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O MONOPLIO ESTATAL DA VIOLNCIA NA SOCIEDADE BRASILEIRA CONTEMPORNEA SRGIO ADORNO1

Introduo O crescimento da violncia urbana, em suas mltiplas modalidades crime comum, crime organizado, violncia domstica, violao de direitos humanos - vm se constituindo uma das maiores preocupaes sociais da sociedade brasileira contempornea nas duas ltimas dcadas. O sentimento de medo e insegurana diante do crime exacerbou-se entre os mais distintos grupos e classes sociais, como sugerem no poucas sondagens de opinio pblica. Trata-se de um problema social que, por um lado, promove ampla mobilizao da opinio pblica, o que se pode observar atravs das sondagens de opinio, atravs da insistente ateno que lhe conferida pela mdia impressa e eletrnica e atravs da multiplicao de fruns locais, regionais e nacionais; por outro lado, vem promovendo impacto sobre o sistema de justia criminal, influenciando a formulao e implementao de polticas pblicas de segurana e justia (tambm chamadas de polticas pblicas penais). Neste domnio, o sistema de justia criminal vem se mostrando completamente ineficaz na conteno da violncia no contexto do estado democrtico de direito. Problemas relacionados lei e ordem tm afetado a crena dos cidados nas instituies de justia, estimulando no raro solues privadas para conflitos nascidos nas relaes sociais e nas relaes intersubjetivas. No Brasil, no h ainda uma tradio de estudos nesta rea da vida social, tal como j h nos Estados Unidos, Canad e Europa ocidental. Embora tenha despertado o interesse acadmico e cientfico por problemas relacionados ao crescimento dos crimes, organizao das agncias encarregadas de exercer controle social, em especial polcia e prises, aos efeitos do crime organizado, sobretudo o narcotrfico, sobre as instituies da sociedade civil e da sociedade poltica, ainda o que se sabe pouco. De modo geral, as polticas penais permanecem sendo orientadas ao sabor do estoque de conhecimento acumulado por intermdio de culturas organizacionais que

agenciam interesses corporativos os mais diversos e, no raro, impedem que problemas reais possam ser efetivamente atacados a curto, mdio e longo prazos. Fazer com que tais polticas sejam minimamente orientadas por uma coleo de dados estatsticos confiveis e de informaes qualitativas extradas de pesquisas realizadas no domnio das cincias sociais consiste certamente um dos maiores desafios construo de modelos de justia e de controle social no apenas eficientes e eficazes mas tambm adequados ao Estado democrtico de direito. Em recente reviso da literatura, para este mesmo projeto, Alba Zaluar (1999) demonstrou o quanto o tema da violncia nesta sociedade, a despeito de recente para as cincias sociais brasileiras, j acumulou um aprecivel acervo de informaes, resultados de pesquisas, perspectivas tericometodolgicas e, inclusive, acirradas polmicas e debates. Elevados categoria de um dos mais dramticos problemas sociais nacionais, os fatos da violncia tm tido forte impacto no meio acadmico. Para alm de uma mera preocupao para com a fenomenologia da violncia, - algo talvez mais afinado com uma perspectiva que se poderia identificar como prpria da tradio criminolgica - a pesquisa brasileira identificou neste campo um lugar para decifrar, em parte, os rumos contemporneos desta sociedade. Em parte por que, neste campo, revelam-se sensveis tenses em mltiplos planos de anlise social. Para indicar apenas trs: primeiro, tenses nas relaes entre indivduos, grupos e instituies sociais; segundo, tenses nas relaes entre sociedade civil, poder poltico e estado; terceiro, tenses nas relaes entre processos sociais, estilos de vida e o mundo das representaes simblicas. Mas, em parte tambm, porque o tema da violncia, em suas conexes com direitos, justia, cidadania, estado de direito, direitos humanos coloca em evidncia os rumos da democracia brasileira, sua institucionalizao e consolidao, seu futuro e seus desafios. No se pretende, neste ensaio, realizar mais um balano da literatura especializada. Meu antigo ensaio, parcial verdade, publicado, no BIB , no incio da dcada passada (Adorno, 1993), foi rapidamente superado, conforme o demonstram os estudos posteriores de Zaluar, j citado e outro, ainda mais
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Professor Associado do Departamento de Sociologia da USP e coordenador do Ncleo de Estudos da Violncia - NEV/USP.

recente, realizado por Kant de Lima e outros (2001). Em ambas contribuies, possvel percorrer os meandros da literatura especializada, produzida por pesquisadores brasileiros, quer em termos temticos quer em termos tericometodolgicos. Em particular, Zaluar promoveu reconstruo densa dos termos do debate poltico e acadmico, perquirindo com rigor a constituio deste campo cientfico no milieu acadmico brasileiro, seus alcances, impasses e paradoxos. Kant e colaboradores, por sua vez, promoveram seu balano com base nas informaes disponveis nos Diretrios dos Grupos de Pesquisa no Brasil, do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq. Puderam avaliar a distribuio regional da produo; constaram a maior concentrao no domnio das cincias sociais e identificaram os recortes temticos de maior relevncia 2. Sob esta perspectiva, talvez nada houvesse a ser acrescentado, pelo momento. De qualquer forma, em toda essa literatura h referncias que no podem ser negligenciadas, como de resto ocorrem em outros campos de saber. Compreendem referncias produzidas por scholars, na medida em que firmam perspectivas e, de certo modo, influenciam o debate acadmico, inspiram a formulao de modelos de anlise e interpretao que acabam orientando a produo subseqente de estudos empricos, desde surveys at estudos de caso. Intervem com freqncia no debate pblico em geral, alcanando no raro os formuladores de polticas pblicas. Em poucas palavras, estimularam a produo de um estilo prprio de pensamento, representado no apenas por um ponto de vista terico determinado, mas sobretudo por um modo, igualmente determinado e prprio, de construir seus objetos. No cogitei produzir uma lista exaustiva desses scholars, o que demandaria investigao mais aprofundada do que me propus, at porque o campo recobre mltiplos recortes temticos e perspectivas que aqui no sero contemplados, como a violncia nas relaes de gnero, nas relaes de classe, nas relaes raciais e tnicas, no mundo das relaes agrrias. Concentro minhas preocupaes em torno de alguns estudiosos, em particular da violncia urbana, cuja presena nos fruns acadmicos e no-acadmicos
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Recentemente, editei dossier sobre violncia, no qual tive a oportunidade de apresentar um breve balano da literatura estrangeira. Cincia & Cutura, 54(1), jul./set., 2002.

tm sido marcante e cuja pesquisa tm sido divulgada atravs de regular publicao sob a forma de livros, captulos de coletneas, ensaios, artigos veiculados em revistas especializadas no Brasil e no exterior e inclusive memrias. Ademais, tm contribudo para a formao de novos pesquisadores, constituindo plos de referncia para a orientao de teses acadmicas. Em particular, uma obra recentemente publicada, conheceu ampla repercusso no debate pblico e acadmico: Soares, L.E. (2000), Meu casaco de general [So Paulo: Cia. das Letras]. Nela, possvel percorrer os meandros de um debate contemporneo: o impacto do crescimento e das novas modalidades de violncia sobre o futuro da democracia brasileira. Em particular, ela explora um dos objetos caros sociologia poltica - o monoplio estatal da violncia fsica legtima, em torno do qual gravitam outros temas tais como: 1- soberania poltica e o futuro do Estado-nao; 2- lei e da ordem versus direitos humanos; e 3- legitimidade, autoridade e justia pblica. Trata-se de temas que via de regra comparecem correlacionados no texto indicado. No pretendi inventariar idias a respeito de cada um desses temas, embora este ensaio no possa, mesmo indiretamente, abster de faz-lo. De modo geral, procurei situar a reflexo brasileira no contexto das tradies que dominaram esses recortes temticos bem como de alguns de seus desdobramentos contemporneos. Resolvi coloc-los - reflexo brasileira e tradio estrangeira - em confronto com o propsito de responder inquietaes que povoam nosso imaginrio de cientistas sociais, tais como: aquelas tradies fazem eco em nossas reflexes? Em qual direo e sentido? Nossas singularidades contrastam com as heranas europias e norte-americanas nas cincias sociais modernas, em especial no campo da sociologia poltica? Em que lugar nos colocamos face ao confronto: o debate avanou, permanece como estava h duas dcadas quando os problemas de violncia e direitos humanos comeavam a inquietar os cientistas sociais brasileiros ou adentrou caminhos prprios? Quais desafios se pem para o imaginrio dos cientistas sociais brasileiros? Por certo, responder a esse conjunto de temas recomendaria, como procedimento mais adequado, revisitar a literatura j percorrida por Zaluar e Kant de Lima. Por mais atraente que fosse faz-lo, creio tambm que a obra selecionada, de algum modo, representativa da produo recente, atende aos objetivos a que me props e, mais do que, isto permite um dilogo

interessante com Zaluar e Kant de Lima. Enfim, procuro atender aos propsitos deste projeto no sentido de promover, mais do que balanos e revises de literatura 3, ensaios com enfoque singular com vistas a proporcionar novos olhares, estimular a contraposio de idias e enriquecer o debate terico e metodolgico. O ensaio est organizado em trs partes. Na primeira, exploro o debate atual sobre violncia legtima. Em seguida, apresento um breve resumo da obra enfocada. Finalmente, examino de forma um pouco mais detida alguns recortes temticos que permitem confrontar nossas reflexes sobre violncia e democracia na sociedade brasileira contempornea.

O monoplio estatal da violncia

A moderna sociedade e Estado democrticos floresceram, como se sabe, no contexto da transio do feudalismo ao capitalismo, verificado na Europa ocidental entre os sculos XV e XVIII4. No curso desse processo, operaram-se substantivas transformaes na economia, na sociedade, no Estado e na cultura. A dissoluo do mundo social e intelectual da Idade Mdia acelerou-se no ltimo quartel do sculo XVIII, conhecido como a era das revolues ( Hobsbawn, 1977; Nisbet, 1977), convergindo para o fenmeno que Max Weber nomeou desencantamento do mundo. Foi no bojo desse processo de desencantamento das vises mgicas do mundo e de laicizao da cultura que se consolidaram as sociedades modernas, caracterizadas por acentuada e progressiva diferenciao de suas estruturas sociais e econmicas, no interior das quais nasceram e se desenvolveram a empresa capitalista e o Estado burocrtico e se separaram da esfera religiosa a cincia, a arte e a moral (Weber, 1981). No curso desse processo, o Estado de Direito vem cumprindo papel decisivo na pacificao da sociedade. O Estado moderno constituiu-se como centro que detm o monoplio quer da soberania jurdico-poltica quer da
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Creio que nesse domnio das revises e balanos de literatura, a Revista do Boletim Bibliogrfico em Cincias Sociais - BIB, publicao tradicional da ANPOCS, tem se constitudo em veculo privilegiado, por excelncia, alm de repositrio da memria nacional em cincias sociais.

violncia fsica legtima, processo que resultou na progressiva extino dos diversos ncleos beligerantes que caracterizavam a fragmentao do poder na Idade Mdia (Weber, 1970; Bobbio, 1984). Porm, o simples fato dos meios de realizao da violncia fsica legtima estarem concentrados nas mos do Estado no foi condio suficiente para assegurar a pacificao dos costumes e hbitos enraizados na sociedade desde tempos imemoriais. Da a necessidade de um direito positivo, fruto da vontade racional dos homens, voltado, por um lado, para restringir e regular o uso dessa fora e, por outro lado, para mediar os contenciosos dos indivduos entre si. A eficcia dessa pacificao relacionou-se, como demonstrou Elias (1990), com o grau de autoconteno dos indivduos, ou seja, sua obedincia voluntria s normas de convivncia, bem como se relacionou com a capacidade coatora do Estado face queles que descumprem o direito. Na histria do moderno pensamento ocidental, o conceito de violncia nasce atrelado ao pressuposto antropolgico da absoluta autonomia do indivduo. Tudo o que pudesse constrang-la ou restringi-la de alguma forma poderia ser ento qualificado de violncia. Sob esta perspectiva, no havia como distinguir poder, coao, violncia; mais propriamente, no havia como diferenciar poder legtimo e ilegtimo, o justo e o injusto (Colliot-Thlene, 1995). Foi preciso portanto uma complexa elaborao intelectual que equacionasse essa ambivalncia. Como se sabe, a equao final foi alcanada com Max Weber e sua clebre identificao do Estado com o monoplio da violncia, cujas razes se encontram na concepo kantiana de Estado. Kant parte da distino entre potestas e potentia, entre fora e potncia. Kant recusa a identidade do Estado como pura potncia; do mesmo modo, recusa a identidade do Estado com o princpio da fora institucionalizada, isto , como o aparato institucional para realizao da violncia. Em Kant, o Estado , por excelncia, "a unificao de uma multiplicidade de homens sob leis jurdicas" (Doutrina do Direito, apud Colliot-Thlene, 1995). Do mesmo modo do que outros agrupamentos polticos, o Estado um empresa de dominao de uns sobre outros, por meio do recurso violncia ou ameaa de seu emprego. No entanto, trata-se de uma violncia legtima, porque autorizada
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A descrio do processo de construo do Estado moderna e de pacificao da sociedade foi extrada de texto anteriormente publicado (Adorno, 1998).

pelo direito. isto que faz com que lhe seja possvel diferenciar fora coatora do Estado do puro e simples recurso violncia para impor a vontade de uns sobre outros. Em Kant, contudo, o direito aparece como o oposto da violncia. Como sublinha Bobbio (1984 [1969]), o incio das monarquias modernas foi caracterizado por um duplo processo de unificao: 1- a unificao de todas as fontes jurdicas na lei; 2 - a ordenao de todos os ordenamentos jurdicos superiores e inferiores no ordenamento jurdico estatal. Desse modo, "no se reconhece mais outro ordenamento jurdico que no seja o estatal, e outra fonte jurdica do ordenamento estatal que no seja a lei" (p.13). Em decorrncia, o poder estatal um poder absoluto porque emerge como o nico capaz de produzir o direito, vale dizer, produzir normas vinculatrias vlidas para todos os membros de uma sociedade. Da a identidade entre Estado, poder e lei 5. Guardadas sutis diferenas, Weber perfila, nesta matria, a tradio kantiana ao afirmar: "por estado deve entender-se um instituto poltico de atividade contnua, quando e na medida que seu quadro administrativo mantenha com xito a pretenso ao monoplio legtimo da coao fsica para a manuteno da ordem vigente" (Weber, 1974 [1921], v.1, p.43-44). No ensaio a poltica como vocao (1970 [1918-19]), ele complementa: "Em nossa poca, entretanto, devemos conceber o Estado contemporneo como uma

comunidade humana que, dentro dos limites de determinado territrio - a noo de territrio corresponde a um dos elementos essenciais do Estado - reivindica o monoplio do uso legtimo da violncia fsica. , com efeito, prprio de nossa poca no reconhecer, em relao a qualquer outro grupo ou aos indivduos, o direito de fazer uso da violncia, a no ser em casos em que o Estado o tolere: o Estado se transforma, portanto, na nica fonte do 'direito' violncia" (p.56). E continua: "o Estado consiste em uma relao de dominao do homem sobre o homem, fundada no instrumento da violncia legtima (isto , da violncia considerada como legtima), O Estado s pode existir, portanto, sob a condio de que os homens dominados se submetam autoridade continuamente
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Como sugere Colliot-Thlene (citado), so mais complexas as reflexes de Kant a respeito das relaes entre Estado, direito e violncia. Em particular, o uso bastante restritivo do conceito de violncia. Convm sublinhar todo o esforo kantiano de demonstrar que o oposto da violncia - em particular daquela que envolve a imposio da vontade de uns sobre outros em um contexto pr-estatal - no a ausncia de violncia, porm o direito.

reivindicada pelos dominadores" (p.57). Da, sua clebre tese dos trs fundamentos legtimos da dominao: a tradio, o carisma e a legalidade. O conceito weberiano de estado envolve, pelo menos, trs componentes essenciais: monoplio legtimo da violncia, dominao e territrio. O estado moderno justamente a comunidade poltica que expropria dos particulares o direito de recorrer violncia como forma de resoluo de seus conflitos (pouco importando aqui a natureza ou o objeto que os constitui). Na sociedade moderna, no h, por conseguinte, qualquer outro grupo particular ou comunidade humana com "direito" ao recurso violncia como forma de resoluo de conflitos nas relaes interpessoais ou intersubjetivas, ou ainda nas relaes entre os cidados e o estado. Sob esta perspectiva, preciso considerar que, quando Max Weber est falando em violncia fsica legtima, ele no est sob qualquer hiptese sustentando que toda e qualquer violncia justificvel sempre que em nome do estado. Fosse assim, no haveria como diferenciar o estado de direito do poder estatal que se vale do uso abusivo e arbitrrio da fora. Justamente, por legitimidade, Weber est identificando limites ao emprego da fora. Esses limites esto, em parte, dados pelos fins da ao poltica que dela se vale. So duas as situaes "tolerveis": por um lado, emprego de fora fsica para conter agresso externa provocada por potncia estrangeira e assegurar a independncia de estado soberano; por outro, emprego da fora fsica para evitar o fracionamento interno de uma comunidade poltica ameaada por conflitos internos e pela guerra civil. Em nenhuma dessas circunstncias, porm, a violncia tolerada desconhece limites. Esses limites esto ditados pelos fundamentos que regem a dominao. Na sociedade moderna, a violncia legtima justamente aquela cujos fins assegurar a soberania de um Estado-nao ou a unidade ameaada de uma sociedade - obedece aos ditames legais. Portanto, o fundamento da legitimidade da violncia, na sociedade moderna, repousa na lei e em estatutos legais. Aqueles que esto autorizados ao uso da violncia o fazem em circunstncias determinadas em obedincia ao imprio da lei, isto , aos constrangimentos impostos pelo ordenamento jurdico. Legitimidade identificase, por conseguinte, com legalidade. "Pode-se chamar de 'legtima' uma deciso ou uma ao conformes a um valor ou a uma norma" (Troper, 1995, p.

37). Deste modo, o monoplio estatal da violncia no significa apenas o exerccio exclusivo da violncia, porm o monoplio exclusivo de prescrever e por conseguinte de interditar a violncia (idem, p.39). Conseqentemente, h no pensamento weberiano forte identidade entre poder, dominao e controle da violncia. A violncia no , como para Hannah Arendt, o oposto do poder (Arendt, 1973 [1969]), porm um de seus fundamentos, que inclusive conferem ao estado sua capacidade de garantir as liberdades pblicas e civis. Quero, ainda, concentrar minha interveno no outro dos requisitos do Estado moderno: a noo de territrio. Posso entender que a noo de territrio e seu controle constitui assim requisito do controle estatal da violncia. Em outras palavras, no limite de um territrio determinado, o recurso violncia, apropriado por particulares, no pode ser nem legtimo, nem imperativo. Em resumo, o controle estatal do territrio requisito do controle estatal da violncia. Isso leva a pensar na noo de territrio. No o caso, neste momento, de promover um extenso inventrio sobre essa noo na tradio das cincias sociais (certamente h uma rica reflexo em quaisquer dos trs domnios que a compem). Sem pretender portanto sequer tent-lo, reporto-me a Foucault e seu tema da governamentalidade. Por governamentalidade, Foucault est entendendo duas coisas : primeiramente, razo de Estado (matria tratada marginalmente em sua obra); em segundo lugar, as relaes entre territrio, populao e segurana. Governar significa sobretudo gerir populaes e vida. Significa que uma das tarefas do governo proteger populaes e o que h de propriedade comum, isto , vida (conceito que foi inventado na modernidade). Populaes significam fora viva que, uma vez cultivadas e protegidas, sustentam a fora de uma nao no contexto de um conflito beligerante entre naes. Proteger populaes significa proteg-las (contra tudo que possa enfraquec-las) e aliment-las (da a necessidade de riqueza como requisito do fortalecimento das naes). O controle do territrio , sob este particular, essencial, pois ele assegura controle da riqueza. Em resumo, governar estabelecer uma certa relao entre as coisas e as pessoas, entre as riquezas e as populaes, entre o territrio e a proteo da vida. Governar resulta de um tripl : territrio, populao e segurana. (Inserir referncias)

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Recente literatura tem questionado a pertinncia de pensar o monoplio estatal da violncia em nossa contemporaneidade nos termos em que foi proposto no clssico ensaio weberiano. Segundo Michel Wieviorka, o Estado se revela cada vez mais incapaz de controlar a economia, sendo forado, por exemplo, a recuar diante de circunstncias determinadas como as atividades informais, o mercado negro, o trabalho clandestino, tudo contribuindo para reforar solidariedades infra e transestatais, inscritas ou no em territrios precisos que no mais so os espaos estatais. No raro, o Estado pode, atravs da ao de seus agentes, praticar atos de violncia ilegtima. Em decorrncia, " cada vez mais difcil para os Estados assumirem suas funes clssicas. O monoplio legtimo da violncia fsica parece atomizada e, na prtica, a clebre frmula weberiana parece cada vez menos adaptada s realidades contemporneas" (Wieviorka, 1997, p. 19). Wieviorka est se referindo s sociedades ocidentais capitalistas que compem o chamado mundo desenvolvido. No tem por referncia o Estado em sociedades que, embora sob a gide do ocidente moderno, no teriam ainda concludo - se que devessem faz-lo ou vo ainda faz-lo - suas tarefas de modernizao econmica e poltica, inclusive a consolidao da democracia social, como o caso da sociedade brasileira. Se este argumento aceitvel, ento como se coloca o monoplio estatal da violncia em sociedades que jamais lograram, em sua histria social e poltica, alcan-lo efetivamente e que certamente no o lograro imersos que se encontram na avalanche do processo de globalizao, seja l o que isto signifique? E, mais, se considerarmos as tradicionais ausncias de claras fronteiras entre o pblico e o privado, entre as atribuies estatais de controle pblico da violncia e o largo espectro de recurso violncia privada como forma de resoluo de conflitos nas relaes sociais e interpessoais? E, se ainda acrescentarmos a esse quadro o rpido desenvolvimento do mercado privado de segurana que acentua ainda mais os obstculos para lograr o monoplio estatal da violncia? Cada vez mais vm se tornando comum, no debate acadmico, os obiturios do Estado-nao fundados no argumento, entre outros, da perda do monoplio estatal da violncia. Herbert (1999), em recente artigo, elabora um sumrio desse obiturio com vistas a demonstrar que tais avaliaes e diagnsticos carecem de fundamentao emprica, ao menos no que se refere

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ao controle do crime nos Estados Unidos contemporneo. Segundo esse sumrio, foras externas e internas estariam comprometendo a legitimidade do Estado-nao contemporneo. Externamente, processos de globalizao econmica e social estariam minando a soberania do estado. Compreendem processos de consumo e produo que reforam o poder das grandes corporaes econmicas e enfraquecem a capacidade do estado de regulamentar, de algum modo, o mercado de forma a evitar a potncia abusiva dos mais fortes contra os mais fracos. Ao mesmo tempo, compreendem a rapidez das mudanas tecnolgicas, em especial no campo das

telecomunicaes, que alteram, no tempo e no espao, o fluxo de pessoas, mercadorias e de capitais em ritmo e propores jamais conhecidos anteriormente. Internamente, a legitimidade do Estado-nao viria perdendo fora face s polticas neo-liberais e s severas restries ao welfare state cujo principal efeito consiste em reduzir ao mnimo o provimento de significativos e necessrios servios sociais, com repercusses inclusive no domnio da lei e da ordem. Polticas de segurana pblica acabariam igualmente tributrias de restries oramentrias. Em conjunturas de crescimento das distintas modalidades de violncia e de expanso, em bases internacionais e empresariais, do crime organizado, sobretudo em torno do narcotrfico, essas restries comprometeriam a eficincia das agncias encarregadas do controle repressivo da ordem pblica, abrindo espao inclusive para que o crime organizado passasse a competir, com o estado, no controle do territrio como espao fsico e social de realizao da dominao sob fundamentos outros que no o da legalidade pblica e oficial. Em outras palavras, a perda do monoplio estatal da violncia estaria minando os fundamentos legtimos da soberania prpria ao Estado-nao. Vejamos o argumento um pouco mais de perto. Garland (1996, 2001) seguramente um dos mais importantes e slidos analistas desse processo. Em suas obras, ele sustenta a tese segundo a qual vem se observando, na contemporaneidade, poderosos processos de transferncia das responsabilidades pblicas e estatais de controle do crime para as esferas privadas, alis argumento j esboado em outro importante analista do mesmo campo ( Shearing, 1992). Empiricamente, demonstra-se o argumento apontando para a crescente interveno de comunidades civis no

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gerenciamento cotidiano da violncia. A sociedade civil, atravs de alguma de suas agncias e, em especial, de associaes de moradores, de vizinhanas e de corporaes profissionais passam a desempenhar o papel de parceiras na conteno do crime. Na mesma direo, medida que os problemas relacionados violncia e ao crime vo se tornando mais densos e mais complexos, dificilmente equacionveis nos estritos termos propostos pelo direito liberal de punir, fundado no princpio da responsabilidade individual, apela-se progressivamente para a segurana privada, razo do rpido desenvolvimento de um mercado e indstria altamente sofisticados do ponto de vista tecnolgico. Ademais, as enormes potencialidades de intercmbio e comunicao oferecidos pela cyber-society rompem com as fronteiras convencionais do Estado-nao, tanto no que concerne s atividades do crime organizado quanto das atividades de inteligncia policial capazes de combatlo. Em outras palavras, as novas tecnologias de comunicao alteram sobremodo o controle estatal do territrio, como sugerido um dos elementos essenciais do conceito weberiano de estado e de soberania estatal. Garland resume nestes termos seu argumento: as tendncias correntes sugerem a eroso de "um dos mitos fundadores da sociedade moderna: nomeadamente, o mito de que a soberania do estado capaz de prover segurana, lei e ordem, e controle do crime nas fronteiras de um territrio. Esse desafio para a mitologia da lei e da ordem antes de tudo mais efetivo e mais incontestvel porque ocorre no momento em que a difundida noo de 'soberania do estado' j est sob ataque em no poucos fronts" (1996, p. 448). Em particular, trs so os fronts de maior impacto: a inveno da polcia comunitria, a expanso dos servios de segurana privada e a

internacionalizao das operaes policiais. forte o reconhecimento de que, na atualidade, os problemas de segurana pblica se tornaram de tal sorte complexos que as agncias pblicas e estatais encarregadas de implementar lei e ordem se mostram insuficientes para faz-lo. Para que essas agncias, em especial as policiais, se mostrem mais efetivas apela-se com mais e maior freqncia para o concurso da comunidade que assim se converte em parceira na prestao de servios de segurana. A comunidade co-responsabilizada na tarefa de exercer vigilncia local e recolher informaes, bem como apontar problemas

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de

desordem

urbana,

de

deteriorao

de

prdios

residenciais

estabelecimentos comerciais, de incivilidades praticadas por adolescentes e por grupos no enraizados na vizinhana - orientaes conhecidas como "broken windows" (Wilson e Kelling, 1982; Kelling e Coles, 1996). Via de regra, tais orientaes so reconhecidas, em no poucos estudos e avaliaes profissionais, como porta de entrada do crime violento e organizado, particularmente nas comunidades onde habitam em sua maioria cidados procedentes das classes urbanas pauperizadas. Em cidades como New York, essas orientaes foram radicalizadas conformando, na dcada passada, a chamada poltica de "tolerncia zero". Anlises sugerem contudo que as supostas virtudes do policiamento comunitrio - maior envolvimento de policiais com problemas locais e maior participao e interesse dos cidados nas atividades policiais - acabam, em verdade, enfraquecendo as tradicionais responsabilidades do poder pblico em suas atribuies exclusivas de executar policiamento preventivo e repressivo bem como investigar crimes e apontar seus possveis autores. Em outras palavras, o policiamento comunitrio est longe de contribuir para o reforo das agncias encarregadas de lei e ordem e, por conseguinte, para assegurar a soberania do estado de direito. Na mesma direo, quanto s tendncias de desenvolvimento da segurana privada. O crescimento do mercado privado de segurana uma realidade que no pode mais ser negado. Por um lado, vem atender aos sentimentos, sempre crescentes, de que a vida urbana contempornea vem se tornando mais e mais insegura, o que alimenta o medo e a intranqilidade dos cidados face ao futuro de suas vidas, de seu patrimnio e mesmo dos valores que julgam superiores. Contra isso, preciso se proteger, da a ampla oferta de servios e equipamentos de proteo pessoal, visando dificultar ou impedir ataques de qualquer espcie, partam de onde possam partir. Por outro lado, reconhece-se cada vez mais que os perigos se encontram difusos pelos mais distintos espaos, como sejam aeroportos, shoppings, parques pblicos, estdios esportivos, escolas e universidades, numa palavra espaos por onde circulam multides e onde o fluxo de atividades frentico, dificultando o policiamento e a vigilncia preventivas (Ocqueteau, 1997). A privatizao dos servios de segurana apontada, por inmeros especialistas, como uma forte tendncia eroso da autoridade estatal de

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controle do crime e da violncia (Shearing, 1992; Christie, 1993; Garland, 2001). Isso se d, ao menos, em virtude de dois efeitos: primeiramente, transferncia da responsabilidade pblica para a responsabilidade privada e individual. O propsito de uma vida segura passa a ser visto como um problema de ordem pessoal, no necessariamente afeto rbita do poder pblico. Se as autoridades pblicas puderem prover eficientes servios de segurana pblica, tanto melhor. Se no, algo esperado pelo pblico em geral, no h outra alternativa seno recorrer aos servios proporcionados pelo mercado privado de segurana. Em segundo lugar, para serem eficientes junto aos consumidores, essas empresas precisam desenvolver seus prprios instrumentos de ao e sobretudo seus sistemas privados de informao a respeito dos quais o poder pblico no dispe de qualquer controle, nem mesmo tem o direito a faz-lo. De algum modo, essas empresas devem tambm prever e prover alguma modalidade de sano, uma sorte de "poltica retributiva" que oferea aos consumidores a sensao de que justia foi aplicada, em curto espao de tempo, sem os inconvenientes e sem os elevados custos judiciais. Por exemplo, o que se sucede com freqncia nos grandes estabelecimentos comerciais, em que vigilantes privados exercem alguma forma de sano direta contra consumidores que praticam pequenos delitos de apropriao de mercadorias e bens. essa sorte de poltica retributiva, lquida e certa, que garante a crena junto aos cidados de que o mercado mais eficiente do que o estado na prestao dos servios de segurana. No limite, o poder estatal abdica do monoplio na distribuio e aplicao de sanes, de acordo com os princpios que regem o devido processo legal, entre os quais direito amplo defesa, direito de pronunciar-se somente frente da autoridade judiciria, direito de no ser submetido a tratamento violento ou humilhante. Por fim, a internacionalizao das atividades policiais. flagrante a internacionalizao do crime, em particular de suas formas empresariais e organizadas. Em virtude da extenso e complexidade das operaes bancrias, de transferncia de networks e dos mecanismos de

telecomunicaes, multiplicaram-se em curto espao de tempo atividades como fraudes, espionagem, trfico de armas e de drogas, terrorismo bem assim outras atividades ilegais que envolvem transaes comerciais atravs de

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fronteiras nacionais (Sheptycki, 1995). Na esteira desse processo, multiplicamse igualmente as agncias de regulao internacional, em particular organismos da ONU e da Comunidade Europia, entre outros, assim como se expandem os organismos policiais internacionais com a Interpol (International Criminal Police Comission) e o DEA (Drug Enforcement Agency) 6. Para tanto, dois movimentos vm se consolidando: por um lado, cada vez mais, em matria de crime organizado, os diferentes pases so como que constrangidos a aceitarem as orientaes dos organismos reguladores internacionais. Tornam-se signatrios de convenes internacionais que, no raro, fazem com que as legislaes penais nacionais tenham que ser modificadas para atender s exigncias e requisitos firmados. Por outro, a insero de qualquer pas nesse processo leva necessariamente aos acordos bilaterais entre estadosnao que implicam intercmbio de atividades policiais, inclusive troca de informaes normalmente sigilosas. Com isto, a represso ao crime organizado acaba submetida autoridade extrajurisdicional, o que se traduz em perda significativa do papel do estado-nao em suas tarefas de controle social e de aplicao de lei e ordem7. Herbert (1999) rene uma srie de argumentos para contestar essas tendncias. Embora reconhea que a maior parte desses fatos e processos esteja em curso - tais como policiamento comunitrio, privatizao dos servios de segurana, internacionalizao das atividades policiais etc. - nada disso contudo justifica falar em quebra do monoplio estatal da violncia fsica legtima e, menos ainda, de enfraquecimento da soberania do Estado-nao. Ele sustm que as estatsticas disponveis revelam extraordinria expanso do estado no controle do crime, nos termos que Gordon (1991) nomeou de "justice juggernaut". As despesas com polcia cresceram, durante os anos 80, quer em nvel federal, estadual ou local, do mesmo modo que cresceram aquelas
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Constatei esse processo, em estudo comparativo Brasil-Portugal no que concerne s polticas de controle e represso ao trfico de drogas. cada vez maior o comprometimento de ambas sociedades com os mecanismos reguladores internacionais. Vide Adorno e Pedroso (2002). 7 Em seu sumrio desse debate, Herbert (1999) ainda considera como presses de ordem externa o desenvolvimento da cyber-society, os conflitos de jurisdio nacional na aplicao das leis penais bem como problemas relacionados definio das atividades propriamente criminais. Em situao de rpida mudana, comum que as agncias encarregadas de lei e ordem revelem conflitos de entendimento sobre a efetiva natureza dos crimes, o que contribui para que muitos crimes, socialmente percebidos como ameaas em potencial, permaneam impunes. Trata-se, alis, de aspecto j anteriormente apontado por Dahrendorf (1985) aos examinar as "reas de excluso" de aplicao de sanes penais.

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destinadas expanso dos servios judiciais. A populao encarcerada cresceu, entre 1980 e 1992, cerca de 168%. A taxa de encarceramento saltou, no mesmo perodo, de 138 por 100.000 habitantes para 329, a mais elevada do mundo. Nessa mesma direo, Wacquant (1999) demonstrou o quanto, em diferentes sociedades do mundo ocidental - em particular nos Estados Unidos a retrao do espao anteriormente (isto , at os anos 70 do sculo passado) ocupado pelo estado-providncia estimulou a rpida expanso do estado penal, mais propriamente das polticas de conteno rigorosa de criminosos e de represso a potenciais autores de crimes. Os argumentos de Herbert, contudo, so muito mais elaborados. No tocante polcia comunitria, ele sugere, com base em estudos de caso, que a suposta co-responsabilizao , em verdade, ilusria. A participao e parceria da comunidade no so efetivamente levadas a srio pelos escales superiores das agncias policiais que continuam insistindo no aperfeioamento dos mtodos de patrulhamento, na profissionalizao das atividades policiais e na implementao de meios tcnicos cada vez mais sofisticados e avanos, como o geo-referenciamento de ocorrncias policiais e o amplo recursos informatizao das tcnicas de vigilncia, represso e investigao. No que concerne expanso da segurana privada, Herbert lembra que esse no um fenmeno recente, pelo menos nos Estados Unidos. Desde h algumas dcadas, a privatizao dos presdios uma realidade por todo aquele pas. Embora venham sendo, presentemente, apontados alguns problemas - tais como o interesse dos empresrios do setor pela expanso do encarceramento, de que resulta presses locais sobre as autoridades judiciais ou sobre as cortes de justia, a par de outros problemas relacionados a abusos de poder cometidos por agentes penitencirios - as avaliaes quanto eficincia dos servios tendem a ser positivas. Em decorrncia, Herbert no acredita que a existncia e mesmo expanso dos servios de segurana privada

comprometam o monoplio estatal da violncia. Ao contrrio, o endurecimento das polticas pblica de controle do crime sugere tendncias contrrias aos prognsticos de vrios analistas, entre os quais os j citados Garland e Shearing. Finalmente, Herbert igualmente no acredita que a

internacionalizao das atividades policiais enfraquea a soberania do Estadonao. Primeiramente, ele argumenta, a cooperao entre polcias no passa

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de simples troca de informao visando a priso de suspeitos. Em decorrncia, a cooperao no age no sentido de enfraquecer o poder dos estados nacionais, porm justamente de refor-lo ao proporcionar mais e melhor

informao para tornar as agenciais nacionais de controle do crime mais eficientes e operativas. Ademais, a cooperao limita-se quelas aes consideradas crimes nas legislaes penais nacionais. Assim, no h quaisquer evidncias de que a soberania dos Estados-nao esteja ameaada. Os obiturios seriam prematuros, carecem de razo de ser. O debate est apenas comeando. As razes e argumentos a favor ou contra a tese da crise da soberania poltica do Estado-nao dependem, certo, do modo pelo qual distintos analistas entendem as tradies kantianas e weberianas na constituio do estado moderno. Sobretudo, se consideram que as tarefas apontadas por Weber j se encontram esgotadas, ensejando novos arranjos institucionais e polticos que proporcionem o controle dos crimes nesta "era da globalizao". Se assim, cabe ento indagar : no caso brasileiro, em que medida o crescimento da violncia em suas mltiplas formas resultado de um processo de perda do controle do territrio e, por conseguinte, do monoplio estatal da violncia fsica legtima ? Em que medida as aes governamentais, em seu propsito de resgatar lei e ordem e o monoplio estatal da violncia tm logrado ou no avanos nessa direo ? So essas questes que emergem do livro de Soares.

Violncia, poder e democracia Inicialmente, um breve resumo 8. Meu Casaco de General no apenas uma espcie de compte-rendu de uma experincia quase bem sucedida frente da poltica de segurana pblica no Rio de Janeiro, nos primeiros quinze meses do governo Garotinho. Menos ainda uma sorte de adeus s armas de quem estava em campo, combatendo, h pelo menos quinze anos. , antes de tudo, resultado de uma reflexo madura e densa sobre uma oportunidade mpar, histrica, de reverter o quadro de insegurana coletiva, medo, violncia

O resumo que se segue reproduz texto originalmente publicado: Adorno, S. Crnica de uma derrota. Jornal de Resenhas. Folha de S. Paulo. So Paulo, no. 70, 13/01/01, pp.1-2.

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e persistente graves violaes de direitos humanos que contamina o cotidiano de cidados e cidads na sociedade brasileira contempornea. primeira vista, poderia parecer que o livro no se distingue de seus congneres: um depoimento autobiogrfico sob a forma de ensaio sociolgico que acresce algo mais ao estoque de conhecimento acumulado pelo saber acadmico, nos ltimos anos. Mas, no bem assim. Primeiramente, h que se reconhecer suas notrias qualidades literrias que tornam a leitura do texto amena, sobretudo diante de um objeto to pouco sugestivo para os vos do imaginrio. Em segundo lugar, no h como deixar de reconhecer o mtier refinado do antroplogo, sempre preocupado em entender as razes do outro, em dissecar-lhe o vocabulrio, em transitar por mundos e submundos culturais, em decodificar mitos e rituais inclusive os corporativistas, em desautorizar vises unvocas do comportamento humano em realidades sociais marcadas pelo jogo da diferena e da identidade. Da as fortes inclinaes do texto para pintar mltiplas cenas como drama social, no clssico sentido que emprestou ao termo Victor Turner, em particular pormenorizados relatos das tenses polticas que faziam a segurana pblica do Rio de Janeiro ora pender em direo civilizao ora em direo barbrie. O essencial do livro repousa em seu prprio objeto: a intimidade da poltica de segurana do governo Garotinho. O enredo tem incio com a campanha do ento candidato ao governo do estado do Rio de Janeiro. Estrategista poltico de primeira hora, convencido em se apresentar como alternativa de centro s candidaturas da direita e da esquerda, Garotinho, exprefeito de Campos e radialista de sucesso, vislumbrou no campo da segurana uma das arenas de embate poltico mais sensveis e tambm mais perigosas. Propunha-se, neste domnio, marcar diferena face aos governos anteriores e sobretudo distanciar-se do brizolismo. Reconheceu em Luiz Eduardo Soares o protagonista exemplar de seus propsitos, nomeando-o subsecretrio de Segurana Pblica para as reas de segurana, justia, defesa civil e cidadania. Militante da resistncia poltica ditadura, Luiz Eduardo desde cedo se familiarizara com o tema dos direitos humanos. Como muitos de ns, constatou que o fim do regime autoritrio no significava - como de fato no significou - o fim das graves violaes de direitos humanos, sobretudo contra cidados

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comuns procedentes das classes populares que h muito, independentemente da vigncia ou no do Estado de direito, eram vtimas das arbitrariedades das agncias encarregadas de implementar lei e ordem. Igualmente, como muitos de ns, foi constrangido a ocupar-se de temas relacionados segurana pblica. Em parte porque se acirravam, na conjuntura ps-ditadura, os conflitos entre a defesa dos direitos humanos e as exigncias de maior rigor no controle da ordem, nascidas da exacerbao do sentimento de insegurana coletiva e da escalada da violncia urbana. Em parte porque o vazio de polticas governamentais conseqentes no domnio da segurana pblica ensejava interveno compatvel com o Estado democrtico de direito. Instado a engajar-se na campanha e convencido das possibilidades polticas oferecidas por Garotinho, Luiz Eduardo ps-se a trabalhar em equipe, de que resultou o programa de governo para a rea, cujo ponto de partida residiu em diagnsticos setoriais, porm articulados entre si. Por um lado, anlises detalhadas da evoluo da criminalidade, em especial a de tipo violento, as quais revelaram o peso e a importncia dos conluios entre trfico de drogas, contrabando de armas e corrupo policial principalmente na escalada das mortes violentas. Por outro, anlises sofisticadas da estrutura, funcionamento e desempenho dos rgos policiais que punham em relevo as razes da baixa eficincia do trabalho policial: os conflitos entre as polcias civis e militares, a fragmentao das orientaes poltico-administrativas, a pobreza de equipamentos e recursos humanos, a carncia de

profissionalizao, a nfase em atitudes reativas diante dos acontecimentos em detrimento de posturas preventivas, a m qualidade das investigaes e dos servios tcnicos da polcia judiciria estimulando a impunidade e a descrena nas instituies pblicas a par da sistemtica arbitrariedade na conteno repressiva da ordem pblica. Para reverter esse quadro, foram formulados e estavam sendo implementados considervel nmero de projetos cujo eixo residia no trip: diagnstico, planejamento e reforma gerencial, algo inspirado na reforma do Departamento de Polcia de New York, em meados dos anos 90. Elaborou-se agenda positiva, pr-ativa, ambiciosa, de iniciativas que atacava de vez todas as frentes de batalha, no deixando quaisquer flancos abertos. Tratava-se de um programa que articulava mltiplas operaes de policiamento, de prestao

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de servios de segurana e de proteo legal, materializadas em projetos vrios, o mais notvel a Delegacia Legal, um modelo de eficincia operativa a ser perseguido. Por mais ambicioso que fosse o programa, no h como deixar de reconhecer sua inventividade e ousadia. Tivesse prosperado, certamente se constituiria em modelo de poltica nacional de segurana. Por que ento abortou cedo? Toda interpretao sempre uma entre tantas possveis. As razes apresentadas por Luiz Eduardo podem ser confrontadas com outras. certo que sua demisso vinha sendo anunciada - quando menos, urdida nos corredores das agncias de controle repressivo da ordem - desde os primdios do governo Garotinho. De fato, medida em que os projetos iam sendo implementados, ganhavam visibilidade pblica e relativa aceitao junto mdia, poderosos interesses corporativos - desde negcios at concepes distintas de lei e ordem, incrustados nas agncias policiais - iam sendo enfrentados e corriam o risco de amargar uma das mais contundentes fraturas de alianas corporativas na histria poltica recente. certo tambm que a ambio poltica do governador em apresentar-se como candidato de centro esquerda s eleies presidenciais de 2002 desempenhou papel decisivo. O cientista Luiz Eduardo estava convencido de que, para fazer avanar a poltica de segurana, para impor sua "superioridade civilizatria" era necessrio um combate destrutivo ao conservadorismo e tudo o que ele simbolizava. proporo em que implementava seus projetos e aumentava o alcance de suas iniciativas, deixava-se contaminar por uma certa dose de "messianismo reformista", nutrido por uma f na misso civilizatria do programa de ao governamental, de que sequer escaparam exageros como a proposta de anistia penal para os jovens recm alados ao narcotrfico - o que certamente ensejaria anistia para os policiais corruptos - ou ainda a proposta de batalhes sociais, verdadeiro estado social no interior do aparelho de Estado, o que levaria a atrelar todas as polticas socais poltica de segurana, instigando conflitos para alm das fronteiras da lei e da ordem. Esse no era necessariamente o horizonte poltico do governador Garotinho. Diz-se que a ambio poltica cega. Talvez obscurea o caminho em direo verdade. Bem ou mal, o governador pareceu mais adepto da "guerra de

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posies" do que da reforma radical. O programa formulado e implementado por Luiz Eduardo confrontava infindveis interesses fragmentrios, dispersos no aparelho repressivo de Estado. Porm, como os atacava de vez e todos na mesma sintonia, estimulou reaes em cadeia, aqui e acol, que

enfraqueceram seu poder e sua ascendncia sobre o governador. Alis, em no poucas oportunidades, Garotinho o advertiu: v com calma, evite introduzir todas as reformas de uma s vez. Duas racionalidades em rota de coliso resultaram no pattico episdio da demisso "pblica" anunciada diretamente pelas ondas da mdia eletrnica.

Lei e ordem versus direitos humanos

O livro , em grande parte, um inventrio dos impasses, paradoxos, das ambivalncias, das vacilaes, dos avanos e recuos na histria das polticas pblicas de segurana, no apenas no estado do Rio de Janeiro, mas certamente em todo o pas, nos ltimos quarenta ou cinqenta anos. Um dos maiores desafios reside justamente em compatibilizar o respeito aos direitos humanos e as demandas por maior eficincia policial, uma das dimenses pelas quais o problema da lei e da ordem se apresenta em nossa sociedade. Segundo Soares, aqui manifestam-se por excelncia os embates entre a direita e a esquerda brasileiras. Reportando-se ao estudo anteriormente citado (Soares e Piquet, 1996), Soares agrupa o conjunto de representaes em dois plos opostos: por um lado, alinham-se representaes populares que reputam ao crescimento da violncia e dos crimes origens religiosas ou morais. Supem solues que contemplam desde a redeno messinica diante da palavra de Deus quanto esterilizao de mulheres faveladas; fuzilamento de bandidos, se possvel sob transmisso direta pela Tv; extino da Justia e de seus morosos mecanismos de julgamento que deveriam ser substitudos por instrumentos rpidos, imediatos e de preferncia que resultem na execuo do ru. Por outro, alinham-se representaes que atribuem uma causalidade scioeconmica ao crescimento dos crimes e da violncia em geral. Direita e esquerda movimentam-se entre esses estreitos limites. A direita, procurando fazer eco s representaes religiosas e morais, prope endurecimento na aplicao de lei e ordem, proposta que assimila, como

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sempre, velhas frmulas, j desgastadas, que incluem, entre outras medidas, contratao de novos policiais e modernizao de equipamentos, mediante compra de armas estrangeiras, por exemplo. Se essas medidas tm logrado estreitar os laos de segmentos conservadores com amplas parcelas da sociedade brasileira, no tm logrado definir e aplicar polticas conseqentes, estveis no tempo e eficientes. "Na prtica, ao longo das dcadas em que vm exercendo sua hegemonia, tm se limitado a cercar os bairros populares com uma espcie de cordo sanitrio repressivo, lanando a polcia como ces sobre os pobres e protegendo as reas nobres da cidade" (Soares, 2000, 45). Em outras palavras, para a direita conservadora a reivindicao de lei e ordem, na melhor das hipteses, no contempla direitos humanos. Em contrapartida, a esquerda entende que o crescimento do crime e da violncia efeito de grandes problemas econmicos e sociais que, no resolvidos, contribuem para que as polticas de segurana somente possam repetir as velhas frmulas. Enquanto no houver substantivas mudanas estruturais que afetem radicalmente os tradicionais estrangulamentos no que concerne distribuio das riquezas e concentrao das desigualdades sociais no h muito o que fazer, exceto denunciar os abusos escandalosos. O problema torna-se dramtico justamente quando as esquerdas chegam ao poder e devem no apenas formular polticas de segurana, mas sobretudo implement-las. Neste caso, no basta subscreverem compromissos com princpios universais pertinentes ao iderio dos direitos humanos e do igualitarismo democrtico. preciso operar leis e regulamentos, gerenciar conflitos institucionais locais, investir em recursos profissionais e materiais adequados agenda de demandas e ao programa de governo proposto. No entanto, como faz-lo se, para as esquerdas, o problema da lei e da ordem est atrelado consolidao prvia de uma poltica de proteo aos direitos humanos? Como se sabe, esse argumento apia-se sobretudo na experincia histrica do Ocidente, cujas democracias foram erguidas em torno de um modelo contratual que inicialmente privilegiava os direitos individuais e polticos, os quais, uma vez conquistados, serviram de alavanca para a conquista dos direitos econmicos e sociais e, mais recentemente, para a conquista dos direitos coletivos, completando-se assim o ciclo contemporneo

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dos direitos humanos. Certo ou no, trata-se de uma questo em aberto cujo peso no desprezvel, porm cujo alcance, desconhecido, certamente no suficiente para explicitar os dilemas e impasses suscitados pelas relaes entre direitos humanos e segurana. No campo da segurana pblica, os governos de esquerda tendem a priorizar um tema caro e vital para os direitos humanos. Os abusos de poder cometidos por autoridades pblicas no exerccio de suas atribuies legais de conteno do crime e da violncia. Nessa medida, a maior parte das iniciativas procura proteger o cidado comum contra eventuais arbitrariedades cometidas pelo poder pblico. Trata-se evidentemente de uma pea importante no tabuleiro da segurana pblica. Porm, no completamente suficiente. certo que desejvel coibir as graves violaes de direitos humanos cometidas por agentes policiais como requisito de pacificao social. No entanto, como fica o outro lado da questo? Como enfrentar o crescimento da criminalidade? Como enfrentar o envolvimento crescente de jovens no trfico de drogas, constituindo precoces carreiras no mundo da delinqncia? Enfim como deter a onda crescente de violncia urbana, em especial as taxas assustadoras de homicdios cujas vtimas preferenciais so jovens? Bem, esses so problemas que melhor devem ser respondidos pelas agncias encarregadas de represso do crime e de conteno da ordem pblica. Neste domnio, a tradio outra, o legado autoritrio ainda forte e presente, tudo se resume a estratgias, tticas, equipamentos e know-how modernos. Neste domnio, os lobbies constitudos em torno de representantes com mandato legislativo so atuantes e evitam, o quando podem, mudanas radicais que promovam um deslocamento acentuado do eixo da segurana pblica em direo ao efetivo controle governo civil sobre o aparato repressivo de estado. Em seu livro, Soares reputa possvel compatibilizar o respeito aos direitos humanos com lei e ordem. Ele acredita ser possvel construir uma "terceira via entre a truculncia seletiva da direita e o denuncismo ablico da esquerda" (p.48). Para tanto, preciso alcanar, entre outros objetivos, um modelo de polcia que alie eficincia com o respeito s leis que protegem os direitos do cidado, em particular o direito segurana. Da o imperativo de "valorizao das instituies policiais, como protetoras da vida e da liberdade e

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promotoras do direito de todos a uma vida pacfica, que , afinal de contas, o significado ltimo da segurana pblica num contexto verdadeiramente democrtico" (p.49). Da a necessidade de erradicar, da segurana pblica, suas heranas autoritrias e conservadoras. Em outras palavras, um propsito desta natureza requer um executivo estadual mais inclinado esquerda, mais comprometido com os ideais, as propostas e a agenda da esquerda. Ora, considerando o feixe de foras e alianas que sustm o governo Garotinho, em especial suas bases no legislativo estadual, caberia duvidar, desde o incio, que a herana autoritria e conservadora pudesse ser sepultada de vez das polticas pblicas de segurana no estado do Rio de Janeiro. Outra alternativa no restava seno investir todos os esforos em substantivos e radicais investimentos na modernizao da gesto administrativa, no aperfeioamento profissional e na racionalizao das rotinas policiais, tudo com o propsito de desestabilizar as velhas frmulas burocrticas e de policiamento, perturbar a eficcia do saber organizacional e das culturas policiais, desmontar nichos descentralizados de poder que contribuem para desgastar rapidamente propostas inovadoras. Ora, por mais desejvel que fosse essas diretrizes de modernizao e aperfeioamento, a poltica de

segurana tout court acaba se limitando a um problema de gesto administrativa que pode avanar at onde no altere as relaes de foras constitudas, mais propriamente as relaes de identidade e solidariedade entre segmentos das foras policiais e segmentos da classe poltica conservadora. O resultado mais paradoxal uma espcie de inverso no cogitada: a busca de eficincia tcnica e administrativa acaba por priorizar lei e ordem em detrimento de direitos humanos 9. Repete-se, aqui, uma vez mais, a velha frmula liberal: preciso mudar para conservar.

A sociedade brasileira e o monoplio estatal da violncia

No contexto desse processo civilizatrio ocidental, a sociedade brasileira tambm conheceu acentuada modernizao de suas estruturas sociais. Desde o ltimo quartel do sculo XIX, os desdobramentos econmico-sociais da
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De certo modo, a percepo desses impasses, sob a tica do liberalismo poltico, j havia sido anotada por Dahrendorf, no II captulo de Law and Order (1985).

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cafeicultura no Oeste paulista j apontavam para decisivas transformaes como sejam: superao da propriedade escrava, formao do mercado de trabalho livre, industrializao e urbanizao, mudanas nas bases do poder poltico de que resultou a substituio da monarquia pela forma republicana de governo, a instaurao de um novo pacto constitucional que formalmente consagrava direitos civis e polticos e institua um modelo liberal-democrtico de poder poltico. Esse conjunto de mudanas ocorreu em menos de um sculo. Inspiradas pelo processo democrtico em curso em algumas sociedades do mundo ocidental capitalista, essas transformaes no foram assimiladas pelas prticas polticas e sequer pela sociedade. As garantias constitucionais e os direitos civis e polticos permaneceram, tal como na forma de governo monrquica, restritos rbita das elites proprietrias. Estabeleceu-se uma sorte de cidadania regulada (Santos, 1979), que exclua dos direitos de participao e de representao polticas a maior parte da populao brasileira, constituda de trabalhadores do campo e das cidades, de baixa renda, situados nos estratos inferiores da hierarquia ocupacional bem assim carentes de direitos sociais. Subjugado pela vontade das elites proprietrias, esse contingente de no-cidados foi violentamente reprimido todas as vezes em que se rebelou e jamais teve assegurados seus direitos humanos. A violncia, seja como represso ou reao, mediou a histria social e poltica desses sujeitos. Certamente, um dos maiores desafios do controle democrtico da violncia e, por conseguinte, da instaurao do Estado de direito nesta sociedade reside, por conseguinte, no monoplio estatal de violncia fsica legtima. Esse desafio apresenta-se sob dupla tarefa: por um lado, efetivo controle por parte quer da sociedade civil organizada quer do governo civil das foras repressivas de estado. Para o controle da ordem pblica, impe-se certamente lei e ordem; porm, sem abdicar da responsabilidade pblica e institucional que recomenda sejam respeitados os direitos dos cidados e no haja abusos de poder de qualquer espcie desencadeados por quem quer que ocupe funo pblica, em especial agentes encarregados de aplicar as leis penais. Por outro, efetivo controle da violncia endmica na sociedade civil que faz com que a vontade do mais forte se imponha pelo recurso fora fsica, em

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particular com emprego de armas. Tem-se em vista notadamente a guerra entre quadrilhas pelo controle do trfico de drogas. Em seu livro, Soares detm-se na anlise de ambas dimenses. Primeiramente, atravs de um detido relato das tenses que marcavam o cotidiano de sua sub-Secretaria de Pesquisa e Cidadania, da Secretaria de Segurana Pblica do estado do Rio de Janeiro. Nesse relato, destacam-se sobretudo os embates entre o comando da Polcia Militar e as diretrizes civis que estavam sendo implementadas, embates exacerbados por ocasio da promoo, pelo Secretrio de Segurana, de um oficial cuja presena no staff governamental comprometia as polticas que Soares pretendia convencer ao governador implementar. Ao enfrent-los, Soares deu-se conta da existncia de duas linhas de oposio s suas propostas de modernizao tecnolgica e gerencial, de moralizao das atividades policiais e de participao comunitria. Por um lado, uma linha mais ideolgica que suspeitava da legitimidade e alcance daquelas iniciativas. Reunia-se em torno do Secretrio de Segurana e seus auxiliares mais prximos. Articulada com alguns setores "duros" quer da polcia militar quer da civil bem como com deputados, em parte procedentes da aliana de sustentao do governo estadual, procurava conquistar ascendncia sobre o governador e influenciar a nomeao de oficiais e de delegados para postos chaves de comando. Como tal, manifestavam fortes traos de comportamento corporativo. Por outro, um bloco, que Soares nomeia de "selvagem", que "se organizava sombra das instituies e usava mtodos criminosos. Tinha o objetivo de desestabilizar nossa poltica de segurana, mas estava disposta a derrubar o que estava pela frente, inclusive o secretrio e sua equipe para impedir a reforma das polcias" (p.202). No relato minucioso, deixa-se entrever as vacilaes do governo estadual em pender a balana ora do lado das propostas inovadoras, ora do lado das demandas corporativas. Avanos conquistados de um lado eram neutralizados pelo outro, em momento subseqente. O modelo de gesto dos conflitos estava assentado na permanente guerra de posies, a respeito do qual os opositores eram sbios e experientes. Embora formalmente chefe das foras repressivas a quem devem prestar obedincia constitucional,

desavenas srias podem comprometer o equilbrio formal entre governo civil e

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policiais, desestabilizando politicamente o poder executivo. Evitar chegar a esses limites foi tarefa a que se dedicou o chefe do executivo. No se motivo, no calor das tenses, o governador Garotinho recomendou a Soares que mantivesse pacincia e aguardasse os rumos da reforma do estado, quando ento um novo desenho institucional estabeleceria uma nova diviso de trabalho e poder entre as sub-secretarias. Esses embates e seus desdobramentos revelam que o governo civil no tinha, de fato, o monoplio de poder estatal sobre as foras repressivas. Os inmeros episdios de desmandos policiais so bastante ilustrativos desse controle parcial. Do lado da sociedade civil, a presena do trfico de drogas no cotidiano das classes populares tambm outro elemento dissuasivo do monoplio estatal da violncia. Soares reconhece que o trfico de drogas e o trfico de armas, interligados, promovem profundos desarranjos na sociedade brasileira. Da que "reformando as polcias e controlando o comportamento dos policiais, resolve-se metade dos problemas de segurana das comunidades das comunidades faveladas e dos bairros pobres - toda aquela parte que resulta da corrupo, da cumplicidade com o crime e da brutalidade dos policiais. Mas resta a outra metade: a tirania do trfico. No basta livrar as comunidades do despotismo da polcia. urgente livr-las da tirania dos traficantes" (p.267). Soares identifica treze razes pelas quais trfico de armas e de drogas constituem as mais perversas dinmicas criminais no Brasil, entre as quais: o elevado nmero de mortes; a desorganizao da vida associativa e poltica das comunidades; o regime desptico imposto s favelas e aos bairros populares; o recrutamento de crianas e adolescentes cuja vida prematuramente comprometida; a disseminao de valores belicistas contrrios ao

universalismo democrtico e do cidado; a degradao da lealdade comunitria tradicional; o fortalecimento do patriarcalismo, da homofobia e da misoginia; o entrelaamento com os crimes do "colarinho branco" e com outras modalidades criminosas (pp. 267-77). Em uma palavra, o trfico de drogas substitui a autoridade moral das instituies sociais regulares pelo carter desptico e/ou tirnico das regras ditadas pelos criminosos. Ao faz-lo, impe srios obstculos ao monoplio estatal da violncia. Para Soares, uma poltica de segurana que se pretenda eficaz deve enfrentar com competncia a tirania do trfico de drogas atravs de uma

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abordagem consistente capaz de promover avanos concretos. Essa abordagem supe, por um lado, esforo no sentido de atendimento das principais demandas da populao, atravs da mobilizao de articulao das polticas sociais, simbolizadas, por exemplo, no programa "Mutiro pela Paz". Por outro, supe o recurso s intervenes policiais repressivas. Neste domnio, Soares bastante cauteloso. Examina com acuidade distintas modalidades de interveno, seu alcance e eficcia, sua pertinncia ou

oportunidade; enfim, os efeitos que podem produzir aes to distintas como sejam incurses para priso de traficantes, incurses para intervir em conflitos armados entre grupos de traficantes, incurses para ocupao de territrios. Aqui situa-se justamente um dos mais srios impasses ao monoplio estatal da violncia. Se, para conter a violncia do trfico preciso reprimi-lo, no raro com emprego de fora repressiva igualmente violenta, como estabelecer os limites entre o uso adequado e necessrio para conter o crime organizado e o uso abusivo? Como assegurar que, para resgatar o monoplio estatal da violncia fraturado pela ao dos grupos de traficantes no se esteja, por essa via, abrindo mo do controle civil sobre as foras repressivas, este igualmente um requisito fundamental do mesmo monoplio? Se considerarmos, como o prprio Soares aponta em seu livro, o crculo vicioso que alimenta reciprocamente crime, violncia, represso, segurana, corrupo, crime, como fratur-lo? Se considerarmos, dado o quadro poltico considerado, que o governo civil revela dificuldades em se impor ao corporativismo policial (quer civil, quer militar) e que evita enfrentar as foras conservadoras, com receio inclusive de desestabilizar as alianas polticas de sustentao a seu governo, como conter efetivamente as oportunidades de interveno policial abusiva? Nunca demais lembrar o carter espetacular e o apelo meditico dessas incurses policiais que estimulam desejos coletivos de Estado forte e de governo enrgico no controle da segurana pblica.

O problema da legitimidade

Por fim, o problema da legitimidade das instituies encarregadas de aplicao das leis penais. Uma srie de problemas relacionados formulao e implementao de polticas de segurana e justia afetam a eficincia das

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agncias encarregadas de conter a violncia dentro dos marcos da legalidade democrtica. A baixa eficincia dessas agncias - especialmente das polcias militar e civis em prevenir crimes e investigar ocorrncias, e de todo o segmento judicial (ministrio pblico e tribunais de justia) em punir agressores -, associada aos tradicionais obstculos enfrentados pelo cidado comum no acesso justia acabam estimulando a adoo de solues privadas para conflitos de ordem social (como os linchamentos e as execues sumrias) bem como contribuindo para a exacerbao do sentimento de medo e insegurana coletivos. medida em que esse circulo vicioso mais e mais alimentado, cresce a perda de confiana nessas instituies de justia e nos agentes responsveis por sua distribuio e execuo. Paradoxalmente, parte dos cidados - especialmente procedentes de setores conservadores das classes mdias e altas como tambm de segmentos das classes trabalhadoras - reage a estes problemas recusando polticas pblicas identificadas com a proteo dos direitos humanos. Em contrapartida, reclama por mais e maior punio, mesmo que, para garanti-la, seja necessrio conferir maior liberdade de ao s agncias e aos agentes encarregados da manuteno da ordem pblica, independentemente de constrangimentos legais. No sem razo, vimos assistindo nas duas ltimas dcadas manifestaes coletivas de obsessivo desejo punitivo que contemplam punio sem julgamento, pena de morte, violncia institucional, leis draconianas de controle da violncia e do crime. Em outras palavras, em nome da lei e da ordem, propem-se justamente controle social carente de legalidade. Soares aborda tambm esta questo em seu livro ao tratar da violncia policial e da corrupo. "... assim como a corrupo e a violncia policiais degradam as instituies pblicas e subtraem legitimidade da institucionalidade poltica democrtica, a reverso de expectativas restituiria respeito e legitimidade. Os formadores de opinio, as classes mdias e as elites discutem muito a democracia, seus limites, a necessidade de sua consolidao e o aprofundamento atravs da extenso dos benefcios da cidadania aos que permanecem excludos, mas tendem a desprezar a polcia. Como se "polcia" no fosse tema nobre, digno de ateno, como so a economia, a poltica ou as relaes internacionais" (p.243). Como indica Soares, a experincia

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internacional indica que a melhoria dos servios policiais bem como o controle rigoroso da impunidade quer nos casos de envolvimento de policiais com o crime, quer com a corrupo ou com o uso abusivo da fora fsica contribuem para reduzir as taxas de sub-notificao dos registros de crime, para aproximar o cidado das agncias policiais e para agilizar as investigaes. Esse crculo vicioso deve portanto aumentar a confiana dos cidados na polcia e conferir legitimidade s instituies de controle da ordem pblica. Soares indica, em decorrncia, sua frmula para atacar essa questo, composta de trs ingredientes: moralizao institucional; tecnologia e modernizao do aparelho policial; e agilizao das investigaes.

Aparentemente simples, o programa envolve, em verdade, o enfrentamento de fortes obstculos polticos e administrativos. Em primeiro lugar, a moralizao institucional envolve uma poltica agressiva de combate e de controle da corrupo que contempla mltiplas medidas, desde a punio rigorosa dos agentes envolvidos at o recrutamento de novos quadros de policiais cuja formao tica os torne quase imunes aos apelos financeiros oferecidos pelo mercado ilegal de drogas, de armas e do crime em geral. Como se sabe, nenhum dos governos civis desde a redemocratizao do pas se aventurou decisivamente nessa seara, mesmo porque sabem que intervir nesse domnio atravessar poderosos interesses que, embora incrustados no aparelho policial, nele no se restringem abrangendo uma extensa e densa rede de atores sociais. As recentes CPIs da corrupo e do trfico de drogas revelaram o quanto essa modalidade de crime organizado est enraizada de alto a baixo na sociedade brasileira, alcanado de simples consumidores e vendedores de drogas, a empresrios e polticos profissionais. Portanto, o prprio quadro poltico com suas redes e alianas parece poderoso dissuasor da moralizao institucional. Do mesmo modo, o processo de modernizao e de aplicao de tecnologia aos servios e s rotinas policiais enseja interveno governamental em rea igualmente sensvel: a de produo de informaes. Sabe-se o quanto policiais, quer civis quer militares, so ciosos desse monoplio. Argumentam, com freqncia, o carter sigiloso das investigaes para evitar transparncia e acesso pblico. Em verdade, sabem tambm o quanto o controle pblico das informaes retira-lhes autonomia e se presta a uma sorte de accountability da

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atividade policial, desestabilizando as prticas convencionais de policiamento repressivo e das funes judiciais da atividade policial. No limite, esse controle pblico afeta os interesses locais, em particular os negcios entre policiais e bandidos. Justamente, a melhoria das investigaes esbarra no terreno da autonomia dos agentes policiais. Como se sabe, policiais civis se recusam consensualmente ao controle externo de suas atividades, em particular atravs do acompanhamento dos inquritos policiais por parte do Ministrio Pblico. Essa recusa tem sido fundada no peso histrico de nossa cultura jurdica, notadamente a influncia das tradies inquisitoriais que marcam o direito penal brasileiro. Estudos demonstraram o quanto o inqurito policial lugar de arbtrio e de abuso de poder. A ausncia de controles faculta s autoridades policiais ampla discricionariedade na seleo das ocorrncias que podem ser objeto dos mais distintos interesses. Por conseguinte, aqui tambm, intervir nessa seara no desafio de somenos importncia. As possibilidades de xito so reduzidas, porque tambm limitadas pelo quadro poltico que sustm polticas de segurana. A tarefa de aumentar a confiana das instituies encarregadas de aplicar leis penais, sobretudo as agncias policiais, e conseqentemente conferir legitimidade institucionalidade democrtica encontra poderosos bices que no podem ser enfrentados tendo em vista as conexes polticas indicadas e inclusive largamente reconhecidas por Soares. [Concluso]

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