4 Planejamento e Gestão Pública

Curso
GESTO PBLICA

Disciplina
PLANEJAMENTO E
GESTO PBLICA
Koffi AMOUZOU
Paulo Mrcio GARCIA JUNIOR
Lucynei SOUZA
Pedro RAMIREZ
Carla CAMPOS

www.avm.edu.br
2011.1

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Ol me chamo KOFFI DJIMA AMOUZOU e como o nome sugere eu
no sou brasileiro, embora j esteja muitos anos no pas. Sou
natural de Togo na frica e um grande prazer trocar idias com
vocs sobre uma de minhas reas de predileo: A Administrao
Pblica. Se eu pudesse resumir minha formao acadmica eu
diria que esta se iniciou com minha graduao em Cincias de
Gesto pela Facult des sciences Economiques et de Gestion da
Universidade de Togo (1997). J no Brasil terminei no ano de 2000
meu mestrado em Gesto Empresarial pela Fundao Getlio
Vargas e por fim conclui meu doutorado em Engenharia de
Transportes pela UFRJ mais recentemente no ano de 2006. Desde
2001 atuo como professor auxiliar da Universidade Estcio de S
onde ministro aulas em diversas disciplinas voltadas para as reas
de Administrao e Gesto de Programas e Polticas Pblicas.
Tambm nessas reas tenho algumas publicaes alm de atuar
ainda como pesquisador dos paradigmas organizacionais na esfera
da Administrao Pblica nas instituies no Instituto A Vez do
Mestre e na Universidade Estcio de S.

Meu nome PAULO MRCIO GARCIA JUNIOR, sou graduado em
Administrao pela Universidade Candido Mendes. J atuei
profissionalmente em diversas empresas. Como professor, atuo na
Universidade Estcio de S e na Universidade Candido Mendes,
bem como nos cursos de Ps-Graduao do Instituto A Vez do
Mestre. Minhas principais reas de interesse so Pesquisa de
Mercado, Gerenciamento de Projetos e Economia Brasileira.

Meu nome LUCYNEI PEDROSA DE SOUZA, sou graduada em
Administrao de Empresas pela Universidade Ribeiro Preto. Em
2000 conclu a Ps-graduao em Administrao e Planejamento
para docente - com nfase em didtica de ensino pela
Universidade Luterana do Brasil. Atualmente fao Mestrado em
Economia Empresarial pela Universidade Candido Mendes (UCAM-
RJ). Sou professora na rea de economia na Faculdade So Jos,
com experincia em Administrao Publica e Privada, exercendo os
cargos de Gerente Administrativa e financeira em empresas da
iniciativa privada e na esfera publica os cargos de Secretaria
Municipal de Administrao do Municpio.

Sou PEDRO ALDO RABANAL RAMIREZ, engenheiro industrial e de
sistemas, Especialista em Finanas, Mestre em Administrao
Pblica pela EBAPE/FGV-RJ e Mestre em Engenharia da Produo
pela PUC/ RJ. Nos ltimos anos atuei como Consultor/Instrutor de
TI e Finanas em diversas empresas, entre elas: Light, Bradesco,
Golden Cross, Telerj, Bayer, Furnas, Texaco, Embratel, O Globo,
Jornal do Brasil. Na atualidade, alm de professor-tutor dos cursos
de MBA da FGV On-line RJ, sou professor assistente de vrias
faculdades e universidades do Estado de Rio de Janeiro,
lecionando nas reas de Administrao Pbica, Tecnologia da
Informao e Engenharia da Produo.

Ol, sou CARLA DA COSTA CAMPOS, administradora, mestre em
Engenharia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul
UFRGS. Sou professora do Curso de Ps Graduao e Graduao
de Administrao da Faculdade So Camilo RJ e do Curso de Ps
Graduao em Administrao em Sade pela Universidade Candido
Mendes. Atuo ainda como Assessora Tcnica da Setorial
Consultoria em Sade.

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07
Apresentao

09
Aula 1
Previso de receitas

41
Aula 2
Fontes tradicionais de recursos
municipais: panorama, dificuldades
e alternativas

83
Aula 3
Fontes modernas de financiamento
municipal

111
Aula 4
Plano plurianual (PPA) e lei de
diretrizes oramentrias (LDO)

135
Aula 5
Modernizao da gesto fiscal dos
municpios

153
Aula 6
Programas de modernizao fiscal
dos municpios

177
Aula 7
Plano diretor

211
AV1
Estudo dirigido da disciplina

217
AV2
Trabalho acadmico de
aprofundamento

219
Referncias bibliogrficas

Planejamento e Gesto
Pblica

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Esta disciplina tem por foco o planejamento e a gesto pblica no
nvel municipal. Para tal, estudaremos conceitos importantes
relacionados atividade de previso dos recursos pblicos,
instrumento valioso para os administradores pblicos.
Analisaremos, ainda, as fontes tradicionais de recursos municipais
e as fontes modernas de financiamento municipal. Sero, ainda,
apresentados ao aluno o PPA Plano plurianual e a LDO Lei de
Diretrizes Oramentrias ambos fundamentais para o
planejamento e a gesto das polticas pblicas oramentrias.
Completando nossa trajetria de estudos, discutiremos a
modernizao da gesto fiscal dos municpios e seus programas.
Por fim, discutiremos o Plano Diretor, instrumento bsico para
orientar a poltica de desenvolvimento e de ordenamento da
expanso urbana do municpio.

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Este caderno de estudos tem como objetivos:

Instrumentalizao do aluno no campo da previso de receitas
pblicas;
Discusso sobre as fontes tradicionais de recursos municipais e
as fontes modernas de financiamento municipal;
Capacitao do gestor pblico para o manejo do Plano
Plurianual e da Lei de Diretrizes Oramentrias;
Anlise das estratgias e programas de modernizao da
gesto fiscal dos municpios;
Apresentao dos conceitos bsicos relativos ao Plano Diretor.

Previso de Receitas
Koffi Amouzou

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A previso de receitas envolve o uso de tcnicas analticas para
projetar a quantidade de recursos financeiros disponveis num
determinado tempo futuro. No setor pblico, as receitas vm dos
impostos, das taxas, das contribuies sociais ou de transferncias
intergovernamentais, alm daquelas relativas atividade
governamental empresarial. A atividade de previso tenta
identificar o relacionamento entre os fatores que afetam as
receitas e a arrecadao governamental A habilidade de projetar,
de forma precisa, os recursos futuros bastante crtica, na
medida em que se objetiva, entre outras coisas, evitar
desequilbrios oramentrios, objeto de preocupao constante
das autoridades governamentais. Nesta aula, sero apresentados
conceitos e definies de Receita Pblica e desenvolvidas anlises
dos aspectos especificadores da receita oramentria: aspectos
econmicos, formas de realizao e fontes de recursos.
Analisaremos, ainda, as receita extra-oramentrias, os estgios
da receita, destinao e previso.

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Esperamos que, aps o estudo do contedo desta aula, voc seja
capaz de:

Fornecer uma viso da importncia da Receita dentro do
contexto do processo oramentrio;
Identificar adequadamente os melhores indicadores de
projeo para uma determinada estimativa;
Desenvolver modelos bsicos de projeo de receita.

Aula 1 | Previso de receitas 10

Introduo

Para poder funcionar e cumprir seus objetivos, o
Estado necessita estruturar-se como uma organizao,
ter efeitos patrimoniais e desenvolver atividades
financeiras, arrecadando recursos exigidos para seu
funcionamento.

Assim, a atividade de previso dos recursos
pblicos um instrumento valioso para os
administradores pblicos, pois emprega tcnicas
analticas para projetar a quantidade de recursos que
ir financiar os dispndios governamentais.

Na rea pblica, h a obrigatoriedade de se
proceder a previso das receitas. Conforme a legislao
oramentria e com a reduo dos ndices de inflao
em que o oramento passou de uma pea de fico
para uma pea estratgica, de controle financeiro, a
atividade de previso de recursos ganhou a importncia
devida. Kohama, em sua obra sobre o tema, destaca a
importncia desse mecanismo de previso de receitas:

Contrariamente ao que muitos
pensam, a previso de receita
oramentria tem um significado
importante na elaborao dos
programas de governo, pois a
viabilizao deles depender de certa
forma da existncia de recursos, que a
mquina arrecadadora de receita for
capaz de produzir.
(Kohama, 1998)

Com o surgimento da Lei de Responsabilidade
Fiscal, Lei Complementar n. 101, a atividade de
previso das receitas pblicas ganhou um novo
impulso, na medida em que estabeleceu vrios
procedimentos e mecanismos de controle para a
arrecadao e a previso de receitas pblicas.


Vrios so os modelos utilizados para previso
de receitas pblicas, sendo os mais utilizados os
Mtodos dos Mnimos Quadrados, Alisamento
Exponencial, Mtodo de Box-Jenkins, Mtodo de Clculo
Direto, entre outros.

DEFINIES E CONCEITOS

Receita Pblica

Receita Pblica o produto da arrecadao dos
impostos, taxas, contribuies, auxlios, tarifas, receitas
de alienaes, rendimentos do patrimnio, recursos
obtidos em aplicaes financeiras e de transferncias
da Unio.

O Manual de Procedimento da Receita Pblica da
Secretaria do Tesouro Nacional assim define receita
pblica: so todos os ingressos de carter no
devolutivo auferido pelo poder pblico, em qualquer
esfera governamental, para alocao e cobertura das
despesas pblicas.

Classificao legal da receita

A receita pblica classifica-se, quanto ao aspecto
legal, em oramentria e extra-oramentria.

Receita Oramentria

a que integra o oramento fiscal da Unio,
Estado ou Municpio. De acordo com o art. 57 da Lei n.
4.320/64, so classificadas como receita oramentria
todas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes
de operaes de crdito, ainda que no previstas no
oramento.

Importante

A atividade de
previso de receitas
pblicas um dos
requisitos essenciais
da Responsabilidade
na Gesto Fiscal,
instituda pela Lei de
Responsabilidade
Fiscal (artigo 11 da
Lei Complementar
n 101, de 04 de
maio de 2000).


Receita Oramentria Quanto ao Aspecto
Econmico

A Lei n 4.320/64 classificou a receita pblica
oramentria em duas categorias econmicas: Receita
Corrente e Receita de Capital.

Receita Corrente: So ingressos de recursos
financeiros oriundos das atividades
operacionais, para aplicao em despesas
correspondentes, tambm em atividades
operacionais, correntes ou de capital, visando
atingir os objetivos constantes dos programas
e aes de governo. So receitas correntes:
Receita Tributria So ingressos
provenientes da arrecadao de impostos,
taxas e contribuio de melhoria. O Cdigo
Tributrio Nacional define tributo no art. 3
como "toda prestao pecuniria compulsria,
em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir,
que no constitua sano de ato ilcito,
instituda em lei e cobrada mediante atividade
administrativa plenamente vinculada. E define
suas espcies da seguinte forma:

a) Impostos o tributo cuja obrigao tem
por fato gerador uma situao
independente de qualquer atividade estatal
especfica, relativa ao contribuinte;
b) Taxas Tem como fato gerador o
exerccio regular de poder de polcia, ou a
utilizao efetiva ou potencial de servio
pblico, prestado ao contribuinte ou posto
a sua disposio;
c) Contribuio de Melhoria Cobrada
pela Unio, Estado e Municpios, no mbito
de suas respectivas atribuies, instituda
para fazer face ao custo de obras pblicas de

que decorra valorizao imobiliria, tendo
como limite total a despesa e como limite
individual o acrscimo de valor que a obra
resultar para cada imvel beneficiado.
Receita de Contribuies: o ingresso
proveniente de contribuies sociais, de
interveno no domnio econmico e de
interesse das categorias profissionais ou
econmicas, como instrumento de
interveno nas respectivas reas. Suas
espcies podem ser definidas da seguinte
forma:

a) Contribuies Sociais Destinadas ao
custeio da seguridade social,
compreendendo a Previdncia Social, a
Sade e a Assistncia Social;
b) Contribuies de Interveno no
Domnio Econmico Deriva da
contraprestao atuao estatal exercida
em favor de determinado grupo ou
coletividade;
c) Contribuio de Interesse das
Categorias Profissionais ou
Econmicas destinadas ao fornecimento
de recursos aos rgos representativos de
categorias profissionais legalmente
regulamentadas ou a rgos de defesa de
interesse dos empregados e
empregadores.

Receita Patrimonial o resultado
financeiro da explorao do patrimnio, seja
decorrente de bens mobilirios ou
imobilirios, seja advinda de participao
societria, seja oriunda de supervits
apurados nas operaes de alienao de bens
patrimoniais.
Importante

A poltica fiscal do
governo afetada
pelo contexto em
que ela formada.
Lida tanto com
interesses polticos,
quanto econmicos.


Receita Agropecuria a resultante das
atividades ou exploraes agropecurias,
envolvendo as produes vegetal e animal e
seus derivados, bem como atividades de
beneficiamento ou transformaes desses
produtos, em instalaes existentes nos
prprios estabelecimentos.
Receita Industrial a proveniente de
atividades industriais, definidas como tais
pela Fundao IBGE e exploradas diretamente
pelo municpio ou outra entidade
governamental.
Receita de Servios a derivada da
prestao de servios de comrcio,
transportes, comunicaes, servios
hospitalares etc.
Receitas Transferidas so as
provenientes de recursos financeiros
recebidos de outras pessoas de direito pblico
ou privado, quando destinadas a atender a
despesas de manuteno e funcionamento,
conforme condies estabelecidas pela
entidade repassadora, ou pela prpria
administrao da entidade, de acordo com
suas necessidades.
Outras Receitas Correntes so as
provenientes de multas, juros de mora,
indenizaes e restituies, receita da
cobrana da dvida ativa e outras.

A Lei Complementar n. 101/00 - LRF, em seu
artigo 2, introduziu o conceito de Receita Corrente
Lquida RCL, que o somatrio das receitas
tributrias, de contribuies, patrimoniais, industriais,
agropecurias, de servios, transferncias correntes e
outras receitas tambm correntes, deduzidos:

Nos Estados, as parcelas entregues aos
Municpios por determinao constitucional;

Na Unio, nos Estados e nos Municpios, a
contribuio dos servidores para o custeio do
seu sistema de previdncia e assistncia
social e as receitas provenientes da
compensao financeira citada no 9 do art.
201 da Constituio Federal.

De acordo com o 3 da LRF, a receita corrente
lquida deve ser apurada somando-se as receitas
arrecadadas no ms em referncia e nos onze
anteriores, excludas as duplicidades.

A Resoluo do Senado Federal n 96, de 15 de
dezembro de 1989, define como Receita Lquida Real-
RLR, a receita realizada nos doze meses anteriores ao
ms em que se estiver apurando, excludas as receitas
provenientes de operaes de crdito e de alienao de
bens.

Receita de Capital a proveniente da
realizao de recursos financeiros oriundos do
constituio de dvidas; da converso em
espcie de bens e direitos; de recursos
recebidos de outras pessoas de direito pblico
ou privado destinados a atender despesa de
capital e ainda o supervit corrente (diferena
entre a receita e a despesa corrente
realizada).

De acordo com a Lei n. 4.320/64, as receitas
de capital sero classificadas nos seguintes nveis de
subcategorias econmicas:

a) Operaes de Crdito ingresso
proveniente da colocao de ttulos
pblicos ou da contratao de emprstimos
e financiamentos obtidos junto a entidades
estatais ou privadas;

:: Receita de
Capital:

So receitas que
alteram o patrimnio
duradouro do
estado, como, por
exemplo, aquelas
provenientes da
observncia de um
perodo ou do
produto de um
emprstimo
contrado pelo
estado a longo
prazo.
Compreendem,
assim, a constituio
de dvidas, a
converso em
espcie de bens e
direitos, reservas,
bem como as
transferncias de
capital.


b) Alienao de Bens ingresso proveniente
da alienao de componentes do ativo
permanente;
c) Amortizao de Emprstimos ingresso
proveniente da amortizao, ou seja,
refere-se ao recebimento de parcelas de
emprstimos ou financiamentos concedidos
em ttulos ou contratos;
d) Transferncia de Capital dotaes para
investimentos ou inverses financeiras que
outras pessoas de direito pblico ou
privado devam realizar,
independentemente de contraprestao
direta de bens ou servios representados
por auxlios ou contribuies, bem como
dotaes para amortizao da dvida
pblica.

Classificao da receita oramentria
quanto forma de realizao

A receita oramentria quanto forma de
realizao classificada por receitas prprias,
transferncias e financiamentos.

Receitas Prprias quando o seu ingresso
promovido pelos prprios rgos,
diretamente ou atravs de agentes
arrecadadores autorizados.
Transferncias quando a sua arrecadao
se processa atravs de outros rgos, em
virtude de dispositivos constitucionais e/ou
legais, ou ainda, mediante celebrao de
acordos ou convnios.
Financiamentos (operaes de crdito)
so os recursos provenientes da venda de
ttulos da dvida pblica ou de financiamento de
obras de interesse coletivo, ou ainda, para ou-

tras finalidades previstas no respectivo contrato,
com previso de resgate, geralmente a longo
prazo, podendo ser internos quando
captados dentro dos limites geogrficos do
pas, ou externos quando obtidos em
estados estrangeiros.

Classificao da Receita Oramentria por
Fonte de Recursos

A classificao da receita por fonte de recursos
indica a sua origem. Com a implantao do SIAFEM, a
codificao das fontes de recursos passa a ser a
seguinte:

00001.001 Recursos do Tesouro
10002.000 Recursos de Convnios
01.11003.000 Cota-parte do Estado na
Receita da CIDE
12004.000 Recursos Diretamente
Arrecadados
13000.000 Recursos do SUS
14000.000 Cota parte Salrio Educao
15000.000 Cota-parte do Estado no
FUNDEF
16000.000 - Operaes de Crdito Internas
17000.000 Operao de Crdito Externo
18000.000 Receitas dos Fundos Especiais
19000.000 Receitas do Fundo de
Previdncia

Receita Extra-Oramentria

a receita que, embora previsvel, no integra o
oramento fiscal dos entes federados e corresponde a
fatos de natureza financeira decorrentes da prpria
gesto pblica, como no caso de operaes de crdito
por antecipao de receita oramentria, de caues
em dinheiro, de retenes da Previdncia e outros.
Importante

A classificao das
receitas compreende
o conjunto de
receitas previstas na
Lei n 4.320/64,
composta de contas
que melhor as
expressem. Cada
conta composta de
um cdigo de (8)
algarismos e um
ttulo. O cdigo
(0.0.0.0.00.00)
estabelece a
hierarquia da
classificao, a
partir da categoria
econmica at o
menor nvel do
detalhe da receita,
que o subitem.


ESTGIOS DA RECEITA

So as etapas consubstanciadas nas aes
desenvolvidas e percorridas pelos rgos encarregados
de execut-las. A receita deve percorrer trs estgios:
previso, arrecadao e recolhimento.

Previso representa a expectativa de
realizao das receitas estimadas na fase de
elaborao do oramento. A previso
compreende duas fases distintas:

a) A primeira fase consiste na organizao e
no estabelecimento de metodologia de
elaborao da estimativa;
b) A segunda fase consiste no lanamento,
que tratado pela Lei n. 4.320/64 nos
seus artigos 51 e 53, e o assentamento
dos dbitos futuros do contribuinte, ou
seja, o procedimento administrativo em
que a autoridade competente, adotando
parmetros como alquota, base de clculo
e outros definidos em lei e regulamento,
estipula o valor do crdito tributrio, a
poca de sua exigibilidade.

Existem 03 (trs) tipos de lanamento:

Lanamento direto ou de ofcio - de
iniciativa do rgo arrecadador, que adota
providncias quanto ao fato gerador e a base
de clculo.
Lanamento por homologao - feito
pelo prprio contribuinte, sendo
posteriormente verificado pela autoridade
fazendria. Ex: pagamento do ICMS, IPI.
Lanamento por declarao ou misto -
feito pela autoridade administrativa, com a co-

laborao do contribuinte. Ex: Imposto de
Renda Pessoa Fsica e Jurdica.
Arrecadao caracterizada pelo
recebimento do crdito pblico, lanado ou
no, devida pelo contribuinte, atravs dos
agentes arrecadadores oficiais (reparties
pblicas) ou autorizados (bancos
credenciados, correios). Nesta etapa, o
numerrio arrecadado est em trnsito e no
pode ser usado para realizar pagamentos.
Somente aps o recolhimento dos recursos
pelos agentes Conta nica do Tesouro
Estadual, o Governo pode utilizar a receita
arrecadada para suprir as necessidades da
populao e manter a mquina
administrativa.
Recolhimento consiste no depsito em
conta do Tesouro aberta especificamente para
este fim, observado o princpio de unidade de
tesouraria, representado pelo controle
centralizado dos recursos arrecadados em
cada rgo/ente.

A Lei 4.320/64 estabelece o princpio de unidade
de tesouraria, atravs do art. 56, que determina que o
recolhimento de todas as receitas deve ser feito em
estrita observncia ao princpio de unidade de
tesouraria, vedada qualquer fragmentao para criao
de caixas especiais.

DESTINAO DA RECEITA

o processo pelo qual os recursos pblicos so
vinculados a uma despesa especfica ou a qualquer que
seja a aplicao de recursos, desde a previso at o
efetivo pagamento das despesas constantes dos
programas e aes governamentais. A destinao de
receita pblica, para fins de aplicao, classificada em
ordinria e vinculada.
Para
navegar

Veja o texto na
ntegra sobre
destinao de
receita no site:
http://www.tesouro.
fazenda.gov.br


Destinao vinculada o processo de
vinculao de fonte na aplicao de recursos em
atendimento s finalidades especficas estabelecidas
pela legislao vigente.

Destinao ordinria o processo de
alocao livre de fonte parcial ou totalmente no
vinculada aplicao de recursos para atender as
finalidades gerais do rgo/ente.

Procedimentos da arrecadao da receita
pblica

Para que a arrecadao e o recolhimento das
receitas arrecadadas pelos rgos/entes da
Administrao Estadual sejam feitos em conformidade
com as normas legais, necessrio que:

O rgo disponha de normas internas que
estabeleam procedimentos para
arrecadao, recolhimento, prazos e forma de
prestao de contas pelos agentes
arrecadadores;
Os documentos de arrecadao sejam
guardados em local seguro, a fim de evitar
utilizao indevida;
Haja controle efetivo da distribuio dos
documentos de arrecadao aos agentes
arrecadadores;
Os documentos utilizados na arrecadao das
receitas especifiquem todos os dados
necessrios ao controle do fluxo financeiro e
que sejam corretamente preenchidos, sem
emendas ou rasuras;
Os agentes responsveis pela arrecadao
prestem contas, nos prazos estabelecidos,
dos recursos recebidos, bem como dos
documentos de arrecadao a eles confiados
(os utilizados, os no utilizados e, inclusive,
os cancelados);

O produto arrecadado, salvo as receitas
excludas por lei, ingresse na Conta nica do
Governo do Estado;
A receita arrecadada seja corretamente
contabilizada.

Alm de verificar os procedimentos acima,
necessrio que os Ncleos de Controle de Gesto:

Tenham conhecimento dos procedimentos
adotados para a arrecadao das receitas de
responsabilidade do rgo;
Proceda, periodicamente, levantamento dos
documentos de arrecadao distribudos, para
que, no caso de ausncia de prestao de
contas, seja realizada a competente tomada
de contas.

PREVISO DA RECEITA ORAMENTRIA

Para Kohama (2002, p. 97) a previso
corresponde aos valores que a lei do oramento
consignar, pois so estimativas de receitas que se
originam de estudos de previso, antes de comporem o
projeto de lei. Exalta ainda, a importncia da previso
da receita para a boa execuo, conforme transcrito a
seguir:

Silva (2002) conceitua a previso da receita
como a expectativa do que se pretende arrecadar para
o custeamento dos servios pblicos. Destaca, ainda,
dentre os mtodos de estimativas os mais conhecidos,
sendo o mtodo das mdias trienais; mtodo
automtico; mtodo direto; mtodo das majoraes;
mtodo da extrapolao; muitos destes j se
encontram em desuso ou no refletem mais a
proximidade da realidade.

Importante

A projeo das
receitas um
procedimento por
meio do qual
estimamos para o
final do exerccio e
para os exerccios
seguintes a
arrecadao de uma
determinada
natureza de receita.
Essa projeo de
uma receita feita
por um modelo de
projeo que,
basicamente, utiliza
parmetros de efeito
preo e quantidade,
uma srie histrica e
informaes sobre
alteraes na
legislao
pertinente.


Ressalta, ainda, o autor que a previso das
receitas deve levar em conta a origem das prprias
receitas, pois, em muitas delas, a competncia do
lanamento e da arrecadao de outra esfera de
governo. E no caso das receitas prprias, os gestores
devem criar suas prprias metodologias que permitam
o conhecimento das receitas no processo de previso.

Comenta Silva ainda que: No estgio da
previso, qualquer que seja o mtodo adotado, so
levados em considerao vrios fatores de ordem
poltica, social e econmica, de tal forma que o total da
receita prevista esteja o mais possvel dentro da
realidade (Silva, 2002).

Tal afirmativa evidencia a no existncia de um
mtodo padro de previso de receitas, pois cada
administrao pblica tem as suas peculiaridades, mas
o importante a ser observado no qual mtodo est
sendo utilizado, e sim, a eficcia deste mtodo no
tocante aproximao da receita prevista com a que
ser efetivamente arrecadada.

As afirmaes acima se reforam no comentrio
de Anglico que sustenta no ser fcil a tarefa de
calcular a estimativa da receita apesar da evoluo dos
procedimentos. Enfatiza que:

A estimativa da receita no uma
cincia, nem pode ser tratada como
profecia. Muitos so os fatores que
envolvem a anlise e a mensurao da
receita futura. A tarefa rida e os
resultados so considerados sempre em
nvel de aproximao. O problema
agrava-se nos pases de moeda
instvel.
(Anglico, 2004)

Segundo Mauro (2001), a previso de receitas
realistas indispensvel para que o equilbrio das
contas pblicas e o cumprimento das metas fiscais

exigidas pela LRF sejam alcanados, assim, se as
previses forem malfeitas geraro receitas fictcias e,
por conseqncia, metas fiscais fictcias.

Mauro (2001) salienta ainda que, com a LRF,
pode-se observar uma mudana, na lgica do processo
oramentrio, pois, anterior referida lei, havia
primeiro o estabelecimento das despesas para depois
prever receitas de modo a totalizar o valor necessrio
para dar cobertura aos programas apresentados.
Ressalta que, atualmente, h a previso da real
possibilidade de arrecadao para depois priorizar as
despesas que sero apresentadas na proposta,
buscando atender s necessidades dentro dos recursos
possveis.

Na viso de Macruz (2001, p. 21), a LRF exige
uma previso bastante realista da receita a arrecadar,
diferente, pois, da prtica costumeira de primeiro
serem estabelecidas as despesas para depois prever as
receitas. Comenta ainda que a utilizao dessa prtica
ocasionava pea oramentria desprovida de
realidade. Ressalta que, para uma previso realista,
devero ser observadas as normas em vigor; eventuais
alteraes na legislao; variaes de ndices de
inflao; crescimento econmico. Destaca a
obrigatoriedade do cumprimento do artigo 12 da LRF,
quanto ao acompanhamento de elementos que
subsidiaram a previso da receita e as respectivas
metodologias de clculo e premissas utilizadas.

Percebe-se atravs dos estudos realizados por
Mauro (2001) e Macruz (2001) que, antes da Lei de
Responsabilidade Fiscal, no havia preocupaes em
relao ao processo de previso das receitas, sendo,
para os autores, a referida lei determinante na
mudana de procedimentos por parte das
Administraes Pblicas.

O Programa Nacional de Treinamento (BRASIL,
2002, p. 7) tambm destaca que o pas vive um
processo de mudana cultural desde o incio da dcada
de 80, resultantes de profundas transformaes
ocorridas em quase todas as esferas da vida pblica
brasileira.

Enfatiza ainda que a LRF provocou mudana
cultural, j verificada ao longo de sua tramitao e
posterior aprovao pelo Congresso Nacional, em um
prazo surpreendentemente curto, dada a sua
complexidade.

Alm disso, a LRF trouxe mudanas importantes
na fuso de conceitos como gesto fiscal responsvel e
responsabilidade social, e, passando discusso sobre
gastos pblicos de carter qualitativo e no apenas
quantitativo. Ou seja, para a sociedade, o bom
governante no dever apenas cumprir a lei, que o
pressuposto bsico. O diferencial agora dar-se- na
qualidade da gesto do gasto pblico. Convida, assim,
a uma reflexo sobre os critrios para avaliao da
boa gesto fiscal. (BRASIL, 2002).

MODELOS DE PREVISO DAS RECEITAS PBLICAS

Antes de apresentar os modelos de projeo da
receita pblica e com a finalidade de um melhor
entendimento, salientamos alguns conceitos
importantes utilizados no vocabulrio estaststico-
oramentrio. Segundo a Revista ABOP N. 41 (1999
p.79), Siqueira (Texto UNAFISCO Internet) e Liebel
(2004) apresentam-se as seguintes definies:

Estacionariedade A srie temporal da
receita se desenvolve no tempo
aleatoriamente ao redor de uma mdia
constante, refletindo de alguma forma sobre um
equilbrio estvel. Embora os movimentos esta
:: Srie Temporal:

Conjunto de dados
ordenados no
tempo.


cionais da srie se reflitam, periodicidade
geralmente anual dos fatos, geradores
fortemente influenciados pela atividade
econmica;

Sazonalidade Sries sazonais so
caracterizadas por apresentarem correlaes
entre intervalos distintos de tempo. Estes
movimentos referem-se a padres idnticos,
ou quase, que uma srie temporal parece
obedecer durante os mesmos meses de anos
sucessivos. Esses movimentos so resultantes
de eventos peridicos que ocorrem
anualmente como, por exemplo, as vendas
nas proximidades dos dias das mes, do
natal;

Tendncia Refere-se direo geral,
segundo a qual parece que o grfico da srie
temporal se desenvolve, em um longo
intervalo de tempo. Em condies normais,
podemos dizer que o comportamento da
arrecadao de determinada receita, em um
perodo anterior, dever ter a mesma
tendncia do igual intervalo do perodo
futuro;

Aleatrio So os deslocamentos
espordicos das sries temporais, provocados
por eventos casuais como enchentes, greves,
recebimento de passivos. Embora,
ordinariamente, admita-se que esses eventos
produzem variaes durante curto perodo,
concebvel que elas sejam to intensas que
acarretem novos movimentos cclicos ou de
outra natureza. Em sua anlise, identificam-
se os efeitos atpicos ocorridos na srie;


Na literatura especializada, nos livros de
matemtica, de economia e de estatstica,
encontramos diversos modelos de projeo,
alguns genricos que so utilizados para
previses diversas, adaptados para as
receitas, e outros com mais especificidades,
construdos para determinadas projees de
receitas ou matemticas. Entre os inmeros
modelos existentes, podemos destacar os
mais conhecidos:

a) Mtodo dos Mnimos Quadrados
Constitui-se em um mtodo estatstico que
utiliza sries histricas e clculos de
varincia, desvio padro e outras variveis
estatsticas, que mediro a confiabilidade
da projeo encontrada. A desvantagem
inerente utilizao desse mtodo a
necessidade de sries histricas longas;
via de regra, quanto maior a srie, menor
o desvio padro e, portanto, previses
mais ajustadas;

b) Alisamento Exponencial - um
procedimento geral para obteno de
algoritmos de previso automtica que
produz resultados relativamente acurados,
de maneira rpida e barata. A forma mais
simples de alisamento exponencial
aquela para sries temporais que no
possuem sazonalidade nem tendncia
crescente ou decrescente. O objetivo
estimar o nvel (ou a mdia) presente
da srie e usar esse nvel como previso
de valores futuros;

Dica da
professora

Por mais
informativos que
sejam os modelos
de projeo sero
sempre uma
aproximao da
complexa realidade
macroeconmica,
assim indicou o BC
num tipo de
relatrio.


c) Mtodo de Box-Jenkins - O objetivo da
metodologia de Box-Jenkins (Box &
Jenkins, 1970) encontrar um modelo
estocstico linear que possa ter gerado e
que esse modelo possa ser utilizado para
fornecer previses de valores futuros da
srie. Um conceito importante nessa
metodologia o princpio da parcimnia. Tal
princpio sugere que modelos mais
simples, com poucos parmetros,
produzem melhores previses que modelos
superparametrizados. Um modelo
parcimonioso ajusta bem os dados sem
incorporar coeficientes inteis. O objetivo
se aproximar do processo gerador original
dos dados e no descrev-lo exatamente;

d) Mtodo do Clculo Direto - Este mtodo
consiste em se estimar a arrecadao para
determinadas receitas, em especial os
tributos dos quais se conhece,
antecipadamente, a base de clculo, a
alquota e as quantidades. O Imposto
sobre a Propriedade de Veculos
Automotores, IPVA, um dos melhores
exemplos de previso pelo clculo direto.
Na poca da previso, so conhecidos os
valores do IPVA para cada veculo e a
quantidade da frota (automveis por
faixa). Para se fazer a previso, basta
multiplicar o valor do IPVA pela frota
(quantidade de veculos).

Entre esses e outros diversos mtodos
estatsticos e economtricos que permitem o estudo
dos fenmenos aleatrios que interferem nas diversas
variveis componentes das receitas pblicas,
elegeremos um que, ao nosso juzo, vai ao encontro

das necessidades da administrao pblica estadual,
que se constitui em uma metodologia de simples
aplicao e confivel. Essa metodologia que
passaremos a discorrer nas prximas pginas j existe
e utilizada de maneira padronizada. O que
passaremos a propor a sua utilizao com critrios
individuais, ou seja, sem padronizao, no que diz
respeito utilizao de parmetros.

Cada item de receita se utilizar a mesma
metodologia, porm com seus prprios parmetros,
inerentes ao universo de receita de cada unidade da
administrao pblica.

MODELO DE PREVISO DA RECEITA POR
INDICADORES OU INCREMENTAL

Vantagens do modelo incremental

Como vimos, existem inmeras metodologias
para previso de receita, com vantagens e
desvantagens. Entre eles tradicionalmente utilizado o
Modelo de Aplicao de Indicadores ou Incremental.

A vantagem desse modelo de projeo, alm da
simplicidade, reside nos seguintes aspectos:

A facilidade de obteno das informaes de
seus componentes, principalmente por no
exigir sries histricas muito extensas;
Sua base de projeo, a arrecadao do ano
imediatamente anterior, de alta
confiabilidade e obedece ao princpio de
quanto menor o espao de tempo entre as
arrecadaes, melhor estaro representadas
as externalidades que afetam as variveis do
modelo;

de aplicao rpida, podendo ser utilizado
em reestimativas sempre que uma alterao
significativa de suas variveis assim exigir;
O modelo admite uma equao de forma
linear, uma vez que, para segmentos de
tempo, qualquer curva se aproxima de
segmento de reta.

necessrio dizer que a simplicidade no
significa comprometimento na qualidade e veracidade
das estimativas. O que influencia a consistncia do
modelo a utilizao de parmetros adequados,
afinados com a receita a ser projetada, os quais sero
explorados mais adiante nesse trabalho.

O modelo de projeo por indicadores ou
incremental tem a seguinte equao, como modelo
geral:

Rt = Rt-1 x (1 + It/t-1) x (1 + Pt/t-1) x (1 +
Qt/t-1) x (1 + Ot/t-1)

Onde:

R = Arrecadao

I = Variao percentual das alteraes
institucionais

P = Variao percentual dos preos

Q = Variao percentual das quantidades

O = Variao percentual de outros indicadores
significativos

t = Perodo a ser estimado

t-1 = Perodo base considerado

Portanto, esse modelo geral funo, ou seja,
afetado diretamente pela base de projeo, pela

Dica do
professor

Existem inmeras
metodologias para
previso de receita,
com vantagens e
desvantagens.
Dentre eles
tradicionalmente
utilizado o Modelo
de Aplicao de
indicadores ou
Incremental.


variao dos preos, das quantidades e institucionais, e
por variveis aleatrias que sejam significativas para a
receita a ser estimada.

Este modelo, utilizado para projees anuais,
tambm usado para estimativas mensais, permitindo,
nesse caso, visualizar o comportamento sazonal da
receita no exerccio, nesse caso, assume a seguinte
configurao:

Rm = (Rm-12).(1+ im/m-12).(1 + Pm/m-12).
(1 + Qm/m-12).(1+ Om/m-12)

Onde:

Rm = Receita do ms m

Rm-12 = Receita do ms m do exerccio anterior

im/m-12 = Variao percentual institucionais
ocorridas no perodo

Pm/m-12 = Variao percentual de preos
ocorridas no perodo

Qm/m-12 = Variao do produto real ocorrida
no perodo

Om/m-12 = Variao percentual de outros
indicadores

Base de Projeo e Efeito Legislao
(Rm-12).(1 + im/m-12)

Se durante o perodo considerado, ocorreram
mudanas na estrutura da receita, como alteraes da
base de clculo, alquotas, prazos, essas mudanas
devem ser includas para correo da base de clculo
sobre o qual incidiro os demais efeitos. Da mesma
forma, como foi dito anteriormente, a ocorrncia de
valores que, durante o exerccio-base, no se repetiro

futuramente, devero ser excludos da base de
projeo. O objetivo estabelecer uma base para
projeo ajustada, livre de impurezas ou ocorrncias
ocasionais.

Efeito Preo (Pm/m-12)

Esse efeito ou ndice de preo, como mais
conhecido, conceituado como demonstrativo sntese
do movimento de preos de um conjunto de produtos
consumidos, produzidos, comercializados, em certo
perodo de tempo, obtido por uma mdia ponderada
desse movimento de preos. Na previso de uma
determinada receita, deve-se utilizar o ndice mais
especfico possvel, referente aos elementos
constituintes da receita, ou seja, deve ser selecionado o
indicador de preos que influencia diretamente a sua
arrecadao. Na falta desse parmetro, podem-se
utilizar ndices mais gerais. Entretanto, o uso destes
pode diminuir a confiabilidade da estimativa, pois
homogeneza as ocorrncias desiguais, uma vez que as
ponderaes podem no corresponder as que
efetivamente influenciam a arrecadao. Exemplo tpico
disso o caso da indstria do fumo, cuja participao
no INPC de mais ou menos 4 % e no IPI representa
cerca de 18% da arrecadao total do imposto.
Logicamente, a variao de preos decorrentes das
oscilaes de preos do fumo no mercado um dos
parmetros mais indicado.

Outro exemplo da utilizao de indicadores
adequados para se estimar a receita a ser auferida no
caso daqueles tributos ou receitas que se valem do
comrcio internacional, onde os parmetros
considerados podem ser a taxa de cmbio e o
crescimento do PIB.

Dica da
professora

Leia atentamente
esta aula e envie
suas dvidas quando
necessrio para que
professores, tutores
e orientadores
possam ajud-lo.


Para maior clareza, podemos analisar uma
receita de um determinado rgo do nosso Estado.
Tomemos como exemplo a receita 1520.29.00.00
Receita da Indstria Editorial e Grfica, arrecadada pela
Imprensa Oficial do Estado de Mato Grosso, IOMAT,
atravs da venda de suas publicaes. A matria-prima
principal do seu produto o papel. Logo, o que vai
afetar com maior peso a estimativa de arrecadao
ser a variao de preos atribuda ao setor de papel e
celulose, que influenciar diretamente os custos e,
portanto, o seu preo de venda. Nesse caso especfico,
o INPC ou o IGP-M, por exemplo, pode no refletir a
real expectativa de arrecadao dessa receita.

Efeito Produto - (Qm/m-12)

Esse parmetro refere-se variao real da
receita. A aplicao de outras metodologias de projeo
poder aumentar a confiabilidade do modelo.
Entretanto, dadas as dificuldades de acesso s
informaes, normalmente somos levados a
representar sua evoluo por ndices globais de
variao do produto, como o PIB global ou setorial, que
possui o inconveniente de no ser significativo de
nenhuma operao geradora de uma receita em
particular, mas, do desempenho global ou setorial da
economia. Aqui o uso de ndices gerais de quantidade
tem os mesmos inconvenientes dos ndices gerais de
preos.

As informaes de setores produtivos de grande
representatividade na arrecadao das receitas
pblicas, geralmente, so mais fceis de obter e mais
eficientes de se prever que os ndices globais. Por
exemplo, as informaes da produo de automveis,
de grande significado na arrecadao do IPI, tm maior
confiabilidade que as dezenas de estimativas do PIB.


Variveis Aleatrias, Ocasionais ou Atpicas
- (Om/m-12)

Devero ser considerados, tambm, outros
efeitos que possam influenciar significativamente o
modelo e cuja expresso no esteja incorporada
arrecadao ocorrida na arrecadao base como, por
exemplo, novos incentivos fiscais, isenes, sonegao
fiscal, esforo de arrecadao. Devem, sempre que
possvel, ser quantificados e projetados, conforme sua
significncia, identificando sua intensidade, durabilidade
e se espordico ou permanente.

Por outro lado, devem ser excludas da base de
projeo aquelas ocorrncias que no se repetiro que
resultar em uma correo na arrecadao que servir
de base para as futuras estimativas. Como foi dito,
essa arrecadao-base dever estar livre de efeitos
ocasionais ou atpicos, fora de sua sazonalidade. Como
exemplo podemos citar o encontro de contas feito com
a CEMAT, logo aps a sua privatizao, quando a
empresa recolheu aos cofres estaduais o valor do ICMS
resultante desse acerto, que foi retirado da arrecadao
base de projeo para o exerccio seguinte.

Consideraes finais

As indagaes aqui expostas dizem respeito
prpria essncia do Estado, entendido este como
provedor de bens e servios, e suas relaes com a
comunidade que o sustenta e que com ele mantm
relaes de subordinao e domnio. Submete-se este
ente estatal ao ordenamento normativo gerado em seu
prprio seio pela sociedade por ele regulada, a partir do
instrumento da representao poltica.

As leis financeiras, entre as quais sobressai-se a
lei oramentria, foram precursoras da prpria

afirmao do controle social e parlamentar sobre o
Estado, em regra sobre o Poder Executivo. Assim, leis
oramentrias surgem como cerne, leit motiv para o
surgimento de paramount laws, fixando, balizando,
parametrizando as relaes interpoderes quanto aos
meios necessrios consecuo dos fins estatais. A
relevncia do tema oramentrio e sua essencialidade
para o Estado seduzem o constituinte a fertilizar os
textos constitucionais com princpios destinados a
orientar a futura elaborao legislativa, retirando
previamente do legislador ordinrio parcela de seu
poder legiferante.

Existem, basicamente, duas fases distintas nas
previses da receita pblica, ao longo da histria do
oramento pblico brasileiro. Na primeira, anterior Lei
de Responsabilidade Fiscal, ao oramento das receitas
sempre foi relegado o simples papel de formalizador
dos recursos necessrios ao financiamento das
despesas oramentrias. Na segunda, com o incio da
vigncia da LRF, a partir de maio de 2000, a receita
adquiriu sua importncia, seu carter balizador e
controlador da despesa pblica. A partir da, surge a
necessidade, inclusive por determinao legal, de se
avaliar o desempenho da receita nos exerccios
anteriores, no atual e de se fazer a previso para os
trs exerccios futuros. Se observarmos ao longo da
histria das finanas pblicas e dos oramentos no
Brasil, concluiremos que nessa segunda fase que as
previses das receitas pblicas se consolidam como
determinantes das aes governamentais, ou seja,
constitui o ponto de partida para o planejamento
pblico, onde s se executa a despesa dentro da
capacidade das fontes de financiamento do Estado no
curto, mdio e longo prazo. No podemos nos furtar ao
fato de que o advento da estabilidade econmica trouxe
maior credibilidade s previses.


Apesar do advento da Lei de Responsabilidade
Fiscal, que como foi dito, ter dado receita pblica seu
verdadeiro papel de fonte de financiamento e, portanto,
limitador dos gastos governamentais, observa-se que
as entidades pblicas ainda carecem de especialistas,
previsores de receita. As distores apontadas nesse
trabalho comeam pela falta conhecimento tcnico por
parte dos responsveis pelas previses. Ou seja,
preciso ter domnio das etapas do acompanhamento da
receita que se deve percorrer na elaborao das
estimativas. Essas etapas se iniciam com a anlise
criteriosa da receita; sua origem, sua composio, a
sua sazonalidade, parmetros, enfim, qualquer varivel
que de alguma forma afete o seu comportamento.

importante salientar que essas distores no
pretendem apontar falhas de quem quer que seja. A
concluso a que se chega um alerta para a formao
de uma equipe permanente de estudos da receita, com
capacitaes, treinamentos, enfim com as condies
necessrias para executar um trabalho responsvel,
com as tcnicas necessrias e de acordo com as
exigncias constitucionais e legais.

Com a reforma oramentria, a partir de 1999,
e, principalmente, no decorrer do exerccio seguinte,
com a LRF, grandes transformaes ocorreram no
tratamento do oramento das receitas no setor pblico.
A previso de receita passou a ser considerada como
ponto de partida para o planejamento de governo, essa
previso comeou a ser vista com a merecida
seriedade, como instrumento de deciso. Porm,
apesar disso e de tudo que foi dito ao longo desse
trabalho, o que se observa que poucas foram as
aes para o desenvolvimento de estruturas adequadas
para a elaborao das estimativas das receitas
pblicas, principalmente nas unidades da administrao
pblica descentralizada. Nesse sentido, a ao

Quer
saber mais?

Em 2005, a
insatisfao com o
baixo nvel de
execuo
oramentria das
emendas individuais
levou os
parlamentares a
criarem uma
comisso especial
com o intuito de
propor a
reformulao da
Resoluo n
1/2001 CN.


prioritria , sem dvida nenhuma, a formao de
equipes coesas e permanentes, comprometidas com o
estudo da receita, desde sua fase embrionria, isto ,
sua catalogao, sistematizao e tudo que lhe
inerente, at a sua anlise em todos os aspectos que a
afetaro de alguma maneira a estimativa das fontes de
financiamento do setor pblico.

Podemos concluir que o modelo projeo de
receitas denominado Mtodo de Aplicao de
Indicadores ou Incremental o mais indicado para ser
utilizado pelos rgos da administrao indireta do
Estado. O mesmo j utilizado, porm de maneira
aleatria, incipiente, sem a devida vinculao com os
parmetros afinados com cada item da receita que ser
objeto de estudo e previso.

preciso, a partir de agora, dispensar toda a
ateno formao de uma conscincia no manuseio
dos instrumentos que aprimoram o oramento das
receitas. Deve-se buscar o desenvolvimento de tcnicas
que aproximem cada vez mais o volume de recursos a
ser realmente arrecadados da despesa que ir ser
financiada, no planejamento governamental. Somente
assim conseguiremos atingir os objetivos de todos os
nveis de governos, que o atendimento das
necessidades da populao, sem a gerao de falsas
expectativas.


EXERCCIO 1

Marque abaixo a alternativa que completa corretamente
as lacunas abaixo:

Receita ___________: So ingressos de recursos
financeiros oriundos das atividades operacionais;
Receita ___________: So ingressos provenientes da
arrecadao de Impostos;
Receita ___________: o ingresso proveniente de
contribuies sociais;
Receita ___________: o resultado financeiro da
explorao do patrimnio, seja decorrente de bens
mobilirios ou imobilirios.

( A ) Corrente, tributria, de contribuies e
patrimonial;
( B ) Tributria, corrente, de contribuies e
patrimonial;
( C ) De contribuies, patrimonial, tributria e
corrente;
( D ) De contribuies, patrimonial, corrente e
tributria;
( E ) Patrimonial, de contribuies, tributria e
corrente.

EXERCCIO 2

A receita deve percorrer trs estgios. Selecione abaixo
a opo que completa corretamente a descrio destas
trs fases, abaixo descritas:

____________: representa a expectativa de realizao
das receitas estimadas na fase de elaborao do
oramento;
____________: caracterizada pelo recebimento do
crdito pblico, lanado ou no, devida pelo
contribuinte, atravs dos agentes arrecadadores oficiais
ou autorizados;
_____________: consiste no depsito em conta do
Tesouro aberta especificamente para este fim,
observado o princpio de unidade de tesouraria,
representado pelo controle centralizado dos recursos
arrecadados em cada rgo/ente.

( A ) Previso, Recolhimento e Arrecadao;
( B ) Arrecadao, Previso e Recolhimento;
( C ) Recolhimento, Arrecadao e Previso;
( D ) Recolhimento, Previso e Arrecadao;
( E ) Previso, Arrecadao e Recolhimento.

EXERCCIO 3

Qual a importncia da previso de receitas na gesto
pblica?

____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________


EXERCCIO 4

Escolha dois modelos de previso de receitas pblicas e
defina-os.

____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________

RESUMO

Vimos at agora:

A atividade de previso dos recursos pblicos
um instrumento valioso para os
administradores pblicos, pois emprega
tcnicas analticas para projetar a quantidade
de recursos que ir financiar os dispndios
governamentais.

Receita Pblica o produto da arrecadao
dos impostos, taxas, contribuies, auxlios,
tarifas, receitas de alienaes, rendimentos
do patrimnio, recursos obtidos em aplicaes
financeiras e de transferncias da Unio.

Receita Extra-Oramentria a receita que,
embora previsvel, no integra o oramento
fiscal dos entes federados e corresponde a
fatos de natureza financeira decorrentes da
prpria gesto pblica, como no caso de
operaes de crdito por antecipao de
receita oramentria, de caues em
dinheiro, de retenes da Previdncia e
outros;


A receita deve percorrer trs estgios:
previso, arrecadao e recolhimento;

Destinao da receita o processo pelo qual
os recursos pblicos so vinculados a uma
despesa especfica ou a qualquer que seja a
aplicao de recursos, desde a previso at o
efetivo pagamento das despesas constantes
dos programas e aes governamentais.

Existem inmeras metodologias para previso
de receita, com vantagens e desvantagens.
Entre eles, tradicionalmente utilizado o
Modelo de Aplicao de indicadores ou
Incremental.

Fontes Tradicionais
de Recursos
Municipais:
panorama,
dificuldades e
alternativas
Pedro Ramirez

A
U
L
A

2

A
p
r
e
s
e
n
t
a
o

A fim de analisarmos as fontes tradicionais de recursos
municipais, discutiremos nesta aula os recursos de financiamento
do saneamento bsico e a participao da funo sade-
saneamento nos gastos municipais. Estudaremos ainda as
caractersticas dos investimentos com recursos prprios e poltica
tarifria. Por fim, conversaremos sobre a gesto com controle
social e a questo da transparncia dos recursos.

O
b
j
e
t
i
v
o
s

capaz de:

Conhecer os instrumentos e ferramentas de anlise das
oportunidades de crdito que o Governo Federal disponibiliza
para que os municpios brasileiros possam crescer e se
desenvolver;
Diagnosticar a viabilidade dos programas que beneficiam o
saneamento bsico at aqueles que visam melhorar a
qualidade de vida da populao.

Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 42
alternativas

Introduo

O setor de saneamento brasileiro vem lutando
h mais de 20 anos para ter a definio de um
arcabouo jurdico-legal, que permita garantir
investimentos de forma permanente para que em um
determinado espao de tempo se possa atingir a
universalizao dos servios de abastecimento de gua,
esgotamento sanitrio, resduos slidos e manejo de
guas pluviais.

A proviso pblica de servios de saneamento
bsico em grande escala comeou no Brasil apenas nos
anos 70, quando o pas passou a ser
predominantemente urbano, com 56% dos 93 milhes
de habitantes vivendo nas cidades. A urbanizao havia
se acelerado nos anos 60, crescendo a taxas de 5,2%
ao ano. Entre as dcadas de 60 e 70, mais de 20
milhes de pessoas haviam trocado o campo pela
cidade, e apenas 11,8 milhes - 12,6% dos habitantes
- contavam com servios pblicos de abastecimento de
gua e 6 milhes - 6,4% - dispunham de sistemas de
esgotamento sanitrio, concentrados precariamente nas
cidades de maior porte.

At a dcada de 70, a responsabilidade pela
oferta de servios era municipal, existindo basicamente
empresas municipais de guas e esgotos com
estruturas administrativas e financeiras inteiramente
distintas entre si. Isto implicava obviamente uma oferta
insuficiente de servios. Ao mesmo tempo, no
existiam instituies (rgos, recursos financeiros,
planejamento) para ampliar essa oferta na escala
necessria, dados os ndices de crescimento
populacional e de urbanizao precisou-se de novas
fontes de recursos financeiros para os projetos.

:: Saneamento:

Saneamento o
conjunto de
medidas, visando a
preservar ou
modificar as
condies do meio
ambiente com a
finalidade de
prevenir doenas e
promover a sade.
Saneamento bsico
se restringe ao
abastecimento de
gua e disposio de
esgotos, mas h
quem inclua o lixo
nesta categoria.
Outras atividades de
saneamento so:
controle de animais
e insetos,
saneamento de
alimentos, escolas,
locais de trabalho e
de lazer e
habitaes.

alternativas

RECURSOS DE FINANCIAMENTOS DO SANEAMENTO
BSICO: GUA E ESGOTO

A situao do saneamento ambiental, no seu
contexto mais abrangente, no qual se incluem o
abastecimento de gua, o esgotamento sanitrio, os
resduos slidos, a drenagem urbana e o controle de
vetores apresentam um quadro bastante precrio, se
por um lado a cobertura por acesso aos servios na
rea urbana apresenta uma situao razovel, o
mesmo no se verifica na rea rural.

As pessoas excludas do acesso a servios de
saneamento so sempre aquelas que tambm tm
baixa renda. A seguir, apresenta-se o panorama atual
segundo estudos realizados pela Secretaria Nacional de
Saneamento Ambiental do Ministrio das Cidades
2003.

Abastecimento de gua - A maioria dos cerca
de 18 milhes de pessoas que no tm acesso gua
encanada nas reas urbanas moram em habitaes
precrias ou em pequenos municpios, particularmente
do semi-rido; mesmo entre os que so considerados
atendidos em gua, boa parte convive com servios
prestados de forma precria; mesmo nas metrpoles,
ter uma ligao domiciliar no significa dispor de gua
potvel diariamente; a intermitncia no abastecimento
afeta 20% dos distritos abastecidos, obrigando a
populao a recorrer a fontes de abastecimento nem
sempre seguras, provocando risco sade, alm de
prejuzos e deteriorao precoce das redes de
distribuio, aumentando as perdas; a gua oferecida
populao carece de melhor controle de qualidade.
Muitos dos pequenos sistemas distribuem gua sem
tratamento (38% dos distritos abastecidos), um
nmero ainda maior no adiciona flor gua (63%
dos distritos abastecidos) e apenas em 47% dos
alternativas

distritos abastecidos, a gua objeto de vigilncia da
Secretaria Estadual de Sade; no meio rural, outros 14
milhes no tm acesso gua prxima de sua
moradia.

Esgotamento Sanitrio - Cerca de 83 milhes
de brasileiros que vivem nas cidades no dispem de
esgotamento sanitrio adequado, sendo que mais de 36
milhes vivem nas regies metropolitanas; muitos
domiclios sequer tm um banheiro - situao que afeta
milhes de pessoas na rea urbana e na rea rural. A
distribuio desta demanda se concentra nas reas
mais pobres do pas; mais de 93 milhes de pessoas
que vivem nas cidades e tm ou deveriam ter seus
esgotos coletados por rede pblica (uma parte pode ser
servida por fossas spticas) no tm seus esgotos
tratados; quase todo o esgoto sanitrio coletado nas
cidades despejado in natura na gua ou no solo. A
poluio dos rios em torno das maiores cidades
brasileiras compromete em alguns casos os mananciais
de abastecimento.

Resduos slidos - Os servios de coleta de
lixo foram os que mais cresceram nos ltimos anos,
entre os servios de saneamento. Atualmente, cerca de
94% da populao urbana atendida com servio de
coleta domiciliar de lixo, ficando sem atendimento cerca
de 8 milhes de pessoas nas cidades (PNAD 2001).

Os que no dispem dos servios so os mais
pobres. Nos municpios de mdio e grande porte que
contam com um sistema de coleta convencional que
poderia atingir 100% da populao, no so atendidos
adequadamente os moradores da cidade informal - as
favelas, invases e os bairros populares de infra-
estrutura viria precria.

Quer
saber mais?

O lixo o conjunto
de resduos slidos
resultantes da
atividade humana.
Ele constitudo de
substncias
putrescveis,
combustveis e
incombustveis.

alternativas

A coleta seletiva de lixo, que pode contribuir de
forma significativa para a reduo da quantidade de
resduos a serem dispostos em aterros sanitrios,
feita em menos de 10% dos municpios brasileiros de
maneira formal.

Se a coleta de lixo domiciliar relativamente
ampla, o mesmo no ocorre com os resduos de
servios de sade: apenas 63% dos municpios
realizam coleta dos resduos spticos de forma
diferenciada dos demais resduos, o que constitui um
agravamento das possibilidades de contaminao
ambiental e um risco permanente aos catadores que
entram em contato direto com agentes patognicos nos
lixes em que trabalham.

Diferentemente do que ocorre com a coleta, o
panorama nacional da destinao final do lixo
alarmante, particularmente nas cidades mdias e
pequenas.

Disposio a cu aberto (lixes) com 59,0% das
unidades identificadas, seguida do aterramento
controlado, 16,8%. Os vazadouros em reas alagadas
correspondem a 0,6%, os aterros sanitrios
representam 12,6% e os aterros de resduos especiais
2,6%. As usinas de reciclagem totalizam 2,8%, as
usinas de compostagem 3,9% e as de incinerao 1,8%
das unidades de destinao final de resduos utilizadas
pelos municpios no pas (PNSB 2.000).

Dos 5.507 municpios existentes poca da
pesquisa, 4.026, ou seja, 73,1%, tinham populao at
20.000 habitantes. Nesses municpios, 68,5 % dos
resduos gerados so vazados em lixes e em alagados,
mostrando, portanto, que necessitam, mais do que as
cidades maiores, de apoio neste setor.

alternativas

Os lixes, alm dos danos ambientais
inequvocos, favorecem a persistncia de um grave
problema social: ainda grande o nmero de crianas
e adultos que vivem ou dependem dos resduos dos
lixes.

24.230 catadores trabalham em lixes, nmero
considerado subestimado pelo Movimento Nacional dos
Catadores e pelo Frum Nacional Lixo e Cidadania;
1.500 municpios contam com catadores trabalhando no
lixo, sendo que mais de 7 mil catadores moram nestes
locais, expostos diretamente contaminao. Nmeros
estimados pelo CEMPRE - Compromisso Empresarial
pela Reciclagem - com base nas quantidades de
resduos que so reciclados chegam a 200 mil
catadores, sem, no entanto, separar aqueles que
trabalham nos lixes ou nas ruas.

Drenagem Urbana - Nos ltimos dois anos,
cerca de 1.200 municpios sofreram inundaes. No
primeiro levantamento nacional feito sobre o tema,
78% dos municpios tm servio de drenagem urbana,
sendo que 85% dispem de rede subterrnea para
captao e transporte das guas de chuva. E uma parte
dessas redes, 22%, recebe tambm esgoto.

Com este panorama apresentado e com o intuito
de aes no futuro incerto, devem-se analisar os
registros histricos das fontes de financiamento para
saneamento bsico. O financiamento um poderoso
elemento indutor de estratgias e aes de soluo
para os setores de sade, saneamento bsico e outros.
Se, por um lado, permite descentralizao financeira
possibilitando aos municpios assumirem efetivamente
parte do financiamento da poltica analisada, por outro
lado, pode gerar instabilidade financeira. A sua real
implementao, contudo, depende dos avanos nos
atendimentos do texto constitucional pelo conjunto de
atores das polticas pblicas.
alternativas

Tradicionalmente, os programas de saneamento
bsico tm sido financiados, ao longo das ltimas
dcadas, com recursos de oramentos fiscais da Unio,
estados, distrito federal e municpio, do Fundo de
Garantia por Tempo de Servio (FGTS) e de
emprstimos internos e externos. Os recursos do
Oramento Geral da Unio (OGU) so aplicados
mediante doaes a diversos ministrios que, por sua
vez, os transfere aos outros nveis do governo, por
meio de convnio, ou a rgos da prpria
administrao federal, como nos casos da Fundao
Nacional da Sade (FUNASA) e, no incio, do PLANASA,
pelo BNH.

As aplicaes dos estados e municpios so
realizadas pelas secretarias ou outros rgos da
administrao direta (Servios e Departamentos
Municipais de gua e Esgotos) ou mediante
transferncias dos governos aos Fundos de gua e
Esgotos (FAEs) ou s Companhias Estaduais de
Saneamento Bsico (CESBs).

Recentemente, estados e municpios tambm
tm conseguido acesso aos emprstimos externos de
agncias multilaterais de crdito, especialmente do
Banco Mundial e do Banco Interamericano de
Desenvolvimento.

Mas em termos de financiamento, o alicerce
para o setor foi constitudo com base nos recursos
provenientes do FGTS, que compunham o SFS
Sistema Financeiro do Saneamento. No entanto, como
demonstram Aliana Pesquisa e Desenvolvimento
(1995) e Rezende et all (1995), a partir do final dos
anos 1980, o FGTS perde gradualmente a sua
capacidade de aplicao de recursos, especialmente, no
setor de saneamento.

:: Aplicaes
urbanas:

Conjunto de todas
as medidas a serem
tomadas que visem
atenuao dos
riscos e dos
prejuzos
decorrentes de
inundaes aos
quais a sociedade
est sujeita.

alternativas

A aplicao do FGTS no setor foi realizada
essencialmente no PLANASA (1971/89) e PRONURB (a
partir de 1990). O volume de recursos aplicados por
esses programas segue uma trajetria decrescente a
partir do final dos anos 1980, depois de ter se
recuperado no perodo de 1984-1988. De outro lado, as
aplicaes do governo federal tomam uma trajetria
crescente, ultrapassando o volume de recursos do
PRONURB em 1992.

Mais recentemente, Faria, Nogueira e Mueller
(2003) mostram que a participao de recursos de
fontes no-onerosas ainda significativa. De R$2,4
bilhes investidos no ano de 1999 por 193 prestadores
de servios em todo o Brasil, 9,2% dos recursos foram
aplicados a fundo perdido. Esses indicadores mostram
que os servios de saneamento no tm, ainda, uma
autonomia financeira suficiente para operar os seus
servios sem transferncias da Unio, ou dos Estados, a
fundo perdido. Com o desmantelamento do SFS e com
as limitaes financeiras dos municpios, a situao
deixa evidente a necessidade de se reconstruir um
modelo de financiamento para o setor.

Historicamente falando de saneamento bsico,
sabe-se que, at a dcada de 70, a responsabilidade
pela oferta de servios era municipal, existindo
basicamente empresas municipais de guas e esgotos
com estruturas administrativas e financeiras
inteiramente distintas entre si. Isto implicava
obviamente uma oferta insuficiente de servios. Ao
mesmo tempo, no existiam instituies (rgos,
recursos financeiros, planejamento) para ampliar essa
oferta na escala necessria, dados os ndices de
crescimento populacional e de urbanizao.

Para enfrentar as demandas, foi criado em 1968
e implementado no incio dos anos 70 o Sistema
alternativas

Nacional de Saneamento, integrado pelo Plano Nacional
de Saneamento (Planasa), pelo Banco Nacional da
Habitao (BNH), pelo Fundo de Garantia do Tempo de
Servio (FGTS), principal fonte de recursos do Planasa,
e pelas companhias estaduais de saneamento ento
criadas.

O Plano Nacional de Saneamento (Planasa) -
Institudo em 1969, o Planasa s comeou a funcionar
dois anos depois, quando passou a destinar recursos
para os estados criarem suas prprias companhias de
saneamento. Para isso, instituiu o Sistema Financeiro
de Saneamento (SFS), gerido pelo Banco Nacional da
Habitao (BNH). Para obter o financiamento, cada
estado da federao deveria criar, com base em seus
recursos oramentrios, um Fundo de Financiamento
para guas e Esgotos (FAE) e uma companhia estadual
de saneamento.

A companhia precisava obter a concesso dos
municpios de seu estado para neles operar em forma
de monoplio. O Planasa exigia ainda que o estado
investisse pelo menos 50% do montante global de
recursos de seu respectivo FAE. O BNH, por sua vez,
utilizando recursos do Fundo de Garantia do Tempo de
Servio (FGTS), oferecia emprstimos, em condies
facilitadas de crdito, para compor os 50% restantes.
Em 1990, a estrutura do Planasa foi abandonada na
prtica. A partir de ento, a poltica nacional de
saneamento esteve a cargo de diversos rgos
encarregados da gesto urbana.

Com o Planasa, foram criadas as Companhias
Estaduais de Saneamento Bsico (CESBs) em cada um
dos estados da federao. At 1985, apenas estas
empresas pblicas podiam obter financiamentos junto
ao BNH para instalao de sistemas de gua e esgoto
em regime de monoplio, sendo responsveis pela
Importante

Os esgotos urbanos
so a principal fonte
poluidora dos
recursos hdricos,
comprometendo
seus outros
possveis usos, como
navegao,
irrigao, pesca e
lazer, alm do
prprio
abastecimento de
gua dos Municpios.
O atendimento a
doenas decorrentes
de ms condies
sanitrias absorve
grande parte dos
recursos pblicos
em sade.

alternativas

construo, operao e manuteno das operaes.
Para que as CESBs pudessem operar em seus
respectivos estados, foi necessria a concesso
municipal para a explorao dos servios, atravs de
contratos de longo prazo, porque a Constituio j
estabelecia que o poder da concesso dos servios
pblicos de saneamento pertence ao municpio.

O Banco Nacional da Habitao (BNH) - Criado
em 1964, o BNH era um banco de segunda linha, ou
seja, no operava diretamente com o pblico. Sua
funo era realizar operaes de crdito e gerir o Fundo
de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), por
intermdio de bancos privados e/ou pblicos e de
agentes promotores, como as companhias habitacionais
e as de gua e esgoto.

O BNH foi a principal instituio federal de
desenvolvimento urbano da histria brasileira, na
qualidade de gestor do FGTS e da formulao e
implementao do Sistema Financeiro da Habitao
(SFH) e do Sistema Financeiro do Saneamento (SFS).
Foi extinto, por decreto presidencial, em 1986.

Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS)
- O FGTS um fundo pblico de poupana compulsria,
criado em 1966. formado pela contribuio de 8%
sobre a folha salarial das empresas e tem dupla funo:
de um lado, um fundo de indenizao para o
trabalhador demitido sem motivos. De outro, o
principal instrumento financeiro da poltica federal de
desenvolvimento urbano, que compreende as polticas
setoriais de saneamento bsico e habitao popular.
Nesta funo, o FGTS a principal fonte financeira do
Sistema Nacional de Saneamento e parte importante
dos recursos do Sistema Financeiro da Habitao.
alternativas

Cada trabalhador titular de uma conta no
FGTS, que pode ser utilizada s nas situaes definidas
em lei: demisso injustificada do emprego, aquisio de
casa prpria, casamento, aposentadoria e, mais
recentemente, pelos portadores do vrus da AIDS. Ao
longo do tempo, as situaes em que o trabalhador
pode sacar automaticamente estes recursos variou
muito, mas, sempre, as restries utilizao
individual destes recursos visaram constituir uma
massa financeira, sob gesto pblica, destinada ao
financiamento de investimentos em habitao e em
saneamento bsico.

At 1986, os recursos do FGTS foram geridos
pelo BNH. Com a extino do banco, passaram a ser
administrados pela Caixa Econmica Federal, com
planejamento do Ministrio do Planejamento e sob
superviso do Conselho Curador do FGTS.

O FGTS passou a ser utilizado novamente como
recurso de financiamento de saneamento bsico a
partir do ano de 2003.

Em 1980, a populao atendida pelo Planasa
com os servios de abastecimento de gua era de cerca
de 50 milhes de pessoas, ou 42% da populao total,
ento de 119 milhes de pessoas. Os servios de
esgotamento sanitrio do Planasa cobriam cerca de
17,5 milhes de pessoas. Em 1990, quando a
populao total era de 146,8 milhes, os servios de
gua do Planasa (vale dizer, das companhias estaduais
de saneamento) atendiam cerca de 83 milhes e, os de
esgoto, 29 milhes de pessoas.

Tabela 1. - Evoluo da populao coberta pelo
Planasa em termos de abastecimento de gua, segundo
regies (1970-1991) - (em milhares)

Voc sabia?

Em 1969, o BNH foi
autorizado a aplicar
recursos do FGTS
em saneamento
bsico e, em 1971, o
PLANASA foi criado.

alternativas

Anos Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-
Oeste
Brasil
1970 455,6 2.582,2 7.238,8 1.289,3 314,7 11.880,6
1971 476,6 3.097,2 8.170,2 1.530,3 335,9 13.610,2
1972 499,1 3.805,3 8.522,1 2.259,6 354,5 15.440,6
1973 544,6 4.409,6 9.708,4 2.702,2 477,9 17.842,7
1974 604,8 5.037,0 10.206,6 3.441,2 1.206,8 20.496,4
1975 685,4 5.680,1 10.857,6 4.162,0 1.343,6 22.728,7
1976 938,9 6.149,4 15.699,9 4.659,3 1.630,1 29.077,6
1977 1.081,8 7.512,5 18.818,0 5.575,4 2.044,9 35.032,6
1978 1.171,1 8.288,5 20.782,1 6.285,6 2.260,6 38.787,9
1979 1.541,9 9.332,7 23.909,5 6.731,5 2.558,6 44.074,2
1980 1.836,7 10.567,0 28.632,0 7.852,1 2.969,8 51.857,6
1981 1.909,5 10.567,0 28.632,0 8.500,1 3.347,7 52.956,3
1982 2.112,4 11.494,5 30.389,6 8.500,1 3.596,6 56.093,2
1983 2.438,3 12.853,1 31.229,0 9.297,9 4.028,5 59.846,8
1984 2.647,6 13.831,7 32.755,0 9.801,9 4.380,1 63.416,3
1985 2.833,6 14.862,9 34.600,6 10.411,3 4.822,5 67.530,9
1986 3.029,8 16.214,4 33.738,6 11.070,1 5.299,1 69.352,0
1987 3.262,4 17.178,5 35.849,4 11.676,0 5.651,4 73.617,7
1988 3.531,6 18.202,8 38.124,2 12.642,2 5.933,2 78.434,0
1989 3.818,8 20.539,1 36.901,9 13.728,9 6.296,8 81.282,5
1990 4.116,6 21.122,8 37.737,6 13.535,6 6.392,8 82.905,4
1991 4.197,4 20.823,1 37.165,2 14.185,8 6.102,4 82.473,9
Fonte: CEF/DESAN, dados extrados do trabalho de SOUZA, Edgar. "Sugestes para uma
nova poltica de saneamento", In: Para a Dcada de 90. Braslia, IPEA/IPLAN, 1990.

Esta expanso da cobertura ocorreu de modo
desigual. Foram privilegiados os investimentos em
gua, pois estes representam menores custos e
propiciam retornos mais rpidos atravs de tarifas.
Alm disto, embora tenha ocorrido uma significativa
expanso dos servios em todo o territrio nacional, o
Planasa privilegiou as regies mais ricas do Sul e
Sudeste do Pas e a maior parte dos investimentos
esteve concentrada nas cidades mais populosas e,
nestas, nos segmentos populacionais de maior renda.
alternativas

Nem todos os municpios aderiram ao Planasa.
Alguns se mantiveram efetivamente autnomos,
operando com empresas municipais, isto , com o
controle acionrio do municpio e a administrao
municipal responsabilizando-se integralmente pelo
servio atravs de um rgo da administrao direta ou
de uma entidade autnoma. Cerca de 20% dos
municpios do pas adotam este tipo de gesto,
concentrados, sobretudo na regio Sudeste,
particularmente em Minas Gerais e So Paulo.

Outros municpios mantiveram uma autonomia
parcial, mantendo-se conveniados a um rgo do
Ministrio da Sade, a atual Fundao Nacional de
Sade (FNS). Operam de acordo com o modelo de
saneamento implantado pelo Servio Especial de Sade
Pblica, criado h mais de 40 anos. Os servios so
operados por uma autarquia municipal, com autonomia
administrativa tcnica e financeira, porm
administrados com marcada influncia da FNS, cujas
funes abrangem de administrao a assistncia
tcnica. Em 1993, cerca de 6% dos municpios
brasileiros adotavam este sistema, em 625 localidades.
Estes esto concentrados basicamente na regio
Nordeste.

Por outro lado, a partir dos anos 90, sob o
impulso dos processos de reforma do Estado, uma
grande reestruturao vem ocorrendo na engenharia
administrativa dos servios de saneamento bsico no
Brasil, modificando significativamente a estrutura
institucional que havia sido montada sob o Planasa.

No caso das companhias estaduais, no h um
padro nico de reforma. Os governos estaduais tm
adotado estratgias diferentes para ampliar a
capacidade de oferta de servios. Alguns governos
estaduais, como o do Rio de Janeiro e o do Esprito
alternativas

Santo, vm tentando privatizar suas concessionrias,
vendendo seus ativos a um operador privado e
subconcedendo os direitos de operao dos servios.
Outros estados, como o Mato Grosso do Sul,
devolveram a operao dos servios s prefeituras
municipais, estratgia que, no limite, implicar a
extino da operadora estadual. Outros estados ainda,
como So Paulo, Paran e Cear, tomaram uma srie
de medidas para fortalecer sua empresa estadual.
Neste caso, as companhias reestruturaram seus
padres de operao para manter e ampliar seus
mercados, melhorando sua eficincia. Esta estratgia
compreendeu inclusive diversificar as fontes de
recursos, abrindo o capital da empresa para
investidores privados, bem como subconcedendo a
gesto de sistemas locais operadores privados.

Entre os municpios, tambm h casos de
privatizao das empresas municipais via concesso
dos servios a uma operadora privada e venda dos
ativos das companhias. Esta tendncia
particularmente forte nos municpios de mdio porte do
estado de So Paulo.

No governo do presidente Lula, foi criado o
Ministrio das Cidades que tem como objetivo
fundamental integrar as polticas pblicas, que
interferem com as cidades, unificando todas as foras
para trabalharem no sentido de acabar definitivamente
com a chamada cidade partida. Nesse sentido, na rea
de saneamento, foi criada a Secretaria Nacional de
Saneamento Ambiental, que tem como misso
Assegurar os direitos humanos fundamentais de
acesso gua potvel em qualidade e quantidade
suficientes e de vida em ambiente salubre nas cidades
e no campo e que deve atuar como coordenadora das
aes de saneamento no mbito do governo federal e
gestora dos recursos.

Importante

O cenrio atual:
- crescimento
vertiginoso da
populao;
- grande ocupao
dos centros
urbanos;
- 80% da populao
vivem nas cidades;
- surgimento de
aglomerados
urbanos e formao
de regies
metropolitanas.

alternativas

Segundo estudo realizado pela Secretaria
Nacional de Saneamento Ambiental do Ministrio das
Cidades - 2003, os recursos para universalizar os
servios de abastecimento de gua e esgotamento
sanitrio at 2010, 2015 e 2020 sero necessrios
investir da ordem de R$ 70 bilhes, R$ 123,6 bilhes e
R$ 178,4 bilhes respectivamente. Nestes valores,
consideram-se os recursos necessrios para a expanso
e reposio de ativos, tanto do meio urbano quanto do
rural dos servios de abastecimento de gua (produo
e distribuio) e esgotamento sanitrio (coleta,
tratamento e disposio final).

Se considerarmos a universalizao dos servios
at o ano 2020, teramos de contar anualmente com
um investimento mdio de aproximadamente R$ 9
bilhes por ano, isto equivale a 0,45% do PIB Nacional.

Para o ano de 2004 foram previstos cerca de R$
2,9 bi do FGTS e BNDES. Tal recurso foi resultante da
negociao do Governo Brasileiro com o Fundo
Monetrio Internacional - FMI firmado no final do ano
de 2003, no qual permitiu a utilizao do supervit
acima do acordado para o ano de 2003 (4,25% do PIB
nacional).
A reduo de recursos destinados ao
financiamento no setor de saneamento, nos anos de
1998 a 2002, acumulou um dficit estrutural de
grandes dimenses.

No s o contingenciamento temporrio de
recursos se tornou um bice no desenvolvimento do
setor como tambm as restries determinadas pela
LRF. As linhas de financiamento para o setor, na
maioria das vezes, so linhas complementares de
outros programas encarecendo e dificultando a tomada
de recursos por parte dos rgos de saneamento.

alternativas

Nosso entendimento o da necessidade de
resgate da dvida social para com o saneamento
ambiental, abrindo-se um leque de possibilidades
financeiras para alocao de recursos no inflacionrios
e que possibilitem a alavancagem do segmento dentro
de uma perspectiva de desenvolvimento sustentvel.

Os recursos de financiamentos para gua e
esgotos do FGTS e do BNDES (o PPA 2004/2007 previu
7,2 bilhes e 6,3 bilhes de reais respectivamente)
para serem utilizados em saneamento, entretanto o
Governo Federal est utilizando excepcionalidades para
viabilizar a alocao de tais recursos.

A Resoluo 3.153 do Banco Central, de 11 de
dezembro de 2003, finalmente desbloqueou os recursos
do FGTS, alterando a Resoluo n 2.827 de 30 de
maro de 2001, autorizando a contratao de novas
operaes de crdito para a execuo de aes de
saneamento ambiental nos limites de at R$ 1,1 bilhes
de reais para financiamentos de projetos vinculados a
licitaes internacionais; at R$ 1 bilho de reais para
operaes de estados e municpios que fizeram
refinanciamentos no Programa de Ajuste Fiscal de 1997
e 2001, respectivamente; e at R$ 0,8 bilho para as
operaes constantes do Sistema de Registro de
Operaes com o Setor Pblico - CADIP, respeitada a
ordem cronolgica de registro das mesmas. Tais aes
se destinam a abastecimento de gua, esgotamento
sanitrio, desenvolvimento institucional e resduos
slidos. Posteriormente, outra Resoluo do BACEN
incluiu operaes especficas de aes para drenagem
urbana e aes de integradas de saneamento
ambiental.

A ASSEMAE em conjunto com a Secretaria
Nacional de Saneamento Ambiental e a Caixa
Econmica Federal elaboraram nos meses de janeiro e
alternativas

fevereiro do ano em curso 6 reunies em todo Brasil
(Poos de Caldas e Belo Horizonte/MG, Porto
Alegre/RS, Campinas/SP, Salvador/BA e Recife/PE) com
a presena de gestores e prefeitos municipais para
elucidar dvidas e ajudar na preparao de Cartas
Consultas para contratar os recursos do FGTS. As
reunies em todo Brasil contaram com a presena de
mais de 650 participantes e o resultado que o
Ministrio das Cidades conta com uma carteira de mais
de R$ 4,925 bilhes para serem enquadrados nos
R$2,9 bilhes acordados com o FMI.

Mesmo com a presente liberao de recursos, os
seguintes entraves ainda devem ser resolvidos para
que o setor de saneamento possa ter recursos de
financiamento permanentes.

O volume de recursos acessveis a municpios
ainda bastante reduzido.
Os municpios, em muitos casos, esto com
margens baixas de endividamento para
contrair financiamentos.
As autarquias, mesmo que possam contrair
financiamentos, esto impedidas porque tm
a sua contabilidade "atrelada" dos
municpios aos quais esto vinculadas.
A contabilidade brasileira considera o
investimento em saneamento como gasto
pblico e, portanto, o uso do FGTS e do
BNDES para investimento faz aumentar as
despesas correntes e em conseqncia
compromete o supervit primrio.
As autarquias, assim como boa parte das
empresas estaduais, em menor escala,
tambm tm dificuldades de contrair
financiamentos e pagar as contrapartidas e os
prprios financiamentos, com receitas
tarifrias.
Importante

Podemos considerar
como desafios desta
questo:
- uma gesto
eficiente que
possibilite sua auto-
suficincia;
- a viabilizao da
realizao de
investimentos
necessrios para
ampliao e
modernizao
gerencial e
operacional do
setor, visando
universalizar o
atendimento
populao, tanto em
gua quanto em
esgoto sanitrio.

alternativas

Resolver, ou melhor, retirar estas amarras aos
municpios e s autarquias municipais fundamental
para o acesso a recursos do FGTS e do BNDES.

fundamental reforar que as autarquias de
saneamento municipal so totalmente independentes,
financeiramente, dos municpios e em muito se
assemelham s empresas estaduais, e que tratamento
especial a elas deve ser dado pelo Governo Federal.

PARTICIPAO DA FUNO SADE-SANEAMENTO
NOS GASTOS MUNICIPAIS

A municipalizao da Sade no Brasil fruto de
um longo processo, surgindo na dcada de 50, pautada
pelas concepes do chamado "sanitarismo
desenvolvimentista". Suas teses foram aprovadas na III
Conferncia Nacional de Sade, em 1963.

A idia fundamental era criar uma rede
flexvel, que a nvel municipal se
adequasse realidade do municpio e
que fosse se tornando mais complexa
medida que o prprio municpio se
desenvolvesse...
(Farul, 1963).

Mas na dcada de 70 que surgem, em algumas
cidades, como Londrina (PR), Campinas (SP), Niteri
(RJ), experincias de formulao de polticas locais de
sade e de organizao de redes municipais, baseadas
nos princpios da ateno primria, divulgada pela
Conferncia de Alma Ata/OMS, e da medicina
comunitria. Em 1978, 60 municpios reunidos no I
Encontro de Secretrios Municipais de Sade do
Sudeste aprovam o "Memorial de Campinas", no qual
constam como reivindicaes:

"prioridade dos municpios para a ateno
primria atravs de postos de sade;
"priorizao pelo Fundo de Assistncia e
Desenvolvimento Social (FAS) s solicitaes dos
alternativas

municpios para investimentos na rede fsica
de servios;
"descentralizao tributria;
"aumento da dotao tributria das
prefeituras para a sade;
"integrao interinstitucional".

Houve acentuada difuso da poltica
municipalista nesse perodo, apesar da centralizao e
da ressonncia exercidas pelo governo federal atravs
das polticas de sade conduzidas pelo Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social, evidenciadas nos
seguintes padres de interveno:

"centralizador das decises, a nvel financeiro
e operacional, no Governo Federal e dentro
dele no interior do INAMPS, (...) o real
"executor" da poltica governamental para o
setor como um todo;
"privilegiador de uma forma de financiamento
que se apia na (...) captao de recursos
independentes do oramento fiscal (...) via
contribuies sociais (...) extremamente
vulnerveis s crises econmicas;
"cristalizador de redes de atendimento
separadas e no integradas (...),
"privatizante, do ponto de vista da execuo
dos servios;
"deteriorador da capacidade instalada do
setor pblico;
"constituidor de uma rede de equipamentos
(...) (a qual) no obedeceu a critrios
vinculados distribuio dos problemas de
sade da populao;
"tendente a expandir cobertura, abrangendo
um nmero cada vez maior de usurios,
ainda que segmentando e diferenciando o
acesso para distintos segmentos das classes
subalternas;
Dica de
leitura

A Reorganizao dos
Servios de Sade
no Cenrio Local, de
Monnerat, Senna e
Souza, que se
encontra no SCIELO,
mas foi publicado na
Cienc. Sade
Coletiva; 7(3): 509-
521, 2002. Tab.

alternativas

"de planejamento, gesto, avaliao e
controle cada vez mais difceis (...);
"inefetivo naquilo que toca s necessidades
nosolgicas da populao brasileira nas
diferentes regies do pas e s necessidades
de acesso, quantidade e qualidade de servios
(...);
"atuando sem hierarquia, regionalizao,
sistemas de referncia, mecanismos de
integrao e sendo predominantemente
hospitalocntrico".

De mbito nacional, a assistncia mdica
previdenciria era a principal forma de prestao de
ateno sade, caracterizando-se pelo atendimento
clnico individual, com privilgio da ateno hospitalar e
especializada, estando ausente qualquer medida de
sade pblica de promoo da sade ou preveno de
doenas, que por sua vez eram executadas em servios
de sade pblica organizados em estrutura
governamental diversa e com aporte financeiro
extremamente reduzido.

Os servios de sade pblica, de
responsabilidade do Ministrio da Sade e das
Secretarias Estaduais de Sade, cuidavam basicamente
das doenas infecciosas de carter endmico e
epidmico, com alguma nfase na educao em sade.
A assistncia mdica nestes servios era
completamente subordinada ao enfoque coletivo, sendo
oferecida com o objetivo de controlar a
incidncia/prevalncia das doenas infecciosas, em
detrimento da demanda espontnea por assistncia
mdica individual.

Na segunda metade da dcada de 70, o Brasil
passa a sofrer as conseqncias do modelo econmico
e do endividamento junto s instituies financeiras
internacionais. O modelo previdencirio vivencia uma
alternativas

agudizao de sua crise financeira. Muitas foram as
explicaes para este momento de crise. Destacam-se
aqui as que foram mais relevantes para a compreenso
do processo de descentralizao:

O privilegiamento do setor privado e
especializado na prestao de assistncia
mdica, oneroso e de baixo impacto no
incremento da qualidade de sade da
populao;
A dificuldade de controle das contas e dos
gastos j que os hospitais relacionavam-se
diretamente com a instncia federal num pas
com dimenses continentais;
O paralelismo de aes da previdncia social
e dos rgos vinculados da sade.

Entre as inmeras medidas para a conteno da
crise financeira e para responder a necessidade
crescente de ampliao da assistncia mdica, destaca-
se a formulao do Plano de Reorientao da
Assistncia Mdica da Previdncia Social, em 1982, pelo
CONASP (Conselho Nacional de Administrao da Sade
Previdenciria), com as seguintes recomendaes,
entre outras:

Instituio das Aes Integradas de Sade
(AIS), com o estabelecimento de convnios
com as Secretarias de Sade, estaduais e
municipais, objetivando a integrao e
racionalizao da atuao do setor pblico;
Criao do Sistema de Assistncia Mdico-
Hospitalar da Previdncia Social (SAMHPS),
que instituiu novo modelo de pagamento das
internaes hospitalares realizadas pelos
servios privados e filantrpicos contratados e
conveniados ao INAMPS e hoje ainda vigente
sob a denominao de Sistema de Informaes
Hospitalares (SIH/SUS).
Importante

Dentre as macro-
prioridades do
Pacto em Defesa
da Vida, possui
especial relevncia o
aprimoramento do
acesso e da
qualidade dos
servios prestados
no SUS, com a
nfase para o
fortalecimento e
qualificao
estratgica da
Sade da Famlia; A
Promoo,
Informao e
Educao em Sade
com nfase na
Promoo de
atividade fsica, na
Promoo de hbitos
saudveis de
alimentao e vida,
controle do
tabagismo; controle
do uso abusivo de
bebida alcolica;
cuidados especiais
voltados ao processo
de envelhecimento.

alternativas

As AIS caracterizavam-se pela tentativa de
gesto e programao conjunta das aes das trs
esferas federal, estaduais e municipais. No perodo de
1984 a 1987, viabilizaram concretamente a expanso
da capacidade instalada da rede pblica, principalmente
ambulatorial, e contriburam para a articulao
interinstitucional.

Este processo incorporou 2.500 municpios do
pas, principalmente nos estados do Rio de Janeiro,
Paran, So Paulo, Minas Gerais, Rio Grande do Sul,
Piau e Pernambuco, resultando na elevao do
percentual de recursos do oramento global do
Ministrio da Previdncia e Assistncia Social aplicado
nas secretarias estaduais e municipais de sade da
mdia de 6,22%, em 1984, para 11,82% em 1986.

Apesar de ter como objetivo inicial a integrao
interinstitucional, as AIS acabaram transformando-se
em compra de servios pblicos de estados e
municpios semelhana da relao entre o INAMPS e
os prestadores privados, estimulando no setor pblico a
produo de assistncia mdica individual em
detrimento das aes coletivas que j eram precrias
poca.

Com xitos localizados, essa estratgia no foi
capaz de combater o paralelismo de aes, a
multiplicidade gerencial e a centralizao do poder
decisrio na instncia federal, tornando-se claro, ento,
que o sistema deveria ter um gestor nico em cada
esfera de governo, com funes diferenciadas para
cada uma delas.

Concomitante ao debate em torno da crise da
previdncia e da sade, o pas viveu na dcada de 80 o
processo de abertura poltica e neste clima surgem
diversos movimentos reivindicatrios por garantia de
direitos sociais. Entre eles destaca-se o movimento pela
alternativas

reforma sanitria e pelo direito sade, envolvendo a
participao da populao organizada e de tcnicos do
setor sade. Sua ao mais marcante ocorreu na 8
Conferncia Nacional de Sade de 1986, a partir da
qual registram-se iniciativas voltadas para a
implementao do processo de descentralizao, cujo
exemplo singular no perodo foi a implantao do
Sistema Unificado e Descentralizado de Sade (SUDS).

O SUDS representou a descentralizao de
recursos fsicos, humanos e financeiros da mquina
previdenciria para os estados, com ganhos na
racionalizao da gesto e do uso dos recursos.
Entretanto, no induziu objetivamente o processo de
descentralizao para os municpios, implementado ao
sabor dos interesses poltico-clientelistas dos gestores
estaduais.

No obstante, o movimento dos dirigentes
municipais de sade prosseguia e, em 1988, em Olinda,
foi criado o Conselho Nacional de Secretrios Municipais
de Sade (CONASEMS). Na "Carta de Olinda", os
Secretrios Municipais de Sade consignam:

...os Municpios, bero real da
cidadania, reafirmam sua convico de
que o verdadeiro controle s ocorrer
efetivamente na medida em que o
poder local conquiste e tenha acesso a
condies materiais, financeiras e
polticas para gerir autonomamente o
sistema local de sade.

...(a Reforma Sanitria como) medida
urgente reclamada por amplos setores
da Sociedade Civil com a qual esto
comprometidos os "Municpios (...)

(a luta por) reformas essenciais
tambm das Polticas Tributria,
Urbana, Agrria, sem o que o Brasil
no poder jamais ser considerado uma
federao real, devido
marginalizao de grande parte de
seus cidados (...)

Para refletir

A descentralizao
da gesto das aes
e servios de sade:
1. Provocou
mudanas nas
relaes entre o
nvel estadual e
municipal no que diz
respeito ao processo
de planejamento e
programao?
2. Modificou a
estrutura e os
mecanismos de
financiamento das
aes e servios?
3. Produziu efeitos
na organizao do
sistema de
referncia e contra-
referncia
intermunicipal?
4. Modificou a oferta
de cuidados sade
(preventivos/curativ
os,
pblicos/privados)?

alternativas

O movimento pela reforma sanitria representou
um fato singular em toda a histria das polticas de
sade no Brasil. A grande mobilizao dos movimentos
populares por sade somada atuao de tcnicos e
profissionais da rea da Sade e da Previdncia Social,
num contexto de amplo apoio da sociedade s
mudanas de carter democrtico, possibilitou a
marcante influncia junto aos trabalhos da Assemblia
Nacional Constituinte de 1987.

Pela primeira vez, a Constituio Brasileira
(1988) determinava explicitamente a existncia da
Seguridade Social no pas, tendo como um de seus
captulos as diretrizes para o setor sade que
resumidamente so:

Universalizao da assistncia, agora no
mais restrita apenas aos trabalhadores
formalmente inseridos no mercado de
trabalho e seus dependentes, mas acessvel a
todo cidado brasileiro;
A descentralizao da gesto do sistema, com
direo nica em cada esfera de governo;
Integralidade da ateno, com aes de
promoo, preveno, cura e reabilitao
oferecidas pelo mesmo sistema de sade;
Participao da comunidade.

A Constituio estabeleceu, como pilares
principais da reforma do setor sade, a cobertura
universal e eqidade no acesso a cuidados de sade e
definiu o papel do Estado no artigo 196:

Sade direito de todos e dever do
Estado, garantido mediante polticas
sociais e econmicas que visem
reduo do risco da doena e de outros
agravos e ao acesso universal e
igualitrio s aes e servios para sua
promoo, proteo e recuperao.
alternativas

A implementao do Sistema nico de Sade -
SUS, de acordo com essas diretrizes, deveria constituir
uma rede de servios de sade pblicos e privados,
descentralizada, regionalizada e hierarquizada. O setor
privado participaria do sistema de forma
complementar, por intermdio de contratos ou
convnios com o setor pblico, com prioridade para as
instituies filantrpicas e sem fins lucrativos.

Quanto ao financiamento, o setor sade
receberia parte dos recursos do Oramento da
Seguridade Social (OSS), um dos trs componentes do
oramento nacional, tambm institudo pela
Constituio. A definio do volume de recursos seria
viabilizada por proposta oramentria e preparada aps
negociaes entre os principais agentes das trs reas
envolvidas (Sade, Previdncia Social e Assistncia
Social).

A partir desse momento, e com a promulgao
da Lei Orgnica de Sade, Lei 8.080/90, que vincula a
descentralizao municipalizao e da Lei 8.142/90,
registraram-se as experincias de descentralizao da
gesto, com nfase na criao de instrumentos e de
estruturas que dessem a estados e municpios uma
maior capacidade gerencial, tais como Conselhos e
Fundos de Sade, planos estaduais e municipais,
relatrios de gesto.

Os relatrios aprovados na IX Conferncia
Nacional de Sade, em 1992, que contou com ampla
participao de todos os segmentos do setor,
recolocaram a descentralizao, ento entendida como
municipalizao, como a diretriz mais importante a
perpassar as aes de sade no pas.

O Ministrio da Sade adotou as Normas
Operacionais Bsicas (NOB) como instrumento ttico
para regulao do processo de descentralizao e para
Dica de
leitura

CARVALHO, Guido
Ivan de.
Comentrios a lei
orgnica da sade:
leis 8.080/90 e
8.142/90. 2 ed.,
So Paulo:
HUCITEC, 1995.

alternativas

definio dos instrumentos de repasse de recursos
financeiros entre a Unio e os estados e municpios, e
do respectivo acompanhamento. A primeira NOB,
emitida em 1991, teve como caracterstica bsica a
transformao dos servios de natureza pblica, tanto
estaduais quanto municipais, em prestadores
ressarcidos conforme a produo, igualando-os queles
de natureza privada e filantrpica. Mas introduziu,
tambm, o relacionamento direto do Ministrio da
Sade com as Secretarias Municipais de Sade atravs
de "convnios de municipalizao", estimulando a
disseminao dos requisitos - Fundo e Conselho
Municipais de Sade - previstos para repasse de
recursos financeiros na Lei 8.142/90, e que, ao final de
1982, j estavam presentes em cerca de 2.000
municpios.

No entanto, o processo de descentralizao para
os municpios alcana maior potencial de induo a
partir da edio da Norma Operacional Bsica 01/93,
que "regulamenta o processo de descentralizao da
gesto dos servios no mbito do Sistema nico de
Sade e estabelece os mecanismos de financiamento
das aes de sade, em particular da assistncia
hospitalar e ambulatorial e diretrizes para os
investimentos no setor"

A NOB 01/93, alm de outras definies,
estabeleceu trs diferentes condies de gesto para os
municpios: incipiente, parcial e semiplena. Na condio
de gesto semiplena, forma mais avanada de
descentralizao do SUS, os municpios assumem o
controle total da gesto do sistema de sade, incluindo
definio de polticas, execuo, acompanhamento,
controle e avaliao no mbito de seus territrios.
Assim, compete s Secretarias/Departamentos
Municipais de Sade:

alternativas

Assumir a completa responsabilidade sobre a
gesto da prestao de servios:
planejamento, cadastramento, contratao,
controle e pagamento de prestadores
ambulatoriais e hospitalares, pblicos e
privados;
Assumir o gerenciamento de toda a rede
pblica existente no municpio, exceto
unidades hospitalares de referncia sob
gesto estadual;
Assumir a execuo e controle das aes de
sade, nutrio, vigilncia epidemiolgica,
vigilncia sanitria e de sade do trabalhador
(vigilncia de ambientes e processos de
trabalho, assistncia e reabilitao do
acidentado do trabalho).

Na condio de gesto semiplena, o municpio
passa a receber mensalmente, por transferncia fundo
a fundo, o total dos recursos financeiros para custeio
correspondentes ao teto ambulatorial e hospitalar
estabelecido.

Devido ao grande nmero de municpios e
diversidade de realidades locais a descentralizao,
vem ocorrendo de forma gradual, heterognea,
conflituosa e inovadora, porm singularmente diferente
da municipalizao concebida em 1991.

Em 1994, apenas 24 municpios assumiram a
condio de gesto semiplena no pas. Em 1996, esse
nmero era de 137 num universo de aproximadamente
5.000 municpios, incluindo as capitais de 11 estados,
com uma cobertura de 16% da populao do pas e
utilizando 23% dos recursos do Fundo Nacional de
Sade destinados assistncia.

Importante

O processo de
descentralizao da
sade implementou
propostas e
programas que
exigiam a
participao de
todos os entes
federativos para o
seu funcionamento.
Os Municpios
tiveram destaque
em todos os
documentos da
descentralizao e
teriam as suas
responsabilidades
muito ampliadas
medida em que se
desenvolvia o
processo. Novas
formas de gesto do
sistema foram sendo
introduzidas e aos
poucos foram sendo
adotadas por cada
municpio, e o grau
de responsabilizao
deles foi
aumentando de
acordo com o que
determinava cada
Norma Operacional
Bsica - as NOBs
01/91, 01/93 e
01/96.

alternativas

O processo de gesto descentralizada do
Sistema de Sade no Brasil, tendo como alvo os
municpios que aderiram condio de gesto semi-
plena, a partir de 1993.

A maioria dos municpios no criou mecanismos
adicionais de financiamento para a sade. As iniciativas
citadas restringiram-se a fontes tradicionais do
Ministrio da Sade destinadas para fins especficos
como informatizao e treinamento de pessoal. Outra
fonte financiadora de projetos para a Sade, relatada
nas entrevistas dos ex-secretrios em alguns
municpios, a OPAS.

A tendncia geral apontada pelo quadro acima
de as Prefeituras arcarem com o maior quantitativo de
funcionrios na rede de sade, enquanto o Estado e o
nvel federal, por no contratarem novos profissionais,
tendem a diminuir sua participao.

Alguns dos municpios estabeleceram, com a
gesto semiplena, a isonomia salarial entre os
funcionrios municipais da sade e os funcionrios
municipalizados, demonstrando uma maior autonomia
do nvel municipal em relao poltica de recursos
humanos. importante ressaltar que a isonomia
salarial quase sempre se deu com a elevao dos
salrios dos funcionrios estaduais e federais lotados
em unidades municipalizadas, equiparando-os com os
salrios dos funcionrios municipais.

A NOB 01/93 exige para a habilitao em gesto
semiplena que os municpios apresentem " Comisso
Bipartite comprovante da existncia da comisso de
elaborao do Plano de Carreira, Cargos e Salrios
(PCCS) da sade para o municpio, ou plano j
elaborado".

alternativas

Existiu preocupao em formar e capacitar seu
pessoal, realizando cursos organizados pela prpria
secretaria ou atravs de instituies contratadas. Fundo
das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF),
Organizao Pan-americana de Sade (OPAS),
Fundao do Desenvolvimento Profissional (FUNDAP) e
universidades so algumas das instituies que
apoiavam as secretarias municipais nestas atividades.
Ainda em relao ao gerenciamento de recursos
humanos, constatamos que os municpios do estudo
realizam as atividades de seleo, contratao e
movimentao de pessoal.

A gesto semiplena, conferindo poder ao gestor
municipal do SUS, faz avanar a descentralizao no
interior do Sistema de Sade.

Na gesto descentralizada, as Secretarias
Municipais de Sade, as grandes executoras das aes
de sade do sistema, passam a ter maior projeo no
interior dos governos municipais, desenvolvem sua
capacidade gerencial em funo de suas novas
responsabilidades e, num processo dinmico e criativo,
vo tentando aproximar as aes e os servios s
necessidades de sade da populao. Isto significou,
nos municpios, avaliados pelo Projeto, que se
habilitaram condio de gesto semiplena, um
aumento da oferta de servios e aes de sade, um
novo relacionamento entre os setores pblico e privado
e um incremento de recursos financeiros originados do
tesouro municipal.

O processo de descentralizao da gesto no
SUS tambm visava o fortalecimento dos fruns
participativos e o controle pblico do sistema. A
pesquisa evidenciou que a participao um processo
que tem como determinante a dinmica da organizao
social, que assume particularidades nos municpios
alternativas

devido s suas caractersticas histrico-culturais. No
entanto, a gesto descentralizada imprimiu uma maior
dinmica na participao da comunidade, pois, com
maior autonomia gerencial e recursos para implementar
os sistemas de sade municipais, houve estmulo aos
representantes nos Conselhos Municipais de Sade a
exercerem mais efetivamente o controle pblico do
sistema.

Este processo de descentralizao, ao atingir as
relaes de poder j cristalizadas no interior do sistema
de sade, redefine novos papis para o gestor federal e
estadual.

o gestor estadual aquele que sofre o maior
impacto nessas mudanas. Seu papel original de
executor de aes voltadas para o atendimento da
populao e de contratante de servios privados e
filantrpicos substitudo por uma funo de
coordenao, apoio e regulao do sistema estadual de
sade.

Investimentos com recursos prprios e
poltica tarifria

INVESTIMENTOS COM RECURSOS PRPRIOS

Segundo dados do SNIS - Sistema Nacional de
Informao em Saneamento Ambiental -
PMSS/SNSA/MC de 2002, no desprezvel a parcela
de recursos investidos pelos operadores pblicos de
servios de saneamento, tais prestadores de servios
investiram em torno de R$ 1,4 bilho de reais no pas.

Entretanto, o prprio estudo indica um nvel de
perdas de faturamento mdio de 40,5% e um nvel de
inadimplncia elevado (a razo entre a receita total dos
prestadores de servios locais de saneamento e os
alternativas

crditos a receber no ano de 2002) variam de 16% na
regio sul a 46% na regio norte.

Nos prestadores de servios regionais
(Companhias Estaduais), os percentuais no so muito
diferentes, variam de 20% a 53% nas mesmas regies
do pas.

preciso melhorar o desempenho da gesto dos
servios de saneamento para que seja possvel investir
um montante maior de recursos da prpria receita
tarifria.

Conforme consta da Resoluo 2.827 de
30/03/01 do Conselho Monetrio Nacional, esto
excepcionalizados dos critrios de acesso a recursos do
BNDES o PMAT/BNDES, que tem como finalidade
melhorar as aes de arrecadao tributria dos
municpios.

Desta forma, seria fundamental para as
autarquias de saneamento que aumentassem os
pedidos de financiamento do Programa de
Modernizao da Administrao Tributria e da Gesto
dos Setores Sociais Bsicos (PMAT), que potencialize a
capacidade arrecadadora e de gesto dos servios de
saneamento, tendo como conseqncia maior
possibilidade de custear os seus prprios investimentos.

PMAT - Este programa destina-se modernizao
da administrao tributria e melhoria da qualidade do
gasto pblico dentro de uma perspectiva de
desenvolvimento local sustentado, visando proporcionar
aos municpios brasileiros possibilidades de atuar na
obteno de mais recursos estveis e no inflacionrios e
na melhoria da qualidade e reduo do custo praticado na
prestao de servios nas reas de administrao geral,
assistncia criana e jovens, sade, educao e de

Quer
saber mais?

Segundo o BNDES,
este programa
destina-se
modernizao da
administrao
tributria e
melhoria da
qualidade do gasto
pblico dentro de
uma perspectiva de
desenvolvimento
local sustentado,
visando proporcionar
aos municpios
brasileiros
possibilidades de
atuar na obteno
de mais recursos
estveis e no
inflacionrios e na
melhoria da
qualidade e reduo
do custo praticado
na prestao de
servios nas reas
de administrao
geral, assistncia
criana e jovens,
sade, educao e
de gerao de
oportunidades de
trabalho e renda.

alternativas

gerao de oportunidades de trabalho e renda, atravs
das seguintes aes:

Fortalecimento das capacidades gerencial,
normativa, operacional e tecnolgica da
administrao tributria e da gesto pblica
dos servios sociais bsicos e demais aes
de natureza fiscal ou racionalizadoras do uso
de recursos pblicos disponveis nos governos
locais;
Desenvolvimento e aperfeioamento de
sistemas de informao, servios e processos
voltados ao cumprimento das atribuies e
competncias municipais estabelecidas no
mbito do Sistema nico de Sade-SUS,
Estatuto da Criana e do Adolescente-ECA e
da Lei de Diretrizes e Bases da Educao-
LDB;
Acompanhamento das obrigaes tributrias,
maximizao do uso de recursos ociosos/sub-
utilizados e eliminao de perdas, melhoria da
qualidade e da oferta desses servios a um
menor custo, registro, controle e
gerenciamento da execuo do gasto pblico;
Cooperao permanente das unidades da
federao entre si, com rgos da
Administrao Federal e com a Sociedade
Civil para atuao conjunta, intercmbio de
experincias, informaes, cadastros e
formao de redes sociais que racionalizem,
melhorem e ampliem o atendimento e
reduzam o custo unitrio da prestao dos
servios;
Modernizao da administrao pblica
voltada para iniciativas de desenvolvimento
local que promovam capacitao e articulao
do tecido produtivo e gerao de trabalho e
renda.

alternativas

As aes passveis de serem financiadas dentro
de um programa PMAT para o setor de saneamento so
poltica tarifria; fortalecimento dos controles internos;
combate s perdas; automao e padronizao de
unidades operacionais; cadastro; gesto com controle
social e transparncia; desburocratizao dos servios;
recursos humanos; gesto da dvida ativa; pesquisa e
desenvolvimento.

GESTO COM CONTROLE SOCIAL E
TRANSPARNCIA DOS RECURSOS

Um modelo de gesto moderno e participativo
contribui para a melhoria da qualidade de vida da
sociedade como um todo. Diversos programas e
projetos que mostrem bons indicadores fsicos e
financeiros relativos ao saneamento ambiental
certamente apresentaro novas perspectivas para este
setor.

Para atingir tal objetivo, sugere-se uma ao
firme do poder pblico no sentido de fortalecer os
rgos pblicos de saneamento. A Associao Nacional
dos Servios Municipais de Saneamento (ASSEMAE)
que acompanha atentamente a administrao do setor
apresenta este referencial conceitual que visa o
fortalecimento baseado nas seguintes aes:

Manuteno da autonomia municipal nos
servios locais de saneamento;
Modernizao administrativa por meio de
programas de reviso de cadastros,
informatizao, qualificao do atendimento,
geoprocessamento, mapeamento de
processos;
Desenvolvimento de recursos humanos
incentivando o intercmbio de experincias
entre os prestadores nos Servios Municipais
de Saneamento;
Para
navegar

Para um melhor
conhecimento,
consulte o site
http://www.assema
e.org.br

alternativas

Controle e fiscalizao dos servios com
reduo de perdas e o combate a fraudes no
abastecimento de gua, a reciclagem e o
reuso dos resduos slidos;
Preservao, conservao e utilizao racional
dos recursos naturais, compatibilizando-os
com os servios de abastecimento de gua,
coleta de esgotos, limpeza pblica e
drenagem urbana;
Campanhas educativas sobre o uso racional
dos recursos hdricos e adequada disposio
dos esgotos e resduos slidos;
Desenvolvimento e divulgao de pesquisas
tecnolgicas, incentivando programas de
melhoria da qualidade do saneamento
ambiental, para o controle e a reduo de
doenas e outros agravos provocados por
veiculao hdrica e sanitria;
Prtica tarifria real para aqueles rgos que
esto executando tarifa equivocada,
induzindo-os manuteno do ciclo de
sustentabilidade econmica;
Incentivo a mecanismos de controle social
sobre a prestao dos servios de
saneamento, informando e divulgando a
populao sobre questes relevantes de
sade pblica, preservao do meio
ambiente, indicadores e patamares de
desempenho, aumentando a transparncia
sobre a gesto pblica.

Percebe-se que, do ponto de vista metodolgico,
deve ser feito um corte no porte dos municpios para
consecuo de programas que possam dar resultado
para o fortalecimento da Gesto dos Servios de
Saneamento.

Para pequenos municpios (populao inferior a
30 mil habitantes), deve-se trabalhar no fomento a
alternativas

convnios de Cooperao Tcnica entre o Governo
Federal, por meio da Fundao Nacional de Sade
(FUNASA) e os municpios, por meio de uma autarquia
municipal ou outro arranjo institucional. A cooperao
tcnica que difere da assistncia tcnica visaria
estabelecer condies de sustentabilidade para o rgo
municipal de saneamento para a efetivao das aes
de gesto e prestao dos servios de saneamento.

Quanto aos municpios de mdio porte (entre
30.000 e 100.000 habitantes) e de grande porte (acima
de 100.000 habitantes), poderia ser pensado um
programa, no mbito da Sistema Municipal de
Saneamento Ambiental(SMSA), com a finalidade de
promover a melhoria da gesto de tais servios, tanto
com convnios de cooperao tcnica entre a SMSA e
os municpios quanto da SMSA com a ASSEMAE e a
ABES para a capacitao tcnico-institucional de tais
servios, que poderiam servir tambm como
multiplicadores aos municpios de pequeno porte, ou
mesmo de eventuais consrcios intermunicipais de
saneamento.

Entre as diversas aes, que deveriam ser
melhoradas no mbito da gesto dos servios,
merecem destaque as que se seguem:

Alguns rgos pblicos praticam polticas
tarifrias abaixo das suas reais necessidades
desenvolvendo uma prtica equivocada para
sustentabilidade do setor;
tecnicamente necessrio implantar sistemas
de custos e de desgaste, pelo uso, dos bens
patrimoniais (depreciao) de tal forma que
permitam o planejamento estratgico
adequado para substituio desses bens no
momento economicamente oportuno;
alternativas

De outro lado, o controle sistemtico da
execuo oramentria permitir identificar
as variaes de custos na produo dos
servios e a tomada imediata de aes que
visem corrigir tais desvios, protelando a
necessidade de reajustamento ou de
realinhamento tarifrio;
importante o desenvolvimento de
indicadores e patamares de desempenho para
qualificao e eficincia operacional e a sade
financeira do rgo;
Um dos mecanismos sugeridos que podero
ser absorvidos pela administrao pblica o
do fortalecimento dos controles internos:
econmicos, operacionais e financeiros.
Executados por equipe prpria do rgo ou
por empresa terceirizada independente, as
auditorias internas servem como o "brao
avanado" dos Tribunais de Contas;
O desenvolvimento de processos de
fiscalizao inteligente, devidamente
aparelhada com recursos materiais poder
servir de poderoso instrumento de gesto na
correta medio dos servios prestados, no
combate a fraudes e na perda de faturamento
e de arrecadao;
As perdas fsicas e de receitas nos sistemas
de abastecimento de gua so um fenmeno
que tem desafiado os operadores do mundo
todo. Podero ser parametrizados, ao menos
em duas etapas, a macromedio
compreendendo o conjunto de aes para
processar, analisar e divulgar dados relativos
a vazes, volumes, presses, nveis de gua e
grandezas eltricas nos componentes de um
sistema de abastecimento de gua e a
micromedio relativa aos volumes de gua
demandados atravs dos ramais para dotar o r-
alternativas

go de saneamento de um eficiente sistema
de medio de consumo a fim de reduzir
perdas, racionalizar o consumo e estabelecer
um sistema tarifrio adequado;
Os elevados custos dos equipamentos
operacionais na rea do saneamento
ambiental requerem rigoroso controle na
programao e gesto da manuteno
preventiva: hidrulica, eletromecnica e civil.
Programas de automao dos sistemas vm
permitindo racionalizaes significativas no
consumo de energia eltrica, na reduo das
despesas operacionais e no prolongamento da
vida til dos equipamentos. Isto tudo
associado a um correto planejamento
estratgico de substituio de equipamentos
obtm-se a otimizao dos recursos
investidos no setor operacional;
A melhoria do cadastro dos usurios e das
redes indispensvel e tem forte impacto na
arrecadao do rgo. Mantendo as
caractersticas locais, a integrao do cadastro
com os outros rgos da administrao
pblica fundamental para simplificao da
vida do contribuinte e para aumentar a
eficincia do servio prestado. Muitos
municpios j esto utilizando o sistema de
geoprocessamento e de banco de dados
integrados;
tambm importante o desenvolvimento de
relaes institucionais com os demais rgos
da administrao pblica municipal, estadual
e federal;
O redesenho dos processos administrativos e
a utilizao de ferramentas informatizadas
como, por exemplo, o atendimento aos
cidados atravs da Internet tm sido
elementos fundamentais para tornar mais eficien

Quer
saber mais?

Vale destacar
tambm aes de
importncia como:
- alimentao
escolar;
- aleitamento
materno;
- sistema de
vigilncia alimentar
e nutricional;
- incluso social de
catadores.

alternativas

tes os servios, aumentar a satisfao do
atendimento ao usurio e favorecer a
transparncia das aes governamentais.
Somadas, constituem-se num fator essencial
de promoo da cidadania;
O desenvolvimento dos recursos humanos,
principalmente aqueles voltados ao contato
com o pblico externo, e o estabelecimento
de rotinas geis e fluxogramas enxutos de
tramitao de documentos com a participao
dos servidores tm sido um aspecto
motivacional de grande importncia para a
qualificao dos servios pblicos;
Modificaes nos sistemas de gesto podem
ser acompanhadas de mudana
comportamental implementada sob a
orientao de profissionais especializados em
sensibilizao, motivao e treinamento para
uma mudana no patamar cultural do
ambiente interno.

Estas novas prticas de trabalho tero sucesso
com investimentos na capacitao dos recursos
humanos prprios e no oferecimento de condies
adequadas de trabalho assim como no gerenciamento e
valorizao dos servidores.

Observaes finais

Os avanos obtidos nos diversos componentes
do setor saneamento poderiam ter apresentado
expectativas melhores, visto que vultosos recursos
foram liberados nos ltimos anos por parte do Governo
Federal. Porm, convm ressaltar que variveis de
carter poltico-institucional incidem sobre a poltica de
investimentos do setor, parte delas relacionadas
distribuio de competncias vigente no pacto
federativo brasileiro e s deficincias de gesto
alternativas

presentes em alguns operadores estaduais e em grande
parte dos municpios de pequeno porte brasileiros. A
conseqncia que o processo de desembolso por
parte de estados e municpios ainda envolve um tempo
relativamente longo de maturao. Dessa forma, a
poltica nacional depende significativamente do ritmo
operacional e da capacidade de gesto das companhias
estaduais e dos municpios. Por outro lado, em grande
parte dos municpios de pequeno e mdio porte,
existem problemas relacionados a obras inconclusas,
sistemas inoperantes, equipamentos abandonados,
emprstimos pendentes, e questes administrativas e
jurdicas inconclusas, revelando a existncia de srios
problemas de gesto.

O grande desafio agora avanar na
institucionalizao de um novo modelo que contemple o
fortalecimento dos prestadores pblicos, a cooperao
federativa na prestao dos servios, a economia de
escala e de escopo, a melhoria da gesto e da
qualidade dos servios, o controle social sobre os
servios, especialmente, sobre as tarifas, e a promoo
da cidadania, rumo universalizao.

Finalmente, os resultados que sero alcanados
pelas resolues do futuro Conselho das Cidades e das
Polticas dele resultantes, s sero sentidos ao longo de
mais alguns anos.

EXERCCIO 1

A proviso pblica de servios de saneamento bsico
em grande escala comeou no Brasil nos anos.

( A ) 60;
( B ) 40;
( C ) 56;
( D ) 70;
( E ) Nenhuma das respostas anteriores.

Dica do
professor

Chegamos ao fim
desta aula que
define um assunto
de extrema
relevncia no
cenrio atual da
gesto pblica e do
planejamento.

alternativas

EXERCCIO 2

A Constituio Brasileira (1988) determinou
explicitamente a existncia da Seguridade Social no
pas, tendo como um de seus captulos as diretrizes
para o setor sade que resumidamente so:

( A ) O paralelismo de aes da Previdncia Social e
dos rgos vinculados da sade;
( B ) Centralizar as decises, no setor financeiro e no
operacional, no Governo Federal e dentro dele no
interior do INAMPS;
( C ) O privilegiamento do setor privado e especializado
na prestao de assistncia mdica, oneroso e de
baixo impacto no incremento da qualidade de
sade da populao;
( D ) Integralidade da ateno, com aes de
promoo, preveno, cura e reabilitao
oferecidas pelo mesmo sistema de sade;
( E ) Nenhuma das alternativas propostas.

EXERCCIO 3

Faa rapidamente um histrico das fontes tradicionais
de recursos municipais no Brasil.

____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
alternativas

EXERCCIO 4

Por que, apesar de certo desenvolvimento do setor
pblico, o setor privado avanou nas reas de sade e
educao?

____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________

RESUMO

Vimos at agora que:

O saneamento ambiental, no seu contexto
mais abrangente, inclui o abastecimento de
gua, o esgotamento sanitrio, os resduos
slidos, a drenagem urbana e o controle de
vetores;

O financiamento do saneamento ambiental
envolve diferentes instituies e articula os
poderes pblicos municipais, estaduais e
federais;

A implementao do Sistema nico de Sade
SUS - deveria constituir uma rede de
servios de sade pblicos e privados,
descentralizada, regionalizada e
hierarquizada.

Na gesto descentralizada, as Secretarias
Municipais de Sade, as grandes executoras
das aes de sade do sistema, passam a ter
maior projeo no interior dos governos
municipais, desenvolvem sua capacidade
gerencial em funo de suas novas
responsabilidades;
alternativas

Seria fundamental para as autarquias de
saneamento que fossem aumentados os
pedidos de financiamento do Programa de
Modernizao da Administrao Tributria e
da Gesto dos Setores Sociais Bsicos
(PMAT), potencializando assim a capacidade
arrecadadora e de gesto dos servios de
saneamento, tendo como conseqncia maior
possibilidade de custear os seus prprios
investimentos.

Um modelo de gesto moderno e participativo
contribui para a melhoria da qualidade de
vida da sociedade como um todo.

Fontes Modernas de
Financiamento
Municipal
Paulo Mrcio Garcia Junior

A
U
L
A

3

A
p
r
e
s
e
n
t
a
o

A gesto urbana no Brasil realizada atravs do poder local, que
responsvel pela administrao e emprego dos recursos
disponveis. Para exercerem suas funes administrativas, os
municpios obtm recursos de diversas fontes. A fim de
compreendermos as fontes modernas de financiamento municipal,
nesta aula, discutiremos o dimensionamento e a anlise do
financiamento social federal, analisaremos o financiamento social,
a estrutura tributria brasileira e a regressividade, conheceremos
melhor as formas de transferncias de recursos para instituies
privadas sem fins lucrativos e, por fim, estudaremos melhor os
fundos de previdncia complementar do setor pblico.

O
b
j
e
t
i
v
o
s

capaz de:

Conhecer os instrumentos e ferramentas de anlise dos novos
instrumentos de transferncia de recursos da unio para os
municpios.

Aula 3 | Fontes modernas de financiamento municipal 84
Dimensionamento e anlise do
financiamento social federal

Para se efetuar o dimensionamento das finanas
sociais, necessrio adotar um conceito a respeito do
que se percebe por aes sociais. Elas so entendidas
como um conjunto de programas e aes do Estado, de
forma continuada, que tem como objetivo o
atendimento das necessidades fundamentais dos
cidados.

Tais necessidades surgem a partir do processo
histrico de cada sociedade. Em sentido mais amplo,
pode-se dizer que uma poltica social visa garantir
segurana ao indivduo nas situaes de dependncia
como a incapacidade de ganhar a vida por conta
prpria em decorrncia de fatores externos; posio
vulnervel no ciclo da vida do ser humano; situaes de
risco, como em caso de acidentes etc.

As polticas pblicas circunscrevem-se no interior
de organismos estatais que devem estar preparados
para efetuar regulao, proviso, produo e
transferncia de recursos para a formulao e
implementao dos programas e aes necessrias.

As polticas sociais envolvem gastos pblicos
bem como a produo, a proviso de bens e a
transferncia de recursos. A escala de cobertura dos
bens e servios sociais que podem ser ofertados pelo
Estado, mediante polticas sociais, esto diretamente
relacionadas s condies econmicas. So essas
condies que determinam a disponibilidade de
recursos que resultam no Gasto Pblico Social (GPS).

O Gasto Social Federal (GSF) derivado do
conceito do GPS, e envolve os dispndios diretamente
efetuados pelo governo federal, bem como a
Para refletir

Segundo a
concepo
piagetiana, abertura
para novos
possveis se efetua
num quadro de
necessrios
anteriores que
conduzem
constituio de
outros ulteriores.

transferncia de recursos a outros nveis de governo
(estadual e municipal) ou a instituies privadas,
referentes a programas e aes desenvolvidos nas
reas sociais.

Um outro conceito o de Gasto Social Fiscal
(GSFi), que uma depurao do primeiro, pois retira
do gasto pblico social o valor das contribuies dos
beneficirios.

A poltica social brasileira tem como marco
jurdico/institucional a Constituio Federal (CF) de
1988, que coloca a seguridade social como rea central
de proteo social.

H, tambm, algumas outras polticas que
respondem a determinaes tanto da CF quanto de leis
ordinrias. De modo geral, elas esto voltadas para a
melhoria das condies de vida da populao, sendo
reconhecidas como direitos sociais e associadas
diretamente ao ncleo de proteo social. Deste ncleo,
fazem parte os programas e aes de Educao,
Cultura, Proteo ao Trabalhador, Habitao e
Urbanismo, Saneamento Bsico e Educao. Tambm
fazem parte dessa srie aes e programas de Proteo
ao Meio Ambiente e Organizao Agrria voltadas para
a rea social.

Quanto estrutura de financiamento das
polticas sociais no Brasil, cabe salientar que ela foi
alterada, tambm, a partir da Constituio de 1988, de
maneira a promover o aumento de recursos baseado na
diversificao de origens tributrias.

Isto, aliado s vinculaes sociais, em princpio,
estabeleceria melhores condies materiais para a
efetivao e preservao dos direitos inscritos na
seguridade e na prtica da universalizao. Pode-se
notar, com base na estrutura fiscal, na quantidade de
Quer
saber mais?

O aumento dos
recursos se deu
atravs da
diversificao de
impostos ocorridos a
partir de 1988, ano
da ltima
Constituio Federal.

impostos, que existe certa diversidade de fontes de
recursos para a rea social, bem como uma grande
primazia das contribuies sociais na composio final
do oramento social.

Quanto s formas de financiamento das diversas
reas, observa-se que, para a Previdncia Social
Bsica, a forma preponderante de financiamento se d
mediante as contribuies sociais, especialmente a
Contribuio de Empregadores e Trabalhadores
para a Seguridade Social (CETSS). Isso significa que
se trata de um sistema autofinancivel.

As contribuies sociais podem ser definidas
como uma prestao pecuniria compulsria devida
Administrao Pblica, vinculada ou no a uma
atividade do exerccio do poder pblico.

Elas se dividem em duas modalidades: as de
carter pblico e as de carter privado. Estas ltimas
esto inscritas na Constituio e so compulsrias,
destinadas a servios vinculados ao sistema sindical
patronal e incidem sobre a folha de salrio das
empresas. As contribuies de carter pblico esto
voltadas quase que exclusivamente para o
financiamento da Seguridade Social.

No caso da organizao agrria e poltica
fundiria, destacam-se os recursos do Fundo de
Amparo ao Trabalhador (FAT) para financiar a
agricultura familiar. Os programas de Assentamento,
Consolidao e Emancipao de Trabalhadores Rurais,
bem como os programas de Gerenciamento da
Estrutura Fundiria e de Gesto da Poltica Fundiria,
tm sido financiados preponderantemente com recursos
fiscais da Unio e com o Fundo de Erradicao e
Combate Pobreza.

Os programas e aes da Assistncia Social tm
sido financiados pelo Fundo Nacional da Assistncia
Para
pesquisar

Quais as principais
diferenas entre
imposto (ICMS, IPI
etc.) e contribuio
(COFINS, CPMF
etc.)?

Social (FNAS), mediante recursos provenientes do
Fundo de combate pobreza e contribuies sociais
vinculadas Seguridade Social, especialmente a
COFINS. A rea de Sade foi financiada em sua quase
totalidade com aportes fiscais e contribuies sociais,
das quais a COFINS, a CSLL e a CPMF foram as mais
importantes.

A Educao financiada, em sua maior parte,
por fontes provenientes de recursos vinculados dos
impostos e de contribuies sociais como o salrio
educao.

Por fim, as polticas de Infra-estrutura Social,
como Habitao e Saneamento, programas financiados
em sua maior parte com recursos fiscais e fundos
patrimoniais, como o Fundo de Garantia por Tempo
de Servio (FGTS) e o FAT.

Apesar da Constituio Federal de 1988 tr
deixado em aberto a participao dos setores privados
na complementao da proteo social, constata-se que
a estratgia social da dcada de 1990 resultante do
embate de foras polticas e ideolgicas presentes tanto
na disputa entre os setores pblico e privado como
intra-setores pblicos. Isso fortaleceu a caracterstica
de beneficiarem-se as aes de mercado,
especialmente de empresas privadas, nas polticas
sociais, em detrimento do princpio pblico que est na
base da ordem social.

Com relao a esta ordem social, a Constituio
abriu o leque de objetivos da seguridade social com o
preceito da universalidade da cobertura e do
atendimento. Ela define seguridade social como um
conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes
pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos
relativos sade, previdncia e assistncia social.
Para refletir

A universalidade
uma caracterstica
bsica dos servios
de responsabilidade
do Estado. Todos
tm os mesmos
direitos no mbito
dos cuidados
pblicos.

A proviso de servios de sade e de educao
fundamental alcanou nveis menos medocres de
cobertura, mas isso no impediu o avano e a
concorrncia dos setores privados. Isso ocorreu tanto
na sade, pela oferta limitada e a qualidade
questionvel dos servios pblicos, como na educao,
em virtude da nfase conferida pelo Estado ao ensino
fundamental, tendo o mercado privado de escolas de
ensino mdio e, sobretudo, de faculdades e
universidades particulares se ampliado nos ltimos
anos.

As reas de previdncia e assistncia social
tambm tiveram a universalidade da cobertura e do
atendimento limitada ao longo dos anos 90. Isto
aconteceu pela exigncia de contribuio prvia
concesso de benefcios em um contexto de
informalidade das relaes de trabalho no pas.

Como a estrutura de remuneraes vinculadas
ao regime de previdncia pblico, historicamente baixa
no Brasil, o nvel dos benefcios acaba por refletir e
sancionar a pssima distribuio de renda produzida
pelo setor privado, abrindo espao, desta forma, para o
surgimento de um setor de previdncia complementar
com potencial de captura junto s classes mdia e
superior da distribuio de rendimentos.

No caso da assistncia social, embora se
constitua numa rea de atendimento exclusivamente
voltada para camadas pobres da populao, possui
tambm um poder limitado de ampliao da cobertura,
devido, basicamente, aos estreitos limites estabelecidos
pelos critrios de renda domiciliar per capita que so
utilizados como condio de elegibilidade aos
benefcios.

Quer
saber mais?

A vinculao das
remuneraes
previdncia pblica
reflete as ms
condies de
remunerao do
setor privado e abre
espao para as
previdncias
privadas.

Num pas onde um contingente expressivo da
populao recebe rendimentos baixos, critrios
restritivos para a concesso de benefcios assistenciais
acabam sendo a forma de regular o gasto social e
impedir presses indesejadas sobre a estrutura
comprometida de financiamento pblico.

Assim, pelo menos dois aspectos devem ser
ressaltados:

O esforo de gasto, para uma estratgia
social no caso brasileiro, teria que ser muito
superior ao esforo realizado pelo Estado ao
longo dos anos, motivo pelo qual o pas to
somente conseguiu programar um tipo de
universalizao das suas principais polticas
sociais;
A mudana de patamar nas relaes pblico-
privadas para a implantao de polticas
sociais no Brasil, como o crescimento do setor
privado lucrativo na oferta de bens e servios
sociais desde 1988. O impulso em direo
privatizao em reas-chave como sade,
educao e previdncia, uma estratgia
social guiada pelo prprio Estado, impondo
com isso a direo, o ritmo e a intensidade da
acumulao de capital em cada caso.

A descentralizao nasceu do processo de
redemocratizao no incio dos anos 80 e se consolidou
como um dos princpios na discusso da constituinte
acerca do novo formato institucional que as polticas
sociais deveriam ter.

A idia da descentralizao como um princpio
de gesto pblica se manteve no discurso oficial e
reinou a postura de compromisso mnimo dos rgos
pblicos com os aspectos da eficincia dos gastos
sociais.
Quer
saber mais?

Quanto s polticas
assistencialistas,
recomendvel que
sejam consultados
os programas do
ministrio de
desenvolvimento
social, para
entender os
princpios da
legitimidade dos
programas sociais
de governo, junto
com as relaes de
consumo das
sociedades ou
beneficirios dessas
aes sociais.

Quer
saber mais?

A descentralizao
poltica consiste na
criao de entes
com personalidade
jurdica que
possuem
competncia
legislativa dentro de
seu mbito
territorial.

Por isso, a existncia do foco na
descentralizao fiscal das polticas sociais, j que na
prtica, acabaram se transformando na estratgia do
governo federal para transferir responsabilidades e
gastos sociais aos estados e municpios.

Em relao estrutura de financiamento das
polticas socais existentes, j se ressaltou a existncia
da diversidade de esquemas que vo desde a utilizao
de recursos oramentrios at o uso de fundos
patrimoniais.

A diversidade de esquemas fiscais uma
caracterstica do contexto nacional marcado pela
heterogeneidade social, que exige solues diversas
para problemas diferenciados.

Isso contribui para que tentativas de
racionalizao e de definio de princpios tributrios
mais justos para o financiamento social estejam
fadadas ao fracasso, seja pela complexidade da sua
implantao, seja pelo conjunto de interesses
divergentes envolvidos.

O resultado desta prtica tributria deriva de
fatores de ordem econmica, de interesses e disputas
polticas e no deixa de ser sintomtico verificar que:

No esto suficientemente explicitados os
princpios que deveriam estruturar os
esquemas de financiamento das polticas
sociais no pas;
Existe uma contraposio, na luta cotidiana
por recursos, interesses e setores inteiros das
reas sociais, os quais, de outra maneira,
poderiam convergir se houvesse princpios de
justia distributiva;
O arranjo tributrio em cada caso concreto
das polticas sociais mascara diversos graus
de injustia distributiva.

Os recursos provenientes de impostos gerais do
oramento federal representaram na mdia apenas a
terceira fonte de custeio de gastos sociais (11,4% do
total). Deste montante, 3,7% estiveram comprometidos
com a Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (MDE)
com somente 7,6%.

Uma segunda observao diz respeito ao fato de
que 68,6% de todo o GSF realizado foi financiado com
contribuies sociais vinculadas, das quais as mais
importantes foram a CETSS (35,7%) e a COFINS
(17,5%). A CPMF, a CSLL e o PIS/PASEP (FAT) vm
representando em conjunto, algo como 12,5% do
financiamento social na mdia, com tendncia de
crescimento ao longo dos anos.

Ainda entre as contribuies sociais, destacam-
se as participaes decrescentes do salrio educao e
das contribuies de servidores pblicos para os seus
regimes prprios de benefcios.

Cabe uma meno especial aos recursos em
nome da Desvinculao de Recursos da Unio
(DRU). Uma parte destes recursos voltou para a rea
social, financiando parcela dos gastos totais. A partir de
1999, os recursos desvinculados no so mais
explicitados como fontes de financiamento, o que torna
complicado perceber sua destinao. Sabe-se que parte
deve estar voltando ao social agregado nas receitas
provenientes de impostos, mas que grande parte
deixou de contribuir para a rea social e passam a
compor exclusivamente a estratgia de supervit
primrio do governo federal. Por meio deste
expediente, processa-se, ento, uma transferncia de
Para
pesquisar

Porque a atual
poltica econmica
de gerao de
supervits primrios
cada vez maior,
est aumentando a
dvida social,
sucateando o
patrimnio pblico e
destinando menos
recursos at para os
programas e
servios essenciais
como sade e
educao.

Quer
saber mais?

A base de tributao
no Brasil injusta,
pois os impostos
indiretos tm uma
incidncia mais
representativa do
que os impostos
diretos que so
progressivos por
excelncia.

recursos do lado real da economia, e mais
explicitamente, da rea social para a gesto financeira
da dvida pblica.

H uma regressividade geral da estrutura
tributria brasileira que tem aumentado no perodo
recente. A tributao sobre o consumo de bens e
servios incide mais desproporcionalmente sobre as
camadas de menores rendimentos da populao. Ela
a base de incidncia mais importante para a
composio da carga tributria nacional. Esta base de
incidncia representa, na mdia, 14,6% do PIB, contra
5,4% da base tributria sobre a renda, a qual uma
fonte tributria progressiva por excelncia.

Alguns autores argumentam que o potencial de
arrecadao de tributos sobre a renda reduzido no
Brasil porque o nvel de rendimentos gerais baixo e a
base de incidncia do Imposto de Renda sobre pessoa
fsica (IRPF) muito estreita. Por este motivo, acredita-
se que reformas tributrias deveriam se preocupar com
aspectos ligados racionalizao dos impostos sobre o
consumo, ainda que isto no seja suficiente para
reverter a regressividade desta forma de tributao.

Assim, importante que se procure resolver o
problema da desigualdade de rendimentos da sociedade
brasileira mediante a utilizao de crditos fiscais e
PARA ENTENDER MELHOR

Por meio do imposto de renda, ser possvel inverter
a regressividade da estrutura tributria brasileira,
pois o imposto mais progressivo. O imposto de
renda um instrumento fundamental para
redistribuio da renda, garantindo a justia fiscal.
Por intermdio dele, ser possvel aplicar a mxima
igualdade tratar desigualmente os desiguais no
ordenamento tributrio do pas. Portanto, deve ser
ampliado o nmero de faixas e de intervalos da
tabela do IR, estabelecendo alquotas iniciais
inferiores s vigentes hoje e com correo peridica
da tabela.

transferncias monetrias aos segmentos ocupados de
baixa renda e queles cobertos pelos programas
focalizados de combate pobreza.

O diagnstico quanto proposta de soluo
parecem no levar adequadamente em considerao os
seguintes aspectos:

O quadro de extrema desigualdade e
heterogeneidade que marca a estrutura de
rendimentos das pessoas ocupadas no Brasil;
Os princpios de justia distributiva e
progressividade contida nos impostos sobre a
renda de pessoas fsicas e tambm de
empresas;
O potencial no utilizado de arrecadao
sobre a renda e tambm sobre o patrimnio
das classes mdia e alta da sociedade
brasileira;
A regressividade intrnseca de qualquer base
tributria centrada sobre o consumo de bens
e servios, especialmente aquela proveniente
da grande desigualdade e heterogeneidade
presentes na estrutura de consumo da
sociedade brasileira;
O fato de que transferncias monetrias de
carter assistencialista no constituem
soluo estrutural para o problema da
desigualdade de renda do pas.

A regressividade dominante da estrutura
tributria nacional tambm atinge parte do
financiamento social, j que COFINS, PIS/PASEP e
CPMF so alguns dos principais tributos incidentes
sobre o consumo de bens e servios do pas, tendo
inclusive apresentado crescimento percentual sobre o
PIB.

Para refletir

Ter uma meta de
Supervit Primrio
significa que o
governo vai tirar da
economia privada
(na forma de
impostos ou
tributos, que so a
receita do governo)
mais do que vai
injetar nela (na
forma dos gastos do
governo).

Estas contribuies sociais em conjunto
representaram algo como 35% de todos os recursos
arrecadados em nome das finanas sociais federais e
denominados de Carga Tributria Social Federal, que
somam entre 11,3% e 15,1% do PIB.

A evoluo da carga tributria e do gasto pblico
indica estar havendo uma transferncia de gastos do
Estado para os setores financeiros.

Particularmente importante para a compreenso
geral deste argumento so as transferncias que se
tm observado do Oramento da Seguridade Social
(OSS) para o Oramento Fiscal. Existe, a partir de
1999, uma situao na qual uma parte estimada
anualmente entre 1% e 2% do PIB arrecadada em
nome da rea social, mas ela no repassada.
Mediante o FSE/FEF/DRU, desvinculam-se 20% de
recursos gerais do oramento para livre uso por parte
do governo federal para a gerao de supervit
primrio e pagamento de parte dos juros da dvida
pblica.

Pelo lado do financiamento social, a estratgia
governamental ampliar a carga tributria que esteve
diretamente associada poltica de sustentao da
estabilizao monetria adotada a partir de 1994. A
necessidade do governo federal de fortalecer seu caixa
para viabilizar a sustentao do Plano Real fez com que
se optasse por expandir o peso das contribuies
sociais (CPMF, COFINS, CSLL, PIS/PASEP, Contribuio
Previdncia Social) na composio total da carga
tributria, j que a receita destes tributos no
repassada a estados e municpios.

Como as contribuies sociais existem tendo por
trs vinculaes oramentrias especficas, foi preciso
que o governo criasse formas de desvinculao de
parte destes recursos. A estratgia de financiamento
Voc sabia?

A poltica fiscal est
atrelada ao
processo de
estabilizao da
economia e sendo
sustentado pelo
crescimento das
desigualdades.

federal no Brasil foi de deslocar recursos do oramento
social para o ajuste macroeconmico.

Outro conjunto de constrangimentos s finanas
sociais brasileiras est relacionado estrutura tributria
regressiva do pas. Neste quesito, a discusso sobre a
carga e a estrutura tributria totalmente estril se
desvinculada de pelo menos dois aspectos. Em primeiro
lugar, o problema no est necessariamente em quanto
o Estado arrecada da sociedade como um todo, mas
fundamentalmente em como arrecada, ou seja, em
quo progressiva ou regressiva a estrutura de
arrecadao imposta sociedade. Em segundo lugar,
vem a questo de como se gasta aquilo que se
arrecada, isto , em quo progressiva ou regressiva a
estrutura de gastos pblicos estatais.

Com relao ao primeiro aspecto, viu-se que a
arrecadao pblica est concentrada em tributos sobre
o consumo de bens e servios cuja incidncia
proporcionalmente maior sobre parcelas da populao
que detm os menores nveis de rendimentos. Tal
regressividade se torna ainda mais problemtica devido
ao fato de que fazem parte destes tributos a COFINS, o
PIS/PASEP e a CPMF, contribuies sociais destinadas
ao custeio de programas sociais financiados por seus
prprios beneficirios.

Do que foi explanado, pode-se sugerir que
pequeno o potencial de combate s desigualdades a
partir da estrutura tributria nacional atualmente
existente, devido ao princpio de autofinanciamento da
poltica social. Uma forma de se observar isso
verificar que 2/3 de todo o gasto social est vinculado a
contribuies sociais feitas sobre a folha de salrios.

O principal componente do GSF representado
pelo gasto previdencirio que, em sua maior parte, est
financiado pelos prprios beneficirios. O restante est
Importante

A poltica tributria
deve ser, antes de
tudo, um
instrumento de
distribuio de renda
e indutora do
desenvolvimento
econmico e social
do pas. Deve ser
buscado um modelo
tributrio que
assegura a
sustentao do
Estado que priorize
as polticas sociais.

indireta e desproporcionalmente financiado pelas
camadas mais pobres da populao, atravs dos
tributos que incidem sobre o consumo. Assim, conclui-
se que as classes que vivem do trabalho, e entre estas,
as mais pobres, so as que financiam a maior parte dos
gastos sociais no Brasil.

Com relao forma pela qual se efetua a
despesa pblica, observa-se ter havido um
deslocamento de recursos reais da rea social para
outras reas de gasto federal, especialmente para a
cobertura de despesas financeiras.

O conjunto de restries macroeconmicas
impostas sociedade brasileira por conta da estratgia
de estabilizao monetria, adotada a partir de 1994,
representou constrangimentos expanso do GSF.

Assim, a funo-objetivo primordial do governo
federal de manter supervits primrios elevados para
garantir o refinanciamento da dvida pblica, e
transmitir a sensao de credibilidade e de
governabilidade em prol da estabilizao monetria,
duas conseqncias se manifestam do ponto de vista
da gesto social:

As polticas sociais setoriais tornam-se
insuficientes, diante do quadro de restries
macroeconmicas, para combater a estrutura
de desigualdades da sociedade brasileira;
Os gastos sociais tradicionais tendem a se
transformar na fronteira do supervit
primrio.

FINANCIAMENTO SOCIAL, ESTRUTURA TRIBUTRIA
BRASILEIRA E REGRESSIVIDADE

O gerenciamento da dvida pblica constitui-se
num instrumento de conduo de polticas de governo
Para refletir

O Supervit Primrio
no significa
Austeridade Fiscal,
e sim, Sacrifcio
Social.

tanto no mbito social como no econmico. Nesse
sentido, a restrio oramentria do governo uma das
principais conexes entre essas duas polticas. Por
exemplo, caso a autoridade monetria estabelea uma
taxa de juros superior taxa de crescimento da
economia, a razo dvida pblica e PIB pode assumir
uma trajetria explosiva, resultando na violao da
restrio oramentria do governo.

nesse contexto que a coordenao entre as
polticas adotadas pelo Banco Central (BC) e pelo
Tesouro Nacional (TN) faz-se particularmente
importante. Caso contrrio, a deciso unilateral de uma
determinada autoridade pode impedir que a deciso
tomada pela outra alcance os objetivos almejados.
Assim, as medidas tomadas no mbito da poltica
monetria podem anular os efeitos esperados de uma
determinada poltica fiscal e vice-versa.

A poltica monetria tem efeitos no apenas
sobre a inflao, mas tambm sobre o nvel de produto
da economia.

Recentemente, a discusso acerca da
coordenao macroeconmica tem-se centrado na
comparao dos ganhos potenciais, em termos de bem-
estar social, resultantes da atuao conjunta das
autoridades responsveis pela poltica econmica. Caso
a autoridade fiscal (AF) realize sua poltica
independentemente dos objetivos perseguidos pela
autoridade monetria (AM), emergir uma situao
na qual a AM ser obrigada a lanar mo de outras
receitas suficientes para compensar o excesso de
gastos da AF, bem como tolerar uma maior taxa de
inflao.

Por outro lado, a presena de uma AM rgida
implica em taxas de juros mais elevadas. Estas, por sua
vez, tm um duplo impacto:
Quer
saber mais?

Tanto o Banco
Central como o
Governo so
responsveis pelo
desenvolvimento
dos instrumentos de
poltica monetria
no Brasil.

Inibem os investimentos produtivos na
medida em que as aplicaes financeiras
tornam-se mais atrativas;
Aumentam o dficit pblico j que os juros
incidem sobre o estoque de endividamento.

Assim, deve-se ressaltar o elevado ganho
potencial advindo da coordenao entre as polticas
monetria e fiscal. Isso ocorre uma vez que a
coordenao age basicamente em duas frentes:

Reduz a probabilidade de conflito de
interesses entre as autoridades responsveis
pela conduo da poltica econmica;
Reduz a incerteza que recai sobre os agentes
econmicos quando da tomada de decises.

Existem crticas a respeito da sobreposio da
poltica monetria poltica fiscal. A poltica monetria
tem se restringido basicamente determinao de uma
taxa de juros compatvel com a meta inflacionria. A
eficcia deste modelo de poltica monetria
questionvel e pode-se ressaltar que a poltica fiscal
permanece como um instrumento capaz de alterar o
nvel da demanda agregada.

preciso entender a coordenao de poltica
macroeconmica em dois nveis distintos:

Curto prazo;
Longo prazo.

Essa diferenciao importante uma vez que os
resultados de poltica econmica so mais sensveis aos
instrumentos de poltica monetria do que aos de
poltica fiscal. Assim, no curto prazo, a coordenao de
poltica deve voltar-se estabilizao do nvel de
preos, enquanto, no longo prazo, objetiva-se garantir
Quer
saber mais?

No modelo de
polticas econmicas
de Debelle e Fisher
(1994), a autoridade
monetria
estabelece a inflao
diretamente, a
autoridade fiscal
estabelece os nveis
de impostos
(distorcivos) e
gastos pblicos e
recebe a receita de
senhoriagem do
Banco Central, o
produto depende da
quantidade de
trabalho, o salrio
nominal
predeterminado, e
as firmas
maximizam o lucro
depois dos impostos
e contratam
qualquer nvel de
trabalho desejado a
um determinado
salrio real.

o crescimento sustentvel, e promover as condies
para que a economia cresa com estabilidade.

Isso implica que dficits fiscais superiores a um
determinado limite e financiados, atravs de operaes
de mercado aberto, resultam em algum dos seguintes
casos:

Distores na alocao de recursos da
economia;
Utilizao de resultados fiscais;
Excessivo endividamento em moeda
estrangeira, expondo a economia a choques
externos.

Caso os instrumentos de polticas fiscal e
monetria sejam utilizados de forma coordenada pelos
seus agentes, podero ser alcanados resultados
superiores aos que seriam possveis caso agissem
isoladamente.

A ausncia de coordenao de poltica
macroeconmica leva a um aumento da relao
supervit primrio e PIB caso este seja acompanhado
de uma poltica monetria restritiva que eleve a taxa de
juros ou a dvida pblica. Existe uma restrio
oramentria do governo para mostrar as implicaes
resultantes de estratgias de controle da dvida pblica
e adoo das estratgias tradicionais. Tais estratgias
acabam por aprofundar o quadro recessivo que recaem
sobre os pases endividados. Todos os demais
condicionantes da solvncia do setor pblico so
alcanados a partir das decises de poltica monetria e
de gesto da dvida pblica.

Em funo disso, prope-se o uso de uma
estratgia alternativa onde os instrumentos de polticas
fiscal e monetria sejam utilizados de forma a conduzir a
economia a uma trajetria de crescimento econmico.
Quer
saber mais?

Uma elevao dos
juros reduz o ritmo
de crescimento de
preos porque
sufoca a demanda
de mercado. Assim,
a eficcia anti-
inflacionria da
poltica de juros
depende
diretamente de sua
capacidade de
reduzir a demanda
agregada,
contraindo a
atividade produtiva
e aumentando o
desemprego.

Esta questo assume importncia central num
contexto de eventual vulnerabilidade externa e
incertezas acerca da sustentabilidade e solvncia da
dvida pblica. Pases como o Brasil tm apresentado
restrio na margem de manobra no uso de suas
polticas fiscal e monetria.

O quadro de crescente endividamento tem
imposto ao pas um ciclo de poltica monetria rgida e
severas medidas fiscais que garantam o servio (juros)
da dvida pblica. Tal estratgia tem resultado num
impacto recessivo ao pas. Por um lado, a poltica de
juros altos inviabiliza os investimentos em capital
produtivo, por outro impede uma postura fiscal mais
ativa por parte do governo.

EXERCCIO 1

Comente a seguinte frase:

A poltica monetria expansionista no constitui uma
estratgia de crescimento em si. Devem-se criar
condies para a reduo dos juros, e no reduzi-lo a
todo custo. (Lima, 2004).

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____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
Fundos de previdncia complementar do
setor pblico

A previdncia privada um sistema operado
pelos agentes econmicos no governamentais que tem
como objetivo oferecer planos de aposentadoria
complementar aos da previdncia social. tambm
chamada de previdncia complementar, j que seus
recursos complementam o benefcio ou penso da
previdncia oficial, que apresenta elevado dficit.

A previdncia privada considerada uma fonte
de financiamento do estado devido a sua grande
captao de recursos que tm sua destinao
estabelecida pelo Estado e sempre para a
implantao de atividades econmicas.

O participante de planos de previdncia privada
contribui durante certo perodo, acumulando recursos
para sua aposentadoria que, de acordo com o
regulamento assinado com a entidade, poder ser
convertido em renda vitalcia, temporria ou peclio
(montante pago de uma s vez). Existem dois tipos de
previdncia privada: fechada e aberta.

A diferena entre previdncia privada fechada e
aberta que a previdncia complementar fechada no
est disponvel para todas as pessoas. O acesso est
condicionado ao vnculo da pessoa com uma empresa
que oferea o benefcio ou com uma associao de
classe, cooperativas e sindicatos que possam organizar
os chamados fundos de penso.

Nos planos de previdncia aberta, no existe
essa precondio. Eles esto disponveis a todas as
pessoas, que podem escolher modelos adequados ao
seu perfil e planejar a aposentadoria conforme as
respectivas possibilidades. Nesse caso, o participante
Dica do
professor

Na ausncia de um
Estado forte, a
iniciativa privada
acaba se
estabelecendo em
reas que so
caracteristicamente
de responsabilidade
pblica.

tem dois caminhos: ele pode tanto contribuir para
planos corporativos oferecidos eventualmente por sua
empresa, que arca com parte dos custos, quanto
contratar um plano individual. Ele pode usar os dois
mecanismos, simultaneamente, para aumentar sua
acumulao para a aposentadoria.

Os planos de previdncia privada aberta so
comercializados por bancos e seguradoras. Segundo a
Associao Nacional de Previdncia Privada (Anapp),
existem no Brasil pelo menos 67 instituies que
comercializam planos de previdncia.

Os planos de previdncia privada englobam duas
fases: uma de acumulao de recursos e outra de
recebimento dos benefcios. Durante o perodo de
acumulao, a pessoa contribui com dinheiro que
aplicado em um fundo cuja rentabilidade varia
conforme o seu perfil.

O plano pode ser conservador, ou seja, ter
100% dos recursos aplicados em renda fixa; ou ser
mais agressivo, e ter uma parcela empregada na
compra de aes, que podem render mais que os juros,
mas oferecem mais riscos. Concluda a fase de
acumulao prevista no contrato, o cliente passa a
receber os recursos poupados sob a forma de renda
mensal, que pode ser vitalcia ou temporria, ou
peclio.

Existe um tipo de plano que chamado de
Plano Gerador de Benefcio Livre (PGBL). Trata-se
de um padro de plano que representou um marco para
o setor de previdncia privada no Brasil. Pelo menos
dois fatores diferem esse modelo dos planos de
previdncia tradicionais. A primeira diferena que o
PGBL no oferece garantia de rentabilidade mnima. A
segunda que ele repassa integralmente para o
Voc sabia?

H dois tipos de
plano de previdncia
no Brasil. A aberta e
a fechada. A aberta
pode ser contratada
por qualquer
pessoa, enquanto a
fechada destinada
a grupos, como
funcionrios de uma
empresa, por
exemplo.

beneficirio os rendimentos obtidos no fundo em que os
recursos foram aplicados.

Existe tambm um plano chamado de Vida
Gerador de Benefcio Livre (VGBL). Criado em 2002,
o modelo de plano que apresenta hoje maior
crescimento na previdncia aberta brasileira. Tem as
mesmas caractersticas do PGBL, mas com uma
diferena: as aplicaes no podem ser deduzidas da
base de clculo do Imposto de Renda. Em
compensao, no momento do resgate, a tributao
incide apenas sobre a rentabilidade do investimento e
no sobre o volume total.

A escolha entre PGBL e VGBL deve levar em
considerao o fator de como a pessoa declara o
Imposto de Renda (IR). Se declarar pelo formulrio
completo, vale a pena fazer um PGBL, porque poder
deduzir as aplicaes da base de clculo do IR. Se, no
entanto, fizer a declarao pelo formulrio simplificado,
ou no for declarante, o melhor aderir a um VGBL.
Mais de 60% das pessoas que declaram o Imposto de
Renda no Brasil utilizam o formulrio simplificado. No
por acaso o VGBL se tornou o carro-chefe do setor de
previdncia aberta no pas nos ltimos anos.

Aportes so valores esporadicamente
depositados no plano, com o objetivo de aumentar o
valor da renda estimada ou diminuir o tempo de
contribuio. O aporte pode ser feito a qualquer
momento.

As contribuies para os planos de previdncia
so aplicadas pelas operadoras nos chamados fundos
de investimento especialmente constitudos
(FIEs). A rentabilidade varia de acordo com a
composio da carteira desses fundos. Eles podem ser
totalmente de renda fixa ou ter at 49% de seus recursos
aplicados em aes.
Quer
saber mais?

Veja as opes de
previdncia fechada:

PGBL;
VGBL;
Plano tradicional;
Fapi.

Os planos de previdncia costumam cobrar trs
taxas: de carregamento, do administrao e de sada. A
taxa de carregamento incide sobre cada contribuio. A
alquota pode ir de 5% a zero. Varia de acordo com a
instituio e normalmente diminui medida que a
acumulao de recursos e o tempo de contribuio
aumentem.

J a taxa de administrao cobrada uma vez
por ano e no geral oscila entre 1,5% e 3,5%. A taxa de
sada, por sua vez, incide no momento de resgate ou
na eventual transferncia de recursos para outras
seguradoras. A alquota quase sempre a mesma da
CPMF (0,38%).

Tanto o PGBL quanto o VGBL oferecem quatro
modalidades bsicas de renda mensal: vitalcia, vitalcia
com reverso, vitalcia com prazo mnimo de garantia e
temporria. Na renda vitalcia, a pessoa recebe uma
renda mensal at o fim da vida, sem reverso para
terceiros. Se o titular do plano morrer, no haver
beneficirio.

Na renda vitalcia com reverso, caso o titular do
plano venha a falecer, os benefcios continuaro a ser
pagos, parcial ou integralmente, para um terceiro,
geralmente um familiar. J a renda vitalcia com prazo
mnimo de garantia estabelece um prazo determinado
para essa reverso. Por exemplo, para um filho
completar os estudos ou uma famlia se restabelecer
financeiramente. Por ltimo, na renda temporria, a
pessoa estipula quanto tempo quer receber a renda.

possvel fazer um plano que atrele
aposentadoria com elementos de proteo pessoal e
familiar. Pela norma estabelecida pela
Superintendncia de Seguros Privados (Susep),
rgo responsvel pelo controle e fiscalizao do
mercado de seguros e previdncia aberta, os planos
Quer
saber mais?

Os especialistas
recomendam que a
sua renda ao final
do perodo produtivo
seja de pelo menos
70% da renda atual.
Isso levando-se em
conta que os filhos
j estaro crescidos,
a casa prpria
estar quitada, e
outros gastos
considerveis do
perodo produtivo da
vida j no se faam
mais necessrios.

PGBL e VGBL podem oferecer quatro outros benefcios:
peclio por morte, peclio por invalidez, penso por
morte e renda por invalidez.

A proposta de um plano de previdncia que o
dinheiro acumulado seja usado para a aposentadoria e,
portanto, permanea por um longo perodo aplicado -
para isso, existem incentivos tanto do governo como
das instituies.

Entretanto, no h empecilhos para quem quiser
resgatar o investimento antes do momento esperado
para a aposentadoria. A nica condio que no
infrinja o prazo de carncia, que varia conforme a
instituio. No PGBL, costuma ser de 60 dias, seis
meses ou um ano. No VGBL, normalmente maior,
podendo chegar a um ano.

O Fundo de Aposentadoria Programada
Individual (Fapi) tem como objetivo a acumulao de
recursos, mas no estabelece um perodo para a
contribuio. No , por isso, considerado um fundo de
previdncia privada, embora possa formar uma
poupana a ser utilizada como aposentadoria no futuro.

Na comparao com o PGBL, o Fapi apresenta
vrias desvantagens, como a cobrana sistemtica do
Imposto de Renda sobre os rendimentos e a incidncia
do Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) na
retirada do dinheiro.

A Superintendncia de Seguros Privados
(Susep) faz um trabalho rigoroso de fiscalizao,
monitorando os riscos das instituies, a margem de
solvncia e sempre exigindo transparncia nas
informaes. Apesar disso, no caso de falncia, os
donos de planos privados correm risco, porque seus
recursos podem at no ser recuperados, tendo em
Voc sabia?

Os planos
tradicionais
garantem um
rendimento mnimo
anual equivalente
correo monetria
+ taxa de juros (ex.
IGP-M + 6% ao ano)
e foram introduzidos
em uma poca em
que tanto inflao
quanto taxas de
juros ainda eram
elevados. Caso o
resultado financeiro
das aplicaes dos
recursos captados
com as contribuies
ao plano fique acima
do rendimento
mnimo garantido,
ento parte deste
excedente
repassada para o
segurado, em uma
proporo que em
geral varia entre 50-
80% do total do
excedente.

vista que h uma prioridade para o pagamento dos
dbitos trabalhistas e fiscais.

Na verdade, os planos de previdncia privada
so confisses da falncia do sistema previdencirio
oficial. Os cidados passam a recorrer para esses
planos privados porque verificam a perda que tero
quando forem utilizar o sistema oficial que obrigatrio
para o trabalhador formal.

Existem algumas normas para o investimento
das aplicaes, mas os riscos so sempre assumidos
pelos seus contribuintes alm de que eles no possuem
uma caracterstica previdenciria e sim de investimento
particular. Como os investimentos ficam atrelados a
algumas regras do Estado, em princpio podem gerar
renda e trabalho no mercado.

No caso de empresas ligadas ao setor pblico,
sejam estatais, de economia mista ou de administrao
direta, os planos de previdncia privada perderam, no
geral, a sua caracterstica previdenciria. No passado, o
participante colaborava com $1,00 e a empresa com
um valor semelhante ou maior. Quando da
aposentadoria do participante, ele receberia at o dia
de sua morte um valor de benefcio estipulado. Este
benefcio era estendido para seus dependentes em um
valor percentual no caso de morte do participante. Esse
modelo conhecido como benefcio definido (BD).

Atualmente, este tipo de plano pouco utilizado
devido falncia das empresas de previdncia privada.
Os planos vigentes tm a contribuio definida (CD),
onde o participante paga um determinado valor mensal
que poder ser sacado mensalmente e em partes
durante o seu perodo de aposentadoria. , na verdade,
uma modalidade de poupana se no considerarmos a
participao das empresas.
Quer
saber mais?

As principais
desvantagens dos
planos tradicionais
em relao aos
demais planos
existentes no
mercado so a falta
de transparncia,
custos elevados de
gesto e o custo
oportunidade de
uma alternativa
melhor no futuro. Ao
contrrio dos PGBLs
e FAPIs, esses
planos no so
estruturados como
fundos, e portanto,
voc no pode
acompanhar o valor
das suas aplicaes
diariamente.

Voc sabia?

Os FAPIs e PGBLs
no so planos
exclusivos de
indivduos e tambm
podem ser adotados
por empresas para
os seus funcionrios.
No caso dos FAPIs,
as contribuies
devem ser no
mnimo equivalentes
a 50% da
contribuio dos
funcionrios,
enquanto nos PGBLs
quem define os
limites a empresa.

Esse modelo de previdncia privada para
empresas do governo surgiu durante a ditadura militar
para garantir privilgios aos servidores pblicos e
assemelhados.

EXERCCIO 2

A poltica fiscal tem por caractersticas ser:

( A ) Desenvolvimentista, agregadora e distributiva;
( B ) Conciliadora, impositora e esclarecedora;
( C ) Alocativa, distributiva e estabilizadora;
( D ) Desenvolvimentista, distributiva e estabilizadora;
( E ) Agregadora, alocativa e estabilizadora.

EXERCCIO 3

Quanto estrutura de financiamento das polticas
sociais no Brasil, o aumento dos recursos se deu
atravs da:

( A ) Diversificao dos tributos ocorridos a partir de
1994, ano do plano real no Brasil;
( B ) Arrecadao do imposto municipal IPTU;
( C ) Diversificao de impostos ocorridos a partir de
1988, ano da ltima constituio federal;
( D ) Assistncia s famlias pobres;
( E ) Privatizao das empresas estatais.


EXERCCIO 4

Por que, apesar de certo desenvolvimento, o setor
privado avanou nas reas de sade e educao
pblicas?
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____________________________________________
____________________________________________
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EXERCCIO 5

Analise as principais vantagens e desvantagens dos
planos tradicionais de previdncia social em relao aos
demais planos existentes no mercado.

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____________________________________________
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RESUMO

Vimos at agora:

As polticas sociais envolvem gastos pblicos
bem como a produo, a proviso de bens e
a transferncia de recursos;

A escala de cobertura dos bens e servios
sociais que podem ser ofertados pelo Estado,
mediante polticas sociais, esto diretamente
relacionadas s condies econmicas;

A estrutura de financiamento das polticas
sociais no Brasil foi alterada tambm a partir
da Constituio de 1988, de maneira a
promover o aumento de recursos baseado na
diversificao de origens tributrias;

As contribuies sociais podem ser definidas
como uma prestao pecuniria compulsria
devida Administrao Pblica, vinculada ou
no a uma atividade do exerccio do poder
pblico;

A diversidade de esquemas fiscais uma
caracterstica do contexto nacional marcado
pela heterogeneidade social, que exige
solues diversas para problemas
diferenciados;

H uma regressividade geral da estrutura
tributria brasileira que tem aumentado no
perodo recente;

A previdncia privada um sistema operado
pelos agentes econmicos no
governamentais que tem como objetivo
oferecer planos de aposentadoria
complementar aos da previdncia social.

Plano Plurianual
(PPA) e Lei de
Diretrizes
Oramentrias (LDO)
Carla Campos

A
U
L
A

4

A
p
r
e
s
e
n
t
a
o

A Constituio Federal de 1988 atribui ao Poder Executivo a
responsabilidade pelo sistema de Planejamento e Oramento que
tem a iniciativa dos seguintes projetos de lei: Plano Plurianual
(PPA), De Diretrizes Oramentrias (LDO), De Oramento Anual
(LOA). Para melhor compreendermos estes temas, analisaremos
nesta aula os conceitos e fundamentos do Plano Plurianual e da
Lei de Diretrizes Oramentrias.

O
b
j
e
t
i
v
o
s

capaz de:

Conhecer instrumentos de anlise e de elaborao do plano
plurianual e da lei de diretrizes oramentrias do seu
municpio;
Desenvolver o compromisso do Governo Municipal com a
participao social nas grandes decises da sua cidade.

Aula 4 | Plano plurianual (PPA) e lei de diretrizes oramentrias (LDO) 112

Introduo

A concepo de Oramento sofreu alteraes
desde o perodo de transio entre o Mercantilismo e o
Liberalismo at os dias atuais.

Fruto das revolues liberais, a criao do
Estado de Direito possibilitou a organizao e a
demonstrao das finanas pblicas, seja por
possibilitar o lanamento e a cobrana regular de
tributos, seja pela definio de requisitos e limites para
a utilizao dos recursos pblicos.

O agravamento da crise econmica do Estado e
a necessidade de que este interviesse no domnio
econmico possibilitou a edificao do Estado de Bem-
estar Social. Agora, para que o Estado cumprisse o seu
novo papel, no bastava o equilbrio das contas estatais
por meio de uma equalizao entre receitas e despesas,
impondo-se o planejamento financeiro estatal para
atender s novas demandas surgidas.

Em 1984, o Governo Federal do Brasil criou a
COMISSO PARA O REORDENAMENTO DAS FINANAS
PBLICAS, que implementou alteraes importantes na
poltica oramentria.

Quatro anos mais tarde, j em 1988, a nova
Constituio, no Artigo 165, estabeleceu mudanas na
legislao oramentria e a hierarquia dos instrumentos
de planejamento de longo e mdio prazos:

Lei do Plano Plurianual de Ao PPA;
Lei de Diretrizes Oramentrias LDO;
Lei do Oramento Anual LOA.

Para pensar

Para o liberalismo,
"o melhor governo
seria o que
governasse menos e
a melhor despesa a
menor possvel",
sendo tal concepo
designada como a
das finanas
neutras.

Aliomar Baleeiro
(1905 1978) -
Presidente do
Supremo Tribunal
Federal de 1971 a
1973.


CONCEITOS E FUNDAMENTOS:

O conceito bsico que o PPA, a LDO e a LOA,
ao se integrarem, permitam um planejamento
estrutural das aes governamentais com repercusses
no plano econmico.

Algumas leis que nos interessaro nessa aula:

A Lei n 4.320/64 Estatui Normas Gerais
de Direito Financeiro para elaborao e
controle dos oramentos e balanos da Unio,
dos Estados, dos Municpios e do Distrito
Federal.

A Lei n 4.320/64, Art. 2 - estabelece os
fundamentos da transparncia oramentria:
"A Lei do Oramento conter a discriminao
da receita e despesa, de forma a evidenciar a
poltica econmico-financeira e o programa de
trabalho do governo, obedecidos os princpios
da unidade, universalidade e anualidade".

A Lei n 4320/64, Arts. 23 a 26 - estabelece
normas sobre "Previses Plurianuais". Elas
seriam objeto de um Quadro de Recursos e
de Aplicaes de Capital para, no mnimo um
trinio, aprovado por decreto de Executivo.
Neste artigo 23 aparecem as primeiras
normas sobre planejamento de longo prazo.

Lei Complementar 101, editada em maio de
2000 a chamada Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF) Estabelece normas de finanas
pblicas voltadas para a responsabilidade na
gesto fiscal e d outras providncias.

A edio da lei de Responsabilidade Fiscal trouxe
novo enfoque gesto de recursos pblicos, exigindo o
aperfeioamento do processo de planejamento, onde a
elaborao e execuo do oramento pblico tm papel
fundamental.

Essa lei integra os trs instrumentos de
planejamento, j previstos na Constituio Federal de
1988:

Plano Plurianual - PPA
Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO
Lei de Oramento Anual LOA

Plano Plurianual de um municpio o
instrumento de planejamento estratgico de suas
aes, contemplando um perodo de quatro anos. Por
ser o documento de planejamento de mdio prazo, dele
se derivam as Leis de Diretrizes Oramentrias e as
Leis de Oramento Anuais.

Assim, o esquema a seguir apresentado
demonstra o relacionamento entre os trs instrumentos
de planejamento:

PPA: define as diretrizes, os objetivos e metas da
administrao pblica para as despesas de capital e
outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de durao continuada. Estas despesas
sero planejadas atravs das aes que integraro
os Programas do PPA, exceo do servio da
dvida (amortizao e encargos) e de outros
encargos especiais, bem como da reserva de
contingncia.
LDO: compreender as metas e prioridades para o
exerccio financeiro subseqente, orientando a
elaborao da Lei Oramentria Anual (LOA).
LOA - prover os recursos necessrios para cada
ao constante da LDO.
Dica do
professor

Observe a diferena
destes trs
instrumentos que
so fundamentais ao
planejamento.


A Lei de Responsabilidade Fiscal reforou a
necessidade de articulao entre esses trs
documentos. Os artigos 15, 16 e 17 da LRF determinam
que a criao, expanso ou aperfeioamento da ao
governamental que acarretem aumento de despesa,
bem como o aumento de despesas de carter
continuado, devem estar compatveis com o PPA e com
a LOA.

Objetivos do PPA

Definir, com clareza, as metas e prioridades
da administrao bem como os resultados
esperados;
Organizar, em programas, as aes de que
resulte oferta de bens ou servios que
atendam demandas da sociedade;
Estabelecer a necessria relao entre os
programas a serem desenvolvidos e a
orientao estratgica de governo;
Nortear a alocao de recursos nos
oramentos anuais, compatvel com as metas
e recursos do plano;
Facilitar o gerenciamento das aes do
governo, atribuindo responsabilidade pelo
monitoramento destas aes e pelos
resultados obtidos;
Integrar aes desenvolvidas pela Unio,
Estado e governo local;
Estimular parcerias com entidades privadas,
na busca de fontes alternativas para o
financiamento dos programas;
Os municpios de maior porte, cujo zoneamento
urbano est definido em lei, podero planejar de
forma regionalizada. O que se deve ter claro que,
ao planejamento, segue-se sua execuo. De nada
vale apresentar planos regionalizados se no se
desenvolver metodologia compatvel para executar o
gasto oramentrio.

Explicitar, quando couber, a distribuio
regional das metas e gastos do governo;
Dar transparncia aplicao de recursos e
aos resultados obtidos.

O PPA deixa de representar um documento
elaborado apenas para cumprir obrigaes legais.
necessrio, portanto, que:

Haja compatibilidade entre a orientao
estratgica do governo, as possibilidades
financeiras do municpio e a capacidade
operacional dos diversos rgos/entidades
municipais;
Esteja integrado com as leis de diretrizes
oramentrias, as leis oramentrias anuais e
com a execuo do oramento;
Seja monitorado e avaliado, para o que se
definiro, a cada programa, gerentes
responsveis pela gesto de cada programa ;
Seja revisto, sempre que se fizer necessrio.

ELABORAO E CONTROLE

Alm da elaborao do PPA em si, o ciclo de
gesto compreende a implantao dos programas que o
constituem e seu monitoramento, bem como a
avaliao e reviso do plano.

A elaborao do PPA ser seguida pela discusso
no mbito do Legislativo. Aprovado o Plano, inicia-se
sua implantao. fundamental que, desde a
elaborao, se tenha claro o modelo de gesto deste
Plano.

Quer
saber mais?

Ciclo de Gesto
Federal ou Grupo de
Gesto o conjunto
das carreiras tpicas
de Estado
encarregadas das
atividades de gesto
da administrao
pblica federal
brasileira.
Fonte:
http://www.wikipdi
a.org.


Observe o esquema a seguir:

ELEMENTOS ESSENCIAIS

Voc vai precisar de:

Base Estratgica - compreende a avaliao da
situao atual e perspectivas para a ao municipal,
com o objetivo de subsidiar a definio da orientao
estratgica do governo;

Programas - so os instrumentos de
organizao da ao governamental para enfrentar um
problema. Os programas tm objetivos voltados para
atender demandas de um pblico-alvo.

Dica do
professor

O problema deve ser
identificado pela
sociedade e no no
interior da
instituio.

Elaborao - processo de
construo da base estratgica
e de definio dos Programas e
aes, atravs dos quais se
materializar a ao do
governo. O PPA elaborado ser
apresentado sob a forma de
Projeto de Lei, para discusso
com o Legislativo
Implantao - a
operacionalizao do Plano
aprovado, atravs de seus
programas, onde a
disponibilizao de recursos,
atravs dos oramentos
anuais, tem carter
fundamental.
Monitoramento - processo de
acompanhamento da execuo
das aes do programa,
visando obteno de
informaes para subsidiar
decises, bem como a
identificao e a correo de
problemas.
Avaliao - o
acompanhamento dos
resultados pretendidos com o
PPA e do processo utilizado
para alcan-los. A avaliao do
plano buscar aferir at que
ponto as estratgias adotadas e
as polticas pblicas
desenvolvidas atendem as
demandas da sociedade, que
nortearam a elaborao dos
programas integrantes do PPA.
Reviso - processo de adequao
do plano s mudanas internas e
externas da conjuntura poltica,
social e econmica, por meio da
alterao, excluso ou incluso de
programas. A reviso do PPA
resulta dos processos de
monitoramento e avaliao.

Para o PPA 2008 - 2011, a classificao dos
programas se restringe a 2 tipos:

Finalsticos - dos quais resultam bens ou
servios ofertados diretamente sociedade,
cujos resultados sejam passveis de
mensurao;
De apoio administrativo so programas
voltados aos servios tpicos de Estado, ao
planejamento, formulao de polticas
setoriais, coordenao, avaliao ou ao
controle dos programas finalsticos,
resultando em bens ou servios ofertados ao
prprio Estado, podendo ser composto,
inclusive, por despesas de natureza
tipicamente administrativa.

Ento:

O Plano Plurianual PPA o instrumento de
planejamento estratgico das aes do
Governo para um perodo de 4 anos. um
planejamento de mdio prazo;
O artigo 165, 1, da Constituio Federal, a
lei que instituir o plano plurianual
estabelecer, de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da administrao
pblica federal para as despesas de capital e
outras delas decorrentes e para as relativas
aos programas de durao continuada.

De forma regionalizada: o planejamento da
aplicao de recursos pblicos para diminuir as
desigualdades entre as regies brasileiras.
As diretrizes: princpios que nortearo a captao
e o gasto pblico com vistas a alcanar os objetivos.
Objetivos: discriminao dos resultados que se
quer alcanar com a execuo de aes
governamentais.
Metas: quantificao, fsica ou financeira, dos
objetivos.

Tanto o PPA, a LDO e a LOA so leis de iniciativa
do Poder Executivo. Cabe, ento, ao Legislativo
a discusso do projeto de lei (fazendo alteraes
por meio de emendas) e a sua aprovao. A
sano cabe ao Presidente da Repblica;
O prazo de encaminhamento do projeto de lei,
que como j vimos de iniciativa do Poder
Executivo, para o Legislativo. Esse prazo de
encaminhamento do projeto do PPA pelo
Executivo, para discusso e aprovao no
Congresso Nacional, deve ser feito at quatro
meses antes do encerramento do primeiro
exerccio financeiro do mandato presidencial
(31/8) e devolvido para sano presidencial at
o encerramento da sesso legislativa (22/12),
conforme art. 57 da CF/88, com a nova redao
dada pela EC n 50;
proibido o incio de um investimento como,
por exemplo, uma obra, que ultrapasse um
exerccio financeiro sem que esteja includa no
PPA ou sem lei que autorize a incluso;
A vigncia do PPA com o mandato do chefe do
Poder Executivo no coincide. Apesar de
ambos serem de 4 anos, o primeiro ano de
vigncia do PPA ser o segundo ano do mandato
do chefe do Poder Executivo. No caso da Unio,
o chefe do Poder Executivo o Presidente da
Repblica; nos Estados, o Governador; e nos
municpios, o Prefeito. Essa no-coincidncia
entre a vigncia do PPA e o mandato do chefe do
Despesas de capital: despesas realizadas com o
propsito de formar e/ou adquirir um bem de
capital. Abrangem, entre outras aes, o
planejamento e a execuo de obras, a compra de
instalaes, equipamentos, material permanente.
Outras delas decorrentes: despesas que ocorrem
em decorrncia das despesas de capital, tais como
despesas de manuteno.
As relativas aos programas de durao
continuada: despesas vinculadas a programas com
durao superior a um exerccio financeiro.

Importante

Devemos lembrar
que o PPA uma
inovao da
Constituio da
Repblica de 1988.
Este termo
substituiu os
anteriores, s vezes
denominados de
plano plurianual de
investimento, plano
nacional de
desenvolvimento e
outros.


Poder Executivo ocorre para que no haja
descontinuidade de programas governamentais
na transio de um governo a outro.
MANDATO CHEFE DO
PODER EXECUTIVO
1 ANO 2 ANO 3 ANO 4 ANO
1 ANO
DO
MANDATO
SEGUINTE

VIGNCIA DO PPA
4 ANO
DO PPA
ANTERIOR
1 ANO 2 ANO 3 ANO 4 ANO

O Presidente da Repblica poder enviar
mensagem ao Congresso Nacional propondo
modificao no projeto de lei do plano
plurianual, desde que a votao desta parte
do projeto no tenha sido iniciada pela
comisso mista de oramento e planos;
PPA planejamento! O programa o
instrumento de organizao da atuao
governamental que articula um conjunto de
aes que concorrem para a concretizao de
um objetivo comum preestabelecido,
mensurado por indicadores institudos no
plano, visando a soluo de um problema ou
o atendimento de determinada necessidade
ou demanda da sociedade;
Passo a passo, como surge um programa
para incluso no PPA:

A primeira coisa que necessria para a
criao de um programa a identificao de
um problema. A existncia de um programa
est diretamente ligada soluo de um
problema. Esse problema pode ser uma
demanda da sociedade ou de algum outro
setor;


Identificado o problema, cria-se um
programa que deve ter um objetivo e um
indicador. O indicador ser objeto de
mensurao ao longo da execuo do
programa;

Criado o programa, dever ser observada
quais aes sero necessrias para
combater as causas do problema. Ou
seja, o que se deve fazer para minimizar
ou acabar com o problema;

Com a implantao das aes, as causas
do problema sero combatidas e o
problema ser minimizado ou extinto.

O programa o mdulo comum integrador
entre o plano e o oramento.

EXEMPLO

Problema: 80% de mortalidade infantil em crianas
at 1 ano de idade na regio do agreste
pernambucano.
Programa: Vida Saudvel.
Objetivo do Programa: reduzir a mortalidade
infantil em crianas at 1 ano de idade, localizadas
no agreste pernambucano.
Indicador: taxa de mortalidade infantil de crianas
at 1 ano (% de mortes sobre nascimentos de
crianas de at 1 ano de idade).

Aes:
1. Vacinao infantil;
2. Melhoria no saneamento bsico;
3. Melhoria na alimentao infantil.

ATENO:
fundamental que cada Municpio, ao elaborar seu
PPA, j defina normas para a gesto do plano e
atribua responsabilidades para isto. O
monitoramento e a avaliao do plano, bem como
suas eventuais revises, constituem um aprendizado
precioso para a elaborao dos planos
subseqentes.

O Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias
(LDO) deve ser enviado pelo Poder Executivo ao
Legislativo at o dia 15 de abril de cada ano.

A LDO

Estabelece as metas e prioridades, incluindo
as despesas de capital, para o exerccio
financeiro subseqente;
Orienta a elaborao do oramento;
Dispe sobre alterao na legislao
tributria;
Estabelece a poltica de aplicao das
agncias financeiras de fomento.

Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, a
Secretaria de Oramento Federal elabora a proposta
oramentria para o ano seguinte, em conjunto com os
Ministrios e as unidades oramentrias dos poderes
Legislativo e Judicirio. Por determinao
constitucional, o governo obrigado a encaminhar o
Projeto de Lei do Oramento ao Congresso Nacional at
o dia 31 de agosto de cada ano. Acompanha o projeto
uma Mensagem do Presidente da Repblica, na qual
LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS - LDO

A Lei de Diretrizes Oramentrias de periodicidade
anual, de hierarquia especial e sujeita a prazos e
ritos peculiares de tramitao, destinada a
parametrar a forma e o contedo com que a lei
oramentria de cada exerccio deve se apresentar e
a indicar as prioridades a serem observadas em sua
elaborao.

Fonte: www.camara.gov.br
Causas:
1. Alto grau de doenas infantis;
2. Alto grau de contgio infeccioso em crianas
por animais roedores;
3. Subnutrio infantil.

Voc sabia?

A LDO foi
introduzida pela
Constituio de
1988, tornando-se
agora, com a Lei de
Responsabilidade
Fiscal, pea
obrigatria da
gesto fiscal dos
poderes pblicos.


feito um diagnstico sobre a situao econmica do
pas e suas perspectivas.

Metas: quantificao, fsica ou financeira, dos
objetivos.

Prioridades: so os programas e aes
constantes do Anexo I da LDO, os quais tero
precedncia na alocao dos recursos no projeto e na
Lei Oramentria Anual e na sua execuo, no se
constituindo, todavia, em limite programao da
despesa.

Despesas de capital: despesas realizadas com
o propsito de formar e/ou adquirir um bem de capital.
Abrangem, entre outras aes, o planejamento e a
execuo de obras, a compra de instalaes,
equipamentos, material permanente.

O exerccio financeiro subseqente: o
exerccio financeiro compreende 1 de janeiro a 31 de
dezembro.

Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal
LRF, a LDO dispor tambm sobre:

Equilbrio entre receitas e despesas;
Critrios e forma de limitao de empenho;
Normas relativas ao controle de custos e
avaliao dos resultados dos programas
financiados com recursos dos oramentos;
Demais condies e exigncias para
transferncias de recursos a entidades
pblicas e privadas.

"O empenho da despesa o ato emanado de
autoridade competente que cria para o Estado,
obrigao de pagamento pendente ou no de
implemento de condio".
Art. 58 da Lei 4.320/64

Tambm, a partir da LRF, dois anexos integram a LDO:

Anexo de Metas Fiscais onde ficam
estabelecidos metas anuais, em valores
correntes e constantes, relativas a receitas,
despesas, resultados nominal e primrio e
montante da dvida pblica, para o exerccio a
que se referirem e para os dois seguintes;
Anexo de Riscos Fiscais - onde consta a
avaliao dos passivos contingentes e outros
riscos capazes de afetar as contas pblicas,
informando as providncias a serem tomadas,
caso se concretizem.

A mensagem que encaminhar o PLDO
apresentar, em anexo especfico, os objetivos das
polticas monetria, creditcia e cambial, bem como os
parmetros e as projees para seus principais
agregados e variveis, e ainda as metas de inflao,
para o exerccio subseqente.

O encaminhamento do Projeto de Lei de
Diretrizes Oramentrias (PLDO) pelo Presidente da
Repblica, para discusso e aprovao pelo Congresso
Nacional, deve ser feito at oito meses e meio antes do
encerramento do exerccio financeiro (15/4) e devolvido
para sano presidencial at o encerramento do
primeiro perodo legislativo (17/7).

importante destacar que a sesso legislativa
no poder ser interrompida sem a discusso, votao
e aprovao do projeto de lei de diretrizes
oramentrias.

O governo define, no Projeto de Lei
Oramentria Anual, as prioridades contidas no PPA e
as metas que devero ser atingidas naquele ano. A Lei
Oramentria disciplina todas as aes do governo
federal. Nenhuma despesa pblica pode ser executada
Para
navegar

Atravs do site
www.planejamento.
sp.gov.br possvel
ter acesso da lei de
diretrizes
oramentrias de
2009.


fora do Oramento, mas nem tudo feito pelo governo
federal. As aes dos governos estaduais e municipais
devem estar registradas nas leis oramentrias dos
Estados e municpios.

No Congresso, deputados e senadores discutem
na Comisso Mista de Oramentos e Planos a proposta
enviada pelo Executivo, fazem as modificaes que
julgam necessrias atravs das emendas e votam o
projeto. A Constituio determina que o Oramento
deve ser votado e aprovado at o final de cada
legislatura.

Depois de aprovado, o projeto sancionado pelo
Presidente da Repblica e se transforma em lei.

A Lei Oramentria brasileira estima as receitas
e autoriza as despesas de acordo com a previso de
arrecadao.

Se durante o exerccio financeiro houver
necessidade de realizao de despesas acima do
limite que est previsto na Lei, o Poder Executivo
submete ao Congresso Nacional projeto de lei de
crdito adicional.
Crises econmicas mundiais como aquelas que
ocorreram na Rssia e na sia obrigaram o Poder
Executivo a editar Decretos com limites financeiros
de gastos abaixo dos limites aprovados pelo
Congresso. So chamados de Decretos de
Contingenciamento em que so autorizadas
despesas no limite das receitas arrecadadas.

PPA LDO LOA
Envio da proposta do
Executivo para Legislativo
At 31/08 do
1 mandato
At
15/04
At
31/08
Aprovao da proposta pelo
Legislativo
At 15/12 At
30/06
At
15/12
Fonte: http://www.planejamento.gov.br

PPA - Estabelece, de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica
para:

Despesas de capital;
Programas de durao continuada;

LDO - Estabelece metas e prioridades, detalha
as despesas de capital, altera a legislao tributria,
estabelece polticas de financiamento pblico, atravs
de:

Equilbrio entre receitas e despesas;
Critrios p/ limitao de empenhos;
Normas p/ controle de custos;
Condies p/ transferncia de recursos;
Anexo de Metas Fiscais;
Anexo de Riscos Fiscais.

Os programas do PPA tero metas e
indicadores quantificados
A LDO explicitar metas para cada ano
A LOA reservar recursos para sua execuo

Importante

S, em 2005, para
Municpios com
menos de 50 mil
habitantes.


Anexo de Metas Fiscais

Pela LRF, o Anexo de Metas Fiscais contm:

Avaliao do cumprimento das metas
relativas ao ano anterior;
Demonstrativo das metas anuais, instrudo
com memria e metodologia de clculo que
justifiquem os resultados pretendidos,
comparando-as com as fixadas nos trs
exerccios anteriores, e evidenciando a
consistncia delas com as premissas e os
objetivos da poltica econmica nacional;
Evoluo do patrimnio lquido, tambm nos
ltimos trs exerccios, destacando a origem
e a aplicao dos recursos obtidos com a
alienao de ativos;
Avaliao da situao financeira e atuarial;
Dos regimes geral de previdncia social e
prprio dos servidores pblicos e do Fundo de
Amparo ao Trabalhador;
Dos demais fundos pblicos e programas
estatais de natureza atuarial;
Demonstrativo da estimativa e compensao
da renncia de receita e da margem de
expanso das despesas obrigatrias de
carter continuado.

Alm das tabelas acima, devero fazer parte
tambm desse Anexo:

Demonstrativo I Metas Anuais;
Demonstrativo II Avaliao do
Cumprimento das Metas Fiscais do Exerccio
Anterior;
Demonstrativo III Metas Fiscais Atuais
Comparadas com as Metas Fiscais Fixadas
nos Trs Exerccios Anteriores;
Importante

No anexo de Metas
Fiscais sero
estabelecidas metas
anuais, em valores
correntes e
constantes, relativas
a receitas,
despesas,
resultados nominal e
primrio e montante
da dvida pblica,
para o exerccio a
que se referirem e
para os dois
seguintes.


Demonstrativo IV Evoluo do Patrimnio
Lquido;
Demonstrativo V Origem e Aplicao dos
Recursos Obtidos com a Alienao de Ativos;
Demonstrativo VI Avaliao da Situao
Financeira e Atuarial do RPPS;
Demonstrativo VII Estimativa e
Compensao da Renncia de Receita;
Demonstrativo VIII Margem de Expanso
das Despesas Obrigatrias de Carter
Continuado.

No endereo de internet
www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/conta
bilidade/ManualRREO4.pdf, est o Manual de
Elaborao desse Anexo. L voc encontrar as
instrues de preenchimento, explicaes, os modelos
das tabelas, os prazos para entrega, as Penalidades e
os Fundamentos Legais.

Anexo de Riscos Fiscais

Riscos Fiscais so a possibilidade da ocorrncia
de eventos que venham a impactar negativamente as
contas pblicas.

Eles so classificados em dois grupos:

Penalidades
O titular do poder ou rgo est sujeito a:
Impedimento da entidade para o recebimento de
transferncias voluntrias;
Proibio de contratao de operaes de crdito e
de obteno de garantias para a sua contratao;
Pagamento de multa com recursos prprios
(podendo chegar a 30% dos vencimentos anuais)
do agente que lhe der causa;
Inabilitao para o exerccio da funo pblica por
um perodo de at cinco anos;
Perda do cargo pblico;
Cassao de mandato;
Priso, deteno ou recluso.

Riscos Oramentrios;
Riscos da Dvida.

Os Riscos Oramentrios referem-se
possibilidade de as receitas e despesas previstas no se
realizarem durante a execuo do Oramento.
Exemplos:
Caso a arrecadao de tributos seja inferior
ao previsto no oramento;
Caso ocorra uma restituio de tributos maior
que a prevista no Oramento;
Algumas variveis so projetadas e sempre
que ocorrerem variaes entre o orado e o
observado durante a execuo oramentria,
essas variaes influenciaro a quantidade de
recursos arrecadados.

Os Riscos de Dvida referem-se a possveis
ocorrncias, externas administrao, que em se
efetivando resultaro em aumento do estoque da dvida
pblica. Podem advir por vrios motivos, mas
principalmente, a partir de dois tipos de eventos:

Variao das taxas de juros e de cmbio em
ttulos vincendos;
Os passivos contingentes, que depende de
fatores imprevisveis, tais como resultados
dos julgamentos de processos judiciais.

PRAZOS

Poder executivo

ATENO

Por se tratarem de passivos efetivos e no de
passivos contingentes, os precatrios no se
enquadram no conceito de Risco Fiscal, pois,
conforme estabelecido pelo art. 100, 1 da
Constituio Federal, obrigatria a incluso, no
oramento das entidades de direito pblico, de verba
Quer
saber mais?

Exemplos:

Nvel de Atividade
Econmica, Taxa de
Inflao e Taxa de
Cmbio...


OBSERVAO

Para Municpios com menos de 50 mil habitantes, a
entrega semestral, sendo o vencimento do 1
semestre em 30 de julho, com a entrega do Anexo I,
e o vencimento do 2 semestre em 30 de janeiro do
ano subseqente ao de referncia, para o conjunto
dos Anexos I, V, VI e VII.
OBSERVAO

Para Municpios com menos de 50 mil habitantes, a
entrega semestral, sendo o vencimento do 1
semestre em 30 de julho, com a entrega dos Anexos
I, II, III, IV e VII, e o vencimento do 2 semestre
em 30 de janeiro do ano subseqente ao de
referncia, para o conjunto dos 7 anexos.
necessria ao pagamento de seus dbitos oriundos
de sentenas transitadas em julgado, constantes de
precatrios judicirios, apresentados at 1 de
julho, fazendo-se o pagamento at o final do
exerccio seguinte, quando tero seus valores
atualizados monetariamente.

EXERCCIO 1

Segundo a Constituio de 1988, no captulo das
Finanas Pblicas, o Plano Plurianual-PPA uma lei que
abranger os respectivos poderes na Unio, nos
Estados, no Distrito Federal e nos Municpios. No que
diz respeito ao Plano Plurianual (PPA) e Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO), identifique a opo incorreta.

( A ) A lei que instituir o Plano Plurianual ser
elaborada no princpio do primeiro ano do
mandato do executivo e ter vigncia de quatro
anos;
( B ) Com base no Plano Plurianual, o governo
elaborar e enviar para o Poder Legislativo o
projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias;
( C ) A lei que instituir o Plano Plurianual definir
programas, objetivos e metas para o quadrinio,
cabendo, desta forma, LDO definir, com base no
PPA, quais sero as metas que sero
desenvolvidas no exerccio financeiro
subseqente;
( D ) Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal,
em maio de 2000, passou a integrar LDO, dois
anexos: o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de
Objetivos Fiscais;
( E ) A LDO antecipa o oramento anual, com todas
suas implicaes alocativas e tributrias, e ainda
fixa o programa das instituies financeiras da
Unio.

EXERCCIO 2

No que diz respeito Lei de Diretrizes oramentrias
(LDO), NO se pode afirmar que:

( A ) Orienta a elaborao da Lei Oramentria Anual
(LOA), bem como sua execuo;
( B ) Estabelece diretrizes, objetivos e metas da
administrao pblica para programas de durao
continuada, sendo componente bsico de
planejamento estratgico governamental;
( C ) Compreende metas e prioridades da
administrao, incluindo as despesas de capital
para o exerccio financeiro subseqente;
( D ) Dispe sobre as alteraes na legislao
tributria;
( E ) Estabelece a poltica de aplicao das agncias de
fomento.

EXERCCIO 3

A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) uma
importante inovao da Constituio Federal de 1988
no campo do direito oramentrio. Com a vigncia da
Lei Complementar n. 101/2000 Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) , a importncia da LDO
aumentou, em face dos novos contedos de grande
relevncia para o disciplinamento da gesto fiscal.
Considerando a importncia do tema acima, redija um
texto dissertativo (MXIMO DE 20 LINHAS) acerca da
LDO, especialmente no que concerne aos seus
contedos estabelecidos na Constituio Federal e na
LRF, abordando, necessariamente, os seguintes
aspectos:

3.1 - Contedo dos anexos de metas fiscais e de riscos
fiscais;
3.2 - Regras da LRF relativas ao estabelecimento da
programao financeira e do cronograma de
desembolso;
3.3 - Situaes previstas na LRF em que so
necessrias medidas de limitao de gastos, com a
indicao dos responsveis por essas medidas.

____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________

RESUMO

Vimos at agora que:

Plano Plurianual de um municpio o
instrumento de planejamento estratgico de
suas aes, contemplando um perodo de
quatro anos;

O PPA define as diretrizes, os objetivos e
metas da administrao pblica para as
despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos
programas de durao continuada. Estas
despesas sero planejadas atravs das aes
que integraro os Programas do PPA,
exceo do servio da dvida (amortizao e
encargos) e de outros encargos especiais,
bem como da reserva de contingncia;

A LOA prover os recursos necessrios para
cada ao constante da LDO;

A LDO compreender as metas e prioridades
para o exerccio financeiro subseqente,
orientando a elaborao da Lei Oramentria
Anual (LOA).

Modernizao da
Gesto Fiscal dos
Municpios
Lucynei Souza

A
U
L
A

5

A
p
r
e
s
e
n
t
a
o

A modernizao da gesto fiscal dos municpios um instrumento
de apoio aos governos municipais na busca da estabilidade
macroeconmica por meio do equilbrio fiscal auto-sustentvel,
fundamentado em uma poltica transparente e eficiente na gesto
da receita e do gasto pblico municipal. Os objetivos especficos
do programa de modernizao da gesto fiscal nos governos locais
so: melhorar a eficincia administrativa, racionalizar e dar
transparncia gesto da receita e ao gasto pblico municipal,
bem como melhorar a qualidade do atendimento ao cidado e ao
contribuinte.
Desta forma, esta aula destaca os principais conceitos e noes
gerais de gesto administrativa e fiscal dos municpios, assim
como as condies de legitimidade; os limites financeiros da
assistncia tcnica, e os programas de modernizao
administrativa e local.
Os temas tratados nesta aula so: Conceito, Princpios e Noes
Gerais, Gesto Administrativa e Fiscal dos Municpios, Condies
de elegibilidade, Limites financeiros da assistncia tcnica,
Programas de modernizao administrativa e fiscal.

O
b
j
e
t
i
v
o
s

capaz de:

Conhecer os instrumentos e fundamentos de anlise dos
principais conceitos e noes gerais da gesto administrativa e
fiscal dos municpios.

Aula 5 | Modernizao da gesto fiscal dos municpios 136
Introduo

O processo de modernizao fiscal dos
municpios teve incio na lei complementar n 101, de 4
de maio de 2000, que estabelece norma de finanas
pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto
fiscal. Ela , tambm, conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), foi elaborada pelo poder
executivo e encontra respaldo no artigo 165, 9 da
Constituio Federal.

O objetivo geral do programa de modernizao
fiscal dos municpios melhorar a eficincia e
transparncia na gesto fiscal dos governos locais,
tendo como propsito fortalecer e modernizar a rea
tributria e financeira da Secretaria da Fazenda dos
municpios brasileiros. O programa est estruturado em
quatro componentes, que coincidem com seus objetivos
especficos, quais sejam: (a) fortalecimento da
administrao financeira e desenvolvimento de
mecanismos de controle e medio da qualidade do
gasto pblico; (b) modernizao das estruturas
organizacionais e processos da administrao
tributria; (c) fortalecimento dos mecanismos de
transparncia administrativa e de comunicao com a
sociedade; (d) modernizao da gesto de pessoal, da
gesto tecnolgica e implantao de novos servios
informatizados.

Os dois primeiros componentes propem
intervenes nas duas reas centrais da administrao
fiscal dos governos locais, a administrao tributria e
a administrao financeira. Os outros dois componentes
propem intervenes de carter transversal, dando
continuidade a uma estratgia integral de
modernizao da Secretaria da Fazenda, em reas tais
como: transparncia, comunicao e desenvolvimento
de solues tecnolgicas.
A eficincia na administrao pblica um
princpio constitucional que exige, entre outras
providncias, que a Administrao Municipal se
preocupe com a modernizao da mquina
administrativa.

A seguir, sero analisados as definies,
conceitos e princpios de modernizao da gesto fiscal
dos municpios.

Definies conceitos e princpios de
modernizao da gesto fiscal dos
municpios

No texto legal, est explcito o propsito de
corrigir rumos da administrao pblica, seja no mbito
dos Estados-membros, dos municpios, como da prpria
Unio, limitando os gastos s receitas, mediante
adoo das tcnicas de planejamento governamental,
organizao, controle interno e externo e transparncia
das aes de governo em relao populao. Ainda
nos termos desse documento, ficam os administradores
pblicos expressamente responsveis por aes
implementadas no exerccio de suas funes e sujeitos
a penalidades, definidas em legislao prpria,
reforada pela Lei Complementar n 101 (Saddy -
2002). inevitvel falarmos de modernizao da
gesto fiscal e pblica dos municpios sem ressaltarmos
a importncia da lei de responsabilidade fiscal.

Segundo Motta (apud Saddy), o dinheiro ,
acertadamente, considerado como elemento vital do
organismo poltico, uma vez que o mantm vivo e em
atividade, habilitando-o a cumprir suas funes
essenciais... Se houver deficincia, nesse particular,
ocorrer um dos seguintes malefcios: ou o povo ficar
sujeito a contnuos saques, em substituio a um modo
mais convincente de atender s necessidades pblicas,
Importante

Responsabilidade
na gesto fiscal
pressupe a ao
planejada e
transparente, em
que se previnem
riscos e corrigem
desvios capazes de
afetar o equilbrio
das contas pblicas,
mediante o
cumprimento de
metas de resultados
entre receitas e
despesas e a
obedincia a limites
e condies no que
tange renncia de
receita, gerao de
despesas de
pessoal, da
seguridade social e
outras, dividas
consolidadas e
mobiliria,
operaes de
credito, inclusive por
antecipao de
receita, concesso
de garantia em
restos a pagar
Art. 1 1 da Lei
complementar n
101 de maio de
2000.

ou o governo mergulhar em fatal atrofia, no tardando
muito a perecer.

O QUE MODERNIZAO?

O substantivo "modernizao" e o adjetivo
"moderno" entraram para o vocabulrio popular como
termos que denotam algo que faz parte do presente, ou
seja, que atual e muitas vezes considerado mais
avanado e melhor.

Nas cincias sociais, porm, modernizao um
conceito extremamente complexo e abrangente, porque
engloba um enorme conjunto de transformaes que se
processam na estrutura econmica, social e poltica de
uma nao.

E que tal buscarmos entender as origens da
palavra modernizao?

QUAL A ORIGEM DO CONCEITO DE
MODERNIZAO?

O conceito de modernizao basicamente
ocidental e eurocntrico. A influncia europia ocidental
to marcante que, s vezes, o termo ocidentalizao
empregado como sinnimo de modernizao. Isso se
explica pelo fato de que a modernizao serviu para
identificar e designar transformaes ocorridas nos
sistemas polticos, econmicos e sociais de pases
europeus ocidentais que, depois de determinado
perodo de tempo, os tornaram diferenciados do
perodo histrico precedente e do restante do mundo.

No h uma data precisa nem mesmo eventos
histricos considerados pontos de partida do processo
de modernizao, mas com freqncia se aceita que as
primeiras revolues burguesas da histria, bem como
Voc sabia?

O processo de
modernizao pode
ocorrer de modo
concomitante ou
separadamente em
cada uma das
estruturas
constitutivas do
sistema social. A
modernizao um
processo contnuo
que at os dias
atuais produz
transformaes nas
sociedades
contemporneas.

a Revoluo Industrial, tenham impulsionado o
processo embrionrio de modernizao.

MODERNIZAO POLTICA

A definio de modernizao poltica envolve
basicamente trs fatores: igualdade, capacidade e
diferenciao. O processo de modernizao poltica se
completa quando esses trs fatores esto presentes.

A igualdade est vinculada expanso do
direito de voto e participao poltica. Reflete mais
propriamente a mudana do status dos indivduos que,
de sditos, passam a ser reconhecidos e se reconhecem
como cidados.

A capacidade se refere ao aumento progressivo
do potencial do governo de estabelecer autoridade
sobre os rgos administrativos que desempenham
funes pblicas, alm da aptido de atender e
controlar as demandas e exigncias sociais.

A diferenciao, por outro lado, envolve maior
especificidade funcional (ou seja, diviso de tarefas
administrativas a partir do surgimento de rgos
burocrticos especficos) e maior integrao entre todas
as instituies administrativas que fazem parte do
sistema poltico (Cancian 2007).

MODERNIZAO ECONMICA

Um sistema econmico ingressa no processo de
modernizao medida que se torna mais racional e
eficiente. O critrio sobre o qual repousa o fator de
racionalidade e eficincia econmica o da
correspondncia entre os meios utilizados em
correlao com os fins que se pretende atingir. Desse
modo, o desenvolvimento e crescimento econmico o
ndice que recebe ateno para determinar o grau de
modernizao de determinado sistema produtivo.

A modernizao econmica provoca mudanas
profundas na sociedade. Passa-se de uma condio na
qual predomina a economia de subsistncia centrada na
agricultura (produo para consumo prprio,
geralmente de gneros alimentcios) para o predomnio
da economia de larga escala (que atende o consumo de
massa), centrada na indstria.

A industrializao, portanto, passa a ser o nico
meio de atender a demanda crescente por bens de
consumo. A modernizao econmica dependente da
modernizao poltica, mas a experincia histrica
demonstra que os processos nem sempre ocorrem de
modo sincrnico (Cancian 2007).

PRINCPIOS E NOES DA GESTO FISCAL DOS
MUNICPIOS

Os princpios da gesto fiscal do municpio
baseiam-se na Lei de Reponsabilidade Fiscal, sendo
eles o planejamento, a transparncia, o controle e a
responsabilizao. Sem estes sustentculos,
comprometido ficar o to sonhado equilbrio das
contas pblicas.

O Planejamento aprimorado pela criao de
novas informaes, metas, limites e condies para a
renncia de receita, para a gerao de despesas,
inclusive com pessoal e de seguridade, para assuno
de dvidas, para a realizao de operaes de crdito,
incluindo Antecipao de Receita Oramentria - ARO, e
para a concesso de garantias (Khair apud Kraemer
2005).

A transparncia, segundo Khair (2001),
concretizada com a divulgao ampla, inclusive pela
Internet, de quatro novos relatrios de
acompanhamento da gesto fiscal, que permitem
identificar as receitas e despesas: Anexo de Metas
Fiscais; Anexo de Riscos Fiscais; Relatrio Resumido da
Execuo Oramentria; Relatrio de Gesto Fiscal.

J o controle aprimorado pela maior
transparncia e qualidade das informaes, exigindo
uma ao fiscalizadora mais efetiva e contnua dos
Tribunais de Contas.

A responsabilizao dever ocorrer sempre
que houver o descumprimento das regras, com a
suspenso das transferncias voluntrias, das garantias
e da contratao de operaes de crdito, inclusive
ARO (Antecipao de Receita Oramentria.) Os
responsveis sofrero as sanes previstas na
legislao que trata dos crimes de responsabilidade
fiscal.

O pagamento do servio da dvida e as
transferncias voluntrias relativas a aes de
educao, sade e assistncia social no sofrero
qualquer restrio.

De acordo com Tavares aput Kraemer (2001), os
governantes vo passar a ser os agentes do
cumprimento das regras previstas pela nova lei. Desde
o presidente da Repblica at os prefeitos e seus
secretrios, todos sero responsveis por essa
mudana, que tem a prudncia como base.
O certo que a Lei de Responsabilidade Fiscal exigir
uma nova postura dos gestores pblicos. Segundo Faria
(2001), a eles caber a responsabilidade de
transformar a administrao de suas cidades, um
desafio muito maior do que aquele enfrentado por seus
Importante

Em se tratando de
sade e assistncia
social, pretende-se
proteger a
populao do
Municpio contra os
descumprimentos da
lei pelas
autoridades.

antecessores at ento. Os resultados devem ser mais
eficientes, trazendo reais benefcios populao.

GESTO ADMINISTRATIVA E FISCAL DOS
MUNICPIOS

Atravs da Reforma da Gesto Pblica, cujo
objetivo central reconstruir a capacidade do Estado, o
mesmo torna-se mais forte do ponto de vista
administrativo, e, assim, cria condies para que seja
tambm mais forte em termos fiscais e em termos de
legitimidade democrtica. Na segunda metade do
sculo XIX, os principais pases europeus realizaram a
primeira grande reforma do sistema - a reforma
burocrtica ou reforma do servio pblico, que tornou o
aparelho do Estado mais profissionalizado e mais
efetivo, mas no particularmente mais eficiente. A
primeira reforma do estado no Brasil iniciou nos anos
30, no primeiro governo Vargas.

Nos anos 1980, comea na Gr-Bretanha a
segunda grande reforma administrativa da histria
capitalista, a reforma da gesto pblica, que buscou
tornar o aparelho do Estado mais eficiente.

O Brasil, a partir de 1995, foi o primeiro pas em
desenvolvimento a iniciar a segunda reforma do estado.
Temos como antecedentes na administrao pblica
gerencial no Brasil:

A administrao patrimonialista confundia o
patrimnio pblico com o privado;
A administrao pblica burocrtica torna o
servio pblico profissional e baseado no
princpio do mrito.

A Reforma da Gesto Pblica de 1995-98

Busca tornar os administradores ou gestores
pblicos mais autnomos e mais
responsveis.
Afirma que o Estado s deve executar
diretamente as tarefas que so exclusivas do
Estado, que envolvem o emprego do poder do
Estado, ou que apliquem os recursos do
Estado.

De acordo com Bresser-Pereira:

O etos burocrtico foi amplamente substitudo
pelo gerencial ou da gesto pblica;
A mudana institucional foi tambm
significativa, graas principalmente
aprovao da Emenda Constitucional 19 e da
Lei das Organizaes Sociais;
No plano da implementao, o avano foi
modesto;
A dificuldade tem origem, principalmente, na
falta de informao e de conhecimento por
boa parte dos dirigentes governamentais, que
assimilou apenas parcialmente a nova cultura
da gesto pblica (Biderman 2005).

Santa Luzia/MG 70 mil habitantes economia
baseada na agricultura e plo mecnico - assinou o
contrato em 2.003 do PNAFM (Programa Nacional de
Apoio Gesto Administrativa e Fiscal dos Municpios
Brasileiros). Da sua implantao em 2003, at a
presente data, o municpio pode perceber que houve
uma revoluo administrativa, maior motivao dos
servidores, melhora no atendimento do cidado, criao
de programa de qualidade total e controles internos,
construo de nova sede, melhoria de infra estrutura
fsica, resultados na administrao tributria do
Importante

Atualmente, a
gesto publica dos
municpios tem
como objetivo
aumentar a
eficincia
administrativa e
fiscal dos
municpios,
assegurando o
melhor
aproveitamento do
potencial
arrecadatrio e do
controle na gesto
dos recursos
pblicos e a
melhoria da
qualidade do
atendimento ao
cidado.

Municpio, teve um incremento considervel na
arrecadao, o IPTU teve um aumento real de 50% na
arrecadao, o ISS subiu cerca de 100%. (Queiroga-
2007). Quais foram as medidas tomadas pelos
gestores para o sucesso da implementao do
programa no municpio?

CONDIES DE ELEGIBILIDADE DO PNAFM

Cumprimento das seguintes condies de
elegibilidade do projeto e do municpio:

Assinatura do Termo de Adeso - observar
que o Termo de Adeso deve estar atualizado
em relao aos prazos previstos nas alneas
"b" e "g" da Clusula Segunda do Termo de
Adeso. Caso contrrio, novo termo dever
ser assinado, podendo ocorrer na mesma
data de assinatura do contrato de
subemprstimo;

Criao da Unidade de Execuo Municipal -
UEM, de acordo com a composio
especificada nos manuais de elaborao de
projeto constantes nos captulos II e III do
Regulamento Operativo do Programa -
projetos simplificados ou ampliados;

Elaborao e entrega do Questionrio de
Levantamento de Dados e do projeto, com a
utilizao do Programa de Elaborao de
Projeto - PEP. Em se tratando de Projeto
Ampliado, com a aprovao da UCP e, em se
tratando de Projeto Simplificado, com a
verificao da conformidade pela CAIXA;

Para
navegar

Minuta ao Termo de
Adeso - disponvel
em
http://www1.caixa.g
ov.br/gov/gov_come
rcial/municipal/mod
ernizacao_gestao_p
ublica/pnafm/docum
entos_contratacao.a
sp.

Apropriao no oramento municipal dos
recursos necessrios ao financiamento
complementar do financiamento do BID e da
contrapartida (observar que, na
documentao encaminhada STN para
autorizao da operao de crdito, j consta
a Lei Oramentria do Exerccio em curso e,
ainda, leis e decretos de abertura de crditos
adicionais, nos quais devero constar em
"Despesas de Capital" a aplicao dos
recursos do financiamento BID e da
contrapartida local);

Autorizao legislativa para a contratao do
subemprstimo e para a concesso das
garantias - tambm referida autorizao faz
parte da documentao necessria
aprovao da operao de crdito pela STN;

Abertura de conta corrente na CAIXA, na
agncia de relacionamento do municpio,
especfica para a movimentao dos recursos
do PNAFM - Conta vinculada ao projeto;

Documentao do Chefe do Poder
Executivo/representante legal.

Cpia do CPF e da carteira de identidade;
Cpia do Termo de Posse ou cpia do Ato de
Nomeao se for o caso;

Autorizao da STN para a contratao do
subemprstimo PNAFM, dentro do prazo de
validade;

Autorizao da UCP/MF, comunicada pela
SUDEN/GEPUB;

Verificao, pela CAIXA, de que a
documentao abaixo relacionada est no
prazo de validade (esta documentao j
deve constar no dossi do municpio por
ocasio do seu encaminhamento STN e a
UCP/MF para autorizao da contratao da
operao de crdito):

Certido Negativa de Dbito junto ao INSS -
CND (Inciso III , art. 195, da CF);
Certificado de Regularidade Previdenciria -
CRP - emitida pelo INSS (Inciso II, do art. 5
das Portarias MPAS 2.346/2001 e 3.699/2001
- exigvel a partir de 31/03/2002);
Certido de Regularidade de Tributos e
Contribuies Federais - emitida pela
Secretaria da Receita Federal;
CRP - emitida pelo INSS (Inciso II, do art. 5
das Portarias MPAS 2.346/2001 e 3.699/2001
- exigvel a partir de 31/03/2002);
Cumprimento do disposto no art. 51 da Lei
Complementar 101/2000 - consultar SISTN;
Nada consta no Cadastro Informativo dos
Crditos No Quitados - CADIN (Inciso III
do art. 3 da Res. 17/2001, do Senado
Federal);
Adimplncia junto a instituies integrantes
do Sistema Financeiro Nacional, observada
no sistema de Operaes de Crdito com o
Setor Pblico - CADIP.

As verificaes a que se referem este subitem
podero ser realizadas:

No CAUC, por meio de acesso ao SIAFI
(SIAFI2003 - CONVNIO - CAUC -
CADENTCONV) Devem ser observados os
prazos de validade ou, caso no conste um des-
tes apontamentos no CAUC ou esteja com prazo
de validade vencido ou, ainda, no conste
certido dentro do prazo de validade
arquivada no dossi do Municpio, poder ser
obtida a respectiva certido em um dos
seguintes endereos na Internet:

Certido Negativa de Dbito junto ao INSS -
CND: www.mpas.gov.br;
CRP: www.mpas.gov.br;
Receita Federal: www.receita.fazenda.gov.br;
FGTS - CRF: www.caixa.gov.br.

Realizao de consulta ao:

CADIN: - Cadastro Informativo dos Crditos
No Quitados: regulado pela Lei n 10.522, de 19 de
julho de 2002, o Cadastro Informativo de Crditos no
Quitados do Setor Pblico Federal CADIN um banco
de dados onde se encontram registrados os nomes de
pessoas fsicas e jurdicas em dbito para com rgos e
entidades federais.

As informaes contidas no CADIN permitem
Administrao Pblica Federal uniformizar os
procedimentos relativos concesso de crdito,
garantias, incentivos fiscais e financeiros, bem como
celebrao de convnios, acordos, ajustes ou contratos,
de modo a favorecer a gesto seletiva dos recursos
existentes.

A contratao da operao est condicionada
no inscrio do Municpio no CADIN, cuja consulta
realizada por empregado da CAIXA no SISBACEN, deve
ser impressa, assinada sob carimbo e juntada ao
processo.

Voc sabia?

Compete
Secretaria do
Tesouro Nacional
expedir orientaes
de natureza
normativa a respeito
do CADIN, cabendo
ao Banco Central do
Brasil, por sua vez,
administrar e
disponibilizar, por
meio do SISBACEN,
as informaes que
compem o banco
de dados.
(http://www.tesouro
.fazenda.gov.br/cadi
n).

CADIP - Sistema de Operaes de Crdito com
o Setor Pblico: deve ser comprovado o adimplemento
do Municpio junto ao Sistema Financeiro Nacional,
mediante consulta ao CADIP, a ser realizada por
empregado da CAIXA, com juntada ao processo do
documento comprobatrio da pesquisa.

Caso seja constatada alguma pendncia, o
municpio deve ser notificado, por ofcio, para
regularizao.

Contrato de Subemprstimo, devidamente
preenchido pela Agncia de relacionamento
do municpio.
A Minuta do Contrato de Subemprstimo.
Observaes:

a) Todos os documentos produzidos pela
Prefeitura devero ter as assinaturas dos
seus representantes identificadas mediante
aposio de carimbos/datilograficamente;
b) Caso o CAUC esteja desatualizado ou sua
consulta esteja temporariamente suspensa,
a CAIXA dever solicitar as certides e/ou
documentos que atendam s normas legais
para a operao, os quais devero estar
desembaraados e no prazo de validade;
c) A anlise jurdica, procedida por advogado
da CAIXA, ser efetuada por solicitao
gerencial, no caso de dvidas quanto ao
teor dos documentos apresentados,
relativamente regularidade da
representao institucional;
d) As consultas realizadas em sistemas
(CAUC, SISTN) ou na Internet devero ser
impressas e juntadas ao processo, aps
assinatura sob carimbo do empregado
responsvel pela pesquisa (Caixa
Econmica FederaL-2005).
Limites financeiros da assistncia tcnica

O contrato celebrado, entre a Unio e o BID,
orienta que os contratos de execuo de obras,
aquisio de bens e prestao de servios para o
projeto devero estabelecer um custo razovel, que
sero geralmente os preos mais baixos do mercado,
levando-se em considerao fatores de qualidade,
eficincia e outros fatores pertinentes.

Na aquisio de maquinaria, equipamento e
outros bens relacionados com o projeto, e na
adjudicao do objeto da licitao para a execuo de
obras, dever ser utilizado o sistema de licitao
pblica, em todos os casos em que o valor dessas
aquisies for igual ou exceder os valores indicados no
ANEXO B. As licitaes ficaro sujeitas aos
procedimentos estabelecidos nesse Anexo.

A Muturia e os Municpios selecionaro e
contrataro, diretamente ou atravs de agentes
designados para tal fim, os servios de consultores,
profissionais ou especialistas que sejam necessrios
para dar cumprimento s disposies pertinentes, na
forma estabelecida no ANEXO C.

Para uma melhor visualizao das orientaes e
limites financeiros para os procedimentos licitatrios
fixados pelo Regulamento Operativo do PNAFM, para
Aquisio de Bens e Servios Correlatos e de
Contratao de Obras e Servios de Consultoria,
sugerimos consultar os Anexos do PNAFM (Caixa
Econmica FederAL).

Para
navegar

Os limites
financeiros so
estabelecidos
atravs dos anexos
B-C e D do PNAFM
que encontram se
disponveis para
download em
www.caixa.gov.br.


EXERCCIO 1

O programa de modernizao fiscal dos municpios est
estruturado em componentes que coincidem com seus
objetivos especficos. Identifique abaixo o nico
componente que no faz parte deste programa:

( A ) Fortalecimento da administrao financeira e
desenvolvimento de mecanismos de controle e
medio da qualidade do gasto pblico;
( B ) Modernizao das estruturas organizacionais e
processos da administrao tributria;
( C ) Definir as diretrizes, os objetivos e metas da
administrao pblica para as despesas de capital
e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de durao continuada;
( D ) Fortalecimento dos mecanismos de transparncia
administrativa e de comunicao com a sociedade;
( E ) Modernizao da gesto de pessoal, da gesto
tecnolgica e da implantao de novos servios
informatizados.

EXERCCIO 2

Os princpios da gesto fiscal do municpio baseiam-se
na Lei de Reponsabilidade Fiscal. So eles:

( A ) Transparncia, gesto de pessoal, comunicao e
administrao financeira;
( B ) Modernizao, informao, administrao
tributria e comunicao;
( C ) Administrao financeira, estruturas
organizacionais, gastos pblicos, transparncia;
( D ) Planejamento, transparncia, controle e
responsabilizao;
( E ) Gesto de pessoal, controle, comunicao e
modernizao.

EXERCCIO 3

O processo de modernizao poltica composto de
trs fatores fundamentais: identifique os trs fatores e
descreva cada um deles.

____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________

EXERCCIO 4

Em termos gerais, discuta o conceito de
modernizao e seu uso da gesto pblica.

____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________

RESUMO

Vimos at agora:

O objetivo geral do programa de
modernizao fiscal dos municpios
melhorar a eficincia e transparncia na
gesto fiscal dos governos locais, tendo como
propsito fortalecer e modernizar a rea
tributria e financeira da Secretaria da
Fazenda dos municpios brasileiros;
A definio de modernizao poltica envolve
basicamente trs fatores: igualdade,
capacidade e diferenciao;
Um sistema econmico ingressa no processo
de modernizao medida que se torna mais
racional e eficiente;
Os princpios da gesto fiscal do municpio
baseiam-se na Lei de Responsabilidade Fiscal
sendo eles o planejamento, a transparncia, o
controle e a responsabilizao.

Programas de
Modernizao Fiscal
dos Municpios
Lucynei Souza

A
U
L
A

6

A
p
r
e
s
e
n
t
a
o

O Programa Nacional de Apoio Gesto Administrativa e Fiscal
dos Municpios Brasileiros PNAFM integra o esforo permanente
do Governo Brasileiro no sentido da manuteno da estabilidade
social e macroeconmica, e tem por objetivo geral apoiar o
governo brasileiro na busca da estabilidade econmica por meio
do equilbrio fiscal autosustentvel, fundamentado em uma
poltica transparente e eficiente da receita e do gasto pblico.
Nesta aula, nos dedicaremos ao estudo deste e outros programas
como alternativa de modernizao fiscal dos municpios.

O
b
j
e
t
i
v
o
s

capaz de:

Compreender o desenvolvimento de propostas especficas de
modernizao administrativa e fiscal a municpios;
Conhecer as caractersticas bsicas dos Programas de
Modernizao Fiscal dos Municpios e os procedimentos de
encaminhamento dos mesmos.
Aula 6 | Programas de modernizao fiscal dos municpios 154
Introduo

Programa Nacional de Apoio Gesto
Administrativa e Fiscal dos Municpios Brasileiros: O
programa PNAFM foi concebido em contexto histrico
especial, quando em todo o mundo j se tinham
acumulado diversas experincias bem-sucedidas de
implantao das modernas prticas de gesto nas
organizaes pblicas e privadas.

Os avanos nessa rea foram fortemente
apoiados pelo desenvolvimento de novas tecnologias de
comunicao e de processamento de dados, que
tornaram possveis gerir organizaes inteiramente
informatizadas, operacionalizadas e monitoradas
remotamente a partir de qualquer ponto do planeta,
sem utilizao do papel. Tornou-se vivel a permanente
interatividade (on-line) entre trabalhadores dos
diversos nveis hierrquicos, clientes, usurios e toda a
sociedade.

A tecnologia propiciou tambm oportunidade
para que as organizaes realizassem uma reviso
crtica de seus mtodos de trabalho, passando pela
forma de definir e comunicar suas estratgias, de se
organizar institucionalmente com vistas a melhor
executar sua misso, de gerenciar sua fora laboral e
de organizar o seu processo de trabalho.

Tais mudanas vm propiciando crescimento
contnuo da produtividade de economias das mais
diferentes naes, resultando num largo perodo de
prosperidade econmica em todo o mundo e em
especial nos pases que melhor souberam se apropriar
dos novos conhecimentos.

Origens do programa

O Estado brasileiro no poderia deixar de se
beneficiar desses avanos e, de fato, tem sido
precursor em muitas iniciativas. J na dcada de 1980,
o Governo Federal iniciou uma ampla gama de aes
visando garantir que a sociedade brasileira viesse a
adquirir a necessria governana sobre as finanas
pblicas.

O termo governana significa que,
basicamente, a sociedade deve dispor de meios
suficientes para garantir que o Estado arrecadar
melhor e otimizar o gasto pblico, para fazer frente s
demandas de uma sociedade muito marcada por uma
renda ainda baixa, frente s economias de outros
pases, e por desigualdades de diversas naturezas,
inclusive por mecanismos tributrios que no propiciam
a necessria justia fiscal. Ou seja, a sociedade deve
dispor de governana sobre o Estado, para que esse
atue eficazmente no sentido de reduzir os problemas
que se encontram na raiz de todos os problemas
brasileiros: a baixa renda e a desigualdade social esta
representada no s pela desigualdade de acesso
renda, mas tambm pela desigualdade de acesso aos
bens e servios produzidos pelo estado, e de acesso
cidadania: poder, informao, cultura, participao
social (Ministrio da Fazenda).

Num primeiro momento, o prprio processo
poltico exigiu que o governo federal implantasse
instrumentos que garantissem a sustentabilidade da
democracia, inclusive com a adoo de mecanismos
institucionais que propiciassem plena transparncia
sobre a ao governamental, como a insero de todos
os gastos do governo em um s oramento, e que esse
fosse previamente aprovado por um parlamento
soberano.

Quer
saber mais?

O PNAFM se realiza
mediante
financiamento de
projetos especficos,
voltados para a
criao de condies
para que as
administraes
municipais possam
alcanar maior
autonomia no
financiamento dos
gastos pblicos, por
meio de receitas
prprias e melhorar
o desempenho na
execuo de suas
funes sociais,
especialmente no
atendimento ao
cidado e ao
contribuinte.

As finanas do governo federal passaram, ento,
por um abrangente processo de reordenamento, do
qual decorreu a completa separao de funes entre
Tesouro Nacional, Banco do Brasil e Banco Central.
Criou-se a Secretaria do Tesouro Nacional com a
finalidade de executar a poltica fiscal, inclusive a dvida
pblica, anteriormente administrada pelo Banco
Central. Os oramentos foram unificados. A execuo
oramentria, financeira e contbil passou a contar com
moderna ferramenta tecnolgica, o Sistema Integrado
de Administrao Financeira do Governo Federal
SIAFI.

O aperfeioamento contnuo dos mecanismos de
gesto ento adotados permitiu que a sociedade
brasileira adquirisse governana sobre as contas do
Governo Federal. Mas a completa governana sobre as
contas pblicas brasileiras exige que a sociedade
alcance tambm as contas dos estados e dos
municpios.

Como todos os nveis de governo podem
executar praticamente todos os tipos de gastos, o
equilbrio fiscal e a melhoria da gesto dos gastos
pblicos exigem que todos os entes federados atuem
coordenadamente, tendo em vista a otimizao dos
gastos para atender s demandas sociais por servios
pblicos em maior quantidade e melhor qualidade.

Os avanos na gesto nas contas dos entes das
demais esferas de governo iniciaram-se com a
implantao, nos estados, de sistemas integrados de
gesto financeira, inspirados no exemplo do SIAFI. Em
meados da dcada de 1990, os problemas financeiros
dos estados, at ento ocultos sob o manto do elevado
processo inflacionrio, foram evidenciados e exigiram
atuao enrgica, para que no viessem a
comprometer o esforo de estabilizar a economia
brasileira. Para isso, era necessrio acelerar as aes
de melhoria de gesto das contas estaduais.

Assim, em 1996, o Banco Interamericano de
Desenvolvimento aprovou emprstimo de U$ 500
milhes ao Brasil, em apoio modernizao fiscal do
Distrito Federal e dos estados brasileiros. Nascia,
ento, dez anos aps o incio do reordenamento das
finanas do Governo Federal, o Programa Nacional de
Apoio Administrao Fiscal para os Estados Brasileiros
(PNAFE), desta feita para viabilizar o processo de
modernizao da gesto fiscal nos estados.

PROGRAMA PNAFE

PNAFE: A implantao do PNAFE, a exemplo do
que tem sido todo o processo de reordenamento das
finanas pblicas brasileiras desde a dcada de 1980,
uma gratificante histria de sucesso. Todos os estados
e o Distrito Federal aderiram ao programa, e todos tm
hoje notrio orgulho em citar os avanos alcanados e
os benefcios obtidos pelos governantes, pelos
servidores dos estados e, sobretudo, pela sociedade,
que passou a contar com servios mais geis e de
melhor qualidade, e com maior justia fiscal.

As contrataes de subemprstimos para as
prefeituras brasileiras comearam no incio de 2002.
Prefeituras como as de Salvador (BA), Macei (SE),
Santa Maria (RS) Santa Luzia (MG) e Ribeiro Pires
Na esteira do PNAFE, foi contrado em 2001 novo
emprstimo do governo brasileiro, junto ao BID,
para financiamento do PNAFM, com o objetivo de
levar aos municpios brasileiros os benefcios dos
novos conhecimentos e prticas de gesto. O novo
programa favorecido no s pela incorporao dos
mais recentes avanos cientficos e tecnolgicos,
mas tambm pela experincia acumulada de
implantao de medidas da natureza nos rgos da
Unio e dos estados.
(SP) so algumas das que j assinaram contrato de
financiamento do PNAFM e iniciaram as aes de
modernizao das reas administrativa e fiscal. E
muitas j podem, assim como os governos estaduais,
se orgulhar de ter uma histria de sucesso a deixar
para a sociedade, sobretudo para as novas geraes,
visto que os benefcios trazidos pelo processo de
fortalecimento institucional, propiciado pela
implantao do PNAFM, so permanentes (Brasil-2006).

PROGRAMA PNAFM

A implementao do Programa Nacional de
Brasileiros PNAFM faz parte da estratgia do
Governo Federal para a consolidao e o
aperfeioamento do pacto federativo constitucional,
buscando o fortalecimento institucional dos rgos
responsveis pela gesto administrativa e fiscal dos
municpios brasileiros.

O PNAFM pode ser aplicado em qualquer um dos
municpios brasileiros e conta com recursos da ordem
de US$ 2,2 bilhes, dos quais US$ 1,1 bilho (50%)
so financiados pelo Banco Interamericano de
Desenvolvimento BID, e o restante provido a ttulo de
contrapartida da Unio (2%) e das prefeituras
beneficiadas (48%). Estima-se que esse montante ser
suficiente para modernizar a gesto administrativa e
fiscal em 3.854 municpios brasileiros.

O programa se realiza mediante financiamento
de projetos especficos, voltados para a criao de
condies para que as administraes municipais
possam alcanar maior autonomia no financiamento
dos gastos pblicos, por meio de receitas prprias e
melhorar o desempenho na execuo de suas funes
Voc sabia?

O rgo executor do
PNAFM a
Secretaria Executiva
do Ministrio da
Fazenda, por
intermdio da
Unidade de
Coordenao de
Programas - UCP, a
quem compete
gerenciar sua
implementao, de
forma
descentralizada,
com apoio da Caixa
Econmica Federal,
agente financeiro e
co-executor do
programa.

sociais, especialmente no atendimento ao cidado e ao
contribuinte.

Para isso, os municpios foram classificados em
duas categorias de projeto, de acordo com sua
populao: Projetos Simplificados, que abrangero
municpios de at 50.000 habitantes, e Projetos
Ampliados, para municpios com mais de 50.000
habitantes.

Para municpios com populao entre 50.000 e
150.000 habitantes, faculta-se a implementao do
projeto simplificado, conforme as necessidades
especficas do municpio.

A primeira fase do programa encontra-se em
andamento e conta com financiamento do BID, por
intermdio do Contrato de Emprstimo n 1194/OC-BR,
no valor de US$ 300 milhes.

CONDIES DE ELEGIBILIDADE NO PROGRAMA
PNAFM

Os projetos ampliados objetivam o
desenvolvimento de propostas especficas de
modernizao administrativa e fiscal a municpios com
mais de 50 mil habitantes. So submetidos aprovao
da UCP (Unidade de Coordenao de Programas),
condicionada ao preenchimento das condies de
elegibilidade, assim como observncia dos seguintes
procedimentos:

Apresentao de questionrio e projeto pela
Unidade de Execuo Municipal - UEM,
utilizando o Programa de Elaborao de
Projetos - PEP, com anlise e aprovao da
UCP, de acordo com o previsto no
Regulamento Operativo do Programa - ROP;
Importante

So parceiros do
programa: Caixa
Econmica Federal,
Banco
Interamericano de
Desenvolvimento,
Unidade de
Execuo Municipal
e Escola Superior de
Administrao
Fazendria.

Aprovao do BID;
Autorizao da Secretaria do Tesouro
Nacional, do Ministrio da Fazenda, para que
o municpio realize a contratao da operao
de crdito, segundo orientao expedida pelo
Senado Federal.

Os recursos do programa para os projetos
ampliados destinam-se aquisio de tecnologia, de
equipamentos de informtica, de apoio e de
comunicao; em construes e reformas que resultem
na melhoria do atendimento ao contribuinte e na
melhoria da arrecadao do municpio; na integrao
de sistemas tributrios com aplicativos e ferramentas
de controle espacial e com sistemas de administrao
integrada (oramento, finanas, contabilidade,
planejamento); em capacitao, consultoria e ajuste de
quadro, objetivando tornar a administrao municipal
comprometida com resultados que contribuam para
melhorar os servios oferecidos populao.

Esse universo abrange 24 componentes,
classificados em cinco grupos:

modernizao administrativa;
modernizao fiscal;
tecnologia da informao;
coordenao do projeto;
administrao integrada ao controle espacial
(geoprocessamento).

Em consonncia com o estabelecido no Contrato
de Emprstimo BID 1194/OC-BR e no Regulamento
Operativo do Programa PNAFM, a aplicao dos
recursos classificada nas seguintes categorias de
investimento:

Capacitao contratao de cursos,
seminrios ou outras formas de treinamento e
realizao de visitas tcnicas, nacionais e
internacionais;
Consultoria contratao de pessoas fsicas
ou jurdicas, nacionais ou estrangeiras, para
apoiar ou desenvolver as atividades do
projeto, inclusive desenvolvimento de
sistemas informatizados;
Tecnologia da Informao aquisio e
instalao de hardware, redes de
computao, software bsico e sistemas
aplicativos;
Equipamentos de Apoio e Comunicao -
aquisio de equipamentos, instrumentos de
comunicao e outros bens mveis;
Infra-estrutura construo, reforma e
adequao de ambientes fsicos;
Ajuste do Quadro implantao de
Programas de Ajuste do Efetivo de Pessoal.

Em relao aos projetos simplificados, os
recursos so destinados basicamente para aquisio de
sistemas integrados e aplicativos pr-qualificados,
acompanhados da aquisio de outros bens e servios
relacionados com a modernizao da gesto. Projeto
Simplificado Faixas de 1 a 5.

RESUMO DO PLANO DE INVESTIMENTO

Kit Soluo Implantao da Soluo da
Informtica e aquisio mnima de 5
microcomputadores + 1 para servidor de
rede.
Programa de Capacitao, sendo 7 temas
obrigatrios e 26 opcionais.
Importante

O PNAFM contempla
aes que visem a
modernizao da
gesto
administrativa e
fiscal, tais como
capacitao de
tcnicos e gestores
municipais,
implementao de
aes e sistemas
destinados ao
controle da
arrecadao,
atendimento ao
cidado,
comunicao de
dados, controle
financeiro, recursos
humanos,
consultorias,
aquisio de
equipamentos de
informtica, infra-
estrutura e
geoprocessamento
referenciado. Ele
ainda possibilita ao
municpio a
elaborao e
implementao de
Plano Diretor,
Cadastro
Multifinalitrio e
Planta Genrica de
Valores.

Instrumento de Planejamento Urbano
elaborao de Plano Diretor, Planta de
Valores Genricos.
Cadastro Tcnico Multifinalitrio.

OBJETIVOS DO PROGRAMA PNAFM

O Programa Nacional de Apoio Gesto
Administrativa e Fiscal dos Municpios Brasileiros
(PNAFM) integra o esforo permanente do Governo
Brasileiro no sentido da manuteno da estabilidade
social e macroeconmica, e tem por objetivo geral
apoiar o governo brasileiro na busca da estabilidade
econmica por meio do equilbrio fiscal auto
sustentvel, fundamentado em uma poltica
transparente e eficiente da receita e do gasto pblico
(Caixa Econmica Federal, 2008).

Os objetivos especficos a serem alcanados
pelos municpios com a execuo do programa so os
seguintes:

Quanto busca da excelncia na ao do
estado:

Adoo das melhores prticas e dos mais
modernos conhecimentos e instrumentos de
gesto, visando eficincia, eficcia e
efetividade da gesto administrativa e fiscal;
Elevao da proporo do gasto pblico
municipal, em relao ao seu gasto total,
suportada por receitas prprias do municpio;
Disponibilizao, para o cidado, de servios
municipais em maior quantidade e melhor
qualidade.

Quanto transparncia:

Divulgao peridica da execuo do
oramento e dos atos da gesto pblica
municipal;
Participao da populao no planejamento e
definio do oramento e do plano de
investimentos municipais;
Avaliao e reviso das aes do poder
pblico mediante utilizao de mecanismos
que ofeream oportunidade de formao de
opinio e de efetiva participao da
populao.

Alm dos objetivos mencionados, constantes do
Acordo de Emprstimo firmado junto ao Banco
Interamericano de Desenvolvimento BID, para
financiamento das aes do programa, a UCP (Unidade
de Coordenao de Programas) considera que o PNAFM
deve tambm buscar o atingimento dos objetivos a
seguir, relacionados aos aspectos de equidade
econmica e social: promoo da justia fiscal,
mediante efetiva arrecadao dos tributos municipais;
promoo de justia social, com oferecimento de
oportunidades iguais, a todos os cidados, de acesso
aos bens e servios pblicos oferecidos pela
administrao municipal, com foco nas reas
administrativa e fiscal.

Para atingir seus objetivos, o Programa apia a
implantao de Projetos destinados a:

Introduzir modelo de gesto com foco nos
clientes (sociedade) e voltado para
resultados, definindo de forma clara as
funes e as responsabilidades da
administrao pblica municipal, inclusive
quanto estratgia e aos procedimentos de
concesso, privatizao e terceirizao dos
servios pblicos municipais;

Quer
saber mais?

A Resoluo n 17,
de 2001 dispe
sobre operaes de
crdito ao amparo
do Programa
Nacional de Apoio
Gesto
Administrativa e
Fiscal dos Municpios
Brasileiros - PNAFM.

Instituir uma poltica abrangente e
transparente de recursos humanos,
dimensionando um quadro de pessoal
consistente com as reais necessidades da
administrao pblica municipal;
Implantar mtodos e instrumentos de
planejamento e de elaborao do oramento
municipal, dentro de um contexto de
transparncia e de participao da populao;
Integrar a administrao financeira e
implantar controles automatizados para a
programao e a execuo oramentria e
financeira, assim como para a consolidao
da auditoria e do controle interno dos
Municpios;
Aperfeioar o controle do cumprimento das
obrigaes tributrias, por parte do
contribuinte, mediante a implantao de
novas tcnicas e metodologias de
arrecadao, de fiscalizao e de cobrana
administrativa e judicial da dvida tributria;
Habilitar as prefeituras municipais para o
melhor exerccio das funes relevantes de
educao fiscal e de ateno ao cidado;
Apoiar as autoridades e os lderes municipais
na implantao de uma administrao pblica
centrada nos deveres e direitos do cidado.

O programa tambm contribui para a
minimizao das disparidades tcnicas e operacionais
existentes entre as vrias administraes fiscais
municipais e, ainda, para que se estabeleam as bases
para a integrao dos diferentes sistemas fiscais
(Ministrio da Fazenda - 2007).

CONDIES DO FINANCIAMENTO EXIGIDAS PELO
PROGRAMA

A Caixa Econmica Federal o agente financeiro
do programa.

O municpio participa do PNAFM aplicando
recursos prprios, a ttulo de contrapartida, que variam
conforme a populao e a localizao do municpio.

Prazo de execuo: at 4 anos.
Prazo de carncia: at 4 anos (incluindo prazo
de execuo). Nesse perodo, sero cobrados
juros correspondentes.
Prazo de amortizao: at 16 anos.
Forma de pagamento: amortizaes
semestrais e consecutivas. Sistema de
Amortizaes Constantes (SAC).
Taxas de juros: determinada pelo BID e
informada pela UCP (4,33% a.a. - 1
semestre de 2008).
Atualizao do saldo devedor: variao
cambial.
Comisso de crdito: at 0,75% a.a. devida
ao BID aps 60 dias da data da contratao e
calculada sobre o saldo dos recursos no
desembolsados (0,10% - 1 semestre de
2008). Ver valor atual.
Remunerao da Caixa: 0,5% a.a. nos
primeiros 4 anos e 0,3% a.a. nos anos
seguintes, paga juntamente com os juros
remuneratrios.
Fundo de Inspeo e Vigilncia BID: at 1%
sobre cada parcela liberada (0,00% desde o
1 semestre de 2003).
Encargos por atraso: 1,0% a.m. cobrados
sobre os valores em atraso.

ITENS NO-FINANCIVEIS PELO PROGRAMA

Refinanciamento da dvida; aquisio de bens
usados; despesas ou custos administrativos; capital de
giro; aquisio ou arrendamento de bens imveis;
compra de aes; pagamento de tributos; aquisio de
bens ou contrataes de servios de pases que no
sejam membros do BID; projetos que no estejam de
acordo com a legislao brasileira sobre proteo ao
meio ambiente.

PROCEDIMENTOS PARA SE OBTER O
FINANCIAMENTO DO PROGRAMA

A seguir, os principais passos para uma
prefeitura aderir ao programa:

TERMO DE ADESO: Contatar a Gerncia de
Apoio ao Desenvolvimento Urbano (GIDUR)
da CAIXA no Estado onde est localizado o
Municpio ou enviar uma correspondncia
para a sua agncia da CAIXA, formalizando a
inteno de participar do programa, por meio
da assinatura do Termo de Adeso em modelo
prprio disponvel no site www.caixa.gov.br
(obs.: assinaturas do Prefeito e Secretrio
Municipal da Fazenda so requeridas);
SELECIONAR A OPO: para municpios
com populao entre 50.001 a 150.000
habitantes (faixas de 6 a 9), selecionar junto
CAIXA a opo desejada se simplificado
ou ampliado;
CONSTITUIO DA UEM: criar a Unidade
de Execuo Municipal por meio de ato do
Prefeito (decreto ou portaria), designando os
membros que iro compor a equipe
responsvel pela coordenao e implantao
do projeto;
Para
navegar

Para maiores
informaes quanto
ao preenchimento
de formulrios,
acesse
http://www.ucp.faze
nda.gov.br/PNAFM/p
nafm/sobre-o-
programa/sobre-o-
programa

ETAPAS DE PREPARAO: conjunto de
atividades imprescindveis para a aprovao
do projeto e que contam com o apoio da
CAIXA para a devida realizao. Por serem
independentes entre si, recomenda-se a
execuo destas atividades em paralelo, para
agilizao da aprovao.

MODERNIZAO DA ADMINISTRAO DAS
RECEITAS E DA GESTO FISCAL, FINANCEIRA E
PATRIMONIAL DAS ADMINISTRAES
ESTADUAIS PMAE

Objetivos do PMAE:

Modernizao dos rgos Estaduais de Meio
Ambiente e da Administrao das Receitas e
da Gesto Fiscal e Patrimonial das
Administraes Estaduais e do Distrito
Federal, atravs do apoio financeiro a
projetos que visem o desenvolvimento e a
implantao do Sistema Pblico de
Escriturao Digital - Fortalecimento das
capacidades gerencial, normativa, operacional e
tecnolgica das Administraes Tributrias e
dos rgos Estaduais de Meio Ambiente;
Desenvolvimento e aperfeioamento de
Sistemas de Informao, Servios e Processos
voltados ao cumprimento das obrigaes
tributrias e ambientais;
Informatizao, inclusive aquisio e
desenvolvimento de software;
Capacitao, treinamento e aperfeioamento
gerencial, tcnico e de apoio operacional;
Estudos e assessorias tcnicas de natureza
organizacional, econmico-tributria,
informacional, de controle da evaso e eliso
tributrias, gerncia e cobrana da dvida
ativa;
Consultorias e estudos de natureza
organizacional, de tecnologia de informao e
outros relacionados aos processos ou
atividades dos rgos Estaduais de Meio
Ambiente;
Cooperao permanente dos Estados entre si,
com os respectivos municpios e com a
Receita Federal, para intercmbio de
experincias, informaes, cadastros e
atuao simultnea em auditorias fiscais;
Cooperao permanente dos rgos
Estaduais de Meio Ambiente entre si, bem
como com os demais rgos ambientais, para
intercmbio de experincias, informaes,
cadastros e atuao integrada.

Clientes do PMAE

Estados e Distrito Federal

Itens financiveis pelo PMAE

Tecnologia de Informao e de Comunicao
e Equipamentos de Informtica: Aquisio de
hardware, redes de computao e de
comunicao, inclusive aquisio e
desenvolvimento de software e sistemas de
informao. No caso de aquisio de software
e prestao de servios correlatos, devero
ser obedecidos os critrios estabelecidos no
Programa PROSOFT Comercializao.
Capacitao de Recursos Humanos: Cursos,
seminrios, programas de treinamento e
reciclagem funcional e realizao de visitas
tcnicas.
Servios Tcnicos Especializados: Servios
para apoiar/desenvolver atividades do
projeto, inclusive sistemas de organizao e ge
rncia, base cadastral e de tecnologia de
informao;
Equipamentos de Apoio Fiscalizao:
Aquisio de equipamentos de comunicao e
outros bens mveis operacionais;
Infra-estrutura Fsica: Adequao de
ambientes fsicos, atravs de reforma e
melhoria de instalaes operacionais e de
atendimento ao contribuinte e populao em
geral, incluindo a construo de novas
instalaes se comprovadamente necessria.

Itens No Financiveis

No sero passveis de financiamento as obras
de infra-estrutura no voltadas para a melhoria de
eficincia da administrao e a aquisio de bens
mveis no voltados para a melhoria de eficincia da
administrao.

Forma de Apoio

Direto - Operao realizada diretamente com o
BNDES ou atravs de mandatrio (necessria a
apresentao de Carta-consulta).

Valor do Financiamento
Valor do
financiamento
Estados e DF Mnimo Mximo
So Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais,
Paran, Santa Catarina, Rio Grande do
Sul e Bahia
R$1
milho
R$15
milhes
Gois, Pernambuco, Cear, Esprito
Santo, Mato Grosso, Par, Mato Grosso
do Sul, Amazonas, Maranho, Rio
Grande do Norte e Distrito Federal
R$1
milho
R$12
milhes
Piau, Rondnia, Roraima, Amap, Acre,
Tocantins, Paraba, Alagoas e Sergipe
R$1
milho
R$7
milhes
Fonte: BNDES, 2008.

Excepcionalmente, admite-se o valor mnimo da
operao de R$ 1 milho para adoo da forma de
apoio direto. Os valores mximos do financiamento so
definidos com base na arrecadao do ICMS e do
nmero de empresas instaladas nos Estados e no
Distrito Federal. O valor mximo ser revisto a partir de
30.06.2008, respeitado o montante mximo autorizado
pelo Conselho Monetrio Nacional - CMN.

Nvel de Participao no Programa

Participao mxima do BNDES de 90%,
observado que:

Os investimentos em infra-estrutura fsica
devero ser de at 25% (vinte e cinco por
cento) do valor total dos itens financiveis no
projeto;
Os investimentos em equipamentos de apoio
operao e fiscalizao devero ser de at
20% (vinte por cento) do valor total dos itens
financiveis no projeto;
Os investimentos em infra-estrutura fsica
devero ser de at 25% (vinte e cinco por
cento) do valor total dos itens financiveis no
projeto;
Os investimentos em equipamentos de apoio
operao e fiscalizao devero ser de at
20% (vinte por cento) do valor total dos itens
financiveis no projeto.

Garantias do Programa

As garantias ficaro a critrio do BNDES,
observadas as normas pertinentes do Banco Central e
do BNDES.

Para
navegar

Melhores
informaes quanto
s garantias,
consultar:
http://www.bndes.g
ov.br/linhas/itens_a
poio.asp

Para
navegar

Veja: Condies
financeiras
aplicveis de acordo
com as linhas de
financiamento -
http://www.bndes.g
ov.br/linhas/itens_a
poio.asp

Informaes Gerais Sobre o Programa

O Estado solicitante dever apresentar
projeto que permita identificar, analisar e
acompanhar, detalhadamente, o conjunto de
aes e metas fsicas e financeiras, por meio
das quais pretenda alcanar os objetivos
estabelecidos pelo BNDES.
Todos os projetos devero prever
investimentos destinados capacitao dos
recursos humanos.

O Estado dever constituir Grupo Especial de
Trabalho de Modernizao da Gesto para coordenar a
elaborao, implantao e acompanhamento de todo o
projeto, diretamente vinculado ao Secretrio de
Fazenda ou ao Secretrio de Meio Ambiente, composto
por no mnimo 50% (cinqenta por cento) de
funcionrios do quadro permanente.

Procedimentos de Encaminhamento

As solicitaes de apoio so encaminhadas ao
BNDES por meio de Carta-Consulta - preenchida
segundo as orientaes do Roteiro de Informaes para
Consulta Prvia.

O BNDES apia projetos que tenham impacto
direto na melhoria das condies de vida da populao
brasileira. Alm do Projeto Apoio Modernizao da
Administrao das Receitas e da Gesto Fiscal,
Financeira e Patrimonial das Administraes Estaduais -
PMAE - O BNDES criou as seguintes linhas de
financiamento, que oferecem condies especiais para
projetos de Desenvolvimento Urbano e Regional: -
Apoio Modernizao da Administrao Tributria e da
Gesto dos Setores Sociais Bsicos - PMAT - Apoio a
investimentos Multissetoriais Integrados Urbanos -
Apoio a projetos Estruturadores de Transportes Urbano
- Apoio a projetos de Saneamento Ambiental e
Recursos Hdricos - Desenvolvimento Social: Apoio a
investimentos sociais de empresas no mbito da
comunidade, apoio a investimentos sociais de empresas
no mbito da empresa, apoio a operaes de servios
de sade, de educao e assistncia social (BNDES,
2008).

EXERCCIO 1

O Programa (PNAFM) se realiza mediante financiamento
de projetos especficos, voltados para a criao de
condies para que as administraes municipais
possam alcanar maior autonomia no financiamento
dos gastos pblicos, por meio de receitas prprias e
melhorar o desempenho na execuo de suas funes
sociais, especialmente no atendimento ao cidado e ao
contribuinte. Para isso, os municpios foram
classificados em duas categorias de projeto, de acordo
com sua populao: Assinale a assertiva Falsa:

I. Projetos simplificados, que abrangero municpios
de at 50.000 habitantes, e projetos ampliados,
para municpios com mais de 50.000 habitantes;
II. Para municpios com populao entre 50.000 e
150.000 habitantes, faculta-se a implementao
do projeto simplificado, conforme as necessidades
especficas do municpio;
III. Para municpios com populao entre 100.000 e
150.000 habitantes, faculta-se a implementao
do projeto simplificado, conforme as necessidades
de cada municpio.
Com relao s afirmaes acima:

( A ) Apenas a I verdadeira;
( B ) Todas so verdadeiras;
( C ) Apenas a I e a II so verdadeiras;
( D ) Apenas a II e a III so verdadeiras;
( E ) Apenas a II correta.

EXERCCIO 2

Para atingir seus objetivos, o Programa (PNAFM) apia
a implantao de projetos destinados a:

I. Introduzir modelo de gesto com foco nos
interesses do municpio e voltado para resultados
de obteno de lucros, definindo de forma clara as
funes e as responsabilidades da administrao
pblica municipal;
II. Instituir uma poltica abrangente e transparente
de recursos humanos, dimensionando um quadro
de pessoal consistente com as reais necessidades
da administrao pblica municipal;
III. Aperfeioar o controle do cumprimento das
obrigaes tributrias, por parte do contribuinte,
mediante a implantao de novas tcnicas e
metodologias de arrecadao, de fiscalizao e de
cobrana administrativa e judicial da dvida
tributria.

Com relao s afirmaes acima:

( A ) Apenas a I verdadeira;
( B ) Todas so verdadeiras;
( C ) Apenas a I e a II so verdadeiras;
( D ) Apenas a II e a III so verdadeiras;
( E ) Apenas a II correta.


EXERCCIO 3

Em consonncia com o estabelecido no Contrato de
Emprstimo BID 1194/OC-BR e no Regulamento
Operativo do Programa PNAFM, a aplicao dos
recursos classificada em categorias de investimentos.
Quais so as categorias de investimento?

____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________

EXERCCIO 4

Quais as principais funes do Programa Nacional de
Brasileiros?
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________

RESUMO

Vimos at agora:

A implementao do Programa Nacional de Apoio
Gesto Administrativa e Fiscal dos Municpios
Brasileiros PNAFM faz parte da estratgia do
Governo Federal para a consolidao e o
aperfeioamento do pacto federativo constitucional,
buscando o fortalecimento institucional dos rgos
responsveis pela gesto administrativa e fiscal dos
municpios brasileiros;
O PNAFM pode ser aplicado em qualquer um
dos municpios brasileiros e conta com
recursos da ordem de US$ 2,2 bilhes, dos
quais US$ 1,1 bilho (50%) so financiados
pelo Banco Interamericano de
Desenvolvimento BID, e o restante provido
a ttulo de contrapartida da Unio (2%) e das
prefeituras beneficiadas (48%);

O programa tambm contribui para a
minimizao das disparidades tcnicas e
operacionais existentes entre as vrias
administraes fiscais municipais e, ainda,
para que se estabeleam as bases para a
integrao dos diferentes sistemas fiscais.

Plano Diretor
Koffi Amouzou

A
U
L
A

7

A
p
r
e
s
e
n
t
a
o

O Plano Diretor o instrumento bsico da poltica de
desenvolvimento do Municpio. Sua principal finalidade orientar a
atuao do poder pblico e da iniciativa privada na construo dos
espaos urbano e rural na oferta dos servios pblicos essenciais,
visando assegurar melhores condies de vida para a populao.
Nesta aula, vamos estudar a definio de Plano Diretor, conceitos
bsicos, caractersticas e princpios.

O
b
j
e
t
i
v
o
s

capaz de:

Conhecer as diretrizes para se elaborar o plano diretor de um
municpio;
Ter noes bsicas acerca dos elementos e instrumentos de
desenvolvimento de estratgias de desenvolvimento
sustentvel.

Aula 7 | Plano diretor 178
Introduo

Plano diretor algo discutido no pas, h vrias
dcadas, em cmaras municipais, em salas de aula de
universidades, em congressos e conferncias, em
inmeros rgos municipais, estaduais e federais. Por
que tanto empenho da sociedade em debater algo que
no existe? Por que tanta importncia? Afinal o plano
diretor foi parar at na Constituio da Repblica
atribuda a algo que no se sabe direito o que e cujos
efeitos supostamente benficos ningum jamais
experimentou? Um mnimo de reflexo sobre essa
questo traz tona uma enorme capacidade de nossas
elites intelectuais e polticas de criar e nutrir, por
dcadas e dcadas, sonhos, irrealidades e quimeras. A
servio da criao e sustentao de tais sonhos so
colocados polticos, intelectuais, imprensa, professores,
rgos pblicos e de classe. em debates to infindveis
quanto incuos. rgos municipais, estaduais, regionais
e federais, ligados ao desenvolvimento urbano, redigem
pilhas de relatrios e realizam custosas pesquisas
visando nutrir essa quimera.

Nas universidades, aulas so dadas, teses
defendidas, seminrios organizados e conferncias
pronunciadas louvando as virtudes de um plano diretor
que nunca existiu. Uma criao da razo pura, uma
construo mental baseada na idia pura descolada da
realidade social.

No so poucos nem simples os dilemas que o
plano diretor vem enfrentando no Brasil. Desde o plano
de 1971, o primeiro plano diretor da cidade de So
Paulo, conhecido por PDDI, muitos planos diretores tm
se limitado (exceo feita ao zoneamento que, em
geral, tem sido objeto de leis especficas e padecido das
limitaes acima indicadas) a princpios, objetivos e
diretrizes gerais.
Ligada a essa questo da atribuio municipal,
est uma questo freqentemente mencionada da
seguinte forma: O plano diretor no pode limitar-se s
zonas urbanas do municpio. H uma total
interdependncia entre a cidade e a zona rural, de
maneira que esta no pode deixar de constar dos
planos diretores. Essa uma falsa maneira de colocar
a questo. O que deve ou no deve constar do plano
diretor no se define em termos de zona rural ou
urbana. O plano diretor deve abordar todos os
problemas que sejam da competncia do municpio,
estejam eles na zona rural ou urbana. O municpio no
tem, por exemplo, competncia para fazer zoneamento
rural; determinar onde so permitidas ou proibidas as
pastagens, a fruticultura, a pecuria, o extrativismo. J
as rodovias municipais na zona rural podem e devem
fazer parte do plano diretor. Intil, entretanto, incluir
nele as rodovias, trevos ou viadutos, estaduais e/ou
federais, por mais importantes que sejam para o
municpio.

Definio e conceitos de plano diretor

O QUE O PLANO DIRETOR?

O Plano Diretor uma lei municipal que
estabelece diretrizes para a ocupao da cidade. Ele
deve identificar e analisar as caractersticas fsicas, as
atividades predominantes e as vocaes da cidade, os
problemas e as potencialidades. um conjunto de
regras bsicas que determinam o que pode e o que no
pode ser feito em cada parte de cidade. processo de
discusso pblica que analisa e avalia a cidade que
temos para depois podermos formular a cidade que
queremos. Desta forma, a prefeitura, em conjunto com
a sociedade, busca direcionar a forma de crescimento,
conforme uma viso de cidade coletivamente
construda e tendo como princpios uma melhor
:: Plano Diretor:

uma lei municipal
elaborada pela
prefeitura com a
participao da
Cmara Municipal e
da sociedade civil
que visa estabelecer
e organizar o
crescimento, o
funcionamento, o
planejamento
territorial da cidade
e orientar as
prioridades de
investimentos.

qualidade de vida e a preservao dos recursos
naturais. O Plano Diretor deve, portanto, ser discutido e
aprovado pela Cmara de Vereadores e sancionado pelo
prefeito. O resultado, formalizado como Lei Municipal,
a expresso do pacto firmado entre a sociedade e os
poderes Executivo e Legislativo.

OBJETIVOS DO PLANO DIRETOR

O Plano Diretor tem como objetivo orientar as
aes do poder pblico visando compatibilizar os
interesses coletivos e garantir de forma mais justa os
benefcios da urbanizao, garantir os princpios da
reforma urbana, direito cidade e cidadania, gesto
democrtica da cidade.

RELEVNCIA DO PLANO DIRETOR

A relevncia do plano diretor est diretamente
relacionada ao objeto e aos desafios da poltica urbana.
A poltica urbana cuida do ordenamento territorial das
cidades, ou seja, do processo de criao e de
renovao do tecido urbano. Ela controla as atividades
de construo civil realizadas tanto pela iniciativa
privada quanto pelo Poder Pblico.

O controle dessas atividades justifica-se pelas
imperfeies do mercado imobilirio. O que se faz num
terreno afeta, positiva ou negativamente, o valor dos
terrenos vizinhos. Alm disso, cada terreno nico e
constitui-se em monoplio de determinada localizao.

No difcil imaginar como seriam as cidades na
ausncia de uma poltica urbana. Basta verificar o que
acontece nos assentamentos irregulares que existem
em todas as grandes cidades. As novas edificaes
retiram das antigas a vista, a ventilao, a insolao e
a privacidade. No h espaos pblicos de uso comum,
Voc sabia?

Estatuto das Cidades

A Lei Federal
10.257/2001 mais
conhecida como
Estatuto das Cidades
a regulamentao
dos artigos 182 e
183 da constituio
federal e estabelece
parmetros e
diretrizes da poltica
e gesto urbana no
Brasil.

como praas e parques, ou destinados prestao de
servios pblicos, como escolas, delegacias e postos de
sade. O acesso energia eltrica, gua, coleta de
lixo e mesmo via pblica depende da boa vontade
daqueles por cujos terrenos passam as respectivas
redes. No h qualquer preocupao com a segurana
das edificaes.

Todos esses fatores tm origem na alta
densidade que caracteriza o meio urbano. Na rea
rural, cada unidade auto-suficiente e tem pouca
interao com as unidades vizinhas. Nas cidades, no
entanto, o estabelecimento de regras indispensvel
para que a interao entre os diversos agentes resulte
em um ambiente aprazvel para todos ou, nas palavras
da Constituio (art. 182), no bem-estar dos
habitantes da cidade.

Funes do Plano Diretor:

Garantir o atendimento das necessidades da
cidade;
Garantir uma melhor qualidade de vida na
cidade;
Preservar e restaurar os sistemas ambientais;
Promover a regularizao fundiria;
Consolidar os princpios da reforma urbana.

ALGUNS PRINCPIOS DO PLANO DIRETOR

O Plano Diretor obrigatrio para municpios:

a) Com mais de 20 mil habitantes;
b) Integrantes de regies metropolitanas;
c) reas de interesse turstico;
d) Situados em reas de influncia de
empreendimentos ou atividades com
significativo impacto ambiental na regio ou
no pas.
Para refletir

Imagine uma cidade
sem Plano Diretor!

O resultado dessa
urbanizao
espontnea um
ambiente altamente
insalubre e perigoso,
sujeito
disseminao de
doenas contagiosas
e a acidentes, como
deslizamentos,
alagamentos e
incndios. Alm
disso, os inmeros
conflitos de
vizinhana
contribuem para
criar um ambiente
de hostilidade entre
os moradores, que
eventualmente
evolui para a
violncia.

Articulao do Plano Diretor:

O Plano Diretor deve se articular com outros
instrumentos de planejamento como a Agenda 21,
Conferncia das Cidades, planos de bacias
hidrogrficas, planos de preservao do patrimnio
cultural e outros planos de desenvolvimento
sustentveis.

Quem participa do Plano Diretor?

Todos os cidados. O processo de elaborao do
plano diretor deve ser conduzido pelo poder executivo,
articulado com o poder legislativo e sociedade civil. A
participao da populao deve ser estimulada para
que o Plano Diretor corresponda realidade e s
expectativas quanto ao futuro.

CARACTERSTICAS DO PLANO DIRETOR

O interesse jurdico do Plano Diretor

O interesse jurdico do plano diretor tem origem
imediata no texto da Constituio Federal. Esta o
qualificou como instrumento bsico da poltica urbana
e tornou-o obrigatrio para as cidades com mais de
20.000 habitantes. Alm disso, vinculou o cumprimento
da funo social da propriedade ao atendimento das
exigncias fundamentais de ordenao da cidade nele
expressas. Bsico, fundamental e obrigatrio so
qualificaes que no deixam margem a dvidas
quanto centralidade do plano diretor para direito
urbanstico.

As medidas de poltica urbana podem ser
agrupadas em duas grandes categorias: as obras
pblicas e o controle do uso do solo. Pela primeira, o
Poder Pblico constri, diretamente ou por meio de
suas concessionrias, redes de infra-estrutura, reas de
uso comum e edificaes destinadas a sediar rgos
pblicos. Pela segunda, ele ordena as atividades
pblicas e particulares que afetam o ambiente urbano,
como a construo e o uso de edificaes.

Ocorre que, ao atuar sobre o ambiente urbano,
o Poder Pblico tambm prejudica e beneficia a
diversos segmentos. A poltica urbana atinge
diretamente os interesses econmicos dos proprietrios
de imveis, empreiteiros, construtores, loteadores e
incorporadores. natural que esses segmentos se
mobilizem para obter o mximo de benefcios da
atuao estatal. Na medida em que os interesses
particularistas prevalecem, entretanto, a poltica urbana
perde a sua razo de ser e deixa de promover o bem-
estar dos habitantes da cidade.

A predominncia de presses particularistas
sobre a poltica urbana no , em absoluto,
excepcional. Pelo contrrio, em muitos casos, chega a
ser mesmo a regra. A realizao de obras e a alterao
pontual do zoneamento, para valorizar determinadas
propriedades, faz parte do quotidiano dos municpios
brasileiros.

Interesse poltico do Plano Diretor

O plano diretor um instrumento
eminentemente poltico, cujo objetivo dever ser o de
dar transparncia e democratizar a poltica urbana.

Quanto sua caracterstica poltica

Primeiro, a sua caracterstica poltica.
Geralmente o plano diretor vendido como um produto
eminentemente tcnico, de difcil elaborao e
entendimento por leigos, devendo, sua elaboraao
estar a cargo de especialistas em urbanismo e demais
cincias esotricas na qual a participaao do agente
Dica do
professor

Nesse ponto
encontramos o
fundamento do
plano diretor:
controlar o processo
de interveno do
Poder Pblico sobre
a cidade, seja sob a
forma de obras
pblicas, seja sob a
forma de controle do
uso do solo, para
que ela no seja
apropriada por
interesses
particularistas. Se a
urbanizao
espontnea resulta
em uma cidade
catica, a poltica
destinada a ordenar
o ambiente urbano
no pode ser, ela
mesma, catica.

poltico encarada como uma excrescncia, algo a ser
evitado a todo custo, a bem da racionalidade do plano.
Tal concepo tecnocrtica do planejamento, at bem
pouco tempo hegemnica, deve ser afastada. A tcnica
tem um papel fundamental no planejamento, mas no
tudo. Se um plano for muito bom tecnicamente, mas
inivivel polticamente, no ser executado; o mesmo
se d ao inverso, as propostas de um plano podem ser
muito justas polticamente, mas se no tiverem
nenhuma viabilidade tcnica de serem implementadas,
no passam de demagogia barata.

Quanto sua transparncia

Segundo, o aspecto da transparncia
considerado o mais importante. O principal objetivo do
plano diretor o de dar transparncia poltica urbana,
na medida em que esta explicitada num documento
pblico em uma lei. Tornar pblicas as diretrizes e
prioridades do crescimento urbano, de forma
transparente, para a crtica e avaliao dos agentes
sociais, esta a principal virtude de um bom plano
diretor. Diretrizes e prioridades para o crescimento e
expanso urbana sempre houve, com plano ou sem
plano, a diferena que com um plano, estas devem
ficar mais claras. O plano diretor deve ter o papel de
um livro de regras no jogo da cidadania, que at hoje
obedece lei do mais forte.

Quanto ao seu aspecto democrtico

O terceiro aspecto, o da democratizao,
fundamental, pois s ele garante a transparncia
necessria das regras do jogo. A democratizao do
processo de elaborao do plano diretor garantida, ao
menos em tese, pela prpria constituio federal, que
torna obrigatria a participao das entidades
representativas da sociedade no processo de
planejamento municipal (artigo 29, inciso X).
Para refletir

O que fazer ento?

necessrio que
haja um equilbrio
entre os aspectos
tcnicos e polticos
do planejamento,
lembrando sempre
que, em ultima
instancia, planejar
fazer poltica (no
sentido bom do
termo).

O CARTER URBANSTICO DO PLANO DIRETOR

Em qualquer outro ramo do direito, o problema
de impedir a apropriao das polticas pblicas por
interesses privados resolvido simplesmente por
recorrncia ao princpio da legalidade, segundo o qual o
Poder Pblico s pode fazer o que a lei autoriza. A
iseno do administrador obtida pela separao de
funes entre os Poderes Executivo e Legislativo:
enquanto aquele faz uso de atos administrativos
especficos e concretos, este edita leis gerais e
abstratas. A impessoalidade da lei, que regula um
nmero indeterminado de situaes e pessoas, permite
o controle dos atos administrativos, que tratam de
situaes e pessoas especficas.

Na poltica urbana, entretanto, esse modelo
tradicional de separao dos poderes no se aplica.
Isso porque cada poro do territrio apresenta
caractersticas nicas, que impedem sua
regulamentao por norma geral e abstrata. Um
exemplo comum pode ilustrar o problema: a obteno
de um imvel para construo de uma escola. A
aquisio do imvel no pode ser realizada por meio de
licitao, uma vez que cada terreno nico e no pode
ser equiparado aos demais. A Administrao ter que
identificar a localizao ideal para a escola e adquirir o
imvel correspondente, por compra e venda consensual
ou por desapropriao.

O direito urbanstico tem origem exatamente na
necessidade de conceber novos princpios e institutos
para reger esse segmento nico de atuao estatal, que
a poltica urbana. Ele desenvolveu-se na Europa
Continental, aps a Segunda Guerra Mundial, por meio
da adoo de Cdigos Nacionais de Urbanismo.

Quer
saber mais?

Nem todos os planos
urbansticos afetam
diretamente o uso e
a ocupao de cada
terreno em
particular. Os mais
abrangentes
destinam-se apenas
a orientar a
elaborao dos
detalhados. Estes
sim atuam
diretamente sobre o
direito de
propriedade
individual,
estabelecendo
ndices urbansticos
e localizando as
obras pblicas a
serem realizadas.

A absoro do direito urbanstico europeu teve
como marco fundamental o Projeto de Lei n 775,
elaborado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento
Urbano e apresentado ao Congresso Nacional pelo
Poder Executivo em 1983. O anteprojeto foi discutido
no mbito do CNDU, desde 1974, e teve grande
repercusso desde que foi tornado pblico. Ele ainda
tramitava quando teve incio a Assemblia Nacional
Constituinte, em 1987, e foi a fonte de inspirao de
todas as recentes modificaes na legislao brasileira,
a comear pela prpria Constituio.

Diante da inadequao da lei material para
ordenar o territrio, desenvolveu-se no direito
urbanstico um novo instituto, que o plano
urbanstico. O plano urbanstico no geral e abstrato
como a lei, mas especfico e concreto como o ato
administrativo. Por outro lado, ele no regula um caso
especfico, mas todo um territrio, composto por uma
variedade de situaes distintas. Ele estabelece normas
especficas para cada terreno, mas estas tm que ser
harmonizadas entre si, de forma a compor um todo
coerente. As normas veiculadas pelo plano no se
destinam a vigorar por tempo indeterminado, mas tm
em vista uma conjuntura especfica e devem ser
revistas periodicamente.

H diversos tipos de planos urbansticos. O
direito urbanstico compreende todo um sistema de
planos, que so escalonados segundo a abrangncia do
territrio e o grau de detalhamento de suas
disposies. Os planos encaixam-se uns nos outros
como babushkas russas, bonequinhas de madeira que
entram umas dentro das outras.

H sempre um plano considerado mais
importante no contexto de cada sistema. Esse plano,
com denominaes distintas em cada pas, abrange
toda a cidade e incide diretamente sobre o direito de
Voc sabia?

O Projeto de Lei n
775/83 foi
publicado, em
conjunto com
pareceres de Miguel
Reale e Hely Lopes
Meirelles, na Revista
do Servio Pblico,
ano 40, V. 111, N.
1, Janeiro/Maro
1983.

Quer
saber mais?

Nos pases em que o
direito urbanstico
est
institucionalizado, os
Cdigos de
Urbanismo detalham
o funcionamento do
sistema de
planejamento. Os
elementos de cada
plano so
precisamente
definidos, assim
como sua forma de
apresentao e
processo de
elaborao e
aprovao.

propriedade individual. Todas as operaes urbansticas
dependem de previso expressa nesse plano para que
possam ser executadas. O plano diretor brasileiro tem
por modelo esse plano, que denominado Plano
Regulador Geral, na Itlia; Plano Geral de Ordenao
Urbana, na Espanha; Plano Diretor, em Portugal;
Plano Local de Urbanismo (anteriormente denominado
Plano de Ocupao do Solo), na Frana e Plano de
Uso do Solo, na Alemanha. Todos esses planos
orientam a elaborao de planos menos abrangentes e
mais detalhados, mas j definem ndices urbansticos e
a localizao dos principais equipamentos pblicos.

O plano diretor inovador dos anos 90 elegeu
como objeto fundamental o espao urbano, sua
produo, reproduo e consumo, ou seja, um plano
diretor eminentemente fsico-territorial. Seus
instrumentos fundamentais de aplicao, limitados aos
da competncia municipal, podem ser de natureza
urbanstica, tributria ou jurdica, mas os objetivos so
de natureza fsico-territorial. A terra urbana, a terra
equipada, eis o grande objeto do plano diretor. Essa
posio urbanstica nada tem de determinismo fsico.
Trata-se de adequar o plano diretor aos limites do
poder municipal e no trat-lo como compndio de
anlise cientfica do urbano, da urbanizao
contempornea ou do desenvolvimento social e
econmico regional. A superestimao dos poderes de
um plano diretor ainda um dos mecanismos mais
utilizados pela ideologia dominante para desmoralizar o
planejamento urbano.

bem verdade que ambas as leis referem-se,
algumas vezes, a leis municipais baseadas ou
decorrentes do plano diretor. A meu ver, tais
dispositivos devem ser tidos por inconstitucionais, uma
vez que a Constituio reservou exclusivamente ao
plano diretor a fixao das exigncias fundamentais de
ordenao da cidade, cujo atendimento caracteriza a
funo social da propriedade (art. 182, 2). Alm
disso, no h hierarquia entre leis municipais, nem
tampouco existe um procedimento judicial para anular
leis supostamente contrrias ao plano.

O que pode haver hierarquia entre planos
urbansticos, ainda que aprovados por atos jurdicos da
mesma natureza. o que ocorre, por exemplo, com os
planos de operao urbana consorciada, que tambm
so aprovados por lei, mas subordinam-se ao plano
diretor. Exemplo anlogo ocorre no direito financeiro
com a subordinao do oramento ao plano plurianual,
ambos aprovados por lei.

A elaborao do plano diretor obedece a um
mtodo especfico. Admitir que as matrias atribudas
ao plano possam ser reguladas por outro instrumento
significa esvaziar sua obrigatoriedade, que tambm
constitucional (art. 182, 1). A obrigatoriedade do
plano diretor implica, necessariamente, o princpio da
reserva d plano diretor. Lei ordinria federal no pode
facultar a lei ordinria municipal a regulamentao de
matria que a Constituio reservou ao plano diretor.

OS CARACTERES TCNICOS DO PLANO DIRETOR

Aps anlise dos aspectos polticos e
urbansticos do plano diretor, importante analisar
suas caractersticas tcnicas. Tem havido muita
indagao em torno do plano diretor, que tem uma
significao ideolgica bastante clara. Primeiro, ao
tornar o plano diretor uma pea tcnica, elide a
participao da sociedade civil e, pior ainda, justifica,
pela aparente neutralidade cientfica, tomadas de
decises que vo favorecer determinadas camadas da
sociedade em detrimento de outra. Um bom exemplo
desse mecanismo perverso se d nas normas de uso e
ocupao do solo que promovem uma verdadeira
Quer
saber mais?

A Lei 6.766 exige do
plano diretor a
fixao dos ndices
urbansticos a serem
observados no
dimensionamento
dos lotes, a
delimitao das
zonas urbanas, de
expanso urbana e
de urbanizao
especfica e a
previso da
densidade de
ocupao de cada
zona, com base na
qual sero
estabelecidas as
reas a serem
destinadas pelo
loteador para
circulao,
implantao de
equipamento urbano
e comunitrio e
espaos livres de
uso pblico.

segregao social no espao urbano, afastando as
populaes mais pobres das reas nobres da cidade
com ndices e padres de uso e ocupao restritivos.

Outra indagao tecnocrtica refere-se
necessidade de extensos e exaustivos estudos tcnicos,
precedentes elaborao das diretrizes do plano
diretor. Tais estudos tcnicos, muitas vezes pouco tem
de tcnicos, e, via de regra, pouco influenciam as
diretrizes do plano, que geralmente j esto decididas
antes de comear a ser elaborado. Os estudos tcnicos
so necessrios sim, mas somente na medida em que
do subsdios e/ou avaliam a viabilidade tcnica das
propostas discutidas politicamente. Poderamos afirmar
sem medo de sermos injustos que, em geral, mais de
50% do tempo, e dinheiro, gastos na elaborao de
planos diretores, so empregados em levantamentos e
estudos que tm um efeito muito mais cosmtico do
que prtico na determinao das diretrizes do plano.
Gostaramos de salientar que, alm de representar um
desperdcio de tempo e dinheiro, este emaranhado de
tabelas, grficos e mapas inteis tem geralmente o
efeito de dificultar o entendimento, por parte dos
leigos, das propostas, dificultando a participao mais
efetiva da sociedade, comprometendo, assim, a
transparncia e democratizao do plano. Vemos que,
por mais tecnicista que possa parecer o plano, ele
esconde, na verdade, intenes polticas muito concretas.

Mas do que especificamente deve tratar o
contedo do plano diretor?

Segundo a Constituio Federal, a poltica de
desenvolvimento e de expanso urbana, da qual o
plano diretor o instrumento bsico, deve expressar as
exigncias fundamentais de ordenao da cidade (art.
182). Entretanto, na poltica de desenvolvimento
urbano, o texto constitucional inclui a habitao, o
saneamento bsico e os transportes urbanos (art. 21,
Importante

Deste modo deve o
plano diretor,
minimamente,
dispor sobre os
seguintes tpicos:
uso do solo urbano,
expanso urbana,
parcelamento do
solo urbano,
habitao,
saneamento bsico e
transportes urbanos.

XX), e a mencionada ordenao da cidade definida no
artigo 30, inciso VIII, como o planejamento e controle
do uso, do parcelamento e da ocupao do solo
urbano.

Alm destes, a Carta Magna define ainda, mais
um objeto a ser tratado pelo plano diretor, a
delimitao das reas urbanas onde o poder pblico
municipal poder exigir dos proprietrios de solo
urbano no edificado, subtilizado ou no utilizado, a
promoo do adequado aproveitamento, sob pena,
sucessivamente de parcelamento e edificao
compulsrios; imposto sobre propriedade predial e
territorial urbana progressivo no tempo e
desapropriao com pagamento mediante ttulos da
divida pblica (art. 182, 4).

Quanto ao contedo, embora persista muito a
tendncia tradicional de colocar tudo no plano diretor
(tendncia que foi amplamente utilizada para obstruir
seu andamento e tolher sua objetividade e eficcia),
ficou claro o incio da tendncia oposta, ou seja, no
sentido de destacar os aspectos que so da
competncia municipal, particularmente os atinentes
produo imobiliria ou do espao urbano. Com isso,
teve incio a rejeio no s do plano diretor
pretensamente todo poderoso, como tambm sua
suposta misso de integrao ou coordenao, quer
intersetorial, quer na esfera interna da Administrao
Municipal, quer entre distintos nveis de governo.

ASPECTOS SOCIAIS E ECONMICOS DO PLANO
DIRETOR

Tambm cabe destacar aqui a questo referente
aos aspectos sociais e econmicos. Devem eles constar
de um plano diretor? O princpio fundamental mantm-
se o mesmo: a questo est mal colocada. O que
interessa saber se a soluo de uma determinada
questo ou problema ou no da alada do
municpio, e no se ela social ou econmica. Um
municpio pode querer (e ter condies para isso)
desenvolver um programa de criao de empregos ou
de renda mnima. Note-se, entretanto, que o plano
diretor dificilmente ser o lugar mais adequado para
encaixar tal programa. Melhor seria desenvolver para
isso um programa especfico.

Questo anloga ocorre com a infra-estrutura de
saneamento. Se ela da alada do governo estadual,
intil inclu-la nos planos diretores. Vem ento a
questo das reivindicaes a outros nveis de governo.
Plano diretor nunca foi espao adequado para se inserir
reivindicaes de obras da alada de outros nveis de
governo. Nem o lugar adequado para se incluir estudos
tcnicos que subsidiem tais reivindicaes.
importante que o municpio esteja tecnicamente
capacitado para desenvolver (ele prprio ou sob
encomenda ao setor privado) estudos tcnicos que
fundamentem suas reivindicaes e presses polticas
sobre outros nveis de governo. Isso no quer dizer,
entretanto, que tais estudos devam constar do plano
diretor.

Considerando que aqueles aspectos sobre os
quais mais incide a competncia municipal referem-se a
questes fsico-territoriais, o plano diretor pode resultar
em um plano predominantemente fsico-territorial. No
por uma questo de convico estabelecida a priori ou
por uma definio livresca e acadmica de plano
diretor.

As questes acima esboadas so importantes
para a elaborao de um plano diretor realista e
exeqvel, mas esto longe de ser questes
fundamentais para salvar o plano diretor do descrdito
em que se encontra.
claro que as propostas urbansticas podem ter
e em geral tm implicaes econmicas e
financeiras. Entretanto, aquelas referentes ao
desenvolvimento econmico, dadas as limitaes do
governo municipal, so de alcance muito restrito num
plano diretor. Na esfera da produo imobiliria, o
governo municipal tem condio de interferir; mas no
em questes de desenvolvimento econmico, renda,
emprego, mas particularmente no tocante distribuio
da riqueza nela gerada. precisamente nessa direo
que as foras progressistas tm procurado orientar o
plano diretor, instrumentando-o no sentido de fazer
com que o Poder Pblico capte parte da valorizao
imobiliria da qual ele e a sociedade como um todo so
os principais criadores. Contra essa orientao, os
interesse imobilirios se insurgiram.

Alertas alarmistas sobre eventuais
desestabilizaes de economias urbanas causadas por
planos diretores foram alguns dos fantasmas
levantados por aqueles interesses para obstruir
avanos na legislao urbanstica. Com esse objetivo,
vrias previses to catastrficas quanto contraditrias
foram emitidas, ora sobre aspectos econmicos do
plano diretor, ora sobre os males de um suposto aumento
do preo dos imveis, e ora sobre possveis
desvalorizaes dos terrenos.
Tais tarefas so de um Executivo que efetivamente
assuma um plano com tais funes. Se verdade
que no se pode compreender a cidade,
desvinculada de sua regio (do pas e mesmo do
mundo), e se tambm verdade que as aes
governamentais sobre determinada cidade devem
ser coordenadas, da no decorre que um plano
diretor deva ter propostas de desenvolvimento
regional como as de infra-estrutura, emprego,
desenvolvimento econmico etc. O plano diretor no
uma pea puramente cientfica e tcnica, mas uma
pea poltica, vinculada to somente aos poderes e
atribuies de um governo municipal. Seu poder
poltico de influenciar outros nveis de governo
pequeno e ser nulo se o prprio governo municipal
no der credibilidade ao plano.

Para os movimentos populares, especialmente
os ligados terra e habitao, o plano diretor tornou-
se um instrumento desgastado em virtude das
possibilidades que vinha apresentando de ser
manipulado e desvirtuado pelos setores reacionrios
que dominam a produo do espao urbano. Em
conseqncia, a elaborao de vrios planos diretores
para importantes cidades do pas, no incio dos anos
90, no conseguiu mobilizar os movimentos populares
urbanos.

As camadas populares tambm no tm
demonstrado grande motivao em participar de
debates sobre planos diretores, e provvel que se
inicie um novo perodo de mutismo semelhante aos do
passado. Assim, so pequenas as possibilidades de
elaborao de planos diretores no Brasil, num futuro
prximo. A luta pela reforma urbana deve continuar em
vrias frentes, cada uma com suas peculiaridades e
com diferentes oportunidades para lideranas
populares, tcnicos e polticos progressistas.

PLANO DIRETOR E ZONEAMENTO

Objeto do Plano Diretor

Nenhuma dvida deve haver de que o plano
diretor a que a Constituio se refere um plano
urbanstico e no um plano de governo ou de
desenvolvimento econmico. Ele no se confunde,
portanto, com os Planos de Desenvolvimento Local
Integrado, elaborados com apoio do governo federal,
durante as dcadas de 1960 e 1970. Estes eram planos
abrangentes de toda a administrao municipal, que
geralmente previam, como uma das medidas a serem
implementadas, a elaborao de um plano urbanstico.

O plano diretor claramente um instrumento de
direito urbanstico, que tem por objeto a ordenao do
Voc sabia?

O incio da
politizao dos
planos caracteriza-
se pelo incio dos
debates e processos
de negociao de
natureza poltica,
entre interesses que
claramente
aparecem como
conflitantes.

territrio. Da porque se consagrou, a exemplo do que
ocorre na Europa, a doutrina da conformao do direito
de propriedade pelo plano urbanstico ( 2 do art. 182
da Constituio Federal). O carter imobilirio do
plano diretor confirmado por sua vinculao a
expresses como aproveitamento, utilizao,
edificao e parcelamento ( 4 do mesmo artigo).

As polticas setoriais tm uma interface com o
plano diretor no que diz respeito obteno de
terrenos para localizar seus equipamentos. O rgo de
planejamento urbano deve receber dos rgos setoriais
suas demandas de terrenos, a fim de que elas possam
orientar a identificao de reas a serem adquiridas, e
informaes sobre a capacidade de atendimento dos
equipamentos existentes, para a fixao dos ndices de
densidade a serem observados nas respectivas zonas.

O texto da Constituio tem origem em proposta
elaborada pelo Poder Executivo, conforme se pode
depreender do seguinte documento, apresentado
Subcomisso de Questo Urbana e Transporte da
Assemblia Nacional Constituinte:

Verifica-se, assim, que j no se pode falar de um
direito de propriedade abstrato, de carter pleno e
absoluto. J no temos uma propriedade, mas sim,
propriedades: propriedade agrria, propriedade
imobiliria, propriedade intelectual, propriedade
industrial. Temos que conceber agora a propriedade
urbanstica. O que caracteriza a nova propriedade
uma perspectiva inteiramente diferente. a da
descoberta de que o contexto em que ela se acha
inserida muito mais amplo do que o interesse
privado de seu titular. O interesse pblico do
conjunto prevalece ou deve prevalecer sobre o
interesse privado. E o que colocou em relevo esta
idia do conjunto foi o plano urbanstico. A
propriedade privada tornou-se apenas uma parcela
de uma rea muito maior que a zona ou setor em
que ela se encontra. Assim, no h um conceito
abstrato e igualitrio da propriedade urbana, porque
o plano urbanstico caracteriza, em cada parcela de
terreno, um tipo especfico de utilizao e determina
ainda outras restries especiais. Hoje, a tutela funda-

Quer
saber mais?

O plano diretor no
trata, portanto, de
questes como o
fomento ao
desenvolvimento
econmico do
Municpio, a
erradicao de
doenas ou a
melhoria do ensino.
Esses assuntos
devem ser objeto do
plano plurianual,
que tambm tem
previso
constitucional, ou de
outros planos que o
Municpio queira
elaborar por
determinao
prpria.


Em face do que foi exposto, podemos chegar ao
conceito de propriedade urbanstica, cujas
caractersticas principais so as seguintes: a
propriedade tradicional traduzia-se simplesmente no
plano horizontal. Da a necessidade de se precisar com
clareza os confrontantes na hora da transmisso dos
respectivos ttulos. A propriedade urbanstica apresenta
uma terceira dimenso. uma propriedade que
poderamos dizer cbica, ou seja, o proprietrio s
pode construir acima e abaixo do solo de acordo com o
plano urbanstico. A altura e a profundidade passam a
constituir valores intrnsecos dessa propriedade.
Segundo, a propriedade urbanstica teleolgica, quer
dizer, o plano determina o uso que se pode dar ao
terreno residencial, comercial ou ainda o nmero de
habitaes que podem ser construdas. Terceiro, a
propriedade urbanstica possui tambm um carter
temporal. Isto significa que o seu contedo dado pelo
plano e, como o plano mutvel, segue-se que
tambm ela mutvel. Quarto, a propriedade
urbanstica implica, tambm, obrigaes de fazer,
podendo, inclusive, constranger o proprietrio a
edificar, sob pena de ser expropriado pelo Poder
Pblico. A propriedade urbanstica uma propriedade
formal, isto , recebe a sua forma do Plano de
Desenvolvimento Urbano. Assim, indispensvel que o
ttulo de propriedade caracterize tambm as
determinaes que o plano estabelece para a zona em
que se localiza. E, finalmente, essa propriedade
urbanstica est intimamente vinculada aos servios
pblicos que a servem, de tal forma que o seu
proprietrio obrigado a custe-los, ainda que deles
no se utilize.

mental do direito deve volver-se para o todo e no
para a parte. (Dirio da Assemblia Nacional
Constituinte, 22/7/1987, pp. 32 e 33.)
Sugerem-se trs artigos para a Constituio:

Art. 1. A propriedade e a utilizao do solo
urbano obedecero s exigncias fundamentais da
ordenao urbana e ambiental expressas nos planos
urbansticos, bem como s relativas habitao,
transportes, sade, lazer, trabalho e cultura da
populao urbana;

1. Cumpre s autoridades municipais e s das
aglomeraes urbanas e regies metropolitanas
elaborar e executar, observadas as regras gerais da
Unio e do Estado, os planos urbansticos e de
desenvolvimento urbano necessrios consecuo das
exigncias mencionadas no caput deste artigo;

2. Nas disposies dos planos urbansticos e
de desenvolvimento urbano, e respeitado o direito
individual, o Poder Pblico poder desapropriar imveis
mediante o pagamento de indenizao em dinheiro ou
ttulos da dvida pblica at o montante do valor venal
do imvel para fins tributrios;

Art. 2. A lei definir as condies nas quais o
titular da propriedade imobiliria urbana dever ser
compelido, em prazo determinado, a sua utilizao
socialmente adequada, sob pena de desapropriao por
interesse social ou de incidncia de medidas de carter
tributrio;

Art. 3. No poder ser apropriado pelo titular
do imvel o valor acrescido comprovadamente
resultante de investimentos pblicos em rea urbana
ou rural. Em lei complementar sero definidos os
critrios segundo os quais a entidade pblica que
houver feito investimentos recuperar a mais valia
imobiliria, destinando-a a finalidade de carter social.
(Itlicos nossos).
DIFICULDADE DO CARTER URBANSTICO DO
PLANO DIRETOR

A dificuldade existente em vrios Municpios de
compreender o carter urbanstico e auto-aplicvel do
plano diretor tem origem no fato de que existem no
Brasil dois modelos de legislao urbanstica. Cada um
chama de plano diretor um documento distinto. A
diferena central entre eles diz respeito aos ndices
urbansticos. Um modelo, que corresponde ao conceito
constitucional, introduz no prprio plano diretor os
ndices urbansticos de parcelamento, uso e ocupao
do solo. O outro atribui a fixao desses ndices a outra
lei, denominada de zoneamento, de uso e ocupao
do solo ou de uso do solo, a ser elaborada com base
no plano diretor.

O modelo de plano diretor orientador de leis
posteriores tem origem no direito norte-americano. Nos
Estados Unidos, o master plan, ou comprehensive plan,
tem por funo orientar a elaborao do zoneamento e
do mapa oficial (documento em que so identificados
os logradouros pblicos atuais e projetados). Esse
plano aprovado por uma comisso de planejamento,
composta por representantes da comunidade local e do
Executivo. O zoneamento e o mapa oficial so
aprovados pelo Legislativo.

No Brasil, esse modelo sofreu uma alterao:
tambm o plano aprovado pelo Legislativo. Alm
disso, muitos Municpios no fazem uso de mapa oficial
ou no o submetem ao Legislativo. Exemplo dessa
abordagem pode ser encontrado na Constituio do
Estado de So Paulo:

Art. 181. Lei municipal estabelecer, em
conformidade com as diretrizes do plano
diretor, normas sobre zoneamento,
loteamento, parcelamento, uso e
ocupao do solo, ndices urbansticos,
proteo ambiental e demais limitaes
administrativas pertinentes.

Exemplo do modelo de plano auto-aplicvel pode
ser encontrado na Constituio do Estado do Esprito
Santo:

Art. 235. O plano diretor dever
dispor, no mnimo, sobre os seguintes
aspectos:
regime urbanstico atravs de normas
relativas ao uso, ocupao e
parcelamento do solo, e tambm ao
controle das edificaes;
proteo de mananciais, reas de
preservao ecolgica, patrimnio
paisagstico, histrico e cultural, na
totalidade do territrio municipal;
definio de reas para implantao
de programas habitacionais de
interesse social e para equipamentos
pblicos de uso coletivo.

O Distrito Federal e o Rio Grande do Sul
adotaram o plano diretor auto-aplicvel por meio de
legislao infraconstitucional. Ambos definiram
contedos muito precisos para o plano diretor,
oferecendo uma interpretao adequada do texto
constitucional.

Como a visibilidade do plano muito maior que
a da lei de zoneamento, ele acaba por se transformar
em autntica cortina de fumaa, que encobre a
verdadeira regulao urbanstica. Enquanto a opinio
pblica discute o plano, a lei de zoneamento
negociada sem transparncia e revelia da opinio
pblica.

Outra incongruncia desse modelo a separao
entre uso do solo e infra-estrutura. Enquanto o
zoneamento aprovado por uma lei, as obras pblicas
so decididas por atos administrativos que, muitas
vezes, contrariam o ordenamento territorial adotado.
No modelo de plano auto-aplicvel, por outro lado, as
Importante

O principal problema
do modelo que
separa o plano
diretor da lei de
zoneamento reside
na impossibilidade
de submeter esta
quele. Se o plano
aprovado por lei,
ser revogado por
qualquer lei
posterior que o
contrarie. Uma lei
no pode ser
regulamentada por
outra lei. Diante
disso, o plano
diretor passa a ser
um documento
intil, que nada mais
faz seno
estabelecer
orientaes
genricas, que muito
mais parecem um
simples discurso
poltico.

obras pblicas so parte integrante do plano diretor e
s podem ser executadas se estiverem nele previstas.

O mais grave que o plano diretor orientador da
legislao no cumpre o papel que lhe reservado pelo
direito urbanstico. Ele no limita a discricionariedade
na aplicao dos instrumentos urbansticos. No traa
uma estratgia concreta de ocupao do territrio. No
garante coerncia tcnica atuao do Poder Pblico.
Permite que interesses privados se apropriem da
poltica urbana, ou seja, que tudo fique como est.

CONTROLE DO USO DO SOLO

Seriam os instrumentos urbansticos previstos
no Estatuto da Cidade os nicos cuja utilizao est
condicionada ao disposto no plano diretor? Creio que
no. Todas as aes do Poder Pblico que importem em
modificao do ambiente construdo devem submeter-
se ao plano diretor. Isso particularmente relevante no
que diz respeito infra-estrutura como sistema virio,
linhas de metr e redes de energia eltrica e
abastecimento de gua.

A localizao da infra-estrutura to ou mais
importante para o ordenamento territorial da cidade
quanto os loteamentos e edificaes realizados pelos
particulares. Uma edificao urbana intil se no
estiver conectada a essas redes de infra-estrutura.
Ningum quer morar em uma casa sem gua,
eletricidade e acesso ao sistema de transportes.
muito mais simples, entretanto, fiscalizar as dezenas de
rgos e empresas concessionrias desses servios
pblicos do que as centenas de loteamentos e milhares
de edificaes construdos clandestinamente na cidade.

Da porque proponho uma abordagem logstica
para o controle do uso do solo: os primeiros a se
subordinarem ao plano diretor devem ser os prprios
rgos pblicos. Se eles obedecerem ao ordenamento
territorial contido no plano diretor, a ocupao irregular
do solo urbano ser drasticamente contida. As maiores
alimentadoras dos assentamentos informais so as
concessionrias de energia eltrica e gua, que toleram
ligaes clandestinas e muitas vezes as oficializam
revelia da regularidade urbanstica do prprio
assentamento.

Por esse motivo, entendemos que tambm a
desapropriao e as servides, quando vinculadas a
equipamentos pblicos de grande escala, como
avenidas, metr ou aeroportos, s tm legitimidade se
estiverem previstas no plano diretor. No outro, alis,
o trao distintivo da desapropriao urbanstica: sua
vinculao ao plano urbanstico.

ELABORAO E APROVAO DO PLANO DIRETOR

No direito urbanstico, a separao dos poderes
se d pela distino entre elaborao e aprovao dos
planos urbansticos. Ao Executivo compete elaborar os
planos, mediante procedimentos administrativos que
garantam, simultaneamente, a participao da
populao e a formulao de propostas por tcnicos.
Procura-se ponderar os interesses legtimos de todos os
rgos pblicos e segmentos privados, de tal forma a
harmoniz-los sempre que possvel. Quando for
necessrio contrariar um interesse legtimo, preciso
fundamentar devidamente a deciso tomada, com base
em dados pblicos e acessveis a todos.

A contribuio dos quadros tcnicos um dos
elementos mais importantes do processo de elaborao
do plano diretor, mas paradoxalmente um dos temas
menos discutidos. Aparentemente, criou-se um
verdadeiro tabu poltico, que impede o reconhecimento do
fato incontestvel de que no h poltica urbana sem
urbanismo e no h urbanismo sem urbanistas.
A formao desse tabu tem origem no fato de
que o planejamento urbano foi apoiado pelo regime
militar como forma de racionalizar as administraes
municipais. Os movimentos sociais que lutaram pela
democratizao do pas identificaram no planejamento
urbano uma ideologia destinada a legitimar
intervenes urbanas contrrias s camadas populares,
como a remoo de favelas. O movimento da reforma
urbana defendia, at a promulgao da Constituio, a
criao de instrumentos de interveno no mercado
imobilirio, mas era contrrio ao planejamento urbano.
Uma vez tornado obrigatrio o plano diretor, o
movimento passou a defender o planejamento
politizado, em substituio ao tecnocrtico.

Passados mais de vinte anos do fim do regime
militar, j passada a hora de analisar o quadro geral
da poltica urbana com maior equilbrio. A legislao
urbanstica adotada na maioria dos Municpios constitui-
se em verdadeira colcha de retalhos, tamanhas so as
modificaes pontuais realizadas nas Cmaras
Municipais. Os interesses mais escusos esto por trs
de muitas dessas alteraes, que ocorrem sem
transparncia e revelia de qualquer estudo
urbanstico. Esses so fatos pblicos e notrios, que
podem ser confirmados pela leitura de qualquer
noticirio local.

exatamente este o quadro que o constituinte
quis reverter quando definiu o plano diretor como
instrumento bsico, fundamental e obrigatrio da
poltica urbana. O objetivo ltimo da Constituio nada
mais que a institucionalizao do planejamento
urbano, aspirao de amplos setores da comunidade
tcnica que apenas desejam que o Brasil siga o
caminho adotado pelos pases desenvolvidos.

A vinculao dos instrumentos de poltica urbana
ao plano diretor tem por finalidade, portanto, impedir
Quer
saber mais?

No h, na Emenda
Popular de Reforma
Urbana apresentada
Assemblia
Nacional
Constituinte,
qualquer
obrigatoriedade de
planejamento
urbano ou
vinculao de
instrumentos de
interveno a plano
urbanstico. A
emenda menciona
apenas a
obrigatoriedade de
participao popular
na elaborao de
planos de uso do
solo e transportes.

que sejam manipulados politicamente. Ela decorre da
presuno de que o modelo de ordenamento territorial
definido pelo plano diretor corresponde ao interesse
difuso dos habitantes da cidade. Na medida em que
cada interveno sobre o tecido urbano obedea a um
mesmo modelo urbanstico, obtm-se, no decorrer do
tempo, um desenvolvimento urbano harmnico. Cada
construo integra-se com as demais, como um
quebra-cabeas, cujas peas se encaixam para formar
uma figura maior.

Em qualquer pas desenvolvido, o planejamento
urbano altamente institucionalizado, por meio de
Cdigos de Urbanismo que definem limites precisos
para a atuao das autoridades locais.

Esses cdigos determinam a realizao de
diversos estudos e a elaborao de propostas por
urbanistas da Administrao Municipal, aps consulta a
todos os demais rgos pblicos com interesse sobre o
territrio. Tais propostas so ento submetidas
consulta pblica, podendo ser contestadas por qualquer
interessado. Os questionamentos tm que ser
respondidos fundamentadamente, aps o que se
aprova o projeto definitivo, que ento encaminhado
ao Parlamento local. Este no tem poderes de alterao
do projeto recebido, mas apenas de aprovao ou
rejeio.

O Estatuto da Cidade traz dispositivos
importantes sobre o processo de elaborao do plano
diretor. consagrada sua vinculao ao processo de
planejamento municipal, de que tambm so produtos
o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o
oramento anual (art.40, 1). Determina-se sua
reviso a cada dez anos ( 3). Garante-se a promoo
de audincias pblicas com a populao e o livre acesso
de qualquer interessado aos documentos e informaes
produzidos ( 4).
Voc sabia?

Uma vez aprovado o
plano pelo Municpio,
ele encaminhado
autoridade nacional
ou provincial para a
aprovao definitiva,
que o coloca em
vigor. A submisso
do plano urbanstico
a autoridades supra-
municipais tem por
finalidade verificar o
cumprimento das
normas nacionais e
provinciais e dos
planos regionais,
para impedir que a
poltica adotada por
um Municpio venha
os demais.

Fica claro, portanto, que o plano diretor obedece
a um processo de elaborao distinto do processo
legislativo tradicional, que o do planejamento. No
fica claro, no entanto, como o processo de
planejamento interage com o processo legislativo. Pode
um projeto elaborado no Executivo, com base em
estudos tcnicos e aps consulta populao, ser
emendado no Legislativo? As emendas podem ser
negociadas na vspera ou no dia da votao em
plenrio?

Muitas outras questes podem ser levantadas
sobre o prprio processo de planejamento. Qual o
grau de participao dos rgos setoriais responsveis
por intervenes no territrio (autoridades de trnsito,
aeroporturias, de transportes etc.) na elaborao do
plano diretor? Eles precisam ser consultados? Tm
poder de veto? Poderia o plano diretor autorizar a
verticalizao em zonas de proteo aeroporturia?
Poderia um metr estadual ser construdo sem previso
no plano diretor?

A ausncia de respostas claras para essas e
outras questes demonstra que ainda no temos uma
legislao adequada para a institucionalizao do
planejamento urbano. Apesar disso, podemos
complementar as leis existentes, interpretando-as luz
dos princpios e institutos do direito urbanstico
construdos nos pases em que esta institucionalizao
j ocorreu.

Nesse sentido, preciso rever completamente a
forma como os planos diretores tm sido elaborados e
aprovados. O plano diretor sempre foi considerado uma
lei. Com base nisso, ele tem sido aprovado segundo o
processo legislativo ordinrio. Esse um erro fatal, que
compromete todo o esforo de institucionalizao do
urbanismo empreendido nas ltimas dcadas. A
equiparao do plano diretor lei o que fundamenta
Para refletir

Que papel
desempenha os
rgos ambientais
estaduais? Poderia o
plano prever obras
potencialmente
lesivas ao meio
ambiente? Essas
obras teriam que ser
licenciadas ou
deveria o prprio
plano diretor ser
licenciado?

as manipulaes mais esprias de seu contedo:
emendas feitas sem qualquer estudo tcnico; projetos
elaborados por iniciativa parlamentar, que so
aprovados sem consulta ao Executivo; acordos polticos
substituindo normas precisas por expresses ambguas,
vagas e contraditrias.

Ainda que aprovado por lei, o plano diretor, na
verdade, um documento tcnico, elaborado e
assinado por profissionais legalmente habilitados, que
assumem a responsabilidade tcnica por seu contedo.
Esses profissionais devem compor uma equipe
interdisciplinar coordenada por urbanistas.

Consideraes finais

O plano diretor no um instrumento novo. Pelo
contrrio, praticamente todos os grandes e mdios
municpios brasileiros j tm um plano diretor. Ocorre
que nem todos esses planos diretores tm o nome de
plano diretor. Em muitos municpios, existe um
documento chamado de plano diretor que no atende
s exigncias constitucionais e legais. O verdadeiro
plano diretor a lei de zoneamento, ou de uso e
ocupao do solo urbano, em que esto fixados os
ndices urbansticos que definem concretamente o
ordenamento do territrio.

O Estatuto da Cidade que h mais de dez anos
est sendo aguardado para regulamentar o artigo 182
da Constituio Federal uma frente, talvez a mais
importante, pois dela depende muito a futura
credibilidade de eventuais planos diretores. Os
movimentos populares setoriais por terra urbana,
habitao ou transporte so outra, e o plano diretor
ser uma terceira frente. Alm do Estatuto da Cidade, o
futuro dos planos diretores depende:

Dos desdobramentos dos conflitos entre os
interesses ligados, de um lado, produo e comrcio
de terra e de imveis em geral, e, de outro, os ligados
ao seu consumo. Desses desdobramentos depende o
futuro de questes centrais, como a aplicao prtica
do princpio da funo social da propriedade imobiliria,
o solo criado, o Fundo Municipal de Urbanizao, a
regularizao fundiria de favelas e as Zonas Especiais
de Interesse Social-Zeis.

Do esvaziamento dos planos de retricas
inconseqentes;
Finalmente, dependem de um serssimo teste
pelo qual o solo criado ainda no passou; o
teste de sua passagem pelo Poder Judicirio,
sabidamente conservador. Esse um trunfo
que o setor imobilirio guarda na manga do
palet.

O destino do planejamento no Brasil atual, o
perfil, a credibilidade e o contedo dos planos diretores
esto assim ligados aos avanos da conscincia de
classe, da organizao do poder poltico das classes
populares. Esse um processo vagaroso, uma vez que
no Brasil, como diz Martins, nossa histria lenta, pois
grande o Poder do Atraso.

O incio da politizao dos planos caracteriza-se
pelo incio dos debates e processos de negociao de
natureza poltica entre interesses que claramente
aparecem como conflitantes. O setor imobilirio, que
tem crescido e organizado tanto ultimamente,
especialmente com o advento dos incorporadores,
surge, na arena poltica, como a faco do capital mais
diretamente interessada no espao urbano e, por isso,
liderando vrios outros grupos empresariais, como os
da construo civil e o comrcio em geral e os grandes
escritrios de engenharia e arquitetura.

No dispomos de um levantamento completo
dos debates ocorridos no incio dos anos 90 em torno
dos diversos planos diretores elaborados no pas, mas
mesmo sem esse levantamento, certo que, na
maioria das cidades importantes, as foras do atraso
saram vitoriosas (Ribeiro e Santos Jr., 1994).

As faces da classe dominante brasileira, com
interesses mais ligados produo do espao urbano,
esto na seguinte encruzilhada. Por um lado, tm cada
vez menos condies de fazer planos que revelem suas
reais propostas para nossas cidades e, por outro, no
tm condies de fazer planos que atendam s
necessidades da maioria de suas populaes. Por
paradoxal que possa parecer, a obrigatoriedade de
elaborao de plano diretor, constante da Constituio
de 88, no representa outra coisa seno um discurso
com o qual aquelas faces procuram ocultar esse
dilema.

Essas faces podero continuar governando
nossas cidades por algum tempo, construindo suas
(delas) obras, mas sua frgil hegemonia na esfera
urbana dificulta o anncio prvio de tais obras, ou seja,
os planos. Tudo indica que aquela classe dever evitar
planos diretores num futuro prximo, pois, em que
pese a pequena participao das organizaes
populares, a elaborao dos planos vem sendo
crescentemente politizada e se transformando, no
mnimo, em momentos desagradveis para os
interesses dominantes. Embora at agora vitoriosos,
provvel que eles venham a evitar a repetio de tais
momentos.

EXERCCIO 1

Sobre o Plano Diretor, correto afirmar que:

( A ) No Plano Diretor, a prefeitura busca direcionar a
forma de crescimento, conforme uma viso de
cidade construda de acordo com os princpios
dominantes do partido que est no poder
municipal;
( B ) Ele deve identificar e analisar exclusivamente as
caractersticas fsicas de uma cidade;
( C ) resultado de um processo de discusso no setor
privado que analisa e avalia a cidade que temos
para depois podermos formular a cidade que
queremos;
( D ) O Plano Diretor, como Lei Municipal, a
expresso do pacto firmado entre a sociedade e
os poderes Executivo e Legislativo;
( E ) O Plano Diretor no precisa ser aprovado pela
Cmara de Vereadores e sancionado pelo prefeito.

EXERCCIO 2

O Plano Diretor obrigatrio para municpios com as
caractersticas descritas nas opes abaixo, exceto:

( A ) Com mais de 20 mil habitantes;
( B ) Integrantes de regies metropolitanas;
( C ) Desprovidos de rea rural;
( D ) reas de interesse turstico;
( E ) Situados em reas de influncia de
empreendimentos ou atividades com significativo
impacto ambiental na regio ou no pas.


EXERCCIO 3

Quais as principais funes do Plano Diretor?

____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________

EXERCCIO 4

Quem participa da elaborao do Plano Diretor?

____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________

RESUMO

Vimos at agora:

O Plano Diretor uma lei municipal que
estabelece diretrizes para a ocupao da
cidade. Ele deve identificar e analisar as
caractersticas fsicas, as atividades
predominantes e as vocaes da cidade, os
problemas e as potencialidades;

O Plano Diretor tem como objetivo orientar as
aes do poder pblico visando compatibilizar
os interesses coletivos e garantir de forma
mais justa os benefcios da urbanizao,
garantir os princpios da reforma urbana,
direito cidade e cidadania, gesto
democrtica da cidade;
O Plano Diretor deve se articular com outros
instrumentos de planejamento como a
Agenda 21, Conferncia das Cidades, planos
de bacias hidrogrficas, planos de
preservao do patrimnio cultural e outros
planos de desenvolvimento sustentveis;

Na Constituio Federal, o Plano Diretor foi
qualificado como instrumento bsico da
poltica urbana e tornou-o obrigatrio para as
cidades com mais de 20.000 habitantes;

O principal objetivo do Plano Diretor o de
dar transparncia poltica urbana, na
medida em que esta explicitada num
documento pblico em uma lei.

GABARITO DAS QUESTES OBJETIVAS:
AULA 1 1A; 2A. AULA 2 1D; 2D. AULA 3 2D; 3C. AULA 4 1D; 2B. AULA 5 1C; 2D.
AULA 6 1E; 2D. AULA 7 1D; 2C.

AV1 Estudo Dirigido da Disciplina
CURSO: Gesto Pblica
DISCIPLINA: Planejamento e Gesto Pblica
ALUNO(A): MATRCULA:

NCLEO REGIONAL: DATA: _____/_____/___________
AULA 1: Previso de receitas
QUESTO: Quais as vantagens do modelo incremental de previso de receitas?
Indicao da pgina do mdulo onde este assunto apresentado:

Indicar referncias de pesquisa complementar (livros: bibliografia e sites:
endereo eletrnico) OPCIONAL:

Resposta (com as suas palavras):

AULA 2: Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama,
dificuldades e alternativas
QUESTO: Quais as principais entraves de financiamento permanente de recursos
no setor de saneamento bsico no Brasil?



AULA 3: Fontes modernas de financiamento municipal
QUESTO: Quais as principais diferenas entre os seguintes impostos ICMS e IPI e
entre as seguintes contribuies: CONFINS e FGTS?



QUESTO: A que se deu o aumento dos recursos para financiamento das polticas
pblicas no Brasil?



QUESTO: Justifique por que a base de tributao no Brasil considerada injusta
por alguns economistas?



QUESTO: Existem dois tipos de plano de previdncia no Brasil, diz quais so e
qual a diferena entre um e outro?



AULA 5: Modernizao da gesto fiscal dos municpios
QUESTO: Quais os principais objetivos do programa de modernizao fiscal dos
municpios brasileiros?



QUESTO: O processo de modernizao politica envolve tres fatores bsicos. Cite
quais so e explique o que representa cada um.



AULA 6: Programas de modernizao fiscal dos municpios
QUESTO: Quais as principais funes do Programa Nacional de Apoio Gesto
Administrativa e Fiscal dos Municpios Brasileiros?



AULA 7: Plano diretor
QUESTO: Quais as principais funes do Plano Diretor?



AV2 Trabalho Acadmico de Aprofundamento
CURSO: Gesto Pblica
DISCIPLINA: Planejamento e Gesto Pblica
ALUNO(A): MATRCULA:

NCLEO REGIONAL: DATA:
_____/_____/___________
Atividade Sugerida: Pesquisa do Plano Diretor, PPA e LDO
Instrues:
Consulte o plano diretor do municpio, (sendo o mesmo que j havia trabalhado nos
mdulos anteriores ou caso tenha trabalhado com comunidade dever escolher
necessariamente um municpio) PPA e o LDO e, identifique:
1. Os principais projetos de desenvolvimento econmico previstos para os
prximos 4 anos no municpio e suas respectivas fontes de financiamento;
2. Os principais projetos ambientais previstos no plano diretor para os prximos
anos no municpio e suas respectivas fontes de financiamento;
3. Os valores de investimentos ou oramentos previstos para os prximos 4 anos
nos setores de educao, sade e saneamento bsico no municpio.
4. Identifique dois temas ou propostas prioritrias de desenvolvimento social
cultural desenvolvimento econmico local do seu municpio que podero fazer
parte do plano diretor da cidade ou municpio.

Municpio pesquisado/Estado:

1. Projetos de Desenvolvimento
Econmico previstos
Fontes de financiamento

2. Projetos Ambientais previstos Fontes de Financiamento

3. Valores de investimentos e oramentos previstos:

3.1 Educao:

3.2 Sade:

3.3 Saneamento Bsico:

219
R
e
f
e
r
n
c
i
a
s

b
i
b
l
i
o
g
r
f
i
c
a
s

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