ECONOMIA Y MEDIO AMBIENTE EN PAISES EN DESARROLLO: INSTRUMENTOS NO TRADICIONALES DE POLITICA AMBIENTAL PARA LA CONTAMINACION DE AGUAS SUPERFICIALES

Carlos Galpern

Departamento de Investigacin - Universidad de Belgrano. [ Zabala 1837, piso 12/ 1426 Buenos Aires/ Argentina/ 788-5400 int. 2083/ Fax: 788-5400 int. 2533/ e-mail: cgalpe@mecon.ar].

ECONOMIA Y MEDIO AMBIENTE EN PAISES EN DESARROLLO: INSTRUMENTOS NO TRADICIONALES DE POLITICA AMBIENTAL PARA LA CONTAMINACION DE AGUAS SUPERFICIALES (*)
Carlos Galpern (**) RESUMEN En este documento se presentan y discuten instrumentos de poltica ambiental que se podran emplear para tratar la contaminacin de aguas superficiales, con especial referencia a los pases en desarrollo. En primer lugar se presentan y comparan los instrumentos regulatorios y los econmicos, con el complemento de nuevos mecanismos de "enforcement" e instrumentos disuasivos. Luego se describen instrumentos econmicos relacionados con la contaminacin de aguas superficiales y se discuten algunas condiciones que hacen a la aplicabilidad de los mismos. A continuacin, se analizan conflictos en la implementacin de estas medidas en los pases en desarrollo. Por ltimo, en las conclusiones se plantea el cambio en la asignacin de derechos de propiedad sobre los ros como una posible alternativa. ABSTRACT In this paper we present different alternative instruments applicable to water pollution in developing countries. We start with a summary of the main regulatory and economic instruments, complemented with new enforcement mechanisms and dissuasion instruments, and discuss their weaknesses and strengths. Afterwards, we describe economic instruments employed to deal with water pollution, and examine conditions related to the applicability of such instruments. We then analyze policy implementation conflicts of developing countries, and we end with a conclusion where we propose the definition of private property rights as an alternative.

Campo temtico JEL: Q2

Este es un trabajo realizado en el marco del proyecto Alternativas No Tradicionales para Promover el Progreso Econmico en Armona con la Naturaleza llevado a cabo en el Departamento de Investigacin de la Universidad de Belgrano. El proyecto cuenta como consejero externo a Graciela Chichilnisky (Columbia University) y como coordinador general a Jorge Rabinovich (UB). (**) Departamento de Investigacin - Universidad de Belgrano. [ Zabala 1837, piso 12/ 1426 Buenos Aires/ Argentina/ 788-5400 int. 2083/ Fax: 788-5400 int. 2533/ e-mail: cgalpe@mecon.ar]. Agradezco los comentarios de Vctor Beker y de Osvaldo Baccino a una versin previa y parcial del presente trabajo. Muchas de las ideas aqu desarrolladas deben su origen a los debates que tuvieron lugar entre los integrantes del proyecto de Alternativas no tradicionales.... Por supuesto, los errores son de mi exclusiva responsabilidad.

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ECONOMIA Y MEDIO AMBIENTE EN PAISES EN DESARROLLO: INSTRUMENTOS NO TRADICIONALES DE POLITICA AMBIENTAL (*) PARA LA CONTAMINACION DE AGUAS SUPERFICIALES Carlos Galpern (**) I. INTRODUCCION Cualquiera sea el tipo de problema ambiental de que se trate, se puede convenir que el objetivo de la poltica ambiental es mejorar la calidad del medio ambiente, evitando que el mismo se degrade y promoviendo una recuperacin de los recursos afectados. Para lo segundo, los gobiernos pueden actuar motu propio va gasto pblico en, por ejemplo, tareas de saneamiento de los recursos contaminados. Pero para frenar la degradacin se debe apuntar a las actividades que generan los residuos que son causa de las externalidades ambientales negativas. El punto de vista econmico sobre los problemas de contaminacin no es nuevo: el tratamiento de las externalidades es de larga data. Sin embargo, el diseo de las polticas ambientales comenz a tomar en cuenta sus recomendaciones hace no ms de un par de dcadas (Cropper and Oates, 1992). El anlisis econmico plantea que la manera de lograr que los agentes econmicos modifiquen su comportamiento es que tengan en cuenta las externalidades ambientales en la toma de decisiones. Mientras la informacin que brindan las ciencias exactas y naturales es esencial para identificar la extensin y magnitud del problema, los interrogantes de poltica corresponden a las ciencias sociales, pues "slo pueden ser corregidos a travs de un cambio en el comportamiento de las personas, alterando la demanda de servicios ambientales y cambiando y controlando su oferta" (Helm and Pearce, 1990, p.2). En este marco se ubica el debate sobre los instrumentos de poltica ambiental. Entre los instrumentos alternativos se encuentran las regulaciones directas, los instrumentos econmicos, los instrumentos disuasivos y diferentes mecanismos de "enforcement". Estos instrumentos fueron originalmente pensados para su aplicacin en los pases desarrollados. Son aplicables en pases en desarrollo? En primer lugar no hay que olvidar que las polticas ambientales en los pases en desarrollo (PED) se enfrentan con diversos problemas, como la debilidad institucional de los entes reguladores, el escaso presupuesto disponible para la poltica ambiental, la falta de informacin sobre la situacin del medio ambiente, la superposicin de instituciones y niveles de gobierno en relacin con un mismo recurso ambiental, normas obsoletas dados los cambios tecnolgicos ocurridos y el nuevo contexto de apertura econmica y desregulacin, una limitada participacin pblica en torno a estos problemas y un nivel de "enforcement" pobre e inadecuado (Eskeland and Jimenez, 1992; Margulis, 1993; Bruce and Ellis, 1993). En lneas generales, la situacin argentina no difiere significativamente de la recin descripta (World Bank, 1995). El objetivo de este documento es presentar y discutir instrumentos de poltica ambiental que se podran emplear para tratar la contaminacin de aguas superficiales, con especial referencia a los pases en desarrollo. Con este propsito, en primer lugar se presentan y comparan los instrumentos regulatorios y los econmicos, con el complemento de nuevos mecanismos de "enforcement" e instrumentos disuasivos. Luego se describen instrumentos econmicos relacionados con la contaminacin de aguas superficiales y se discuten algunas condiciones que hacen a la aplicabilidad de los mismos. A continuacin, se analizan los conflictos en la implementacin de estas medidas, conflictos que son habituales en los pases en desarrollo. Por ltimo, en las conclusiones se plantea el cambio en la asignacin de derechos de propiedad sobre los ros como una posible alternativa.

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II. LOS INSTRUMENTOS DE POLITICA AMBIENTAL Para solucionar el problema de la externalidades se han propuesto en la literatura terica una variedad de alternativas que tienen en comn el objetivo de lograr la internalizacin de los efectos externos. Sin embargo, en esta seccin se dejan de lado las alternativas tericas para repasar exclusivamente las principales soluciones que se han implementado, siendo los instrumentos regulatorios y los econmicos los ms comunes para tratar el problema de la contaminacin. II.1. Instrumentos Regulatorios Los instrumentos regulatorios son "medidas institucionales que apuntan directamente a influir sobre el desempeo ambiental mediante el establecimiento y el control de leyes y regulaciones que prescriben objetivos, estndares y tecnologas que deben ser cumplidos por las actividades contaminantes" (OECD, 1993, p.3). Esto es, el contaminador puede elegir o cumplir la regulacin, o sufrir las penas multas, suspensiones, prisin por no hacerlo. Su eficacia depende de la presencia de un ente regulador que controle y verifique el cumplimiento de la regulacin. Por estas caractersticas, han recibido la denominacin de "command and control measures" (medidas de orden y control). Aqu entran tres grupos de instrumentos: las normas, los permisos y licencias y los controles sobre el uso de la tierra (Bernstein, 1992). Su principal ventaja consiste en que son los instrumentos ms usados, por lo que cuentan con el respaldo de la experiencia: como dice el dicho, "ms vale malo conocido que bueno por conocer". Tambin permiten regular con mayor precisin la cantidad a emitir, algo muy importante en caso de daos que son muy peligrosos o irreversibles, donde un ajuste por precios puede llevar a producir una cantidad mayor de contaminantes que la tolerada por el medio. Las debilidades de este enfoque son: i) se enfrenta con los clsicos problemas de riesgo moral y 1 de seleccin adversa que surgen en presencia de asimetras en la informacin ; ii) como la norma es dictada por el gobierno, la fijacin del estndar y el desempeo del ente regulador estn sujetos 2 a presiones polticas que no siempre aseguran su calidad ; iii) desde un punto de vista dinmico, las regulaciones proveen pocos incentivos para incorporar mejoras tecnolgicas porque usualmente slo exigen que no se sobrepase cierto lmite; y iv) son costosas, tanto por los recursos necesarios para su "enforcement" como porque no permiten que las empresas elijan la forma ms eficiente para resolver cierta situacin. Estos instrumentos son los que ms se emplean en los pases en desarrollo, pero lentamente se estn buscando alternativas, en consonancia con el crecimiento de las dudas sobre su eficacia y eficiencia y a que las fuertes restricciones presupuestarias de los gobiernos los incentivan a encontrar mtodos que requieran menos fondos del erario pblico y que, llegado el caso, los incrementen. Los instrumentos econmicos constituyen una alternativa. II.2. Instrumentos Econmicos Estos instrumentos "proveen seales de mercado en la forma de una modificacin de los precios relativos y/o de una transferencia financiera" (Barde, 1994, p.17), con la intencin de influir sobre el comportamiento de los agentes econmicos al modificar los costos y beneficios asociados a las alternativas que aqullos disponen. Su rasgo bsico es que dejan libertad de accin para elegir cmo responder al estmulo econmico. Ejemplos de estos instrumentos son los impuestos, los subsidios, los sistemas de depsito y reembolso y los permisos negociables de contaminacin. De estos, a continuacin se describen en particular los impuestos y los permisos negociables por ser los ms utilizados para el cuidado de los ros.

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Los impuestos son pagos por realizar actividades que contaminan . Pueden interpretarse como un precio por la contaminacin. Asumen diferentes formas. i) impuesto a la emisin; ii) cargos por uso; iii) impuestos a productos; y iv) cargos administrativos. Estos impuestos y tarifas pueden tener dos objetivos no excluyentes entre s: a) ser un incentivo para influir sobre la asignacin de recursos, y b) aumentar la recaudacin impositiva. Por su parte, los sistemas de permisos negociables recrean mercados donde los agentes econmicos pueden comprar o vender derechos a emitir contaminantes. El sistema presenta dos variantes: i) el ente regulador fija la emisin mxima permitida de cierta sustancia y asigna a las empresas por ejemplo, mediante un proceso de licitacin permisos individuales de emisin de dicho contaminante, de modo que una empresa podr generar una cierta cantidad de ese efluente slo si dispone de la cantidad suficiente de permisos y, si emite menos efluentes, puede vender los permisos no utilizados a las firmas que s los necesitan; ii) la agencia reguladora estipula la emisin mxima admitida por empresa y permite que las firmas que emitan menos generen crditos que pueden ser vendidos a terceras empresas. En la prctica, estos intercambios pueden darse dentro de una misma planta para compensar emisiones de diferentes fuentes, dentro de una misma firma compensacin entre varias plantas o entre empresas. Los instrumentos econmicos tienen varios puntos a favor: i) una mayor eficiencia esttica, ya que dado el impuesto o el permiso negociable, cada agente econmico puede disear la solucin menos costosa de acuerdo a su estructura productiva v.g., en el caso de los impuestos a la emisin, unas empresas reducirn ms la emisin que otras segn sus respectivos costos de control de la contaminacin, mientras que en el caso de los permisos negociables, las empresas menos eficientes pueden comprarles permisos a las ms eficientes; ii) proveen un incentivo para el desarrollo e incorporacin de cambios tecnolgicos en los productos y en los procesos productivos (eficiencia dinmica), porque un incremento de la eficiencia reduce el costo de evitar la contaminacin y disminuye el pago de los impuestos; iii) la agencia reguladora se enfrenta con menores costos de informacin que la regulacin directa en lo que respecta a las caractersticas 4 de los contaminadores ; iv) una poltica basada en estos instrumentos es menos vulnerable a la captura regulatoria, porque son ms transparentes (OECD, 1996); v) son ms flexibles que las normas, debido a que es ms fcil ajustar la tasa de un impuesto que el estndar de una regulacin directa; y vi) salvo los subsidios, son una fuente de recursos, que pueden aplicarse al cuidado ambiental y a la investigacin y desarrollo de alternativas tecnolgicas. Por otro lado, tienen algunos flancos dbiles: i) el clculo de la tasa impositiva correcta no es tan sencillo; ii) los subsidios estn limitados por la restriccin presupuestaria de los gobiernos; iii) no funcionan muy bien si los agentes no reaccionan de manera significativa ante estos incentivos econmicos, como suele ser el caso de las empresas estatales; iv) ante efluentes y residuos muy peligrosos, da mayor certeza la implementacin de un control directo de la cantidad siempre y cuando exista un "enforcement" adecuado; v) proveen menos posibilidades de predecir la cantidad de sustancias que se van a emitir o de residuos que se van a generar; y vi) suelen ser resistidos porque en cierta medida otorgan a la empresa un derecho a elegir cunto contaminar. Tal como lo afirman Pearce y Warford (1993), los gobiernos se han resistido a utilizar incentivos basados en el mercado. Pero el clima en los pases desarrollados est cambiando, al igual que en los pases en desarrollo. Esto se puede deber a dos motivos: primero, su aplicacin con relativo xito en otros pases facilita su imitacin; segundo, las bases que definen las polticas pblicas se fueron modificando, apuntando hacia una mayor desregulacin, la integracin de instrumentos de distintas reas del gobierno que apuntan al mismo objetivo y un mayor nfasis en las polticas preventivas (OECD, 1989 a). A su vez, los instrumentos econmicos pueden ser tiles ante varios de los problemas que presenta la poltica ambiental en los PED. Por ejemplo, i) en relacin al bajo presupuesto
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disponible, los impuestos pueden proveer de recursos si los mismos se asignan especficamente al rea ambiental; ii) respecto a la poca informacin con que cuentan los entes reguladores, estos instrumentos suelen requerir menos informacin que las regulaciones directas hoy en vigencia; iii) al ser ms flexibles, facilitan la adopcin de nuevas tecnologas disponibles gracias a la apertura econmica; iv) como la implementacin y el control de los impuestos se puede llevar a cabo a travs de organismos de administracin tributaria con mayor experiencia y capacidad administrativa, disminuye la importancia de la debilidad institucional de la agencia ambiental. Sin embargo, la eleccin entre instrumentos regulatorios y econmicos no es tan sencilla como un anlisis terico abstracto podra indicar. La decisin de los instrumentos de poltica ambiental a utilizar se basa en otros criterios adems de la eficacia y la eficiencia, como ser la facilidad de implementacin, capacidad de "enforcement", factibilidad administrativa, equidad, factibilidad poltica y grado de aceptacin de la opinin pblica (OECD, 1991 a; Hahn and Stavins, 1992). El diseo de los mecanismos adecuados debe tener en cuenta todos estos factores y llegar muchas veces a soluciones de compromiso. II.3. Enforcement: mecanismos alternativos e instrumentos disuasivos Este es un punto importante para la poltica ambiental porque, no importa si el instrumento utilizado es uno econmico o una regulacin directa, esta poltica se enfrenta con empresas que no siempre actan de buena fe o tienen pleno control sobre sus procesos productivos y su nivel de descarga de efluentes. Por lo tanto, el gobierno debe, adems de determinar los parmetros del instrumento elegido, disear mecanismos de control y fijar penalidades para el caso de que las empresas evadan el cumplimiento de los instrumentos de poltica ambiental (Cropper and Oates, 1992). El enfoque econmico del "enforcement" plantea que una persona comete un delito si "la utilidad esperada para l excede la utilidad que podra obtener usando su tiempo y los otros recursos en otras actividades" (Becker, 1968, p.176). Esto implica que una persona no cumplir una norma en funcin de la probabilidad de ser condenado, de la pena a recibir y de otras variables como el beneficio al seguir la norma en comparacin con el beneficio de no hacerlo y su voluntad de llevar a cabo acciones opuestas a la ley. Si aumenta la pena y/o la probabilidad de ser condenado, la utilidad esperada por cometer el delito se reducir y as el nmero de los actos ilegales. Tambin suceder esto si, como argumenta Becker (1968), se incrementa el grado de acatamiento a la ley debido a la educacin. Un empresario decidir respetar la norma ambiental si el costo por hacerlo es inferior al valor esperado de no hacerlo. Entre los factores que hacen al cumplimiento, se encuentran: i) nivel de la penalidad multa, cierre del establecimiento, prisin; ii) grado de aplicacin efectivo de la pena; iii) solidez y eficacia del sistema de auditora; iv) deterioro de la imagen corporativa por ser descubierto "in fraganti"; v) variacin de las ventas por no respetar la norma; vi) actitud frente al riesgo de ser descubierto; vii) nivel de "conciencia ecolgica" del potencial emisor. Es habitual resaltar las acciones estatales que actan sobre los tres primeros factores, aunque su suerte es bien diversa. En este marco, las alternativas no tradicionales apuntan al accionar del sector privado y a los restantes factores. Por ejemplo, la probabilidad de ser descubierto aumenta cuando se permiten las acciones privadas, tanto judiciales como extrajudiciales, conocidas como mecanismos de "enforcement" privado (Tietenberg, 1996). Esto implica disear un marco legal para que actores privados, sean individuos u organizaciones, puedan denunciar ante la agencia reguladora violaciones por parte de empresas, accionar contra la autoridad por no cumplir adecuadamente su funcin de control o demandar directamente a los contaminadores, aun cuando no sean damnificados directos de la contaminacin las tradicionales acciones por responsabilidad civil.

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Las acciones privadas complementan la auditora estatal, aumentan la probabilidad de hallar a los infractores y, de este modo, se incrementa el "costo de no cumplir" para las empresas. Otro atractivo de estos mecanismos es la naturaleza de la motivacin de las organizaciones que suelen llevar a cabo estas medidas, que las hace ms resistentes ante la falta de recursos econmicos suficientes o menos pasibles de ser alcanzadas por cohechos o de ser capturadas por el contaminador. Pero un contrapeso es el costo de informacin que enfrentan estas acciones privadas: para iniciar una demanda se debe contar con pruebas sobre la violacin de una norma, lo que requiere de cierta capacidad tcnica y posibilidad prctica y legal de "monitoreo". La obligacin de hacer pblicos en tiempo y forma los informes sobre las emisiones de las empresas que preparan los entes reguladores o las propias firmas, reduce sustancialmente este costo de informacin. Superado este problema, otra limitacin no menos importante es la lentitud e ineficiencia del sistema judicial, que puede salvarse en parte mediante procedimientos alternativos como mediaciones y arbitrajes, mecanismos que se estn implementando en Amrica Latina. Por su parte, los factores iv) y v) dependen fundamentalmente de las normas morales y sociales prevalecientes en los mercados donde los potenciales contaminadores desarrollan sus actividades. Si el hecho de contaminar es mal visto por los consumidores, las empresas se van a preocupar por mejorar su comportamiento ambiental, pues pueden perder ventas tanto en el mercado local como en el externo. Ahora bien: las normas morales y sociales pueden modificarse con la educacin "latu sensu", que en el rea ambiental es realizada de manera descentralizada por, entre otros, las escuelas estatales y privadas, los medios de comunicacin y 5 las organizaciones no gubernamentales . Los instrumentos disuasivos guardan una relacin estrecha con este aspecto del mejoramiento del nivel de cumplimiento. Estos instrumentos buscan "internalizar la preocupacin y la responsabilidad ambiental en el proceso de toma de decisiones de los individuos, presionndolos y/o persuadindolos directa o indirectamente" (OECD, 1993, p.3). En esta categora entran instrumentos que pretenden lograr que los agentes econmicos decidan voluntariamente no comportarse como "free riders (ver Galpern, 1995 b). En primer lugar se encuentran los planes de educacin ambiental en las escuelas; las propagandas y publicidades sobre la necesidad y los beneficios de cuidar el medio ambiente que hacen los gobiernos, las organizaciones ecologistas y las cmaras empresarias; y la continua difusin de los casos donde no se respetaron las regulaciones ambientales. De este modo se est influyendo sobre las normas de uso social que la sociedad impone sobre sus miembros, pero sujetas solamente a sancin social y las normas morales de los individuos que requieren necesariamente la adhesin de cada persona, para que los agentes econmicos busquen autnomamente las alternativas que menos daan al entorno, sin fijarse en la existencia de penalidades por no respetar normas y regulaciones emanadas de la autoridad legal. Es una forma de reducir los costos del control de las disposiciones legales, cuya importancia crece en aquellos pases donde es pobre la capacidad de supervisin de los organismos gubernamentales de control. Dentro de este grupo se podra incluir al sello verde, que para ser un instrumento de marketing exitoso precisa, necesariamente, de un consumidor convencido de que no debe adquirir bienes que afecten negativamente a la naturaleza, convencimiento que se va modelando a partir de las normas sociales o morales imperantes. Este instrumento va a crecer en importancia a medida que la generacin que hoy est recibiendo una mayor educacin ambiental comience a influir en los patrones de demanda. En los PED esto puede provenir tanto de la demanda interna como de las exigencias de los mercados de exportacin.

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Adems, el desarrollo de estas normas puede reducir el costo del "enforcement" al influir sobre los factores vi) y vii). Por un lado modifican la actitud frente al riesgo de los potenciales 6 contaminadores ; por el otro, inducen a que los potenciales emisores decidan de manera 7 autnoma no contaminar . Esto tambin beneficia a los PED a travs del comportamiento que deben seguir las sucursales de empresas extranjeras con casas matrices en pases desarrollados donde es importante la presin por seguir una gestin ambiental correcta. La ventaja de estos mecanismos es que un "enforcement" ms efectivo facilita elegir el instrumento de poltica en funcin de criterios de eficiencia y de equidad, disminuyendo la importancia que se le asigna a la factibilidad del control. Son instrumentos con una gran potencialidad para colaborar en la solucin del problema de la contaminacin. Sin embargo la experiencia indicara que no alcanzan por s solos, pero pueden actuar complementando a los instrumentos regulatorios y econmicos que se adopten. III. INSTRUMENTOS ECONOMICOS DE POLITICA AMBIENTAL RELACIONADOS CON LA CONTAMINACION DE AGUAS SUPERFICIALES Vistas las caractersticas generales de los instrumentos econmicos de poltica ambiental y sus ventajas en trminos de eficiencia, en esta seccin se analizan en particular aquellos relacionados con la contaminacin de aguas superficiales. Pero primero es conveniente una somera descripcin de algunos aspectos bsicos de la contaminacin de los recursos hdricos. Los cursos de agua sirven para diferentes usos: consumo domstico, generacin de energa, uso industrial, riego para el agro, pesca, recreacin, sumidero de residuos domiciliarios e industriales, etc. En este marco, la contaminacin del agua se puede definir como "la alteracin de las caractersticas de un cuerpo de agua de manera que lo torne inapropiado para uno o ms de los usos especificados" (Palange and Zavala, 1987, p.2). Las principales fuentes son los sistemas urbanos de disposicin de efluentes, las industrias que descargan directamente en los cursos de 8 agua y las fuentes difusas ("non-point sources" ), que incluyen al agro y a las zonas urbanizadas que, por carecer de cloacas, disponen sus residuos en los ros o en pozos mal aislados que va la contaminacin de las aguas subterrneas impactan en las aguas superficiales. Los cambios que generan las descargas de los efluentes, afectan los usos que del agua pueden hacer aquellos que se encuentran aguas abajo del punto de descarga. Por eso el objetivo central del control de esta contaminacin es reducir la concentracin de contaminantes a un nivel tal que no impida utilizar el agua a quienes se ubican aguas abajo. De all el establecimiento de estndares respecto de la calidad de las aguas y/o de los efluentes que se pueden emitir, estndares que varan con los usos deseados y las condiciones particulares del lugar (Palange and Zavala, 1987). La poltica de aguas, uno de cuyos objetivos es cuidar la calidad del recurso hdrico, es una de las reas donde los instrumentos econmicos han jugado ltimamente un papel relativamente importante, en particular en los pases desarrollados (OECD, 1991 b). Por eso a continuacin se presenta una evaluacin de casos donde se aplicaron estos instrumentos, para extraer de ellos algunas lecciones. Los mecanismos analizados son los impuestos por contaminante emitido y los 9 mercados de permisos de contaminacin . III.1. Impuesto por Contaminante Emitido En general, las tasas por descarga de efluentes se aplican conjuntamente con las regulaciones directas, que fijan estndares sobre la cantidad y calidad de los efluentes y el medio receptor. El propsito de esta medida no es unvoco: i) en Francia el objetivo es recaudar fondos para

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sostener al ente regulador y brindar ayuda financiera para construir sistemas de recoleccin y tratamiento y mejoras en instalaciones del sector privado; ii) en Alemania se combinan el propsito de actuar como incentivo porque la alcuota disminuye si el nivel de emisin coincide con el estndar federal o si an es menor y si se instalan equipos de tratamiento y adems se puede compensar el impuesto a pagar con el costo de las inversiones para control de la contaminacin con el motivo recaudatorio cubrir costos de administracin del sistema y brindar asistencia financiera; iii) en Holanda tambin se verifican ambos propsitos: incentivo la tasa se reduce si se efecta pre-tratamiento y recaudatorio para financiar el funcionamiento del ente regulador, el tratamiento colectivo y el otorgamiento de subsidios. La eficacia del instrumento depende mucho de la magnitud de la tasa y del propsito de la medida. Por ejemplo en Francia, donde el objetivo es recaudatorio y donde, salvo los ltimos aos, el impacto no fue importante debido a que la alcuota era baja. En cambio en Alemania ha tenido cierta efectividad que no fue mayor porque, al haberse fijado una tasa inferior al costo de tratamiento, en muchos hizo ms atractivo el pago en vez de encarar la reduccin sistemtica de la contaminacin. Adems, como la tasa es similar para todo el pas, no refleja las diferencias regionales en el grado de vulnerabilidad ecolgica. Por ltimo, al aplicarse conjuntamente con la regulacin directa, es difcil distinguir cunto de la efectividad se ha debido exclusivamente al impuesto. Donde ha tenido una mayor efectividad es en Holanda, principalmente en materias orgnicas. Aqu la tasa vara a nivel provincial para emisiones a ros provinciales, pero no por diferencias en las condiciones ecolgicas sino porque cada ente regulador provincial debe igualar su recaudacin con sus egresos, con lo que debe reducir la alcuota si presenta supervit. Tambin aqu aparece el problema de delimitar cunto de los efectos corresponden al impuesto y cunto a la mayor exigencia del permiso para descargar efluentes. La evaluacin de los aspectos referidos a la eficiencia econmica para el caso de Alemania, muestra que a nivel esttico el impuesto habra llevado a una seleccin ms cuidadosa de las soluciones a nivel de la firma, mientras que en el aspecto dinmico habra tenido influencia en el progreso en tecnologa para agua, segn el desarrollo de este mercado. Sin embargo, al aplicarse conjuntamente con la regulacin directa, se limit la libertad de eleccin de los agentes econmicos. Adems, la reduccin de la alcuota a medida que mejora el grado de cumplimiento del estndar, disminuye el incentivo a reducir an ms las descargas. Por ltimo, el nivel de eficiencia administrativa en el caso del sistema francs es bueno, con un sistema simplificado, manejado por entes reguladores independientes las "agences financires de bassin", con representacin de todas las partes involucradas. Similar es el caso holands, donde los costos administrativos no superan el 5% de los ingresos. Lo contrario ocurre en el sistema alemn, ya que para costos administrativos se destina ms de la mitad de lo recaudado. III.2. Mercados de Permisos de Contaminacin Como en los dos instrumentos anteriores, los permisos negociables de contaminacin se aplican como una solucin ms eficiente en un marco de medidas de regulacin directa, las cuales fijan los lmites a la emisin permitida por cada fuente. Aqu se van a presentar dos casos, uno que involucra solamente a fuentes puntuales y otro que busca el intercambio entre fuentes difusas y puntuales. El primer caso corresponde al establecido en 1981 en el ro Fox, en el estado de Wisconsin EE.UU. Consiste en un sistema de permisos de descarga negociables para fuentes puntuales, permisos que se entregan cuando se emite menos del lmite establecido para cada fuente. Las transacciones deben ser externas a las empresas, esto es, no se admiten intercambios entre diferentes fuentes de descarga que corresponden a la misma planta. La vigencia de cada permiso es de 5 aos.

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El propsito de la medida es generar un incentivo para mejorar la calidad del curso de agua de una manera ms eficiente. La base de medicin es la magnitud de contaminantes orgnicos emitidos en relacin a la capacidad de asimilacin del ro. Tiene como grupo objetivo a las plantas municipales de tratamiento de efluentes y las papeleras de la regin. La evaluacin ex post muestra que el mecanismo no ha resultado en un fluido proceso de intercambios entre empresas, debido a: i) la falta de motivacin de las empresas por: a) el posible ingreso por venta de permisos era muy pequeo comparado con la facturacin global de las empresas; b) las papeleras involucradas eran competidoras, por lo que se guardaban los permisos para posibles expansiones futuras y para no ayudar a la competencia. ii) las restricciones impuestas al intercambio de permisos: a) las transacciones se permiten slo si la empresa desea expandirse o si es nueva, no si el objetivo es solamente ahorrar costos; b) una vez adquirido un permiso, no se puede revender antes de transcurrido un ao; c) el permiso pierde vigencia cuando se cumplan los cinco aos desde la fecha de emisin, independientemente de la fecha de transaccin; d) el intercambio tiene lmites geogrficos para evitar la concentracin de fuentes emisoras en ciertas reas; e) se requiere la aprobacin previa del ente de control, con la consiguiente demora en la operacin. El segundo caso es el aplicado para la laguna Dillon en Colorado - EE.UU., donde se busca disminuir la cantidad de fsforo que recibe el agua. Las principales fuentes emisoras son las plantas de tratamiento municipales fuentes puntuales y las actividades agrcolas y recreativas fuentes difusas. El objetivo es reducir la descarga de fuentes difusas, que son ms difciles de controlar. Para ello se estableci un sistema donde las fuentes puntuales pueden emitir ms fsforo si a cambio reducen la descarga de las fuentes difusas en una proporcin de 2 a 1. Una evaluacin ex ante indicaba que el costo marginal de reducir la emisin de las fuentes difusas era alrededor de la cuarta parte del costo de disminuir la carga de fsforo en los efluentes de las plantas municipales. Sin embargo las transacciones han sido escasas porque: i) las plantas municipales redujeron mucho la descarga de fsforo mediante pequeos cambios tecnolgicos y mejoras en la operacin, y ii) como las fuentes dispersas no crecieron tanto como se estimaba en un principio, las fuentes puntuales no necesitaron disminuir an ms la emisin. III.3. Aplicabilidad de los instrumentos econmicos En base a las caractersticas del problema ambiental que se quiera solucionar, se van a elegir el o los instrumentos ms apropiados y se seleccionar la estrategia de implementacin que maximice su factibilidad. El objetivo de este punto es resumir la informacin sobre las principales circunstancias donde los instrumentos econmicos para aguas superficiales son ms aplicables y recoger algunas lecciones de los casos vistos, en especial los impuestos por contaminante emitido y los permisos negociables. Antes de presentar estas condiciones especficas a cada instrumento, hay un criterio comn que tiene que ver con los atributos de la sustancia contaminante y del medio receptor: si lo importante es la magnitud de la emisin, el instrumento debe apuntar a sta; pero si no slo importa la magnitud sino tambin el lugar en que se efecta, el instrumento debe controlar la concentracin en el medio receptor, esto es, el grado de contaminacin (Tietenberg, 1990). Por ejemplo, si el receptor es un lago donde las sustancias contaminantes se dispersan de modo uniforme, el impacto sobre la calidad del agua del lago no variar significativamente con la

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ubicacin del emisor y el impuesto o el permiso buscarn regular la magnitud de la emisin. En cambio, si el medio es un ro, el impacto depender de la localizacin de la emisin la concentracin en el tramo inferior es funcin de las descargas en el tramo superior e inferior, y el impuesto o el permiso se fijarn en la contaminacin generada. Sin embargo, podrn apuntar a la cantidad emitida si se cuenta con una funcin de transformacin que relacione la magnitud y ubicacin de la descarga con la calidad del medio receptor (ver Montgomery, 1972). III.3.1. Impuesto por Contaminante Emitido Entre las condiciones generales que tornan apto al impuesto para formar parte de la solucin de la contaminacin de aguas superficiales, hay tres principales: i) los agentes econmicos emisores responden positivamente al impuesto Se pueden indicar diferentes situaciones: a) si el emisor es una empresa estatal donde el nivel de beneficios no importa, el impuesto difcilmente sea efectivo. Lo mismo si puede obviar el pago del impuesto valindose de su condicin de empresa pblica; b) las empresas deben tener dificultad para trasladar el impuesto al precio, sea por la elasticidad-precio del producto que elaboran o la presin competitiva que enfrentan en el mercado destino de sus bienes; c) las empresas tendern a responder mejor si se encuentran en un sector en crecimiento, donde cuentan con un nivel de ventas que les permite destinar parte de su ingreso al pago del tributo y tienen ms facilidades para acceder a financiamiento para modificar su proceso productivo. Adems, como las industrias en crecimiento son polos de atraccin de capital, las nuevas firmas se pueden instalar con equipos de mejor desempeo ambiental. En suma, hay un mayor potencial para la innovacin tecnolgica. Puede ocurrir que en una cuenca haya empresas con diferente grado de respuesta, en cuyo caso la efectividad del instrumento depender de la importancia relativa en la contaminacin de las firmas que s responden frente a las que no. ii) los costos de reduccin de la emisin varan entre las empresas El impuesto presenta mayor potencial en lo que respecta a la eficiencia si los costos marginales de reduccin de la emisin difieren entre las firmas contaminadoras, de modo que cada una elija la alternativa ms apropiada segn su estructura productiva, en vez de que todas tengan que cumplir el mismo estndar. iii) las fuentes emisoras son de fcil control Esto implica que: a) son preferibles en contextos de fuentes puntuales cuya cantidad y ubicacin no exceda 10 la capacidad de inspeccin de la agencia ambiental , b) en funcin del objetivo de eficiencia es tericamente deseable fijar la base imponible por empresa, pero puede ser muy costoso administrativamente. Por eso se puede establecer, como en el caso de Holanda, que los grandes emisores paguen segn su nivel real de descarga mientras que los medianos y pequeos lo hagan en funcin de un coeficiente de descarga

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presunta promedio de la industria a la que pertenecen. Si el control es difcil, el costo del "enforcement" crece y hace que disminuya su eficiencia, lo que torna atractiva la bsqueda de instrumentos sustitutos, como un impuesto al producto que en su etapa de elaboracin genera la externalidad negativa, siempre que exista una relacin estable entre la descarga de efluentes y el nivel de produccin y que sea identificable el bien que causa esa emisin. Vale recordar que a igualdad en el costo del control, el impuesto guarda ventajas en trminos de eficiencia y flexibilidad sobre la regulacin directa tradicional. Por lo tanto, esta condicin apunta a buscar el tipo de impuesto ms eficiente. Las alternativas vistas para reducir los costos de inspeccin son tiles para ambas categoras de instrumentos. Por su parte, de la aplicacin del impuesto en los casos comentados ms arriba, se pueden extraer algunas lecciones respecto a su eficacia, eficiencia econmica, eficiencia administrativa y aceptacin. A) en relacin a su eficacia i) es mayor cuanto ms alta es la alcuota del impuesto y cuando se practican reducciones en la alcuota a medida que crece el grado de cumplimiento de los estndares y se incorpora tecnologa limpia o "end-of-pipe". Sin embargo, esto ltimo reduce el incentivo para actuar sobre las descargas residuales; ii) en general, este impuesto no ha eliminado el problema de la emisin porque no cubre todo el costo de la contaminacin (internalizacin parcial); iii) no siempre las tasas toman en cuenta la diferente importancia relativa de las emisiones segn la regin donde se encuentra cada empresa. De ah que es conveniente la descentralizacin no slo en la fase de implementacin y control sino tambin en el clculo de la tasa ptima por regin; iv) la eficacia es menor si la alcuota se fija en el grado de concentracin de los efluentes en vez de la cantidad de sustancias emitidas, porque incentiva a diluir las descargas. Esto se potencia si el consumo de agua es subsidiado o no se paga por la cantidad consumida. B) en relacin a su eficiencia econmica i) los valores predeterminados por sector industrial disminuyen la eficiencia desde el punto de vista de las empresas, al tratar a todas por igual. Pero el tratamiento diferenciado segn el nivel de la emisin implica, en general, altos costos de "monitoreo". C) en relacin a su eficiencia administrativa i) los costos de administracin crecen si se cobra a todas las empresas en funcin de su emisin real. Se presenta as un conflicto entre efectividad y eficiencia econmica, por un lado, y eficiencia administrativa por el otro. D) en relacin a su aceptacin i) su aceptacin se debi a la importancia que adquiri el problema de contaminacin de aguas en Europa;

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ii) cuando el propsito era recaudar, se lo acept porque esos fondos estaban asignados especficamente al tratamiento colectivo de la contaminacin y a brindar subvenciones a la 11 industria ; iii) no reemplazaron al esquema regulatorio sino actuaron como un complemento para mejorar su "enforcement" y su eficiencia. III.3.2. Mercados de Permisos de Contaminacin Para el sistema de permisos negociables, de la literatura terica y emprica se pueden extraer algunas condiciones generales que hacen al xito de su aplicacin. i) los costos de reduccin de la emisin difieren entre las empresas Los permisos negociables son particularmente adecuados si el costo de cumplir con el estndar no es uniforme para el conjunto de empresas involucradas. Cuanto mayor sea la diferencia, mayor la ventaja de intercambiar permisos. ii) situaciones donde no se puede incrementar el nivel global de emisiones En situaciones donde el nivel global de emisiones de un rea ha llegado al lmite mximo, la regulacin directa suele no permitir la instalacin de ninguna nueva empresa ni la ampliacin de las existentes. En esto casos, los permisos negociables pueden facilitar el crecimiento de la produccin industrial sin afectar el nivel global de emisiones. iii) cantidad de fuentes suficientes que no sean competidoras en la misma industria Para que se pueda desarrollar el mercado de permisos, se precisa que haya una cantidad suficiente de fuentes para incrementar la probabilidad de que existan empresas que encuentren ventajoso el intercambio. Por otro lado, si las fuentes son competidoras en la misma industria, las transacciones se vern limitadas por el poco incentivo de una firma para colaborar con otra en la bsqueda de soluciones de menor costo. En cambio, la existencia de relaciones de cooperacin 12 efectivas o potenciales tiende a favorecer los intercambios. Sin embargo, no hay que perder de vista que el objetivo primario no es que se realicen muchas transacciones, sino que se incentive la bsqueda de soluciones ms eficientes para cumplir con el estndar (Tietenberg, 1990). v) aplicable cuando el contaminante es un slo tipo de sustancia El permiso marca la cantidad que se puede emitir de un slo tipo de sustancia. Para situaciones donde se busca controlar la descarga de diferentes contaminantes, se requiere un permiso por cada uno, salvo que se pueda establecer una relacin de sustitucin entre los diferentes efluentes en funcin del impacto en el medio receptor v.g., sustancias que modifican la demanda qumica y bioqumica de oxgeno.

Por su parte, los casos vistos en materia de aguas como otros referidos a la contaminacin del aire sugieren algunas lecciones para tener en cuenta al momento de disear este sistema. i) los requisitos administrativos para el intercambio no deben constituirse en trabas para el mismo La efectividad del instrumento depende mucho de estas reglas, porque cuanto ms complejo sea el procedimiento para poder efectuar un intercambio, mayores sern los costos de transaccin, menor el beneficio de cada intercambio y, en consecuencia, menor el nmero de

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transacciones. Como dice Hahn (1989), las reglas pueden hacer que la flexibilidad que brinda el sistema de permisos negociables sea ms imaginaria que real. ii) que las empresas tengan conocimiento del funcionamiento del sistema y cuenten con una estructura administrativa acorde El xito del instrumento depende tambin de que las empresas conozcan cmo funciona el sistema. Adems, se requiere que las firmas puedan sostener una estructura administrativa acorde y que sepan con cierto grado de detalle su costo de reduccin de las emisiones, para evaluar la conveniencia de un intercambio. Estas condiciones son ms difciles de alcanzar por las empresas pequeas que por las grandes. iii) sirve tanto para reas donde slo hay fuentes puntuales como para zonas con fuentes puntuales y difusas Si slo hay fuentes puntuales, el intercambio permite que algunas empresas puedan aumentar su produccin. Si se dan los dos tipos de fuentes, la puntuales pueden obtener derecho a emitir ms si reducen la descarga de las difusas, por ejemplo, financiando un cambio en las prcticas agrcolas o proveyendo de instalaciones para centralizar y tratar los efluentes. iv) cuando se trata de sustancias que no se dispersan uniformemente, el xito del instrumento tambin depende de factores vinculados con los lmites geogrficos y estacionales de las transacciones En estos casos donde la importancia est en controlar la magnitud del impacto ms que el nivel de la emisin, el sistema debe atender a factores vinculados con la definicin de zonas que se pueden llamar reas de dispersin uniforme donde las emisiones de diferentes fuentes ubicadas en la misma puedan sustituirse entre s sin afectar el grado de concentracin del contaminante en el medio receptor: a) cantidad de firmas en un rea de dispersin uniforme: si en un rea existen muchas fuentes emisoras, hay lugar para transacciones entre las empresas ubicadas en la zona sin que se incremente la concentracin de la sustancia contaminante. En cambio, la existencia de una sola fuente no la habilita para comprar permisos, aunque s para venderlos. b) fuentes ubicadas en diferentes reas de dispersin uniforme: la transaccin de permisos entre firmas ubicadas en distintas reas depende de que la concentracin no sobrepase el lmite para cada zona. Por ejemplo, en el supuesto de un ro que se divide en dos reas, una empresa localizada en el tramo inferior puede comprar un permiso a otra ubicada en el tramo superior si la concentracin en el inferior no supera el lmite establecido. En este caso, el intercambio requiere 13 de una autorizacin previa sujeta a la prueba de un modelo de dispersin de contaminantes . Esto muestra que es menos complicado y costoso el intercambio entre firmas de la misma rea que entre empresas de reas distintas (Tietenberg, 1990). c) lmites estacionales para el uso de los permisos: si el impacto de los contaminantes sobre el medio vara segn la poca del ao en que se emiten, los intercambios tendrn que hacerse en el perodo en que el permiso es vlido o, si se hace entre licencias aptas para diferentes perodos, fijarse la proporcin en que se pueden intercambiar sin que se supere el grado de contaminacin aceptado. v) al estudiarse la asignacin inicial de los permisos, hay que atender a la oposicin de las empresas afectadas y a la eficiencia del instrumento

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Las licencias se pueden distribuir inicialmente mediante un sistema de remate o pueden ser generadas por las propias empresas ubicadas en la cuenca cuando reducen la emisin por debajo del estndar establecido. El segundo procedimiento conocido como grandfathering y que es el aplicado en los dos casos vistos disminuye la oposicin de las empresas preexistentes al 14 permiso pero coloca en desventaja a las nuevas que se quieren instalar . Adems, si en la distribucin inicial algunas firmas estn en condiciones de ejercer una influencia significativa en el mercado, la eficiencia del sistema de permisos puede disminuir pues la solucin que logra el mercado no es necesariamente la de menor costo. Sin embargo, algunos estudios muestran que, aunque esto reduce la eficiencia del sistema, es un problema menor en comparacin con los 15 beneficios estticos y dinmicos del instrumento . IV. ACERCA DE LA IMPLEMENTACION Luego de la seleccin del instrumento de poltica ambiental ms apropiado al contexto en cuestin, el siguiente punto a considerar es el relativo a la implementacin, pues no importa cun buena haya sido la eleccin ni el diseo, un proceso de implementacin defectuoso puede echar por tierra todo el proyecto de emplear los instrumentos econmicos como herramientas de la poltica ambiental. Para la implementacin es til tener en cuenta varios aspectos (OECD, 1991 a): claridad de objetivos, haber definido con precisin el campo de accin, simplicidad, buscar mejorar el grado de aceptacin y, por ltimo, evaluar el impacto econmico sobre las empresas y los hogares, lo que requiere comparar las ventajas de largo plazo en trminos de eficiencia econmica con los problemas de corto plazo para afrontar el ajuste necesario, problemas que a veces llevan a incorporar medidas compensatorias. Dada la importancia de la aceptabilidad y del impacto econmico, en esta seccin se profundizan estos dos elementos, prestando atencin a los diversos conflictos que pueden surgir: entre el gobierno y el sector privado objeto de los nuevos instrumentos; entre los sectores privados que se perjudican y benefician; y dentro del propio gobierno, ya sea entre diferentes reas del mismo nivel, entre distintos niveles y entre diferentes jurisdicciones. IV.1. Conflictos entre el sector privado y el gobierno La estrategia de implementacin debe ser concebida no slo como un medio para mejorar la efectividad de la poltica ambiental, sino tambin para cuidar que la introduccin del nuevo instrumento tenga el menor impacto negativo sobre el desenvolvimiento de la actividad econmica, tanto por motivos de eficiencia como por razones de aceptabilidad. Por caso, el disear un instrumento estable y predecible y anunciando su introduccin con cierta anticipacin, afecta menos la planificacin de las inversiones de las firmas y tiende a minimizar la oposicin empresaria y sindical a la implementacin del nuevo instrumento. Con este objetivo en vista, a continuacin se presenta un modelo donde en primer lugar se plantean algunos problemas que puede acarrear la introduccin de un impuesto a la emisin de contaminantes, modelo que luego se lo va modificando para dar lugar a soluciones alternativas. Se lo presenta para un impuesto por ser el instrumento ms aplicado en contaminacin de aguas superficiales, aunque con ciertos ajustes puede ser adaptado para un sistema de permisos negociables. Este impuesto no est diseado para alcanzar un ptimo paretiano sino el mximo nivel aceptado de contaminacin; esto es, este impuesto es ms cercano a la propuesta de Baumol (1972) que a 16 la aproximacin pigouviana .

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Modelo I Se parte de un cuadro inicial donde una cuenca hdrica presenta un ro que se contamina por los efluentes industriales que recibe, problema que la poltica ambiental vigente no logra solucionar. Al principio se cuenta con slo dos actores: el gobierno (G), que como representante de la poblacin busca una solucin al problema ambiental con la implantacin de un impuesto a la contaminacin, y los sectores econmicos que contaminan (A). La nica forma que tiene (A) de pagar menos impuesto es disminuyendo la produccin para reducir la emisin de contaminantes. La visin tradicional plantea el siguiente razonamiento: el impuesto "verde" incrementar los costos de produccin, reducir la competitividad de los sectores afectados y, al verse menguada su rentabilidad, disminuir la produccin y el empleo en estos sectores. Esto a su vez genera: a) la resistencia de las empresas; b) el fantasma del desempleo lleva a la oposicin de los sindicatos, que pueden aliarse con los sectores empresarios; y c) en un contexto donde el empleo es un tema prioritario en la agenda poltica, a la oposicin empresaria y sindical se puede sumar la de los votantes. Estos tres factores pueden tornar polticamente inviable la implementacin del impuesto. Modelo II El modelo anterior se puede ampliar incorporando dos nuevos actores: los sectores econmicos 17 que ofrecen productos y servicios ambientales (B) y aquellos cuyos negocios se ven afectados 18 negativamente por la actividad de las empresas que contaminan (C) . Para el caso de una cuenca hdrica, el sector (A) se encontrara aguas arriba y el (C) aguas abajo. En esta nueva situacin, las consecuencias sobre el sector (A) son las mismas: menor rentabilidad, menor produccin y menor nivel de empleo. Pero si para pagar menos impuestos decide reducir la emisin de contaminantes, ahora puede demandar los bienes y servicios del sector (B), con lo cual los costos de (A) no se 19 incrementan por el monto de los impuestos sino por la adquisicin de estos equipos y servicios . A su vez, la reduccin en la contaminacin disminuye las externalidades negativas que soporta el sector (C). En este modelo el gobierno (G) se encuentra con un sector privado dividido entre los que se oponen al impuesto (A) y los que lo apoyan porque se benefician con su introduccin (B y C). Se est en presencia de un conflicto de intereses y el peso relativo de cada grupo es importante para encarar su resolucin. Pero debe el gobierno intervenir de una manera especial? Hay argumentos a favor y en contra de intervenir para balancear, aunque sea en parte, una situacin donde aparecen ganadores y perdedores (OECD, 1996). A favor: i) los perdedores pueden tener una capacidad de influencia tal que frenen la implementacin del impuesto; ii) si entre los perjudicados hay poblacin pobre o en situacin de vulnerabilidad social, los principios de equidad social presentes en las polticas pblicas llevan a intervenir. En contra: i) da la imagen de un gobierno sensible ante los reclamos de los grupos de presin; ii) la presencia de ganadores y perdedores es algo habitual en las medidas de poltica, por lo menos en el corto plazo: la solucin paretiana es la excepcin antes que la regla; iii) como la contaminacin es mal vista socialmente, los que se perjudican no tendran derecho a recibir ayuda por daar el ambiente. Sin embargo, como la presin poltica es una realidad en muchos pases, es conveniente que en la estrategia de implementacin del impuesto se contemplen medidas que balanceen la situacin. Estas medidas son de dos tipos: a) de mitigacin, si ajustan la estructura del tributo para que los impactos negativos no ocurran o sean menores; o b) de compensacin, si consisten en ayudas a los sectores que se han perjudicado. La primera es tomada ex ante mientras la segunda ex post. La compensacin aventaja a la mitigacin pues no tiende a reducir la efectividad del impuesto. Si se incluyen estas medidas, el modelo se modifica nuevamente, lo que lleva al modelo III. Modelo III

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En primer lugar, la introduccin del tributo no tiene por qu disminuir la competitividad relativa de 20 (A), si en compensacin se reducen otros impuestos y se brinda asistencia tcnica y econmica para disminuir las emisiones y as pagar menos. Esta asistencia puede consistir en asesoramiento tcnico gratuito pero vinculado a la obligacin de implementar alguna de las soluciones sugeridas, y en subsidios del gobierno va redistribucin de la recaudacin de los impuestos y/o crditos preferenciales. Como un elemento complementario, el anuncio anticipado y la implementacin gradual permiten que las empresas planifiquen con tiempo sus inversiones y las modificaciones en su estructura productiva, con el consiguiente menor costo de ajuste. Asimismo, cumple una funcin similar la combinacin de impuestos con acuerdos voluntarios de reduccin de la contaminacin donde las empresas ganan tiempo al comprometerse a efectuar cambios en su comportamiento ambiental y el gobierno incrementa la probabilidad de xito de su poltica. Por otro lado, los costos de control de la contaminacin se pueden compartir entre los que contaminan (A), los que se benefician con su control (C) y el gobierno (G). Hay cuatro alternativas: i) el cargo slo lo pagan los emisores; ii) se cobra un impuesto a los que se benefician y lo recaudado se redistribuye entre los que reducen la contaminacin; iii) una combinacin de las dos anteriores: impuesto a emisores y a beneficiarios; iv) cualquiera de las tres anteriores con el gobierno otorgando subvenciones a partir de fuentes de financiamiento. Si para esto se sigue el criterio de Pigou donde el impuesto debe guardar relacin con el valor de la externalidad, se requiere un clculo del valor del dao (alternativa i), del valor que los beneficiarios le asignan a la reduccin de la externalidad negativa (alternativa ii), o de ambos (alternativa iii). Pero el principal problema es la valoracin de la externalidad, es decir de la base imponible. Para intentar salvar este inconveniente se han desarrollado diversas tcnicas de valoracin de costos y beneficios ambientales (ver OECD, 1989 b), aunque como no se trata de precios que surgen del intercambio de bienes en un mercado, los clculos no dejan de ser estimaciones y aproximaciones. Comparacin y situacin final El primer modelo muestra la visin tradicional del gobierno (G) enfrentado con los sectores que contaminan (A), que incluyen a las empresas y a los sindicatos de las industrias relacionadas. El segundo modelo presenta al gobierno (G) frente a un sector privado dividido entre los que se perjudican con la nueva poltica ambiental (A) y lo que se benefician (B y C), donde stos se transforman en un contrapeso de los primeros. La resolucin de este conflicto de intereses depende de la influencia de cada grupo. Por ltimo, el tercer modelo reduce el conflicto al disminuir la oposicin de (A), lo que aumenta el grado de aceptacin de los nuevos instrumentos de poltica. Este ltimo modelo se puede ampliar de dos maneras. En primer lugar, la colaboracin de (B) y (C) con (A) se puede dar voluntariamente mediante negociaciones a la Coase cuando los que contaminan tienen un poder similar al de veto, porque si los potenciales beneficiarios no consiguen que los contaminadores actuales reduzcan su oposicin, los nuevos negocios no se desarrollarn. En segundo lugar, la relacin entre los platillos de la balanza se modifica si entran a jugar organizaciones no gubernamentales ecologistas (ONG) que suman su presin para solucionar el problema. En resumen, el cuadro queda como sigue: el gobierno (G) busca solucionar el problema mediante cambios en la poltica ambiental impuestos o permisos negociables ms mejoras en el "enforcement", tal como se desarroll en puntos anteriores presionado por los votantes, los sectores econmicos que se benefician con la medida (B y C) y los grupos ecologistas (ONG). En contra se ubican los actuales contaminadores (A), que presionan a (G) para, en principio, trabar la nueva poltica y, si no es posible, ajustarla para que el perjuicio sea el menor posible. Tambin

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entre (A), (B) y (C) se puede dar una negociacin para lograr un acuerdo de cooperacin que beneficie a los tres. Entonces, la oposicin de (A) es factible de ser "vencida" por la presin de (B), (C) y (ONG) sobre (G) como a travs de acuerdos voluntarios de (A) con (B) y/o (C). Si (G) es capaz de administrar adecuadamente estos conflictos, habr una mayor probabilidad de implementar con xito la nueva poltica y luego de un perodo de transicin, la situacin final quedar con: i) (A) contaminando menos; ii) (B) vendiendo servicios a (A); iii) (C) desarrollando sus negocios viejos o nuevos sin el perjuicio que (A) le ocasionaba; iv) (G) vigilando el cumplimiento de los nuevos instrumentos; v) las (ONG) vigilando el cumplimiento a travs de los mecanismos de "enforcement" privado, campaas pblicas, etc. En un solucin socialmente ptima, los contaminantes deben internalizar en su totalidad las externalidades ambientales que generan. Pero conflictos de intereses, como los que se analizaron aqu, pueden impedir que se alcance este tipo de solucin. Por lo tanto, esto justifica explorar alternativas de implementacin, aun cuando impliquen un alejamiento del ptimo. Por supuesto, no es lo mejor desde un punto de vista terico, mas puede ser bastante apropiado en funcin de la efectividad de la poltica ambiental, porque "si permitimos que la bsqueda de la perfeccin nos paralice, tendremos an ms motivos para arrepentirnos" (Baumol, 1972, p. 320). Como dice el conocido dicho, lo perfecto puede ser enemigo de lo bueno. IV.2. Conflictos en el gobierno En la descripcin de los tres modelos se consider al gobierno como un nico actor, cuando en realidad es un agregado que tiene "vida interior", con divisiones que no siempre coinciden en sus objetivos y decisiones. Por ejemplo, el gobierno se divide en reas segn funciones y en niveles segn el mbito geogrfico. Y estas divisiones pueden presentar diferencias relativas al diseo e implementacin de la poltica ambiental, que suelen redundar en perjuicio del medio ambiente. Aqu se van a tratar tres tipos de conflictos muy comunes en pases en desarrollo: dentro de un mismo nivel de gobierno, entre distintos niveles y entre gobiernos de igual nivel. IV.2.1. Conflictos dentro de un nivel de gobierno El caso tpico es el conflicto entre el rea ambiental y el rea de hacienda. El objetivo del departamento ambiental es que se reduzca la contaminacin del curso de agua, por lo que busca que el impuesto acte como un incentivo para las empresas y, si es efectivo, las emisiones disminuirn y bajar la recaudacin del impuesto. Por otro lado, el objetivo del departamento de hacienda es recaudar y mantener un flujo de ingresos pblicos acorde con el presupuesto de erogaciones, con lo cual la baja en la recaudacin no es generalmente bienvenida. Entonces, al rea ambiental le conviene una alcuota alta mientras a hacienda le conviene una alcuota ms baja. En esta clase de conflictos en los pases en desarrollo, el departamento ambiental es el que generalmente tiene menos peso poltico. Ahora bien, esta diferencia en la tasa del impuesto depende del horizonte del objetivo ambiental: si es de corto plazo, la tasa debe ser alta para que surta rpidamente el efecto deseado; en cambio, si es de largo plazo, una tasa ms baja puede ser efectiva si se atiende a los efectos dinmicos (OCDE, 1996). Sin embargo, tambin son necesarias acciones cooperativas entre estas reas, con el departamento ambiental especializndose en el registro y control de las emisiones la base imponible y el departamento de hacienda aprovechando sus ventajas en el cobro del tributo. Claro, si lo recaudado no tiene una asignacin especfica para la poltica ambiental y se destina al tesoro general, el rea ambiental tendr menos incentivos para cooperar.

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IV.2.2. Conflictos entre gobiernos de distinto nivel Esta clase de conflictos se da en un sistema federal con gobiernos locales y uno central, por ejemplo, los municipios y la provincia. Como en el punto anterior, la delimitacin de atribuciones generar conflictos o facilitar la accin complementaria. Por caso, si ambos tiene potestades tributarias, determinar quin puede establecer el impuesto a las emisiones y quin fija la alcuota. Y si los dos niveles tienen atribuciones en la poltica ambiental, se requerir precisar qu aspectos de la contaminacin del curso hdrico corresponden a cada nivel gubernamental. La superposicin de atribuciones lleva a que pierda efectividad el enforcement de la poltica. Esta es una de las debilidades de la poltica ambiental argentina en relacin a la contaminacin de aguas: es difcil identificar qu agencia es la que debe ejercer el control y cul es la responsable en cada caso. Ahora bien: el nivel ptimo de la alcuota variar segn las caractersticas de cada lugar, como la densidad poblacional, las actividades econmicas, las condiciones climticas, la topografa y las preferencias de los habitantes. Y si las autoridades locales pueden evaluar mejor el nivel de calidad ambiental deseado localmente debido a, por ejemplo, el menor costo de obtencin de informacin y el mayor conocimiento del rea y sus habitantes, las tasas deben ser fijadas por el nivel de gobierno local (Kneese, 1972; Peltzman and Tideman, 1972). Pero aun cuando la alcuota la determine la autoridad local, no siempre sta dispone de la capacidad tcnica para fijarla ni de la estructura administrativa para controlar su cumplimiento. En estos casos se necesita la participacin de la autoridad central (Hahn, 1989). Una objecin al establecimiento descentralizado del impuesto y de su alcuota se refiere a las externalidades interjurisdiccionales si el ro atraviesa diferentes municipios y a la competencia entre gobiernos locales por mejorar la competitividad relativa de los bienes elaborados en su rea y por atraer inversiones. Esto se trata en el siguiente punto. IV.2.3. Conflictos entre gobiernos de igual nivel Si el ro cruza diferentes municipios, en cada uno debera fijarse el nivel ptimo segn las caractersticas locales respectivas y su impacto sobre las jurisdicciones ubicadas aguas abajo. Sin embargo, puede haber trabas legales para esta decisin descentralizada con el objeto de evitar la ya mencionada competencia entre jurisdicciones. La significatividad de la influencia de la poltica ambiental sobre la competitividad es relativa: depende del nivel de la alcuota, de la magnitud de las emisiones, de la capacidad para reducir la contaminacin y de la estructura de costos de las empresas. En relacin a que la localizacin de inversiones se gua por las diferencias en la poltica ambiental, la evidencia emprica no es en general favorable a esta hiptesis: el aspecto ambiental es un factor, y no el ms importante, entre 21 los mltiples elementos que toma en cuenta una empresa al decidir su ubicacin . Pero si la poltica ambiental incrementa su rigor, no se puede descartar que en el futuro crezca su importancia en la estructura de costos y en las decisiones de localizacin. Por otro lado, se argumenta que si cada municipio establece el impuesto descentralizadamente, no tendr en cuenta las externalidades interjurisdiccionales sino solamente los impactos locales. La solucin a este problema no es nica: la decisin puede ser de la autoridad central que se supone que s se fija en estas externalidades o surgir de una cooperacin entre las jurisdicciones ribereas. Los comits de cuenca se pueden aprovechar para acordar las caractersticas del instrumento a aplicar y su plazo de implementacin y, por qu no, para negociar soluciones a la Coase, donde el municipio de aguas abajo colabora con el de aguas arriba (ver OECD, 1991 b). Por supuesto, establecer un comit de cuenca es ms fcil que hacerlo operativo.

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V. CONCLUSIONES Los cursos de agua superficiales son considerados bienes pblicos, esto es, bienes que no presentan rivalidad en el consumo ni exclusin para acceder a ellos. Este libre acceso no limita los usos que del mismo se quieren hacer, como consumo domstico, consumo industrial, recreacin y sumidero de residuos domiciliarios e industriales. Pero estos usos no son independientes entre s, sino que pueden llegar a oponerse: un mayor uso como sumidero de residuos reduce el consumo domstico e industrial y el uso recreativo. Por este motivo es que se establece un orden de prioridades de los usos del ro y se fijan estndares y permisos para controlar la generacin de estas externalidades negativas. La contaminacin se transforma en un problema cuando reduce los otros usos por debajo del lmite mnimo estipulado y/o cuando la protesta de los perjudicados es significativa para el gobierno. En estos casos, se toman medidas de poltica para corregir esta situacin donde el orden actual no coincide con el deseado. En primer lugar se fijan estndares sobre la calidad del ro y las caractersticas de las sustancias que se pueden descargar. Luego se busca el mecanismo ms adecuado para alcanzar ese estndar. Los instrumentos de poltica ambiental se pueden dividir en regulatorios, econmicos y disuasivos. En este trabajo se plante que el empleo de los econmicos complementados por los disuasivos ms nuevos mecanismos de enforcement puede mejorar la efectividad y eficiencia de la poltica ambiental, incluso en los pases en desarrollo. De los instrumentos econmicos para aguas superficiales se analizaron los ms utilizados, como los impuestos por contaminante emitido y los permisos de contaminacin negociables, cuya grado de aplicabilidad vara segn las circunstancias. Al buscar el cambio en la intensidad de los usos actuales, la aplicacin de estos instrumentos implica que algunos sectores pierdan y otros ganen. Si la capacidad de presin de los ganadores supera la de los perdedores, aumentar la factibilidad poltica de su implementacin. Este conflicto de intereses tambin se puede resolver ayudando a los que se perjudican con el cambio a travs de subsidios y asistencia tcnica, financiada con diversas fuentes. A su vez, en la implementacin tambin importan los conflictos internos del actor social gobierno, sea dentro de un mismo nivel jurisdiccional, entre jurisdicciones de distinto nivel o entre jurisdicciones de igual nivel. La atencin adecuada de los conflictos entre los diversos actores sociales privados y gubernamentales es indispensable para mejorar la probabilidad de xito de los cambios en la poltica ambiental. De las alternativas no tradicionales para tratar este tipo de problemas no ha sido explorada la correspondiente a la redefinicin de los derechos de propiedad, por no ser el objetivo del trabajo. Sin embargo se puede, llegado a este punto, plantear una primera aproximacin a cmo la reasignacin de los derechos de propiedad sobre el ro puede modificar las conclusiones de este trabajo. Hasta aqu se supuso que el dueo del ro es el Estado, el cual determina los usos del curso de agua y disea e implementa instrumentos para que los usos determinados se verifiquen en la prctica. Tal como se vi, aun cuando las alternativas a los instrumentos regulatorios presentan ciertas ventajas que podran mejorar la situacin actual, no estn exentas de problemas relacionados con el "enforcement" y la implementacin. Esto es, el actual dueo tiene muchas dificultades para lograr que se use el recurso de la manera que l quiere. Qu pasara si el ro se "privatizara"? Esta transferencia de derechos de propiedad puede asumir

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dos formas: i) la entrega en concesin, donde el privado cuenta con el uso pero no con la disposicin del ro, y con un Estado que puede fijar condiciones para la utilizacin del recurso; ii) la venta, con lo cual el nuevo dueo puede tambin disponer del ro sin ninguna restriccin, ms all 22 de las genricas para cualquier tipo de bien . Se analizar brevemente esta ltima alternativa, que es un caso polar respecto de la situacin actual. En primer lugar, los usos del ro los establecera el dueo en funcin de las demandas que recibiera, de modo que los usos y su orden de prioridad surgiran del mercado de usos del ro. En algunos tramos prevalecera la utilizacin como sumidero, mientras que en otros tendran prioridad los fines recreativos y de consumo industrial y domstico. Pero este orden provendr del peso relativo de los diferentes demandantes que revelan sus preferencias en un mercado real y no de hiptesis sobre las necesidades de los usuarios. En este caso el dueo tender a ofrecer aquella combinacin de usos que maximice sus beneficios. Claro, se enfrentar con demandas que son potencialmente incompatibles: por ejemplo, la descarga de efluentes puede deteriorar la calidad del agua haciendo que sta disminuya por debajo del nivel aceptable para quienes quieren el agua para fines recreativos y de consumo. Por eso, deber arbitrar mecanismos para que las emisiones de contaminantes cumplan con ciertos estndares de calidad. Aqu puede negociar contratos con cada emisor en particular, vendindole permisos de descarga que luego se pueden revender respetando las limitaciones temporales y geogrficas acordes con la preservacin del recurso segn los objetivos de su dueo. Qu suceder si una empresa descarga efluentes que deterioran el agua ms all de lo convenido? En esta caso cabran dos acciones litigiosas por no cumplir con los contratos: el dueo del ro demandara a la empresa y quienes aguas abajo acordaron utilizar un recurso de mejor calidad, demandaran al oferente del recurso. Esto es, lo que pasa en cualquier mercado cuando una de las partes no cumple lo convenido. Por otro lado, si el agua transportara contaminantes que ocasionan daos en la salud y en las propiedades de las personas que viven en las orillas, 23 stas le podran iniciar al dueo demandas por daos y perjuicios . En consecuencia, el propietario del ro tendr diversos incentivos para mantener la calidad de su bien en el nivel ptimo, el cual surge de la combinacin de los usos que se hagan del mismo y de los daos que el ro puede ocasionar a terceros. Por lo tanto, la reasignacin de los derechos de propiedad sobre el ro hace que alguien asuma los costos y los beneficios de su manejo y sea responsable por los problemas que ocasione, incentivndolo a cuidar el ro, lo que no ocurre ahora en que el Estado es el dueo. Respecto al problema del free-rider, no hay que olvidar que el mismo depende del progreso tecnolgico alcanzado: recursos que ahora son bienes privados porque se puede limitar el acceso, en una poca se los consideraba pblicos pues no era tcnica ni econmicamente factible hacerlo v.g., el ganado vacuno. En este sentido, la propiedad privada incentiva la bsqueda de mecanismos para mejorar el "enforcement" de los contratos. Adems conlleva otros dos beneficios: primero, los problemas de implementacin de los instrumentos de poltica ambiental, debidos a los conflictos entre los diferentes actores relacionados con el ro, se solucionan ahora a travs del mercado, mediante negociaciones entre las partes o a travs del sistema judicial; segundo, los conflictos a nivel del actor gobierno pierden su relevancia, pues el gobierno interviene en este proceso slo como oferente de un marco para resolver diferendos y proteger los derechos de propiedad. En los pases en desarrollo esta alternativa suma otros puntos a favor: i) el Estado no suele contar con fondos suficientes para cuidar los recursos naturales; ii) la venta y la entrega en concesin de bienes del dominio pblico, genera recursos financieros a fiscos con fuertes restricciones presupuestarias; iii) favorece la filantropa privada, donde organizaciones ecologistas nacionales o extranjeras pueden transformarse en dueos de estos bienes o participar en su cuidado mediante

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mecanismos financieros v.g., el caso de los canjes de deuda externa por conservacin de la naturaleza; y iv) el progreso tcnico actual est reduciendo los costos para controlar el acceso a los recursos naturales. Tambin hay varios puntos dbiles, como: i) el tema de la seguridad jurdica, presente en la posibilidad de expropiaciones y de regulaciones discrecionales que limiten el uso de la propiedad; y ii) un "enforcement" judicial dbil, aunque la mediacin y el arbitraje y nuevos mecanismos de "enforcement" pueden compensar esta deficiencia. Si se estableciera un orden de las diferentes alternativas a la regulacin directa planteadas en el trabajo de acuerdo a su factibilidad poltica, es muy probable que los instrumentos disuasivos y los nuevos mecanismos de "enforcement" se ubicaran en primer lugar, seguidos por los instrumentos econmicos y, por ltimo, la reasignacin de derechos de propiedad. Pero la presin por implementar soluciones efectivas y eficientes puede cambiar este orden. Una modificacin de envergadura de los instrumentos de poltica y del sistema de derechos de propiedad tiene lugar si los beneficios para el que lo lleva a cabo superan los costos de hacerlo cumplir. La demanda social por solucionar estos problemas de contaminacin es un elemento central para el desbalance en favor de los beneficios. Al decir de North y Thomas (1989, p.31), en ciertos momentos de la historia de las sociedades se generan circunstancias que requieren la implementacin de "instituciones y derechos de propiedad que aseguren que los factores de produccin reciban directamente su adecuado valor econmico". El actual bien puede ser uno de esos momentos.

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Este es un trabajo realizado en el marco del proyecto Alternativas No Tradicionales para Promover el Progreso Econmico en Armona con la Naturaleza llevado a cabo en el Departamento de Investigacin de la Universidad de Belgrano. El proyecto cuenta como consejero externo a Graciela Chichilnisky (Columbia University) y como coordinador general a Jorge Rabinovich (UB).

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Departamento de Investigacin - Universidad de Belgrano. [ Zabala 1837, piso 12/ 1426 Buenos Aires/ Argentina/ 788-5400 int. 2083/ Fax: 788-5400 int. 2533/ e-mail: cgalpe@mecon.ar]. Agradezco los comentarios de Vctor Beker y de Osvaldo Baccino a una versin previa y parcial del presente trabajo. Muchas de las ideas aqu desarrolladas deben su origen a los debates que tuvieron lugar entre los integrantes del proyecto de Alternativas no tradicionales.... Por supuesto, los errores son de mi exclusiva responsabilidad. 1 El riesgo moral se refiere a una situacin donde algunas variables endgenas nos son observadas por el regulador. Por ejemplo, al ignorar el regulador el esfuerzo de que es capaz la empresa para disminuir sus emisiones de efluentes, no fija un estndar tan estricto como pudiera. La seleccin adversa surge cuando el regulador cuenta con menos informacin que la empresas respecto de variables exgenas, problema que se nota en las discusiones sobre la factibilidad tcnica y econmica de implementar cierta tecnologa menos contaminante. 2 Es el conocido problema de la captura de la agencia reguladora, donde sus decisiones y hasta las reglas que la guan los estndares pueden recibir la influencia de la industria regulada. Sin embargo, el cambio en variables exgenas a la agencia y a su relacin con las industrias puede modificar la influencia relativa de los grupos de inters: un mayor grado de preocupacin ambiental en la sociedad llevara a incrementar el peso relativo de la opinin pblica y ONG ecologistas sobre las normas y el desempeo de la agencia (Laffont and Tirole, 1993). 3 Los impuestos que se han venido aplicando no se asemejan al impuesto "a la Pigou" porque no buscan el nivel de produccin socialmente ptimo fijando una tasa igual al dao marginal, sino ms bien a la propuesta de Baumol (1972), donde primero se fija el nivel de emisin y/o de calidad del ambiente deseado y luego se recurre al impuesto para alcanzar ese objetivo. 4 En el diseo, implementacin y control de los instrumentos econmicos lo importante es la reduccin de la contaminacin (el qu) y no tanto las soluciones que adoptan las empresas (el cmo). En conjunto con la mayor eficiencia esttica (punto i), este aspecto refleja la mayor capacidad del mercado en procesar la informacin dispersa y proceder a una mejor asignacin de recursos. 5 Respecto de la relacin entre el cambio en los valores morales y sociales y la reduccin en el costo del enforcement, ver North (1984). 6 La variacin de la actitud frente al riesgo de ser descubierto y castigado tiende a influir sobre la magnitud de la sancin y del sistema de auditora y control, que a su vez se relaciona de manera directa con la probabilidad de hallar infractores. Por ejemplo, una actitud ms adversa al riesgo permitira un sistema de control menos costoso (ver Becker, 1968, y Polinsky and Shavell, 1979). 7 La Agencia de Proteccin Ambiental de los Estados Unidos (USEPA) seala, como uno de los incentivos naturales al cumplimiento de las normas ambientales, a los factores sociales y morales, "como el sentido fundamental de la responsabilidad social en lo que respecta a obedecer las leyes, y la concepcin de que la proteccin del ambiente es un deber cvico y personal. Ambos ejemplos reflejan los valores ampliamente sustentados hoy en da en los Estados Unidos" (USEPA, 1990, p.24). En un sentido similar, Cropper y Oates (1992, p.697) afirman que "quizs el oprobio pblico es un fuerza disciplinadora ms fuerte de lo que los economistas estn tpicamente inclinados a creer". 8 Las fuentes puntuales o "point sources", son aquellas que utilizan algn vehculo centralizado y fcilmente discernible y localizable, como caos, conductos o canales, para descargar los efluentes al medio receptor. Las plantas industriales son el principal ejemplo. Por el contrario, la fuentes difusas o "non-point sources" se definen por no presentar las caractersticas de las puntuales. 9 Para este punto se ha empleado la informacin presentada en OECD (1989 a), Bernstein (1992) y OECD (1997). 10 El control no tiene que efectuarse necesariamente al final del ducto que descarga los efluentes, siempre que la tecnologa disponible permita determinar el origen de cierta sustancia que se encuentra en el curso de agua. 11 Segn Hahn (1989), las industrias quieren estar seguras de que sus aportes sean utilizados para atender problemas por los que se las pueda hacer responsables. Es decir, buscan obtener algn beneficio. 12 Por ejemplo, entre empresas de un mismo sector industrial donde existen relaciones de proveedor y cliente, o entre firmas de sectores distintos. 13 Montgomery (1972) sostiene que en estos casos las licencias para emitir en diferentes lugares no son equivalentes; por lo tanto, el derecho a descargar cierta sustancia en la zona A no autoriza a descargar la misma cantidad en la zona B. Como solucin plantea una regla para el intercambio donde la firma ubicada en B debe adquirir tantos permisos a la localizada en A de modo que la contaminacin generada en el medio sea la misma. Por eso considera superiores a las licencias para contaminar en vez de las licencias para emitir.

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Esto ayuda a mantener el statu quo, pues las nuevas fuentes no votan mientras que las existentes s (Hahn, 1989). Para un planteo terico donde se muestra que las diferentes asignaciones iniciales de permisos no slo hacen a la equidad sino tambin a la eficiencia, ver Hahn (1984). Tietenberg (1990) es quien sostiene que es poca la relevancia prctica del problema. 16 Respecto de las limitaciones operativas del enfoque piguoviano, ver Baumol (1972). 17 Este sector comprende a la empresas que proveen equipos para la mitigacin de la contaminacin y otros bienes y servicios tiles para la gestin ambiental y la proteccin del entorno. Para un tratamiento detallado de esta industria, ver OECD (1992). 18 Por caso, actividades recreativas clubes nuticos, recreos, parques de diversiones, sectores inmobiliarios y de la construccin y empresas de potabilizacin de agua. 19 Est dividida la opinin respecto de si la incorporacin de la gestin de los problemas ambientales lleva a un aumento en los costos de produccin y a una menor competitividad o, por el contrario, mejora la eficiencia de las empresas. A nivel terico, la primera afirmacin es sostenida por Palmer, Oates and Portney (1995) mientras la segunda se encuentra en Porter y van der Linde (1995). En un estudio emprico, Jaffe, Peterson, Portney and Stavins (1995) concluyen que no hay evidencia suficiente para apoyar ninguna de las dos hiptesis. 20 Esta compensacin o rebalanceo impositivo sirve para neutralizar el impacto sobre los costos de las empresas y mantener constante el ingreso fiscal del Tesoro, evitando las crticas respecto a un aumento de la presin tributaria. Pero enfrenta algunos problemas: i) si con el impuesto "verde" disminuye la contaminacin y cae la recaudacin, se termina la compensacin impositiva?; ii) como no todos los sectores se ven afectados por igual ni todas las empresas emiten lo mismo, la consiguiente discriminacin por sector y empresa hace que los costos de administracin y enforcement del rebalanceo se eleven. En sntesis, la aplicacin de este tipo de compensacin va reduccin de otros impuestos es difcil y costosa. 21 Cropper and Oates (1992) sealan que el costo del cumplimiento de las normas ambientales no es significativo y Jaffe et al. (1995) presentan resultados de trabajos para Estados Unidos que concluyen que la instalacin de nuevas plantas no segua un patrn determinado por las diferencias en la rigurosidad de la poltica ambiental. Similares conclusiones para India sacan Mani et al. (1997). Para un resumen de este tema pero relacionado con las inversiones extranjeras, ver Galpern (1995 a). 22 Respecto de la aplicacin de estas alternativas para Argentina, se puede ver Irrera et al. (1998) para el tema de la concesin y Benegas Lynch (h) y Krause (1992) para el tema de la venta. Para el anlisis de casos donde la propiedad privada de ros y otros recursos naturales redund en un manejo sustentable, ver Anderson (1990). 23 Esto no implica ignorar ciertas falencias del sistema de responsabilidad civil objetiva, como la dificultad de identificar la fuente emisora de la contaminacin, de demostrar que el dao a la salud fue causado por la sustancia emitida y de que iniciar una demanda es costoso y no todos disponen de los recursos suficientes para ello (ver Menell, 1991). Sin embargo, los dos primeros problemas son circunstanciales pues dependen del grado de avance tecnolgico, mientras que el ltimo es solucionable mediante ciertas precisiones sobre quin soporta los costos judiciales (para esto ltimo, ver Tietenberg, 1996).