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HEDLEY

BULL

A SOCIEDADE ANARQUICA
Un1estudo da ordetn na [XJltiaL mundial

COLEO

CLSSICOS

IPRI

Comit Editorial:
Cdso Lafer Marcelo de Paiva Ahreu Gdson FonsecaJnior Carlos Hentique Cardim

A reflexo sobre a temtica das rela<)es internacionais est presente desde os pensadores da antigidade grega, como o caso de Tucdides. lt-,rualmente, obrds como a Utopia, de TI10mas More, e os esoitos de Maquiavel, Hohbes e Montesquieu requerem, para sua melhor compreens lo, uma leitura sob a tica mais ampla das rela<,<)es entre estados e povos. No mundo m<xlerno, como sabido, a disciplina Rela<,es Internacionais surgiu aps a Primeira Guerra Mundial e, desde ento, experimentou notvel desenvolvimento, trdn'.;fonnando-se em matria indispensvel pardo entendimento do cenrio atual. Assim sendo, as relaes intern tcionais constituem rea essencial do conhecimento que , ao mesmo tetn[X), antiga, In<xlerna e contempodnea. No Brasil, apesar do crescente interesse nos meios acadmie< >. poltico, empresatial, sindical e jornalstico pelos assuntos de rela<,<)es exteriores e poltica internacional, constata-se enonne carncia bibliogrfica nessa m ttria. Nesse sentido, o IPRI, a Editora Universidade de Braslia e Imprensa Oficial do Estado de S;Io Paulo estabeleceram parceria para viabilizar a edio sistemtica, sob a fnna de coleo, de obras b{tsicas pardo estudo cbs relaes internacionais. Algumas das obras includas na cole<, lo nunca foram traduzidas para o po1tugus, como O Direito ela Paz e ela Guena de Hugo Grotius, enquanto outros ttulos, apesar de no serem inditos em lngua p< >Ituguesa, encontram-se esgotados, sendo de difcil acesso. Desse m<xlo, a cole lo CrAssrr:os IPRI tem por objetivo t tcilitar ao pblico interessado o acesso a obras consideracbs fundamentais para o estudo das relaes intern tcionais em seus aspectos hist6rico, conceitual e terico. Cada um dos livros da coleo contar com apresentao feita por um especialista que situar a obra em seu tempo, discutindo tambm sua import 1ncia dentro do panorama gerdl da ret-le lo sobre L" rela<,<>es entre rx Nos e n t<,'<)es. Os CrA.\"lcos IPRI destinam-se especialmente ao meio universittrio brasileiro que tem registrado, nos ltimos anos, um expressivo aumento no nmero de cursos de gradua<,o e p6s-gradua 1o na {trea de rel t<)es internacionais.

Coleo CLssicos IPRI


TtTCil!Ill:

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Prefci< >: Hli<> Jagu uihe

G. W. F. HFCFL yex!( J->,'ck..ticnack 1->''


Organiza o e prdcio: Franklin Trcin
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E. H. CAI{!{ "VinteAnosclcOjsc 191CJ-N3CJ. Uma lntnxlu:k>aoE'tuck>ch'iRdar .:..,Jntcrnaci<>nai'i"


Prefcio: Eiiti S Ito ]. M. KFY;'\iF

TtXllJ->,'iinltkJ->" Organizalo c prd{tcio: Gclson Fonsl'cajr. NoH.\IA:-.. Ar--,<;u.L

."A..,Con'<-tfUt1Xi:L'-iliorx)mi:t'ictl Pa/'
Prefcio: M trcelo de Paiv t Ahrl'u
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Prdacio: Jos P tradiso TJI0.\1:\" MoHF

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Prd{tci< >: Ant< >ni< > Paim MA<Jl'IA\TL "E'i(Jt(J->,'ik>nackJ->" Prdaci< >c organiza<,; l< >: J< >st:' Auhrtisto Guilh< >n A]huqUl'lljlll'

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Prd{tcio: Jo 1o AImino 'l1'{'ffKJ->])ifJk)IJtitb" Vrios autores Organiz t<.;;1< >c prd{tci< >: Luiz Felipe de Seixas

C<Ha
E tFHICII 1>1' VAITFL "OI )ircito d L'i Gmtt.o;-; .. Tr tdu<.;o e prdacio: Vicente Marottt Rangel TJIO.\IA:-- ]]OJIIIF 'Ti:xt(J->.'iinKkJ->" Organiza<.: lo c prcftcio: lkn;tto.Janinc RilX'in> Ann(' m: S.;.J'\'1 PIFHRJ:

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Prcf:tcio: Cl'lso Lafer

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"E'i(Jit( 1-> .'i1c >nKk 1-> .. Organiza<,:;lo c prefcio: Ricardo Vl'll'Z R< xlrhrtll'S lL\"-:-- MoH<;F'\TII\1 "A H>ltka mire a.., M1.o;-;" Prd{tcio: l{onaklo M. Sardcnhl'rg ht.\1\'\ITL Kr\'\T "E'i(7tcl..,. H>ltkrl..,... Prdacio: Carlos Iknriqul' Cardim
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c prd{tcio: Ricardo

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l)ref:tcio: Williams C ona lves FHr\'\CN:o
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Prd{tdo: Trdo Sampaio Fcnaz.Jnior

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Prefcio: Fcrrundo Augusto Alhuqunque Mour;lo

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Prdac i<>: I)< >miei<> Pn>l'n(a

MINISTRIO

DAS RELAES

ExTERIORES

Ministro de E'itado: Professor CEL'-'O LAn:R Secretrio Geral: Embaixador OsMAR C! IOHI'l
FuNDAO ALEXANDRE DE GusMO -

FUNAG

Presidente: Embaixadora TI IEREZA MARIA MACHADO QtlfNTELLA


CENTRO DE HisTRIA E DocuMENTAo DIPLOMTICA -

CHDD

Diretor: Embaixador LVARO DA CosTA FRANCO


INSTITUTO DE PESQUISA DE RELAES INTERNACIONAIS

IPRI Diretor: Ministro CARLos HENRIQUE CARDIM


UNIVERSIDADE DE BRASLIA

Reitor: Professor LAImo MoR!IY Diretor da Editora Universidade de Brdslia: ALEXAl\rDRE LiMA Conselho Editorial
Elisaheth Cancelli (Presidente), Alexandre Lima, Estevo Chaves de Rezende Martins, Heruyk Siewierski,Jos Maria G. de Almeida Jnior, Moema Malheiros Pontes, Reinhardt Adolfo Fuck, Srgio Paulo Rouanet e Sylvia Ficher.

IMPRENSA OFICIAL Do EsTADO DE So PAULO

Diretor Presidente em Exerccio: LI nz CARLos FRIGERIO Diretor Industrial: CARIDS NrcoLAEWSKY Diretor Financeiro e Administrativo: RrniAHD VATNBERG

I P R I

HEDLEY BULL

A SOCIEDADE ANARQUICA
Um estudo da oillem na[XJltica mtmdial

P!efJcio: Williams Gonalves

TmciLio:
Srgio Bath

Imprensa Oficial do Estado Editora Universidade de Brasllia Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais So Paulo, 2002

Copyright The Estate of Hedley Buli Ttulo Original: TI1e AnudJic Soety Publicado originalmente em 1977 Trdduo de Srgio Bath Direitos desta edio: Editora Universidade de Brdslia SCS Q. 02 bloco C n". 78, 2". andar 70300-'500 Braslia, DF
A presl:'nte edio fi feita em fonna cooperativa da Editora Universidade de Braslia com o Instituto ele Pesquisa de Rdaes Internacionais OPRI/FllNAG) l:' a Imprl:'nsa Oficial doEstdo de So Paulo. Todos os direitos reservados confonne a lei. Nenhuma parte des t puhlica<.;o poder{t ser annazenada ou reproduzic.lt por qualquer meio sem auto1izac.)o por esCiito da Editora l Jniversicbde ele Braslia.

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IMPRENSA OFICIAL oo EsTADO DE

So PAULO

Dados Internacionais de Catalogao na Publica 1o (CIP) (Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)
Buli, Heddley A sociedade anrquica I Heddley Buli: Prefcio de Williams Gon;alves: TracJ Srgio B tth (la. edi<.)ol Braslia: Editora l lniversicbde de Braslia, Instituto de Pesquisa de Rela(,'es Internacionais; So Paulo: Imprensa Oficial do Estado de S lo Paulo, 2002 XXVIIl. :)61 p., 23 em- (Clssicos IPRI, ')) ISBN: H'5-230-03'5-4 (Editora da llnB) ISBN: H'5.70O.OH9-'5 (Imprensa Ofici tl do Estadol I - Relac)es Internacionais; I. ttulo II. srie.
CDlJ- 327

ndices para catlogo sistemtico:

Para Emily, Martha e Jeremy

SUMRIO
PRI, h\CJO ;\ EDH O BR;\SILI:JRA .................................................... XI

PRIYAU<)

L)()

AUT< )R

................

XXVII
1

INTR< H)li( <) .....................................................................................

CAPTULO

I: () conceito de ordem na poltica mundial ............

7 31 65 91 117
147

CAPTLTU)

li: H uma ordem na poltica mundial?....................

C wn lU) Ill: Como a ordem mantida na poltica mundial? .....


C,\P'l11LO

IV: Ordem ver.rus justia na poltica internacional......... V: ()equilbrio de poder e a ordem internacional........ VI: () direito internacional e a ordem internacional .... VII: A diplomacia e a ordem internacional.............. VIII: A guerra e a ordem internacional .................... grandes potncias e a ordem internacional ......

C;\PTULO

C,\PTULO

CAPTULO

187
211 229

CAPTL 1 LO

CAPTLTU) IX: As

C;\PTUL<)

X: Alternativas para o sistema de estados contemporneo .......................................... XI: () sistema de estados estar em declnio?..........

263 289

C;\PTULO

CAPTl

LO

XII: () sistema de estados estar obsoleto? .............

317 333 357 359

CAPTULO XIII: Como reformar o sistema de estados? ...........


C<)N(:J>US()J:S Nl))(:J: ..................................................................................... ............................................................................

RI::\fiSSJV()

PREFCIO Hedley Buli e a Sociedade Internacional


WilliaJtJS da Silva Gonalves*
A TRADuc)\c) de Anarchical Sode!J para a lngua portuguesa um acontecimento editorial de grande envergadura, para ser saudado pelo pblico leitor dedicado s Relaes Internacionais. Esta no a primeira vez que se traduz trabalho de Buli para conhecimento dos estudiosos das relaes internacionais. Um texto seu, apresentado num Seminrio no Departamento de Relaes Internacionais da Universidade Nacional da Austrlia, intitulado A.r Rdapes lnternadonais como Disdplina Acade!11ica, foi traduzido, em 1977, e publicado pela revista Documentapo e Atualidade Poltica, numa ao editorial cemjunta da Universidade de Braslia com o Senado Federal 1 Na poca, Heclley Buli devia seu grande prestigio publicao de The Control if the Arm.r Race: Disarmament and Arms Control in the MZ:rszle Ai;e, em 1961?- Esse livro, dedicado questo da estratgia nuclear, foi escrito quando Buli trabalhava no Instituto de Estudos Estratgicos da Inglaterra, aps ter passado algum tempo nos Estados Unidos como observador do desenvolvimento da disciplina Relaes Internacionais nas Universidades de Harvard e Chicago, a servio do recm criado Comit Britnico de Teoria de Poltica Internacional. Foi com a publicao de Anarchical Society em 1977, que Hedley Bull tornou-se conhecido no apenas dos especialistas como tambm dos estudantes como o mais importante representante da corrente terica racionalista das relaes internacionais, tambm conhecida como corrente da sociedade internacional ou, ainda, como e.rcola reali.rta inJ;fe.ra.
Proft:ssor de Rda<lt:s Internacionais da l'nt\Trsidadc l;cdcral l;lumint:nst: c da l'ni\Trsidadc do I stado do Rio dt: Janeiro. 1 llcdlcy Buli. /1J RtlarocJ ln!tmaofi(/IJ COliJO ])1Jpli11a /1cadt'lmca. Documt:ntao c 1\tualidadc Poltica Nmt:ro 3, abril/junho J<)77. Braslia, l'NB/Smado lcdcral. Pp. 4S-S.l :- Ikdlcy Buli. T/w Co111ro/ o/ lht /1 r!I!J 1\t ct: /)am!a/1!1'111 {///{1. lni!J CrJIIIrol 111 1/Jt.\ fl.wlc .l.t;c. Nc\\
York, Praegt:r, I<)(> 1.

XII

A Soc!lmADI. ANARQLTICA

Nascido australiano em 1932, Buli graduou-se em Filosofia e Direito em 1952, na Universidade de Sydney. Em 1953 deslocou-se para ()xford, onde ps-graduou-se em cincia poltica e passou a ministrar aulas de relaes internacionais, ao mesmo tempo em que assistia as famosas conferncias proferidas por Martin Wight, na London School of Economics. Em 1977, depois de uma temporada de onze anos na Universidade Nacional da Austrlia, Hedley Buli estabeleceu-se definitivamente na Universidade de ()xford, onde ocupou a Ctedra l\1ontagu Burton de Relaes Internacionais at morrer vitimado por cncer em 1985. A influncia exercida por Martin Wight sobre Hedley Bull reconhecida como profunda e duradoura; influncia que se percebe no ncleo das teses que defende em sua obra. Por outro lado, Buli tornouse conhecido como o mais brilhante discpulo de Wight. Da rica e brilhante trajetria intelectual que Martin Wight percorreu nas instituies acadmicas britnicas, Buli explicitamente incorporou sua reflexo sobre as relaes internacionais a tese cara a Wight segundo a qual a anlise das relaes internacionais tributria das idias centrais arroladas no debate entre as trs maiores tradies do pensamento ocidental: o Realismo de Maquiavel; o Racionalismo de Hugo Grotius; e o Revolucionismo de Immanuel K.ant. Alm dessa, a importncia que Buli atribui histria, poltica, ao direito e teologia outra forte marca do pensamento de Wight na sua obra. Importncia aos fatores culturais nas relaes internacionais que Wight cultivou desde o tempo em que colaborou com o historiador Arnold J. Toynbee, e que em Buli se manifesta sob a forma de rejeio aos modelos heursticos e s pretenses cientficas da cincia social norte-americana, no mbito das relaes internacionais' . Apesar da influncia exercida por Wight ter sido de grande amplitude, no foi de modo a sufocar a criatividade de Buli, que se destacou do mestre por desenvolver uma linha de pesquisa prpria. Em seus estudos sobre a poltica internacional, a taxonomia de Wight a respeito das escolas de pensamento constitua to somente um recurso pedaggico do professor que ele tanto prezava ser. Wight no se identificava
1 Sobre Martin Wight ver: Kenneth W Thompson. Masten of lnternational Thought. Bat(m Rouge, Louisiana State University Press, 1990. Pp. 44-61.

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exclusivamente com qualquer uma das trs correntes, por ele mesmo consideradas seminais para a reflexo sobre a poltica internacional. Nesse sentido, Bull, ao definir o projeto terico de articular uma teoria normativa das relaes internacionais alicerada na filosofia jurdica de Hugo Grotius, introduz uma diferena substantiva em relao a Wight, diferena essa que o eleva condio de principal interlocutor da teoria racionalista e que o situa tambm como mestre pensador das relaes internacionais. Na verdade, em virtude do modo pelo qual Bull trabalha as idias do autor de Do J)ireito da Guerra e da Pa=?, procede o ttulo que tmbm lhe atribuem de Neo-Grociano. () cerne da interveno filosfica de Hugo Grotius constituda por sua concepo de lei natural. Segundo ele, por lei natural deve entender-se um corpo de regras morais reconhecidas por todos os seres humanos. Tais regras morais, fundamentalmente, consistem na idia que todos os homens tm o direito bsico de preservar sua vida e que, por outro lado, nenhum homem tem o direito de atentar infundadamente contra a vida de outro. Assim, contrapondo-se a aristotlicos e cticos do seu tempo (sculo XVII), Grotius buscava mostrar a possibilidade de alt,ruma objetividade nos valores morais. Isto , procurava mostrar que a despeito das mltiplas formas culturais existentes mundo afora, era possvel identificar um denominador moral comum a todas as criaturas racionais. E por considerar que os prncipes so pessoas e que os Estados nada mais so seno conjunto de pessoas, todos esto submetidos lei natural e integrados sociedade internacional. Para melhor dizer, os Estados tm o direito de se proteger, mas nenhum Estado tem o direito de molestar gratuitamente o outro 4 A identificao de Bull como Neo-Grociano procede, porque nosso autor- aprofundando a tese de Wight segundo a qual a tese de Grotius difere claramente da de Hobbes, para quem os Estados esto irremediavelmente entregues ao estado de natureza e desembaraados de qualquer espcie de restrio moral, e difere tambm da tese de I<ant, para quem os Estados so praticamente um acidente na vida dos ho4 Hedley Bull, Henedict Kingsbury, Adam Robcrts. Ht!!;O Crotm.r and lnternational Relatiom. ( )xford, Clarendon Press, 1992. P. 78.

XIV

A SourDADF ANRQUICA

mens, sendo mais importante o progresso moral do ser humano - considera perfeitamente possvel estabelecer critrios de objetividade que fundam a ordem internacional. Para Bull, a idia de sociedade interna- cional permite articular a idia de ordem internacional de forma objeti- va, despida, portanto, de valores. evidente que essa uma linha de reflexo que desperta crticas. Em primeiro lugar, crticas da parte de todos que entendem que as teorias das relaes internacionais em todas as suas variaes, partem das mesmas matrizes realista e idealista, que se excluem e que tm se defrontado ao longo do tempo, assumindo apenas novas roupagens. Para os que assim vem a evoluo da discusso terica das relaes internacionais, a linha proposta por Bull nada mais do que o realismo mitigado por aspectos idealistas. E, em segundo lugar, crticas, como a formulada por Kimberly Hutchings\ que recusa a idia de que a filosofia grociana constitui uma terceira linha interpretativa das relaes internacionais, independente da linha hobbesiana e kantiana. Na viso deste ltimo, a chamada linha grociana constitui bvia mistura de elementos chaves dos dois paradigmas. Assim sendo, no h mediao e, sim, fuso dos paradigmas realista e idealista. A idia de ordem na poltica mundial est, na concepo de Hedley Bull, indissoluvelmente vinculada existncia da sociedade internacional. E essa uma idia que o incompatibiliza com a corrente terica realista que, por entender que no possvel admitir a existncia de uma sociedade desprovida de poder central, seus representantes consideram descabido falar em sociedade internacional, uma vez que a ausncia desse poder soberano e a disperso da autoridade entre as unidades polticas que compem o sistema constituem justamente as caractersticas fundamentais do meio internacional. interessante observar, contudo, que Bull introduz uma diferena entre o que ele denomina sistema internacional e sociedade internacional. H sistema internacional (sistema de Estados) ou se constitui "quando dois ou mais estados tm sl!ficiente contato entre si, com suficiente impacto

' Kimlx rly I lutchings. lntcrnational Political 'flmHJ. l.ondon, Sagt Publications, 1999. P. 59.

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reciproco nas suas decises, de talforma que se conduipm, pelo menos at certo ponto, como partes de um todo." De outro lado, h sociedade internacional (sociedade de Estados) "quando umgrupo de estados, conscientes de certos valores e interesses comuns, formam uma sociedade, no sentido de se considerarem ligados, no seu relacionamento, por um co'!Junto comum de regras, e participam de instituz(oes comuns." 7
Seu conceito de sistema internacional no difere do conceito formulado pelos tericos hobbesianos. A grande distino reside no conceito de sociedade de Estados. No obstante a variedade de tradies, hbitos e costumes entre os diversos povos que compem os diversos Estados, Bull afirma que o respeito a determinados valores comuns suficiente para compor a sociedade internacional. No livro editado junto com Adam Watson, The hxpansion flnternational Socie!/, nosso autor examina como se deu a formao da sociedade internacional, ou seja, examina como esses valores se difundiram, como foram assimilados e, enfim, como tornaram-se comuns. A ateno para com os aspectos culturais envolvidos nas relaes internacionais representa uma marca distintiva da reflexo de Hedley Bull e algo que merece ser objeto de algumas consideraes. C) estudo sistemtico das relaes internacionais , como afirma Celestino del J\renaP, tipicamente anglo-saxo. Stanley Hoffmann 10 , obviamente desconsiderando a importncia do papel dos estudiosos ingleses e da academia desse pas para o desenvolvimento da disciplina, chega mesmo a afirmar que a cincia das relaes internacionais uma inveno norte-americana. Naturalmente que ambos os autores referem-se s relaes internacionais como cincia, de modo que absolutamente no ignoram que a preocupao para com os fenmenos do conflito e da cooperao entre os povos, em suas variadas formas de organizao poltica, bastante antiga. Tanto um como outro reconhecem o carter seminal da f-ltria da Guerra do Peloponeso, de Tucdides,

r. Ikdlcy Buli. 'J'I,u lnrmirt!Sol)- . 1 .\tlf(iJ' oj Orrkrm Ir orlrl eolitirr. I nndon, :\lacl\Iillan, I 077. P 9-10. - lbid. P. 13. 'llcdlcy Buli & ;\dam \Varson. 'f'!.1c I :.\.f!ri!IJ!/1 oj illkmaliollaiSociel). ( hford, ( :Iarcndon Prcss, 19H4. "Celestino dei Arena!. i!llroduco!l ,, la.r rclriCiolleJ lllkrllr!CIO!Irtli.l'. 1\ladnd, Tecnos, 19C)(l, P. (>(>. " Sranlcy li offmann . .Jrmo ]' .\ fmcrm- 1 :1/Jr!J'OJ .rolm Ir . lli'l'lrt r lrt f! ri'\: Buenos Atrcs, (;I<J ., 1 C)<) L
1

XVI

A Soc:JJJ)ADL ANRQUICA

bem como atribuem a devida importncia reflexo dos filsofos dos sculos XVII e XVIII e, tambm, dos juristas e historiadores do sculo XIX e incio do sculo XX. Relaes internacionais um estudo tipicamente anglo-saxo, na interpretao de del Arenal, porque foi no meio intelectual desses dois pases que a reflexo sobre as relaes internacionais encontrou seu ambiente mais propcio, livre das restries intelectuais e acadmicas existentes nos outros pases. Para Hoffmann, relaes internacionais uma cincia norte-americana por ter sido nos Estados Unidos que se verificou a convergncia de trs fatores decisivos para o desenvolvimento dos estudos sobre relaes internacionais: predisposio intelectual, circunstncias polticas e oportunidades institucionais 11 Esse protagonismo anglo-saxo nas relaes internacionais iniciou-se imediatamente aps a Primeira Guerra Mundial, um momento crucial para os Estados Unidos e para a Inglaterra, no que dizia respeito insero internacional de ambos. Para os Estados Unidos, o fim da guerra abria as portas para o exerccio de um papel cuja importncia foi aumentando rapidamente e que, com a Segunda Guerra Mundial, confirmou-se sob a forma de hegemonia sobre o mundo ocidental. Para a Inglaterra, a guerra teve significado diferente. A guerra trouxe luz sinais inquietantes de declnio, sinalizando a necessidade de decises que levassem recuperao do poder corrodo e, sobretudo e principalmente, que melhor protegessem o Imprio Colonial, grande fonte de riqueza, poder e prestgio. Isto , o interesse comum das duas potncias para com o estudo sistemtico das relaes internacionais correspondia ascenso de uma e ao declnio de outra. Conhecer, portanto, a nova e complexa realidade internacional do ps-Primeira Guerra, constitua importante interesse nacional dos dois pases, na medida em que estava em jogo obteno e perda de poder nacional. Muito da direo imprimida aos estudos das relaes internacionais nos Estados Unidos e na Inglaterra derivam desse processo de substi- tuio do papel de potncia hegemnica no sistema internacional, que se iniciou na Primeira Guerra Mundial e se confirmou na Segunda.

11

lbid. P. 21.

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XVII

A histria de cada uma das duas grandes potncias e o meio internacional no gual exercem sua hegemonia, tm se revelado como elemento de grande importncia na reflexo terica gue se realiza nos seus respectivos mundos acadmicos. Sob esse prisma, a reflexo desenvolvida por Hedley Buli parece-nos das mais representativas do modo britnico de perceber o mundo, bem distinta, por assim dizer, do modo como os estudiosos norte-americanos o fazem. Os mais importantes e consagrados estudiosos norte-americanos percebem o mundo como uma grande arena, onde o gue conta so as relaes de poder. Percebem as relaes internacionais essencialmente como relaes verticais, determinadas pela densidade de poder de cada Estado. E guando se dispem a garantir contedo cientfico s suas anlises, fazem-no interpretando o mundo como um imenso mercado, que deve funcionar segundo a lei natural da oferta e da procura. Uma percepo prpria, vale dizer, daqueles gue vinculam o conhecimento da realidade das relaes internacionais ao objetivo estratgico nacional de manter indefinidamente os Estados Unidos na posio hegemt)nica gue alcanou depois da Segunda Guerra Mundial e se consolidou com o fim da Guerra fria. Em sntese, pode-se dizer que, nos Estados Unidos, o projeto de fazer das relaes internacionais uma cincia inseparvel da viso imperial do mundo. isso no significa dizer que a cincia das relaes internacionais gue se pratica na Inglaterra esteja desvinculada com a sua histria e com os seus objetivos nacionais. A diferena, por assim dizer, reside justamente na experincia imperialista inglesa. Diferentemente dos norteamericanos gue, preponderantemente, praticam um imperialismo financeiro, os ingleses praticaram um imperialismo colonialista. Isto implica dizer gue, alm dos objetivos econmicos bsicos, os ingleses estiveram diretamente envolvidos com os povos que colonizaram. Para operacionalizar sua explorao econmica, impuseram sua lngua, instalaram suas instituies e, tambm, procuraram conhecer as prticas e as crenas desses povos. Desse modo, junto dos empresrios interessa- dos nas riguezas das colnias atuaram os historiadores e os antroplo- gos. Por meio da ao de seus humanistas e cientistas sociais, os ingleses

XVIII

A Soc:tEDADI:

ANARc tllC\

puderam obter amplo conhecimento das diversas formas culturais dos povos da sia, frica e ()ceania e, assim, manter durante longo perodo um vastssimo imprio colonial. E, mesmo depois que o imprio colonial se desfez como resultado do processo de descolonizao que teve incio na sia, no final da dcada de 1940, e se completou na frica, no incio dos anos 1960, os ingleses continuaram a exercer grande influncia nos pases antes colonizados. Retornando, agora, questo do conceito de sociedade internacional e importncia que Hedley Buli atribui aos fatores culturais em sua reflexo sobre as relaes internacionais, no difcil perceber a influncia que sobre ele e sobre o Comit Britnico para a Teoria da Poltica lnternacional 12 exerce a experincia imperialista-colonialista britnica. Conquanto esteja de acordo com os tericos norte-americanos no que tange prioridade das relaes verticais de poder, Bull considera que essas relaes no podem esgotar as possibilidades analticas das relaes internacionais e que as relaes horizontais de cooperao devem ser consideradas como parte igualmente importante da anlise. A formao da sociedade internacional tem incio, como concebe Bull, a partir do final do sculo XV, organi?:a-se como uma nica estrutura baseada em relaes econmicas e estratgicas no sculo XIX e consolida-se como sociedade internacional global logo aps a Segunda Guerra Mundial. Esse processo histrico de formao da sociedade internacional teria se dado como conseqncia da expanso dos Estados europeus pelo mundo, realizando a agregao de diversos sistemas internacionais regionais, que operavam com base em distintas regras e instituies, definidas, por seu turno, por alguma cultura dominante. A estrutura jurdico-poltica do Estado soberano constitura-se no instrumento e no srnbolo dessa expanso, que comeou a ganhar corpo no fim do sculo XVIII e incio do sculo XIX, com a concluso dos processos que levaram independncia dos Estados Unidos, do Brasil e das colnias hispnicas nas Amricas. A independncia desses pases formados pela colonizao europia, consagrava, portanto, em primei1 Grupo de estudo formado por acadmicos c diplomatas yuc trabalhou de 1959 a 1984, sob a liderana de Hcrbcrt Buttcrfidd, J\Iartin Wight, Adam Watson c I kdlcy Buli.

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XIX

ro lugar, o triunfo dessa estrutura jurdico-poltica denominada Estado, que se havia convertido no padro europeu de organizao poltica de seus povos a partir da Paz de Westphalia (1648) e, em segundo lugar, ao subjugar todos os povos encontrados pelos colonizadores a essa estrutura, determinava que as Amricas passassem a funcionar como uma verdadeira extenso da Europa. No perodo imediatamente anterior expanso europia, o mundo estava dividido em alguns importantes sistemas internacionais: o sistema Arabe-lslmico, que se estendia da Espanha Prsia; o sistema internacional Indiano, sob a influncia da cultura hindu; o sistema internacional Trtaro-Mongol, que ocupava os amplos espaos das estepes eurasianas, tambm de matriz cultural islmica; e, por fim, o sistema internacional Chins, durante longo tempo sob a dominao mongol 1 ). Conquanto eventualmente as partes integrantes desses sistemas entrassem em contato com partes dos outros sistemas, por conta de relaes comerciais ou para dar satisfao curiosidade intelectual, tais sistemas funcionavam de modo inteiramente independente uns dos outros, atuando em conformidade com seus prprios cdigos culturais, que compreendiam religies, governos, leis, escritas, moedas, regras comerciais. Segundo Bull, havia, contudo, algo que era comum a todos esses sistemas, qual seja o fato de serem re,L,>ulados pela relao suserano/ vassalo. Nesses sistemas, havia um centro poltico-cultural reconhecido por todos, que fixava os cdigos de conduta e zelava para que o mesmo fosse objeto de pleno respeito 14 Em The h"\.pansion l lnternationa/Society, Bull argumenta que nem sempre nesses cinco sculos de formao da sociedade internacional global o processo de integrao desses sistemas internacionais num nico sistema comandado pelos europeus se deu por meio da imposio dos valores europeus sobre todos os demais 15 Houve, junto com a imposio, respeito s organizaes de mando e assimilao de determinadas prticas sociais dos outros povos.
1 ;

llcdlc\ Bull & ;\dam \X'atson. [/}(' I :.\.prm.rirm o/ fntemr;tiol!ill Socid)'. ( )p. Cit. P. 02.

14
1 '

Ibidc . lb1d. P. 5.

XX

A SoCIEDADE ANRQUICA

At o sculo XIX os contatos entre os europeus e os demais sistemas haviam se realizado com os interlocutores em condies de igualdade. A partir da Revoluo Industrial, no entanto, tudo mudou. Em vista da superioridade tcnica adquirida, os europeus passaram a impor seus valores e estabelecer as condies sob as quais os outros Estados seriam reconhecidos e admitidos no sistema de Estados que comandavam. Esse processo aconteceu como na China e como no Japo, onde aps a Guerra do pio, no primeiro caso, e a ameaa de guerra, no segundo, os ingleses e os norte-americanos, respectivamente, apresentaram tratados desiguais, em que no apenas buscavam extrair grandes benefcios econmico-comerciais, como tambm buscavam estabelecer o cdigo de conduta pelo qual os governos da China e do Japo deveriam, doravante, reger suas relaes com o ()cidente. Esse processo tambm aconteceu como em outras partes da sia, da frica e da ()ceania, sob a forma da pura e simples dominao colonial. Tanto no primeiro como no segundo caso, salvo certos aspectos relativos ao Japo, a nova relao assentava-se, portanto, em relaes estritamente verticais. A conformao objetiva da estrutura da sociedade internacional acontece, como defende Hedley Buli, no mesmo contexto que registra a intensificao do processo de dominao colonial e que registra o triunfo da soberania nas independncias das colnias americanas. De um lado, do lado dos povos da sia, da frica e da ()ceania, sentimento europeu de superioridade, prepotncia, discriminao racial e cultural; de outro lado, do lado dos povos das Amricas que conquistavam a independncia, a formulao de uma retrica e de uma doutrina anticolonialista, o sentimento de solidariedade de um para com os outros e uma grande desconfiana em relao s prticas correntes no mbito das relaes internacionais 1c,. No entendimento de nosso autor, as grandes conferncias multilaterais havidas ao longo do sculo XIX, constituem a prova emprica desse processo contraditrio e acidentado de formao da sociedade internacional:

lt.

Ibid. p. 122.

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"No Congresso de Viena de 1815 s estiveram presentes Estados europeus, mas na Conferncia de Paz de Paris de 1856 o Imprio Otomano esteve representado; na Conferncia de Haia de 1899, juntos com Estados Unidos e Mxico, estiveram presentes o Imprio Otomano, China, Japo, Prsia e Sio; e na Conferncia de Haia de 1907 estiveram presentes um total de dezesseis repblicas latino-americanas, cujo considervel impacto foi a premonio da influncia do Terceiro Mundo na Assemblia Geral das Naes Unidas. Por ocasio da Primeira Guerra Mundial, ento, j existia claramente uma sociedade internacional universal de Estados cobrindo a totalidade do mundo e que inclua Estados representativos das Amricas, sia e frica, assim como da Europa" 17 Segundo Buli, o auge dessa sociedade internacional formada pela expanso europia foi atingido na passagem do sculo XIX para o sculo XX. Nesse sentido, a expedio militar enviada China, em 1900, para esmagar a Revolta dos Boxer, teve significado exemplar. No apenas por revelar a unidade das potncias europias em seu propsito de manter seus privilgios na China, mas tambm pelo fato das foras militares japonesas terem se incorporado expedio, o que, na interpretao de Buli, significa que o Japo, aquela altura, j havia assimilado o padro internacional de relacionamento entre os Estados, a ponto de pegar em armas para defend-lo. Aps a Segunda Guerra Mundial, a sociedade internacional passa por uma fase de profundas mudanas. J\1udanas provocadas por aquilo que nosso autor denomina "A Revolta contra o ()cidente", cujo resultado foi a formao da sociedade internacional global de nossa poca. Nessa nova fase, a sociedade internacional perde suas caractersticas exclusivamente europias- na verdade ocidentais, devido ao fato de os Estados Unidos terem se transformado numa das mais importantes expresses no processo de imposio dos valores europeus ao resto do mundo - ao incluir em suas prticas, determinados procedimentos reivindicados pelos povos dominados. "A Revolta contra o Ocidente" compreende cinco fases ou temas1H. A primeira fase foi marcada pela "luta pela igualdade soberana
1 -

[X

lb1tl. p. 123. Ibid. p. 220.

XXII

A SoCIED/\DF ANARQlliC/\

dos Estados" 19 A luta objetivava a supresso dos tratados desiguais, sobretudo a eliminao da mais indesejvel de suas clusulas, que era o direito ocidental de extraterritorialidade. Essa clusula gue impunha aos povos no europeus o direito de excluir os cidados ocidentais da jurisdio do sistema legal local, constitua uma razo de permanente humilhao para os povos submetidos a esses tratados 0 Essa luta foi travada nas dcadas de 1920 e 1930 por aqueles povos submetidos a ao regime semi-colonial, como era o caso dos chineses, e ao regime dos mandatos, como era o caso dos egpcios. A segunda fase foi aquela em que as colnias lutaram por sua independncia, denominada por nosso autor como "revoluo anti-colonial". Essa fase se estende pelo perodo de trs dcadas. Nas dcadas de 1940 e 1950 acontece a descolonizao da sia. Na dcada seguinte, a vez dos povos africanos obterem sua independncia das metrpoles europias. Na primeira metade da dcada de 1970, enfim, completa-se o ciclo africano com as independncias das colnias portuguesas 1 A terceira fase caracteriza-se pela luta "em favor da igualdade racial". Essa fase tem como grande referncia a Conferncia Afro-Asitica de Bandung, ocorrida em 1955. Sua importncia deve-se ao fato de os povos recm descoloni:zados se reunirem pela primeira ve:z para denunciar, entre outras injustias, o racismo. Alm dessa conferncia, Buli considera que a luta pelos direitos civis condu:zida pelos negros norte-americanos e a expulso da frica do Sul da Commonwealth, por prtica de discriminao racial contra a populao negra, constituram outros importantes acontecimentos a compor a luta contra a discriminao. A Conveno sobre a Eliminao da Discriminao Racial, de 1966, representa a legitimao pela ONU dessa luta travada pelos chamados povos de corn. A quarta fase formada pela luta "contra a injustia econmica". Na concepo de Hedley Bull essa luta travada em dois momen-

I'J 2 " 21 22

Ibidem lbtdem lbid. p. 221. Ibidem

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tos distintos. No primeiro momento, na dcada de 1960, a luta travada a partir da discusso sobre a forma mediante a qual os pases ricos deviam prestar ajuda ao processo de desenvolvimento dos pases pobres. A formao do Grupo dos 77 e a criao, no mbito das Naes Unidas, da Conferncia sobre Comrcio e Desenvolvimento, so os acontecimentos que marcam essa conjuntura. No segundo momento, a luta contra a injustia econmica assume a forma da reivindicao de uma Nova Ordem Econmica Internacional- NC)El, legitimada pela Declarao de 1974 da Assemblia Geral das Naes Unidasn. A quinta fase nosso autor denomina de luta pela "liberao cultural". Por essa expresso deve-se entender o processo pelo qual vrios povos passam a rejeitar os valores e crenas disseminados pelos europeus, buscando recuperar e valorizar suas antigas tradies. No que diz respeito a essa questo, Buli observa que, muito errtbora tal valorizao das tradies culturais muitas ve?:es assuma a forma de fundamentalismo, no caso do lslam, e a forma de tradicionalismo, no caso dos hindus, ou de conscincia tnica, no caso dos africanos, todas essas manifestaes nada mais so do que o direito ocidental que todos tm de defender seu direito de expresso 24 () interessante na argumentao desenvolvida por Hedley Buli sobre a formao da sociedade internacional global, que ele recusa a tese segundo a qual tal formao teria se dado pura e simplesmente por meio da ocidentali?:ao do mundo. Sua tese, como j foi comentado, que a Europa, inicialmente, e o ()cidente, depois, comandaram o processo de formao da sociedade internacional. Apenas com a "Revolta contra o ()cidente", no entanto, que o processo de construo da sociedade internacional global atingiu seu estgio atual. Em outras palavras, Bull entende que a "Revolta contra o Ocidente" representou a maneira pela qual os povos do Terceiro J\1undo inseriram-se positivamente na sociedade internacional, aps terem cumprido uma etapa de insero subordinada.

-'' Ibid. p. 222.

'' llwl. p. 223.

XXIV

A Sour:t)i\DJ: ANARQLTJCA

Em sua concepo, cinco foram as razes que determinaram o colapso da sociedade internacional inteiramente dirigida pelo ()cidente, e sua conseqente substituio pela sociedade internacional global, enriquecida pela contribuio reivindicativa e afirmativa do Terceiro l\1undo. A primeira das razes alinhadas por Buli, foi o despertar dos povos da periferia para o questionamento do status quo internacional. O abandono da posio poltica passiva em favor de uma posio ativa, inicialmente por parte das camadas educadas e ocidentalizadas e, em seguida, por parte das massas populares, com vistas a exercer o controle dos instrumentos do Estado para a promoo de seus ideais, constituiu o dnamo das mudanas internas e tambm das relaes com outros povos que passavam por processo semelhante s. A segunda razo foi o enfraquecimento da posio europia na poltica mundial, no perodo imediatamente subsequente Segunda Guerra Mundial. Tal enfraquecimento se deu no apenas no sentido econmico e poltico-militar, como tambm no sentido psicolgico. O ()cidente no dispunha de recursos suficientes para enfrentar as insurreies promovidas pelos povos que aspiravam vida independente, assim como no tinha como justificar a manuteno de estruturas de dominao sobre outros povos, sob o argumento que se tratava de povos inferiores racial e culturalmente, aps ter lutado tenazmente contra a Alemanha e o Japo que os havia tentado dominar sob esses mesmos argumentos. Mesmo considerando que esta uma razo que no pode ser desprezada, Bull considera que a vontade poltica dos povos dominados de alcanarem a independncia, representou o fator determinante para por fim dominao coloniaP'. A terceira razo a favorecer a "Revolta contra o ()cidente", foi a Revoluo Bolchevique e a construo do Estado sovitico. Na interpretao de Buli, a participao dos soviticos para o fim da dominao colonial foi, na realidade, pouco expressiva. lsto porque, salvo Lenin, que atribuiu virtudes revolucionrias ao nacionalismo da periferia, as

21 '

Ibid. p. 224. Ibid. p. 225.

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lideranas soviticas, e os prprios pais do marxismo, em funo de sua viso binria do mundo e dos limitados recursos que dispunham, pouco realizaram de efetivo para o fim das estruturas de dominao colonial. No obstante isso, Bull considera que a simples existncia da Unio Sovitica, na condio de oponente do mundo ocidental, contribuiu de maneira importante para a luta dos colonizados. 27 A quarta razo identificada por Bull, diz respeito s relaes entre as grandes potncias. Bull considera que depois da Segunda Guerra mundial j no existia mais a unidade de propsitos que caracterizara essas relaes nos tempos modernos. Em seu entendimento, as divises eram significativas e tambm surgiram novas potncias- China, Japo, URSS, Estados Unidos- que ampliavam as opes diplomticas, favorecendo os pases do Terceiro l\1undo 2 H. Finalmente, Bull considera a ao poltico-diplomtica dos pases do Terceiro l\1undo uma quinta importante razo para as mudanas j apontadas. Tal ao do Terceiro Mundo teria provocado significativas alteraes internacionais, objetivadas num clima legal e moral bastante desfavorvel para as potncias ocidentais. () Movimento dos No-Alinhados e o Grupo dos 77 desempenharam, nesse sentido, papis excepcionalmente importantes na incluso da perspectiva dos pases do Terceiro Mundo no contexto da sociedade internacionaF'J. Essa sociedade internacional (sociedade de Estados) que se forma ao longo das cinco etapas enumeradas e por fora das cinco razes acima citadas, uma sociedade de tipo diferente das sociedades nacionais nela contidas. Ela uma sociedade anrquica. uma sociedade anr- quica porque, embora no disponha de uma poder central que detenha o monoplio da violncia legtima, ela tem por caracterstica um con- senso entre os Estados que a compem, em torno de alguns interesses comuns que procuram preservar mediante o respeito a determinadas instituies e normas.

,- lbid. p. 22S. lbld. p. 226. 2 '' I bld. p. 22H.


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XXVI

A SouEDADE ANARQUlCA

Quando Hedley Bull publicou A Sociedade Anrquica, o mundo estava divido em dois blocos de poder e no ambiente internacional respirava-se o ar da guerra fria. Hoje a guerra fria pertence ao passado e o risco da guerra nuclear j no mais sentido como uma possibilidade objetiva. Novos problemas, decorrentes da luta pela preservao das culturas, no entanto, apresentam srios desafios para a ordem mundial. Em vista disso, A Sociedade Anrquica continua sendo uma referncia indispensvel para a reflexo sobre to pertinentes questes.
Principais escritos de Hedley Buli:
I. The Control of the Arms Race: Disarmament and Arms Control in the Missile Age. New York, Praeger. 1961. 2. "Society and anarchy in international relations''. in Martin Wight and Herbert Butterfield (eds.). Dip/omatil' Jnvestigllfions: Essoys in the Theory l f/nternationo/ Politics. London, Allen & Unwin, 1966. Pp. 35-50. 3. "The Grotian conception of internationa1 relations", in Martin Wight and Herbert Butterfield (eds.), Diplomatic lnvesfif?ations: Essays in the Theory l ( lntenwtiona/ Politics. London. Allen & Unwin, 1966. Pp 51-73. 4. "Internationa1 re1ations as an academic pursuit". Australian Outlook 26 ( 1972), pp. 251-65. 5. 'The theory of international politics: 1919-1969", in Brian Porter (ed.). The Aberyswyth Papers. London, Oxford University Press, 1972. Pp. 30-58. 6. "Martin Wight and the theory of international relations'', British Journal l { lnternational Studies 2 ( 1976). Pp. I O 1-16. 7. The Anarchical Society. London, Maem i llan, 1977. 8. 'The great irresponsibles? The United States. the Siviet Union, and world arder", lnternationa/ Journol 35 ( 1980). Pp.437-47. 9. "Hobbes and international anarchy", Social Research 48 ( 1981 ). Pp. 717-39. 10. 'The international anarchy in the 1980s''. Australian Outlook 37 (1983). Pp. 127-31. 11. The Expansion l j'Jnternational Society (with Adam Watson). Oxford, C1arendon Press, 1984. 12. lntervention in World Politics (editor). Oxford, Oxford University Press, 1984. 13. Justice in lnternational Re/ations. Waterloo, Ontario. University of Waterloo, 1984. 14. Hedley Buli on Arms Contro/. Basingstoke, Macmillan. 1987. 15. Huf?o Grotius and lntemationa/ Relmions (with Benedict Kingsbury and Adam Roberts). Oxford. Oxford University Press, 1992.

PREFCIO DO AUTOR
NlSfl: livro

eu procurei expor de forma sistemtica uma viso da sociedade internacional e da ordem internacional que eu tenho manifestado apenas de maneira esparsa aqui e acol. Ele deve muito aos meus ex-colegas do Departamento de Relaes Internacionais da London School of Economics, especialmente a C. A. W Manning. ()livro beneficiou-se bastante das discusses mantidas no British Committee on the Theory of Internacional Politics, do qual participei por vrios anos. Tenho uma dvida imensa com l\fartin Wight que, pela primeira vez, mostrou para mim que Relaes Internacionais poderia ser um tema e cujos trabalhos nesse campo, para usar uma de suas metforas, permanece como uma construo romana num subrbio de J ... ondres. Seus escritos, ainda no devidamente publicados e reconhecidos, so uma constante inspirao. Alguns pontos dos meus argumentos so baseados nas idias de H. L. A. Hart, meu professor em Oxford. Em vrios captulos eu contraponho minhas opinies com as do meu amigo Richard A. Falk, de Princeton. Acredito, no entanto, que ele seja hoje um dos mais significativos pontos de partida no estudo da poltica mundial e a ateno com que me dedico a refutar suas idias devem ser entendidas como um cumprimento. Sou particularmente grato ao meu amigo e colega, o professor J. D. B. i\1iller, por suas crticas e encorajamento. Este livro no o resultado da apljcao de tcnicas tericas refinadas ou de uma pesquisa histrica particularmente profunda. Quando eu era estudante de graduao fiquei muito impressionado (acho agora que impressionado demais) com a observao de Samuel Alexander, o autor de Space, Time anrl JJezjy (l...ondres, 1\facrnillan, 1920) de que "pensar tambm pesquisar". Este livro ecoa as limitaes de uma tentativa de lidar com um tema amplo e complexo simplesmente pela reflexo. Uma verso anterior do Captulo 4 foi publicada em Po!itir:a!StudieJ (vol. xix, 3, setembro de 1971) sob o ttulo "Orrler ''' juJtice ill lntenwtional

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Socie(y '. Uma prmera verso do Captulo 8 consta de The Ba.re.r of International Order: h.r.rqy.r in H onour if C. A. W Manning, organzado por Alan James (C)xford Unversity Press, 1973). Agradeo aos respectivos editores a autorizao para reproduzir passagens desses ensaios. finha maior dvida intelectual com John Anderson, professor de Filosofia na Universidade de Sidney de 1927 a 1958, uma personalidade mais importante do que muitos outros que so mais famosos. John Anderson no tinha muito a dizer diretamente sobre os assuntos discutidos aqui, mas o impacto da sua mente e o seu exemplo tm sido os fatores mais viscerais na formao da maneira de ver de muitos de ns, que fomos seus alunos. Hedl y Buli

INTRODUO
ESTI: livro uma investigao sobre a natureza da ordem na poltica mundial, especialmente na sociedade dos estados soberanos, atravs da qual, na medida em que existe, essa ordem mantida na poltica mundial. Procurei responder a trs perguntas fundamentais:

i) Em que consiste a ordem na poltica mundial? ii) Como essa ordem mantida dentro do atual sistema de estados soberanos? iii) () sistema de estados soberanos ainda constitui um caminho vivel para a ordem mundial? As trs partes em que o livro est dividido exploram, sucessivamente, essas trs questes. Ser til comear indicando os elementos bsicos da minha abordagem do tema. Em primeiro lugar, neste livro no me ocupo do conjunto da poltica mundial, mas apenas com um dos seus elementos: a ordem. s vezes, quando falamos sobre ordem mundial (ou sobre a "ordem mundial") temos em vista o conjunto das relaes entre os estados - a totalidade do sistema politico internacional. Neste livro, porm, a ordem uma caracterstica que pode ou no existir na politica internacional, conforme o momento ou o lugar; ou que pode existir em grau maior ou menor. Trata-se portanto da ordem em oposio desordem. Naturalmente, na politica mundial o elemento de desordem to grande quanto o elemento de ordem, ou mesmo maior. Com efeito, algumas vezes se afirma (a meu ver equivocadamente, como vou mostrar) que no existe ordem na poltica mundial, e s podemos falar em ordem mundial ou internacional como uma situao futura e desejvel, que devemos esforar-nos por realizar mas que hoje inexistente e nunca

Hr:nu:Y Bur.L

existiu no passado. Mas embora seja importante lembrar que a ordem , na melhor das hipteses, s um dos elementos presentes na politica mundial, sobre ela que desejo focaEzar a ateno do leitor. Assim, quando na segunda parte do livro considero certas instituies da sociedade de estados como o equilbrio de poder, o direito internacional, a diplomacia, a guerra e as grandes potncias, o que pretendo explorar so as suas funes em relao ordem, no o lugar que ocupam no conjunto do sistema poltico internacional. Em segundo lugar, neste estudo a ordem definida (no Captulo 1) como uma situao efetiva ou possvel - no como um valor, meta ou objetivo. No se deve presumir, portanto, que a ordem, conforme aqui estudada, seja um objetivo desejvel, e menos ainda que seja um objetivo que se impe. Quando dizemos que uma determinada instituio ou poltica contribui para manter a ordem na poltica mundial no estamos recomendando essa poltica, ou propondo que tal instituio seja preservada. Naturalmente, como acontece com a maioria das pessoas, eu valorizo a ordem. Se no acreditasse que a ordem, conforme discutida neste trabalho, um objetivo desejvel, no teria decidido que vale a pena tentar estud-la. Com efeito, duvidoso que qualquer teoria sria sobre os objetivos ou os valores da poltica pudesse deixar de reconhecer de algum modo o valor que tem a ordem nas relaes humanas. No entanto, conforme argumento construdo no Captulo 4, a ordem no o nico valor que pode modelar a conduta internacional, e no necessariamente um valor supremo. Assim, por exemplo, um dos temas atuais o choque entre a preocupao com a ordem dos estados ricos e industrializados (isto , sua preocupao com uma modalidade de ordem que incorpore seus valores preferidos) e a preocupao dos pases pobres e no industrializados com as mudanas justas que segundo eles precisam ser feitas. Do mesmo modo, ouvimos muitas vezes que a ordem na poltica internacional deve estar subordinada liberdade. A coligao anti-napolenica, por exemplo, era considerada um agente da luta pela liberdade das naes europias contra um sistema que proporcionava ordem mas extinguia essa liberdade e hoje se diz, muitas vezes, que dentro das esferas de influncia

Introduo

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americana e sovitica a ordem imposta s custas da liberdade ou da independncia dos pequenos estados. Portanto, falar sobre a ordem como um valor supremo seria escamotear a questo do seu relacionamento com outros valores, o que no pretendo fazer. Um exame da justia na poltica mundial, que poderia ser considerado um volume complementar a este, proporcionaria perspectivas muito diferentes das aqui adotadas. No ignoro essas perspectivas, nem as rejeito, mas no estou empenhado em estudar a justia, e sim a ordem na poltica mundial. Ao longo deste estudo no deixo de considerar o modo como essa ordem se relaciona com as exigncias de justia, e examino tambm a medida que as exigncias de certas mudanas justas precisam ser satisfeitas para que se chegue ordem, mas essas incurses na teoria da justia s so feitas porque so essenciais ao tratamento da ordem em si mesma. Em terceiro lugar, procurei limitar minha investigao aos temas permanentes da estrutura poltica e suas instituies, evitando considerar os atuais temas substantivos da poltica mundial. Diz-se freqentemente, s vezes de forma correta, que a perspectiva da ordem mundial depende da soluo de certas questes substantivas da atualidade, como controlar as armas nucleares estratgicas, o nascimento da dtente entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica, conter o conflito entre os rabes e Israel, escapar da depresso mundial, reformar o sistema monetrio internacional, controlar o crescimento demogrfico no mundo, ou ainda redistribuir o estoque mundial de alimentos. No entanto, quaisquer que sejam os temas substantivos da atualidade, na discusso desses temas, no contexto da estrutura poltica mundial existente, e no seu relacionamento com essa estrutura poltica ou suas alternativas, que precisamos buscar respostas s trs questes fundamentais sobre a ordem mundial propostas inicialmente. Em quarto lugar, a abordagem desenvolvida aqui sobre a ordem na poltica mundial no enfatiza primordialmente o direito e a organizao internacional e, na verdade, considera que essa ordem pode existir e tem existido de forma independente. Para que seja mantida, a ordem depende de normas e, no sistema internacional moderno (em contraste

H <:nLEY

Buu.

com alguns outros sistemas internacionais), um fator importante na manuteno da ordem tem sido a existncia de regras que tm a condio de lei internacional. No entanto, para explicar a existncia da ordem internacional precisamos levar em conta a funo de normas que no tm essa caracterstica. Precisamos admitir que tem havido no passado e podero existir no futuro formas de ordem internacional sem as regras do Direito Internacional. Na minha opinio, uma das falhas do modo como vemos hoje a poltica mundial o fato de que no rene sob um foco comum as regras de ordem ou coexistncia que podem ser derivadas do direito internacional e as que pertencem esfera da poltica internacional. Da mesma forma, a abordagem que adotamos no atribui uma nfase importante aos organismos internacionais como por exemplo s Naes Unidas e suas agncias especializadas e s vrias organizaes regionais. Naturalmente, essas instituies desempenham um papel importante na manuteno da ordem na poltica mundial contempornea, mas para encontrarmos as causas fundamentais dessa ordem devemos busc-las no na Liga das Naes, nas Naes Unidas ou rgos anlogos, mas em instituies da sociedade internacional surgidas antes da criao dessas organizaes internacionais e que continuariam a funcionar (embora de maneira diferente) mesmo se tais organizaes no existiram formalmente. At mesmo o papel desempenhado de fato pelas Naes Unidas e outras organizaes internacionais ser melhor compreendido no em termos das suas aspiraes e dos seus objetivos oficiais, ou das esperanas comumente nelas depositadas, mas em termos da contribuio que essas organizaes proporcionam s instituies mais fundamentais. Por isso as referncias s Naes Unidas e rgos semelhantes constam dos captulos relativos ao equilbrio do poder, ao direito internacional, diplomacia, ao papel das grandes potncias e guerra. Estas so, na verdade, as instituies efetivas da sociedade internacional. A Liga das Naes e as Naes Unidas devem, antes, ser consideradas como pseudoinstituies, como j as qualificou lv1artin Wight. Fui tambm influenciado pelo sentimento de que, devido grande massa de documentao

Introduo

que produ?:, a ONU tem sido estudada excessivamente, o que tende a desviar a ateno dos pesquisadores de fontes da ordem internacional que so mais fundamentais. Finalmente, meu objetivo ao escrever este livro, no prescrever solues ou analisar os mritos de qualquer viso particular da ordem mundial, ou de qualquer abordagem em especial que possa levar a essa ordem. Meu objetivo, pelo menos meu objetivo consciente, puramente intelectual: estudar o tema e segui-lo at onde ele possa levar. Naturalmente, no pretendo sugerir uma idia absurda como a de que este estudo est livre de valores. Seria impossvel redigir um trabalho deste tipo que no derivasse de alguma ordem de premissas morais e polticas - se isso fosse possvel, este seria um trabalho estril. O que importante, em uma anlise acadmica da poltica mundial, no a excluso de todas as premissas de valor, mas a sua sujeio investigao e crtica, levantando os temas morais e polticos como parte da investigao. No tenho qualidades melhores do que outros para ser neutro com relao a um assunto como este, mas acredito no valor de tentar ser neutro, livre de preconceitos, e est claro que certas abordagens no estudo da poltica mundial so mais livres e desinteressados do que outras. Acredto tambm que o processo de investigao tem moralidade prpria e so, necessariamente, subversivas em relao s instituies e aos movimentos polticos de todas as categorias, sejam eles bons ou maus.

c ,\ p T u L()

O CONCEITO DE ORDEM NA POLTICA MUNDIAL


UM estudo da ordem na poltica mundial deve comear com a pergunta:

de que se trata? Portanto, vou indicar o que entendo por ordem na vida social, de modo geral, para em seguida considerar o que ela significa no sistema de estados e na poltica mundial.

Dizer que um conjunto de coisas demonstra uma ordem , no sentido mais simples e mais geral, afirmar que elas esto relacionadas entre si de acordo com uma certa estrutura; que a sua relao recproca no fruto puramente do acaso, mas contm algum princpio discernvel. Assim, uma fileira de livros em uma estante exibe ordem, o que no acontece com um monte de livros amontoados no cho. Mas quando falamos de ordem na vida social, por oposio a desordem, no temos em mente qualquer padro ou arranjo metdico dos fenmenos sociais, mas sim uma estrutura de tipo especial. Com efeito, pode haver uma estrutura evidente na conduta de indivduos ou grupos empenhados em um conflito violento e esta uma situao que caracterizaramos como "desordem". Durante uma guerra ou uma crise os estados soberanos podem conduzir-se de modo regular e metdico; os indivduos que vivem em condies de medo e insegurana, como na descrio do "estado da natureza" de Hobbes, podem comportar-se de acordo com algum padro recorrente. Com efeito, o prprio f-Iobbes afirma que isso o que acontece. l\1as estes so exemplos de desordem na vida social, no de ordem.

Portanto, a ordem que se procura na vida social no qualquer ordem ou regularidade nas relaes entre indivduos ou grupos, mas uma estrutura de conduta que leve a um resultado particular, um arranjo da vida social que promove determinadas metas ou valores. Neste sentido funcional, que implica um propsito, alguns livros exibem ordem quando no se encontram simplesmente dispostos em fila, mas esto organi;;:ados de acordo com o autor ou o assunto, servindo assim a um objetivo, qual seja o de preencher a funo de seleo. Era esta concepo finalstica da ordem que Santo Agostinho tinha em mente quando a definiu assim: "uma boa disposio de elementos discrepantes, cada um deles ocupando o lugar mais apropriado." 1 Conforme veremos, esta uma definio que implica uma srie de problemas, mas serve como ponto de partida oportuno porque apresenta a ordem no como qualquer estrutura, mas como uma estrutura determinada, e tambm porque pe nfase nos seus objetivos ou valores. A definio de Santo Agostinho levanta desde logo a seguinte questo: "boa disposio" e "lugar mais apropriado" para que fim? Neste sentido relacionado com um objetivo, a ordem necessariamente um conceito relativo: um arranjo (digamos, de livros) organi?-ado tendo em vista um determinado fim (encontrar um livro conforme o seu autor) pode ser desordenado em relao a outro fim (encontrar um livro segundo o assunto de que trata). Por este motivo pode haver desacordo sobre se determinado conjunto de disposies sociais incorpora uma ordem, e se sistemas polticos e sociais gue conilitam entre si podem todos incorporar uma ordem. Tanto o sistema poltico e social do ancien rgime como o da Frana revolucionria ou dos atuais 1970, em que o mundo ocidental e os pases socialistas incorporam uma "boa disposio de elementos discrepantes" apropriada a distintos fins ou conjunto de valores. No entanto, se na acepo de Santo Agostinho s existe ordem com relao a determinados objetivos, alguns desses objetivos so ele- mentares ou primrios, j que o seu atendimento, pelo menos em certa medida, condio no s para determinado tipo de vida social mas
1 Agostinho, A cidade de Deus, Livro xix, cap. xii (pg. 249 da traduo para o ingls, The Ciry rj God, da Everyman's Library, 1950).

() conceito de ordem na poltica mundial

para a vida social em si mesma. ( uaisquer que sejam as suas metas em particular, todas as sociedades reconhecem esses objetivos gerais, e incorporam arranjos destinados a promov-los. Trs desses objetivos devem ser mencionados particularmente. Em primeiro lugar, todas as sociedades procuram garantir que a vida seja protegida de alt-,ruma forma contra a violncia que leve os indivduos morte ou produza danos corporais. Em segundo lugar, todas as sociedades procuram a garantia de que as promessas feitas sejam cumpridas, e que os acordos ajustados sejam implementados. Em terceiro lugar, todas as sociedades perset-,ruem a meta de garantir que a posse das coisas seja em certa medida estvel, sem estar sujeita a desafios constantes e ilimitados. 2 Assim, entendo que na vida social a ordem um padro de atividade humana que sustenta os seus objetivos elementares, primrios ou universais, como os citados. Como esta definio fundamental para tudo o que se segue no presente estudo, convm deter-nos sobre ela para acrescentar alguns esclarecimentos. No se sugere que esses trs valores bsicos de toda vida social - algumas vezes chamados de vida, verdade e propriedade representam uma lista completa das metas comuns a todas as sociedades, ou que o termo "ordem" s possa ter um contedo significativo com relao a eles. No entanto, esses valores precisam certamente ser includos em qualquer lista dessas metas e, por outro lado, eles ilustram bem a idia do que um objet1vo bsico. Pode-se dizer que todos os trs objetivos so elementare.r: dificilmente seria possvel chamar de sociedade uma constelao de pessoas ou de grupos onde no houvesse uma expectativa de segurana contra a violncia, de cumprimento dos acordos e de estabilidade na posse da propriedade. Esses objetivos so tambm elementares no sentido de que quaisquer outras metas que a sociedade adote para si pressupem a realizao, em certo grau, daqueles primeiros objetivos. Se os indivduos no tiverem um certo grau de segurana contra a ameaa de morte ou prejuzos, no podero devotar a energia e a ateno suficientes a
-' l:sta anlise baseia-se em muitas fontes, mas ,ide em espec1al a relao de H.l .. A. llart das "verdade mais sHnpks" que constituem "a essncia do bom senso na doutnna do direito natural'': T/Jr Concept o/ f .<111' (C )xford, Clarendon Press, 1<J61 ), pg. 194.

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outros objetivos, de modo a poder alcan-los. Se no houver a presuno generalizada de que os acordos sero cumpridos, no concebvel que esses acordos sejam negociados para facilitar a cooperao dos indivduos em qualquer campo. Se a posse de objetos pelos indivduos ou grupos no puder ser estabilizada ou garantida (no interessa aqui se mediante propriedade privada ou comum, ou uma combinao das duas), difcil imaginar a existncia de relaes sociais estveis de qualquer tipo, sendo os seres humanos como so, e levando-se em conta que os objetos que podem ser possudos existem em nmero limitado. Naturalmente, como Hume e outros j argumentaram, a necessidade sentida pelas sociedades de estabilizar a posse condicional. Se o desejo dos indivduos de possuir coisas materiais fosse inteiramente egosta, a estabilizao da posse mediante regras de propriedade seria impossvel. Por outro lado, se os indivduos fossem inteiramente altrustas, essa estabilizao no seria necessria. Da mesma forma, se houvesse uma escassez absoluta das coisas que as pessoas desejam possuir, as regras de propriedade no poderiam ser aplicadas efetivamente; e essas regras seriam desnecessrias se houvesse completa abundncia de tais objetos. No entanto, dada a limitao do altrusmo humano e a limitada abundncia das coisas desejadas, a tentativa de estabilizar a posse dessas coisas um objetivo primordial de toda vida social. E esses trs objetivos so tambm unit'ersais: todas as sociedades parecem adot-los. ()utro ponto a ser esclarecido que, ao definir a ordem na vida social como um padro das atividades humanas, "uma disposio de elementos discrepantes" que sustenta objetivos elementares ou primrios como os citados, no estou alegando que tais objetivos devam ser prioridade sobre outros; e no momento no estou tambm procurando endoss-los como valiosos ou desejveis. Sustento, sim, que se em certa medida essas metas no forem alcanadas no poderemos falar na existncia de uma sociedade, ou de vida social; que a realizao de outros objetivos pressupe que os fundamentais foram de algum modo atingidos e que, na verdade, todas as sociedades procuram promov-los. O que no significa, contudo, que quando surge um conflito entre esses objetivos fundamentais e outros, a sociedade sempre lhes atribua, ou

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deva atribuir, prioridade. De fato, como acontece nos perodos de guerra ou revoluo, os homens com freqncia recorrem violncia, deixam de cumprir acordos e violam as regras de propriedade, s vezes com razo, na busca de outros valores. Como dissemos na Introduo, a ordem no o nico valor em relao ao qual a conduta dos homens pode ser modelada, nem devemos presumir 4ue ela preceda outros valores. No estamos argumentando que os objetivos elementares ou primrios da vida social tenham ou devam ter prioridade sobre os outros, como tambm no afirmamos que esses objetivos primrios sejam mandatrios. Em particular, no quero adotar a posio dos expositores da doutrina do direito natural para quem estes e outros objetivos primrios, elementares ou universais da vida social so obrigatrios para todos, ou de 4ue a fora compulsria das regras de conduta que os sustentam evidente. verdade que se pode dizer que a posio 4ue adotei aqui parte do "equivalente emprico" da teoria do direito natural, que busca abordar as condies primrias ou elementares da vida social com a linguagem de outra era. Na verdade, a tradio do direito natural continua a ser uma das fontes mais ricas de penetrao terica nos temas tratados no presente estudo. Mas no tenho a inteno de reviver os dados fundamentais da idia do direito natural. H um aspecto a ser esclarecido sobre as relaes entre a ordem na vida social, conforme a defini, e as regras ou princpios gerais imperativos que regem a conduta. Algumas vezes a ordem social definida em termos de obedincia a determinadas normas de conduta; s vezes definida, mais especificamente, como obedincia s regras da lei. De fato, a ordem na vida social est associada muito de perto conformidade da conduta humana com relao a regras de comportamento, se no necessariamente a regras legais. Na maioria das sociedades o que ajuda a criar padres de conduta orientados para os objetivos elementares da segurana contra a violncia, o cumprimento dos acordos e a estabilidade da propriedade a existncia de regras que probem o homicdio e o assalto, a quebra dos contratos e o desrespeito ao direito de propriedade. No entanto, procurei deliberadamente encontrar uma definio da ordem na vida social que exclusse a noo de regras. Isto

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porque, devido s razes discutidas no Captulo 3, acredito que em princpio a ordem pode existir na vida social sem a necessidade de regras, e que melhor considerar estas ltimas como um meio bastante difundido, quase ubquo, de criar ordem na sociedade humana, e no como parte da prpria definio dessa ordem. Preciso definir tambm a relao existente entre a ordem na vida social, conforme aqui definida, e as leis sociais de um tipo diferente que no so normas, ou princpios gerais e imperativos de conduta, mas sim leis cientficas, ou seja, proposies gerais que afirmam a existncia de uma conexo causal entre dois tipos de evento social. Comenta-se s vezes que a ordem da vida social tem a ver com a conformidade da conduta com essas leis cientficas, dentro da sociedade. ( )u seja, mais especificamente, que a conduta sujeita ordem uma conduta previsvel; em outras palavras, que se ajusta a leis que podem ser aplicadas a outros casos no futuro, assim como no passado e no presente. ()utra vez, verdade que existe uma associao estreita entre a ordem, no sentido aqui definido, e a conformidade da conduta com leis cientficas que permitem prever o comportamento futuro. Uma das conseqncias da situao em que os objetivos primrios ou elementares da coexistncia social so sustentados de forma consistente que os padres regulares de conduta se tornam conhecidos; so formulados como leis abrangentes e proporcionam uma base para as expectativas a respeito da conduta futura. Alm disso, se perguntarmos a razo por que os homens atribuem valor ordem (o que creio que fazem quase universalmente, como parte tanto da perspectiva conservadora como da revolucionria), pelo menos em parte a resposta que eles valorizam a maior previsibilidade do comportamento individual, conseqncia da conforn1idade con1 os objetivos elementares ou primrios da coexistncia. No entanto, definir a ordem na vida social em termos de lei cientfica e previsibilidade confundir uma possvel conseqncia da ordem social, e a razo para trat-la como algo valioso, com a coisa em si mesma. Com efeito, o comportamento desordenado (no sentido em que o termo usado aqui) tambm pode ajustar-se lei cientfica, proporcionando uma base para expectativas sobre o futuro: todos os estudos tericos

()conceito de ordem na poltica mundial

sobre os traos recorrentes das guerras, conflitos civis e revolues demonstram a possibi1idade de encontrar nas condutas sociais marcadas pela desordem uma conformidade com as leis cientficas.

Por "ordem internacional" quero referir-me a um padro de atividade que sustenta os objetivos elementares ou primrios da sociedade dos estados, ou sociedade internacional. Antes de detalhar o que implica o conceito de ordem internacional vou primeiramente indicar o que entendo por "estados", por um "sistema de estados" c uma "sociedade de estados", ou sociedade internacional. C) ponto de partida das relacs internacionais a existncia de e.rtado.r, comunidades polticas independentes, cada uma das quais possui um governo c afirma a sua soberania com relao a uma parte da superfcie terrestre c a um segmento da populao humana. De um lado, os estados tm, com relao a esse territrio c a essa populao, o que poderamos chamar de "soberania interna", ou seja, a supremacia sobre todas as demais autoridades dentro daquele territrio e com respeito a essa populao; de outro, detm o que se poderia chamar de "soberania externa", que consiste no na supremacia mas na independncia com respeito s autoridades externas. ;\ soberania dos estados, interna c externa, existe tanto no nvel normativo como no factual. ()s estados no s afirmam a sua soberania interna e externa como na prtica exercem efetivamente, em graus variados, essa supremacia interna e independncia externa. A comunidade poltica independente que simplesmente afirma o direito soberania (ou julgada soberana por outros) mas no pode exercer na prtica esse direito no propriamente um Estado. As comunidades polticas independentes que de acordo com este critrio so ou foram estados incluem cidades-estado, como os da antiga Grcia ou da Itlia renascentista, c os modernos estados nacionais. Abrangem estados cujos governos se baseiam no principio da legitimidade dinstica, como os que predominavam na Europa moderna at a

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poca da Revoluo Francesa, assim como estados em que o governo se baseia nos princpios da legitimidade popular ou nacional, como os que tm predominado na Europa depois daquela poca. Incluem estados multinacionais, como os imprios europeus do sculo XIX, e estados de uma nica nacionalidade; estados de territrio dividido, como os estados imperiais ocenicos da Europa Ocidental, e aqueles cujo territrio representa uma nica entidade geogrfica. H tambm uma grande variedade de comunidades polticas independentes que existiram ao longo da histria sem serem estados no sentido aqui definido. Por exemplo: os povos germnicos da Idade das Trevas eram comunidades polticas independentes, mas embora os seus governantes exercessem supremacia sobre uma populao, no a afirmavam sobre um territrio definido. ()s reinos e principados da Cristandade ()cidental, na Idade Mdia, no eram estados, pois no possuam soberania interna, porque no tinham supremacia sobre outras autoridades no seu territrio e dentro da sua populao; e tambm no possuam soberania externa, porque no eram independentes do papa ou, em certos casos, do imperador do Sagrado Imprio Romano. Antes da chegada dos europeus, havia - em certas regies da frica, da Austrlia e da ()ceania - comunidades polticas independentes unidas pelos laos de linhagem ou parentesco, nas quais inexistia uma instituio que atuasse como governo. Essas entidades no recaam no mbito das "relaes internacionais", se por tal expresso queremos designar (como habitual) no as relaes entre naes, mas as relaes entre estados, no sentido estrito. As relaes dessas comunidades polticas independentes poderiam ocupar um lugar dentro de uma teoria mais ampla das relaes dos poderes, de que as relaes entre os estados constituiria um caso especial; mas o fato que elas se situam fora do domnio estrito das "relaes internacionais". 1

1 f m Of Pou'er.r and their Politic.r: A Cn/iquc of Theoretical Approache.r (Englewood Cliffs, N.J., Prentice-Hall, 1968), Arthur J_ee Burns tenta abordar as relaes internacionais como um caso especial das relaes entre poderes.

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Um sistema de estados (ou sistema internacional) se forma quando dois ou mais estados tm suficiente contato entre si, com suficiente impacto recproco nas suas decises, de tal forma que se conduzam, pelo menos at certo ponto, como partes de um todo. Naturalmente, dois ou mais estados podem existir sem formar um sistema internacional, neste sentido. Um exemplo o das comunidades polticas independentes que existiam no continente americano antes da chegada de Cristvo Colombo; essas comunidades no formavam um sistema internacional com os estados europeus. As comunidades polticas independentes que haviam na China durante o perodo dos estados beligerantes (circa 481-221 a.C.), no formavam um sistema internacional com os estados existentes na mesma poca na Grcia e no 1\fediterrneo. f\1as quando os estados mantm contato regular entre si, e quando alm disso a sua interao suficiente para fazer com que o comportamento de cada um deles seja um fator necessrio nos clculos dos outros, podemos dizer que eles formam um sistema. A interao dos estados pode ser direta (quando so vizinhos, parceiros ou competem pelo mesmo fim) ou indireta (em conseqncia do relacionamento de cada um com um terceiro), ou simplesmente pelo impacto deles sobre o sistema. Assim, o Nepal e a Bolvia no so vizinhos, competidores ou parceiros em qualquer empreendimento comum (exceto talvez como membros das Naes Unidas), mas eles se influenciam mutuamente por meio da cadeia que vincula outros estados, a que ambos esto presos. A interao dos estados que define um sistema internacional pode ter a forma de cooperao ou de conflito, ou mesmo de neutralidade ou indiferena recprocas com relao aos objetivos de cada um. Essa interao pode abranger toda uma gama de atividades -polticas, estratgicas, econmicas, sociais -, como acontece hoje, ou apenas uma ou duas delas. Conforme implicado na definio de sistema internacional proposta por Raymond Arem, bast.1. que as comunidades polticas independentes em questo "mantenham regularmente relaes entre si", e que "sejam todas capazes de estar implicadas em uma guerra generalizada". 4
1 Raymond t\ron, Paz e Cmrra mtre a.r ,\are.r (Braslia, I :ditora da Universidade de Braslia, 1962). Citado na traduo para o mgls, p. 94.

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Ao classificar as diferentes variedades de sistema internacional J\fartin Wight distinbruiu o que chama de "sistema internacional <.k estados" de um "sistema de estados suzeranos".s O primeiro se compe de estados soberanos, no sentido em que o termo foi definido neste livro; o segundo aquele em que um estado afirma e mantm supremacia sobre os demais. As rdaes entre o Imprio Romano e seus vizinhos brbaros ilustram ste ltimo conceito. ( )utros exemplos so as rdaes de Bizncio com os estados vizinhos de menor expresso; do califado abssida com as potncias circundantes; ou o da China imperial com seus estados tributrios. I m alguns dos sistemas que Martin Wight classificaria no primeiro tipo, pressupe-se que em qualquer momento deve haver uma potncia dominante ou hegemnica. () sistema clssico de cidades-estado helnicas, por exemplo, e mais tarde o sistema de reinos helensticos testemunharam uma competio permanente pela posio hegemnica. ()que distingue um "sistema de estados suzeranos", como o chins, de um "sistema internacional de estados" (onde h sempre um estado exercendo poder hegemnico) o fato de que no primeiro caso a hegemonia permanente e em termos prticos indisputvel, enquanto no segundo a situao de hegemonia passa de uma potncia para outra, sendo objeto de constante disputa. No que concerne a nossa abordagem do problema, s o que Wight chama de "sistema internacional de estados" um sistema de estados. ( uando entidades polticas independentes constituem um "sistema de estados suzeranos" (como no caso do Imprio Chins e seus vassalos), s um estado possui soberania, faltando portanto uma das condies bsicas para a existncia de um sistema de estados -a existncia de dois ou n1ais estados soberanos. Martin Wight estabelece uma segunda distino entre "sistemas primrios" c "secundrios".(' ()s primeiros se compem de estados, enquanto os segundos so formados por sistemas de estados - muitas vezes do tipo estados suzeranos. Wight d como exemplo da segunda categoria a relao entre a Cristandade ()riental, a Cristandade Ociden' Martin Wight, SyJ!e!IIJ Ibidem.

o/

S'tateJ

(Lt:iccstcr Uni\'. Prcss c London School o f l :conomics), cap. 1.

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tal e o Califado abssida na Idade Mdia, assim como a relao do Egito com os hititas e a Babilnia, na era de Armana. Esta distino s poder ter utilidade se se fizer algum dia uma anlise histrica da estrutura poltica do mundo como um conjunto (hoje quase completamente desconhecida). A distino no nos ajudar muito se limitarmos a nossa ateno, como neste caso, ao que so estritamente sistemas de estados. Se os sub-sistemas que compem os sistemas secundrios contm uma multiplicidade de estados, e se h um contato c uma interao suficientes entre estes estados e os outros, o conjunto formar um "sistema primrio de estados". J\1as se os sub-sistemas em questo no contm estados- como no caso da Cristandade ( )cidcntal , por exemplo- as interaes em questo so de interesse para uma teoria da poltica mundial, mas no haver propriamente sistemas de estados. Assim, no que concerne este trabalho, s precisamos levar em conta os "sistemas primrios de estados". A expresso "sistema internacional" tem estado na moda entre os estudiosos das relaes internacionais dos anos 1970 e 1980 devido principalmente aos trabalhos de Morton A. Kaplan.- ()modo como Kaplan emprega essa expresso no diferente do nosso, mas o que distingue a sua obra a tentativa de usar o conceito de sistema para explicar e prever o comportamento internacional, especialmente pela considerao dos sistemas internacionais como um tipo especial de "sistema de ao". No nosso caso, porm, nada disso pretendemos, e a expresso usada apenas para identificar um tipo especial de constelao internacional. preciso reconhecer, porm, que at chegar a nossos dias, a expresso "sistema de estados" percorreu um longo caminho, com sentidos bem diferentes. Este percurso parece ter comeado com Pufendorf, cujo tratado De . y.rtematibus Civitatum foi publicado em 1675. ') Contudo,

- Vide especialmente SyJ!eJJJ and Proam in lntemational Poli!L (N. York, Wilcy, 1957). ' Morton Kaplan define um "sistema de ao" como ''um conJunto de variveis de tal forma vinculadas, em contraste com o seu amb1entc, que as relaes internas dessas varivus entre si, c as relac)cs externas do conjunto de variveis individuais com respeito a combmacs das vanveis externas, so caracterizadas por regularidades de conduta passveis de descrio" (ibid. pg. 4). '>Devo esta observao a Martin Wight, S'yJ!em.r o/ S'tateJ.

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H <:DLFY BuLL

Pufendorf no se referia ao conjunto dos estados europeus, mas a grupos particulares de estados dentro daquele universo, soberanos e ao mesmo tempo vinculados entre si, formando um s corpo - como os estados alemes depois da Paz de Westflia. E embora o termo "sistema" tenha sido aplicado ao conjunto dos estados da Europa por escritores do sculo XVIII, como Rousseau e Nettelbladt, os principais responsveis pela vulgarizao do seu uso foram os autores do perodo napolenico, como Gentz, Ancillon e Heeren. No momento em que o crescimento do poder da Frana ameaava destruir o sistema de estados, transformando-o em um imprio universal, esses escritores procuravam chamar ateno para o sistema existente, e mostrar por que valia a pena preserv-lo. Eram no apenas analistas do sistema de estados mas seus apologistas ou protagonistas. Dessas obras, a mais importante o Handbuch der Geschichte des Europaischen Staaten{ystems und seiner Kolonien, de A. H. L. Heeren, publicado originalmente em 1809. Em ingls, a expresso "states .rystem" apareceu pela primeira vez na traduo dessa obra, publicada em 1834, havendo o tradutor comentado que a denomjnao no era "strictjy English". 10 Para Heeren o sistema de estados no era simplesmente uma constelao de estados com um certo grau de mtuo contato e interao, conforme definido aqui. Implicava muito mais do que apenas a mtua conexo causal de certos conjuntos de variveis, que l(aplan define como um "sistema de ao". 11 Para Heeren um sistema de estados era "a unio de vrios estados contguos, semelhantes entre si em seus costumes, na sua religio e no grau de aprimoramento social, cimentados conjuntamente por uma reciprocidade de interesses." 12 Em outras palavras, ele via um sistema de estados envolvendo interesses e valores comuns, baseados em uma cultura ou civilizao comum. Heeren percebia, ademais, a fragilidade do sistema de estados, com a liberdade que tinham os seus membros de agir no sentido de mant-lo ou de permitir a sua dis-

11 ' Vide A. H. 1.. Heeren, A Manual ol t/Je Histo y of tl1e Politiral. ystem ol hurope and it.r Colom, Gtcingen, 1809 (Oxford, Talboys, 1834), vol. I, pg. V. 11 Vide nota 8. 12 I leercn, Alanual, pgs. vii-viii.

O conceito de ordem na poltica mundial

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soluo, como o sistema de cidades-estado da antiga Grcia tinha sido destrudo pela Macednia, e como mais tarde o sistema de estados helensticos que sucederam o imprio de Alexandre foi destrudo por Roma. Com efeito, ao escrever o prefcio da primeira e da segunda edio do seu livro, Heeren pensava que Napoleo havia de fato destrudo o sistema europeu, cujo epitfio cabia a ele registrar. Essa concepo do sistema de estado difere basicamente do que no presente estudo chamamos de "sistema internacional", e est mais prxima do que chamo aqui de "sociedade internacional". Existe uma "sociedade de estados" (ou "sociedade internacional") quando um grupo de estados, conscientes de certos valores e interesses comuns, formam uma sociedade, no sentido de se considerarem ligados, no seu relacionamento, por um conjunto comum de regras, e participam de instituies comuns. Se hoje os estados formam uma sociedade internacional (no prximo captulo veremos em que medida isto acontece), porque, reconhecendo certos interesses comuns e talvez tambm certos valores comuns, eles se consideram vinculados a determinadas regras no seu inter-relacionamento, tais como a de respeitar a independncia de cada um, honrar os acordos e limitar o uso recproco da fora. Ao mesmo tempo, cooperam para o funcionamento de instituies tais como a forma dos procedimentos do direito internacional, a maquinaria diplomtica e a organizao internacional, assim como os costumes e convenes da guerra. Nesta acepo, uma sociedade internacional pressupe um sistema internacional, mas pode haver um sistema internacional que no seja uma sociedade. Em outras palavras, dois ou mais estados podem manter contato entre si, interagindo de tal forma que cada um deles represente um fator necessrio nos clculos do outro, sem que os dois tenham conscincia dos interesses e valores comuns, mas percebendo que esto ambos sujeitos a um conjunto comum de regras, ou cooperando para o funcionamento das instituies comuns. Assim, por exemplo, Turquia, China, Japo, Coria e Sio 11 eram parte de um sistema

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Atual Tail:lndia. (N. do R.T.)

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internacional dominado pela Europa antes de integrarem uma sociedade internacional tambm dominada pela Europa. Em outras palavras: esses pases mantinham contato com as potncias europias e interagiam com elas em grau significativo no comrcio e na guerra antes de reconhecer, juntamente com aquelas potncias, interesses ou valores comuns, admitindo que estavam todos sujeitos s mesmas normas e cooperavam para o funcionamento de instituies comuns. Desde a poca da sua emergncia, no sculo XVI, a Turquia participou do sistema internacional dominado pela Europa, sendo parte de guerras e alianas como um membro desse sistema. Contudo, nos trs primeiros sculos os dois lados negavam especificamente que houvesse interesses ou valores comuns a ligar as duas partes, admitindo-se que os acordos ajustados entre elas no eram obrigatrios, inexistindo instituies comuns como as que ligavam as potncias europias, cujo funcionamento era objetivo de cooperao. At o tratado de Paris de 1856, que ps fim guerra da Crimia, a Turquia no era aceita pelos estados europeus como um membro da sociedade internacional, e talvez s tenha alcanado plenamente esse status com o tratado de Lausanne de 1923. Da mesn1a forma, a Prsia 14 e Cartago 1 s fa:am parte, com as cidades-estado da Grcia clssica, de um mesmo sistema internacional, mas no participavam da sociedade internacional helnica. Em outras palavras, a Prsia- e Cartago em menor escala- interagiam com aquelas cidades e foram sempre um fator essencial na sua equao estratgica, como uma ameaa externa que unia os gregos ou como potncia capaz de intervir nos conflitos entre eles. Mas a Prsia era considerada pelos gregos uma potncia brbara, e no compartilhava os mesmos valores dos gregos (expressos na sua prpria lnga), os jogos pan-helnicos ou as consultas ao orculo de Delfos, nem estava sujeita s regras que obrigavam as cidades-estado helnicas a limitar os conflitos surgidos entre elas. Da mesma forma, a Prsia no participava das amphicryonae 1 c,,

Atual lr. (N. do R.T.) ' Atualmente na Tunsia. (N. do R.T) Jr. Anfictionia, em portugus, era a confederao das cidades-estado gregas. A assemblia dos anficties tinha lugar em Delfos (N. do R.T.).

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focos da cooperao entre os estados gregos, ou da instituio diplomtica dos proxenoi''. Quando os estados participam de um mesmo sistema internacional, mas no de uma sociedade internacional, como no caso dos contatos entre estados europeus e no-europeus, do sculo XVI at o fim do sculo XIX, pode haver comunicao entre eles, acordos, troca de diplomatas ou de mensageiros, no s a respeito do comrcio mas da paz, da guerra e de alianas. l\1as em si mesmas essas formas de interao no demonstram a existncia de uma genuna sociedade internacional. Pode haver comunicao, acordos e troca de representantes sem que haja a percepo de interesses ou valores comuns, que confiram a essas trocas substncia e uma perspectiva de permanncia, sem que se estabeleam regras a respeito do modo como tal interao deva prosseguir, e sem a tentativa de cooperar em instituies nas quais haja de fato um interesse comum. Quando Cortes e Pizarro encontraram os monarcas asteca e inca, quando George III enviou l_.orde 1\1acartney a Pequim, ou quando os representantes da Rainha Vitria entraram em acordo com os chefes maori, o Sulto de Socoto ou o Cabala de Uganda, isso ocorreu fora do quadro de qualquer concepo compartilhada de uma sociedade internacional de que os dois lados fossem membros, com os mesmo direitos e deveres. Nem sempre fcil determinar se essas caractersticas da sociedade internacional esto presentes em um dado sistema internacional: entre um sistema internacional que tambm claramente uma sociedade internacional, e outro que indubitavelmente no tem esta caracterstica, h casos em que a percepo dos interesses comuns tentativa e imperfeita; em que as regras comuns percebidas so vagas e mal definidas, a ponto de haver dvida sobre se so de fato regras a serem obedecidas; e onde as instituies comuns, relativas ao funcionamento da diplomacia
- Prxenos, em portugus, era um habitante de uma polis, escolhido por outra polis para defender os interesses da segunda, junto primeira. Por exemplo: um habitante de Tebas era escolhi do por Atenas para defender os Interesses de Atenas em Tebas. Algo semelhante ocorre em nosso sistema poltico. () I :xecutivo escolhe, entre os membros do legislatl\'O, um de seus membros para representar os mteresses do I:xecutJvo, junto ao Legislativo - o lder do CmTrno (N. do R.T.). 1

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ou aos limites impostos guerra, so implcitas ou embrionrias. Se quisermos saber em que momento teve incio a sociedade internacional moderna, ou quais so os seus limites geogrficos, enfrentaremos um problema de difcil soluo. Mas no h dvida de que certos sistemas internacionais foram tambm sociedades. Os melhores exemplos so o sistema das cidadesestado da Grcia clssica; o sistema internacional formado pelas monarquias helensticas, no perodo entre a desintegrao do Imprio de Alexandre e a conquista romana; o sistema internacional da China no perodo dos estados beligerantes; o sistema de estados da antiga ndia; e o sistema moderno de estados, que surgiu na Europa e alcanou abrangncia mundial. Uma caracterstica comum dessas sociedades internacionais histricas o fato de que todas se basearam em uma cultura ou civilizao comum, ou pelo menos em alguns elementos de tal civilizao: o idioma, a epistemologia e a viso do unjverso, a religio, o cdigo esttico, uma tradio artstica. razovel supor que onde h tais elementos de uma civilizao comum, subjacentes sociedade internacional, eles contribuem para essa sociedade de duas formas. De um lado, podem facilitar a comunicao e uma melhor compreenso recproca dos estados participantes, ajudando a viabilizar a definio de regras comuns e o desenvolvimento de instituies compartilhadas. De outro, podem reforar o sentido dos interesses comuns que impelem os estados a aceitar a comunidade de idias, instituies e valores. Este um ponto ao qual voltaremos mais adiante, quando considerarmos a afirmativa de que, ao contrrio da sociedade internacional crist dos sculos XVI e XVII, ou da sociedade internacional europia dos sculos XVIII e XIX, a sociedade internacional global do sculo XX no se baseia em uma cultura ou civilizao comum (vide o captulo 13).

* *

Tendo elaborado a nossa concepo dos estados, dos sistemas e sociedades de estados, podemos voltar proposio com a qual inicia-

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mos esta seo: por "ordem internacional" queremos referir-nos a um padro ou disposio das atividades internacionais que sustentam os objetivos elementares, primrios ou universais de uma sociedade de estados. Quais so esses objetivos? Em primeiro lugar, a preservao do prprio sistema e da sociedade de estados. O que quer que os separe, os estados modernos se unem na crena de que eles so os principais atores da poltica mundial, e os mais importantes sujeitos de direitos e deveres dessa sociedade. A sociedade dos estados tem procurado garantir que ela continuar a ser a forma predominante da organizao poltica mundial, de fato e de direito. Desafios persistncia dessa sociedade tm sido feitos algumas vezes por certos estados dominantes - o Imprio dos Habsburgos, a Frana de Lus XIV, o Imprio Napolenico, a Alemanha hitlerista, e possivelmente os Estados Unidos da Amrica depois de 1945. Esses estados pareciam ter condies de derrubar o sistema e a sociedade dos estados, transformando-os em um imprio universal. ()utros desafios tm sido levantados por diferentes atores, que ameaaram retirar dos estados a sua posio de principais participantes da poltica mundial, ou de principais sujeitos de direitos e deveres. Tais ameaas foram feitas por atores "supra-estatais" como o Papado e o Sacro Imprio Romano, nos sculos XVI e XVII, ou as Naes Unidas no sculo XX (pense-se, por exemplo, no papel exercido pela ONU como um ator violento na crise do Congo de 1961). ()utros desafios ao papeJ internacional privilegiado do estado, ou o seu direito de exerc-lo, podem ser levantados por atores "sub-estatais", que participam da poltica mundial de dentro de um estado determinado, ou ainda de atores "trans-estatais" que ultrapassam as fronteiras dos estados. Na histria da moderna sociedade internacional os exemplos mais importantes so as manifestaes revolucionrias e contra-revolucionrias da solidariedade humana promovidas pela Reforma, pela Revoluo Francesa e pela Revoluo Russa. Em segundo lugar est o objetivo de manter a independncia ou a soberania externa dos estados individuais. Da perspectiva de qualquer um desses estados, o que se almeja, ao participar da sociedade dos estados, o reconhecimento da sua independncia com relao autorida-

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de externa, e especialmente o reconhecimento da jurisdio suprema que tem sobre o seu territrio e populao. ()preo a ser pago por isso admitir iguais direitos independncia e soberania por parte dos outros estados. Na verdade a sociedade internacional tem tratado a preservao da independncia dos estados como um objetivo subordinado preservao da prpria sociedade internacional, o que reflete o papel predominante desempenhado pelas grandes potncias na formao dessa sociedade, de que elas se consideram guardies (vide captulo 9). Assim, a sociedade internacional permite muitas vezes a extino da independncia de estados individuais, como acontece nos processos de partio e absoro das pequenas potncias pelas potncias maiores, em nome de princpios tais como "compensao" e "equilbrio de poder", o que levou ao declnio contnuo do nmero de estados europeus, a partir da Paz de Westflia, de 1648, at o Congresso de Viena de 1815. l)a mesma forma, pelo menos na perspectiva das grandes potncias, que se consideram seus guardies, a sociedade internacional trata a questo da independncia dos estados, considerados individualmente, como sujeita preservao do sistema, tolerando e estimulando a limitao da soberania ou independncia dos pequenos estados mediante recursos como os acordos que definem esferas de influncia ou criam estados tampes ou neutralizados. Em terceiro lugar, h o objetivo da manuteno da paz. No se trata de estabelecer uma paz permanente ou universal, conforme o sonho dos irenistas ou tericos da paz mundial, que contrasta vivamente com a experincia histrica. Com efeito, no se pode dizer que a sociedade dos estados tenha perseguido seriamente esta meta. O que se pretende manter a paz no sentido de que a ausncia da guerra entre os estados membros da sociedade internacional seja a situao normal do seu relacionamento, rompida apenas em circunstncias especiais, segundo princpios geralmente aceitos. Neste sentido a paz tem sido vista pela sociedade internacional como uma meta subordinada preservao do sistema de estados, e por isso se tem sustentado amplamente que pode ser apropriado fazer a guerra; meta subordinada tambm preservao da soberania ou inde-

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pendncia de estados individuais, que tm insistido no direito guerra de autodefesa e para a proteo de outros direitos. Esse JfatuJ atribudo paz, subordinado a outros objetivos, est refletido nas palavras "paz e segurana" que constam da Carta das Naes Unidas. Na politica internacional, "segurana" significa apenas isso: ou segurana objetiva, que realmente existe, ou subjetiva, que pode ser sentida ou experimentada. ()que os estados entendem por segurana no apenas a paz mas a sua independncia, e a persistncia da prpria sociedade de estados que a independncia requer. E para alcanar esses objetivos os estados esto prontos a recorrer guerra ou ameaa da guerra, como observamos. A juno desses dois termos na Carta das Naes Unidas- paz e segurana - reflete o julgamento de que as exigncias da segurana podem entrar em conflito com as da paz, hiptese em que esta ltima no ser necessariamente prioritria. Em quarto lugar devemos notar que entre os objetivos elementares ou primrios da sociedade dos estados esto aqueles que no princpio deste captulo foram qualificados como objetivos comuns a toda vida social: a limitao da violncia que resulte na morte ou em dano corporal, o cumprimento das promessas e a estabilidade da posse mediante a adoo de regras que regulem a propriedade. O objetivo da limitao da violncia est representado de muitas formas na sociedade internacional. ()s estados cooperam entre si para manter seu monoplio da violncia, e negam a outros grupos o direito de exerc-la. Por outro lado, aceitam limitaes ao seu prprio direito de usar a violncia; no mnimo, aceitam como obrigao recproca no matar seus enviados ou mensageiros, o que tornaria a comunicao entre eles impossvel. Alm disso, aceitam que a guerra s seja praticada por uma causa "justa", ou uma causa cuja justia possa ser defendida em termos de regras comuns. E ademais tm proclamado constantemente a adeso a regras exigindo que haja certos limites para a conduo da guerra, os temperamenta bel/i. A meta de cumprimento das promessas feitas representada pelo princpio pacta .rtmf .rerz1anda. 1 H Entre os estados, como entre os indiv,, ( )s acordos dcn:m ser cumrridos, (N. do T.)

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duas, s pode haver cooperao com base em acordos, e estes s podem preencher sua funo na vida social com base na presuno de que sero cumpridos. No entanto, pela doutrina de rebus sic stantibus, 19 a sociedade internacional se ajusta s presses em favor da mudana que preconizam o no cumprimento de certos tratados, procurando ao mesmo tempo salvar o princpio geral pacta sunt servanda. A meta da estabilidade conferida posse est refletida na sociedade internacional no s no reconhecimento recproco da sua propriedade pelos estados como, de modo mais fundamental, no mtuo reconhecimento da soberania, pelo qual os estados aceitam a esfera de jurisdio de cada um deles. Na verdade, a idia da soberania do estado deriva historicamente da noo de que certas populaes e territrios pertenciam ao patrimnio do respectivo governante. Estes so alguns dos objetivos elementares ou primrios da moderna sociedade internacional e de outras sociedades internacionais. No queremos sugerir que a lista aqui apresentada seja exaustiva, ou que no possa ser formulada de modo diverso. Da mesma forma, minha tese no afirma que esses objetivos devam ser aceitos como base vlida para a ao, legislando a conduta apropriada nas relaes internacionais. Devese registrar igualmente que nesta fase da nossa argumentao s nos preocupamos com o que poderia ser qualificado como a ordem internacional "esttica", no com a sua "dinmica"; s nos interessamos em definir o que est envolvido na idia da ordem internacional, no em traar o modo como ela est incorporada em instituies histricas, sujeitas a mudanas.

Por "ordem mundial" entendemos os padres ou disposies da atividade humana que sustentam os objetivos elementares ou primrios da vida social na humanidade considerada em seu conjunto. A ordem internacional uma ordem entre os estados, mas estes so agrupamenSe as coisas permanecerem como so. (N. do T.)

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()conceito de ordem na poltica mundial

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tos de indivduos, e os indivduos podem ser agrupados de maneira diferente, sem formar estados. Alm disso, mesmo quando agrupados como estados, formam tambm grupos de outra natureza. Assim, implcitas nas questes que levantamos sobre a ordem entre os estados, h questes mais profundas, de importncia mais duradoura, sobre a funo da ordem na grande sociedade humana. Durante toda a histria da humanidade, at o sculo VXIII, nunca houve um nico sistema poltico que abrangesse todo o mundo. A grande sociedade humana, aludida por expoentes do direito cannico e do direito natural, era na verdade uma idia de sociedade existente aos olhos de Deus ou luz dos princpios do direito internacional: no correspondia a nenhum sistema poltico real. Antes da segunda metade do sculo XIX a ordem mundial era simplesmente a soma dos vrios sistemas polticos que impunham ordem a diferentes partes do mundo. No entanto, a partir do fim do sculo XIX e do princpio do sculo XX surgiu pela primeira vez um sistema poltico singular verdadeiramente global. A ordem em escala mundial deixou de ser simplesmente o somatrio dos vrios sistemas polticos que produziam a ordem em escala local; ela tambm o resultado do que se poderia chamar de "sistema poltico mundial". A ordem no mundo - digamos, no ano 1900 - ainda era a soma da ordem existente dentro dos estados da Europa e da Amrica, com suas dependncias ultramarinas; dentro dos Imprios ()tomano, Chins e Japons e nos Sultana tos e Principados que preservavam uma existncia independente, do Saara Asia Central; dentro dos sistemas polticos primitivos ainda no destrudos pelo impacto da Europa, na frica e na ()ceania; mas era tambm a conseqncia de um sistema poltico que funcionava em todo o mundo, ligando todas essas unidades. () primeiro sistema poltico mundial assumiu a forma de um sistema de estados de mbito global. A causa principal da emergncia de um certo grau de interao entre os sistemas polticos de todos os continentes, que nos leva a falar em um sistema poltico mundial, foi a expanso do sistema de estados europeu por todo o globo, e a sua transformao em um sistema de estados de dimenso global. Na primeira fase

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deste processo os estados europeus se expandiram e incorporaram ou dominaram o resto do mundo, a comear com os descobrimentos portugueses do sculo XV e terminando com a partilha da Africa, no sculo XIX. Na segunda fase, que em parte se sobreps primeira, as regies do globo assim incorporadas ou dominadas se livraram do controle europeu, e assumiram seu lugar como estados membros da sociedade internacional, comeando com a Revoluo Americana e terminando, nos nossos dias, com a revoluo anti-colonialista da frica e da Asia. verdade que a interpenetrao das vrias regies do mundo no decorreu apenas da ao de estados: indivduos e grupos participaram desse movimento como exploradores, comerciantes, imigrantes, missionrios e mercenrios, e a expanso do sistema de estados foi parte de um aumento mais amplo do intercmbio social e econmico. No entanto, a estrutura poltica criada por esses desenvolvimentos foi apenas a de um sistema global, com uma sociedade de estados. Mas enquanto o sistema poltico mundial hoje existente assume, pelo menos essencialmente, a forma de um sistema de estados (mostraremos mais adiante que est surgindo, agora, um sistema poltico mundial de que o sistema de estados apenas uma parte), a ordem mundial poderia, em princpio, ser alcanada por outras modalidades de organizao poltica universal, e uma questo que se levanta saber se a ordem mundial no poderia ser melhor atingida por alguma dessas formas alternativas. No passado houve outras formas de organizao poltica universal, em escala menos do que global; com efeito, ao longo da histria da humanidade o formato do sistema de estados tem sido uma exceo, no a regra geral. Alm disso, ra:zovel presumir que no futuro possam ser criadas novas formas de organizao poltica universal, diferentes das que existiram no passado. Na terceira parte deste livro vamos considerar se o atual sistema de estados est cedendo lugar a um modelo diferente de organizao poltica universal, e se a ordem mundial seria melhor atendida por uma dessas formas alternativas. Neste ponto s precisamos enfatizar que neste estudo a ordem mundial implica algo diferente da ordem internacional. A ordem no conjunto da

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humanidade mais abrangente do que a ordem entre os estados: algo mais fundamental e primordial, e que moralmente a precede. A ordem mundial mais ampla do que a ordem internacional porque para descrev-la precisamos tratar no s da ordem entre os estados mas tambm da ordem em escala interna ou local, existente dentro de cada estado, assim como da ordem dentro do sistema poltico mundial mais amplo, em que o sistema de estados apenas um componente. A ordem mundial mais fundamental e primordial do que a ordem internacional porque as unidades primrias da grande sociedade formada pelo conjunto da humanidade no so os estados (como no so as naes, tribos, imprios, classes ou partidos), mas os seres humanos individuais - elemento permanente e indestrutvel, diferentemente dos agrupamentos de qualquer tipo. Hoje so as relaes internacionais que esto em foco, mas a questo da ordem mundial surge qualquer que seja a estrutura poltica ou social do mundo. Por fim, a ordem mundial precede moralmente a ordem internacional. Assumir esta posio significa propor a questo da ordem mundial c do seu papel na hierarquia dos valores humanos, tema que at este ponto evitei discutir, mas que ser tratado no Captulo 4. No entanto, preciso di7:er aqui que se h algum valor na ordem na poltica mundial, a ordem em toda a humanidade que precisamos considerar como tendo valor primrio, no a ordem dentro da sociedade dos estados. Se a ordem internacional tem algum valor, isto s pode ocorrer porque ela um instrumento orientado para atingir a meta maior, da ordem no conjunto da sociedade humana.

c !\ p T li 1' o

II

H UMA ORDEM NA POLTICA MUNDIAL?


JA deixamos claro o que entendemos
neste estudo por "ordem" na poltica mundial. Agora a pergunta que deve ser feita : existe essa ordem? Algum dia a ordem na poltica mundial poder ter a forma da manuteno dos objetivos elementares da vida social em uma nica sociedade mundial, ou uma grande sociedade reunindo toda a humanidade. Em que medida o sistema de estados est levando tal sociedade, e se isto ou no desejvel so questes que vamos considerar mais tarde. No entanto, no se poderia argumentar de forma convincente que a sociedade de toda a humanidade j algo existente. Na fase atual ainda estamos habituados a pensar que a ordem na poltica mundial consiste na ordem interna- a ordem dentro dos estados- e na ordem internacional - a ordem entre os estados. Ningum poderia negar que existe dentro de alguns estados um grau elevado de ordem interna. No entanto, argumenta-se muitas ve;-;es que a ordem internacional no existe, a no ser como aspirao, e que a histria das relaes internacionais consiste apenas em desordem ou conflito. Para muitos a idia da ordem internacional sugere no algo que tenha acontecido no passado, mas simplesmente uma situao futura das relaes internacionais, possvel ou desejvel, sobre a qual especulamos ou que podemos esforar-nos por criar. Para os que adotam este ponto de vista um estudo da ordem internacional sugere nada mais do que um plano para o mundo do futuro, na tradio de Sully, Cruc, Saint-Pierre e outros irenistas ou tericos da paz. () presente estudo tem como ponto de partida a proposio de que, ao contrrio, a ordem parte do registro histrico das relaes internacionais; e particularmente que os estados modernos formaram,

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e continuam a formar, no s um sistema de estados mas tambm uma sociedade internacional. Para fundamentar esta afirmativa comearei mostrando que durante toda a histria do moderno sistema de estados sempre houve uma noo da sociedade internacional, proclamada por filsofos e publicistas, e presente na retrica dos estadistas. Em segundo lugar, procurarei demonstrar que essa idia est refletida, pelo menos em parte, na realidade internacional; que a noo da sociedade internacional tem ra es importantes na prtica internacional de hoje. Em terceiro lugar, definirei as limitaes do conceito da sociedade internacional como um guia para a prtica atual dos estados, a natureza precria e imperfeita da ordem que ela origina.

lD(I/1 DL Sooi:D/1DL lNn:Rl\!/ICIOl\!AL

Ao longo de toda a histria do moderno sistema de estados trs tradies doutrinrias tm competido entre si: a hobbesiana, ou realista, que considera a poltica internacional como um estado de guerra; a kantiana, ou universalista, que preconiza a atuao, na poltica internacional, de uma comunidade potencial e a grociana, ou internacionalista, para a qual a poltica internacional ocorre dentro de uma sociedade de estados. 1 Neste ponto vou mencionar o que h de essencial na idia grociana ou internacionalista da sociedade internacional, e o que a distingue da tradio realista ou hobbesiana, de um lado, e de outro da concepo kantiana ou universalista. Cada um desses modelos tradicionais incorpora uma descrio da nature a da poltica internacional e um conjunto de prescries sobre a conduta dos estados. A tradio hobbesiana descreve as relaes internacionais como um estado de guerra de todos contra todos, um cenrio de luta em que cada estado se coloca contra todos os demais. Para os hob besianos as relaes internacionais consistem no conflito entre os estados, lembrando
I sta diviso trplice deriva de Martin \Vight, e sua melhor apresentao consta de "Ir,.rtem f ;,/m:.r inlntemational Relation.r", deste autor, texto publicado em Diplomatir I nn.rtz P,ation.r, ed. Herbert Butterfield e Martin Wight (Londres, i\Jlen & Llmvtn, 1967). A diviso discutida em pormenor no meu trabalho "A1artz lf'zgf!l and 'f'he 'f'heo T of!nternational Relation.r. 'f'he Serond Afartin lr{r?,bf Me}}}oria/1 .,eclure", 13rith Jottmal oflntmzational Stttdie.r, \'Oi. 11, 2 (1976).
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H uma ordem na poltica mundial?

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um jogo totalmente distributivo, de soma zero: os interesses de cada estado excluem os interesses de todos os outros. Deste ponto de vista, a atividade internacional mais tpica, e que melhor define o quadro das relaes entre os estados, a guerra. A paz corresponde a um perodo de recuperao da ltima guerra e de preparao para a prxima. A prescrio hobbesiana correspondente a de que o estado tem liberdade para perseguir suas metas com relao aos outros estados, sem quaisquer restries morais ou legais. As idias de lei e moralidade s so vlidas no contexto de uma sociedade, mas a vida internacional ultrapassa os limites de qualquer sociedade. ( )s objetivos morais ou legais seguidos no exerccio da poltica internacional s podem ser os do estado que a pratica. ( )u se sustenta que a poltica externa de um estado conduzida em uma espcie de vcuo moral e legal (conforme Maquiavel) ou que a conduta moral do estado no campo internacional reside na sua auto-afirmao (conforme Hegel e os seus sucessores). Se6rundo a tradio hobbesiana, as nicas regras ou princpios que podem limitar ou circunscrever a conduta dos estados no seu inter-relacionamento so as regras de prudncia e convenincia. Assim, os tratados s so respeitados se forem convenientes. No outro extremo, a tradio kantiana ou universalista assume que a natureza essencial da poltica internacional no reside no conflito entre os estados, mas nos vnculos sociais transnacionais entre os seres humanos, que so sditos ou cidados de algum estado. Para os kantianos, o tema dominante das relaes internacionais parece ser o relacionamento entre estados, mas na realidade a relao entre todos os homens, participantes da comunidade representada pela humanidade, a qual existe potencialmente, embora no de modo efetivo, e que quando aflorar far com que o sistema dos estados v para o limbo. Na perspectiva universalista, dentro da comunidade humana, os interesses de todos os homens so os mesmos. l)este ponto de vista, a poltica internacional no um jogo de soma zero, puramente distributivo,
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Na doutnna do pr<'>prio J(ant h uma ambiYalncia cnrrc o uniYcrsalismo de /1 ldhr1 da 1/i.rtrirttl l 't!er.ral de 1/IJ/ Po11lo rk l la CoJJJioj>olita (17H4) c a posio assumtda em /1 Paz Perp/11/a (!7Y5), onde o fik>sofo aceita como meta substitutiYa uma liga de estados "republicanos".

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como sustentam os hobbesianos, mas um exerctcto cooperativo, cuja soma final maior do que zero. H conflitos de interesse entre os grupos dominantes dos estados, mas s no nvel superficial e transitrio do sistema de estados existente; se devidamente compreendidos, todos os povos tm os mesmos interesses. Do ponto de vista kantiano a atividade internacional que tipifica melhor a sociedade internacional, em seu conjunto, o conflito ideolgico horizontal que ultrapassa as fronteiras dos estados e divide a sociedade humana em dois campos- os confiantes na imanente comunidade dos homens e os seus opositores; os fiis genunos e os herticos, os libertadores e os oprimidos. Ao contrrio da hobbesiana, a viso kantiana e universalista da moralidade internacional admite a existncia de imperativos morais no campo das relaes internacionais, que limitam a ao dos estados; mas esses imperativos no pregam a coexistncia e a cooperao entre os estados, e sim a derrubada do sistema de estados e sua substituio por uma sociedade cosmopolita. Para os kantianos, a comunidade formada pelos seres humanos no apenas a realidade fundamental da poltica internacional, no sentido da presena das foras capazes de cri-la, mas representa tambm a finalidade ou objetivo do mais elevado empenho moral. As regras que sustentam a coexistncia e o intercmbio social entre os estados precisam ser ignoradas se o exigir os imperativos da mais alta moralidade. Tratar os herticos com boa f no tem sentido, a no ser em termos de convenincia ttica. Entre os eleitos e os mpiosos libertadores e os oprimidos- no h lugar para a aceitao recproca dos direitos soberania ou independncia. A chamada tradio grociana ou internacionalista coloca-se entre a realista e a universalista, e descreve a poltica internacional em termos de uma sociedade de estados ou sociedade internacional.1 Diferentemente da tradio hobbesiana, os grocianos sustentam que os estados
1 Emprego o termo "grociano", deriYado de Grotius, em dois sentidos: i) como neste caso, para descrever em termos amplos a doutrina de tjUe existe uma sociedade de estados; ii) para descrever a modalidade solidarista dessa doutrina, tjUe uniu o prprio Grotius e os neo-grocianos do sculo XX, opondo-se concepo pluralista da sociedade internacional defendida por Vattel e os autores positivistas posteriores. Vide, a este propsito, "Tbe Grotian Conception oflnternational Sociery", em Diplomatic 1m;esl{f!,alion.r.

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no esto empenhados em uma simples luta, como gladiadores em uma arena, mas h limites impostos a seus contlitos por regras e instituies mantidas em comum. No entanto, contrariamente perspectiva kantiana ou universalista, os grocianos aceitam a premissa de que os soberanos ou os estados constituem a principal realidade da poltica internacional: os membros imediatos da sociedade internacional so os estados, e no os indivduos. A poltica internacional nem expres- sa um completo contlito de interesses entre os estados nem uma absoluta identidade de interesses; lembra um jogo parcialmente distributivo mas que tambm em parte produtivo. Para os grocianos, a atividade internacional que melhor tipifica a sociedade internacio- nal no a guerra, ou um contlito horizontal que ultrapasse as fron- teiras dos estados, mas o comrcio - de maneira mais geral, o inter- cmbio econmico e social entre os estados. A prescrio grociana para a conduta internacional que na sua interao todos os estados esto limitados pelas regras e instituies da sociedade que formam. Ao contrrio dos hobbesianos, os grocianos afirmam que os estados devem obedecer no s s regras de prudncia e convenincia mais tambm aos imperativos de lei e moralidade. No entanto, contrariando os universalistas, entendem que esses imperativos no pretendem a derrubada do sistema de estados, a ser substitudo por uma comunidade universal dos homens, mas sim a aceitao das exigncias da coexistncia e cooperao dentro de uma sociedade de estados. Cada uma destas tradies incorpora uma grande variedade de doutrinas sobre a poltica internacional, entre as quais muitas vezes no h uma conexo estreita. Em cada poca cada tradio usa uma linguagem distinta, focalizando temas diferentes e exibindo preocupaes prprias. Este no o lugar para uma explorao minuciosa dos vnculos e distines dentro de cada uma dessas trs tradies; devemos apenas levar em conta o fato de que a idia grociana da sociedade internacional sempre esteve presente na retlexo sobre o sistema de estados, para indicar, em termos amplos, as mutaes que ela sofreu nos ltimos trs a quatro sculos.

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Nos sculos XV, XVI e XVII, quando a organizao poltica universal da Cristandade ()cidental ainda se encontrava em processo de desintegrao, e os estados modernos ainda se articulavam, foram formadas as trs vises que pretendiam descrever a nova poltica internacional e prescrever uma conduta para os estados. De um lado, pensadores como J\1aquiavel, Bacon e Hobbes viam os estados emergentes ocupando, em posio de confronto, o vcuo social e moral deixado pelo recuo da reJpublica chriJtiana. De outro lado, os autores papais e imperialistas promoviam uma reao em defesa dos ideais de autoridade universal do papa e do imperador. Contrariando essas alternativas, um terceiro grupo de pensadores, baseando-se na tradio do direito natural, afirmava a possibilidade de que os prncipes que se afirmavam sobre os rivais locais, declarando-se independentes das autoridades externas, estavam, contudo, ligados por interesses e regras comuns. Nas palavras de Gerke:
"A idia medieval de uma monarquia mundial era estranha aos pensadores da escola do direito natural. Eles deixaram aos autores do Sagrado lmprio Romano a tarda de invocar reiterada e exaustivamente, o fantasma despido de substncia do antigo 1!11/Jt'rm; munrli, mas fizeram com que do germe indestrutvel desse sistema de idias que perecia, nascesse a nova c frutfera noo da .rocit'rlc rle internacional (...) De um lado, ressurgia continuamente uma tendncia para consolidar a sociedade internacional em um estado mundial, dotando-o da autoridade de um Super-Estado organizado ao longo de linhas republicanas. De outro, os defensores mais rigorosos da teoria da soberania rejeitavam in tolo qualquer idia de uma comunidade natural que unisse todos os estados. Mas a doutrina que prevaleceu, determinando o futuro do direito internacional, aderia firmemente concepo de que havia uma conexo de direito natural entre todas as na<'ies, a qual, embora no determinasse qualquer autoridade exercida pelo Todo sobre as partes que compunham essa conexo, implicava um sistema de direitos e deveres sociais recprocos."-!

Otto Gierke, Natural I ..tllJ' and tbe Fheory o/ Soaety 1 )()() to 1800, trad. Ernest Barker (Boston, Beacon Press, 1957), pg. HS. - -

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A sociedade internacional, concebida pelos pensadores do direito natural desse perodo (Victoria, Suare:-:, Gcntili, ( rotius, Pufcndorf), apresentava as seguintes caractersticas principais. Em primeiro lugar, os valores que consideravam subjacentes sociedade eram cristos. I verdade que a preeminncia atribuda por todos esses autores idia de um direito natural, que determinasse os direitos e deveres de todos os homens, em toda parte, implicava a existncia de vnculos sociais entre os cristos e os no-cristos, como insistia Victoria ao prefigurar a universalidade das leis da hospitalidade que ligava espanhis c indgenas nas Amricas. verdade que ao insistir em que o direito natural era a principal fonte da lei das naes, c que essa lei permaneceria vlida mesmo se Deus no existisse, Grotius supunha que a sociedade internacional poderia, ao final, dispensar seus fundamentos cristos. I verdade tambm que a busca de princpios sobre os quais os estados catlicos c protestantes pudessem estabelecer uma base para a sua coexistncia condu:-:ia necessariamente a princpios seculares. 'las nenhum desses tericos da sociedade internacional acreditava que as rdaes entre as potncias crists tinham a mesma base das rdaes entre das e os estados no-cristos. 1csmo para Grotius, havia dentro do crculo mais amplo de toda a humanidade, limitado pelos princpios do direito natural, o crculo menor da Cristandade, limitado pela lei divina volitiva, pelos costumes e regras herdados do iu.r J!,enti111!/ e pelo direito cannico e romano. Para os escolsticos espanhis Victoria e Suarcz, o direito natural era inseparvel da lei divina. Nesse perodo, a assinatura de tratados era acompanhada por juramentos religiosos, e as sociedades crists tinham um forte sentido de diferenciao com respeito s potncias externas, e especialmente o Imprio ()tomano, c1ue representava uma ameaa presente e real. Em segundo lugar, os estudiosos dessa poca no proporcionavam uma clara orientao que permitisse definir quais eram os mem-

' Literalmente, o direito dm J!,ente.r. Foi a extenso da ci dada ma romana aos pmos con4uistados por suas kgiiies. Deu-se primeiramente com Jlio Csar, confenndo-a aos pmos da ento chamada Glia Csalp111a, e, posteriormente, estendida a todos os povos C0!1lJUstados, deu ongem ao direito do.r pol'OJ. h>i, portanto, o mcio da cidadania (N. do R.T.).

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bras da sociedade internacional. No havia qualquer princpio fundamental constitutivo ou critrio de participao enunciados claramente. Enquanto no se firmava a concepo do "estado" como a forma poltica comum a todas as monarquias, aos ducados, aos principados e s repblicas da Europa moderna, no podia vingar a idia de uma sociedade constituda principal ou exclusivamente de um nico tipo de entidade poltica. Nos textos de Victoria, de Suarez e mesmo de Grotius as unidades polticas regidas pelo direito das naes eram chamadas no s de civitates mas tambm de princzpes, regni, gentes, re.rpublicae. A doutrina do direito natural, sobre a qual todos os internacionalistas dessa poca baseavam sua concepo das regras que vinculavam os prncipes e as comunidades por eles governadas, tratava os indivduos, e no o seu agrupamento em estados como os sujeitos finais de direitos e deveres. Em terceiro lugar, na idia da sociedade internacional prevalecente nessa poca, atribua-se primazia ao direito natural sobre o que hoje chamaramos de direito positivo internacional, como fonte das regras que vinculavam os prncipes e as comunidades do mundo cristo. Para Grotius o direito natural era suplementado pelas regras herdadas do ius J!,entium romano e pela lei dos tratados existente, tais como o corpo de normas de direito comercial e martimo desenvolvidas na Idade fdia, assim como pela lei divina. Ias no seu relacionamento mtuo os prncipes e os povos estavam sujeitos a regras principalmente porque os prncipes eram homens e os povos eram constitudos por seres humanos, e portanto dependiam do direito natural. Esta primazia conferida ao direito natural pelos primeiros internacionalistas refletia a sua concepo de que o corpo de leis positivas existente, proposto pela sociedade universal da Cristandade ()cidental, no tinha contato com as novas realidades polticas. Ao invocar o direito natural eles esperavam libertar a lei das naes dos limites impostos pela prtica da poca e desenvolver regras apropriadas nova situao. Um quarto aspecto da idia da sociedade internacional que emer- gia nesse perodo era o de que as regras de coexistncia enunciadas continham as premissas de uma sociedade universal. Tpico dos teri- cos do direito natural era o fato de que eles nunca se libertavam inteira-

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mente das ambigidades da expresso romana iusJ!,entium, que significava ao mesmo tempo o que hoje chamamos de "direito internacional", ou seja, a lei existente entre os estados e as naes, e o significado original de lei comum a todas as naes. Essa ambigidade aparece em suas tentativas de formular regras bsicas destinadas a limitar o emprego da violncia entre os membros da sociedade internacional. Assim, seguindo a tradio tomista, todos os primeiros internacionalistas insistem em que a guerra devia ser feita apenas pelos que tivesse a autoridade apropriada, por uma causa justa c usando meios justos. I\1as eles limitavam-se a tatear na direo das doutrinas modernas de que s as autoridades pblicas tm direito a fazer a guerra, ou seja, s os estados. At mesmo Grotius no tenta proibir a guerra particular, e na verdade sua doutrina da liberdade dos mares, conforme formulada no tratado A1are I .iberum, de 1609, teve origem na defesa que fez de uma ao blica da Companhia das ndias ()rientais, dos Pases Baixos. Por outro lado, de tambm no afirma de modo inequvoco a doutrina segundo a qual, na guerra, a conduta justa ou o emprego de meios justos protege os dois beligerantes, e no s aquele cuja causa justa. Ao expor a necessidade de limitar a forma como a t,ruerra praticada, e de conter a sua difuso geogrfica, o que o inibe o seu compromisso com a idia universalista ou solidarista de que tais limitacs no deveriam prejudicar a parte que faz a guerra por uma causa justa. Com a exceo de Gentili, todos os primeiros internacionalistas tm dificuldade em adotar a noo em que se baseiam as tentativas posteriores de aceitar a guerra entre os estados como uma instituio da sociedade internacional, considerando que pode haver uma causa justa para a guerra do lado dos dois beligerantes, no apenas "subjetivamente" mas tambm objetivamente. Essa influncia das premissas universalistas aparece tambm no tratamento dado pelos primeiros internacionalistas s regras que sustentavam a santidade dos acordos. Todos eles adotavam o princpio pacta Jtml Jenwzda, mas concebiam os tratados em termos de uma analogia com os contratos do direito privado. 1\ssim, nessa poca ainda se admitia de modo geral que os tratados s obrigavam os prncipes que os

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tinham assinado, no os seus sucessores; que os tratados, como os contratos privados, no eram vlidos se fossem impostos; e que permaneciam vlidos sem levar em conta qualquer clusula rebus sic stantibus ou proviso de gue as condies originais deviam permanecer inalteradas. Gentili, que tinha uma perspectiva mais ampla, procurou disputar esta noo, e baseando-se nele Grotius desenvolveu mais tarde uma teoria geral dos tratados como uma espcie distinta de contrato, mas mesmo esses autores at certo ponto se mantinham cativos da analogia com os contratos particulares. Da mesma forma, as premissas universalistas impediam esses pensadores de desenvolver uma concepo clara da soberania como atributo dos estados membros da sociedade internacional, ou do reconhecimento recproco da soberania dos estados como um elemento bsico de tal coexistncia. A noo de soberania desenvolvida por Bodin (nos seus SL'< L..ivre.r de la Republique, de 1576), s muito mais tarde teria um impacto no pensamento internacional. Traos dessa idia podem ser encontrados no uso por Suarez do conceito de "comunidade perfeita", ou no emprego por Grotius da expresso summum impen"um, como na tendncia para recorrer idia de dominium - propriedade particular do direito romano, com a implicao de que um territrio e o seu povo pertencem ao patrimnio do governante, que poderia deles dispor livremente. () que faltava, contudo, era a concepo de gue a independncia de qualquer autoridade externa no controle do seu territrio e da sua populao era um direito inerente de todos os estados. Uma quinta caracterstica da idia de sociedade internacional dos primeiros internacionalistas era a de que ela no definia um conjunto de instituies derivadas da cooperao dos estados. De um lado, as instituies "internacionais" ou "supranacionais" que existiam eram as do Imprio decadente e do Papado, e no derivavam da cooperao ou do consentimento dos estados; por outro lado, a tradio de cooperao que os estados estavam desenvolvendo ainda no era percebida como uma forma de substituir aquelas instituies. Deste modo, os primeiros tericos da sociedade internacional contribuam para a criao do que mais tarde ficaria conhecido como "di-

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reito internacional", uma das instituies fundamentais da sociedade dos estados; mas, como vimos, eles no procuravam fundamentar a lei das naes primordialmente na prtica dos estados, e a sua preocupao com o direito natural e a lei divina deveria necessariamente inibir o desenvolvimento do direito internacional como tcnica e disciplina distintas, diferentes da teologia e da filosofia moral. De fato, nessa poca, a instituio da diplomacia estava se desenvolvendo. No sculo XVI, ao Norte dos Alpes, generalizavamse os embaixadores residentes, originados na Itlia no sculo XV, chegando at Rssia de Pedro o Crande. Estudiosos, neste perodo, analisavam essa nova instituio e suas regras, notadamente ( en tili, que em ])p l.t clfionilm.r, de 1584, fez o primeiro exame sistemtico do princpio da inviolabilidade dos legados; e ( rotius introduziu a noo da "extra-territorialidade" dos embaixadores. !\Ias esses estudiosos no procuraram discutir a cooperao dos estados implcita no funcionamento da representao diplomtica, ou o desenvolvimento das "reunies de cpula" de chefes de governo realizadas nesse perodo como parte da evidncia de que existia uma sociedade de estados. Por outro lado, ao elaborar suas idias sobre a sociedade internacional nenhum desses autores discutiu ou levou em conta o equilbrio de poder entre os estados. A real instituio do equilbrio de poder, no sentido de um esforo consciente para evitar a preponderncia de qualquer estado em particular, comeou a ser desenvolvida na coalizo contra Filipe li, e sua preservao foi um objetivo implcito da Paz de Westflia de 1648, que marcou o fim das pretenses dos Habsburgos a uma monarquia universal. l\fas s muito mais tarde, na poca da luta contra I.us XIV, o equilbrio de poder foi admitido pela teoria internacional como uma instituio da sociedade internacional, e os vrios autores do perodo precedente que contriburam para o desenvolvimento dessa concepo (Guicciardini, Commynes, ( )verbury, Rohan) pertenciam a uma distinta tradio de comentaristas polticos e histricos, cujas observaes no se integravam teoria do direito natural da sociedade internacional.

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Por outro lado, os estudiosos desta teoria, baseada no direito natural, tambm no tinham qualquer concepo do papel das grandes potncias na sociedade internacional. Com efeito, pensavam em termos de uma hierarquia de governantes, mas era uma hierarquia determinada pelo .rtatu.r e os precedentes de uma sociedade universal em recesso, e no pela considerao do poder relativo dos estados (que levava autores como Rohan e Bolingbroke a estudar as grandes potncias dessa poca) ou dos direitos e deveres especiais que a sociedade dos estados conferia a determinadas potncias.

Nos sculos XVIII e XIX, os vestgios da Cristandade ()cidental quase desapareceram da teoria e prtica da poltica internacional; o estado completou a sua plena articulao, a princpio na fase dinstica ou absolutista, depois na fase nacional ou popular; acumulou-se e foi estudado todo um corpo de prticas modernas na interao dos estados. Assim, a idia da sociedade internacional assumiu uma forma distinta. medida que o direito natural cedia lugar ao direito positivo internacional, as idias dos tericos polticos e legais convergiam com as dos historiadores, que procuravam registrar as prticas do sistema de estados e dos estadistas que o operavam. Nesse perodo, uma histria da idia da sociedade internacional teria que se interessar pelos primeiros assim como pelos ltimos, tratando de Bynkershoek, Wolff, Vattel, J. J. J\1oser, Burke, G. F. von Martens, Gentz, Ancillon, Heeren, Ranke, Castlereagh, Phillimore, Gladstone e Salisbury. Na sua cultura e nos seus valores a sociedade internacional concebida pelos tericos deste perodo se identificava como europia mais do que como crist. Diminuram e desaparecem as referncias Cristandade e lei divina como base da sociedade dos estados, assim como os juramentos no momento da assinatura dos tratados. As referncias Europa apareciam, por exemplo, nos ttulos das obras que eram escritas: na dcada de 1740 o Abade de Mably publicou seu Droit Public de I'Europe; nos anos 1770 J. J. Moser o seu Ver.ruch de.r Neue.rten.r }--}_uropachen

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VolkerrecbtJ; nos anos 1790 Burke denunciou o Diretrio francs regicida de ter violado "o direito pblico da Europa".r' A medida que se acentuava o carter especificamente europeu da sociedade dos estados, o mesmo acontecia com o sentido de diferenciao cultural com respeito ao resto do mundo: a percepo do relacionamento recproco entre as potncias europias estava sujeito a um cdigo de conduta que no se aplicava a elas, ao tratar com outras sociedades menos importantes. Como j observamos, havia este sentido de diferenciao na era da sociedade internacional crist, como nas relaes mtuas das cidades-estado gregas e no seu relacionamento com as potncias brbaras tais como Prsia e Cartago. J\fas o carter exclusivo da sociedade internacional crist tinha sido abrandado pela influncia da doutrina do direito natural, que proclamava os direitos e deveres comuns a todos os homens, em qualquer parte. Na era da sociedade internacional europia o declnio do direito natural fez com que essa influncia desaparecesse. No sculo XIX a doutrina ortodoxa dos internacionalistas positivistas sustentava que a sociedade internacional era uma associao europia, a que os estados de outras regies s podiam ser admitidos se e quando atingissem o padro de civilizao ditado pelos europeus - um teste em que a Turquia foi o primeiro pas noeuropeu a ser aprovado, quando foi admitida "ao conceito e direito pblico da Europa" sob o artigo VIII do tratado de Paris de 1856. No conceito da sociedade internacional elaborado pelos tericos dos sculos XVlll e XIX a ambigidade dos autores precedentes arespeito dos tipos de grupos ou entidades que podero se tornar membros da sociedade dos estados cede lugar ao princpio, claramente formulado, de que a sociedade internacional uma sociedade de estados ou naes, embora se adote s vezes a qualificao de que os estados so os membros imediatos dessa sociedade, mas os indivduos so os seus membros finais, como na doutrina de Westlake. Vattel proclama simplesmente que "a Lei das Naes a cincia dos direitos que existem entre as Naes ou os Estados, e das obrigaes correspondentes a
1 '

Vide "'I'/.Jirr/1 .dkr 011 !/}(' IJropo.ralrji;r IJmcc ll'ii/J Ih!' Rl:i!,icirl(' I Jnn'lorr o/ I 'l'tllltt", em 'I '/.11' I/' "ork.r o/ !/)( Rii!,/11 llrmoml!/Jit l:rl1111111rl Hmkt, org. Jobn C Nimmo (Londres, Bohn's British Classics, 1HH7).

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esses direitos."- Deste reconhecimento de que os membros da sociedade internacional so um tipo particular de entidade poltica, chamados e.rtado.r, c de que as entidades que no satisfazem esse critrio no podem ser membros, deriva uma srie de outras caractersticas bsicas da idia de sociedade internacional prevalecente no perodo, que sem ele no seriam concebveis: a idia de que todos os membros tm os mesmos direitos fundamentais, que as obrigaes que eles assumem so recprocas, que as regras e instituies da sociedade internacional derivam do seu consentimento, que entidades polticas tais como as monarquias orientais, os emirados rabes ou os reinos africanos deviam ser excludos. Antes das revolu()es francesa e norte-americana esses estados eram em sua maioria monarquias hereditrias, e o que Martin Wight chamou de "princpio da legitimidade internacional" era dinstico. O iulgamento coletivo da sociedade internacional era de que o princpio dinstico deveria determinar as questes da participao na famlia das naes, da transferncia da soberania sobre o territrio e a populao e de um governo para outro, e a sucesso nos estados. Depois da Revoluo Prancesa e da Revoluo Americana o princpio prevalecente da legitimidade internacional deixou de ser o dinstico, e passou a ser o nacional ou popular. Em outras palavras, passou-se a admitir, de modo geral, que os problemas dessa natureza deviam ser solucionados tomando como referncia no os direitos dos governantes, mas os direitos da nao ou do povo. ' () casamento dinstico cedeu lugar ao plebiscito como meio para tornar internacionalmente respeitvel a aquisio de um territrio; o princpio patrimonial foi substitudo pelo princpio da auto-determinao nacional. Na verdade, o curso dos acontecimentos no era determinado fundamentalmente pela doutrina nacional ou popular da legitimidade internacional, assim como na fase anterior no dependia do princpio dinstico ou monrquico, mas essas doutrinas indicavam o tipo de argumentao utilizado para justificar o que fora feito.
, I :. de Vattel, Tbc 1 ..tlll' oj Nation.r (175H), Introduo c: traduo pdo Instituto C:arnc:gic: (1916), pg. 3. K Martin Wight, "!nlfrnational l .<:J!/Iimacr", /ntmwtional Rdation.r, Yol., IV, 1 (maio de 1972).

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Nos sculos XVIII e XIX, para identificar as fontes das norn1as que vinculam os estados, os estudiosos da sociedade internacional afastavam-se do direito natural, preferindo recorrer ao direito positivo. De modo geral, adotavam como diretriz no teorias abstratas sobre o modo como os estados deveriam agir, n1as os costumes c o direito emanado dos tratados, que ganhavan1 corpo. I xemplos modernos podiam ser citados, em lugar dos exemplos colhidos na Antigidade c na Idade J\1dia que abundam nas pginas de Suarcz e Grotius. A histria do sistema de estados c da ascenso c queda dos grandes imprios, especialmente as que foram escritas na Alemanha durante as guerras napolenicas c logo depois, proporcionavam un1a nova fonte de generali:za<)cs c mximas polticas. Para formular as regras da coexistncia dos estados os estudiosos desse perodo conseguiram livrar-se das premissas uni\Trsalista c solidarista herdadas da Idade J\ldia, levando em conta as caractersticas singulares da sociedade anrquica. A denominao "direito das naes", /rm qftW!O!lJ, drozf de.IJ!,ellJ, f o/k.Nret/Jt no S afastava O emprego do "direito natural", con1 o qual at ento estivera associada, como passou a sit-,rnificar claramente o direito aplicvel entre as nacs, no a lei comum a todas as nacs. 1\ transio se completou quando o termo "lei das nacs" cedeu lugar ao "direito internacional", designao criada por Bcnthan1 em 17H9 na sua Introduction lo the Pn"nciplf .r ?l Alomlr and I _f{f!,iation. Deste modo, as regras formuladas nesse perodo para restringir a violncia deixavam claro que na poltica internacional o recurso violncia legtima era um monoplio do estado, cn1 contraste com o que pregavam os primeiros jusnaturalistas. Do reconhecimento do fato de que, na guerra, dois beligerantes que se digladiam podem ambos ter causa justa, no foi difcil chegar doutrina de que a guerra era sin1plesmentc um conflito poltico, e que a questo da justia da causa envolvida devia ser banida do direito internacional, porque a sociedade internacional no tinha condics de resolv-la. Assim, as regras que lin1itavam a conduta dos beligerantes, forn1uladas por esses autores, asseguravam plena proteo a todos os beligerantes. A posio de neutralidade recurso para limitar a difuso geogrfica do conflito- foi reconhecida

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por Bynkershoek e Vattel, com a condio de imparcialidade em relao aos dois lados, diferentemente da doutrina de Grotius, na qual os neutros precisavam qualificar-se discriminando a parte cuja causa era considerada justa. Portanto, uma vez mais, ao abordar a norma que impunha o cumprimento dos tratados, o pensamento terico desse perodo dispensava inteiramente a analogia com os contratos particulares, reconhecendo que os contratos concludos por um governo obrigavam os seus sucessores, e que eram vlidos mesmo se impostos a um dos contratantes. Alm disso, no sculo XIX, a doutrina de ceteris parilms que Gentili procurara aplicar inicialmente ao direito das naes foi aceita de modo geral, com a qualificao de que cabia a cada uma das partes determinar se as circunstncias previstas no acordo tinham efetivamente mudado. Esta doutrina s vezes considerada um convite inoperncia do direito internacional, mas segundo os positivistas do sculo XIX ela proporcionava um meio de garantir uma certa posio para os acordos internacionais dentro do processo histrico, admitindo ao mesmo tempo as foras favorveis mudana. Da mesma forma, os autores desse perodo puderam reconhecer que a soberania era um atributo de todos os estados, e a troca do reconhecimento da soberania, uma regra fundamental para a coexistncia dentro do sistema de estados. Puderam tambm definir corolrios como a regra da no interveno, a regra da igualdade dos estados com respeito aos seus direitos fundan1entais e o direito dos estados jurisdio interna. Note-se que para alguns juristas desse periodo a idia da soberania estava associada doutrina dos "direitos naturais dos estados", e dos direitos de auto-preservao que na verdade negavam a noo da "sociedade internacional". tvfas essas idias no so absolutamente ine- rentes ao tratamento da soberania como um complexo de direitos con- feridos pelas regras do direito internacional. Finalmente, nos sculos XVIII e XIX considerava-se que a sociedade internacional se manifestava de forma visivel em certas instituies que refletiam a cooperao dos seus estados membros. Reconhecia-se assim que o direito internacional era um corpo de regras especiais,

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derivadas da cooperao dos estados modernos, que sugeriam uma disciplina e uma tcnica distintas da utilizada pela filosofia ou a teologia; e que diferia tambm do direito privado, por estender-se atravs das fronteiras nacionais, o que no sculo XIX era sinalizado pela expresso "direito internacional pblico". () Congresso de Viena reconheceu que o sistema diplomtico, cujo papel com relao sociedade internacional era agora registrado nos textos de Callieres e de outros tericos da diplomacia, era do interesse do conjunto da sociedade internacional, e sua Ata Final o regulamentou, ajustando-o doutrina da igualdade soberana dos estados. A preservao do equilbrio do poder foi elevada ao .rtatu.r de um objetivo perseguido de forma consciente pela sociedade internacional. Proclamado nessa condio pelo tratado de Utrecht, de 1713, que ps fim guerra da sucesso espanhola, e absorvido pelo pensamento jurdico internacional com o /)roi! de.r Cen.r de Vattel, em 1758, gerou na era napolenica um extenso corpu.r de textos histricos e polticos, cujas mximas afirmavam amplamente as condies para a sobrevivncia da sociedade internacional, e que para alguns tinham fora legal. Phillimore por exemplo, em seus Commentatie.r upon lntenwtional I u; (1854-1861) sustentava a legalidade da guerra ou da interveno quando destinadas a manter uma situao de equilbrio de poder. Da mesma forma, o conceito de "grande potncia" e dos seus direitos e deveres especiais, explorado por Ranke no seu famoso ensaio, veio expressar uma nova doutrina da hierarquia dos estados, que substituiu a velha hierarquia precedente e do .rtatu.r herdado, com base no poder relativo e no consentimento da sociedade internacional, sendo expressa formalmente no Concerto Europeu nascido do acordo de Viena, mediante o sistema de congresso.

No sculo XX, a idia da sociedade internacional manteve-se na defensiva, como tinha acontecido nos sculos XVI e XVII. De um lado, a interpretao realista ou hobbesiana da poltica internacional foi alimentada pelas duas guerras mundiais, assim como pela expanso da

sociedade internacional para alm dos seus limites originalmente europeus. De outro lado, as intcrprctaes univcrsalistas ou kantianas foram alimentadas pelo esforo orientado para transcender o sistema de estados, pretendendo escapar da desordem c dos conflitos que o tm acompanhado nesse sculo e das rcvolues na Rssia c na China que deram novo alento s doutrinas da solidariedade transnacional, tanto as comunistas como as no-comunistas. Pode-se dizer que, no sculo XX, as idias de sociedade internacional aproximam-se mais do pensamento predominante nas fases iniciais do sistema de estados do que das que prevaleceram nos sculos XVIII e XIX. No sculo XX, a sociedade internacional deixou de ser considerada especificamente europia, c passou a ser vista como global. Na dcada de 1880 o jusnaturalista escocs James l.orimcr formulou a doutrina ortodoxa da poca quando escreveu que a humanidade estava dividida em um segmento civilizado, outro brbaro e um terceiro selvagem. A humanidade civilizada abrangia as na<)es da I uropa e das Amricas, que tinham direito ao pleno reconhecimento como membros da sociedade internacional. A humanidade brbara compreendia os estados independentes da sia (Turquia, Prsia, Sio, China c Japo) que mereciam um reconhecimento parcial. Selvagem era todo o resto da humanidade, que no participava da sociedade dos estados, embora tivesse direito ao "reconhecimento natural ou humano".') incidentalmente, vale a pena observar que a diferenciao traada por 1 .orimer na verdade a mesma feita hoje pelos cientistas sociais quando distinguem as sociedades modernas das tradicionais c primitivas. Hoje, quando os estados no-europeus representam a grande maioria na sociedade internacional, e a participao nas Naes Unidas quase universal, rejeita-se geralmente a doutrina de que a base dessa sociedade uma civilizao ou cultura especfica, e at mesmo o eco dessa idia, que subsiste no estatuto da Corte Internacional de Justia (quando relaciona o direito comum aos estados civilizados entre as fontes reconhecidas do direito internacional), tornou-se embaraoso. No

''_)ames I,orimcr, Fbc lmtitutc.r of lhe I -tlll' of 1\t tiom (I :dinburgo, 1R83), \'ol. 1, rgs. 101-3.

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entanto, importante levar em conta que se a sociedade internacional contempornea ten1 un1a base cultural, no a de uma cultura genuinamente global mas sim a cultura da chamada "modernidade". E se pert-,:runtarn1os em que consiste a modernidade na cultura, a resposta no clara exceto pelo fato de que se trata da cultura das potncias ocidentais don1inantes - ponto que ser desenvolvido no captulo 1.1 No sculo XX, houve tambn1 um recuo nas afirmativas confiantes, da poca de Vattel, de que os membros da sociedade internacional eram necessariamente estados e naes, com a aproximao da ambigidade e impreciso sobre esse ponto que caracterizaram a era de Grotius. Hoje acredita-se que alm do estado, titular de direitos e deveres legais e morais, participam da sociedade internacional as organizaes internacionais, grupos no-estatais de vrios tipos e tambm indivduos, conforn1e implicado nos tribunais dos crimes de guerra de Nuremberg e Tquio e na Declarao Universal dos Direitos Humanos. No h um acordo a respeito da importncia relativa desses diferentes tipos de agentes legais e morais, ou sobre qualquer esquema geral de regras que os vinculassem reciprocamente, mas a concepo de Vattel, de uma sociedade s de estados, tem sido criticada de muitos ngulos diferentes. No sculo XX, a teoria da sociedade internacional afastou-se tambm da nfase do positivismo histrico, dos sculos XVIII e XIX, na prtica existente con1o fonte de normas para a conduta internacional, em favor do retorno aos princpios do direito natural ou a algum equivalente contemporneo desse direito. Na anlise poltica e legal das relaes internacionais a idia da sociedade internacional ten1-se baseado menos na evidncia da cooperao den1onstrada pelos estados no seu comportan1ento efetivo do que em princpios que pretendem indicar qual deve ser esse comportamento, tais como os proclamados no Pacto da Liga das Naes, no Pacto Kellog-Briand ou na Carta das Naes Unidas. Ao mesmo tempo, tem havido um ressurgimento das premissas universalistas ou solidaristas no modo como so formuladas as regras de coexistncia. A idia da limitao dos meios empregados na guerra

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pelos estados tem sido qualificada pelo retorno da distino entre as causas da guerra objetivamente justas e injustas, como na tentativa de proibir as "guerras de agresso" A idia de que os pases neutros devem conduzir-se com imparcialidade frente aos estados beligerantes tem sido igualmente qualificada, como na doutrina da "segurana coletiva" incorporada pelo Pacto da liga das Naes e pela Carta das Naes Unidas. A nfase do sculo XX na idia de uma sociedade internacional reformada ou aperfeioada, distinta dos elementos da prtica efetiva dos estados, levou ao tratamento da Liga das Naes, das Naes Unidas e de outras organi;;>;aes internacionais como sendo as principais instituies da sociedade internacional, deixando de lado outras instituies cujo papel na manuteno da ordem internacional central. Desenvolveu-se assim a rejeio wilsoniana ao equilbrio do poder, a difamao da diplomacia e a tendncia a substitu-la pela administrao internacional, assim como um retorno tendncia, prevalecente na era de Grotius, de confundir o direito internacional com a moralidade ou o aprimoramento das relaes internacionais.

i\las essa idia da sociedade internacional se ajustar realidade? Ser que as teorias dos filsofos, internacionalistas e historiadores da tradio de Grotius refletem as idias dos estadistas? Se os estadistas prestam homenagens hipcritas sociedade internacional e s suas regras, isto significa que esses pensadores afetam as suas decises? Se a idia da sociedade internacional desempenhou algum papel efetivo nas pocas de relativa harmonia entre as naes, como ocorreu na Europa durante longos perodos dos sculos XVIII e XIX, ela no se ter extinguido durante as guerras religiosas, as lutas da Revoluo Francesa e de Napoleo, e as guerras mundiais do sculo XX? Por exemplo: que sentido pode ter a afirmativa de que a Alemanha de Hitler e a Rssia de Stalin, empenhadas em um conflito de vida e morte durante a Segunda Guerra Mundial, consideravam-se mutuamente vinculadas por regras comuns e cooperavam atravs do funcionamento de instituies co-

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muns? Se o sistema internacional cristo (e mais tarde europeu), existente do sculo XVI ao XIX, era tambm uma sociedade internacional, os vnculos que formavam essa sociedade no se alargaram, e por fim romperam-se, medida que o sistema se expandia, adquirindo dimenses mundiais? No ser melhor considerar a poltica internacional do presente como um sistema internacional que no chega a ser uma sociedade internacional?

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E1 J:i\1/:l\Tos n1 SooJ:IMnJ:

l\1inha tese que os elementos de uma sociedade sempre estiveran1 presentes, e continuam presentes no sistema internacional moderno embora, por ve; es, esteja presente s um desses elementos e de sobrevivncia precria. Com efeito, o sistema internacional moderno reflete todos os trs elementos singularizados respectivamente pela tradio hobbesiana, kantiana e grociana: a guerra e a disputa pelo poder entre os estados, o conflito e a solidariedade transnacionais, superando as fronteiras dos estados, c a cooperao c o intercmbio rq.,rulado entre os estados. Em diferentes fases histricas do sistema de estados, em distintos teatros geogrficos do seu funcionamento, e nas polticas adotadas por diferentes estados e estadistas um desses trs elementos pode predominar sobre os outros. Pode-se dizer assim que nas !-,>uerras comerciais e coloniais do sculo XVIII e do fin1 do sculo XVII- principalmente entre a Holanda, a Frana e a Inglaterra - cujos objetivos eram instituir ou garantir um monoplio comercial reforado pelo poder martimo e o controle poltico das colnias, predominava o elemento do estado de guerra. Nas guerras religiosas que marcaram a primeira fase do sistema de estados, at a Paz de Westflia, na convulso europia causada pelos conflitos da Revoluo Francesa c de Napoleo Bonaparte, e na disputa ideolgica entre potncias comunistas c anti-comunistas, no sculo XX, o elemento de solidariedade e conflito transnacional foi o mais importante, expresso no s na solidariedade transnacional dos partidos protestantes, das foras democrticas ou republicanas favorveis Revoluo Fran-

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cesa e das Internacionais Comunistas, mas tambm na solidariedade contra-revolucionria da Companhia de Jesus, do "legitimismo" internacional e do anti-comunismo de Poster Dulles. Na Europa do sculo XIX, no intervalo entre as lutas de revolucionrios contra legitimistas, que persistiram depois das guerras napolenicas, e no ressurgimento, mais tarde no mesmo sculo, dos conflitos entre as grandes potncias que provocaram a Primeira Guerra !\fundia!, pode-se dizer que predominou o elemento da sociedade internacional. Este ltimo elemento sempre esteve presente no sistema internacional moderno, porque em nenhuma das fases do seu desenvolvimento deixou de haver uma certa influncia da concepo dos interesses comuns dos estados e das normas e instituies comuns aceitas e utilizadas por eles. Na maior parte do tempo a maioria dos estados respeitava, de algum modo, as regras bsicas da coexistncia na sociedade internacional, do respeito mtuo pela soberania, do cumprimento dos tratados e da limitao do uso da violncia. Da mesma forma, na maior parte do tempo a maioria dos estados participava de instituies comuns. A maioria dos estados participava das formas e procedimentos do direito internacional, do sistema de representao diplomtica, da aceitao da posio especial das grandes potncias, da existncia de organizaes internacionais funcionais, tais como as criadas no sculo XIX, da Liga das Naes e das Naes Unidas. A idia de "sociedade internacional" tem uma base na realidade que , s vezes, precria, mas que nunca desapareceu inteiramente. As grandes guerras, que afetam todo o sistema de estados, prejudicam a sua credibilidade e fazem com que pensadores e estadistas se voltem para interpretaes e solues no esprito de Hobbes, mas elas so seguidas por perodos de paz. Conflitos ideolgicos que opem os estados, e faces dentro deles, levam, s vezes, negao da idia da sociedade internacional pelos dois lados, confirmando a interpretao kantiana, mas so seguidos por acomodaes em que a idia ressurge. Mesmo no auge de uma grande guerra ou conflito ideolgico, a idia da sociedade internacional no desaparece, embora possa ser negada pelos pronunciamentos dos estados conflitantes, cada lado tratan-

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do o outro como forasteiro do quadro de uma sociedade comum; essa idia simplesmente perde visibilidade, mas continua a influenciar a prtica dos estados. Na Segunda Guerra l\fundial as potncias aliadas e do Eixo no aceitavam seus inimigos como membros de uma mesma sociedade, e no cooperavam entre si para o funcionamento de instituies comuns. No entanto, no se pode dizer que durante esse perodo a noo da sociedade internacional tenha deixado de influenciar a prtica das relaes entre os estados. Com efeito, as potncias aliadas continuaram a respeitar as regras ordinrias da sociedade internacional no seu relacionamento mtuo e no tratamento dos pases neutros; e o mesmo acontecia com a Alemanha, a ltlia e o Japo. Dentro dos dois grupos de beligerantes havia pessoas e movimentos que procuravam encontrar uma base para negociar a paz. ( )s estados de cada grupo insistiam em que os pertencentes ao outro grupo estavm obrigados, como membros da sociedade internacional, a observar as convenes de Genebra sobre prisioneiros de guerra, e no caso dos aliados ocidentais e da Alemanha, em larga medida foi o que aconteceu com relao aos prisioneiros desses pases. Da mesma forma, na poca em que a Guerra l ria era mais intensa, os Estados Unidos e a Unio Sovitica tendiam a acusar-se mutuamente de conduta hertica, de no se comportarem como estados membros da mesma sociedade internacional. No entanto, no chegaram a interromper suas relaes diplomticas, a recusar o reconhecimento recproco da sua soberania, a repudiar a idia de um direito internacional comum ou a provocar a ruptura das Naes Unidas, substituindo-a por organiza{)es rivais. Nos dois blocos havia vo;,es favorveis ao entendimento, chamando ateno para os interesses comuns na coexistncia, e postulando, agora em uma f{)rmula secular, o antigo princpio cujpt.r re,gio, efju.r rel r,io lll que servira como critrio para a acomodao no perodo das guerras religiosas. Portanto, mesmo em pocas em que a poltica internacional pode ser melhor descrita em termos do estado de guerra hobbesiano ou na condio kantiana de solidariedade transnacional, a

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A <tdo;1o obrigatna da religio do soberano. (N. do T)

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idia de sociedade internacional sobreviveu como um elemento importante da realidade, e essa sobrevivncia, em momentos de tenso, propicia a base para a reconstruo da sociedade internaciona] quando a guerra cede lugar paz ou o conflito ideolgico, distenso. Esta presena persistente do elemento correspondente sociedade internacional ficar claro se contrastarmos as relaes dos estados dentro desse sistema com exemplos do relacionamento entre comunidades polticas independentes, em que o elemento "sociedade internacional" est de todo ausente. As relaes entre os invasores mongis de Chingis K.an e os povos asiticos e europeus que eles subjugaram no eram moderadas por uma crena, dos dois lados, de que havia regras comuns obrigando-os com respeito forma de tratar um ao outro. As conquistas de Chingis K.han estavam fundamentadas nas idias morais dos prprios mongis: Chingis acreditava ter recebido um mandato dos cus para governar o mundo, pensava que os povos que estavam fora do seu controle de jcto eram de jure sditos do imprio mongol, e que portanto aqueles que no se submetiam ao poder mongol eram rebeldes contra uma ordem de inspirao divina, e guerre-los constitua um direito e um dever. 11 Mas essas idias no faziam parte do modo de pensar dos povos que foram dominados, e em alguns casos aniquilados pelos mong s. Quando os conquistadores espanhis confrontaram os astecas e os incas, esse encontro deu-se na ausncia de qualquer noo de regras e instituies comuns. ()s espanhis debateram apenas entre si quais os deveres que tinham com relao aos amerndios - se o seu direito como invasores provinha da pretenso papal ao impenm mundi, do dever dos prncipes cristos de propagar a f, da omisso dos indgenas em praticar o dever da hospitalidade, ou de outra fonte qualquer. 12 ias os direitos reconhecidos aos indgenas (por estudiosos como Francisco de Victoria) derivavam do sistema de regras reconhecido pelos espanhis,
11 Vide lgor de Rachewiltz, "Some Remark.r on tbe ldeological hmndation.r qf Chingi.r Kbans 1-:mpire", Papm on h1r 1-:a.rtenz f-fi.rtory, 7 (maro de 1973). 12 Vide por exemplo hancisco de Victoria, "/)e lndi.r et de Jure Bel/i Relectione.r", trad. de J. P. Bate, em Fbe Claw oflnternatiolla!l 11; ed. E. Nys (Washington, Carnegie lnstitute, 1917).

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que no era reconhecido igualmente pelos indgenas. Espanhis e amerndios podiam aceitar-se de forma recproca como seres humanos, entrar em negociao e concluir acordos, mas essas tratativas escapavam a qualquer contexto comum de regras e instituies. Uma ilustrao adicional fornecida pela longa histria das relaes entre a Europa e o Isl. Enquanto a sociedade internacional moderna considerou-se crist ou europia, as sucessivas manifestaes do Isl eram vistas como um poder brbaro, sendo dever dos prncipes cristos manter uma posio comum de rejeio, embora na prtica isto nem sempre acontecesse. De modo recproco, o pensamento islmico era dividir o mundo em dar-al-l.rlam, a regio de submisso vontade divina, e dar-al-Harb, a regio da guerra, que ainda precisava ser convertida. A coexistncia com os estados infiis era possvel: intercmbio diplomtico, tratados e alianas podiam ser, e eram, concludos; relaes sujeitas a regras, mas s a regras obrigatrias para os muulmanos. Faltava a concepo de uma sociedade comum, com a participao tanto dos estados islmicos como dos infiis; estes ltimos eram considerados como tendo uma existncia provisria, e a coexistncia com eles era vista como uma fase temporria, em processo que conduziria inexoravelmente sua absoro. Seria possvel argumentar que embora haja de fato um contraste entre os casos em que uma idia comum da sociedade internacional compartilhada por comunidades adversrias e aqueles em que isto no acontece, do ponto de vista prtico as conseqncias so irrelevantes; a linguagem de uma sociedade internacional comum usada pelos estados no sistema internacional moderno meramente pretextual. Assim, como observa Grotius, para alguns estados que pretendem ter uma causa justa para entrar em guerra, essa "causa justa" muitas vezes um mero pretexto, e os seus motivos so bem diferentes. Grotius distingue entre as causas da guerra que so "justificveis", isto , quando se acredita que h de fato uma causa justa, daquelas que so apenas "persuasivas" ou retricas, quando a alegao de justa causa no passa de um pretexto. 1 \
11

Grotius, De jure Hei/i ac Pac?J, trad. inglesa de hancis \V Kdscy (Oxford, Clarcndon Prcss,

1925), 11, xxii, 2.

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A questo, porm, saber se um sistema internacional que torna necessrio um pretexto para iniciar uma guerra no radicalmente diferente de outro em que isto no necessrio. () estado que pelo menos alega uma causa justa representa uma menor ameaa ordem internacional, mesmo se a crena na justia da causa alegada no foi determinante para a sua deciso. Quando um estado alega a existncia de uma justa causa, mesmo que no acredite nela, est pelo menos reconhecendo que deve aos outros estados uma explicao para a sua conduta, em termos de regras que eles aceitem. Como natural, h diferenas de opinio sobre a interpretao dessas regras e a sua aplicao a situaes concretas, mas essas regras no so infinitamente maleveis, e limitam a escolha dos estados que pretendem agir de forma pretextual. Alm disso, o uso de um pretexto significa que a violncia praticada pelo estado responsvel contra a estrutura das regras que regem o incio da beligerncia aceitas em comum, ao desrespeitar essas regras, menor do que se agisse de outro modo. Comear a guerra sem qualquer explicao, ou com uma explicao formulada apenas em termos das crenas do prprio estado recalcitrante (tal como a crena dos mongis no mandato dos cus, ou a dos Conquistadores espanhis no impen'um mundi papal) manifestar desprezo por todos os outros estados, e colocar em perigo as expectativas que os estados tm, reciprocamente, do seu comportamento internacional. Grotius reconhece que se a sociedade internacional ameaada pelos estados que fazem a guerra com motivos simplesmente "persuasivos", e no por causas "justificveis", ela ainda mais ameaada pelos estados que fazem a guerra sem ter sequer causas "persuasivas", e chama as guerras deste tipo de "guerras dos selvagens". 14 Vattel qualifica os que praticam a guerra sem nem mesmo um pretexto de "monstros que no merecem ser considerados humanos", e afirma que as naes podem unir-se para suprimi-los.'s

11 1 '

1bidem Vattel, I .LIJI' oj J'<ation.r, 111, iii, 34.

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A .rociedade anrquica Sustenta-se em geral que a existncia da sociedade internacional desmentida em razo da anarquia, ou seja, da ausncia de governo ou de regras. I bvio que, ao contrrio dos indivduos que vivem no seu interior, os estados soberanos no esto sujeitos a um governo comum, e que neste sentido existe uma "anarquia internacional" - expresso que Goldsworthy Lowes Dickinson tornou famosa.'(, No moderno debate sobre as relaes internacionais um tema persistente tem sido o fato de que, devido a essa anarguia, os estados no formariam na verdade um tipo de sociedade, o que s poderia acontecer se eles estivessem sujeitos a uma autoridade comum. Um apoio intelectual importante a essa doutrina o que chamei de analogia interna, o argumento transferido da experincia dos indivduos na sociedade nacional para a experincia dos estados: estes, da mesma forma que os indivduos, s so capazes de uma vida social ordenada se, nas palavras de Hobbes, sentem respeito e temor em relao a um poder comum. No caso do prprio Hobbes e dos seus sucessores, a analogia com a sociedade nacional assume simplesmente a forma da afirmativa de que os estados, ou os prncipes soberanos, como os indivduos que vivem fora da jurisdio de um governo, encontram-se no estado natural, que o estado de guerra. Para Hobbes, e outros pensadores dessa escola, no deveria ou poderia existir um contrato social dos estados que pusesse fim anarquia internacional. Em contraste, no pensamento daqueles que vm sua frente, ou atrs de si, um governo mundial ou universal, a analogia com a sociedade nacional levada mais adiante, para abranger no s a concepo do estado de natureza mas tambm de um contrato social entre os estados que reproduza em escala universal as condies da ordem que pode existir dentro de cada estado.
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11 ' Vide 'f!1e I :!lrope/1 /l!ll1rdJy O nndrcs, Alkn & llnwin, 1 91 (>) c Fhe 111/cnwliollal / l11arrh)' (I ondrcs, i\1\cn & llnwin, 1<)26). Vide meu artigo "Soactr a11d / l11anhr w lll!emalwna/ l\ela!iom", em !Jiplollla!ir !meJ! t!tiom. A
1 -

presente seo incorpora algum material extrado desse ensaio.

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() argumento de que os estados no formam uma sociedade porque esto mergulhados na condio de anarquia internacional tem trs pontos fracos. O primeiro que o sistema internacional moderno no se parece com o estado de natureza hobbesiano. A descrio feita por Hobbes das relaes entre os prncipes soberanos parte da sua explicao e justificativa do governo a que esto sujeitos os indivduos, a ela subordinada. Como evidncia da sua especulao sobre o modo como viveriam os seres humanos em uma situao de anarquia, Hobbes menciona a experincia da guerra civil, certas tribos americanas e fatos das relaes internacionais:
"Embora nunca tenha havido uma ocasio em que os indivduos tenham feito guerra uns contra outros, em todas as pocas os monarcas, e as pessoas dotadas de autoridade soberana, por serem independentes mantm-se em disputa constante, na situao e com a atitude dos gladiadores: as armas e os olhos voltados uns contra os outros; ou seja, fortalezas, .t.,ruarnic>es e canhes, nas fronteiras dos seus reinos, vigiando continuamente os vizinhos, numa postura de guerra."
IH

Segundo Hobbes, a situao em que v1vem os homens quando falta um poder comum que os mantenha sujeitos tem trs caractersticas principais. Nessa situao no pode haver indstria, agricultura, navegao, comrcio ou outros refmamentos da vida, pois a sua fora e a capacidade inventiva absorvida pelas imposies da segurana recproca. No h regras legais ou morais: "As noes de certo e errado, justo e injusto, no tm lugar nessa situao ... ()utra conseqncia da mesma condio que no pode haver propriedade ou domnio, a distino entre o meu e o teu; a cada indivduo cabe o que ele pode conse1 guir, pelo tempo que puder." 1 ' Finalmente, o estado de natureza um estado de guerra, "guerra" entendida "no como combate real, mas como a disposio reconhecida para combater, durante todo o tempo, no havendo garantia do contrrio ... uma guerra de todos contra todos." 20
1
1 ''

Thomas Hobbes, l.el'iat/Jan (Fveryman's Library), 1953, cap. 13, pg. 65. Ibid., pg. 66. Tbid., pg. 64.

(1

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A primeira dessas caractersticas, claramente, no torna necessria a existncia de uma anarquia internacional. De fato, a inexistncia de um governo mundial no impede necessariamente a indstria, o comrcio e outros refinamentos da vida. Na verdade os estados no exaurem toda a sua fora e capacidade inventiva no esforo recproco de segurana, condenando assim seus habitantes a uma vida solitria, pobre e ruim, brutal e breve; de modo geral os estados no investem seus recursos na guerra e nos preparativos militares em medida tal que a sua economia se arrune. Pelo contrrio, ao proporcionar segurana contra ataques externos e a desordem interna, as foras armadas criam condies para que possa haver uma melhoria econmica dentro de suas fronteiras. A ausncia de um governo universal no se tem mostrado incompatvel com a interdependncia econmica das naes. claro tambm que a segunda caracterstica do estado de natureza descrito por Hobbes , com a ausncia das noes de certo e errado, inclusive a noo da propriedade, no se aplica s relaes internacionais modernas. Dentro do sistema de estados que se desenvolveu na Europa e se difundiu por todo o mundo, as noes do certo e do errado na conduta internacional sempre ocuparam uma posio importante. Das trs caractersticas principais atribudas por Hobbes ao estado de natureza s a terceira poderia ser aplicada s relaes internacionais no mundo moderno- a existncia de um "estado de t-,ruerra", no sentido de que h uma disposio da parte de todos os estados de fazer a guerra contra todos os demais. Com efeito, mesmo quando esto em paz, os estados soberanos mostram a disposio de guerrear entre si, na medida em que todos se preparam para a guerra e consideram que a guerra uma das opes que se abrem para eles. A segunda debilidade do argumento a respeito da anarquia internacional que ele se baseia em uma falsa premissa sobre as condies da ordem entre as entidades distintas do estado - os indivduos e grupos. Naturaln1ente, o temor de um governo supremo no a nica fonte de ordem do estado moderno: o inventrio das razes que levam os homens a se tornarem capazes de uma coexistncia social ordenada dentro do estado moderno precisa incluir fatores tais

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como o interesse mtuo, o sentido de comunidade ou de vontade geral, o hbito ou a inrcia. Portanto, para comparar as relaes internacionais com um hipottico estado da natureza pr-contratual entre os indivduos, podemos escolher no a descrio de Hobbes mas a de J ..ocke. Ele concebe o estado de natureza como uma sociedade sem governo, oferecendo-nos assim uma analogia estreita com a sociedade dos estados. Na sociedade internacional moderna, como no estado de natureza de Locke, no h uma autoridade central capaz de interpretar e aplicar a lei, e assim os indivduos que dela participam precisam eles prprios julgar e aplic-la. Como em tal sociedade cada participante um juiz em causa prpria, e como a opinio dos que pretendem aplicar a lei nem sempre prevalece, a justia nessa sociedade rstica e incerta. No entanto, h uma grande diferena entre essa forma rudimentar de vida social e a total ausncia de ordem. () terceiro ponto fraco da argumentao a propsito da anarquia internacional que ela no leva em conta os limites da analogia com a situao interna dos estados, que afinal so muito diferentes dos indivduos. Embora se possa di7.er que o governo uma condio necessria para impor a ordem entre os indivduos, h boas razes para sustentar que a anarquia entre os estados at certo ponto tolervel, mas o mesmo no acontece com a anarquia entre os indivduos. J observamos que, diferentemente do indivduo no estado de nature7.a de Hobbes, o estado no compromete da mesma forma suas energias na busca da segurana, a ponto de dar a seus membros condio animalesca. () prprio Hobbes reconhece isso quando, tendo observado que as pessoas investidas de autoridade soberana colocam-se em uma "postura de guerra", comenta que "uma ve7. que elas, deste modo, promovem a indstria dos seus sditos, a conseqncia no a misria que acompanha a liberdade dos indivduos." 21 Os prprios soberanos que na sua relao recproca se encontram em um estado de natureza, proporcionam, dentro do seu territrio, as condies em que os refinamentos da vida podem florescer.

Ibid., pg. 65

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Alm disso, os estados no so vulnerveis a um ataque violento na mesma medida dos indivduos. Spinoza, fazendo eco afirmativa de Hobbes de que "dois estados mantm entre si a mesma relao mtua de dois homens no estado de nature a", acrescenta: "com a exceo de que uma comunidade pode proteger-se de ser subjugada por outra, o que no acontece com os homens no estado de natureza. Porque, como natural, o homem diariamente vencido pelo sono, muitas vezes afetado pelas doenas do corpo ou da mente, e finalmente prostrado pela velhice; alm disso, est sujeito a dificuldades contra as quais uma comunidade pode garantir-se."22 No estado de natureza um ser humano no pode garantir-se contra um ataque violento, que implica a perspectiva de morte sbita. No entanto, organizados sob a forma de estados, grupos de seres humanos podem adquirir meios de defesa que existem independentemente das debilidades de qualquer um desses indivduos. E o ataque armado de um estado contra outro no implica uma perspectiva comparvel ao homicdio de um indivduo cometido por outro, pois a morte de um homem pode ser o resultado de uma nica ao que, uma vez realizada, no pode ser desfeita, enquanto a guerra, s ocasionalmente, tem provocado a extino fsica do povo derrotado. Na histria moderna tem sido possvel adotar a perspectiva de Clausewitz, segundo a qual "a guerra nunca absoluta em seus resultados", e que a derrota pode muito bem ser "um mal passageiro, que pode ser evitado". 21 Alm disso, no passado, mesmo que em princpio a guerra pudesse levar ao extermnio de um dos beligerantes, ou dos dois, isto no poderia acontecer de sbito, de uma s vez. Ao sustentar que a guerra no consiste em um nico golpe instantneo, mas em uma sucesso de atos distintos, chamava ateno para algo que no passado era verdadeiro, e que tornava a violncia entre comunidades polticas independentes diferente da violncia entre indivduos. 24 S no contexto das armas nucleares e outras tecnologias militares recentes pertinente in-

-'' Sptnoza, F/{/lf(ill/.r J>o/ilim.r, I I L i i, em n1r Polititd! Ir ork.r oj \jJt11o:;t , ed. A.<;_ \X'crnham (< hford, Clarendon Press, 1 1J::iH), pg. 293. -'' Carl \'on Clauscwttz, 011 IL11 trad. de .Jollcs (1\lodern Library, J!J4.1) , parte I, cap. 1, pg. H -'' Ibid., pgs. 7-H.

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dagar se a guerra poder agora ter resultados "absolutos", e assumir a forma de "nico golpe instantneo", na acepo de Clausewz; e se hoje a violncia no pe o estado diante do mesmo tipo de perspectiva que sempre esteve diante do indivduo. () fato de que os estados tm sido menos vulnerveis aos ataques violentos do que os indivduos reforado por outra diferena: apesar da vulnerabilidade a ataques fsicos, essa vulnerabilidade no a mesma para todos. Hobbes entende o estado de natureza com base na premissa de que "a Natureza fez os homens de tal forma iguais nas faculdades do corpo e da mente que o mais fraco tem fora suficiente para matar o mais forte." 2 :; Para Hobbes, essa mesma vulnerabilidade recproca de todos os homens que torna a anarquia intolervel. Mas na sociedade internacional moderna tem havido uma diferena persistente entre as grandes e as pequenas potncias. As grandes potncias no tm sido vulnerveis a um ataque violento pelas pequenas potncias na mesma medida em que estas tm sido vulnerveis ao ataque das grandes potncias. ()utra vez, s a difuso das armas nucleares pelos pequenos estados e a possibilidade de um mundo de muitas potncias nucleares leva a indagar se nas relaes internacionais tambm pode haver uma situao em que "o mais fraco tenha fora suficiente para destruir o mais forte." Assim, o argumento de que porque os indivduos no podem formar uma sociedade sem governo, os prncipes soberanos ou estados tambm no podem, no se sustenta no apenas porque mesmo na ausncia de governo pode haver uma certa ordem entre os indivduos mas porque os estados so diferentes destes, e mais capazes de formar uma sociedade anrquica. A analogia do meio internacional com a ordem domstica no passa de uma analogia, e o fato de que os estados formam uma sociedade sem governo reflete caractersticas da sua condio que so nicas.

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I Iobbes, I .L:ziatban, pg. 63.

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As

LIMITAX)LS DA Socn:DADh lNn:RNAOONAL

Demonstramos que o sistema internacional moderno tambm uma sociedade internacional, pelo menos no sentido de que a sociedade internacional tem sido um dos elementos que nele atuam permanentemente; e que a existncia dessa sociedade internacional no desmentida pela existncia da anarquia internacional. No entanto, importante ter em mente as limitaes da sociedade internacional anrquica. Como a sociedade internacional no seno um dos elementos fundamentais da poltica internacional moderna, e compete sempre com os elementos do estado de guerra e da solidariedade ou conflito transnacionais, sempre um erro interpretar os acontecimentos como se a sociedade internacional fosse o elemento exclusivo ou dominante. Este o erro cometido pelos que falam ou escrevem como se, em pocas distintas, o Concerto Europeu, a 1 jga das Naes e as Naes Unidas fossem os principais fatores da poltica internacional; como se o direito internacional devesse ser considerado exclusivamente no que tange sua funo de unir os estados, e no como um instrumento dos interesses estatais e um veculo de aes transnacionais; como se as tentativas de manter um equilbrio de poder devessem ser interpretadas exclusivamente como esforos para preservar o sistema dos estados, e no tambm como manobras feitas por determinadas potncias para ganhar uma posio de supremacia; como se as grandes potncias devessem ser vistas s como "grandes responsveis" ou "grandes indispensveis", e no tambm como grandes predadores; como se as t,:ruerras fossem sempre tentativas de violar a lei ou de defend-la, e no simplesmente como manifestaes dos interesses de determinados estados ou grupos transnacionais. () elemento da sociedade internacional real, mas os elementos do estado de guerra e das lealdades e divises transnacionais so tambm reais, e uma iluso reificar o primeiro elemento, ou v-lo como se anulasse o segundo e o terceiro. Altn disso, o fato de que a sociedade internacional fornece um certo elemento de ordem poltica internacional no deve justificar uma atitude de complacncia a seu respeito, ou sugerir que falta fundamento

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aos argumentos daqueles que esto insatisfeitos com a ordem da sociedade internacional. Na verdade, a ordem existente dentro da sociedade internacional moderna precria e imperfeita. Demonstrar que a sociedade internacional moderna proporciona um certo grau de ordem no o mesmo que demonstrar que estruturas de um tipo bem diferente no poderiam proporcionar uma ordem de forma mais eficaz.

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COMO A ORDEM MANTIDA NA POLTICA MUNDIAL?


EXPLIC:.\:---tos o que se entende por ordem na poltica mundial c mostramos que, em certa n1edida, ela existe no moderno sistema de estados. A questo para a qual nos voltamos agora : de que forma mantida essa ordem?

Tem-se argun1cntado que em todas as sociedades a ordem un1a forma de conduta que sustenta os objetivos primrios ou elementares da vida social. Neste sentido a ordem mantida por un1 senso de interesses comuns nesses objetivos elementares ou prin1rios, por regras que prescrevem a forma de conduta que os sustentam e por instituies que tornam essas regras efetivas. Em qualquer sociedade a manuteno da ordem pressupc que haja entre os seus n1embros (ou pelo n1enos entre os seus membros politicamente ativos) uma percepo de interesses comuns nos objetivos elementares da vida social. Assim, a vulnerabilidade humana violncia c a inclinao a recorrer a aes violentas levam os homens noo de que h um interesse comum na limitao da violncia. i\ interdependncia entre os homens no que se refere s necessidades materiais leva-os a perceber que h un1 interesse con1um en1 garantir que os acordos sejam respeitados. /\ abundncia lim.jtada c as lim.jtaes do altrusmo levam-nos a reconhecer que h interesse comum em tornar a posse estvel. Este senso de interesses con1uns pode ser conseqncia do n1edo, e pode derivar de um clculo racional de que as limita<)es necessrias para sustentar os objetivos elementares da vida social preci-

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sam ser recprocas. Em alguns casos, pode expressar a capacidade dos indivduos ou grupos interessados em identificar-se mutuamente, para tratar os seus interesses recprocos como fins em si mesmos, e no apenas como meios para um fim; em outras palavras, pode expressar um sentimento de valores comuns, em lugar de interesses comuns. Este sentimento de que h interesses comuns na realizao dos objetivos elementares da vida social pode ser vago e, em si mesmo, no proporciona uma orientao precisa sobre o tipo de conduta consistente com tais objetivos e quais os comportamentos que no so coerentes com a meta visada. So as regras que contribuem para esse tipo de orientao. Regras so princpios gerais imperativos que autorizam ou obrigam determinadas classes de pessoas ou de grupos a se comportarem de um modo prescrito. Em qualquer sociedade a ordem mantida no s pelo senso de interesses comuns de criar ordem ou em evitar a desordem, mas por regras que explicitam quais os tipos de conduta que so compatveis com a ordem pblica. Assim, o objetivo da segurana contra a violncia sustentada por regras que restringem o uso da violncia; o objetivo da estabilidade dos acordos, pela regra de que os acordos devem ser cumpridos; e a meta da estabilidade da posse, pela regra de que os direitos propriedade, pblica ou privada, devem ser respeitados. Essas regras podem ter o .rtatu.r de lei, moral, costume ou etiqueta; ou ainda, simplesmente de regras de procedimento- as "regras do jogo". Em princpio a ordem poderia basear-se na vida social, sem a necessidade de regras. concebvel, por exemplo, que modos ordenados de comportamento possam ser inculcados por meio de condicionamento, de forma a fazer com que os indivduos se comportem de modo consistente com os objetivos sociais elementares simplesmente por ao reflexa. Neste caso, seriam desnecessrias regras que guiassem as escolhas dos homens entre caminhos alternativos. Pode-se supor tambm que em sociedades muito pequenas, como famlias ou cls, as regras fossem dispensadas por uma autoridade que se valesse apenas do cumprimento de ordens singulares obrigando ou autorizando determinados indivduos a praticar aes especficas, e evitando recorrer a qualquer princpio geral imperativo. Por isso precisamos

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distinguir conceitualmente entre a ordem na vida social e as regras gue ajudam a cri-la e a mant-la. Conforme observamos acima, definir a ordem na vida social em termos de obedincia a regras gue prescrevem formas de conduta consistentes com os objetivos sociais elementares seria confundir uma causa de ordem aparentemente universal com a coisa em si (vide Captulo 1). Precisamos tambm levar em conta o ponto de vista marxista de que as regras servem no como instrumento dos interesses comuns dos membros de uma sociedade, mas dos interesses especiais dos seus membros dominantes. Esta uma percepo importante da funo social de todas as regras, gue especialmente vlida com respeito funo exercida pelas regras legais. [;, o gue acontece, naturalmente, com todos os atuais sistemas de regras sociais, gue esto imbudos dos interesses e valores especiais dagueles gue os formulam. Como a influncia exercida pelos membros de uma sociedade nesse processo de formulao de regras provavelmente ser sempre desigual, gualguer sistema histrico de regras servir os interesses dos elementos dominantes da sociedade mais adequadamente do gue os interesses dos outros membros. Embora seja importante perceber esse fato guando estudamos o papel das regras, na sociedade internacional como em gualguer outra sociedade, ele no invalida a presente anlise. ( )s interesses especiais dos elementos dominantes de uma sociedade esto refletidos no modo como essas regras so definidas. Assim, o tipo especial das limitaes impostas ao recurso violncia, gue conte com o carter obrigatrio da sua implementao e a forma e o alcance dos direitos de propriedade tero sempre a marca desses elementos dominantes. No entanto, a imposio de limites de algum tipo violncia, a expectativa geral de gue os acordos sero cumpridos, e a existncia de regras de propriedade so do interesse de todos os membros da sociedade, no s de alguns desses membros. () objetivo dagueles gue, em gualguer sociedade, procuram alterar a ordem existente no chegar a uma sociedade onde inexistam restries ao recurso violncia, onde no se aceite a regra de gue os acordos devam ser cumpridos ou no haja normas gue assegurem os direitos da propriedade, mas apenas mudar os termos dessas

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regras, de tal forma '-lue deixem de servir os interesses especiais dos elementos dominantes. No entanto, em si mesmas, as regras so apenas construcs intelectuais. Elas s tm uma funo na vida social na medida em '-lue so efetivas. A diccia de uma regra no consiste na sua adoo por todas as pessoas ou grupos a '-lue ela se aplica, em cada instncia. Ao contrrio, normal '-lue '-lual'-luer regra efetiva de conduta seja ocasionalmente violada, e se no houvesse a possibilidade de '-lue a conduta das pessoas diferisse do comportamento prescrito, a regra seria desnecessria. No entanto, para ser socialmente eficaz uma regra precisa contar com certo grau de obedincia, c deve ser admitida como um fator de clculo para as pessoas s '-luais se aplica, mesmo por a'-luelas '-lue optam por viol-la. Quando, nesse sentido, as regras no so meras construes intelectuais, mas tm eficcia social, isto acontece, pelo menos em parte, por'-lue h instituies que executam as funcs indicadas a seguir. Esta relao de funes pode no ser exaustiva, e algumas delas podem no ser essenciais para a eficcia da regra em um caso determinado. i\1as preciso '-lue exista algo como o '-lue vai descrito adiante. i) As regras precisam ser feita.r, ou seja, precisam ser formuladas e promulgadas como normas a serem set-,ruidas pela sociedade em '-luesto. ii) As regras precisam ser co1mmicadas- precisam ser declaradas ou anunciadas de modo '-lue o seu contedo chegue ao conhecimento de todos os interessados. iii) As regras precisam ser administrads nos casos em '-lue determinadas acs ancilares ao prescrito pelas regras precisam ser praticadas para que essas regras sejam cumpridas. Por exemplo, as regras que probem ou limitam a violncia no estado moderno podem exigir, para '-lue sejam eficazes, que determinadas providncias sejam tomadas para estabelecer ou manter foras policiais, prises, tribunais, um departamento de justia, etc. iv) As regras precisam ser interpretadas- '-luestes derivadas do entendimento de uma regra, das relaes entre diferentes regras em con- flito e da ocorrncia ou no de violaes de regras, precisam ser resolvi- das para que as normas orientem a conduta efetiva dos indivduos.

Como a ordem mantida na poltica mundial?

v) As regras precisam ser aplit:adc;.r, no sentido mais amplo possvel. Para que as regras sejam eficazes deve haver alguma penalidade para o seu no cun1primento, seja sob a forma de coero, de alguma forma de sano ou simplesmente de no cumprimento recproco por parte dos outros indivduos ou grupos sujeitos mesma norma. vi) As regras precisam ser l f!,ilimc;dm aos olhos das pessoas ou grupos a quem so aplicadas. I sta legitimao ocorre na n1edida en1 que os membros da sociedade as aceitam como vlidas e adotem os valores que elas implicam ou pressupem. Sendo legitimadas, as regras no dependem de sanes para que se tornem efetivas. vii) As regras precisam ser adaptl'ei.r s mudanas nas necessidades e circunstncias. ( preciso que haja formas de rescindir ou modificar as regras antigas e substitu-las por novas. viii) As regras precisam ser prote,f!,idc;.r contra desenvolvimentos que ocorrem na sociedade que possan1 solapar sua aplicao efetiva. En1 qualquer sociedade a manuteno de regras efetivas depender de condies garantidas no pelas regras em si mesmas, mas sen as quais o sistema de normas seria destrudo. 1

No estado moderno h uma instituio (ou um conjunto de instituies interligadas) que ajuda a tornar efetivas as regras sociais elementares: o governo. () governo se distingue das outras instituies dentro do estado moderno pela sua capacidade de recorrer fora fsica, e possui, sua disposio, uma fora real que supera en1 muito a que comandada por qualquer outro grupo. Por outro lado, o estado tem quase o monoplio do uso legtimo da fora; ao lado de certos direitos residuais de autodefesa, concedidos ao indivduo, s o governo pode empregar a fora de forma considerada pela sociedade em geral como o exerccio de um direito. Para o governo igualmente importante que o
1 I te concetto de "proteo" das regras pode sugerir a implicao simstra de justificar uma conduta contrna s pnprias regras, ou de colocar certa pessoas "acima'' das regras, mas no consegUI encontrar um termo mais apropriado (N. do T).

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uso da fora seja legtimo e irresistvel. Esses dois aspectos do poder de coero do estado esto interligados, pois o colapso da legitimidade de um governo pode tornar possvel uma tal combinao de foras gue o poder do estado deixe de ser irresistvel. ()s grupos rebeldes mostram compreender essa interligao quando do s aes destinadas a desmoralizar, aos olhos da populao, o direito que o governo tem de usar a fora a mesma importncia atribuda ao combate contra a fora oficial, usando suas prprias foras. Ao cumprir todas as funes relacionadas acima o governo ajuda a tornar efetivas as regras sociais elementares dentro do estado moderno. Mas essas funes no so executadas apenas pelo governo e outros grupos e indivduos podem participar da sua implementao. No entanto, o papel do governo na promoo da efetividade das regras sociais elementares fundamental: i) () governojz as regras- nem sempre porque as inventa ou o primeiro a exp-las, mas no sentido de que as marca com o impn!;;atur da sociedade. No estado moderno o processo de elaborao de regras resulta em um conjunto especial de normas que conhecemos como "a lei". Embora no estado moderno a funo de elaborao dessas normas caiba formalmente ao Legislativo, freqentemente, fazer leis ou legislar funo exercida tambm pelos rgos administrativos, cuja funo formal consiste em traduzir as leis em ordens, assim como pelos rgos judiciais, cuja funo formal a interpretao das leis. ii) () governo colabora no processo de comuniu1r as regras aos indivduos e grupos sujeitos a elas. A publicao de normas legais e de registros das decises tomadas pelos tribunais e a implementao efetiva das regras - com a abertura de processo contra os infratores, o trabalho policial de impedir a ao desses infratores, prend-los ou puni-los -contribuem para divulgar a percepo das regras que devem ser tratadas pela sociedade como sendo as regras da lei. iii) Cabe ao governo administrar a aplicao das regras, traduzindo-as de princpios gerais para a forma de exigncias de que determinadas pessoas faam ou deixem de fazer determinadas coisas. Esta , formalmente, a funo do Poder Executivo, mas o seu exerccio no

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pressupe necessariamente a atividade de um dos ramos especficos do governo, L]Ue normalmente praticada tambm por outros ramos do governo. iv) ()governo pode interpretaras regras, principalmente por meio do Poder Judicirio: decidir a respeito de incertezas sobre a validade das regras, seu significado ou o seu inter-relacionamento. v) O governo pode apl:ar a lei, mediante o recurso ou a ameaa de recorrer polcia e s foras armadas, assim como s sanes impostas pelos tribunais. Dispositivos legais especficos podem no ter o suporte de sanes explcitas mas, em seu conjunto, o sistema legal como um todo baseia-se no poder coercitivo do governo. vi) O governo pode contribuir para a l !!,ifimaro das regras (a sua aceitao como vlidas por si mesmas) mediante a influncia L]Ue exerce sobre a educao e a informao pblica, o poder de persuaso dos seus lderes e a possibilidade de projetar-se como a encarnao simblica dos valores da sociedade, modelando a cultura poltica de modo a favorecer a aceitao das regras como legtimas. vii) () governo pode tambm adaptar as regras s circunstncias e demandas cambiantes, legislando de modo a eliminar ou alterar leis antigas e promulgar outras, ou ainda fazendo com que os administradores executem a lei, e os juizes a interpretem, de modo a modificar virtualmente o seu contedo. viii) () governo desempenha a funo de protero das regras, mediante aes polticas adotadas para ajustar o cenrio social de modo a que as regras continuem a ser aplicadas. A convocao das foras armadas para esmagar uma insurreio ou para expelir um invasor estrangeiro um exemplo dessa "proteo". Do mesmo modo, so exemplos dessa funo, as medidas adotadas pelo governo para pacificar a insatisfao poltica, remover dificuldades sociais ou econmicas, suprimir agitadores irreconciliveis, remediar fossos sociais ou para superar antagonismos L]Ue ameacem destruir a sociedade. () que esses atos polticos variados tm em comum o fato de L]UC esto todos dirigidos para a preservao da ordem, no mediante a sustentao ou implementao direta das regras, mas pela modelagem e

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HI.DI.I;Y BtiJ.L

administrao do contexto social a yue essas regras se aplicam, de modo que possam continuar a ser aplicadas. Pertencem a uma esfera de ao que as prprias regras podem no regular, e at mesmo no impedir, mas yue est implcita no seu funcionamento.

A ordem existente dentro do estado moderno conseqncia, entre outros fatores, da existncia do governo, o yue no acontece com a ordem entre os estados, j yue a sociedade internacional anrquica, uma sociedade sem governo. J\1as as sociedades primitivas, onde no existe um estado, apresentam tambm o fenmeno da "anarquia ordenada", e vale a pena considerar os pontos de semelhana e diferena entre os modos como a ordem criada e mantida nos dois casos. Independente da ateno dada noo de sociedade sem estado pelos estudiosos da poltica e das descries, em boa parte especulativas, de historiadores como J\1aine e l\1aitland - a ponto de atrarem a ateno dos antroplogos, no sculo XX 1 - as sociedades primitivas sem estado no foram objeto de observao emprica e analise sistemtica. As sociedades primitivas que foram identificadas como sendo desprovidas de estado incluem os nuer, os dinka ocidentais, e os mandari (do Sudo Meridional); os talensi (da Nigria setentrional); os buamba (de Uganda); os lugbara (de Uganda e do Congo); e os konkomba (do Togo). Todas essas sociedades no tm um governo, no sentido definido acima, e alm disso, no contam com instituies polticas centrais Oegislativo, executivo e judicirio). Na verdade, diz-se a respeito de algumas delas que no tm nenhum papel poltico especfico. Embora certas pessoas ou rgos, tais como chefes de famlia, de linhagem ou de aldeia exeram funes polticas, essas funes no se distinguem
'Vide, por exemplo, M. hmes e L. 1 . Fvans-Pritchard, Afriran Political . yslems (Oxford Univ. Press, 1940);John Middleton e Dm,id Tait (eds.), Tribes Wthoul Ru/ers: Studies in [rirem SeJ?,menlat:y Syslems (Londres: Routledge & Kegan Paul, 1958); c I. Southall, "StatelmSocietie.r", em l:n )dopaedia of Social Srience.r, ed. David Sills (New York: J'ree Press, 1968). Estou endividado tambm com "World Politzcs as a Pn.mitive Politica/ Sy.rtm/', em lrorld Politics, \'OI. XVI, 4 (julho de 1964), de Roger D. Masters -um artigo de muita penetrao.

Cotno a ordem tnantida na poltica mundial?

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claramente das outras L1ue exercem. As distin()es traadas pelos observadores externos entre os papis desempenhados nas esferas local, ritual, familiar ou poltico por esses indivduos ou grupos podem no ter sentido algum na cultura da prpria sociedade. Ao mesmo tetnpo, as sociedades citadas exibetn claramente uma ordem, ou seja, as formas de conduta prevalecentes se ajustatn aos objetivos eletnentares da coexistncia social. Na modelagetn dessa conduta as regras tm um papel vital, e a sua efetividade depende do desempenho das fun{)es de tnanuteno da ordetn L1ue levam formulao de tais regras, comunicando-as, administrando-as, interpretando-as, aplicando-as, legitimando-as, adaptando-as e "protegendo-as". No entanto, dada a inexistncia de uma autoridade central, essas funes s so exercidas por grupos- tais como os de linhagem ou de localidade- em que essas sociedades sem estado encontratn-se divididas. As regras no etnanatn de uma autoridade legislativa central, mas sitn da prtica do inter-relacionamento dos grupos de linhagem ou localidade, sendo incorporadas aos "costumes" e confirmadas pelas crenas morais ou religiosas. Naturalmente, nos sistemas polticos centralizados o costume ou prtica estabelecida constitui tambm uma fonte familiar de regras, mas nas sociedades pritnitivas sem estado esta a nica fonte existente. A conformidade da conduta com essas regras provocada pelo condicionatnento e a in rcia, por sanes "tnorais" como a reprovao e o ridculo pblicos, pelo ritual ou por san()es sobrenaturais, tais como a maldio lanada pelos ancios da tribo. I m sociedades culturaltnente homogneas, especialtnente L1uando pequenas, san()es desse tipo so, por si mestnas, com freL1ncia suficientes. ( uando as san()es no bastatn para impedir a violao das regras e punir os violadores, pode haver o recurso "auto-defesa" por parte de alguns grupos, dentro da sociedade, L1ue assutnetn a responsabilidade de obrigar ao cumprimento das regras e determinar os casos de desrespeito lei. () homicdio de um membro do grupo local ou de certa linhagem, por exemplo, pode levar o grupo a eliminar, em represlia, a parte culpada ou outro membro do seu grupo. ( uando os vncu-

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HEDLFY BuLL

los que ligam os vrios grupos muito forte, a legitimidade dessa represlia pode ser aceita pelos dois lados, e o assunto se encerra ali. Em outros casos, a natureza legtima do ato de vingana pode ser contestada, criando-se um conflito prolongado, com base no exerccio, pelos dois lados, de uma autodefesa subjetivamente legtima. Como as regras e os fatos estaro sendo interpretadas pelos dois grupos no seu prprio interesse (ou no interesse de um dos seus membros) o julgamento correspondente tende a ser imperfeito. Por outro lado, como a sua capacidade de implementar as regras vai depender da fora que podem comandar, e da vontade de us-la, no h garantia de que as regras sero aplicadas. No entanto, o recurso auto-defesa no significa desrespeito s regras e retorno dos grupos em questo a um verdadeiro estado de natureza hobbesiano; representa o funcionamento de um sistema em que esses grupos esto assumindo as funes de interpretar e aplicar as regras. Alm disso, ao agirem desse modo, esto agindo no mbito das regras que limitam a prpria ao de auto-defesa. ()recurso fora por esses grupos, como reao ao que julgam ser uma violao das regras aceito nessas sociedades como legtimo. No h um direito geral de auto-defesa, disponvel a todos os indivduos ou grupos dentro da sociedade; s podem recorrer violncia aqueles grupos que tm esse direito. Para que o emprego da fora seja legtimo, preciso que ela constitua resposta a alguma violao de direitos. Alm disso, a natureza da fora utilizada limitada, por exemplo, pelo princpio de que a represlia precisa ser proporcional ofensa. Nas sociedades primitivas, onde no existe estado, os atos de auto-defesa tm igualmente duas funes adicionais, alm de proporcionar regras com sano coercitiva, e Roger lVlasters chamou nossa ateno para isso: "servem para unir grupos sociais e para manter critrios legais e morais do certo e do errado." 1 Eles no s ajudam a manter a coeso social, ao galvanizar um grupo interno em apoio a ao violenta a ser tomada contra um grupo externo, mas representam uma

t\fasters, "World Po/itic.r a.r a Pn!m"tz: Po/itica/Jy.rtm/', pg. 607.

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forma de reiterar a regra, enfatizando a persistncia da sua validade e importncia, alm da tentativa de aplic-la a um caso em particular. No h dvida de que, no concernente manuteno da ordem, as sociedades anrquicas primitivas lembram a sociedade internacional. Nos dois casos um certo elemento de ordem mantido, a despeito da inexistncia de uma autoridade central, dotada de fora e com o monoplio do seu emprego legtimo. Tambm nos dois casos isto ocorre mediante o exerccio, por grupos particulares (locais e de linhagem nas sociedades primitivas sem estado; os prprios estados na sociedade internacional), de funes que, em um estado moderno, o governo (embora no exclusivamente) exerce para tornar as regras efetivas. Na sociedade anrquica primitiva, como na sociedade internacional, a ordem depende de um princpio fundamental ou constituinte, implcito ou expresso, que identifica certos grupos como os nicos atores competentes para desincumbir-se dessas funes polticas. Nos dois tipos de sociedade os grupos politicamente competentes podem, com legitimidade, usar a fora na defesa dos seus interesses, enquanto os outros indivduos ou grupos precisam recorrer aos grupos privilegiados, politicamente competentes, em vez de usar eles prprios a fora. Nas sociedades anrquicas primitivas, como na sociedade internacional, as relaes entre esses grupos politicamente competentes so circunscritas por uma estrutura de princpios normativos reconhecidos, mesmo nos casos de luta violenta. No entanto, nos dois tipos de sociedade h uma tendncia, durante esses perodos de luta, para que a estrutura de regras no se sustente, e a sociedade se fragmente em tal medida que as tribos ou estados beligerantes sejam melhor descritos como sociedades em disputa contnua, e no mais como partes da mesma sociedade. Finalrnente, tanto na sociedade anrquica primitiva como na sociedade internacional moderna h fatores, fora da estrutura de regras, que influenciam os grupos politicamente competentes, induzindo-os a se ajustarem em termos desses fatores. So, entre outros fatores, a conteno mtua ou o temor de um conflito ilimitado, a fora do hbito ou a inrcia e os interesses de longo prazo em preservar um sistema de colaborao (conscientemente racionalizado no n1undo moderno e intuiti-

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Hl:l)I,I,Y BL'I,I,

vamente percebida na sociedade primitiva), a despeito de, no curto prazo, estarem trabalhando para sua destruio. No obstante, as diferenas entre a sociedade internacional e as sociedades primitivas sem estado tambm so notveis. Em primeiro lugar, h diferenas cruciais entre as unidades politicamente competentes dos dois tipos de sociedade. Na sociedade internacional o estado soberano poryue tem jurisdio suprema sobre os seus cidados e o seu territrio. Em contraste, na sociedade primitiva os grupos locais ou de linhagem yue exercem o poder poltico no tm esses poderes exclusivos em relao s pessoas yue a compem, e normalmente tm uma relao bem menos definida com respeito ao territrio. Um determinado grupo de linhagem no exerce necessariamente autoridade exclusiva sobre as pessoas de que composto. I m al!-,:rumas sociedades sem estado os grupos de linhagem so divididos em segmentos, e no seu interior se desenvolve um processo constante de segmentao e fuso. Segmentos de uma linhagem, que em certo nvel correspondem a unidades distintas, fundem-se com outros segmentos em outro nvel. Enquanto essas unidades podem competir em determinado nvel, em nvel superior elas podem unir-se como partes subordinadas de segmento mais amplo. I ssas combinaes e divises cambiantes das sociedades primi6vas sem estado ilustram o que tem sido chamado de "princpio da oposio complementar". Nessas sociedades as unidades politicamente competentes esto de tal forma relacionadas que enquanto duas delas podem entrar em conflito com relao a certos objetivos, com respeito a outros agem de forma coordenada. Assim, de um lado cada unidade entra em conflito com as outras o suficiente para gerar um sentido de identidade e manter a coeso interna; de outro lado, no h uma relao conflituosa entre as unidades que no seja tambm afetada por elementos de cooperao. Nas sociedades anrquicas primitivas as unidades dotadas de competncia poltica no tm uma jurisdio territorial definida com preciso. A opinio de Sir Henry l'vfaine de yue nas sociedades primitivas a solidariedade poltica surge dos laos de sangue e nunca da posse comum de uma certa rea, tem sido rejeitada pelos antroplogos mo-

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dernos, para quem essas sociedades baseiam-se tanto em laos consanguncos como no territrio. f\1as os grupos de linhagem das sociedades sem estado que foram considerados, desempenham funcs relacionadas com a manuteno da ordem c no tm direitos exclusivos a partes do territrio, definidas por fronteiras precisas c aceitas. Como nessas sociedades primitivas os grupos politicamente competentes no detm soberania sobre as pessoas c sobre o territrio, mas relacionam-se com os indivduos c com o tcrrirrio de forma menos exclusiva do que a do estado moderno, eles parecem ter uma existncia 111cnos auto-suficiente, c do a impresso de ser menos intro\Trtidos ou intra-oricntados do que os membros da sociedade dos estados. Um segundo ponto de contraste L]UC enquanto a sociedade internacional moderna, especialmente na atualidade, culturalmente heterognea, as sociedades primitivas sem estado so marcadas por um grau elevado de homogeneidade cultural. Por "cultura'' queremos referir-nos ao seu sistema bsico de valores, ou seja, as premissas das quais derivam suas idias c a<-)CS. Todas as sociedades primitivas parecem depender de uma cultura comum; c as sociedades sem estado parecem dependentes dessa cultura em um grau especialmente elevado. Com base nos sistcn1as africanos LJUC estudaram, Fortes c I vans-Pritchard chegaram concluso, experimental, de LJUC um alto grau de cultura comum era uma condio necessria s estruturas anrquicas, c s uma autoridade centralizada tinha condies de reunir povos de cultura heterognea." I\ las a sociedade de estados soberanos (que tem sido chamada de "sociedade abrangente"), L]UC hoje envolve toda a humanidade, , por excelncia, uma sociedade culturalmente heterognea. Um terceiro ponto de contraste que as sociedades primitivas sem estado tm por base uma cultura que alm de homognea inclui o elemento de crena mgica ou religiosa. Conforme Fortes c I vansPritchard,
1 \'ide I. Scharna, (,r;I'Cf"III!/C/11 tll!d J>olitio- 111 'fi-ilhll \'r;odio (N.York, \\'att , I <J.S), cap. I. Com re pcito ;\ Yl <lo de Sir llcnr: r'\latnc, nde. l1mm! f. IJJ' (I nndrc , ,lohn i\lurra\, 1 <.>30), pg. 144. ' I ;ortc c I \an -Pritch;trd, . ljii((lll J>olitlrtll \'rrlt!!IJ, p:tg. 1 O.

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O sistema social , por assim dizer, removido para um plano mstico, onde aparece como um sistema de valores sagrados, alm de qualquer crtica ou reviso (...) por isso, as guerras, ou disputas, entre segmentos de uma sociedade como a dos nuer ou talensi so mantidos dentro de limites msticas.(' por sanes

A sociedade internacional, em contraste, parte do mundo moderno, o mundo secular que emergiu do colapso da autoridade eclesistica e religiosa. ()s vrios substitutos apresentados nos ltimos trs sculos, na tentativa de validar ou autenticar as regras da sociedade internacional - o direito natural, a prtica costumeira dos estados, seus interesses e "necessidades", o direito comum dos "estados civilizados" - so todos inferiores autoridade religiosa em termos do poder de produ ir coeso social, porque so todos sujeitos a de bate e questionamento. A base moral da sociedade internacional pode ser menos frgil do que a das sociedades primitivas, no estando sujeitas ao impacto destruidor provocado pelas civilizaes crist e islmica na frica sub-sarica e na Oceania; tem maior capacidade de absorver novos desafios intelectuais c de preservar uma certa continuidade, mas em termos de impacto social no se aproxima do sistema de valores mgico e religioso. Finalmente, h grande diferena de tamanho entre a sociedade internacional e as sociedades primitivas. A populao nuer, a maior estudada por Fortes e Evans-Pritchard, contava com trezentos mil indivduos, que viviam em uma rea de cerca de 42 mil km 2 A sociedade dos estados compreende toda a humanidade e todo o planeta. Tomados em conjunto, o que esses pontos de contraste demonstram que as foras favorveis coeso social e solidariedade so muito mais fortes nas sociedades anrquicas primitivas do que na sociedade internacional. A natureza menos exclusivista e menos interiorizada das unidades polticas que compem as sociedades primitivas sem estado, sua homogeneidade cultural, as crenas mgicas e relilbid., pg. IH

c.

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giosas que constituem o substrato das suas regras, sua natureza ntima e limitada, tudo indica que embora nesses sistemas no haja governo, eles contam com um grau impressionante de solidariedade social. O processo de manuteno da ordem na sociedade internacional contempornea precisa atuar no s quando falta o governo mas tambm quando no h uma solidariedade social desse tipo. A ordem na .rociedade internacional A manuteno da ordem na poltica mundial depende, em primeiro lugar, de certos fatos contingentes que contribuiriam para a ordem mesmo se os estados no tivessem qualquer concepo de interesses, regras e instituies comuns. Em outras palavras, como se os estados formassem um sistema internacional mas no uma sociedade. Assim, um sistema de equilbrio de poder pode surgir em um sistema internacional de forma fortuita, na ausncia de qualquer crena de que ele serve interesses comuns, ou qualquer tentativa de regul-lo ou institucionalizlo. Se surge, pode ajudar a limitar a violncia, a tornar crveis certos empreendimentos ou a proteger os governos contra desafios supremacia local. No entanto, dentro da sociedade internacional, como acontece em outras sociedades, a ordem conseqncia no s de fatos contingentes desse tipo mas de um sentido de interesse comum nos objetivos elementares da vida social; de regras que prescrevem a conduta tendo por objetivo esse fim; e de instituies que ajudam a tornar efetivas essas regras. I ntereJJeJ comun.r Dizer que x do interesse de algum dizer simplesmente que x serve como meio para alcanar-se um certo objetivo. Se isto realmente acontece ou no, um fato concreto. !\Ias se .Y ou no de seu interesse, depender no s disso mas das metas que esto sendo realmente visadas. Em conseqncia, a noo de interesse uma diretriz vazia, tanto com respeito ao que a pessoa faz como com relao ao que deveria

fa;;,er. Para termos essa diretriz precisamos saber quais os fins que esto ou deveriam estar sendo perseguidos, e em si mesma a noo de interes- se nada nos di7: sobre os dois pontos. Portanto, em si mesmo o critrio do "interesse nacional" ou do "interesse do estado" no nos proporciona uma orientao especfica para interpretar a conduta dos estados ou para prescrever essa conduta, a no ser que saibamos que metas ou objetivos concretos os estados perseguem, ou deveriam visar: segurana, prosperidade, metas ideolgicas; menos ainda indica um critrio que seja objetivo, independente do modo como os alvos da conduta do estado so percebidos pelos responsveis por tais decis()es. No oferece nem mesmo uma base para distinguir consideraes n1orais e ideolgicas, na poltica externa de un1 pas, dos fatores de outra nature7:a, no moral ou ideolgica. Porque uma meta poder ser do interesse do pas se serve como meio para atingir um dos seus objetivos morais ou ideok)gicos. No entanto, a concepo de interesse nacional, ou interesse do estado, tem um certo sentido na situao em que os objetivos nacionais ou do estado so definidos e aceitos, e o problema em discusso saber com que tneios esses objetivos podem ser promovidos. Di7:er que a poltica exterior de um estado deve basear-se nos interesses nacionais significa insistir em que quaisquer posi()es que sejam adotadas devem ser parte de um plano de ao racional; a abordagem da poltica externa baseada no interesse nacional pode ser contrastada, assim, com uma poltica que consista simplesmente em manter de forma acrtica uma postura estabelecida ou em reagir mecanicamente aos acontecimentos. Alm disso, uma poltica baseada na idia do interesse nacional pode ser contrastada com uma outra que tenha por base interesses seccionais ou ento os interesses de um grupo mais amplo do que o estado, como uma aliana ou organizao internacional de que ele participe. ralar sobre o interesse nacional como um critrio orienta a nossa ateno para os objetivos da nao ou do estado, e no os de outro grupo, mais limitado ou mais amplo. A manuteno da ordem na sociedade internacional tem como ponto de partida o desenvolvimento, entre os estados, de um sentido

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Hl

dos interesses comuns como meta elementar da vida social. Por mais diferentes e conflitantes que sejam esses interesses, os estados tm em comum a viso dessas metas como instrumentais. Sua percepo dos interesses comuns pode derivar do temor da violncia irrestrita, da instabilidade dos acordos ou da insegurana da sua independncia ou soberania. Pode ter origem em um clculo racional do desejo dos estados de aceitar restrics recprocas sua liberdade de ao, con1o pode basear-se tan1bm no tratamento dessas metas como valiosas em si mesmas, c no apenas como um meio para alcanar determinado fim: pode expressar um sentido de comunidade de valores, assim como de interesses comuns.
A.r re,2,ra.r

Na sociedade internacional, como em outras sociedades, o sentido da existncia de interesses comuns nos objetivos elementares da vida social no proporciona, em si mesmo, uma orientao precisa sobre as modalidades de conduta consistentes com esses objetivos; esta a funo das Tf;f!,rrlJ. Regras que podem ter .rta!ttJ de direito internacional, norma moral, costume ou prtica estabelecida; como podem ser simplesmente regras operacionais, "regras do jogo" desenvolvidas sem um acordo formal c at mesmo sem comunicao verbal entre as partes. No incomun1 que uma regra surja, em princpio, em carter operacional, para tornar-se prtica estabelecida e, tendo atingido a condio de princpio moral, incorporar-se finalmente de forma explcita em uma conveno legal. Esta parece ter sido a gnese, por exemplo, de muitas das regras que hoje fazem parte de tratados ou convenes multilaterais sobre a guerra, as relacs diplomticas e consulares c o direito martimo. () mbito dessas regras amplo, e em boa parte elas encontram-se en1 estado de fluidez. Mencionaren1os aqui s trs conjuntos de regras que tm un1 papel na manuteno da ordem internacional. Em primeiro lugar, h o complexo de regras segundo as quais o estado pode ser considerado o princpio normativo fundamental ou

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constitucional da poltica mundial da atualidade. Este o princpio que identifica a idia de uma sociedade de estados, que se ope noo de um imprio universal, de uma comunidade cosmopolita de indivduos ou de um estado de natureza hobbesiano, ou estado de guerra, como princpio normativo supremo da organizao poltica da humanidade. J deixamos claro em outras partes deste estudo que no h nada de historicamente inevitvel ou moralmente sacrossanto na idia de uma sociedade de estados. Por outro lado, essa idia, na verdade, no monopoli:t:a o pensamento e a ao humana, mesmo na fase atual. Pelo contrrio, ela sempre precisou competir com outros princpios, o que continua a acontecer. No entanto ela exige que uma ou outra dessas idias bsicas prevalea claramente; o que incompatvel com a ordem em escala mundial um desacordo entre os princpios competitivos da organizao poltica universal. De um lado, a idia da sociedade internacional identifica os estados como membros dessa sociedade, e como unidades competentes para executar tarefas polticas no seu seio, incluindo as tarefas necessrias para dar efetividade a suas regras bsicas. Portanto, esto excludas as concepes que atribuem essa competncia poltica a outros atores, em lugar do estado - autoridades universais abrangentes ou grupos seccionais dentro das suas fronteiras. Por outro lado, a idia da sociedade internacional identifica o relacionamento entre os estados com o de membros de uma sociedade vinculada por regras comuns e comprometida com insttuies comuns. Exclui assim a concepo da poltica mundial como uma simples arena para o estado de guerra. ( )rdinariamente, a conduta dos estados pressupe esse princpio fundamental ou constitucional da ordem internacional. Princpio que se manifesta e tem evidenciada a sua centralidade nas aes quotidianas dos estados -quando se arrogam direitos c competncias de atores principais da poltica mundial, ao se ajustarem entre si com tal objetivo, quando resistem s pretenses competitivas de grupos sub ou supraestatais. () princpio est contido em muitas regras bsicas do direito internacional, e por isso tem predominado a doutrina de que os estados so os nicos ou os principais titulares de direitos e deveres no direito

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internacional; que s eles tm o direito de usar a fora para sustent-lo; e que a sua fonte o consentimento dos estados, expresso sob a forma de costumes e de tratados. No entanto, esse princpio precede o direito internacional, ou qualquer formulao particular do direito internacional, e est presente em todo um complexo de regras - legais, morais, consuetudinrias e operacionais. No esttico, mas est sujeito a um desenvolvimento constante. Nas etapas formativas da sociedade internacional, precisou enfrentar o desafio de doutrinas que proclamavam o direito dos indivduos, e de outros grupos, a ocupar uma posio na organizao poltica universal. E hoje enfrenta um desafio semelhante. Em segundo lugar, h o que poderamos chamar de "regras de coexistncia". Dada a orientao fornecida pelo princpio constitucional para definir quais so os membros da sociedade internacional, essas regras estabelecem as condies mnimas da sua coexistncia. Elas incluem, antes de mais nada, o complexo de regras que limitam o papel da violncia na poltica mundial. So regras que procuram confinar o emprego legtimo da violncia aos estados soberanos, negando-o a outros agentes ao afirmar que a violncia legtima est limitada a um tipo particular chamado "guerra", onde a violncia praticada sob a autoridade de um estado soberano. Alm disso, as regras procuram limitar as causas ou objetivos que conferem legitimidade conduo da guerra pelo estado soberano - por exemplo, exigindo que haja uma causa justa (conforme a doutrina do direito natural da fase formativa do sistema de estados) ou que seja precedida por certos procedimentos no-blicos, como insistia o Pacto da I jga das Naes. As regras tm procurado tambm restringir o modo como os estados soberanos se comportem na t-,:ruerra, ao insistir, por exemplo, que ela seja conduzida de forma proporcional aos objetivos propostos, de forma a poupar os no-combatentes ou usando o mnimo de violncia necessrio. Alm disso, as regras tm procurado restringir a difuso geogrfica das hostilidades, determinando os direitos e deveres recprocos dos neutros e dos beligerantes. H um outro complexo de regras de coexistncia que prescrevem o comportamento apropriado para sustentar o objetivo de cumprir os acordos. A regra bsica pada J!/Jll Jermnrla, que vista por ve:zes como

H4

pressuposto fundamental do direito das naes, c outras vc/:es como o seu primeiro princpio, criou a presuno sem a qual os acordos deixam de fazer sentido. Regras subordinadas ou c_k qualificao regulam por exemplo se necessrio manter a boa f no trato com herticos ou infiis; se os acordos permanecem vlidos quando mudam as circunstncias (c a quem cabe determinar se elas efetivamente mudaram); se so vlidos, c em que medida, os acordos impostos pela fora; quais as situaes em que uma das partes pode ser dispensada de cumprir suas obrigaes; quais os princpios que devem orientar a interpretao dos acordos; at que ponto um novo governo deve responder pelas obrigacs contradas por seus antecessores etc. i\s regras de coexistncia incluem tambm aquelas que prescrevem a conduta para sustentar o objetivo da estabilizao do controle ou jurisdio de cada estado sobre o seu prprio territrio e a sua populao. No centro desse complexo de regras est o princpio de que todos os estados aceitam o dever de respeitar reciprocamente a soberania ou jurisdio suprema de todos os demais estados sobre o seu domnio territorial c os seus cidados. Um corolrio, ou quase corolrio, desta regra fundamental o de que os estados no devem intervir pela fora ou ditatorialmente nos assuntos internos dos demais. ( )utra regra a que estabelece a "igualdade" de todos os estados, no sentido de que tenham os mesmos direitos de soberania. Em terceiro lugar h o complexo de regras que regulam a cooperao entre os estados, em escala universal ou mais limitada, alm da que indispensvel para a simples coexistncia. Ele inclui regras que facilitam a cooperao, no apenas poltica e estratgica, mas tambm social e econmica. i\ expanso, neste sculo, das normas legais sobre a cooperao entre os estados no campo econmico, social, ambiental e das comunicaes exemplifica o papel das regras de cooperao, assunto que ser examinado no captulo 6. As regras desse tipo prescrevem condutas apropriadas no aos objetivos elementares ou primrios da vida internacional, mas queles objetivos secundrios, mais avanados, que caracterizam uma sociedade internacional que chegou a um consenso sobre uma gama de objetivos

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BS

mais ampla do que a mera coextstencia. No obstante, pode-se dizer que essas regras desempenham um papel em relao ordem internacional, na medida em que o desenvolvimento da cooperao c do consenso entre os estados sobre essas metas mais amplas devem fortalecer o contexto da sua coexistncia. Este no o lugar apropriado para expor de forma integral esses trs complexos de regras, de examinar os problemas derivados da sua interpretao ou de conciliar os conflitos entre eles. Como tambm no o lugar para considerar quais dessas regras tm .rtatu.r de lei ou norma moral, quais devam ser consideradas regras consuetudinrias ou operacionais, nem de traar a evoluo histrica por meio da qual essas regras se transferiram de uma categoria para outra, mudando em alguns casos uma segunda vez. Ser suficiente observar que o vasto c cambiante corpu.r de regras c quase-regras, de que as citadas so parte do ncleo central, fornecem os meios pelos quais a sociedade internacional movese de uma vaga percepo do seu interesse comum para a concepo clara do tipo de conduta exigida por esse interesse comum.

I n.rtitui{e.r
Na sociedade internacional os principais responsveis pela funo de ajudar a tornar as regras efetivas so seus prprios membros- os estados soberanos. lsto ocorre em virtude da inexistncia de um governo supremo, que no estado moderno pode exercer essa funo, ou de um grau de solidariedade entre os estados como o que caracteriza, nas sociedades primitivas sem estado, a execuo dessa atividade pelos grupos politicamente competentes. Neste sentido, na sociedade dos estados, as instituies mais importantes so os prprios estados. So eles que exercem a funo de formular as regras, ou legislar, manifestando a sua concordncia. J\s normas de aplicao geral, como as regras de coexistncia, nascem do costume c da prtica estabelecida, sendo em alt,runs casos confirmadas por convencs multilaterais. J\s regras aplica- das s a grupos particulares de estados podem surgir tambm do costu- me c da prtica, como acontece com as regras operacionais destinadas a

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evitar e administrar as crises desenvolvidas pelas grandes potncias, mas podem tambm ser matria de tratados ou acordos explcitos. ()s estados divulgam as regras em sua linguagem oficial, como quando afirmam que respeitam o princpio legal da soberania ou o princpio moral da auto-determinao nacional, ou ainda a regra operacional de que as grandes potncias no devem interferir mutuamente nas suas respectivas esferas de influncia. Mas comunicam tambm essas regras com suas aes, conduzindo-se de forma a indicar se aceitam ou no uma norma em particular. Como a comunicao das regras est nas mos dos prprios estados, e no de uma autoridade independente, a sua divulgao normalmente distorcida em favor dos interesses de determinados estados. ()s estados administram as regras da sociedade internacional medida que as aes executivas ancilares a essas regras so promovidas por eles mesmos ou por organizaes internacionais responsveis perante os estados. No primeiro caso, quando determinados estados so designados como depositrios de um tratado, garantes de uma situao de neutralidade ou rbitros de uma disputa. No segundo, quando so criados organismos para implementar acordos a respeito do servio de correios, de telecomunicaes e muitos outros assuntos. Cada estado interpreta as regras legais, morais e operacionais. Mesmo no caso das regras legais, os estados baseiam-se nos seus prprios juristas, e no h um mtodo conclusivo para resolver, mediante uma autoridade independente, desacordos sobre essa interpretao. Quanto s regras morais e operacionais, a sua interpretao ainda mais incerta. Na ausncia de uma autoridade central, o cumprimento das regras cabe aos prprios estados, que podem recorrer a atos de autodefesa, inclusive atos de fora, na defesa dos seus direitos, alegadamente dentro das regras operacionais, morais ou legais. Como freqente que os estados no possam praticar aes efetivas na defesa dos seus interesses, a implementao das regras incerta. Em virtude do ndice de consenso ou solidariedade entre os estados, muitas vezes a sociedade internacional interpreta de modo diferente, aes consideradas como autodefesa ou cumprimento de determinadas regras pelos estados que as praticam.

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()s estados exercem tambm a funo de dar legitimidade s regras, no sentido de promover a sua aceitao como intrinsecamente valiosa, utilizando seus poderes de persuaso e propaganda para mobilizar apoio no contexto da poltica mundial. Atualmente, um meio importante de legitimao das regras consiste em endoss-las por assemblias ou organizaes internacionais. ()s estados empreendem a tarefa de alterar ou adaptar as regras operacionais, morais e legais s circunstncias mutveis, mas o fazem na ausncia de uma autoridade legislativa universal competente para rescindir regras antigas c formular outras novas que as substituam ou completem. Uma desvantagem adicional o fato de que muitas vezes no h consenso sobre se certas regras devem ser mudadas, ou como. ()s estados modificam as regras demonstrando, com palavras e aes, que esto retirando seu consentimento s regras antigas e atribuindo-o s novas, alterando assim o contedo de um costume ou prtica estabelecida. As regras operacionais observadas pelas grandes potncias, pela quais elas respeitam as esferas de influncia recprocas em diferentes regies do mundo, so rescindidas ou modificadas quando essas potncias mostram, com o que dizem ou tzem, que deixaram de aceit-las ou consideram yue as suas fronteiras ou condies mudaram. () princpio moral da auto-determinao nacional - a regra de yue os estados devem ser estados nacionais - substituiu a regra da legitimidade dinstica no pelo ato de qualquer autoridade legislativa, mas por meio de guerras e revolues. ()s tratados ou convencs multilaterais s vezes desempenham um papel na mudana das normas legais, mas os estados tambm mudam regras antigas ao viol-las ou ignor-las sistematicamente, para demonstrar que retiraram a sua aceitao. Em outras palavras, enyuanto a adaptao das regras a circunstncias cambiantes parte do processo de manuteno da ordem, por outro lado ela muitas vezes acompanhada pela desordem. Pinalmentc, os estados assumem a tarefa que, por falta de melhor designao, tem sido chamada de "proteo" das regras. As normas que sustentam a ordem na sociedade internacional s podem funcionar se h condies propcias no sistema poltico internacional. Em particular,

s podem funcionar se continua a haver aquele sentido dos interesses comuns dos estados que eles procuram traduzir em uma diretriz precisa para a sua conduta. A funo da "proteo" da regra compreende tudo o que os estados podem fazer para criar ou manter as condies do sistema que permitam o florescimento delas. A "proteo" das regras abrange, antes de mais nada, as aes clssicas da diplomacia e da guerra com as quais os estados procuram preservar o equilbrio geral do poder no sistema internacional (e modernamente uma relao de mtua coibio nuclear entre as potncias nucleares); ajustar ou conter os conflitos ideolgicos; resolver ou moderar os conflitos de interesse entre os estados; limitar ou controlar os armamentos e as foras armadas tendo em vista os interesses da segurana internacional; aplacar as reclamaes de estados insatisfeitos com a falta de mudanas que consideram justas; garantir e manter a concordncia das potncias menores com os direitos e responsabilidades especiais das grandes potncias. Essas medidas de "proteo" das regras no so prescritas pelas normas de coexistncia, ou pelo direito internacional que endossa algumas dessas normas. Na verdade, certas medidas adotadas pelos estados com o propsito de "proteger" as regras podem coloc-los em conflito com o direito internacional. As atividades que atuam na "proteo" das regras de coexistncia esto sujeitas a outras regras, tais como as que regulam o equilbrio de poder, a diplomacia e a situao especial das grandes potncias. Ao executar essas funes, os estados colaboram entre si em vrios graus com o que podemos chamar de "instituies da sociedade internacional": o equilbrio de poder, o direito internacional, os mecanismos diplomticos, o sistema administrativo das grandes potncias, a guerra. Por "instituio" no queremos referir-nos necessariamente a uma organizao ou mecanismo administrativo, mas a um conjunto de hbitos e prticas orientados para atingir objetivos comuns. Essas instituies no retiram do estado seu papel principal de implementar as funes polticas da sociedade internacional, ou de substituir no sistema internacional a inexistente autoridade central. Elas manifestam o

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elemento de colaborao entre os estados no desempenho da sua funo poltica, e constituem ao mesmo tempo um meio para sustentar tal colaborao. Essas instituies servem para simbolizar a existncia de uma sociedade internacional que representa mais do que a soma dos seus participantes, para dar substncia e permanncia colaborao dos estados no exerccio das funes polticas da sociedade internacional e para moderar a sua tendncia de perder de vista os interesses comuns. Na Segunda Parte deste livro vamos estudar a contribuio dada ordem internacional por essas instituies.

A .r exp!icae.r funcionaiJ e cau.raiJ


Um tema central do presente estudo o fato de que as regras e instituies a que nos referimos exercem funes ou desempenham papis positivos com relao ordem internacional. No presente estudo as afirmativas desse tipo significam apenas gue essas regras e instituies so causas eficientes na ordem internacional; que esto entre as suas condies necessrias e suficientes. No pretendemos utilizar uma explicao "estrutural-funcionalista", em que termos tais como "fun- o" e "papel" so empregados com um sentido diferente. Na explicao "estrutural-funcionalista" a afirmativa de que essas regras e instituies preenchem "funes" com relao ordem internacional pode implicar que para a sua sobrevivncia e manuteno a sociedade internacional tem certas "necessidades" que so preenchidas pelas regras e instituies em questo. Se podemos adotar as premissas adicionais de que o preenchimento dessas necessidades essencial para a sobrevivncia da sociedade internacional, e de que essa satisfao no pode ser obtida de outra forma, neste caso dizer que tais regras e instituies preenchem essas funes equivale a dizer que as endossamos. () presente estudo no pretende fornecer uma explicao ou justificativa para as regras de coexistncia na sociedade internacional, ou para as instituies que contribuem para torn-las efetivas. Em primeiro lugar enfatizamos aqui que a ordem no o nico valor da poltica internacional, nem necessariamente um valor supremo. Assim, mes-

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mo se aceitssemos uma explicao "estrutural-funcionalista", segundo a qual tais regras e instituies da sociedade internacional so essenciais para preservar a sua ordem, isto no significaria um endosso s mesmas. Em segundo lugar, qualquer que seja o mrito da aplicao do raciocnio "estrutural-funcionalista" a outras sociedades, pode haver dvida sobre sua validade quando aplicado sociedade dos estados. A premissa subjacente a esse raciocnio reside na relevncia da totalidade ou unidade da sociedade que est sendo explicada, o primado do conjunto sobre as suas partes na explicao do que nela ocorre, a possibilidade de descrever a natureza e o propsito de cada componente em termos do que ele contribui para atender s "necessidades" do conjunto. ()ra, a sociedade internacional no mostra o tipo de integridade ou unidade que permitiria explicaes desse tipo. Neste estudo acentuamos que o elemento "sociedade" apenas um dos que competem na politica internacional; na verdade, descrev-la como uma "sociedade" mostra s em parte o que ela . Uma explicao das regras e instituies da sociedade internacional que tratasse apenas das funes que elas exercem com relao ao conjunto da sociedade internacional no negligenciaria o fato de que a melhor descrio da poltica entre as naes o estado de guerra, um campo poltico em que os atores principais so indivduos e grupos e no os estados. Em terceiro lugar, cabe uma dvida sobre a validade fundamental da anlise "estrutural-funcional", ainda quando ela aplicada s sociedades com mais unidade do que a existente na sociedade dos estados. Assim, mesmo nas primeiras, como os estados nacionais modernos ou as sociedades primitivas caracterizadas por um grau elevado de solidariedade e consenso social, h foras operando de forma anti-social ou no-social, que no fcil incorporar em uma teoria que procura relacionar todos os eventos sociais com o funcionamento do conjunto da sociedade.

c i\ p lT L() Iv

ORDEM VERSUS JUSTIA NA POLTICA INTERNACIONAL


A c mD1:1\! no apenas uma condio efetiva ou possvel- uma situao concreta na poltica mundial- mas, de modo muito geral, considerada tambm como um valor. No entanto, no o nico valor em relao ao qual a conduta internacional pode ser ajustada, nem necessariamente um valor supremo. Atualmente, por exemplo, diz-se muitas ve:zes que enquanto as potncias ocidentais preocupam-se primordialmente com a ordem, ao justificar as suas polticas, os estados do Terceiro Mundo esto empenhados fundamentalmente na realizao da justia na comunidade internacional, mesmo a custo da desordem. O professor Ali Mazrui, um dos poucos especialistas contemporneos no campo das relaes internacionais que tm refletido profundamente sobre essa questo, j disse que as potncias ocidentais, principais autores da Carta das Naes Unidas, a redigiram de tal forma que a paz e a segurana so tratadas como objetivos primrios da organizao, e a promoo dos direitos humanos como um objetivo secundrio, enquanto os estados africanos e asiticos esto empenhados na inverso dessa ordem de prioridade. 1 Vou considerar mais adiante em que medida o professor iVfazrui tem razo ao caracteri:zar deste modo o conflito de polticas entre as potncias ocidentais e os estados da frica e da sia. Meu objetivo neste captulo levantar algumas questes mais profundas subjacentes a esse conflito, que no passado tm estado presentes em outros confli-

;\li f\larzui, '/(nmrdr a

Pa.Y

/ljimma (Londrc , Wcidcnfcld & Nicobon, 1967).

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tos desse tipo, relativas ao lugar da ordem na hierarquia dos valores humanos. Proponho-me, em particular, a examinar as reivindicaes competitivas da ordem com este outro valor que lhe serve mais comumente de contraste: a justia. Para isso, vou procurar responder s seguintes perguntas: i) Que sentido ou sentidos podemos atribuir, na poltica mundial, idia da justia? ii) De que forma a ordem se relaciona com a justia na poltica mundial? Em que medida ordem e justia so compatveis, e podem reforar-se mutuamente como objetivos polticos? Em que medida so metas conflitantes ou que, at mesmo, se excluem reciprocamente? iii) Tendo em vista que a ordem e a justia so objetivos conflitantes ou alternativos da poltica mundial, qual deles deve ser prioritrio? Ao discutir questes como essas h o perigo de cairmos na subjetividade ou na tentao de receitar determinadas polticas. Alm disso, seria ingnuo imaginar que, formuladas em termos genricos, essas perguntas poderiam ser respondidas com autoridade e de forma conclusiva. No entanto, se pudermos evitar o subjetivismo e a busca forada de solues, possvel que possamos, pelo menos, clarificar essas pert,runtas e chegar a uma compreenso mais profunda do que existe por trs das vrias respostas possveis.

Ao contrrio de ordem,justira um termo que s podemos definir, em ltima instncia, de modo pessoal ou subjetivo. No me proponho aqui a propor uma viso pessoal do que seria uma conduta justa na poltica mundial ou a embarcar em uma anlise filosfica dos critrios 'iue permitem reconhecer essa conduta. rvfeu ponto de partida simplesmente o fato de que existem certas idias ou crenas a respeito da justia na poltica mundial e que as exigncias formuladas em nome dessas idias desempenham um certo papel no curso dos acontecimentos.

()rdcm zer.ru.r justia na poltica internacional

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Indubitavelmente as idias sobre a justia pertencem categoria das idias morais, que tratam as aes humanas como certas ou erradas em si mesmas e no como um meio para atingir determinados fins. Pertencem ao plano das idias que so no apenas hipoteticamente, mas categoricamente imperativas. Assim, as consideraes sobre a justia das aes se distinguem das consideraes de ordem legal, bem como dos ditames da prudncia, do interesse ou da necessidade. Quando pensamos sobre a justia h certas distines, familiares nas anlises tericas do conceito, que valem a pena ter em mente. 2 Em primeiro lugar, h a distino entre o que tem sido chamado de justia "geral", entendida como conduta virtuosa ou correta, c justia "particular", compreendida como um tipo especial de conduta correta, entre outras possveis. () termo "justia" empregado, s vezes, com o sentido de "moralidade" ou "virtude", como se a ao justa fosse simplesmente a ao moralmente correta. Argumenta-se com freqncia, porm, que as idias de justia constituem uma sub-categoria particular das idias morais, o que est implcito quando dizemos que a justia deve ser ponderada pela misericrdia, ou que no seu tratamento recproco os estados so capazes de agir com justia, mas no com caridade. Argumenta-se que a justia tem a ver especialmente com a igualdade no gozo de direitos c privilgios, c tambm com a eqidade ou reciprocidade; que, qualquer que seja a substncia dos direitos ou privilgios em questo, as exigncias de justia se referem ihrualdadc no acesso a esses direitos c privilgios entre pessoas que diferem entre si sob certos aspectos mas que devem ser tratadas de modo a respeitar esses direitos. Na poltica mundial as exigncias de justia assumem muitas vezes essa forma. So demandas para a remoo de privilgios ou de discriminao, para a igualdade na distribuio ou aplicao de direitos entre os fortes c os fracos, os grandes c os pequenos, os ricos c os pobres, os pretos c os brancos, os vitoriosos c os vencidos, as potncias nucleares

'Toda as distln<->es entre JUStia geral e particular, formal L substanma, antmtlca e proporcional, comutama e diqributi\a podem ser encontradas em ;\rist<'>telcs. Vide uma anli e contempornea em 1\lorns ( ;Jnsberg, Onj!l.rlirl' in Srmd)' (I nndres, llc1nemann, J ()5), e John Ra\\1 , . 1 'fiHon o(/IIJ!Irt (< hr(>rd l'nl\. Press, J<)72).

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e as no-nucleares. importante distinguir entre "justia", neste sentido especial de igualdade de direitos e privilgios, e "justia" no sentido em que usamos o termo, com a acepo de "moralidade". Uma segunda distino importante precisa ser feita entre a justia "substantiva" e a justia "formal". A justia substantiva baseada no reconhecimento de regras atribuindo certos direitos e deveres especficos (polticos, sociais e econmicos) enquanto a justia formal se baseia na aplicao dessas regras igualmente a pessoas em igual situao, independentemente do contedo substantivo de tais regras. A exigncia de "igualdade perante a lei", segundo a qual as regras devem ser aplicadas de igual forma mesma classe de pessoas reflete neste sentido a noo de "justia formal", embora tais exigncias surjam com respeito a todas as regras, legais ou no, ou seja, a norma de que grupos iguais de pessoas devem ser tratados da mesma forma est implcita na prpria concepo de qualquer regra. Na poltica mundial a demanda por "justia" muitas vezes uma demanda por "justia formal", no sentido de que qualquer regra seja aplicada igualmente a todos os estados, seja uma regra legal como aquela que determina a no interferncia nos assuntos internos de outro estado, ou uma regra moral, como a que confere a todas as naes o direito auto-determinao, ou ainda uma regra operacional, como a que obriga as grandes potncias a respeitar mutuamente suas respectivas reas de influncia. Uma terceira distino feita entre a "justia aritmtica", no sentido de reconhecer iguais direitos e deveres, e a "justia proporcional", em que direitos e deveres podem no ser iguais, mas so distribudos de acordo com o objetivo em vista. A igualdade pode ser concebida como a atribuio dos mesmos direitos e deveres a toda uma classe de pessoas ou grupos que estejam na mesma situao. Mas evidente que, entendida desse modo, a igualdade muitas vezes deixar de preencher outros critrios de justia. Uma razo que, considerando que as pessoas e os grupos diferem por vezes em capacidade e necessidade, uma regra que lhes assegure os mesmos direitos e deveres atribudos a outras pessoas ou grupos diferentes pode ter o efeito de simplesmente acentuar a desigualdade. Como escreveu Aristteles, "h injustia quando os iguais so

()rdem zer.rus justia na poltica internacional

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tratados desigualmente e tambm quando os desiguais so tratados com igualdade." 1 () princpio enunciado por Marx "de cada um conforme a sua capacidade, a cada um conforme a sua necessidade" incorpora uma preferncia pela justia "proporcional", em contraste com a "aritmtica", tendo em vista o objetivo da justa distribuio da riqueza na sociedade. Na poltica mundial certos deveres e direitos fundamentais, tais como o direito dos estados independncia e soberania e o dever de no interferir reciprocamente nos assuntos internos, considerados como de igual aplicao a todos os estados, so exemplos da "justia aritmtica", enquanto a doutrina de que, numa guerra ou numa represlia, o emprego da fora deve ser proporcional ofensa sofrida ilustra a idia de "justia proporcional". Uma quarta distino, associada de perto anterior, a existente entre a justia "comutativa" ou recproca e a justia "distributiva", que busca o bem comum e o interesse da sociedade no seu conjunto. A justia "comutativa" consiste no reconhecimento dos direitos e deveres mediante um processo de intercmbio ou barganha, pelo qual indivduos ou grupos admitem os direitos dos outros de forma recproca. Na medida em que esses indivduos ou grupos tenham igual capacidade de barganha, o processo levar provavelmente ao que chamamos de "justia aritmtica", ou seja, igualdade de direitos. Em contraste, a "justia distributiva" alcanada no por um processo de barganha entre os membros individuais da sociedade em questo, mas pela deciso do conjunto da sociedade, luz da considerao do seu bem ou interesse comum. Est claro que, neste sentido, a "justia distributiva" pode resultar muitas vezes em justia "proporcional" mais do que "aritmtica", ao exigir, por exemplo, que os impostos pagos pelos ricos sejam maiores do que os pagos pelos pobres, ou que os fortes trabalhem mais do que os fracos. Atualmente, a poltica mundial sobretudo um processo de conflito e cooperao entre estados que s tm uma percepo rudimentar do bem comum com relao ao mundo em seu conjunto e , portanto, o domnio principalmente das idias de justia "comutativa",

' Ln_, L1Yro VI.

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e no de justia "distributiva". () principal ponto em debate a respeito da justia na vida internacional reside na tentativa dos estados soberanos de decidir entre eles, negociando suas demandas e seus direitos e deveres que sero reconhecidos, e como sero aplicados. Apesar de tudo, as idias de justia "distributiva" tm igualmente um papel a desempenhar nos debates sobre a poltica mundial, que pode ser exemplificado pela noo de que a justia exige uma transferncia de recursos econmicos dos pases ricos para os pases pobres. Ao fazer todas essas distines importante considerar de que direitos e deveres morais agentes ou atores da poltica mundial esto investidos. A partir dessa perspectiva podemos distinguir o que chamaremos de justia internacional, ou entre os estados, de justia individual ou humana e de justia mundial ou cosmopolita. A ju.rtira internacional, ou ju.rti{cl entre e.rtcJdo.r Por justia internacional ou justia entre estados, o que temos em mente so as regras morais que atribuem direitos e deveres aos estados e s naes. Por exemplo, a noo de que todos os estados, independentemente do seu tamanho, composio racial ou inclinao ideolgica, tm o mesmo direito soberania; ou a idia de que todas as naes tm o mesmo direito auto-determinao nacional. Naturalmente, os direitos dos estados podem entrar em conflito com os direitos das naes, e por isso justia entre os estados no o mesmo que justia internacional: o princpio da auto-determinao nacional tem sido invocado para destruir a integridade soberana de certos estados, e hoje ameaa muitos deles. No entanto, como h atualmente um amplo consenso de que os estados devem ser estados nacionais, e a doutrina oficial da maioria dos estados (mesmo dos chamados "estados multinacionais") a de que eles so estados nacionais, h uma certa harmonia entre as concepes desses dois nveis da justia - a justia entre os estados e a justia internacional. Como os estados so os principais agentes ou atores da poltica mundial, as idias de justia entre eles formam o principal contedo do debate habitual sobre a justia no campo internacional. Todos os esta-

()rdcm l'er.rtt.r justia na poltica internacional

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dos sustentam que tm certos direitos c deveres que no so meramente legais, mas tambm morais. Atirmam que a sua poltica justa porque n1oralmcnte correta ("justia geral") c assim, exigcn1 igualdade de tratamento nas relacs com os outros estados ("justia particular"). Pretenden1 ter o direito moral soberania ou independncia ("justia substantiva"), que deve ser aplicado ou administrado igualmente con1 relao a todos os estados ("justia fornul"). Afirmam o direito a igual tratamento entre eles c os outros no acesso s oportunidades comerciais ou na votao em assemblias internacionais ("justia aritmtica"), ao mcsn1o tcn1po em que insistem en1 que a sua contribuio financeira s organizaes compostas de estados seja determinada em proporo ao produto nacional ("justia proporcional"). Reconhecem os direitos de todos os tipos atribudos aos demais estados, em troca de igual reconhecimento ("justia comutativa"), mas podem tambm discordar, pelo menos rctoricamcntc, com base na concepo do bem comum de un1a comunidade regional ou mundial ("justia distributiva"). A jtt.rtira inrlidtwl 011 !Jl!lllcllla Por justia individual ou humana so entendidas as regras morais que atribuem direitos c deveres individualmente aos seres humanos. Sob a forma da doutrina do direito natural, as idias sobre a justia humana precederam historican1ente o desenvolvimento das nocs da justia entre os estados ou internacional, proporcionando talvez os principais fundamentos intelectuais sobre os quais as idias de justia entre estados ou internacional se basearam no princpio. 1 m outras palavras, imaginou-se que os estados, originalmente, tinham direitos c deveres porque os indivduos tinham direitos c deveres c que pessoas governavam os estados e as nacs eram conjuntos de indivduos. No sculo XV I li as idias sobre justia entre os estados, ou internacional, tinhan1 alcanado um ponto de decolagem, aps o que perderam o vnculo com os meios que as tinham estabelecido, pois passou-se a considerar que havia direitos c deveres associados ao conceito de estado, diferente daqueles associados aos que governavam os estados, c que a personalidade cole-

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tiva da nao era diferente da soma da personalidade dos seus membros e, de acordo com algumas vises, era maior do que esse somatrio. Neste sistema, em que direitos e deveres se aplicavam diretamente aos estados e s naes, o conceito de direitos e deveres humanos sobreviveu, mas adquiriu uma existncia subterrnea. Longe de proporcionar a base da qual as idias da justia e moralidade internacional pudessem derivar, tornou-se potencialmente um elemento subversivo da prpria sociedade internacional. Essa posio se refletida na viso da doutrina positivista dos internacionalistas dos sculos XVIIl e XIX, segundo a qual os estados eram os nicos sujeitos genunos do direito internacional, e que os indivduos podiam apenas ser objeto de entendimentos entre estados. () acordo bsico de coexistncia dos estados, manifesto na troca de reconhecimento de jurisdies soberanas, implica uma conspirao do silncio entre os governos a respeito dos direitos e deveres dos seus cidados. Essa conspirao mitigada pela prtica de conceder o direito de asilo a refugiados polticos estrangeiros, pelo reconhecimento declaratrio dos direitos morais dos seres humanos em documentos como a Carta do Atlntico, a Carta das Naes Unidas e a Declarao UniversaJ dos Direitos Humanos, assim como pela prtica de cooperao entre governos no sentido de exigir o respeito aos direitos humanos em situaes como o tratamento dos prisioneiros de guerra e a promoo do bem-estar econmico e social. Mas a noo dos del}ere.r do ser humano individual suscita, na poltica internacional, a questo do conflito entre esses deveres e aqueles que os indivduos tm para com o estado. Essa questo foi levantada pelo Tribunal de Crimes de Guerra de Nuremberg, com relao aos militares e lderes polticos alemes, e foi tambm levantada no caso dos militares e lderes polticos norte-americanos responsveis pela conduo da guerra do Vietn. 4 E a idia dos direitos humanos dos indivduos suscita na poltica internacional a questo dos direitos e deveres que tm pessoas e grupos de intervirem em defesa de direitos violados dentro da jurisdio de outros estados. Por exemplo, o direito das potncias ocidentais de proteger os

Vide Tdford Taylor, Nttrember; mui I

'iet!kiiJJ, (/ti

Ammm 'l'ra,gedy (N.York, Random Housc, 1970).

Ordem versus justia na poltica internacional

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direitos polticos dos cidados dos pases da Europa Oriental, dos africanos de proteger os direitos dos sul africanos de raa negra, da China de proteger os direitos das minorias chinesas no Sudeste Asitico. Estas so questes que, respondidas de um certo modo, podem produzir desordem nas relaes internacionais, ou at mesmo levar destruio da prpria sociedade internacional. Por isso, quando discutem direitos e deveres indivduais os representantes dos estados o fazem em voz baixa uma vez que, se os seres humanos tm direitos, outros estados ou grupos e outros estados podem defender, h limites sua autoridade; e se os indivduos tm deveres com relao a causas ou movimentos alm do estado de que so cidados, este estado nem sempre poder contar com a sua lealdade. A justira cosmopolita ou mtmdial Alm das idias sobre a justia entre os estados, ou internacional, e sobre a justia humana, precisamos reconhecer uma terceira categoria que podemos chamar de justia cosmopolita ou mundial. Essa noo de justia procura definir o que certo ou bom para o mundo todo, para uma imaginria cil;itas maxima ou sociedade cosmopolita a que pertencem todos os indivduos e qual todos os seus interesses devem estar subordinados. Essa noo de justia como promoo do bem comum mundial diferente da afirmao dos direitos e deveres individuais em todo o mundo, porque sustenta que esses indivduos formam ou deveriam formar uma sociedade ou comunidade cujo interesse ou bem comum qualificasse e at mesmo determinasse seus direitos e deveres individuais, assim como no passado os direitos e deveres dos indivduos dentro de cada estado eram qualificados ou determinados por noes tais como o bem do estado, a maior felicidade para o maior nmero dos seus cidados, ou a vontade geral. lmplica uma concepo de justia que , ao mesmo tempo, "proporcional" assim como "aritmtica", "distributiva" e tambm "comutativa". Essa idia do bem comum em escala mundial tem a ver no com os objetivos ou valores comuns da sociedade dos estados, mas com os

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da sociedade universal que rene toda a humanidade, constituda por membros que so seres humanos individuais. Tal noo est implcita em boa parte do debate contemporneo, em que se fala ou se escreve como se essa sociedade cosmopolita j existisse. Assim, quando so discutidos problemas estratgicos ou relativos ao controle de armamentos, no incomum qualificar a hiptese de uma guerra nuclear generalizada no s como um desastre para a sociedade dos estados, e uma violao dos direitos humanos individuais, mas tambm como ameaa vida humana e civili;.-:ao planetria. Nas discusses sobre a transferncia de recursos dos pases ricos para os pobres, admite-se s vezes como objetivo final no o enriquecimento destes ltimos, ou a defesa dos direitos que tm os pobres de levar uma vida melhor, mas uma distribuio mais equitativa da riqueza entre todos os membros da sociedade humana, ou a garantia de um padro mnimo de rique;.-:a e bem estar dentro dessa sociedade. Nas discusses sobre os problemas da ecologia ou do meio ambiente, o apelo fundamental que se fa;.-: no dirigido cooperao entre os estados, ou aos direitos e deveres individuais, mas solidariedade que devem ter todos os seres humanos ao enfrentar, na condio de seres humanos, certos desafios eco lgicos ou ambientais que os afetam. Se as idias da justia entre os estados ou internacional tm um papel dominante nas circunstncias atuais da politica mundial, em que os estados so os atores mais importantes, e as idias de justia humana tm um papel menos importante, a noo de justia mundial ou cosmopolita desempenha um papel ainda menor. A sociedade ou comunidade mundial, cujo bem comum ela pretende definir, por ora s existe como uma idia ou um mito. Algum dia poder ter fora mas ainda, efetivamente, no dispe de poder. A grande massa dos atores polticos da humanidade no tem os meios necessrios para agregar e articular interesses, para o recrutamento e a sociali;.-:ao poltica que, de acordo com os conhecimentos correntes, so caractersticas que distinguem um sistema poltico. por meio dos mecanismos da sociedade dos estados soberanos que os interesses da humanidade so agregados e articula-

()rdem ver.ru.r justia na poltica internacional

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dos, e um processo de socializao poltica d forma e consistncia a um sistema poltico universal. Por essa razo, para saber L]Uais podem ser os interesses do mundo como um todo (por exemplo, em relao ao controle de armas, distribuio da populao c dos recursos, ou conservao ambiental) somos obrigados a indagar L]Uais os pontos de vista dos estados soberanos e das organizaes internacionais L]Ue so dominadas por esses estados.. Na verdade, no faltam porta-vozes auto-designados para falar em nome do bem comum da "nave espacial Terra" ou "do nosso planeta ameaado". No entanto, L]UaisL]uer L]UC sejam os seus mritos, os pontos de vista desses indivduos no refletem o resultado de um processo poltico de afirmao e conciliao de interesses. lsso ocorre porL]UC esses pontos de \Tista no so chancelados por esse processo poltico. As opinies desses indivduos, portanto, constituem uma diretriz ainda menos autorizada para o entendimento do L]Ue vem a ser o bem comum da humanidade do L]Ue as propostas dos representantes dos estados soberanos, mesmo L]UC sejam estados tirnicos c pouco representativos, os L]Uais, pelo menos presumivelmente, falam por uma coletividade, c no apenas por si mesmos. Da mesma forma, essa autoridade poltica tambm falta aos representantes de rgos no-governamentais (como os grupos de especialistas em controle de armamentos, desenvolvimento econmico ou assuntos ambientais), L]Ue s podem se manifestar com autoridade efetiva sobre a sua especialidade em particular. Com efeito, definir os interesses da humanidade significa postular um tipo de autoridade que s um processo poltico pode conferir. i\1as se sobretudo por meio do ponto de vista dos estados, reunidos em organizacs internacionais, L]Ue precisamos tentar descobrir L]Ual o bem comum da humanidade, estamos usando uma lente distorcida. De fato, as ideologias universais adotadas pelos estados so notoriamente subservientes aos seus interesses especiais, e os acordos entre os estados representam sabidamente o resultado de barganha e de ajustes, sem levar em conta L]UalL]uer interesse da humanidade como um todo.

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HEDLEY

Buu.

A compatibilidade da ordem e da ju.rtipa bvio que a ordem internacional existente no satisfaz algumas das aspiraes de justia mais profundas e que contam com o apoio mais amplo. Com relao ao cenrio internacional contemporneo, ele marcado no s pelo conflito entre os estados preocupados fundamentalmente com a preservao da ordem e aqueles que atribuem prioridade s mudanas justas, como observou o professor J\Iazrui, mas tambm pela tenso inerente entre a ordem proporcionada pelo sistema e pela sociedade dos estados e as vrias aspiraes por justia presentes na poltica mundial, manifestadas persistentemente de uma maneira ou de outra. bem verdade que a justia, em qualquer uma das suas formas, s realizvel dentro de um contexto de ordem. ()s objetivos secundrios ou avanados da vida social s podem ser garantidos se os seus objetivos elementares ou primrios estiverem de algum modo realizados. A fortimi' verdade que ao fornecer um contexto de algum tipo de ordem, ainda que rudimentar, a sociedade internacional pode ser considerada como precursora do igual acesso aos direitos de vrios tipos. F, tambm verdade que hoje, por meio de rgos quase universais como as Naes Unidas e suas agncias especializadas, a sociedade internacional est comprometida formalmente com muito mais do que a preservao de um mnimo de ordem ou coexistncia. A sociedade internacional tem compromisso con1 idias de justia entre os estados, ou internacional, e de justia individual ou humana e, at certo ponto, leva mesmo em conta os objetivos de uma justia mundial, ao endossar a transferncia de recursos dos pases ricos para os pobres. Alm disso, facilita a cooperao intergovernamental em muitos campos, visando a realizao desses propsitos. No entanto, h muitos obstculos. Para comear, o contexto da ordem internacional bastante desfavorvel aos projetos que pretendem realizar a justia cosmopolita ou mundial. Se a idia do bem co-

' ( :om razo mais forte. (N. do R.T.)

()rdem ver..ru.r justia na poltica internacional

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mum mundial fosse levada a srio, ela teria de levar em considerao questes tais como a de ajustar ao interesse geral as polticas de imigrao dos estados, em todo o mundo; a determinar que regies, ou pases, seriam mais e menos necessitados de capital; definir a poltica fiscal e comercial dos estados segundo um conjunto de prioridades comuns, e quais deveriam ser os resultados dos muitos conflitos violentos civis e internacionais, em todo o mundo, que estariam mais de acordo com os interesses gerais da humanidade. Esses so, naturalmente, as questes que permanecem sob o controle dos estados e, na ausncia profundas mudanas na sociedade humana, eles no parecem interessados em abrir mo desse controle. A posio dos governos como guardies dos interesses de parcelas limitadas da humanidade impe conhecidos obstculos idia de se verem simplesmente como agncias responsveis, em conjunto, pela implementao do bem comum mundial. Diz-se algumas vezes que o compromisso da poltica comercial e assistencial dos pases doadores com um nvel mnimo de bem estar econmico em todo o mundo implica e pressupe aceitar a noo de interesses da comunidade humana. Kenneth Boulding, por exemplo, argumenta que como a transferncia de recursos dos pases ricos para os pobres totalmente unilateral e no recproca, os ricos consideram-se parte da mesma comunidade de que os pobres tambm participam. "Se A d a B alguma coisa, sem nada esperar em troca, preciso inferir que B parte de A, ou que A e B so partes de um sistema mais amplo de interesses e organizaes." 1' Podese art,rumentar que a idia da humanidade vista como uma s comunidade uma melhor rationale para a transferncia de recursos do que outras que so por vezes apresentadas. Melhor, por exemplo, do que o argumento, defendido s vezes nos pases ocidentais, de que a assistncia aos pobres necessria para promover a ordem ou a estabilidade (conforme um modelo que garanta os valores preferenciais do C kidente), ou para evitar uma revolta incipiente dos pobres contra os ncos; ou

'' kcnncth Boulding, "TIH Collrifil fJ/ li' orlrllll!crol', em I :m!lol!!lt:r rllld !lw ldtri fJ( .\lr111k111d, cd. Bcrt L I losclitz (Columb1a L. ni\. Prcss, 1 %5), p;g. .S'i.

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ainda a idia, comum na retrica dos pases pobres, de que essa transferncia necessria para que as naes ricas expiem a sua culpa por males do passado. No est claro, porm, que a viso da humanidade como uma comunidade esteja de fato subjacente, em alguma medida importante, transferncia de recursos para os pases pobres. Tambm no est claro se essa atividade ocupa uma posio segura e bem estabelecida na agenda permanente da sociedade internacional, pressionada, de um lado, pela percepo de que os pases ricos devem reduzir ao mnimo o seu envolvimento com o Terceiro 1\Iundo e, de outro lado, pela doutrina de que essa assistncia essencialmente uma forma de perpetuar o domnio e a explorao, e portanto prejudicial aos interesses genunos dos pases pobres. As idias da justia mundial ou cosmopolita s so realizveis (se o so) no contexto de uma sociedade mundial ou cosmopolita. Portanto, as demandas por uma justia mundial so inerentemente revolucionrias e implicam transformao do sistema e da sociedade de estados. Mas, em ltima anlise, a justia mundial pode ser conciliada com a ordem mundial no sentido de que possvel ter a viso de um mundo ou uma sociedade cosmopolita que assegure esses dois objetivos. Todavia, buscar uma justia mundial no contexto do sistema e da sociedade de estados entrar em conflito com os mecanismos que mantm a ordem nos nossos dias. () quadro da ordem internacional tambm no favorvel s demandas pela justia humana, que representa presentemente um ingrediente muito poderoso da poltica mundial. A sociedade internacional reconhece a noo dos deveres e direitos humanos que podem ser levantados contra o estado a que um determinado indivduo pertence, mas se sente inibida de implement-la, fazendo-o s de forma seletiva e distorcida. Se a sociedade internacional se dispusesse realmente a considerar a justia humana como primordial, e a coexistncia dos estados como secundria, em uma situao em que no houvesse acordo sobre a definio desses direitos, ou sobre a hierarquia de prioridades com que devessem ser atendidos, o resultado s poderia ser a corroso da ordem internacional. Conforme observa o professor Marzui, se assim

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fosse, a Carta das Naes Unidas daria um lugar de honra aos direitos humanos em lugar da preservao da paz c da set-,.rurana, como querem os estados africanos c asiticos. Neste ponto, a sociedade dos estadosat mesmo os estados africanos c asiticos, a despeito do que afirma o professor l\Iarzui -mostram a convico de que a ordem internacional goza de prioridade sobre a justia humana. Penso que os estados africanos e asiticos, tanto quanto os estados ocidentais ou do bloco sovitico, esto dispostos a subordinar a ordem justia humana em certos casos especiais que os afetam muito de perto, mas no esto dispostos a permitir a derrubada de toda a estrutura da coexistncia internacional. No atual contexto da ordem internacional h outro obstculo realizao da justia humana. Quando as questes relativas justia humana ganham uma posio preeminente na agenda da discusso poltica mundial, isto se deve ao fato de que determinados estados adotam a poltica de levantar esses temas. Terminada a Primeira Guerra 'lundial o mundo ouviu falar na culpa do Kaiser pela t-,.ruerra, e depois da Set-,.runda Guerra Mundial testemunhou o julgamento e a punio de lderes e militares alemes e japoneses por crimes de guerra c crimes contra a paz. las no houve julgamento e punio dos lderes e militares norteamericanos, ingleses c soviticos que, primafacie, podem ter tido a mesma culpa de Gocring, Yamamoto c outros em desrespeitar suas obrigaes humanitrias. () que no significa que a idia de julgar e punir criminosos de guerra mediante um processo internacional seja injusta ou imprpria, mas o certo que ela aplicada seletivamente. O fato de que essas pessoas, c no outras, foram processadas pelas potncias vitoriosas foi um mero acontecimento no mbito da poltica de poder. Do mesmo modo o mundo tomou conhecimento dos direitos humanos dos no-europeus da Africa do Sul, c pode chegar a ver o desagravo e a correo dos males que essas pessoas sofreram, porque o assunto relevante para a poltica dos estados negros da Africa, e de alt-,.runs outros estados, assim como no passado o mundo tomou conhecimento dos direitos dos sditos cristos do Sulto da Turquia, porque o tema era relevante para a poltica de algumas potncias europias. 'las menos provvel que os direitos dos africanos nos estados negros da

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frica, dos intelectuais da Unio Sovitica, dos tibetanos da China, dos nagas da ndia ou dos comunistas da Indonsia provoquem uma ao de apoio internacional, pela inexistncia de um grupo importante de estados interessados em proteg-los. A ordem internacional no proporciona nenhuma proteo geral e abrangente dos direitos humanos, mas somente uma proteo seletiva determinada no pelos mritos de cada caso, mas pelas circunstncias variveis da poltica internacional. H ainda outro obstculo. Mesmo nos casos em que a sociedade internacional permite uma ao orientada para a realizao da justia humana, em conseqncia das circunstncias flutuantes da poltica internacional, a ao no exercida diretamente sobre determinados indivduos, mas por meio da mediao de estados soberanos, que a adapta a seus prprios objetivos. Tomemos o exemplo da justia econmica mundial, para a qual est dirigida a transferncia de recursos dos pases ricos para os pobres. Em ltima anlise o objetivo moral desse processo melhorar o padro de vida material das pessoas nos pases pobres da frica, da sia e da Amrica Latina. ()ra, os pases doadores e os organismos internacionais interessados no transferem recursos diretamente a esses indivduos, mas aos governos dos pases de que eles so cidados. Conforme observa Julius Stone, so esses governos que determinam os critrios pelos quais os recursos chegaro aos interessados, podendo distribu-los de forma arbitrria ou simplesmente no os distribuir. Segundo Stone, a premissa tcita do processo de transferncia de recursos a de que os beneficirios dessa "clientela da justia humana" no so os indivduos, mas os governos.- Como natural, as dvidas dos pases doadores sobre o modo como os governos beneficirios distribuem ou deixam de distribuir esses recursos constituem um dos principais desestmulos assistncia internacional. Contudo, foroso concordar tambm com a concluso de Stone de que, embora a transferncia de recursos, do modo como feita hoje, necessariamente deixa de atingir a meta do que chamei de "justia humana",

- Julius Stonc, "Approache.r to the Notion llnternationalju.rtzce", em The I uture of lntemationall.-e, al Order: Trendr and Patterm, C. Black c Richard Falk, cds., \'ol. 1 (Princeton Uni\'. Prcss, 1969).

()rdem t'enu.r justia na poltica internacional

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dada a natureza atual da sociedade internacional inevitvel que isto ocorra: os pases e os organismos doadores no podem determinar a forma como os governos beneficirios distribuem esses recursos (embora possam estabelecer condies para essa distribuio) sem violar as normas mais fundamentais do pacto da coexistncia internacional. A sociedade internacional no receptiva s noes da justia cosmopolita, e s capaz de aceitar as idias da justia humana de forma ambgua e seletiva, mas no reage da mesma forma s noes da justia entre os estados, ou internacional. Como demonstrei, a prpria estrutura da coexistncia internacional depende de normas que atribuem direitos e deveres aos estados - no necessariamente regras morais, mas regras de procedimento, "regras do jogo" que modernamente constam em alguns casos do direito internacional. Enquanto as idias de justia mundial podem parecer inteiramente contrrias estrutura da sociedade internacional, e as noes da justia humana parecem implicar uma possvel ameaa aos seus fundamentos, os objetivos da justia entre os estados podem reforar o pacto da coexistncia entre os estados, acrescentando um imperativo moral aos imperativos do auto-interesse esclarecido e da lei sobre os quais ela repousa. Contudo, a ordem internacional preservada por meios que ferem sistematicamente os princpios mais bsicos e mais amplamente aceitos da justia internacional. Isto no significa simplesmente que existam hoje estados e naes que tm negados os seus direitos morais ou que deixam de cumprir suas responsabilidades morais; ou que haja uma grancJe desigualdade ou injustia no acesso a esses direitos, como no cumprimento dessas responsabilidades. Naturalmente, o que acontece, mas sempre foi assim: esta a condio normal de qualquer sociecJade. () que quero dizer que mesmo quando os mecanismos e as instituies que sustentam a ordem internacional funcionam adequadamente (na verdacJe, em particular quando funcionam bem e preenchem as suas funes) eles violam necessariamente as noes ordinrias de justia (o modo como funcionam estudado na SeguncJa Parte deste estudo). Considere-se, por exemplo, o papel desempenhado na ordem internacional pela instituio do equilbrio de poder. f uma instituio

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que pode violar as noes corriqueiras de justia ao sancionar a guerra contra um estado cujo poder ameaa tornar-se preponderante, sem haver praticado qualquer transgresso legal ou moral, sacrificando os interesses dos pequenos estados, que podem ser absorvidos ou fracionados para servir aos interesses do equilbrio de poder; ou, no caso do "equilbrio do terror" - sua variante contempornea- pelo aumento e a explorao do risco da destruio. Apesar de tudo, trata-se dt' uma instituio que tem hoje <:' teve no passado um papel fundamental na preservao da ordem no sistema internacional. Considere-se tambm o papel de outra instituio: a guerra. A guerra desempenha tambm um papel fundamental na manuteno da ordem internacional, no fortalecimento do direito internacional, na preservao do equilbrio de poder e na realizao de mudanas consideradas consensualmente como justas. Ao mesmo tempo, a guerra pode ser um meio para subverter as regras do direito internacional, para prejudicar o equilbrio de poder e impedir mudanas justas, ou para promover mudanas que sejam injustas. Por outro lado, a guerra um meio que, uma vez empregado, justa ou injustamente, pode desenvolver um mommltllll prprio, deixando de ser um instrumento administrado por aqueles que a iniciaram, transformando-os e modificando de forma surpreendente a situao em que se encontram. Consideremos novamente o direito internacional. Ele santifica o Jlatus quo sem proporcionar um processo legislativo pelo qual suas normas possam ser alteradas pelo consentimento geral, provocando assim presses para que a lei seja violada em nome da justia. Em seguida, quando ocorre essa violao, e uma nova situao criada pelo triunfo no necessariamente da justia, mas da fora, o direito internacional passa a aceit-la como legtima, e aceita tambm os meios empregados para efetu-la. No dizer de Mazrui, o direito internacional condena a agresso, mas quando ela tem xito deixa de ser condenada. C) conflito entre o direito e a justia no campo internacional endmico, pois o direito toma como ponto de partida uma srie de jits accompiis promovidos pela fora e pela ameaa do uso da fora, legitimados pelo princpio de que os tratados so vlidos mesmo quando impostos.

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Alm disso, contrariamente a muitas idias superficiais sobre o assunto, essa tendncia do direito internacional para se acomodar poltica de poder no um defeito infeliz mas remedivel, CJUe pudesse ser corrigido pelas boas obras de algum professor de direito internacional, de esprito elevado, ou por alt-,rum relat{)rio engenhoso dL' uma Comisso de Direito Internacional. H muitos motivos para acreditar t.JUe esta caracterstica do direito internacional, t.jUe o coloca em conflito com a justia elementar, essencial para o seu funcionamento; que S<:' deixasse de existir o direito internacional perderia todo contato com a realidade, inviabilizando o seu papel. Considere-se por outro lado a funo exercida na manuteno da ordem internacional pela posio L'special das grandes potncias. I las contribuem para a ordem internacional mantendo os sistemas locais de hegemonia dentro dos quais a ordem imposta a partir de cima, colaborando para administrar o equilbrio global de poder e, de tempos em tempos, impondo sua vontade coletiva a outros estados. !\Ias quando prestam esses servios ordem internacional as grandes potncias o fazem ao preo de uma injustia sistemtica cmn relao aos direitos dos estados menores: a injustia sentida pelos estados que estiv<:'ram sob a hegemonia sovitica na I uropa ( hiental ou que se encontram sob a hegemonia norte-americana no Caribe. Injustia que foi incorporada Carta das Naes Unidas, quando prescreve um sistema de segurana coletiva t.JUe no pode funcionar contra as grandes potncias, a mesma injustia sofrida pelas pequenas potncias quando as grandes entram em acordo para chegar a uma deciso que contraria os interesses dos pequenos. I m um plano abstrato no h incompatibilidade geral entre a ordem, no sentido em que foi aqui definida, e a justia em qualquer um dos sentidos em que a consideramos neste trabalho. I m outras palavras, podemos imaginar uma sociedade em que haja um padro de atividade que sustente os objetivos elementares ou primrios da vida social e tan1bm os objetivos avanados ou secundrios da justia ou da igualdade: para os estados, para os indivduos e em termos de um bem comum mundial. No existe uma razo apriorstica para afirmar que tal socieda-

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de inalcanvel, ou que seja inconsistente perseguir ao mesmo tempo a ordem e a justia mundiais. No entanto, h uma incompatibilidade entre as regras e instituies que sustentam atualmente a ordem dentro da sociedade dos estados e as exigncias de uma justia mundial, que in1plicam destruio dessa sociedade; as demandas pela justia humana, que s podem ser acomodadas de forma seletiva e parcial, e as exigncias da justia entre qs estados, ou internacional, com respeito qual essas regras e instituies no so basicamente hostis, mas que s podem satisfazer de forma limitada. A que.rto da prioridade Admitindo-se que o quadro da sociedade internacional deixa de satisfazer essas vrias noes de justia, quais seriam os efeitos das tentativas de promov-las sobre a ordem internacional? A justia na poltica mundial, em suas vrias acepes, s poder ser alcanada com prejuzo da ordem internacional? E se for assim, entre as duas, qual deve ter prioridade? Em termos de tipos ideais possvel distinguir trs doutrinas que respondem a essas indaga<)es. Primeiramente, h a viso conservadora ou ortodoxa que reconhece a existncia na poltica mundial de um conflito inerente entre os valores da ordem e da justia, e atribui ao primeiro precedncia sobre o segundo. A sociedade internacional uma sociedade na qual o mximo que se pode esperar a "ordem mnima", ou coexistncia, e onde as exigncias de uma "ordem tima" ameaam neutralizar a pequena rea de consenso que fundamenta essa coexistncia dos estados. Em set:,rundo lugar, h a perspectiva revolucionria, baseada tambm na perspectiva de que existe um conflito permanente entre o quadro vigente na ordem internacional e a realizao do ideal de justia, mas considera este ltimo como valor supremo: que se faa justia, "mesmo que o mundo perea". ()s revolucionrios, contudo, no acreditam em que o mundo v perecer, mas esperam o estabelecimento de uma ordem que garanta as mudanas justas que desejam implementar,

Ordem !Jer..rus justia na poltica internacional

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depois de um temporrio perodo de desordem e talvez geograficamente limitada. Esta tem sido a doutrina de al JUns africanos de raa negra, em relao ao seu continente; dos nacionalistas rabes, com respeito sua regio; dos primeiros bolchevistas, e mais tarde dos comunistas chineses, em relao ao mundo em geral. Em terceiro lugar h a posio liberal ou progressista, que sempre representou uma matriz importante no pensamento sobre a poltica externa no Ocidente. Talvez sem neg-la completamente ela reluta em aceitar a idia de que haja, necessariamente, na poltica mundial um conflito entre a ordem e a justia, e est sempre em busca de modos de conciliar esses dois valores. Os liberais tendem, por exemplo, a ver a correo das injustias como a forma genuna de fortalecimento da ordem mundial; o desaparecimento do apartheid e dos "ltimos vestgios do colonialismo" como a melhor forma de integrar os estados da Africa negra no sistema universal de "paz e segurana"; a justia econmica levada aos povos pobres de todo o mundo como um meio de evitar o confronto violento, de outro modo inevitvel, entre os "/Jme" e os "hm;e-not/'. Os liberais tendem a ignorar que em certos casos a justia no pode ser alcanada por meio do consenso e do consentimento; inclinam-se a ar JUmentar no sentido de que as tentativas dt> fazer justia quebrando a ordem so contraproducentes; a insistir com os defensores da "ordem" e da "justia" para que permaneam dentro dos limites de um sistema moral que aceite esses dois valores e permita um ajuste recproco entre eles. Est claro que as exigncias de preservao ela ordem e de promoo de mudanas justas 11a poltica mundial no se excluem mutuamente, e que poder, s vezes, haver condies de concili-las. Para ser duradouro, qualquer regime que proporcione ordem na poltica mundial precisar responder, pelo menos em certa medida, s demandas por mudanas justas. Em conseqncia, uma busca esclarecida da ordem levar em conta essas demandas. Da mesma forma, a exigncia de mudanas justas precisar levar em conta a manuteno da ordem internacional. Com efeito, mudanas realizadas s estaro garantidas se forem incorporadas em alt-,JUm regime que proporcione ordem sociedade internacional.

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Hl:I)I.I.Y BL'I.I.

Algumas v 7. s possvel provocar un1a n1udana considerada justa com o assentimento das partes afetadas e, n st caso, no hav r qualquer pr juzo para os fundan1entos da orden1 internacional. A liberao dos povos africanos e asiticos dos imprios coloniais europeus foi acompanhada por violncia e d sordem, aqueles que lutaram contra o domnio colonial subordinaram consci ntement a ord m justia. i\1as uma part dess processo consistiu na transf rncia ordeira do poder por parte dos gov rnos metropolitanos para suas ex-colnias. Par c claro tambn1 que, n1 smo s m o cons ntim nto d todas as partes nvolvidas, a mudana pod ser f ita com un1a d sord m apenas local t n1porria, s houver evidncia indiscutvel de consenso na soci dad int rnacional n1 favor dessa mudana, e especialmente se todas as grandes potncias participar n1 d ss cons nso. Em seguida, a sociedad int rnacional pod em rgir sem arranh<)es, ou mesmo fortalecida. No h dvida d que uma sociedad internacional qu alcanou um consenso no s sobr o papel da ord m n1as sobre uma ampla gama d no s d justia int rnacional, humana e talvez tambm mundial, deve t r muito mais vigor para manter a co xistncia a ord m mnima. () conflito ntre a ord m internacional e as xigncias d mudanas justas surg n1 nos casos m qu no h ess consenso sobr o qu a justia implica, quando pr ssionar pela justia significa reabrir quest s que o pacto da coexistncia dos estados no permit que s jam abertas discutidas. Assin1, por ex n1plo, se houvess cons nso nas Naes Unidas, incluindo todas as grandes potncias, em favor da interv no militar na frica do Sul destinada a assegurar a auto-determinao os direitos polticos da populao negra, uma tal int rveno poderia no ser consid rada uma am aa ord m internacional, s ndo vista at mesmo como um r foro a essa ord m por confirmar um novo grau de solidariedade moral entre os estados. No havendo esse consenso, a exigncia de uma interveno militar implica subordinao da orden1 a consideraes de justia internacional e humana. Qualquer que seja o seu mrito con1o construo do direito das Naes Unidas, ou como ttica polti-

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lU

ca, o argumento defendido no Conselho de Segurana da ()NU, desde 1963 pelos estados da Africa Negra, no sentido de LJUC o apartbeid no apenas uma violao dos direitos humanos, mas tambm uma ameaa paz, torna essa posio obscura: neste caso, so os proponentes da interveno, movidos por consideraes de justia, LJUe ameaam a paz. A ao militar da ndia ao expulsar Portugal de Goa, em 1961, e a da Indonsia no Irian ( kidental, em 1962, representaram tambm um rompimento da paz em favor de uma mudana considerada justa. ( interessante observar LJUe nesses casos, como em relao interveno militar proposta na Africa do Sul, as justificativas fornecidas se referiam ordem, alm da justia. No caso de Goa, Krishna l\fenon defendeu a ao da ndia como a resposta necessria agresso cometida por Portugal em 151O LJUe, segundo ele, havia iniciado um processo de "agresso permanente". Da mesma forma, a interveno indiana no PaLJuisto ()riental, em 1957, foi defendida, inter alia, como resposta a uma "agresso demogrfica". Assim, os revolucionrios se acomodam ao padrcs vigentes no sistema. ( uando a demanda de justia, no mbito da sociedade internacional, feita na ausncia de consenso a respeito do LJUe a justia significa, abre-se a perspectiva de LJUe desaparecer tambm o consenso existente a respeito da ordem ou da coexistncia mnima. I preciso ento enfrentar a LJUesto da prioridade a ser atribuda ordem e justia. No presente estudo evitei dar ao termo "ordem" uma "definio persuasiva", LJUe prejulgassc a LJUesto do valor LJUe tem a ordem como um objetivo humano. Por outro lado, sustento LJUe a ordem desejvel e valiosa nos assuntos humanos e afortion na poltica mundial. A ordem na vida social desejvel porLJue uma condio para LJUC outros valores sejam respeitados c vividos. Se no houver um padro das atividades humanas LJUe sustente os objetivos elementares, primrios e universais da vida social, no ser possvel atingir ou preservar objetivos avanados e secundrios, ou as metas especficas de determinadas sociedades. A ordem internacional, ou a ordem dentro da sociedade dos estados, uma condio necessria para a justia ou igualdade entre os estados ou nacs. Fora do contexto de uma ordem interna. .

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HLDLFY BuLL

cional no pode haver direitos iguais dos estados sua independncia, ou o direito das naes de se auto-governarem. Da mesma forma, a ordem mundial, ou a ordem na grande sociedade humana, condio bsica para se alcanar os objetivos da justia humana ou cosmopolita; se no houver um mnimo de segurana contra a violncia, de respeito pelas realizaes e estabilidade das regras de propriedade, os objetivos da justia poltica, econmica e social para os indivduos, ou de uma justa distribuio de nus e recompensas com relao ao bem comum mundial, podem no fazer sentido algum. Portanto, a ordem valiosa no apenas na poltica mundial, mas em certo sentido, ela precede outros objetivos, como o da justia. Isto no significa, porm, que em todos os casos a ordem deva ter prioridade sobre a justia. Com efeito, tanto a noo de ordem como a de justia participam dos sistemas de valor, do estoque retrico ou das justificativas para as aes de todos os atores da poltica mundial. O advogado da justia revolucionria espera o momento em que uma nova ordem vir consolidar as conquistas da revoluo. () defensor da ordem assume essa posio em parte porque, do seu ponto de vista, a ordem existente moralmente satisfatria, ou no suficientemente insatisfatria para justificar uma turbulncia nessa ordem. A questo da ordem f!eJ:f!tJ a justia ser sempre considerada pelas partes interessadas em relao ao mrito de casos particulares. Quando so considerados os mritos de um caso em particular a prioridade da ordem sobre a justia no pode ser assumida sem alguma avaliao do nvel em que a injustia est incorporada ordem existente. Mas, por que consideramos a ordem existente como valiosa? l\1azrui escreve que "a importncia da paz , em ltima anlise, um derivativo. Em suas razes mais profundas a paz importante porque 'a dignidade e o valor da pessoa humana' so importantes." x Aqueles que no querem perturbar a ordem internacional em favor da justia racial, anti-colonial ou econmica chegam a essa concluso devido aos julgamentos que fazem sobre a justia e a ordem, admitindo ou no aqueles outros objetivos.

'!\laznu,

'}()}mrd a Pa.\. /!Jiir{lihl,

pg. 1.)7.

()rdem versus justia na poltica internacional

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Alm disso, se a estrutura da ordem internacional for resistente, poder suportar o choque dos ataques violentos feitos em nome da "justia". Nos dias de hoje, por exemplo, a paz nuclear tornou o mundo seguro para as guerras justas de liberao nacional, ocorridas em nvel sub-nuclear, c a paz internacional ou entre os estados tornou o mundo mais seguro para a violncia civil justa, em nvel domstico. Precisamos tambm levar em conta que, havendo ou no havendo consenso a respeito de uma mudana justa, eventuais ataL]ucs violentos contra a ordem existente, postulando uma mudana justa, podem ter o efeito de modificar o consenso existente. As vezes a prpria luta por uma mudana justa que cria um consenso favorvel, L]UC inicialmente no existia. Assim, por exemplo, pode-se argumentar que h na sociedade internacional um consenso de L]Ue a soberania das potncias colonialistas sobre as suas colnias no legtima, c L]UC justa a violncia exercida contra essas potncias tendo por objetivo a liberao nacional. J\1as este consenso no existia nas primeiras dcadas da luta anticolonial c, se passou a existir, isto deveu-se precisamente L]uela luta. Dessa forma, embora a ordem na poltica mundial seja valiosa c constitua condio para a existncia de outros valores, ela no deve ser considerada um valor supremo c demonstrar L]Ue uma determinada poltica ou instituio conduz ordem no garante a presuno de L]UC ela seja desejvel, ou de L]UC tal poltica deva ser seguida.

CAPTl:L()

O EQUILBRIO DE PODER E A ORDEM INTERNACIONAL


N
1 Sn.

captulo proponho tratar das seguintes questes:

i) Em que consiste o equilbrio de poder? ii) Como o equilbrio de poder contribui para a ordem internacional? iii) Atualmente, qual a relevncia do equilbrio de poder para a manuteno da ordem internacional?

1--i.Ql 'ILHKIO n1: PoDI :K

Entendemos aqui por "equilbrio de poder" a situao definida por Vattel como aquela em que "nenhuma potncia possui posio de preponderncia absoluta e em condies de determinar a lei para as outras." 1 Normalmente quando usamos essa expresso queremos referir-nos ao poder militar, mas ela pode aludir a outras configuraes de poder na poltica mundial. A situao mencionada por Vattel pode ocorrer sob vrias formas. Em primeiro lugar, precisamos distinguir um equilbrio de poder simples de um equilbrio complexo, ou seja, o equilbrio entre duas potncias daquele que compreende trs ou mais. O equilbrio de poder mais simples exemplificado pelo choque entre a f"rana, de um lado, e a Espanha c a ustria dos Habsburgos, nos sculos XVI e XVII; ou, no sculo XX, pelo choque entre os Estados Unidos da Amrica e a Unio

"l 'llt rli.rpo.ri!tr)// rle.r c/Jo.wr a11 morm rle laqt elli aliamr p!tz.r.rallce /li' .re /mure en !a! rle prrlomil/{:r a/J.ro/m;mt/ {1/t.\.' {m/re.r . De Vattcl, I )roi/ rle.r C.em, lino I I I, cap.l I, sco 47. [ :m JB. Scott, The Cilt.r.u:r o/ 111/cmalioll!til .</JJ': I 1.' /)roi/ de.r Cem (\X/ashington, Carncgic Institutc, 1916), pg. 40.
1

c/ rle ;;11re la /oi

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Sovitica, durante a Guerra Fria.() equilbrio de poder complexo ilustrado pela situao da Europa em meados do sculo XVIII, quando Frana e ustria, desvinculada da Espanha, se juntaram a Inglaterra, a Rssia e a Prssia, todas grandes potncias. ilustrada tambm pela poltica mundial de hoje, quando a China junta-se aos Estados Unidos e Unio Sovitica, como grande potncia, o Japo como uma possvel quarta grande potncia e com uma combinao de potncias europias ocidentais como uma quinta. No entanto, na histria nunca uma situao de equilbrio de poder foi perfeitamente simples ou perfeitamente complexa. Os equibbrios simples sempre foram complicados pela existncia de outras potncias, cuja capacidade de influenciar o rumo dos acontecimentos era pequena, mas sempre maior do que zero.2 Situaes de equilbrio de poder complexo podem ser simplificados por meio de combinaes diplomticas, como por exemplo o equibbrio entre seis potncias do perodo que precedeu a Primeira Grande Guerra, que se resolvia na diviso mais simples entre a Trplice Aliana e a Trplice Entente. Enquanto um equibbrio de poder do tipo simples exige necessariamente igualdade ou paridade de poder, o mesmo no acontece com um sistema complexo. Com trs ou mais potncias competitivas a ocorrncia de grandes desigualdades de poder entre elas no coloca necessariamente a mais poderosa em posio de preponderncia, porque as outras tm a possibilidade de se unirem contra aquela que tem mais poder. Em uma situao de equilbrio de poder simples ou bipolar o nico recurso disponvel para a potncia que est perdendo posio aumentar a sua prpria fora, gual seja: no sculo XVIII, seu territrio e populao; no sculo XIX, sua indstria e organizao militar; no sculo XX, sua tecnologia militar. Como em uma situao de equilbrio complexo h o recurso adicional de explorar a existncia de outras potncias, absorvendo-as, fragmentando-as ou aliando-se a elas, considera-se de modo geral que o equibbrio de poder do tipo complexo mais estvel do que o simples.-1
2

Nas palavras de Morton Kaplan todos os sistemas histricos "bipolares" foram "frouxos", no "firmes". Vide Sy.rtem cmd Proce.r.r i11 !!llernational Po!itic.r, cap. 2. 'Vide, por exemplo, ( uincy Wright, /1 Sturfr o/ War (llniv. of Chicago Press, 1964), resumido, pg. 122.

() equilbrio de poder e a ordem internacional

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Em segundo lugar, precisamos distinguir entre o equilbrio de poder geral, com a inexistncia de uma potncia preponderante no sistema internacional, e o equilbrio de poder em termos locais ou particulares, em uma regio ou em um segmento do sistema. Atualmente, pode-se dizer que existe um equilbrio de poder local em certas regies, como no ()riente Mdio, no sub-continente indiano ou no Sudeste da sia. Em outras reas, como no I este Europeu e no Caribe, h uma preponderncia local de poder. Estas duas situaes so consistentes com o fato de que, no conjunto do sistema internacional, h um equilbrio geral de poder. A distino entre o equilbrio de poder geral e local no deve ser confundida com a que existe entre o equihbrio dominante e os equilbrios subordinados. Assim, o equilbrio entre a Unio Sovitica e os Estados Unidos (conhecido s vezes como "equilbrio central") o equilbrio dominante no mundo, e os equihbrios locais no ()riente Mdio, no sub-continente indiano e no sudeste da sia so subordinados, no sentido de que so muito mais afetados pelo equilbrio geral do que o contrrio. Em alguns casos as mesmas potncias que participam do equilbrio dominante participam tambm de um equilbrio subordinado, como a Unio Sovitica e os Estados Unidos so elementos do equilbrio do ()riente I\1dio. Burke utiliza esta distino quando se refere s relaes da Inglaterra, Prana e Espanha no fim do sculo XVIII como "o grande equilbrio central" da Europa, que qualificava o funcionamento do "equilbrio do Norte", o "equilbrio da Alemanha" e o "equilbrio da Itlia".4 No entanto, o equilbrio dominante ainda um equilbrio de tipo particular, que no deve ser identificado como o equilbrio geral do sistema internacional como um todo. Em terceiro lugar, preciso distinguir um equilbrio de poder que existe subjetivamente daquele que tem uma existncia objetiva. Uma coisa dizer que se acredita de modo geral haver uma situao tal que nenhum estado preponderante em termos de poder militar; coisa diferente afirmar que nenhum estado de fato preponderante. Aconte-

' Burkc, "'flilrrl f .,t/kr

011

lhe pmpo.ral.rj(w Peacc ll'ilh lhe Rt:l',icidt f )ircdorr o/ f :rance", pg. 441.

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Buu.

ce por vezes que se acredita haver um equihbrio de poder militar entre dois lados quando isto no reflete a situao "verdadeira", conforme eventos subseqentes deixam claro. Por exemplo: no inverno europeu de 1939-1940 pensava-se haver um equilbrio militar entre os Aliados e a Alemanha, mas algumas semanas de guerra, na primavera, mostraram que essa percepo no correspondia aos fatos. No sentido de Vattel, um equihbrio de poder exige que se acredite na sua existncia; no basta que ele exista objetivamente. Para tomarmos o caso de um equilbrio simples, se um estado no tem condies de garantir uma vitria fcil sobre outro, embora esta seja a opinio geral, ele pode (para usar a imagem de Vattel) "determinar a lei" ao seu competidor. ()problema de sustentar um equilbrio de poder no implica meramente a garantia de um equihbrio militar, mas tambm um problema de garantir que se acredite nesse equihbrio. () significado principal de uma vitria no campo de batalha pode no ser as suas conseqncias sobre o resultado de batalhas futuras, mas o efeito que produz sobre a expectativa com respeito a essas batalhas. Neste sentido, a vitria alem na Europa ( )cidental, em 1940, no demonstrou que o equihbrio de poder que tinha sido percebido previamente no existia "na realidade" mas criou, isto sim, uma nova situao em que a preponderncia da Alemanha substituiu o que antes tinha sido um equihbrio de poder. Mas se para que exista um equilbrio de poder necessrio haver o elemento subjetivo da crena na sua existncia, por outro lado, tambm no basta s essa crena. Se uma potncia tem condies reais de obter uma vitria fcil sobre o seu vizinho, embora se acredite haver equilbrio entre o poder militar dos dois pases, a crena em que se baseia ta] equilbrio pode, rapidamente, revelar-se falsa, e uma nova situao subjetiva poder surgir. Um equilbrio de poder baseado no na vontade e na capacidade que tem um estado de resistir ao ataque de outro, mas s em aparncias, dever ser frgil e pouco duradouro. Em quarto lugar, precisamos distinguir entre um equilbrio de poder fortuito e um outro que arquitetado. No primeiro caso o equilbrio surge sem qualquer esforo consciente por parte dos estados que dele participam; no outro, est em jogo, pelo menos em parte, a poltica consciente de um ou dos dois lados.

()equilbrio de poder e a ordem internacional

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Esta ltima distino no deve ser confundida com a que existe entre a poltica visando a instituir um equilbrio de poder "de livre escolha" e a do equilbrio "determinado". /v1uitos autores que conceberam o equilbrio de poder como algo que realizado conscientemente insistem em que os pases ameaados por uma potncia dominante potencial tm a opo de no procurar contrabalanar o seu poder. Assim, por exemplo, escritores como Burke, Gentz e Heeren, que viveram sombra do possvel colapso do equilbrio de poder europeu, em virtude da expanso da Frana revolucionria e napolenica, c que preconizaram a resistncia a essa expanso, percebiam claramente a possibilidade de que o resto da Europa deixasse de contribuir com um contrapeso ao crescimento do poder francs, assim como o mundo antigo tinha deixado de se contrapor expanso de Roma.s Esses autores podem ser contrastados com autores como Rousseau e Arnold Toynbee que consideram o equilbrio de poder a conseqncia de uma lei histrica do desafio e da resposta, segundo a qual sempre que h uma ameaa ao equilbrio surge uma tendncia compensatria que atua em sentido oposto.(' J\1as apesar dos autores do primeiro grupo enfatizarem a possibilidade de que um desafio ao equilbrio de poder no provoque uma resposta, e os outros sustentarem a existncia de tendncia histrica para que sempre haja uma resposta, todos consideram o equilbrio de poder como algo que construdo, e no acidental. Podemos imaginar que um equilbrio de poder puramente fortuito seja simplesmente um momento de indefinio na luta de morte entre duas potncias que competem, tendo ambas por objetivo o seu engrandecimento em termos absolutos. ()elemento de construo pressupe que pelo menos um dos lados, em vez de adotar como meta a expanso absoluta do seu poder, procura limit-lo em relao ao poder do outro. Avalia o poder militar do opositor e leva este dado em considerao ao determinar o nvel da sua prpria capacidade militar - quer pretenda
' lbtdcm, hicdcnch Yon ( ;cntz, I n !!_mml.r 011 !IN' !la/alia o/ 11ml'l'r 111 f:!lrojJc (Londres, I HOCJ); l' llccrcn, /I 1\lrmllrd o/ !lw I b!or)' o/ !Ih- 11oliliwl \'r.rleJII o/ I Jtropc rmrl il.r Co/rmic.r. r. Vidl' J J Roussca 1, ,-I f>ro;cd o/ .f>crpc!!ld f>trltc (I nnd cs, Dandcrson, 1 <)27), c Arnold Toynbcc, /I S!!lrl)' oj ll!or)' (( hford l 1n\'. Prcss, 1<n.S-9), \'01, 111, rgs, .)()1-2.

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Hr:DJ.r:'{ BuJ.J.

manter um nvel mais alto, igual ou mais baixo do que o do contendor. Dentro do sistema da poltica de poder esta a atitude normal de qualquer estado que se comporte "racionalmente", isto , que aja de forma internamente consistente e coerente tambm com determinados objeti- vos. No entanto, a idia de um equilbrio de poder planejado abrange todo um espectro de possibilidades. A forma mais elementar do equilbrio de poder planejado o equihbrio bipolar, em que um de dois lados segue a poltica de impedir que o outro alcance uma situao de preponderncia militar. Uma forma mais avanada o equilbrio entre trs potncias, em que cada uma delas procura impedir que um dos outros dois chegue preponderncia. Faz isso no s aumentando o seu prprio poder militar mas tambm aproximando-se do mais fraco dos dois outros estados: a poltica conhecida como "sustentao do equilibrio". Esta modalidade da poltica de equilibrio j era conhecida na Antigidade, como argumenta David Hume baseandose principalmente no clebre relato de Pohbio sobre a poltica se ruida por Hiero de Siracusa, que se aliou com Cartago contra Roma. Desse ponto, pode-se dar mais um passo e avanar para a poltica de preservao do equilbrio de poder em todo o sistema internacional. Esta poltica pressupe a capacidade de perceber a pluralidade das potncias que interagem como um nico sistema ou campo de foras. Pressupe tambm um sistema contnuo e universal de diplomacia, provendo s potncias interessadas informaes a respeito dos movimentos de todos os estados do sistema e sobre os meios de agir. A poltica de preservar o equilbrio em todo o conjunto do sistema internacional parece ter-se originado na Itlia do sculo XV, desenvolvendo-se com a difuso das embaixadas residentes. Somente no sculo XVII essa poltica implantou-se firmemente na Europa, juntamente com a noo de que a poltica europia formava um nico sistema.H
7

- Vide David l-lume, "(?/ thr: !3alanre of Po}}'er', em I :.r.wy.r Moral, Po!itical m!{/ I .iterar}', vol. 1 (Londres, Longmans, Green & Co., 1898). Sir 1-Ierbert Butterfield argumenta persuasivamente que, ao contrno da famosa explicao de Hume de que essa poltica derivava da Antihridade, a doutrina de (1ue um equilbrio de poder devia ser mantido em todo o conjunto do sistema internacional "parece proceder da ref1exo do mundo moderno sobre a sua prpria experincia.". Vide "The !3alance of PoiJ'el', em l)ip/olllatic lme.rtigation.r, pg. 133.

() equilbrio de poder e a ordem internacional

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Mais uma vez, mais um passo avante, a concepo do equilbrio de poder como sendo no s uma situao criada pela poltica consciente de determinados estados que se opem preponderncia de alguns deles em todo o sistema mas como objetivo consciente de todo o sistema. Esta ltima concepo implica a possibilidade de cooperao entre os estados para promover o objetivo comum de preservar o equiLbrio, conforme exemplificado sucessivamente nos tempos modernos pelas grandes alianas contra potncias que poderiam alcanar posio predominante. Implica, tambm, aes de cada estado no s para impedir essa ameaa de preponderncia mas em reconhecer sua responsabilidade em no perturbar esse equilbrio. Isto , implica uma conduta marcada pela auto-conteno tanto quanto pela conteno das aes dos outros estados. A idia de que a preservao do equilbrio de poder em todo o sistema internacional devesse ser a meta de todos os participantes do sistema emergiu na Europa no sculo XVII e no princpio do sculo XVIII, especialmente como parte das coalizes contra Lus XIV, e foi expresso no prembulo do tratado de U trecht de 1713.

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Pode-se dizer que a preservao do equilbrio do poder preencheu trs funes histricas no moderno sistema de estados: i) A existncia de um equilbrio de poder geral abrangendo a totalidade do sistema internacional serviu para impedir que o sistema fosse transformado, pela conquista, em um imprio universal. ii) Em determinadas regies, a existncia de equilbrio de poder localizado serviu para proteger a independncia dos estados, impedindo que fossem absorvidos ou dominados por uma potncia localmente preponderante. ii) Quando houve equilbrio de poder geral ou local surgiram as condies para o funcionamento de outras instituies das quais dependem a ordem internacional (diplomacia, guerra, direito internacional, administrao pelas grandes potncias).

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No sculo XX a idia de que o equilbrio de poder teve uma funo positiva em relao ordem internacional, podendo ser considerado um instrumento valioso ou legtimo da arte do estadista, foi muito criticada. Essa crtica tem se concentrado na alegada obscuridade ou falta de sentido do conceito, na natureza no testada ou que no pode ser testada das generalizaes histricas em que se baseia, e na fundamentao da teoria na noo de que todo o comportamento internacional consiste exclusivamente na busca do poder. No princpio do sculo XX, especialmente durante a Primeira Guerra Mundial, e logo depois, os crticos da doutrina do equilbrio do poder afirmavam que o problema no residia no fato de que ela fosse ininteligvel ou que no pudesse ser testada, mas que a busca do equilbrio do poder tinha efeitos negativos, e no positivos, sobre a ordem internacional. Em especial, afirmavam que a tentativa de preservar o eguilbrio de poder era uma fonte de conflitos, que servia aos interesses das grandes potncias, s custas dos pequenos estados, e que promovia o desrespeito pelo direito internacional. Vamos examinar estas antes estas ltimas crticas. verdade que as tentativas de criar um eguilbrio de poder nem sempre resultaram na preservao da paz. No entanto, a principal funo do equilbrio de poder no preservar a paz, mas sim preservar o prprio sistema de estados. A manuteno do equilbrio de poder exige a guerra, quando ela o nico meio de deter a expanso de um estado potencialmente dominante. Pode-se argumentar, porm, que a preservao da paz um objetivo subsidirio do equilbrio de poder. Quando o equilbrio de poder estvel (isto , se tem caractersticas que permitem a sua persistncia) pode tornar desnecessrio o recurso a uma guerra preventiva. No h dvida de que o princpio da preservao do equilbrio de poder tendeu a privilegiar as grandes potncias, s custas dos estados de menor poder relativo. Muitas vezes o equilbrio entre as grandes potncias foi mantido mediante a partio ou a absoro dos pequenos estados. Assim, o extraordinrio declnio no nmero dos estados europeus entre 1648 e 1914 ilustra as tentativas dos grandes estados de absorver os menores, ao mesmo tempo em que seguiam o princpio da compen-

() equilbrio de poder c a ordem internacional

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sao para manter o equilbrio de poder. Isto levou a freqentes denncias do princpio do equilbrio de poder como a expanso coletiva das grandes potncias, sendo o exemplo clssico a partio da Polnia pela Austria, Rssia e Prssia, em 1772. Aqueles que, como Gene e Burke, argumentavam que essa partio era uma aberrao e se afastava dos verdadeiros princpios do equilbrio do poder, que devia promover o respeito pela independncia de todos os estados, grandes e pequenos, adotavam como ponto de partida uma concepo idealizada e legalista da doutrina do equilbrio de poder, distorcendo seu contedo essencial. Com efeito, a partio da Polnia no foi um afastamento mas sim uma aplicao do princpio do equilbrio do poder (os pontos discutidos aqui so considerados com maior profundidade no Captulo 9). Sob a perspectiva de um estado fraco, sacrificado em nome do equilbrio do poder, este princpio parecer brutal. Nem por isso, contudo, sua funo na preservao da ordem internacional tem menos importncia. A noo de que as exigncias do equilbrio geral devem ter precedncia sobre as demandas dos equilbrios subordinados, e que ele mais importante do que qualquer equilbrio local ou particular, parte da sua lgica. Se for necessrio que haja uma expanso territorial dos estados poderosos, em prejuzo dos mais fracos, do ponto de vista da ordem internacional melhor que isto ocorra sem uma conflagrao entre os pnmetros. Constitui um paradoxo do princpio do equilbrio do poder o fato de que, embora a existncia desse equilbrio seja uma condio essencial para o funcionamento do direito internacional, os passos necessrios para mant-lo implicam, muitas vezes, violao de normas do direito internacional. Est claro que nas situaes em que um estado preponderante ele pode ser tentado a desrespeitar as normas legais internacionais: como dizia Vattel, os estados preponderantes esto em posio de impor a lei aos demais. As regras mais fundamentais do direito internacional - aquelas que dispem sobre a soberania, a no interveno, a imunidade diplomtica etc. -dependem para a sua eficcia do princpio da reciprocidade. ( uando um estado preponderante, ele pode ter a opo de desconsiderar os direitos dos outros estados sem temer que

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estes reajam desrespeitando tambm os direitos daquele. () sentimento de que deve haver alguma segurana de que as regras do direito internacional sero observadas, e no s a esperana de que o estado preponderante possa optar pela conduta condizente com esse direito, leva alguns internacionalistas como ()ppenheim concluso de que "a primeira e principal moral que pode ser deduzida da histria do desenvolvimento do direito internacional que uma lei das naes s pode existir se houver um equilbrio de poder entre os membros da famlia das naes." '> No entanto, enquanto o direito internacional depende, para a sua prpria existncia do funcionamento, de um sistema de regras sobre o equilbrio de poder, a preservao de tal equilbrio exige, freqentemente, que essas regras sejam violadas. Quando permitem o emprego ou a ameaa da fora, as regras do direito internacional s o fazem para "remediar uma ofensa recebida", nas palavras de Grotius. Para que um estado possa recorrer legitimamente fora contra outro preciso que antes tenha havido uma violao de direitos, que podem, ento, ser defendidos. No entanto, a preservao do equilbrio de poder exige o uso ou a ameaa do emprego da fora em resposta ao aumento do poder de um estado, tenha ou no havido violao das normas legais. As guerras iniciadas com o objetivo de restaurar o equilbrio de poder, as ameaas de guerra para mant-lo, as intervenes militares nos assuntos internos de um estado para combater a influncia do poder de um terceiro estado, tenha ou no havido violao de normas legais, fazem com que as exigncias do equilbrio de poder entrem em conflito com os imperativos do direito internacional. As demandas da ordem so vistas como anteriores s da lei, precedendo tambm os interesses das pequenas potncias e da manuteno da paz. possvel observar que a expresso "equilbrio de poder" continua a ser to freqente nas discusses correntes sobre relaes internacionais quanto o foi no passado, nas anlises acadmicas, no entanto, ela tem sido posta de lado. Isto reflete a impacincia com o sentido cam-

') 1 .. ( )ppcnhcim, /nternational !.tm', 1 a. cd. (l.ondrcs, l.ongmans, 1905), vol. I, pg. 73.

O equilbrio de poder e a ordem internacional

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biante e pouco preciso de uma expresso, sem dvida, escorregadia. Surgem dvidas sobre as generalizaes histricas subjacentes a idia de que a preservao do equilbrio de poder essencial para a ordem internacional, e sobre o seu fundamento na noo bastante desacreditada de que a busca do poder o denominador comum a qual pode ser reduzida a poltica exterior dos pases. Com efeito, o conceito de "equilbrio de poder" notvel pela variedade de sentidos que pode ter, pela tendncia dos que o utilizam para mudar seu significado de um sentido para outro e pela aceitao sem senso crtico das afirmacs associadas ao entendimento do conceito. ]I) No entanto, seria um erro desprezar o conceito como algo sem sentido, como fizeram von Justi no sculo dezoito e Cobden no sculo dezenove, e como hoje certos cientistas polticos se inclinam a fazcr. 11 A expresso "equilbrio de poder" no o nico caso de abusos deste tipo c tal como ocorre com outros conceitos muito utilizados como "democracia", "imperialismo" e "paz", a sua ampla utilizao um testemunho da importncia das idias que procura transmitir. No podemos dispensar o emprego da expresso "equilbrio de poder", embora precisemos defin-la com cuidado c us-la de forma consistente. i\fas se podemos deixar claro o que queremos dizer ao atirmar que a preservao do equilbrio de poder mantm a ordem internacional, esta afirmativa estar correta? Ser que o estado que se encontra na posio de poder preponderante a utilizar sempre para impor a lei aos demais? C) estado preponderante ameaar sempre a sobrevivncia do sistema de estados, e aquele localmente preponderante ser sempre uma ameaa a independncia dos seus vizinhos? A assertiva negada implicitamente pelos lderes dos estados poderosos, para os quais bastam sua virtude c boas intcncs para salvaguardar os direitos dos demais. Franklin Rooscvelt via a adoo pelos

Vide em "'1'/Jr Hala11re of fJrmcl', de \Vight. em IJiplo111ar lml'.rli tl!iom, c em lm L. Claudc, {/llrl lll!emaf;oual Rdatirm.r (Ncw York, Random liouse, I9C>2) uma discusso Importante sobre a multiplicidade de sentidos que tem a expresso C'-(Uilbrio de poder. 11 Ver J.ll. von Jus ti, I Jtc C/.Jm;iirt dc.r (;!f!d! m/Jt.r m I :11ropa (Altona, 175H) ; c Richard ( :obdcn, << Russia )), em fJolitiral 1/' !ilit .r (Londres, Ridgcway, IHC>7 c I,ondrcs, Casscll, IHHC>).
1 "

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Estados Unidos da "poltica da boa vizinhana" como a garantia dos direitos dos pases latino-americanos. Tanto os Estados Unidos como a Unio Sovitica agora admitem a necessidade de limitar o poder do outro e afirmam ser essa uma necessidade no s deles mas de toda a sociedade internacional. No entanto, no admitem a necessidade de que, da mesma forma, o seu prprio poder seja contido. Uma modalidade desta viso a idia de Kant de que o estado constitucional, ou Rech.r.rtaat, que tem seus prprios limites internos ao poder dos governantes, capa7 de se conduzir internacionalmente de forma virtuosa, o que no acontece com o estado absolutista. Recomenda assim uma coali7o de Rech.r.rtaaten, que poderia crescer a ponto de dominar finalmente a poltica internacional, sem abusar do seu poder.12 No princpio da dcada de 1960 a doutrina de uma Comunidade Atlntica, baseada na coligao do poder dos Estados Unidos e da Europa ()cidental, se!:,ruiu o padro kantiano, sem considerar que essa coali?:o poderia ser percebida como uma ameaa para outros estados, ou que estes pudessem, legitimamente, ter interesse em desenvolver um contrapeso para esse poder. Em contraste temos o ponto de vista de I .ord Acton de que o poder corrompe; que qualquer que seja a ideologia, as instituies, a virtude e boas intenes de um estado preponderante, a sua posio representa por si mesma uma ameaa a outros estados; uma ameaa que no pode ser contida por acordos ou leis, nas unicamente pela presena de um poder capaz de se opor a esse estado. 1 1 ()s estados no esto impedidos de evitar isso mediante um sistema constitucional de pesos e contrapesos; os efeitos da corrupo pelo poder so sentidos no s pelos governantes mas pelo conjunto do sistema poltico. ()s governantes fieis sua virtude em situaes onde grande a possibilidade de vcios tendem a ser substitudos por outros que no pensam da mesma forma. Fnlon descreve bem esse processo:

Vide !<.ant, Perpetua! Peace, trad. H. ( )'Brien (1 .iberal Arts Press, 1957). Vide Lord Acton, f .ecl!frr.r 011 Morlern I li.rtory, ed. J.N.B. hgggis e R. V. Laurence (Londres, 1\lacmillan, 1910).
11

12

O equilbrio de poder e a orden1 internacional

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"l ntre homens no permitido esperar t_jUe uma potncia superior se mantenha dentro dos limites da perfeita moderao, e t_jUe no se utilize da sua fora seno para conseguir o t_jUe teria podido alcanar mesmo na situao de maior debilidade. Mesmo t_jUe um prncipe fosse perfeito o bastante para usar Je forma to maravilhosa a sua prosperidade, essa mara\iiha terminaria com o seu reinado. ,\ ambio natural dos sobnanos, os elogios dos seus conselheiros e o preconceito de na<'>es inteiras no nos permitem acreditar (.jUC, podendo subjugar outras naes, uma nao se absti\Tesse de faz-lo durante sculos. 1 j"

A crtica da doutrina de que o equilbrio de poder funciona para manter a ordem internacional deriva, s vezes, da idia de que ela parte de uma teoria da "poltica de poder" que apresenta a busca do poder con1o preocupao con1um e suprema da poltica externa de todos os estados. Sobre esse ponto, a doutrina que ten1os discutido implica as mesmas falcias da teoria da "poltica de poder" da qual faz parte. As doutrinas segundo as quais h em todo sistema internacional uma tendncia auton1tica para o equilbrio do poder deri\Tam de uma teoria da "poltica de poder" desse tipo. A idia de que se um estado desafia o equilbrio de poder os outros estados necessariamente procuram impedir essa interferncia presun1e que todos esses atores procuram maximizar sua posio de poder relativo, o que no corresponde realidade. Com efeito, os estados encontran1-se constantemente na situao de precisar optar entre destinar recursos e energias para manter ou an1pliar sua posio internacional de poder ou devotar esses recursos e energias para outros fins. C) nvel dos gastos com defesa, a votao das leis de ajuda externa, as instituies diplon1ticas, a deciso de enOmrrc.r (}JOIJI!'J de h;ll!'!of!, tomo 1\'. Citado cn C:hark Dupui , I- . Pn11{'c d' l:qllllilm' d /c (rJ//cn1l:um{'cm (Pam, Pcrnn & ( :ic., 1 <)()<)), p;g. 27. I .m franc no ong111al: "li n'c t pa pcrmt
11

d'c prcr, parmi lc hommc , LJU'unc pui ancc upncurc dcmcurc dan lc bornc d'une cxacte modration, ct Llu'clk nc \Tuilk dam a force Ljlle cc qu'cllc pouHait obtcnir dan la plu grande faibk c. ( uand mcmc un princc cratt a cz. parfair pour fatrc un u agc menTillcux de a pro pcnt, cerre mcrn:illc finiralt aYcc on rgnc. I:ambitton naturcllc de oll\TCllm, lc tlattcric de kur con cillcr ct la pr\'cntion de natiom cntire ne pcrmcttcnt pa de crotre qu'unc natton LJUI peut ub]ugcr lc autre cn ab ricnnc pcndant \c t(clc enticr . >>

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Buu.

volver-se ou no com determinadas questes internacionais mediante a participao em uma guerra, uma aliana ou uma organizao internacional, pronunciar-se sobre um conflito internacional - a poltica exterior de qualquer pas consiste na discusso desses assuntos, e as propostas que tm o efeito de aumentar a posio de poder do pas podem ser rejeitadas, e muitas vezes o so. Alguns estados que tm a potencialidade de desempenhar um papel bastante importante preferem assumir um papel bem menos relevante, como no caso dos Estados Unidos no perodo entre-guerras e do Japo depois da sua recuperao econmica, aps a Segunda Guerra Mundial. Mas a doutrina que venho expondo no afirma qualquer tendncia inevitvel para o surgimento de um equihbrio de poder no sistema internacional; prope apenas a necessidade de manter o equilbrio para que a ordem internacional seja preservada. Na verdade, os estados podem desprezar as exigncias do equilbrio de poder, e, muitas vezes, o fazem.

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evidente que na poltica internacional contempornea h um equilbrio de poder que, em relao ordem internacional, preenche as mesmas funes exercidas em outros perodos. Se alguma qualificao importante precisa ser feita a esta afirmativa que desde o fim da dcada de 1950 tem havido outro fentneno que sob certos aspectos um caso especial do equilbrio de poder, embora sob outros aspectos seja diferente: a conteno nuclear recproca. 1 Na parte final deste captulo vou considerar o que significa essa conteno nuclear recproca e suas relaes com o equilbrio de poder. Existe hoje claramente um equilbrio de poder geral no sentido de que no h no conjunto do sistema internacional um estado que seja
* () leitor le\ar c.:m conta que.:

c.:sta <.: as duas sc.:c.:s subsc.:qc.:ntc.:s do prc.:sc.:ntc.: Captulo rc.:fc.:- rc.:mse situao internacional de.: 1977, ano c.:m que.: o liuo foi publicado, <.: que desde.: c.:nto mudou substancialmc.:ntc.:, sobretudo dc.:\ido ao fim da Unio Sovitica, em 1991, <.: a transformao dos l':stados Unidos da Amrica em super-potncia hc.:gemnica virtualmc.:ntc.: singular (N. do T.)

() equilbrio de poder e a ordem internacional

U1

preponderante em termos de poder. A caracterstica principal desse equilbrio gera] que enquanto na dcada de 1950 ele assumiu a forma de um equilbrio simples (embora no perfeitamente), c nos anos 1960 encontrava-se em estado de transio, na dcada de 1970 tinha a forma de um equilbrio complexo. Pelo menos na regio da sia e do Pacfico, a China precisa ser vista como uma grande potncia, ao lado dos Estados Unidos e da Unio Sovitica, enquanto o Japo figura potencialmente como uma quarta grande potncia e, com o tempo, uma Europa ()cidenta] unificada pode tornar-se uma quinta. No entanto, a afirmativa de que o que temos hoje um equilbrio de poder complexo ou multilateral j provocou uma srie de mal-entendidos, que necessrio esclarecer. Quando falamos em equilbrio mltiplo ou complexo abrangendo essas trs ou quatro potncias no estamos dizendo que elas tm a mesma fora. Enquanto em um sistema dominado por duas potncias uma situao de equilbrio ou ausncia de preponderncia s pode ser atingida se houver uma certa paridade de poder entre essas potncias, em um sistema mltiplo o equilbrio pode ser alcanado sem essa igualdade, devido possibilidade de coalizo dos estados menos poderosos contra os de maior poder. Alm disso, falar em ta] equilbrio complexo no significa que todas as quatro grandes potncias tenham o mesmo tipo de poder ou influncia. Na poltica internacional h movimentos feitos em "muitos tabuleiros de xadrez". No tabuleiro da conteno nuclear estratgica os Estados Unidos e a Unio Sovitica so os jogadores supremos; a China um principiante e o Japo no est presente. No xadrez do poder militar convencional os Estados Unidos e a Unio Sovitica so tambm os jogadores mais importantes, dada a sua capacidade de utilizar foras armadas no nucleares em muitas partes do mundo. A China um jogador menos importante porque s pode usar sua fora armada na vizinhana imediata e o Japo um jogador apenas secundrio. No xadrez dos assuntos monetrios, de comrcio e investimento, os jogadores principais so os Estados Unidos e o Japo, a Unio Sovitica tem menos importncia c a China relativamente

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irrelevante. No xadrez da influncia ideolgica, pode-se argumentar que a China o jogador mais proeminente. No entanto, o jogo em todos esses tabuleiros est interligado. Uma posio vantajosa na poltica internacional do comrcio e investimento pode ser utili:zada para conseguir vantagens na poltica internacional em termos de segurana militar. Uma posio de fraque:za na poltica internacional da conteno nuclear estratgica pode limitar ou circunscrever as opes disponveis em outros campos. dessa inter-relao dos vrios tabuleiros que derivamos a idia de um poder e de uma capacidade de influncia globais na poltica internacional, o denominador comum a respeito do qual dizemos que h um equilbrio em lugar de uma preponderncia de poder. () poder geral, neste sentido, no pode ser quantificado precisamente: a importncia relativa dos ingredientes estratgico, econmico e poltico-psicolgico do poder nacional (nos seus diferentes tipos) incerta e mutvel. J\1as a posio relativa dos estados em termos de poder geral fica aparente na barganha entre eles, e no podemos dispensar essa concepo do poder geral. Alm disso, falar das relaes atuais entre as grandes potncias como um equilbrio complexo no implica haver entre elas uma eqidistncia poltica ou uma perfeita mobilidade diplomtica. Hoje, h uma dtente entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica, e entre os Estados Unidos e a China, mas no entre a Unio Sovitica e a China. Quanto ao Japo, embora tenha manifestado uma certa independncia com relao aos Estados Unidos e melhorado suas relaes tanto com a Unio Sovitica quanto com a China, ainda est mais ligado estratgica e economicamente aos Estados Unidos do que a qualquer uma das outras potncias. Portanto, embora as quatro super-potncias tenham maior mobilidade diplomtica do que no perodo do equilbrio de poder simples, essa mobilidade ainda limitada, especialmente devido persistncia da tenso entre as duas grandes potncias comunistas, to grande que impede a sua colaborao efetiva. preciso observar tambm que o equilbrio de poder complexo agora existente no se apoia em qualquer sistema de colaborao ou de concerto entre as grandes potncias envolvidas. Assim, no h ne-

O equilbrio de poder e a ordem internacional

nhum acordo geral entre os Estados Unidos, a Unio Sovitica, a China e o Japo sobre uma proposta comum de sustentar um equilbrio de poder geral, um conceito proclamado pelas grandes potncias europias no tratado de Utrecht (1713). Como tambm no h qualquer acordo geral sobre um sistema de regras destinado a evitar ou controlar crises, ou para limitar os conflitos armados (este assunto ser discutido no Captulo 9). () atual equilbrio de poder no totalmente fortuito, no sentido definido acima, porque existe um elemento de deliberao na busca "ra- cional" pelos Estados Unidos, a Unio Sovitica e a China de polticas orientadas para impedir a preponderncia de um dos outros dois esta- dos. Pode-se argumentar tambm que h um elemento adicional de de- liberao no acordo entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica em torno do objetivo comum de manter um equilbrio entre eles, pelo me- nos na esfera limitada das armas nucleares estratgicas. No entanto, no h um equihbrio de poder planejado, no sentido de que todas as trs ou quatro grandes potncias o aceitassem como um objetivo comum. Com efeito, s o governo dos Estados Unidos admite explicitamente o equi- lbrio de poder como um dos seus objetivos. Nem h qualquer evidn- cia de que esse equilbrio de poder implique, de uma forma geral, a auto-conteno por parte das grandes potncias, distinta da tentativa de conter e restringir seus movimentos, reciprocamente. ()s Estados Unidos e a Unio Sovitica desenvolveram de comum acordo certas regras destinadas a evitar e controlar crises e limitar as guerras. No entanto, no h um sistema geral de regras entre as grandes potncias nessas reas. Nas relaes entre a China e os Estados Unidos e entre a China e a Unio Sovitica, no existe o equivalente ao nascente sistema de regras que se vem desenvolvendo entre as duas grandes potncias mundiais e, na ausncia desse sistema geral de regras, no podemos falar na existncia de um concerto das grandes potncias para administrar o equilbrio existente entre elas. Finalmente, o atual equilbrio de poder complexo no tem por base uma cultura comum compartilhada pelos principais estados que dele participam, como a que havia entre as grandes potncias europias que

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participavam do equilbrio complexo verificado nos sculos XVIII e XIX (assunto a ser discutido mais profundamente no Captulo 13). No sistema internacional europeu, daquela poca, um fator que fa ilitava tanto a manuteno do equilbrio como a cooperao entre as po- tncias era sua cultura comum, tanto no sentido de uma mesma tra- dio intelectual e um estoque de idias que facilitavam a comunica- o como no sentido de valores comuns, em relao aos quais os conflitos de interesse podiam ser moderados. Entre os Estados Unidos, a Unio Sovitica, a China e o Japo h algumas idias comuns, como veremos adiante, mas no existe o equivalente aos vnculos de cultu- ra comum que caracterizavam o relacionamento das potncias euro- pias nos sculos passados. Todos os cinco mal-entendidos mencionados derivam do fato de que, no pensamento atual, a noo de um equilbrio de poder tende a ser confundida com os sistema europeus de equilbrio de poder, particularmente o do sculo XIX. Aquele sistema era caracterizado pela relativa igualdade entre as cinco potncias principais (Inglaterra, Frana, Austria-Hungria, Rssia e Prssia-Alemanha) pela maior facilidade de comparar o seu poder militar, medido em termos de nmero de soldados, pela equidistncia poltica das potncias e sua ampla mobilidade diplomtica, pelo acordo geral existente com relao s regras do jogo, e por uma cultura comum subjacente. Pode-se discutir se o sistema europeu do sculo XIX tinha de fato todas essas qualidades. Houve de fato, em certas pocas, desigualdades substanciais entre as cinco potncias. Nunca foi possvel reduzir a um denominador comun1 o poder martimo e financeiro britnico e o poder terrestre continental. Havia inibies ideolgicas mobilidade diplomtica originadas em associaes tais como a Santa Aliana, a Dreikaerbund e a "Aliana I.iberal" da Inglaterra e da Frana. I preciso reconhecer, porm, que o equilbrio de poder europeu do sculo XIX foi apenas uma manifestao histrica de um fenmeno experimentado em muitos perodos, em vrios continentes, e que ao afirmar a existncia, hoje, de um equilbrio de poder complexo no pretendemos que ele incorpore todas as caractersticas do modelo europeu do sculo XIX.

() equilbrio de poder e a ordem internacional

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Com relao ordem internacional, o equilbrio de poder hoje existente parece preencher as mesmas trs funes de perodos anteriores, j mencionadas na ltima seo. Em primeiro lugar, o equilbrio de poder de carter geral serve para impedir que o sistema de estados se transforme, pela conquista, em um imprio universal. Enquanto o equilbrio mantido, nenhuma das grandes potncias tem a possibilidade de instituir pela fora um governo mundial (vide o Captulo 11). Em segundo lugar, onde existe equilbrio de poder localizado, esse equilbrio serve, em determinadas regies, para proteger a independncia dos estados da absoro ou domnio por uma potncia localmente preponderante. Hoje, a independncia dos estados no ()riente Mdio, no subcontinente indiano, na pennsula coreana e no Sudeste da Asia protegida pela existncia, nessas regies, de um equilbrio de poder local. Em contraste, na Europa ( )riental, dada a preponderncia sovitica, e na Amrica Central e no Caribe, com a preponderncia norte-americana, no se pode dizer que os estados locais fossem ou sejam independentes, na acepo habitual. No entanto, seria excessivo afirmar que a existncia de um equilbrio de poder local condio necessria para a independncia dos estados em qualquer rea. razer tal afirmativa significaria ignorar a existncia de um certo sentido de comunidade poltica nas relaes entre dois estados, cuja conseqncia poderia ser, at certo ponto, a possibilidade, por parte de um estado localmente preponderante, de respeitar a independncia de um vizinho mais fraco, como os Estados Unidos respeitam a independncia do Canad, e a Inglaterra respeita a independncia da Irlanda. Precisamos tambm reconhecer que a independncia dos estados em uma determinada regio pode dever menos existncia ou inexistncia de um equilbrio entre as potncias locais do que participao no equilbrio local de potncias de fora da regio. Se existe hoje um equilbrio entre Israel e seus vizinhos rabes, por exemplo, esse equilbrio devido ao papel desempenhado na regio pelas grandes potncias externas. Em terceiro lugar, tanto o equilbrio geral de poder como os equilbrios locais hoje existentes servem para propiciar as condies de funcionamento de outras institui()es fundamentais para a ordem interna-

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cional. C) direito internacional, o sistema diplomtico, a guerra e a administrao do sistema internacional pelas grandes potncias presumem a inexistncia de uma potncia preponderante. Todas essas instituies dependem fortemente da possibilidade de que se um estado violar as regras os outros adotem aes recprocas. J\1as se h um estado em posio preponderante, no conjunto do sistema ou em uma regio em particular, ele poder impunemente ignorar o direito internacional e deixar de cumprir as regras e procedimentos do intercmbio diplomtico, sem que os seus adversrios tenham a possibilidade de recorrer guerra para defender seus direitos e interesses, podendo ainda ignorar, tambm impunemente, as prprias convenes da comunidade das grandes potncias.

A contenpo nuclear recproca


Desde os anos 1950 surgiu uma outra instituio, ou quase-instituio, que em certo sentido um caso especial de equilbrio de poder e, sob outros aspectos, uma situao diferente: a conteno nuclear recproca. Nesta ltima seo do presente captulo vou examinar os seguintes pontos: i) Em que consiste o "equilbrio do terror", ou a conteno nuclear recproca? ii) De que forma a conteno nuclear recproca se relaciona com o equilbrio de poder? iii) Como funciona a conteno nuclear recproca em relao ordem internacional? Ao tratar da primeira dessas questes, comearemos examinando o sentido de "conteno" para, em seguida, considerar o sentido de "conteno recproca" e, finalmente, veremos as implicaes do caso especfico da conteno nuclear recproca. Dizer que o pas A cobe o pas B de fazer algo implica: i) que o pas A ameaa aplicar ao pas B uma punio ou privao de determinados valores, se B agir de determinado modo; ) que se no fosse tal ameaa, o pas B poderia agir da forma que A deseja impedir;

() equilfbrio de poder e a ordem internacional

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iii) que o pas B acredita que A tem a capacidade de executar a ameaa, e a executaria, concluindo assim que no compensa agir do modo que A deseja evitar. Para que haja conteno preciso que as trs condies sejam preenchidas. Com respeito primeira, preciso haver uma ameaa. Por exemplo: a Unio Sovitica desiste de atacar os Estados Unidos por acreditar que, nessa hiptese, os Estados Unidos iriam retaliar com uma punio intolervel, mas na verdade se o governo norte-americano no fez tal ameaa, no poderamos falar em conteno de um ataque sovitico. Para que se possa falar que os EUA exerceram sua capacidade de conter um ataque sovitico seria preciso haver essa ameaa de retaliao. Com respeito set-,runda condio, preciso que o pas ameaado tenha alguma possibilidad<:> de praticar as aes que deram origem ameaa de retaliao. Assim, se no houver qualquer possibilidade de que a Unio Sovitica efetivamente ataque os Estados Unidos, no podemos falar em conteno, mesmo que o governo americano tenha proferido a ameaa de retaliao e os soviticos tenham desistido de um ataque. ( preciso notar, porm, que a poltica de conteno pode ter uma racionalidade independentemente da inteno, ou falta de inteno, do pas em questo, de iniciar um ataque. Pode-se argumentar, por exemplo, que a poltica norte-americana visando a conter um ataque sovitico justificada pelo objetivo de criar, dentro dos I stados Unidos, um sentimento de set-,rurana com relao a um possivel ataque, ou pelo objetivo de desestimular o surgimento, na Unio Sovitica, da inteno de atacar, mesmo que no haja no momento qualquer evidncia de tal inteno. Com respeito terceira condio, o pas ameaado no contido a no ser que acredite que o pas que ameaa tem efetivamente a inteno e a capacidade de realizar o ataque, tendo decidido porm que no vale a pena executar o ataque. i\ ameaa n1anifestada por aquele que executa a ao de conteno precisa ter credibilidade e preciso que o pas objeto da ao de conteno julgue as aes de retaliao inaceitveis. Saber se a ameaa de retaliao (avaliada em termos de probabilidade, assim como da sua extenso) torna a ao prevista inaceitvel algo que

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HFDLFY BuLI.

vai variar de acordo com as circunstncias: o que o pas ou seus lderes esperam ganhar pela ao prevista, ou perder por desistir dela, a importncia atribuda aos valores ameaados etc. Por essa razo, no h um "nvel de prejuzo" determinado, em termos absolutos, necessrio e suficiente para impedir um pas de agir de determinada forma. A conteno de ataques por outras potncias sempre foi um dos objetivos pelos quais os estados tm procurado empregar suas foras militares. Na era das armas nucleares, o que h de novo com respeito conteno o fato de que, dada a relutncia em usar armas nucleares numa guerra real, os estados a elevaram condio de meta fundamental da sua poltica externa. A poltica ou estratgica de conteno assim desenvolvida segue trs dimenses distintas: o mbito das aes com que se espera conter o adversrio, a prioridade atribuda conteno na poltica geral e a fora da ameaa capaz de produzir conteno. Assim, nos Estados Unidos, o objeto dessa poltica tem sido impedir que a Unio Sovitica desfira um ataque nuclear contra os Estados Unidos, gue realize qualquer tipo de ataque contra os Estados Unidos, que desfira um ataque nuclear contra os Estados Unidos ou os seus aliados e que ataque com quaisquer meios os Estados Unidos e os seus aliados. Essas hipteses tm sido denominadas s vezes em termos de uma opo entre a "conteno finita" e a "conteno ampliada". A conteno j foi vista como o nico objetivo da poltica de armas nucleares ("exclusivamente conteno"), como no uvro Bmnco sobre a Dife.ra do Reino Unido, de 1957, ou como "conteno mais defesa"; ou ainda, como nos ltimos anos da gesto de Robert McNamara no cargo de Secretrio da Defesa dos Estados Unidos, em termos da combinao de conteno com outros objetivos como, por exemplo, a limitao dos prejuzos. A fora necessria para produzir a conteno tem sido considerada no s em termos nucleares mas tambm na perspectiva de uma combinao de armas nucleares e convencionais em termos de uma nica ameaa macia ou como uma srie de ameaas de importncia graduada (o "grande agente de conteno", de Slessor, versu.r a "conten-

O equilbrio de poder e a ordem internacional

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o graduada" de Buzzard; ou a "retaliao macia" de Dulles versus a "resposta flexvel" de L\fcNamara). 1 s Na conteno recproca dois ou mais estados se desestimulam mutuamente a praticar determinada ao. Num sentido mais amplo, pode ser uma situao em que mediante uma ampla variedade de ameaas, determinadas potncias se contenham mutuamente de praticar toda uma srie de aes. Essas aes e ameaas no precisam ser nucleares, ou mesmo militares. Por outro lado, a ameaa no precisa ser uma represlia domesmo tipo: um ataque com armas qumicas pode ser contido pela ameaa de represlia com armas nucleares ou convencionais, ou mesmo por uma retaliao de natureza econmica. Neste ponto, contudo, quero focalizar especialmente a hiptese da conteno nuclear recproca: a situao especial em que duas ou mais potncias sejam contidas de realizar um deliberado ataque nuclear pela ameaa de uma retaliao nuclear. Assim como nas condies que denominamos "equilbrio de poder", pode haver conteno nuclear recproca em uma relao simples entre duas potncias ou numa relao mais complexa, envolvendo trs ou mais potncias. Dessa forma, h uma relao de conteno nuclear recproca distinta entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica, e aquela que se desenvolve entre a China e a Unio Sovitica e entre a China e os Estados Unidos. Para alguns observadores a Inglaterra e a Unio Sovitica, a Frana e a Unio Sovitica participam tambm dessa relao. Uma situao de conteno nuclear recproca envolvendo trs ou mais potncias corresponde soma das relaes bilaterais envolvidas e no (como no caso do equilbrio de poder) o produto desses relacionamentos em conjunto. Tambm como no caso do equilbrio de poder, em princpio a conteno nuclear recproca pode produzir-se em carter geral ou local. Se a difuso de armas nucleares aumentasse a ponto de permitir a todos os estados conter os demais de realizar um ataque nuclear- ou se todos os estados fossem reunidos sob um ou outro dos "guarda-chuvas nucleares" existentes (uma hiptese menos improv-

Vide l\lorton 11. llalperin, 1 }ll!ikrllr;,,. i11 !/;c 1\ udeau l. e (Ncw York, \X'iky, I <J3) a respeito de alguns desses conceitos.
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vel) -poderia ser criada uma situao generalizada de conteno nuclear recproca, que l\Iorton Kaplan chama de "sistema de veto unitrio", a qual teremos a oportunidade de examinar no Captulo 11.1 <> Hoje o que existe so relaes particulares ou locais de mtua conteno nuclear. Mas, tambm como no caso do equilbrio de poder, em princpio certas situaes de conteno nuclear recproca podem surgir fortuitamente ou em conseqncia de aes deliberadas. () relacionamento de conteno mtua entre a Unio Sovitica e os Estados Unidos comeou no fim da dcada de 1950, devido aos esforos de cada uma dessas potncias no sentido de impedir o emprego de armas nucleares pela outra, possivelmente na esperana de alcanar uma ascendncia estratgica nuclear. Uma idia fundamental dos defensores do controle de armas tem sido a de que a situao surgida assim, de modo fortuito, s pode ser preservada mediante esforos conscientes e de colaborao no sentido de criar uma situao determinada: deixada sua lgica interna, ao momenfum dos pases envolvidos, a competio nuclear estratgica entre as super potncias poderia levar neutralizao da conteno nuclear recproca e, por isso, a colaborao no campo do controle das armas precisa se orientada no sentido de preservar a estabilidade da relao de conteno nuclear recproca.
1 -

A contenro nudear recproca e o equilibno de poder


Sob certos aspectos a idia de uma relao deliberada de conteno nuclear recproca semelhante de um equilbrio de poder planejado, mas sob outros aspectos diferente. Em primeiro lugar, essa relao entre duas potncias parte do equilbrio geral de poder entre elas, o qual abrange todos os ingredientes do poder nacional, dentre eles a fora nuclear. Nessa situao, quando uma das potncias tem a possibilidade de atacar a outra con1 armas nucleares, a conteno nuclear recproca
.\'p.rli:JJJ em and'f!.1e ProteJJ in lnternational 50-2. lVide ;oi o Kaplan, LJUe indiLJuc ((miro/ oj lhe Arm.rPolitu:r, Race (Ipgs. .ondrcs, Wcidcnfeld & Nicolson, 1961),

I<>
1

cap. 2; e em "Ar!JJJ Contro/: A Storktakz and Pro.rpectul', em Pro/Jiom r!f' /vodern .\'tmt )', ed. Alastar Buchan (l ,ondres, Chatto & Windus, 1970).

() equilbrio de poder e a ordem internacional

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condio necessria para manter o equilbrio de poder entre elas, mas no uma condio suficiente. Como j observamos, parece desenvolver-se uma relao de conteno nuclear recproca entre a Unio Sovi- tica e a China, e entre os Estados Unidos e a China, e, para alguns, h tambm uma situao de conteno nuclear recproca entre a Frana e a Unio Sovitica, assim como entre a Inglaterra e a Unio Sovitica. J\1as ningum dir que em qualquer dessas relaes os dois estados envolvi- dos tm o mesmo poder. Em segundo lugar, enquanto em uma situao simples (apenas entre duas potncias) o equilbrio de poder exige igualdade ou paridade de fora tnilitar, o mesmo no acontece com a conteno recproca; a nica exigncia que cada potncia disponha da capacidade de ataque nuclear suficiente para conter um ataque da outra. Para cada potncia h um limiar de dano para a ameaa a ser feita; se a fora nuclear no puder alcanar esse nvel de dano com que ameaado o adversrio, no haver conteno. Por outro lado, o dano superior a esse nvel ser redundante, embora possa ser justificado por outros critrios estratgicos, como a necessidade de limitar os danos, de atnpliar a conteno de forma a dar cobertura para aliados ou de fortalecer a posio diplotntica do pas para fins de barganha. A irrelevncia da igualdade ou paridade para a conteno nuclear recproca em um confronto entre duas potncias pode ser vista no caso dos Estados Unidos e da Unio Sovitica. Desde que surgiu a relao de conteno nuclear recproca, em meados da dcada de 1950, at o fim da dcada seguinte, os l stados Unidos tinham clara superioridade sobre a Unio Sovitica em todos os ndices relevantes de fora nuclear estratgica: nmero total de vetores estratgicos (do tipo JCBJ\1, SLBl\I e bombardeiros de longo alcance), tonelagem de bombas em estoque e nmero total de ogivas nucleares. No fim dos anos 1960 a Unio Sovitica alcanou "paridade" em alguns desses ndices. Pode-se art-,rumentar que a perda da superioridade estratgica norte-americana retirou do governo de Washington uma importante vantagem diplomtica, e contribuiu para que o eixo de grmridade do elluilbrio de poder se deslocasse dos Estados Unidos para a Unio Sovitica. No entanto, isso no

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prejudicou a relao de conteno mtua, que persistiu independentemente das flutuaes no equilbrio estratgico nuclear. Como se disse, a manuteno de um equilbrio de poder complexo, envolvendo trs ou mais estados, no exige igualdade ou paridade entre eles, porque as desigualdades podem ser corrigidas por meio de alianas. Em :uma situao complexa como a que est surgindo no relacionamento trilateral entre a Unio Sovitica, os Estados Unidos e a China, as alianas e as cornbinaes ad hoc tambm podem ter o seu papel. concebvel, por exemplo, que ameaas conjuntas dos Estados Unidos e da Unio Sovitica contra a China pudessem prejudicar a credibilidade da ameaa chinesa de retaliao nuclear - o que nenhum daqueles dois pases poderia conseguir isoladamente. Da mesma forma, ameaas Unio Sovitica feitas pelos Estados Unidos e a China poderiam conter os soviticos quando a capacidade de conteno chinesa fosse duvidosa. Um terico francs, Andr Beaufre, j argumentou no sentido de que a capacidade do ( )cidente de conter um ataque sovitico foi fortalecida pela existncia de trs centros distintos de deciso nuclear: Washington, Londres e Paris. 1 x Mas em uma relao de conteno nuclear recproca envolvendo vriuos estados, as alianas tm uma funo diferente das que so necessrias para manter um equilbrio de poder complexo: elas se relacionam com a presena de um agente de conteno que seja suficiente para o objetivo em vista, e no com o aumento da fora militar de um pas que se adiciona a outro, de modo a garantir que no haja nenhuma potncia preponderante. Em terceiro lugar, enquanto o equilbrio de poder essencialmente um fenmeno objetivo, a conteno nuclear recproca essencialmente subjetiva. J vimos que a situao que chamamos de "equilbrio de poder" pode ser definida pela inexistncia de uma potncia preponderante, e no simplesmente pela crena de que no haja tal preponderncia. Em contraste, a conteno nuclear recproca essencialmente uma crena: a crena, pelos participantes do sistema, de que o outro estado tem a vontade e capacidade de provocar uma represlia em nvel

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Andr Beaufre, /)mcl.rion e! Jtml !,ie (Paris, Armand Colin, 1964).

() equilbrio de poder e a ordem internacional

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suficiente para que esta possibilidade seja considerada indesejvel. Em princpio, duas potncias poderiam conter-se mutuamente de um ataque nuclear apenas blefando com respeito sua vontade e capacidade. Robert J\fcNamara argumentava incisivamente que a poltica de conteno dos Estados Unidos s podia ser efetiva se houvesse realmente a deciso de levar a cabo a ameaa de retaliao nuclear, ao lado da capacidade de garantir a destruio da capacidade nuclear do adversrio (assured destrurtion). 1 ') Na atualidade, parece certo que esta seja a situao real dos Estados Unidos, e qualquer tentativa de basear a conteno nuclear em um blefe implica grande risco de no se ter xito. Entretanto, a vontade e a capacidade de promover uma retaliao no parte da definio da conteno recproca. Todavia, mesmo que a posio de i\fcNamara sobre este ponto seja correta, ela mostra apenas que a vontade e a capacidade efetivas de promover uma retaliao essencial para fazer com que o adversrio acredite nessa possibilidade. Em quarto lugar, enquanto a funo primordial do equilbrio de poder preservar o sistema internacional e a independncia dos estados, sendo a preservao da paz uma conseqncia incidental, a conteno nuclear recproca tem como funo essencial garantir a paz nuclear, como veremos adiante. As fun{es da contenclo nudear retiproca Pode-se dizer que a conteno nuclear recproca que existe de forma inequvoca apenas entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica tem preenchido as set,ruinte funcs: i) Tem contribudo para preservar a paz nuclear, pelo menos entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica, fazendo com que o recurso deliberado guerra nuclear por essas potncias fosse considerado "irracional" como um instrumento de poltica. ii) Tem contribudo tambm para preservar a paz entre as duas principais potncias nucleares, fazendo com que hesitem em iniciar hos-

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Vide Robcn S. :\lcNamara, 'J'/Je I :.r.re;m' of \'eom/r

(NL'\\.

'{ork, 1/arpcr & Ru\\', llJH).

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tilidades diretas, temerosas da expanso do conflito contribuindo, assim, para a paz entre os aliados dessas duas potncias pela influncia moderadora '-1ue elas exercem. iii) Tem contribudo para manter um e'-1uiltbrio geral de poder no sistema internacional mediante a estabilizao desse equilbrio, isto , do e'-1uilbrio dominante entre as duas super-potncias globais. Assim, a conteno nuclear recproca contribui indiretamente para as fun<)es exercidas pelo equilbrio geral de poder: a manuteno do sistema de estados, da sua independncia e das condies necessrias para o funcionamento efetivo das outras instituies relacionadas com a ordem internacional. 1\ importante compreender as limitaes dentro das '-1uais se pode dizer '-1ue a conteno nuclear recproca desempenha sua importante funo de contribuir para preservar a paz nuclear. I m primeiro lugar, a conteno nuclear recproca s pode recorrer deliberadamente t-,ruerra nuclear "irracional" como instrumento de poltica se ela for estvel, ou seja, se tiver uma tendncia implcita para persistir. C) "et.1uilbrio de terror" no criado pela simples existncia de armas nucleares nas mos de dois adversrios, nem persiste automaticamente en'-1uanto essas armas continuarem disponveis. [ m princpio, uma conteno recproca pode ser neutralizada por dois desenvolvimentos tecnolgicos, '-1ue podem ocorrer simultaneamente: a a'-1uisio, por um dos lados ou por ambos, de uma defesa eficaz das cidades e da populao contra um ata'1ue nuclear estratgico; o desenvolvimento, por um lado ou pelos dois, de um meio efetivo de desarmar as foras nucleares estratgicas incumbidas da retaliao, antes '-1ue possam ser acionadas. A conteno nuclear recproca vulnervel, tambm em princpio, a mudanas nas dimenses polticas e psicolgicas, isto , na vontade e disposio do agente de conteno de levar prtica a sua ameaa, na crena do pas objeto da ao de conteno na capacidade e na vontade do adversrio, e na avaliao '-1ue ele faz dos riscos implcitos na ameaa recebida. Em segundo lugar, mesmo en'-1uanto persistir a conteno nuclear recproca e o recurso deliberado guerra nuclear for considerado "irracional", haver o risco de '-1ue ocorra uma guerra nuclear provocada por acidente ou erro de clculo, um risco yue, por si mesma, a relao de

() equilbrio de poder c a ordem internacional

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conteno nuclear recproca no pode evitar. A considerao das medidas que poderiam ser tomadas ou que tm sido tomadas para lidar com esse problema, ultrapassa o escopo do presente estudo. () que devemos registrar aqui que tais providncias, tomadas isoladamente ou em conjunto pelas potncias nucleares para reduzir a possibilidade de uma guerra nuclear "acidental" ou provocada por erro de clculo, excedem o mbito da conteno nuclear recproca. Em terceiro lugar, enquanto persistir, c contribuir para tornar a guerra nuclear improvvel, a conteno nuclear recproca nada pode fazer para resolver o problema da limitao ou controle de uma guerra nuclear j iniciada. H muito, as polticas unilaterais de "conteno somente" vm sendo criticadas por no responder pergunta: "c se a conteno falhar?". ( )s arranjos de controle de armamentos baseados na idia de que a conteno nuclear recproca uma meta suficiente no campo da estratgia nuclear esto sujeitas mesma crtica. A "conteno somente" um objetivo insuficiente, tanto como opo estratgica quanto como iniciativa voltada para o controle de armamentos, c as propostas elaboradas nesses termos podem ter o efeito de no garantir contra a possibilidade de que ocorra uma guerra nuclear c, alm disso, de obstruir as atividades destinadas a controlar uma guerra nuclear incipiente. Em quarto lugar, a idia da conteno nuclear recproca como fonte da paz nuclear atribui uma enorme importncia hiptese de que os homens devem sempre agir "racionalmente". Quando afirmamos que uma determinada ao racional s estamos dizendo que ela tem consistncia interna e consistente com certos objetivos. No h uma "ao racional", no sentido de "ao ditada pela razo e no por uma paixo", entendendo-se por "razo" uma faculdade presente em todos os homens, levando-os a agir do mesmo modo. ( uando dizemos que para um estadista "irracional" optar pela destruio ou devastao do seu pas, o que estamos dizendo que essa deciso no coerente com o que se espera sejam os objetivos normalmente perseguidos pelos estadistas. () que no significa que um estadista em particular no aja assim, ou no tenha agido assim no passado.

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Em quinto lugar, dizer que a conteno nuclear recproca exerce essa funo de preservar a paz no significa endossar a proposio de que a segurana internacional aumente devido existncia de armas nucleares nos dois lados envolvidos em um conflito. Em outra parte j argumentei que se fosse possvel regressar ao mundo existente antes do desenvolvimento da tecnologia nuclear (o que impossvel), a segurana internacional seria fortalecida, ainda que aumentasse a possibilidade de guerra (potencialmente menos catastrfica). 20 Mas argumentei, tambm, contrariamente idia de que a segurana internacional aumenta com a proliferao das armas nucleares. 21 Todavia, em um sistema internacional em que a tecnologia nuclear existe e no pode ser erradicada, e no qual a posse de armas nucleares se difundiu alm dos pases que delas dispunham originalmente, preciso reconhecer as funes positivas desempenhadas pela conteno nuclear recproca entre as potncias nucleares. Em sexto lugar, preservar a conteno nuclear recproca obstrui a possibilidade, a longo prazo, de atribuir alguma base mais positiva ordem internacional. A preservao da paz entre as grandes potncias mediante um sistema em que cada uma delas ameaa destruir ou anular a sociedade da outra (considerado com justia con1o uma forma contempornea de segurana baseada na existncia de refns) reflete a debilidade do sentido de interesse comum da sociedade internacional. Por essa razo, alguns estudiosos do controle de armamentos tm sido levados a defender a tentativa de basear a poltica de armamentos estratgicos e os acordos sobre armas estratgicas na defesa nacional em lugar da conteno. Pelo mesmo motivo as super-potncias globais hesitam em admitir explicitamente que se baseiam na conteno nuclear recproca, mesmo quando firmam acordos, como os de 1\foscou, de maio de 1972, que tendem a confirmar essa relao.

c<' Vide T/w Co11!ro/ oj !Ih' /1r;m Racl', cap. 5. .'I lbid. C:ap. 9.

O DIREITO INTERNACIONAL E A ORDEM INTERNACIONAL


N1:.sTI:

captulo proponho-me a considerar as seguintes questes:

i) () que o direito internacional, e qual a sua influncia sobre o con1portamento internacional? ii) Qual o papel do direito internacional com relao a ordem in tcrnacional? iii) Qual o papel do direito internacional com relao ordem internacional nas circunstncias especiais da atualidade?

() direito internacional pode ser considerado como um conjunto de regras (.)UC ligam os estados c os outros agentes da poltica mundial cn1 suas rcla<)cs recprocas, aos (.)Uais se atribui .rtatu.r legal. Esta definio poderia ser contestada por alguns especialistas c, portanto, rC(.)UCr un1a elucidao. A definio que apresentei identifica o direito internacional como uma variedade particular de COf!Jimto de norma.r. ()ra, alguns juristas rejeitam esta concepo e o definem como um tipo especial de processo social: un1 ponto de vista que teve origem na escola norte-americana do "realismo legal", associada atualmente com os trabalhos da escola de direito internacional de Yalc, especialmente con1 a obra de fyres S. J\.fcDougal. Ele c seus seguidores insistem em que o direito seja consi1

1 Vide 1\1yres S. ;\fc Dougal c associados, \./1/(lir.r 111 ll'rld f>11/J/ir Orrkr (Yalc L' nt\. Press, 19(>0), esp. cap. 1. \'ide ramhm Rosalyn I ltggtns, "J>olin Co11.ridrmliol!.r t111rl !/Jt fllll'/'1/riliollri/jllrlirir;/ J>rocr.r.r", fllll'moliollol rwrl Co!llj>rmi/l'i' I ..m Qlfr!l1trll', ,ol. 17 (19(> ).

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derado um processo social, mais particularmente como um processo decisrio imbudo ao mesmo tempo de autoridade e eficcia. Rejeitam a concepo do direito como um "conjunto de normas" porque entendem que esse processo decisrio no consiste apenas na aplicao de regras previamente existentes, mas modelado tambm por consideraes sociais, morais e polticas. Consideram it-,rualmente que esses objetivos sociais, morais e polticos devem desempenhar um papel fundamental nas decises legais. Para eles o conceito do direito como um "conjunto de normas" limita o escopo das consideraes sociais, morais e polticas nas decises legais, e especialmente nas judiciais. As regras so proposies imperativas de carter genrico; um conjunto de regras um grupo dessas proposies associadas logicamente entre si, de modo a formar uma estrutura comum. Afirmar a validade de uma regra do direito internacional (como de uma lei interna, moral ou de um jogo) dizer que ela aprovada em teste baseado em alguma outra regra. Portanto, raciocinar a respeito do direito internacional, como a respeito de qualquer outro conjunto de normas, significa pensar em um plano normativo, no emprico ou factual. No entanto, uma vez que as regras do direito internacional influenciam efetivamente a conduta na poltica mundial, elas participam darealidade social. Com efeito, provavelmente no nos interessaramos por um conjunto de regras que no existissem na realidade social, existindo apenas no plano normativo. Neste sentido, tm razo os juristas de Yale e todos os outros para quem a lei um "processo social". Alm disso, pode-se admitir que o processo social efetivo das decises legais, tanto no contexto internacional como no nacional, no consiste "puramente" na aplicao das regras legais existentes, mas reflete a influncia de uma variedade de fatores "exgenos", tais como a viso social, moral e polirica dos magistrados, dos juristas e estudiosos do direito. Alm do que, h no processo decisrio legal um lugar apropriado para princpios morais, sociais e polticos que no derivam da prpria lei. Contudo, sem a referncia a um conjunto de regras, a idia do direito fica ininteligvel. No plano normativo, refletir sobre a validade da lei pode abranger legitimamente outras consideraes alm do con-

() direito internacional e a ordem internacional

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tedo das normas legais, mas estas perderiam o sentido se dispensassem completamente o raciocnio jurdico. No plano factual, para reconhecer o processo decisrio legal como um processo social, distinguindo-o de outros processos decisrios, precisamos reconhecer que se trata de um processo cuja caracterstica fundamental a tentativa de moldar decises tendo como referncia um conjunto de regras legais aceitas. A definio do direito internacional que propusemos o descreve como um conjunto de regras que governam a interao recproca no s dos estados como de outros agenteJ no campo da poltica internacional. No sculo XIX aceitava-se habitualmente a afirmativa de que s os estados eram sujeitos do direito internacional, qualquer que fosse a funo desempenhada na poltica internacional por outros atores (por exemplo: por indivduos, por outros grupos que no o Estado, ou organizaes internacionaais e intergovernamentais), estes no podiam ser sujeitos do direito internacional, mas apenas seus objetos. Atualmente, porm, muitos juristas consideram que esses atores so tambm sujeitos do direito internacional, assim como os estados. Em outras palavras, no s so afetados pelas normas do direito internacional como tm direitos e deveres que lhes so atribudos por essas normas. Na definio dada, o direito internacional considerado como um conjunto de regras com JtatuJ de lei. No h dvida de que h regras que os estados e os outros agentes da poltica internacional consideram reciprocamente obrigatrias. por isso que podemos dizer que existe uma "sociedade internacional". No entanto, h controvrsia sobre se essas normas, ou algumas delas, tm realmente o Jtatus de lei. Ao longo de toda a histria moderna, tem havido uma tradio intelectual que procura negar a natureza propriamente "legal" do direito internacional, com base na considerao de que uma caracterstica essencial da lei ser o produto de sanes, da fora ou coero. A origem dessa tradio deriva de Hobbes, para quem 'no h lei quando falta um poder comum".2 Sua formulao mais famosa a doutrina de

I Iobbcs, l.n'J!ban (I ,ondrcs, Blackwcll, 1946), cap. 1 J, pg. HJ.

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John Austin de que a lei "a ordem do soberano", e que como no h um soberano na sociedade internacional ("nenhuma pessoa determinada a quem a sociedade em geral preste habitualmente obedincia e que no obedea habitualmente a qualquer outra pessoa"), o direito internacional no propriamente "lei", mas apenas uma "moralidade internacional positiva". 1 Esta viso mantida vigorosamente, embora com modificaes importantes, na doutrina contempornea de Hans Kelsen, segundo a qual a lei se distingue de todos os outros tipos de ordem social (por exemplo, da ordem religiosa baseada em sanes sobrenaturais e da ordem moral baseada na obedincia voluntria) pelo seu carter de "ordem coercitiva". 4 Para Kelsen a caracterstica fundamental da regra legal o fato de estipular que o delito (ou seja, sua violao) deva provocar uma sano (ou ameaa de mal). Em que pesem as dificuldades do ponto de vista de Austin, ele contribui para deixar claro o fato de que, seja ou no estritamente "lei", o direito internacional diferencia-se do direito nacional em um aspecto fundamental: enquanto dentro do estado moderno a lei se apoia na autoridade de um governo, que tem inclusive o poder de usar, ou ameaar usar, a fora, o mesmo no acontece com o direito internacional. Isto no significa, porm, que o direito internacional no merea ser chamado de "lei". Essa concluso rejeitada por dois grupos tericos: o grupo que argumenta que, embora no exista um governo mundial, o direito internacional baseia-se em sanes, na fora ou na coero e o grupo que aceita que, na verdade, falta esta base mas contestam a afirmao de que a lei precisa ser definida em termos de coero. Um importante representante do grupo anterior o prprio Hans Kelsen. Ele aceita o conceito de Austin da lei como "ordem coercitiva", e argumenta tambm que uma caracterstica da lei o fato de que ela

'John Austin, Tbe Pro!ice /Juri.rpmdencc Oetermined (Londres, Weidenfcld & Nicolson, 1954, VI. Publicado originalmente em 1832). 4 Hans Kclsen, Tbe General Tbeo':)' o/ tbe I LJJJ' and State, trad. A. Wedbcrg (Harvard Univ. Press, 1946).

() direito internacional e a ordem internacional

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cria um "monoplio de fora", exercido pela comunidade, no sentido de que onde existe uma ordem legal o emprego da fora ou uma violao da lei ou ento uma ao destinada a implement-la, em nome da comunidade. No entanto, sustenta que o direito internacional uma "ordem coercitiva", embora baseada no em sanes centralizadas, mas sim decentralizadas. De acordo com Kelsen, dentro do estado, a lei implementada por uma autoridade central que tem essa responsabilidade. Em contraste, na sociedade internacional as sanes so aplicadas individualmente por seus membros, de acordo com o princpio da autodefesa, e incluem retaliaes e a prpria guerra. Podem ser aplicadas no s pelo estado vitimado imediatamente pela violao da lei mas por outros estados que lhe prestem ajuda para esse fim. Tais atos de represlia ou de guerra destinados a aplicar a lei internacional representam aes em nome da comunidade. J(elsen defende a idia de que, como em certos sistemas de direito primitivo em que as sanes so autorizadas pela aceitao geral do princpio da "vingana de sangue", existe no direito internacional o elemento essencial da coero, em virtude do desejo e da capacidade dos membros da sociedade de fazer valer seus direitos mediante o recurso autodefesa. Para ele, o princpio da autodefesa existe tambm na sociedade nacional ou local, na medida em que, embora a implementao da lei caiba primordialmente ao mecanismo "centralizado" do estado, os cidados guardam certos direitos elementares de autodefesa. J(elsen reconhece tambm que a sociedade internacional pode conter alguns elementos de implementao centralizada, tais como os mecanismos de segurana coletiva da Liga das Naes e das Naes Unidas. Portanto, o contraste entre a lei interna e o direito internacional o que existe entre uma ordem legal "relativamente centralizada" e a que "relativamente decentralizada". No entanto, nos dois tipos de ordem legal h um "monoplio da fora por parte da comunidade". s

' 1bid., car. VI

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De fato, a eficcia do direito na sociedade internacional depende de medidas de autodefesa. Na ausncia de uma autoridade central com poder preponderante, algumas regras do direito internacional so sustentadas por medidas de autodefesa tomadas individualmente pelos estados, inclusive a ameaa e o emprego da fora. Quando um estado recorre autodefesa, porque est sujeito a um ataque ou a uma ameaa de ataque, e o seu direito independncia corre perigo, podemos admitir no s que ele est defendendo seus direitos mas tambm que esses direitos no podem ser sustentados de outra forma. Embora nem todas as regras do direito internacional dependam, para a sua efetividade, de atos coercitivos de autodefesa, em conjunto, o sistema do direito internacional pode depender desse recurso. Por isso h uma vinculao estreita entre a eficcia do direito na sociedade internacional e o funcionamento do equilbrio de poder (vide o Captulo 5). O respeito pelo direito internacional s pode ser mantido se o poder, e a disposio para us-lo, estiverem distribudos de tal forma que os estados possam sustentar pelo menos certos direitos, quando eles forem violados. Mas se o recurso guerra e a represlias pelos estados serve muitas vezes para sustentar o direito, isto no quer dizer que o que motiva os estados nesses casos o desejo de aplicar a lei. Os estados recorrem fora por uma variedade de razes, de natureza poltica: a expectativa de ganho material, o medo de outros estados, o desejo de impor-lhes um credo ou uma doutrina (vide Captulo 8). A crena de que os direitos do estado foram violados, e que isso justifica uma ao corretiva ou de punio, pode no fazer parte dessa motivao e quando ela existe, pode ser apenas um de vrios motivos e no o mais forte. Alm disso, mesmo nos casos em que o recurso fora por um estado tem como efeito a recuperao de direitos sustentados pela lei internacional, ou afirmam a autoridade dessa lei, pode ser difcil comprovar que dessa forma que o assunto visto pelo conjunto da sociedade internacional. A principal dificuldade da posio de K..elsen est em que, em casos particulares, a sociedade internacional no capaz de chegar a um consenso sobre qual o lado de um conflito que rene

()direito internacional e a ordem internacional

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os violadores do direito, e para que lado pende a sociedade internacional. Segundo Kelsen, quando ocorre uma guerra ela deve ser ou um delito ou uma sano. S assim se pode dizer que na sociedade internacional "a comunidade tem o monoplio da fora". Na verdade, porm, possa ou no a anlise legal determinar qual a hiptese correta, o fato que raramente se pode mobilizar a sociedade internacional em torno de tal interpretao. Tipicamente, os estados no chegam a um acordo sobre qual o lado do conflito que sustenta uma causa justa. Pode haver um desacordo profundo entre os estados a respeito do lado que representa a comunidade das naes e o lado dos violadores das lei, como pode haver um consenso em tratar a guerra como sendo de natureza puramente poltica. A viso dos positivistas do sculo XIX, de que em uma guerra o direito no procura distinguir entre as causas justas e injustas, se fundamentava no reconhecimento da falta de solidariedade existente na sociedade internacional a esse respeito. A concepo do direito internacional como uma ordem coercitiva baseada em um sistema de sanes decentralizado uma fico que, quando aplicada a uma situao real, no resiste aos fatos. r, Um modo alternativo de defender a idia de que o direito internacional um "direito" autntico questionar a doutrina de Hobbes e dos seus sucessores de que a lei implica, necessariamente, sanes a fora ou a coero. A noo de regras legais como as baseadas em sanes deriva do direito nacional. Pode-se argumentar que as sanes no constituem uma caracterstica necessria dessas normas; na verdade, pode-se mesmo questionar se a concepo da lei como ordem social coercitiva pode ser aplicada estritamente mesmo nos sistemas de direito nacional. H. L. A. Hart, por exemplo, sustenta que sob vrios aspectos a concepo de lei como "ordens fundamentadas em ameaas" no se aplica ao direito interno. Embora dentre todas as variedades de lei os cdigos criminais sejam os que mais se aproximem da ordem fundamentada em ameaa, eles diferem das ordens pelo fato de que normalmente aplicam-se tambm aos que os instituem, e no s aos outros. As

r.

Vide llart, Fl.il' Concepl o( I

.tlll',

pg. 77.

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HEDLEY

Buu.

modalidades de lei interna que conferem poderes legais de adjudicar ou legislar, ou que criam ou modificam relaes legais, no podem ser consideradas como ordem sustentada por ameaa. H regras legais que diferem das ordens na sua origem, porque no decorrem de algo que se parea com uma prescrio. Por fim, Hart argumenta que a anlise da lei em termos do soberano que obedecido habitualmente, e est necessariamente isento de quaisquer imposies legais, deixa de explicar a continuidade de um sistema legal moderno. O argumento de Hart que os sistemas legais so caracteri7-ados no pela presena de um soberano, que possa sustentar suas regras com a fora, mas pela "unio de regras primrias e secundrias". As regras primrias exigem que os seres humanos faam ou deixem de fazer certos atos: por exemplo, as regras que restringem a violncia, exigem o cumprimento das promessas e protegem a propriedade. As regras secundrias so regras a respeito de regras: no impem deveres, propriamente, mas conferem poderes s pessoas "para introduzir novas regras primrias, extinguir ou modificar as antigas, ou de vrios modos determinar a sua incidncia ou controlar sua aplicao."H Por exemplo: so as regras que instituem os poderes legislativo, executivo e judicirio. Hart observa que possvel imaginar uma sociedade onde s haja regras primrias, e que estudos feitos de sociedades primitivas sustentam que esta a sua situao. Comenta, porm, que uma tal estrutura de regras puramente primrias, "no oficiais", tem necessariamente certas falhas, que podem ser remediadas com a suplementao de regras secundrias, isto , de regras sobre regras. Onde s existem regras primrias "as normas que do ordem vida de uma sociedade sero um simples conjunto de padres separados, sem qualquer marca comum identificadora, exceto naturalmente por serem as regras aceitas por um certo grupo de seres humanos."') Assim, se surge uma dvida sobre quais so as regras vigentes, no h um procedimento para san-la. Essa falha, a incerteza, corrigida pelo
7

- Desenvolvi esta argumentao em "The Crotian Conceplion r!fl n!ernational Society", em /)iplomatic I nvestigations. K Ibid., pg, 79. " Ibid., pg. 90.

() direito internacional e a ordem internacional

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que Hart chama de "regras de reconhecimento", as quais "especificaro alguma caracterstica, ou caractersticas, que quando possudas por uma certa regra constituem uma indicao afirmativa e conclusiva de que se trata de uma regra do grupo, a ser apoiada pela presso social que exerce."10 Caracterstica que pode ser apenas a incluso em lista ou texto autorizado, constante de um documento escrito ou gravado em um monumento; ou ainda, em uma sociedade complexa, essa caracterstica pode ser o fato de as regras terem sido institudas por um rgo especfico, participarem h muito tempo das prticas consuetudinrias, ou terem certa relao com determinadas decises judiciais. Devido presena dessa regra ou padro de reconhecimento (que equivale, na teoria de Hart, "norma bsica" da jurisprudncia de I<dsen) podemos dizer que um determinado conjunto de regras forma um sistema legal. Alm disso, quando h apenas um conjunto de regras primrias, essas regras tero um carter e.rttico; no haver um meio de adaptar deliberadamente as regras a circunstncias mutveis, pela eliminao de algumas c a introduo de outras.
"A nica forma de mudar as regras conhecidas por essa sociedade ser o lento processo de cn scimcnto, mediante o c1ual formas de conduta yue no princpio eram consideradas opcionais passam a ser primeiramente habituais, ou usuais, c depois obrigat<'>rias, e o processo inverso de decadncia, c1uando certos desvios, no princpio reprimidos com severidade, passam a ser tolerados e depois so esquecidos." 11

A correo dessa falha consiste em outro tipo de regra secundria, as "regras de mudana", que habilitam os indivduos ou os rgos a introduzir novas regras primrias c a eliminar regras antigas. Uma terceira falha das formas simples de vida social, em que as regras primrias esto presentes, a "in jicincia da presso social difusa pela qual as regra so mantidas." Em todas as sociedades ocorrem disputas sobre se determinadas regras foram violadas, mas falta de uma

" 11

1bid., pg. 92. Ibid., pg. 90

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forma de resolv-las com autoridade, essas disputas tendem a persistir interminavelmente. ()remdio para esse defeito est em outro tipo de regra secundria, as "regras de adjudicao", que habilitam os individuas a resolver definitivamente se em certa oportunidade uma regra primria foi violada, criando procedimentos que precisam ser seguidos. A concepo que Hart tem da lei, como a unio de regras primrias e secundrias, nos permite dispensar a noo de lei implicando, necessariamente, sanes ou coero. No entanto, ser ainda uma concepo que nos deixa com uma certa dvida sobre se o direito internacional propriamente uma "lei". Com efeito, o que chamamos de "direito internacional" claramente o que Hart considera como um conjunto de regras primrias. Dentro da sociedade internacional h regras, s quais se atribui geralmente o .rtatu.r de lei, que exigem que os estados e outros atores faam e deixem de fazer determinadas coisas. Mas impossvel encontrar "regras de reconhecimento", que estabeleam fora de qualquer dvida quais as regras que so parte do sistema e quais as que no o so, e qual a relao que essas regras tm entre si, dentro do sistema. E impossvel encontrar "regras de mudana", que atribuam poderes a qualquer rgo para alterar regras, tendo em vista as circunstncias cambiantes. Como tambm no encontraremos "regras de adjudicao", que atribuam a um rgo o poder de determinar se em certo caso houve a violao de uma regra. O prprio Hart no chega concluso de que, por essas razes, se devesse recusar ao direito internacional o .rtatu.r de lei. Ele no procura usar o seu conceito de lei como a unio de regras primrias e secundrias para chegar a uma concluso definitiva de forma a decidir como o termo deva ser usado; contenta-se em aceitar o ponto de vista de Bentham, que deu origem ao termo "direito internacional", segundo o qual as suas regras so "suficientemente anlogas" s leis internas para justificar o uso do termo. 12 As razes daqueles que rejeitam o carter legal do direito internacional ajudam a esclarecer certas caractersticas especiais da lei interna-

I?

lbid., pg. 231.

() direito internacional e a ordem internacional

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cional, em particular os aspectos em que ela difere da lei interna (lembrando a lei de certas sociedades primitivas). No entanto, a idia de que o direito internacional pode ser apropriadamente chamado de "lei" tem importantes conseqncias prticas, e o debate sobre este ponto no irrelevante ou estril. Como atividade prtica, o direito internacional tem muito em comum com a lei interna. A linguagem e os procedimentos so muito semelhantes. A moderna profisso do advogado abrange o direito internacional ao lado do direito interno de determinados pases. A atividade dos que trabalham com o direito internacional pblico e privado (estadistas e seus consultores jurdicos, os tribunais nacionais e internacionais, as assemblias internacionais) desenvolve-se com base na premissa de que as regras envolvidas so regras com fora de lei. Se os direitos e deveres afirmados por essas regras fossem considerados apenas normas de moralidade ou de etiqueta, todo o corptt.f dessa atividade no poderia existir. Quaisquer que sejam as dificuldades tericas implicadas, o fato de se acreditar que tais regras tm o Jtattt.f de lei torna possvel um conjunto de atividades que desempenham papel importante na sociedade internacional.

Depois de definir o direito internacional precisamos considerar agora a sua influncia na conduta efetiva dos estados. Em si mesmas, as regras no passam de construes intelectuais. Para falar das regras do direito internacional como um fator que afeta efetivamente a vida da sociedade internacional, precisamos aceitar que ele possui um certo grau de eficcia, ou seja, que existe uma certa semelhana entre a conduta prescrita pelas suas regras c o comportamento real dos estados e dos outros atores da poltica internacional. Para mostrar a eficcia das regras do direito internacional no necessrio estabelecer uma identidade entre a conduta efetiva e a conduta prescrita. Em outras palavras, desnecessrio provar que inexistam casos de desrespeito s regras. Na verdade, exemplos de desrespeito existem em todos os sistemas legais. Com efeito, se houver absoluta

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Hr:nu:Y BuLL

conformidade entre a conduta real e a prescrita, pode-se dizer que a existncia de regras no tem sentido, porque no necessria. Por isso as sociedades no tm regras exigindo que seus membros respirem, comam e durmam- aes que ningum deixar de praticar- mas estabelecem normas obrigando-os a no matar, a no roubar ou a no mentir, o que alguns faro, havendo ou no regras proibitivas. A questo aqui saber se as regras do direito internacional so observadas suficientemente (no possvel especificar com preciso em que medida isto deve ocorrer) para justificar o seu tratamento como um fator substantivo da poltica internacional e, em particular, como um meio de preservao da ordem entre as naes. Sempre houve uma escola de pensamento que, rejeitando ou no a sua reivindicao de .rtatu.r legal, considera as regras do direito internacional como inexistentes ou, no mximo, como um fator que pode ser desprezado em termos da conduta efetiva nas relaes internacionais. Indubitavelmente h uma coincidncia substancial entre a conduta internacional e a que prescrita pelas regras do direito internacional. Se fosse possvel ou til reali:zar um estudo quantitativo da obedincia s regras do direito internacional ele provavelmente mostraria que a maior parte dos estados obedecem, a maior parte do tempo, maioria dessas regras. Qualquer estado que viva em paz com pelo menos um outro estado, mantendo com ele relaes diplomticas, intercarrtbiando dinheiro, uens e viajantes, ou que faa um acordo com outro estado, estar envolvido constantemente com a obedincia s regras do direito internacional. Em determinados casos essas regras so violadas, ou desconsideradas, mas a existncia desses casos no prova que o direito internacional seja ineficaz. Em primeiro lugar, a violao de uma determinada regra normalmente ocorre no contexto da conformidade com outras regras do direito internacional e, na verdade, em conformidade at mesmo com outros casos de aplicao da mesma regra que esta sendo violada. Por exemplo: quando em 1914 a Alemanha invadiu a Blgica, violando assim o tratado de 1839 de neutralidade belga e deixando de cumprir a regra do direito internacional de que os tratados

() direito internacional e a ordem internacional

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devem ser honrados, o governo alemo continuou a respeitar outros princpios do direito internacional e a basear nesses princpios suas relaes com muitos pases. Alm disso, continuou a proclamar e a praticar a regra da santidade dos tratados, com exceo daquele que garantia a neutralidade belga. Em segundo lugar, a violao , s vezes, de tal natureza que incorpora algum elemento de conformidade com a regra que est sendo violada. A distino entre a violao de uma regra e a conformidade com ela nem sempre precisa. A deciso final de uma autoridade sobre se houve ou no tal violao sempre um "sim" ou um "no" definitivo, mas os argumentos com os quais se chega a essa deciso podem conter elementos de incerteza ou arbitrariedade, tanto na interpretao da regra como na reconstituio dos fatos. Na realidade, o comportamento de um estado com respeito a uma determinada regra do direito internacional pode ser visto como a busca de posicionamento ao longo de todo um espectro que vai desde a clara conformidade, em um extremo, at a violao pura e simples, no outro. Por outro lado, a violao de um acordo pode ser uma reao deliberada a uma ao da outra parte, destinada a preservar uma parte do acordo ou de deixar viva a possibilidade de restaur-lo. Em terceiro lugar, quando ocorre uma violao, comum o estado violador sair do seu caminho para demonstrar que ainda considera a si mesmo e aos demais estados sujeitos obrigatoriedade do cumprimento da regra em questo. s vezes pode negar que tenha havido essa violao, como aconteceu por exemplo com a Alemanha na?:ista ao militari?:ar a Rennia, em 1936, alegando que o acordo em questo no estava mais em vigor, devido s violaes precedentes por outros estados, ou que era invlido desde a sua origem. Em outros casos, como a violao da neutralidade belga pela Alemanha, em 1914, ou a admisso, pelos Estados Unidos, de terem violado o espao areo sovitico com o U2, em 1960, o estado violador pode admitir que desrespeitou uma regra e ao mesmo tempo apelar para algum princpio conflitante de importncia fundamental. i\1esmo

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quando o apelo feito a um princpio como a "necessidade", ou a "preservao de interesses vitais", h pelo menos a aceitao da necessidade de oferecer uma explicao. H um sinal mais claro da ineficcia de um conjunto de regras quando ocorre no s a falta de conformidade entre a conduta efetiva e a prescrita mas a recusa de aceitar a validade das prprias obrigaes envolvidas, como nos casos de apelo com base em princpios distintos ou conflitantes, ou a simples desconsiderao das regras. Nesta ltima hiptese, o desrespeito a uma regra sem qualquer justificativa, ou seja, o seu no cumprimento devido ao desconhecimento, incompreenso ou rejeio das premissas implicadas, caracteriza o comportamento de grupos que no reconhecem a existncia de uma sociedade internacional comum. Para citar exemplos histricos precisamos recorrer a encontros entre estados membros da sociedade internacional e sociedades polticas no participantes (alguns exemplos so dados no Captulo 2). ()que ocorre s vezes na histria da sociedade internacional moderna uma rejeio argumentada das suas regras legais, ou de algumas dessas regras, por estados empenhados em mudanas revolucionrias, como a Rssia bolchevista (por exemplo, com respeito lei da sucesso) ou certos estados africanos e asiticos contemporneos (por exemplo, com relao legitimidade da soberania colonial e aos direitos de propriedade de estrangeiros). Mas esses casos de rejeio argumentada de regras do direito internacional representam a quebra temporria e localizada dessas regras, no o desmantelamento geral do conjunto do sistema legal internacional. Embora estejam errados ao argumentar que o direito internacional no tem eficcia, os que assim o fazem tm razo quando insistem que o respeito pela lei no em si mesmo o principal motivo que explica a conformidade da conduta com o que prescrito pelo direito. () direito internacional uma realidade social, uma vez que implica um grau de aceitao muito importante das suas regras. O que no significa, porm, que seja um agente poderoso ou uma fora motivadora da poltica mundial. ()s estados obedecem ao direito internacional em parte por hbito ou inrcia. Eles so programados, por assim dizer, para funcionar dentro de um quadro de princpios estabelecidos. medida que tal confor-

O direito internacional e a ordem internacional

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midade com a lei um produto de deliberao ou clculo, ela resulta de trs tipos de motivao. Em primeiro lugar, a obedincia pode ser conseqncia do fato de que, alm de ser uma exigncia legal, a ao ordenada pela lei seja considerada valiosa, mandatria ou obrigatria, como um fim em si mesmo, como parte de um conjunto mais amplo de valores ou ainda como meio para a realizao desses valores. As normas aplicadas primordialmente, por essa razo, so conhecidas, s vezes, como "direito internacional da comunidade". Em segundo lugar, a obedincia pode ser fruto da coero, ou da ameaa de coero, praticada por um poder superior interessado em fazer cumprir um acordo. As normas observadas principalmente por razes desse tipo so conhecidas s vezes como "o direito internacional do poder", a exemplo do que ocorre na aceitao de tratados de paz pelo estado derrotado, mesmo durante o perodo subseqente em que no tem a fora necessria para contestar o veredicto da guerra. Em terceiro lugar, a obedincia pode resultar da percepo de interesse por parte de um estado no desenvolvimento de reciprocidade com outros estados. ()s acordos e princpios baseados neste sentido de interesse mtuo so conhecidos por vezes como "o direito internacional da reciprocidade". Entre os exemplos esto os princpios mais bsicos do direito internacional, como o respeito mtuo pela soberania dos estados, o cumprimento das promessas e as leis da guerra.'' s vezes, o argumento de que os estados s obedecem a lei por motivos ulteriores, ou s o fazem quando a lei coincide com os seus prprios interesses, usado como se fosse o bastante para desmoralizar a pretenso do direito internacional de ser levado a srio. Naturalmente, esse argumento no procede. A importncia do direito internacional no repousa sobre a disposio dos estados de seguir esses princpios em detrimento dos seus prprios interesses, mas no fato de que eles, com muit:'l freqncia, consideram do seu interesse comportar-se de acordo com as normas do direito internacional.

" Para uma discusso sobre essa trplice div1so vide Ceorg Schwarzenberger, The I

'rrmlterr

nj I nternatim111i I (I ,ondres, Ste\TI1S & Son, 1962), cap. 1.

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A CoN'IRJmriAo no DIRUTO !Nn:RNACJONAJ_ WJKA A


f{])/ :M ]Nn iRI\'ACJONA/_

Qual o papel da lei em relao ordem internacional? A primeira funo do direito internacional tem sido identificar a noo de un1a sociedade de estados soberanos, como supremo princpio normativo da organizao poltica da humanidade. o que chamamos, no Captulo 2, de princpio fundamental ou constituinte da poltica mundial na era atual. Durante a presente fase do sistema moderno de estados a ordem tem sido alcanada, na grande sociedade composta pela espcie humana, por meio da aceitao geral do princpio de que os homens e a superfcie da Terra esto divididos em estados, cada um deles com a sua esfera de autoridade, unidos por um conjunto de normas comuns. Ao formular e elaborar esse princpio, e ao excluir princpios alternativos (como a noo hobbesiana de que a poltica internacional uma arena sem regras que limitem a ao recproca dos estados; ou a noo de que a forma adequada de organizar a humanidade um estado universal baseado em direitos cosmopolitas, ou um imprio universal fundamentado na supremacia de uma nao ou raa em particular) institui esta idia como determinante para o pensamento e as aes humanas na presente fase, evitando assim um questionamento sem fim e o surgimento de conflitos sem limites. Em outra parte deste estudo, enfatizamos o fato de que a ordem na grande sociedade que rene todos os homens poderia, em princpio, ser alcanada de muitas outras formas alm da sociedade de estados soberanos- forma que nem inevitvel historicamente nem sacrossanta do ponto de vista moral. Com efeito, se a humanidade se organizasse como um estado cosmopolita ou um imprio universal, ou ainda de acordo com algum outro princpio, o direito poderia participar na identificao do princpio adotado como seminal e supremo. No entanto, o que incompatvel com a ordem em escala global uma multiplicidade de princpios competitivos de organizao poltica universal, como existiam na Europa na poca das guerras religiosas. A primeira funo do direito, com relao ordem na poltica mundial, identificar um desses princpios e proclamar a sua supremacia sobre todos os competidores.

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A segunda funo do direito internacional no que diz respeito ordem internacional tem sido expressar as regras bsicas da coexistncia dos estados e dos outros atores na sociedade internacional. Essas regras, que discutimos acima, relacionam-se com trs reas principais: aquelas relativas limitao da violncia, aos acordos entre os atores e soberania ou independncia dos estados (vide Captulos 1 e 3). A terceira funo do direito internacional ajudar a mobilizar a aceitao das regras da sociedade internacional - as regras bsicas de coexistncia, ilustradas acima, as regras de cooperao, discutidas no Captulo 2, entre outras. J vimos que se verdade que a conduta efetiva dos estados se ajusta em certa medida s prescries do direito internacional, por outro lado, o respeito por essas normas no constitui o principal motivo dessa conformidade. Portanto, um erro considerar a imposio de restries conduta como principal contribuio do direito internacional ordem internacional. ()s governos tm um certo respeito pelas obrigaes legais, e hesitam em adquirir a reputao de no respeit-las e com relao maioria dos acordos que fazem, calculam que do seu interesse cumpri-los. Mas quando as suas obrigaes legais e o interesse que tm em serem reputados como um governo que as respeita entram em conflito com seus principais objetivos, em lugar de serem confirmadas por esses objetivos, as obrigaes contradas so muitas vezes desrespeitadas. No entanto, no s pela imposio de restries conduta que o direito internacional ajuda a promover a aceitao das regras bsicas da sociedade internacional. ()s fatores fundamentais do respeito ao direito internacional - a aceitao pelas partes dos objetivos e valores subjacentes a essa concordncia, a coero por um poder superior e o interesse recproco- existem independentemente das obrigaes legais e, sem esses fatores, essas obrigaes so ineficazes. fas o contexto do direito internacional serve para mobilizar e canalizar os fatores citados no sentido do respeito aos acordos. De modo especial, o direito internacional proporciona um meio pelo qual os estados podem anunciar suas intenes com respeito ao

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assunto em questo, oferece uma garantia mtua sobre a futura poltica a ser adotada, especifica precisamente qual a natureza do acordo, sua extenso e seus limites e , alm disso, confere solenidade ao acordo, criando assim a expectativa da sua permanncia. As LIAfri>IG)J:s

no IJmJ:rJn

lNn:RN/ICJONAL

As funes citadas acima so as preenchidas pelo direito internacional com relao ordem internacional, mas importante levar em conta as limitaes dentro das quais elas so exercidas. Em primeiro lugar, no se pode dizer que o direito internacional seja uma condio necessria ou essencial da ordem internacional. Neste sentido, as funes do direito internacional so essenciais, mas em princpio elas podem ser exercidas de outras formas. Um conjunto de regras com .rtatu.r de normas morais ou supranaturais poderia levar a uma sociedade de estados, sua importncia poderia ser proclamada, as regras bsicas de coexistncia formuladas, e um meio fornecido para facilitar o cumprimento dos acordos. No passado, algumas sociedades internacionais no dispuseram do direito internacional como foi o caso do sistema das cidadesestado gregas, do sistema dos reinos helensticos que surgiu depois da morte de Alexandre, ou do antigo sistema indiano de estados.() fato de a sociedade internacional moderna incluir o direito internacional como uma das suas instituies conseqncia do acidente histrico de que ela deriva de um sistema unitrio que a precedeu - a Cristandade Ocidental- e que nesse sistema destacava-se a noo de lei, incorporada no direito romano, no direito divino, no direito cannico e no direito natural. () lugar ocupado pelo direito internacional na sociedade internacional de hoje lhe confere uma marca distinta. Como as regras fundamentais dessa sociedade tm .rtatu.r legal, e no apenas moral, o sentido da sua fora de agregao particularmente forte, e a noo de que existe em princpio uma nica definio autorizada do sentido dessas regras (por mais difcil que seja, devido ausncia de "regras de adjudicao" oficiais para interpret-las) est profundamente enraizada. Em segundo lugar, por si s o direito internacional no suficiente para instituir a ordem internacional. ()direito internacional no

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pode preencher nenhuma das funcs que lhe so atribudas se inexistirem outras condics, que ele prprio no garante. () direi to internacional no pode identificar a idia da sociedade internacional como o princpio normativo supremo a no ser que j exista cn1 certa n1cdida uma sociedade internacional, receptiva ao tratamento desse princpio como referncia suprema. () direito internacional no pode contribuir para a ordem internacional formulando as regras bsicas da coexistncia dos estados se essas regras no tiverem uma certa base na prtica das rclacs entre os estados. No pode mobilizar os fatores que levam acci tao das regras c acordos na sociedade in tcrnacional se esses fatores j no estiverem presentes. E o direito internacional pode ainda menos atuar por si mesmo como um instrumento para fortalecer a ordem ou a paz, conforme est implcito nos programas que pretendem alcanar "a paz mundial por meio do direito'', ou "a paz tnundial por meio do direito mundial". /\ n1ultiplicao ou o "fortalccitncnto" das proibics c rcstrics legais pode ter um papel na valorizao da ordem internacional quando serve para mobilizar ou dramatizar outros fatores que atuam numa dctcnninada situao, mas se esses fatores esto ausentes as tentativas de in1por a ordem c a paz pela lei s senetn para desacreditar o direito internacional, sem beneficiar efetivamente as perspectivas da paz. l n1 terceiro lugar, verifica-se que o din::ito internacional, ou alt-,ruma interpretao particular do direito internacional, pode contribuir para prejudicar medidas destinadas a manter a ordem internacional. Un1 exemplo clssico o choque com as medidas consideradas necessrias para manter um determinado equilbrio de poder. () choque entre imperativos derivados do direito internacional c exigncias relacionadas com o princpio de que un1 equilbrio de poder deve ser mantido, pode ser nTificado em vrios pontos. Un1 deles a questo da guerra preventiva. i\ tnaior parte dos textos sobre o direito internacional sustentan1 que a guerra preventiva ilegal. Nos casos em que nenhuma agresso foi sofrida por utn estado, este no pode legaln1ente fazer a guerra. No entanto, con1o dissemos no Captulo 5, as exigncias do equilbrio de poder indicam a possibilidade de que seja necessrio fazer a guerra contra um estado cujo poder relati\"O esteja crescendo de modo a ameaar esse

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equilbrio, ainda que ele no seja responsvel por qualquer agresso cometida contra un1 membro da sociedade internacional. ()utro ponto de choque entre esses dois conjuntos de exigncias a questo das sanes contra a guerra de agresso. Na poca da invaso da Etipia pela Itlia, os juristas consideravam, de modo geral, que a Itlia violara suas obrigaes sob a Carta da Liga das Naes. Nessas circunstncias, como a Liga determinava certas sanes contra a Itlia, a Inglaterra, a Frana e os outros estados membros tinham o dever de aplic-las. Do ponto de vista do equilbrio de poder, contudo, o efeito dessas sanes seria simplesmente empurrar a Itlia para os braos da Alemanha, prejudicando os esforos anglo-franceses para manter o equilbrio de poder com relao Alemanha. () mesmo choque voltou a ocorrer na poca em que a Unio Sovitica invadiu a Finlndia, em 1939, quando a Inglaterra e a Frana mais uma vez precisaram optar entre agir contra a Unio Sovitica, considerando-a "agressora", ou preservar a possibilidade de ter a sua cooperao contra a Alemanha. Finalmente, um ponto de choque entre os imperativos do direito internacional e do equilbrio de poder est relacionado com a questo da interveno. A maior parte dos textos sobre o direito internacional sustenta a obrigao recproca dos estados de no intervir pela fora ou ditatorialmente nos assuntos internos dos outros (embora alguns defendam a possibilidade de intervir a convite do governo local, que procura resistir interveno por parte de outra potncia). No entanto, argumenta-se muitas vezes que as considcracs sobre o equilbrio de poder exigem a interveno nos assuntos internos de outros estados para estabelecer a influncia de uma grande potncia ou para resistir influncia de outra grande potncia, devido a consideraes de carter mais amplo sobre a distribuio do poder na sociedade internacional como um todo. J foran1 propostas vrias tentativas de resolver este choque de imperativos entre o direito internacional c o equilbrio de poder. Un1a delas consiste em absorver o princpio do equilbrio no prprio direito. ()utra a adoo de uma viso restritiva da esfera da validade do direito internacional, colocando a questo do equilbrio de poder, ao

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lado de outros in1perativos derivados de diferentes recursos destinados a n1anter a ordem internacional, em uma esfera de "poltica de poder", sem a preocupao de regulament-la. No pretendo aqui considerar se esse choque pode ser resolvido e, no caso afirmativo, como isto se daria. feu interesse apenas chamar ateno para o que uma limitao bsica da contribuio dada pelo direito internacional ordem internacional. Em quarto lugar, preciso observar que o direito internacional um veculo ou meio instrun1entalizado de outros objetivos que no o da ordem internacional, objetivos que na verdade podem opor-se a ela. Assim, por exemplo, s vezes instrumentos legais so usados para promover a justia na poltica n1undial- a justia internacional, humana ou cosmopolita - c este um objetivo que pode prejudicar a ordem (vide Captulo 4). () direito instrumental para propsitos polticos de todos os tipos, c a promoo da ordem apenas um deles.

Qual a contribuio do direito internacional ordem internacional nas circunstncias especficas do nosso tempo? ( )s especialistas dizem que o perodo desde o fim da Sq.,runda Guerra J\Iundial tem sido caracterizado por grandes n1udanas no direito internacional. l\fudanas relativas aos sujeitos, ao escopo desse direito (os atores ou os objetos que ele pretende ret.,rular), aos procedimentos com os quais o direito formulado e ao papel da advocacia no direito internacional. Com respeito aos sujeitos do direito internacional, a opinio geral parece haver-se transferido decisivamente contra a doutrina dos positivistas do sculo XIX, para quem, nas palavras de ( )ppenheim, trata-se de "uma lei entre os estados, s c cxclusivamente". 14 De n1odo geral, considera-se que os indivduos so sujeitos do direito internacional, tendo em vista instrumentos como as Cartas dos Tribunais de Crimes de Guerra de Nuren1berg c de Tquio, a Declarao Universal dos
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YoL 1. cap. 1.

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Direitos Humanos, de 1948, o Tratado sobre Direitos Civis e Polticos e o Tratado sobre Direitos I con<)micos, Sociais e Culturais, de 1950. l\fuitas autoridades reconhecem tambm o JfafttJ de sujeitos do direito internacional a outras entidades alm dos estados. Entre essas entidades esto as Naes Unidas e outras organizaes intergovernamentais de mbito universal ou quase universal, as organiza<)es intergovernamentais regionais e as organiza<)es internacionais no governamentais, como associaes profissionais e cientficas, fundaes no lucrativas e organizaes econ<'>micas n1ultinacionais. 1 " Segundo algumas autoridades, o fato de que os estados deixaram de ser os nicos sujeitos do direito internacional, compartilhando agora o essa condio ao lado dos indivduos e outros grupos, anuncia uma mudana em relao ao que, no passado, era o direito entre os estados. Haveria assim un1 direito da comunidade mundial, ou estaramos nos aproximando desse direito. Philip Jessup escreveu sobre a transio do direito internacional para o "direito transnacional", ou direito que regula todos os eventos ou aes que transcendem as fronteiras nacionais, quer envolvam estados, indivduos, organiza<)es internacionais, empresas ou outros atores. 1 r. C. Wilfred Jenks apontou a emergncia do "direito comum da humanidade" c Percy Corbett a transformao do direito internacional em "direito mundial".
1 -

Com relao mudana na abrangncia do direito internacional, est claro que desde a Segunda ( uerra Mundial tem havido um enorme crescimento da parte desse direito que regula temas econmicos, sociais, de comunicaes e ambientais, diferentemente dos assuntos polticos e estratgicos, que no passado representaram o seu foco principal. !\ exten- so das atividades dos estados nesses campos, juntamente com a imporVide, por exemplo, \lnes S. l\kDougal, r larold D. l.aswelle \V l\fichacl Rcisman, 'J'/Jc lrn-lrl I )cJI0/1, ct\1 1/1{' I 'lf/1/l'c oj !/1c ln!emrtliollttl l.l{l!,ri/( );der, ed. R1chard ;\. i'alk e Cyril I,. Black (PnncciJll l I\. Prc:-. . 1%9, \'ol. l). \'ide tamb111 C. \\'ilfrcd_lcnks, .\f;;/lillalirJIItll I :11/ilicJ i11 !ht I . .til/' o/' \'ri!oi/J, em 'firti/JIIrlliollrtl I .ll' i11 ri Clirll<l!,ll<l!, \'oi-il'!r: I :.rJri]'J 111 Ho11o11r of Pbilip C ./t.r.wp, cd. \\'ol(gang lncdmann, l nuis r knkm e ( >li\'cr J .issit: .yn (C :olumbw l !1\'. Prcss, 1972). Vide Philip C. Jcssup. 'li'tii/Jilrtliollrtl l..r n (Yalc l ni\. Prcss, 1956).
1 '

Co!IJ!illlli!c Pmrc.>J oj .llf!IHm/ri/ll'r

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Vide C. \\/ilfrcd Jcnks, 'J'/1c Co;;;;;;o/1 I .<111' o/;\ frmkinrl (J ,ondrcs, Stcvcns & Sons, 195H); c Pcrcy I:. Corbctt, 'f'/){ Cmn'/J, oj 1/'odrll.t JI' (Prtnccton L'nt\. Prcss, 1971).
1 -

()direito internacional e a ordem internacional

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tncia cada vez maior de outros atores na poltica mundial, teve como conse<-jncia a maior ateno, dedicada pelo direito internacional economia, refletida nas ati,idades do Conselho I cont>mico e Social das Naes Unidas (I CC )SC )C), da UNCTAD, do Banco l\lundial, do Fundo l\Ionetrio Internacional, da ( )rganizao de Alimentao e Agricultura, e de outras institui<)es; aos temas sociais, como ilustra o trabalho da UNESCC) e da ( )rganizao l\lundial da Sade; aos transportes c comunicacs, como a Unio Internacional de Telecomunicacs e a ( )rganizao Internacional da Aviao Ci,il; c, mais recentemente, rq.,rulamcntao dos aspectos internacionais do ambiente humano. I ssa expanso do escopo do direito internacional levou B. V. A. Roling a falar da transio que est ocorrendo de um "direito internacional da liberdade" para um contemporneo "direito internacional do bem-estar". Para Roling, o "direito internacional da liberdade" foi criado por um pequeno grupo de pr<'>spcros estados europeus preocupados em conciliar mutuamente a sua liberdade, de acordo com os padn)es liberais. I m contraste, o "direito internacional do bem-estar" reflete toda a extenso da interveno estatal na \'ida econmica, assim como o impacto sobre a sociedade internacional da maioria dos estados, LJUe nem so europeus nem prsperos, c se inclinam a desafiar a lei da liberdade, numa e<-juivalncia internacional da luta de classes. Para esse autor, "a comunidade mundial dever tornar-se uma comunidade do bemestar, assim como o estado nacional tornou-se um estado do bemestar." 1 :-: Wolfgang Friedmann escreveu, de certa forma nos mes- mos termos, sobre a transio da "lei internacional da coexistncia" para a "lei internacional da cooperao", rdletindo a expanso "hori- zontal" do direito internacional, de modo a incorporar novos estados fora da tradio europia, e sua expanso "vertical", para regulamentar outros campos da atividade intcrnacional. 1 Sustenta-se tambm amplamente LJUC ocorreram mudanas nos processos pelos LJUais o direito internacional forn1ulado, ou as fontes das quais ele deriva. Desde o sculo X IX, entre os juristas, predo1 '

B.\'.,\. Roling, illkl'"lltil!ol!ol f - m i11 til! f :.\.f!til!dl'd Ir odd (1\mstcrdam, Djamhatan, 1960), pg. tn. ''' \Volfgang hicdmann, l/JI' (}Jtll{!!,ll!f.!. S!md!M o/ il!kn!tii!OI!t!ll LIJJ' (I nndrcs, Stc\cns & Son, 1 94).
1 '

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minou a doutrina de que a nica fonte genuna do direito internacional o consentimento dos estados - de forma expressa, como nos tratados e convenes, gerais ou particulares, ou implcita, como no direito consuetudinrio. O Artigo 38 do estatuto da Corte Internacional de Justia reconhece quatro fontes do direito internacional: as con\'enes internacionais, (_k carter geral ou especial, que estabelecem regras admitidas expressamente pelos estados conflitantes; o costume internacional, evidenciado pelas prticas gerais aceitas con1o lei; os princpios gerais do direito reconhecidos pelas na<)es civilizadas; e as decises judiciais e os ensinamentos dos autores mais qualificados de vrios pases, como meio subsidirio para determinar as regras do direi to. A terceira e a quarta dessas fontes parecem abrir u1n certo espao para o tratamento de regras a que os estados que contestam um tema perante a Corte no deram seu assentimento, vendo-as assim como uma parte vlida do direito internacional. I o caso tambm das regras a respeito das quais difcil demonstrar que tm a concordncia desses estados. No obstante, a quarta fonte c' tratada pelo estatuto da CIJ co1no um simples meio "subsidirio" para a detenninao da lei; as outras trs fontes, que devem ser consideradas as principais, fundamentam firmen1ente o direito internacional na prtica efetiva dos estados, e, do ponto de vista dos positivistas, o estatuto da Corte representa um instrmnento cuja validade deriva do consentin1ento expresso dos estados que o subscreveram. A doutrina de que o direito internacional vlido deriva exclusivamente do consentimento dos estados precisou sempre disputar terreno com a escola que defende a sua der\'ao tambm do direito natural, a qual entre os sculos XVI e XVIII representou a opinio predon1inante. () sculo XX testemunhou uma srie de tentativas, como as de Brierly e Lauterpacht, de reviver a idia do direito natural como fonte das leis internacionais:zo e assistiu, tambm, proliferao de teorias que procuVid<: J. I-. Bricrly, '/'l.Je 13a.ri.r r/ Ob!{l!,afion in fllternationa/1 1/ll' (< )xford, Clarcndon Pr<:ss, 195H); c Hcrsch l.autcrpacht, fnternational I .LIJJ and f-lutJ/{//1 J{J i!,hl.r (l.ondrcs, Stcvcns & Son, 1950).
2 "
1

()direito internacional c a ordem internacional

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raram encontrar alguma base para o argumento de l1uc existem outras fontes do direito internacional alm da concordncia dos estados, evitando porm recorrer ao direito natural, l1uc saiu de moda. Destas, as 1nais itnportantcs c de maior influncia so atualmente as chamadas teorias "solidaristas''. Sua marca distintiva , de um lado, evitar os princpios do direito natural, argumentando l1uc as verdadeiras fontes do direito devem ser encontradas na prtica dos estados, cnl1uanto, de outro, sustentam l1uc o direito internacional vlido deriva tambm das regras em relao s quais o conjunto da sociedade internacional alcanou solidariedade ou consenso, ainda l1uc alguns estados no lhes tenham dado o seu asscntin1cnto. Assim, Richard A. Falk argUlncnta l1UC "h uma tendncia perceptvel da passagem do consentimento para o consenso como fundamento das obriga()cs legais internacionais'', onde "consenso" significa "Ulna 1naioria esmagadora, uma convergncia da opinio internacional, uma prcd01ninncia, algo mais do l1uc uma simples maioria, embora menos do l1UC unanimidade ou univcrsalidadc'' ..:> principal cxc1nplo dado por Falk o consenso havido na 1\sscmblia (;cral das Na<')cs Unidas com respeito s clucst()cs do colonialismo c do racismo. Falk argun1cnta l1uc para funcionar efetivamente a sociedade internacional deve estar revestida da autoridade legislativa necessria para traduzir tais consensos c1n regras legais, a despeito da oposio de alguns estados soberanos; c sustenta, de modo particular, l1uc a Corte Internacional de Justia deveria confirmar esse papd do consenso como uma fonte do direito internacional..:>.:> Sua posio, contudo, no simplesmente a de l1UC seria desejvel uma transferncia do conscntin1cnto para o consenso co1no fonte das obrigacs legais internacionais, mas l1ue esta efetivamente a tendncia atual. Um ponto essencial para a perspectiva solidarista a legalidade das rcsolu<)es dos ('>rgos polticos das Nacs Unidas, em especial da Asscn1blia Geral, l1uc se acredita representar a evidncia mais impor1 ()

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1 Rtclwrd 1\. lalk, //1r \la!;u o/ '' lbtd., cap. ::i.

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i11 !llkmtiliol!til \om!) (Princcton LntY. Prcss, ]l)7(J),

p;g. 177.

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tante do emergente consenso ou solidariedade da sociedade internacional. A teoria positivista tradicional mantm que as resolues da Assemblia Geral no passam de simples recomendaes, no obrigat6rias do ponto de vista legal. J os solidaristas procuram demonstrar que elas tm relevncia legal, ou significado de algum tipo. No se afirma com freqncia que a Assemblia Geral um 6rgo legislativo mundial, e que suas resolues constituem leis de abrangncia universal, mas argumenta-se com freqncia que as resolues dos rgos polticos das Naes Unidas tm .rtatu.r legal, especialmente aquelas emanadas da Assemblia Geral, quando aprovadas reiteradamente por maioria esmagadora; ou aquelas que se revestem de solenidade especial; ou ainda as que so apoiadas pelos estados dos dois principais sistemas socio-econmicos e dos trs principais grupos polticos (como sustentavam por vezes os autores soviticos). 2 ) Argumentos mais moderados no sustentam que qualquer uma dessas resolues seja legalmente obrigatria per Jf, mas sim que elas so importantes para o processo de formulao de leis, ou ajudam a modelar as leis. No seu estudo seminal Tbe Del'e!opment / Internationall .L/11 1 Throu,_ ;b tbe Poltica! Or._rz,an.r / tbe United Nation.r, Rosalyn Higgins observa que, tomadas em conjunto, as resolues da Assemblia Geral proporcionam "uma rica fonte de evidncia do desenvolvimento da lei consuetudinria". 24 A tese solidarista formulada mais claramente por C. Wilfred Jenks, para quem o fundamento da obrigao no direito natural "a vontade da comunidade internacional". 2 Jenkins sustenta que, no passado, a concordncia sobre as fontes do direito internacional era fugidia porque esse direito "s6 agora est alcanando uma fase do seu desenvolvimento em que podemos racionalizar a partir da experincia, e das potencialidades que se abrem diante de ns, para chegar a uma anlise do fundamento das obrigaes histrica, lgica e acima de tudo teleologicamente satisfat6ria." 2 (J Para J enkins a vontade da comunidade internacional desenvolveu-se na nossa po-'' Vide I . 1\IcWhinney, In!emalional I .Lill' tlllrl Ir orlrl Rcrolulion (I Jeydcn, Sijthoff, 19CJ7), cap. 4. Rosalyn Higgins, F/Jc /)el'eloplllml of Inlemalional I .L/li' Fl'roi{ /J //)(' J>olilira/ Or,wm.r of lhe ( 'nill'rl i'<alion.r (Oxford Uni\". Press, 1%3), pg. 5. -'' Vide C. Wilfed Jcnkins, I .Lil/\ I recrlo111 tmrllfdj{m (l ,ondrcs, StcYcns & Son, 1963), cap. 5. _'(, lbid., pg. 83.

24

() direito internacional c a ordem internacional

17.1

ca a ponto de podermo reconhec-la como a ba5c da5 obriga()c5 legais internacionais. Finalmente, ocorreu uma mudana no papel desempenhado pelo exerccio da advocacia internacional, no modo como esse papel visto por pelo menos uma parte importante da profisso jurdica internacional. Sq.. ,Ttmdo o ponto de vista positivista tradicional, que ainda predominante na Inglaterra e na I uropa ( kidental, o papel do juiz, do consultor jurdico e do jurista explicitar quais so as regras do direito internacional, fazendo-o com preciso c objetividade, sem escolher entre valores no legais corno os morais, sociais e polticos implicados em cada caso. () ponto de vista tradicional no nega que a interpretao da lei tem irnplica(->CS morais, sociais c polticas, ou que a considerao dessas irnplicaes seja importante, mas sustenta que a escolha entre doutrinas morais, sociais c polticas no deve determinar o entendimento do contedo das normas existentes. No entanto, a posio de um grupo muito intlucntc de juristas internacionais, principalmente (mas no exclusivamente) nos 1 stados Unidos, que o jurista interessado no direito internacional tem c deve ter uma "orientao poltica", procurando escolher explicitamente entre valores morais, sociais c polticos. () ponto de partida daqueles que aceitam esta doutrina a percepo da escola precedente dos "realistas legais" de que "considcracs extra-legais" efetivamente esto pre5cntes na exposio do contedo das leis pelos magistrados, consultores jurdicos e juristas. ( )s defensores de uma "jurisprudncia politicamente orientada" consideram assim que esto apenas chamando ateno para o reconhecimento de um aspecto j existente do processo decisrio do direito internacionaJ.T l\Ias argun1cntam tambm que ao explicitar a funo que tem o jurista de criar a lei, no s de aplic-la ou interpretla (liberando assim a lei dos "mitos da conteno l<'>gica e doutrinria", para usar as palavras de Richard ,\. Falk), eles o colocam na posio de dar uma contribuio construti\'a c criativa ao dcscnvo!Yimcnto do direito intcrnacional..:>s Para eles, a lei deve ser vista no seu contexto so-' \'ide li iggin .. "f>olirr C..owlflt!illio!IJ tlltd i/1c !llitmtlllollti/jllrlio ;/ f>rottJ.r''. '' \'ide Richard , \. I alk, '' \!ti >o;< "/ tlllrl I el!tl!lo .'.- I .i/W '"'ri.\ 1111111111111 liodrl f>11/J/ir ( )rr/er", \tilll!iil /1m' I om111, n>l. (I 9(>-1), p:g. 172.

174

111 ()I I\ Bl'l.l.

cial, c no de fornu abstrata; precisa ser din::l.mica, c no esttica, para poder reagir a mudanas no contexto social. Dc\'ido incxist ncia no direito internacional de utna autoridade legislativa competente para modi ficar a lei, cabe ao jurista pr<>fissional levar em conta a mudana dos \'alorcs ao expor a norma legal. l:stas quatro altcra<)cs .ocorridas no direito internacional a partir do fim da Segunda (;ucrra i\Iundial esto relacionadas entre si c tcndcn1 a n'forar-sc rcciprocan1cntc. ] Jas levam alguns juristas concluso de que houve, na verdade, no s altcra<)cs tnas um progresso efetivo: progresso a partir de um direito c1uc p<)c sob sua jurisdio n< > apenas os estados mas toda a comunidade mundial; de um direito interessado apenas na cocxistcncia entre os estados para um direito preocupado com a cooperao ccontm1ica, social c am bicntal entre as pessoas, dentro da cotnunidadc tnundial; de un1 direito <..jUe pcrn1itc <..JUC estados recalcitrantes, recusando sua concordncia, possam desafiar o consenso da comunidade mundial para um direito em <..JUC o consenso se tenha tornado uma fonte das obrigacs; de um direito interpretado de forma esttica e tnccl.nica, c por isso fora de contato con1 os valores murveis da con1Ltnidadc mundial (refletindo, como di;( Ri)ling, daJ 1\iit::;jic/Je /'OI! Cnter/1, "o c1ue ontem tinha utilidade") para leis expostas de modo din<l.n1ico c criativo, mantendo-se assim ;l. frente desses valores mutveis. No entanto, pode-se di;(cr c1uc esse "progresso'' do direito internacional tenha se refletido no fortalecimento do seu papel con1 respeito ordem internacional? !\Iartin \'Vight obscrva\'a que os perodos em <..JUC as pretenscs do direito internacional so mais extravagantes c excessivas so tamb n1 a<..jucles em <..JUC a prtica internacional efetiva est mais marcada pela desordem, enquanto nos perodos em <..JUe as rdaes internacionais so relativamente ordeiras as prctenscs do direito internacional so mais modestas:
"(...) a teoria internacional (pelo menos na sua formulao principal, como direito internacional) oscila numa espcie de contraponto em relao aos m<mmentos da diplomacia (...) Quando a diplomacia violenta e inescrupulosa, o direito mternacional de\a-se s alturas do di-

() direito internacional c a ordem internacional

175

reito naturat L]Uando <llk]LUre um cerro h<ibJto de coopera;!o, o direito intcrnac]()nal chafurda 11<1 lama do positJ\'ismo legal.'' "

Ser que o "progresso" do direito internacional na nossa poca, visto pelos juristas con1o algo mais do lJUe a elevao do seu protesto contra os fatos da poltica internacional? CJuaklucr lluc seja a resposta a esta pergunta, duvidoso llue essas recentes mudanas nas leis internacionais tenham trazido consigo o fortalccin1cnto do papel do direito internacional na sustentao da ordem internacional.

0.\

Sl)IJJO\

no Dmur()

l.\TU\\ lU().\ 11.

A difuso da doutrina de que os estados no s;1o os nicos sujeitos do direito internacional s<'> viria a representar o fortalccimLnto da sua contribuio ordem internacional se viesse acompanhada da concordncia entre os estados a rcsp<:'ito dos direitos c deveres <.ksscs >Lil ru agentes- unu concordncia compar:1vcl pelo 111cnos ao mnimo lk consenso lJUC existe Lntrc os estados a respeito dos seus pn'>prios dirLit< >S c deveres. Foi a incapacidade dos estados de chegar ;1 un1 tal acordo com rcspLito aos indidduos c a institui<)Ls como o Papado c o lmprio que os levaram, no perodo de formao da sociedade internacional europia, concluso de l]UL seria melhor l]UL a or<.km se bascassL em um sistema <.k dirLito internacional em l]UC s<'> os estados fossem sujeitos, Lxcluindo as qucstcs <.k difcil concordncia sobre os dirLitos c dLvct-cs dos indivduos c de outn )" agentes l]UC no o estado. Na verdade, as tc1 .ttivas feitas, cn1 nossa poca, para cstabckccr os direitos c dcvncs <.i, mdivduo no direito internacional, no rdlctcm um acordo sobrL lJtUts so esses direitos L dcvct-cs, c como podem ser sustLntados. Nestas circunstncias, a discusso sobre os direitos humanos L responsabilidades conscl]ncia L tan1bm causa de tLnso entre os estados. I ssa discusso provocou a criao dos Tribunais <.k ( rimes lk Guerra <.k NurLmbcrg c de Tl]Uio, c era parte da tenso cntrL as
<

17(}

HIDI.l.Y BLI.l.

pot ncias aliadas e os pases do Eixo. A discusso dos direitos humanos da Unio Sovi tica era parte da guerra fria e a discusso dos direitos dos africanos de raa negra na Africa do Sul era parte da luta entre os estados anti-imperialistas e os seus opositorcs. l.evada logicamente ao extremo, a doutrina dos direitos humanos c responsabilidades _diante do direito internacional subversiva com relao ao princpio de que a humanidade deve ser organizada como sociedade de estados soberanos. Com efeito, se os direitos de cada indivduo podem ser afirmados no cenrio poltico mundial, contrariando as exig ncias de seu estado, c se esses deveres podetn ser proclamados independentemente da sua situao como funcionrio ou cidado desse estado, ento a soberania do estado exercida sobre os seus cidados, que implica dever de obcdi ncia, contestada, e a estrutura da sociedade dos estados soberanos posta em cheque. Abre-se assim o caminho para a subverso da sociedade dos estados soberanos, em nome de um princpio alternativo de organizao de uma sociedade costnopolita. Da mesma forma, a noo de que os rgos internacionais ou "supra-nacionais" esto sujeitos ao direito internacional traz em si as sementes da subverso da sociedade dos estados soberanos, em favor do princpio de organizao segundo o qual as institui<)cs internacionais (ou um conjunto dessas institui<'>es) deslocam os estados soberanos como principais titulares de direitos e deveres no cenrio poltico mundial. Adotar este ponto de vista no o mesmo que argutnentar que a tentativa de introduzir os direitos e deveres humanos no direito internacional ruim ou indesejvel; isto sif...,mificaria cometer o erro de considerar a ordem como o nico valor, ou o valor supremo (vide captulo 4). Trata-se apenas de observar que na nossa poca a discusso em tnbito internacional a respeito dos direitos humanos e das responsabilidades individuais nas leis internacionais mais utn sintotna de desordem do que de ordetn.

i\ ampliao do escopo do direito internacional, de modo a abranger temas econmicos, sociais, de cotnunicaes c ambientais, representa um

() direito internacional c a ordem internacional

177

fortalecimento da contribuio do direito ordem internacional, no sentido de que ell' proporciona utn n1cio de tratar novas ameaas a essa ordem. () crescente impacto recproco da poltica dos estados nesses campos uma fonte de contlitos c desordem que as normas legais internacionais podem conter. Se o direito internacional no rcat-,rissc a esses desenvolvimentos, ampliando a sua abrangncia, seriam ainda tnaiorcs as ameaas ordem internacional derivadas do aumento da interdependncia nos campos cconhmico, social, de cotnunica<)cs c ambiental. No entanto, em si mesma a expanso das normas legais nessas reas no significa que tenha ha,rido un1 aumento da contribuio do direito internacional sua temtica tradicional. ;\idia de que houve um progresso, de um "direito internacional de coexistncia" para um "direito internacional de cooperao" tra:;: em si a idia de CJUC o primeiro se estabeleceu mais firmemente, permitindo qul' o segundo se dcscn,olvcssc sobre essa base. No entanto, se examinarmos a situao contctnpornca do "direito internacional de coexistncia", claro que no esse o caso. Consideremos apenas aquela parte do "direito internacional de coexistncia" c1ue tem a ver corn a lin1itao da ,iolncia. ;\ noo de que houve nos ltimos tctnpos um fortalccimcnro do papel do direito internacional na restrio ,iolncia internacional est baseada principalmente na doutrina da Carta das Na<)cs l 1nidas de que o emprego ou a ameaa do uso da fora pelos estados ilegal. lan Brownlie apresent:-1 uma afirnuo tpica desse ponto de vista:
",\ caracter tica marcante d(> ltimo
111Cll'

culo''' a mudana dcci i\a

de um regime legal de indifcrenca com rc"JlL'ito <'t oportunidade Lb guerra, em l]Ue ela era con iderada pnm( >rdialmentc> como um duelo, uma forma de re okcr uma diferena particular, para um regime lq_,;al l]Ue impt> limita('>e ub ranciai <l competncia do c tado Lk recorrer fora. De dc 192 o efeito cun1Ltlati\o do Pacto kellogg-Bnand; do Pacto Saa\cdra 1 ,ama ; da doutnna Stim on; da pr<tict dos e tado entre 192 c 1942; da guerra conduzida contra o l.1xo; da ( .arta de Nurcmbcrg, cujo

l7H

princpios foram depois confirmados pda ;\sscmblia (;cral das Na<)cs Unidas c da Carta das Na<)cs Unidas, foi firmar uma proibio enftica do emprego da fora com fins egostas." 11

Como no sculo XX foram introduzidas no direito internacional positivo vrias restries ao direito que tm os estados de recorrer fora (as mais recentes so as da Carta das Naes Unidas), a situao legal sem dvida diferente da que havia no sculo XIX, en1bora essa diferena no seja to grande se pensarmos que, naquela poca, os estados se consideravam sujeitos rcstrics morais prprias no que se refere ao uso da fora, c que a interpretao das lin1itaes legais de hoje no n1cnos incerta c subjetiva do que a interpretao dos princpios morais de outros tempos. No entanto, bvio que os principais fatores que inibem os estados de recorrer guerra no integram o direito internacional: os custos crescentes das guerras (em especial o risco de destruio nuclear para os que esto expostos a de) e o declnio das vantagens potenciais dos vitoriosos (vide Captulo 8). Pode-se dizer que a norma legal que limita o recurso fora pelos estados ajuda a 1nobilizar esses fatores. Ao aderir a proibies como as da Carta das Nacs Unidas, os estados esto manifestando a sua inteno de no usar a fora, garantindo-se mutuamente a este respeito, especificando as fronteiras c lnitcs e dando un1 carter solene sua renncia da antiga doutrina segundo a qual o recurso fora era uma prerrogativa c um direito do estado soberano. No entanto, a contribuio da presente norma legal mobilizao dos fatores contrrios ao emprego da fora tem lin1ites severos. Ela contraria claramente a prtica internacional, especialmente se considerarmos que inibe no s o emprego da fora (que, embora ocorra com freqncia, pelo menos isto s acontece por perodos limitados, em determinadas reas do mundo) mas tambm a ameaa de us-la, que nas relaes internacionais contemporneas generalizada e contnua.

' lan Brownlic,


pg. 424.

ln/en/{//irmal I -t/11' anrl !IN' l '.rc

o/

I 'OI"CI'

br Stc/leJ (< hford, Clarcndon Prcss, 1963),

() direito internacional c a ordem internacional

179

Em nenhuma outra parte a contradio entre os imperativos do direito internacional c os L1uc derivam de outras fontes da manuteno da ordem mais clara do que na Carta das Naes Unidas, L1uc probe a ameaa da fora embora essa ameaa tenha sido no mundo contemporneo o principal fundamento da paz geral, sob a forma da conteno nuclear recproca. Alm disso, a regra to vaga e imprecisa L1uc pouco orienta. 1\ssim, considera-se geralmente L1UC essa proibio est sujeita a cxcees: a fora pode ser usada em autodefl:sa c na defesa de outros estados, L1uando autorizada por um rgo internacional competente, a convite de um estado L1UC solicite a interveno em un1a guerra civil ou por vrias outras razcs. '2 l mbora se possa interpretar a Carta das Nacs Unidas como proibindo amplamente o uso ou a ameaa da fora, exceto em autodefesa ou (_kntro dos procedimentos de segurana coletiva das Nacs Unidas, a doutrina da maioria dos membros da ( )NLJ, especialmente dos estados comunistas c do Terceiro lVIundo, L1UC a fora pode ser legtima cn1 unu guerra que no seja defensiva, desde L1uc se caracterize como "guerra de libertao nacional". Se as restrics impostas pelo direito internacional ao uso da fora pelos estados tm valor limitado, sob outros aspectos h sinais do declnio da contribuio do direito internacional limitao da violncia. Como notamos acima, o direito internacional tem procurado n::stringir a violncia na vida internacional limitando o uso da violncia legtima aos estados soberanos. Na nossa poca, porm, est claro L1uc o monoplio da violncia internacional legtima, h muito tempo privativo dos estados soberanos, est sendo desafiado por grupos polticos que recorrem a violncia "de nvel inferior ao estado", ou 'terrorista" em escala internacional, c de outro lado por organizaes internacionais que pretendem ter o direito de empregar tambm a fora. ( )bscrva-sc tambn1 L1uc, tradicionalmente, o din::ito internacional tem procurado limitar o modo con1o a guerra praticada insistindo, por cxen1plo, L1uc da comece com uma declarao (k: guerra formal, que tcrn1inc con1 um acordo de paz, c que a \Tiolncia empregada no se
'' \'ide, por exemplo, bltl. , pg. 4J2 c sgts.

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HI.DI l'l

Bt'l I

dirija contra os no combatentes. Notoriamente em nossos tempos esses princpios tradicionais tm sido to nq.;ligenciados (embora sobrevivam em parte nas convenes da Cruz Vermelha) que, no fundo, a lei e a prtica da guerra tm se distanciado uma da outra. f-ioje, a perspectiva de que a conduo das guerras se mantenha dentro de certos limites reside em convenes tcitas e limitaes unilaterais estratgicas, con1 as quais os limites legais tradicionais tm pouco a ver. Com respeito proteo conferida pelo direito internacional violncia contra agentes diplomticos, embora esta nonna tenha sido fortalecida pelas convenes de Viena sobre relaes diplomticas e consulares, de 1961 c 193, a entrada em vigor desses instrumentos coincidiu com o incio de um perodo de incidncia muito devada de violaes da imunidade diplomtica.
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/)O J)tJ\t:tFo /,\T/:1\\ IC/O\. 11

A alegada transferncia do consentimento para o consenso corno fonte bsica do direito internacional , :1. primeira vista, uma importantL promessa de fortalecimento da contribuio do direito ordem internacional. A promessa de que LJUando h na sociedade internacional uma solidariedade nucia em favor do ponto Lk vista de que determinada rq;ra ou um certo procedimento tem .r!a/;u legal, o reconhecimento desse .rtattt.r no pode ser impedido apenas porc1ue um estado, ou grupo de estados, recalcitrantes recusa a sua aceital.o. Se a opinio da maioria esmagadora ou da preponckrncia dos estado podl' representar "a vontade da comunidade internacional", isto parLc abrir cmninho para dar fora lei internacional da coexistncia, assitn como a outros ratnos do direito internacional. ()s problemas implcitos nas doutrinas conflitantes sobre o consentimento e o consenso so por demais complexos para serem discutidos amplan1ente aqui. No entanto, preciso esclarecer alguns pontos bsicos. i\s regras que temos chamado neste estudo de "regras de coexistncia" servem para sustentar a ordetn etn uma sociedade internacional onde em condies normais no h consenso sobre tnuitas coisas

()direito internacional e a ordem internacional

181

alm dessas regras. As normas que governam o uso da fora, por exemplo, servem para conter e limitar a guerra em uma situao em que no h consenso sobre qual o lado do conflito representa uma causa justa. As regras relativas aos acordos internacionais destinam-se a garantir o respeito por aes em uma situao em que falta consenso na sociedade internacional sobre se determinado acordo desejvel. As regras que sustentam a jurisdio soberana de cada estado, contra a interveno forada de outros estados nos seus assuntos internos, so uma tentativa de garantir o respeito mtuo dos estados por sua soberania em uma situao em que no podem naturalmente alcanar um consenso para distinguir as intervenes justas das injustas. Com efeito, para que a sociedade internacional atingisse um tal nvel de solidariedade poltica e moral bsica (no sentido de acordos majoritrios) que permitisse chegar normalmente a um consenso sobre a justia de uma :ruerra, um tratado ou um ato de interveno, ento a contribuio do direito ordem internacional poderia ser fortalecida pela aceitao da doutrina do consenso. No entanto, a ordem no fortalecida se, em situao em que no h tal consenso e a sociedade internacional est dividida em grupos conflitantes, um desses grupos pretende representar o consenso agindo como se o representasse. Neste caso, o resultado seria no o fortalecimento de regras derivadas da premissa da existncia do consenso, mas simplesmente a debilitao das regras tradicionais que presumem uma falta de consenso. Podemos tomar como exemplo as regras relativas s restries impostas violncia. Como j observamos, essas regras procuram limitar o papel da violncia nas relaes internacionais, confinando-a aos estados soberanos, restringindo o direito que estes tm de pratic-la, a maneira de faz-lo e limitando a sua difuso aos beligerantes iniciais. No entanto, a doutrina solidarista ou grociana, se :rundo a qual o direito internacional trata a :ruerra como um conflito entre os que querem aplicar a lei e os que pretendem viol-la, distinguindo entre as causas justas e as injustas, tem como objetivo primordial no a limitao da guerra, mas o triunfo das hostilidades da parte que representa a causa justa. Quando acontece, como na crise da Abissnia ou na guerra da Coria, que no h um

1R2

consenso decisivo sobre o lado que representa a causa justa, mas ao mesmo tempo um dos contendores pretende representar o conjunto da sociedade internacional e v o seu oponente como violador da lei, a conseqncia , no o triunfo do primeiro, mas simplesmente o enfraquecimento das regras que limitam a violncia. A questo crucial com respeito a cada pretenso especfica de que um consenso determine a condio legal de uma regra ou procedimento saber se esse consenso realmente existe, ou em que medida de pode ser verificado. Da mesma forma que a doutrina do consentimento, a doutrina de que a fonte do direito internacional o consenso ou a solidariedade dos estados no garante que o direito internacional se relacione de perto com a prtica dos estados, e no expressa simplesmente um protesto moral contra essa prtica, derivado de forma arbitrria. Com efeito, sq..,rundo certas interpretaes, a doutrina do consenso no muito diferente da teoria do consentimento. Se o consentimento inclui o "consentimento implcito", os estados podem ser obrigados por regras que no se poderia provar que tivessem recebido sua aceitao explcita. I o que sustentam certos defensores da teoria do consentimento, preocupados com novos estados que no tenham manifestado a sua concordncia, ou com o caso de estados cuja aceitao de uma regra seja difcil de comprovar, ou ainda que tenham retirado essa aceitao, depois de conced-la. 11 Por outro lado, como proclamam alt..,runs proponentes da doutrina do consentimento, se o consenso dos estados uma fonte do direito apenas quando h uma esmagadora maioria, representando uma preponderncia de poder e a solidariedade dos principais grupos polticos e econmicos- um consenso manifestado de forma evidente - neste caso provvel que a teoria do consenso no resulte na intensificao dos conflitos entre os principais grupos que compem a sociedade internacional. preciso reconhecer, porm, que para alguns juristas o atrativo da doutrina do consenso reside nas oportunidades que ela oferece de desenvolver o direito internacional no em relao com a prtica efetiva dos estados, mas em conformidade com a sua prpria opinio sobre o
11 J :m Brit:rly, '/'he Ikw o/ Obl l!,alion in lntemational I ..an, cap. 1, o kitor <:ncontrar uma sria crtica doutrina do cons<:ntim<:nto.

() direito internacional e a ordem internacional

183

yuc deveria ser a ordem ou a justia internacional. Deste modo a doutrina de que o direito internacional deri\'a do consenso de estados ou da "v(mtack da comunidade' internacional" reprl'scnta no uma tentativa de an1pliar a lei intl'rnacional positi,,a mas, por assim dizer, o desejo de permitir que o direito natural entre' no seu n1bito pela porta dos fundos.

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I\1.\T

A idia lk yue a funo do jurista propor uma interpretao da lei llue no seja esttica ou n1ecnica, mas sim dinmica e criativa, parece tatnhm conter desde logo a promessa de atnpliar a contribuio do direito orden1 intLrnacional. Se os juzes, consultores legais e estudiosos do direito internacional no perceberem que o seu papel no consiste apenas etn formular objeti\'amente o direito internacional da \'spt'ra, c no assun1irem a liberdade de adapt-lo aos valores sociais, morais c polticos cambiantes, isto no significa que o direito internacional estar se tornando um instrun1ento mais efetivo para promover a ordem internacional? !\Ias se os juristas se preocuparcn1 con1 a sociologia, a tica ou a poltica das rela()cs internacionais de tal forma yue percam de \'ista o yue no passado foi a sua atividade essencial, ou seja, interpretar as regras legais existentes, o nico resultado poder ser o declnio do papel descn1penhado pelo direito nas relaes internacionais. Pode-se adtnitir yuc, na verdade, a funo dos juizes, consultores legais c estudiosos do direito internacional na interpretao das regras legais existentes sempre influenciada por suas opinics sobre yuest()es sociais, morais e polticas. Pode-se admitir, it-,rualmcnte, yuc no s inevitvel mas desejvel que os internacionalistas levem em conta considcra()cs extra-legais ao interpretar a lei. i\fuitas vezes no posshTl escolher entre duas interpreta()es diferentes da norma legal usando cxclusivatncnte critrios jurdicos. Con1o observa Rosalyn Higgins, o recurso a princpios extra-legais no estranho lei: na verdade, "parte do processo legal". '4 (. tambm verdade yue no direito internacional,

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Hosalyn I l1ggins, "f>olic)' Crm.rirlcrrti!Otl.r

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1/w I !1/crtitillowtljllrliri/ f>mt'!'.r/', pg. 62.

184

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como no direito interno, os juizes, consultores jurdicos e juristas tero s vezes a oportunidade de levar em conta crenas sociais, morais e polticas cambiantes, ao exercer a discrio que lhes cabe na interpretao da lei, para ajudar a adapt-la a novas circunstncias. Mas se no for preservada a distino entre as regras da conduta internacional que tm statu.r de lei e aquelas que no o possuem, o direito internacional no poder sobreviver como um sistema normativo especial. Se os profissionais do direito internacional deixassem de considerar como sua principal tarefa a exposio e a interpretao das regras legais existentes, e tendessem a dedicar-se discusso da sociologia, da tica ou da poltica das relaes internacionais, em pouco tempo nada de especial teriam a contribuir. Atualmente, em alguns setores da profisso do direito internacional h de fato uma tendncia neste sentido. A doutrina de que o direito internacional no um sistema de regras, mas pode ser visto como "um processo decisrio dotado de autoridade" ou "um instrumento da engenharia social" desvia o direito internacional do foco essencial, e conduz ao seu desaparecimento como um setor separado dos estudos internacionais. A conseqncia lgica dessa tendncia reduzir a opo entre diferentes interpretaes da lei escolha entre os valores polticos e morais de uma ou de outra autoridade. Por exemplo, entre os valores da "guerra fria" de Myres S. tvfcDougal e o salvacionismo global radical de Richard A. Falk. 1 As recentes mudanas no direito internacional que examinamos aqui no sugerem que tenha havido um fortalecimento da contribuio do direito internacional ordem entre as naes. O papel cada vez mais importante atribudo no campo do direito internacional aos direitos e deveres individuais sinalizam a contrao do consenso, no a sua expanso. ()desenvolvimento de um novo "direito internacional de cooperao" baseia-se no em um "direito internacional de coexistncia" mais robusto, porm, ao contrrio, mais fraco. A tendncia de alguns juristas de considerar o consenso e no o consentimento como a fonte
' Para uma discusso ulterior deste ponto vide meu artigo "lnternational I Order', em lnternational Ot;_f!,anisation, \'ol. 36, n. 3 (vero de 1972).
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and lnternational

()direito internacional e a ordem internacional

185

do direito internacional reflete a inclinao da teoria jurdica internacional para afastar-se da prtica dos estados. A tendncia que exibe uma parte desses profissionais de desprezar a interpretao das normas legais existentes em favor da promoo de valores extra-legais incorpora um impulso cuja concluso lgica o desaparecimento do direito internacional como uma cincia social distinta. A realizao do direito internacional nos nossos tempos pode ter sido no provocar o fortalecimento do elemento de ordem na sociedade internacional, mas sim ter ajudado a preservar o quadro da ordem internacional como ele existe, em perodo em que essa ordem esteve sujeita a tenses especialmente fortes. Na nossa poca a rea de consenso na sociedade internacional reduziu-se devido ciso ideolgica entre os estados comunistas e os no-comunistas, e como conseqncia da expanso da sociedade internacional alm da sua base original europia ou ocidental. Por outro lado, a adeso tanto dos estados comunistas como dos no-comunistas e de estados de dentro e de fora da tradio cultural europia a certos termos comuns do direito internacional tem contribudo para que alguns elementos da estrutura comum sejam mantidos numa poca em que o consenso se restringe. Entre esses casos, simbolicamente se destacam as grandes convenes mundiais sobre os direitos do mar, as relaes diplomticas e consulares e a lei dos tratados. () direito internacional a que todos os estados do sistema internacional do, de alguma forma, seu assentimento forma] ainda serve para executar suas funes tradicionais de identificar a idia de uma sociedade de estados soberanos como o princpio operativo da poltica mundial, formulando as regras bsicas de coexistncia e facilitando o cumprimento dessas c de outras regras.

C,\PTt 1.0

VII

A DIPLOMACIA E A ORDEM INTERNACIONAL


NiSIV

captulo proponho considerar as seguintes questcs:

i) () que a diplomacia? ii) De que forma a diplomacia contribui para a ordem internacional? iii) Atualmente, qual a relevncia da diplomacia para a ordem internacional?

( preciso distinh r trs sentidos importantes da paL'wra "diplomacia": a) J\ gesto das rclacs entre estados c outras entidades da poltica mundial, por meios pacficos c cmn o uso de agentes oficiais. Esta a acepo mais ampla do termo, c o significado que nos interessa aqui. b) Gesto conduzida por diplomatas profissionais. Esta parte da definio do O:;;frd h; li.rh ])zdionaJJ', usada por Sir Harold Nicolson: "Diplomacia a conduo das relaes internacionais por meio da negociao; o mtodo pelo qual essas relaes so ajustadas por embaixadores c enviados; a atividade ou arte do diplomata." 1 Numa poca em que o papel dos embaixadores e dos diplomatas em geral nas relaes internacionais tem diminudo muito, esta definio est indevidamente elaborada. c) J\ conduo das relaes entre os estados na forma "diplomtica" no sentido usual do termo, isto , sensvel e sutil. Exemplifica este significado a primeira parte da clebre definio de Sir Ernest Satow: "Diplo- macia a aplicao da inteligncia e do tato conduta das relacs entre os governos de estados independentes, estendendo-se tambm, por ve1

llarold Nicobon, /)ip/o/1/{/C)' (Oxford l 1 niv. Prcss, 1<JSO), p;.g. !S.

188

7-es, s relaes com os estados vassalos; ou, mais sucintamente, conduo dos negcos entre os estados por meios pacficos." 2 Naturalmente, isto o que Satow pensa que a diplomacia deva ser, e no o que ela de fato: os diplomatas podem no ser inteligentes e no ter tato, e nem por isso deixam de ser diplomatas. A definio preferencial acma limita nossa ateno conduo das relaes na poltica mundial uma vez que praticada por pessoas autorizadas oficalmente a agir em nome de um estado ou outra entidade poltica reconhecida. Quando um indivduo procura desempenhar um papel no campo das relaes entre os estados- como fez Bertrand Russell ao enviar telegramas a Kennedy e a Khrushchev durante a crise dos msseis de Cuba- isto no diplomaca, afete ou no o rumo dos acontecimentos. A diplomacia consiste na conduo das relaes internacionais por pessoas que atuam como agentes oficiais; da a importncia de que se revestem as credenciais e outros sinais do status simblico ou representativo. A guerra outro exemplo da conduta das relaes internacionais por agentes oficiais. ()s diplomatas diferem dos militares porque se limitam ao emprego de meios pacficos. Precisamos aplicar o termo "diplomacia" s relaes oficiais no s dos estados mas tambm de outras entidades polticas que participam da poltica mundial. Pode-se dizer que os agentes das Naes Unidas, ou de outras organizaes internacionais tais como a ()rgani?-ao Internacional do Trabalho, assim como de organi?-aes regionais, tambm praticam a diplomacia. s vezes os grupos polticos que no so reconhecidos de modo geral como estados (por exemplo, na segunda metade do sculo XX os grupos empenhados nas lutas de libertao nacional), mas que tm uma participao aceita na poltica mundial, nomeiam agentes para negociar com os estados ou com outros grupos. A definio de Satow admite a possibilidade de que os estados vassalos possam exercer a diplomacia, e no h dvida de que no passado houve entendimentos diplomticos entre os estados europeus e muitas entidades no reconhecdas como estados.
-' Sir Erncst Satow, /1 Cuide to Dzplomatic Practice, 4a. cd. (Londres, Longmans, Grcen & Co., 1957), pg. 1.

A diplomacia e a ordem internacional

1H9

() ncleo da diplomacia tradicional tem sido o relacionamento oficial entre os estados soberanos. H ainda uma grande incerteza a respeito da aplicao das regras e procedimentos do relacionamento entre estados s relaes diplomticas que envolvem outras entidades que no estados soberanos. Incerteza refletida na deciso tomada pela Conveno de Viena de 1961, que codificou as prticas da diplomacia mundial, e preferiu limitar-se diplomacia tradicional entre estados a enfrentar os problemas que surgiriam caso tentasse abranger as relaes diplomticas das organizaes internacionais. 1 No entanto, claro que outras entidades alm dos estados participam como atores da poltica mundial e praticam a diplomacia entre si e com os estados. Procurando afastar-se das definies de diplomacia que a limitam s relaes entre os estados, um autor a definiu como "a conduo, por meio de rgos representativos e por meios pacficos, das relaes externas de qualquer sujeito do direito internacional com outro ou outros sujeitos." 4 A dificuldade, aqui, o amplo desacordo sobre quais so os sujeitos do direito internacional. Alm disso, uma entidade poltica pode participar da poltica mundial mesmo que no seja considerada de modo geral como um sujeito do direito internacional. As vezes uma entidade poltica consegue reconhecimento na poltica mundial porque os estados admitem que ela goza de uma posio de poder, ou porque apoiam suas aspiraes a alcanar tal posio. A forma nova da diplomacia a transmisso de mensagens entre duas comunidades polticas independentes. No seu estudo das formas e instituies diplomticas das comunidades primitivas ou pr-histricas, Ragnar Numelin sustenta que a forma mais elementar de diplomacia o envio de um mensageiro, com o equivalente s modernas credenciais, por uma tribo ou grupo primitivo a uma tribo vizinha.s Hoje, ao refletir sobre a diplomacia precisamos levar em conta as seguintes distines a sehruir discutidas.
' Vide Philippe ( :ahicr L' I ,uke T. I ,ee, << f im11r1 (J!Ill'elltwn.r 011 I )iplomatir rllld Con.rular 1\c/r;tiom , lnkmalir!llrll Conli< tirm, 571 (janeiro de 1969). 1 1 l\1ichacl llanh, Modem Diplo!lf(il/r I -<m' (l\lanche terl niv. Press, 196H). ' Ragnar Numclin, F/Jc H1; i111111 '!,J o/ Pip!oJJMry: '1 \'oriolr< zwl \'t({dy o/ llltcr-Fribal rwd lntcmatio11rd 1\elr tioll.r (( hford l 'mv. Press, 1950), pg. 124.

190

1) i\ diplomacia inclui tanto a fonnulao como a execuo da poltica externa de um estado. i\ formulao dessa poltica implica coleta e avaliao de informaes sobre o ambiente internacional e as linhas polticas alternativas. A execuo compreende a con1unicao da poltica externa adotada a outros governos e povos, com a tentativa de explicar-lhes e justificar essa poltica e ainda, LJUando apropriado, de obter a sua cooperao ou neutrali;;,ar a sua oposio com argLllnentos e persuaso se for possvel, mas recorrendo por ve;;,es a ameaas de usar a fora e outros tipo de coero. 2) 1\s rdaes diplomticas so bilaterais ou multilaterais. As primeiras relacionam formalmente um estado ou governo com outro, mas na prtica constituem tambm vnculos entre dois "povos" ou sistemas polticos. J\ssitn como em outros tempos um embaixador representava seu soberano na corte de um outro, entende-se agora LJUe o embaixador representa o seu povo (de conformidade com a doutrina prevalecente de LJUe todos os estados legtimos so estados nacionais). Alm disso, dentro dos limites impostos pelo dever de no interferncia com os assuntos internos do pas hospedeiro, o embaixador assume a posio de influenciar no sentido desejado no s(:> o governo junto ao C]LJal est acreditado, tnas o "povo", ou seja, os elementos ativos na vida poltica do pas. A diplomacia tnultilateral pode assumir a forma de conferncias de mais de dois estados, ou de conferncias permanentes, ou seja, organiza<)es internacionais. Em boa parte a importncia das conferncias e organizaC:>es internacionais reside no na diplomacia multilateral mas nas oportunidades abertas para a diplomacia bilateral. i\ diplotnacia genuinamente multilateral a conduo de negociaes entre trs ou mais estados LJUe buscam resolver um assunto em conjunto, con1o acontece na Assemblia Geral das Na<)es Unidas. ()s vnculos diplomticos entre um estado e uma organizao internacional a LJUe ele pertence implica um elemento que no nem bilateral nem multilateral, nem lateral. () Embaixador do Reino Unido junto s Naes Unidas trata no s com outros estados representados na ONU mas com as prprias Naes Unidas, por meio de seu Secretariado e outros rgos. Se as

1\ diplomacia e a ordem internacional

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Na<)es Unidas ou outros rgos internacionais viessem a ocupar uma tal posio de destaque na poltica mundial, de forma CJUC os laos dos estados com esses rgos fossem mais importantes do que os vnculos laterais com outros estados (como os laos que os prncipes da Alemanha medieval mantinham com o Sagrado Imprio Romano, mais importantes do que seus laos com outros prncipes), isto sinalizaria o desaparecimento do sistema de estados c sua substituio por um tipo diferente de ordem poltica universal. 3) A diplomacia pode ser ad hor ou institucionalizada. Alguns contatos diplornticos, como os primeiros encontros dos europeus com os povos amerndios, surgiram puramente em decorrncia da necessidade de entregar uma determinada mensagem, ou realizar urna transao, sem L]UalL]uer implicao de rclacionarncnto permanente, ou de sistema de regras e convcn<)es mutuamente acordado. Atualmente os contatos diplomticos entre os estados soberanos so institucionalizados, porque so mantidos independentemente dos temas especficos que possam surgir; eles ocorrem no contexto de um relacionamento permanente entre as partes interessadas, na base de regras e convcn<)es bem compreendidas, que em certos casos tm J!a!IIJ legal. No estudo de Ragnar Numelin a que nos referimos fica claro que, neste sentido, mesmo entre povos primitivos os contatos diplornticos so altamente institucionalizados, e a troca de mensagens c as ncgocia<)es set-,ruem regras elaboradas, com sanes m<.gicas ou religiosas. I tapas importantes na institucionalizao das rcla<)cs diplomticas no sistema internacional moderno foram o surgimento das embaixadas residentes, na Itlia do sculo XV, difundindo-se por toda a I uropa no sculo XV I; o reconhecimento legal da extra-territorialidade dos embaixadores, no perodo de I .us XIV; a emergncia do corpo diplomtico, no sculo XV I li; a concordncia das potncias europias no Congresso de Viena de 1815, com um sistema de precedncia entre as misscs diplomticas consistente com a doutrina da igualdade dos estados soberanos; a incorporao da Turquia, China, Japo, Coria e Sio ao mecanismo diplomtico europeu, na parte final do sculo XIX; e a Conveno de Viena de 19 1, L]Ue codificou a prtica diplomtica tradicional

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entre os estados em mbito mundial, garantindo o consentimento dos novos estados que surgiram com a fragmentao dos imprios europeus. 4) Finalmente, precisamos distinguir nas relaes internacionais entre os ramos "diplomtico" e "consular". Enquanto o primeiro se ocupa das relaes entre os governos de diferentes pases, o segundo tem a ver com o relacionamento dos cidados, com os governos estrangeiros e os sditos desses estados. No entanto, trata-se de distino nem sempre fcil de fazer, e que atualmente complicada pelo fato de que muitas vezes as misses diplomticas exercem funes consulares, enquanto os consulados exercem "funes diplomticas" no plano local. So usados, por exemplo, para testar os sentimentos polticos prevalecentes na sua rea de atuao. No sculo XIX e na primeira parte do XX muitos pases mantinham um servio consular separado do diplomtico, mas a tendncia atual para os dois servios se fundirem. bvio que a diplomacia pressupe a existncia de um sistema internacional, ou seja, de dois ou mais estados interagindo. Se o mundo consistisse em comunidades polticas completamente isoladas as relaes internacionais seriam inexistentes. Da mesma forma, se as diferentes partes do mundo estivessem subordinadas a uma autoridade central, no haveria relaes diplomticas entre elas, mesmo que mantivessem contatos, e as relaes polticas mais importantes seriam aquelas entre o centro de poder e cada uma das partes e seriam relaes de subordinao. bvio tambm gue, pelo menos na forma altamente institucionalizada hoje prevalecente, a diplomacia pressupe a existncia no s de um sistema internacional mas de uma sociedade internacional. () que torna possvel o intercmbio de misses diplomticas a aceitao, pelos estados, de regras e convenes bastante complexas. Ao enviar seus diplomatas a outro pas, o estado aceita o princpio de que eles no interferiro na ordem interna do pas que os recebe.() pas hospedeiro, por sua vez, aceita a imunidade dos diplomatas, de sua equipe e de sua misso; aceitam ainda no constranger as comunicaes e proteger a misso diplomtica de ser molestada ajudando-a em seu trabalho. Mas se hoje as instituies diplomticas pressupem uma sociedade internacional. a existncia de uma sociedade internacional no pres-

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supe a existncia das instituies diplomticas. Estas se desenvolveram lentamente, em processo cheio de incertezas, e assumiram formas muito diferentes nas vrias etapas da evoluo da sociedade internacional. Assim, por exemplo, a instituio das embaixadas residentes teve de esperar pelo surgimento de determinadas condies. No dizer de Butler e l'vfaccoby:
Para isso foi n c ssrio um grupo de estados pmkrosos e ind p nd nt s, livr s xt rnam nte do s rio p rigo da conquista por brbaros e protegidos int rnament da criao de uma monarquia uni\' rsal. l"oi tamb m n c ssria uma similaridade de rdigio, institui<> s e lnhrua, juntament com o streitamento das rda<)es polticas e comerciais. 1 '

() princpio de que os embaixadores no devem interferir na poltica do pas acreditante, que hoje to fundamental, no foi institudo nas fases iniciais da diplomacia residente, mas emergiu quando a interferncia dos embaixadores foi contestada pelos governos prejudicados, como no caso da expulso do representante espanhol, D'Espes, pela Ranha Elizabeth, em 1572, e do I mbaixador Mendoza em 1584. At mesmo no sculo XVIII, houve numerosos casos de resistncia c rebelio fomentados por embaixadores estrangeiros. "A ao que esses incidentes provocaram,'' comentam Butlcr e l'vfaccoby, "de modo geral, deve ser vista como a evidncia no tanto de que havia uma conveno em sentido contrrio mas de que a noo do procedimento correto foi fruto de um desenvolvimento gradual. 7 A mais importante anlise geral da diplomacia c do seu papel na sociedade internacional continua a ser a de Callieres, que esteve a servio de Lus XIV, e cuja obra De la A1aniere de N r;ocier m'et /e.r Somerain.r foi publicada em 1716.H O pensamento de Callicres foi formulado no momento da emergncia de um equilbrio complexo, depois da oposio tentativa de l ..us XIV de assegurar a hegemonia europia, e da conexo

> Sir C ;eoffrcy Butkr c Simon l\1accoby, 'f'J.)(' /)cnloj>llmll o/ lnknwtuma/ l-"m' (I nndres, l.ongmans, c;reen & Co., 192H), pg. 74. - lbzd., p;.g. HO. " ;\ traduo para o ingls C de ;\. F \X'hyte, ( >n lhe ,\ltlllller o/ ,\i:l!,olw/11 1!, nitJ, Pli11a.r (l 1mv. of Notre Dame Prcss, 1963).

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Hl.l)l.l'l' BL'l.l.

de partes do sistema internacional europeu que at ento em grande medida no se tinham influenciado mutuamente. No surpreende, portanto, que uma das idias principais de Callicres seja a necessidade da negociao (que de no chamava de "diplomacia") contnua c universal. Para ele, cada prncipe precisava manter uma negociao contnua, sob a forma de embaixadas permanentes junto a todos os grandes estados, distantes ou pd>ximos, na paz c na guerra. "Para compreender o uso permanente da diplomacia e a nccessidadl' ck manter ncgocia()cs contnuas, precisamos pensar que os estados de que Sl' compc a l uropa esto ligados por todos os tipos de comrcio necessrio, de tal forma que podem ser considerados membros de uma Repblica, c que nenhutna tnudana importante pode ocorrer c111 qualquer um deles sem afetar as condics ou perturbar a paz de todos os demais. Com efeito, o erro cometido pelo menor dos soberanos pode lanar um pomo da discrdia entre todas as grandes potncias, porque no h estado to grande que no considere til relacionarse com os menos importantes c procurar amigos entre os diferentes partidos de que fazem parte at mesmo o menor deles." 'J Para Callicrcs a negociao devia ser no s contnua c universal mas tambm profissional. I lc observou que os bons negociadores so raros, em comparao com os bons soldados, e notou a falta de regras fixas para os membros do servio exterior. Achava que era melhor no recrutar os negociadores na profisso eclesistica (devido sua fidelidade dividida entre a Igreja c o soberano), na profisso das armas (porque o negociador deve ser um homem de paz) ou do direito (porque os mtodos do direito excluem as faculdades da agilidade c flexibilidade). ;\ arte do negociador uma profisso em si mesma: "I xigc toda a sagacidade, toda a destrc7:a, toda a malcabilidadc que um homem pode ter. Requer amplo conhecimento c compreenso das coisas, c acima de tudo um discernimento adequado c penetrante." 111

')" lbid., lbld., pg. p;g. ll. 9.


1

J\ diplomacia c a ordem internacional

I<J5

Para Callicrcs essa diplon1acia profissional desempenha um papel construtivo c criativo no s em relao aos propsitos do prncipe ou soberano mas tambm com relao '\una Repblica" de que participavam todos os prncipes europeus. I sse papel consiste em ajudar a garantir qll(.:' os interesses dos governantes triunfem sobre suas paix<)cs, c no o contrrio. I !c critica o ponto de vista de Rohan (em ])c l'intcrc.rl de.r printc.r e! de.r te l.r de /e Chrliml, 1 63H) de que os soberanos governam o povo c so governados pelos interesses, argumentando que "as paix<)cs dos prncipes c dos seus ministros muitas \TZcs se sobrep<)cm aos seus interesses." 11 J\ tarefa do negociador f 'l./.cr, pela razo c pela per suaso, com que os prncipes ajam avaliando corretamente os seus interesses, c no de fonna crn)nca, c reconheam os interesses comuns quando eles existem. J\ idia do "embaixador ideal", orientado pela razo c no pelas suas paix<)cs, buscando subordin-las razo na conduta da poltica externa, est associada 1. emergncia do racionalismo no sculo XV I I c, em particular, com a noo de que o objetivo apropriado dos estados a busca dos seus interesses, c no da sua honra ou da su 1 f. J\ idia de que os estados ou na<->es tm interesses "verdadeiros" ou objetivos, distinto dos interesses percebidos, c de C]UC os homens so dotados da faculdade da razo, que lhes permite ver quais so esses interesses objetivos, rejeitada em vrias partes deste livro (vide captulo 3). las existe algo como a racionalidade no sentido da ao internamente consistente c coerente com determinadas metas. J\ teoria diplomtica aprcscnt;1 o papel do "embaixador ideal" em termos da adeso aos cnoncs da racionalidade, neste sentido, c a tradio diplomtica moderna incorpora uma tentativa de sustentar a conduta com base neste modelo.

J\s fun<)cs CjUC a diplon1acia tem preenchido com relao or- dem, dentro do moderno sistema de estados so apresentadas a seguir.

li

lbtd., p;g. 47.

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Hl:DLEY BULL

Em primeiro lugar, a diplomacia facilita a comunicao entre os lderes politicos dos estados e das outras entidades que participam da poltica mundial. Sem essa comunicao no poderia haver uma sociedade internacional ou um sistema internacional. Portanto, a funo mais elementar dos diplomatas agir como mensageiros e, para que possam preencher essa funo efetivamente, surge a conveno ou instituio diplomtica mais elementar, t:1.lvez a nica que comum a todas as sociedades internacionais histricas: a imunidade do representante diplomtico, que no est sujeito a ser morto ou constrangido pelo est:'ldo que o recebe. Uma segunda funo da diplomacia negociar acordos. Sem a negociao de acordos as relaes internacionais ainda seriam possveis, mas reduzir-se-iam a encontros passageiros entre duas comunidades polticas, marcados pela hostilidade. Acordos so possveis se os interesses das partes, ainda que muito diferentes, se sobrepem em algum ponto, e elas percebem esta coincidncia. A arte da diplomacia consiste em determinar essa rea e, pela razo e pela persuaso, fazer com que as partes a levem em considerao. Portanto, na mesma medida que a diplomacia possa desempenhar um papel ou ter uma funo no sistema internacional pode fazer com que os estados visualizem a poltica exterior como a busca racional dos seus interesses que, pelo menos em princpio, podem ter reas de coincidncia com os interesses de outros estados. A diplomacia no ter utilidade se a poltica exterior for concebida como afirmao de uma autoridade universal, a promoo da verdadeira f contra os herticos, ou a busca de interesses prprios sem levar em conta os interesses alheios. Uma terceira funo da diplomacia coligir informaes, "inteligncia" a respeito dos pases estrangeiros. A poltica externa de cada estado precisa basear-se em informaes sobre os desenvolvimentos que ocorrem no mundo. Cada pas procura negar aos outros certas informaes sobre a sua situao, e ao mesmo tempo fornecer outras informaes. Assim, da mesma forma como em certa poca a prtica bizantina era vendar os diplomatas estrangeiros que viajavam at a sua capital, e ali prend-los em fortalezas para que nada pudessem perceber sobre o pas, impressionando-os por outro lado com a exibio do seu

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poderio militar, as grandes potncias de hoje procuram negar aos inimigos o acesso a dados sobre a sua capacidade blica, facilitando-lhes ao mesmo tempo informaes militares selecionadas, com o objetivo de conter uma eventual agresso. ()s diplomatas sempre tiveram um papel importante no trabalho de inteligncia, e o interesse recproco dos estados em permitir acesso a essa informao, em base seletiva, bem ilustrado pela instituio dos adidos militares, que comeou a ser formalizada na primeira parte do sculo XIXY No fim do sculo XVII e no princpio do sculo XVIII, o desenvolvimento da idia da poltica internacional como um nico campo de fora, e especialmente a noo do equilbrio de poder como preocupao perene dos estadistas, implicavam a necessidade de manter um fluxo constante de informao sobre o que acontecia em todos os pases: a diplomacia contnua e universal que Callires tanto enfatizava. Uma quarta funo da diplomacia minimizar os efeitos dos atritos nas relaes internacionais. ()s atritos so movimentos de frico entre as coisas que esto muito prximas. Dada a justaposio de diferentes comunidade polticas, cada uma com seus prprios valores, preocupaes, preconceitos e sensibilidades, os pontos de atrito esto sempre presentes nas relaes internacionais, mesmo entre estados e naes que reconhecem a existncia de ampla rea de interesses comuns, e cujo relacionamento estreito e amigvel. Esses atritos so uma fonte constante de tenso e discrdia, que pode no estar relacionada com os interesses "genunos" das partes interessadas. Reduzir ao mnimo esse tipo de atrito, e limitar os seus efeitos onde ela existe, uma das principais funes da diplomacia. o que levou Satow a definir a diplomacia em termos de "aplicao de inteligncia c tato", e que explica o uso corrente do termo "diplomtico" para descrever a administrao das situaes humanas, na vida quotidiana, com tato e sutileza. ()diplomata (pelo menos o "diplomata ideal") ajuda a minimizar os atritos por meio das convenes que ele respeita ao tratar com funcio-

11

Vide Alfred Vagts, Tbe Military Attacb (Princeton UniY. Press, 1967).

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H I' D 1.1', y B L I L L

nrios estrangeiros, c tambm pela influncia que exerce na poltica do seu prprio pas. Quando trata com representantes de outros estados ele observa certas convenes de linguagem. Quando promove ou defende os interesses do seu estado, procura manter este objetivo vista e utiliza apenas os argumentos favorveis, evitando os que suscitem sentimentos agressivos, ou que satisfaam sua vaidade ou o orgulho do seu pas. Procura sempre argumentar e persuadir, em vez de ameaar. Tenta mostrar que o objetivo que persegue no contraria os interesses do outro pas, alm de favorecer o seu. Prefere falar em "direitos" em vez de "exigncias" e procura mostrar que esses direitos decorrem de regras e princpios que so sustentados pelos dois pases, e com os quais o outro estado j concordou. Procura assim situar o objetivo que advoga no contexto dos interesses e princpios comuns. Embora seja correta a afirmativa de Nicolson e outros de que para inspirar confiana os diplomatas devem falar a verdade, acontece tambm que, para minimizar os atritos, ele evita explicitar o reconhecimento de realidades mais duras, evitando muitas vezes "dar nomes aos bois". Por esse motivo h uma tenso inerente entre a atividade diplomtica e a investigao acadmica no campo da poltica internacional. Finalmente, a diplomacia preenche a funo de simbolizar a existncia da sociedade dos estados. Mesmo na sua forma primitiva de mensageiros, os diplomatas so uma manifestao visvel da existncia de regras pelas quais os estados e as outras entidades do sistema internacional tm um certo respeito. Na forma desenvolvida do corpo diplomtico existente em todas as capitais encontramos a evidncia tangvel da sociedade internacional, como um fator presente nas relaes entre os estados.

Se a diplomacia preencheu no passado as funes acima citadas com relao ordem internacional, continuar a faz-lo hoje? Adotando o termo no primeiro sentido, mais amplo, com que o definimos no incio deste captulo, ningum diria que a diplomacia deixou de contri-

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buir para a ordem internacional. No entanto, esta afirmativa refere-se, s vezes, diplomacia em outro sentido: a conduo das rclacs entre os estados por diplomatas profissionais. ( )s '-luc argumentam deste modo podero dizer que em vrios aspectos tctn havido um declnio, desde a Primeira c;ucrra J\1undial, no papel desempenhado na poltica internacional pela diplomacia profissional, ou pelo menos pela diplomacia profissional do modelo do sculo XIX. Em primeiro lugar, nas ncgociacs internacionais o papel do embaixador residente c da misso diplotntica menos importante do que o de outros atores. Com efeito, a ao do embaixador residente superada pelos chefes de governo c seus ministros que, com certa freqncia, se encontram pessoalmente; por misscs especiais do servio pblico do seu pas que visitam o pas junto ao qual de est acreditado para tratar diretamente com os funcionrios que trabalham na mesma rea c, em alguns casos, por outras misses pcnnanentcs do seu prprio pas, cujas atividades o embaixador residente no tem condics de controlar. Em alguns pases, por exemplo, o embaixador dos Estados Unidos tem trabalhado no s com auxiliares diplomticos mas com utna misso de assistncia ccontnica, cotn um grupo consultivo de assistncia militar, com representantes da Agncia Central de Inteligncia, do Tesouro, do Peace Corp.r c de muitos outros ratnos do governo nortcatncricano, altn do pessoal das bases ou instalacs militares. Alguns observadores estimam que nos casos em que o volume das transacs entre dois estados muito grande, c suas relaes so estreitas (como as que existem entre o Reino Unido c os Estados Unidos), com o tempo, a instituio da tnisso diplomtica residente poder desaparecer. No passado, a ausncia de rclacs diplomticas entre dois estados tendia a significar uma de duas coisas: ou o seu relacionamento era pouco importante ou havia entre eles uma tal hostilidade '-luc impossibilitava a troca de embaixadores. Em outras palavras, as rdacs diplomticas tm implicado existncia de um volume tnnimo de relaes entre os estados em '-lucsto. Pode-se argumentar que no haveria uma grande mudana nas transaes entre os governos ingls e norteamericano se das deixassem de ser canalizadas pelos respectivos cmbai-

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xadores em Washington e Londres (ou se fosse abandonada a fico de que elas so assim canalizadas). Um corolrio deste argumento que as embaixadas residentes continuaro a ser teis enquanto houver um relacionamento bilateral maior do que aquele que elas podem processar, ou quando esse relacionamento for marcado por um certo grau de hostilidade. Com base neste argumento, pode-se esperar que a embaixada britnica em Washington venha a tornar-se suprflua. Johan Galtung e Mari Ruge desenvolvem este argumento um passo adiante, ao dizer que a diplomacia bilateral, entre dois governos, tende a reduzir-se consideravelmente, e ser usada sobretudo entre estados antagnicos: "pode chegar um momento em que praticar a diplomacia bilateral ser um sinal de hostilidade, no de amizade."u Em segundo lugar, no sculo XX, a diplomacia bilateral declinou com relao diplomacia multilateral, devido principalmente proliferao das organizaes internacionais. Especialmente entre os pases desenvolvidos do ()cidente, muitas questes diplomticas importantes so tratadas, pelo menos em parte, em um contexto multilateral: questes de defesa na Otan; de comrcio e assistncia ao desenvolvimento na ()CDE ou no Banco Mundial; questes monetrias no Grupo dos Dez; as relaes econmicas dos pases da Comunidade Europia, com o resto do mundo e entre si, no mbito dos mecanismos da Comunidade. Naturalmente, o aumento da importncia relativa da diplomacia multilateral no implica, em si mesmo, declinio no papel da diplomacia profissional. De um lado, como observamos acima, as conferncias e as organizaes internacionais abrem oportunidades para a diplomacia bilateral, assim como para a diplomacia multilateral genuna, e muitas vezes a primeira a mais importante. Por outro lado, a conduo da diplomacia multilateral genuna fica muitas vezes nas mos de diplomatas profissionais. Em larga medida o crescimento da diplomacia multilateral representa uma mudana no carter do trabalho do diplomata profissional e no uma diminuio do seu papel, mas reflete tambm outra mudana, que vamos considerar agora.
11

Johan Galtung e Mari Ruge, "Patterns of Diploma y'',journal of Peace Research, 2 (1962), pg. 127.

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Esta terceira mudana decorre do fato de que, no conjunto da poltica internacional tem havido um declnio, desde a Primeira Guerra l\1undial, na preocupao fundamental da diplomacia profissional, que Callieres chama de "negociao", e Satow de "conduo dos negcios": a tentativa de aplicar, mediante "a inteligncia e o tato", de identificar os interesses dos estados e promover sempre que possvel a conciliao entre esses interesses. De um lado, a conduo dos negcios interna- cionais com inteligncia e tato cedeu lugar "guerra poltica", "diplo- macia de auto-falante", "diplomacia do insulto". De outro, a diploma- cia tradicional cedeu lugar tambm ao que podemos chamar de "administrao tcnica internacional", uma atividade na qual no h lu- gar para "a inteligncia e o tato", e cuja preocupao central no con- ciliar os diferentes interesses dos estados, mas colaborar para maximizar um interesse comum. A superao da diplomacia, no sentido de Satow, de conduo dos negcios entre os estados, pela "!-,ruerra poltica" uma caracterstica normal dos perodos de baixo consenso na sociedade internacional. Sua fase atual data da Primeira Guerra l\fundial, especificamente de 1917, quando os Estados Unidos e a Unio Sovitica puseram fim antiga diplomacia: os americanos ao entrarem na guerra, e os soviticos com a sua primeira onda revolucionria. Quando dois indivduos encontramse para resolver assuntos pendentes, duas coisas podem ser observadas. A primeira que esto tratando entre si: quando um fala, ao outro que est se dirigindo; a outra coisa que ambos assumem pelo menos a possibilidade de que possam ter alf.,rum interesse em comum. Como natural, seus interesses so diferentes, e cada um deles s est empenhado em promover o seu interesse, mas os dois consideram que h, ou pode haver, alguma rea de interesse comum, que pretendem explorar. Hoje, porm, muito freqente que quando os representantes dos estados se encontram, no exista nenhuma dessas condies. Embora cada uma das partes interessadas parea dirigir-se outra, na verdade ambas dirigem-se a terceiros pases, cujo apoio procuram obter na sua disputa. Praticamente no tm conscincia da existncia de qualquer campo comum entre elas, pois cada parte considera que a realizao dos seus

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H I,DLI:Y Bl

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objetivos implica completa derrota do adversrio. Assim, esses representantes no esto realmente "conduzindo os negcios entre seus pases" mas, como observa Nicolson, travam uma con1petio oratria, como os enviados das antigas cidades-estado helnicas. ( )s textos de Nicolson apresentam o ponto de vista de LJUC o declnio da diplomacia tradicional tem sido dcplorvcl. Para ele, o princpio de LJUC deve haver "tratados pblicos" un1 progresso em relao antiga diplomacia, medida LJUC torna possvel o controle parlan1entar da poltica externa c proporciona un1a salvaguarda contra os tratados secretos como os LJUC eram negociados antes da Primeira Grande (;uerra c durante o seu desenrolar. l\fas, segundo ele, o princpio de LJUe os tratados devam ser "negociados de forma aberta" impede LJUalqucr negociao, LJUe precisa ser intrinsecamente secreta ou confidencial, e levou diretamente era do confronto entre as potncias con1unistas c fascistas c seus opositorcs, tendo a diplomacia cedido lugar chamada "guerra poltica". A dificuldade da viso de Nicolson o fato de LJUe ela no leva em conta as mudanas havidas nas condies gerais da vida internacional LJUC fizeram da "Nova Diplomacia" um instrumento necessrio da poltica exterior de todos os estados. Uma dessas mudanas, cuja manifestao Nicolson observou na intruso da opinio pblica c das legislaturas democrticas na esfera da poltica exterior, a ativao poltica, na maior parte do mundo, de n1assas populares at ento inertes. fenmeno LJUC torna necessria para todos os governos a justificao pblica ou a racionalizao da poltica exterior, tanto para o pblico interno como para o internacional. A outra mudana o desaparecimento entre as grandes potncias europias do consenso de LJUC todas tinham pelo menos o direito de existir, mesmo se disputassem posics no exerccio de aguda rivalidade. Devido aos conflitos internacionais LJUe no so moderados pelo sentido de uma con1unidade de estados, em LJUe todos tm direito a ocupar o seu lugar, e devido ao imperativo de LJUe todos os governos necessitam mobilizar a opinio e o sentimento das
1

11

Vide Nicobon, /)iplollltl()'. c 'l1.1c I :tolll!toll o/ /)ip!rJIIwlic Mt//10(/ (1 ,ondrc , C: )[lqablc, I 954).

A diplomacia c a ordem internacional

2()_)

massas cn1 apoio da suas polticas, a "diplomacia forense" um instrumento dicicntc ou funcional de poltica, conseqncia c no causa do declnio mais amplo havido nas condies da ordem internacional. Enquanto em algumas reas das relacs internacionais a diplomacia foi substituda pela "guerra poltica", em outras da cedeu espao administrao t cnica internacional. A diplomacia uma atividade adequada situao em que os estados, ou outras entidades, perseguem interesses distintos, mas compartilham tamb nl outros interesses. I < la prejudicada no s pdo dcscnvokimento das situacs em que os estados no conseguem perceber a existncia de interesses comuns mas tamb m pelas situa<)cs em que os estados pensam que esses interesses so idnticos. Nesses casos, os estados procuram promover os seus interesses no pela negociao ou barganha, mas pda cooperao de forma a maximi: .ar o interesse coletivo. Seu problema comum no a dificuldade poltica ou diplomtica de conciliar diferentes interesses ou exigncias, mas a dificuldade t cnica de encontrar o meio mais dica: . para alcanar um determinado fim. J difcil encontrar exemplos de relacionamento internacional em que a administrao t cnica tenha afastado completamente a abordagenl diplomtica. Alm disso, no se deve presumir que a melhor maneira de abordar os problemas internacionais seja sempre v-los como quest<)es de administrao tcnica internacional, em \T/. de problemas diplomticos. () primeiro tipo ck apresentao muitas vc: .es obscurece a situao verdadeira, que a de que os estados tm uma diversidade de interesses, c preciso antes de nuis nada identificar os interesses comuns mediante um processo de barganha, antes de pensar em maximi: .-los. No obstante, a perspectiva da adn1inistrao t cnica foi introdu: .ido dica: .n1ente em alt-,rumas reas da vida in ter nacional. So exemplos a cliscusso dos objetivos cstrat gicos ou de set-,rurana na ( han, a discusso da assistncia internacional para o desenvolvimento entre os pases industriali: .ados c sobre tcn1as econn1icos dentro da Con1unicbdc I uropia. 1 ;;

\'ide e pectalmenre a propmra de 1 :ugene R. Black de cnar um corpo de "diplomara de tlc emoh-imento" em /!!( I );j>lo!IJ<I(] o/ I :mno;;;;r /)cJdojJIIIt/1! (llarYard l ntY. Pre . 1 <)(JO).
1 '

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Est claro que boa parte da atual discusso do problema ecolgico ou ambiental da humanidade tratada como um problema tcnico, que consistiria em maximizar os interesses da espcie humana, e no como a necessria conciliao de interesses diferentes. A conseqncia de tudo isso que em algumas reas de debate internacional o negociador cedeu lugar ao especialista - o tcnico em assuntos militares, econmicos, sociais, educacionais, cientficos ou ecolgicos. Tendncia confirmada pelas organizaes internacionais que, sendo permanentes, refletem a vontade dos estados de aceitar, sem questionamento, a existncia de uma comunidade de interesses em de- terminados setores. Em terceiro lugar, no sculo XX declinaram as instituies diplomticas - as regras e convenes que tornam possvel o intercmbio diplomtico e facilitam o seu funcionamento. verdade que as principais instituies diplomticas conseguiram sobreviver s turbulncias desse sculo; de um ponto de vista estritamente legal, poder-se-ia mesmo dizer que elas se fortaleceram. Com efeito, o sistema diplomtico assistiu ao aumento do nmero de estados para 1401 r', incorporando todos eles; nenhum repudiou formalmente o mecanismo. A Guerra Fria e a luta das naes anti-imperialistas contra o ()cidente desenrolou-se sem provocar um colapso geral do sistema, e mesmo sem a sua extino no tocante aos principais blocos em conflito. Ao mesmo tempo, as Convenes de Viena sobre Relaes Diplomticas, de 1961, e sobre Relaes Consulares, de 1963, ambas assinadas e ratificadas por estados de todos os principais blocos polticos, representam um progresso legal importante, medida que codificam e formalizam muitas normas que at ento eram apenas regras consuetudinrias, e obtiveram a adeso de muitos estados fora da tradio europia, cuja aceitao dos costumes diplomticos podia estar sujeita a dvidas, na medida em que esses costumes no se desenvolveram com a sua histria.

Ir.

Ao terminar o sculo XX havia no mundo cerca de duas centenas de estados independentes

(N. do T.)

A diplotnacia e a orden1 internacional

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J\Ias este fortalecimento e ampliao das formas legais em que so expressas as regras ou instituies da diplomacia ocorreu ao lado de um declnio da sua observncia. Durante a Guerra Pria as rdaes diplomticas entre os pases do ( )cidente e os estados comunistas foram marcadas por freqentes abusos dos privilgios diplomticos, especialmente para flns de espionagem, resultando no recurso de declarar um diplomata per.rona non J!,mfa, usado competitivamente. ( )s estados deixaram de respeitar o princpio ne impediatur l 2,atio que prev facilitar o desempenho das misses diplomticas: embaixadas foram vtimas de escuta clandestina, manifestaes "espontneas'' foram organizadas e, em alguns casos, veritlcou-se omisso de proteo policial. Nos pases comunistas foram impostas restri<)es ao livre movimento dos diplomatas. Durante a Guerra Fria as relaes consulares entre os pases ocidentais e os comunistas desapareceram quase completamente. J\luitos estados antagnicos romperam relaes entre si, ou no puderem encet-las. ( )s anos 1960 testemunharam uma ecloso de ataques s miss<)es diplomticas, resultando por vezes na sua destruio notadamente na lndonsia e na China durante a Revoluo CulturalY' Essa dcada viu tambm o desenvolvimento do seqestro diplomtico como um novo perigo ameaando a vida dos diplomatas. Essas observa<)es sobre o declnio havido no papel da diplomacia protlssional, ou a mudana do seu carter, no signiflca que da deixou de fazer uma contribuio importante para a sustentao da ordem internacional. () declnio da diplomacia protlssional pode ser tanto causa como resultado de um declnio mais amplo das condies da ordem internacional no sculo XX. Se considerarmos as fun<)es exercidas pela diplomacia com respeito ordem internacional, j enumeradas, evidente que em princpio todas das poderiam ser exercidas de outras formas que no por um mecanismo da diplomacia protlssional do tipo hoje existente. Mas claro tambm que o mecanismo tradicional que
1 -,

, Princpio pelo qual um estado tdo Interfere na uda do agente diplomtico de outro estado, garantindo, assim, a possibilidade do exercCio linc do cargo. (N. do R.T.). '' Depois disso, hou\T ataljues <ls embaixadas dos IJ 'A no Ir, na Tanziinia c em ( uma (N. do T).

passou a ser propriedade comum de todos os estados do mundo, c yuc continua a florescer a despeito de alguns elementos declinantcs, est bem adaptado a preencher esse papel.

A comunicao entre a liderana poltica dos estados c outros atores da poltica mundial dcscn\Tolvc-sc constantemente sem a mediao da diplomacia profissional. ( :omo \Timos, h comunicao por meio de encontros pessoais dos lderes polticos de diferentes estados, assitn como encontros de funcionrios c agentes especiais, no diplomticos. Mensagens podem ser trocadas tan1brn sun t_lualyucr intermediao, por carta, tclcgran1a, rdio, telefone, etc. 1\ntcs do advento dos servios postais, do telgrafo, do rdio c da televiso o mensageiro era um .rilzt q11rJ 11011 da comunicao entre comunidades polticas separadas, o yue no mais acontece. Na dcada de 1960 proliferaram as bot line.r, linhas diretas de comunicao entre os chefes de alguns estados importantes, con1 base na crena de t_]UC cn1 motncntos de crise essa comunicao rpida c direta era prefervel intcrn1cdiada por profissionais. !\Ias na troca de n1cnsagcns h mais do t_luc a comunicao, j yuc essas n1cnsagcns prccisan1 ser intcrprLtadas L' c01nprcendidas. Prccisan1 transmitir intcncs c atitudes, assim con1o dados. () seu significado completo depende do contexto: das pessoas LJUC as enviam c recebcn1, as circunstncias de cada caso, a histria precc(kntc de trocas sobre o assunto. () significado de uma n1cnsagcn1 pode residir cn1 algo que da omite, assim como no LjUe inclui, na escolha das frases usadas para transmitir as idias. ( )s diplomatas so especialistas no uso preciso da comunicao. T\1ais do yue meros mensageiros ou porta-vozes, so especialistas em perceber c transmitir matizes no dilogo internacional, c esto preparados no s para entregar uma mensagem mas para avaliar a linguagem yue deve ser empregada, sua oportunidade e o melhor destinatrio. ( )s diplomatas modernos tm tido a vantagem de contar, em cada poca, com uma lngua usada predominantemente na diplomacia: at meados

A diplomacia c a ordem internacional

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do sculo XV ll I, o latim; da at o fim da Primeira Guerra l\ f undial, o francs; depois, principalmente o ingls. Alm disso, os diplomatas comunicam-se com o auxlio de certas convcn()cs de fraseado c nfase que so habituais na sua profisso, c que servem para minimizar os desentendimentos. Con1o esto familiarizados com a personalidade dac1uclcs c1uc esto trocando essas mensagens, e com o contexto relevante, sabem quais as palavras certas a escrever, c como ler as c1ue so recebidas.

1\ negociao de acordos entre os estados pode ser feita sem a

tncdiao de diplomatas profissionais. J vin1os, por exemplo, que um embaixador residente pode ter o seu papel substitudo por encontros diretos entre lderes polticos ou ministros do exterior dos estados, assim como por encontros de funcionrios n l.o diplomticos, cotno especialistas interessados em discutir acordos sobre temas tcnicos. No entanto, seria um erro concluir que o diplomata profissional no desempenha uma funo vital na negociao dos acordos entre os estados. l\Iuitas vezes a concluso desses acordos por chefes de estado ou ministros do exterior no passa do clmax de um longo processo de reconhecimento, tentativas, experimentao de propostas c negociao preliminar, conduzido por diplomatas profissionais. Alm disso, a diplomacia profissional um repositrio de tcnicas especializadas de negociao. Como vimos, a negociao de acordos pressup()e uma situao em que as duas partL'S percebem que tm interesses distintos, mas rcconhcccn1 tambtn a 1 '< )ssibilidadc de que se possa encontrar um ponto de convergncia cntrL esses interesses. A arte do negociador consiste em determinar qual a rea de interesse comum c traz-la conscincia dos interessados, pela raz:l.o c a persuaso. () exerccio dessa arte exige conhecimento das partes c do tnodo como elas pcrccbctn seus interesses (no o mesmo c1uc a configurao real desses interesses). Requer imaginao para conceber propostas, habilidade c experincia na sua fonnubo c proposio. E demanda tambm uma comunicao precisa. A tarefa da negociao muito facilitada se pode ser exercida

20H

privadamente, sem a introduo de preocupaes e lealdades em conflito, e se os negociadores pertencem mesma profisso, havendo entre eles confiana e respeito mtuos. A informaro Com respeito funo de reunir e avaliar as informaes sobre pases estrangeiros, o diplomata s um dos muitos profissionais empenhados nessa tarefa. Enl-1uanto em certas situaes histricas o embaixador residente era a nica fonte de informao sobre um pas estrangeiro, ou pelo menos a mais importante, hoje essa informao pode ser obtida por meio da imprensa e outros meios, por escritores e estudiosos, assim como pelo intercmbio de viajantes e por agentes especializados no trabalho de inteligncia; e tambm por meios tcnicos como a fotografia area e de satlites. Comenta-se muitas vezes l.1Ue os relatrios diplomticos de alguns pases so inferiores aos dos jornalistas, ou l-1ue no tm a profundidade das anlises acadmicas. Essas observaes acompanham, s vezes, l-1ueixas sobre a redundncia e a extenso excessiva dos relatrios diplomticos. No entanto, o cliplomata profissional tem habilitao nica para obter um tipo especial de informao, sobre a viso e as polticas da liderana poltica do pas, no presente e no futuro prximo, que essencial para a conduo das relaes internacionais. F, o conhecimento das personalidades e no s das foras e condies yue modelam a poltica de um pas a longo prazo. Conhecimento da situao atual e do modo como ela provavelmente evoluir, e no a sucesso de regularidades passadas. Conhecimento derivado do trato pessoal e dirio com as principais camadas polticas no pas onde o diplomata acreditado, algumas vezes em prejuzo da sua compreenso da sociedade do mesmo pas, em uma escala mais ampla. Por si mesmo esse conhecimento pode ser enganoso, e os ministrios do exterior precisam suplement-lo com a compreenso da sociedade estrangeira como um todo, yue mais do que os seus principais elementos polticos, com a percepo das continuidades bsicas e das tendncias da longo prazo, que diferem da avaliao do cenrio corren-

A diplomacia e a ordem internacional

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te. Para este outro tipo de conhecimento, os diplomatas profissionais no constituem a melhor fonte; mas a conduo quotidiana dos negcios internacionais depende de dados e conselhos sobre as personalidades do governo estrangeiro, a flutuao da sua fortuna poltica, as con1binaes e rivalidades prevalecentes - o que muitas vezes o diplomata profissional o que melhor conhece.

A minimizaro da fricro
A funo de minimizar a frico nas relaes internacionais pode em princpio ser exercida sem as instituies diplomticas modernas. Alm dos diplomatas, h outras pessoas capazes de aplicar a inteligncia e o tato s trocas internacionais, do mesmo modo como os diplomatas podem no ser capazes de faz-lo. !\ias a profisso diplomtica procurou adaptar-se a esse papel e incorpora tradies c convenes que a equipam de forma nica para cumprir este papel. A longa tradio de textos escritos nos tempos modernos sobre as qualidades do "embaixador ideal'' enfati%a muitas vezes aquelas que parecem exigidas para preencher a funo de minimizar as frices internacionais. Quando lemos em Callires que o negociador ideal deve ter temperamento equnime, natureza serena e paciente, e uma atitude sempre aberta, cordata e educada, ou quando lemos em Nicolson que ele deve ter calma, auto-controle, pacincia e boa disposio, essas recomendaes vazias (que no nos dizem em que condies os diplomatas devem ter tais virtudes, ou para que fim) podem ser lidas como uma descrio do tipo de conduta que preenche a funo de minimizar as frices. () que chama ateno o pouco que essas recomendaes mudaram ao longo dos sculos.

A funro Jimblica
A funo de simbolizar a existncia da sociedade dos estados, e alm dela dos elementos de unidade na organizao poltica da humanidade, preenchida no s pela diplomacia organizada mas tambm por

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organi?.aes internacionais universais, especialmente as Naes Unidas. No entanto, a funo simblica exercida pelo mecanismo diplom- tico bem importante. As relaes diplomticas entre os estados no so uma fonte do reconhecimento recproco pelos estados da sua soberania, igualdade, independncia e outros direitos, mas pressupem tal admisso mtua de direitos, constituindo uma manifestao tangvel da sua existncia. A presena nas capitais dos pases de um corpo diplomtico sinal no s da existncia de outros estados e naes mas tambm do conjunto da sociedade internacional organizada, <_]Ue lembra ao povo e ao governo hospedeiro este fator que deve qualificar as suas polticas. A prpria profisso diplomtica custodia a idia da sociedade internacional, pois seu interesse preserv-la e fortalec-la. R.B. J\Iowat referiu-se ao "carter colegiado" da profisso diplomtica: a perspectiva comum que une os diplomatas residentes em cidades estrangeiras, isolados do seu pas e em estreita comunho com outros diplomatas estrangeiros. I<> A solidariedade da profisso diplomtica vem diminuindo desde meados do sculo XIX, quando os diplomatas de diferentes pases tinham a mesma cultura aristocrtica, e, muitas ve?.es, eram unidos por laos de sangue e matrimoniais; <_]Uando o nmero de estados era menor e todos os mais importantes eram europeus, e quando a diplomacia era exercida tendo como pano de fundo a "internacional dos monarcas", e havia o conhecimento das principais figuras polticas, dado o hbito de freqentar estaes de guas. J\1as no sistema internacional global de hoje, em que os estados so mais numerosos, mais profundamente divididos e participam com menos ambigidade de uma cultura comum, o papel simblico do mecanismo diplomtico pode ser mais importante (no Captulo 13 discutimos o conceito de "cultura diplomtica"). A notvel disposio dos estados de todas as regies, culturas, persuases e estgios de desenvolvimento de aceitar procedimentos diplomticos, alguns deles estranhos e arcaicos, que sugiram na Europa em outra poca hoje uma das poucas indicaes visveis de que a idia da sociedade internacional aceita universalmente.
I'J

R. B. Mowat, /)iplomacy and Peace (1 .ondrcs, William & Norgate, 1935).

c '\ p lT I. () v 11 I

A GUERRA E A ORDEM INTERNACIONAL


PoDI:-SI: argumentar que tratar a guerra como uma instituio da sociedade dos estados uma perverso mas, por outro lado, no pode haver dvida de que isto o que ela tem sido no passado c continua a ser no presente, por representar um determinado padro de conduta dirigido para a promoo de metas comuns. Neste captulo proponho-me a considerar as seguintes indagacs:

i) () que a guerra? ii) Que funes tem preenchido com relao ordem internacional no moderno sistema de estados como categoria histrica? iii) Quais so suas funes na poltica internacional da atualidade, se que as tem?

A guerra a violncia organizada promovida pelas unidades polticas entre si. A violncia s guerra quando exercida em nome de uma unidade poltica. () que distingue a morte infligida ao inimigo durante a guerra do assassinato o carter do testemunho oficial, a responsabilidade simblica da unidade poltica em nome da qual atua quem matou. Da mesma forma, a violncia exercida em nome de uma unidade poltica s guerra se dirigida contra outra unidade poltica; a violncia empregada pelo estado para executar criminosos e eliminar piratas no se qualifica como tal, porque tem por alvo indivduos. preciso distinguir entre a guerra no sentido mais amplo de violncia organizada, exercida por qualquer unidade poltica (uma tribo,

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um antigo imprio, um principado feudal, urna faco civil moderna) e a guerra no sentido estrito de hostilidade internacional entre estados- a violncia organizada promovida por estados soberanos. Dentro do moderno sistema de estados, s legtima a guerra no sentido estrito de guerra internacional. Os estados soberanos tm procurado preservar para si o monoplio do emprego legtimo da violncia. Este processo desenvolveu-se em duas etapas. A primeira, pela distino entre a guerra pblica, praticada sob a autoridade pblica, e o conflito privado, a "guerra" sem tal autoridade, e mais tarde extinta. A segunda etapa foi marcada pela emergncia da idia de que o estado a nica entidade pblica competente para conferir tal autoridade. C) desenvolvimento do conceito moderno de guerra como violncia organizada entre estados soberanos resultou de um processo de limitao c confinamento da violncia. No mundo moderno estamos habituados a contrastar a guerra entre os estados com a paz entre eles; mas a alternativa histrica para a guerra entre os estados era uma violncia mais difusa e generalizada. Precisamos diferenciar tambm entre a t,rucrra no sentido material, ou seja, hostilidade e violncia efetivas, da guerra no sentido legal ou normativo, isto , a situao provocada pelo cumprimento de determinados critrios legais ou normativos, por exemplo no reconhecimento ou declarao feita pelas autoridades constitudas. Algumas vezes uma guerra no sentido material no corresponde guerra no sentido legal: desde 1945 a maioria das guerras ocorridas foi descrita com outra denominao pelos atores envolvidos. Por outro lado, pode haver guerra no sentido legal sem hostilidades efetivas: por exemplo, no intervalo entre a cessao das hostilidades no fim de uma guerra e a concluso de um tratado de paz. No sentido legal, a distino entre guerra e paz absoluta: da a doutrina de Grotius de que nada existe entre a guerra e a paz: inter bel/um et pacem nihil est medium. No sentido material, porm, s vezes, difcil distinguir a guerra da paz, pois h uma gradao entre as duas situaes. Assim, quando um bloqueio passa a ser um ato de violncia? Quando um bando rebelde assume o carter de unidade poltica? Mas se podemos distinguir a guerra real da idia da guerra, seria um erro supor que a primeira exista inteiramente parte da outra. Em

A guerra e a ordem internacional

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qualquer conflito efetivo que possamos chamar de "guerra", invariavelmente h normas ou regras, legais ou no, que desempenham um certo papel. As pessoas que conduzem essas hostilidades so movidas pela noo de que esto empenhadas em uma atividade conhecida como "guerra" - situao diferente da paz - e sabem que h determinadas formas de conduta apropriados a ela: por exemplo, esto atuando como agentes de um grupo poltico, e alguns outros indivduos devem ser considerados agentes de um grupo inimigo. Regras ou normas, embora abstratas, participam tambm da realidade material da guerra, que exige ateno a condutas que se ajustam a regras aceitas. Por fim, devemos distinguir a guerra como atividade racional, inteligente e com um objetivo definido da guerra cega, impulsiva ou habitual. A definio de Clausewitz da guerra como "um ato orientado para obrigar o nosso oponente a agir de acordo com a nossa vontade" expressa a concepo da guerra que predominou na Europa sob a doutrina da "razo de estado". Mesmo quando aplicada experincia da Europa moderna, at o perodo ps-napolenico que serviu de base para a anlise de Clausewitz, era uma recomendao sobre o modo como as guerras deviam ser conduzidas, no uma descrio precisa de como eram efetivamente praticadas. Con1 muita freqncia a guerra no tem em mira objetivos racionais ou inteligentes. Foi conduzida por tribos primitivas como uma forma de ritual, pelos cavaleiros cristos e os sarracenos segundo o cdigo da cavalaria, pelas naes modernas para testar sua coeso e senso de identidade e, ao longo da histria, motivada pelo desejo sanginrio de conquista.

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No moderno sistema de estados as funes da guerra podem ser consideradas a partir de trs perspectivas: a do estado, a do sistema de estados e a da sociedade de estados. Do ponto de vista do estado, considerado individualmente, a guerra tem sido vista como um instrumento da poltica, um dos meios com os 4uais os objetivos do estado podem ser atingidos. l verdade que

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quando um estado comea uma guerra, isto nem sempre reflete uma tentativa deliberada e calculada de us-la como um meio para atingir um objetivo desejado. Tem havido casos em que o estado v-se envolvido em uma guerra por acidente ou erro de clculo, e outros em que a sua motivao o sentimento popular exaltado ou a ira do monarca. tambm verdade que quando os estados iniciam uma guerra de forma deliberada, para atingir um fim concreto e especfico, como aconteceu em agosto e setembro de 1914, por vezes, o impulso blico transforma de tal forma os estados beligerantes e os seus objetivos que eles perdem de vista as metas originais. No entanto, a idia de que a guerra pode servir como um instrumento efetivo da poltica estatal tem prevalecido durante toda a histria do sistema de estados. No faltam exemplos mostrando que as guerras podem produzir os resultados almejados: Richelieu que reduziu a expanso do poder dos Habsburgos; a transformao da Prssia, por Frederico II, em uma grande potncia; a limitao do imprio colonial francs pela Inglaterra; a unificao da Alemanha por Bismarck e a sua hegemonia na Europa ou ainda a derrota dos pases do l ixo pelos Aliados, na Segunda Guerra Mundial. Do ponto de vista do sistema internacional, o simples mecanismo ou campo de fora representado pelo conjunto dos estados em virtude da sua interao recproca, a guerra aparece como um determinante fundamental da forma assumida pelo sistema em qualquer tempo. ( a guerra e a ameaa de guerra que ajudam a determinar a sobrevivncia ou eliminao de certos estados, seu crescimento ou declnio, se as suas fronteiras mudam, se seus povos tm este ou aquele governo, se os conflitos persistem ou so resolvidos e de que forma, se h um equilbrio de poder no sistema internacional ou a preponderncia de um estado. A guerra e a ameaa de guerra no so os nicos determinantes da forma do sistema internacional, mas so de tal modo fundamentais que at mesmo os termos usados para descrever o sistema- grandes e pequenas potncias, alianas e esferas de influncia, equilbrio de poder e hegemonia- s podem ser plenamente inteligveis se os relacionarmos com a guerra ou a ameaa de guerra.

A guerra e a ordem internacional

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Do ponto de vista da sociedade internacional, ou seja, do ponto de vista das instituies, das regras e valores aceitos pelo sistema de estados em conjunto, a guerra apresenta duas faces. De um lado, ela uma manifestao da desordem na sociedade internacional, trazendo consigo a ameaa da sua dissoluo, criando uma situao de pura e geral inimizade, de t-,ruerra de todos contra todos. Assim, a sociedade dos estados preocupa-se em limitar e conter a guerra, mantendo-a dentro das regras estabelecidas pela prpria sociedade internacional. De outro lado, como instrumento de poltica do estado e um determinante bsico da forma do sistema internacional, a guerra um meio yue a sociedade internacional sente a necessidade de explorar para atingir os seus objetivos. I specificamente, da perspectiva da sociedade internacional, a guerra un1 meio de implementar o direito internacional, de preservar o equilbrio do poder e possivelmente de promover n1uchnas na lei consideradas, de modo geral, como justas. As regras e institui{)es desenvolvidas pela sociedade internacional refletem a tenso entre a percepo da guerra como ameaa sociedade internacional, que precisa ser contida, e como instrumento a ser utilizado para que ela alcance os seus objetivos. A sociedade internacional con1pdida a restringir o direito dos estados de fa;;;cr a guerra. Adn1itir yue os estados tm o direito de fazer a guerra uns contra os outros por qualyucr motivo, c sem limites, significaria negar yue eles so regidos por regras e instituics comuns. Assim, tem-se procurado restringir de quatro modos o direito de fa;;;cr a guerra. I m primeiro lugar, como se observou acima, a guerra s pode ser feita contra estados soberanos. I n1 segundo lugar, h rcstri<)es sobre o modo como a guerra pode ser condu;;;ida - por exemplo, por meio de regras tradicionais. Em terceiro lugar, procurou-se restringir a difuso geogrfica das hostilidades, tnediante as leis da neutralidade, yue estabelecem os direitos c deveres recprocos dos estados neutros, assim como dos beligerantes. I m yuarto lugar, procurou-se restringir as ra;;;<)cs legtimas para se recorrer t-,ruerra - um processo yuc remonta ao incio do sistema de estados- com a influncia da doutrina de yue a guerra s podia ser iniciada havendo uma causa justa c, modernamcntc, por meio de instrumentos legais como a Carta da liga das Naes, o Pacto Kellog-Briand ou a Carta das Nacs Unidas.

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No entanto, embora a sociedade internacional tenha sido levada a restringir e conter a guerra, ela procurou tambm atribuir a algumas modalidades de guerra um papel positivo na manuteno da ordem internacional. Em primeiro lugar, ao considerar a guerra como um possvel meio de implementao do direito internacional. Dada a inexistncia de uma autoridade central ou governo mundial, o direito internacional s pode ser implementado por certos estados com condies e vontade de usar sua fora nesse sentido. No mnimo, esta concepo da guerra como implementao da lei s tem a ver com a hiptese da guerra de autodefesa de um estado cuja soberania territorial foi violada. No mximo, abrange tambm a guerra em favor da vtima, empreendida por terceiros estados cujos prprios direitos no tenham sido infringidos, assim como a guerra em defesa no s da integridade territorial mas de uma ampla gama de direitos. Em segundo lugar, pelo menos desde o princpio do sculo XVIII, a sociedade internacional tem visto na guerra uma forma de preservar o equihbrio de poder, isto , a situao em que nenhum estado preponderante, e nenhum deles pode determinar a lei para os demais. A preservao de um equilbrio geral de poder tem sido vista como essencial para a sobrevivncia do sistema de estados, e a guerra com o objetivo de preserv-lo exerce uma funo positiva. Em terceiro lugar, e menos seguramente, possvel argumentar que, de modo geral, a sociedade internacional tem considerado que a guerra preenche tambm uma funo positiva quando feita no em favor da ordem legal internacional ou do equihbrio de poder, mas para produzir uma mudana justa. notrio que falta ordem internacional um mecanismo de mudana pacfica, e ela depende da guerra como agente de mudanas justas. Sempre dividida a respeito das regras e instituies necessrias para sustentar a ordem, a sociedade dos estados ainda mais dividida a respeito das exigncias da justia. Mas tem havido ocasies em que a sua concordncia com uma mudana provocada pela fora reflete, entre outras coisas, um sentimento difundido de justia no emprego da fora, ou da ameaa de us-la.

A guerra e a ordem internacional

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()ponto de vista de que a guerra deixou de preencher as funes esboadas acima decorre principalmente da idia de que, dada a existncia das armas nucleares, a fora torna-se politicamente no utilizvel pelos estados. Assim, de modo geral considera-se que, do ponto de vista dos estados, a guerra no mais a continuao da poltica por outros meios, mas representa o fim e a dissoluo da poltica. Afirma-se que a fora e a ameaa do seu uso deixaram de ser determinantes fundamentais do carter ou da forma do sistema internacional ou que, de qualquer modo, isto o que vai acontecer quando as armas nucleares estiverem ao alcance de todos os estados. Argumenta-se tambm que a sociedade internacional no pode mais considerar a guerra um instrumento para atingir metas tais como a aplicao do direito internacional. () Professor B. V. A. Roling escreve: "antigamente, a ameaa e a possibilidade de uma t:,ruerra eram fatores da manuteno do direito. ivfas a guerra no pode mais desempenhar este papel, porque a humanidade tambm pode ser aniquilada por uma guerra justa." 1 verdade, e bvio, que conduzida sem limitaes por estados equipados com armas nucleares e outros instrumentos da tecnologia militar avanada, a guerra no pode mais servir como um instrumento de poltica exterior, pelo menos no sentido em que esta expresso tem sido entendida na experincia europia moderna, pois ela levaria destruio, se no total aniquilao, no s da sociedade inimiga mas tambm daquela que iniciasse as hostilidades. ivfas isto no significa que a guerra e a ameaa de guerra tenham perdido toda a sua utilidade poltica. Em primeiro lugar, a maior parte dos conflitos internacionais no envolve diretamente as potncias nucleares. De cerca de 140 estados existentes 2 s seis realizaram exploscs nucleares. No caso de conflitos entre estados no nucleares, a guerra e a ameaa de guerra continuam a ter um papel poltico, como o demonstraram as guerras entre Israel e os
1 B. V. A. Rling, Jntemational I "11/' in a11 I :.\:panded lf'odd (Amst :rdam,Djambatan, 1%0), p;g. I 1) ' I :sse nm :ro s<: rcfcr<: aos fins da dcada d : 1970. No fim do sculo XX, o nm :ro de :stados j :ra d : cerca d : 200 (N. do T.)

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seus vizinhos, em 1948, 1956, 1967 e 1973; as guerras entre ndia e Paquisto em 1947-1948,1965 e 1971; e muitas outras. Em guerras como as citadas, o curso dos acontecimentos muito influenciado pela presena de armas nucleares. Sempre gue explode um conflito armado entre estados soberanos percorre todo o mundo uma sensao de alarme derivada do temor da guerra nuclear, que se manifesta sob a forma de tentativas de interromper os combates o mais depressa possvel, por meio das Naes Unidas, por exemplo, ou de alguma organizao regional. No entanto, o efeito desse pano-de-fundo representado pelas armas nucleares no impede os estados de explorarem a fora militar de que dispem, embora modifique o contexto em que o fazem, levantando problemas tais como a melhor maneira de conduzir ou ameaar a guerra tendo em vista o risco nuclear, como evitar ou postergar a interveno das grandes potncias, como surpreend-las com um fait accompli, como garantir que permanecero divididas ou o que fazer caso suspendam o fornecimento de armas. Em segundo lugar, quando uma potncia nuclear envolve-se diretamente em um conflito internacional, pode acontecer que o seu oponente no disponha de armas nucleares. Foi o que aconteceu no caso do emprego da bomba atmica pelos Estados Unidos contra o Japo, assim como da sua ameaa de us-la contra a Unio Sovitica, at agosto de 1949, e contra a China, antes de outubro de 1964. Nesse tipo de confrontao, muitas vezes se julgar que o uso de armas nucleares estar implicando custo poltico e moral desproporcional ao objetivo e, assim, parece improvvel que, nessa situao, uma potncia nuclear decida-se a recorrer ao emprego de armas nucleares sem sofrer graves repercusses negativas na opinio pblica mundial, que podem anular a esperada vantagem militar. medida gue isto percebido, tambm no pas sob ameaa, o recurso deixar de ser convincente. No conflito angloindonsio de 1963-1965, a propsito da "confrontao" com a Malsia pelo Presidente Sukarno, o governo britnico no teria condies de usar armas nucleares como uma opo politicamente vivel, e no provvel que o governo indonsio tenha acreditado em uma hipottica ameaa nuclear britnica. Por outro lado, se a potncia nuclear envolvi-

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da tem muito a ganhar, sua ameaa pode ter credibilidade. Quando os Estados Unidos confrontavam uma Unio Sovitica sem armas nucleares, o que estava em jogo, segundo a viso norte-americana, era a independncia da Europa Ocidental; a ameaa dos Estados Unidos, na situao em que no corriam o risco de um revide nuclear, devia parecer convincente. () fato de que cada uma das cinco atuais potncias nucleares consideram que a sua fora nuclear est orientada contra uma ou mais potncias um acidente histrico. H, contudo, um certo nmero de potncias nucleares virtuais - onde se incluem lsrael, frica do Sul e Austrlia - que argumenta que a funo principal da fora nuclear seria a defesa ou conteno de um possvel ataque por potncias no nucleares porm com superioridade numrica. Em terceiro lugar, mesmo quando as duas partes em uma disputa internacional tm acesso a foras nucleares, e existe a possibilidade imediata de destruio recproca, as possibilidades de explorao poltica dessas foras so considerveis. Este um ponto crucial, pois significa que a utilidade persistente da fora na era nuclear no s uma caracterstica da presente distribuio imperfeita das armas nucleares, mas poderia continuar a existir mesmo se essas armas de destruio macia se tornassem amplamente disponveis. Quando esto empenhadas em um conflito entre si, as potncias nucleares no se encontram necessariamente na situao de conteno mtua. Para isso, preciso que ocorra tambm toda uma srie de condies, sendo a posse de armas nucleares pelos dois pases apenas uma dessas condies. Cada parte precisa ter uma fora nuclear capaz de sobreviver a um primeiro ataque do oponente e de produzir uma resposta capaz causar suficiente efeito destrutivo. ()s dois lados precisam acreditar que o outro tem a capacidade e a vontade de produzir esse dano, e devem considerar que essa destruio inaceitvel. No passado, as potncias nucleares j chegaram a tal confrontao sem estar em situao de "empate". Entre 1949 e 1954 a Unio Sovitica no tinha meios de atingir os Estados Unidos com suas armas nucleares. Quanto China, desde a poca da sua primeira experincia nuclear em 1964 at o presente, uma potncia nuclear sem os meios de atingir

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HEDLFY BLILL

os Estados Unidos; e mesmo depois de adquirir foguetes balsticos intercontinentais, os tcnicos provavelmente debatem se essa fora poderia sobreviver a um primeiro golpe infligido pelos Estados Unidos para, em seguida, penetrar as defesas norte-americanas. A capacidade das foras nucleares britnicas (desde 1952) e francesas (desde 1960) de servir como um agente de conteno eficaz em relao Unio Sovitica tem sido objeto de constante desacordo entre os especialistas. Com efeito, s no caso das relaes entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica, a partir de meados dos anos 1950, havia uma concordncia geral entre os estudiosos de temas estratgicos a respeito da existncia de um impasse nuclear. Alm disso, quando h um impasse nuclear, ele no necessariamente estvel, mas pode ser desfeito por desenvolvimentos tecnolgicos que possibilitem a defesa efetiva das cidades e da populao, ou um ataque preventivo contra as foras de revide, que as desarme. Um impasse nuclear pode tambm tornar-se instvel por mudanas de natureza poltica e psicolgica, que afetem a vontade de um dos lados de usar suas foras de conteno ou a crena na vontade e na capacidade de ataque do antagonista. Quando h uma conteno mtua basicamente estvel, como a que existe entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica (a despeito de certas complicaes no clculo dessa conteno, como o efeito dos msseis anti-balsticos e as ogivas nucleares mltiplas e individuais), a explorao da fora para fins de poltica externa ser muito limitada. Mas, em princpio, h duas sadas. A primeira o emprego limitado da fora. A perspectiva de sofrer danos inaceitveis causados pelo inimigo pode conter mutuamente as potncias nucleares de recorrer a qualquer emprego da fora, ou restringi-las apenas de entrar em um conflito ilimitado. No fim da dcada de 1950, no ()cidente acreditava-se de modo geral que a prpria estabilidade da conteno recproca de recorrer guerra nuclear ilimitada criaria condies para que uma guerra limitada entre as super-potncias fosse conduzida com maior confiana em que os seus limites seriam respeitados. () impasse nuclear entre a Unio Sovitica e os Estados Unidos que havia naquele momento motivava toda uma srie de estudos e

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preparativos para a possibilidade de guerras limitadas, e os meios de manter essa limitao: vrias formas de ataques nucleares estratgicos limitados; a guerra nuclear restrita ao campo de batalha ou a alvos militares; a guerra convencional; a guerra sub-convencional ou guerrilha. Na realidade, os Estados Unidos e a Unio Sovitica evitavam envolver-se diretamente em batalhas. () temor de que um conflito local evolusse para uma guerra nuclear ilimitada impedia-os de arriscar a possibilidade de uma guerra limitada sob o "guarda-chuva nuclear". Ape- nas se considerarmos a guerra da Coria, a guerra da Indochina france- sa e a t-,:ruerra do Vietn como conflitos "intermediados" entre as gran- des potncias poderemos dizer que elas se empenharam em guerras limitadas, mas esta viso parece muito artificial. No entanto, no pode- mos presumir que no futuro as potncias nucleares no estejam prepa- radas para arriscar um conflito militar direto, inclusive uma guerra nu- clear limitada. A outra sada para as potncias nucleares em conflito instaladas em posio de impasse e desejosas de explorar politicamente a sua fora militar seria a ameaa de recorrer a essa fora. Embora os dois antagonistas possam ter a fora suficiente para causar danos inaceitveis ao opositor, pode haver uma diferena entre elas na demonstrao da sua vontade de empregar a fora. A superioridade na chamada" bn.nkmanship", a "administrao de crises", pode provocar uma maior determinao de um dos lados de enfrentar a hiptese de uma guerra, conseguindo assim uma vitria diplomtica como aconteceu com os Estados Unidos na "crise dos msseis" de Cuba, de 1962. Portanto, a guerra no perdeu suas funes polticas tradicionais meramente pela existncia de armas nucleares e de outros instrumentos da tecnologia militar avanada e no se poderia mesmo esperar que essas funes polticas desaparecessem de todo em conseqncia da difuso das armas nucleares. Na verdade, porm, o papel da guerra na poltica internacional, pelo menos na acepo estrita de guerra entre estados, parece hoje mais estritamente limitado do que antes do fim da Segunda Guerra l\1undial. A gama dos objetivos polticos que podem ser obtidos com a guerra tornou-se mais estreita e aumentou o custo de recorrer fora.

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Do ponto de vista dos estados, individualmente, a guerra continua a ser um instrumento da poltica, mas ele s pode ser usado a um custo mais alto, com respeito situao anterior a 1945, e com uma variedade de objetivos mais limitada. Quando h o envolvimento de armas nucleares, esse custo pode incluir o risco da destruio da sociedade, caso os limites no sejam respeitados. Mesmo sem as armas nucleares, para uma sociedade industrializada a guerra pode implicar tal destruio fsica e tais conseqncias polticas, econmicas e sociais que a torne impensvel como um instrumento de poltica, a no ser no caso de um conflito armado estritamente limitado, que se desenvolva longe do territrio do estado interessado. Com efeito, desde a Segunda Guerra Mundial, os pases desenvolvidos s participaram de guerras desse tipo, e mesmo estas tiveram repercusses internas importantes, basta pensar, por exemplo, no impacto da guerra de Suez na Inglaterra, das guerras da Indochina e da Arglia na Frana, das guerras da Coria e do Vietn nos Estados Unidos. Ao lado da destruio e dos deslocamentos causados pela guerra para o estado que a inicia, preciso levar tambm em conta o custo em termos da posio do pas na poltica mundial. ()s obstculos legais propostos pela Carta das Naes Unidas contra o recurso guerra para qualquer outro fim que no seja a defesa individual ou coletiva no so em si mesmos extraordinrios, mas expressam o temor coletivo da guerra que, se mobilizados contra um estado que tenda a recorrer fora militar pode representar um importante elemento de coibio. Como os custos da guerra aumentaram, os objetivos de poltica externa que a guerra pode promover efetivamente parecem ter contrado. Historicamente, os estados tm recorrido guerra com um ou mais entre trs objetivos. Em primeiro lugar, as guerras tm sido usadas na busca de ganhos econmicos, medidos em termos de ouro, monoplios comerciais ou acesso a mercados, matrias primas e oportunidades de investimento. ()s exemplos clssicos so possivelmente as guerras comerciais e coloniais em que se empenharam as potncias europias na era do mercantilismo. Em segundo lugar, as guerras tm sido motivadas por razes de segurana, para resistir a alguma ameaa externa

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integridade ou independncia do estado. Os exemplos clssicos so as grandes guerras preventivas, como a do Peloponeso, a Guerra da Sucesso Espanhola e, em certa medida, a Primeira Guerra Mundial. Se tivesse havido uma grande guerra entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica, sua motivao subjacente teria sido a segurana, neste sentido. Em terceiro lugar, tem havido guerras para promover objetivos ideolgicos baseados em crena religiosa ou poltica. As guerras de expanso islmica, as Cruzadas, as guerras da Revoluo Francesa e de Napoleo tiveram, pelo menos em boa parte, motivos ideolgicos. Hoje prevalece a dvida sobre se a guerra pode, na verdade, garantir ganhos econmicos, pelo menos nos casos de conquista territorial. Na Segunda Guerra l\1undial a Alemanha e o Japo procuraram conquistar territrios, na Europa ()riental e no Sudeste da sia, pelo menos em parte para controlar mercados e fontes de matrias primas. Depois de 1945, parece improvvel que qualquer estado tenha contemplado a conquista territorial com esse motivo, e ficou demonstrado, pelo menos no caso da Alemanha e do Japo, que o crescimento econmico no exige o controle poltico do territrio estrangeiro. Por outro lado, depois da guerra, os pases que possuam colnias chegaram concluso de que os custos aplicados na tentativa de control-las era maior do que as vantagens correspondentes. As guerras ainda so feitas para promover objetivos ideolgicos e, no perodo de ps-guerra, foram dirigidas para a expanso do comunismo, assim como para liberar os povos do domnio colonial. No entanto, difcil encontrar exemplos de um estado que tenha feito a 6ruerra para difundir uma crena pela espada, impondo-a a um povo estrangeiro, exceto em circunstncias em que esse povo j se encontrava dividido internamente por um conflito ideolgico. Tipicamente, o recurso guerra para difundir uma ideologia tem assumido a forma de interveno em um conflito interno. Ao promover a doutrina revolucionria no exterior, a Unio Sovitica, China, Cuba, Repblica rabe Unida' e Arglia pro-

; Unio poltiCa do J:gito c da Sna, entre 195H c 1%1, <-JUando foi ,rompida pelos srios. i\t 1971, contudo, o J :giro manteve ofiCialmente o nome de Repblica i\rabc Unida (N. do T.).

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curavam ajudar ou abrigar movimentos revolucionrios com razes locais e no por meio da imposio dessa doutrina por meio de uma invaso direta. Seria temerrio, no entanto, concluir que a conquista militar de um territrio estrangeiro no pode mais produzir ganhos econmicos ou promover uma ideologia e, do mesmo modo, no devemos prever que essas funes da guerra no podero ressurgir sob outras formas. Com efeito, h sinais de que a escassez de recursos naturais, ou a crena na escassez de recursos, pode reviver o interesse pelo uso da fora para ganhar ou preservar o acesso a esses recursos. Hoje, porm, os estados relutam em fazer a guerra, exceto por motivos de segurana. Naturalmente, "segurana" pode abranger a segurana econmica, objetivo que motivou em parte a Inglaterra a usar suas foras na Malsia e em Cingapura, no ps-guerra. Segurana pode incluir tambm o patrocnio de ideologias favorveis junto a governos estrangeiros - motivao subjacente ao emprego da fora pelos Estados Unidos no Vietn e em So Domingos, em 1965, assim como o uso da fora pelos soviticos na Hungria, em 1956, e na Tchecoslovquia, em 1968. Atualmente, porm, pareceria que s consideraes de segurana poderiam levar os governos dos pases desenvolvidos a concluir que vale a pena pagar o custo de uma guerra. Do ponto de vista do sistema internacional a guerra continua a ser um determinante fundamental do formato do sistema. l\ias entre as grandes potncias nucleares o que determina essas relaes a ameaa de guerra, e no a prpria guerra. A conteno recproca entre as grandes potncias afasta a guerra ilimitada como um meio de soluo das disputas entre elas, o que afeta o papel da guerra no sistema. Em particular, houve trs mudanas importantes em relao ao sistema internacional anterior a 1945. Em primeiro lugar, nos lugares onde durante quase quatro dcadas houve um confronto direto entre as foras armadas dos Estados Unidos e da Unio Sovitica, como na Europa Central, nenhuma das duas super-potncias recorreu guerra para resolver o conflito. Nenhuma delas pde usar a guerra ilimitada como um instrumento de poltica,

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e ambas consideram que a guerra limitada implica um risco muito grande. As tentativas de alterar o .rtatus quo, e de defend-lo, como a crise de Berlim de 1958-1961, assumiram a forma de ameaas elaboradas. Como no era possvel recorrer guerra, e os principais pontos de divergncia no eram suscetveis de uma soluo diplomtica, o resultado foi a manuteno do quadro existente, o que Raymond Aron chamou certa vez de "diminuio do ritmo da histria". 4 Em segundo lugar, enquanto fora da rea de relaes diretas entre as grandes potncias nucleares a guerra continua a ter o mesmo papel na histria internacional que sempre teve no passado, isto acontece de outra forma. Se as super-potncias esto apoiando lados opostos em um conflito local, elas tentaro controlar o conflito de forma que as regras bsicas do seu relacionamento mtuo sejam respeitadas. Boa ilustrao desse fato so as restries impostas China pela Unio Sovitica, e pelos Estados Unidos Taiwan, durante os conflitos dos anos 1950 no Extremo Oriente. Da mesma forma, so exemplos as restries impostas pelos Estados Unidos a Israel e pela Unio Sovitica ao Egito, desde 1967. Para que a guerra voltasse a assumir sua funo histrica "normal" de pr um fim nesses conflitos, em favor de uma das partes, seria necessrio o afastamento de uma das super-potncias, ou de ambas. Em terceiro lugar, os obstculos que dificultam o recurso guerra entre estados soberanos estimularam as tendncia guerra ou violncia dentro deles. Como determinante da forma do sistema internacional, a guerra entre as naes declinou em relao guerra civil. As principais mudanas territoriais dos ltimos 25 anos - a desintegrao dos imprios europeus - foram produzidas pela violncia civil, ou pela sua possibilidade, e no pela violncia entre os estados. A integridade territorial de muitos estados, novos e antigos, est hoje mais ameaada pelo separatismo, agindo com violncia dentro das suas fronteiras, do que pela violncia externa. ( )s conflitos ideolgicos entre comunistas e

Raymond Anm, On Ir : /l!ri!l!lt lf caj)()JIJ a/1{/ Clo/Jal I hplo111ac)' (1 -<mdrcs, Scckcr & \Varburg, 195H), cap. \'1.

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anti-comunistas, neo-colonialistas e nacionalistas radicais podem assu- mir uma forma violenta mais facilmente no contexto interno do que no meio internacional. Mas a violncia interna hoje to evidente em muitos pases no existe dissociada do sistema internacional. As guerras civis so internacionalizadas com a interveno de outros estados, e h um contgio da violncia civil, de um pas para outro; um contgio que derivado da inspirao ou organizao comum e da emulao. Certos grupos revolucionrios, comprometidos com a violncia em um pas determinado, tornaram-se atores violentos na poltica mundial. Ao seqestrar diplomatas ou apoderar-se de aeronaves civis de pases estrangeiros, desafiam o monoplio da violncia internacional, legalmente um privilgio do estado soberano. As razes subjacentes ao papel cada vez mais amplo da guerra civil so muitas c complexas, dentre elas o papel poltico agora circunscrito (no sentido estrito) da guerra entre os estados. Da perspectiva da sociedade internacional, a guerra mantm seu duplo aspecto: de um lado, uma ameaa a ser contida; de outro, um instrumento a ser orientado para os objetivos dessa sociedade. Mas o que predomina hoje a percepo da guerra como ameaa sociedade internacional. A idia da guerra como uma forma de implementar o direito, de preservar o equilbrio de poder e efetuar mudanas justas qualificada pelo sentimento da necessidade vital de conter os cont1itos militares dentro de limites tolerveis. A sociedade internacional reluta em considerar a t,ruerra como um instrumento para implementar o direito, excetuados os casos de autodefesa. Na sua clebre anlise das causas justas da guerra, (;rotius mencionava trs delas: a autodefesa, a recuperao da propriedade e a punio. At recentemente, os estados podiam, muitas vezes, encontrar apoio na sociedade internacional para o ponto de vista de que ao recorrer guerra para recuperar propriedade ou para proteger seus cidados no exterior, como faziam com freqncia os estados europeus no sculo XIX, estavam implementando o direito. Da mesma forma, no passado havia apoio internacional, como aconteceu com os pases vitoriosos na Primeira e na Segunda Guerras l\Iundiais do sculo XX, para a justifica-

A gU< rra e a ordem inkrnacional

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tiva de que entre as causas legtimas da guerra podia incluir-se no s a restaurao de direitos mas tambm a punio do transgressor. O equilbrio de poder continua a ser uma condio da exist ncia do sistema de estados, e as t-,ruerras limitadas c1ue afetam a distribuio de poder entre as grandes pot ncias contribuem para isso. l\hs agora, uma parte fundamental do ec1uilbrio geral de poder a conteno nuclear entre Estados Unidos e Unio Sovitica, con1 a perspectiva de uma triant-,rulao, dada a incluso da China. Nesse relacionamento dl' conteno mtua, a hiptese da guerra ilimitada no podia ter nenhum papel positivo e representava, simplesmente, o colapso do sistema. Numa poca em que dois dos tr s principais grupos de estados aceitam que a guerra pode ter uma causa justa se o seu objetivo liberar os territrios coloniais das pot ncias metropolitanas, ou defender os direitos auto-determinao dos negros na Africa do Sul, no se podl' dizer que a sociedade internacional deixou de reconhecer, na guerra, uma forma de produzir mudanas justificveis. A aceitao da tomada de Goa pela ndia, em 1961, da infiltrao indonsia no Ir ( kidental, em 1962, e da guerra da ndia contra o Pac1uisto, em 1971, em fm,or de Bangladesh, foi facilitada pelo sentimento amplo, embora no universal, de que nesses casos o recurso guerra foi justo. Mas o papel positjvo que a sociedade internacional ainda atribui a essas t-,ruerras est agora sujeito necessidade ck limitar a conduo da t-,ruerra. No perodo p<'>s-1945 a sociedade internacional tem tido um certo xito em conter a t-,ruerra entre os estados dentro de limites consistentes com a sobreviv ncia do sistema Lk estados - ml'nos pelo respeito s leis da guerra do que por meio de regras tticas itnprovisadas sob o efeito do temor da guerra ilimitada. No entanto, a guerra praticada por outras unidadl's polticas alm do estado ampliou sua incidncia. 1\s faces civis emergiram como atores mundiais violentos, desafiando o monoplio internacional da viol ncia h muito pretendido pelos estados soberanos, c violando as regras aplicadas aos estados. A liberdade dos grupos rc\'olucionrios com relao aos limites internacionais, em contrastL com a sujeio dos estados soberanos, foi dramatizada pelo Conselho de Segurana das Naes Unidas, em 1968, ao condenar Israel pelo ataljUC contra o

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Llbano em resposta a atos de violncia cometidos em Atenas por guerrilheiros palestinos, baseados no L1bano, contra uma aeronave da El Al, mas nada pde fazer para limitar a ao dos guerrilheiros palestinos. A sociedade internacional no poder permitir que essas novas formas de guerra permaneam fora do mbito das suas regras.

c=.\PTl'l.() rx

AS GRANDES POTNCIAS E A ORDEM INTERNACIONAL


N 1 Srl. captulo pretendo considerar o seguinte:

i) Quais so as grandes potncias? ) Que papel as grandes potncias desempenham na ordem internacional? iii) Qual o papel desempenhado na atualidade pelas grandes potncias em relao ordem internacional?
As GRANnJ :s Pon:NuAs

Quando falamos de "grandes potncias" (ou, hoje, nas "superpotncias", termo que vamos considerar mais adiante), h trs coisas que esto implcitas. Em primeiro lugar, a existncia de duas ou mais potncias de JtatuJ comparvel- como se existisse um clube fechado com uma regra estrita para a admisso dos scios. Assim, no poderia haver uma nica grande potncia. Quando dizemos que o Imprio Romano ou a China imperial foram grandes potncias estamos forando o sentido do termo; com efeito, essas entidades polticas tinham uma posio nica nos sistemas internacionais em que atuavam. Em meados da dcada de 1960, alguns autores comearam a argumentar que os Estados Unidos tinham de tal forma superado a Unio Sovitica que passaram a ser o nico poder dominante na poltica mundial. 1 Argumentavam que o chamado "modelo bipolar" do sistema internacional posterior

1 Vide, por exemplo, George Liska, '1mpen'al Amenra: Fhe International Poliq qf Primacy", Studie.r in International Ajjir.r, 2 (Washington, Centre of Foreign Policy Research, Johns Hopkins Univ., School of /\JvanceJ lnternational Studies, 1967).

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a 1945 no era mais aplicvel, e recorriam ao modelo da antiga Roma. Desde ento, a posio dos Estados Unidos com relao Unio Sovitica declinou fortemente, e na verdade os Estados Unidos no chegaram a estar em condies de assumir o manto de Roma, mesmo quando a sua influncia mundial atingiu o ponto mais alto. Mas se os Estados Unidos fossem realmente o nico poder dominante, no deveriam mais ser qualiticados de "grande potncia" ou "super-potncia". Em segundo lugar, est implcito que todos os membros desse clube ocupam o primeiro plano em termos de poder militar; em outras palavras, as grandes potncias so comparveis militarmente e no h outra categoria de pases poderosos que lhes seja superior. A primeira assertiva pode parecer um trusmo, mas em 1970 ela foi negada pelo Primeiro l\finistro japons, o Senhor Sato, para quem o seu pas estava prestes a tornar-se o primeiro pas na histria a atingir a posio de grande potncia sem possuir os instrumentos militares que no passado eram indispensveis para isso.2 Para sustentar seu ponto de vista o Primeiro l\finistro Sato poderia mencionar a grande influncia poltica do Japo, em virtude de seu poder econmico, e as inibies que hoje limitam o emprego da fora como instrumento da poltica externa. No entanto, no h motivo para acreditar que o Japo, ou qualquer outro pas, possa alcanar uma posio de preeminncia poltica sem tomar tambm os passos necessrios para chegar a uma situao militar de importncia, inclusive o desenvolvimento de armas nucleares estratgicas. No seu ensaio Tbe Creat Pon'ers, Ranke procura detinir o JtatuJ militar de uma grande potncia em termos de auto-suficincia ou independncia de aliados. Afirma que um pas uma grande potncia se puder manter-se contra todos os outros, mesmo que estes se unam contra ele. 1 Esta definio vaga demais para ser aceitvel, mas ajuda a compreender o que h de
L 1nidas (outubro de 1970); '/!){' }rl/Jrlll FimeJ, 22 de outubro de 1970; c o seu discurso na Dieta japonesa, em no\'cmbro de 1970 (F/Je jflpm; FimeJ, 26 de no\'embro de 1970). 1 Ranke csCJT\Tu: "Caso fosse possvel adotar uma ddimo de 'grande potnna' como o pas capaz de manter-se contra todos os outros, mesmo ljUando se unem, I ;rederico elevou a Prssia a essa posio.!" Vide "'!!h' Crer1! Pomn", trad. em T.H. von Lauc, Rankc, '!!h' JorJJJfllil'e ) 'rlr.f (Princcton l'ni\'. Press, 1950), pg. 203.
c Cf. discurso do Primeiro l\lin1stro l isaku Saro na ;\sscmblia c;cral das Na(ics

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especial agora na posio dos Estados Unidos e da Unio Sovitica. Esses pases tn1 aliados mas poderiam dispens-los sem abandonar muitos dos seus objetivos de poltica exterior. Sob certas condies, os Estados Unidos e a Unio Sovitica poderian1, se necessrio, nunter sua segurana contra qualquer potncia emergente, sem a ajuda dos aliados. Uma condio diz respeito s circunstncias especiais da nossa era nuclear. ( )s Estados Unidos e a Unio Sovitica so fisicamente vulnerveis a um ataque nuclear desferido por um dos dois ou por outra potncia nuclear. Todas as potncias nucleares podem tomar medidas para diminuir a probabilidade de um tal ataque. Poden1, por exemplo, manter meios de conteno, podem procurar resolver os conflitos polticos e chegar a um entendin1ento no campo do controle de armamentos; contudo, em ltima instncia, no podem evitar um ataque por parte de un1a das outras potncias. Neste sentido, hoje, nenhun1 estado pode garantir unilateralmente a sua segurana. ( )utra condio refere-se ao grande nmero de pequenas potncias e potncias intermedirias que hoje adotam, com sucesso, uma poltica de neutralidade ou no-alinhamento. So estados que podem manter sua prpria segurana por longos perodos, dispensando o apoio de aliados. Naturalmente, essa situao presun1e a existncia de um equilbrio geral de poder no sistema internacional, mantida por outros estados. Em contraste, as grandes potncias no esto sujeitas a este condicionamento. En1 terceiro lugar, as grandes potncias tm certos direitos e obrigaes especiais, concebidos por seus povos e por sua liderana, que so reconhecidos pelos outros estados:-1 Assim, por exemplo, as grandes potncias afirn1am o direito de exercer um papel na detern1inao dos temas que afetam a paz e a sq.,rurana do sistema internacional como um todo; um direito que reconhecido pelos outros estados. Elas aceitam o nus, tambn1 reconhecido, de modificar as suas polticas luz das obrigaes que lhes competen1 de manejar o sistema internacional.

l : te () tema do emalo de Si r r krbert Buttcrfield :-;obre a:-; grande!' potncia , em

/)iplo!llt!l/(

lme.rl<l!,tilioJ;J.

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()s estados que chegam situao de potncia militar de primeira grandeza, como a Frana napolenica e a Alemanha nazista, mas que no obtm este reconhecimento de seus direitos e obrigaes especiais, por parte dos seus prprios lderes e dos outros estados, no so apropria- damente chamados de grandes potncias. Em outras palavras, o conceito de "grande potncia" pressupe e implica a noo de uma sociedade internacional, que oposta ao conceito de sistema internacional: um conjunto de comunidades politicas independentes vinculadas por regras e instituies comuns, assim como pelos seus contatos e formas de interao. A fonte desses direitos e deveres especiais das grandes potncias no o fato de ocuparem um lugar permanente no Conselho da 1jga das Naes, ou no Conselho de Segurana das Naes Unidas, mas consiste no reconhecimento geral de tais direitos e obrigaes. No perodo que comeou com a Segunda Guerra Mundial o termo "grande potncia" cedeu lugar a outro - "super-potncia" - agora de utilidade duvidosa, empregado pela primeira vez pelo professor W T. R. Fox em 1944, quando o aplicou Inglaterra assim como aos Estados Unidos e Unio Sovitica." () que se reconhecia essencialmente era o surgimento de uma nova categoria de potncia, superior s grandes potncias europias, capaz de ter um papel bsico no manejo da politica internacional praticada no passado. A emergncia dos Estados Unidos e da Unio Sovitica, em 1945, de ta] forma superava a situao da Inglaterra, Frana e Alemanha que, desde ento, pareceu imprprio usar "grande potncia" para descrever um JtatuJ comum a todos aqueles pases. Parecia assim necessrio reservar a qualificao de "grande potncia" para os dois primeiros, considerando as principais potncias europias como "intermedirias" ou "secundrias" ou ento falar dos Estados Unidos e da Unio Sovitica como "super-potncias", um JtatuJ superior ao de "grande potncia".

'i W T. R. Fox, The Super PouJers: The United States, Bn'tain and the So!Jlet llnion- Their Kesponsibility for Peace (New York, Harcourt Brace, 1944).

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No entanto, a nova designao de "super-potncia" nada acrescenta de "grande potncia", usada at ento. De fato, o papel desempenhado efetivamente pelos Estados Unidos c pela Unio Sovitica, no quarto de sculo depois de 1945 foi o que esses pases herdaram das antigas grandes potncias europias. i\ importncia da qualificao de "super-potncia", enquanto esteve em voga, era simplesmente deixar claro que naquela poca s estados com as dimcnscs dos 1 stados Unidos e da Unio Sovitica podiam ser plenamente "grandes potncias''. Com o declnio relativo dos 1 stados Unidos c da Unio Sovitica em comparao com a China, o Japo c a combinao dos estados da l uropa ( kidental, o termo "super-potncia" foi perdendo a sua utilidade. Pode-se observar que um erro definir "grande potncia" ou "super-potncia" em termos de posse de armas nucleares estratgicas. l mbora a capacidade militar nuclear seja hoje uma condio necessria para atingir esse .r!atu.r, no un1a condio suficiente, como demonstra o caso da Inglaterra e da Frana. i\lm disso, os Estados Unidos e a Unio Sovitica foram reconhecidos como superpotncias antes de suas armas nucleares estarem plenamente desenvolvidas e, no caso da Unio Sovitica, antes mesmo que os soviticos dispusessem dessas armas. Portanto, quais so, hoje, as grandes potncias? So os Estados Unidos, a Unio Sovitica e a China. ()Japo no passa de uma grande potncia em estado potencial. Quanto Europa ( kidental, no ser uma grande potncia a no ser depois de amalgamada em um nico estado. ( preciso reconhecer tambm que a China menos clara sua posio de grande potncia do que o Japo e a I uropa. Tomando-se o primeiro critrio, que o da comparao do .r/a/u.r, os Estados Unidos, a Unio Sovitica e a China parecem ser potncias de .rtatu.r relativamente semelhante na poltica mundial, aceitas mutuamente c pela sociedade internacional, embora (conforme observamos no Captulo 5) as fontes da posio diplomtica de cada um sejam um tanto diferentes. () .r!a!u.r dessas trs potncias pode ser avaliado pelos outros estados por meio da poltica exterior e militar que adotam. () carter geral da poltica externa de quak1ucr pas pode ser definido por

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Hi.DI.I.Y Hl'LI.

sua posio com respeito aos l stados Unidos, Unio SoYitica e China, assim como em unu poca anterior, durante a guerra fria, esse carter geral da poltica exterior dos pases era definido pela atitude diante dos dois primeiros. Com relao ao segundo critrio (ocupar uma posio de primeiro plano em matria de poder militar), pode-se discutir a excluso da China, devido ao seu menor desenvolvimento em termos de tecnologia nuclear estratgica (no somente en1 relao aos 1 stados Unidos, mas tan1bn1 em relao Inglaterra e Prana), como tambn1 menor mobilidade das suas foras convencionais. ;\ validao apropriada das credenciais da China como uma grande potncia aguarda a demonstrao de que ela detm uma capacidade de promover a conteno nuclear de forma vivel. J\ln1 disso, enquanto no dispe de um alcance estratgico global como as duas outras potncias, a China continua a ser utna grande potncia s em escala regional. Ser que todas as outras potncias nucleares se ajustan1 ao terceiro requisito, da escala do poder? ;\ retrica oficial dos I stados Unidos reconhece uma posio proeminente a ser atribuda idia de sociedade internacional e aos direitos e obrigaes especiais de uma grande potncia e no pode haver dvida de que em sua grande maioria os membros da sociedade internacional consideram que os 1 stados Unidos tm esses direitos e obrigaes especiais. No caso da Unio Sovitica, porm, a ret<'>rica oficial subordinava essas idias concepo de um estado sovitico como o centro da revoluo global de uma comunidade socialista em expanso, destinada a absorver o restante da sociedade internacional. No entanto, se olharmos para as evidncias da prtica, etn ve7- da retrica, h ra;;:es para tratar a Unio Sovitica como uma potncia que demonstra o sentido dos direitos e obrigaes peculiares s grandes potncias. () papel da Unio Sovitica nas Naes Unidas, nas negociaes sobre o controle de armamentos e a contribuio que proporciona para resolver problemas polticos para alm das suas preocupaes nacionais imediatas, na Europa, sia e ()riente 1dio, mostra que tanto a liderana sovitica como a sociedade internacional aceitavam, de

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n1odo geral, o fato de qu<:> a URSS tinha os direitos e obriga()cs correspondentes a uma grande potncia. No caso da China, a retrica oficial chega a negar explicitamente que a ( :hina seja ou pretenda ser uma grande potncia, c apresenta ess<:> pas como campeo dos estados do Terceiro !\fundo na sua luta contra "a poltica de hegemonia das super-potncias". Como no caso da Unio Sovitica, a prtica desmente a teoria: o .rtatu.r da (:hi na como potncia nuclear, membro do Conselho de Sehrurana da ()NU, fonte de assistncia internacional c, acima de tudo, como um estado que deseja chegar a um acordo poltico com os I stados Unidos numa base de ihrualdade. Sem levar em conta os interesses dos seus associados menos poderosos , todas essas caractersticas mostram a conduta de um membro do clube das grandes potncias, no de utn porta-voz do proletariado internacional. No obstante, o hiato entre a ret(')rica c a realidade , no caso da China, maior do que no caso da Unio Sovitica, c os chineses no tm uma histc')ria de participao no clube das grandes potncias, que entre os soviticos comeava antes da conquista do poder pelo partido comunista. Portanto, se os direitos c obrigaes especiais que cabem a uma grande potncia so aceitos no s pelos Estados Unidos mas pela China c tambm pela Unio Sovitica. Essa aceitao apenas tentativa, c no reconhecida de forma explcita. A noo tradicional de "grande potncia" tem utna base precria na poltica internacional, assim como a idia mais ampla de uma sociedade internacional que ela prcssupe.

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A contribuio das grandes potncias ordem internacional deriva de um simples fato que a desigualdade de poder entre os estados que participam do sistema internacional. Se os estados tivessem todos o mesmo poder, como so iguais perante a lei, c todos pudessem afirmar suas prctcns()cs cotn a mesma fora dos demais, difcil ver como os conflitos internacionais poderiam ser resolvidos, c as prctens()es de qualquer estado atendidas ou negadas definitivamente, a no ser mediante alianas que introdu?:isscm um elemento de desigualdade.

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Como os estados so bastante desiguais em poder, s alguns problemas internacionais so resolvidos. As demandas de certos estados (os fracos) podem ser na prtica ignoradas, enquanto as de outros (os fortes) so admitidas como as nicas relevantes na pauta do que precisa ser resolvido. Como os Estados Unidos no so apenas uma das potncias dentro da aliana do ( kidente, mas gozam de posio de liderana ou primazia, certos conflitos dentro da aliana so mantidos dentro de limites, ou impedidos de atingir a superfcie da atividade poltica consciente. Como a Unio Sovitica desfruta de uma posio hegemnica na Europa ()riental, que est pronta a defender pela fora, certos conflitos de interesse naquela regio so, por essa razo, resolvidos ou contidos. As reivindicaes que a Polnia, Tchecoslovquia, Repblica Democrtica Alem, Hungria, Bulgria e Romnia possam ter, reciprocamente, ou com relao prpria Unio Sovitica, no chegam sequer a ser levantadas, porque a expectativa de que no sejam atendidas. Quando as duas alianas negociam as questes polticas europias, ou o equilbrio dos armamentos na I uropa Central, sabido que as opinies dos Estados Unidos e da Unio Sovitica tm mais peso do que as da Blgica ou da Bulgria, por exemplo e, por isso, essas negociaes so estruturadas de forma que, em outras circunstncias, no seriam as mesmas. l m outras palavras, a desigualdade dos estados em termos de poder tem o efeito de sin1plificar o padro das relaes internacionais, garantindo que a opinio de certos estados prevalea sobre a de outros e que determinados conflitos constituiro a temtica fundamental da poltica internacional, enquanto outros sero marginalizados. Por isso Ranke pde narrar a histria internacional da Europa (ainda que com uma certa distoro) como a histria das rela<)es entre as grandes potncias. Hoje, ao conten1plar o corpo vasto e amorfo da poltica mundial, o estudante ou participante da poltica internacional contempornea pode distinbYUir nas relaes entre as grandes potncias o seu esqueleto essencial. Mas, acima dessa contribuio, pode-se dizer que, simplesmente em virtude da sua maior fora, as grandes potncias podem contribuir para simplificar as relaes internacionais e desempenhar um papel na promoo da ordem entre as naes ao adotar polticas favorveis, e

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no contrrias, a essa ordem. Assim, as grandes potncias contribuem para a ordem internacional de duas formas principais: administrando seu relacionamento bilateral e explorando a sua preponderncia no sentido de centralizar os assuntos do conjunto da sociedade internacional. De modo mais espect1co, as grandes potncias administram suas rclaes bilaterais de acordo com os interesses da ordem internacional quando i) preservam o equilbrio geral de poder; ii) procuram evitar ou controlar as crises no seu relacionamento recproco; iii) buscan1 limitar ou conter as guerras entre si. Por outro lado, exploram sua preponderncia con1 relao do restante da sociedade internacional ao i) explorar de forma unilateral essa prepondcr 1ncia local; ii) respeitar mutuamente suas respectivas cst ras de influncia; iii) agir em conjunto, como est implcito na idia de um grande concerto ou condomnio de grandes potncias. Como natural, esta no uma descrio do modo como as grandes potncias agcn1 efetivamente, c sin1 uma descrio dos papis que elas podem desempenhar em apoio ordem internacional, c que s vezes desetnpenham. Con1 efeito, as grandes potncias, con1o as potncias menores, agem muitas vezes de fonna a promover a desordem, ctn lugar da ordem; procuran1 destruir o equilbrio geral, em vez de preservlo; fomentam crises, cn1 lugar de control-las; desejam ser vitoriosas na guerra, em vez de limitar os contlitos armados, etc. Por outro lado, esta tambm no uma descrio dos papis ou fun<)cs das grandes potncias com relao ordem internacional, ou uma srie de rccomcndacs sobre como elas devem agir. Tratar deste modo o que dissemos seria tentar estabelecer um padro de valor ou de importncia da ordem internacional como um objetivo humano, ou de tentar atribuir un1 lugar na hierarquia desses objetivos. As duas funcs principais esto intimamente interligadas c so difceis de separar na realidade hist<'>rica. ( )s passos dados pelas grandes potncias para administrar o seu relacionan1ento mtuo levam diretamente ;1 tentativa de proporcionar um sentido central aos assuntos do conjunto da sociedade internacional c os passos que do para explorar sua preponderncia com relao aos outros estados prcssupem um gerenciamento efetivo do seu relacionamento recproco.

Hl[)l 11 Bl'I.L

A primeira e mais importante contribuio das grandes potncias <1 ordem internacional o modo como manejam mutuamente suas rela- nhs. I -sta a funo ql.1e exercem com respeito ordem internacional mais amplamente reconhecida na sociedade dos estados e a qu<:> propor- ciona a base para a aceitao pelos outros estados dos direitos e obriga- (->es especiais das grandes potncias. 1 sse manejo das rcla</>es mtuas entre as grandes potncias implica, antes de mais nada, aes que podem ser tomadas para preservar o eLJuilbrio geral do poder, proporcionando assim condi()es sob as quais o sistema de estados pode perdurar (assunto j discutido no Captulo .S). Neste ponto cabe <lpenas observar lJUe as grandes potncias constituem o elemento fundamental, e LJUe as aq)es tonudas nesse sentido dependem sobretudo de medidas engenhosas tomadas por elas, inclusive de colabora;1o. Dentre estas, nos dias de hoj<:>, mcluem-se as aes das grandes potncias destinadas a preservar a conteno nuclear recproca. il) I :!'l'tar c toll!rolar cri.rc.r (:omo j foi n1cncionado, por si s, a preservao do elluilbrio geral de poder no garante que haver rcla<)es pacficas entre as grandes potncias e a simples existncia de uma conteno nuclear recproca estvel tambm no significa uma garantia de paz nuclear entre elas. Portanto, a administrao das rclaes entre as grandes potncias no interesse da ordem internacional precisa abranger tambm as aes totnadas para evitar ou para controlar as crises que contenham o perigo de detlagrar uma t-.,:ruerra entre essas potncias quando elas ocorrem. () que tenho em mente algo distinto do que conhecido como "gerenciamento de crises". () yue estava subjacente ao emprego dessa expresso, quando ela esteve em n1oda nos Estados Unidos, depois da crise dos msseis de Cuba de 1962, era o sentimento de que o Presidente Kennedy tinha administrado ayuela situao crtica de modo a conseguir uma grande vitria diplomtica, ao mesmo tempo em yue evitava

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uma guerra, e que as dccises que tomara podiam ser estudadas e generalizadas para servir como orientao no futuro. r m contraste, ocupome aqui das providncias que podem ser tomadas pelas grandes potncias, separadamente ou em conjunto, para promo\'Cr o interesse comum LJUe tm no sentido de evitar e controlar crises que impliquem perigo de uma guerra lluando ocorrem. r stc um campo da experincia internacional que ainda no foi mapeado lk' forma satisfat<'>ria/' e h certas concepi)cs equivocadas yue preciso evitar. Assim, seria ilus<'>rio itnaginar lluc as grandes potncias esto sempre preocupadas em C\'itar as crises perigosas ou moder-las quando ocorrem. Na verdade, s ,ezes, as crises so criadas deliberadamente pelas grandes potncias, ou conscientemente agravadas at a proximidade de uma guerra, porque sua preocupao conseguir uma vit<'>ria diplomtica. Na era das armas nucleares, a conscii-ncia das grandes potncias de que tm um interesse comum em evitar a ?UL'l"Ll pode ser maior do que antes, c no por acaso que esse ponto pa-;,< >LI a ocupar as atencs nos nossos tempos. No entanto, mesmo agora no se pode dizer que o elemento prevalecente na poltica das grandL'S p< >tncias, com relao s crises, seja o desejo de nir-las ou con1 roL1-la , da mesma forma como o clen1cnto predominante na sua pol rica armatncntista no o desejo de cooperar com os adversrios para controlar a acumulao de armas. J\lm disso, seria um erro admitir llue as crises, ou a sua intensificao, nunca podem ter um papel construtivo em relao aos objetivos da ordem internacional. \ manuteno do equilbrio de poder, no passado, contrariando as tt. , 1 tativas de subvert-lo, e hoje a prescnao d 1 conteno nuclear rec. 1 )roc1, no teriam sido possveis sem a deciso de algumas grandes potncias, ou combinaq)es delas, de 1zcr ameaas em determinados momentos e, assim, criando ou intensificando crises. No entanto, podemos dizer no s que as medidas para evitar ou controlar as crises so uma parte essencial do llue rem sido chamado de
1 '

No entanto, Yidc ( )ran Young, I !w J>olitin o/ I ont: Hil!:[!_illllll<!'. I >mi'<!'. I 11/cr!lfllio;;t!/ ( n.rc.r (Pnnnt< >ll l' niY. Press, 19H); c ( :< md BelL 'f J,c ( JJ!II'!'JIIio;u o/ ( .n.r;.r: I \'/;!{/)'o/ I )iplol!lr!l!r. \ lil!lil!',!'llll'!ll (< h f< >nl l' niY. Prcs>., 1971).

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H I',[) L 1: y B l' L I.

''administrao das rda< )eS entre grandes potncias", mas tambm que essas medidas participam claramente desse relacionamento. Durante a poca da predominncia das relaes sovitico-americanas na poltica mundial, que agora vai chagando ao fim, tanto os Estados Unidos como a Unio Sovitica agiran1 tanto separadamente quanto em conjunto para t:>vitar determinadas crises nas suas relaes, l' tambm para impedir sua intensificao. As aes unilaterais qut:> tomaram so mais facilmente reconhecidas do que as aes conjuntas. ( )s I:stados Unidos e a Unio Sovitica procuraram evitar crises nas suas rela<)es deixando de intervir dt:> forma unilateral nas respecti\Tas esferas de intluncia- a esfera sovitica na Europa ( )riental, a norte-americana na I uropa ( kidental e no Caribe. A crise dos msseis de Cuba, em 192, foi sria devido ao fato de que, do ponto de vista dos t:stados Unidos, a Unio Sovitica estava deixando de respeitar a sua esfera de intluncia. 1\Ias os dois pases procuraram evitar o confronto direto entre as suas foras armadas, quando ameaou ocorrer como no caso da crise dos msseis de Cuba e durante as vrias crises de Berlim. Nas situa<)es em que as duas potncias aliaram-se a lados opostos en1 uma dispu ta local, procuraram moderar a ao dos seus aliados ou associados. I ste foi o padro da poltica sovitica e norte-americana com respeito aos seus aliados europeus durante o perodo da confrontao da OTAN con1 o Pacto de Varsvia, na l uropa, e foi tambm o padro da sua poltica no I xtremo ( )riente nos anos 1950, quando a Unio Sovitica era aliada da China, e os l stados Unidos de Taiwan. Da mesma forma no ( )riente 1\Idio, onde, especialmente depois da guerra de 1967, os Estados Unidos procuraram conter Israel e a Unio Sovitica os seus aliados rabes. l :m alguns casos as duas potncias tomaram tambm a providncia adicional de insistir, uma junto outra, para limitar a ao dos aliados; foi o que fizeram, por exemplo, na crise dos estreitos de Taiwan, em 1958, e do ()riente Mdio, em 1967. Tanto os Estados Unidos como a Unio Sovitica evitaram intervir diretamente em muitos conflitos fora das respectivas reas de influncia, nos casos em que estava claro que a interveno de um deles

1\s grandes potncias e a ordem internacional

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poderia provocar a interveno do outro. So bons exemplos a crise do Congo de 1960, a guerra civil na Nigria, em 1967-1970, e a guerra entre a ndia e o Paquisto, em 1971. I tambm evidente que nas suas confrontaes diplomticas, os Estados Unidos e a Unio Sovitica agiram alf..,rumas vezes com cautela e conteno, procurando evitar provocaes e permitindo que o outro encontrasse uma forma de recuo com o menor embarao possvel- o caso clssico, e melhor documentado, a forma como o Presidente Kennedy administrou a crise dos msseis de Cuba. ()conceito de ao conjunta para evitar ou controlar crises abrange toda uma gama de possibilidades. Carstcn Holbraad distinguiu aes paralelas mas descoordenadas, acs com algum elemento de coordenao ou paralelismo, c o caso extremo de aes diplomticas ou militares planejadas e executadas de forma conjunta.- ( )s registros sovitico e norte-americano do tratamento das crises, durante o perodo da sua ascendncia na poltica mundial, mostra muitos exemplos do primeiro tipo de ao conjunta- a que paralela mas no coordenada; h alguma evidncia discreta do segundo tipo de ao, paralela c coordenada, como nos esforos concertados para conter Israel c o Egito durante a crise do ()riente Mdio de 1967; c nenhum exemplo do terceiro tipo. Uma questo que precisa ser melhor estudada o grau em que essas medidas de restrio, unilaterais ou conjuntas, foram ou poderiam ser formuladas sob a forma de regras ou princpios gerais. Pode-se argumentar que durante os seus confrontos diplomticos, nas dcadas de 1950 e 1960, os Estados Unidos e a Unio Sovitica desenvolveram certas regras operacionais, ou "regras do jogo", que os ajudam a evitar e controlar as crises que ameaam a paz. Por exemplo: eles se conduzem como se reconhecessem uma regra que probe a interferncia direta nas esferas de influencia recprocas; a regra que (desde a crise do U2 de 1960) probe os sobrevos ilegais dos respectivos territrios; a regra que probe certos tipos de ao militar no convencional no territrio alheio, como a sabotagem, a colocao clandestina de armas nucleares ou o armamento de grupos subversivos; a regra que probe a instalao

- () ttulo do seu trabalho Super Pomn ,md f!lfenwtirmal Co11jlid, cap. .'i.

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de msseis ofensivos em pases adjacentes (desde a remoo dos msseis soviticos de Cuba, e dos msseis norte-americanos da Turquia) etc. A evidncia que se tem da existncia dessas regras simplesmente o fato de que as duas grandes potncias globais tm se comportado de acordo com elas. O que no significa, naturalmente, que a liderana dos dois pases tenha conscincia dessas normas e que essas lideranas, mesmo ao se orientarem pelo preceito ou princpio de que os atos proscritos pelas regras devem ser evitados, isto no significaria que tenham chegado a um acordo sobre elas. Essas regras operacionais, se existem, possuem um contedo difcil de se avaliar de modo preciso. No caso das regras- como a pretensa norma que probe a interferncia recproca nas respectivas esferas de influncia- que as potncias revelam aceitar por meio de suas aes, e no por palavras, difcil saber se um ato que desrespeita uma regra constitui uma tentativa de modific-la, um sinal de que a regra mudou ou uma violao pura e simples. possvel que a tentativa empreendida pelos estudiosos no sentido de formular explicitamente algumas das regras no escritas a respeito de mecanismos para evitar e controlar crises possam no s ajudar a entender o que aconteceu no passado como fornecer uma orientao prtica para o futuro. No entanto, ser necessrio estudar no s esse processo conforme tem sido praticado pelos Estados Unidos e pela Unio Sovitica no perodo da sua predominncia, mas tambm ampliar a investigao para um sistema onde haja de mais de duas grandes potncias. Foram os perigos peculiares da era nuclear que nos tornaram conscientes da importncia central do esforo de evitar e controlar crises na administrao das relaes entre as grandes potncias e, assim, seria um erro presumir que, em perodos anteriores, as crises eram vistas con1 a mesma urgncia e preocupao com que so consideradas atualmente, ou que as aes e regras operacionais desenvolvidas para enfrent-las fossem semelhantes. No entanto, evitar e controlar crises que envolvem o risco de guerra entre grandes potncias uma funo permanente dessas potncias com relao ordem internacional; no uma caracterstica especial da era nuclear.

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iiz) A limitapo da J!,Uerra


Uma terceira forma com que as grandes potncias podem administrar reciprocamente as suas relaes, contribuindo assim para a ordem internacional, por meio de medidas destinadas a evitar a guerra ou a limit-la. Uma vez mais, este pode ser considerado como o papel perene das grandes potncias com relao ordem internacional, embora fosse um erro admitir que em pocas anteriores percebia-se, de modo geral, que essa tarefa tinha o mesmo grau de urgncia ou importncia com que vista na era nuclear. J\luito j se escreveu sobre o assunto, que mencionado em outra parte deste estudo (Captulo 8); aqui vou apenas esboar algumas das suas caractersticas mais gerais, para no deixar incompleta esta discusso das relaes entre as grandes potncias. A tentativa de evitar a guerra entre as grandes potncias inclui muito mais do que medidas para preservar o equilbrio de poder e para evitar ou controlar crises perigosas, que acabamos de considerar. No presente contexto, esto includas as tentativas de evitar a guerra por acidente ou erro de clculo; de reduzir a interpretao equivocada de palavras ou aes das grandes potncias (o que chamamos de "atrito" no Captulo 6); de resolver ou limitar disputas polticas entre as grandes potncias, mediante negociao (em termos da histria recente, a transformao da confrontao em dtente entre as grandes potncias); de controle da corrida armamentista, por meio de acordos tcitos ou formais; de preveno da guerra entre as potncias menores, que possam envolver as grandes potncias (ou, se essas guerras ocorrerem, limit-las geograficamente e dar-lhes um fim rpido); e, de modo mais genrico, de administrar e orientar o relacionamento das potncias menores, entre elas e com as grandes potncias, tendo em vista esse objetivo. ( )s esforos das grandes potncias para evitar a t-,ruerra entre si no podem ser separados do papel que elas desempenham ao procurar dirigir os negcios do conjunto da sociedade internacional. A tentativa de limitar as guerras entre as grandes potncias abrange, no presente contexto, esforos para preservar a distino entre a

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H 1: I) I'I', y B l' I'I

guerra convencional e a nuclear, ou para preservar certos limites em uma guerra que se tornou nuclear. Abrange tambm esforos para preservar canais efetivos de comunicao entre as grandes potncias, durante a guerra, de modo a facilitar a preservao dos Emites s hostilldades e o seu trmino e ainda para preservar o comando e controle efetivos das foras em combate, de modo a reduzir o perigo de uma expanso indesejada do conflito. Pode assumir a forma de poltica unilateral, tal como o enunciado de doutrinas estratgicas que reconhecem ser desejvel a preservao dos limites impostos s hostilidades, e o desenvolvimento desistemas de armas e planos blicos que tornem possvel a aplicao de tais limites. Mas pode assumir tambm a forma de tentativa de desenvolver regras operacionais ou entendimentos tcitos para cooperar na preservao desses limites, ou ainda o emprego de limitaes legais formalmente estabelecidas sobre o modo como a guerra conduzida.

iv) O exerccio unilateral da preponderncia local


As grandes potncias contribuem tambm para a ordem internacional pelo exerccio unilateral da sua preponderncia em determinadas reas do mundo ou entre certos grupos de estados. A explorao unilateral da preponderncia assume trs formas, que chamarei de "dominncia", "primazia" e "hegemonia". A dominncia caracteriza-se pelo emprego habitual da fora, por uma grande potncia, contra os estados menores do seu hinterland 8 , e pela desconsiderao habitual das regras universais da conduta entre estados, que lhes conferem direitos de soberania, igualdade e independncia. Um bom exemplo de dominncia a posio da Inglaterra com relao ao Egito (e mais tarde com relao ao lraque e Jordnia), desde o bombardeio de Alexandria, em 1882, at a retirada do canal de Suez, em 1956. ()utro exemplo a posio assumida pelos Estados Unidos com relao aos estados da Amrica Central e do Caribe do fim do sculo XIX at a introduo da "poltica de boa vizinhana" por Franklin

Literalmente, interior; no contexto "esfera de influncia" (N. do R.T.).

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Delano Roosevelt, em 1933. Nos dois casos a preponderncia da grande potncia manifestava-se em intervenes militares habituais c desinibidas nos negcios internos e nas rela()es exteriores dos estados locais, incluindo a ocupao militar prolongada, assim como a omisso do respeito efetivo devido soberania, igualdade e independncia desses estados. Na relao de dominncia a grande potncia trata os pe(.juenos estados ou (.jUase-estados dentro do seu hinteriand como membros de segunda classe da sociedade internacional, sem chegar a impor-lhes sua soberania, de forma imperialista. Ela pertence essencialmente fase de ascendncia da I uropa na poltica mundial, em (.jUe persistia a idia de (.jUe as relaes entre os estados europeus (ou de civilizao europia ou crist) c no-europeus eram diferentes das mantidas entre si pelos estados europeus. Na poltica internacional contempornea difcil citar um exemplo claro de dominncia, no sentido a(.jui definido, e, na verdade, a dominncia deixou de representar uma forma vivel de preponderncia das grandes potncias. No extremo oposto h o (.jUe poderamos chamar de primazia. A preponderncia de uma grande potncia com relao a um grupo de estados menores assume a forma de primazia '-luando prescinde do recurso fora ou ameaa de fora, sem mais do (.jUe o grau ordinrio de desrespeito pelas normas da soberania, igualdade e independncia (um certo grau de desrespeito por essas normas uma caracterstica de todos os relacionamentos internacionais). A posio de primazia ou liderana de uma grande potncia concedida livremente pelos estados menores dentro de um grupo, e muitas vezes expressa o reconhecimento da contribuio dcsproporcionalmentc maior yue a grande potncia capaz de dar para alcanar objetivos comuns. ;\grande potncia tem melhores condies de barganha com os estados menores, mas essa barganha desenvolve-se sem coero e dentro dos limites norn1ais e aceitveis das normas bsicas da conduta internacional. Um bom exemplo de primazia foi a posio da Inglaterra com relao aos seus antigos domnios, desde a poca da emergncia da personalidade internacional e da independncia diplomtica desses estados

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at o fim da Segunda Guerra Mundial. Durante esse perodo, o Bn"tiJh Commomvealth- a Comunidade Britnica de Naes - formava uma entente diplomtica unida, na qual a Inglaterra tinha uma posio de liderana que nada devia coero ou ao desrespeito sistemtico aos direitos soberanos dos estados membros. ()utro exemplo de primazia a posio dos Estados Unidos dentro da ()TAN. Posio de liderana que os outros membros da aliana consideram justificada, uma vez que a Europa ()cidental e o Canad dependem dos Estados Unidos para a sua defesa, enquanto os Estados Unidos no tm a mesma dependncia. Uma caracterstica da primazia o fato de que ela ocorre entre estados cujos povos mostram alguns dos sinais de uma comunidade politica singular. No perodo mencionado a Comunidade Britnica exibia uma ambigidade persistente, sem definir se, do ponto vista constitucional, era um s estado (noo simbolizada pelo carter indivisvel da Coroa) ou um conjunto de estados associados. A he,gemonia ocupa uma posio intermediria entre dominncia e primazia. ( uando uma grande potncia exerce hegemonia sobre as potncias menores de uma determinada rea ou grupo de estados, h recurso fora e ameaa de us-la, no habitualmente e sem inibies, mas de forma ocasional e com relutncia. As grandes potncias preferem usar outros instrumentos e no a ameaa de fora, que s empregaro em casos extremos, e com a percepo de que isso representa um certo custo poltico. A grande potncia est pronta a violar os direitos de soberania, igualdade e independncia dos estados menores, mas no os ignora. Reconhece que esses direitos existem, e justifica a sua violao apelando para algum princpio superior. Georg Schwarzenberger escreveu gue a hegemonia "o imperialismo com boas maneiras". ') As relaes da Unio Sovitica com os pases da Europa ()riental so caracterizadas pela hegemonia. A Unio Sovitica usou a fora contra a Alemanha Oriental, em 1953, para suprimir um desafio ao governo daguele pas, para derrubar o governo hngaro em 1956 e o da

') Vide Georg Schwarzenberger, "I lt;gemonial lnkrl'elllion", ) :mJ;ook oj lrodd /ljjm:r (Londres, Sn:vcns & Son, 1959).

As grandes potncias c a ordem internacional

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Tchecoslovquia em 1968. Com exceo da Iugoslvia, a ocupao militar sovitica da Europa ( )ricntal facilitou a instalao de governos comunistas na regio, entre 1944 c 1948. No entanto, para ajustar os estados da Europa Oriental sua poltica externa, a Unio Sovitica preferia usar a influncia que exercia como centro do movimento comunista internacional c principal fortaleza defensiva contra a ameaa do ( kidcntc aos membros do Pacto de Varsvia. Preferia assim tolerar determinadas falhas na solidariedade desse grupo de estados para no incorrer no custo poltico de aplicar-lhes sua fora militar. 1\fais notvel ainda foi o fato de os soviticos no tentarem usar a fora para impedir a defeco da Iugoslvia, em 1948, c mais tarde a da Albnia, assim como o desenvolvimento de um certo grau de independncia na poltica exterior da Romnia. A Unio Sovitica reconhece aos estados da I uropa ( )ricntal os direitos comuns de soberania, igualdade c independncia. IYfas com a chamada "doutrina Brcjncv", de 1968, bem como em manifcstacs anteriores do ''internacionalismo socialista", limita ou qualifica esses direitos ao estipular LJUC uma ameaa interna ou externa a qualquer pas socialista, implicando perigo de retorno ao capitalismo, constitua uma atncaa no s ao pas atingido como a toda a comunidade socialista. Assitn, do ponto de vista sovitico, os direitos soberania da 'Tchecoslovquia no podiam ser invocados para proteg-la contra a inteneno militar de 1968 cometida pela URSS, Pol<)nia, Alemanha Oriental, Hungria c Bulgria, c destinada a impedir uma mudana do seu regime poltico. No estava claro em que medida os direitos ordinrios dos estados socialistas eram li1nitados pelo "intcrnacionalismo socialista". Assim, quem deve julgar a existncia de um perigo de retorno do capitalismo: os pases socialistas, coletivamente, ou se') a Unio Sovitica? ( uais os limites geogrficos da "com_unidadc socialista"? I la inclui, por exemplo, a Iugoslvia ou Cuba? No concernente ao princpio da no interveno, o apelo a uma "legalidade socialista", diferente da "legalidade burguesa", implicaria a possibilidade de qualificar todo o direito internacional? No entanto, a "doutrina Brcjncv" limita os direitos soberanos dos estados socialistas, mas no nega a existncia desses di-

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reitos. Alm disso, no considera formalmente que a Unio Sovitica tenha direitos e obrigaes diferentes daqueles dos outros estados socialistas. Na prtica essa "doutrina" um instrumento da preponderncia sovitica e, em princpio, limitava igualmente os direitos da Unio Sovitica, da mesma forma como os dos outros membros da comunidade socialista. 111 A relao dos Estados Unidos com os pases da Amrica Central e do Caribe (mas no com os da Amrica do Sul) tambm pode serdescrita como hegemnica. Em 1954 os Estados Unidos empregaram a fora, indiretamente, contra a Guatemala; em 1961 tentaram o uso indireto da fora contra Cuba, na invaso da baa dos Porcos; durante a crise dos msseis de 1962 ameaaram explicitamente invadir Cuba; e em 1965 invadiram a Repblica Dominicana. evidente porm que o governo norte-americano prefere usar a presso econmica sobre os estados da regio, recorrendo tambm presso diplomtica por meio da ()EA, a ()rgani?:ao dos Estados Americanos. A conscincia do custo poltico implicado no emprego da fora faz com que este recurso s seja usado em casos extremos. Pelo menos a partir da crise dos msseis de 1962 os Estados Unidos tm permitido que Cuba viole o sistema, preferindo no recorrer fora, embora neste caso essa relutncia se devesse ao temor de agravar o conflito com a Unio Sovitica. Na regio sob a sua hegemonia os Estados Unidos reconhecem os direitos que a lei internacional confere aos estados da rea. A Carta da ()EA, assinada em Bogot, em 1948, contm uma das afirmaes recentes mais incisivas do princpio da no interveno nos assuntos internos dos pases estrangeiros, condenando tais intervenes, sejam diretas ou indiretas, executadas por qualquer estado, individualmente, ou de forma coletiva pela OEA. 11 ()s Estados Unidos tm procurado qua-

1 " Sobre a "doutrina Brejney" vide Theodor Schweisfurth, "A1oJCOJJ' ])octt!f' t!J ti i\Jorm f lnternational I LJJI?', Aumn Politik, Yol. 22, 1 (1971). 11 Com efeito, o 1\rt. 19 da Carta da OE1\ (<.jue j foi o Art. 18) probe a interveno direta ou indireta, militar ou de outra natureza, por <.JUal<.jucr motivo, efetuada por um estado ou grupo de estados. ;\ interveno na Repblica Dommicana teve por base uma Resoluo interpretativa, nas linhas indicadas (N. do T.).

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lificar seu dever de no intervir com o argumento de que responsabilidade suprema da ()EA adotar medidas contra a agresso. Por vezes, adiciona-se a esse argumento a interpretao de que o con1unismo em um pas latino-an1ericano ip.roj(;cto uma interveno agressiva, que exige a contra-interveno necessria americana para sustentar o princpio da no interveno. Naturalmente, h diferenas assim como pontos de sen1elhana entre a posio sovitica na Europa C )riental c a posio dos Estados Unidos no Caribc. Enquanto a ideologia anti-comunista propicia um instrumento poltica norte-americana no existe, no entanto, na An1rica Latina o equivalente aos vnculos internacionais dos partidos comunistas dos pases do Leste Europeu. As configuraes geopoltica ou geo-estratgica das duas regies so bem diferentes: de um lado temos um grupo de potncias terrestres adjacentes bloqueando o acesso do ()cidentc Unio Sovitica; de outro, um grupo de estados peninsulares e insulares. Sob certo ponto de vista h uma analogia entre o Caribe e a Europa Oriental. Polnia, Tchecoslovquia, Hungria e Alemanha ()riental so os pases sobre os quais a URSS exerce o controle mais estrito, com Romnia, Bulgria c Iugoslvia representando uma rea de n1enor controle, con1parvel Amrica do Sul na esfera de influncia dos Estados Unidos. Contudo, tanto a posio sovitica na Europa Oriental como a dos Estados Unidos no Caribc so exemplos de hegemonia. Alm disso, h uma estreita semelhana no modo como as duas grandes potncias tm procurado legitimar suas intcrvcncs militares nas reas em questo. ( )s dois pases tm se esforado para que suas intervcnes sejam caractcri?.adas como parte de uma ao coletiva, c no unilateral. Na interveno de 1968 na Tchecoslovquia a Unio Sovitica se fc7. acompanhar pelos seus aliados do Pacto de Varsvia, enquanto os Estados Unidos sempre consq..,ruiram obter a aprovao da () 1 A para suas intervencs no Caribe (embora no caso da Repblica Dominicana esta aprovao tenha sido e,Y-po.rt). Alm disso, e1nbora as duas super-potncias tenham recorrido a justificativas ideolgicas para a interveno, de modo a poder justificar-se perante o mundo, ambas preferiram sempre apoiar-

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HLDI.FY

Buu.

se principalmente nas normas de paz e segurana, e no na correo doutrinria ou na justia humana. Ao agir assim, refletem a primazia das normas da ordem sobre as normas da justia no direito positivo e na prtica da sociedade internacional. A hegemonia sovitica e a norte-americana esto associadas a um tipo de ordem que probe aos estados menores recorrer fora uns contra os outros, assim como a derrubada dos seus governos, sem a permisso do poder hegemnico. No caso da Europa Oriental, depois de 1945, no se falou mais de disputas territoriais (como as existentes entre a Polnia e a Rssia, a Polnia e a Alemanha Oriental, a Hungria e a Romnia), que foram no s contidas como impedidas de emergir para a superfcie da atividade poltica consciente. Uma situao como essa, com a imposio unilateral de regras por uma grande potncia que se considera isenta das mesmas, tende a ser vista de modo geral como injusta, mas no deixa de ser uma modalidade de ordem. v) h.ifera.r de it!flue"ncia, intereJJe ou re.rpon.rabiiidade As grandes potncias contribuem para a ordem internacional no s usando unilateralmente a sua preponderncia em determinadas reas do mundo, ou em certos grupos de estados, mas tambm ao concordar com a formao de esferas de influncia, interesse ou responsabilidade. A funo mais simples e mais comum desses acordos consiste em confirmar a posio das grandes potncias na preponderncia local, evitando colises e atritos entre elas. Presumivelmente, a idia dos acordos entre potncias sobre suas esferas de influncia recua s bulas papais que concederam aos reinos de Castela e Portugal direitos exclusivos de conquista em certas reas, assim como os tratados entre essas duas potncias, como o de 1479 que atribua a costa ocidental da frica Portugal e as ilhas Canrias Castela. No entanto, a expresso "esfera de influncia" s surgiu na segunda metade do sculo XIX: nas suas conferncias sobre Fronteira.r, Lorde Curzon diz que o primeiro emprego importante dessa denominao foi o de Alexandre Gortchakoff em carta

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a Clarendon, de 1869, ao declarar que o Afeganisto estava fora da esfera de influncia da Rssia. 12 O perodo clssico dos acordos entre as potncias sobre esferas de influncia foi o fim do sculo XIX, especialmente depois de 1885. M. F. Lindley distinguiu trs tipos principais de acordos desse tipo. Ll () primeiro foi um acordo entre as potncias coloniais prevendo o reconhecimento recproco dos respectivos direitos exclusivos em territrios que fossem ou tern'ton"um nullius ou territrios habitados por grupos no reconhecidos como estados soberanos. Este era o acordo tpico de esferas de influncia da poca da expanso das potncias europias na frica e na Oceania. () segundo foi um acordo entre potncias coloniais sobre o territrio pertencente a um terceiro estado, atribudo no todo ou em parte esfera de influncia exclusiva de uma potncia colonial, normalmente tendo em vista a sua explorao econmica. Este tipo de acordo pertence principalmente fase de expanso da presena europia na sia e , s vezes, chamado de "acordo para estabelecer uma esfera de interesse" (e no de influncia). Exemplos so os acordos entre a Inglaterra e a Frana dividindo o Sio; entre a Inglaterra e a Rssia dividindo a Prsia; entre o Japo e vrias outras potncias reconhecendo seu interesse predominante na Coria. O terceiro tipo de acordo vinculava uma potncia colonial a um estado local, concordando este em no ceder territrio ou fazer concesses a outro estado. Exemplos so os acordos entre a China e vrias potncias coloniais, destinandolhes esferas de interesse econmico exclusivo, assim como os acordos de 1904 entre a Inglaterra e o Tibete. A respeito desses instrumentos que regulam esferas de influncia, preciso traar algumas distines importantes. Em primeiro lugar, devemos diferenciar o acordo ou entendimento entre duas potncias para reconhecer ojto da preponderncia de uma delas em determinada rea do acordo ou entendimento a respeito de direitos na mesma rea.

Lorde.: Curzon, I nm!ter.r (Oxford, Clarendon Press, 1907), pg. 42. M. F I -ndley, The / lcqui.ritio11 cmd Cmem!lle!l! o/ Hack1mrd Territorv 111 l11tematirmal I -tlil' (Londres, Longmans, 1926).
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Uma coisa os Estados Unidos e a Unio Sovitica admitirem oficialmente o fato de que certas regies do mundo pertencem esfera de influncia de um deles; coisa diferente tratar essas esferas de influncia como legtimas. Alm disso, uma esfera de influncia que para um pas existe como uma questo de direito, na viso de outro pode ser apenas uma questo de fato. Com a doutrina Monroe os Estados Unidos afirmavam seu direito de excluir a interveno da Europa nas Amricas mas, para as potncias europias, essa doutrina no dava aos Estados Unidos o direito de exclu-las do continente americano; ela apenas afirmava um objetivo poltico dos Estados Unidos, explicitando algo que precisavam levar em conta. ()s acordos entre as potncias europias criando esferas de influncia, na sua partilha da Africa, implicava, meramente, o reconhecimento recproco de direitos entre as partes contratantes; no lhes conferia quaisquer direitos segundo a lei internacional. A crise de Pashoda de 1898, por exemplo, decorreu do fato de que os direitos reconhecidos, Inglaterra, no Nilo Superior- em acordos negociados com a Alemanha e a Itlia- no foram admitidos pela Frana. Mas nem sempre possvel distinguir claramente entre um acordo sobre fatos e outro sobre direitos. Quando duas grandes potncias reconhecem o fato da preponderncia de cada uma delas em uma rea em particular, isto no significa que tenha havido uma admisso mtua de direitos legais ou morais. No entanto, essas grandes potncias podem considerar que so vlidos os direitos conferidos pelas regras operacionais ou "regras do jogo" internacional. ()s dois lados podem entender que, devido ao fato da preponderncia de uma grande potncia em determinada rea, a interferncia de outros estados nessa rea uma iniciativa perigosa. Alm desse ponto, pode haver o desenvolvimento de um cdigo de conduta para evitar colises perigosas, cdigo que pode no estar formalizado mas que os dois lados entendem e que confirmado por declaraes unilaterais de poltica, assim como pela conduta consistente com esse cdigo. Essas "regras do jogo", respeitadas por algum tempo, promovem em cada lado uma expectativa sobre a conduta da outra parte e, em certo sentido, implicam reconhecimento recproco de direitos. Quando a Unio Sovitica instalou msseis ofensivos em Cuba,

,\s grandes potncias e a orden1 internacional

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a reao do Presidente Kennedy ao ue ele considerava uma violao sovitica das "regras do jogo" internacionais inclua um elemento de indignao n1oral, genuna ou simulada. Em segundo lugar, podemos distinguir un1 acordo onde as partes conferem-se mutuamente direitos limitados e especficos de outro em que uma delas fica "com as mos livres" para atuar. C )s tratados formais do perodo clssico dos acordos sobre esferas de influncia s conferiam direitos especficos. Assim, no tratado anglo-alemo de 1890 sobre a frica, por exemplo, as duas partes concordam em que "no estar na esfera da outra fa er aquisies, concluir tratados, aceitar direitos soberanos ou protetorados nem impedir a extenso da influncia da outra."14 ;\ expresso "ter as mos livres", usada por exemplo uando se dizia ue a Inglaterra tinha as mos livres no Egito, implica vontade, de parte de cada potncia, de desinteressar-se inteiramente do ue a outra potncia fizesse dentro da sua prpria esfera, desde que esse d.rintereJJemen/ fosse recproco. Pode-se ter dvidas sobre se havia a inteno de ue a referncia a "ter as mos livres" fosse entendida literalmente. Na verdade, admitia-se ue cada parte tinha "as mos livres" dentro de certos limites: por exemplo, dentro das condies de ue os indivduos, grupos e entidades polticas locais tivessem certos direitos, mesmo ue no fossem os direitos prevalecentes nos estados soberanos. No obstante, em termos prticos, s vezes o efeito poltico dos acordos prevendo o reconhecimento limitado e direitos especficos era criar uma situao em ue as duas partes ficavam com "as mos livres". I m 1907, Cur on comentou a tendncia para ue as esferas de interesse se tornassem esferas de influncia ue, por sua ve , se transformavam em protetorados e estes davam lugar completa anexao. I m terceiro lugar, entre os acordos sobre esferas de influncia precisamos distinguir os negativos dos positivos. Na fase da expanso colonial europia eles eram negativos, no sentido de que cada potncia procurava excluir as outras da sua esfera de atuao, fazendo-as admitir o seu d( rintereJJCIJJm/ pelo que ela fazia na sua pn')pria esfera. I m con-

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(:irado em ib1tL p:ig. 20H.

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traste, os acordos positivos criam uma diviso de trabalho entre as partes na execuo de uma tarefa comum, estabelecendo esferas de responsabilidade para cada uma delas. Um exemplo de acordo positivo de esferas de influncia foi o negociado pelos Estados Unidos, a Unio Sovitica, a Inglaterra e a Frana sobre a ocupao da Alemanha, na fase final da Segunda Guerra Mundial (o qual, naturalmente, tinha tambm um propsito negativo). Admitia que quelas potncias cabia as tarefas de ocupar o territrio do inimigo derrotado, processar os criminosos de guerra, impedir o ressurgimento do nazismo etc. Ao ocupar a zona da Alemanha que lhe havia sido destinada cada potncia assumia a responsabilidade pela implementao de uma poltica comum. Na mesma poca, discutia-se um acordo de esferas de influncia muito mais importante: a idia, que chegou a ter o apoio de Churchill e foi desenvolvida por Walter Lippmann no seu livro U. S. lt7ar Aims, de 1944, de que, aps a guerra, a ordem internacional deveria se basear em uma diviso do mundo em trs ou quatro esferas de responsabilidade, dentro das quais a paz seria mantida por uma ou vrias grandes potncias. Lippmann imaginava quatro sistemas regionais: o atlntico, policiado pelos Estados Unidos e a Inglaterra; o russo; o chins; e eventualmente o indiano. Em cada uma dessas reas reconhecer-se-ia a preponderncia de uma grande potncia, e todas as pequenas potncias deveriam aceitar a sua proteo, sem ter o direito de formar alianas com qualquer potncia extra-regional. Diante da pergunta sobre se isso no significava que em cada regio as potncias menores ficariam merc do centro regional de poder, Lippmann respondia que os interesses dos estados menores seriam garantidos pela "poltica de boa vizinhana" adotada pelas grandes potncias centrais. 15 Na verdade, o esquema generalizava, para todo o mundo, as relaes mantidas pelos Estados Unidos com os pases do Hemisfrio ()cidental, mais particularmente a que existia na poca da "poltica da boa vizinhana" de Franklin D. Roosevelt.

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Walter Lippmann, lU. U' Jr Aim.r (Boston, Little, Brown & Co., 1944).

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No presente, em que medida h acordos de esferas de influncia entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica? evidente que, formalmente, no existem tais acordos. Na verdade, como vou procurar demonstrar, a eficcia de um tal acordo seria prejudicada por essa formalizao. Estamos tratando com entendimentos que no esto incorporados a um tratado, e que podem derivar de declaraes recprocas de poltica, ou simplesmente da conduta das partes interessadas; correspondem conformidade com uma regra, embora essa regra no seja objeto de acordo explcito, no esteja enunciada nem sequer plenamente compreendida. As duas super potncias reconhecem o fato da sua predominncia recproca em certas reas, assim como os "direitos" de cada uma a uma esfera de influncia, apenas no sentido dos "direitos" conferidos pelas "regras do jogo". Se tivesse havido uma interveno dos Estados Unidos na Hungria em 1956, ou na Tchecoslovquia em 1968, a Unio Sovitica no a teria sentido como uma violao dos direitos especiais, legais ou morais, derivados de um entendimento com o governo de Washington, mas a teria considerado uma violao dos "direitos" a da conferidos por uma regra implcita, aceita at o momento, segundo a qual as grandes potncias deveriam abster-se de intervir militarmente em conflitos internacionais ou internos no territrio sob influncia da aliana oposta. O fato de que os Estados Unidos no intervieram ajudou a confirmar a confiana dos soviticos na existncia dessa regra tcita. No momento da crise dos msseis de Cuba, o presidente Kennedy considerou, ou pelo menos declarou, que a Unio Sovitica tinha desrespeitado um entendimento no sentido de que armas nucleares no deviam ser posicionadas clandestinamente, e que as duas super potncias no deviam procurar enganar a outra sobre esse posicionamento. Houvesse ou no tal entendimento antes da crise, o fato de que os Estados Unidos achavam que ele existia, e reagiram fortemente contra uma ao sovitica que o contrariava, pode ter tido a conseqncia de instituir tal regra depois da crise. evidente que esses acordos de esferas de influncia como os que existem entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica, s concedem di-

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reitos limitados e espectlcos, no so uma "carta branca". ()s Estados Unidos reconhecem que uma interveno dentro da rea do Pacto de Varsvia corresponderia a violar uma regra operacional da coexistncia das grandes potncias. No entanto, nem por isso deixam de ter interesse por aquilo que acontece na regio e procuram apoiar as normas legais universais que conferem aos estados da Europa ()riental direitos riJ-r a Unio Sovitica, apoiando-os diplomaticamente e desenvolvendo vnculos com esses pases, do tipo representado pela visita do presidente Nixon Romnia, em 1969. Da mesma forma, a Unio Sovitica no mostra sinais de desinteresse pelos pases dentro da esfera de influncia norte-americana. A preservao desses laos entre cada grande potncia e os estados menores dentro da esfera de influncia da outra, so uma condio importante para que estes ltimos guardem alguma margem de manobra. I igualmente claro que os entendimentos entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica a respeito das suas esferas de influncia tm um contedo muito mais negativo do que positivo. Nesses entendimentos, cada potncia procura garantir a excluso da outra da sua prpria esfera, e a funo dos acordos era contlrmar a posio de preponderncia local de cada potncia, para evitar colises ou reduzir suas conseqncias. ( )s Estados Unidos c a Unio Sovitica cooperam positivamente em certas reas, mas difcil encontrar provas da existncia de qualquer entendimento sobre esferas de responsabilidade, que conferem deveres ou funes a cada potncia no desempenho de uma tarefa comum, a no ser acordos espectlcos de curta durao, como o j mencionado sobre a ocupao da Alemanha. Curzon observou que "alguns dos momentos de maior ansiedade na histria" surgiram em conseqncia do carter impreciso da interpretao de um acordo sobre esferas de influncia. c, A impreciso nos entendimentos entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica a respeito das respectivas esferas de influncia so uma conseqncia necessria do seu carter tcito e informal. A base desses entendimento so as
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Curzon, hwtlien. pg. 4.1.

1\s grandes potncias c a ordem internacional

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obrigacs da ( )TJ\N c do Pacto de Varsvia que comprometem as duas super-potncias com a defesa de reas especficas. A funo das duas alianas, ao anunciar a vontade de cada uma das super-potncias de excluir a interveno militar da outra em sua rea, pode ser considerada mais importante na poltica internacional do que o papel de combinar a fora militar dos estados menores em cada aliana com a superpotncia que lhes serve de lder. Todm,ia, mesmo aqui, a natureza precisa das regras a serem seguidas incerta. I sscs entendimentos sobre esferas de intluncia so institudos c alterados no pela discusso ou negociao, mas pela luta c a competio: uma potncia estabelece-se em certa rea, como fez a Unio Sovitica no mundo rabe, especialmente depois de 19()7 c, se a sua presena no contestada, tende a surgir uma regra operacional que lhe confere direitos naquela regio. Na crise dos tnsscis de Cuba a Unio Sovitica desafiou a esfera de intluncia norte-americana no Caribc, c consct:,ruiu mudar as regras aplicveis rea, medida que, da perspectiva sovitica, os I stados Unidos foram contidos a ponto de desistirem de invadir Cuba (c os Estados Unidos sabem que essa a viso sovitica sobre o caso). I mbora os soviticos tivessem tambm desistido de instalar msseis ofensivos naquela ilha (a situao anterior crise). Se a Unio Sovitica voltasse a instalar msseis ofensivos cn1 Cuba (o que parecia possvel durante a mini-crise de outubro de 1970, devido presena de submarinos nucleares soviticos em Cienfuegos), isto seria visto pelos Estados Unidos como a violao de um entendimento, mas se os soviticos conseguissem completar c manter essa instalao, teria havido uma alterao nos termos do cntendin1ento.
l't)

Um mnrlominio

O/f

concerto de J!,rtJIIdeJ pofJI(JJ

As grandes potncias podem contribuir para a ordem internacional ao concordar no com a diviso do mundo em esferas de intluncia, interesse ou responsabilidade, mas cotn a unio de esforos para promover polticas comuns no conjunto do sistema internacional. ( o que est implcito na idia de um condomnio, concerto ou co-imprio de

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grandes potncias.'- O termo "condonnio" implica governo conjunto (como no condomnio anglo-francs nas Novas Hbridas) e assim no descreve perfeitamente o que na verdade consiste o exerccio de superviso e no de administrao pelas grandes potncias. "Co-imprio" sugere uma hierarquia formal, e no se trata disso. "Concerto" talvez seja a melhor denominao, e lembra o principal modelo histrico de superviso e orientao conjuntas pelas grandes potncias: o Concerto Europeu. Desde o princpio da dcada de 1960, a formao de um condomnio ou concerto sovitico-americano foi defendida muitas vezes- por exemplo, por John Strachey, que era favorvel a uma cooperao das duas grandes potncias para controlar o equilbrio estratgico "central" e resistir difuso das armas nucleares.'H Hoje, diz-se s vezes, especialmente por aqueles que se preocupam com o crescimento da cooperao entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica, (ou seja: a China, alguns pases do terceiro mundo e, na Europa, os remanescentes do sentimento d auliJta) que esse condomnio j existe, sendo que ele prejudicial aos interesses dos demais estados. Na verdade, porm, a estrutura dos entendimentos que havia entre os I stados Unidos c a Unio Sovitica no pode ser descrita como um concerto ou condomnio. I bem verdade que essas duas grandes potncias reconhecem interesses comuns, no s em combater perigos abstratos, como a possibilidade de uma t,:ruerra nuclear, mas tambm em conter outras potncias. No contexto do Tratado de No-Proliferao Nuclear, que entrou em vigor em 1970, de que eram os principais patrocinadores, ambas passaram a cooperar contra a potencial nuclearizao de outros pases. Na dcada de 1960, reconheceram seu interesse comum em conter a China e cooperaram tacitamente para esse fim, em especial no subcontinente indiano, e cooperaram tambm opondo-se a qualquer tentativa da Alemanha ( kidental de adquirir armas nucleares, ou de alterar o JtatuJ quo pela fora. Enquanto o Pacto de Varsvia tem se orientado, entre outras coisas, contra a expanso para o I .este da Alemanha de Bonn, a ( )TAN vem preenchendo o papel de
I :sses termos s;l.o analisados longamente por Carstcn llolbraad em ''Co!!dmmiJitJ!II illld Col/(nl', em 'J!,c \'11prr Poll'i'JJ (/!!rlll'rm1 d Ordc1 ed. ! lolbraad (Canberra, ;\ustralian Natwnal L 1 niY. Press, 1971). \'ide ,lohn Strachcy, 0!1 !Ih Prt'l'tllllr!ll o/ 11' (/J" (1 ,ondres, Macmillan, I 962).
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As grandes potncias c a ordcn1 internacional

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fornecer um contexto multilateral dentro do qual a inevitvel recuperao da Alcnunha como potncia podia ocorrer causando um mnimo de alarn1c no resto da Europa. No entanto, no houve qualquer tentativa de formalizar um concerto entre a Unio Sovitica e os Estados Unidos, no sentido de entabular negociacs rehrulares voltadas para definir objetivos con1uns, traar uma estratgia conjunta para atingi-los ou para distribuir o nus de tal estratgia (como o que aconteceu dentro da OTAN). Tambm no se anunciou uma teoria ou ideologia da ordem mundial, a exemplo da Santa Aliana ou do Concerto Europeu, que desse propsito c direo a um concerto sovitico-americano. Uma teoria da ordem internacional baseada na colaborao das grandes potncias pode ser encontrada nas disposi<">cs da ONU, referentes ao Conselho de Segurana das Nacs Unidas, mas no se tentou ativ-la. Se chegou a haver uma oportunidade para se criar um concerto ou condomnio associando os Estados Unidos c a Unio Sovitica, essa oportunidade desapareceu com a en1crgncia da China como grande potncia ativa, depois da Revoluo Cultural de 19(>6-1969, c a tentativa dos Estados Unidos de coopt-la para o clube das grandes potncias procurando, ao mesmo tempo, preservar c fortalecer a d/tmk com a Unio Sovitica. Na dcada de 1970 a poltica norte-americana desviouse da tentativa de tnoldar a ordem internacional na base da "sociedade com os adversrios" apenas com a URSS, assumindo a posio de conviver em um sistema plural de grandes potncias, com trs ou possivelmente mais. Na Unio Sovitica no houve uma mudana de poltica comparvel. No ten1po em que se escreve esta obra, se hou\Tr alguma questo no sentido de se estabelecer um concerto entre grandes potncias, esse concerto deve incluir pelo menos trs integrantes.

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Hoje, I stados Unidos e Unio Sovitica exercem, pelo menos em parte, as seis fun<)cs que tncncionamos, contribuindo assitn para sustentar utna certa ordem. No entanto, na pcrspcct\'a da China, de certos

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estados do terceiro mundo e de alguns formuladores de opinio dentro de potncias de "segundo escalo", esta uma ordem injusta, pois as grandes potncias administram suas relaes recprocas e propem uma orientao geral que lhes garanta privilgios especiais. Assim, se existe un1a ordem internacional, ela beneficia, em particular, essas potncias. ( )bviamente, a ordem internacional sustentada pelas grandes potncias no proporciona justia de forma igualitria para todos os estados. As medidas que elas tomam para dar uma certa orientao vida internacional- explorando sua preponderncia local, concluindo acordos de esferas de influncia e coordenando a sua poltica com a de outros estados - as envolve diretamente na defesa da distribuio de poder existente. As medidas tomadas para administrar reciprocamente o seu relacionamento - preservando o equilbrio de poder, controlando as crises e limitando as guerras- enquanto promovem objetivos aceitos pela sociedade internacional de modo geral (preservao do sistema de estados ou evitar a guerra nuclear, por exemplo) tendem tambm a confirmar a estrutura de poder existente. No entanto, se a ordem internacional das grandes potncias no proporciona it,rual justia para todos, isto no significa necessariamente que deva ser considerada intolervel. A pergunta que precisa ser feita se uma ordem internacional incorporando uma justia perfeita de alf-,TUm modo possvel, se qualquer ordem no precisa ter seus guardies que tenham por ela um interesse objetivo maior do que o dos outros estados. A alternativa poderia ser no uma ordem com igualdade de direitos, mas simplesmente a substituio dos guardies. Com efeito, a ordem internacional sustentada pelas grandes potncias detm amplo apoio em toda a sociedade internacional. No entanto, as grandes potncias tm diante de si o problema permanente de garantir e preservar a concordncia dos demais estados com a funo especial que elas desempenham no sistema. As grandes potncias s podem exercer suas funes de gerenciamento na sociedade internacional quando essas funes so aceitas claramente por uma grande proporo da sociedade de estados, de forma a atribuir-lhe legitimidade.

As grandes potncias e a ordem internacional

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Vale a pena considerar l]Uais so algumas das condies sob as l]Uais as super-potncias podem buscar a legitimao do seu papel. Em primeiro lugar, as grandes potncias no podem formalizar e explicitar inteiramente a sua posio especial. A sociedade internacional baseia-se na rejeio do ordenamento hierrquico dos estados em favor da igualdade, no sentido da igual aplicao dos direitos e deveres bsicos da soberania a entidades iguais. Para deixar claro o completo alcance dos direitos e obrigaes especiais das grandes potncias (por exemplo, subscrever direitos hegemnicos, o direito a ter uma esfera de influncia ou os direitos de implantar uma paz global por meio do direito internacional positivo) significaria promover mais antagonismos do que a ordem internacional poderia suportar. Em segundo lugar, as grandes potncias precisam tentar evitar a responsabilizao por atos que sejam evidentemente contrrios ordem. A sociedade internacional pode aceitar uma ordem l]Ue no incorpore uma justia perfeita, porl]ue todos os estados consideram l]Ue, em ltima instncia, a ordem antecede a justia, e um sistema capaz de fornecer ordem ser apoiado, ainda que no satisfaa fortes demandas por mudanas justas. r-..Ias quando as grandes potncias parecem estar solapando a ordem e, ao mesmo tempo, contrariando a justia, a legitimidade da sua posio vai se deteriorando rapidamente. Em terceiro lugar, as grandes potncias precisam procurar satisfazer algumas das demandas por mudanas justas l]Ue se manifestam no mundo. So exigncias de justia econmica para os pases pobres, de "justia nuclear" para os pases no nuclearizados ou demandas de "justia racial" dos pases negros da frica. l)emandas como essas precisam ser, de algum modo, acomodadas dentro das polticas das grandes potncias. Se essas demandas no forem atendidas, preciso l]Ue pelo menos fique visvel que esto sendo perseguidas de modo a no alienar segmentos importantes da sociedade internacional. Uma grande potncia que pretenda ser aceita como um centro de poder legtimo no gerenciamento internacional no pode ignorar essas demandas, ou contrari-las, como potncias menores podem fazer, porque a sua liberdade de manobra circunscrita pela "responsabilidade" l]Ue lhes cabe.

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Pinalmente, nas partes do mundo onde a posio poltica das grandes potncias limitada por potncias secundrias, as grandes potncias podem buscar uma acomodao com essas potncias menores, fazendo-as parceiras na administrao do equilbrio regional em questo. Atualmente, a Inglaterra, a Prana e a Alemanha ()cidental lideram potncias intermedirias na Europa e no l\1editerrneo (a Inglaterra e a Prana tambm na frica), enquanto o Japo um "grande indispensvel" em qualquer tentativa de administrar o equilbrio de poder na sia e no Pacfico. Embora essas potncias intermedirias tenham atitudes muito distintas com relao a cada uma das grandes potncias, e sua cooperao com elas, e no haja uma poltica concertada de limitar a tendncia para um concerto das grandes potncias, ainda assim, a possibilidade de tal combinao serve como contrapeso para a arrogncia destas ltimas. Um dos meios com os quais as grandes potncias podem procurar legitimar o seu papel pela co-optao das principais potncias secundrias que, por definio, so seus rivais injien' 19, na qualidade de scios menores no sistema de administrao da sociedade internacional.

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A se construir; a se formar (N. do R.T.).

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ALTERNATIVAS PARA O SISTEMA DE ESTADOS CONTEMPORNEO


PRl CJS;\:\1< >S comear nossa investigao das alternativas para a ordem mundial com a seguinte peq.,:runta: quais as formas de organizao poltica universal existentes que podem servir de alternativas para o atual sistema de estados? Naturalmente, o nmero de alternativas que podem ser concebidas ilimitado. Vou restringir minha ateno a umas poucas que podem ser consideradas significativas. Antes de responder pergunta fundamental deste captulo precisamos lembrar os atributos essenciais do sistema de estados, ou correremos o risco de considerar uma alternativa para o sistema de estados que no passaria de simples mudana de uma fase, ou forma do sistema, para outra. ()s atributos essenciais do sistema, conforme definidos aqui, so, em primeiro lugar, a pluralidade de estados soberanos; em segundo lugar, um certo grau de interao entre eles, de modo a formarem um sistema; e em terceiro lugar, um certo grau de aceitao de regras e instituies comuns, com respeito s quais eles formam uma sociedade de estados.

Podemos conceber algumas mudanas na atual estrutura poltica do mundo que seriam bsicas e, contudo, representariam apenas uma transio de uma tse para outra, no a supresso do sistema em si mesmo.

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Um mundo desarmado

Uma dessas mudanas seria o advento de um "mundo desarmado", a realizao da meta do "desarmamento geral e completo" prevista pelos planos de desarmamento norte-americano e sovitico, endossados por sucessivas conferncias de desarmamento.' ()s dois planos propem uma fase final do processo de desarmamento, subdividido em etapas, na qual os estados soberanos deixariam de ter armamentos e foras armadas, exceto para fins de segurana interna. () plano norteamericano prev tambm o fortalecimento de uma autoridade mundial, que concentraria a fora armada, simultaneamente com o desarmamento progressivo dos estados. A realizao da idia do "desarmamento geral e completo" implicaria transformao to radical da presente estrutura da poltica internacional que para torn-la inteligvel precisaramos repensar toda a base das relaes entre os estados. No entanto, essa transformao no representaria o fim do sistema de estados porque, em si mesma, no provocaria o fim desse sistema, da existncia de estados soberanos, da interao sistemtica entre eles ou da formao de uma sociedade internacional. Se a consecuo desse objetivo se fizesse acompanhar pela instituio de uma autoridade mundial contando com a fora e a lealdade poltica suficientes para extinguir a supremacia dos estados no seu prprio domnio e sobre a sua prpria populao, conforme prev o plano norte-americano, teramos o desaparecimento do primeiro dos trs atributos essenciais do sistema internacional: a pluralidade de estados soberanos. No entanto, esta no uma conseqncia logicamente necessria do mundo desarmado, e possvel visualizar esse mundo com uma autoridade central que no comandasse foras armadas, e estivesse sujeita ao veto das grandes potncias, como a fase final do plano sovitico.

Vide o "Projeto sovitico revisto de tratado sobre o desarmamento geral e completo sobre controle internacional estrito", de 24 de setembro de 1962, e o documento norte-americano "Esboo de proviso bsica de um tratado sobre o desarmamento geral e completo em um mundo pacfico", de 18 de abril de 1962. Os dois textos constam como apndices de Sir Michael Wright, I )isarm and Verift (Londres, Chatto & Windus, 1964).
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() argumento a favor de um mundo com desarmamento geral (no sentido de aplicar-se a todas as potncias) e completo (no sentido de abranger todas as categorias de armas c foras armadas) assume, s vces, o que poderamos chamar de forma ampla ou "forte"- o desarmamento total tornaria a guerra fisicamente impossvel, porque os estados no teriam condics de fa -la mcsn1o que o quisessem- c, s vezes, a forma restrita ou "fraca": o mximo possvel de desarmamento, que tornaria a guerra menos provveJ.2 ( uando 1 .itvinov levantou pda primeira vez a idia de um desarmamento total, no contexto das discusscs sobre o desarmamento na Liga das Naes, era a forma forte que ele propunha.' Argumentava que o dcsarmatncnto total diferia qualitativamente de c1ualquer forma limitada de desarmamento. Por um lado, protnctia mais, porque se as annas c as foras armadas fossem abolidas de forma completa, a guerra simplesmente deixaria de ser um instrumento da poltica, mesmo no caso dos estados que quiscssctn recorrer a da. Por outro lado, o desarmamento total era mais fcil de instituir do que qualquer outra modalidade menos ampla, como por exemplo "a reduo dos armamentos nacionais ao ponto mais baixo consistente com a segurana nacional c com a implementao de obrigaes internacionais mediante a ao comum" (frmula proposta no Artigo VI li da Conveno da Liga das Nacs, que orientava na poca as discusses sobre a matria). Para I.itvinov, se as nacs concordassem em se desarmar completamente elas podiam deixar de lado "as quest<)es espinhosas" que inibiatn as tentativas de definir, em um plano de desarmamento parcial, o montante de armas c foras armadas a ser preservado. A objeo ao "desarmamento total", no sentido de J .itvinov, que, por princpio, de no possvel. ;\ capacidade fsica de violncia orga' ()argumento dos p:mgratos segumtes i desenYoiYido com mats detalhes em F/Ir Conlrol o/ J/)( lrmr 1\i/(1', cap. 2. ; I it\tno\ a\an< >LI pnmetramente essa proposta em uma reunt;\o da comtss:\o preparat<'>ria da ( :onfcrncta de Desarmamento das I -iga das Na<J>es, em 1927, em ( ;enebra, l]Liando os delegados so\tttcos comearam a parttctpar de ses trabalhos; desen\okeu-a de forma mais completa na Confer-ncia \fundia] sobre o Desarm:unento, em teYcrctro de 1<)32. \'ide I Jga das Na<.>cs. "'Co11jirmre jril//){' 1\erllldtoll t111d 1 jlllilal;o!l o; .lmltiJJJml.r", [ rr/Ja!IJJJ 1\nordr o/ J>!marr .\lrdil;!',.r, \ol. I, p:g. H2.

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nizada inerente sociedade humana, e no pode ser abolida por um tratado. No se trata apenas do fato de que todas as propostas de "desarmamento total" contam com a n1anuteno de foras de segurana interna, e s vezes tan1bm de foras disponveis a uma autoridade n1undial para a sua tarefa de manter a ordem internacional. At mesmo um sistema de desarmamento que no tivesse tais excc<)cs deixaria aos estados a capacidade de fazer a guerra em termos primitivos e, alm disso, com a capacidade de elevar esse nvel, restabelecendo o que fora proibido, relcn1brando ou reinventando o que tinha sido abandonado. Tudo o que um tratado de desarmamento pode fazer proibir certos tipos de armas e foras armadas, devidamente especificados, c a conseq ncia aun1entar a importncia estratgica do que deixado margem das provises do tratado. Na verdade, o que chamamos de "desarnumcnto total" no qualitativamente diferente de outras formas de desarmamento, menos abrangentes. Portanto, no se sustenta o art-,rumento de I j tvinov de que o desarmamento total tornaria a t-,ruerra fisicamente impossvel, ao contrrio dos outros tipos de desarmamento. Alm disso, mesmo as formas mais drsticas de desarmamento deixariam alguns estados mais capacitados para a t-,ruerra do que outros. () potencial blico de uma nao no se litnita aos seus "arnumcntos", mas reside em todo o complexo dos recursos econ<)micos, tecnok)gicos c demogrficos, sua posio estratgica, liderana poltica, engenho e experincia militares, moral nacional, etc. Portanto, como qualquer outra forma de desarmamento, o "desarmamento total'' teria como conseq ncia uma variao do poder militar remanescente dos estados, num "mundo desarmado". Por isso, no se sustenta tambm o outro argumento de Litvinov, de que a simplicidade do "desarmamento total" permitiria superar as dificuldades da sua negociao. ;\ variedade restrita ou fraca do argumento a favor do desarmamento geral e completo no est sujeita a objees desse tipo. No logicamente impossvel ou contrrio natureza da sociedade humana fazer com que os armamentos e as foras armadas existam em nmero limitado e com limitaes de qualidade e eficcia, como tambm no impossvel que essa situao seja preservada graas a hbitos, institui-

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es, cdigos ou tabus. Prima jcie h um argumento importante para sustentar '-1ue um mundo c1ue abolisse os armamentos sofisticados e as formas avanadas de organi ao e tecnologia militar proporcionaria maior segurana contra a guerra. I m particular, pode-se argir que, em igualdade de condi<)cs, a irrupo de uma guerra nesse mundo seria menos provvel, dada a inexist ncia de grandes estabelecimentos militares, c1ue concorrem como um fator belicista. Haveria menos mobilidade estratgica c portanto um nmero menor de estados distncia de um ata'1ue, inexistindo sistemas de armamentos capa es de gerar o temor de um ataque de surpresa. Poder-se-ia aq..,rumentar tambm que se assim mes- mo houvesse uma t..,rucrra, em it..,rualdadc de condics, ela seria menos catastrfica, por se desdobrar de forma mais lenta c menos custosa, envolvendo menor destruio fsica e menos deslocamentos econ<)micos. 1 Seja ou no rcali vel do ponto de vista prtico, o instinto comum leva-nos a imaginar a viso de um mundo desarmado uma forma superior de ordem mundial, em contraste com a do sistema de estados contemporneo. No entanto, preciso tambm reconhecer que, simplesmente conceber um mundo de estados desarmados, a um baixo nvel '-1uantitativo c qualitativo, no nos mostra como seria possvel manter a ordem nesse mundo. Assim, a viso de u1n mundo desarmado ser na melhor das hipteses incompleta, se no estiver acompanhada por uma explicao (nos termos do argumento do Captulo 3) sobre as regras c instituics mediante as quais os objetivos elementares da vida social possam ser alcanados. I m primeiro lugar, h o problema de como manter desarmados todos os estados do mundo, depois de terem reduzido sua capacidade blica. () que nos leva a considerar a possibilidade de um sistema de verificao que aponte viola<)es do acordo de desannamento, assitn como um sistema de san<)es e represlias para punir tais violacs, c garantir a segurana dos estados c1uc respeitem o acordo, caso elas ocorram. H fortes ra es para supor que em um sistema de desarmamento drstico, que inclua a completa
No entanto, a rapidez, o custo c a capaCidade dcstrutt\'a de uma guerra no "mundo desarma do'' no sena fun:lo apenas da L]Uantidade c sofisticao das armas existentes, mas tambm de fatores morais c soCtai .
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abolio de armas nucleares e outras armas de destruio macia, a violao do sistema colocaria o violador em situao de preponderncia militar com relao aos demais estados. Para impedir violaes desse tipo, pareceria es- sencial pressupor uma autoridade mundial com preponderncia de poder militar, inclusive acesso a armas nucleares. Mais sria porm do que como preservar um sistema drstico de desarmamento a questo de como garantir a ordem em geral. Como vimos, mesmo em um mundo desarmado pode haver violncia organizada, desempenhando um papel nos assuntos humanos. ( um mundo dividido em estados soberanos e sujeito aos conflitos polticos que setnpre o caracterizaram. A ordem interna continuaria exigindo a presena de uma fora armada preponderante nas mos dos governos, e a ordem internacional continuaria dependendo do funcionamento de regras e instituies para controlar ou conter o emprego do poder militar seja preservando um equilbrio de poder (permitindo o seu uso na aplicao da lei, limitando os meios do seu emprego, facilitando a soluo dos conflitos polticos que possam envolver o uso da fora) ou explorando a preponderncia das grandes potncias por meio de um concerto entre elas. Alm de levar em conta estas questes familiares relativas tnanuteno da ordem, a perspectiva de um mundo desarmado prope dvidas tambm sobre a realizao de mudanas justas. Se um mundo sem armas demonstrasse ser mais pacfico e seguro do que o mundo pesadamente armado hoje existente, isto significaria tan1bm que seria um mundo menos propenso a uma mudana justa provocada pela fora, e mais dependente da exitncia de instituies orientadas para a mudana pacfica. A verdade que s a concepo de um desarmamento drstico no basta para nos mostrar como essa funo poderia ser exercida, para indicar se um mundo com menos armamentos estaria menos ou mais habilitado a promover mudanas justas. Em outras palavras, os mesmos temas que defrontamos hoje com respeito manuteno da ordem no nosso mundo repleto de armamentos poderiam ressurgir em um mundo com menos armas. () que no significa que haja razes para preferir o primeiro, mas significa que em si mesma a viso de um mundo desarmado no nos prope um caminho alternativo para a ordem mundial.

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/l Soun!IW:nini: nos h's-1/In< >S


( )utra possvel estrutura poltica do mundo seria aquela em que as Naes llnidas, ou alguma organizao comparvel, fundamentada na cooperao dos estados soberanos em base mundial, se tornasse a fora predominante da poltica mundial. Situao lJUe poderamos descrc\Tr como a observncia da Carta da ( )N L l pelos estados membros do modo sonhado pelos visionrios que fundaram a organizao. Representaria a realizao da doutrina solidarista ou grociana da ordem internacional, para a qual os estados, embora contrrios criao de um governo mundial, buscam um substituto para esse governo, mediante a cooperao entre si c a adeso aos princpios constitucionais da ordem entre as na()es a lJUe deram o seu assentimento.' Sua premissa principal a solidariedade, ou solidariedade potencial, da maioria dos estados, sustentando a \'ontadc coletiva da sociedade dos estados contra os desafios que lhe so feitos. ( )utra vez, essa condio da poltica mundial seria radicalmente diversa da que existe hoje, mas representaria uma nova fase do sistema de estados, no a sua substituio por algo diferente. ;\ doutrina grociana ou solidarista procura construir um mundo mais ordenado, restringindo ou abolindo o rc:curso guerra pelos <.::stados individuais para fins polticos, e promovendo a idia de que a fora s('> pode: ser usada legitimamente em prol dos objetivos da comunidade internacional. Procura assim reproduzir na sociedade internacional uma das caractersticas centrais da sociedade: nacional. () sistema de: regras concebido por Crotius tinha por meta honrar o triunfo, em qualquer guerra, da parte cuja causa fosse justa, e que nessas condi()cs estivesse agindo em nome da comunidade como um todo. Conforme observamos no Captulo 2, a Conveno da 1 jga das Na()cs refletiu as idias nco-grocianas, lJUC proibcn1 os estados de fazer a t,YLicrra sem respeitar certos procedimentos <.::stabelccidos - o Pacto de Paris de 1 ()29 proibia o recurso a t-,YLierra como instrumento da poltica

l:xaminei essa dournna em estudo sobre '' l/1c Cm/1,!11 Collnjllirlll


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nacional, c a Carta das Nacs Unidas probe o uso da fora, ou a sua ameaa, contra a integridade territorial ou a independncia poltica de qualquer estado -ou de quak1ucr outra forma inconsistente cotn os objctiYo da ()NU I mbora in1ponham essas rcstrics ao uso da fora pelos csrado ., a Conveno da 1 jga das Nacs c a Carta das Naiks Unidas justificam o emprego c a ameaa do emprego da fora pelos estados que agem em nome da organizal.o internacional para sustentar um sistema de segurana coletiva. () princpio da sct-,rurana coletiva implica que a ordcn1 internacional deve basear-se no em um equilbrio de poder, mas na prcpondcdncia de poder exercida por uma combinao de estados, atuando como agentes da sociedade internacional, para responder aos cksafios feitos ao sistema ou para tratar com eles, quando ocorrem. ,\ t(')rmula solidarista protnctc um tnodo superior de manter a ordem porque busca fazer da fora cxclusivan1cntc, ou principalmente, um instrumento do conjunto da sociedade internacional. No entanto, para que funcione, crucial a existncia de wn grau suficiente de solidariedade entre os estados, para pcrn1itir o reconhecimento de objetivos comuns c para promove-los. Nas circunst;'mcias concretas deste fim do sculo XX essa solidariedade no existe. ,\ tentativa de aplicar a f<-)rmula grociana ou solidarista teve a conseqncia no s de frustrar o xito da tentativa de construir uma ordem tnundial superior n1as tambm de debilitar ou prejudicar os recursos clssicos para Jnantcr essa ordem, conforme observamos no Captulo 6. ;\ iniciativa ton1ada pela J jga das Nacs contra a Itlia, em 1935, a propsito da invaso da Abissnia, c contra a Unio So\Titica, em 1939, quando da invaso da Finlndia, no s desrespeitou o princpio da segurana coletiva como atncaou o objetivo de impedir que a Alemanha desrespeitasse o princpio do equilbrio do poder. A deciso da Assemblia C eral das Naes Unidas de endossar a ao dos Estados Unidos c dos seus aliados na Coria, considerando-a uma operao de segurana coletiva, no s enfraqueceu a posio da ()NU na poltica mundial, em vez de fortalec-la, como impediu o recurso aos processos da diplomacia entre grande potncias, ao apresentar o assunto con1o uma confrontao entre potncias defensoras do direito e estados delinqentes.

Altcrnati\as para o :-,istema de estados contemporneo

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Se no sculo XX a tentativa de aplicar a f<')rmula solidarista foi prematura, isto no significa que no possa ha\Tf condi<->es em que da funcione. Toda a histria das rela<>es entre os estados pode ser lembra- da em apoio tese de que os estados soberanos so inerentemente inca- pa/.es de alcanar solidariedade quando subordinam o uso da fora a objetivos con1uns. No entanto, chegar a essa concluso seria ir alm da evidncia dispon\Tl.

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( )utra mudana b 1sica no carter do sistema de estados contemporneo, que no entanto no significaria ainda a substituio do sistema de estados por algo diferente, seria a emergncia de um mundo com muitas potncias nucleares. l sta alternava ;1 fonna conten1pornea do sis1ema de estados chan1a ateno especialmente porLJUe pode ser provocad1 rwJo processo de proliferao nuclear, e n1en< >s pela perspectiva de inc( !1") )r:1r um meio de maior eficcia para garantir a ordem mundial, em h JL\ os defensores da proliferao s \'e/.es adotem esta posio. lln1 mundo com n1uitas potncias nucleares diferiria dr<1nutic1 mente do mundo atual, se houvesse condi<->es para o LJUe i\Iorton J(aplan chamou de "sistema de veto unitrio" (mlil n!o J)'J!clll), e Arthur Burns de "sisten1a de conteno" (dderreJJI :fJ'Jiet11). 1' Seria preciso que as artnas nucleares estivessem disponveis para todos os estados, ou pelo menos para todos os grupos 011 blocos de estados (com efeito, mais fcil visuali/:ar um mundo C que todos os estados tivessem a proteo do "guarda-chuva nuclc 1 de algum grupo ou bloco do que imaginar LJUe todos eles possussem suas prprias foras nucleares). I seria preciso tambm que hou\'l'sse utna relao de conteno nuclear recproca entre todos esses estados ou essas alianas. l < m outras palavras, precisaramos adtnitir no s{> que todos os estados ou blocos possussem armas nucleares como tatnbm LJUe pudessem causar um "dano inaceitvel"
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aos outros estados ou blocos, sem poder impedir contudo que fossem vitimados por um atac1uc nuclear. Assim, a caracterstica principal desse sistema a capacidade de cada estado ou bloco de vetar o recurso deliberado c "racional" guerra nuclear ilimitada, a exemplo do acesso pelos l:stados Unidos e pela Unio Sovitica a esse tipo de v to, na sua relao de conteno mtua. No entanto, importante observar que esta uma descrio muito incompleta do comportamento dos estados em tal sistema, e dela s podemos derivar implica<)cs muito limitadas. Kaplan precisa recorrer a premissas estranhas ao seu n1odelo para argun1cntar que o sistema de "veto unitrio" correspondcria ao "estado da nature; a" de que fala 1-lobbes, em que h uma oposio aos interesses de todo os atores, em que estes s podem existir em um nico nvel, em que desapareceriam as coaliz<)es, o equilbrio c as n1udanas de alianas e no qual no haveria lugar para atores universais, como as Na<)cs Unidas. De acordo con1 esse argumento, o sistema perpetuaria a situao existente, seria altamente no-integrado e no-solidrio, nurcado por uma tenso extrema.Sc aceitssemos a premissa de que no "sistema de veto unitrio" as armas nucleares estratgicas so os nicos instrUJnentos disponveis aos atores, para a promoo dos seus objetivos, est claro que a posse do poder de veto sobre o uso desse instrumento por todos os atores levaria s conseqncias descritas. No entanto, esta no uma premissa razovel. Se o "sistema de veto unitrio" incorporasse em escala universal as caractersticas do sistema de veto mtuo entre os J stados Unidos c a Unio Sovitica, cada um dos atores poderia neutralizar o emprego de armas nucleares estratgicas pelo outro mas continuaria tendo condies de utilizar diferentes instrun1cntos de poder e influncia (rrlitarcs, polticos e econmicos), mediante os quais persistiriam a colaborao c o conflito diplomticos. No se deve presumir, portanto, que deixaria de existir uma gradao de poder e influncia entre os vrios atores, assim como as coalizes c mudanas de alinhamento; ou que deixaria de haver mudanas no .rtatu.r quo. No prevaleceria necessaria-

;\ltl.:rnativas para o sistl.:ma dl.: l.:stados contl.:mpornco

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mente o "estado da natureza" hobbesiano, marcado por tenso extrema, nem atores universais como as Naes Unidas estariam impedidos de desempenhar um papel. No inconcebvel que nesse sistema os atores pudessem conter e at mesmo resolver seus conflitos polticos, neutralizando ao mesmo tempo seus instrumentos nucleares estratgicos. Pode-se mesmo imaginar que um sistema internacional que perdurasse por vrias geraes sob a disciplina do medo, pudesse eventualmente descobrir que a ordem assim alcanada existiria independentemente daquela disciplina; que os meios de conteno nuclear universal se tornassem suprfluos, podendo ser abandonados. Naturalmente, isto especulativo, e o meu ponto que uma conduta desse tipo seria to consistente com a premissa do "sistema de veto unitrio" quanto as dedues feitas por Kaplan. Haver alguma razo para considerar que um mundo com muitas potncias nucleares uma modalidade de sistema de estados mais apropriada ordem mundial do que a hoje existente? H o argumento familiar de que quanto mais estados tiverem armas nucleares mais o sistema internacional ser capaz de alcanar os objetivos da paz e sq.,rurana, pois dessa forma se generalizaria o fator de conteno nuclear recproca, que ajudou a preservar a paz nas rela<>es entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica. Esse argumento exagera a estabilidade daquele relacionamento de mtua conteno nuclear, sujeito a alteraes introduzidas por mudanas tcnicas ou polticas, e que no torna a guerra nuclear impossvel, mas apenas "irracional" (vide Captulo 5). Alm disso, ele parte do equvoco de presumir que a difuso das armas nucleares resultar necessariamente na duplicao, em outros relacionamentos, do conflito internacional existente na relao de conteno nuclear recproca entre as duas super-potncias. Em outras palavras, presume que a difuso das armas nucleares levar obrigatoriamente a um "sistema de veto unitrio", o que no correto. H outro argumento mais forte: leve ou no ao aumento da segurana internacional, a difuso de armas nucleares promoveria a causa da justia internacional, se todos os estados ou blocos de estados tivessem acesso a essas armas. No sentido representado pela igualda-

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de com respeito posse de armas nucleares, a justia internacional s pode ser alcanada plenamente mediante o completo desarmamento nuclear ou, ento, por um sistema que tornasse disponveis essas armas a todos os estados ou blocos de estados. Sob este ponto de vista, qualquer regime que crie distines entre os estados nucleari:zados e os no nucleari:zados estar sujeito a objees. f importante observar que no debate entre as potncias que aprovam o Tratado de NoProliferao Nuclear de 1968 e as que a ele se opem, ou de modo geral entre os estados que dispem de armas atmicas e os demais, o que est em jogo no traar uma linha separando essas duas categorias, mas saber onde ela deve ser traada: quais os pases membros do clube e quais os que no seriam reconhecidos como membros? Embora tenham por ve:zes justificado a proliferao com argumentos aplicveis aos outros pases, alm deles prprios, os principais estados "recalcitrantes" (China, Prana e ndia) em nenhum momento defenderam uma proliferao nuclear generalizada e completa, mas preocuparam-se principalmente em remover obstculos sua incluso no clube restrito dos pases nucleari:zados. Esta uma rea em que os objetivos da ordem internacional e da justia internacional (ou seja, da igualdade de tratamento) entram em contlito. Seja ou no o mundo de muitas potncias nucleares uma alternativa desejvel presente forma do sistema internacional, preciso admitir que se trata de alternativa que tem uma boa possibilidade de reali:zao. Como a viso de um mundo desarmado, a viso de um mundo com muitas potncias nucleares , em si mesma, incompleta. Na forma alternativa de um sistema de estados com muitas potncias nucleares, as perspectivas de ordem e justia dependeriam de outros fatores alm da tecnologia militar prevalecente e o nmero de estados com acesso a ela.

A homogeneidade ideolgica
()utra forma alternativa para o sistema de estados a marcada pela homogeneidade ideolgica, diferentemente da heterogeneidade ideol-

1\ltcrnati\'as para o 1srcma de estados contcmporm o

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gica prevalecente no sistema atual. Os expoentes das ideologias polticas sustentam muitas vezes que o triunfo da sua doutrina em todo o sistema internacional traria, entre outros benefcios, o de eliminar ou reduzir as fontes de guerra e conflito, levando a um mundo mais ordenado. Assim, os defensores da Reforma e da Contra- Reforma, da Revoluo e da Contra-Revoluo, e, na nossa poca, os apologistas do Comunismo c do Anti-Comunismo sustentatn que a sua causa a causa da paz, mesmo quando preconizam a guerra. Conforme se tem observado, esses revolucionrios e contra-revolucionrios ideolgicos adotam, s vezes, a meta de uma sociedade universal, que substituiria o sistema de estados (vide Captulo 2). J\fas em outras oportunidades aderem a uma viso do mundo que ainda organizada como um sistema de estados, mas na qual todos os estados aceitam a nica ideologia verdadeira e, por isso, podem manter entre si relaes harmoniosas. I esta viso que nos interessa aqui. A adeso de Kant ideologia da Revoluo Francesa levou-o noo de que a paz deveria ter como fundamento uma repblica mundial, ou titm gentium, mas em Paz Perptua o filsofo n1ostra seu desapontamento com a idia, voltando-se para a sua substituio por uma liga de estados "republicanos" ou constitucionais, que evitasse a guerra e se difundisse por todo o globo.x ( )s "legitimistas" da era ps-napolenica viam a perspectiva da paz internacional, com tranqilidade interna, em uma Santa Aliana de estados soberanos, unidos pela piedade e os direitos dinsticos. Para J\fazzini a perspectiva da paz tinha por base o triunfo universal do nacionalismo, que seria assistido por uma Santa Aliana dos Povos, entre os quais no haveria qualquer conflito de interesse. De modo diferente, tanto o Presidente Wilson, nos Estados Unidos, como os membros da Union for J)emocratic Contrai, na Inglaterra, e os bolchevistas, na Rssia, sustentavam yue o controle da poltica exterior por foras democrticas ou populares era uma fonte de paz e concrdia entre os estados. J\farx considerava que a perspectiva de paz dependia da abolio do capitalismo e da luta de classes. Achava que o estado no passava de

" Kant, Perpe!ual Pe,!te, pgs. I <J-20.

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um instrumento da luta de classes, e tambm (embora isto seja menos claro) que a nao seria um fenmeno transitrio. Dessa forma, sua teoria pode ser entendida como implicitamente presumir que, com a revoluo proletria universal, o estado desapareceria e, com de, o sistema de estados. Por outro lado, !Vfarx e Engels, s ve?:es, ar :rumentavam como se unidades distintas continuariam a existir depois da revoluo. A partir de 1917, os marxistas-leninistas tiveram que aceitar como substituto o conceito de uma liga de estados socialistas (a Comunidade Socialista) por viverem em um mundo onde a revoluo proletria s aconteceu em um nmero limitado de pases e, mesmo neles, o estado sobrevivia como instrumento da ditadura do proletariado. Hoje, na concepo marxista-leninista, essa viso exemplificada pela doutrina de que o relacionamento entre os estados socialistas, governado pelos princpios do "internacionalismo socialista", deve ser diferenciado das rdaes entre os estados capitalistas, governadas pelos princpios do imperialismo, e tambm das relaes entre os estados socialistas e os capitalistas, sujeitas aos princpios da "coexistncia pacfica". A viso do sisten1a de estados que conquista a ordem ou harmonia pelo triunfo em todos os pases da nica ideologia verdadeira difere da viso grociana e da solidarista. Nesta ltima os conflitos de interesse continuariam a existir entre os estados, sendo preciso redu?:-los pelo poder da coletividade, enquanto a viso grociana sustenta que, com a entronizao da ideologia verdadeira, os conflitos de interesse deixaro de existir, ou tero muito pouca importncia. No entanto, essas duas vises por vezes aparecem combinadas, com alguma dificuldade, no pensamento da mesma pessoa. O Presidente Wilson, por exemplo, depositava suas esperanas na idia solidarista da ljga das Naes, mas era atrado tambm pela noo de que a Jjga devia ser uma associao de estados democrticos; e os arquitetos das Naes Unidas, tambm comprometidos primordialmente com a viso solidarista, fizeram um aceno em favor da i ia de que a fonte de paz a ideologia verdadeira, com a exigncia de que os estados membros da organizao fossem "amantes da paz". Deveramos distinguir a idia de que haveria mais ordem em um sistema de estados ideologicamente homogneo pelo fato de se apoiar

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em uma nica ideologia, deixando assim de provocar conflitos ideolgicos, da idia de que essa maior ordenao se deveria capacidade da- quela ideologia em particular de reduzir ou eliminar conflitos de inte- resse entre os estados. Esta ltima interpretao est sujeita a algumas fortes objccs, qualquer que seja a ideologia em questo. Na poca em que a poltica exterior era decidida pelos monarcas c seus ministros, c as guerras eram ocasionadas por conflitos dinsticos, c combatidas por exrcitos profissionais liderados por aristocratas proprietrios de terras, os idclogos liberais ou burgueses podiam conferir plausibilidadc tese de que os conflitos internacionais eram fabricados artificialmente pelos grupos polticos dominantes, c que mudanas polticas internas em todos os pases revelariam a harmonia natural de interesses entre os povos. Foi esta perspectiva que levou Paine percepo de que a causa das guerras era a soberania monrquica; Cobden a sustentar que o comrcio internacional seria a grande panacia c Comtc a proclamar a incompatibilidade da sociedade industrial com a guerra. medida, porm, que ocorreran1 mudanas internas levando ao declnio no controle monrquico c aristocrtico da poltica externa, e aumentando a influncia da classe mdia, essa tese tornou-se menos plausvel. ( )s burgueses alemes e franceses, como os industriais de l\1anchcster, eram menos motivados pelas disputas c rivalidades dinsticas, o que no significava que no houvesse outros motivos para detonar conflitos internacionais. As "ra)cs de estado" passaram a ter contedo de interesse nacional, em lugar do interesse dinstico, e a paixo ou orgulho real cedeu lugar paixo nacionalista e ao or.hrulho pblico como causa de conflitos c guerras. No princpio do sculo XX, l.enin, com a ajuda de Hobson, pde tornar plausvel a tese de que era precisamente a disputa entre capitalistas, financistas e industriais que levava tenso internacional c guerra, c que as perspectivas de paz residiam em outra mudana interna que desse o poder ao proletariado. No entanto, assim como os governos burgueses tinham seus prprios motivos para fazer a guerra, embora estivessem livres de algumas das razcs que incitavam as classes feudais s hostilidades, os governos que refletem os interesses do proletariado, definidos pelo Partido Co-

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munista, sofrem impulsos que tambm os levam ao conflito internacional. A experincia da Unio Sovitica, da Repblica Popular da China e de outros pases socialistas, no seu relacionamento recproco, no demonstra a existncia de uma harmonia natural de interesses entre os povos ou as classes trabalhadoras. Com efeito, em suas relaes mtuas os estados socialistas ou proletrios tm exibido os mesmos conflitos de interesse dos estados de todos os tipos. () ponto de vista de que um certo segmento da sociedade , por sua natureza, internacionalista s parece plausvel antes desse segmento chegar ao poder. Na verdade, so os elementos da sociedade que detm o poder que, mais de perto, se identificam com a manuteno ou ampliao do poder do estado no exterior. Os elementos mais afastados do poder interessam-se menos pelos interesses e honrarias externas, posicionando-se naturalmente em divergncia da poltica externa set,ruida, e chegando por vezes a simpatizar com os oponentes do seu pas. No entanto, quando chegam ao poder herdam o interesse pela projeo externa do estado. A doutrina de que o triunfo universal da ideologia verdadeira criar a paz no leva em conta o argumento apresentado por Hegel, na sua crtica a Kant, de que a fonte de tenso internacional, e das guerras, o estado enquanto estado, e no esta ou aquela forma particular de estado.'! No entanto, pode-se esperar que um sistema de estados baseado na mesma ideologia, qualquer que seja, e que portanto estivesse livre dos conflitos ideolgicos, seria mais ordeiro do que o sistema de estados hoje existente. Conforme observou Raymond Aron, no passado o sistema de estados passou por vrias fases de pelo menos relativa homogeneidade ideolgica, nos intervalos entre as guerras de religio, as guerras da Revoluo Francesa, de Napoleo, as Guerras J\1undiais e a Guerra Pria do sculo XX, que foram os momentos de maior confljto de ideologias. 11 Pode-se concordar com a afirmativa de Aron de que a
J

'' Vide Phzlo.rop l) o/ /{{ /1/ de llcgcl, trad. de T. M. Knox (< )xford, Clarendon Prcss, 1942), parte III. Raymond ;\ron, PMce and lrr1r: A F!.JeO(J' / lntemational Relatton.r (l ,ondrcs, \Vcidenfdd &
1 "

Nicolson, 1962), pgs. 99-104. Traduo para o portugus: P(/z e Cuerra entre a.r l'JtJ(OeJ, Brasflia, Un\Trsidade de Braslia.

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coincidncia das guerras mais importantes com a maior heterogeneidade do sistema de estados no acidental, no s porque os conflitos ideolgicos sucessivos tm sido uma causa dessas guerras mas tambm porque elas mesmas contribuem para acentuar o conflito ideolgico, j que cada um dos estados beligerantes tende a aliar-se com certas faccs internas dentro do estado inimigo. No entanto, esses perodos de relativa homogeneidade ideolgica tm-se caracterizado pela tolerncia de diferenas ideolgicas, em vez da uniformidade idcolgica. Embora tenham terminado aparentemente com a vitria de um dos lados em conflito, mediante um processo de exausto as guerras religiosas c as t-,ruerras da Revoluo Pranccsa c de Napoleo levaram a ajustes que tornaram possvel a coexistncia ideolgica, o que poder acontecer tambm com os conflitos ideolgicos surgidos no sculo XX. Por sistema ideologican1cnte homogneo concebemos um sistema de estados em que estes estejam unidos no por uma frmula que permita a coexistncia de diferentes sistemas polticos, econhtnicos c sociais, tnas pela determinao de manter um nico tipo de sistema poltico, social c ccont>mico. Em outras palavras, temos em conta uma Santa Aliana universal capaz de sustentar uma nica ideologia no conjunto do sistctna de estados, da mesma forma como agora prevalece uma nica ideologia dentro das esferas limitadas da aliana norte-americana c da comunidade socialista. Un1 sistctna desse tipo protnctc um grau elevado de ordem interna, pois quem desafia o sistema poltico, social c ccont>mico predominante precisa enfrentar no s<'> o estado imediatamente interessado mas a sociedade de estados de modo geral. Para apoiar o sistema existente poderia hm'er interven<'">es do tipo com que a llnio Sovitica e os Estados Unidos reagiram a desafios feitos a suas respectivas reas de intluncia, na I uropa ( )riental e na Amrica Central, com a diferena de que no seriam condenadas ou criticadas por outros estados. () sistema protnetc tambm um grau elevado de ordem internacional: no haveria tcnscs ideol<'>gicas a dividir os estados, etnbora pudesse haver conflitos entre eles resultantes do choque entre interesses materiais ou da ansiedade sobre a sua segurana. Na verdade, o interesse comum de todos os

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estados em defender seu sistema econmico, poltico e social lhes daria um forte incentivo para moderar seus conflitos de interesse. Pode-se duvidar, porm, se a poltica mundial exibir algum dia o tipo de uniformidade ideolgica necessrio para instituir ou manter uma forma alternativa, como esta, para o sistema de estados. Se assumirmos que haver no futuro, como houve no passado, mudana e variedade constantes nas ideologias adotadas em diferentes partes do mundo, a tentativa de remodelar o sistema de estados com base nos princpios da uniformidade ideolgica seria provavelmente uma fonte de desordem, e retornaramos ao princpio de que a melhor forma de manter a ordem a disposio de tolerar diferenas ideolgicas, ou seja, o princpio em que se baseia o presente sistema de estados.

Se emergisse uma forma alternativa de ordem poltica universal que fosse mais do que uma simples mudana de fase ou condio do sistema de estados, mas representasse a completa superao do sistema tal como o conhecemos, essa transformao teria de extinguir alguns dos seus atributos essenciais: a existncia de estados soberanos; a interao entre eles, de modo a formarem um sistema; e um certo grau de aceitao de regras e instituies comuns, que fazem com que esses estados constituam uma sociedade.

Um .rtema ma.r no uma .rociedc1de


l possvel conceber o surgimento de uma forma de organizao poltica universal que tivesse o primeiro e o segundo desses atributos, mas no o terceiro. Em outras palavras, podemos imaginar que haja uma pluralidade de estados soberanos, formando um sistema que, no entanto, no constitua uma sociedade internacional. Situao que representaria o fim do sistema de estados, o qual, conforme observou-se aqui, uma sociedade internacional, alm de um sistema. Haveria estados interagindo em base global, mas teria desaparecido o elemento de

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aceitao de valores e interesses comuns, e em sua base, de regras e de instituies comuns. Haveria comunicao e negociao entre os estados, mas faltaria o compromisso com uma rede de instituies diplomticas; haveria acordos, mas sem a aceitao de uma estrutura de obrigaes legais internacionais; haveria conflitos violentos entre os estados, limitados pela capacidade blica dos beligerantes mas no pela sua vontade de observar restries conduta da guerra; haveria equilbrios de poder surgidos fortuitamente, mas no como resultado de tentativas conscientes de preservar esse equilbrio; teramos potncias maiores e menores, mas no um consenso de grande potncia, no sentido de potncia dotada de direitos e deveres especiais. Seria difcil determinar se em algum momento no futuro o sistema de estados teria deixado de ser uma sociedade internacional. Pode haver a aceitao de regras e instituies comuns por alguns estados, mas no por outros. Quantos estados precisariam desligar-se da sociedade internacional para que possamos di?:er que essa sociedade deixou de existir? Certas regras e instituies podem continuar a ser aceitas, outras no. ()ra, quais so as regras e institui<)es essenciais? i\ aceitao de regras e instituies pode ser difcil de determinar: ser que ela repousa na aceitao verbal dessas regras, na conduta que se ajusta estritamente a elas ou na vontade de aceit-las mesmo quando o estado procura escapar delas? Consideradas estas dificuldades, j vimos que h amplos precedentes histricos de um sistema internacional que no chega a ser uma sociedade internacional (vide Captulos 1 e 2). Um sistema desse tipo pode contar com al TLms elementos de ordem. Certos estados podem conseguir um grau de ordem interna, a despeito da inexistncia de regras e instituies no seu relacionamento mtuo. Uma certa medida de ordem internacional pode tambm ser sustentada por equilbrios de poder fortuitos; por relaes de conteno nuclear recproca; por esferas de preponderncia de grandes potncias, impostas de forma unilateral; por restries conduta na 11.1erra resultantes da autoconteno ou por limitaes da capacidade blica. i\fas um sistema internacional deste tipo seria extremamente desordenado, exemplificando na verdade o estado da nature;-:a descrito por Hobbes.

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l-istados) mas no um sistema

concebvel tambm que pudesse emergir uma forma de organizao poltica universal com o primeiro dos atributos essenciais citados, mas no o segundo. Podemos imaginar a existncia de estados soberanos sem interao ou contato mtuo, ou pelo menos com contatos to escassos que seriam insuficientes para que se conduzissem como partes de um sistema. ()s estados poderiam associar-se em determinadas regies, formando assim sistemas regionais, mas no haveria propriamente um sistema global. No conjunto do globo encontraramos uma percepo recproca dos estados, e at mesmo contatos em escala limitada, mas a existncia desses estados em todas as partes do mundo deixaria de ser um fator vital nos clculos feitos por cada um deles. Seria difcil determinar o grau de declnio na interao global dos estados para que pudssemos dizer que eles deixaram de formar um sistema. Se h um grau elevado de interao econmica e social em todo o mundo, mas no estratgica, ser possvel falar em um sistema global? Ser que o sistema global de estados deixa de existir somente porque certas sociedades so dele excludas? Sabemos que ainda hoje existem sociedades quase intocadas, nas selvas do Brasil e nas montanhas da Papua Nova Guin, e nem por isso deixamos de considerar que existe um sistema global de estados. Uma vez mais, h muitos precedentes histricos para esse tipo de alternativa ao sistema de estados. Conforme notamos, s depois do sculo XIX surgiu um sistema de estados com dimenso global. Ser que essa alternativa representa um caminho superior para a ordem mundial? Tem-se insistido em responder afirmativamente a essa pergunta. Dentro dos seus limites, um conjunto de estados isolados ou semi-isolados, ou de outros tipos de comunidade, poderia alcanar uma forma tolervel de ordem social e uma modalidade de ordem mundial que seria simplesmente a soma da ordem derivada de cada um desses estados ou comunidades. Ao mesmo tempo, as fontes clssicas de desordem surgidas nas situaes de interao entre estados seriam evitadas, pois essa prpria interao seria evitada ou mantida em um nvel mnimo.

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Em substncia, esta era a viso que tinha Rousseau de um mundo de pequenos estados auto-suficientes, cada um deles mantendo a ordem dentro dos seus limites mediante a vontade coletiva da sua comunidade, e sustentando a ordem nas suas relaes recprocas ao minimizar os contatos. 11 Essa viso fez tambm parte da receita deixada para os Estados Unidos por George Washington, no seu FareuJe/1 Addre.rs: "Com respeito s relaes externas, a grande regra de conduta para ns manter, com elas, a menor vinculao poltica possvel, ao expandir nossas relaes comerciais." 12 Para Washington esta mxima s era aplicvel aos Estados Unidos, que se encontravam em posio de isolamento fsico real das potncias que poderiam ameaar o pas. () estadista ingls Richard Cobden, mais tarde, transformou-a em uma regra geral aplicvel a todos os estados com sua receita: ({O menor relacionamento po.r.rl;e/ entre os J!,OVernos, a maior conexo po.rst'ei entre as nare.r do mundo".
1 '

Cobden acreditava na no-interveno, no sentido mais rgido e absoluto do conceito. ()punha-se interveno nos conflitos internacionais assim como nos internos: por razes ideolgicas (como o liberalismo e o nacionalismo no continente europeu), que ele aprovava, assim como por razes que condenava, (como a interveno da Santa Aliana); e tambm por motivos de interesse nacional, como a preservao do equilbrio de poder ou a proteo do comrcio. Rejeitava a distino feita por John Stuart l\1ill entre a interveno nos assuntos dos pases civilizados e a interveno em pases brbaros, entre a interveno por si mesma e aquela destinada a defender o princpio da no-interveno contra uma potncia que o tivesse violado. 14 ()punha-se at mesmo tentativa de influir sobre os assuntos de outro pas pela simples persuaso moral, e deixou de sancionar a formao de qualquer organizao

11 Vide '' lZoiiJJec/11 011 lf{;r clllrl h:m/', em Stanle\ lloffman, 'f he S!clle o/ !r: f :.r.rci)'J /11 lhe 1 heorv clllrl fJradite o/lnll'rnalional fJolitz (T ondres, PaI t\lall Press, 1%5). . lc Citado p<;r Richard Cobden no princpio de "f:t(f!,lonrl, lrclcmrl cmrl /1JJ/entc/'; \'Ide Thc fJolitical lf?ritilzf!,.r of fuc/Jarrl Co!Jrlm (Londres, Cassel, 1H8(>), pg. 3. 1 ' '/1.r li!tlt interm11r.re a.r poJJiblc /Jctn;\t /!)( J',OI'CriiJJJtll/J, c/J !Jillth ({)lltlediotl c/J po.r.ribll' /Jdnem !11c 1/ci/iom of !IJI' Jl'orlrl". ( I bid., pg. 216). 1 1 ' fohn Stuart Mill, "/1 I en lfrrl.r 011 ,\ on-111/tTI'etl!ioJI'', em /);N1CIIiom cmrl Dt.rm.r.rioiiJ, n>L li T (l ondres, Longmans, ( reen & Co., 1H67).

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inglesa que tivesse o objetivo de interferir em outro pas, como aquelas formadas para promover campanhas contra a escravido nos Estados Unidos. No entanto, na viso de Cobden a promoo da maior interao sistemtica possvel nos campos econmico e social era to importante quanto a interao mnima em assuntos estratgicos e polticos. Aceitando a conve- nincia da prtica universal do laiJsezfaire pelos governos, com relao economia, imaginava que o isolamento recproco estratgico e poltico dos estados podia coexistir com a sua interdependncia econmicaY; Uma forma de organizao poltica universal baseada no isolamento absoluto ou relativo das comunidades (supondo que este fosse um desenvolvimento possvel) teria certas desvantagens. Se verdade que no passado a interao sistemtica dos estados implicava certos custos (a desordem internacional, a sujeio dos fracos aos mais fortes, a explorao dos pobres pelos ricos), trouxe tambm algumas vantagens (assistncia aos fracos e pobres pelos fortes e ricos, a diviso internacional do trabalho, o mtuo enriquecimento intelectual dos pases). A receita do isolacionismo universal, mesmo na forma limitada preconi:zada por Cobden, de no-intervencionismo poltico e estratgico, implica perda das oportunidades derivadas da interao humana em escala global, assim como o atstamento dos perigos que ele provoca. O J!,O?Jerno mundial Pode-se conceber tambm que surgisse uma forma de organi:zao poltica mundial sem o primeiro dos atributos essenciais mencionados acima, a saber, os estados soberanos. Isto poderia ocorrer, por exetnplo, com a emergncia de um governo mundial. Podemos imaginar que esse governo mundial fosse instalado pela conquista, como resultado do que John Strachey chamou de, "torneio definitivo" 1 c. entre as grandes potncias; neste caso teramos um imprio universal baseado no domnio da potncia conquistadora. 1 - Uma alter1 '

Vide.: c.:spc.:cialmc.:ntc.: "f :t{l',kJIId, lrekmd {/!1/1/d /li!Jericd'

<.:

"Ru.r.ria, I 8 36", nos Po/itical

u;,t;;w de (:obden.

Ir.
1

"Knock-oullournal!lml" Strachc.:y, On !lw Prel'etl/tall o/ !l'r.

1\ltcrnativas para o sistema de estados contemporneo

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nativa seria um contrato social entre os estados, tendo como resultado uma cosmpolis ou repblica universal, fundamentada em alt,:ruma forma de consentimento ou consenso. Nesta hiptese pode-se imaginar que o governo mundial surgiria subitamente, talvez em conseqncia do esfor- o de emergncia induzido por alt,:ruma catstrofe, como uma t,:ruerra glo- bal ou um desastre ecolgico (hiptese concebida por uma sucesso de futurlogos, de Kant a Herman Kahn); ou ento que se instalasse gra- dualmente, talvez mediante o aumento dos poderes das Naes Unidas. Pode-se imaginar que resultasse de um ataque direto e frontal ao proble- ma poltico de fazer com que os estados abandonassen1 a sua soberania, conforme certas teorias "funcionalistas", ou como o efeito indireto da destnobilizao da soberania dos estados a partir das reas no-polticas. Nunca houve um governo mundial, mas j houve governos que exerciam o poder supremo sobre o que para a sua populao era a totalidade do mundo conhecido. l)urante toda a histria do moderno sistema de estados houve sempre a percepo da possibilidade de um governo universal, e argumentos em favor dessa idia: sob a forma de doutrina passadista, pregando um retorno unidade de Roma, ou sob a forma de doutrina futurista, para a qual um nico estado mundial seria uma conseqncia inevitvel do progresso. No sculo XX ressurgiu a doutrina do governo mundial, como reao aos dois grandes conflitos blicos. () argumento clssico em favor do governo mundial sustenta que a melhor forma de manter a ordem entre os estados a instituio de uma autoridade suprema, como a existente dentro do estado, qual os indivduos esto sujeitos. Em geral esse argumento est relacionado com o objetivo da ordem mnima e, em particular, com o afastamento da hiptese de guerra, considerada uma conseqncia inevitvel do sistema de estados soberanos. l\Ias ele desenvolvido tambm com relao ao objetivo da ordem tima. Assim, hoje argumenta-se, muitas vezes, que o governo mundial seria a melhor maneira de alcanar a meta da justia econtm1ica para todos os indivduos, ou o objetivo de assegurar uma administrao adequada do ambiente natural. ()argumento clssico contra o governo mundial tem sido o de que ele destruiria a liberdade, embora mantivesse a ordem, violando a inde-

2R

pendncia dos estados e das naes (argumento utilizado pelos idelogos das grandes alianas, que se opunham monarquia universal); e prejudicaria tambm a liberdade dos indivduos que, diante de um governo mundial tirnico, no poderiam asilar-se sob um governo alternativo. Assim, os argumentos em favor do governo mundial parecem repousar na presuno da prioridade da ordem sobre a justia internacional e humana, ou a liberdade. Pode-se considerar, contudo, que tambm para atingir o objetivo da ordem mundial o sistema de estados oferece uma melhor perspectiva do que o governo mundial.

Um nm;o medieJJalmo
( igualmente concebvel que os estados soberanos desaparecessem, mas que fossem substitudos no por um governo mundial porm pelo equivalente moderno e secular do tipo de organizao poltica universal que existiu na Cristandade ()cidental, durante a Idade Mdia. Nesse sistema, nenhum estado ou governante era soberano no sentido de ter autoridade suprema sobre determinado territrio e um certo segmento da populao crist. Os governantes precisavam compartilhar sua autoridade com os vassalos, no nvel inferior, e com o Papa, no nvel mais alto (no caso da Alemanha e da Itlia, com o Sacro Imperador Romano). Assim, a ordem poltica universal da Cristandade ( )cidental na Idade J\1dia representa uma alternativa para o sistema de estados, sem chegar a um governo universal. Nesse universo cristo, admitia-se que toda autoridade provinha em ltima anlise de Deus, e o sistema poltico era fundamentalmente teocrtico. Poderia assim parecer fantasioso contemplar um retorno ao modelo medieval, mas no uma fantasia imaginar a possibilidade de desenvolvimento de uma contra-partida moderna e secular que repetisse sua caracterstica cen- tral: um sistema de lealdades mltiplas e autoridades sobrepostas. Sabemos que hoje os estados soberanos dividem o palco da poltica mundial com "outros atores", assim como na poca medieval o estado o partilhava com "outras associaes" (para empregar a terminologia dos medievalistas). Se os estados modernos dividissem sua autoridade 7Jis--1Jls os cidados e a sua capacidade de comandar a lealdade desses

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cidados com certas autoridades regionais e mundiais, e de outro lado com autoridades sub-estatais ou sub-nacionais, de tal forma que o conceito de soberania deixasse de ser aplicado, poderamos dizer que tinha surgido uma ordem poltica neo-medieval. Poderamos imaginar, por exemplo, que o governo do Reino Unido compartilhasse a sua autoridade com atores regionais, na Esccia, Gales, Wessex etc., assim como com uma autoridade europia, em Bruxelas, e autoridades mundiais em Nova York e Genebra, de tal forma que a noo da supremacia do governo de Londres sobre o territrio e povo do Reino Unido perderia sua fora. Poderamos imaginar que as autoridades sediadas na Esccia e em Gales, assim como as de Bruxelas, Nova York e Genebra fossem plenamente reconhecidas como atores da poltica mundial, com direitos e deveres prescritos pelo direito internacional, conduzindo negociaes e possivelmente comandando foras armadas. Imaginaramos que a lealdade poltica dos cidados da cidade de Glasgow, por exemplo, ficaria dividida entre Edimburgo, Londres, Bruxelas e Nova York, de modo que no se poderia presumir o primado do governo de I ...ondres sobre os outros centros de poder, como acontece hoje. Se essa situao prevalecesse em todo o mundo, teramos o que estamos chamando de "ordem neomedieval", falta de melhor denominao. O argumento a favor desse modelo de organizao poltica universal como mtodo para assegurar a ordem mundial mais eficaz do que o do sistema de estados baseia-se no fato de que ele promete evitar os clssicos perigos do sistema atual, mediante uma estrutura de autoridades sobrepostas e de lealdades cruzadas, que reuniria todos os povos do mundo em uma nica sociedade universal e evitando, ao mesmo tempo, a concentrao de poder inerente a um governo mundial. ()s que duvidam da superioridade do modelo neo-medieval afirmam que no h garantia de que ele seria mais propcio ordem do que o sistema de estados soberanos, e no menos favorvel. concebvel que se pudesse instituir uma sociedade universal deste tipo, fornecendo uma base firme para a realizao das metas elementares da vida social. No entanto, se repetisse o precedente vivido pela Cristandade ()cidental, traria mais insegurana e uma violncia mais contnua e difusa do que o moderno sistema de estados.

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H IJ) LI:y B L; LI.

Aiternativa.r no-hiJtrica.r Finalmente devemos registrar a possibilidade de que o sistema de estados que conhecemos hoje viesse a desenvolver-se de uma forma que no se aproxime de nenhum dos quatro modelos mencionados de organizao poltica mundial. Obviamente, qualquer modelo futuro de organi:zao poltica mundial ser diferente da experincia histrica precedente, pois ter certas caractersticas nicas, e no se parecer exatamente com qualquer sistema existente no passado. Meu argumento no este, bastante trivial, e sim que poderemos ter um sistema poltico universal que nem de longe lembre qualquer uma das quatro alternativas derivadas da histria, o que bem mais difcil. ()s termos bsicos com que hoje consideramos uma possvel organizao poltica universal poderiam ser modificados decisivamente pelo progresso tecnolgico, ou igualmente pelo seu retrocesso ou decadncia, por mudanas revolucionrias nas idias morais e polticas, cientficas e filosficas, ou por catstrofes previsveis ou no previsveis, de natureza militar, econmica ou ecolgica. No pretendo especular sobre quais seriam essas alternativas nohistricas. Parece evidente a impossibilidade de confinar as variedades de possiveis formas futuras a uma lista finita de sistemas politicos hoje concebiveis. Por isso no podemos tratar seriamente as tentativas de decifrar as leis que regem a transformao de um tipo de sistema poltico universal para outro. Por definio no possvel prever modelos polticos que so imprevisveis, e as prprias tentativas de definir formatos polticos no-histricos dependem de apelos experincia histrica. Mas a viso que temos das possveis alternativas para o sistema de estados soberanos deve levar em conta os limites da nossa imaginao e a nossa incapacidade de transcender a experincia passada.

C\PTl ].()

X I

O SISTEMA DE ESTADOS ESTAR EM DECLNIO?


Ho11: bastante comum o argumento de LJUC o sistema de estados encontra-se em declnio, e est sendo substitudo, ou ser substitudo, por uma forma fundamentalmente diferente de organizao poltica universal. Qual a evid ncia de LJUC isto esteja acontecendo e de LJUe o sistema de estados, LJUe conhecemos, ceder lugar a uma das alternativas discutidas no Captulo precedente?
U\1 SnTI:,\1. 1,

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Com respeito ao sistcn1a de estados, no difcil imaginar l]UC, en1bora continue a ser un1 sistema, poder deixar de ser uma sociedade internacional. J se mostrou LJUC embora haja um elemento de sociedade no sistema de estados contemporneo, esse elemento tem base precria (vide o Captulo 2). A despeito da iluso de fortalecimento da sociedade dos estados, criada pela expanso do direito internacional c a multiplicao de organismos internacionais, desde o princpio da Primeira Guerra J\1undial vem ocorrendo um provvel declnio no consenso sobre os interesses c valores comuns dentro do sistcrna de estados. As diviscs ideolgicas LJUC se seguiram revoluo bolchevista, a revolta dos povos e estados no europeus contra o domnio ocidental c a expanso do sistema de estados aln1 dos seus limites originaltnentc europeus c ocidentais criaram um LJUadro cn1 LJUC a rea de consenso reduziu-se em comparao com a LJUC havia crn 1914. (z fcil irnaginar LJUe nas pn')ximas dcadas essas tcns<)cs afetaro o LJUC dela restou, reduzindo-a ainda mais, de forma drstica, c podendo at 111csn1o fazer com LJUe desaparea de todo.

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H 1.!) 1.1 ', y B LI L L

Ser desnecessrio enumerar as fontes de um possvel colapso, com o desaparecimento da sociedade internacional. As tenses ideolgicas entre os estados comunistas e no-comunistas, que dominaram os anos 1950 e 1960, diminuram muito, mas no se extinguiram de todo. As tenses entre os estados ricos e industriali ados e os pobres e agrcolas no mostram sinais de abatimento, e talvez ainda no tenham chegado ao apogeu. Uma nova fonte de tenso so os conflitos de interesse derivados da percepo mais a!-,TUda da escasse de certos recursos. E preciso reconhecer tambm que o grau da tenso sofrida pelas regras e instituies comuns surgidas na parte final do sculo XX pode ser determinado em grande parte por fatores "acidentais" - no sentido de que so apenas conseqncia da ruptura do gerenciamento diplomtico de algum conflito em particular. Uma nica guerra nuclear em larga escala, mesmo se limitada a dois beligerantes no que respeita ao emprego de armas nucleares, poderia transformar, de sbito, o cenrio poltico mundial, provocando uma desintegrao rpida e generali ada do respeito pelas regras e instituies da sociedade internacional. Com efeito, at aqui a histria internacional do sculo XX pode ser considerada como uma tentativa prolongada de lidar com o declnio drstico do elemento "sociedade" nas rda<)es internacionais causado por um simples e catastrfico "acidente": a Primeira Guerra Mundial. No obstante, se precisamos admitir que o desaparecimento da sociedade internacional uma possibilidade, devemos mencionar igualmente certos fatores que contribuem para a sua persistncia. Na verdade, considerando as tenses sofridas pela sociedade internacional no sculo XX, talve o mais extraordinrio que ela tenha sobrevivido. Enquanto a rea de consenso entre os quase 140 estados existentes, que diferem radicalmente em ideologia, cultura, civili ao, rique a e poder, muito menor do que a existente entre os estados em 1914, em muito menor nmero, relativamente homogneos e predominantemente europeus, subsiste uma estrutura de regras e instituies dentro da qual ficaram contidos os grandes cismas do sculo. Assim, o sistema de direito internacional derivado principalmente da experincia europia tem sido desafiado pelos estados no-europeus,

() Sistema de Estados Estar em Declnio?

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em especial os novos estados asiticos e africanos, porque se desenvolveu em funo dos interesses especiais das potncias europias, servindo como instrumento para o seu domnio. No entanto, embora se tenha procurado provocar mudanas, de modo a estabelecer a ilegitimidade da soberania colonial, at certo ponto com sucesso, afirmando o direito soberano dos novos estados sobre os seus recursos naturais, a necessidade de transferir riqueza dos estados ricos para os pobres e os limites dentro dos quais os novos estados herdam as obrigaes dos seus predecessores, tudo isso ocorreu tendo como pano de fundo a aceitao pelos novos estados da estrutura e objetivos bsicos do sistema existente.' () mecanismo das relacs diplomticas entre os estados foi sacudido pela luta ideolgica entre o comunismo e o anti-comunismo, levando, durante o perodo da Guerra Pria, ao virtual desaparecimento da representao consular entre os dois blocos, assim como a uma reduo da sua representao diplomtica. No entanto, mesmo no auge do conflito ideolgico, continuou a haver rclaes diplomticas entre os estados dos dois blocos, c as formalidades c procedimentos diplomticos continuaram a ser observados. Da mesma forma, o sbito ingresso na sociedade internacional de estados no-europeus, que constituem agora a maioria, teve seu impacto sobre o estilo c os mtodos diplomticos, no entanto notadamente menor do que a evidente disposio desses novos estados para ajustar-se diplomacia tradicional como instituio estabelecida da sociedade dos estados. Na sociedade internacional no h um consenso, pelo menos de forma explcita, sobre a necessidade de um equilfbrio de poder, ou de como mant-lo, mas na parte final do sculo XX podia-se falar na existncia de um equilbrio geral de poder baseado na relao de conteno nuclear recproca entre os I stados Unidos c a Unio Sovitica. Um equilbrio no de todo fortuito, mas resultante, em parte, da determinao desses dois estados e na qual ocupava um lugar importante a percepo de an1bos de que tinham um interesse comum.

' S< >1m: csrc pom< > Yldc S. Prakash Sinha, \n/" .\tlilo/1.1" r111d //li' I -'111' o( .\tllirm.r (l.cnlcn, Sijth< > l 1 <)(, ).

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Como acontecera antes com a Liga das Naes, as Naes Unidas no conseguiram propor mn caminho alternativo para a ordem mundial mediante a solidariedade dos estados na implementao da segurana coletiva. No entanto, conseguiu sobreviver como nica organizao universal internacional e, portanto, simbolizando os interesses e valores comuns subjacentes discrdia hoje presente no sistema internacional. A reduo e o desaparecimento do elemento "sociedade" nas rdaes internacionais um desenvolvimento futuro, que devemos considerar inteiramente possvel, como projeo natural de certas tend ncias atuais, mas que no tctnos razo para presumir que seja necessrio.

Uma segunda alternativa concebvel, mencionada no ltitno Captulo, a de que os estados continuem a existir, mas deixem de formar utn sistema, por se isolarem completamente uns dos outros ou porque, embora mantenham algutn contato, este fosse insuficiente para fazer con1 que se con1portassem como partes de um mesmo conjunto. I ssa situao representaria um retorno situao que existia antes do sculo XIX, quando no havia um nico sistema global de estados de que todos participassem, embora, e111 vrias regies do n1undo, houvesse estados, sistemas de estados c associa<)es polticas regionais de outros tipos. () desaparecimento do elemento "sistema'' do presente cenrio da poltica universal s poderia ocorrer como conseqncia do colapso da atual civilizao cientfica, industrial e tecnolgica. ( evidente que o progresso da indstria e da tecnologia nos ltin1os dois sculos trouxe com de um aumento no nvel de interao econn1ica, social e estratgica entre as vrias partes do mundo. No entanto, no inconcebvel que pudesse acontecer mna reverso dessas tcnd ncias. A escassez de energia, a busca da auto-suficincia de recursos, o questionamento do progresso econmico como objetivo da poltica, a intlu ncia crescente de filosofias anti-cientficas so tend ncias nessa direo. No entanto, essas tendncias no chegam a ter uma importncia que pudesse fazer com que os estados deixassem de formar um sistema, litnitando-se a agrupar as comunidades isoladas na forma imaginada por Rousseau.

() Sistema de Estados Estar em Declnio?

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Naturalmente, possvel perceber na poltica mundial contempornea uma tendncia para maior regionalismo, tanto na organi7.ao da pa7. e segurana como na administrao dos assuntos econmicos internacionais. Pode-se conceber uma inverso na preferncia pelas organi7.aes globais em lugar das regionais, exibida pelas potncias vitoriosas ao terminar a Segunda Guerra l\1undial, quando rejeitaram os esquemas regionais preferidos por Churchill, por exemplo, em favor das N aes Unidas e das suas agncias especiali7.adas. I possvel tambm que a "pa7. em parcelas" (ttulo de uma obra recente) venha a dominar o pensamento sobre o papel das organi7.aes internacionais no campo da pa7. e da segurana; que o comrcio, as finanas c a assistncia ao desenvolvimento venham a ser tratados principalmente por rgos regionais, e no globais; e que as Naes Unidas e outras organi7.aes mundiais possam declinar e at mesmo desaparecer de todo. 2 Uma perspectiva para um futuro prximo envolvendo essa possibilidade a diviso do mundo em esferas de responsabilidade das grandes potncias: Estados Unidos, o complexo de estados da Europa ( )cidental, a Rssia, China e Japo. Cada uma delas seria responsvel pela administrao dos assuntos de uma regio determinada, mantendo entre si uma forma de cooperao flexvel. No entanto, esta e outras vises de um sistema mundial mais regionalizado esto longe de representar a inexistncia de um sistema global de estados. A caracterstica essencial desse sistema no a existncia de organizaes globais, mas sim de uma interao global entre os estados. Estes parecem tender a continuar existindo, persistam ou no aquelas organizaes e nenhuma viso do futuro ser realista se no levar em conta a existncia de uma interao social, econmica, diplomtica e estratgica em escala global. As mudanas catastrficas resultantes de uma guerra nuclear global, que reduzisse toda a vida a um baixo nvel econmico e tecnolgico, a exausto das fontes de energia e conseqente falncia dos transportes e comunicaes em todo o mundo, ou uma revoluo nos valores humanos que provocasse o retorno universal a um estilo de vida
2

Vide Joscph Nyc, Peace in Part.r: ln!t;_l!,mtion and Conjlict in Re,gional Or;l!,ani.ration.r (Boston, Littlc, Brown & Co., 1971).

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H I DI.I:Y l3t

1.1.

n1ais simples c localizado, representam o tipo de condies que poderiam criar uma estrutura de estados que no formassem um sistema.

No h qualquer sinal de que os estados soberanos estejam inclinados a se sujeitarem a um governo n1undial fundado no consentimento. A noo de um governo mundial baseado em contrato social entre os estados sempre firmou-se no argumento de que a necessidade criar as condiC>es necessrias para torn-lo possvel. () que precisar acontecer acontLccr para que haja ordem na poltica mundial. No entanto, a verdade que na poltica internacional moderna os estados no reconhecem essa necessidade. No se pode considerar que governos que no so capazes de chegar a wn acordo entre si, at mesmo para aceitar o direito de existir, c para desistir do uso ou da ameaa do uso da fora na soluo das suas disputas, possam concordar em confiar sua segurana c outros interesses vitais a uma autoridade mundial. Se isto era assim no passado, cotn mais razo o ser no presente c no futuro previsvd, pois a rea de consenso entre os principais grupos de estados evidentemente pequena quando comparada com a de alguns perodos anteriores, c muitos estados ainda esto incbriados com a independncia conquistada duratnentc das autoridades coloniais. A idia de que o governo mundial possa resultar de alguma catstrofe, cotno uma guerra nuclear total ou um desastre ee<m()mico ou ecolgico de escala mundial (a observao de Kant de que a adversidade levar os estados ao rumo que j teriam adotado se quisessem agir racionaltnente) presume que depois de uma tal catstrofe o comportamento internacional ser mais "racional", mas no temos meios de saber se esta presuno vlida. A noo de um governo mundial alcanado por contrato itnplica um dilema. () argwncnto em favor do governo mundial, conforme desenvolvido por Kant c por outros, comea com a afirmativa de que os estados soberanos se encontram no estado da natureza hobbesiano, do qual precisam escapar sujeitando-se a um governo comum. l\1as se isto verdade, o contrato pelo qual eles devem emergir de tal situao no

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pode ocorrer. De fato, se sem a interveno da espada os acordos no so mais do <iue meras palavras, esta ser a situao dos acordos dirigidos para criar um governo universal, assim como de <iuak1uer outro acordo. ()problema com a receita proposta por Kant <iue a descrio das rdaes internacionais inconsistente com a prescrio para o seu aprimoramento. As aes no contexto da anar<iuia internacional so inconse<ientes, no entanto, a grande soluo do contrato social internacional ocorre justamente dentro dessa anar<iua internacional. ()defensor do governo mundial s<'> pode mostrar lluc a sua proposta factvel c desejvel se admitir que as rclacs internacionais no constituem um estado da nantrcza hobbesiano; de <iue os seus acordos so mais do l]Ue palavras, c <iue posshel provocar a colaborao entre os governos soberanos. !\Ias admitir isso enfraquecer o argumento sobre a necessidade de pt>r um fim ao estado de natureza prevalecente na vida internacional. No passado, o go\Trno mundial criado pela conl]uista parecia mais poss\el do que o governo mundial criado por acordo. Com efeito, foi pela con<iuista, com disputas em 'torneios", que prncipes alcanaram uma posio de supremacia nos mais antigos dos estados nacionais modernos. I ;oi a conquista que levou criao dos imprios uni\Trsais precedentes. I m \' .ras ocasi<->es o moderno sistema de estados cste\T perto de transformar-se, pela conlJUista, em um imprio uni\Trsal, com um nico governo supremo. No i m do sculo XX, porm, a possibilidade de criar-se um governo mundial pela conquista parece pequena. Trs fatores atuam contra ela. () primeiro o "empate nuclear", que aumenta muito a estabilidade do equilbrio central so\itico-norte-atncricano, afetando do mesmo modo os outros Cl]Uilbrios de poder entre potncias. ( ualqucr potncia que disponha de uma fora de rC\ide nuclear segura tem em suas mos um trunfo para impedir qualquer tentativa de derrub-la, n l.o importa a situao do equilbrio militar em relao aos seus adnrsrios l]Uando andiada por outros indicldorcs. () segundo o surgimento, na <kcad l de 1970, de um eljuilbrio de poder complexo, ou multilateral, <iue aumenta tambm a estabilidade do equilbrio de poder geral. l ,e\ando em conta a auto-suficincia militar l]Ue podero ter, mais tarde,

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os Estados Unidos, a Rssia, a China, e talvez o Japo e uma combinao de estados da Europa ( )cidental, no parece provvel yue qualquer grande potncia venha a ter condies de adquirir preponderncia de modo a fazer com que as outras grandes potncias concordem em criar um sistema imperial. () terceiro fator a mobilizao poltica dos povos do mundo, manifestada principalmente, embora no exclusivamente, pelo nacionalismo. A oposio ascendncia de qualquer nao ou raa pode ser mobilizada to prontamente que difcil imaginar a instalao de um sistema imperial ou hierryuico. Se essa ascendncia ocorresse, no poderia ter mais do que uma curta existncia, como aconteceu com a nova ordem hitlerista na Europa. Nossa poca est marcada pela desintegrao de imprios, e a perspectiva de uma monarquia universal nunca pareceu mais sombria.

UM NOr n Mu)Jf:I

/IUSMO

Haver algum sinal de que o sistema de estados possa estar cedendo lugar a uma re-encarnao secular do sistema de autoridade sobreposta ou segmentada que caracterizou a Cristandade medieval? evidente que os estados soberanos no so os nicos atores ou agentes de importncia na poltica mundial. A simples existncia desses outros atores, alm dos estados, no nos d qualquer indicao de uma tendncia no sentido do ressurgimento do medievalismo. A questo crucial saber se a penetrao dessas "outras associaes" (para usar a expresso dos medievalistas) na soberania ou supremacia do estado sobre o seu territrio e os seus cidados de molde a desfazer tal supremacia, retirando do conceito de soberania a sua utilidade e viabilidade. H cinco caractersticas da poltica mundial contempornea que testemunham pnma facie essa tendncia.

z) A integraro regional dos estados


A primeira dessas caractersticas a tendncia de alguns estados para integrarem-se em unidades maiores. Os estados membros da Co-

() Sistema de Estados Estar em Declnio?

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munidade I uropia no abandonaram sua soberania territorial, mas avanaram alguns passos num processo de integrao que alguns consideram conducente a uma eventual perda de soberania. Nenhum outro agrupamento regional alcanou o grau de integrao econ()mica da Comunidade Europia, mas outras associa()es como o CC ) fEC( )N, a ( )rganizao da Unidade Africana, a ( )rganizao dos Estados Americanos, o l\Iercado Comum Centro-Americano e a Associao das Na()es do Sudeste da Asia foram influenciadas pelo seu exemplo. i\ retrica do movimento de integrao europeu sempre incluiu o argumento de que a integrao da I:uropa teria efeitos inovadores e benficos sobre a ordem internacional, porque criaria uma "comunidade de segurana" ou zona de paz dentro da pr<')pria I uropa e porque demonstraria ao mundo que possvel a un1 grupo de estados prescindir voluntariamente da sua soberania.' A dificuldade deste ponto d<:' vista que se o processo de integrao dos estados europeus viesse a conduzir criao de um nico estado (e, se em outras regies, processos semelhantes, inspirados no exemplo europeu, tivessem it-.,rual efeito), o resultado seria a reduo do nmero de estados soberanos, que no entanto continuariam a existir como antes. Pode-se argumentar que, embora continuasse sendo um estado soberano, o estado europeu resultante desse processo, pelo menos, no seria um estado nacional, ficando livre das tendncias nacionalistas e das ambies que no passado levaram os estados nacionais a mergulharem em conflitos. Seria de esperar assim que tivessem uma conduta mais moderada e respeitadora das leis do que os estados que lhe houvessem cedido a sua soberania; seria um estado soberano do qual teria sido erradicada a tendncia para empenhar-se em uma "poltica de poder" (no sentido de perseguir o poder como um objetivo, e no apenas como um meio). Esse ponto de vista no leva em conta o fato de que o movimento em favor da integrao europia reflete no s{) a ambio de alguns europeus de transcender a "poltica de poder" como a de outros c1ue desejam
' Vide. p< >r exempl< >, de I,< mie (;lad\\yn, "11 odd ( )n/cr ti!Ir! 1/Jt ,\tfiiriii-Sitilc: / l f?..t:WOilt!l ,ljJjJrrJtid/', em (o!lr/i!IOIIJ of 11" odd ( )rr/cr. I :d. Sranlcy lloffman (N. Ymk. Simun & Schusrer, 197lJ).

29H

criar uma unidade que, em um mundo dmninado por estados de dirncnses continentais, como os Estados Unidos, a Rssia c a China, a J uropa possa praticar mais efetivamente a "poltica de poder". Negligencia a conexo, que os federalistas europeus tm razo em acentuar, entre o desenvolvimento de um estado federal europeu c o dcscnvolvirncnto de um sentido de identidade ou personalidade europia (ou as condies prvias para esse sentido), afirmando em relao aos outros povos unu "nova ptria" que franceses, alemes c outros podem descobrir como sua, e qu<=> se torne um objeto mais amplo da sua lealdade. I m u1n nvel mais profundo, a noo de que urn estado que no seja um estado nacional poder abster-se da "poltica de poder" esquece o fato de que o perodo dos estados nacionais no seno uma fase histrica na evoluo do sistema d<:> estados, e que o lugar ocupado pela "poltica de poder" nas rela<)cs cntn, estados que no sejam "nacionais" ilustrado tambm por essa histria na fase dinstica ou absolutista. Se buscarmos um indcio de que a integrao europia est provocando uma mudana qualitativa no sistema de estados ser mais til focalizar no o que imaginamos que seja o resultado desse processo um super-estado europeu que na verdade simplesmente crn estado nacional em maior escala- mas sim a sua fase intermediria. ( possvel que o processo de integrao chegue a uma fase em que haja realmente dvida, na teoria e na prtica, sobre se a soberania reside nos governos nacionais ou nos rgos da Comunidade, ainda que, a rigor, no se possa falar em um "estado europeu". Um teste importante poderia ser se governos nacionais associados tivessem o direito c a capacidade de deixar a Comunidade, em funo da fora e da lealdade humana sob o seu comando. Uma situao de incerteza prolongada sobre o /ootJ da soberania poderia estar apenas a um curto passo da situao de um "novo medievalismo", com o reconhecimento da irrelevncia do conceito tradicional de soberania. 1as se essa situao se configurasse na Europa, ela no significaria que o sistema global de estados teria entrado em eclipse, mas somente que em uma regio determinada (como aconteceu na Alemanha nos primeiros sculos do sistema de estados) haveria uma entidade hbrida discordante das normas prevalecentes.

C) Sistema de I stados I star em Declnio?

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Ao lado dos esforos feitos por alguns estados para integrar-se em entidades regionais, podemos registrar uma outra tendncia, que nas dcadas de 1960 e 1970 foi mais marcante, para que os estados exibissem sinais de desintegrao. No se trata apenas do fato de que os "novos estados" (com seus governos empenhados em promover um sentido de identidade e coeso nacional antes inexistente, ou que S(,) existia de forma precria) foram sacudidos por tormentas internas, c em um caso (o Paquisto) foram divididos tcrritorialmente por n1ovimcntos de secesso. Na verdade, tendncias de desintegrao marcaram tambm a histria recente de um "novo estado" mais antigo, a Iugoslvia, assim como de estados nacionais h muito estabelecidos, como a lnglaterra, a Frana, I spanha, Blgica c Canad. n possvel imaginar que das prctens()es dos galeses, bascos, flamengos, dos habitantes de Quebcc c outras minorias possam surgir mudanas de qualidade no sistema de estados. ( verdade que dentro desses grupos dissidentes alguns esperam apenas conquistar a autonomia local, c no contestam a soberania dos estados c1uc os englobam. J\las h tatnbm os que pregam a dissoluo do estado que consideram opressor, para criar outro estado independente. Se o resultado dessas tendncia desintegrao fosse simplesmente dar um lugar Nagalndia, Biafra, Eritria, Gales, Quebec e Crocia um lugar entre os estados soberanm; (como aconteceu com Bangladesh), o nn1ero desses estados cresceria, n1as a instituio do estado soberano no seria mais afetada do que pela criao dos I stados Unidos da Europa. Con1o no caso da integrao de estados, a sua desintegrao s seria teoricamente importante se pern1anecessc congelada en1 uma fase intermediria. Se essas novas unidades progredissem bastante no sentido da soberania, en1 termos de doutrina e do seu con1ando da fora e da lealdade da populao, duvidar da soberania dos estados existt'ntes, t' ao n1csmo tempo deixar de proclamar a mesma sobt'rania para eles, poderia criar uma situao em que o prprio conceito de soberania entrasse em declnio.

300

Hi:DI.I:Y BL'],],

No podemos ignorar essa possibilidade, como tambm a de que a noo de soberania venha a ser prejudicada pela existncia de instituies supra-nacionais de mbito regional. () realista poltico que despreza, com in1pacincia, essas possibilidades est cometendo um erro. Uma das razes porque os integracionistas europeus e certos grupos como os defensores da independncia de ( uebec e da nao basca (que poderamos chamar de "desintegracionistas") so atrados por solues convencionais, que resultariam simplesmente na criao de novos estados soberanos, a tirania dos conceitos e das prticas existentes. () momenfti!IJ do sistema de estados cria um crculo (vicioso ou virtuoso, conforme o ponto de vista adotado) que tende a confinar os n1ovimentos que visam criar novas comunidades polticas. possvel que j tenha chegado o mon1ento de enunciar novos conceitos de organizao poltica universal segundo os quais Gales, o Reino Unido e a Comunidade 1 uropia poderiam ter um J!clfuJ poltico mundial sem postular un1a soberania exclusiva. Entrementes, os movimentos de secesso, como os que provocaram a ruptura dos imprios europeus, limitam-se a confirmar a instituio do estado nacional soberano.

izi) A reJ!a!lrcl{clo de; J!iolncicl international pn.tadc;


( )utro desenvolvimento que pode ser interpretado como um sinal de declnio do sistema de estados, e da sua transformao na reencarnao secular da ordem medieval, o recurso violncia em escala internacional por grupos no-estatais, e a sua afirmao do direito de praticar essa violncia. J comentamos que uma das caractersticas fundamentais do moderno sistema de estados tem sido o fato de que os estados soberanos procuram monopolizar o direito de usar a fora na poltica internacional (vide Captulo 8). Em contraste com a experincia da Cristandade medieval, no moderno sistema de estados tem-se admitido que a violncia legtima s pode ser praticada por uma autoridade pblica, e que a nica autoridade pblica autorizada a pratic-la o estado soberano.

() Sistema (k l stados J :star cn1 Declnio?

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Po(k-sc argumentar que o monop<'>lio da violncia internacional legtima pelo estado tem sido violado por organiza<)es internacionais como as Nacs Unidas, que tm pretendido o direito de exercer a fora em escala internacional, como aconteceu por exemplo durante a guerra da Coria c a crise do Congo. !\Ias nesses casos pode-se considerar que a organizao internacional atuou simplesmente como agente de um grupo de estados que cooperavam no seu reconhecido exerccio do recurso fora. Uma viola l.o tnais importante do monop<'>lio tradicional do estado a prtica da violncia por grupos polticos que no so estados soberanos, c C}UC no passam de autoridades pblicas de carter duvidoso (como os grupos de guerrilheiros palestinos baseados em pases rabes), mas que atacam o tcrrit<'>rio de estados estrangeiros, assim cotno seu pessoal c propriedade em terceiros pases, ou SC(lestram cidados de outros pases como refns. ( )u ainda que (como os tupamaros no Uruguai outras organiza<)es revolucionrias em muitos pases) usan1 a violncia no s<'> contra os governos (1uc esto procurando derrubar mas seqestram diplomatas ou ci\is para que seus respectivos governos pressionem as autoridades com que esto em conflito. J\Iais impressionante do que o recurso violncia por esses grupos no-estatais o fato de C}UC sua pretenso de legitimidade aceita por uma parte substancial da sociedade internacional. 1\ sociedade dos estados no tem podido mobilizar, contra esse desafio ao monop<'>lio da violncia legtima por grupos politicamente motivados, solidariedade C}Ue demonstrou contra a violncia internacional predat<'>ria, sem motivao poltica, da pirataria clssica. 1\s tentativas de impedir o seqestro de aeronaves e de diplomatas mediante ao internacional tem encontrado o obstculo dessa falta de solidariedade. I m 1972 a 1\sscmblia Geral das Na<)cs Unidas no aprovou uma conveno, proposta pelos l stados Unidos, contrria ao terrorismo intcrnacional''. 4 Naquela ocasio, em vez de condenar o recurso \'iolncia internacional pelos grupos no-estatais a maioria dos estados socialistas c do Terceiro J\1 undo tendia a conceder-lhes a proteo das leis de guerra, pelo menos nos

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casos em que esses grupos se empenhavam na luta armada pda autodeterminao, contra o domnio colonial, a ocupa l.o estrangeira ou governos "racistas". ' Caso houvesse a intensificao dessas tendncias seria possvd ver nas manifcsta<)cs da maior violncia internacional privada, que o estado csr;i perdendo o seu tnonop<'>lio do crnprcgo lq..,rtimo da violncia, e que est sendo restaurada a situa l.o prevalecente na Idade I'dia, quando a violncia podia ser exercida lq...,ritimamentc por muitos tipos de autoridade pblica quando no ta1nbn1 por indivduos. No entanto, a violncia internacional privada desse tipo ncn1 no\-a nem lhe faltan1 precedentes; o que novo a escala global em que ela est ocorrendo. i\ violncia dos grupos anti-governamentais muitas vc;;,cs ultrapassa as fronteiras dos estados. () seqestro de aeronaves estrangeiras, com seus passageiros, por organi;;,a<)cs revolucionrias, tem precedente no seqestro de navios por esses grupos. I m 1H77, por exemplo, rebeldes peruanos apoderaram-se do navio 1 flla.rtc/1 c detiveram dois navios britnicos, dos quais n tiraram autoridades peruanas. ()seqestro, por grupos rebeldes, de cidados de outro pas tem um precedente importante na captura de dois cidados norte-americanos em Tnger, em 1904, pelo bandoleiro marroquino I I Raisuli, para pressionar seu inin1igo local, o Sulto de larrocos, por meio dos governos dos I stados Unidos c de outros pases.(' Portanto, a idia de que s<'> os estados podem usar a fora na poltica mundial tem. sido a doutrina jurdica predominante mas nunca foi um rcfk xo exato da realidade. Precisamos levar em conta tambm que em todos os casos de grupos no-estatais que pretendem hoje o direito de praticar a violncia internacional, sua meta criar novos estados ou conquistar o controle de estados existentes, c que a simpatia que existe por eles em uma boa parte da sociedade internacional a simpatia por esses objetivos, no o desejo de prejudicar a posio privilegiada dos estados com relao aos outros grupos, dentro do sistema poltico mundial.

'Vide os J)mji /lddtlioltd! Proloml.r lo 1/w Cmtt'd Colttmlirm. o/ /l! tl.fl 12, 1949, do Comit Tnternactonal da ( :ruz Vermelha (C ;cnebra, 197.)). r. I:m "Citil f 'iolmce {//ld i!lkrthlliothtl Ordc/', / !de/pli!. Pdj)(n, n. n (1971), discuti esses exemplos c a lJUCst;1o mais ampla da ,iolncta Internacional prYath

() Sistema de I stados I star cn1 Declnio?

)(I_)

( )s grupos no governamentais empenhados na prtica da violncia altn das fronteiras dos estados, para alcanar os seus fins, podem ser considerados um caso especial de fcn<'nncno mais amplo lJUC ameaa a sobrevivncia do sistema de estados: a organizao transnacional. I la funciona por n1cio das fronteiras nacionais, s vezes em escala global, procurando, na medida do possvel, no tomar conhecimento dessas fronteiras, c cria vnculos entre diferentes sociedades nacionais, ou segmentos dessas sociedades. A categoria inclui empresas mulrinacionais, como Ford c U nilcvcr; movimentos polticos, como o Partido Con1unista ou a ( )rganizao de Solidariedade Tricontincntal; associa<)cs nogovernamentais, como <'>rgos cientficos ou profissionais; cntid:1dcs religiosas, como a Igreja Cat<'>lica Romana c agncias internacionais, como o Banco f\ Iundial.( interessante considerar a distino feita por I Iuntington L'flt tL <) controle dessas organiza<->cs, a composio nacional do pcssoalLJLIC as integra c o escopo geogrfico da sua atuao. Assim, ele obscn a CJUc a maior parte das n1aiorcs empresas multinacionais encontram-se sob controle nacional (principalmente nos I ':stados Unidos, com chrctorcs norte-americanos); tm funcionrios de vrias nacionalidades c so rransnacionais no lluc se refere ao escopo da sua atuao. I m outras palavras, "desenvolvem opcra<)cs importantes dirigidas centralmente no tcrrit<'>rio de dois ou mats estados." :-: De acordo com a definio de Huntington, as organizwocs so transnacionais se o mbito das suas opcra<)Ls transnaci()l .. ti. Assim, a Fora Area nortc-an1cricana, liUC nacional do ponto de , Ista do pessoal c do c< mtrolc, seria uma organizao transnacional, da tncsma forma liUC o Banco 1\J undial, lJUC tem controle internacional c pessoal multinacional. Argumenta-se, com frclJncia, lJUC essas organizacs transnacionais, ou pelo menos algumas delas, esto provocando a
- Vide Samuel P. llunnngron, (( XX\, n.3 (abril de I 97.1). ' l bid. P:g. 3.V>.
'limJJ!It/IIO/Itll ( ),.. {/1/iJtii!O/IJ li/

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extino do sistema de estados, porque ultrapassam esse sistema e contribuem de forma direta para a consolidao da sociedade e da economia globais. Com referncia mais particularmente ao papel das empresas multinacionais, afirrna-se que sua proliferao, seu tamanho cada vez maior e sua participao crescente no produto bruto mundial representam o triunfo inevitvel da "tecnologia geocntrica" sobre a "poltica etnocntrica". A empresa multinacional no uma novidade na poltica mundial, c nenhuma empresa contempornea j teve impacto comparvel ao da Companhia Inglesa das. ndias ( )rientais, que mantinha suas prprias foras arrnadas e controlava um vasto tcrritrio. As multinacionais modernas impressionam pelo montante da suas operacs (com freqncia elas tm mais capital do que o estado em cujo territrio funcionam), por sua natureza global, que procura ignorar as fronteiras dos estados, c por sua capacidade sem limites de se evadir do controle dos estados soberanos. Nas dcadas de 1950 e 19(>0 seu crescimento levou observao, feita por George Ball c outros, de que elas representam uma fora nova c construtiva na poltica mundial, smbolos da tecnologia geocntrica que dever prevalecer sobre a poltica etnocntrica. Ias so tambm denunciadas pelos nacionalistas (em particular os latino-americanos e canadenses, mas tambm por

J.-J.

Scrvan-Schrciber em I ..e Dfji

/1mr'c!l) que as consideram instrumentos do imperialismo norte-ame-

ricano, ou, em alguns casos, instrumentos de um imperialismo mais abrangente dos pases capitalstas avanados.'; No parece claro, porm, que as organizacs transnacionais estejam prejudicando o sistema de estados. } m primeiro lugar, os estados soberanos tm demonstrado uma grande capacidade de enfrentar as empresas multinacionais, negando-lhes completamente o acesso a suas opcraes (os pases comunistas tinham virtualmente excludo a presena de empresas multinacionais no seu territrio); ou impondo rcstries s suas atividades (como cada vez maior a tendncia tanto nos

., (;corgc Ball, "'/'IN Pro111iJ1' o/ !IH' ,\!!f!lillaiir!lwl Corf)()m/irm", hilitflll', vol. 7'), n. 6 (I de junho de I 967); c J. -J Scrvan-Schrcibcr, I f /)ji / l!lll:mw (Paris, 1<J6H).

() Sistema de I stados I star em Declnio?

pases do Terceiro Mundo como nos pases capitalistas avanados- Austrlia, Canad e os estados da Europa ( kidental). As sugest()es de que os estados soberanos da Europa ( kidental c do Terceiro l\Iundo so impotentes diante das exigncias ou dos atrativos das empresas multinacionais so um resultado da primeira dcada da sua penetrao. A medida que crescia a percepo do impacto econmico da sua presena, e desenvolvia-se o debate internacional sobre o tema, houve uma reao que est demonstrando a capacidade de resistncia dos estados soberanos, capazes, na maioria dos casos, de reter a principal lealdade dos seus cidados, e de ditar os termos do acesso a ser oferecido a essas etnpresas. Como observou Robert Gilpin, num conflito entre a tecnologia "geocntrica" (ou qualquer outra tecnologia) e a poltica "etnocntrica" (qualquer outra poltica), no h razo para assumir que ser a poltica a ceder. 111 Em segundo lugar, nos casos em que as organizaes transnacionais conseguem acesso ao territrio e ao mercado de um pas, no est claro que disto resulte necessariamente uma reduo do poder do estado em questo, ou um prejuzo aos seus objetivos. Huntington argumenta que as previses do fim do estado nacional baseiam-se
"... Lm prLmissa dc soma zero sobrc o pmkr c a sobLrania: yue o aumento do poder das organizaes transnacionais deve ser acompanhado da rcduo do poder dos estados nacionais. No Lntanto, isto no prcCJsa ser assim (...) o aumento do nmero, das funes L do cscopo das organiza<-K s transnacionais ampliar a dLmanda pelo acesso aos territrios nacionais, L portanto aumentar tambm o valor do nico recurso yuL est quase exclusivamente sob o controle dos governos nacionais". 11

No h dvida de que os acordos negociados pelos estados com as empresas multinacionais podem ser vistos como uma manifestao do exerccio da sua soberania, e no como um obstculo a esse exerccio. Se muitos pases preferem conceder s empresas multinacionais acesso ao seu territrio, por acreditar nas vantagens que esse acesso lhes trar em termos de capital,
111

Robcrt Gilpin, "Tbe Politz of Transnaonal LmnoJJ Rdation.r'' em 'fimwwrmell Rclatiom and U:'/orld Politic.r, cd. Joscph Nye e Robert Kcohane (Harvard Llniv. Press, 1972). 11 Huntington, "Tramnational UrJ!,ClnLi_ations in U:orld Politid', pg. 363.

emprego ou infuso de tecnologia, isto acontece por<..]ue deciden1 faz-lo, e no por<..]ue sejam impotentes diante da "tecnologia geocntrica. Em terceiro lugar, as empresas n1ultinacionais s podem funcionar quando o estado lhes garante um mnimo de paz e segurana. Em todo o mundo so os estados soberanos <..]Ue comandam a maior parte das foras armadas, objeto da lealdade mais poderosa, e <..]Ue com seus conflitos e sua cooperao detern1inam a estrutura poltica mundial. ( )ra, as empresas multinacionais nen1 remotamente Jesafian1 o estado no exerccio dessas fun()es. () escopo das suas operaes e, at tnesmo, a sua sobrevivncia esto condicionados s decis()es tomadas pelos estados.

( )uve-se, s vezes, o argumento dc- <..]Ue a extino do sistema lk estados est ocorrendo de\'ido unificao tecnok)gica do mundo. 1\s empresas multinacionais e os grupos no-estatais l]Ue praticam a violncia no campo internacional no passam de n1anifesta()es dessa tendncia, lluc- levar necessariamente poltica planetria, da "aldeia global", de c1ue o sistema de estados representaria apenas un1 dos C(m1ponentes. !\Ias igualinentc claro l]Ul' o "encolhimento do mundo", ao mesmo tempo que trouxe s sociedades uma percc-po e interao recprocas <..]Ue elas nunca tiveram antes, por si mestno, no cria utna unidade de perspc-ctiva, c com efeito no pro\'ocou essa unificao. Brzezinski desenvolvc- bem este ponto:
''() paradoxo da nossa poca
ljlll'

a humanidade cst; se tornando ao

mesmo tempo mais unt !cada c mats -ragmcntada ( ..) ,\ humanidade cst< ficando mais intcgrad<l c ntima, embora aumente a diferena que extstc nas condi<->cs das soctedadcs. Nestas clrcunst;1ncias, a proximidade, em \'L'/. de promo\Tr a unidade, pro\oc1 lens<->cs estimuladas por uma no\a pcrccp;l.o da congesto global."''

() Sistema de I stados I star crn Declnio?

)()7

Prossq..,ruindo, Brzczinski argumenta que a idia de 1\IcJ _uhan de uma "aldeia global" no leva em conta a estabilidade pessoal, a intimidade inter-pessoal c as tradi<)cs c valores compartilhados que so ingredientes da vida na aldeia prin1itiva; observa que uma imagem mais apropriada a da "cidade global" de von I .auc: "uma rede nervosa, agitada, tensa c fragn1cntada de rela<)cs de interdependncia (...) melhor caracterizadas pela interao do lluc pela intirnidadc."
1 '

() "encolhimento do globo" no s<') cria novas fontes de tenso entre sociedades com diferente inclina:l.o idcok)gica, diferentes tamanhos, culturas ou civiliza<)cs, assim como estgios de desenvolvimento ccon<)mico. (.: duvidoso pensar se a expanso das comunica<)cs contribui em algo para promo\ cr perspectivas c institui<-)CS globais, cn1 \TZ de regionais ou nacionais. ( )s progressos tccnok)gicos no transporte de mercadorias, pessoas c idias ao redor da Terra facilitam a integrao global, mas ajudam tambm a integrao regional, nacional c local. Sabese, por exemplo, lluc no sculo XX o valor do comrcio exterior das potncias industriais declinou na proporo do seu produto interno bruto. cxpanso das comunica<)cs ampliou a gama de opcs do
;\ 1

comrcio internacional, mas aumentou tambm as opcs do cornrcio interno, onde a cxpans:l.o foi maior. Se o comrcio, a migrao, as \'iagcns c o intcrcmbio de idias so possibilidades crescentes para o n1tmdo em geral, o mesmo acontece dentro do mbito limitado do mundo ocidental, ou da I uropa, da ;\mrica J .atina ou dos pases andinos. ;\ ;\ustrlia costuma ser considerada como a clssica dtima da "tirania da distncia", c pode-se pensar que se tenha beneficiado de forma nica da "unificao tecnok)gica do globo", mas no est claro se o efeito mais importante do crescimento das comunica<)cs nos ltimos cem anos foi a intcgrao da Austrlia com o resto do mundo ou a integrao recproca das diferentes rcgi<)cs daquele pas. que determina se o im' () 1

portante so as op<-)CS globais, regionais, n:1cionais ou sub-nacionais


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\ln.andcr I .ckstL"Iil, .. \<i/!f!llrd illr/!!YinrJ!i.,;f/11/1 ri!Jr/ !11( I Jcdiii!JI!!_ \"/,,m oj j/,, \,dor fS()().f{))fJ", 11 f!l/d flo/;fi<"Y, \O\. :-:1i1 (lallL'Iro dL [<J(>i). \"ide ( ;Lot"frl'\ BlaiilL'\, //11 f"Jii!IIIJI o/ I );J/ti!l(<'." 1/ri)J I );J!ti!l;.r \),,,/Jrt/ 111.1"/Jii/i<i.'l //; ..-/tJ/"J 1 .\kl l)()llrtlC, Sun l ook . I <J(J(>).
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30H

criadas pelo progresso da tecnologia, no a prpria tecnologia, mas os critrios politicos e econmicos de vrias nature?:as. A integrao regional dos estados, sua tendncia desintegrao, o aumento da violncia internacional privada, o papel das organi?:aes transnacionais e as oportunidades para a integrao regional e global propiciadas pela unificao tecnolgica do mundo, so fatos pouco compatveis com a teoria clssica da poltica mundial que focali?:a as relaes entre os estados. No entanto, essa teoria sempre precisou enfrentar anomalias e irregularidades. Por exemplo, o imprio Alemo at 1871 (um grupo de estados cuja soberania era teoricamente limitada); o Vaticano at 1929 (data do tratado de I .atro), um estado sem territrio; Ir. os piratas, sem proteo de qualquer estado, e que todos esto obrigados a considerar como hostes humanip,eneti.r; o Commonwealth britnico entre 1919 e 1939 (uma associao de estados que negava aplicao inter se do princpio da soberania); os vnculos transnacionais de carter religioso, secular, tnico ou de nacionalidade, de classe ou lealdade poltica, que superam a diviso convencional entre assuntos internos e internacionais; as Companhias das ndias ()rientais (empresas que exerciam direitos de conquista e de guerra; os corsrios da costa do Norte da frica). Todas elas, ilustram situaes to estranhas teoria como a dos guerrilheiros palestinos dos nossos dias. A teoria clssica manteve-se no porque pode abranger toda a complexidade da poltica mundial, mas porque proporciona uma melhor orientao a esse universo do que qualquer viso alternativa, como a do sistema imperial ou da sociedade cosmopolita. Pode chegar um momento em que essas anomalias e irregularidades sejam to evidentes que venha a prevalecer alguma teoria alternativa, mais habilitada a expliclas. Se prosperarem certas tendncias para um "novo medievalismo", como as j consideradas aqui, poderamos ter essa situao, mas seria excessivo concluir que "outros grupos que no o estado" tenham afeta-

](, Hoje o Estado do Vaticano ou Santa S dispe de um pequeno territrio, encravado na cidade de Roma. O mesmo no acontece, porm, com a Ordem Soberana e Militar de Malta, desde 1834 sediada tambm em Roma, que um quase-estado, dispondo de representao diplomtica (inclusive no Brasil), mas absolutamente desprovido de territrio (N. do T.).

() Sistema de Estados Estar em Declnio?

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do de tal forma a soberania estatal que o sistema de estados que conhecemos j est cedendo lugar a essa alternativa. Devemos assim responder a pergunta com a qual iniciamos este captulo (estar em declnio o sistema de estados?) afirmando que no h uma evidncia de que nas prximas dcadas esse sistema dever ser substitudo por qualquer uma das alternativas citadas. Poder-se- objetar que essa concluso, afirmada de modo to incisivo, tem uma qualidade de auto-reali?:ao, e deriva de distino excessivamente ntida entre a descrio das tendncias atuais e uma prescrio no mesmo sentido. Afinal, reconhecemos a existncia de determinadas tendncias especialmente com respeito possvel emergncia de uma ordem universal "nco-mcdicval"- que operam contra a sobrevivncia do sistema de estados, c que, se progrcdissen1 suficientemente, poderiam ameaar a sua sobrevivncia. ( )ra, proclamar o seu potencial de criar uma alternativa para o sistema de estados hoje existente no contribuiria para esse fim? J observamos que uma razo para a persistente vitalidade do sistema de estados a tirania dos conceitos c princpios normativos a ele associados. lntcgracionistas regionais em busca de novas formas supra-nacionais, separatistas "desintcgracionistas" cn1 busca de novas forn1as de autonomia para as minorias, movimentos revolucionrios empenhados na prtica da violncia internacional -esto todos aprisionados pela teoria do sistema de estados, c quase sempre comprometidos com esse sistema, na qualidade de agentes de estados soberanos. Portanto, no ser preciso liberar nossas idias e aes desses limites, proclamando novos conceitos c princpios normativos que atribuam forma c direo s tendncias contrrias ao sistema existente, assim como Grotius c outros deram sentido e coerncia intelectual s tendncias que contrariavam uma ordem poltica anterior? Esta a perspectiva subjacente viso de Richard A. Falk, segundo a qual a forma da organizao poltica mundial que vem prevalecendo desde a Paz de Westflia est passando por uma moditlcao drstica no sentido de uma "orientao mais ccntrali?:ada" e de "um papel mais importante para os atores no-territoriais", restabelecendo assim algumas das caractersticas do perodo medieval. Uma parte essencial dessa perspectiva a observao de que os estudiosos do

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assunto podem desempenhar um papel ativo na acelerao dessas mudanas, que o professor Palk considera benficas. 1 Parece-me, ao contrrio, que o perigo de confundir descrio com prescrio ao estudar a ordem mundial maior do que o de traar uma distino excessiva entre as duas categorias. As tendncias contrrias ao sistema de estados podem ser fortalecidas pelo seu reconhecimento e dramatizao, mas s at um certo ponto. H certas realidades que devero persistir qualquer que seja a atitude adotada com relao a elas. Precisamos tambm evitar escapar da indagao sobre se existe realmente a tendncia no sentido de uma "orientao mais centralizada" e se ela existe, se contribui para uma ordem mundial vivel ou opera contra essa ordem.

O SI.\"! L\ lA Po1 Jnco M1 :,\'J)JAJ,


Se a nossa anlise levou-nos a rejeitar o ponto de vista de que o sistema de estados encontra-se em declnio, deveria levar-nos, tambm, a tomar nota de uma das caractersticas fundamentais da fase atual: a de que existe hoje um sistema poltico mundial mais amplo, do qual o sistema de estados s uma da partes. Por "sistema poltico mundial" entendemos a rede mundial de interao que abrange no s os estados mas outros atores polticos, tanto "acima" do estado como "abaixo" dele. Uma viso da poltica mundial que s focalizasse o sistema de estados reconheceria que estes tm relaes com organizaes internacionais a que pertencem, c com grupos polticos dentro da sua jurisdio, que ajudam a formar a sua prpria poltica. Desse ponto de vista, as organizaes internacionais representam uma manifestao da poltica dos estados, e os grupos existentes dentro de cada estado so parte do processo de formao da poltica estatal.

objeto de afirmao mais clara no seu trabalho "T/.11' .\'herri/1 f-fypotbe.ri.r. lntenwtional and J)rmtic Clobal K jor111: f li.rtoncal and I 'ttltm.rt Per.rpeclil'l'". As idias do professor I ;alk so discutidas tambm nm Captulos , 12 c 13.
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O Sistema de Estados Estar em Declnio?

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No entanto, a realidade mais complexa. ()s grupos polticos dentro de um estado no se limitam a afetar a poltica mundial por meio da influncia que podem ter, em cada pas, sobre a poltica externa. Em primeiro lugar, eles podem relacionar-se com grupos polticos de outros estado (relaes de cooperao ou oposio); empresas comerciais, sindicatos, partidos polticos, associaes profissionais, igrejas - todas essas entidades atuam em parte dentro de ligaes transnacionais que ultrapassam o nvel das relaes inter-estatais. Em segundo lugar, podem relacionar-se tambm com estados estrangeiros, o que acontece por exemplo quando uma empresa multinacional negocia um acordo com o governo de um estado que a recebe; quando grupos polticos organizam protestos na frente de uma embaixada estrangeira; quando grupos revolucionrios de um dado pas cooperam com grupos da mesma ideologia de outro pas, empenhados em derrubar o governo. Em terceiro lugar, podem manter relaes diretas com uma organizao internacional, o que ocorre quando grupos no-estatais se fazem representar em uma agncia especializada das Naes Unidas, ou agem em seu prprio pas como porta-voz ou antagonista das Nacs Unidas, da Comunidade I uropia ou da ( )rganizao da Unidade Africana. Joscph Nyc c Robert Kcohane assumem que as rdacs desse tipo exemplificam as "intcraes internacionais", que definem como "o movimento de tens tangveis ou intangveis atravs das fronteiras dos estados quando pelo menos um ator no agente de governo ou de uma organizao intcr-governamental."'s 1 sses autores sustentam que o estudo ortodoxo das rdaes internacionais tem sido moldado por um paradigma "estatocntrico", que admite a existncia de fenmenos transnacionais mas os trata simplesmente con1o parte do pano de fundo; c que esse paradigma deveria ser substitudo agora por um quadro de "poltica mundial", que trouxesse esses fenmenos para o primeiro plano, juntatncnrc com as rdacs entre os estados. Na 1nedida em que esse ponto de vista significa que no passado as rdacs transnacionais escaparam ao estudo sistemtico, o que deve ser corrigido, h muito

'

.l oscph N yc L' Robcn kcohanc, I lt/1/JIItlllfl!ltd 1\ritiiiO//J and Ir orld fJo!ilicJ.

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H1:DLLY BuLL

que se pode dizer em favor do argumento. Com efeito, o estudo da politica mundial deveria ocupar-se do processo da politica global em seu conjunto, que no pode ser compreendido simplesmente em termos da poltica entre os estados, no sentido estrito. A perspectiva da "politica mundial" tem igualmente a vantagem de superar a distino entre o estudo das relaes internacionais e da politica interna, focalizando o sistema politico global, de que fazem parte tanto o sistema de estados como os sistemas policicos nacionais. Mas se adotarmos o paradigma da "poltica mundial" precisaremos tambm abandonar certas idias com as quais ele , s vezes, associado.1<J Em primeiro lugar, seria absurdo sustentar que a existncia de um sistema poltico envolvendo outros atores, alm dos estados, um desenvolvimento novo ou recente. () sistema de estados sempre foi parte de um sistema de interaes mais amplo, incluindo outros grupos relacionados entre si, estados estrangeiros e rgos internacionais ou supra-nacionais, assim como o estado onde se localizam. Na verdade, no sculo XVI e no princpio do sculo XVII os grupos catlicos e protestantes mantinham relaes to importantes entre si, com potncias estrangeiras e com entidades internacionais tais como o papado e o imprio, atravs das fronteiras nacionais, em comparao com as relaes entre as potncias crists, que a teoria da poltica europia como poltica do sistema de estados ainda encontrava-se no nascedouro. () que havia de novo, ou de recente, no sistema poltico mundial dos sculos XIX e XX era seu carter c sua abrangncia global, e s ento o prprio sistema de estados adquiriu uma dimenso mundial. Em segundo lugar, duvidoso que se possa demonstrar que as relaes transnacionais (empregando este termo no sentido definido por Nye e K.eohane) desempenhem atualmente um papel mais importante, em comparao s rdaes entre os estados, do que em fases anteriores do sistema politico mais amplo de que ambas participam.
l'J Idias que de modo geral no so aceitas por Nye c Keohanc. I:stes fazem tantas conccsses aos seus crticos potenciais que a sua tese torna-se bastante dbil. No entanto, sustentam o segundo dos cinco pontos de \'sta l]Ue cu rejeito, a saber, que as intcracs transnacionais so agora claramente mais importantes para a poltica mundial do que no passado. Vide a Introdu o de Tramnatiotlal Eelatio!IJ anrl fr(;r/d Polilit.L

() Sistema de Estados Estar em Declnio?

313

Raymond Aron referiu-se, assim, "sociedade transnacional" existente em 1914, cuja ruptura total deu-se no perodo da Guerra Fria, entre 1946 e 1953:
"Antes de 1914 o intercmbio econmico em toda a Europa gozava de uma liberdade que o padro ouro e a conversibilidade monetria protegiam melhor do que as leis. Os partidos trabalhistas agrupa- vamse em uma Internacional. A tradio grega dos Jogos Olmpi- cos havia sido revivida. A despeito da pluralidade das Igrejas crists, as crenas religiosas, morais e at mesmo polticas eram fundamentalmente anlogas dos dois lados das fronteiras. Sem muitos obstculos, um francs podia morar na Alemanha, assim como um alemo residir na Frana. Este exemplo, como o exemplo semelhante da sociedade helnica do sculo V, ilustra a relativa autonomia da ordem internacional, na paz e na guerra, em relao ao contexto da sociedade transnacional. Para qm reine a paz entre as unidades soberanas no basta que os indivduos se vis i tem e se conheam, troquem mercadorias e idias." ,,

Nye e Keohane argumentam que hoje as rclaes entre os estados no tm a autonomia gue Raymond Aron lhes atribui, c que so mais afetadas pela "sociedade transnacional" do gue em 1914. bem verdade que desde ento tem crescido a inteneno estatal na vida econmica e social e na esfera das crenas particulares, polticas e religiosas e que, em conseqncia, as relaes entre os estados adquiriram um con- tedo econmico, social e ideolgico mais importante do que o existen- te em 1914. !\Ias ser isto um sinal da maior relevncia de outros atores que no o estado na poltica mundial? ()u ser um indcio de que o sistema de estados estendeu os seus tentculos sobre a poltica mundial, retirando s empresas comerciais e bancrias, organizaes sindicais e desportivas, igrejas e migrantes em potencial o papel de atores autno- mos que j tiveram um dia?

Aron, f>cacc a11d ll'11 p g.l OS.

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H!:DLJ:Y Bl11.1.

Concordemos ou no com a suposio de que o papel dos atores no-estatais na poltica mundial maior do que em 1914, muito improvvel que esse papel seja to grande quanto nos sculos XVI e XVII, quando as relaes transnacionais, resduo da Idade Mdia, tinham um papel fundamental. Conforme a observao de Nye e I<:.eohane, o papel das relaes transnacionais ainda no foi estudado de forma sistemtica, no entanto, os estudos que esto sendo feitos focalizam o mundo contemporneo, o que nos pode levar a perder de vista o fato de que o papel dessas relaes nas fases anteriores do sistema de estados um tema que tem sido muito negligenciado pelos estudiosos. Em terceiro lugar, em si mesmos os fatores de consolidao do sistema poltico mundial no garantem a emergncia de uma sociedade mundial integrada. Por "sociedade mundial" entendemos no s um grau de interao vinculando entre si todas as partes da comunidade humana mas um sentido de interesse e valores comuns, com base no qual podem ser desenvolvidas regras e instituies coletivas. Neste sentido, o conceito de uma sociedade mundial est para a totalidade da interao social em todo o mundo assim como o nosso conceito de sociedade internacional est para a noo de um sistema internacional. No se pode duvidar de que existe hoje um novo e importante fator afetando as relaes transnacionais: o desenvolvimento de uma rede de comunicao global que cria um grau de percepo recproca das diferentes partes da comunidade humana sem precedentes, tanto pela difuso de mensagens e imagens como pelas oportunidades criadas para viagens e contatos diretos. No entanto, preciso notar que isto no levou absolutamente a uma situao de "perfeita" percepo mtua das sociedades. Muitos governos usam sua autoridade para excluir os contatos pelo rdio e a televiso com pases estrangeiros, e para proibir seus cidados de viajar. Todos os governos tm oportunidade de controlar e distorcer essa percepo e contatos mtuos, e mesmo quando as condies para tal percepo so mais favorveis, o que uma sociedade conhece das outras sempre seletivo e parcial. Alm disso, a percepo das outras sociedades, ainda quando "perfeita", no s contribui para remover conflitos imaginrios de interesse ou ideolgicos, inexistentes,

() Sistema de Estados Estar em Declnio?

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mas revela tambm conflitos que de fato existem. No h dvida tambm de que h hoje entre todas as sociedades um grau elevado de interdependncia ou sensibilidade recproca na busca de objetivos humanos fundamentais. No entanto, precisamos reconhecer igualmente que o termo "interdependncia" se vulgarizou e serve para racionalizar as relaes entre uma potncia dominante e seus territrios, em que a sensibilidade mais unilateral do que mtua. ()s apelos interdependncia (dos aliados da OTJ\N; dos pases ricos, membros da C)CDE; de produtores e consumidores de recursos) tm um forte contedo poltico, refletindo, muitas vezes, o temor de que a interdependncia das decises tomadas por duas sociedades no venha a ser reconhecida, ou a demanda de que deva ser reconhecida e no a crena de que tais decises sejam de fato interdependentes. Ademais, mesmo quando h uma genuna interdependncia das decises de duas sociedades, e da percepo deste fato, isto por si mesmo no gera um senso de interesse comum e, menos ainda, de valores comuns. A ocorrncia da sensibilidade mtua de estados e de outros atores com relao a suas decises estratgicas, econmicas ou ecolgicas pode ser explicada pelos atores envolvidos, tendo em vista seus prprios objetivos e, por si mesmos, no determina se haver cooperao ou conflito entre eles. Em quarto lugar, preciso observar que nos pontos do sistema poltico do mundo contemporneo em que as relaes transnacionais parecem ter penetrado, de forma significativa, o sistema de estados, isto ocorreu de modo desigual. H casos em que as relaes transnacionais assumiram um papel importante na poltica de determinada regio, como na Comunidade Europia, por meio das instituies comunitrias; nos pases socialistas, por meio do Comecon e dos partidos comunistas, ou nos pases rabes, devido ao fator do nacionalismo comum. l'vfas se vnculos desse tipo levam a uma integrao social transnacional, ou prometem ter esse efeito, isto acontece apenas em carter regional, e no refora necessariamente a integrao social global. Por outro lado, certas relaes transnacionais tm significado global, e no meramente regional, mas o seu efeito consiste em promover

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no a integrao em escala mundial, e sim a integrao de uma cultura predominante, que, medida que se consolida, afasta-se daqueles elementos sociais que so deixados fora do processo. Sabe-se que os efeitos das empresas multinacionais, das grandes fundaes e associaes cientficas e profissionais sediadas nos pases capitalistas avanados, em particular nos Estados Unidos, consistem em promover um tipo de integrao que aproxima as sociedades desses pases desenvolvidos dos grupos de elite dentro dos pases pobres, mas cujo efeito tambm alargar a distncia social ou cultural entre as sociedades desenvolvidas e as no desenvolvidas, entre os grupos da elite modernizada e as pessoas comuns dentro das sociedades mais pobres. 21 difcil encontrar testemunhos de relaes transnacionais cujo efeito seja promover uma integrao social distribuda de forma igualitria em todo o mundo. Em quinto lugar, o sistema poltico mundial cuja existncia constatamos no implica, de forma alguma, extino do sistema de estados, que sempre funcionou dentro de um quadro mais amplo de interao poltica e, no sistema poltico mundial contemporneo, pela primeira vez, est garantida a primazia do sistema de estados.

21

Para uma apresentao persuasiva deste ponto de vista ,,ide ( )s,,a\do Sunkcl, "/)enloplllmt, l 1nderdepe/opment, /)ependence, Mar; i11aliry and .Spatial lm/Jalance.r: Fomml.r a Clo/Jal /i.pproac/J", documento preparado para a Cor!ferencia de/ Pacifico, Viria dcl Mar, Chik (1970).

O SISTEMA DE ESTADOS ESTAR OBSOLETO?


s ve es que, esteja ou no em declnio, o sistema de estados obsoleto, no sentido de no ser mais funcional. Em outras palavras, ele teria deixado ou estaria deixando de cumprir os objetivos bsicos da humanidade. Deste ponto de vista, tenha ou no propiciado no passado um meio satisfatrio de atingir esses objetivos, no mais um caminho vivel para alcanar a ordem mundial, como no o ser no futuro. Em conseqncia, mesmo se aceitarmos o argumento do captulo precedente de que no h indcios evidentes de que o sistema de estados est cedendo lugar a uma forma alternativa de organizao poltica universal, foroso reconhecer que os objetivos da ordem mundial exigem alguma alternativa, e precisamos portanto dedicar-nos a trabalhar para que ela surja. Esta, por exemplo, a perspectiva dos editores de uma srie recente de volumes sobre The Future qf the International I !,al Order, de Cyril E. Black e Richard A. Falk. Um ponto que manifestado tambm por Falk, com mais paixo, no seu livro Th hndangered Phnet. 1 C )s que se inclinam por este ponto de vista tendem a fa er uma ou vrias das seguintes afirmativas: i) C) sistema de estados deixou de garantir a pa e a segurana do mundo (se que no passado as garantiu) ou, de modo mais geral, a ordem mundial mnima. Este o argumento clssico contra a "anarquia internacional", reforado agora pelos perigos especiais da guerra nuclear. ii) Embora possa ser compatvel com a manuteno de um mnimo de pa; , c segurana, o sistema de estados no pode prover a meta
ARCl'\ll NT\-SI: 1 Vide Cyril I:.. Black c Rtchard ,\, blk (cds.), F!N hlf11rc o/ t/1 > lntcmationa/ I .<; a/ orrler, Yol. 1 (19(J9); c Richard .\. l'alk, "1/J/r I :1/(lcll< ererl Plcll!el: Pro.rpect.r clllrl Propo.ralrj llll!lltl/1 Sllrl'iral (N. York, Random llousc, 1971).

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mais ambiciosa da justia econmica e social entre as naes do mundo e dentro delas - um objetivo que est sendo perseguido por um mundo politicamente mais alerta. iii)C) sistema de estados representa um obstculo consecuo do objetivo ecolgico da humanidade, que viver em harmonia com o seu ambiente; a inter-relao do controle democrtico, a produo e distribuio de alimentos, a administrao e conservao de recursos que s poder ser alcanado efetivamente por meio de uma abordagem global e de um sentido da solidariedade humana, elementos que so prejudicados pela diviso da humanidade em estados soberanos.

A paz e a seguranpa
Aqueles que sustentam que o sistema de estados no funcional partem do argumento tradicional de que, dada a existncia de um sistema de estados, a guerra inevitvel. Para eles, esta uma situao que no passado podia ser tolervel, mas que deixou de s-lo. A recorrncia da guerra durante toda a histria do sistema de estado tem sido causa de misria e tragdias sem fim mas, pelo menos, o registro mostra que essa situao era compatvel com a sobrevivncia da espcie humana e com a manuteno da vida social civilizada, que inclui o progresso econmico, cientfico e artstico de vrios tipos. No entanto, dada a existncia de armas nucleares e outros meios rpidos de destruio em massa, a recorrncia da guerra levar, mais cedo ou mais tarde, ao fim da vida social civilizada, e talvez at mesmo ao fim da humanidade.() remdio, portanto, seria a substituio do sistema de estados por outra forma de organizao poltica universal em que a guerra no seja uma caracterstica endmica. No se pode negar que a guerra uma constante no sistema de estados, embora naturalmente no seja, logicamente, uma decorrncia inevitvel da sua existncia. H exemplos de pares e grupos de estados (que K.arl Deutsch chama de "comunidades de segurana pluralstica") entre os quais houve no s longos perodos de paz como tambm fases em que nenhum desses estados concebeu seriamente a soluo de

() sistema de estados estar obsoleto?

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suas disputas mediante o recurso fora.2 Exemplos importantes so as relaes entre o Canad e os Estados Unidos, a Inglaterra e os Estados Unidos, entre os pases escandinavos, entre os membros mais antigos do Commonwealth. Poderamos assim imaginar um sistema de estados desse tipo porm de mbito universal, em que se houvesse generalizado o tipo de relacionamento inter-estatal prevalecente entre os povos de lngua inglesa e entre os pases escandinavos. Uma tal modalidade de sistema de estados no logicamente impossvel, e pode mesmo representar uma viso que nos oferea esperana, mas no h motivo para supor que seja uma perspectiva realizvel no sistema de estados que conhecemos e que parece inclinado a perdurar nas prximas dcadas. Dentro do sistema de estados no h guerra que seja em si mesma inevitvel; acontece com freqncia que uma ameaa de guerra decorrente de determinado conflito internacional evitada pela boa sorte ou pela diplomacia, mas a .hruerra em geral inevitvel, no sentido de que a sua irrupo em algum ponto do sistema de estados , no longo pra?.o, estatisticamente provvel. Dada a existncia de estados que so soberanos, armados e politicamente divididos, sempre foi (e continua a ser) pouco ra:1.ovel esperar para o futuro previsvel uma paz universal e permanente. Tambm no se pode negar que a sociedade humana hoje menos capaz de tolerar uma forma de organizao poltica universal em que a guerra seja mais endmica do que j o foi no passado, quando esses conflitos resultavam s vezes na mutilao e at mesmo na extino de sociedades inteiras, mas no havia a possibilidade de destruio instantnea e global oferecida pela moderna tecnologia militar. Da mesma forma, tambm no havia, at o sculo vinte, a interdependncia econmica e ecolgica da comunidade humana, em todo o planeta, que aumenta a sua vulnerabilidade destruio provocada pela guerra em escala global.

Vide K<1rl W Dcursch cr al., Politim/ Comnumity m the North At!tmtic Area (Princcton Uni\: Prcss,

1957).

320

Isto no significa porm que o atual sistema de estados no seja funcional com relao a um mnimo de ordem mundial. Em primeiro lugar, as desvantagens do sistema de estados precisam ser comparadas com os inconvenientes das formas alternativas de organizao poltica universal que podemos conceber. Considerar que os conflitos violentos so causados pela existncia de um sistema de estados, sem indagar se no haver causas mais profundas, que continuariam a existir em qualquer outra estrutura poltica, uma observao superficial. A violncia uma opo fsica para a soluo de disputas, e persiste o desejo dos homens de recorrer a ela em vez de aceitar a derrota naquilo que lhes vital. A afirmativa de que, com um governo mundial, a guerra setornaria impossvel se baseia na confuso verbal entre "guerra" no sentido mais amplo de violncia organizada entre unidades polticas, e "guerra" no sentido estrito de guerra internacional, ou violncia organizada entre estados (vide o Captulo 8). As guerras que acompanhassem a ruptura de um governo mundial, como as guerras civis que ocorrem dentro de um estado, no seriam menos violentas ou destrutivas por no serem "guerras" no sentido mais restrito do termo. Naturalmente, podemos imaginar um governo mundial que no se prestasse violncia civil ou interna, pelo menos em larga escala, por dispor de procedimentos institucionais para a soluo pacfica de conflitos, que permitissem mudanas e fossem aceitos de modo geral como legtimos. Sob esse governo mundial, como dentro de alguns estados modernos no Ocidente que tm um alto grau de estabilidade poltica e relativa ausncia de conflitos internos violentos, a violncia em larga escala poderia ser evitada durante longos perodos. l\1as se temos a liberdade de atribuir a essa forma alternativa imaginria de organizao poltica universal essas caractersticas utpicas, poderamos pensar tambm no sistema de estados nos mesmos termos, como um sistema em que se generalizassem as condies de uma ''comunidade de segurana pluralstica''. Do mesmo modo, em uma ordem "neo-medieval" no haveria guerra no sentido de violncia organizada entre estados soberanos, porque estes ltimos teriam deixado de existir; o que no significa uma garantia de que houvesse, na prtica, mais paz e segurana do que no

() sistema de estados estar obsoleto?

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moderno sistema de estados. J notan1os que a ordem poltica universal da Cristandade ( kidental continha mais violncia e insegurana inerentes do que alluda Llue a sucedeu (vide o Captulo 10). ( )utra vez, podemos imaginar uma ordem poltica "oco-medieval" com procedimentos institucionais para a soluo pacfica dos conflitos Llue fossem mais efetivos do Llue os existentes no moderno sistema de estados, e levassem a uma ordem mundial sem precedentes. Por outro lado, se podemos imaginar uma ordem "neo-medieval" con1 caractersticas utpicas, podemos pensar tambm no sistema de estados no con1o hoje mas con1o poderia desenvolver-se em um meio mais efetivo para a sustentao da paz e da set-,rurana. Comparar utopias alternativas um exerccio arbitrrio e estril. Uma Llucsto mais frutfera saber se, cmnparada tentativa de viabilizar o sistema de estados, um sistema poltico mundial Llue podemos prever para as prximas dcadas, em que os meios de violncia existem e o desejo de utiliz-los bastante evidentes, c ao qual no devemos atribuir caractersticas utpicas a Llualqucr fonna concebvel de organizao poltica universal, a tentativa de tornar vivel um governo mundial ou Llualquer outra alternativa mais promissora ou menos promissora para se alcanar os objetivos da ordem mundial mnitna. Em set-,rundo lugar, concluir Llue o sistema de estados no funcional significa desconhecer o papel positivo Llue de pode desempenhar para a realizao da ordem internacional em uma comunidade humana profundan1ente dividida. Na origem do sistema de estados est a percepo de que onde a religio e a autoridade do papado e do Imprio eram matria de profundas diviscs e no de consenso, a ordem podia ser melhor alcanada mediante a diviso da I:uropa en1 estados e a sua coexistncia do Llue por intermdio da tentativa de ter um sistema alternativo Llue implicasse utn maior consenso. Por envolver o monoplio legal do emprego da fora, os governos tm condics de manter a ordem, mas ela tambm uma fonte de conflito entre grupos Llue competetn pelo controle da sociedade. Se a autoridade governamental pode ser aplicada de forma a proibir o uso particular da fora, por grupos ou indivduos, tambn1 verdade Llue,

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nos casos de conflito poltico, a existncia desse mecanismo governamental aumenta o prmio do que est em jogo. No tpico estado nacional n1oderno a melhor forn1a de preservar a ordem fazer com que os conflitos assumam as caractersticas de competio pelo controle de um nico governo, em lugar da disputa entre vrios governos. Contudo, a comunidade poltica est familiarizada tambm com os casos inversos, em que os perigos que ameaam a ordem, dada a coexistncia de governos soberanos, so menores do que os decorrentes da tentativa de manter comunidades hostis dentro das mesmas fronteiras. A partio da ndia, em 1947, como a partio posterior do Paquisto, em 1971, tiveram essa justificativa. Pode-se ver deste modo o problema da ordem na comunidade mundial. () sistema de pluralidade de estados soberanos levanta alguns perigos clssicos, que precisam ser considerados luz dos perigos inerentes tentativa de conter comunidades distintas dentro do quadro de um s governo. Pode-se argumentar que atualmente a ordem mundial melhor atendida convivendo com esses antigos perigos, em vez de tentar enfrent-los. 1 Em terceiro lugar, antes de concluir que o sistema de estados no pode proporcionar a ordem mundial mnima, precisamos levar em conta a possibilidade de que os estados mantenham e desenvolvam a prudncia e conteno que at aqui demonstraram com relao s armas nucleares e a outras armas de destruio em massa. Com a nica exceo do bombardeio nuclear do Japo pelos Estados Unidos, no fim da Segunda c;uerra l'vlundial, as armas nucleares ainda no foram usadas na guerra. As potncias possuidoras de armas nucleares no s se abstiveram de us-las umas contra as outras mas evitaram envolver-se diretamente em conflitos militares diretos, com a exceo dos choques fronteirios entre a Unio Sovitica e a China, em 1969. ()s Estados Unidos e a Unio Sovitica reconheceram seus inte- resses comuns em evitar um conflito nuclear e criaram diretrizes ou

; I :stes pontos Csto desem,okidos em "Soely c111d / 111anl1)' i11 Inknw!Lollcd 1\e!alion/', em I );jJ!ol!la!Lt

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() sistema de estados estar obsoleto?

regras operacionais que os ajudaran1 a evitar crises ou a control-las. Estabeleceram tambm uma estrutura de acordos sobre o controle de arn1amentos, a comear com o Tratado de Proscrio Parcial das I xperincias Nucleares, de 1963, que impe limites significativos competio armamentista e simboliza a percepo dos perigos que essas potncias enfrentavam em conjunto. No temos n1otivo para achar que esses elementos de conteno na poltica das duas principais potncias nucleares devessen1 necessariamente perdurar, ou que se generalizem, abrangendo outros estados nuclearizados, j existentes ou potenciais. fcil conceber o desaparecimento das restries russas e norte-americanas; a no participao da China e de outras potncias nucleares no sistema de restri()es; o surgin1ento de outras potncias nucleares, menos interessadas nos esquemas de restrio e cooperao; a aquisio de arn1as nucleares por grupos no-estatais; ou o insucesso do esforo feito pelas potncias nucleares para consolidar e ampliar esse sistema. Certamente preciso reconhecer que se o esquema de restries no for mantido e ampliado, o sistema de estados no poder sustentar um mnimo de paz e segurana, uma ordem n1undial mnima. No entanto, razovel esperar que o sistema ser preservado e expandido, e trabalhar nesse sentido tem importncia vital para a ordem mundial. Conforn1e argumentamos no captulo precedente, se o sistema de estados, seja ou no funcional, persistir no futuro previsvel, a meta da ordem mundial mnima s poder ser atingida pela pron1oo de restri()es que o faa funcionar. /1 ju.rti-a emno};;icct e .roct!

alegao tradicional de que o sisten1a de estados no pode pro-

porcionar paz e sq..,rurana de forma adequada smna-se s vezes o argumento de que tambm no pode criar a justia econmica e social na sociedade ou con1unidade tnundial. ( evidente que a sociedade hununa caracterizada hoje por grande injustia econmica e social, tanto entre as na()es e os estados cotno

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entre os indivduos e grupos. J observamos que o sistema de estados existente incompatvel com as noes de justia mundial ou cosmopolita e s acolhe de forma seletiva e ambgua as idias de justia individual ou humana. Embora no seja basicamente hostil s noes de justia internacional ou inter-estatal, mantm-se de forma que se choca sistematicamente com essas noes (vide o Captulo 4). Como natural, essa injustia, e as modalidades de organizao poltica universal que a toleram ou estimulam, no so absolutamente novas ou inusitadas. Ao longo de toda a histria esses fatos tm sido admitidos com naturalidade, parecendo no merecer sequer um comentrio.4 Antes do sculo XIX no houve um sistema poltico genuinamente mundial que pudesse acolher as idias de justia econmica e social, e a busca dessas metas, quando ocorria, se dava no contexto local ou nacional. Entretanto, o sistema poltico mundial dos sculos XIX e XX criou as condies de interdependncia e conscincia globais em que as idias da justia econmica e social tinham uma aplicao global, notadamente por Marx, cuja doutrina da revoluo proletria internacional afirmava a primazia e a natureza imediata dos objetivos econmicos e sociais, no em contexto local ou nacional mas no quadro de uma comunidade ou sociedade mundial nascente. Uma comunidade ou sociedade mundial caracterizada pelo sentido de interesses e valores comuns de toda a humanidade (diferente portanto de um sistema poltico mundial caracterizado simplesmente pela interdependncia e percepo globais) s pode existir em embrio, mas sustenta-se geralmente que deveria existir (estes termos so discutidos no Captulo 11). Alm disso, o dever de todas as pessoas sensveis c inteligentes, por mais conscientes que sejam dos obstculos ao surgimento dessa sociedade mundial, reconhecer que ela desejvel, e trabalhar pelo seu surgimento. Se o sistema de estados de fato um obstculo realizao dessas metas de justia econmica e social deve

J N. Bha -,,.watl

obscrYa: "Procura-se quase inurilmcnte na literatura e nos textos socloi<'>gicos c polticos anteriores Segunda Guerra Mundial quak1ucr di cusso sistemtica, cocrentt' c sustentada sobre esse hiato." Vide I :conomw und lforld ( >rder/rom lhe 1970 s Ir, lhe 1990 :r (I ,ondrcs, J\lacmiJJan, 1972), pg. 6.

() sistema de estados estar obsoleto?

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ser motivo de preocupao hoje, embora em pocas precedentes no parecesse um dos critrios pelos quais a funcionalidade ou utilidade dessa forma de organizao poltica universal devesse ser avaliada. Pode-se argumentar que o sistema de estados prejudica a realizao das metas de justia econmica e social de duas formas. Como impe barreiras livre movimentao de pessoas, dinheiro e mercadorias pela superfcie da terra (assim como movimentao de acordo com um suposto plano global de desenvolvimento econmico), o sistema de estados inibe o crescimento da economia; ao mesmo tempo, como cada estado responsvel pelos interesses de um segmento limitado da humanidade, o sistema de estados impede a justa distribuio dos benefcios econmicos e sociais pelos estados e naes, pelos indivduos ou em conformidade com uma certa concepo de bem comum mundial. A meta da justia econmica e social no nvel internacional ou inter-estatal reconhecida pelo compromisso dos estados em transferir recursos dos pases ricos para os pobres, o que qualificado s vezes como "fechar o hiato" entre as duas categorias e, s vezes, considerado como a busca do objetivo de habilitar todos os pases a ter um padro mnimo de bem-estar. No entanto, no apenas no foi possvel preencher esse hiato como no h perspectiva de que possa s-lo no futuro previsvel." Pode-se argumentar tambm que, enquanto perdurar o sistema de estados soberanos, a justia ou igualdade econtnica entre os estados e as naes no ser alcanada. Dada a orientao primria dos estados ricos de atender os interesses econmicos e sociais dos seus povos, no provvel que eles re-orientem sua poltica com relao assistncia oficial, ao investimento privado estrangeiro, ao comrcio ou migrao na escala necessria para "fechar o hiato", ou talvez at n1esmo para assegurar um nvel mnimo de padro de vida ou de bem-estar globais. Pode-se argumentar tambm que ainda menos provvel que, perdurando o sistema de estados, as metas da justia econmica e social possam ser realizadas. l\fais importante do que a justia econmica entre as naes a justia econmica e social entre os indivduos, seja ela

' Ibid., pgs. 5-1O.

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concebida em termos de igualdade de benefcios a todos os seres humanos ou de um nvel mnimo desses benefcios, com a eliminao em todo o mundo da pobre-:a e da excluso social. A realizao desse objetivo depende no s da transferncia de recursos para os pases pobres como da justa distribuio de tais recursos ou dos benefcios deles resultantes entre os cidados desses pases. ()s estados desenvolvidos e as organizaes internacionais que canalizam em parte esses recursos (a "assistncia para o desenvolvimento") podem estabelecer condies para a sua transferncia, e no deixam de faz-lo. Mas como esto mais atentos aos seus prprios interesses do que ao objetivo da justia humana, essas condies podem no garantir uma justa distribuio dos benefcios pelos governos beneficirios. Alm disso, a sua capacidade de impor condies limitada pela soberania dos estados que recebem tal assistncia. Ainda que admitindo que tivessem uma preocupao fundamental com a promoo da justia humana, est fora do alcance dos estados e das agncias doadoras determinar a poltica social e econmica dos governos assistidos de forma a garantir a realizao desse objetivo. Pode-se dizer, dessa forma, que a meta de justia econmica e social no nvel mundial ou cosmopolita escapa inteiramente ao controle de um mundo organizado sob a forma de sistema de estados. Se a poltica econmica e social de todos os estados fosse formulada de acordo com a concepo do bem comum mundial, isto implicaria o abandono por eles do controle que exercem sobre os temas econmicos e sociais, passando a atuar simplesmente como agentes de uma autoridade mundial. difcil imaginar que viessem a agir assim, a no ser que ficassem subordinados politicamente a uma autoridade mundial, deixando portanto de constituir um sistema de estados soberanos. Esses argumentos com relao meta de justia econmica e social implicam dificuldades do mesmo tipo que observamos acima com respeito ao objetivo da paz e segurana. Em primeiro lugar, a injustia econmica e social presente na sociedade humana tem causas mais profundas do que o sistema de estados, e essas causas continuariam atuando em qualquer alternativa de ordem poltica universal. Se presumimos que o governo mundial ou uma nova ordem medieval, com que contrastamos o siste-

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ma de estados, nos proporcionaria no s paz e segurana mas tambm justia econmica e social em escala global, ento o sistema de estados, naturalmente, nos parecer por contraste no funcional. No entanto, qual a base para esta presuno, e no a de que o governo mundial ou outra ordem alternativa mundial seria tirnica e injusta, estando igualmente sujeita a degenerar globalmente em conflitos civis? C )s defensores do governo mundial admitem a premissa tcita de que ele dever incorporar as suas preferncias polticas e morais. Concebem a autoridade mundial como uma projeo das suas prprias idias, com o poder suficiente para vencer os obstculos que hoje impedem a realizao dessas idias. Essa argumentao, no entanto, significa uma evaso do tema. O governo mundial com o qual o sistema de estados deve ser comparado com aquele sujeito aos fatores que causam a injustia no nosso mundo c no com aquele cuja imunidade a esses fatores fosse arbitrariamente decretada. ;\ realizao das metas de justia econmica e social, no nvel internacional, humano ou mundial, requer um sentido muito maior da solidariedade humana com relao a essas metas e a tarefa de criar e manter esse sentido de solidariedade precisaria estar presente na agenda da poltica mundial em qualquer forma alternativa de organizao poltica universal da mesma forma que aparece na agenda do sistema de estados. Em segundo lugar, o argumento que expusemos no leva em conta o papel positivo desempenhado pelo sistema de estados na resistncia ao aumento da injustia econmica c social. No acidental que os defensores do governo mundial ou do fortalecimento das instituies globais esto nos pases mais ricos e poderosos, enquanto os pases do Terceiro l\1undo c da comunidade socialista so os que mais insistem na preservao da soberania estatal (ponto melhor desenvolvido no captulo a seguir). ( )s pases mais pobres c mais fracos percebem que qualquer movimento feito agora no sentido de instituir um governo mundial resultaria provavelmente no na redistribuio dos recursos econmicos em seu favor, mas na consolidao da distribuio em vigor, ou mesmo numa redistribuio que lhes fosse ainda mais desfavorvel. Consideram as-

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B L' LL

sim a soberania do estado como salvaguarda contra a tentativa dos pases mais poderosos de retirar-lhes o controle sobre os recursos econmicos que hoje tm. Com efeito, as naes mais pobres e mais fracas conseguiram uma certa medida de justia internacional, em seu benefcio e, em alguns casos, de justia humana para os seus habitantes, graas criao de estados soberanos, desafiando o poder das potncias coloniais e defendendo contra a intruso ou penetrao das chamadas potncias "neo-coloniali stas". Por outro lado, este papel positivo do sistema de estados no funciona s em favor dos pases mais pobres e mais fracos. A justia econmica c social que pode beneficiar as aes e os indivduos , em grande parte, uma conseqncia da atividade dos estados ou governos na rq::.:rulamentao da vida econmica e na distribuio e garantia de certos benefcios econmicos e sociais. A soberania estatal impe obstculos no s s formas de interferncia externa tendentes a promover maior justia econmica e social mas tambm quelas que ameaam e prejudicam os progressos econmicos e sociais j alcanados. Em terceiro lugar, o argumento que estamos considerando no leva em considerao a possibilidade de que o sistema de estados possa ser infundido por um consenso mais vigoroso sobre os objetivos de justia econmica e social e tambm a possibilidade de que, enquanto persistir a diviso do mundo em estados soberanos, esses estados possam ser cada ve?- mais disciplinados ao definir seus objetivos por um sentido de solidariedade humana ou a partir da percepo de uma sociedade mundial nascente. No temos razo para presumir que isso ocorrer e, conforme observado acima, podemos vir a testemunhar uma contrao, e no expanso, da rea de consenso entre os estados (vide o Captulo 11). No entanto, no inconcebvel que o sentido de um bem comum mundial, que hoje uma planta to delicada, possa sobreviver e at mesmo crescer.

O homem e o ambiente
Atualmente afirma-se com freqncia que o sistema de estados disfuncional no s com relao aos objetivos de paz e segurana, e de

C)

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justia econmica e social, mas tambm em relao meta perseguida por todos os homens, de viver em harmonia com o seu ambiente. Argumenta-se assim que a humanidade est enfrentando ameaas derivadas do crescimento demogrfico, da busca do crescimento econmico, com as presses impostas pelo crescimento populacional c econmico sobre recursos escassos - terra, energia, alimentos, matrias primas - e a resultante tenso sofrida pelo meio fsico. Afirma-se que essas ameaas esto interligadas e que precisam ser enfrentadas em conjunto; que para isso ser necessrio assegurar unidade c planejatncnto globais, obstaculizados pela diviso da humanidade em estados soberanos. Escrevendo sobre "as quatro dimcnscs do perigo planetrio", que ele identifica com "o sistema de guerra", "a presso demogrfica", "a insuficincia de recursos" e "a presso sobre o an1bicnte", Richard falk afirma que esses problemas no podem ser tratados independentemente, como se fossem separveis. "I m essncia essas ameaas derivam todas de um ambiente mal administrado, resultado inevitvel de um conjunto deficiente de instituies polticas", afirma Palk.r, I <'>bvio que se todas as pessoas estivessem to dispostas a cooperar na busca de objetivos comuns como os tripulantes de uma nave espacial, essas ameaas ao ambiente humano seriam mais fceis de controlar. No entanto, o contexto em que elas surgem marcado pela diferena das polticas demogrficas dos estados, que so conflitantes; pelas diferenas marcante na atitude diante da meta do crescimento econt>mico; pelo uso dos alimentos, da energia e das matrias primas como armas nos conflitos internacionais; pelo fato de que alguns pases poluem o ar e a gua usados pelos outros; pelo desrespeito conveno tradicional de que o alto mar e seus recursos so propriedade comum da humanidade. Neste contexto, no est claro que a transcendncia do sistema de estados seja necessria ou suficiente para que se adote uma ao eficaz com relao a essas ameaas interligadas ao ambiente. Em primeiro lugar, o que inibe um plano global comum para acs com respeito ao ambiente no a existncia de um sistema de estados,

1 '

1 /Jrr 1 :ndtuw:red fJ/anel, p:g. 9H.

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mas os desacordos e conflitos existentes no can1po da prpria ecologia. Com relao ao ambiente humano, como no que diz respeito aos objetivos de paz e justia econmica, preciso reconhecer que os conflitos humanos tm origem mais profunda do que qualquer forma particular de ordem poltica universal. Para evitar a repetio da chamada "tragdia dos Commons",- todos os indivduos precisam aprender a aceitar limites para a liberdade de escolher o tamanho da sua famlia, de consumir energia e outros recursos, de poluir o ambiente, etc., e um sistema de estados que no consegue impor esses limites pode ser disfuncional. ()mesmo aconteceria em um estado mundial, uma ordem "neo-medieval" ou em qualquer outra alternativa de ordem poltica universal que no pudesse limitar essas liberdades. I m segundo lugar, o argumento que estamos considerando no leva em conta a contribuio que o sistema de estados pode dar para a abordagem das ameaas ambientais ou ecolgicas. Conforme notamos, esse sistema fornece um meio pelo qual uma comunidade humana em que o desacordo e o conflito so endmicos pode alcanar um mnimo de ordem. 1\ aceitao recproca por comunidades polticas independentes do seu direito a uma existncia independente, sujeita observncia de certas regras de coexistncia, um recurso para introduzir um certo elemento de ordem que de outra forma poderia no ser vivel. Sem esta base de ordem mnima os problemas comuns do ambiente no poderiam ser enfrentados. No h dvida de (_lue dependemos primordialmente da ao dos estados para restringir no curto prazo o crescimento demogrfico, para controlar o desenvolvimento econmico (limitando o desenvolvimento excessivo e erradicando o sub-desenvolvimento) ou para racionar de forma justa o consumo de recursos escassos. Se necessrio tomar imediatamente aes frente aos perigos ambientais, como Falk e outros autores alegam, intil sustentar ao mesmo tempo que uma ao efeti-

- A idia da "tragdia dos Coiiiii!Oil.r" (desenvolvida por C ;arett f lardin em Srimce (15 de dezembro de 1 968): refere-sL' destruio das pastagens comuns na Inglaterra, devido ao seu uso
eXCl'SSIVO.

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va s poderia ser tomada por instituics polticas fundamentalmente distintas das que existem no mundo atual. Conforme Shields e ( )tt observam com mui ta argcia em um artigo: no curto pra?.o s os governos nacionais dispem da informao, da experincia c dos recursos para agir com eficcia nesse campo.H Em terceiro lugar, o argumento de que o sistema de estados no funcional despreza a possibilidade de que por seu intermdio possa emergir um maior sentimento de solidariedade humana com relao s ameaas ambientais. No longo pra?.o improvvel que a ao tomada exclusivamente no nvel do estado seja suficiente para enfrentar os perigos ambientais, e a funcionalidade do sistema de estados, ou de qualquer outra forma de orJcm poltica universal, vai depender da emergncia de um sentido mais agudo da coeso humana. No entanto, a idia de que o sistema de estados deva ser visto como um obstculo ao desenvolvimento dessa maior coeso, em ve?. de um meio para cri-la, no contribui para essa criao. () sistema de estado proporciona a atual estrutura da organi?.ao poltica da humanidade, c o sentido dos interesses c valores comuns a ele subjacente (por mais limitado e por mais inadequado que demonstre ser frente aos desafios de longo pra?.o ordem mundial) a principal manifestao da unidade ou solidariedade humana hoje existente, e as esperanas que possamos ter com respeito emergncia de uma sociedade mundial mais coesa esto associadas ao seu desenvolvimento e, portanto, sua preservao.

O si.rtema de estados e a ordem nmndial


() sistema de estados ser realmente disfuncional se os estados no puderem preservar c ampliar o sentido dos interesses, das regras e instituics comuns que no passado serviram para moJerar os seus conflitos. Um sistema internacional que tenha degenerado em um "estado de guerra" hobbesiano no poderia ser defendido hoje como adequado

" I Jnda P. Sl11<:lds c l\1arvin C. C ht, "'n1c I :nl'irollii/Ciltal Cn"Ji.r: lntcnwtzonal and Jupranatzonal Approacbe.r'', lnternational F..Piatzon.r, vol. JV, n. 6 (nmunbro de 1974).

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ou vivel em relao s metas da ordem mundial. Ademais, para que o sistema de estados permanea como estrutura vivel, a rea de consenso a ele subjacente deve ser no s preservada como ampliada. J\1as nenhuma forma de organizao poltica universal ser vivel sem um consenso sobre certos requisitos mnimos de paz, justia e gerenciamento ambiental. A transcendncia do sistema de estados no ser suficiente para criar esse consenso, e talvez no seja mesmo necessria. Conta-se a histria do homem que estava perdido em algum lugar da I sccia e perguntou a um lavrador se ele poderia indicar o caminho para Edinburgo. () lavrador respondeu: "Se eu fosse o senhor eu no comearia daqui". A doutrina de que os sistema de estados no proporciona o melhor ponto de partida para alcanar a ordem mundial faz lembrar algo desse tipo. A verdade que a forma de organizao poltica universal que temos hoje o sistema de estados, e dentro desse sistema que devemos comear a nossa busca de um consenso.

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XII I

COMO REFORMAR O SISTEMA DE ESTADOS?


S -: a persistncia do sistema de estados no futuro parece provvel e, ao mesmo tempo, o seu destino no seja necessariamente tornar-se obsoleto ou no-funcional, de que modo se poderia reform-lo ou reajustlo de forma que pudesse promover mais efetivamente a ordem mundial? Neste captulo vou considerar algumas das possveis respostas a esta indagao.

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n1: CEANnJ:s Pon:'l'JCJAS:

o "MonuD KlssJNCFR"

Uma das respostas a que prop e o modelo de um concerto de grandes potncias. Conhecido como "modelo Kissinger", tem recebido mais apoio nos Estados Unidos do que em qualquer outra grande potncia. Embora na prtica colabore com os Estados Unidos para certos fins, a Unio Sovitica continua proclamando em sua retrica oficial a viso da luta entre o capitalismo e o socialismo, demonstrando hostilidade, no s em teoria como na prtica, a um sistema de colaborao entre as grandes potncias que inclusse a China. Quanto aos chineses, rejeitam inteiramente o papel de grande potncia, considerando-se os campees do Terceiro Mundo na sua luta contra a "hegemonia das superpotncias". Os Estados Unidos, contudo, so atrados naturalmente pela concepo de um concerto de grandes potncias. De um lado, esto empenhados em manter a ordem internacional vigente; de outro, percebem a possibilidade do declnio do seu prprio poder e a necessidade de contar com a colaborao de outras grandes potncias. () concerto imaginado seria dirigido para criar uma "estrutura de paz", embora fosse uma paz entre as grandes potncias, e no no

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mundo em geral. Leva em conta o objetivo de promover a justia econmica internacional, que no entanto perseguido mediante a assistncia internacional para o desenvolvimento, dentro da estrutura de poder existente, e quase sem tocar nas metas da justia econmica no nvel humano ou cosmopolita. Por outro lado, a ateno dada aos temas ambientais principalmente retrica. ()bservamos anteriormente que existe de fato um equilbrio de poder entre trs grandes potncias, e outras grandes potncias virtuais, mas esse equilbrio difere sob vrios aspectos importantes do que havia entre as grandes potncias europias no sculo XIX. Notamos, em particular, a inexistncia de um concerto ou sistema de colaborao geral entre as grandes potncias, visando preservao do equilbrio (vide o Captulo 5). Comentamos tambm que quando entram em um sistema de colaborao recproca, as grandes potncias podem promover a ordem internacional manejando neste sentido as suas relaes mtuas, e explorando a sua posio de preponderncia em relao ao resto da sociedade internacional (vide o Captulo 9). No relacionamento que se desenvolveu entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica j esto presentes certos elementos desse sistema de colaborao. () projeto de criar um concerto de grandes potncias busca o fortalecimento da colaborao entre elas (entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica), incluindo sua extenso China, e estaria aberto implicitamente ao Japo, Comunidade Europia e a outros atores, se e quando demonstrarem possuir a condio de grande potncia. No se pode deixar de reconhecer que, dentro do sistema de estados, pelo menos algum elemento de cooperao entre as grandes potncias um dos fundamentos essenciais da ordem mundial. As grandes potncias existem, queiramos ou no: se prevalece a paz ou a guerra, a segurana ou a insegurana no conjunto do sistema poltico mundial, algo determinado mais pelos grupos de liderana dentro dessas potncias do que por qualquer outro grupo. Enquanto as grandes potncias continuarem a manter esta posio, a ordem mundial ser melhor atendida pela harmonia entre elas, em lugar da discrdia. Deste ponto de vista, so construtivos os passos que precisam ser dados, ainda que

Como reformar o sistema de estados?

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tbios e incompletos, no sentido de fazer com que passem da atitude de confronto para uma outra de negociao. No o caso, como alguns crticos do "hegemonismo das superpotncias" tm afirmado, que as aes tentativas tomadas no sentido de uma maior cooperao entre as grandes potncias sirvam apenas aos interesses delas prprias, sem promover tambm os interesses da sociedade internacional como um todo. Uma guerra nuclear envolvendo os Estados Unidos, a Unio Sovitica e a China, ou qualquer combinao de dois desses pases, poderia representar uma catstrofe tanto para as potncias pequenas ou intermedirias como para os prprios beligerantes e, ao tomar providncias para reduzir os riscos desse conflito, as grandes potncias esto agindo em nome da humanidade como um todo. bem verdade que na motivao das grandes potncias que as levou a um mnimo de colaborao mtua, a parte representada pelo sentido de representao universal pode ter sido negligencivel ou at mesmo inexistente; no precisamos procurar mais do que os interesses especficos dessas potncias, vistos em termos estritos, para explicar o sentido da dtente. verdade, tambm, que quando as grandes potncias colaboram entre si, no apenas para promover o interesse em evitar uma guerra nuclear ilimitada- um interesse que compartilham com toda a humanidade - mas tambm para promover determinados interesses especiais que lhes so prprios: a preservao do status quo poltico, a colaborao contra desafios potenciais sua posio de liderana, a preservao da sua ascendncia dentro das respectivas esferas de influncia. at mesmo possvel que sem esses interesses especiais das grandes potncias no houvesse a colaborao em causa, nem a perspectiva de que fosse ampliada. E tambm verdade que mesmo quando a cooperao entre as grandes potncias est dirigida exclusivamente para promover o interesse universal em evitar uma guerra nuclear ilimitada, ela pode ter a conseqncia de servir aos interesses das grandes potncias s custas dos interesses de outros pases. ()s Estados Unidos, a Unio Sovitica e a China podem tornar a guerra entre si menos provvel ao concorda-

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rem em no interferir nas respectivas esferas de influncia, ao abandonarem aliados e clientes que possam provocar seus opositores ou ao unir-se para impor sua vontade a estados que possam perturbar ou complicar o seu relacionamento. Por todas estas razes, se as potncias pequenas ou intermedirias tm a ganhar com a cooperao entre as grandes potncias, elas tambm podem perder com essa cooperao. Do ponto de vista dos seus interesses, natural e apropriado que acompanhem com cuidado os sinais de um concerto emergente das grandes potncias. O que no prejudica, em absoluto, o fato de que evitar uma guerra nuclear generalizada tanto do interesse dos estados menores como das potncias cuja deciso poderia dar incio a tal guerra. No entanto, se para preservar a paz nuclear necessria a cooperao entre as grandes potncias, como parte do esforo do sistema de estados para preservar a ordem mundial, no suficiente. () modelo do concerto de grandes potncias ignora (quando no procura reprimir) as exigncias de mudana feitas pelos pases e pelos povos mais fracos. Conforme argumentamos, o sistema de estados soberanos s poder manter-se como um meio vivel para alcanar a ordem mundial se demonstrar a possibilidade de preservar e ampliar o consenso que mantm sobre os interesses e valores comuns. Um consenso que no possvel alcanar sem levar em conta a exigncia de mudanas justas dos pases e povos asiticos, africanos e latino-americanos, que querem a eliminao do colonialismo e dos governos baseados na supremacia branca, a redistribuio da riqueza e dos recursos e o fim das relaes de dependncia ou subordinao da maior parte deles com respeito aos pases ricos. certo que um concerto de grandes potncias, especialmente se inclusse a China, no seria necessariamente de todo cego a essas demandas, que as grandes potncias mesmo hoje procuram aliviar com medidas simblicas. verdade que um concerto de grandes potncias poderia ter xito em legitimar o seu papel e mobilizar um nvel importante de apoio na sociedade internacional. J observamos que isto poderia ser feito por um concerto de grandes potncias que evitasse tor-

Como reformar o sistema de estados?

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nar explcito o seu papel e que proibisse a desordem conspcua ou as aes predatrias. Um concerto que procurasse atender as exigncias de mudana e co-optasse o apoio das principais potncias secundrias (vide o Captulo 9). certo tambm que a mera existncia de um grupo de estados descontentes no seria necessariamente fatal para a sobrevivncia de um regime internacional. Com efeito, todos os sistemas polticos tm pelo menos algumas parcelas de descontentes, segundo as quais os benefcios disponveis no foram suficientemente partilhados. Isto, no entanto, no significa que as bases desses sistemas sejam inseguras. difcil acreditar, todavia, que a insatisfao de alguns pases pobres possa ser mitigada com gestos simblicos, ou que no ir solapar um regime internacional que no seja capaz de por em prtica uma redistribuio radical da rique a, dos recursos e do poder. bem verdade que, com a exceo da China, as potncias pobres nunca dispuseram de uma fora militar significativa e, mesmo em conjunto com a China, no teriam condies de desafiar militarmente a estrutura de poder mundial assentada sobre os Estados Unidos c a Unio Sovitica. O conflito entre os pases dos grupos "have" c "hm,e-not" difere neste particular do que havia nos anos 1930, quando a Inglaterra e a Frana, como defensores da Liga das Naes e da legalidade internacional, enfrentaram a Alemanha revisionista, a Itlia e o Japo. Na poca, os pases "have-not" representavam uma das duas principais concentraes de fora militar em todo o mundo, e a guerra era uma alternativa possvel para uma forma de mudana pacfica que atendesse suas demandas. Hoje porm os "have-not" representam a maioria dos estados da sociedade internacional. Alm disso, so a maioria da populao do mundo, e o elemento predominante na sociedade mundial, que, conforme notamos, ainda no plenamente uma realidade, mas da qual h uma conscincia bastante ampla. Esses estados esto profundamente divididos entre si, sendo improvvel que se organizem em qualquer tipo de eixo ou bloco, mas alguns deles conseguiram unir-se efetivamente para determinados fins, como a respeito do racismo na frica l\feridional, ou a propsito do comrcio, da assistncia e do desenvolvimento, ou ainda sobre a explorao de petrleo com fins econmicos e polticos.

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() poder militar dos pases do grupo "have-not' poder aumentar, como a sua capacidade de aliar-se efetivamente e a sua inclinao para adotar tticas de confrontao com as grandes potncias. No entanto, mesmo gue isto no venha a acontecer, um regime internacional que no possa atender s suas exigncias perder autoridade moral mesmo dentro do grupo dos pases do grupo "have", e ser incapaz de conseguir o tipo de consenso exigido pela ordem mundial.

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GLOBAL:

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()utra resposta nossa pergunta aponta para o modelo da direo centralizada dos assuntos mundiais, baseado no na cooperao das grandes potncias, mas no sentido de vontade comum ou unidade de propsito da comunidade humana, provocado pelo crescimento do sentido de emergncia global da Terra vista como "nave espacial". 1 Como o modelo do concerto de grandes potncias, este deriva do mundo ocidental, mas enquanto o primeiro proposto especialmente pelos crculos oficiais, o segundo preferido pelos intelectuais dissidentes ou radicais. Esses intelectuais radicais sentem-se atrados por formas de direo centrali:zada que transcendem o sistema de estados, no entanto, reconhecendo que esse sistema de estados tende a persistir no futuro previsvel, procuram promover, inicialmente, o mximo possvel de direo centralizada, considerando a existncia do sistema de estados soberanos. Neste ponto, no diferem dos que pregam um concerto de grandes potncias, mas buscam uma modalidade de direo centralizada que no reflita simplesmente os interesses comuns das grandes potncias mas o que percebido como interesses comuns de toda a humanidade (uma percepo cuja ausncia admitem, mas que tm a esperana de poder criar). Tomemos como exemplo mais importante as propostas de Richard Falk em The Rndangered Planet. Em captulo intitulado "Planejando um
1 O relatrio da I Conferncia l\lundial sobre Meio Ambiente, realizado em 1972, na Sucia, tinha por ttulo "On/y One hartb" e, na poca, usava-se essa metfora da Terra como uma nave espacial para destacar a importncia de se produzir polticas globais de proteo do meio ambiente e dos limitados recursos que, inescapavelmente, devem ser compartilhados pela humanidade como tripulantes dessa nave. (N.F.)

Como reformar o sistema de estados?

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novo sistema da ordem mundial" Falk prope os objetivos para os quais se voltaria o sistema que conta com a sua preferncia. Vale notar que esses objetivos incluem no s as metas tradicionais da ordem mnima, como a minimizao da violncia interna e internacional, mas uma viso compreensiva de uma ordem tima: a unidade da espcie humana e da vida na Terra; a manuteno da qualidade ambiental, incluindo a fixao de tetos para o crescimento demogrfico, o uso de recursos naturais e a destinao de resduos; padres mnimos de bem-estar, reconhecidos como o direito de todas as sociedades e indivduos; a prima ia da dignidade humana, incluindo os direitos pessoais de conscincia e autonomia e direitos de reunio e afirmao cultura] dos grupos; o respeito diversidade e o pluralismo com relao s lnguas, mitos e ideologias polticas, com base no sentimento de que "a variedade , em si mesma, parte do esplendor da vida"; e a necessidade de participao universal, tanto para todos os governos nacionais como para os atores no-estatais, de modo a garantir que o sistema ter sensibilidade a todas as partes do mundo, evitando criar sentimentos de alienao. Para promover esses objetivos Falk advoga uma estrutura poltica cujos elementos so o fortalecimento das instituies centrais j existentes, como as Naes Unidas e a Corte lnternacional de Justia; o desenvolvimento das agncias especiali adas das Naes Unidas e de outros rgos "funcionais", cujo papel ele acredita que aumentar muito como reao s demandas do gerenciamento ambiental; modelos informais de cooperao entre os "principais atores mundiais", consistindo nos cinco estados mais populosos, juntamente com representantes de grupos regionais, culturais e tnicos; a transformao de atores transnacionais e muJtinacionais em "grupos de presso lutando por um novo sistema de ordem mundial"; organizaes regionais e sub-regionais para movimentar as relaes internacionais fora do mbito do estado nacional e para criar um canal que leve organi ao centralizada dos assuntos mundiais; uma mudana de perspectiva dentro das sociedades nacionais, favorecendo um modo mais cosmopolita de perceber o mundo; e movimentos tnicos e religiosos sub-nacionais que se afastem dos estados estabelecidos ou busquem autonomia dentro deles, ajudando a debilitar o poder dos estados existentes.

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HFDLEY Bl'Ll.

Para criar essa estrutura poltica Falk esboa um programa de "ativismo da ordem mundial" ou de "conscientizao" mediante "declaraes de emergncia ecolgica", "universidades de sobrevivncia" e "academias de pacificadores"; a formao de um partido poltico mundial e, para evitar a falncia desses esforos, com a ocorrncia de algum equivalente moderno inundao causada pelo dilvio universal, a "arca da renovao", que permitir a sobrevivncia de um ncleo de pessoas esclarecidas para reconstruir o mundo. 2 As receitas dos centralizadores radicais, como dos advogados de um concerto de grandes potncias, tm o mrito de reconhecer a necessidade de algum quadro de cooperao entre as principais potncias para que as metas da ordem mundial possam ser alcanadas. Alm disso, ao contrrio do modelo de concerto de grandes potncias, a posio dos centralizadores globais reconhece a insuficincia de um consenso que ficasse limitado a essas potncias, e procuram acomodar as exigncias de mudana radical por parte dos pases "hazJe-nof". Afirmam que desejvel chegar a um consenso que abranja a sociedade internacional como um todo, e no apenas os seus elementos dominantes, assim como a necessidade de alcanar uma gama mais ampla de objetivos, e no apenas a paz e a segurana. Uma falha da proposta de Falk o fato de que, na sua busca de um consenso mais amplo ele no leva em conta o que so realmente as demandas do Terceiro Mundo, nem considera em que medida elas podem ser conciliadas com os interesses percebidos pelos outros importantes grupos de estados. Ao invs disso, prefere basear suas prescries na converso de todo o planeta a um conjunto de metas que refletem em detalhe as suas preferncias pessoais- uma converso a ser realizada simplesmente pelo poder de persuaso e exortao de si prprio e de seus correligionrios. J comentamos que a demanda por uma centralizao da direo em escala global origina-se quase que exclusivamente nos pases ocidentais, e que os estados do Terceiro Mundo, assim como os socialistas, de-

Falk, ThiJ hndangered Planet, cap. vii.

Como n formar o sistema de estados?

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fendem com veemncia a soberania estatal (vide o Captulo 12). Subjacente a essa posio, e em particular a dos pases do Terceiro I\fundo, est a percepo de que, neste momento, un1a maior centralizao do poder resultaria com toda probabilidade no em redistribuio efetiva da riqueza, de recursos e de poder que lhes fosse favorvel, mas simplesmente na consolidao da distribuio atual. Como todos os defensores de uma autoridade centralizada, os globalistas radicais presumem que ela ir incorporar os seus prprios valores. Possivelmente, o mais provvel que uma autoridade mundial centralizada reflitir os valores das grandes potncias de hoje, pois s elas teriam condies de transform-la em realidade. Neste particular, vale a pena comentar a crtica aos centralizadores radicais feitas por um autor indiano, Rajni Kothari, cujas idias examinaremos adiante em maior detalhe. Kothari escreve que ele e seus colegas indianos tm averso pelos "sons vazios dos homens inflamados e acomodados do Hemisfrio Norte, que saltam de um continente para outro com a proposta de transformar o mundo inteiro- a verso mais recente da tarefa confiada ao homem branco."" Para ele, os radicais que pretendem homogeneizar o mundo, como os conservadores, so "fabricantes de mitos, usando os meios modernos de comunicao e as facilidades de conferncias para elaborar defesas complicadas de estruturas bsicas de dominao poltica e intelectual." 4 Enquanto a distribuio de riqueza, de recursos e de poder na sociedade internacional mantiver sua atual desigualdade, as perspectivas de uma mudana no sentido de uma estrutura poltica global mais centralizada, com base em um processo consensual, parecem diminutas. Pode-se argumentar que se houver eventualmente tal mudana, ser preciso, antes de mais nada, que haja uma redistribuio da riqueza, das amenidades da vida e do poder em favor dos estados e dos povos do Terceiro Mundo. De qualquer forma, parece improvvel que uma tal estrutura possa ser criada e imbuda dos valores dos radicais do Ocidente mediante a
1

Rajni Kothari, I oo!J!epJ mio !ht I '111/lre: I )it( lloJ of lhe f>rcJml lror/d ,md ti I )eJ{ Iljor ali Al!trna!ilt (NoYa Dclhi, ()riem I .ongman, 1974), pg. 1 O. lbid., pg. 7

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pregao salvacionista propugnada por Falk e seus colegas. Eles afirmam que evitaro planos ou "utopias estticas", mas o que nos apresentam so planos. Falam em uma situao de emergncia global sem precedentes, mas o que querem dizer simplesmente que a realidade da poltica mundial no se ajusta aos objetivos da paz e da justia que prescrevem, um argumento que se aplica ao presente e a todas as fases anteriores da poltica mundial. Pregam a necessidade de um recomeo, de promover uma nova ordem mundial, mas na verdade estamos no meio de um processo, no no princpio, e no podemos "recomear". H uma certa ingenuidade nos seus planos para conscientizar as pessoas, como se isto nunca tivesse sido tentado, e tambm uma certa presuno quando dizem falar em nome da "nave espacial Terra". H tambm um certo pessimismo fundamental subjacente ao otimismo superficial dos seus pronunciamentos de que seremos atingidos por um desastre se no promovermos imediatamente transformaes drsticas no mundo, mudanas que eles prprios no podem deixar de reconhecer que so irrealizveis.

Ri :ctoi\'/1u.uro:

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C )utra abordagem reforma do sistema de estados consiste em buscar um papel mais amplo para as organizaes regionais que ocupam o terreno intermedirio entre os estados, de um lado, e as organizaes mundiais, de outro. Argumenta-se, por um lado, que as organizaes regionais tm condies de preencher pelo menos algumas das funes previstas para as organizaes globais, com respeito paz e segurana, justia econmica e administrao ambiental. Mas, por outro lado, elas no so abertas a certas objees levantadas contra os organismos de carter global como, por exemplo, a de que esses organismos podem levar ao domnio do sistema de estados pelas grandes potncias; de que esto sujeitos a falhas devido dificuldade de alcanar um consenso no conjunto do sistema de estados; e de que no refletem a diversidade e autonomia regionais. No seu estudo Peace in Partr, Joseph Nye distingue cinco doutrinas, todas recentes, que afirmam a vinculao entre o desenvolvimento das

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organizaes regionais c uma ordem mundial mais pacfica: 1) elas opem-se concentrao do poder nas super-potncias e reduzem especialmente os perigos do chamado "sistema bipolar" (argumento usado muitas vezes com relao ao movimento regionalista europeu); 2) ao combinar estados pequenos e fracos, que tm uma soberania apenas nominal mas que juntos podem tornar-se viveis, eliminam a tentao das intervenes estrangeiras e dos conflitos (argumento avanado por Nkrumah com respeito ao regionalismo africano); 3) ao criar outras instituies distintas do estado, que qualificam ou diminuem a sobera- nia estatal, ajudam a reduzir os clssicos perigos do sistema de estados soberanos (argumento que foi considerado no Captulo 11, a respeito do surgimento de uma nova verso do medievalismo); 4) ao associar os estados em uma rede estreita de relacionamento econmico, social e cultural, inibem o recurso guerra pelos estados regionais (uma verso regionalista da abordagem funcionalista ordem mundial, proposta com freqncia a propsito da Comunidade Europia); c 5) esto especial- mente habilitadas a controlar conflitos entre os estados membros, por- que servem para isolar a regio dos conflitos globais e porque apresen- tam vantagens sobre as organizacs globais remotas, na compreenso das causas dos conflitos dentro da prpria regio, e das condics pro- pcias sua soluo (um argumento apresentado muitas vezes, por exem- plo, em favor da ASEAN, a Associao das Naes do Sudeste da sia).s () regionalismo como uma abordagem da ordem mundial nem sempre est associada tentativa de escapar ou modificar os perigos atribudos ao domnio pelas grandes potncias. Pelo contrrio, numa reorganizao da poltic .l mundial sq.,. rundo orientaes regionais tem sido considerada uma diviso do mundo em esferas de influncia ou responsabilidade das grandes potncias (vide o Captulo 9). No entanto, depois de 1945, perodo caracterizado pela ascendncia dos Estados Uni- dos e da Unio Sovitica, cujo conflito era visto como o maior perigo paz e segurana mundiais, c cuja cooperao era considerada o principal obstculo s mudanas polticas e econmicas justas, a abordagem regionalista foi muitas vezes associada a tentativas de limitar a influncia
.. Nyc, f>cacc in f>arl.r, cap. I.

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das grande potncias. No por acaso que todas as cmco doutrinas regionalistas da paz registradas por Nye surgiram nesse perodo. Podemos tomar como exemplo o livro Footstep.r into the Future, do Dr. Rajni K.othari, j citado, cujas propostas para reorganizar a poltica mundial em bases regionais esto vinculadas estreitamente defesa da resistncia do Terceiro Mundo contra o domnio pelas super-potncias. ()tema principal de Kothari a necessidade da autonomia, tanto para os indivduos como para os estados e as naes. Segundo o autor, a realizao da autonomia frustrada nos pases ricos pelo desenvolvimento excessivo c pela tica do consumo; nos pases pobres, pelo subdesenvolvimento, a explorao organizada e a "violncia estrutural". E nos dois grupos de pases por uma "abordagem organizao humana que est fazendo dos homens um nus para o planeta, tornando o trabalho suprfluo e transformando a mquina na fonte de vida mais potente."(> Ao prescrever polticas destinadas a promover a autonomia em base universal, Kothari enfatiza principalmente sua sustentao pelos pases do Terceiro L\1undo. Preocupa-se com a consolidao da independncia dos antigos territrios coloniais, prejudicados pela pobreza, e sustenta que o mundo de estados nacionais autnomos deve no s ser aceito como uma realidade mas tambm endossado como "realidade desejvel". Seu objetivo tornar a autonomia dos estados mais efetiva do que no mundo de hoje, dividido como se encontra em estados superiores, intermedirios e marginais. Kothari se ope no s ao governo mundial mas tambm s propostas de centralizao global do poder. Afasta assim o "modelo Kissinger" de concerto ou diretrio de grandes potncias, e rejeita igualmente a posio dos radicais norte-americanos que prope o globalismo. Espera que a proliferao da tecnologia nuclear, a formao de um bloco unido de pases do Terceiro Mundo e as presses exercidas sobre as potncias do ()cidente, como o embargo do fornecimento de petrleo pelos rabes, em 1973, atuem como coadjuvantes para a redistribuio de poder e influncia em favor dos pases em desenvolvimento.

r.

Rajni Kothari, l'oot.rtep.r mio lhe l'tilure, pg. xx.

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Como uma modalidade de ordem mundial que permita maior autonomia aos estados do Terceiro Mundo e a outros pases que vivem hoje sombra das grandes potncias, Kothari prope um sistema de vinte a vinte e cinco federaes regionais, definidas com base na contigidade geogrfica e complementaridade econmica. Embora esses grupos de pases no sejam uniformes em tamanho e poder, representam um sistema de unidades menos desiguais do que o atualmente existente. Assim, as grandes potncias teriam suas dimenses reduzidas: a regio russa abrangeria, alm da URSS, s a J\1onglia; a chinesa compreenderia, alm da China, o Tibete e Taiwan (ambos considerados pelo governo de Pequim como parte do territrio chins); os Estados Unidos seriam uma regio, sem qualquer acrscimo; o Canad seria reunido Groenlndia; o Mxico Amrica Central; a ndia teria o Sul da sia, regio que poderia eventualmente vincular-se ao Sudeste da sia e regio do Pacfico Sul, que incluiria a Austrlia, a Nova Zelndia e os estados insulares do Pacfico. ( )utras regies incluiriam a Europa Setentrional, a Europa Central e Oriental, a Comunidade Europia, o Mundo rabe, a frica Ocidental, ( )riental e Meridional, o Caribe, a America do Sul andina, a regio da Bacia do Prata e o Brasil. Conforme j observamos, h muita fora na afirmativa de Kothari de que um movimento realizado hoje no sentido de centralizar a autoridade mundial consolidaria a ordem econmica e poltica predominante, com suas injustias. Assim, mesmo que se aceite que em ltima anlise essa centralizao da autoridade mundial desejvel, ela deveria pressupor um consenso entre os principais componentes da comunidade mundial sobre o tipo de autoridade a ser instalada e as polticas implementadas, sendo improvvel que tal consenso possa emergir antes de uma redistribuio de poder em favor dos pases do Terceiro Mundo. Na viso de Knthari, essa redistribuio provavelmente exigiria esforos dos prprios pases em desenvolvimento para mobilizar seus recursos, combin-los e desafiar as autoridades prevalecentes. Mesmo se pudssemos presumir (o que no possvel, como vimos anteriormente) que uma autoridade mundial criada agora incorporasse os valores dos radicais do Ocidente, isto no seria suficiente para

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atrair a cooperao dos pases do Terceiro Mundo. Os pases em desenvolvimento esto alienados dos pases ocidentais no s devido falta de altrusmo destes ltimos, mas pelo seu poder extraordinrio. Segundo Kothari, a preocupao do Terceiro Mundo provocar uma redistribuio no s da riqueza, de recursos, ou das amenidades da vida, mas do poder inclusive do poder militar, que em sua maior parte no possuem. H trs objees que podem ser levantadas s propostas de K.othari. Em primeiro lugar, dificil imaginar que uma estrutura de organizaes regionais possa sustentar a ordem mundial se no estiver inscrita em alguma forma de estrutura global. Essas organizaes regionais (ou "federaes", como Kothari as chama) seriam em si mesmas potncias importantes, e a existncia da ordem no mundo dependeria em grande parte (talvez principalmente) das relaes entre elas. Se quisermos saber como as relaes entre potncias regionais podem contribuir para o objetivo da ordem mundial, precisaremos retornar considerao dos recursos tradicionais usados para garantir a ordem na sociedade anrquica, revistos na Segunda Parte deste livro. Kothari concebe um nvel global da organizao poltica mundial, alm do nvel regional. favorvel, em particular, a fazer do Conselho Econmico e Social o rgo principal das Naes Unidas; prope criar uma Assemblia Parlamentar Mundial, formada por representantes das legislaturas nacionais; o fortalecimento das agncias especializadas da ONU; e at mesmo colocar uma fora armada disposio do "rgo mundial" (worfd borfy), embora no diga de que "rgo mundial" se trata. 7 Naturalmente, estas so propostas utpicas, e Kothari no explica como poderia ser criado um quadro global de ordem a partir das foras polticas existentes no mundo. Despreza o que qualifica de abordagem do "equilbrio do poder" como fundamento da paz e da segurana baseado na cooperao entre as grandes potncias, por considerar um sistema precrio e instvel, que condena a maior parte da humanidade a uma posio de dependncia. l\1as o seu mundo de federaes regionais seria um universo de concentraes de poder conflitivas, e exigiria a criao

lbid., pg. 141.

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de um quadro mundial de cooperao para tzer frente a essas realidades, de modo a poder sustentar uma ordem mundial mnima. Em segundo lugar, o modo como Kothari apresenta as federaes regionais que prope criar , sob alguns aspectos, pouco satisttrio. Ele no explica, por exemplo, quais os fatores da poltica mundial que ajudaro a criar essas federaes. Diz muito pouco sobre os processos de integrao, dentro de cada uma delas e nem trata adequadamente da dificuldade decorrente do fato de que se uma regio for isolada da influncia das potncias externas, os estados menores no seu interiorestaro merc do estado regional dominante. Por esta razo pases como o Paquisto, Nepal, Sri Lanka e Bangladesh prefeririam no participar de uma "federao sul-asitica" onde tivessem que conviver com a ndia. Pelo mesmo motivo Papua Nova Guin, Fidji, Nova Zelndia e outros pequenos estados do Pacfico Sul prefeririam no participar, com a Austrlia, da "federao" regional onde foram colocados pelo Dr. Kothari. Em muitas das regies definidas pelo autor, os estados menores sentem-se mais inseguros com relao a seus vizinhos maiores do que com relao s grandes potncias mundiais, cuja influncia apreciam como forma de equilibrar sua situao internacional. Desta perspectiva, o desejo da ndia de excluir as grandes potncias do sub-continente indiano e do oceano ndico, por exemplo, anlogo ao desejo dos Estados Unidos de excluir as potncias europias do continente americano, por meio da Doutrina Monroe. Este um dos lados da moeda; o outro lado o desejo de utilizar a predominncia natural da ndia na regio para acomodar as coisas sua maneira. Essa uma dificuldade que poderia em princpio ser vencida, se fosse possvel desenvolver, dentro de cada uma das "federaes" previstas pelo Dr. Kothari, um sentido de comunidade forte o bastante para garantir que entre os habitantes dos pases menores os assuntos da regio no fossem vistos em termos de relacionamento entre estados. No entanto, este um ponto que no tratado pelo autor. Em terceiro lugar, h uma certa ambivalncia nas atitudes do Dr. Kothari quando, de um lado, procura recomendar os passos para o futuro da humanidade como um todo e, de outro, prope uma poltica a

348

H F J) L F\' B u Ll'

ser seguida pela ndia e pelo Terceiro i\fundo. Seu livro trata formalmente do futuro da humanidade, e usa uma linguagem que prev solues para problemas comuns da humanidade. No entanto, muitas de suas propostas dizem respeito ao futuro da ndia e de outros pases do Terceiro Mundo, dirigindo-se a um pblico mais restrito. Assim, escreve: "A necessidade de uma consolidao regional uma realidade no tanto para o mundo como um todo mas sobretudo para o segmento pobre e dividido que representa dois teros da humanidade. () outro tero est bem organizado e poder a qualquer momento mobilizar-se tanto econmica como politicamente, a despeito dos seus conflitos de poder e antagonismos histricos."H Uma das dificuldades de todas as receitas para uma ordem mundial futura determinar a quem est dirigida. Embora na maioria das vezes essas prescries dirijam-se aparentemente a todos, h quase sempre a premissa tcita de um pblico em particular. Considerada em conjunto, a humanidade no um agente ou ator poltico e, inevitavelmente, essas prescries sobre o seu futuro esto orientadas para determinados gru- pos politicamente ativos. Deste ponto de vista, a abordagem do Dr. Kothari tem a vantagem de que a sua principal audincia um grupo de pases que tm certos interesses concretos em comum, assim como a capacidade de agir. No entanto, ela ilustra tambm a dificuldade de propor solues uni- versais para problemas universais em um poca onde o consenso interna- cional to reduzido, e parece diminuir cada vez mais.
RFVOI L!(J'fo: ( TM Mon ;I D MARXISTA

Um outro caminho para a reforma do sistema de estados por meio de uma revoluo proletria universal, destinada a extinguir a explorao do homem pelo homem, dentro dos estados e entre eles. verdade que se pode considerar que Marx e Engels tenham sustentado que a revoluo universal levaria, em ltima anlise, ao desaparecimento do estado, e portanto do sistema de estados. Deste ponto de vista, se-

lbid., pg. 156.

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riam favorveis superao desse sistema, e no sua reforma (vide o Captulo 10). Mas as vrias receitas revolucionrias contemporneas, marxistas e neo-marxistas, esto orientadas essencialmente para a revolta das classes oprimidas, visando a alcanar a justia dentro dos estados, e para a revolta das naes oprimidas, com o objetivo de assegurar a justia entre elas. Essas prescries no incluem a exigncia da abolio do estado, ou da nao, aspecto mencionado apenas de forma especulativa, relacionada com o futuro remoto. Nesta curta seo no ser possvel examinar todo o sistema de idias marxista, de que essas prescries so parte, mas importante relat-las, neste levantamento das propostas contemporneas de reforma do sistema de estados. Podemos tomar como principal exemplo a variedade de revisionismo marxista que emana da China, cujo trao principal afirmar a primazia das mudanas justas sobre a ordem, pelo menos sobre a preservao da ordem existente. No relatrio apresentado ao Dcimo Congresso Nacional do Partido Comunista Chins, em 1973, Chou En Lai afirmava:
"A presente situao internacional caracterizada pela grande desordem sobre a Terra. 'O vento que sopra na torre anuncia uma tempestade que se levanta nas montanhas'. Isto descreve bem como as contradies fundamentais do mundo, analisadas por Lenin, se evidenciam em nossos dias. A distenso um fenmeno temporrio e superficial, e a grande desordem dever continuar. Essa grande desordem boa para o povo, contribuindo para que a situao internacional desenvolva-se em sentido favorvel ao povo, e desfavorvel ao imperialismo, asstm como ao revisionismo moderno e a toda a reao."')

A prioridade das mudanas justas sobre a preservao da ordem existente o tema da polmica chinesa dos anos 1960, dirigida contra Khruschev, Tito, Togliatti, Thorez e outros "revisionistas", acusados de ignorar as "contradies" bsicas do mundo. 1 ( 1 Havia as contradies
'J

"Repor! to tbe 'f'enth National Congre.r.rjr tbe Communi.rt Party of China, 24 Agu.rt 1973", A .ria Re.rearcb vol. 3, vide n. 4 (s<.:tcmbro dt: dt:claraes 1973), pg. 2116. " Sobre Hul/etin, essa polmica a colt:o de chinesas em lf/bence tbe J)zjference.r (New 1

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Hl DI.I Y Blll.l.

entre os socialistas e os imperialistas; entre o proletariado e a burguesia, nos pases capitalistas; entre os vrios grupos de capital monopolstico; e tambm (a contradio fundamental na fase atual), entre as nacionalidades oprimidas e o imperialismo. Argumentava-se que os "revisionistas de Khrushchev" procuravam ocultar essas contradies ou concili-as, desprezando o caminho da revoluo e da luta de classes. Em particular, negavam que a contradio entre os imperialistas e as naes oprimidas da sia, frica e Amrica Latina fosse de importncia primordial. 11 Em 1963 o Renmin Ribao proclamava: "A tempestade de revolues populares na sia, frica e Amrica Latina exige que todas as foras polticas do mundo assumam uma posio. Essa potente tempestade revolucionria faz com que imperialistas e colonialistas estremeam, e o povo revolucionrio do mundo vibre de alegria. ()s imperialistas e colonialistas dizem " terrvel, terrvel!". E o povo revolucionrio responde, "Que bom, que bom!" ()s imperialistas e colonialistas dizem " uma rebelio, o que proibido." E o povo revolucionrio responde " a revoluo, direito do povo e o curso inexorvel da histria." 12 ()s "revisionistas" soviticos eram acusados de tomar o partido dos imperialistas, ao mesmo tempo em que proferiam os lemas da revoluo. Ao afirmar que o colonialismo tinha iniciado a sua fase final, ignoravam o fato de que fora substitudo pelo neo-colonialismo: "() lobo escapou pela porta da frente, mas o tigre entrou pela porta de trs."Ll Quando falavam na "nova fase" do movimento de liberao nacional, centralizada em aes econmicas, negavam a primazia da luta poltica contra o imperialismo, que se transforma em luta armada quando os imperialistas recorrem represso. Ao falar no papel da sua assistncia econmica aos novos pases independentes, os revisionistas deixavam de reconhecer que a independncia nacional e o progresso social dos povos liberados so devidos primordialmente luta revolucionria

Vide "'1'he K.JJmshche; Rmsionts /ear qf Contradirtionl', Red Fk{g (31 de julho de 1965), pt,>s. 34-41. Apolog!J ql Neo Colonzalm: ComJJJent 011 the Open 1..etter of lhe Central Committee ol C.ES.( T. I?Y the hdzlonal Dep(;r!menls of Renmin Ribao and Red lIC{i!, (Peguim, Foreign Languages Press), pgs., 1-2.
11 1 "
I\

I bid., pg. 4.

Como reformar o sistema de estados?

351

desses povos. Ao prever uma cooperao com os imperialistas norteamericanos na assistncia internacional, no desarmamento como uma for- ma de aumentar a ajuda aos novos estados, e no papel das Naes Unidas na abolio do colonialismo, estavam admitindo, por decorrncia, que os imperialistas concederiam a liberdade aos povos oprimidos sem luta. Para os chineses, a coexistncia pacfica entre sistemas sociais diferentes era possvel, mas isto no significava que houvesse uma coexistncia pacfica entre naes oprimidas e seus opressores. ()s revisionistas sustentavam que "as armas atmicas no respeitam os princpios de classe" e proclamavam o perigo de uma guerra entre "os dois blocos militares", assim como a necessidade de seguir polticas de desarmamento. J\1as a guerra continuava a ser a continuao da poltica por outros meios, e algumas guerras eram justas. As armas nucleares no prejudicavam a concepo marxista-leninista da guerra, que no devia ser confundida com o pacifismo burgus ou uma viso sentimental dos conflitos armados. Enquanto o imperialismo continuasse existindo, a guerra no podia ser descartada, e o desarmamento realizado. A guerra nuclear seria uma calamidade para toda a humanidade, mas isto no justificava a paralisia do medo, ou o "capitulacionismo" diante dos imperialistas norte-americanos, tipificado pela retirada dos msseis soviticos de Cuba, em 1962, depois de terem sido instalados de forma pouco responsvel ("aventureirismo antes, capitulacionismo depois"). As armas nucleares no determinam o destino da humanidade, e a histria leva destruio das armas nucleares pelos homens, e no ao seu aniquilamento pelas armas nucleares. 14 As propostas de revoluo proletria esboadas pelos marxistas chineses e de outros pases tm o mrito de admitir certos objetivos postos de lado por alhruns dos modelos anteriores de reforma do sistema de estados que consideramos. Por exemplo, a necessidade de mudana drstica na estrutura poltica de muitos pases, para realizar a justia humana na economia e na sociedade; a necessidade de mudana
14 Sobre esses pontos, vide em particular '/ il'fl J)tjjrmt I Jm.r o11 t/Je Quc.rtiom o/ lf ar anrl Peace (Pct.juim, hm:ign I ,anguagcs Prcss, 193); c On 1\/Jru.r/Jchcl' :r fJbone)' Co!!lllltllli.r!l; anrl i/r /lt.rtoncal }.<'.r.romfor lhe [["(;r/r/ (PcL]Uim, h>rcign I ,anguagcs Prcss, 194).

352

HEDLFY BULL

drstica nas relaes entre os estados, para assegurar a justia econmica e social no mbito internacional ou inter-estatal. Os caminhos da revoluo e do confronto no so os nicos que prometem realizar mudanas estruturais no padro de domnio e dependncia dentro dos estados e entre eles que hoje caracteriza as relaes entre algumas sociedades, mas o estudo dos mritos respectivos algo que excede o nosso objetivo. 15 As receitas revolucionrias marxistas no so intrinsecamente hostis com relao ordem internacional, no sentido em que ela foi definida no princpio deste livro. Em nome de uma mudana justa feita ameaa estrutura politica e econmica do mundo, no curso da qual h um rompimento da ordem (na acepo de padro de atividade que sustenta os objetivos elementares da vida social). Segue-se porm o estabelecimento de uma nova estrutura econmica e politica, com a restaurao da ordem. O objetivo da revoluo substituir uma ordem que apoia o antigo conjunto de valores por outra que sustenta novos valores, e as prescries revolucionrias hostilizam inerentemente os antigos valores, no propriamente a qualidade da ordem. Alm disso, j argumentamos que, atualmente, a ordem internacional precisa ser erigida com base no fortalecimento do consenso dentro da sociedade de estados, o que provavelmente no ocorrer sem uma redistribuio radical de recursos e poder em favor dos pases fracos e pobres do Terceiro Mundo, que constituem a maioria dos estados assim como da populao mundial. O modelo revolucionrio prope uma possvel abordagem a essa redistribuio. No entanto, o modelo revolucionrio marxista no se dirige ao ponto examinado pelo presente estudo - como a ordem mantida e fortalecida entre as comunidades politicas independentes - excetuada a assertiva de que ela pode ser alcanada pela abolio do capitalismo e das classes exploradoras. No entanto, o mundo em que surge a questo da ordem internacional formado por estados, inclusive capitalistas e nele, ademais, os estados socialistas entram em conflito entre si assim

" Em "A Structural Theor:y qf lmperialm" (journal of Peace Re.rearch, 2, 1971), especialmente pgs. 106-9, Johan Galtung examina as estratgias alternativas para as mudanas estruturais.

Como reformar o sistema de estados?

353

como sempre aconteceu com os outros. Por mais desejvel que seja, a revoluo proletria no extingue o sistema de estados, em que as comunidades polticas independentes tm acesso ao poder e perseguem objetivos que podem lev-las a situaes de conflito. Assim, a questo de como manter a ordem internacional surge em relao ao mundo que tivesse experimentado uma revoluo proletria universal, da mesma forma como est presente no mundo atual. Alm disso, no mundo que conhecemos ela relevante tanto nas relaes recprocas dos pases socialistas como nas relaes mtuas entre os estados capitalistas e no relacionamento entre estados dos dois grupos. Portanto, o modelo revolucionrio no nos d uma resposta a essa indagao sobre a ordem entre os estados. Com efeito, ele sequer reconhece que a questo vlida. Oferea ou no um mtodo para as mudanas justas na sociedade internacional, a verdade que o modelo revolucionrio no nos habilita a dispensar as idias sobre a manuteno da ordem internacional que nos acompanharam ao longo de todo este volume.

As

PhRSPJ cinAs nA SociJ:DADh INThRNACIONAI _

O presente argumento sugere as seguintes tentativas de concluses sobre as condies em que o sistema de estados poderia continuar a prover um meio vivel de sustentar a ordem mundial. Em primeiro lugar, o sistema de estados s poder manter sua viabilidade se o elemento de sociedade internacional que contm for preservado e fortalecido. O que vai depender, em primeiro lugar, da manuteno e ampliao do consenso sobre os interesse e valores comuns que fundamentam suas regras e instituies coletivas, justamente numa poca em que a rea desse consenso foi reduzida. Trata-se de consenso que precisa incluir uma percepo de interesses comuns entre as grandes potncias, suficiente para habilit-las a colaborar com relao aos objetivos da ordem mundial mnima, e especialmente para evitar a guerra nuclear. No entanto, no se pode contar com a subsistncia de um consenso baseado exclusivamente nas grandes potncias, que no leve em conta as exigncias dos pases asiticos,

354

africanos e latino-americanos castigados pela pobreza e pela debilidade (naturalmente, nem todos so to fracos ou pobres), e que representam a maioria dos estados e da populao mundial. ()ra, no provvel que essas exigncias de mudanas justas possam ser atendidas sem uma redistribuio radical da riqueza, dos recursos e das amenidades da vida. E preciso reconhecer tambm que por trs da exigncia de certas mudanas justas por parte dos pases pobres h tambm a demanda de uma redistribuio radical do poder, inclusive do poder militar. As medidas destinadas a uma maior centralizao global do poder s parecem possveis depois dessa redistribuio, e a consolidao das organizaes regionais, como prope o Dr. Kothari, poderia ser um dos passos para se chegar a essa redistribuio. A revoluo pode proporcionar o nico meio disponvel para efetuar mudanas justas dentro de alguns estados, e pode ajudar tambm a mobilizao dos recursos polticos dos estados fracos, assim como as combinaes entre eles destinadas a facilitar os processos de redistribuio internacional mas, por si mesma, no permite escapar da questo clssica de como manter a ordem entre estados independentes. Finalmente, o futuro da sociedade internacional est ligado perspectiva da cultura cosmopolita que hoje est presente no seu funcionamento. No Captulo 1 observamos que ao longo da histria todas as sociedades internacionais tiveram como um dos seus fundamentos uma cultura comum. Por um lado, houve sempre algum elemento comum de cultura intelectual- a lngua, a perspectiva filosfica ou epistemolgica, a tradio literria ou artstica - cuja presena serviu para facilitar a comunicao entre os estados membros da sociedade. De outro lado, houve sempre alguns valores comuns - a religio ou o cdigo moral - que serviram para reforar o sentido dos interesses comuns que unia os estados pela percepo de uma obrigao coletiva. Ao considerar o papel dessas culturas comuns em relao sociedade internacional, convm distinguir entre a cultura diplomtica, que mencionamos no Captulo 7 (o conjunto de idias e valores compartilhado pelos representantes oficiais dos estados) e a cultura poltica internacional, ou seja, a cultura tica e intelectual que determina as atitu-

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des para com o sistema de estados das sociedades que o compem. evidente que a sociedade internacional europia dos sculos XVIII e XIX baseava-se em uma cultura diplomtica e em uma cultura poltica internacional que no esto mais presentes na sociedade internacional do mundo contemporneo. Podemos dizer que nesta sociedade internacional h pelo menos uma cultura diplomtica, ou de elite, abrangendo a cultura intelectual comum da modernidade: as lnguas comuns, principalmente o ingls; uma compreenso cientfica do mundo e certas noes e tcnicas comuns que derivam da aceitao universal do desenvolvimento econmico por todos os governos do mundo moderno, assim como o seu envolvimento universal com a tecnologia moderna. No entanto, essa cultura intelectual comum s existe na elite. Em muitas sociedades suas razes so pouco profundas e a cultura diplomtica comum hoje existente no reforada com muito vigor por uma cultura poltica internacional favorvel ao funcionamento do sistema de estados. Alm disso, duvidoso que, mesmo no patamar diplomtico, ela contenha o que foi chamado de "cultura tica comum": um conjunto de valores comuns, distintos da cultura intelectual compartilhada. Provavelmente o futuro da sociedade internacional ser determinado, entre outros fatores, pela preservao e ampliao de uma cultura cosmopolita, abrangendo idias e valores comuns, com razes nas sociedades em geral, assim como nas elites; cultura que poder proporcionar a sociedade internacional o tipo de fundamentao que beneficiou as sociedades do passado, menores e mais homogneas. () que no quer dizer que qualquer cultura cosmopolita possa tornar-se dominante em todo o mundo, absorvendo os particularismos culturais, ou que esse desenvolvimento seja desejvel. Precisamos reconhecer tambm que a cultura cosmopolita nascente que temos hoje, como a sociedade internacional que ela ajuda a sustentar, inclina-se a favor das culturas dominantes do ()cidente. Como a sociedade internacional, a cultura cosmopolita de que depende pode precisar absorver elementos no-ocidentais em escala muito maior para que se torne genuinamente universal, e para que proporcione base slida a uma sociedade internacional verdadeiramente universal.

CONCLUSES
No PRINCPIO desta investigao dissemos que o seu objetivo no era propor uma "soluo" para o problema de manter a ordem na poltica mundial, ou identificar algum conjunto de polticas como "o caminho adequado nossa frente". Parece evidente, porm, que a nossa argumentao tomou um sentido definido, e que parece trazer certas recomendaes implcitas, que podem dela ser extradas. Neste captulo vou indicar brevemente qual esse sentido, e tambm por que este livro no deve ser tomado como um conjunto de prescries ou recomendaes. O argumento desenvolvido consiste em uma defesa implcita do sistema de estados, e mais particularmente do elemento que tem sido denominado de "sociedade internacional". Na Primeira Parte, o conceito de ordem na poltica mundial recebeu um sentido em termos da noo da sociedade internacional. Deste modo foi demonstrada a existncia da ordem na poltica mundial, avanando-se uma explicao sobre a forma como ela mantida. Na Segunda Parte, foi desenvolvido o argumento de que, a despeito de haver, em princpio, alternativas de vrios tipos para o sistema de estados, no h sinais claros de que ele esteja em declnio, ou de que no seja funcional em relao aos objetivos humanos fundamentais, desde que se possa preservar o elemento da sociedade internacional, nas formas indicadas. Hoje, a sociedade internacional encontra-se em declnio, mas as perspectivas existentes para manter a ordem na poltica mundial dependem das tentativas que forem feitas para sustar esse declnio, em vez de apress-lo. No obstante, derivar do que dissemos um endosso da sociedade de estado conforme ela existe, com suas regras e instituies, seria no levar em conta outros pontos que foram tambm acentuados ao longo do livro. Em primeiro lugar, o que se disse foi que a sociedade internacional apenas um dos elementos constantes da poltica mundial,

358

H -:nu:Y Buu.

elemento que compartilha o cenrio da poltica mundial com outros elementos: a guerra ou o conflito e a comunidade humana. E o funcionamento do que se tem chamado de regras e instituies da sociedade internacional precisa ser considerado em relao a esses dois outros elementos, alm da sociedade internacional. Em segundo lugar, sustentou-se que a ordem mundial, ou a ordem dentro da grande sociedade a que pertence toda a humanidade, no s mais ampla do que a ordem internacional, entendida como ordem entre os estados, como tambm mais fundamental e primordial do que ela, antecedendo-a do ponto de vista moral. () sistema de estados precisa ser avaliado constantemente com relao ao objetivo da ordem mundial. Na Terceira Parte conclumos que os argumentos no sentido de que o sistema de estados encontra-se em declnio, ou incapaz de atender os objetivos da ordem mundial, no so convincentes. Esta porm uma concluso que precisa ser reavaliada continuamente. Em terceiro lugar, argumentamos que na poltica mundial a ordem conflitante com os objetivos de justia internacional, humana e cosmopolita, e embora em certo sentido a ordem preceda a justia, isto no significa que em todos os casos concretos os objetivos da ordem devam ter prioridade sobre os da justia. Argumentou-se que um estudo da ordem na poltica mundial, como este, precisa ser complementado por um estudo da justia. Propor recomendaes com base no exame dos objetivos humanos seria to parcial como os argumentos contidos no presente estudo. A busca de concluses que pudessem ser apresentadas como "solues" ou "conselhos prticos" um fator de corrupo no estudo contemporneo da poltica mundial. Este, devidamente compreendido, uma atividade intelectual e no prtica. Essas concluses so propostas menos porque tm uma base slida do que pela existncia de uma demanda que vale a pena satisfazer. A verdade que embora haja muita vontade de conhecer o que trar o futuro da poltica mundial, e tambm de saber como devemos comportar-nos nesse contexto, com relao a esses dois temas precisamos tatear no escuro. Mas muito melhor admitir que estamos em plena escurido do que pretender que podemos enxergar uma luz.

INDICE
A
Acton, Lorde - 128 Administrao tcnica internacional -

REMISSIVO
Coibio- 136-146 Concerto de grandes potncias - 132-

133, 257-259, 333-338


Crises, controle de - 133, 238-242 Cultural, base (da sociedade internaci- onal) - 18, 22, 42-43, 48-49, 77,

201-204
Agostinho- 8 Ambiente - 328-331 Analogia interna - 57, 60-62 Anarquia internacional - 57-62 Ancillon, F. - 18, 42 Aristteles - 94 Aron, Raymond - 15, 22 5. 2 78, 313 Austin, John - 150

133-134, 21 O, 354-355
Curzon, Lorde - 250, 253, 256

D
Desintegrao dos estados - 299-300 Deutsch, Karl- 318-319 Diplomacia- Cap. 7 passim, 41, 47, 50 Direito internacional - Cap. 6 passim,

B
Ball, George - 304 Beaufr, Andr - 142 Bentham, Jeremy- 45, 156 Boulding, Kenneth- 103 Brownlie, lan- 177-178 Brzezinski, Z. - 306-307 Burke, Edmund- 42-43, 119, 121, 125 Burns, A. L.- 14, 271 Butler, Sir Geoffrey - 193 Butterfield, Sir Herbert- 122, 231 Bynkershoek - 42, 46

40-41, 45-47, 50, 108, 125-126


Direito natural - 11. 3 7, 40-41, 45-46,

49, 97, 170, 183

E
Equilbrio de poder- Cap. 6 passim, 41,

47, 50, 79, 107-108, 238


Esferas de influncia - 2-3, 24. 86-87,

94, 250-257

c
Callieres, F. de- 47, 193-195, 197. 201 Clausewitz - 61-62 Cobden, Richard- 277, 283-284, 127

Falk, Richard A.- xxvii, 171, 173, 309-

310, 317, 329-330, 339-340


Fnlon- 128-129 Fortes, M. - 72, 77-78 Fox, W. T. R. - 232

360

HEDLEY

Buu

Frico nas relaes internacionais -

J
Jenks, C. Wilfred- 168, 172 Jessup, Philip - 168 Justia - Cap. 4 passim, 2-3, 273-274,

197-198, 209
Friedmann, Wolfgang - 169 Funcional, explicao - 89-90

G
Galtung, Johan- 200 Gentili, Alberico- 39-40. 46 Gentz, Friedrich von - 18, 42, 121, 125 Gierke, Otto von - 36 Gilpin, Robert - 305 Governo mundial - 284-286, 294-296,

323-328
Justia econmica e social - 323-328

K
Kant, lmmanuel - 33, 128, 243, 275,

294-295
Kaplan, Morton A.- 17-18, 118, 140,

320, 327-330
Grandes potncias - Cap. 9 passim, 24,

271-273
Kelsen, Hans- 150-153, 155 Kothari, Rajni - 341, 344-348

42, 47, 62, 109 Grotius- 37-40, 45-46, 49, 55-56, 126, 212, 226 Guerra - Cap.8 passim, 4, 88, 109

L H
Hart, H. L. A.- 9,153-156 Heeren, A. H. L. - 18-19, 42, 121 Hegel - 33, 278 Higgins, Rosalyn- 172-173. 183 Hobbes, Thomas- 7, 36, 57-62, 149 Holbtraad, Carsten- 241, 258 Homogeneidade ideolgica - 274-280 Hume, David - 1O, 122 Huntington, Samuel P. - 303-305 Legitimidade internacional - 43-44 Lindley, M. F.- 251 Lippman, Walter- 254 Lorimer, James - 48 Lowes Dickinson, Goldsworthy - 57

M
Maine, Dsir Henry- 72, 76-77 Marx, Karl- 67, 95, 275-276, 324, 348-

353

I
Instituies internacionais - Parte 2 passim, 19, 40-41, 46-47, 50, 52,

65, 68-79, 85-89


Interesses - 65-66, 79-81

Masters, Roger D. - 74 Mazrui, Ali- 91, 104-105, 108, 114 McDougal, Myres S.- 147, 184, 168 McNamara, Robert S. - 143 Mill, J.S. - 283 Mowat, R. B.- 210

ndice remissivo
N
Neo-medievalismo - 286-287 Nicolson, Harold- 187, 198, 202 Nucleares, pluralidade de potncias 218-221, 271-274 Numelin, Ragnar- 189, 191 Nye, Joseph- 293, 311-314, 342-343

361

o
Oppenheim, L.- 126, 167

p
Paz e segurana- 24-25, 124, 143-146, 318-323 Previsibilidade - 12-13 Pufendorf, Samuel- 17-18, 37

Shields, Linda P. - 331 Sistema de estados- 15-21, 263 Sistema poltico mundial - 26-29, 310316 Soberania- 13, 26, 40, 46, 84 Sociedade de estados - 19-22, 32-64, 77, 81-83, 162-163, 198, 20921 O, 215-216, 226-228, 353-355, 357-358 Sociedade de toda a humanidade - 2629, 33-34, 99-104, 314-316, 324, Solidarismo- 171-172, 180-182, 269271, 276 Spinoza- 61 Stone, Julius - I 06 Strachey, John - 258 Suarez- 37-38, 40, 45

T
Tecnologia, unificao do mundo pela - 306-310 Toynbee, Arnold- 121 Transnacionais, organizaes- 303-306

R
Racionalidade- 122, 144-145 Ranke, Leopold von- 42, 47, 230, 236 Regionalismo- 292-293, 296-298, 342-348 Regras - 3-4, 19, 38-39, 45-46, 52, 6585, 133 Regras, proteo das - 69, 71, 87-88 Revoluo - 348-353 Rling, B. V. A. - 169, 217 Rousseau, J-J. - 18, 121, 283

v
Vattel, E. de- 42-43, 46-47, 49, 56 Victoria, Francisco de - 37-38, 54 Violncia internacional privada - 300302

s
Satow, Sir Ernest- 187-188, 201 Schwarzenberger, Georg- 161, 246

w
Wight, Martin- xxvii, 16-17, 44, 174175