetivos. Compete ao setor pblico a responsabilidade para solucionar esses problemas. Isso se faz via decises sobre a receita e despesa pblicas. Na receita, ao promover a reduo da regressividade tributria, com desonerao dos tributos indiretos, como o ICMS, que majoram o consumo popular, e as isenes/redues de tributos diretos, como o IPTU para imveis de pequeno valor. Na despesa, ao destinar maior parcela dos recursos oramentrios para atender as necessidades bsicas da populao. Essas polticas permitem ampliar e incorporar um maior contingente de consumidores, gerando maior consumo, produo e desenvolvimento econmico e social. A populao de mdia e baixa rendas contemplada pela ao governamental, ao priorizar seus interesses no oramento e na tributao. A populao de maior renda contemplada pelos frutos do desenvolvimento econmico e social, quando so gerados empregos e ganhos econmicos e nanceiros. Com maior justia scal, a segurana nas cidades e no campo melhorada, beneciando a todos. O horizonte da justia scal encontrar, sem dvida, barreiras e interesses divergentes, alm de esbarrar no conito federativo, pela disputa de

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receitas. A reforma do sistema tributrio deve avanar para reparar a injustia scal e permitir um maior desenvolvimento econmico e social ao pas. Se car na discusso interminvel do conito federativo entre governos federal, estaduais e municipais, querendo simplicar o ICMS para atender as grandes empresas, o contribuinte continuar sendo ignorado e a carga tributria seguir crescendo. preciso avanar na discusso da reforma tributria, mas o foco deve ser o contribuinte. Lei de Responsabilidade Fiscal e sanes scais e penais Esta seo trata da responsabilidade scal e das punies que podem ser aplicadas em caso de descumprimento da legislao em vigor. A Lei de Responsabilidade Fiscal1 3 (LRF) um marco na questo scal do pas e foi acompanhada cinco meses aps sua sano pela denominada Lei dos Crimes Fiscais1 4 (LCF). Sem esta ltima, dicilmente a LRF teria sucesso no processo de implantao nos primeiros anos de sua vigncia, pois comum legislaes que estabelecem regras a serem cumpridas pelo setor pblico, mas cuja desobedincia no implica em sano scal ou penal.
As transgresses s regras estabelecidas para a gesto scal podem ser punidas com sanes scais e penais. As primeiras so brandas, pois apenas impedem as transferncias voluntrias fora das reas sociais (de pouca expresso) e impedem a contratao de emprstimos, que j so raras h anos e representam apenas 1% da receita municipal (Khair, 2000, p. 40).

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Objetivos - A LRF estabeleceu normas de nanas pblicas visando: a) a ao planejada e transparente na gesto pblica; b) preveno de riscos e correo de desvios capazes de afetar o equilbrio scal; c) cumprimento de metas de resultado primrio (receitas menos despesas excluindo-se as nanceiras) e nominal (receitas menos despesas incluindo-se as nanceiras); d) obedincia a limites e condies para a renncia de receita, gerao de despesas, dvidas, operaes de crdito, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar. A LRF trouxe novas regras e exigncias para fortalecer o planejamento scal, a transparncia das contas pblicas, obrigando a divulgao nos meios eletrnicos de relatrios que apresentam o comportamento das receitas, des13. Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000. 14. Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000, a lei irm da LRF, que prev sanes penais ao descumprimento de algumas exigncias da LRF. Ela altera e acrescenta penas a casos no previstos nas legislaes, que punem as irregularidades no setor pblico.

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pesas, resultados e dvidas. Isso conduz a uma maior responsabilidade dos governantes, na gesto dos recursos pblicos, e facilita a compreenso e anlise das contas pblicas. Ela obrigou os entes federativos considerar riscos e corrigir desvios que possam alterar as receitas e despesas, que resultem em afastamento das metas de resultados. comum, ao longo da execuo oramentria, ocorrer a obrigao de pagamentos no previstos originalmente na pea oramentria. Os riscos, em alguns casos, podem ser estimados e considerados para efeito de previso com as demais despesas. J os desvios podem ocorrer com previses que se mostrem afastadas da realidade de quantidade, preos e custos, que variam ao longo do tempo e inuem nas compras, servios e obras, bem como nas receitas que podem car aqum das previses originais. As metas de resultados primrio e nominal, que constam do Anexo de Metas Fiscais, so xadas pelo Executivo a seu critrio, podendo, inclusive, ter valores negativos. A LRF no obriga que essas metas conduzam necessariamente a supervit. No caso da Unio, o resultado nominal tem sido de dcit, devido despesa com juros que supera o supervit primrio. A LRF criou restries renncia de receita e ampliao/criao de despesas, que venham a afetar o equilbrio scal, alm de por limites ao uso de Restos a Pagar15 que possam comprometer o incio do mandato dos governantes (herana scal). Abrangncia - Devem obedincia Lei os estados, o Distrito Federal e os municpios, compreendidos o Executivo (administrao direta, fundos, autarquias, fundaes e empresas estatais dependentes16), o Legislativo, o Judicirio e o Ministrio Pblico (MP). O Banco Central (BC) cou isento de qualquer responsabilidade scal. Apenas cou proibido, a partir de dois anos de entrada em vigor da lei, de emitir ttulos de dvida do Tesouro Nacional, mas a despesa com juros, que cria para o governo federal ao denir a Selic, no alcanada pela LRF . O BC deve apresentar, semestralmente, o impacto scal da poltica monetria, mas sem nenhuma sano quanto ao impacto. Metas scais - A LRF determinou a integrao, na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), do Anexo de Metas Fiscais, que estabelece metas anuais de
15. o montante de despesas empenhadas, mas no pagas ao final do ano. 16. So empresas pblicas que dependem, para seu funcionamento, de recursos do Tesouro.

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receitas, despesas, resultados nominal e primrio e da dvida, para os prximos trs exerccios. Contm ainda: a) avaliao do cumprimento das metas do ano anterior, demonstrativo das metas, com memria de clculo, evidenciando a consistncia destas com a poltica econmica nacional; b) evoluo do patrimnio lquido nos ltimos trs exerccios, com a origem e a aplicao dos recursos da alienao de ativos, avaliao da situao nanceira e atuarial dos regimes de previdncia social, do FAT, fundos pblicos e programas estatais de natureza atuarial; c) demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita, e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado17. Prev que se vericado, ao nal de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas, os trs poderes e o MP promovero, nos 30 dias subsequentes, limitao de empenho, segundo a LDO. Isso obriga que, pelo menos a cada dois meses, se verique se a previso do comportamento das receitas e despesas, no exerccio, poder cumprir as metas previstas na LDO e no oramento. Arrecadao - Segundo a LRF , constitui responsabilidade scal a instituio, previso e efetiva arrecadao de todos os tributos da competncia do ente, sendo vedada a transferncia voluntria para o descumprimento no caso dos impostos. As renncias, visando atender determinada nalidade como a desonerao de tributos para estimular setores da economia ou beneciar contribuintes, devem ser compensadas com o aumento de valor igual da receita do mesmo ou de outro tributo. A Lei n 8.429/921 8 , art. 10 X, pune quem for negligente na arrecadao de tributo ou renda, com a obrigao do ressarcimento do dano, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de at duas vezes o valor do dano, e proibio de contratar com o Poder Pblico, ou receber benefcios ou incentivos scais ou creditcios, pelo prazo de cinco anos. Previso de receita - As previses de receita consideraro: alteraes na legislao, inao, crescimento econmico e evoluo nos ltimos trs anos, com projeo para os dois seguintes, metodologia de clculo e premissas utilizadas.
17. So despesas correntes que tm impacto fiscal superior a dois exerccios. 18. Lei de 2 de junho de 1992. Dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo na administrao pblica direta, indireta ou fundacional, e d outras providncias.

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comum a ocorrncia de previses de receita visando adequ-la ao montante previsto de despesas. Isso ocorre, por exemplo, quando os rgos que compem o ente da federao fazem demandas que superam a receita, e os cortes no so sucientes para permitir que quem dentro do limite desejado. Essa prtica ca mais difcil de ser feita, pois as premissas das receitas devem ser apresentadas, bem como a memria de clculo que explica o valor da previso feita. O Executivo colocar disposio dos demais poderes e do MP, no mnimo 30 dias antes do prazo nal para envio da proposta oramentria, os estudos e as estimativas das receitas para o exerccio subsequente com as respectivas memrias de clculo. Ao exigir o envio prvio das receitas, obriga o Executivo a acomodar as despesas para cumprir as metas scais previstas na LDO. Renncia de receita - A renncia de receita dever estar acompanhada de estimativa do impacto oramentrio-nanceiro, no exerccio em que deva iniciar sua vigncia e nos dois seguintes, atender a LDO e a pelo menos uma das seguintes condies: I - demonstrao de que a renncia foi considerada na receita da Lei Oramentria Anual (LOA) e de que no afetar as metas de resultados scais; II - estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo mencionado, pelo aumento de receita, via elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio. Se o ato de concesso ou ampliao do incentivo ou benefcio decorrer da condio contida no inciso II, o benefcio s entrar em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso. Isto no se aplica s alteraes das alquotas dos impostos de importao, exportao, Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) e ao cancelamento de dbito cujo montante seja inferior aos dos respectivos custos de cobrana. Ao excepcionalizar esses impostos, a LRF permite ao governo federal us-los para as nalidades econmicas que visa alcanar. No estoque da dvida ativa dos entes, parte signicativa de casos so de pequena monta, cujo custo de cobrana pode superar o valor possvel de ser arrecadado. A eliminao desses casos pode permitir concentrar a cobrana e, com isso, acelerar o recebimento e a gesto da dvida ativa. A renncia no pode ser compensada com a reduo de despesa, como no caso da despesa obrigatria de carter continuado. Isso faz com que a receita tenha mais probabilidade de alcanar a previso oramentria, caso a deciso da desonerao no tenha sido prevista no oramento.

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Expanso de despesa - Sero consideradas no autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimnio pblico, a gerao de despesa ou assuno de obrigao que no atenda s exigncias para a criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental que acarrete aumento da despesa. Para realizar essas despesas necessrio: a) estimativa do impacto oramentrio-nanceiro no exerccio em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes; b) declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao com a Lei Oramentria Anual (LOA) e compatibilidade com o Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO). A LRF , art. 2, acrescenta ao Cdigo Penal a pena de recluso, de um a quatro anos, para quem ordenar despesa no autorizada por lei. Despesa Obrigatria e Carter Continuado (DOCC) - a despesa corrente que xa a obrigao legal de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios. O ato que cria a DOCC dever ter a estimativa do seu valor, demonstrar a origem dos recursos e comprovar que no afetar as metas de resultados scais, devendo seus efeitos nanceiros ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela reduo permanente de despesa. Ela no ser executada antes dessas medidas, as quais integraro o instrumento que a criar ou aumentar. A LRF parte do princpio que a introduo de nova despesa, que perdure por perodo superior a dois exerccios, poder causar a falta de recursos para o desempenho de programas de governo. como se estivesse numa situao de equilbrio scal que seria comprometido com a nova despesa, ou mesmo estando fora desse equilbrio, mas em situao decitria, a nova despesa agravaria o desempenho scal. A LRF no considerou que h a possibilidade de ocorrer elevaes de receitas, decorrentes do desenvolvimento da atividade econmica, que possam fazer frente DOCC. Essa possibilidade real, pois a arrecadao tende a acompanhar a atividade econmica, quando ocorre crescimento econmico. Despesa de pessoal (DP) - A DP no poder exceder 50% da Receita Corrente Lquida (RCL)19 para a Unio e 60% da RCL para estados e municpios, com a seguinte distribuio por Poder:
19. Somatrio das receitas tributrias, de contribuies, patrimoniais, industriais, agropecurias, de servios, transferncias correntes e outras receitas tambm correntes, deduzidos: a) na Unio, os valores transferidos aos estados e municpios por determinao constitucional ou legal, e as contribuies para a previdncia social do empregador, incidente sobre prestao de servio de terceiros e a contribuio previdncia feita pelo trabalhador, e tambm as contribuies para o Programa de Integrao Social (PIS); b) nos estados, as parcelas entregues aos municpios por determinao constitucional; e, c) na Unio,

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I - Unio: 2,5% para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas da Unio (TCU); 6% para o Judicirio; 40,9% para o Executivo; 0,6% para o MP; II Estados: 3% para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Estado (TCE); 6% para o Judicirio; 49% para o Executivo; e 2% para o MP; III - Municpios: 6% para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Municpio (TCM), quando houver; e 54% para o Executivo. nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da DP e no atenda: s exigncias para a criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental que acarrete aumento da despesa; exigncias para criao ou expanso de DOCC; o limite legal com pessoal inativo; e a expedio nos 180 dias anteriores ao nal do mandato. A LRF , em seu art. 2, acrescentou ao Cdigo Penal a punio com recluso de um a quatro anos, para quem aumentar a DP nos 180 dias anteriores ao nal do mandato ou da legislatura. A LRF xou os limites com base no que vinha ocorrendo nas despesas com pessoal nos poderes e no MP. O desenvolvimento das atividades, no setor pblico, envolve acompanhar a demanda e recuperar o atraso na adequao da oferta de servios e de infraestrutura s necessidades da populao e para o desenvolvimento da atividade econmica. Isso exige ampliao de despesas e de investimentos, gerando a necessidade de mais recursos humanos e materiais. A expanso dos investimentos ocasiona a necessidade de manuteno do patrimnio, ou seja, mais recursos humanos e materiais. A tendncia pode ser de elevao da DP em relao RCL, o que poderia levar a ajustar os percentuais dos limites estabelecidos. Por outro lado, h casos de gesto inadequada de recursos humanos ocasionando excesso de pessoal que poderia ser reduzido para atender aos limites da DP. A vericao do cumprimento dos limites ser realizada ao nal de cada quadrimestre. Se a DP exceder a 95% do limite, so vedados: aumento de vencimentos ou vantagens, salvo os derivados de sentena judicial ou de determinao legal ou contratual, ressalvada a reviso anual; criao de cargo, emprego ou funo; alterao de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; provimento de cargo pblico, admisso ou contratao de pessoal a qualquer ttulo, ressalvada a reposio decorrente de aposentadoria ou falecimento de
nos estados e nos municpios, a contribuio dos servidores para o custeio do seu sistema de previdncia e assistncia social e as receitas provenientes da compensao financeira entre diferentes sistemas de previdncia. A respeito da receita corrente lquida, ela ser apurada somando-se as receitas arrecadadas no ms em referncia e nos onze anteriores, excludas as duplicidades.

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servidores das reas de educao, sade e segurana; e hora extra, salvo no caso da convocao extraordinria do Legislativo e as situaes previstas na LDO. Se a DP ultrapassar os limites, o percentual excedente ter de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um tero no primeiro, adotando-se20: reduo de, no mnimo, 20% das despesas com cargos em comisso e funes de conana; e exonerao dos servidores no estveis. Se essas medidas no forem sucientes, o servidor estvel poder perder o cargo. No alcanada a reduo, no prazo estabelecido e enquanto perdurar o excesso, o ente no poder receber transferncias voluntrias21, obter garantia e contratar operaes de crdito. Essas restries tm aplicao imediata se a DP exceder o limite no primeiro quadrimestre do ltimo ano do mandato. Essa penalizao scal forte, pois o corte nas transferncias voluntrias podem afetar a consecuo de programas previstos no oramento ou provocar a descontinuidade daqueles em funcionamento. O art. 5 da LCF prev punio com multa de 30% dos vencimentos anuais do agente que deixar de ordenar ou promover, na forma e nos prazos da lei, a execuo de medida para a reduo do montante da despesa com pessoal que houver excedido a repartio por Poder do limite mximo. Seguridade - Nenhum benefcio ou servio relativo seguridade social poder ser criado, majorado ou estendido sem a indicao da fonte de custeio total e atendidas as exigncias para a criao ou expanso das DOCC. Fazem parte da seguridade social, a sade, a previdncia social, a assistncia social e o seguro desemprego, que tm oramentos prprios e separados do oramento scal, bem como tributos denidos pela Constituio Federal, no art. 195. Transferncia voluntria - Para poder receber a transferncia voluntria, o ente deve cumprir as seguintes exigncias estabelecidas pela LRF: a) existncia de dotao especca no oramento; b) despesa no destinada ao pagamento de pessoal; c) comprovao de adimplncia com o transferidor; d) cumprimento dos limites constitucionais relativos educao e sade; e) observncia dos limites das dvidas, operaes de crdito, de inscrio em RP e de DP; f) previso oramentria de contrapartida.

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20. Art. 169 da Constituio Federal. 21. Transferncia voluntria a entrega de recursos a outro ente, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que no decorra de determinao constitucional, legal ou os destinados ao Sistema nico de Sade (SUS).

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Essas vedaes no atingem as aes de educao, sade e assistncia social, para que a populao no seja punida em virtude da falta de cumprimento das normas pelo ente pblico. Essas trs reas so as mais importantes para atender a demanda social. A LRF , art. 4, introduziu o inciso XXIII ao Decreto Lei 201/672 2 prevendo pena de deteno de trs meses a trs anos, perda do cargo e inabilitao por cinco anos para cargo pblico, eletivo ou de nomeao, alm de reparao pelo dano causado, considerando crime de responsabilidade do Prefeito, sujeito ao julgamento do Poder Judicirio, independentemente do pronunciamento da Cmara realizar ou receber transferncia voluntria, em desacordo com limite ou condio estabelecida em lei. Setor Privado - A destinao de recursos para o setor privado dever ser autorizada por lei especca, atender s condies estabelecidas na LDO e estar prevista no oramento ou em seus crditos adicionais. Dvida - A LRF estabeleceu que at 2 de agosto de 2000, o presidente da Repblica submeter ao: a) Senado, proposta de limites para a dvida consolidada da Unio, estados e municpios, bem como a de limites e condies para as operaes de crdito e garantia; e, b) Congresso Nacional, projeto de lei que estabelea limites para a dvida mobiliria federal. Essa determinao foi cumprida, mas at hoje o Congresso Nacional por presso do Executivo no cumpriu com o estabelecimento de limites para a dvida mobiliria federal. Isso tem permitido a elevao contnua dessa dvida, deixando o BC livre para causar o impacto scal que desejar, pela prtica da poltica monetria de taxa bsica de juros elevada que resulta no aumento da dvida que deveria ser limitada. Se a dvida consolidada, mobiliria e de operaes de crdito ultrapassar o respectivo limite, ao nal de um quadrimestre, dever ser a ele reconduzida at o trmino dos trs subsequentes, reduzindo o excedente em pelo menos 25% no primeiro. Enquanto perdurar o excesso, estar proibido de realizar operao de crdito e obter resultado primrio necessrio reconduo da dvida ao limite, promovendo, entre outras medidas, limitao de empenho. Vencido o prazo, e enquanto perdurar o excesso, o ente car impedido de receber transferncias voluntrias. As restries sero aplicadas imediatamente se a dvida extrapolar o limite do primeiro quadrimestre do ltimo ano do mandato.
22. Decreto Lei de 27 de fevereiro de 1967. Dispe sobre os crimes de responsabilidade dos prefeitos e vereadores.

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A LCF , em seu art. 3, acrescentou o inciso 5 ao art. 10 da Lei n 1.079, de 10 de abril de 1950 (lei do colarinho branco), tratando como crime contra a lei oramentria o ato de no ordenar a reduo do montante da dvida consolidada nos prazos estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar o valor resultante da aplicao do limite mximo xado pelo Senado Federal. A infrao passvel da pena de perda do cargo, com inabilitao, at cinco anos, para o exerccio de qualquer funo pblica, imposta pelo Senado Federal nos processos contra o Presidente da Repblica ou Ministros de Estado, contra os Ministros do Supremo Tribunal Federal ou contra o Procurador Geral da Repblica. A LCF , art. 4, acrescentou ao DL 201/67, art. 1 XVI, a pena de deteno de trs meses a trs anos, perda do cargo e inabilitao por cinco anos para cargo pblico, eletivo ou de nomeao, sem prejuzo da reparao do dano causado para o Prefeito, sujeito ao julgamento do Poder Judicirio, independentemente do pronunciamento da Cmara deixar de ordenar a reduo da dvida consolidada, nos prazos de lei, quando ultrapassar o limite mximo xado pelo Senado. Emisso de ttulos pelo Banco Central - O banco no emitir ttulos da dvida pblica a partir de dois anos aps a publicao da Lei. O governo federal, no entanto, consegue burlar essa determinao, por meio do Tesouro Nacional, que emite os ttulos solicitados pelo BC para a realizao das operaes compromissadas23. Renanciamento - vedada a realizao de operao de crdito sob a forma de novao, renanciamento ou postergao de dvida contrada anteriormente. Essa limitao tem sido a garantia de no alterao das clusulas que foram estabelecidas no renanciamento das dvidas de estados e municpios. A LCF , art. 4, acrescentou o inciso XX ao art. 1 do DL 201/00, que prev a pena de deteno de trs meses a trs anos, perda do cargo e inabilitao por cinco anos para qualquer cargo pblico, eletivo ou de nomeao, sem prejuzo da reparao do dano causado ao Prefeito, sujeito ao julgamento do Poder Judicirio, independentemente do pronunciamento da Cmara ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realizao de operao de crdito com qualquer um dos demais entes da Federao, inclusive suas entidades da
23. Operaes com compromisso de recompra em data futura. O BC ao comprar dlares precisa emitir reais e, para enxugar a liquidez criada pela emisso, o Tesouro Nacional emite ttulos da dvida mobiliria federal no valor da operao de compra dos dlares.

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administrao indireta, ainda que na forma de novao, renanciamento ou postergao de dvida contrada anteriormente. Restos a pagar - vedado, nos ltimos oito meses do mandato, contrair obrigao de despesa que no possa ser cumprida integralmente no perodo, ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem a suciente disponibilidade de caixa para este efeito. Na determinao da disponibilidade de caixa sero considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar at o nal do exerccio. A LCF , art. 2, acrescentou ao Cdigo Penal pena de recluso de um a quatro anos para quem ordenar ou autorizar a assuno de obrigao, nos dois ltimos quadrimestres do mandato ou legislatura, cuja despesa no possa ser paga no mesmo exerccio nanceiro ou, caso reste parcela a ser paga no exerccio seguinte, que no tenha contrapartida suciente de disponibilidade de caixa. Essa vedao contribui para reduzir os restos a pagar, evitando a transmisso de compromissos2 4 para o primeiro ano de um novo mandato. Ocorre que possvel assumir o compromisso at a vspera da vedao, com despesas que podero ultrapassar o nal do exerccio. A LRF deixou de fazer a vedao para os demais anos que no o do nal do mandato, o que pode levar ao acmulo de restos a pagar que podero impactar o novo mandato. Manuteno e nalizao - A LOA s incluir novos projetos aps o atendimento adequado queles em andamento e contempladas as despesas de conservao do patrimnio pblico. O Executivo encaminhar ao Legislativo, at o envio da LDO, relatrio evidenciando esse cumprimento. Essa determinao da LRF procura levar o ente a cuidar da manuteno do patrimnio pblico e dar sequncia execuo dos projetos em andamento. A Lei 8.429/92, art. 10 X, estabeleceu a pena de ressarcimento do dano, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de at duas vezes o valor do dano, alm da proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos scais ou creditcios, pelo prazo de cinco anos a quem agir negligentemente na conservao do patrimnio pblico. Transparncia e controle - Ser dada ampla divulgao, inclusive pela
24. A interpretao comumente dada a compromisso a assuno de responsabilidade do ente perante terceiro para a consecuo do ato que ir gerar a despesa.

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Internet, para: o PPA, a LDO, a LOA, prestaes de contas, parecer prvio, Relatrio Resumido da Execuo Oramentria (RREO), Relatrio de Gesto Fiscal (RGF) e suas verses simplicadas. Essa transparncia ser assegurada mediante o incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante a elaborao e discusso do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria Anual. As contas caro disponveis durante o exerccio, no Legislativo e no rgo tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao pblicas. A prestao de contas da Unio conter demonstrativos do Tesouro Nacional e das agncias nanceiras ociais de fomento, includo o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), especicando os emprstimos e nanciamentos concedidos com recursos dos oramentos e, no caso das agncias nanceiras, avaliao do impacto scal de suas atividades. A avaliao do impacto scal das agncias nanceiras, especialmente o BNDES, receptor de emprstimos vultosos do Tesouro Nacional, que ampliou o endividamento federal para emprestar os recursos, no est ocorrendo. A edio de normas gerais para consolidao das contas caber ao rgo central de contabilidade da Unio, enquanto no implantado o Conselho de Gesto Fiscal. Este conselho at agora no foi constitudo, em razo da proposta de criao permanecer engavetada no Congresso Nacional. A Administrao manter sistema de custos que permita a avaliao e o acompanhamento da gesto. Essa determinao no est sendo cumprida. A Unio promover, at 30 de junho, a consolidao por esfera de governo, das contas dos entes relativas ao exerccio anterior e a sua divulgao pela Internet. As contas devero ser encaminhadas para a Unio at 31 de maio pelos estados, e 30 de abril pelos municpios. O descumprimento dos prazos impedir que o ente receba transferncias voluntrias e contrate operaes de crdito. O Relatrio Resumido da Execuo Oramentria (RREO) abranger todos os Poderes e o MP, ser publicado at 30 dias aps o encerramento de cada bimestre, e composto de balano oramentrio e demonstrativo detalhado da execuo e previso das receitas e despesas. O descumprimento do prazo impedir, at que a situao seja regularizada, o recebimento de transferncias voluntrias e contratao de operaes de crdito. Ao nal de cada quadrimestre ser emitido o Relatrio de Gesto Fiscal (RGF), assinado pelo Chefe do Executivo, Presidente e membros da Mesa Diretora do Legislativo, Presidente de Tribunal e membros de Conselho de Administrao e Chefe do MP e pelas autoridades responsveis pela administrao nanceira e pelo controle interno.

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O RGF conter o comparativo com os limites desta LC, indicao das medidas corretivas, se ultrapassado qualquer um dos limites, demonstrativos do ltimo quadrimestre, das disponibilidades de caixa e da inscrio em Restos a Pagar em 31 de dezembro. O relatrio ser publicado at 30 dias aps o encerramento do perodo a que corresponder, inclusive pela Internet, e o descumprimento do prazo impede, at que a situao seja regularizada, que o ente receba transferncias voluntrias e contrate operaes de crdito. O Relatrio Reduzido de Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal devero ser elaborados de forma padronizada, segundo modelos do Conselho de Gesto Fiscal. A LCF , art. 5, estabeleceu pena de multa de 30% dos vencimentos anuais do agente que deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o Relatrio de Gesto Fiscal, nos prazos e condies da lei. O Legislativo, diretamente ou com o auxlio do Tribunal de Contas (TC), e o sistema de controle interno de cada Poder e do MP, scalizaro o cumprimento das normas desta LC, com nfase no que se refere ao alcance das metas, limites e condies para operaes de crdito e inscrio em Restos a Pagar, medidas adotadas para o retorno da DP e da dvida consolidada aos respectivos limites, destinao de recursos da alienao de ativos e cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais. O TC alertar quando constatar a possibilidade de ocorrncia de limitao de empenho, que a DP, dvida, operaes de crdito e concesso de garantia se encontram acima de 90% dos respectivos limites, que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do limite e fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indcios de irregularidades na gesto oramentria. Compete ainda aos TCs vericar os clculos dos limites da DP. Conselho de Gesto Fiscal (CGF) - A LRF atribuiu ao CGF o acompanhamento e a avaliao da poltica e da operacionalidade da gesto scal. Esse conselho dever ser formado por representantes de todos os Poderes e esferas de Governo, do MP e de entidades tcnicas representativas da sociedade. O conselho instituir formas de premiao aos titulares de Poder, que alcanarem resultados meritrios em suas polticas de desenvolvimento social, com a prtica de uma gesto scal pautada pelas normas desta LC. Infelizmente, este conselho no saiu do papel e a proposta para sua constituio e funcionamento encontra-se engavetada no Congresso Nacional. A LRF estabeleceu a regra para o enquadramento da dvida. O Poder ou rgo cuja DP em 1999 estiver acima dos limites estabelecidos, dever

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se enquadrar em at dois exerccios, eliminando o excesso, gradualmente, razo de, pelo menos, 50% ao ano. Enquanto perdurar o excesso, o ente no poder receber transferncias voluntrias, obter garantia e contratar operaes de crdito. Punio - As infraes desta LC sero punidas segundo o Cdigo Penal; a Lei no 1.079/50 (lei do colarinho branco); o Decreto- Lei no 201/67 (crimes de responsabilidade para prefeitos e vereadores); a Lei no 8.429/92 (casos de enriquecimento ilcito); e demais normas da legislao pertinente.

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ESTaTUTO Da CIDaDE (EC) - LEI N 10.257 DE 10 DE JULHO DE 2001


O

Esse estatuto visa a ordenao racional do solo urbano e trouxe novas possibilidades de gerar recursos para o setor pblico, pelo uso e ocupao do solo. Estabeleceu, entre outras coisas, a exigncia de Plano Diretor para municpios com mais de 20 mil habitantes. Esses novos recursos iro se somar aos existentes, permitindo ampliar as aes de governo. O potencial de recursos nanceiros que podero ser apropriados pelo Poder Pblico depende das reas a serem denidas no Plano Diretor, passveis de utilizao pelos diversos instrumentos de poltica urbana previstos no EC. A seguir so sinteticamente apresentadas as possibilidades de novos recursos. IPTU Progressivo no Tempo importante distinguir o IPTU progressivo sobre o valor venal do imvel, deste progressivo no tempo. O primeiro tem carter somente scal e visa justia scal. O segundo tem carter extrascal e corresponde a uma punio, para induo do proprietrio do imvel a dar a ele a destinao socialmente prevista, nos termos do plano diretor e do plano urbanstico local. Poder ser utilizado, em caso de descumprimento das condies e dos prazos previstos para o parcelamento, a edicao ou a utilizao compulsria do solo urbano no edicado, subutilizado ou no utilizado. Nesta situao, o ente da federao poder proceder sua aplicao, mediante a majorao da alquota pelo prazo de cinco anos consecutivos, sendo que o valor da alquota a ser aplicado a cada ano no exceder a duas vezes a do ano anterior, respeitada a alquota mxima de 15%. Caso a obrigao de parcelar, edicar ou utilizar no esteja atendida em cinco anos, o ente da federao manter a cobrana pela alquota mxima, sendo vedada a concesso de isenes ou de anistia relativas tributao progressiva (art. 7).

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Emisso de ttulos Decorridos cinco anos de cobrana do IPTU progressivo sem o cumprimento da obrigao de parcelamento, edicao ou utilizao, o ente da federao poder desapropriar o imvel, com pagamento em ttulos da dvida pblica, autorizados pelo Senado com resgate at 10 anos, em prestaes anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais de 6% ao ano (art. 8). Outorga onerosa do direito de construir O EC prev duas importantes possibilidades de gerao de recursos, por meio da outorga onerosa do direito de construir, e contrapartida a ser prestada pelo benecirio, devendo o Plano Diretor xar reas nas quais: 1) o direito de construir poder ser exercido acima do coeciente de aproveitamento relao entre a rea edicvel e a rea do terreno (art. 28); e 2) possa ser permitida alterao de uso do solo (art. 29). Operaes urbanas um dos principais instrumentos para a gerao de recursos e depende para a sua viabilizao de lei municipal especca, baseada no Plano Diretor, que delimitar rea para aplicao de operaes urbanas consorciadas - conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo Poder Pblico, com a participao dos proprietrios, moradores, usurios permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcanar em uma rea transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental (art. 32). Podero ser previstas nas operaes urbanas consorciadas, entre outras medidas: a) a modicao de ndices e caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do solo e subsolo, bem como alteraes das normas edilcias, considerado o impacto ambiental delas decorrente; e, b) a regularizao de construes, reformas ou ampliaes executadas em desacordo com a legislao vigente (art. 32). A lei que aprovar a operao urbana consorciada poder prever a emisso pelo municpio de certicados de potencial adicional de construo, que sero alienados em leilo ou utilizados diretamente no pagamento das obras necessrias prpria operao. Esses certicados sero livremente negociados, mas conversveis em direito de construir unicamente na rea objeto da operao (art. 34). Transferncia do direito de construir Lei municipal, baseada no Plano Diretor, poder autorizar o proprietrio de imvel urbano a exercer em outro local, ou alienar o direito de construir,

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quando o referido imvel for considerado necessrio para ns de: a) implantao de equipamentos urbanos e comunitrios; b) preservao, quando o imvel for considerado de interesse histrico, ambiental, paisagstico, social ou cultural; e, c) servir a programas de regularizao fundiria, urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda e habitao de interesse social. Consrcio imobilirio Poder ser facultada ao proprietrio de rea atingida pelo parcelamento, a edicao ou a utilizao compulsria do solo urbano, a requerimento deste o estabelecimento de consrcio imobilirio, como forma de viabilizao nanceira do aproveitamento do imvel. Considera-se consrcio imobilirio a forma de viabilizao de planos de urbanizao ou edicao, por meio do qual o proprietrio transfere ao Poder Pblico seu imvel e, aps a realizao das obras, recebe, como pagamento, unidades imobilirias devidamente urbanizadas ou edicadas, cujo valor ser correspondente ao valor do imvel antes da execuo das obras (art. 46). Essas so as vrias alternativas introduzidas pelo EC, que, aps a criao do Plano Diretor, poder contribuir ao uso racional do solo urbano e, ao mesmo tempo, propiciar novos recursos disposio dos governos municipais.

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CAPTULO 3
INDICADORES FISCAIS

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CaPITULO TRS

INDICaDOREs FIsCaIs

Para avaliar as contas pblicas so usados principalmente quatro indicadores. Dois medem o uxo de recursos, que so o supervit primrio (receitas menos despesas, excluindo-se as nanceiras1 ) e o resultado nominal (receitas menos despesas, incluindo as nanceiras). Dois medem o estoque de valores, que so a dvida lquida e dvida bruta. A dvida lquida a dvida bruta menos os haveres nanceiros2 . Algumas anlises no pas, de cunho mais monetarista, olham somente o resultado primrio, que no leva em considerao as despesas com juros. O que pode levar a concluses erradas, pois resultados primrios maiores podem no signicar resultados nominais melhores e vice versa. Por outro lado, polticas governamentais de emprstimos do Tesouro Nacional para os bancos pblicos (BNDES, Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal), com vistas a potenciar sua ao, podem conter taxas de juros subsidiadas, o que no reduz a dvida lquida, mas amplia a dvida bruta e depois a lquida, pelo descasamento entre as taxas de juros. A seguir avaliado cada indicador.

SUPERvIT PRIMRIO
o indicador mais difundido pela mdia e nas anlises sobre as contas pblicas. Costumam deni-lo como a economia para pagar os juros da dvida

1. Envolvem o resultado lquido entre receitas financeiras e despesas financeiras. 2. a soma da disponibilidade financeira (saldo de caixa e bancos) com os valores de emprstimos e outros valores a receber, no curto prazo.

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pblica. Os que usam esta denio, normalmente o fazem sem atentar para o fato de que essa economia pode ser maior ou menor dependendo da taxa de juro que incide sobre a dvida pblica, ou ainda que essa dvida pode ser paga tambm com a emisso monetria. No Brasil, a dvida pblica fortemente inuenciada pelos juros e esses pela taxa bsica de juros (Selic), mantida historicamente elevada, como antdoto para combater a inao. Ao ser mantida elevada, a taxa atrai o capital especulativo internacional em busca de ganhos nanceiros, contribuindo para valorizar o real, tornando as importaes mais baratas e dicultando as exportaes. a ncora cambial, instrumento usado para o combate da inao. At o nal de 1998, no era usado esse conceito de resultado primrio. Com a ameaa de estouro nas contas pblicas e do no pagamento da dvida externa, o Brasil foi buscar socorro no Fundo Monetrio Internacional (FMI), que para salvar o pas exigiu condies para garantir a recuperao do valor emprestado; entre elas, a constituio de supervits primrios elevados. No primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso, o supervit primrio tinha sido negativo em 0,2% do PIB. Com a imposio de condies scais restritivas pelo FMI, os supervits primrios foram crescendo. O Quadro 3.1 apresenta a evoluo do supervit primrio da Unio, estados, municpios e estatais.

Quadro 3.1 Composio do Supervit Primrio


2002 - 2012 (em % do PIB)
Ano 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Mdia Estados e Municpios 0,72 0,81 0,90 0,99 0,83 1,12 1,01 0,65 0,55 0,80 0,49 0,81 Estatais 0,34 0,18 0,12 0,20 0,20 -0,05 0,06 0,04 0,06 0,07 -0,06 0,11 Governo Central 2,16 2,28 2,70 2,60 2,17 2,23 2,35 1,31 2,09 2,25 1,96 2,19 Setor Pblico 3,22 3,27 3,72 3,79 3,20 3,31 3,42 2,00 2,70 3,11 2,38 3,10

Fonte: Banco Central. Elaborao: Amir Khair. Obs.: Valores sem a desvalorizao cambial; Estatais sem Petrobras e Eletrobras.

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O supervit primrio do setor pblico foi crescente at 2005, quando atingiu seu valor mximo de 3,79% do PIB. A partir de 2006 at 2008 voltou ao nvel de 2002-2003. Com a crise internacional, a poltica estimulou a demanda via maiores despesas no governo federal, reduzindo-o. Voltou, no entanto, a crescer novamente at 2011, e caiu para 2,38% do PIB em 2012, quando a economia perdeu o impulso que tinha tido em 2010, devido ao p no freio do governo federal na maior parte do ano de 2011, temendo a inao que subia em todo o mundo, puxada principalmente pelas commodities. Esse freio acabou por contaminar 2012, pois as restries impostas em 2011 pelas medidas macroprudenciais que encareceram o crdito, s foram retiradas no nal de 2011, mas o estrago j estava feito. Na mdia do perodo, o setor pblico praticou um supervit primrio de 3,1% do PIB. O que inui mais no resultado o Governo Central (Tesouro Nacional mais Banco Central), que, em mdia no perodo, atingiu 2,2% do PIB. At 2008, os estados e municpios vinham mantendo um supervit primrio prximo a 1% do PIB. A partir de 2009, caiu para o nvel de 0,6% do PIB, dentro do esforo do governo para reativar a economia, ao permitir maior endividamento aos estados para deslanchar investimentos em obras. Na mdia do perodo, contriburam com um supervit primrio de 0,8% do PIB. As empresas estatais, excluindo Petrobras e Eletrobras, pouco contriburam para o resultado primrio, cando na mdia do perodo em 0,1% do PIB. O Quadro 3.2 (ver prxima pgina) apresenta a participao dos diversos entes no total do supervit primrio. O Governo Central contribuiu, em mdia no perodo, com 70,6% do total do setor pblico; os estados e municpios com 26,0%; e as empresas estatais com 3,4%. Nos ltimos trs anos, elevou sua participao atingindo o mximo de 82,4%, em 2012. Juros Os juros so a pedra no sapato das nanas pblicas; consequncia da liberdade concedida, ao Banco Central, de xar a taxa bsica de juros (Selic) muito acima da mdia dos pases emergentes. O Quadro 3.3 (ver prxima pgina) apresenta a composio e evoluo dos juros. Os juros impactaram as nanas pblicas acima de 7% do PIB at 2005, passando a cair gradualmente at o mnimo registrado em 2012, como decorrncia da queda da Selic. Em mdia, no perodo, representou 6,3% do PIB, com o Governo Central em 4,3% do PIB; os estados e municpios com 1,9% do PIB; e as empresas estatais com 0,1% do PIB.

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Quadro 3.2 Participao no Supervit Primrio


2002 - 2012 (em % do total)
Ano 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Mdia Estados e Municpios 22,4 24,8 24,2 26,1 25,9 33,8 29,5 32,5 20,4 25,7 20,6 26,0 Estatais 10,6 5,5 3,2 5,3 6,3 -1,5 1,8 2,0 2,2 2,3 -2,5 3,4 Governo Central 67,1 69,7 72,6 68,6 67,8 67,4 68,7 65,5 77,4 72,3 82,4 70,6 Setor Pblico 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

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Fonte: Banco Central. Elaborao: Amir Khair. Obs.: Valores sem a desvalorizao cambial; Estatais sem Petrobras e Eletrobras.

Quadro 3.3 Composio dos Juros


2002 - 2012 (em % do PIB)
Ano 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Mdia Estados e Municpios -4,20 -2,40 -2,65 -1,25 -1,53 -1,60 -2,17 -0,58 -1,81 -1,28 -1,45 -1,90 Estatais -0,62 -0,17 0,12 -0,11 0,01 -0,03 -0,12 -0,07 -0,07 -0,08 -0,06 -0,11 Governo Central -2,84 -5,94 -4,09 -6,00 -5,31 -4,48 -3,17 -4,63 -3,30 -4,35 -3,35 -4,31 Setor Pblico -7,66 -8,51 -6,62 -7,36 -6,83 -6,11 -5,46 -5,28 -5,18 -5,71 -4,86 -6,33

Fonte: Banco Central. Elaborao: Amir Khair. Obs.: Valores sem a desvalorizao cambial; Estatais sem Petrobras e Eletrobras.

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Nota-se forte impacto em 2002, nos estados e municpios, quando os juros chegaram a atingir 4,2% do PIB. Esse foi o nico ano que superou o impacto do Governo Central. O Quadro 3.4 apresenta a participao dos diversos entes nas despesas com juros.

Quadro 3.4 Participao nos Juros


2002 - 2012 (em % do total)
Ano 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Mdia Estados e Municpios 54,8 28,2 40,0 17,0 22,4 26,2 39,7 11,0 34,9 22,4 29,8 30,1 Estatais 8,1 2,0 -1,8 1,5 -0,1 0,5 2,2 1,3 1,4 1,4 1,2 1,7 Governo Central 37,1 69,8 61,8 81,5 77,7 73,3 58,1 87,7 63,7 76,2 68,9 68,2 Setor Pblico 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

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Fonte: Banco Central. Elaborao: Amir Khair. Obs.: Valores sem a desvalorizao cambial; Estatais sem Petrobras e Eletrobras.

No perodo considerado, o Governo Central respondeu por 68,5% das despesas com juros do setor pblico, cando os estados e municpios com 30,1% e as empresas estatais com 1,7% (ver Quadro 3.5 na prxima pgina). O Brasil perde somente para a Islndia, como pas que tem a mais alta despesa com juros na comparao com os pases da OCDE e da Amrica Latina.

RESULTaDO NOMINaL
o principal indicador das nanas pblicas, pois considera a diferena entre todas as receitas e todas as despesas, inclusive nanceiras. pouco considerado nas anlises sobre nanas pblicas. Talvez, seja uma forma de esconder o peso dos juros nas contas pblicas e permitir que continue sendo adotada pelo Banco Central a taxa Selic, uma das mais altas do mundo, para controlar a inao. O Quadro 3.6 apresenta a evoluo ocorrida entre 2002 e 2012.

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Quadro 3.5 Juros no Setor Pblico


2011 (em % do PNB)
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 Pas Islndia Brasil Itlia Grcia Hungria Portugal Irlanda Israel Blgica Canad Turquia Reino Unido Frana Polnia Espanha ustria Colmbia Alemanha Japo Nova Zelndia Dinamarca Holanda EUA Mxico Finlndia Repblica Tcheca Argentina Coria do Sul Sucia Sua Austrlia Noruega Luxemburgo Chile Juros 6,2 5,7 5,5 5,0 4,8 4,8 4,4 4,1 3,8 3,3 3,2 3,1 2,9 2,9 2,9 2,8 2,7 2,6 2,4 2,3 2,0 2,0 1,7 1,7 1,5 1,5 1,5 1,3 1,1 1,1 1,1 1,0 0,5 0,5

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Fonte: OECD, CEPAL, RFB, S&P. Elaborao e Projeo: Bradesco.

CaPITULO TRS

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Quadro 3.6 Composio do Resultado Nominal


2002 - 2012 (em % do PIB)
Ano 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Mdia Estados e Municpios -3,48 -1,59 -1,75 -0,25 -0,70 -0,48 -1,16 0,06 -1,27 -0,48 -0,96 -1,10 Estatais -0,29 0,01 0,24 0,09 0,21 -0,08 -0,06 -0,03 0,00 -0,01 -0,12 0,00 Governo Central -0,68 -3,66 -1,39 -3,41 -3,14 -2,24 -0,82 -3,31 -1,21 -2,11 -1,39 -2,12 Setor Pblico -4,45 -5,24 -2,90 -3,58 -3,63 -2,80 -2,04 -3,28 -2,48 -2,61 -2,47 -3,23

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Fonte: Banco Central. Elaborao: Amir Khair. Obs.: Valores sem a desvalorizao cambial; Estatais sem Petrobras e Eletrobras.

A mdia, no perodo considerado, apresentou um dcit nominal de 3,2% do PIB, sendo de 2,1% no Governo Central, 1,1% nos estados e municpios e zero (equilbrio) nas empresas estatais. Nos anos de 2002 e 2003, girou em torno de 5% do PIB, caracterizando anos difceis para a economia, marcados pela transio de governo, que para adquirir credibilidade junto ao mercado, ampliou a taxa bsica de juros, j elevada em 2002. Girou em torno de 3% do PIB, entre 2004 e 2009. E, a partir de 2010, cou abaixo de 3% do PIB, tendo atingido o melhor resultado em 2012 na srie analisada. O Quadro 3.7 (ver pgina seguinte) apresenta a participao dos entes no resultado nominal. Na mdia do perodo, o Governo Central foi responsvel por 65,8% do dcit do setor pblico, cabendo aos estados e municpios 34,0%. So marcantes os anos de 2002, 2008 e 2009. Em 2002 e 2008, os estados tiveram o pior desempenho scal em relao ao Governo Central. Em 2009, devido ao esforo para enfrentar a crise internacional, o dcit se concentrou no Governo Central. Resultado primrio, juros e resultado nominal O Quadro 3.8 (na pgina seguinte) permite analisar a evoluo das contas pblicas, a partir dos seus componentes descritos.

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Quadro 3.7 Participao no Resultado Nominal


2002 - 2012 (em % do total)
Ano 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Mdia Estados e Municpios 78,2 30,3 60,3 7,0 19,3 17,1 56,9 -1,8 51,2 18,4 38,9 34,0 Estatais 6,5 -0,2 -8,3 -2,5 -5,8 2,9 2,9 0,9 0,0 0,4 4,9 0,1 Governo Central 15,3 69,8 47,9 95,3 86,5 80,0 40,2 100,9 48,8 80,8 56,3 65,8 Setor Pblico 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

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Fonte: Banco Central. Elaborao: Amir Khair. Obs.: Valores sem a desvalorizao cambial; Estatais sem Petrobras e Eletrobras.

Quadro 3.8 Composio do Resultado Nominal no Setor Pblico


2002 - 2012 (em % do PIB)
Ano 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Mdia Resultado Primrio 3,22 3,27 3,72 3,79 3,20 3,31 3,42 2,00 2,70 3,11 2,38 3,10 Juros -7,66 -8,51 -6,62 -7,36 -6,83 -6,11 -5,46 -5,28 -5,18 -5,71 -4,86 -6,33 Resultado Nominal -4,45 -5,24 -2,90 -3,58 -3,63 -2,80 -2,04 -3,28 -2,48 -2,61 -2,47 -3,23

Fonte: Banco Central. Elaborao: Amir Khair. Obs.: Valores sem a desvalorizao cambial; Estatais sem Petrobras e Eletrobras.

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O quadro mostra que todo esforo scal, trazido pelo supervit primrio, insuciente para atender aos juros do setor pblico, o que eleva a dvida pblica a cada ano. Na mdia do perodo, ocorreu um dcit de 3,2% do PIB, onde o supervit primrio alcanou 3,1% do PIB, e os juros 6,3% do PIB. Em nenhum ano ocorreu equilbrio nas contas pblicas. A responsabilidade disso do Banco Central, que mantm a taxa bsica de juros elevada no confronto internacional. O Quadro 3.9 apresenta a participao relativa na composio do resultado nominal. No perodo considerado, a contribuio mdia do supervit primrio de 96,2% insuciente para fazer frente aos 196,1% do rombo dos juros.

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Quadro 3.9 Participao no Resultado Nominal no Setor Pblico


2002 - 2012 (em % do total)
Ano 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Mdia Resultado Primrio 72,4 -62,4 -128,3 -105,9 -88,2 -118,2 -167,6 -61,0 -108,9 -119,2 -96,4 -96,2 Juros -172,1 -162,4 -228,3 -205,6 -188,2 -218,2 -267,6 -161,0 -208,9 -218,8 -196,8 196,1 Resultado Nominal 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: Banco Central. Elaborao: Amir Khair. Obs.: Valores sem a desvalorizao cambial; Estatais sem Petrobras e Eletrobras.

Dvida lquida A dvida lquida o resultado da dvida bruta, abatida dos haveres nanceiros. Tem se tornado, nos ltimos anos, um indicador que pode levar a erro na avaliao da sade scal do setor pblico. A poltica adotada pelo governo federal, a partir de 2009, com mega-transferncias ao BNDES e, principalmente, as chamadas operaes compromissadas feitas pelo Banco Central, causam forte elevao do montante de juros do governo federal, pois para isso o gover-

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no se endivida com taxas de juros dos ttulos que emite o BNDES para taxas balizadas pela taxa de juros de longo prazo (TJLP), e o Banco Central aplica os dlares das reservas internacionais, principalmente, em ttulos de longo prazo do Tesouro Americano, que rendem prximo a zero. H, assim, um verdadeiro assalto aos cofres pblicos e, isso no parece preocupar o governo federal, que continua ampliando essas operaes. O Quadro 3.10 apresenta a evoluo ocorrida na dvida lquida, entre 2002 e 2012.

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Quadro 3.10 Composio da Dvida Lquida


2002 - 2012 (em % do PIB)
Ano 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Mdia Estados e Municpios 17,63 19,82 18,63 18,08 16,30 15,36 14,03 13,68 12,55 11,96 11,45 11,80 Estatais 2,77 2,60 2,16 1,54 1,20 0,86 0,82 0,82 0,73 0,63 0,60 0,65 Governo Central 31,62 37,95 34,05 30,98 30,93 31,05 30,69 24,02 28,79 26,55 24,36 22,76 Setor Pblico 52,02 60,38 54,83 50,61 48,44 47,27 45,53 38,53 42,07 39,15 36,41 35,21

Fonte: Banco Central. Elaborao: Amir Khair. Obs.: Valores sem a desvalorizao cambial; Estatais sem Petrobras e Eletrobras.

Essa dvida atingiu o mximo em 2003, devido ao impacto da troca de governos, junto com uma situao scal desfavorvel. Posteriormente, passou queda contnua, com exceo dos anos de 2010 e 2011. No nvel atual, pode parecer que as nanas pblicas esto melhorando, mas no o que mostra a dvida bruta a ser analisada a seguir. O Quadro 3.11 mostra a participao relativa dos entes nessa dvida. Dvida bruta o melhor indicador sobre a dvida, tendo a vantagem de no mascarar a diferena de taxas de juros, praticada pela dvida e a obtida pela taxa de aplicao da dvida bruta, que inferior.

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Quadro 3.11 Participao na Dvida Lquida


2002 - 2012 (em % do total)
Ano 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Mdia Estados e Municpios 33,9 32,8 34,0 35,7 33,6 32,5 30,8 35,5 29,8 30,5 31,4 33,5 Estatais 5,3 4,3 3,9 3,0 2,5 1,8 1,8 2,1 1,7 1,6 1,7 1,8 Governo Central 60,8 62,9 62,1 61,2 63,9 65,7 67,4 62,3 68,4 67,8 66,9 64,7 Setor Pblico 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

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Fonte: Banco Central. Elaborao: Amir Khair. Obs.: Valores sem a desvalorizao cambial; Estatais sem Petrobras e Eletrobras.

O Quadro 3.12 apresenta a dvida bruta no perodo 2006-2012, com a metodologia que exclui a Petrobras e Eletrobras. Infelizmente, a dvida com essas estatais elevada devido s restries de preos e tarifas impostas pelo governo a essas empresas.

Quadro 3.12 Composio da Dvida Bruta


2002 - 2012 (em % do PIB)
Ano 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Mdia Estados 0,80 0,65 0,77 0,83 1,00 1,10 1,60 0,97 Municpios 0,20 0,19 0,22 0,23 0,24 0,30 0,35 0,25 Estatais 0,86 0,82 0,82 0,73 0,63 0,60 0,65 0,73 Governo Central 54,55 56,32 55,60 59,12 51,48 52,15 56,10 55,04 Setor Pblico 56,41 57,97 57,41 60,92 53,35 54,15 58,69 56,99

Fonte: Banco Central. Elaborao: Amir Khair. Obs.: Valores sem a desvalorizao cambial; Estatais sem Petrobras e Eletrobras.

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A dvida bruta vem crescendo desde 2010, por decises do governo de fornecer recursos ao BNDES e suportar as danosas operaes compromissadas do Banco Central. No nal de 2006, essas operaes foram responsveis por 6% da dvida bruta, que foi crescendo sempre. Em 2012, atingiram 20%, e em maio de 2013, ltimo dado disponvel, saltaram para 26%. O BNDES representa atualmente 14% da dvida bruta. Assim, a poltica adotada para essas duas nalidades compromete 40% da dvida bruta do setor pblico. Se isso no tivesse ocorrido, a dvida do setor pblico seria bem menor. O Quadro 3.13 apresenta a participao dos entes na composio da dvida bruta. Nota-se a forte participao do Governo Central absorvendo a maior parte dessa dvida.

Quadro 3.13 Participao na Dvida Bruta


2002 - 2012 (em % do PIB)
Ano 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Mdia Estados 1,42 1,12 1,34 1,37 1,88 2,04 2,72 1,69 Municpios 0,36 0,33 0,39 0,38 0,45 0,55 0,59 0,43 Estatais 1,52 1,41 1,43 1,20 1,19 1,11 1,10 1,28 Governo Central 96,70 97,15 96,84 97,04 96,48 96,30 95,58 96,59 Setor Pblico 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

Fonte: Banco Central. Elaborao: Amir Khair. Obs.: Valores sem a desvalorizao cambial; Estatais sem Petrobras e Eletrobras.

PLaNEJaMENTO
Teoricamente, uma estratgia de desenvolvimento passa, necessariamente, pela considerao do estgio em que se encontra o pas, em seus mltiplos aspectos (o estado da arte), o reconhecimento do potencial humano e material existente, o conjunto de prticas de transformao (as polticas) para atingir o maior desenvolvimento humano, social, ambiental, poltico e econmico (os objetivos). So mudanas a serem construdas de forma dinmica e que remetem a um projeto estratgico e articulado entre as vrias polticas de Estado e a sociedade. No existe um modelo pronto e acabado para alcanar

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os ns almejados, mas um processo suportado pela realidade poltica e social em mutao (Khair, 2009, p. 60-61).

Essas so premissas importantes a se levar em conta no planejamento das aes do Estado, para o melhor atendimento das necessidades da sociedade. O conceito de planejamento no pode ser considerado como um instrumento de ao de governo, mas sim dependente da estratgia de desenvolvimento do pas. Planejar a ao governamental o primeiro passo para se obter bons resultados, dando resposta s demandas da populao. Em geral, porm, isso pouco ocorre. O mais comum trabalhar o curto prazo e executar as rotinas de despesas, como saldar a folha de pagamento dos servidores, os encargos sociais, as contas das concessionrias (gua e esgoto, energia eltrica e comunicaes), os materiais de consumo, os servios de terceiros, juros etc. O planejamento no setor pblico deve obedecer a regras estabelecidas pela Constituio Federal (CF) e pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). O planejamento pode ocorrer partindo de um conjunto de aes, que contemplem as promessas de campanha e/ou outras reivindicaes da populao, que podem ser expressas por pesquisas e/ou pela participao direta em assembleias de Oramento Participativo (OP). Uma forma possvel de planejamento converter todas as promessas eleitorais em metas quanticveis fsica e de valor , e distribuir a realizao destas pelo tempo de durao do mandato de quatro anos. Essas metas podem envolver a construo de equipamentos (creches, escolas, unidades bsicas de sade e hospitais), ou pavimentao de ruas, parques etc. Na fase de execuo, necessrio controlar para que as metas possam ocorrer segundo o cronograma estabelecido. Para estar de acordo com a legislao necessrio que esse plano de metas seja a base para: a) a elaborao do Plano Plurianual (PPA); b) Lei de Diretrizes Oramentria (LDO); e, c) a Lei Oramentria Anual (LOA). Para permitir a participao direta da populao necessrio transparncia, informando o plano de metas populao e como est se dando sua execuo, com os desvios, atrasos e avanos sobre o cronograma, suas causas e medidas a serem tomadas para a melhor consecuo. comum surgirem presses para a realizao de despesas no previstas no oramento, e quando o governante aceita a reivindicao tem que deixar de realizar outras despesas, constantes do oramento. Assim, o oramento vai adquirindo a condio de pea de co.

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Margem de suplementao (MS) Embora pouco observado nas anlises scais, existe um dispositivo legal que transforma o oramento em pea de co. a insero de art. na lei oramentria, que permite ao governo efetuar mudanas nas despesas, tirando de uma nalidade e/ou de um rgo para outro, uma nova despesa, fazendo isso at certo limite de valor, sem ter que pedir autorizao ao Legislativo. Trata-se da MS, um percentual do oramento que estabelece o montante de recursos que pode ser usado para as mudanas oramentrias. Assim, por exemplo, a MS da Prefeitura de So Paulo de 15% e a do Governo do Estado de So Paulo 17%, h vrios anos sem mudar. Isso permite ao Executivo fazer as alteraes que julgar necessrias, sem ter que pedir autorizao legislativa. Essa possibilidade ampliada, ao se colocar no mesmo artigo a excluso de despesas, que cam fora do montante da MS, ou seja, podem ser executadas e seus valores no so considerados para efeito de comprometimento da MS. o caso das despesas de pessoal, servio da dvida, pagamento de precatrios e despesas com alteraes dentro de um mesmo rgo. Essas despesas podem ser executadas dentro das regras oramentrias e no so somadas s demais para esgotar a MS. Para ilustrar, um caso hipottico. O oramento de R$ 100 milhes, a MS de 15%. Assim, o Executivo pode fazer mudanas nas despesas sem pedir autorizao legislativa, no montante de R$ 15 milhes. Mas, esto excludas dessa limitao as despesas com pessoal de R$ 40 milhes, o servio da dvida de R$ 7 milhes, os precatrios de R$ 5 milhes e as despesas (excluindo as de pessoal da Secretaria de Educao de R$ 20 milhes e da Secretaria de Sade de R$ 13 milhes). Essas excluses somam R$ 85 milhes (40 + 7 + 5 + 20 + 13). Assim, sobram R$ 15 milhes do oramento, que podem ser alterados e que consomem valores da MS. Como a margem de suplementao de R$ 15 milhes, o Executivo consegue alterar 100% do oramento, sem ter que pedir autorizao legislativa. isso que torna os oramentos pblicos verdadeiras peas de co. Algumas prefeituras e estados tm MS elevadas, que com as excees que no computam para seu esgotamento, permitem ao Executivo aprovar o oramento e execut-lo da forma que interessar. Infelizmente, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) foi omissa quanto essa liberdade que transforma o oramento em pea de co. Regras O oramento apenas um dos trs componentes do planejamento da ao do setor pblico, junto com o PPA e a LDO.

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A Constituio Federal e a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelecem as diretrizes gerais, para o planejamento das despesas de custeio e de investimentos, para o setor pblico. No caso da Constituio Federal, as determinaes se encontram dos art.s 165 a 169, no captulo referente ao Oramento. O Plano Plurianual (PPA) deve estabelecer de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal, para as despesas de capital e outras delas decorrentes, e para as relativas aos programas de durao continuada ( 1 do art. 165). A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) deve estabelecer as metas, prioridades e despesas de capital para o exerccio nanceiro subsequente, orientar a elaborao da Lei Oramentria Anual (LOA), dispor sobre as alteraes na legislao tributria, e estabelecer a poltica de aplicao das agncias nanceiras ociais de fomento ( 2 do art. 165). Deve ainda ser compatvel com o PPA. A LOA deve contemplar: a) o oramento scal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao; b) o oramento de investimento das empresas da Unio; c) o oramento da seguridade social, que compreende a sade, previdncia social, assistncia social e seguro desemprego ( 5 do art. 165). Deve ainda ser compatvel com o PPA e LDO. A LOA deve conter um demonstrativo do efeito sobre as receitas e despesas decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza nanceira, tributria e creditcia ( 6 do art. 165). O art. 167 estabelece o que vedado na realizao das despesas, como ultrapassar o valor orado de cada programa, fazer despesa no prevista, vincular receitas, exceo dos casos previstos na Constituio Federal. O art. 169 estabelece restrio forte ao aumento das despesas de pessoal, que s poder ocorrer se existir prvia dotao oramentria e autorizao especca na LDO. Caso a despesa de pessoal ultrapasse o estabelecido na lei Complementar (LRF), sero imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais, e para o cumprimento dos limites estabelecidos so necessrias: a) a reduo, em pelo menos 20%, nas despesas com cargos em comisso e funes de conana;b) exonerao dos servidores no estveis; e, c) se as medidas adotadas no forem sucientes, o servidor estvel poder perder o cargo. A LRF detalha e normatiza o quanto estabelecido pela Constituio Federal para o planejamento do setor pblico, assunto que tratado em outro captulo.

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GESTO, CONTROLE E PaRTICIPaO


A gesto adequada dos recursos pblicos permite maior alcance nas aes de governo. Para isso, a Lei de Responsabilidade Fiscal inovou ao co-

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locar regras que devem nortear a gesto e controle, ao mesmo tempo em que torna obrigatria a participao popular, tanto na fase de planejamento, quanto de acompanhamento da execuo oramentria. A expanso e criao de programas, assim como a criao de despesas obrigatrias de carter continuado1 , implicam em mais recursos e/ou melhorias na gesto das receitas e despesas do ente da federao (Unio, Estado e Municpio). O mais comum o governante buscar elevar a arrecadao, para poder acomodar a despesa a maior. Existem, no entanto, diculdades para ampliar a arrecadao, especialmente, quando a economia cresce pouco ou quando a criao de maior receita via legislao implique em diculdades polticas e desgaste do governo. Cada vez mais se torna difcil acomodar a maior despesa, por meio do aumento de tributos. Isso leva busca por melhor gesto das despesas previstas no oramento. A execuo oramentria visa atingir e cumprir o quanto estabelecido pela Lei Oramentria Anual (LOA). Na execuo, devem ser rigorosamente cumpridos os dispositivos legais, especialmente, a Lei 4.320 que rege os oramentos, e a Lei de Responsabilidade Fiscal que estabelece regras, como os limites para as despesas com pessoal, dvida, contratao de operaes de crdito. Infelizmente, o setor pblico no tem dado a devida importncia gesto e controle no uso do recurso pblico. As falhas de execuo direta, em vez de serem corrigidas, so entregues a empresas privadas usando-se instrumentos legais para isso. o caso das permisses e concesses de servios pblicos, como a coleta de lixo, varrio de ruas, transporte coletivo, limpeza de interiores, segurana de prprios pblicos, fornecimento de gua e esgoto, obras em geral etc. So as privatizaes, que ganharam relevncia desde a onda neoliberal. Privatizar no apenas vender, ao setor privado, o patrimnio pblico, mas, tambm, fazer as permisses e concesses. A execuo direta tem a vantagem do controle ser do prprio governo com seu pessoal, e a desvantagem da baixa ecincia que ocorre na maior parte dos casos, onde a burocracia excessiva, normalmente deciente a gesto de pessoal e, por vezes, no h estmulo, nem presso para que as tarefas se concluam. A execuo dos servios e obras, por empresas contratadas, tem a vantagem de ocorrer de forma mais rpida, por exigir pouca burocracia e mais ateno com os prazos de execuo, pois as empresas necessitam faturar o mais rpido possvel pelos servios realizados.

1. So despesas cuja regulao est nos artigos 16 e 17 da LRF.

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O montante global dos recursos a serem despendidos pelos governos federal, estadual e municipal, com os diferentes programas propostos no oramento, em funo do crescimento econmico do pas, da capacidade para obter sucesso no desenvolvimento dos recursos de sua competncia, do grau de racionalizao das despesas, da articulao com os setores pblico e privado, e da obteno de operaes de crdito interna e externa. Assim, o alcance dos programas propostos ser tanto maior quanto melhor for o desempenho da economia, da gesto scal e da oferta de bons projetos para a obteno de nanciamentos de mdio e longo prazos. Para a realizao dos programas de governo, os recursos podem ser obtidos por meio dos seguintes determinantes bsicos: 1. Crescimento econmico 2. Melhoria na gesto das receitas 3. Racionalizao das despesas administrveis 4. Reduo gradual das dvidas 5. Adoo de parcerias com o setor privado e outros nveis de governo 6. Substituio e integrao de Programas 7. Oferta de bons projetos para nanciamento 8. Estatuto da Cidade A seguir so tratados, sinteticamente, esses determinantes, sendo que o Estatuto da Cidade tratado parte. Crescimento econmico O determinante mais importante do volume dos recursos pblicos o nvel da atividade econmica. Quanto mais cresce a economia, mais recursos pblicos so gerados. Na realidade, esses recursos crescem acima do nvel da prpria atividade econmica, pois as empresas e os demais contribuintes passam a ter maiores condies de pagar os impostos e contribuies. Um crescimento na economia de 4% do PIB pode gerar um crescimento da receita pblica entre 5% e 7%. Isso ocorre, pois alm dos tributos guardarem uma relao proporcional com o nvel da atividade econmica, a arrecadao beneciada pela menor inadimplncia das pessoas e empresas, devido ao melhor nvel de emprego e renda, e maior faturamento e lucro, o que permite melhor cumprimento das obrigaes tributrias. No sentido inverso, a menor atividade econmica cria maior diculdade s pessoas e empresas para cumprirem com suas obrigaes tributrias e, no aperto nanceiro, so os tributos os primeiros a sofrerem atraso nos pagamentos diante de outras despesas necessrias para a continuidade das atividades.

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Assim, fundamental que a poltica econmica tenha foco no crescimento e no seja guiada pelo fantasma da inao, como ocorre no pas h vrios anos. Basta um aumento de preos por efeito sazonal de incio de ano, ou choque agrcola, ou algum fator externo ao pas que desvalorize o cmbio, ou eleve o preo das commodities, que entra em cena o Banco Central para combater a elevao de preos, com uma srie contnua de elevaes da taxa bsica de juros (Selic) para conter o ritmo das atividades econmicas. Antes da crise de 2008-2009, o pas passou por uma fase de crescimento mdio de 4,8% ao ano, que perdurou de 2004 a 2008. A crise atingiu duramente em 2009, apesar dos esforos do governo para combat-la, sofrendo recesso com o PIB retraindo 0,3%. O crescimento foi retomado, graas poltica de estmulo ao consumo, e, em 2010, o pas cresceu 7,5% encerrando com chave de ouro o segundo mandato do ento presidente Lula. A partir de 2011, o crescimento econmico foi travado pela diculdade maior criada pelas medidas macroprudenciais, a partir de 6 de dezembro de 2010, com impacto no incio de 2011. Essas medidas visaram encarecer o crdito para nanciamentos superiores a 24 meses, com mais exigncias aos bancos, na relao capital/emprstimo, e elevao dos depsitos compulsrios, para reduzir a liquidez da economia. O freio imposto pelo governo derrubou o crescimento para 2,7% em 2011, inaugurando a gesto da presidenta Dilma Rousseff em ambiente de esfriamento da economia. Na poca, as anlises do mercado nanceiro convergiam para o diagnstico de que seria inacionrio o nvel de crescimento elevado, ocorrido em 2010, e, portanto, deveria o Banco Central iniciar nova srie de elevaes da Selic, o que acabou ocorrendo juntamente com as medidas macroprudenciais. O governo no esperava que o freio imposto pelas medidas monetrias surtisse efeito to forte, para derrubar o crescimento que s alcanou 2,7% em 2011. Considerando que o ritmo de crescimento, nos cinco anos anteriores (2004-2008) crise, foi de 4,8% ao ano, nos dois seguintes (2009-2010) o crescimento mdio foi de 3,5% ao ano, portanto, com perda do ritmo que havia conseguido. fato que a crise teve impacto nessa perda de ritmo, mas exatamente por isso que a poltica econmica deveria no apenas manter o estmulo ao consumo, que comandou o crescimento anterior, mas ampliar esse estmulo para compensar o impacto devido ao fator externo. O que deu a guinada na poltica econmica de estmulo para desestimular o consumo foi a elevao da inao, ocorrida a partir de outubro de 2010

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at abril de 2011, como consequncia da elevao do preo internacional das commodities. Nesse perodo, a inao mensal girava em torno de 0,8%, que anualizada atingia 10%, bem acima do teto da meta de inao de 6,5%. Como a inao vinha de fora no se justicava derrubar o crescimento, ainda mais face ao cenrio internacional adverso, e dos pases direcionando suas polticas para enfrentar a estagnao que ameaava a quase todos. Ao derrubar o crescimento ocorreu um impacto sobre a arrecadao bruta do setor pblico. O Quadro 3.14 apresenta a evoluo da arrecadao direta do setor pblico e dos trs nveis de governo, em valores reais de 2012 e em relao ao PIB.

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Quadro 3.14 Evoluo da Arrecadao Bruta por nvel de governo


2004 - 2012
Ano 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 R$ bilhes de 2012 Total 945 1.011 1.072 1.202 1.297 1.273 1.421 1.542 1.579 Unio 652 704 750 843 901 878 981 1.080 1.099 Estados Municpios 252 41 265 42 276 46 298 62 329 66 326 69 362 78 377 85 393 87 Variao % PIB 5,7 3,2 4,0 6,1 5,2 -0,3 7,5 2,7 0,9 Total 32,2 33,3 33,4 34,5 34,5 33,3 33,5 35,3 35,9 % do PIB Unio 22,2 23,2 23,3 24,2 24,0 22,9 23,1 24,7 25,0 Estados Municpios 8,6 1,4 8,7 1,4 8,6 1,4 8,5 1,8 8,8 1,8 8,5 1,8 8,5 1,8 8,6 1,9 8,9 2,0

Fonte: Receita Federal do Brasil e IBGE. Elaborao: Amir Khair. Obs.: Os valores de 2012 foram estimados.

Nos cinco anos que antecederam a crise, a arrecadao cresceu continuamente em termos reais e em proporo ao PIB, para os trs nveis de governo, exceo de 2008, com ligeira queda da Unio quando relativa ao PIB, talvez como reexo do incio da crise. Em 2009, h reduo da arrecadao no total, na Unio e nos estados, e uma pequena elevao nos municpios. Nos dois ltimos anos, h a ocorrncia de receitas extraordinrias na Unio e provvel melhor desempenho na gesto da arrecadao de estados e municpios, para ainda ocorrer algum crescimento. A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) do governo federal estabelece as metas de crescimento econmico para o ano em curso e os dois prximos.

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Essas metas vinham prevendo crescimentos ao redor de 5% ao ano, mas, nos ltimos dois anos, a economia cresceu em mdia 1,8% por ano, sendo sempre afetada pela manuteno da Selic e, especialmente, a taxa de juros ao tomador, elevadas na comparao internacional. Segundo a Associao Nacional dos Executivos de Finanas, Administrao e Contabilidade (Anefac), em 2010 e 2011, com pouca variao, a taxa de juros pessoa fsica esteve em 120% ao ano, e pessoa jurdica 60% ao ano. Aps a ao do governo, para reduzir essas taxas, esses nveis baixaram, respectivamente, para 90% e 45%. Os juros ao tomador em outros pases bem inferior. Ao manter os juros elevados na economia tem-se um poderoso reio ao consumo e custos elevados s empresas, que recorrem ao mercado nanceiro. Essa poltica antidesenvolvimentista. imperiosa a mudana na poltica de juros do pas, para deslanchar o crescimento. A reduo dos juros, que compem cerca da metade do custo de compras no credirio, tem o feito equivalente a uma reduo de preos na economia, melhorando o poder de compra das pessoas, independente de alterao nos rendimentos. Tem, tambm, a melhora do poder competitivo das empresas, reduzindo importaes e favorecendo exportaes. Ambos os movimentos desembocam em maior crescimento econmico. O Brasil tem grande potencial a ser explorado nas exportaes pela poltica de maior agregao de valor aos nossos produtos (ao invs de exportar a pele de couro, exportar produtos feitos com esse couro), de diversicao de mercados, com a solidicao do Mercosul e maior penetrao em mercados emergentes como China, ndia, Rssia, pases da frica do Sul, do Oriente Mdio, entre outros, e com o cmbio mais realista do que o supervalorizado pelo governo. O crescimento econmico, articulado com polticas sociais e de combate excluso social, ir permitir a incorporao de maior contingente de pessoas ao consumo, o que por sua vez reativa a economia real do pas, gerando emprego e reduzindo as desigualdades sociais. Melhoria na gesto das receitas O alto nvel da sonegao e inadimplncia existente no pas devido s diculdades nanceiras pelas quais passam os agentes econmicos e precariedade da gesto das receitas pblicas, pelo insuciente nvel de informatizao e integrao dos diferentes sistemas de arrecadao existentes. Historicamente, as receitas vm crescendo por meio de melhorias constantes e crescentes das gestes fazendrias, em todos os nveis de governo. No perodo de 1991 a 2012, o crescimento mdio anual do PIB foi de 2,8%. A

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arrecadao bruta total, neste perodo, foi superior ao crescimento econmico, de dois pontos percentuais por ano, sendo de 2,3 pontos na Unio, 1,2 pontos nos estados e 2,6 pontos nos municpios. Uma parte desses crescimentos devida s melhorias nas gestes fazendrias. Mesmo em perodos de fraco crescimento econmico, que ocorreu de 1996 a 2003, com o PIB evoluindo na mdia anual de 1,6%, houve um crescimento acima do PIB, em mdia de 2,1 pontos por ano para o total da arrecadao bruta, sendo de 2,3 pontos na Unio, 1,9 pontos nos estados e 1,6 pontos nos municpios. Com a crescente informatizao em curso, o cruzamento de cadastros dos diversos sistemas de arrecadao, inter e intragovernamentais, e o melhor aparelhamento da mquina fazendria em recursos humanos e materiais, novos recursos sero obtidos para o nanciamento dos programas de governo. Racionalizao das despesas administrveis Gerar recursos no apenas aumentar as receitas, mas, especialmente, reduzir despesas que podem ser racionalizadas ou at eliminadas. Essa uma importante fonte de recursos, muitas vezes no aproveitada pelos governos nos seus trs nveis (Unio, Estado e Municpio). Nem todas as despesas so passveis de serem racionalizadas ou eliminadas. Apenas aquelas denominadas de administrveis que so objeto de ao de racionalizao. As despesas com o pagamento de dvidas junto ao sistema nanceiro e rgos dos governos federal e estadual, reconhecidas pela Administrao, encargos sociais, despesas com precatrios (aes j julgadas pelo Judicirio, em que o Estado foi condenado a pagar para terceiros), despesas com salrios-base de pessoal estatutrio, de inativo, de pensionista e outras, so obrigatrias e, portanto, constituem obrigaes lquidas e certas do governo, no podendo ser reduzidas. Um nmero reduzido de despesas responsvel pelo maior valor das despesas do setor pblico. Os destaques so para pessoal, previdncia social, juros (no caso dos governos federal e estadual), servios de terceiros e limpeza pblica. Essas despesas podem representar mais de 70% da despesa total. Despesa municipal O Quadro 3.15 (veja na pgina seguinte) apresenta a composio das despesas municipais em 2012. A principal despesa refere-se a Pessoal e a segunda a Servios de Terceiros. Ambas representaram 68,2% das Despesas Oramentrias, Investimentos

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Quadro 3.15 Composio da Despesa Municipal


2012
Tipo de despesa Despesas Oramentrias Pessoal Servios de Terceiros Investimentos Material de Consumo Servio da Dvida Outras Despesas Em R$ bilhes 367 162 88 43 21 11 41 Em % 100,0 44,2 23,9 11,8 5,8 3,1 11,2 Acumulado (%) -44,2 68,2 79,9 85,7 88,8 100,0

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Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Elaborao: Amir Khair.

11,8%, e Servio da Dvida (juros e amortizaes) 3,1%. Vale destacar que 47,9% do servio da dvida de todos os municpios pertenceu ao municpio de So Paulo. O conjunto dos municpios, fora So Paulo, tem Servio da Dvida de 1,6% das Despesas Oramentrias. Isso mostra que baixo o endividamento nos municpios brasileiros. Em vrias ocasies, governadores pressionaram o governo federal a mudar a renegociao feita com os estados em 1997 e 1998, usando o argumento que isso do interesse dos estados e municpios. Sobre essa presso de governadores e prefeitos de grandes cidades que passaram pelo processo de renegociao, a Lei de Responsabilidade Fiscal ps um ponto nal na poltica de sempre renegociar s vsperas de terminar a renegociao anterior.
Ficam proibidas as renegociaes de dvidas, o que se constitui numa das maiores restries da Lei de Responsabilidade Fiscal, pois sempre ocorreram renanciamentos de dvidas que j haviam sido renanciadas (Khair, 2000, p. 41-42).

O uso dos municpios nessa presso atende basicamente e apenas So Paulo e, no que se refere aos estados, somente cinco deles, como se ver adiante, tem essa despesa com algum grau de importncia no conjunto das Despesas Oramentrias. Despesa estadual O quadro 3.16 apresenta as despesas estaduais em 2012.

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Quadro 3.16 Composio da Despesa Estadual


2012
Tipo de despesa Despesas oramentrias* Pessoal Servios de terceiros Investimentos Material de consumo Servio da dvida Outras despesas
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Elaborao: Amir Khair. Obs.: * Exclui as transferncias Unio e Municpios.

Em R$ bilhes 534 266 65 45 11 42 106

Em % 100,0 49,7 12,1 8,4 2,1 7,9 19,8

Acumulado (%) -49,7 61,9 70,2 72,3 80,2 100,0

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A principal despesa Pessoal, representando 49,7% das Despesas Oramentrias; a segunda corresponde a Servios de Terceiros, com 12,1%; somando ambas signica 61,9% das Despesas Oramentrias. Investimentos e Material de Consumo vm em seguida perfazendo as quatro principais despesas, 72,3% das Despesas Oramentrias. O Servio da Dvida alcanou 7,9%, mais que o dobro do registrado para os municpios de 3,1%. Isso se deve ao maior endividamento acumulado pelos estados em ttulos estaduais, que foram renanciados pela Unio em 1997 e 1998. Nesse renanciamento dos estados tem que amortizar 13% da Receita Lquida Real2 . Os Quadros 3.17 e 3.18 apresentam a composio e importncia relativa das despesas para cada Unidade da Federao (UF). H signicativo afastamento das mdias do conjunto das UFs, na participao das Despesas Oramentrias em cada tipo de gasto. Em Pessoal, a mdia de 49,7% distante do mnimo registrado no Rio de Janeiro, de 0,6%, e o mximo de 70,7%, no Rio Grande do Sul. Em Servios de Terceiros, a mdia geral foi de 12,1%, cando entre o mnimo de 8,3%, em Mato Grosso do Sul, e 20,5%, em Roraima.

2. O conceito de RLR encontra-se na Lei n 9.496/97, em seu art. 2, Pargrafo nico, assim transcrito: RLR a receita realizada nos doze meses anteriores ao ms imediatamente anterior quele em que se estiver apurando, excludas as receitas provenientes de operaes de crdito, de alienao de bens, de transferncias voluntrias ou de doaes recebidas com o fim especfico de atender despesas de capital e, no caso dos Estados, as transferncias aos municpios, por participaes constitucionais e legais.

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Quadro 3.17 Despesas das Unidades da Federao


2012 (em R$ bilhes)
Despesas Oramen trias* Acre 4,4 Alagoas 5,7 Amapa 3,6 Amazonas 10,3 Bahia 26,3 Cear 14,5 Distrito Federal 15,8 Esprito Santo 12,7 Gois 17,2 Maranho 9,9 Mato Grosso 11,3 Mato Grosso do Sul 8,3 Minas Gerais 52,1 Par 12,8 Paraba 7,6 Paran 22,8 Pernambuco 21,4 Piaui 6,8 Rio de Janeiro 53,6 Rio Grande do Norte 7,6 Rio Grande do Sul 33,3 Rondnia 5,1 Roraima 2,7 Santa Catarina 17,8 So Paulo 139,1 Sergipe 6,4 Tocantins 5,3 BRaSIL 534,5 Unidade da Federao Pessoal Servios de Investimen- Material de Servio da Consumo Terceiros tos Dvida 2,0 3,1 2,0 5,2 14,5 7,5 8,7 6,6 9,2 4,9 6,1 5,0 27,0 8,1 4,4 14,5 11,5 2,7 16,4 4,3 23,6 2,8 1,1 9,6 58,0 4,2 3,0 265,8 0,6 0,6 0,3 1,6 5,4 1,9 2,9 1,2 2,4 1,9 1,2 0,7 5,0 1,1 0,7 2,8 2,8 0,7 7,3 0,7 3,7 0,6 0,5 1,9 14,7 1,0 0,6 64,8 0,8 0,7 0,3 1,5 1,8 2,1 1,6 1,2 0,7 1,1 0,9 0,9 7,6 0,9 0,7 1,3 2,3 0,7 5,6 0,4 1,0 0,4 0,4 1,0 8,1 0,4 0,5 44,8 0,1 0,1 0,1 0,4 0,3 0,4 0,6 0,2 0,3 0,1 0,1 0,1 0,8 0,3 0,2 0,4 0,6 0,2 0,9 0,2 0,4 0,2 0,1 0,4 3,6 0,1 0,1 11,3 0,4 0,8 0,1 0,5 1,5 0,9 0,3 0,7 2,1 1,2 1,9 0,8 2,3 0,6 0,3 1,3 0,9 1,0 4,9 0,3 2,7 0,3 0,1 3,2 12,5 0,3 0,2 42,2 Outras Despesas 0,5 0,4 0,9 1,0 2,7 1,7 1,8 2,9 2,6 0,7 1,1 0,9 9,4 1,8 1,3 2,4 3,4 1,5 18,5 1,7 2,0 0,8 0,4 1,7 42,3 0,5 0,8 105,6

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Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Elaborao: Amir Khair. Obs.: * Exclui as transferncias Unio e Municpios.

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Quadro 3.18 Despesas das Unidades da Federao


2012 (em % das Despesas Oramentrias)
Despesas Oramen trias* Acre 100,0 Alagoas 100,0 Amap 100,0 Amazonas 100,0 Bahia 100,0 Cear 100,0 Distrito Federal 100,0 Esprito Santo 100,0 Gois 100,0 Maranho 100,0 Mato Grosso 100,0 Mato Grosso do Sul 100,0 Minas Gerais 100,0 Par 100,0 Paraba 100,0 Paran 100,0 Pernambuco 100,0 Piaui 100,0 Rio de Janeiro 100,0 Rio Grande do Norte 100,0 Rio Grande do Sul 100,0 Rondnia 100,0 Roraima 100,0 Santa Catarina 100,0 So Paulo 100,0 Sergipe 100,0 Tocantins 100,0 BRaSIL 100,0 Unidade da Federao Pessoal Servios de Investimen- Material de Servio da Consumo Terceiros tos Dvida 45,2 53,3 54,5 50,7 55,0 51,8 54,8 51,9 53,6 49,7 54,1 60,0 51,8 63,1 57,9 63,5 53,6 38,9 30,6 56,9 70,7 55,4 42,4 54,0 41,7 64,5 57,2 49,7 13,5 10,4 9,7 15,7 20,4 13,0 18,3 9,2 14,1 18,8 10,5 8,3 9,6 8,6 9,9 12,5 12,9 10,7 13,7 9,3 11,1 11,0 20,5 10,6 10,5 16,3 11,7 12,1 18,3 13,0 7,6 14,5 7,0 14,3 9,9 9,2 4,0 11,5 7,6 10,3 14,6 7,2 8,7 5,7 10,7 10,4 10,5 5,5 2,9 8,8 14,7 5,5 5,8 5,7 10,4 8,4 3,3 2,5 2,4 4,2 1,2 2,5 3,8 1,6 1,5 0,9 1,2 1,4 1,6 2,6 2,3 1,6 2,6 2,3 1,6 2,0 1,3 3,6 3,1 2,5 2,6 0,9 1,8 2,1 8,3 13,4 1,8 5,1 5,9 6,5 2,0 5,1 12,0 11,9 17,0 9,5 4,5 4,5 4,5 5,9 4,2 15,3 9,1 4,3 8,1 5,4 4,8 18,1 9,0 5,3 4,4 7,9 Outras Despesas 11,4 7,4 24,0 9,9 10,4 12,0 11,3 22,9 14,9 7,2 9,6 10,4 18,0 13,9 16,6 10,7 16,0 22,5 34,6 22,0 5,9 15,7 14,5 9,3 30,4 7,3 14,5 19,8

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Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Elaborao: Amir Khair. Obs.: * Exclui as transferncias Unio e Municpios.

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No item Investimentos, a mdia geral foi de 8,4% desde o mnimo de 2,9%, no Rio Grande do Sul, at o mximo de 18,3%, no Acre. No Material de Consumo, a mdia geral foi de 2,1%, com variao entre 0,9% (Maranho) e 4,2% (Amazonas). Em Servio da Dvida, a mdia geral de 7,9% tem o mnimo de 1,8%, no Amap, e o mximo de 18,1%, em Santa Catarina. O Quadro 3.18 apresenta a importncia que tem no valor total do conjunto cada UF . As grandes UFs aparecem com destaque na importncia em cada um dos diferentes tipos de despesa. Considerando as cinco UFs mais importantes, em cada tipo de despesa, sempre ultrapassam metade da despesa total do conjunto das UFs. Em todas as despesas, os estados de So Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais guram, nessa ordem, como os trs mais importantes quanto participao no montante total da despesa. O valor acumulado de participao dos cinco maiores estados, e os dois estados que mais se destacaram foram: Nas Despesas Oramentrias, 57,0% do Rio Grande do Sul e Bahia. Em Pessoal, 52,5% do Rio Grande do Sul e Bahia. Em Servios de Terceiros, 55,6% do Rio Grande do Sul e Bahia. Em Investimentos, 57,3% de Pernambuco e Cear. Em Material de Consumo, 57,5% do Distrito Federal e Pernambuco. Em Servio da Dvida, 60,6% do Rio Grande do Sul e Santa Catarina. Reduo gradual das dvidas Existem normalmente dvidas herdadas de administraes passadas. necessrio buscar renegoci-las, para a reduo das taxas de juros nos casos em que se encontram em nveis superiores s oferecidas pelo mercado. Algumas dvidas foram contratadas h vrios anos podendo na ocasio ter tido taxas de juros mais elevadas do que as atuais, face ao processo de mega-injeo de liquidez pelos pases desenvolvidos, com reduo substancial das taxas de juros nos nanciamentos de mercado. Adoo de parcerias com o setor privado e outros nveis de governo Muitos programas podero e devero ser implementados sob o regime de parcerias, com outro ente da federao e/ou com o setor privado, ampliando substancialmente o alcance da ao governamental. O poder pblico xa as diretrizes e objetivos a serem alcanados e reconhecida uma remunerao do capital investido pelo parceiro privado. As parcerias podem contar com recursos do parceiro que a integra, e a experincia que pode aportar para a boa realizao e operao do projeto, objeto da parceria3.
3. A Lei n 11.079 instituiu normas gerais para licitao e contratao de parceria pblico-privada no mbito da administrao pblica.

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O art. 2 da Lei n 11.079 descreve a forma jurdica que estabelece a parceria pblico-privada:Parceria pblico-privada o contrato administrativo de concesso, na modalidade patrocinada ou administrativa. 1 - Concesso patrocinada a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas de que trata a Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente tarifa cobrada dos usurios contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado. 2o - Concesso administrativa o contrato de prestao de servios de que a Administrao Pblica seja a usuria direta ou indireta, ainda que envolva execuo de obra ou fornecimento e instalao de bens. Substituio e integrao de Programas Com a denio de novas prioridades, alguns programas podero ser substitudos anulando-se despesas para a criao de novas, conforme exigncia do art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal4. A pulverizao dos programas existentes poder permitir a integrao em programas de maior alcance, articulados com outros nveis de governo, economizando e racionalizando recursos. Oferta de bons projetos para nanciamento Quando o ente federativo est apto a contratar operaes de crdito, necessrio cumprir trs condies: a) ter bons projetos a serem submetidos fonte nanciadora; b) se enquadrar nos limites e condies da Resoluo do Senado Federal que regula a concesso de emprstimos; c) oferecer a contrapartida de recursos prprios exigida pelo nanciador.

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4. Art. 16. - A criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental que acarrete aumento da despesa ser acompanhado de: I - estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes; II - declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao oramentria e financeira com a lei oramentria anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias. 1- Para os fins desta Lei Complementar, considera-se: I - adequada com a lei oramentria anual, a despesa objeto de dotao especfica e suficiente, ou que esteja abrangida por crdito genrico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espcie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, no sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exerccio; II - compatvel com o plano plurianual e a lei de diretrizes oramentrias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e no infrinja qualquer de suas disposies. 2- A estimativa de que trata o inciso I do caput ser acompanhada das premissas e metodologia de clculo utilizadas. 3 - Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes oramentrias. 4 - As normas do caput constituem condio prvia para: I - empenho e licitao de servios, fornecimento de bens ou execuo de obras; II - desapropriao de imveis urbanos a que se refere ao pargrafo 3 do art. 182 da CF.

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As fontes de nanciamento principais so: a) externas Banco Interamericano para o Desenvolvimento (BID), Banco Mundial (BIRD); b) internas: Caixa Econmica Federal (CEF), Banco do Brasil (BB) e Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).

REDUO DE DESPESaS
H vrias possibilidades de reduo de despesas, que podem ser obtidas pela atuao dos governantes, visando ampliar as aes de governo. So destacados os seguintes tipos de despesa passveis de reduo. 1) Pessoal 2) Servios de terceiros 3) Material de consumo 4) Material permanente 5) Restos a pagar 6) Precatrios 7) Iluminao pblica 8) Custos de obras Pessoal As despesas com pessoal so as mais importantes de qualquer rgo governamental. Consomem quase metade de toda a receita no Estado e no Municpio, e 23% no governo federal. Normalmente, pouca ou quase nenhuma ateno dada mesma, a no ser nos momentos em que o funcionalismo reivindica algum aumento ou reajuste salarial. Nos embates salariais entre o funcionalismo e o governo, normalmente o que vem tona nas discusses a comparao entre a inao ocorrida no perodo da ltima alterao salarial e o momento da reivindicao. Ocorre que, esse no deve ser o nico nem o mais importante fator determinante do reajuste salarial do funcionalismo. necessrio que haja uma comparao entre os salrios das diversas funes que compe a administrao pblica, com aqueles do mercado do setor pblico e empresas do setor privado. Quem arca com as despesas de pessoal, como todas as demais, a populao, por meio dos tributos que paga. Assim, ela deve ser consultada nas decises quanto aos salrios e benefcios concedidos aos servidores. Isso no ocorre e um dos indicativos da dissociao entre Estado e sociedade. necessria a transparncia dos salrios e benefcios que recebem os servidores como um pr-requisito para qualquer deciso de alterao de salrios e benefcios. Apesar dos avanos na transparncia, ocorridos nos ltimos

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anos, ainda persistem situaes anmalas, como a de ganhos acima do limite legal, falta de transparncia, especialmente, no Legislativo e Judicirio. Alguns aspectos merecem destaque para efeito de racionalizao dessa despesa, entre eles a questo das horas-extras. Na maioria dos casos, essa despesa pode ser atenuada mediante adequado planejamento das atividades, reduzindo as chamadas situaes imprevistas. A transparncia dessas informaes, por rgo de governo, parte do processo de melhor distribuio das tarefas dentro do horrio normal de funcionamento. O absentesmo normalmente elevado no servio pblico. Para a reduo necessrio um controle especco, com relatrios mensais para cada rgo do governo. Os servidores que abandonam o servio sobrecarregam os que trabalham e/ou elevam o nmero de servidores. As licenas mdicas, muitas vezes, so concedidas indevidamente e sem controle ou acompanhamento. necessrio ter um sistema que apure mensalmente o ndice de absentesmo de cada rgo do governo, tornando pblica a informao. Deve ser estabelecido um ndice mximo de absentesmo e nenhum rgo pode solicitar, nem ser atendido, caso queira contratar mais servidores estando acima do ndice mximo. Deve ser vericada a relao quantitativa entre cheas e subordinados de cada sesso. comum encontrar relaes de um chefe para um ou dois subordinados. Isso ocorre pela poltica de conceder vantagens aos servidores, por meio de graticaes de funes de chea. Assim, uma reorganizao administrativa poder indicar a necessidade de uma reestruturao, de forma a ter estruturas hierarquicamente mais enxutas, com menor nmero de diretorias, departamentos e sees, com servios ans mais integrados e com o nvel adequado de servidor por chea. A conabilidade da folha de pagamento deve ser periodicamente avaliada para evitar: a) servidor que j no compe mais o quadro funcional do rgo; e, b) erros na aplicao das metodologias de clculo, dos diversos componentes dos vencimentos, e descontos de cada servidor. Assim, necessrio fazer auditoria na folha de pagamento para certicar que a mesma espelha o verdadeiro valor dos salrios e vencimentos dos servidores. Para a gesto de pessoal ser ecaz, necessrio que o quadro de servidores de qualquer rgo esteja ocupado com pessoas que trabalham efetivamente no mesmo. comum a cesso de servidores entre rgos dentro de uma mesma esfera governamental, entre poderes e entre nveis de governo. Como exemplo, prefeituras cedem servidores para auxiliar tribunais de justia a acelerar tramitaes de processos de seu interesse.

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H casos de alocao ctcia de servidores na folha de pagamento da Secretaria de Educao para efeito do cumprimento do percentual de 25% de impostos, como despesa da funo educao, como determina a Constituio Federal. Tudo isso, distorce as avaliaes de despesa por rgo e atividades, impedindo apuraes de custos e gesto de pessoal. A folha de pagamento acaba retratando situaes de localizao do servidor em rgo diferente do que realmente trabalha. Outra questo importante a despesa com inativos e pensionistas do servio pblico. A maioria das prefeituras no possui institutos de previdncia, que contem com a contribuio de seus servidores de forma a aliviar, ao longo do tempo, os encargos do Tesouro Municipal com a folha de pagamento. Servio de terceiros Os servios de terceiros constituem, via de regra, a segunda despesa em importncia nos estados e municpios. Nos municpios, o maior custo desse item com a limpeza pblica, notadamente coleta de lixo, varrio de vias e logradouros pblicos e destinao do lixo a aterro sanitrio. possvel encontrar contratos que superdimensionam o valor dos servios nas faturas dos servios realizados, sendo necessria auditoria para a apurao do custo real e scalizao rigorosa, para evitar pagamentos indevidos. A transparncia fundamental no apenas para dar referncia para acompanhamento e decises, mas tambm, para a sociedade conhecer o custo do servio. Material de consumo O material de consumo tambm representa um importante componente da despesa. No mbito municipal, representa especialmente a alimentao escolar, uniformes, cimento, materiais normalmente usados em manuteno pblica. Os contratos relativos aos materiais de consumi devem ter seus valores unitrios comparados com os normalmente praticados pelo mercado. Existem disponveis informaes no mbito do prprio setor pblico, bem como em pesquisas na internet. O setor pblico faz compras expressivas dado o seu porte. Isso possibilita negociaes, para a reduo dos preos normalmente praticados no mercado, via de regra indicados para compras unitrias. Material Permanente O setor pblico tem diversos componentes do material permanente, como veculos, tratores, retroescavadeiras, mquinas e outros materiais como computadores etc. necessria a manuteno adequada, para a conservao, e o treina-

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mento, para o uso adequado dos equipamentos. Nas compras, os valores podem ser relativamente elevados, o que exige pesquisa para obter os melhores preos. Tanto para material de consumo, como para material permanente, mais vantajoso efetuar as compras pelo sistema de leiles eletrnicos, de grande sucesso em alguns rgos pblicos, que podem reduzir os custos em cerca de 20% a 30%, se bem implantados e gerenciados. Restos a pagar5 Esses valores, constitudos historicamente ao longo de anos, podem trazer vcios nas suas formaes, devendo ser rigorosamente apurados atravs de auditorias, tanto tcnicas quanto nanceiras para efeito da sua validade de pagamento. Restos a Pagar com mais de cinco anos devem ser cancelados nos termos da lei. A Lei de Responsabilidade Fiscal estabeleceu restries para o ltimo ano de mandato para reduzir os restos a pagar e permitir que os mandatos possam iniciar sem valores elevados a pagar constitudos no mandato anterior. No estabeleceu restries, no entanto, para os demais anos de mandato o que pode abrir espao scal para o acmulo de valores, mesmo com as restries impostas ao ltimo ano de mandato. A prtica de usar restos a pagar elevados em relao ao valor do oramento pode retratar falta de adequado planejamento nanceiro, onde a administrao pisa no acelerador das despesas sem levar em considerao se h recursos para pag-las. Em geral, nesses casos ocorre maiores atrasos de pagamentos nas compras, servios e obras. O Quadro 3.19 (ver prxima pgina) apresenta a evoluo, ocorrida de 2005 a 2011, para os estados e municpios. Os municpios mantiveram valores na faixa de R$ 25 bilhes, em dezembro de 2012, ajustados pelo IPCA. Os estados passaram de um nvel de R$ 40 bilhes, at 2007, para nvel mais elevado em torno de R$ 50 bilhes, a partir de 2008. Precatrios Os precatrios representam normalmente no setor pblico valores bastante elevados, pois se referem a desapropriaes feitas no passado ou demandas judiciais do funcionalismo em questes salariais. Esses valores sofrem correo monetria e juros moratrios e compensatrios de 18% ao ano, alm de avaliaes de peritagem que, muitas vezes, superestimam os valores das aes
5. Restos a Pagar so as despesas empenhadas, mas no pagas at o dia 31 de dezembro, distinguindo as processadas (reconhecidas como efetivamente realizadas e aptas para serem pagas) das no processadas (no realizadas ou ainda dependentes de aprovao para pagamento). (Art. 36, Lei n 4.320/64)

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Quadro 3.19 Restos a Pagar Processados e No Pocessados


2005 - 2011 (em R$ bilhes de dez/2012)
2005 2006 2007 2008 2009 2010 MUNICPIOS Processados 15,3 16,2 17,2 13,2 16,8 20,2 No processados 9,8 9,4 11,9 11,1 12,9 15,4 Total 25,0 25,6 29,1 24,3 29,7 35,6 ESTaDOS Processados 25,9 27,6 28,9 38,7 29,9 33,0 No Processados 12,5 7,5 11,2 16,2 16,0 15,4 Total 38,5 35,1 40,1 54,9 45,9 48,5
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Elaborao: Amir Khair. Obs.: * Exclui as transferncias Unio e Municpios.

2011 20,4 2,6 23,0 37,6 17,8 55,4

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dos imveis em questo. Merecem profundo tratamento, quanto s correes, para atualizao de dbitos e, inclusive, de avaliao jurdica quanto a vcios nas decises judiciais ocorridas. H forte presso dos entes da federao por mudanas legislativas, para abrandar o montante de recursos a serem despendidos com o pagamento de precatrios. H casos que podem levar mais de uma dcada para serem quitados e, a maioria, se destina a valores que atendem ao maior nmero de demandantes. Iluminao pblica A iluminao pblica tambm um custo importante, devendo ser analisado que tipo de iluminao adotado na cidade, e se a mesma j inclui os melhores sistemas que trazem economia de energia. Seu nanciamento poder ser feito, por meio da Contribuio para a Iluminao Pblica, aprovada por emenda constitucional ao nal de 2002. Existiram vrios processos arguindo a inconstitucionalidade6 da cobrana dessa taxa, mas o Supremo Tribunal Federal considerou que a cobrana
6. Os ministros do Supremo Tribunal Federal (STF) negaram Recurso Extraordinrio (RE) 573675 interposto pelo Ministrio Pblico do estado de Santa Catarina contra a Lei Complementar n 07/02, do municpio de So Jos, que instituiu a Contribuio para o Custeio dos Servios de Iluminao Pblica (COSIP). A deciso se deu por maioria dos votos. O MP-SC contestava acrdo do Tribunal de Justia de Santa Catarina que, em Ao Direta de Inconstitucionalidade, julgou improcedente pedido que questionava a lei complementar editada pelo municpio. Sustentava violao ao princpio da igualdade tributria e da isonomia tendo em vista que os beneficirios dos servios de iluminao pblica no seriam apenas os contribuintes residenciais e no residenciais, alm de no ser aceitvel diferenciao no pagamento da contribuio. De acordo com o rela-

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atendia ao que determina a Constituio Federal, no captulo relativo ao sistema tributrio. Obras Tambm relevantes so os custos das obras, os quais devero ter padres bem denidos e realistas, em relao aos preos de mercado, alm de gesto rigorosa fsica e nanceira de cada contrato. Por diculdades tcnicas e/ou por pressa em realiz-las, as obras no pas so normalmente executadas a partir do projeto bsico, que no considera a complexidade do que deve ser efetuado, normalmente captado pelo projeto executivo. Isso leva a atrasos de execuo e custos maiores. fundamental iniciar a obra com base no projeto executivo, mesmo que isso demande mais tempo para o incio da obra. Obras vultosas, normalmente feitas pelos governos federal, estadual e municipal de maior porte, so contratadas com grandes empreiteiras, cujo pequeno nmero pode levar formao de cartel com a imposio de valores elevados e a prtica de superfaturamento. Recentemente a Siemens denunciou a formao de cartel7 em obras do Metr, no Estado de So Paulo, que atravessou vrios governadores atuando de forma cartelizada com a diviso combinada dos valores das obras.

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tor, ministro Ricardo Lewandowski, a COSIP se assemelha aos impostos, no entanto ela no se identifica com essa espcie tributria em razo do que dispe o art. 164, inciso IV, da Constituio Federal, que veda vinculao da receita de impostos. Ele tambm ressaltou que, embora a COSIP apresente afinidade com as taxas, no se confunde com elas, pois conforme o art. 145, inciso II, da CF, as taxas decorrem do exerccio do poder de polcia ou da utilizao efetiva ou potencial dos servios pblicos especficos e divisveis prestados ao contribuinte ou postos a sua disposio. 7. A empresa alem Siemens apresentou ao Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade) documentos em que afirma que o governo de So Paulo sabia e deu aval formao de um cartel para licitao de obras do metr no estado. Jornal Folha de So Paulo de 02 de agosto de 2013.

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CAPTULO 4
CARGA TRIBUTRIA BRUTA

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CaPITULO qUaTRO

CaRGa TRIBUTRIa BRUTa1

O conceito de carga tributria bruta (CTB) o resultado da diviso da arrecadao do setor pblico pelo Produto Interno Bruto (PIB). Pela forma como apurada pela Receita Federal do Brasil (RFB) no so computadas como receita as multas e outros acrscimos, devidos a atrasos de pagamento e/ ou sanes. Para efeito de avaliao, adotado aqui o conceito da RFB. Existem outras estimativas de CTB que consideram todos, sem exceo, os tributos que so extrados compulsoriamente de pessoas e empresas. Em geral, essas estimativas do em torno de um ponto percentual acima da estimativa ocial da RFB. O Quadro 4.1, na pgina seguinte, apresenta a evoluo da CTB, desde 1991 at a previso de 2012, com base nos dados disponibilizados para a Unio, estados e municpios. A CTB foi subindo de 1991 at 2007 num total de 11,2 pontos percentuais, ou 0,7 ponto por ano, de forma quase linear, como ilustrado no Grco 4,1, passando estabilidade em torno de 35% do PIB.

1. Segundo o estudo da Secretaria da Receita Federal (SRF) Carga Tributria no Brasil - 2011, No clculo da Carga Tributria, busca-se aferir o fluxo de recursos financeiros direcionado da sociedade para o Estado que apresente caractersticas econmicas de tributo, independente de sua denominao ou natureza jurdica. Portanto, na anlise de pertinncia ou no de incluso de uma receita no cmputo da Carga Tributria Bruta (CTB), o juzo econmico prevalece sobre o jurdico. Em geral, consideram-se no clculo da CTB os pagamentos compulsrios (definido em lei) realizados por pessoas fsicas e/ ou jurdicas, inclusive as de direito pblico, para o Estado, excluindo-se aqueles que configurem sano, penalidade ou outros acrscimos legais.

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Quadro 4.1 Evoluo da Carga Tributria Bruta (CTB)


1991 - 2012 (em % do PIB)
Ano CTB Ano CTB 1991 23,3 2002 31,9 1992 24,5 2003 31,4 1993 25,0 2004 32,2 1994 29,1 2005 33,3 1995 26,6 2006 33,4 1996 25,9 2007 34,5 1997 26,9 2008 34,5 1998 27,8 2009 33,3 1999 29,0 2010 33,5 2000 30,4 2011 35,3 2001 31,3 2012 35,9

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Fonte: Receita Federal do Brasil Elaborao: Amir Khair Obs.: Os valores de 2012 so uma estimativa

Grco 4.1 Evoluo da Carga Tributria Bruta


1991 - 2012 (em % do PIB)
40 35 30 25 23,3 20 15 10 5 0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012*

Carga Tributria = Arrecadao dividida pelo PIB 29,1 24,5 25,0 29,0 31,9 31,4 32,2 30,4 31,3

33,3 33,4

34,5 34,5

33,3 33,5

35,3 35,9

27,8 26,6 25,9 26,9

Crescimento no perodo: 1991 a 2007 = 11,2 pp. 2007 a 2012 = 1,3 pp.

Fonte: Receita Federal do Brasil. Elaborao: Amir Khair. Obs.: Os valores de 2012 so uma estimativa.

Carga tributria per capita Essa carga indica a mdia de tributos paga por pessoa, considerando que toda a carga tributria seja incorporada nos preos de bens e servios e, portanto, suportada integralmente pelas pessoas. O Quadro 4.2 apresenta a evoluo ocorrida. A arrecadao tributria bruta por habitante cresce continuamente, exceo de 1996 e 2009 na srie histrica. Ela quase quadruplicou no perodo de 1991 a 2012.

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Quadro 4.2 Evoluo da Arrecadao Bruta per capita


1991 - 2012 (valores em moeda de 2012)
Ano 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Arrecadao (R$ bilhoes) 332 353 391 518 575 579 627 653 708 767 815 869 860 945 1.011 1.072 1.202 1.297 1.273 1.421 1.542 1.579 Populao (em milhes) 149 152 154 156 159 161 164 166 169 171 174 176 179 181 183 186 188 190 191 193 195 197 Arrecadao/hab. (R$/ano) 2.228 2.327 2.537 3.312 3.618 3.590 3.826 3.927 4.195 4.477 4.691 4.931 4.809 5.218 5.514 5.777 6.407 6.839 6.650 7.352 7.910 8.033

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Fonte: Receita Federal do Brasil e IBGE. Elaborao: Amir Khair. Obs.: Os valores de 2012 so uma estimativa.

Comparao internacional A comparao da CTB com outros pases deve ser vista com cautela, pois: a) existem tributos no considerados, como carga tributria, em alguns pases; b) h diferenas na complexidade tributria inerente ao nmero de nveis de governo; c) as disparidades regionais podem impor mais recursos a serem transferidos; d) a constituio de cada pas estabelece a competncia do Estado, exigindo maior ou menor atuao na economia e na sociedade; e) a carga de juros da dvida bruta do setor pblico pode subtrair recursos tributrios diferenciados, para atender as demandas; e, f) os conceitos do que incluir nos tributos podem ser diferentes.

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Tendo isso presente, a RFB apresentou em seu estudo sobre a carga tributria de 2011 o Grco 4.2, a ttulo ilustrativo, da comparao da carga tributria nacional com a de alguns pases da OCDE.

Grco 4.2 Carga Tributria no Brasil e pases da OCDE


2010 (em % do PIB)
Dinamarca Sucia Blgica Itlia Franca Noruega Finlndia ustria Eslovnia Hungria Luxemburgo Alemanha Islndia Reino Unido Repblica Tcheca Estnia Brasil Israel Espanha Nova Zelndia Portugal Canad Grcia Suia Repblica Dominicana Irlanda Turquia Coreia do Sul Estados Unidos Chile Mxico
48,2 45,8 43,8 43,0 42,9 42,8 42,1 42,0 37,7 37,6 36,7 36,3 36,3 35,0 34,9 34,0 33,5 32,4 31,7 31,3 31,3 31,0 30,9 29,8 28,4 28,0 26,0 25,1 24,8

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18,1

20,9

0,0

10

20

30

40

50

60

Fonte: Receita Federal do Brasil e OCDE. Elaborao: Amir Kahir.

O Brasil nessa comparao se situa prximo mdia dos pases da OCDE, que foi de 34,3% em 2010. Nesses pases, so praticadas cargas tributrias superiores s da Amrica Latina, sia e frica. Carga Tributria e renda per capita Nas comparaes internacionais sobre a carga tributria comum com-

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par-la com a renda per capita do pas. Em geral, a carga tributria crescente com a renda per capita, podendo indicar um Estado mais provedor de servios populao. Isso se verica, principalmente, nos pases da Europa onde se tem polticas pblicas voltadas para o bem-estar social (welfare state). Essa comparao deve ser vista, contudo, com cautela, pois em sociedades avanadas economicamente, como Estados Unidos e Japo, a populao pode preferir usar servios fornecidos pela iniciativa privada contra o pagamento dos mesmos, o que aliviaria os encargos do Estado, reduzindo a necessidade de recursos tributrios. O Quadro 4.3 mostra a comparao, ver na pgina seguinte. O Brasil se situa na parte inferior do grco, abaixo da reta de regresso, com carga tributria tpica de pas com renda per capita de US$ 28 mil, quando apresentou em 2010 a renda per capita de US$ 11 mil. Por outro lado, para a renda per capita que ocorreu em 2010, a carga tributria se situava em 23% do PIB, portanto, em valor prximo de pases da Amrica Latina. Carga tributria x IDH Outra comparao internacional sobre a carga tributria com o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), que alm da renda per capita, considera a longevidade como indicativo da sade, e o tempo de estudo como indicativo da educao. Em geral, a carga tributria crescente com o IDH podendo indicar um Estado mais provedor de servios populao, especialmente nessas duas reas sociais. Isso se verica, principalmente, nos pases da Europa onde se tem polticas pblicas voltadas para o bem-estar social (welfare state). Da mesma forma que nas comparaes com a renda per capita, essa comparao deve ser vista com cautela, pois vai depender da organizao social, cuja populao pode preferir usar servios fornecidos pela iniciativa privada contra o pagamento dos mesmos, o que aliviaria os encargos do Estado, reduzindo a necessidade de recurso tributrios. O Quadro 4.4 (ver pgina seguinte) ilustra a comparao. O Brasil se situa na parte inferior do Quadro 4.4, abaixo da reta de regresso, com carga tributria tpica de pas com IDH prximo a 0,83, quando apresentou em 2010 IDH 0,715. Por outro lado, para o IDH que ocorreu em 2010, a carga tributria se situou abaixo de 20% do PIB.

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CaRga TRIbUTRIa TIL


O conceito de carga tributria til, que aquela que pode ser utilizada para as atividades e projetos do governo, excluindo as despesas com juros. comum a crtica contra a elevada carga tributria no Brasil. Arma-se que o pas tem carga tributria de pas rico e servios prestados pelo Estado de

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Quadro 4.3 Carga Tributria x Renda per capita


2010
Pases Guatemala Costa Rica Colmbia Mxico Bolvia Chile EUA Coreia Turquia Argentina Irlanda Eslovquia Sua Grcia Canad Portugal Nova Zelndia Espanha Israel Brasil Reino Unido Islndia Alemanha Luxemburgo Hungria ustria Finlndia Noruega Frana Itlia Blgica Sucia Dinamarca Carga Tributria (em % do PIB) 10,44 14,07 15,05 18,10 18,39 20,88 24,83 25,07 25,95 26,38 27,99 28,35 29,83 30,94 30,95 31,28 31,30 31,70 32,38 34,19 35,04 36,26 36,31 36,67 37,62 41,98 42,14 42,82 42,86 42,99 43,77 45,77 48,19 PIB per capita (em US$) 2.884 7.758 6.166 9.189 1.966 12.614 46.548 28.613 15.775 9.172 41.001 23.193 48.962 27.539 39.075 25.544 29.724 31.573 27.085 10.981 35.299 35.495 37.661 84.672 20.625 40.411 36.029 57.454 34.395 32.085 37.878 39.249 40.600

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Fonte: OCDE e Cepal. Elaboraao: Amir Khair.

CaPITULO qUaTRO

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Quadro 4.4 Carga Tributria x ndice de Desenvolvimento Humano (IDH)


2010
Pases Mxico Chile EUA Coreia Turquia Irlanda Eslovquia Sua Grcia Canad Portugal Nova Zelndia Espanha Israel Brasil Reino Unido Islndia Alemanha Luxemburgo Hungria ustria Finlndia Noruega Frana Itlia Blgica Sucia Dinamarca Carga Tributria (em % do PIB) 18,10 20,88 24,83 25,07 25,95 27,99 28,35 29,83 30,94 30,95 31,28 31,30 31,70 32,38 34,19 35,04 36,26 36,31 36,67 37,62 41,98 42,14 42,82 42,86 42,99 43,77 45,77 48,19 IDH 0,767 0,802 0,908 0,894 0,696 0,907 0,832 0,901 0,862 0,907 0,808 0,908 0,876 0,886 0,715 0,862 0,896 0,903 0,865 0,814 0,883 0,880 0,941 0,883 0,873 0,885 0,901 0,893

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Fonte: OCDE e ONU. Elaboraao: Amir Khair.

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pas pobre. De fato, como apresentado na seo precedente, a carga tributria brasileira, em 2010 (33,5% do PIB), se situou prxima da mdia (34,3% do PIB) dos pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE, que rene os pases em geral de maior renda per capita e maiores economias mundiais, com altos ndices de desenvolvimento humano (IDH). Mas, falta considerar que nem toda carga tributria pode ser usada para atender s demandas da sociedade, pois deve ser subtrada dessa carga tributria os juros da dvida pblica, que se destinam ao pagamento da mesma. Nesse sentido, o pas ca em posio desfavorvel perante os demais, cujos juros so bem menores em termos relativos ao PIB.
O monetarismo excessivo, de longa data, vem impedindo o saneamento das contas pblicas, obrigando a prtica de carga tributria bruta elevada, da qual o setor pblico s pode usufruir a parcela dos recursos livres das despesas com juros. Nestes ltimos doze anos, a carga tributria bruta foi em mdia 30,9% do PIB, segundo a Receita Federal do Brasil. Descontando 7,9% de juros mdios deste perodo, sobrou como carga tributria til 23,0% (30,9% menos 7,9%). Neste perodo, os 28 pases de economia avanada da Europa, Japo e Estados Unidos, que compem a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), tiveram uma carga tributria bruta de 38,4% do Produto Nacional Bruto (PNB) e til de 36,1%, segundo OECD Economic Outlook (Khair, 2009, p. 63-64).

O Quadro 4.5 apresenta os dados para 2011, da carga tributria bruta (CTB), juros e carga tributria til (CTU) que a diferena entre a CTB e os juros. Na srie de 34 pases da OCDE e da Amrica Latina, com dados para 2011, o Brasil gura na metade do ranking da CTU e na segunda posio dos juros, s ultrapassado pela Islndia. Com CTU de 29,6% do PIB, o pas se afasta da carga tributria dos pases mais ricos da OCDE, como Dinamarca, Sucia, Noruega, Finlndia, Frana e Blgica, todos com CTU acima de 40% do PIB, mas ainda mantm carga tributria elevada, superando diversos pases desenvolvidos.

COMPOSIO DOS TRIbUTOS


So vrias as formas possveis de apresentao da composio dos tributos. As mais usadas so: a) federativa, indicando por nvel de governo (Unio, Estado e Municpio) a arrecadao de acordo com a com-

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Quadro 4.5 Carga Tributria Bruta (CTB), Juros e Carga Tributria til (CTU)
2011 (em % do PIB)
Pases 1 Dinamarca 2 Sucia 3 Noruega 4 Finlndia 5 Frana 6 Blgica 7 ustria 8 Itlia 9 Holanda 10 Luxemburgo 11 Alemanha 12 Repblica Tcheca 13 Argentina 14 Reino Unido 15 Hungria 16 Islndia 17 Brasil 18 Nova Zelndia 19 Polnia 20 Espanha 21 Israel 22 Canad 23 Sua 24 Portugal 25 Grcia 26 Japo 27 Coria do Sul 28 Austrlia 29 Irlanda 30 EUA 31 Turquia 32 Chile 33 Mxico 34 Colmbia CTB 48,1 44,5 43,2 43,4 44,2 44,0 42,1 42,9 38,7 37,1 37,1 35,3 34,9 35,5 35,7 36,0 35,3 31,7 31,7 31,6 32,6 31,0 28,5 31,3 31,2 27,6 25,9 25,6 28,2 25,1 25,0 21,4 19,7 18,4 Juros 2,0 1,1 1,0 1,5 2,9 3,8 2,8 5,5 2,0 0,5 2,6 1,5 1,5 3,1 4,8 6,2 5,7 2,3 2,9 2,9 4,1 3,3 1,1 4,8 5,0 2,4 1,3 1,1 4,4 1,7 3,2 0,5 1,7 2,7 CTU 46,1 43,4 42,2 41,9 41,3 40,2 39,3 37,4 36,7 36,6 34,5 33,8 33,4 32,4 30,9 29,8 29,6 29,4 28,8 28,7 28,5 27,7 27,4 26,5 26,2 25,2 24,6 24,5 23,8 23,4 21,8 20,9 18,0 15,7

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Fonte: OCDE e Cepal. Elaboraao: Amir Khair.

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A QUESTO FISCaL E O PaPEL DO ESTaDO

petncia2 denida na Constituio Federal; b) por base de incidncia (consumo, mo de obra, lucro, nanas e patrimnio); c) por ordem de importncia em termos de arrecadao. Normalmente, a composio apresentada indicando os valores absolutos, em porcentagem da tributao total, em relao ao PIB e per capita. A seguir so apresentadas as composies nas formas indicadas. Composio federativa So avaliadas duas situaes da composio federativa: a) arrecadao direta da Unio, Estado e Municpio, segundo determina a Constituio Federal; b) receita disponvel, que o valor que resta para cada ente da federao aps as transferncias constitucionais. No caso da receita disponvel, alm das transferncias constitucionais tm as transferncias voluntrias, destinadas a atender legislao infraconstitucional e acordos que beneciam programas de governo, emendas parlamentares e decises polticas. Vale destacar que tem importncia maior, em termos de valor, a transferncia constitucional em relao voluntria, o que contribui para a uniformizao de polticas de transferncia, estabelecendo critrios xos e estveis no tempo, o que permite maior estabilidade na arrecadao dos entes da federao. Os Quadros 4.6 e 4.7 apresentam as transferncias constitucionais, relativas a leis complementares e Contribuio para o domnio Econmico (Cide), efetuadas pela Unio para estados e municpios. Entre as mdias anuais nos perodos de 1997-1999 e 2010-2012, as transferncias mais do que triplicaram em valor real (descontada a inao pelo IPCA). H um crescente aumento das Demais Transferncias, que so convnios para vrias nalidades denidas pelo governo federal. Encontramse nessa classicao as emendas de parlamentares.
2. Art. 153. Compete Unio instituir impostos sobre: importao; exportao; renda (IR); produtos industrializados (IPI); operaes de crdito, cmbio e seguro, ou relativas a ttulos ou valores mobilirios (IOF); propriedade territorial rural (ITR) e; grandes fortunas (IGF). Art. 154. A Unio poder instituir mediante lei complementar: a) impostos no previstos no artigo anterior, desde que sejam no cumulativos e no tenham fato gerador ou base de clculo prprios dos discriminados nesta Constituio; b) na iminncia ou no caso de guerra externa, impostos extraordinrios, compreendidos ou no em sua competncia tributria, os quais sero suprimidos, gradativamente, cessadas as causas de sua criao. Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: transmisso causa mortis e doao (ITCMD); operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao (ICMS) e; propriedade de veculos automotores (IPVA). Art. 156. Compete aos municpios instituir impostos sobre: propriedade predial e territorial urbana (IPTU); transmisso inter vivos (ITCD) e; servios de qualquer natureza, no compreendidos no art. 155 (ISS).

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CaPITULO qUaTRO

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Quadro 4.6 Evoluo das Transferncias da Unio para Estados e Municpios


1997 - 2012 (em R$ bilhes de 2012)
Tipo de transferncia 1997 1998 1999 2000 2001 92,2 72,9 7,2 0,0 12,1 2010 158,1 118,9 4,4 2,0 32,9 2002 103,7 82,4 7,3 0,0 14,0 2011 181,8 137,2 4,1 2,2 38,3 2003 2004 2005 Total 61,9 68,5 79,9 86,2 Transf. Constitucionais 54,0 59,5 62,8 66,7 LC87 - LC115* 4,0 5,4 10,1 8,2 Cide - Combustveis 0,0 0,0 0,0 0,0 Demais Transferncias 3,8 3,6 7,1 11,4 Tipo de transferncia 2006 2007 2008 2009 Total 125,8 138,2 164,8 150,7 Transf. Constitucionais 95,8 107,6 126,2 115,2 LC87 - LC115* 5,9 5,1 6,5 4,6 Cide - Combustveis 2,4 2,4 2,0 1,1 Demais Transferncias 21,7 23,1 30,2 29,8 96,9 102,0 118,6 74,4 77,2 90,1 6,3 6,5 6,7 0,0 1,7 2,5 16,2 16,6 19,3 Valor % 2012 (variao**) 181,4 103,6 133,9 71,2 3,9 -2,4 1,1 1,8 42,4 33,0 167,5 131,8 -58,9 -868,3

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Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Elaborao: Amir Khair. Obs.: * Lei Complementar no 87/1996 (at 2003) e Auxlio Financeiro a Estados decorrente da Lei Complementar no 115/2002 (de 2003 a 2006). ** Variao entre a mdia anual dos perodos 1997/1999 e 2010/2012.

Quadro 4.7 Evoluo das Transferncias da Unio para Estados e Municpios


1997 - 2012 (em % do total)
Tipo de transferncia Total Transf. Constitucionais LC87 - LC115* Cide - Combustveis Demais Transferncias Tipo de transferncia Total Transf. Constitucionais LC87 - LC115* Cide - Combustveis Demais Transferncias 1997 100 87,3 6,5 0,0 6,1 2006 100 76,1 4,7 1,9 17,3 1998 100 86,8 7,9 0,0 5,3 2007 100 77,9 3,7 1,8 16,7 1999 100 78,5 12,6 0,0 8,9 2008 100 76,6 3,9 1,2 18,3 2000 100 77,3 9,5 0,0 13,2 2009 100 76,4 3,1 0,8 19,8 2001 100 79,1 7,8 0,0 13,1 2010 100 75,2 2,8 1,3 20,8 2002 100 79,4 7,0 0,0 13,5 2011 100 75,5 2,3 1,2 21,0 2003 100 76,8 6,5 0,0 16,7 2012 100 73,8 2,2 0,6 23,4 2004 100 75,7 6,4 1,6 16,3 Valor 2005 100 76,0 5,7 2,1 16,3 %

(variao**)

-- --9,4 -10,7 -6,6 -101,3 1,0 -15,0 243,6

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Elaborao: Amir Khair. Obs.: * Lei Complementar no 87/1996 (at 2003) e Auxlio Financeiro a Estados decorrente da Lei Complementar no 115/2002 (de 2003 a 2006). ** Variao entre a mdia anual dos perodos 1997/1999 e 2010/2012.

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A QUESTO FISCaL E O PaPEL DO ESTaDO

As transferncias constitucionais representaram mais de 80% do total de transferncias, no binio 1997-1998, e foram com oscilaes reduzindo a participao face, especialmente, ao crescimento das Demais Transferncias, que mais do que triplicaram em valor real entre os perodos analisados. As transferncias voluntrias, como o nome indica, so sujeitas a utuaes, podendo ocorrer ou no, e em intensidade maior ou menor ao longo do tempo, o que pode gerar descontinuidade de aes e programas de governo. Composio federativa da arrecadao direta O Quadro 4.8 apresenta a composio baseada na arrecadao direta de cada nvel de governo, que engloba os tributos previstos na Constituio Federal, bem como em receitas diversas no tributrias3 , que esto classicadas na tabela como Demais. A Unio arrecada cerca de 70% de todos os tributos, os estados 25% e os municpios 5%. Os destaques na arrecadao em 2012, em participao na arrecadao direta total da Unio, foram: Previdncia Social (17,35%), Imposto de Renda (17,10%), Cons (11,52%) e FGTS (5,29%). No caso dos estados, o ICMS (20,70%), que o principal tributo em valor no pas e IPVA (1,70%). Quanto aos municpios, foram o ISS (2,63%) e IPTU (1,32%). Esses tributos mantm por vrios anos o destaque na arrecadao direta. Essa participao de cada nvel de governo se mantm razoavelmente constante ao longo do tempo, como pode ser visto pelo Quadro 4.9. A participao da Unio oscilou entre 65% e 70%, a dos estados entre 24% e 30%, e a dos municpios entre 3% e 5%. Nota-se uma melhora na participao dos municpios a partir de 2007. Estavam no nvel de 4,3%, de 2002 a 2006, e subiram para o nvel de 5,5%, a partir de 2009. Essa melhora correspondeu a uma perda de participao nos estados.

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3. So receitas no tributrias: Patrimonial, que contm os rendimentos advindos da aplicao do patrimnio, Industrial, Agrcola, Servios e diversas.

CaPITULO qUaTRO

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Quadro 4.8 Composio Federativa dos Tributos - Arrecadao direta


2011 - 2012
Tipo de tributo
Total Unio Imposto de Renda Ipi Iof Imp. S/Comrcio Exterior Itr Taxas Previdncia Social Cons Csll Pis Pasep Contr. Segur. Serv. Pblico Outras Contr. Sociais Fgts Cide Combustveis Cide Remessas Fundaf Outras Contr. Econmicas Salrio Educao Sistema S Demais Estados Icms Ipva Itcd Taxas Previdncia Estadual Demais Municpios Iss Iptu Itbi Taxas Previdncia Municipal Demais

R$ bilhes
1.463,0 1.024,7 255,3 41,2 32,0 26,8 0,6 5,7 246,0 164,8 58,6 35,9 6,9 22,6 8,7 75,0 9,0 1,5 0,4 4,6 13,1 11,7 4,5 357,5 297,3 24,1 2,8 7,2 14,3 11,8 80,7 38,5 19,3 7,4 4,6 6,0 4,9

2011 % do PIB
35,31 24,73 6,16 0,99 0,77 0,65 0,01 0,14 5,94 3,98 1,41 0,87 0,17 0,55 0,21 1,81 0,22 0,04 0,01 0,11 0,32 0,28 0,11 8,63 7,18 0,58 0,07 0,17 0,35 0,29 1,95 0,93 0,47 0,18 0,11 0,15 0,12

Em %
100,00 70,04 17,45 2,82 2,19 1,83 0,04 0,39 16,82 11,27 4,01 2,45 0,47 1,55 0,59 5,13 0,61 0,10 0,02 0,31 0,90 0,80 0,31 24,44 20,32 1,65 0,19 0,49 0,98 0,81 5,52 2,63 1,32 0,50 0,32 0,41 0,33

R$ bilhes
1.578,7 1.098,6 270,0 40,3 31,0 31,1 0,6 6,0 273,9 181,9 58,0 39,7 7,7 23,9 9,2 83,5 2,7 1,6 0,4 4,8 14,6 13,0 4,7 392,9 326,8 26,8 3,4 8,2 15,2 12,5 87,2 41,6 20,9 8,0 5,0 6,5 5,3

2012 % do PIB
35,86 24,95 6,13 0,92 0,70 0,71 0,01 0,14 6,22 4,13 1,32 0,90 0,17 0,54 0,21 1,90 0,06 0,04 0,01 0,11 0,33 0,29 0,11 8,93 7,42 0,61 0,08 0,19 0,34 0,28 1,98 0,94 0,47 0,18 0,11 0,15 0,12

Em %
100,00 69,59 17,10 2,56 1,96 1,97 0,04 0,38 17,35 11,52 3,67 2,51 0,49 1,52 0,58 5,29 0,17 0,10 0,02 0,31 0,92 0,82 0,30 24,89 20,70 1,70 0,22 0,52 0,96 0,79 5,52 2,63 1,32 0,50 0,32 0,41 0,33

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Fonte: Dados bsicos da Receita Federal do Brasil. Elaborao: Amir Khair. Obs.: Os valores de 2012 foram estimados.

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A QUESTO FISCaL E O PaPEL DO ESTaDO

Quadro 4.9 Participao na arrecadao diretta


1991 - 2012 (em % do PIB)
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Unio 65,5 66,9 70,8 69,6 68,1 68,0 67,7 68,6 69,7 69,2 69,0 Estados 29,7 29,2 26,1 27,1 27,3 27,7 27,3 26,2 25,4 26,3 26,5 Municpios 4,8 3,9 3,1 3,3 4,6 4,4 5,1 5,2 4,8 4,5 4,5 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Unio 69,3 68,8 69,0 69,6 70,0 70,1 69,5 68,9 69,0 70,0 69,6 Estados 26,4 26,8 26,7 26,2 25,7 24,8 25,4 25,6 25,5 24,4 24,9 Municpios 4,3 4,4 4,3 4,2 4,3 5,1 5,1 5,4 5,5 5,5 5,5
Fonte: Dados bsicos da Receita Federal do Brasil. Elaborao: Amir Khair. Obs.: Os valores de 2012 foram estimados.

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Composio federativa da Receita Disponvel A Constituio estabelece transferncias4 de impostos entre os entes da federao, conforme os artigos 157 a 159. Alm disso, h as transferncias voluntrias que se do por deciso poltica e/ou estabelecidas em leis infraconstitucionais. Aps essas transferncias, so constitudas as receitas disponveis dos entes da federao. com a receita disponvel que o ente da federao pode realizar suas despesas. Nem toda a receita disponvel pode, no entanto, ser utilizada pelos programas de governo. H que descontar dela os encargos com juros da dvida, que so historicamente elevados, devido prtica da taxa bsica de juros (Selic) elevada. Isso compromete a disponibilidade efetiva que

4. Art. 157. Pertencem aos Estados e ao Distrito Federal: a) o imposto de renda da Unio incidente na fonte sobre rendimentos pagos por eles; b) 20% do imposto que a Unio vier a instituir. Art. 158. Pertencem aos municpios: a) o imposto de renda da Unio incidente na fonte, sobre rendimentos pagos por eles; b) 50% do ITR relativamente aos imveis neles situados; c) 50% da arrecadao do Estado no IPVA e; d) 25% da arrecadao do Estado no ICMS. Art. 159. A Unio entregar da arrecadao dos impostos sobre renda e IPI 48% na seguinte forma: a) 21,5% ao Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal; b) 23,5% ao Fundo de Participao dos municpios; c) 3% para aplicao em programas de financiamento ao setor produtivo das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. A Unio entregar 10% do IPI aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das respectivas exportaes de produtos industrializados e 29% da CIDE. Os Estados entregaro aos respectivos municpios 25% do ICMS e 25% da CIDE que receberam da Unio.

CaPITULO qUaTRO

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pode ser aplicada nos projetos e atividades dos entes, e na amortizao da dvida renanciada dos estados e municpios maiores, que podem comprometer at 13% da Receita Lquida Real5 . Essa amortizao consequncia da elevada dvida, que foi acumulada por esses entes subnacionais que detinham ttulos no mercado, balizados pela taxa bsica de juros, alm de custos de carregamento e de comisso dos bancos estaduais, que faziam a rolagem dos mesmos no mercado. A prtica de taxa bsica de juros elevada responsvel por parcela signicativa do estoque da dvida dos trs nveis de governo, sendo que no caso dos municpios apenas os maiores, que operavam com ttulos pblicos de sua emisso. Os Quadros 4.10 e 4.11 apresentam os valores absolutos e relativos, evidenciando as transferncias ocorridas, seja por determinao constitucional, seja por decises legais ou polticas com as denominadas transferncias voluntrias.

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Quadro 4.10 Receita Bruta e Disponvel - Valor real de 2012


2007 - 2012 (em R$ bilhes de 2012)
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Var. em % 2007/2012

1. Receita Bruta * 1.202,1 1.296,8 1.273,4 1.420,9 1.542,0 1.578,7 2. Unio 842,6 901,5 877,7 981,0 1.080,1 1.098,6 3. Estado 297,7 328,9 326,3 361,6 376,8 392,9 4. Municpio 61,8 66,5 69,4 78,3 85,1 87,2 Transferncia ** 5. Recebida pelo Estado da Unio 84,7 105,5 93,2 101,1 106,2 106,0 6. Feita pelo Estado para o Municpio 73,0 82,9 76,6 87,1 90,4 95,7 7. Recebida pelo Municpio da Unio 85,1 96,5 101,5 105,1 109,6 109,3 Fundef/Fundeb ** 8. Saldo dos estados -9,9 -12,3 -13,6 -14,8 -14,7 -15,0 9. Saldo dos municpios 9,9 12,3 13,6 14,8 14,7 15,0 Receita Disponvel 1.202,1 1.296,8 1.273,4 1.420,9 1.542,0 1.578,7 10. Unio (2 - 5 - 7) 672,8 699,4 683,0 774,8 864,3 883,3 11. Estado (3 + 5 - 6 + 8) 299,6 339,3 329,3 360,8 377,9 388,2 12. Municpio (4 + 6 + 7 + 9) 229,8 258,2 261,1 285,3 299,8 307,2

31,3 30,4 32,0 41,1 25,1 31,1 28,4 52,3 52,3 31,3 31,3 29,6 33,7

Fonte: Dados da (*) Receita Federal do Brasil - Carga Tributria no Brasil 2011. (**) Secretaria do Tesouro Nacional - Execuo Oramentria dos estados e municpios. Elaborao: Amir Khair. Obs.: Os valores de 2012 foram estimados.

5. O conceito de RLR encontra-se na Lei n 9.496/97 em seu art. 2, pargrafo nico, assim transcrito: RLR a receita realizada nos doze meses anteriores ao ms imediatamente anterior quele em que se estiver apurando, excludas as receitas provenientes de operaes de crdito, de alienao de bens, de transferncias voluntrias ou de doaes recebidas com o fim especfico de atender despesas de capital e, no caso dos Estados, as transferncias aos municpios, por participaes constitucionais e legais.

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A QUESTO FISCaL E O PaPEL DO ESTaDO

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Entre 2007 e 2012 ocorreu crescimento real da receita, descontada a inao pelo IPCA, em valores de 2012. No setor pblico foi de 31,3%. Na Unio, a arrecadao direta cresceu 30,4% e a disponvel 31,3%. No caso dos estados, esses percentuais foram, respectivamente, 32,0% e 29,6%. No caso dos municpios, 41,1% e 33,7%, respectivamente. H, pois, evoluo na receita disponvel nos trs nveis de governo ao redor de 30%. Esse crescimento real superou o crescimento populacional ocorrido. Segundo o Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE), a populao brasileira passou nesse perodo de 187,6 milhes para 196,5 milhes, com crescimento de 4,7%. Assim, o setor pblico, em seus trs nveis de governo, teve receita disponvel por habitante crescente no perodo. Essa receita cresceu no pas continuamente, exceo apenas de 2009, em consequncia da crise que derrubou a arrecadao. O Quadro 4.11 apresenta essa evoluo com a receita disponvel por habitante, por ano, crescendo no perodo de R$ 6.407 para R$ 8.033, ou 25,39%. Esse pode ser um parmetro para avaliar se o retorno para a sociedade, fruto da ao do setor pblico, evoluiu na mesma proporo.

Quadro 4.11 Evoluo da Receita Disponvel por habitante no Brasil


2007 - 2012
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Var. em % 2007/2012

Populao (milhes de habitantes) 187,6 189,6 191,5 193,3 194,9 196,5 4,73 Receita Disponvel (R$ bilhes de 2012) 1.202,1 1.296,8 1.273,4 1.420,9 1.542,0 1.578,7 31,33 Receita Disponvel / habitante (R$ por ano) 6.407 6.839 6.650 7.352 7.910 8.033 25,39
Fonte: Dados bsicos da Receita Federal do Brasil e do IBGE. Elaborao: Amir Khair.

O Quadro 4.12 apresenta a evoluo ocorrida, na participao de cada nvel de governo, na receita total do setor pblico e em relao ao PIB. Aps as transferncias, a Unio perdeu participao cedendo-a aos municpios, cando os estados com receita disponvel prxima da arrecadao bruta. Em mdia, a Unio cedeu de 14 a 15 pontos percentuais aos municpios. Em relao ao PIB, a receita cresceu de 34,5% do PIB, em 2007, para 35,9% do PIB, em 2012. a mensurao da evoluo da carga tributria, que avaliada em outro captulo. Ocorreu crescimento acima do PIB na receita disponvel para os trs nveis de governo, no perodo, com crescimento de 0,8

CaPITULO qUaTRO

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Quadro 4.12 Receita Bruta e Disponvel - Valor relativo 2007 - 2012


2007 2008 2009 2010 2011 2012

Receita Bruta (%) Unio Estado Municpio Receita Disponvel (%) Unio Estado Municpio Receita Bruta (% do PIB) Unio Estado Municpio Receita Disponvel (% do PIB) Unio Estado Municpio PIB (R$ bilhes de 2012)

100,0 70,1 24,8 5,1 100,0 56,0 24,9 19,1 34,5 24,2 8,5 1,8 34,5 19,3 8,6 6,6 3.482,8

100,0 69,5 25,4 5,1 100,0 53,9 26,2 19,9 34,5 24,0 8,8 1,8 34,5 18,6 9,0 6,9 3.754,9

100,0 68,9 25,6 5,4 100,0 53,6 25,9 20,5 33,3 22,9 8,5 1,8 33,3 17,9 8,6 6,8 3.824,5

100,0 69,0 25,5 5,5 100,0 54,5 25,4 20,1 33,5 23,1 8,5 1,8 33,5 18,3 8,5 6,7 4.237,5

100,0 70,0 24,4 5,5 100,0 56,1 24,5 19,4 35,3 24,7 8,6 1,9 35,3 19,8 8,7 6,9 4.366,9

100,0 69,6 24,9 5,5 100,0 56,0 24,6 19,5 35,9 25,0 8,9 2,0 35,9 20,1 8,8 7,0 4.402,5

119

Fonte: Dados bsicos da Receita Federal do Brasil e Secretaria do Tesouro Nacional. Elaborao: Amir Khair Obs.: Os valores de 2012 foram estimados.

ponto percentual do PIB, no caso da Unio, 0,2 no caso dos estados e 0,4 no caso dos municpios. Composio por base de incidncia Esse tipo de composio expressa o peso tributrio por atividade econmica, considerando o consumo, a mo de obra, o lucro, a intermediao nanceira e a riqueza. Ele permite avaliar de onde saem os recursos pblicos, com impacto na atividade econmica. O Quadro 4.13 apresenta a distribuio desses tributos, com a classicao adotada para cada tributo, segundo a base de incidncia. Cerca da metade da carga tributria sobre o consumo devida ao ICMS. Isso no destacado de forma geral nas anlises. Parece haver pouco conhecimento da importncia do ICMS, como poderoso inibidor do consumo.

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A QUESTO FISCaL E O PaPEL DO ESTaDO

Quadro 4.13 Composio da Arrecadao por Base de Incidncia


1991 - 2012 (em % do total)
Tipo de arrecadao/Ano 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
100,0 42,1 5,9 6,5 2,6 0,3 22,4 2,0 2,4 41,1 1,0 12,1 17,2 0,9 0,3 6,2 0,9 0,9 1,4 0,3 6,8 4,4 2,4 3,7 0,1 1,6 0,1 1,5 0,3 4,3 1,3 3,0 1,9 0,2 0,5 1,0 0,2 TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 CONSUMO 50,5 48,4 47,5 48,6 48,2 47,9 44,6 IPI 9,1 9,4 9,7 7,5 7,2 7,0 6,6 COFINS 5,5 4,0 5,3 8,5 7,8 7,9 7,2 PIS 4,4 4,3 4,5 3,7 3,1 3,3 2,9 OUTRAS CONTRIB. ECONMICAS 0,5 0,6 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 ICMS 27,9 27,2 24,4 25,3 25,2 25,5 23,6 ISS 1,4 1,3 1,4 1,5 1,8 2,0 2,0 IMPOSTO S/COMRCIO EXTERIOR 1,8 1,6 1,8 1,8 2,6 1,9 2,0 MO DE OBRA 38,1 36,9 39,3 35,3 37,7 38,1 38,0 IR PESSOAS FSICAS 0,6 0,6 0,8 0,9 1,1 1,1 1,0 IR RETIDO NA FONTE 10,1 9,2 10,5 7,8 9,2 8,3 9,4 PREVIDNCIA SOCIAL 18,9 18,7 20,8 18,3 18,7 20,0 17,5 CONTR. SEGUR. SERVIDOR PBLICO 0,5 0,3 0,3 0,8 1,1 1,2 1,0 OUTRAS CONTR. SOCIAIS 1,4 2,0 0,8 0,3 0,3 0,3 0,2 FGTS 5,4 5,2 5,0 4,8 5,2 5,3 5,1 SALRIO EDUCAO 1,2 1,3 1,3 1,1 SISTEMA S 1,0 PREVIDNCIA ESTADUAL 1,2 1,0 1,1 1,2 0,7 0,6 1,4 PREVIDNCIA MUNICIPAL 0,1 LUCRO 4,6 8,4 7,2 7,4 7,8 8,5 7,7 IR PESSOAS JURDICAS 3,5 5,5 4,1 4,2 4,8 5,7 4,8 CSLL 1,2 2,9 3,1 3,2 3,0 2,8 2,9 PATRIMNIO 2,8 2,3 1,4 1,7 3,3 3,1 3,6 ITR 0,1 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,1 IPVA 0,3 0,6 0,5 0,6 1,3 1,4 1,5 ITCD 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 IPTU 1,9 1,2 0,6 0,7 1,5 1,2 1,6 ITBI 0,5 0,4 0,2 0,3 0,3 0,4 0,3 FINANAS 2,5 2,5 3,5 6,0 1,8 1,3 4,2 IOF 2,5 2,5 3,2 2,4 1,7 1,3 1,5 IMP. PROV. MOVIM. FINANCEIRA 0,3 3,6 0,1 CPMF 2,7 OUTROS 1,4 1,5 1,1 1,0 1,2 1,0 1,8 TAXAS FEDERAIS 0,1 0,1 0,1 0,1 0,2 0,2 0,1 DEMAIS FUNDAF TAXAS ESTADUAIS 0,5 TAXAS MUNICIPAIS 0,8 0,7 0,5 0,6 0,9 0,8 1,0 OUTROS TRIBUTOS 0,5 0,7 0,5 0,3 0,2 0,0 0,2

120

CaPITULO qUaTRO

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Continuao
Tipo de arrecadao/Ano 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
100,0 44,2 3,5 11,8 2,6 0,5 1,0 0,1 0,0 21,6 1,8 1,2 36,0 1,0 9,6 15,2 1,5 0,4 4,5 0,8 0,6 2,0 0,4 10,3 6,8 3,5 3,2 0,0 1,5 0,1 1,3 0,3 4,9 0,8 0,0 4,1 1,5 0,0 0,3 0,0 0,5 0,4 0,5

2006
100,0 43,2 3,4 11,5 2,5

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 TOTAL 45,0 46,0 46,0 45,4 45,0 45,9 CONSUMO IPI 5,3 5,2 4,7 4,3 3,4 3,5 COFINS 10,0 10,8 11,2 10,9 10,9 12,4 PIS 3,1 2,3 2,5 2,4 2,8 2,7 PASEP 0,4 0,3 0,3 0,4 0,4 0,4 1,6 1,6 1,2 1,1 CIDE COMBUSTVEIS 0,1 0,1 CIDE REMESSAS OUTRAS CONTRIB. ECONMICAS 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,2 ICMS 22,0 23,0 23,2 22,4 22,5 22,1 ISS 1,9 1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 IMPOSTO S/COMRCIO EXTERIOR 2,5 2,4 2,2 1,7 1,5 1,5 DE OBRA 39,5 37,2 37,8 35,4 36,4 35,6 MO IR PESSOAS FSICAS 1,0 1,0 0,9 0,9 0,9 0,9 IR RETIDO NA FONTE 12,7 11,1 12,2 9,5 10,4 9,4 PREVIDNCIA SOCIAL 15,3 15,5 15,0 15,0 15,1 15,0 CONTR. SEGUR. SERVIDOR PBLICO 1,0 1,0 0,9 0,9 0,8 1,1 OUTRAS CONTR. SOCIAIS 0,4 0,4 0,5 0,5 0,4 0,4 FGTS 5,6 5,2 5,2 4,8 4,7 4,5 SALRIO EDUCAO 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 SISTEMA S 1,1 0,7 0,8 0,7 0,7 0,8 PREVIDNCIA ESTADUAL 1,3 1,2 1,3 1,8 2,0 2,1 PREVIDNCIA MUNICIPAL 0,3 0,3 0,3 0,4 0,5 0,5 6,3 7,1 6,2 9,5 8,9 8,8 LUCRO IR PESSOAS JURDICAS 4,2 4,7 4,0 6,8 5,9 5,8 CSLL 2,2 2,4 2,2 2,7 3,0 3,0 3,3 3,2 3,2 3,3 3,4 3,2 PATRIMNIO ITR 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 IPVA 1,4 1,5 1,5 1,5 1,4 1,4 ITCD 0,1 0,1 0,1 0,1 0,2 0,1 IPTU 1,3 1,3 1,3 1,4 1,4 1,4 ITBI 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 FINANAS 4,1 4,9 5,1 5,2 5,1 5,1 IOF 1,6 0,9 0,9 0,9 0,8 0,8 IMP. PROV. MOVIM. FINANCEIRA 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 CPMF 2,6 4,0 4,2 4,3 4,3 4,2 1,7 1,7 1,7 1,2 1,2 1,5 OUTROS TAXAS FEDERAIS 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 DEMAIS 0,0 0,1 0,0 0,0 FUNDAF TAXAS ESTADUAIS 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,5 TAXAS MUNICIPAIS 0,9 0,9 0,9 0,5 0,5 0,4 OUTROS TRIBUTOS 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,5

121
0,0 21,1 1,8 1,3 36,4 1,0 9,6 15,6 1,5 0,1 4,6 0,9 0,7 2,0 0,4 10,0 6,6 3,4 3,2 0,0 1,5 0,1 1,2 0,3 4,9 0,9 4,0 2,3 0,5 0,8 0,3 0,4

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A QUESTO FISCaL E O PaPEL DO ESTaDO

Continuao
Tipo de arrecadao/Ano 2007 2008 2009 2010 2011
100,0 42,8 2,8 11,3 2,5 0,5 0,6 0,1 0,3 20,3 2,6 1,8 38,1 1,4 9,6 16,8 1,5 0,6 5,1 0,9 0,8 1,0 0,4 10,5 6,5 4,0 3,7 0,0 1,6 0,2 1,3 0,5 2,2 2,2 2,7 0,4 0,3 0,0 0,5 0,3 1,1

2012
100,0 43,0 2,6 11,5 2,5 0,5 0,2 0,1 0,3 20,7 2,6 2,0 38,7 1,4 9,4 17,3 1,5 0,6 5,3 0,9 0,8 1,0 0,4 10,0 6,3 3,7 3,8 0,0 1,7 0,2 1,3 0,5 2,0 2,0 2,7 0,4 0,3 0,0 0,5 0,3 1,1

122

100,0 100,0 100,0 100,0 TOTAL 46,5 43,8 42,2 43,7 CONSUMO IPI 3,4 3,5 2,6 2,9 COFINS 10,9 11,3 10,8 11,1 PIS 2,4 2,4 2,4 2,4 PASEP 0,4 0,5 0,5 0,8 CIDE COMBUSTVEIS 0,9 0,6 0,5 0,6 CIDE REMESSAS 0,1 0,1 0,1 0,1 OUTRAS CONTRIB. ECONMICAS 4,5 0,3 0,3 0,3 ICMS 20,3 21,1 21,1 21,2 ISS 2,3 2,4 2,5 2,6 IMPOSTO S/COMRCIO EXTERIOR 1,3 1,6 1,5 1,7 35,7 36,6 38,2 37,5 MO DE OBRA IR PESSOAS FSICAS 1,4 1,3 1,2 1,3 IR RETIDO NA FONTE 8,8 9,6 9,3 9,0 PREVIDNCIA SOCIAL 15,3 15,6 16,9 16,8 CONTR. SEGUR. SERVIDOR PBLICO 1,5 1,5 1,7 1,6 OUTRAS CONTR. SOCIAIS 0,6 0,6 0,6 0,6 FGTS 4,7 4,8 5,3 5,1 SALRIO EDUCAO 0,8 0,8 0,9 0,9 SISTEMA S 0,7 0,7 0,8 0,8 PREVIDNCIA ESTADUAL 1,5 1,2 1,1 1,0 PREVIDNCIA MUNICIPAL 0,4 0,4 0,4 0,4 LUCRO 10,8 11,5 11,1 10,1 IR PESSOAS JURDICAS 7,1 7,5 7,1 6,5 CSLL 3,6 4,0 4,0 3,6 PATRIMNIO 3,5 3,5 3,9 3,8 ITR 0,0 0,0 0,0 0,0 IPVA 1,6 1,6 1,9 1,7 ITCD 0,1 0,1 0,2 0,2 IPTU 1,4 1,3 1,4 1,4 ITBI 0,4 0,4 0,4 0,5 FINANAS 0,9 1,9 1,8 2,1 IOF 0,9 1,9 1,8 2,1 IMP. PROV. MOVIM. FINANCEIRA CPMF OUTROS 2,7 2,7 2,8 2,7 TAXAS FEDERAIS 0,4 0,4 0,4 0,4 DEMAIS 0,3 0,4 0,3 0,3 FUNDAF 0,0 0,0 0,0 0,0 TAXAS ESTADUAIS 0,5 0,5 0,5 0,5 TAXAS MUNICIPAIS 0,4 0,3 0,3 0,3 OUTROS TRIBUTOS 1,1 1,1 1,3 1,2
Fonte: Dados bsicos da Receita Federal do Brasil. Elaborao: Amir Khair. Obs.: Os valores de 2012 foram estimados.

CaPITULO qUaTRO

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Recentemente, o governo federal fez substancial desonerao nas contas da energia eltrica6 e solicitou aos estados que reduzissem o ICMS, mas no teve qualquer acolhida nessa proposta. Com isso, o ICMS compromete cerca de um tero da conta de energia eltrica. Com a reduo do valor da conta de energia, a base de incidncia do ICMS diminui, motivando reclamao dos governadores pela perda provocada na arrecadao. Merece destaque no custo da mo de obra, a Previdncia Social, que corresponde quase a metade desse custo, e o Imposto de Renda Retido na Fonte, cerca de um quarto dele. Composio por ordem de importncia Algumas anlises procuram enfatizar a composio dos tributos, pela ordem de importncia na arrecadao que proporcionam. Essas anlises evidenciam a concentrao tributria em um nmero reduzido de tributos. O Quadro 4.14 (ver na pgina seguinte) apresenta essa composio. O mais importante tributo brasileiro o ICMS, de competncia esta dual, sendo isso, talvez, uma situao difcil de ser observada em outros pases, onde predomina o tributo federal. Mais da metade (55,15%) da arrecadao tributria, em 2012, se deu por trs tributos: ICMS, Previdncia Social e Imposto de Renda. J os seis principais tributos representaram 3/4 da arrecadao total.

123

EvOLUO E aNLISE DaS CONTaS PbLICaS


analisada, nesta parte, a evoluo da receita e os principais grupos de despesas para o Governo Central (Tesouro Nacional, Previdncia Social e Banco Central), estados, Distrito Federal e municpios, alm do consolidado desses entes federativos. Para no ocasionar dupla contagem foi excludo: a) da receita do Governo Central, a transferncia a estados e municpios; b) da receita dos estados e Distrito Federal, a transferncia aos municpios. A receita no caso dos estados, Distrito Federal e municpios incluem as receitas de capital (operaes de crdito, alienao de bens e transferncias de capital), para constituir o montante global de recursos para atender as despe-

6. A reduo na conta de luz foi anunciada pela presidente Dilma Rousseff em janeiro deste ano, com desconto mdio de 20% para as residncias e de 32% para a indstria. Ela decorreu de processo de negociao do governo com as concessionrias de energia, que tinham contratos com vencimento entre 2015 e 2017. A prorrogao desses contratos se deu com a exigncia, por parte do governo, para que elas baixassem os valores cobrados. Em contrapartida, o governo reduziu os encargos do setor.

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A QUESTO FISCaL E O PaPEL DO ESTaDO

Quadro 4.14 Composio dos Tributos pela importncia na arrecadao


2011 - 2012
2011 R$ bilhes % do PIB Total 1.463,0 35,31 1 ICMS 297,3 7,18 2 Previdncia Social 246,0 5,94 3 Imposto de Renda 255,3 6,16 4 Cons 164,8 3,98 5 Fgts 75,0 1,81 6 Csll 58,6 1,41 7 Iss 38,5 0,93 8 Ipi 41,2 0,99 9 Pis 35,9 0,87 10 Imp. S/Comrcio Exterior 26,8 0,65 11 Iof 32,0 0,77 12 Ipva 24,1 0,58 13 Contr. Segur. Serv. Pblico 22,6 0,55 14 Iptu 19,3 0,47 15 Previdncia Estadual 14,3 0,35 16 Salrio Educao 13,1 0,32 17 Sistema S 11,7 0,28 18 Demais Estaduais 11,8 0,29 19 Outras Contr. Sociais 8,7 0,21 20 Taxas Estaduais 7,2 0,17 21 Itbi 7,4 0,18 22 Pasep 6,9 0,17 23 Previdncia Municipal 6,0 0,15 24 Taxas Federais 5,7 0,14 25 Demais Municipais 4,9 0,12 26 Taxas Municipais 4,6 0,11 27 Outras Contr. Econmicas 4,6 0,11 28 Demais Federais 4,5 0,11 29 Itcd 2,8 0,07 30 Cide Combustveis 9,0 0,22 31 Cide Remessas 1,5 0,04 32 Itr 0,6 0,01 33 Fundaf 0,4 0,01 Tributo
Fonte: Dados bsicos da Receita Federal do Brasil. Elaborao: Amir Khair. Obs.: Os valores de 2012 foram estimados.

124

Em % 100,00 20,32 16,82 17,45 11,27 5,13 4,01 2,63 2,82 2,45 1,83 2,19 1,65 1,55 1,32 0,98 0,90 0,80 0,81 0,59 0,49 0,50 0,47 0,41 0,39 0,33 0,32 0,31 0,31 0,19 0,61 0,10 0,04 0,02

2012 R$ bilhes % do PIB 1.578,7 35,86 326,8 7,42 273,9 6,22 270,0 6,13 181,9 4,13 83,5 1,90 58,0 1,32 41,6 0,94 40,3 0,92 39,7 0,90 31,1 0,71 31,0 0,70 26,8 0,61 23,9 0,54 20,9 0,47 15,2 0,34 14,6 0,33 13,0 0,29 12,5 0,28 9,2 0,21 8,2 0,19 8,0 0,18 7,7 0,17 6,5 0,15 6,0 0,14 5,3 0,12 5,0 0,11 4,8 0,11 4,7 0,11 3,4 0,08 2,7 0,06 1,6 0,04 0,6 0,01 0,4 0,01

Acumulado em % Em % 100,00 -20,70 20,70 17,35 38,05 17,10 55,15 11,52 66,67 5,29 71,96 3,67 75,63 2,63 78,26 2,56 80,82 2,51 83,33 1,97 85,30 1,96 87,26 1,70 88,97 1,52 90,48 1,32 91,80 0,96 92,76 0,92 93,69 0,82 94,51 0,79 95,30 0,58 95,8 0,52 96,41 0,50 96,91 0,49 97,40 0,41 97,81 0,38 98,19 0,33 98,52 0,32 98,84 0,31 99,14 0,30 99,44 0,22 99,66 0,17 99,83 0,10 99,94 0,04 99,98 0,02 100,00

CaPITULO qUaTRO

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sas, que esto agrupadas em pessoal, juros e encargos da dvida, investimentos e todas as demais sob a denominao de custeio, pois o que predomina nessas despesas. No custeio, esto includas as amortizaes de emprstimos e demais despesas de capital, menos os investimentos. Os dados foram extrados da Secretaria do Tesouro Nacional, com informaes da realizao oramentria fornecidas pelos diversos entes da federao. Governo Central O Governo Central composto pelo Tesouro Nacional, Previdncia Social e Banco Central. Os resultados scais envolvem a soma desses trs rgos. O Quadro 4.15 apresenta a evoluo ocorrida, entre 2000 e 2012, nas receitas e principais despesas em valores corrigidos pelo IPCA, para o ano de 2012.

125

Quadro 4.15 Evoluo das Receitas e Despesas do Governo Central


2000 - 2012 (em R$ bilhes de 2012)
2000 Receita Despesa Pessoal Custeio Juros Investimentos Resultado 417 470 115 258 97 0 -54 2001 449 500 125 280 95 0 -51 2008 Receita Despesa Pessoal Custeio Juros Investimentos Resultado 723 753 162 438 119 35 -31 2002 487 506 131 297 77 0 -19 2009 722 849 179 453 177 40 -127 2003 477 577 122 293 162 0 -100 2010 876 927 187 550 140 50 -51 2004 532 572 126 326 120 0 -41 2011 862 954 189 520 190 55 -92 2005 571 675 130 362 182 0 -104 2012 2006 611 712 143 375 171 23 -101 2007 672 750 152 413 156 29 -78 111 100 61 113 51 14

Variao 2000/2012 Em R$ Em %

881 464 942 472 186 71 549 291 147 50 59 -61 -8

Fonte: Dados bsicos da Secretaria do Tesouro Nacional. Elaborao: Amir Khair.

No perodo considerado ocorreu, de forma geral, crescimento contnuo da receita e da despesa. A receita cresceu R$ 464 bilhes ou 111%, e a despesa R$ 472 bilhes ou 100%. A despesa que mais cresceu foi a de custeio - de-

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A QUESTO FISCaL E O PaPEL DO ESTaDO

nida como toda despesa excluindo pessoal, juros e investimentos -, R$ 291 bilhes ou 113%, pessoal evoluiu 61% e juros 51%. A despesa com juros supera a economia scal, feita nas demais despesas, tornando decitrias as contas do Governo Central. Em decorrncia da reduo da taxa bsica de juros (Selic) ocorreu signicativa queda da despesa com juros, na passagem de 2011 para 2012. Neste ano, porm, com a elevao da Selic, essas despesas podem voltar a crescer acima da evoluo do PIB. O Quadro 4.16 apresenta a evoluo corrida com base no percentual do PIB.

126
Quadro 4.16 Evoluo das Receitas e Despesas do Governo Central
2000 - 2012 (em % do PIB)
2000 Receita Despesa Pessoal Custeio Juros Investimentos Resultado 16,5 18,6 4,6 10,2 3,9 0,0 -2,1 2001 17,2 19,2 4,8 10,7 3,6 0,0 -1,9 2008 Receita Despesa Pessoal Custeio Juros Investimentos Resultado 19,2 20,1 4,3 11,7 3,2 0,9 -0,8 2002 17,9 18,5 4,8 10,9 2,8 0,0 -0,7 2009 18,9 22,2 4,7 11,8 4,6 1,0 -3,3 2003 17,4 21,1 4,5 10,7 5,9 0,0 -3,7 2010 20,7 21,9 4,4 13,0 3,3 1,2 -1,2 2004 18,1 19,5 4,3 11,1 4,1 0,0 -1,4 2011 19,7 21,9 4,3 11,9 4,4 1,3 -2,1 2005 18,8 22,2 4,3 11,9 6,0 0,0 -3,4 2012 2006 19,0 22,2 4,5 11,7 5,3 0,7 -3,1 2007 19,3 21,5 4,4 11,9 4,5 0,8 -2,2 21 15 -7 22 -13 -34

Variao 2000/2012 Em R$ Em %

20,0 3,5 21,4 2,8 4,2 -0,3 12,5 2,3 3,3 -0,5 1,4 -1,4 0,7

Fonte: Dados bsicos da Secretaria do Tesouro Nacional. Elaborao: Amir Khair.

A receita e a despesa cresceram, no perodo considerado, mais do que o PIB. A receita evoluiu 3,5 pontos do PIB, ou 21%, e a despesa 2,8 pontos do PIB, ou 15%. Ocorreu reduo relativa na despesa de pessoal e de juros. O custeio cresceu 2,3 pontos do PIB, ou 22%. O quadro seguinte apresenta a composio relativa das despesas.

CaPITULO qUaTRO

P R OJ E TOS pa Ra O B RaS I L

Quadro 4.17 Evoluo das Participaes nas Despesas do Governo Central


2000 - 2012 (em % da despesa)
2000 Despesa Pessoal Custeio Juros Investimentos 100,0 24,5 54,8 20,7 0,0 2001 100,0 25,0 56,0 18,9 0,0 2008 Despesa Pessoal Custeio Juros Investimentos 100,0 21,5 58,1 15,8 4,6 2002 100,0 26,0 58,7 15,3 0,0 2009 100,0 21,1 53,3 20,8 4,7 2003 100,0 21,2 50,7 28,1 0,0 2010 100,0 20,2 59,3 15,1 5,4 2004 100,0 22,1 57,0 20,9 0,0 2011 100,0 19,8 54,4 19,9 5,8 2005 100,0 19,3 53,7 27,0 0,0 2012 2006 100,0 20,1 52,7 24,0 3,3 2007 100,0 20,3 55,1 20,8 3,8 0 -19 6 -24

Variao 2000/2012 Em R$ Em %

127

100,0 0,0 19,8 -4,7 58,3 3,5 15,6 -5,0 6,3

Fonte: Dados bsicos da Secretaria do Tesouro Nacional. Elaborao: Amir Khair.

A despesa de pessoal teve sua participao reduzida de 25% da despesa total, no incio da dcada de 2000, para 20% a partir de 2003, com algumas oscilaes. O custeio cou sempre acima de 50% e nos ltimos anos se aproximando de 60%. As despesas com juros oscilaram, entre 15% (2002 e 2012) e 28% (2003). Estados e Distrito Federal O Quadro 4.18 (ver prxima pgina) apresenta a evoluo ocorrida de 2000 a 2012 nas receitas e principais despesas, em valores corrigidos pelo IPCA para o ano de 2012. No perodo considerado ocorreu, exceo de 2003, crescimento contnuo da receita e da despesa. A receita cresceu R$ 266 bilhes, ou 96%, e a despesa R$ 301 bilhes, ou 93%. A despesa que mais cresceu foi a de pessoal, R$ 168 bilhes, ou 172%; custeio evoluiu 55% e os juros 34%. Em todos os anos ocorreu dcit scal, se situando nos ltimos quatro anos em torno de R$ 80 bilhes, por ano. Os investimentos dobraram no perodo. O Quadro 4.19 (ver pgina seguinte) apresenta a evoluo corrida com base no percentual do PIB. A receita e a despesa cresceram no perodo considerado mais do que o PIB. A receita evoluiu 1,4 pontos do PIB, ou 13%, e a despesa 1,4 pontos do

P R OJ E TOS pa Ra O B RaSI L

A QUESTO FISCaL E O PaPEL DO ESTaDO

Quadro 4.18 Evoluo das Receitas e Despesas dos Estados e Distrito Federal
2000 - 2012 (em R$ bilhes de 2012)
Receita Despesa Pessoal Custeio Juros Investimentos Resultado 2000 276 324 98 188 16 22 -48 2001 282 343 103 196 18 25 -61 2008 437 504 197 250 21 36 -67 2002 295 358 166 148 18 26 -63 2009 452 527 203 261 19 45 -76 2003 283 340 158 146 19 19 -57 2010 494 574 222 278 19 55 -80 2004 305 362 163 160 18 21 -58 2011 509 589 238 290 20 41 -80 2005 325 387 160 182 19 26 -61 2012 543 625 266 293 22 45 -82 2006 351 415 169 196 20 30 -64 266 301 168 104 5 23 -35 2007 378 440 185 212 20 24 -62 96 93 172 55 34 103 72

128

Receita Despesa Pessoal Custeio Juros Investimentos Resultado

Variao 2000/2012 Em R$ Em %

Fonte: Dados bsicos da Secretaria do Tesouro Nacional. Elaborao: Amir Khair.

Quadro 4.19 Evoluo das Receitas e Despesas dos Estados e Distrito Federal
2000 - 2012 (em % do PIB)
Receita Despesa Pessoal Custeio Juros Investimentos Resultado 2000 10,9 12,8 3,9 7,5 0,6 0,9 -1,9 2001 10,8 13,1 4,0 7,5 0,7 1,0 -2,3 2008 11,6 13,4 5,3 6,7 0,5 1,0 -1,8 2002 10,8 13,1 6,1 5,4 0,7 1,0 -2,3 2009 11,8 13,8 5,3 6,8 0,5 1,2 -2,0 2003 10,3 12,4 5,8 5,3 0,7 0,7 -2,1 2010 11,7 13,5 5,2 6,6 0,4 1,3 -1,9 2004 10,4 12,4 5,6 5,5 0,6 0,7 -2,0 2011 11,7 13,5 5,5 6,6 0,5 0,9 -1,8 2005 10,7 12,7 5,3 6,0 0,6 0,9 -2,0 2012 12,3 14,2 6,0 6,7 0,5 1,0 -1,9 2006 10,9 12,9 5,3 6,1 0,6 0,9 -2,0 1,4 1,4 2,2 -0,8 -0,1 0 0,0 2007 10,9 12,6 5,3 6,1 0,6 0,7 -1,8 13 11 56 -11 -23 16 -1

Receita Despesa Pessoal Custeio Juros Investimentos Resultado

Variao 2000/2012 Em R$ Em %

Fonte: Dados bsicos da Secretaria do Tesouro Nacional. Elaborao: Amir Khair.

CaPITULO qUaTRO

P R OJ E TOS pa Ra O B RaS I L

PIB, ou 11%. Ocorreu aumento relativo na despesa de pessoal de 56%, reduo no custeio, de 11%, e de juros, 23%. O Quadro 4.20 apresenta a composio relativa das despesas.

Quadro 4.20 Evoluo das Participaes nas Despesas dos Estados e Distrito Federal
2000 - 2012 (em % da despesa)
2000 Despesa Pessoal Custeio Juros Investimentos 100,0 30,1 58,1 4,9 6,8 2001 100,0 30,1 57,3 5,2 7,4 2008 Despesa Pessoal Custeio Juros Investimentos 100,0 39,2 49,6 4,1 7,2 2002 100,0 46,2 41,4 5,2 7,2 2009 100,0 38,5 49,4 3,5 8,5 2003 100,0 46,3 42,8 5,4 5,5 2010 100,0 38,7 48,4 3,3 9,6 2004 100,0 45,0 44,3 4,9 5,8 2011 100,0 40,5 49,3 3,3 6,9 2005 100,0 41,4 47,0 4,9 6,7 2012 100,0 42,5 46,9 3,4 7,2 2006 100,0 40,7 47,3 4,8 7,2 0,0 12,4 -11,3 -1,5 0 2007 100,0 42,0 48,1 4,4 5,5 0 41 -19 -30 5

129

Variao 2000/2012 Em R$ Em %

Fonte: Dados bsicos da Secretaria do Tesouro Nacional. Elaborao: Amir Khair.

A despesa de pessoal teve sua participao elevada de 30% da despesa total, no incio da dcada de 2000, para no menos que 45%, no trinio 2002-2004, caindo em seguida para se estabilizar em torno de 40%, a partir de 2005. Os juros caram no nvel de 5% at 2006, e, em seguida, recuaram para o nvel de 3,5%. Os investimentos oscilaram entre 5% e 10%, e nos dois ltimos anos em 7%. Municpios O Quadro 4.21 (na pgina seguinte) apresenta a evoluo, ocorrida de 2000 a 2012, nas receitas e principais despesas, em valores corrigidos pelo IPCA para o ano de 2012. Com exceo de 2003, o perodo considerado teve crescimento contnuo da receita e da despesa. A receita cresceu R$ 189 bilhes, ou 103%, e a despesa R$ 190 bilhes, ou 108%. A despesa que mais cresceu foi a de pessoal, em R$ 104 bilhes, ou 179%, custeio cresceu 62% e os juros caram no nvel de R$ 5

P R OJ E TOS pa Ra O B RaSI L

A QUESTO FISCaL E O PaPEL DO ESTaDO

Quadro 4.21 Evoluo das Receitas e Despesas dos Municpios


2000 - 2012 (em R$ bilhes de 2012)
Receita Despesa Pessoal Custeio Juros Investimentos Resultado 2000 183 177 58 97 3 19 7 2001 189 182 59 103 3 16 8 2008 313 303 125 134 5 38 10 2002 203 200 86 85 4 26 3 2009 323 318 142 142 5 30 4 2003 193 195 87 85 4 20 -2 2010 357 351 151 157 5 39 6 2004 213 210 92 91 4 23 3 2011 369 363 158 160 5 40 6 2005 227 216 96 98 4 18 11 2012 373 367 162 157 5 43 6 2006 253 249 106 111 4 27 4 189 190 104 60 2 24 -1 2007 278 272 116 123 4 29 5 103 108 179 62 77 129 -11

130

Receita Despesa Pessoal Custeio Juros Investimentos Resultado

Variao 2000/2012 Em R$ Em %

Fonte: Dados bsicos da Secretaria do Tesouro Nacional. Elaborao: Amir Khair.

Quadro 4.22 Evoluo das Receitas e Despesas dos Municpios


2000 - 2012 (em % do PIB)
Receita Despesa Pessoal Custeio Juros Investimentos Resultado 2000 7,3 7,0 2,3 3,8 0,1 0,7 0,3 2001 7,3 7,0 2,3 4,0 0,1 0,6 0,3 2008 8,3 8,1 3,3 3,6 0,1 1,0 0,3 2002 7,4 7,3 3,2 3,1 0,1 0,9 0,1 2009 8,4 8,3 3,7 3,7 0,1 0,8 0,1 2003 7,0 7,1 3,2 3,1 0,1 0,7 -0,1 2010 8,4 8,3 3,6 3,7 0,1 0,9 0,1 2004 7,3 7,2 3,1 3,1 0,1 0,8 0,1 2011 8,5 8,3 3,6 3,7 0,1 0,9 0,1 2005 7,5 7,1 3,2 3,2 0,1 0,6 0,3 2012 8,5 8,3 3,7 3,6 0,1 1,0 0,1 2006 7,9 7,7 3,3 3,5 0,1 0,8 0,1 1,2 1,3 1,4 -0,3 0,0 0 -0,1 2007 8,0 7,8 3,3 3,5 0,1 0,8 0,1 17 19 60 -7 1 31 -49

Receita Despesa Pessoal Custeio Juros Investimentos Resultado

Variao 2000/2012 Em R$ Em %

Fonte: Dados bsicos da Secretaria do Tesouro Nacional. Elaborao: Amir Khair.

CaPITULO qUaTRO

P R OJ E TOS pa Ra O B RaS I L

bilhes por ano, principalmente devido ao municpio de So Paulo, que respondeu por 67% desse valor, em 2012. Os investimentos cresceram 129%. O Quadro 4.22 (na pgina ao lado) apresenta a evoluo corrida com base ao percentual do PIB. A receita e a despesa cresceram, no perodo considerado, mais que o PIB. A receita evoluiu 1,2 pontos do PIB, ou 17%, e a despesa 1,3 pontos do PIB, ou 19%. Ocorreu elevao relativa na despesa de pessoal em 60%, os juros caram em 0,1% do PIB e os investimentos cresceram 31%. O Quadro 4.23 apresenta a composio relativa das despesas.

131
Quadro 4.23 Evoluo das Participaes nas Despesas dos Municpios
2000 - 2012 (em % da despesa)
2000 Despesa Pessoal Custeio Juros Investimentos 100,0 32,9 54,9 1,5 10,7 2001 100,0 32,3 56,7 1,9 9,1 2008 Despesa Pessoal Custeio Juros Investimentos 100,0 41,4 44,3 1,6 12,7 2002 100,0 43,1 42,3 1,8 12,8 2009 100,0 44,5 44,6 1,5 9,4 2003 100,0 44,4 43,4 1,8 10,4 2010 100,0 43,0 44,6 1,4 11,0 2004 100,0 44,0 43,2 1,8 11,0 2011 100,0 43,6 44,0 1,3 11,1 2005 100,0 44,3 45,2 1,9 8,5 2012 100,0 44,2 42,7 1,3 11,8 2006 100,0 42,5 44,8 1,7 11,0 0,0 11,3 -12,2 -0,2 1 2007 100,0 42,5 45,2 1,6 10,7 0 34 -22 -15 10

Variao 2000/2012 Em R$ Em %

Fonte: Dados bsicos da Secretaria do Tesouro Nacional. Elaborao: Amir Khair.

A despesa de pessoal teve sua participao elevada de 33% da despesa total, no incio da dcada de 2000, para o nvel de 44%, a partir de 2002, com alguma oscilao. Os juros caram prximos a 1% e os investimentos oscilaram entre 8% e 13%. Consolidado O Consolidado constitudo pela soma dos valores dos entes federativos: Governo Central, estados, Distrito Federal e municpios. O Quadro 4.24 apresenta a evoluo ocorrida, entre 2000 e 2012, nas receitas e principais despesas, em valores corrigidos pelo IPCA para 2012.

P R OJ E TOS pa Ra O B RaSI L

A QUESTO FISCaL E O PaPEL DO ESTaDO

Quadro 4.24 Evoluo das Receitas e Despesas do Consolidado do Setor Pblico


2000 - 2012 (em R$ bilhes de 2012)
Receita Despesa Pessoal Custeio Juros Investimentos Resultado 2000 876 971 271 543 116 41 -95 2001 921 1.024 287 580 116 42 -104 2008 1.472 1.560 485 822 144 109 -88 2002 985 1.065 383 530 99 52 -79 2009 1.496 1.694 524 855 200 115 -198 2003 953 1.113 366 523 184 39 -160 2010 1.727 1.852 560 984 164 144 -125 2004 1.049 1.144 381 577 141 44 -95 2011 1.740 1.907 586 970 215 136 -166 2005 1.123 1.278 386 642 205 44 -154 2012 1.796 1.934 614 999 173 147 -138 2006 1.215 1.376 418 683 195 80 -161 920 963 343 456 58 107 -43 2007 1.328 1.462 453 748 180 82 -135 105 99 127 84 50 261 45

132

Receita Despesa Pessoal Custeio Juros Investimentos Resultado

Variao 2000/2012 Em R$ Em %

Fonte: Dados bsicos da Secretaria do Tesouro Nacional. Elaborao: Amir Khair.

No perodo considerado ocorreu, exceo de 2003 para a receita, crescimentos contnuos da receita e da despesa. A receita cresceu R$ 920 bilhes, ou 105%, e a despesa R$ 963 bilhes, ou 99%. A despesa que mais cresceu em valor absoluto, foi a de custeio, e em valor relativo, o investimento. A despesa com pessoal cresceu 127%, o custeio cresceu 84%, os juros 50% e os investimentos 261%. O Quadro 4.25 apresenta a evoluo corrida, conforme o percentual do PIB. A receita e a despesa cresceram no perodo considerado mais do que o PIB. A receita evoluiu 6,1 pontos do PIB, ou 17%, e a despesa 5,5 pontos do PIB, ou 14%. Ocorreu elevao relativa na despesa de pessoal em 30%, os juros recuaram 14% e os investimentos cresceram 107%. O Quadro 4.26 apresenta a composio relativa das despesas. A despesa de pessoal teve sua participao elevada de 28% da despesa total, no incio da dcada de 2000, para 31%, a partir de 2007, com alguma oscilao. Os juros caram prximos a 10% e os investimentos cresceram de 4%, na primeira metade do perodo, para 7,5%, nos ltimos anos.

CaPITULO qUaTRO

P R OJ E TOS pa Ra O B RaS I L

Quadro 4.25 Evoluo das Receitas e Despesas do Consolidado do Setor Pblico


2000 - 2012 (em % do PIB)
Receita Despesa Pessoal Custeio Juros Investimentos Resultado 2000 34,7 38,5 10,7 21,5 4,6 1,6 -3,7 2001 35,3 39,3 11,0 22,2 4,4 1,6 -4,0 2008 39,2 41,6 12,9 21,9 3,8 2,9 -2,3 2002 36,1 39,0 14,0 19,4 3,6 1,9 -2,9 2009 39,1 44,3 13,7 22,4 5,2 3,0 -5,2 2003 34,8 40,7 13,4 19,1 6,7 1,4 -5,8 2010 40,8 43,7 13,2 23,2 3,9 3,4 -3,0 2004 35,8 39,0 13,0 19,7 4,8 1,5 -3,2 2011 39,9 43,7 13,4 22,2 4,9 3,1 -3,8 2005 37,0 42,1 12,7 21,2 6,8 1,5 -5,1 2012 40,8 43,9 13,9 22,7 3,9 3,3 -3,1 2006 37,8 42,8 13,0 21,3 6,1 2,5 -5,0 6,1 5,5 3,2 1,2 -0,7 2 0,6 2007 38,1 42,0 13,0 21,5 5,2 2,4 -3,9 17 14 30 5 -14 107 -17

133

Receita Despesa Pessoal Custeio Juros Investimentos Resultado

Variao 2000/2012 Em R$ Em %

Fonte: Dados bsicos da Secretaria do Tesouro Nacional. Elaborao: Amir Khair.

Quadro 4.26 Evoluo das Participaes nas Despesas do Consolidado do Setor Pblico
2000 - 2012 (em % da despesa)
2000 Despesa Pessoal Custeio Juros Investimentos 100,0 27,9 55,9 11,9 4,2 2001 100,0 28,0 56,6 11,3 4,1 2008 Despesa Pessoal Custeio Juros Investimentos 100,0 31,1 52,7 9,3 7,0 2002 100,0 36,0 49,8 9,3 4,9 2009 100,0 30,9 50,5 11,8 6,8 2003 100,0 32,9 47,0 16,6 3,5 2010 100,0 30,2 53,1 8,8 7,8 2004 100,0 33,3 50,4 12,4 3,9 2011 100,0 30,7 50,9 11,3 7,2 2005 100,0 30,2 50,2 16,1 3,5 2012 100,0 31,8 51,7 9,0 7,6 2006 100,0 30,4 49,7 14,1 5,8 0,0 3,9 -4,3 -3,0 3 2007 100,0 31,0 51,1 12,3 5,6 0 14 -8 -25 81

Variao 2000/2012 Em R$ Em %

Fonte: Dados bsicos da Secretaria do Tesouro Nacional. Elaborao: Amir Khair.

P R OJ E TOS pa Ra O B RaSI L

A QUESTO FISCaL E O PaPEL DO ESTaDO

Comparao entre os entes da federao Ocorreu substancial crescimento de receitas e despesas, entre o incio da dcada de 2000 e 2012, em todos os entes da federao. O Quadro a seguir apresenta a evoluo ocorrida, em valores corrigidos para 2012 pelo IPCA.

Quadro 4.27 Evoluo de Receitas e Despesas 2000 e 2012 (em %)

134
Receita Despesa Pessoal Custeio Juros Investimentos Resultado

Governo Central

Estados

Municpios

Total

111 100 61 113 51 0 14

96 93 172 55 34 103 72

103 108 179 62 77 129 -11

105 99 127 84 50 261 45

Fonte: Dados bsicos da Receita Federal do Brasil e Secretaria do Tesouro Nacional. Elaborao: Amir Khair.

A receita do consolidado cresceu 105%, sendo maior o crescimento ocorrido no Governo Central (111%) e menor nos estados e Distrito Federal (96%). A despesa com pessoal mais que dobrou no consolidado, puxada pelos estados, Distrito Federal e municpios que cresceram trs vezes mais (+ 170%) que no Governo Central (61%).

PaRa ONDE vO OS RECURSOS


Os recursos arrecadados se destinam a, segundo as classicaes mais usadas: a) por natureza (pessoal, material de consumo, servios de terceiros, juros, investimentos, etc.); b) por funo (legislativa, judiciria, educao, sade, previdncia, transportes, etc.); c) por programa7 , identicando com maior detalhe o destino, por exemplo, programa de alfabetizao de adultos. Em outras partes desse livro, foi usada a classicao das despesas por natureza. Nesta parte, as despesas so apresentadas conforme a classicao por funo, que permite a anlise sobre as prioridades que os governos do na execuo oramentria.
7. O programa o instrumento de organizao da atuao governamental. Articula um conjunto de aes que concorrem para um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual, visando soluo de um problema ou o atendimento de uma necessidade ou demanda da sociedade.

CaPITULO qUaTRO

P R OJ E TOS pa Ra O B RaS I L

As despesas so apresentadas para os diversos entes da federao: Unio, Estado e Municpio. Os dados so extrados dos balanos oramentrios. Destino dos recursos da Unio O Quadro 4.28 (nas pginas seguintes) apresenta a evoluo das despesas por funo, em valores corrigidos pelo IPCA para o ano de 2012, e a comparao entre a mdia anual, para os perodos de 2010-2012 e 2000-2002. As mdias cam centradas em 2001 e 2011, para efeito de comparao. Ocorreu um crescimento mdio das despesas, neste perodo, de 69,4%, com destaque em termos relativos para as funes da Assistncia Social (355,6%), devido incluso do programa Bolsa Famlia que ganha impulso a partir de 2004 , e continua crescendo acima da inao devido a maior abrangncia e valor unitrio do benefcio. Em 2013, a previso atingir R$ 23 bilhes, com crescimento de 60% em relao a 2012. A funo Trabalho (158,9%) cresceu devido, fundamentalmente, ampliao da cobertura do Seguro Desemprego. Algumas funes apresentaram reduo nas despesas, merecendo destaque: Habitao (-95,0%), Energia (-90,0%), Comrcio e Servios (-67,0%). Com relao funo Habitao, ocorreu um valor atpico em 2000, quando atingiu R$ 3.438 milhes. Mas, talvez por questes de classicao, os valores desde 2007 esto bem reduzidos. O programa Minha Casa, Minha Vida deve ser classicado fora desta funo. O Quadro 4.29, nas pginas 138 e 139, apresenta a evoluo das participaes na despesa total por funo, e a comparao entre a mdia anual, para os binios 2010-2012 e 2000-2002. A maior destinao de recursos da Unio vai para a Previdncia Social, que engloba a participao relativa ao Regime Geral e a dos servidores pblicos. Os benefcios previdencirios representaram cerca de 54% das despesas por funo, na srie histrica. Em segundo lugar, vem a Sade, com participao oscilando entre 9% e 11%, devido expanso do Sistema nico de Sade (SUS). Ocorreu, no entanto, perda de participao relativa entre os perodos indicados (-15,4%). Em terceiro lugar vem a Assistncia social, cuja participao cresce a cada ano, atingindo 7,5% em 2012. Em quarto lugar, a Educao, que teve participao decrescente entre 2000 e 2006, passando na sequncia ao crescimento at atingir 7,1%, em 2012. Ocorreu perda relativa de participao, nos perodos indicados, 19 funes de um total de 24 (79%), dando lugar s expanses vericadas nas quatro funes analisadas no pargrafo anterior.

135

P R OJ E TOS pa Ra O B RaSI L

A QUESTO FISCaL E O PaPEL DO ESTaDO

Quadro 4.28 Despesas por Funo da Unio


2000 - 2012 (em R$ milhes de 2012)
2000 Despesa Total Legislativa Judiciria Essencial Justia Administrao Defesa Nacional Segurana Pblica Relaes Exteriores Assistncia Social Previdncia Social Sade Trabalho Educao Cultura Direitos da Cidadania Urbanismo Habitao Saneamento Gesto Ambiental Cincia e Tecnologia Agricultura Organizao Agrria Indstria Comrcio e Servios Comunicaes Energia Transporte Desporto e Lazer 388.980 3.759 13.862 1.454 14.095 22.753 4.683 1.601 9.504 199.861 43.371 13.365 22.715 510 870 407 3.438 345 2.437 2.664 10.874 2.339 690 3.987 863 1.121 7.038 372 2001 418.308 4.225 13.449 1.721 14.551 23.815 5.216 1.854 10.611 215.376 47.331 14.902 23.306 557 1.170 984 715 467 3.804 3.188 10.978 2.663 955 5.572 914 1.455 7.934 596 2002 2003 2004 2005 2006 2007 443.196 422.344 461.347 493.538 537.295 547.557 4.569 4.950 5.339 5.379 5.685 5.238 15.118 13.457 15.903 15.084 17.360 17.096 1.927 2.183 3.211 3.294 3.594 3.843 15.195 11.852 13.495 12.838 13.616 14.202 23.298 18.625 20.497 21.793 22.564 22.593 4.067 3.872 4.180 4.265 4.679 5.357 2.452 1.874 1.981 2.160 1.822 1.828 12.027 13.548 20.935 22.335 29.230 32.256 227.539 234.185 249.940 266.367 288.201 305.188 46.968 43.740 49.793 51.553 53.894 51.605 15.655 15.284 16.169 17.970 22.267 25.332 24.418 22.898 21.947 22.874 23.513 24.720 442 372 489 698 749 542 759 635 831 1.171 1.294 822 898 552 1.801 2.984 2.872 1.109 235 197 739 805 1.583 1 179 94 116 125 76 52 2.336 1.526 1.802 2.815 2.032 1.668 2.782 3.209 3.937 4.627 5.023 4.197 10.157 10.473 11.531 11.767 13.472 10.215 2.549 2.301 3.953 5.063 5.682 4.561 771 707 2.338 2.112 2.738 3.509 3.380 3.327 3.148 4.018 3.784 2.019 1.046 1.033 750 680 620 611 14.439 6.287 598 665 580 533 9.496 4.907 5.514 9.500 9.369 7.474 489 257 410 598 998 987

136

CaPITULO qUaTRO

P R OJ E TOS pa Ra O B RaS I L

Continuao
2008 Despesa Total 572.807 Legislativa 5.255 Judiciria 19.273 Essencial Justia 4.524 Administrao 14.343 Defesa Nacional 24.653 Segurana Pblica 6.100 Relaes Exteriores 2.260 Assistncia Social 35.485 Previdncia Social 318.326 Sade 54.033 Trabalho 27.018 Educao 27.150 Cultura 636 Direitos da Cidadania 1.157 Urbanismo 1.338 Habitao 189 Saneamento 592 Gesto Ambiental 1.701 Cincia e Tecnologia 4.892 Agricultura 9.481 Organizao Agrria 3.020 Indstria 2.563 Comrcio e Servios 1.655 Comunicaes 463 Energia 532 Transporte 5.918 Desporto e Lazer 250 2009 629.114 4.977 19.679 4.782 15.754 27.070 6.918 1.692 39.088 341.907 57.476 33.570 33.581 776 1.299 1.901 160 998 1.821 5.692 12.925 2.873 1.479 1.662 431 711 9.715 178 2010 681.898 5.231 20.627 5.012 17.923 31.128 8.200 1.965 43.583 365.466 61.304 34.698 43.027 937 1.544 2.079 24 580 2.182 6.001 9.950 2.498 1.588 1.659 559 548 13.301 285 2011 696.186 5.216 19.489 4.868 16.259 29.032 6.055 1.873 47.540 377.903 66.006 37.691 45.745 627 1.055 1.271 63 284 2.286 5.392 9.750 2.163 1.588 1.281 666 528 11.230 326 2012 740.393 5.115 20.053 3.221 16.295 29.330 5.991 2.076 55.320 398.649 70.311 41.337 52.346 822 552 1.114 134 741 2.593 5.976 9.816 1.866 1.763 1.326 712 625 11.936 373
Variao * Em R$ Em %

289.331 1.003 5.913 2.667 2.212 6.541 2.093 2 38.100 166.414 19.983 23.268 23.560 292 117 725 -1.389 204 -505 2.912 -831 -341 841 -2.891 -295 -5.105 4.000 -158

69,4 24,0 41,8 156,8 15,1 28,1 45,0 0,1 355,6 77,7 43,5 158,9 100,3 58,1 12,5 94,9 -95,0 61,9 -17,7 101,2 -7,8 -13,6 104,4 -67,0 -31,4 -90,0 49,0 -32,5

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Fonte: Sia - STN/CCONT/Geinc. Elaborao: Amir Khair. Obs.: * Variao entre as mdias anuais dos perodos 2010/2012 e 2000/2002. Nota: Excludas as operaes intra-oramentrias, que podero ser obtidas no Relatrio Resumido de Execuo Oramentria do mesmo perodo.

P R OJ E TOS pa Ra O B RaSI L

A QUESTO FISCaL E O PaPEL DO ESTaDO

Quadro 4.29 Despesas por Funo da Unio


2000 - 2012 (em % da despesa total)
2000 Despesa Total 100,0 Legislativa 1,0 Judiciria 3,6 Essencial Justia 0,4 Administrao 3,6 Defesa Nacional 5,8 Segurana Pblica 1,2 Relaes Exteriores 0,4 Assistncia Social 2,4 Previdncia Social 51,4 Sade 11,2 Trabalho 3,4 Educao 5,8 Cultura 0,1 Direitos da Cidadania 0,2 Urbanismo 0,1 Habitao 0,9 Saneamento 0,1 Gesto Ambiental 0,6 Cincia e Tecnologia 0,7 Agricultura 2,8 Organizao Agrria 0,6 Indstria 0,2 Comrcio e Servios 1,0 Comunicaes 0,2 Energia 0,3 Transporte 1,8 Desporto e Lazer 0,1 2001 100,0 1,0 3,2 0,4 3,5 5,7 1,2 0,4 2,5 51,5 11,3 3,6 5,6 0,1 0,3 0,2 0,2 0,1 0,9 0,8 2,6 0,6 0,2 1,3 0,2 0,3 1,9 0,1 2002 100,0 1,0 3,4 0,4 3,4 5,3 0,9 0,6 2,7 51,3 10,6 3,5 5,5 0,1 0,2 0,2 0,1 0,0 0,5 0,6 2,3 0,6 0,2 0,8 0,2 3,3 2,1 0,1 2003 100,0 1,2 3,2 0,5 2,8 4,4 0,9 0,4 3,2 55,4 10,4 3,6 5,4 0,1 0,2 0,1 0,0 0,0 0,4 0,8 2,5 0,5 0,2 0,8 0,2 1,5 1,2 0,1 2004 100,0 1,2 3,4 0,7 2,9 4,4 0,9 0,4 4,5 54,2 10,8 3,5 4,8 0,1 0,2 0,4 0,2 0,0 0,4 0,9 2,5 0,9 0,5 0,7 0,2 0,1 1,2 0,1 2005 100,0 1,1 3,1 0,7 2,6 4,4 0,9 0,4 4,5 54,0 10,4 3,6 4,6 0,1 0,2 0,6 0,2 0,0 0,6 0,9 2,4 1,0 0,4 0,8 0,1 0,1 1,9 0,1 2006 100,0 1,1 3,2 0,7 2,5 4,2 0,9 0,3 5,4 53,6 10,0 4,1 4,4 0,1 0,2 0,5 0,3 0,0 0,4 0,9 2,5 1,1 0,5 0,7 0,1 0,1 1,7 0,2 2007 100,0 1,0 3,1 0,7 2,6 4,1 1,0 0,3 5,9 55,7 9,4 4,6 4,5 0,1 0,2 0,2 0,0 0,0 0,3 0,8 1,9 0,8 0,6 0,4 0,1 0,1 1,4 0,2

138

CaPITULO qUaTRO

P R OJ E TOS pa Ra O B RaS I L

Continuao
2008 Despesa Total Legislativa Judiciria Essencial Justia Administrao Defesa Nacional Segurana Pblica Relaes Exteriores Assistncia Social Previdncia Social Sade Trabalho Educao Cultura Direitos da Cidadania Urbanismo Habitao Saneamento Gesto Ambiental Cincia e Tecnologia Agricultura Organizao Agrria Indstria Comrcio e Servios Comunicaes Energia Transporte Desporto e Lazer 100,0 0,9 3,4 0,8 2,5 4,3 1,1 0,4 6,2 55,6 9,4 4,7 4,7 0,1 0,2 0,2 0,0 0,1 0,3 0,9 1,7 0,5 0,4 0,3 0,1 0,1 1,0 0,0 2009 100,0 0,8 3,1 0,8 2,5 4,3 1,1 0,3 6,2 54,3 9,1 5,3 5,3 0,1 0,2 0,3 0,0 0,2 0,3 0,9 2,1 0,5 0,2 0,3 0,1 0,1 1,5 0,0 2010 100,0 0,8 3,0 0,7 2,6 4,6 1,2 0,3 6,4 53,6 9,0 5,1 6,3 0,1 0,2 0,3 0,0 0,1 0,3 0,9 1,5 0,4 0,2 0,2 0,1 0,1 2,0 0,0 2011 100,0 0,7 2,8 0,7 2,3 4,2 0,9 0,3 6,8 54,3 9,5 5,4 6,6 0,1 0,2 0,2 0,0 0,0 0,3 0,8 1,4 0,3 0,2 0,2 0,1 0,1 1,6 0,0 2012 100,0 0,7 2,7 0,4 2,2 4,0 0,8 0,3 7,5 53,8 9,5 5,6 7,1 0,1 0,1 0,2 0,0 0,1 0,4 0,8 1,3 0,3 0,2 0,2 0,1 0,1 1,6 0,1
Variao * Em R$ Em %

-- -0,3 -0,6 0,2 -1,1 -1,4 -0,2 -0,2 4,3 2,5 -1,7 1,9 1,0 0,0 -0,1 0,0 -0,4 0,0 -0,4 0,1 -1,2 -0,3 0,0 -0,8 -0,1 -1,2 -0,2 -0,1

--26,6 -16,3 53,2 -32,0 -24,4 -14,5 -40,5 168,9 4,9 -15,4 52,7 17,9 -7,0 -32,9 17,5 -97,2 -6,2 -51,6 18,7 -45,7 -48,8 20,6 -80,6 -59,5 -93,8 -11,5 -60,1

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Fonte: Sia - STN/CCONT/Geinc. Elaborao: Amir Khair. Obs.: * Variao entre as mdias anuais dos perodos 2010/2012 e 2000/2002. Nota: Excludas as operaes intra-oramentrias, que podero ser obtidas no Relatrio Resumido de Execuo Oramentria do mesmo perodo.

P R OJ E TOS pa Ra O B RaSI L

A QUESTO FISCaL E O PaPEL DO ESTaDO

140

Destino dos recursos das Unidades da Federao8 (UF) O Quadro 4.30 (ao lado) apresenta a evoluo das despesas por funo, em valores corrigidos pelo IPCA para o ano de 2012, e a comparao entre a mdia anual, para os perodos de 2004-2006 e 2010-2012. As mdias cam centradas nos anos de 2005 e 2011, para efeito de comparao. Ocorreu um crescimento mdio das despesas, neste perodo, de 51,6%, com destaque em termos relativos para as funes Previdncia Social (108,2%), que tem evoluo crescente ano a ano, devido incorporao de novos servidores ao sistema pblico previdencirio. Em segundo lugar, vem a funo Urbanismo (106,9%), devido ao crescimento contnuo dos investimentos em infraestrutura urbana. Apresentaram crescimento relevante, alm das citadas, Direitos da Cidadania (93,6%), Essencial Justia (84,7%) e Habitao (85,5%). A partir de 2008 ocorreu queda contnua no Saneamento, que passou de R$ 5.400 milhes, em 2008, para R$ 3.059 milhes, em 2012. O Quadro 4.31, nas pginas 143 e 144, apresenta a evoluo das participaes de cada funo, na despesa total por funo, e a comparao entre a mdia anual, para os perodos de 2010-2012 e 2000-2002. A maior destinao de recursos das UFs vai para a Educao, em todos os anos acima de 20%, fruto da vinculao constitucional de 25% dos impostos para esta funo. Mas, a participao reuiu em termos relativos, 10,0% na comparao dos perodos indicados. Em segundo lugar vem a Previdncia Social com participaes crescentes, a partir de 2008, atingindo 20,1%, em 2012. Em terceiro lugar vem a Sade, com cerca de 15% de participao estvel, ao longo dos anos da srie. Em quarto lugar vem a Segurana Pblica, envolvendo as polcias civil e militar, com participaes estveis em torno de 11%.

8. A UF engloba os Estados e o Distrito Federal.

CaPITULO qUaTRO

P R OJ E TOS pa Ra O B RaS I L

Quadro 4.30 Despesas por Funo nas Unidades da Federao


2004 - 2012 (em R$ milhes de 2012)
2004 Despesas por Funo ** Legislativa Judiciria Essencial Justia Administrao Defesa Nacional Segurana Pblica Relaes Exteriores Assistncia Social Previdncia Social Sade Trabalho Educao Cultura Direitos da Cidadania Urbanismo Habitao Saneamento Gesto Ambiental Cincia e Tecnologia Agricultura Organizao Agrria Indstria Comrcio e Servios Comunicaes Energia Transporte Desporto e Lazer 263.320 8.500 19.495 5.424 23.294 0 30.183 3 2.674 35.386 39.387 787 58.829 1.263 3.265 2.492 1.332 3.650 2.504 1.772 3.733 199 1.108 1.253 497 677 15.210 401 2005 282.740 8.959 21.638 5.988 22.684 1.756 32.212 5 3.258 36.952 42.294 1.003 60.691 1.615 3.451 2.362 1.971 3.671 2.724 1.977 4.329 209 1.516 1.307 521 1.047 18.053 546 2006 307.834 9.694 23.825 6.900 23.333 0 37.128 36 3.518 41.577 46.405 1.000 66.164 1.854 4.106 3.288 1.747 4.560 2.505 2.104 4.478 218 1.509 1.437 555 2.331 16.787 774 2007 327.482 10.211 25.311 7.902 28.857 0 39.413 0 3.435 42.657 49.730 859 71.377 1.867 4.598 2.255 1.659 3.791 2.318 2.496 4.516 193 1.470 1.938 471 474 18.889 794 2008 378.451 11.028 24.369 11.440 30.521 0 41.548 2 3.580 55.807 55.690 1.042 83.031 2.198 5.074 4.317 2.643 5.400 2.603 2.042 5.475 214 1.515 2.581 886 457 23.952 1.037 2009 402.620 11.084 24.542 11.005 28.113 0 45.267 3 4.235 66.248 59.755 1.217 83.321 2.589 5.699 4.738 2.464 3.740 2.968 2.733 5.649 221 2.059 2.572 905 521 30.121 852

141

P R OJ E TOS pa Ra O B RaSI L

A QUESTO FISCaL E O PaPEL DO ESTaDO

Continuao
2010 Despesa por Funo ** Legislativa Judiciria Essencial Justia Administrao Defesa Nacional Segurana Pblica Relaes Exteriores Assistncia Social Previdncia Social Sade Trabalho Educao Cultura Direitos da Cidadania Urbanismo Habitao Saneamento Gesto Ambiental Cincia e Tecnologia Agricultura Organizao Agrria Indstria Comrcio e Servios Comunicaes Energia Transporte Desporto e Lazer 413.375 11.027 24.051 11.213 27.985 0 42.602 3 4.460 69.724 62.612 1.183 84.611 2.847 6.012 6.545 3.425 3.669 3.563 3.008 5.544 264 1.696 1.986 975 320 32.921 1.131 2011 436.464 11.367 26.689 11.059 28.567 0 48.278 3 4.975 77.890 64.480 979 94.931 2.560 6.921 4.936 3.281 3.348 3.263 3.117 5.416 223 1.666 2.161 797 534 27.012 2.011 2012 444.475 11.586 26.824 11.553 30.265 0 44.907 1 4.778 89.554 68.553 1.088 89.340 2.520 8.013 5.366 2.661 3.059 3.461 3.385 5.690 375 1.300 2.067 1.036 832 24.115 2.146
Variao* Em R$ Em %

142

146.807 2.276 4.202 5.171 5.835 -585 12.088 -12 1.588 41.084 22.520 153 27.732 1.065 3.375 2.901 1.439 -602 851 1.219 1.370 79 176 739 411 -790 11.332 1.189

51,6 25,1 19,4 84,7 25,3 -100,0 36,4 -82,7 50,4 108,2 52,7 16,4 44,8 67,5 93,6 106,9 85,5 -15,2 33,0 62,5 32,8 37,6 12,8 55,4 78,4 -58,4 67,9 207,3

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Elaborao: Amir Khair. Obs.: * Variao entre a mdia dos periodos 2004/2006 e 2010/2012. ** Exclui Encargos Especiais que contm componentes nanceiros e transferncias.

CaPITULO qUaTRO

P R OJ E TOS pa Ra O B RaS I L

Quadro 4.31 Despesas por Funo nas Unidades da Federao


2004 - 2012 (em % da despesa total)
2004 Despesas por Funo ** Legislativa Judiciria Essencial Justia Administrao Defesa Nacional Segurana Pblica Relaes Exteriores Assistncia Social Previdncia Social Sade Trabalho Educao Cultura Direitos da Cidadania Urbanismo Habitao Saneamento Gesto Ambiental Cincia e Tecnologia Agricultura Organizao Agrria Indstria Comrcio e Servios Comunicaes Energia Transporte Desporto e Lazer 100,0 3,2 7,4 2,1 8,8 0,0 11,5 0,0 1,0 13,4 15,0 0,3 22,3 0,5 1,2 0,9 0,5 1,4 1,0 0,7 1,4 0,1 0,4 0,5 0,2 0,3 5,8 0,2 2005 100,0 3,2 7,7 2,1 8,0 0,6 11,4 0,0 1,2 13,1 15,0 0,4 21,5 0,6 1,2 0,8 0,7 1,3 1,0 0,7 1,5 0,1 0,5 0,5 0,2 0,4 6,4 0,2 2006 100,0 3,1 7,7 2,2 7,6 0,0 12,1 0,0 1,1 13,5 15,1 0,3 21,5 0,6 1,3 1,1 0,6 1,5 0,8 0,7 1,5 0,1 0,5 0,5 0,2 0,8 5,5 0,3 2007 100,0 3,1 7,7 2,4 8,8 0,0 12,0 0,0 1,0 13,0 15,2 0,3 21,8 0,6 1,4 0,7 0,5 1,2 0,7 0,8 1,4 0,1 0,4 0,6 0,1 0,1 5,8 0,2 2008 100,0 2,9 6,4 3,0 8,1 0,0 11,0 0,0 0,9 14,7 14,7 0,3 21,9 0,6 1,3 1,1 0,7 1,4 0,7 0,5 1,4 0,1 0,4 0,7 0,2 0,1 6,3 0,3 2009 100,0 2,8 6,1 2,7 7,0 0,0 11,2 0,0 1,1 16,5 14,8 0,3 20,7 0,6 1,4 1,2 0,6 0,9 0,7 0,7 1,4 0,1 0,5 0,6 0,2 0,1 7,5 0,2

143

P R OJ E TOS pa Ra O B RaSI L

A QUESTO FISCaL E O PaPEL DO ESTaDO

Continuao
2010 Despesa por Funo ** Legislativa Judiciria Essencial Justia Administrao Defesa Nacional Segurana Pblica Relaes Exteriores Assistncia Social Previdncia Social Sade Trabalho Educao Cultura Direitos da Cidadania Urbanismo Habitao Saneamento Gesto Ambiental Cincia e Tecnologia Agricultura Organizao Agrria Indstria Comrcio e Servios Comunicaes Energia Transporte Desporto e Lazer 100,0 2,7 5,8 2,7 6,8 0,0 10,3 0,0 1,1 16,9 15,1 0,3 20,5 0,7 1,5 1,6 0,8 0,9 0,9 0,7 1,3 0,1 0,4 0,5 0,2 0,1 8,0 0,3 2011 100,0 2,6 6,1 2,5 6,5 0,0 11,1 0,0 1,1 17,8 14,8 0,2 21,7 0,6 1,6 1,1 0,8 0,8 0,7 0,7 1,2 0,1 0,4 0,5 0,2 0,1 6,2 0,5 2012
Variao * Em R$ Em %

144

100,0 0,00 2,6 -0,62 6,0 -1,37 2,6 0,54 6,8 -2,04 0,0 10,1 -1,36 0,0 0,00 1,1 0,06 20,1 6,71 15,4 0,47 0,2 -0,05 20,1 -2,24 0,6 0,09 1,8 0,56 1,2 0,26 0,6 0,09 0,7 -0,70 0,8 -0,17 0,8 0,09 1,3 -0,14 0,1 0,01 0,3 -0,13 0,5 -0,01 0,2 0,04 0,2 -0,07 5,4 -0,35 0,5 0,33

0,0 -19,2 -18,5 26,2 -23,0 -11,9 -74,7 5,9 49,9 3,1 -18,2 -10,0 18,2 45,4 27,6 18,4 -50,4 -18,1 13,2 -9,7 11,6 -30,5 -2,3 23,4 -27,2 -6,1 217,1

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Elaborao: Amir Khair. Obs.: * Variao entre a mdia dos periodos 2004/2006 e 2010/2012. ** Exclui Encargos Especiais que contm componentes nanceiros e transferncias.

CaPITULO qUaTRO

P R OJ E TOS pa Ra O B RaS I L

Destino dos recursos dos municpios O Quadro 4.32 (ver pgina seguinte) apresenta a evoluo das despesas por funo em valores corrigidos pelo IPCA, para o ano de 2012, e a comparao entre a mdia anual, para os perodos de 2010-2012 e 2000-2002. As mdias cam centradas em 2008 e 2011, para efeito de comparao. Ocorreu um crescimento mdio das despesas, neste perodo, de 32,5%, com destaque, em termos relativos, para as funes Cincia e Tecnologia (165,2%), Habitao (105,5%), Essencial Justia (93,0%) e Direitos da Cidadania (88,6%). O Quadro 4.33, na pgina 147, apresenta a evoluo das participaes de cada funo, na despesa total por funo, e a comparao entre a mdia anual, para os perodos de 2007-2009 e 2010-2012. A maior destinao de recursos dos municpios vai para a Educao, acima de 25% em todos os anos, resultado da vinculao constitucional de 25% dos impostos para esta funo. Em segundo lugar vem a Sade, com cerca de 24% de participao estvel, ao longo dos anos da srie. Em terceiro lugar vem a Administrao, com participao em torno de 12%, e em quarto lugar o Urbanismo, oscilando a participao, tambm, em torno de 12%, devido, especialmente, s despesas com servios urbanos onde se situa a coleta de resduos slidos e a varrio de vias. Normalmente esta a segunda ou terceira maior despesa municipal em importncia.

145

P R OJ E TOS pa Ra O B RaSI L

A QUESTO FISCaL E O PaPEL DO ESTaDO

Quadro 4.32 Despesas por Funo nos Municpios


2007 - 2012 (em R$ milhes de 2012)
2007 Despesas por Funo Legislativa Judiciria Essencial Justia Administrao Defesa Nacional Segurana Pblica Relaes Exteriores Assistncia Social Previdncia Social Sade Trabalho Educao Cultura Direitos da Cidadania Urbanismo Habitao Saneamento Gesto Ambiental Cincia e Tecnologia Agricultura Organizao Agrria Indstria Comrcio e Servios Comunicaes Energia Transporte Desporto e Lazer 260.456 7.481 688 254 37.047 19 1.876 10 8.077 14.711 59.767 854 68.222 2.833 171 30.657 1.889 7.761 2.081 87 2.035 5 341 1.262 310 1.091 8.085 2.842 2008 289.407 7.782 767 326 38.241 20 2.191 6 8.947 16.456 66.669 914 75.088 3.511 176 36.300 2.796 8.520 2.422 95 2.365 4 404 1.337 269 1.079 9.740 2.981 2009 2010 2011 2012
Variao* Em R$ Em %

146

304.773 329.326 339.517 345.109 84.653 32,5 9.055 8.532 8.423 8.315 834 11,2 810 843 796 751 62 9,1 330 418 452 489 236 93,0 42.014 43.600 43.895 42.496 5.449 14,7 29 24 31 13 -7 -34,5 2.387 2.665 2.992 3.355 1.480 78,9 9 10 18 8 -2 -21,9 9.428 10.565 10.733 10.939 2.862 35,4 17.177 16.663 17.833 20.461 5.750 39,1 74.221 79.366 82.366 83.628 23.861 39,9 991 902 879 889 34 4,0 81.525 87.924 91.921 91.219 22.997 33,7 3.297 3.734 4.058 3.858 1.025 36,2 204 323 307 323 152 88,6 31.978 37.139 39.461 41.714 11.057 36,1 3.486 4.027 3.973 3.881 1.992 105,5 8.816 10.253 9.861 10.688 2.927 37,7 2.516 2.929 3.185 3.264 1.182 56,8 130 167 193 230 143 165,2 2.275 2.644 2.567 2.504 470 23,1 8 4 6 3 -2 -44,2 321 400 414 386 45 13,2 1.302 1.594 1.667 1.701 438 34,7 306 431 523 459 148 47,8 1.126 839 819 785 -306 -28,0 8.523 10.170 8.773 9.449 1.364 16,9 2.509 3.160 3.374 3.303 460 16,2

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Elaborao: Amir Khair. Obs.: * Variao entre os perodos 2007/2009 e 2010/2012.

CaPITULO qUaTRO

P R OJ E TOS pa Ra O B RaS I L

Quadro 4.33 Despesas por Funo nos Municpios


2007 - 2012 (em % da despesa total)
2007 Despesas por Funo Legislativa Judiciria Essencial Justia Administrao Defesa Nacional Segurana Pblica Relaes Exteriores Assistncia Social Previdncia Social Sade Trabalho Educao Cultura Direitos da Cidadania Urbanismo Habitao Saneamento Gesto Ambiental Cincia e Tecnologia Agricultura Organizao Agrria Indstria Comrcio e Servios Comunicaes Energia Transporte Desporto e Lazer 100,0 2,9 0,3 0,1 14,2 0,0 0,7 0,0 3,1 5,6 22,9 0,3 26,2 1,1 0,1 11,8 0,7 3,0 0,8 0,0 0,8 0,0 0,1 0,5 0,1 0,4 3,1 1,1 2008 100,0 2,7 0,3 0,1 13,2 0,0 0,8 0,0 3,1 5,7 23,0 0,3 25,9 1,2 0,1 12,5 1,0 2,9 0,8 0,0 0,8 0,0 0,1 0,5 0,1 0,4 3,4 1,0 2009 100,0 3,0 0,3 0,1 13,8 0,0 0,8 0,0 3,1 5,6 24,4 0,3 26,7 1,1 0,1 10,5 1,1 2,9 0,8 0,0 0,7 0,0 0,1 0,4 0,1 0,4 2,8 0,8 2010 100,0 2,6 0,3 0,1 13,2 0,0 0,8 0,0 3,2 5,1 24,1 0,3 26,7 1,1 0,1 11,3 1,2 3,1 0,9 0,1 0,8 0,0 0,1 0,5 0,1 0,3 3,1 1,0 2011 100,0 2,5 0,2 0,1 12,9 0,0 0,9 0,0 3,2 5,3 24,3 0,3 27,1 1,2 0,1 11,6 1,2 2,9 0,9 0,1 0,8 0,0 0,1 0,5 0,2 0,2 2,6 1,0 2012 100,0 2,4 0,2 0,1 12,3 0,0 1,0 0,0 3,2 5,9 24,2 0,3 26,4 1,1 0,1 12,1 1,1 3,1 0,9 0,1 0,7 0,0 0,1 0,5 0,1 0,2 2,7 1,0
Variao* Em R$ Em %

0,00 -0,46 -0,05 0,04 -1,91 0,00 0,25 0,00 0,07 0,28 1,29 -0,07 0,24 0,03 0,03 0,32 0,40 0,12 0,15 0,03 -0,06 0,00 -0,02 0,01 0,01 -0,19 -0,37 -0,13

0,0 -16,1 -17,7 45,7 -13,4 -50,6 35,0 -41,1 2,2 5,0 5,6 -21,5 0,9 2,8 42,4 2,7 55,1 3,9 18,3 100,2 -7,1 -57,9 -14,6 1,7 11,6 -45,7 -11,8 -12,3

147

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Elaborao: Amir Khair. Obs.: * Variao entre os perodos 2007/2009 e 2010/2012.

P R OJ E TOS pa Ra O B RaSI L

A QUESTO FISCaL E O PaPEL DO ESTaDO

CONCLUSES
1. Poltica tributria - A poltica tributria no Brasil voltada a extrair tributos, fundamentalmente, do consumo, por meio de alquotas elevadas que incidem sobre o preo de venda de bens e servios. Isso inibe o consumo, sacricando a maioria da populao, cuja maior parte da renda se destina ao consumo, e reduz a competitividade das empresas. Constitui, assim, trava ao crescimento econmico. Por outro lado, subtributa o patrimnio e a renda, beneciando as camadas de maior renda e riqueza. 2. Papel do Estado - O Estado pode atuar na economia segundo duas concepes: liberal e desenvolvimentista. Na concepo liberal, o Estado deveria ser usado, exclusivamente, para garantir a liberdade econmica da iniciativa privada, coibindo as falhas de mercado advindas dos monoplios e cartis, ao impor preos aos demais agentes econmicos. Na questo scal, querem o Estado mnimo, quanto ao seu tamanho e custo, deixando o mximo de atividades com destinao pblica a cargo da iniciativa privada. A concepo desenvolvimentista defende que o papel do Estado regular a atividade econmica, atender a rea social, os investimentos necessrios na infraestrutura do pas e cuidar da melhoria das condies de vida da populao. Suas tarefas devem ser denidas pela Constituio e os recursos para isso fornecidos pela sociedade, de acordo com a capacidade econmica dos contribuintes. Quanto ao seu tamanho deve ser adequado ao desempenho de suas competncias, e capacitado para controlar e ordenar a atividade econmica, no sentido de potencializ-la, para manter o desemprego em nveis baixos e facilitar a expanso e competitividade das empresas. 3. Viso scal e monetria - Correspondendo a essas diferentes concepes do papel do Estado h duas vises distintas quanto s polticas scal e monetria. Uma foca, principalmente, no crescimento das despesas pblicas, separando despesas de custeio, das relativas a investimentos, concluindo que o excesso de despesas de custeio impede que sobrem recursos para os investimentos na infraestrutura. Prega a independncia formal do Banco Central para praticar a poltica monetria que possa conduzir ao controle da inao, sem se preocupar com os impactos scal e cambial que essa poltica possa trazer. Para essa concepo o que importa, no campo scal, a obteno do resultado primrio (receitas menos despesas, excluindo as nanceiras), que reduza a relao dvida/PIB. A outra viso considera, alm das despesas, as receitas pblicas como determinante dos resultados scais, e v como inadequada a oposio entre despesas de custeio e investimentos, por cumprirem funes distintas, complementares e necessrias. So contrrios independncia do Banco Central, cuja poltica monetria e cambial deve estar em sintonia com a meta de crescimento econmico e de

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inao. O termmetro para aferir o comportamento scal o resultado nominal (receitas menos despesas, inclusive nanceiras), por considerarem os juros importante componente scal. Ambas as vises reconhecem que as despesas pblicas devem ser racionalizadas e priorizadas, evitando desperdcios, no entanto para a primeira viso, a reduo de despesas deveria ser usada, preferencialmente, para investimentos ou abater a dvida pblica. Para a segunda viso, especialmente para atender a demanda social reprimida e para programas de redistribuio de renda. 4. Cmbio - O cmbio tem inuncia na atividade econmica, com reexo nas contas scais e nas transaes correntes, que medem os uxos de dlares entre o pas e o exterior. A poltica cambial pautada, desde o Plano Real, pelo cotrole da inao, mantendo o real apreciado face moeda americana, como forma de baratear as importaes e, com isso, conter as remarcaes de preos dos bens comercializveis. Assim, compromete o crescimento das exportaes e o crescimento econmico, impactando o desempenho scal pela arrecadao que ca prejudicada, pois o crescimento econmico fraco conduz arrecadao fraca, que ca agravada pelo crescimento da inadimplncia face piora das condies nanceiras dos contribuintes. Alm do problema scal, originado pelo crescimento insuciente, h o impacto scal e nas contas externas, pela atrao ao capital especulativo internacional nas aplicaes em ttulos do governo federal, que rendem taxas de juros baseados na Selic, mantida elevada. Esse rombo foi de US$ 10 bilhes, em mdia por ano, no perodo 2001-2012. O cmbio necessrio para permitir o equilbrio das contas externas de R$ 2,70, que o que estatisticamente permite zerar as transaes correntes, considerando os dados dos ltimos oito anos. 5. Guerra scal - H muitos anos ocorre a disputa entre os estados para atrair empresas ao seu territrio, usando para isso benefcios tributrios, especialmente atravs da reduo do ICMS. a denominada guerra scal, que subtrai recursos do Estado em favor de empresas, cuja localizao no a melhor sob o aspecto econmico, levando a custos, com transporte, insumos e/ou bens produzidos, maiores do que seriam necessrios caso a empresa no tivesse o benefcio scal. A reduo/eliminao dessa guerra depende de nveis mais baixos da alquota interestadual do ICMS, que atualmente de 7% ou 12%, conforme a localizao do Estado. Essa reduo diminui a vantagem que o Estado pode oferecer para atrair a empresa ao seu territrio. 6. Reforma tributria - Desde a Constituio Federal de 1988 que os sucessivos governos tentam, sem sucesso, promover a reforma tributria. Todas as

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propostas apresentadas pelo Executivo federal priorizam a simplicao do sistema tributrio e a diviso federativa do bolo tributrio. Aps alguns meses de tramitao no Congresso Nacional, a proposta vai sendo modicada por emendas parlamentares visando abrigar interesses de cada Estado, se transformando num verdadeiro Frankenstein tributrio e engavetada por falta de acordo para a aprovao. Nenhuma das propostas teve como foco o contribuinte, que quem paga a conta do Estado. Caso a preocupao fosse com o contribuinte, poderia pr em relevo a questo central do sistema tributrio, que sua alta regressividade, fazendo com que proporcionalmente quem menos ganha, mais paga em relao sua renda. As propostas que visavam facilitar a implantao do Imposto sobre Grandes Fortunas, j previsto na Constituio Federal, eram sumariamente engavetadas pelo Congresso Nacional, que se preocupou sempre com a defesa dos interesses corporativos dos deputados e senadores que poderiam ser atingidos. Da mesma forma, no tem sido possvel elevar a alquota mxima do imposto de renda da pessoa fsica de 27,5%, que poderia tornar o sistema tributrio menos regressivo. Essa alquota a mais baixa entre os pases da Amrica Latina e at da mdia do continente africano, que o que menos tributa a renda. 7. Responsabilidade scal - A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) um marco na questo scal do pas e foi acompanhada cinco meses aps sua sano pela denominada Lei dos Crimes Fiscais (LCF). Sem esta ltima, dicilmente a LRF teria sucesso no processo de implantao nos primeiros anos de sua vigncia, pois so comuns legislaes que estabelecem regras a serem cumpridas pelo setor pblico, mas cuja desobedincia no implica em sano scal ou penal. A LRF estabeleceu normas de nanas pblicas visando: a) a ao planejada e transparente na gesto pblica; b) preveno de riscos e correo de desvios capazes de afetar o equilbrio scal; c) cumprimento de metas de resultados primrio (receitas menos despesas, excluindo as nanceiras) e nominal (receitas menos despesas, inclusive nanceiras); d) obedincia a limites e condies para a renncia de receita, gerao de despesas, dvidas, operaes de crdito, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar. A LRF trouxe novas regras e exigncias para fortalecer o planejamento scal, a transparncia das contas pblicas, obrigando a divulgao, nos meios eletrnicos, de relatrios que apresentam o comportamento das receitas, despesas, resultados e dvidas. Isso conduz a maior responsabilidade dos governantes, na gesto dos recursos pblicos, e facilita a compreenso e anlise das contas pblicas. 8. Estatuto da Cidade - Esse estatuto visa a ordenao racional do solo urbano e trouxe novas possibilidades de gerar recursos para o setor pblico, pelo

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uso e ocupao do solo. Estabeleceu, entre outras coisas, a exigncia de Plano Diretor para municpios com mais de 20 mil habitantes. Esses novos recursos iro se somar aos existentes, permitindo ampliar as aes de governo. O potencial de recursos nanceiros que podero ser apropriados pelo Poder Pblico depende das reas denidas no Plano Diretor, passveis de utilizao pelos diversos instrumentos de poltica urbana, previstos no Estatuto. reas passveis de adensamento urbano, por conter infraestrutura disponvel, podem ser leiloadas em termos de potencial construtivo, de forma a gerar recursos, sendo conhecida essa prtica como operao urbana. 9. Indicadores scais - Para avaliar as contas pblicas so usados principalmente quatro indicadores. Dois medem o uxo de recursos, que so o supervit primrio e o resultado nominal. Dois medem o estoque de valores, que so a dvida lquida e a dvida bruta. A dvida lquida a dvida bruta menos os haveres nanceiros. importante avaliar cada um desses indicadores no seu valor atual, na sua evoluo e nas perspectivas. Algumas anlises no pas, de cunho mais monetarista, olham somente o resultado primrio que no leva em considerao as despesas com juros, o que pode levar a concluses erradas, pois resultados primrios maiores podem no signicar resultados nominais melhores e vice versa. Por outro lado, polticas governamentais de emprstimos do Tesouro Nacional para os bancos pblicos, com vistas a potenciar sua ao, podem conter taxas de juros subsidiadas, o que no reduz a dvida lquida, mas amplia a dvida bruta e, depois, a lquida pelo descasamento entre as taxas de juros. De forma geral, os indicadores scais no pas esto bem situados no confronto internacional, face aos Estados Unidos, Europa e Japo, mas acima da mdia dos pases emergentes, quanto dvida bruta que se encontra prxima a 60% do PIB, enquanto a dos emergentes em torno de 30%. 10. Planejamento - O planejamento pressupe uma viso que abarca o prazo previsto e a organizao das fases de execuo dos projetos. Na rea pblica, bem como na rea privada, a execuo das tarefas muitas vezes atropelada por imprevistos e excesso de rotinas, que dicultam pensar e organizar a ao de forma no apenas ttica, mas tambm estratgica, considerando os recursos materiais e humanos disposio. Em termos legislativos, a Constituio Federal estabeleceu trs instrumentos para o planejamento: Plano Plurianual (PPA), com metas para o perodo de quatro anos; Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), com metas e balizamentos a orientar o terceiro e mais conhecido instrumento, a Lei Oramentria Anual (LOA). Esses trs instrumentos devem se interligar devendo LOA obedecer o que estabelece o PPA e a LDO; e a LDO, o que estabelece o PPA.

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Na prtica, a dinmica executiva pode levar a busca de alguma exibilizao na legislao. Entre as exibilizaes existentes, foi destacada na seo relativa ao Planejamento, a margem de suplementao (MS), que consta da LOA, dando ao Executivo a faculdade de fazer as alteraes que desejar nos valores e nos projetos, desde que respeite um limite denido pela MS. Essa exibilizao, por vezes, de tal ordem a permitir alteraes profundas no oramento aprovado pelo Legislativo, transformando-o em autntica pea de co. 11. Gesto, controle e participao - O setor pblico pode ampliar o alcance das aes de governo, adotando instrumentos de gesto e controle que permitam realizar bem, e com economia, os recursos humanos e materiais disponveis. A participao ganhou maior relevncia com a Lei de Responsabilidade Fiscal, ao estabelecer a obrigatoriedade de consulta populao sobre a elaborao dos instrumentos de planejamento (PPA, LDO e LOA) e acompanhamento da execuo oramentria. Foram analisadas algumas possibilidades como a melhoria na gesto das receitas, a racionalizao das despesas administrveis, a reduo gradual das dvidas, a adoo de parcerias com o setor privado e outros nveis de governo, e a substituio e integrao de programas. 12. Reduo de despesas - H vrias possibilidades de reduo de despesas que podem ser obtidas pela atuao dos governantes, visando ampliar as aes de governo. Foram destacados os seguintes tipos de despesa, passveis de serem reduzidas: Pessoal, Servios de Terceiros, Material de Consumo, Material Permanente, Restos a Pagar, Precatrios, Iluminao Pblica e Custos de Obras. O recurso gesto dessas despesas ganha cada vez mais importncia, face s diculdades de expanso da arrecadao, seja pelo nvel de crescimento no ser o desejvel, seja pelas diculdades de melhoria na gesto da mquina fazendria, seja pelas diculdades polticas de propor e aprovar legislao que crie ou amplie tributos. 13. Carga Tributria (CT) - A CT considerada por anlises comparativas com outros pases, como sendo elevada e criticada por isso, mas, apesar de elevada, o setor pblico oferece servios aqum do desejvel. So feitas comparaes internacionais envolvendo referncias renda per capita e ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), mostrando posio de excesso da CT, em relao mdia de diversos pases. salientado que as comparaes internacionais devem ser vistas com cautela, face s particularidades de cada pas, sendo destacado entre elas o que determina a Constituio Federal como obrigaes do Estado, por exemplo: o atendimento universal sade. avaliado, tambm, em seo prpria, o que foi denominado de Carga Tributria til (CTU), como sendo a que resulta, aps deduo das despesas com

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juros, ao setor pblico pagar. O pas tem posio desfavorvel, face aos demais pases, por comprometer cerca de 5% do PIB com juros, sendo ultrapassado somente pela Islndia que sofreu forte abalo com a crise nanceira advinda de 2008. 14. Composio dos tributos - avaliada a composio dos diferentes tributos, considerando a distribuio, segundo as competncias atribudas pela Constituio Federal Unio, ao Estado e ao Municpio, antes e aps as transferncias constitucionais e as voluntrias (denidas a critrio do ente da federao que transfere). tambm avaliada a composio, segundo o critrio da base de incidncia do tributo e da importncia no valor arrecadado. A Unio arrecada diretamente, em mdia, 70% de todos os tributos, os estados 25% e os municpios 5%. Aps as transferncias, a Unio reduz sua participao para 56%, cedendo 14 pontos percentuais aos municpios, que passam a car com 19% da arrecadao total, permanecendo os estados com a mesma participao de 24%. Assim, os municpios so os entes da federao beneciados pelo sistema tributrio constitucional de transferncias. Entre 2007 e 2012 ocorreu crescimento real da receita, descontada a inao pelo IPCA, de 31,3% no setor pblico, com evolues semelhantes na Unio, nos estados e nos municpios. Nesse mesmo perodo, o crescimento populacional foi de 4,7%, ocorrendo um crescimento real por habitante de 25,4%, podendo ser este um parmetro para avaliar a expanso da ao governamental. Quanto base de incidncia, ressalta a importncia da tributao sobre o consumo, em mdia de 44% do valor total arrecadado, e 38% para a mo de obra, ambos elevados na comparao internacional. No polo oposto, a tributao sobre o patrimnio alcanou apenas 4% e sobre a movimentao nanceira 2%. Na composio por importncia sobre o valor arrecadado, o ICMS o principal tributo, responsvel em mdia por 21% do total arrecadado no pas. Cerca da metade da carga tributria sobre o consumo devida ao ICMS. Isso no destacado de forma geral nas anlises. Parece haver pouco conhecimento da importncia do ICMS, como poderoso inibidor do consumo. Mais da metade (55,2%) da arrecadao tributria se deu em 2012 por trs tributos: ICMS, Previdncia Social e Imposto de Renda. J os seis principais tributos representaram 3/4 da arrecadao total. 15. Evoluo e anlise das contas pblicas - No perodo que vai de 2000 a 2012, no setor pblico, ocorreu em valores reais - descontada a inao pelo IPCA de 2012; e exceo de 2003 para a receita -, crescimento contnuo da receita e da despesa. A receita cresceu 920 bilhes, ou 105%, e a despesa R$ 963 bilhes, ou 99%. A despesa que mais cresceu, em valor absoluto, foi a de custeio, e, em valor relativo, o investimento. A despesa com pessoal cresceu 127%, o custeio cresceu 84%, os juros 50% e os investimentos 261%.

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A despesa de pessoal teve sua participao elevada de 28% da despesa total, no incio da dcada de 2000, para o nvel de 31%, a partir de 2007, com alguma oscilao. Os juros caram prximos a 10% e os investimentos cresceram de 4%, na primeira metade do perodo, para 7,5%, nos ltimos anos. A despesa com pessoal mais que dobrou no setor pblico, puxada pelos estados, Distrito Federal e municpios, que apresentaram crescimento trs vezes maior (superior a 170%) que no Governo Central (61%). 16. Para onde vo os recursos - O que arrecadado tem destinao a educao, sade, segurana, assistncia social etc, segundo prioridades que so classicadas por funo. Foram considerados os dados anuais que vo de 2000 a 2012. No caso da Unio, a maior destinao de recursos para a Previdncia Social, que engloba a relativa ao Regime Geral e a dos servidores pblicos. Os benefcios previdencirios, representaram cerca de 54% das despesas por funo, na srie histrica. Em segundo lugar vem a Sade, com participao oscilando entre 9% e 11%, devido expanso do Sistema nico de Sade (SUS). Em terceiro lugar vem a Assistncia social, cuja participao cresce ano a ano, atingindo 7,5%, em 2012. Em quarto lugar vem a Educao, que teve participao decrescente entre 2000 e 2006, passando posteriormente ao crescimento at atingir 7,1%, em 2012. Nos estados, a maior destinao de recursos para a Educao, todos os anos superior a 20%, fruto da vinculao constitucional de 25% dos impostos para esta funo. Em segundo lugar vem a Previdncia Social, com participaes crescentes a partir de 2008, atingindo 20,1% em 2012. Em terceiro lugar vem a Sade, com cerca de 15% de participao estvel, ao longo dos anos da srie. Em quarto lugar vem a Segurana Pblica, envolvendo as polcias civil e militar, com participaes estveis em torno de 11%. Nos municpios, a maior destinao de recursos vai para a Educao, superior a 25% em todos os anos, fruto da vinculao constitucional de 25% dos impostos para esta funo. Em segundo lugar vem a Sade, com cerca de 24% de participao estvel, ao longo dos anos da srie. Em terceiro lugar vem a Administrao, com participao em torno de 12%, e, em quarto lugar o Urbanismo, oscilando a participao, tambm, em torno de 12%, devido especialmente s despesas com servios urbanos, onde se situa a coleta de resduos slidos e a varrio de vias. Normalmente esta a segunda ou terceira maior despesa municipal em importncia.

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REFERNCIas

BIBLIOGRFICas

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SOBRE

O aUTOR

AMIR KHaIR engenheiro do ITA e mestre em Finanas Pblicas pela Fundao Getlio Vargas (FGV). Foi secretrio de Planejamento da Prefeitura de Diadema (1983-1984), secretrio de Finanas da Prefeitura de So Paulo (1989-1992) e presidente da Associao Brasileira de Secretarias de Finanas das Capitais (ABRASF , 1989-1992). consultor da FGV, da FIPE e do BID; colunista do jornal O Estado de S.Paulo, da Agncia Carta Maior e da revista Teoria e Debate. autor dos livros Manual de Orientao para Crescimento da Receita Prpria Municipal da FGV (Coord.), Guia de Orientao para as Prefeituras Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e As Transgresses LRF e Correspondentes Punies Fiscais e Penais.

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Coleo Projetos para o Brasil e suas respectivas coordenaes:


A QUESTO FISCAL E O PAPEL DO ESTADO Amir Khair BRASIL, CRISE INTERNACIONAL E PROJETOS DE SOCIEDADE Wladimir Pomar POLTICa DE SEgURaNa: OS DESaFIOS DE UMa REFORMa Guaracy Mingardi CONSRCIOS PBLICOS E AS AGENDAS DO ESTADO BRASILEIRO Marcela Cherubine e Vicente Trevas INFRAESTRUTURA, TRANSPORTES E MOBILIDADE TERRITORIAL Jos Augusto Valente MODELOS E ALTERNATIVAS ENERGTICAS Luiz Pinguelli Rosa PACTO FEDERATIVO, INTEGRAO NACIONAL E DESENVOLVIMENTO REGIONAL Carlos Brando e Hiplita Siqueira REGULAO DO TRABALHO E INSTITUIES PBLICAS Jos Dari Krein, Jos Celso Cardoso Jr., Magda de Barros Biavaschi e Marilane O. Teixeira DESENVOLVIMENTO AGRCOLA E QUESTO agRRIa Carlos Guilherme A. Mielitz Netto COMUNICAES, DESENVOLVIMENTO, DEMOCRACIA Desaos brasileiros no cenrio da mundializao meditica Marcos Dantas

POLTICA EDUCACIONAL, CIDADANIA E CONQUISTAS DEMOCRTICAS Balano de uma dcada Pablo Gentili POLTICAS SOCIAIS, DESENVOLVIMENTO E CIDADANIA Livro 1 - Economia, Distribuio da Renda e Mercado de Trabalho Livro 2 - Educao, Seguridade Social, Pobreza, Infraestrutura Urbana e Transio Demogrca Ana Fonseca e Eduardo Fagnani ESTRUTURA PRODUTIVA E COMPETITIVIDADE Fernando Sarti CONTEXTO GLOBAL E O NOVO POSICIONAMENTO BRASILEIRO Samuel Pinheiro Guimares PADRO DE ACUMULAO E DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO Vanessa Petrelli Corra SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL Vicente Andreu EXPERINCIA DEMOCRTICA, SISTEMA POLTICO E PARTICIPAO POPULAR Leonardo Avritzer CIDADES BRASILEIRAS E A QUESTO URBANA Nabil Bonduk e Rossella Rossetto

O livro A questo scal e o papel do Estado foi impresso pela Grca Santurio para a Fundao Perseu Abramo. A tiragem foi de 500 exemplares. O texto foi composto em Berkley no corpo 11/13,2. A capa foi impressa em papel Supremo 250g; o miolo foi impresso em papel Plen Soft 80g.