ALGUMAS REFLEXES SOBRE OS PROGRAMAS DE ALIMENTAO ESCOLAR NA AMRICA LATINA

Walter Belik* Luciana Rosa de Souza**

Este estudo visa discutir o papel dos programas de alimentao escolar, na execuo de polticas de segurana alimentar. Analisa as inter-relaes entre os programas de alimentao escolar no mbito educacional e os aspectos vinculados ao desenvolvimento local, alm de traar um panorama da situao dos programas de alimentao escolar na Amrica Latina. O objetivo direto deste trabalho sugerir que os programas de alimentao escolar podem ser mais bem utilizados como instrumento de promoo da segurana alimentar e nutricional. Palavras-chave: Programa de Alimentao Escolar; Amrica Latina; Desenvolvimento Local; Educao.

SOME REFLECTIONS ON THE SCHOOL FEEDING PROGRAMS IN LATIN AMERICA

This study examines the role of school meals programs in the context of Food Security policy. The paper presents the relationship between school meals and nutrition, school attendance and local development. As seen, the school meals programs could be applied in many aspects to promote the food security. Key words: School Meals Programs; Latin America; Local Development; Education.

ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LOS PROGRAMAS DE ALIMENTACIN ESCOLAR EN AMRICA LATINA

Este estudio tiene como objetivo examinar el rol de los programas de alimentacin escolar en la ejecucin de las polticas de seguridad alimentaria. Examina la relacin entre los programas de alimentacin escolar en los aspectos educativos y relacionados con el desarrollo local, adems de hacer una evaluacin de la situacin de la Merienda Escolar en Amrica Latina. El objetivo directo de este trabajo es sugerir que los programas de alimentacin escolar pueden ser mejor utilizados como herramienta para promover la Seguridad Alimentaria y Nutricin. Palabras-clave: Programa de Alimentacin Escolar; Amrica Latina; Desarrollo Local; Educacin.

QUELQUES RFLEXIONS SUR LES PROGRAMMES DALIMENTATION SCOLAIRE EN AMRIQUE LATINE

Cette tude sagit discuter le rle des Programmes dAlimentation Scolaire dans lexcution de politiques de Scurit Alimentaire. Il analyse les interrelations entre les Programmes dAlimentation Scolaire dans les contextes scolaire et les aspects lis au dveloppement local, au-del de tracer un

* Professor associado do Instituto de Economia (IE) e coordenador do Ncleo de Estudos e Pesquisas em Alimentao (Nepa) da Universidade de Campinas (UNICAMP). E-mail: belik@eco.unicamp.br ** Doutoranda do IE da UNICAMP. E-mail: lurosasz@gmail.com

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panorama de la situation des programmes dAlimentation Scolaire en lAmrique latine. Lobjectif direct de ce texte est suggrer que les Programmes dAlimentation Scolaire puissent mieux tre utiliss comme instruments de promotion de la Scurit Alimentaire et Nutritionnelle. Mots-cls: Programme Dalimentation Scolaire; Amrique Latine; Dveloppement Local; ducation.

1 INTRODUO

Este artigo discute a importncia dos programas de alimentao escolar (PAEs), enquanto aes privilegiadas de poltica social no mbito da segurana alimentar e nutricional, considerando os seus transbordamentos para a rea educacional e para o desenvolvimento das localidades. A preocupao que motivou este estudo deriva da observao de estudos de caso e de estudos generalizados que indicam que os programas de alimentao escolar tm sua implementao frgil e no tm chegado populao que mais necessita. Conforme dados da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL, 2007a), apenas 1,1% do gasto social associado ao produto interno bruto (PIB) tem sido direcionado aos programas de alimentao, nos quais se insere a alimentao escolar. Na realidade, podemos inferir que, caso estes programas pudessem ser aplicados de forma universal, seus efeitos poderiam ir alm do simples aporte alimentar. As polticas sociais, quando dirigidas de forma intensiva para o apoio a programas de alimentao escolar, podem gerar enormes ganhos, no apenas em termos de eficincia na gesto dos recursos pblicos, mas tambm para a educao, a sade e o desenvolvimento local, alm dos seus impactos diretos sobre a segurana alimentar. Estes aspectos particulares foram demonstrados por Infante Barros (2005) em levantamento realizado no Chile, Mxico e Brasil, alm de outros estudos englobando as experincias locais no Brasil que apontaram na mesma direo. Vale lembrar que, por reforar os aspectos da produo e do consumo local, preservando hbitos alimentares, os PAEs tm capacidade de promover o que se costuma denominar soberania alimentar das comunidades (CHONCHOL, 2005). De fato, os PAEs so capazes de gerar meios para desenvolver a produo local, desvinculando-a de crises setoriais e mantendo regularidade nas rendas da comunidade, ao mesmo tempo em que se garante o abastecimento alimentar. Em cenrios de alta nos preos dos alimentos, a dinamizao local por meio da agricultura familiar pode ser um caminho para evitar crises de abastecimento e falta de produtos essenciais alimentao. Ademais, (esses programas) podem cumprir um papel relevante na rede de proteo social devido a sua alta capacidade de responder em momentos de crise (DUKE UNIVERSITY, 2005, p. 26). Este artigo usar o caso do Brasil como exemplo bem sucedido mas no acabado de um programa de alimentao escolar que serve como referncia para toda a regio, j que possui um desenho mais avanado, alm de ter cobertura universal.

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Um total de quase 20 pases da Amrica possui programas de alimentao escolar; porm, muitos programas no passam de pequenas ajudas que so transferidas a certas escolas de regies carentes em algumas pocas do ano. Em outros casos, a quantidade de alimentos utilizada nas merendas to pequena que proporciona baixos resultados em termos nutricionais. O objetivo mais direto deste trabalho sugerir que os programas de alimentao escolar podem ser mais bem utilizados como instrumento de promoo da segurana alimentar e nutricional. Argumentamos que na Amrica Latina tal instrumento no tem sido bem aproveitado em funo do seu baixo alcance sobre a populao mais necessitada e do valor relativamente reduzido das suas transferncias. Mesmo no Brasil, considerado exemplo na implementao dos PAEs, os resultados medidos em termos de impacto direto ou na percepo da segurana alimentar so reduzidos ou no foram avaliados (FAO, 2006, p. 4). As constataes a respeito do impacto do PAE no Brasil so provenientes de levantamentos realizados com base na aplicao de questionrios segundo a Escala Brasileira de Insegurana Alimentar (Ebia), na Pesquisa Nacional por Amostras de Domiclios (PNAD), feita em 2006.1 De toda forma, o poder que estes programas possuem para dinamizar a renda dos produtores locais, e outros elementos ligados educao e sade nas comunidades, enseja a sua grande capacidade de atuar como poltica social conforme apontado por estudo de Belik e Chaim (2009). O presente artigo foi dividido em cinco sees: a primeira seo esta introduo; a segunda analisa a literatura buscando identificar os impactos dos PAEs nas economias locais; a terceira discute os pontos de contato que podem ser estabelecidos entre educao e alimentao escolar; a quarta traa um panorama geral dos programas de alimentao escolar na Amrica Latina, desde a dcada dos 1990. Ressalta-se que o exemplo do PAE brasileiro perpassar todo o texto, devido a seus aspectos de universalidade na oferta do servio e seu desenho orientado para a dinamizao da economia em nvel local. Por fim, na quinta seo, temos a concluso.
2 A ALIMENTAO ESCOLAR E O DESENVOLVIMENTO LOCAL: EVIDNCIAS DO CASO BRASILEIRO

O fornecimento de alimentao nas escolas um processo descentralizado por definio, pois a matria-prima ou mesmo as refeies prontas precisam chegar at as escolas, as quais esto distribudas em um amplo espao geogrfico. A alimentao se d em um espao de grande disperso, procurando atender o seu pblico
1. A Ebia foi adotada na PNAD aplicada pelo Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) em 2006. Esta escala est baseada nos estudos de K. Radimer, da Universidade de Cornell nos Estados Unidos dos anos 1990. A escala de Radimer foi utilizada em diversos estudos patrocinados pelo Departamento de Agricultura dos Estados Unidos, conhecida como Household Food Security Survey Module (HFSSM), tendo sido aplicada, com adaptaes e aps validao, em vrias comunidades na Venezuela, na Colmbia, na Repblica Dominicana, no Mxico, na Bolvia, na Guatemala, no Brasil, no Burkina Fasso, em Gana, na Malsia e nas Filipinas (MELGAR-QUINOMEZ et al., 2007).

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beneficirio e, ao mesmo tempo, resguardar aspectos ligados aos hbitos alimentares de cada grupo envolvido. So muitas as dificuldades presentes no processo de obteno dos alimentos utilizados e sua posterior distribuio para as escolas. Evidentemente, para pases que dependem de doaes da cooperao internacional para atender as necessidades de alimentao dirias dos estudantes, torna-se difcil levar em conta a importncia da preservao dos hbitos alimentares locais. O mesmo se passa no que se refere s estruturas centralizadas de compra e gesto dos recursos pblicos. Em pases mais burocratizados e com controles mais rgidos, quanto aos poderes provinciais ou municipais, so menores as possibilidades de descentralizao destas compras. Como resultado, temos compras centralizadas, muitas vezes concentradas em algumas poucas empresas fornecedoras, o que termina por reduzir a capacidade de compras de alimentos nas prprias localidades. Analisar o caso do Brasil nos permite entender como o sistema de alimentao escolar transitou de um formato focalizado em termos sociais e geogrficos, com a compra centralizada, para um formato universal, com a aquisio de alimentos via compra descentralizada com base em sistemas locais de fornecimento. No Brasil, o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) sofreu grande evoluo em seus mais de 50 anos de vida. Em seu incio, o PNAE era uma simples campanha voltada para algumas escolas durante alguns dias da semana. Seus suprimentos tinham relao direta com a disponibilidade proporcionada pelas doaes de gneros, provenientes da ajuda alimentar internacional e de programas como o Public Law (PL) 480 norte-americano.2 Em 1979, este apoio assumiu carter universal e ampliou-se por todo o territrio nacional. No incio da dcada de 1990, o PNAE comeou a estruturar-se estabelecendo algumas regras referentes s quantidades a serem fornecidas aos escolares, aos valores nutricionais e ao sistema de compras envolvido no fornecimento. Finalmente, em 1994, adotou-se a descentralizao da gesto do programa, promovendo o seu controle por parte da sociedade civil e as compras por meio de sistemas locais de abastecimento. Em 1994, o mesmo projeto de lei que descentralizou e municipalizou3 a merenda escolar recomendava a preferncia de compra por produtos in natura e a priorizao da produo local para reduzir custos. No ano de 1996, uma nova portaria passou a definir os critrios para aquisio de alimentos para
2. A PL 480 foi aprovada em 1954, nos Estados Unidos, e visava compra de excedentes alimentares dos produtores para doao a pases pobres. Internamente, a PL 480 representava um subsdio ao agricultor e uma forma de estabilizar os preos de mercado. 3. Essa lei tornou os municpios unidade responsvel pela oferta da alimentao escolar, este fato foi um divisor de guas, pois foi por meio desta medida que se descentralizou a gesto da alimentao escolar no Brasil, colocando os seus mais de 5 mil municpios como responsveis pela gesto e oferta da alimentao escolar.

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a merenda escolar. Esta portaria acentuou a importncia da comercializao de alimentos produzidos na regio para incentivar a produo local, alm de recomendar a aquisio de produtos que estivessem em perodo de safra na regio. Ademais, indicava-se a necessidade de evitar a compra de alimentos de empresas do setor de alimentao. As aes vinculadas ao PNAE, no modelo descentralizado, ou seja, aps a municipalizao da merenda escolar, centravam-se no estmulo ao associativismo e profissionalizao dos produtores agrcolas familiares. Neste modelo de administrao, a prefeitura seria o agente promotor da associao entre alimentao escolar e desenvolvimento local. Entendemos que este desenho descentralizado do PNAE para promover o desenvolvimento local o que apresenta maior funcionalidade, especialmente, para pequenos municpios. Com isso, possvel gerar estmulos sobre a pequena produo agropecuria que leva vantagens no que se refere logstica e ao preo/qualidade dos produtos para negociao local. Vale dizer, no entanto, que esta regra no se aplica gesto da alimentao escolar nos grandes municpios e tambm para a compra de gneros no perecveis para os quais as aquisies em grandes quantidades podem representar uma reduo de custos. Informaes recolhidas nas quatro edies do Prmio Gestor Eficiente da Merenda Escolar, organizado pela organizao no governamental (ONG) Ao Fome Zero,4 mostram que naqueles municpios que promoveram a compra de alimentos junto agricultura e agroindstria familiar ou ao pequeno comrcio, ocorreram vantagens em termos de renda e emprego, alm de propiciar uma alimentao saudvel com manuteno dos hbitos alimentares regionais. Entretanto, esta opo por privilegiar os fornecedores locais sempre implicou grande esforo, seja no que se refere aos trmites administrativos, ou mesmo no que diz respeito reorientao das decises de cunho poltico. Em alguns casos bem sucedidos de municpios analisados pelo Prmio Gestor Eficiente da Merenda Escolar, j se possua uma estrutura produtiva estabelecida e um sistema de distribuio constitudo. Nestes casos, a gesto da merenda escolar era feita de forma rotineira e burocrtica, at que, por algum motivo de crise, como uma baixa nos preos de mercado pagos aos produtores locais, mudana nos fluxos dos mercados, ou mesmo por presso exercida pelos produtores locais a opo pela utilizao das compras locais passou a ser adotada. Estes foram os casos da adoo do suco de laranja na merenda escolar na regio de Bebedouro em So Paulo, do leite no oeste de Santa Catarina, do leite de cabra em Sergipe, da castanha do Par em alguns municpios da Amaznia, do doce de coco em Quissam no Rio de Janeiro e dos alimentos orgnicos em vrios municpios analisados.
4. As informaes sobre o prmio podem ser vericadas no site: <www.premiomerenda.org.br>.

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Corroborando com a perspectiva aqui levantada citamos estudos realizados por Infante Barros (2005, p. 12) nos quais h destaque para o sistema descentralizado de compras, praticado no nvel da prpria escola e os seus bons resultados junto produo local, encontrados em pases como a Colmbia, a Guatemala e a Costa Rica. Em outros casos analisados, o avano de programas de compra da agricultura familiar ocorreu de forma mais lenta, pois envolveu o que chamamos de desenvolvimento de fornecedores. Nestas situaes, torna-se necessrio identificar produtores, capacit-los para atender aos requisitos de qualidade exigida, auxililos na preparao de documentao e estabelecer rotinas de atendimento e de entrega. Normalmente, o desenvolvimento de fornecedores inicia-se na escola, com programas de educao alimentar e recuperao de tradies e hbitos locais apoiados ou incentivados pelo Conselho Municipal de Alimentao Escolar (CAE). Em momento posterior, h o envolvimento de agrnomos, de assistentes sociais e do pessoal administrativo da prefeitura nas compras escolares. Devido ao fato da legislao brasileira ser muito rgida, dificultando que os pequenos produtores participem dos processos licitatrios, cabe aos funcionrios administrativos da prefeitura encontrar meios de contornar esta legislao para torn-la mais adequada ao regime de compras locais. Evidentemente, as possibilidades abertas pela legislao brasileira para a compra sem licitao so pequenas,5 mas sempre possvel utilizar o sistema de registro de preos,6 ou mesmo utilizar outras verbas oramentrias ou extraoramentrias para o desenvolvimento de programas e a compra da agricultura familiar, com repasses de outros programas estaduais e federais. Em 2003, o governo brasileiro lanou o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), com uma modalidade para a compra da agricultura familiar sem licitao em montante de at R$ 5 mil/ano e posterior doao deste alimento para a merenda escolar. Mais tarde, esta modalidade foi subdividida em outras; entretanto, podemos resumir a atuao do governo neste particular em dois tipos: a compra de gneros para doao simultnea e o programa de compra do leite, tambm orientado para doao. Em ambos os casos, as estatsticas no fazem diferenciao sobre o destino das compras, podendo ser utilizadas para a merenda escolar como tambm para doao a instituies de assistncia social.
5. A Lei no 8.666/1993 dispensa de licitao a compra de at R$ 8.000,00 a partir da consulta de, no mnimo, trs oramentos. 6. Por um lado, esse sistema permite a compra de grandes quantidades, feita de forma paulatina e regular, a partir da escolha de um fornecedor com preo registrado mais baixo em perodo anterior, facilita a atuao do pequeno produtor, que no tem grandes quantidades a entregar de uma s vez, e torna desinteressante a participao do grande fornecedor, que tem de fazer vrias entregas e prover a prefeitura de forma desagregada. Por outro lado, o sistema faculta ao rgo pblico comprar de outro fornecedor, caso o preo de registro apresente-se mais elevado em determinadas pocas do ano perodos de safras, por exemplo.

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Segundo Turpin (2008), foram gastos R$ 619 milhes entre 2003 e 2008 com estes dois programas7 nos estados e municpios; porm, no se sabe ao certo quanto foi destinado alimentao escolar. Em adio a estas cifras, vale mencionar que h ainda outro montante, operado diretamente pela Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB), que pode tambm ter recebido algum recurso dirigido para a merenda escolar. O modelo ideal de utilizao de fundos para a merenda escolar deve considerar dois aspectos importantes, a saber: i) preservar a capacidade de manter as compras da merenda escolar sob o controle do municpio ou da escola; e ii) permitir que as compras de alimentos de pequenos produtores cadastrados e desenvolvidos para o fornecimento da merenda escolar possam alcanar valores maiores e mais significativos do ponto de vista comercial. Para que essas medidas possam ser concretizadas, preciso melhorar o aporte de alimentos destinados merenda escolar. Atualmente, a legislao brasileira prev que a merenda deve atender a 15 % das necessidades calricas dirias e prover 9 g de protena para a criana durante os 200 dias letivos do calendrio escolar. Sabemos que estes valores reduzidos no poderiam alterar significativamente o quadro nutricional do pblico infantil. No entanto, com mais refeies e alimentao de melhor qualidade, as municipalidades necessitariam comprar mais, permitindo, assim, a manuteno de um volume significativo de alimentos a serem adquiridos da agricultura familiar. Outra providncia importante poderia ser o incentivo criao de hortas escolares administradas por famlias ou cooperativas de produtores para oferta local. Para tanto, o poder pblico deveria disponibilizar reas ociosas em terrenos municipais e reas contguas s escolas. Este um elemento importante para o funcionamento de uma relao direta entre fornecedores e compradores, no que se refere qualidade dos alimentos fornecidos. Ao mesmo tempo, a proximidade das reas de produo permite o desenvolvimento de atividades escolares tendo a merenda produo, relaes de trabalho, contedo nutricional e outros elementos como ponto de destaque. Atualmente, o programa brasileiro atende um total de 37 milhes de crianas pr-escola, ensino infantil e fundamental com gastos da Unio, superiores a R$ 1,5 bilho. Estima-se que, com a incorporao dos estudantes do ensino mdio previsto para 2009 ao PNAE, o gasto do governo federal dever superar os R$ 2 bilhes, atendendo a 45 milhes de alunos. Outra inovao importante dever ser introduzida tambm em 2009, que a diretriz estabelecendo percentuais para a compra local. Isto porque a legislao atual prev que 70% do valor
7. Compra com doao simultnea e programa de compra do leite, ambos participam do Programa de Aquisio de Alimentos.

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repassado devem ser utilizados para compra de produtos bsicos, o que por si no uma garantia de compra junto aos agricultores locais. Primeiramente, porque nem todos os municpios produzem tudo que necessrio, existem vrios municpios urbanos. Em segundo lugar, muitos produtos bsicos so industrializados, como queijos, carnes, farinhas, leo de soja etc., na maioria dos casos os produtores locais no tm condies de fornecer estes bens em condies adequadas. Finalmente, h um problema de preos praticados; muitas vezes, a compra de produtos mesmo aqueles da produo local mais barata quando feita por meio de empresas fornecedoras. Isto sem contar custos de transao envolvidos na operao com pequenos produtores. Nesta seo, procuramos estudar os pontos de contato entre a alimentao escolar e a dinamizao local, com base no exemplo brasileiro, cuja importncia em termos de PAE na Amrica Latina ainda ser explorada na sequncia deste estudo. A prxima seo busca traar uma relao entre os programas de alimentao escolar e o aproveitamento educacional dos escolares beneficiados.
3 EDUCAO E ALIMENTAO

A valorizao do espao escolar como elemento para atrao das comunidades e participao democrtica provoca efeitos que vo alm dos objetivos iniciais de criar uma unidade administrativa de menor tamanho para a gesto e o acompanhamento das polticas pblicas. Nesses municpios, a escola funciona como ponto de encontro da comunidade promovendo a educao, a boa nutrio e a integrao dos grupos mais vulnerveis. Dessa maneira, vislumbrar a escola como um verdadeiro centro de referncia em segurana alimentar, tendo os programas de educao alimentar municipais, estaduais ou federais como seus condutores, poderia abrir um novo horizonte para que as comunidades pudessem participar de um novo desenho das polticas de segurana alimentar. A participao popular faculta o empoderamento dos atores e tem se tornado a nova poltica da poltica pblica que, embora tenha razes na preocupao neoliberal de reduzir a tutela do Estado nas decises de poltica, promove a cidadania e tem grande potencial de revitalizar a democracia (GAVENTA, 2007). Portanto, no podemos vislumbrar os PAEs como unicamente voltados para alimentao e nutrio. Muitas pesquisas foram realizadas sobre a efetividade dos programas de alimentao escolar em termos nutricionais, e a pergunta que tem balizado tais pesquisas : qual seria o impacto da alimentao escolar em termos nutricionais? Segundo levantamento de Kristjansson et al. (2007), no seria possvel apontar dados conclusivos a respeito do impacto da merenda escolar sobre a nutrio das crianas. Um mapeamento de 18 estudos realizados desde a dcada de 1920, nos pases desenvolvidos e em desenvolvimento, mostra que os resultados variam

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dependendo do grupo que est sendo analisado, da qualidade e da frequncia dos alimentos fornecidos e de outras variveis da conjuntura econmica envolvidas no processo. Pode-se concluir, entretanto, que, do ponto de vista da frequncia escolar e da reduo da repetncia e/ou do abandono escolar, os programas de alimentao escolar representam um grande avano. No estudo de Kristjansson et al. foram analisados os impactos da alimentao escolar tanto em pases de baixa renda como em pases de alta renda:
Results for height from High Income countries were mixed, but generally positive. In low income countries, children who were fed at school attended school more frequently than those in control groups; this finding translated to an average increase of 4 to 6 days a year per child. For educational and cognitive outcomes, children who were fed at school gained more than controls on math achievement, and on some short-term cognitive tasks. School meals may have small physical and psychosocial benefits for disadvantaged children (2007, p. 8).

bastante comum a associao das dificuldades de aprendizagem em crianas em idade escolar com insuficincia na aquisio de micronutrientes. No trabalho de Kristjansson et al. (2007), ficou clara a capacidade dos programas de alimentao escolar em ajudar a minimizar os impactos negativos da desnutrio sobre o processo de aprendizagem. Os autores consideram que os programas de alimentao escolar podem ter como objetivos: aliviar a fome no curto prazo (ALLEN, 2001 apud KRIJSTJANSSON et al., 2007); ofertar os micronutrientes essenciais ao desenvolvimento saudvel da criana; facultar o crescimento das crianas (ALLEN, 2001; LEVINGER, 1986 apud KRIJSTJANSSON et al., 2007); promover o desenvolvimento cognitivo das crianas; e melhorar sua performance acadmica (LEVINGER, 1986 apud KRIJSTJANSSON et al., 2007). O estudo de Krijstjansson et al. tambm afirma que nos pases em desenvolvimento a alimentao escolar visa melhorar a frequncia escolar, a participao e encorajar os estudantes. A concluso mencionada vlida para pases em desenvolvimento pode ser corroborada pela anlise do programa de merenda escolar norte-americano. Segundo evidncias, a partir do National School Luch Program (NSLP) em atividade desde 1946, quando foi transformado em um programa de alcance nacional, o programa de alimentao escolar norte-americano cumpre o papel de ampliar a frequncia escolar. Atualmente, o NSLP atende a todas as crianas e aos jovens do ensino elementar e secundrio, cujas famlias possuam uma renda mxima entre 131% e 185% da linha da pobreza. As refeies para os alunos so subsidiadas, sendo que o Estado cobre at US$ 1,14 do valor da refeio, dependendo do tipo de alimentao e da famlia beneficiria8 (ROSSI, 1998, p. 67).
8. Dados de 1997-1998.

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Segundo estudos realizados em diversas escolas norte-americanas nos anos 1980, observa-se um aumento claro de frequncia e pontualidade entre os alunos participantes do NSLP; entretanto, no foi possvel concluir sobre a melhoria no rendimento destes estudantes em disciplinas como linguagem, matemtica e leitura. Por outro lado, existem evidncias de que os almoos dos estudantes beneficirios continham calorias e nutrientes em excesso com evidentes implicaes sobre a situao de obesidade destas crianas e jovens (ROSSI, 1998, p. 76). Um estudo mais abrangente foi realizado pelo Programa Mundial de Alimentos (PMA), segundo este organismo das Organiazao das Naes Unidas (ONU), quando a alimentao foi oferecida nas escolas alm da fome ter sido aliviada imediatamente em um ano, a frequncia escolar praticamente dobrou (WFB, 2005). Logo, no que se refere a ampliao da frequncia escolar h indcios claros de pontos de contato com o programa de alimentao, embora os seus efeitos objetivos na nutrio no tenham sido constatados. De acordo com Krijstajansson et al.(2007), pesquisas apresentadas em encontro realizado no ano de 2000, a respeito do impacto da alimentao escolar indicaram que existe baixa evidncia dos benefcios nutricionais da alimentao escolar, muito embora se possa apresentar fortes indcios de melhorias no processo de aprendizagem. Ao mesmo tempo, preciso ressaltar, tal como afirma MacIntyre (1992), citado por Krijstjansson et al., que a alimentao escolar direciona-se muito mais aos sintomas da fome que s suas causas subjacentes. Ou seja, embora o alimento possa dar uma satisfao imediata ao estudante, as razes da desnutrio nas crianas beneficiadas podem persistir. O mesmo estudo encontrou efeitos positivos da alimentao escolar sobre o crescimento da massa muscular da criana em algumas situaes especiais. J em relao capacidade cognitiva das crianas, os testes mostraram que existem efeitos de longo prazo, alm de outros impactos de curto prazo como mudanas metablicas que aumentam a oferta de energia para as crianas (KRIJSTJANSSON et al., 2007, p. 23). Em termos de comportamento, a pesquisa dos autores referidos indica que houve melhoria na interao das crianas nas atividades da escola aps a oferta da alimentao escolar. Para resumir, o estudo dos autores referenciados indica que os impactos so pequenos em termos antropomtricos. No entanto, ressaltamos as evidncias de que a alimentao escolar trouxe uma melhoria nos indicadores relativos a inteligncia, capacidade de compreenso e comportamento. Assumimos que a magnitude dos benefcios depende do desenho do programa. Greenhalgh, Kristjansson e Robinson (2007, p. 858) em artigo publicado no British Medical Journal, corroboram com essas afirmaes e reforam o fato de que:

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(...) apesar de se verificar que os programas tm um efeito significativo no crescimento e no desempenho cognitivo das crianas, as pesquisas realizadas tiveram muitos desenhos diferentes e foram implementadas em contextos sociais e sistemas educacionais variados, por pessoas das mais diferentes formaes, culturas e crenas; e com uma ampla variao no ambiente econmico e contexto poltico.

As autoras mostram que uma pesquisa realizada com o fornecimento de suplementos base de leite para estudantes na Gr-Bretanha em 1920, perodo de recesso, mostrou um efeito evidente sobre o crescimento das crianas. A mesma pesquisa, com o mesmo suplemento a base de leite, foi aplicada em crianas britnicas em 1970, quando no apresentou benefcio significativo (GREENHALGH; KRISTJANSSON; ROBINSON, 2007, p. 859). Ainda que reconheamos a necessidade de uma avaliao mais detalhada a respeito dos impactos dos programas de alimentao escolar sobre variveis como: peso, altura, desenvolvimento cognitivo e melhorias nutricionais em geral, importante reconhecer que os impactos existem e que os desenhos das polticas devem abrir possibilidades que permitam maximizar estes efeitos positivos almejados pela alimentao escolar. Vale lembrar que em muitos casos uma boa alimentao escolar pode influenciar a mudana de hbitos alimentares da famlia, mas tambm pode acontecer de a alimentao na escolar induzir uma reduo da quantidade de alimento servido a esta criana em seu lar (GREENHALGH; KRISTJANSSON; ROBINSON, 2007, p. 860). Na prxima seo, faremos um panorama das caractersticas principais dos programas de alimentao escolar em diferentes pases da Amrica Latina.
4 O ESTADO DA ARTE DOS PROGRAMAS DE ALIMENTAO ESCOLAR NA AMRICA LATINA

Na Amrica Latina, os programas de alimentao escolar j possuem algumas dcadas de existncia. O Uruguai apresenta o mais antigo, com o surgimento datado do comeo do sculo XX, sendo que os demais pertencem aos anos 1950 e 1960 (COHEN; FRANCO, 2005). Apesar do carter pioneiro destes programas, a desnutrio ainda se apresenta com alta incidncia na regio como um verdadeiro problema de sade pblica ainda no solucionado. Os eixos gerais perseguidos pelos PAEs so: o alvio da pobreza no curto prazo associado melhoria nos nveis nutricionais e a manuteno das crianas na escola. Ao mesmo tempo, estes programas, para terem efetividade, demandam fortemente investimentos em infraestrutura saneamento bsico, energia eltrica, meios de transporte etc. alm de serem dependentes de uma coordenao institucional que pode estar nos mbitos da sociedade civil, governo ou mesmo de organismos internacionais.

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Segundo a FAO (2007), os PAEs so fundamentais para reduzir a pobreza e a desigualdade econmica e social, tendo em vista que: Provm alimento seguro e sustentvel aos menores em idade escolar, incentivam maior participao das crianas na escola e auxiliam na reduo do abandono escolar e das dificuldades de aprendizagem. Oferecem um percentual importante de calorias, protenas e vitaminas que as crianas necessitam para obter melhor nutrio. Auxiliam a integrao social e comunitria, contribuindo com a formao de capital social via participao de pais, professores e autoridades locais no processo de distribuio, armazenamento, preparao e entrega de alimentos. Oferecem oportunidade de aprendizagem e inovao pedaggica ao envolver diferentes atores no processo. Contribuem para mobilizao de recursos locais por meio da compra de alimentos de pequenos produtores e utilizao de recursos originrios da comunidade. Promovem a insero de crianas e indgenas na escola e comunidade, integrando enfoques de gnero sem discriminao por raa. Nos casos em que esto associados aos programas de sade, contribuem para maior participao da comunidade em programas de sade e nutrio.

Em relao a esta lista, podemos acrescentar mais dois aspectos de grande importncia para o desenvolvimento regional. Em primeiro lugar, do ponto de vista econmico, os programas de alimentao escolar, quando bem desenhados, permitem o fechamento do circuito de gerao de renda e distribuio dos benefcios, promovendo o desenvolvimento local e evitando transbordamentos desta renda. Em segundo lugar, do ponto de vista do empoderamento, estes programas promovem a transparncia nas relaes sociais aproximando o poder pblico com os pais de alunos e a sociedade civil organizada. Em resumo, a gesto local dos recursos da alimentao escolar refora o sentimento de pertencimento comunitrio.9 Na Amrica Latina, os programas de alimentao escolar generalizaram-se nos anos 1950, a partir de repasses de recursos e alimentos provenientes da ajuda humanitria internacional, por exemplo, o programa PL 480 dos Estados Unidos.
9. Conforme denio apresentada por Cepal (2007b, p. 39), o sentimento de pertencimento pode ser medido objetivamente por cinco indicadores, a saber: reconhecimento multicultural por parte da sociedade, conana nas instituies do Estado, espaos de participao, expectativas sobre o futuro e solidariedade.

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Segundo Levine (2008), a doao de alimentos tinha como objetivo reduzir o supervit de produo dos agricultores norte-americanos e j havia sido aplicada durante os anos 1930, nos Estados Unidos, para garantir a alimentao escolar. Nos anos 1950, no contexto da Guerra Fria e visando alimentar o terceiro mundo, o Congresso norte-americano aprovou a doao de alimentos como forma de conter os movimentos revolucionrios que comeavam a emergir em vrios pases da regio. Milhares de toneladas de trigo, milho e leite em p foram enviados aos pases com nomes de sugestivos programas como Aliana para o Progresso e Alimentos para a Paz. Relatrios do governo Johnson, nos anos 1960, mencionados por Levine, indicam que praticamente nada se sabia entre os doadores acerca dos hbitos alimentares das populaes que iriam receber os alimentos doados. Em 1962, a ONU criou o Programa Mundial de Alimentos, organismo voltado para o desenvolvimento de programas emergenciais de doao. Em pouco tempo, o PMA passou a administrar uma parte importante dos excedentes norteamericanos, sendo que os Estados Unidos transformaram-se no principal doador. Segundo Marchione (2002), aproximadamente metade do que o PMA faz como doao atualmente vem dos Estados Unidos. Muito embora o PL 480 tenha um oramento anual aprovado pelo Congresso, a ajuda alimentar norte-americana pode extrapolar este total sempre que houver excedentes agrcolas sem colocao no mercado (MARCHIONE, 2002, p. 210). Os programas de alimentao escolar em boa parte da Amrica Central foram estruturados com base nos excedentes americanos, semelhana dos programas dos anos 1930. Mais tarde, em 1946, os pases da Amrica Central passaram a orientar-se no programa nacional norte-americano, aps a institucionalizao do National School Lunch Program nos Estados Unidos (BICKEL & ANDREWS, 2002). Posteriormente, estes programas foram transferidos para a administrao do PMA. Atualmente, o PMA sustenta programas de alimentao escolar em 74 pases atendendo 21,7 milhes de estudantes em 2005.10 A partir do documento Programas de Alimentacin Escolar en Amrica Latina y el Caribe,11 possvel reter que, entre os pases analisados,12 o Brasil o nico que apresenta um desenho de PAE de carter puramente universal, em que todas as crianas que frequentam escolas da rede pblica nos nveis da pr-escola e educao primria recebem refeies, cujo fornecimento tem frequncia anual, embora a lei garanta a alimentao para apenas e to somente os 200 dias letivos.
10. Disponvel em: <http://www.wfp.org/food_aid/school_feeding/Docs/WFP%20SFfactsheet%20SP06.pdf>. Acesso em: 31 jul. 2008. 11. Preparado para o escritrio regional da FAO para a Amrica Latina e o Caribe, com nossa participao durante o ano de 2007. 12. Os pases analisados pelo documento foram: Argentina, Bolvia, Brasil, Colmbia, Chile, Equador, Guatemala, Honduras e Mxico.

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Os demais pases apresentam programas focalizados, seja no quesito renda ou em termos geogrficos. Dessa maneira, apenas os grupos mais pobres ou de regies escolhidas recebem a merenda escolar. Por exemplo, a Bolvia focaliza seus programas em duas provncias, j a Colmbia focaliza o programa em reas rurais e em localidades em que existe maior diversidade tnica. Outros pases oferecem a merenda escolar por poucos dias durante um ano e, ao mesmo tempo, oferecem exclusivamente o caf da manh ou almoo quase no oferecendo ambos , como podemos verificar no caso do Equador. J o Chile apresenta um programa de carter universal em termos territoriais, mas com seleo baseada na renda das famlias dos estudantes. O Chile parte de um PAE com uma proposta universal; porm, com desenho focalizado em que somente os estudantes de renda mais baixa obtm o acesso alimentao. Este programa administrado de forma centralizada pela Junta Nacional de Auxilio Escolar e Becas (JUNAEB), encarregada de fazer as compras da merenda e definir os beneficirios do programa. Conforme dados do inventrio realizado pela Amrica Latina Red de Alimentacin Escolar (LA-RAE),13 em dezembro de 2005, entre os pases latino-americanos, somente o Peru alm do Brasil deixou de ter ajuda internacional para os seus PAEs. Ao mesmo tempo, este levantamento aponta que somente o Brasil possui um programa de atendimento universal, que funciona com recursos integrais originrios de oramentos pblicos. Os demais pases tm estratgias diferenciadas de focalizao, as quais priorizam um ou mais critrios, como municpios com alto ndice de pobreza, presena de escolas, locais em que os nveis de frequncia escolar so baixos, reas rurais e regies com populaes originrias. Nos pases que optaram pela focalizao, a seleo dos beneficirios feita por meio de indicadores de pobreza e carncias materiais. De modo geral, comparando-se a situao dos pases na Amrica Latina, os PAEs alcanam uma cobertura em torno de 40% para alunos da pr-escola e ensino bsico (TURPIN, 2008), o que pode ser considerado muito baixo. A respeito dos programas internos de cada pas, Abreu (1995) apresentou uma classificao em trs grupos de pases da Amrica Latina: 1. Aqueles com economias menos complexas, de baixa industrializao, em que no h tradio de interveno do Estado na rea social e a execuo do programa de merenda escolar focalizada e centralizada, existindo grande dependncia externa, em que se enquadravam Bolvia, Equador, Peru, Nicargua e Guatemala.
13. Rede de pesquisadores, empresas e gestores envolvidos na alimentao escolar com a Amrica Latina.

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2. Os pases com uma economia mais desenvolvida, cujos exemplos so a Colmbia, a Venezuela e o Chile, em que a merenda ainda administrada de forma altamente focalizada e centralizada, embora com maior flexibilidade de gesto que os primeiros. 3. Os pases que, assim como o Brasil, possuam j no momento do estudo economias mais diversificadas, com significativa industrializao, em que as polticas de alimentao escolar decorriam de uma longa histria de atuao do Estado na rea social, caracterizando-se por baixo financiamento externo. Na Amrica Latina, tornou-se unnime o estabelecimento do objetivo principal dos programas como sendo a promoo da equidade no sistema educacional. O objetivo de equidade poderia ser alcanado a partir dos PAEs, uma vez que estes contribuem para a melhoria no acesso, a permanncia e as habilidades de aprendizagem dos escolares mais vulnerveis, bem como a garantia das suas necessidades nutricionais, particularmente de carncias especficas ferro, vitamina A, iodo e clcio. Com isso, estes alunos estariam em igualdade de condies com os outros escolares que se alimentam regularmente, desde que os programas se estabelecessem de forma regular e com um aporte alimentar significativo. O Mxico, por exemplo, enfatiza a equidade de gnero no desenho do seu PAE. Bolvia e Colmbia almejam o fortalecimento da pequena produo agrcola com a compra local, enquanto outros visam ao desenvolvimento de hortas escolares, como o caso da Argentina. Em resumo, so poucos os pases do mundo que possuem programas de merenda escolar de alcance verdadeiramente universal. Na Amrica Latina, apenas trs pases possuem programas de merenda escolar com expresso nacional e ampla cobertura: Brasil, Chile e Panam. Embora no Chile, assim como nos Estados Unidos, a alimentao escolar no possua caractersticas universais, pois s est disponvel para os alunos que se declaram ou so considerados pobres. Nos demais pases da Amrica Latina, a merenda escolar no tem cobertura nacional so programas localizados, no atendem todos os dias do ano letivo e tambm no dispem de fontes de financiamento fixas e constantes ao longo do tempo, com base em legislao. Em seguida, apresentamos um quadro resumindo as principais caractersticas dos PAEs em pases da Amrica Latina, segundo os ltimos dados disponveis.

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QUADRO 1
Pas Argentina Bolvia Brasil
4

Caracterizao dos programas de alimentao escolar na Amrica Latina1

Ano de incio 1964 1996 1954 1941 Sem inf. 1964 1987 1956 1970 1960 1994
9

Focalizado/ universal F F3 U F F U7 F F F F F U F F F

Alunos beneciados (103) 1.978 1.274 34.600 2.612 666 2.835 2.189 2.706 1.826 18.351 938 473 1.384 4.508 405

Cobertura Bsica Bsica Pr-escolar e bsica Pr-escolar e bsica Pr-escolar e bsica Pr-escolar e bsica Bsica Pr-escolar e bsica Bsica Bsica Pr-escolar e bsica Bsica Bsica Pr-escolar e bsica Bsica

Gasto anual (US$106)2 75 20,2 1.490

5

Gasto dia/ aluno (US$) 0,15 0,08 0,13 0,08 0,30 0,50 0,12 0,09 0,57 0,26 0,06 0,26 0,05 0,13 0,39

Tipo de alimentos Desjejum e almoo Desjejum Lanches ou almoos Desjejum, lanche e almoo Desjejum e almoo Desjejum e almoo

Dias/ano 200 dias Sem inf. 200 dias 1426 Sem inf. 180 dias

Colmbia Costa Rica Chile Equador Guatemala Honduras Mxico Nicargua Panam10 Paraguai Peru Uruguai

39,2 20,9 165,7 30,1 27,2 9,9 286,4 4,9 18,711 5,0 75,4 16,6

Desjejum e Apenas parte almoo do ano escolar8 Lanche Desjejum Desjejum Lanche Leite e bolachas e almoos Desjejum e almoo Desjejum, lanche e almoo Desjejum, lanche e almoo Sem inf. 200 dias Sem inf. Sem inf. 150 dias Sem inf. Sem inf. Sem inf.

Sem inf. Sem inf. 1950

12

1910

Venezuela

Sem inf.

5.427

Bsica

55,8

0,38

Sem inf.

Elaborao dos autores. Notas: 1  Esta tabela foi construda com base em estudo desenvolvido por Zepeda (2008), Infante Barros (2005) e FAO (2007). Os dados foram compilados basicamente a partir de dados de 2007, apenas o caso do Brasil que apresentou dados atualizados para 2008. 2 Do governo central, exceto Brasil, com estimativa de contribuio dos estados e municpios. 3 Em artigo retirado do site <http://www.oei.es/noticias/spip.php?article1303>, tem-se que a Bolvia ir promover a  universalizao do PAE. O artigo datado de 5 de novembro de 2007. 4 PNAE do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE)/Ministrio da Educao (MEC) para 2008. Dispo nvel em: <http://www.fnde.gov.br/>. Acesso em: 21 jul. 2009. 5 Considerando-se o gasto de R$1,6 bilho do governo federal com uma complementao integral deste valor, segundo  a lei, cumprido por apenas 50% dos municpios. Transformado em dlares ao cmbio mdio de 2008 de R$ 1,90/US$. 6 Dados para 2006, informao retirada do documento da FAO (2007). 7 O programa considerado universal porque qualquer aluno da rede de ensino do Chile tem direito de pedir a alimen tao escolar; entretanto, existe um critrio de seletividade que coloca que apenas os alunos carentes, com renda abaixo de um determinado patamar, tero acesso alimentao escolar. Portanto, o programa pode ser classicado como universal com critrio de seletividade. 8 O dado mais recente coloca a oferta de 88 dias de desjejum e 54 dias de almoo, este dado foi coletado para o ano de 2004 (FAO, 2007). 9 Disponvel em: <http://emaberto.inep.gov.br/index.php/emaberto/article/viewFile/1010/912>. Acesso em: 25 ago. 2008. 10 Ministrio de Educao do Panam (Meduca) para 2007. 11 Mdia dos anos 2005-2007. 12 Nasceu com ajuda da United States Agency for International Development (USAID), via programa Alimentos para o  Desenvolvimento. Ver Martinez (2005).

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Acompanhando a situao dos programas de alimentao escolar na Amrica Latina, observamos alguns movimentos recentes que podero alterar o quadro apresentado: H informaes que, no caso da Bolvia,14 o governo haveria encaminhado uma lei que garantiria a universalizao do Programa de Alimentao Escolar, a partir de 2007. Os recursos para o financiamento desta expanso viriam das rendas decorrentes do aumento dos preos do gs natural extrado do solo boliviano. Entretanto, no h informaes sobre os desdobramentos desta lei nem de seus impactos no perodo recente. No caso da Nicargua, em 1994, foi iniciado o Programa Integral de Nutricin Escolar,15 o qual deu um carter permanente com temporalidade indefinida ao PAE na Nicargua. Este programa procura reunir as vrias aes pulverizadas existentes na Nicargua, com objetivos semelhantes ao PAE, mas que tiveram seu surgimento datado de 25 a 30 anos atrs. Recentemente no Uruguai, o governo anunciou uma diferenciao na alimentao servida por tipo de escola e regio. A alimentao escolar teria oferta universal, mas ocorreriam distines.16 Por exemplo, nas escolas rurais, todas as crianas receberiam almoo dirio; j nas escolas especiais, com jornada de oito horas dirias, todos os alunos receberiam desjejum, almoo e merenda, enquanto nas escolas urbanas, o almoo seria servido de acordo com a demanda. O objetivo do quadro 1 foi apresentar um breve panorama das aes para alimentao escolar na Amrica Latina, cujo objetivo maior foi a descrio da situao destas intervenes e a demonstrao da enorme heterogeneidade que existe entre estes pases no que se refere cobertura, valores de refeio escolar e pblico beneficiado. Alm disso, o quadro visou corroborar com os objetivos deste artigo, qual seja, o de apontar as caractersticas centrais dos PAEs em praticamente todos os pases da regio e indicar que, dado o carter generalizado destes programas, muito embora a sua heterogeneidade, estes poderiam ser utilizados como ferramenta para promover melhorias nutricionais s crianas latino-americanas e dinamizar as economias locais.
5 CONCLUSES

Este artigo procurou demonstrar a abrangncia dos programas de alimentao escolar na Amrica Latina e suas possibilidades enquanto instrumentos de melhoria na educao de crianas e adolescentes. O artigo apresentou evidncias de que a alimentao escolar tem potencial para melhorar a situao nutricional do pblico escolar, desde que as refeies sejam oferecidas em nmero e quantidade suficientes. Ademais, observou-se, tendo em vista os casos estudados, que, quando articulada produo local, a alimentao escolar pode ser um poderoso instrumento de dinamizao local.
14. Disponvel em: <http://www.oei.es/noticias/spip.php?article1303>. Acesso em: 31 jul. 2008. 15. Disponvel em: <http://emaberto.inep.gov.br/index.php/emaberto/article/viewFile/1010/912>. Acesso em: 31 jul. 2008. 16. Disponvel em: <http://emaberto.inep.gov.br/index.php/emaberto/article/viewFile/1003/906>. Acesso em: 31 jul. 2008.

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Existem muitos modelos de programas adaptados s realidades locais e restritos capacidade financeira dos governos. Entretanto, para enfrentamento da questo da pobreza e fome na Amrica Latina, essencial que haja uma complementao de esforos entre as comunidades, entidades governamentais e agncias multilaterais, de maneira a avanar no sentido da promoo de melhorias nos sistemas educacionais incluindo o apoio sade e infraestrutura. Os PAEs poderiam ser o motor e a pedra de toque destas mudanas. Outro aspecto essencial dos PAEs refere-se sua gesto. A observao dos casos latino-americanos mostrou que so majoritariamente focalizados, indicando que poucos destes programas so descentralizados ao nvel de regio e geridos democraticamente. A descentralizao faculta o atendimento diferenciado dos diversos grupos sociais, a promoo da capacitao e a educao nutricional; e incorpora os programas de sade e nutrio por meio de uma dieta rica e capaz de manter o respeito s tradies locais. Os levantamentos j realizados sobre o tema na Amrica Latina destacam o caso do Brasil com um programa de alimentao escolar de desenho universal e descentralizado, cujos aportes de recursos so completamente definidos por oramento do governo federal com perenidade garantida por lei. Outros pases como Panam e Chile possuem programas de abrangncia nacional, mas no caso do Chile, sua ao direcionada, ou seja, h um processo de seletividade e focalizao na oferta do programa de alimentao escolar. Tendo em vista o cenrio de um permanente aumento nos preos dos alimentos, a alimentao escolar apresenta-se como elemento crucial e um dos pilares de uma poltica social para os pases de baixa renda. Como observamos, a alimentao escolar garante o acesso mnimo das crianas alimentao combatendo a fome imediata, ao mesmo tempo em que pode permitir a dinamizao das economias locais. No longo prazo, a melhoria nos nveis nutricionais das crianas depende de outros fatores, como a renda das famlias, a sade e outros investimentos em infraestrutura. Ainda que no existam dados consolidados a respeito dos impactos da alimentao escolar sobre nutrio e rendimento escolar das crianas, importante utilizar a alimentao escolar para aumentar os efeitos positivos sobre os trs eixos que a poltica pode afetar, quais sejam: desenvolvimento local, aproveitamento escolar e ampliao da segurana alimentar da populao. Os PAEs aplicados na Amrica Latina so muito heterogneos e, com isso, seus resultados dependem em muito dos seus desenhos. O texto buscou indicar a importncia de um programa de alimentao escolar em pases nos quais persistem a mortalidade infantil e a fome. Em termos de resultados, demonstramos que os PAEs promovem ampliao da frequncia escolar, mas efeitos nutricionais precisam ainda ser melhor investigados. No que se refere dinamizao local, podemos perceber que os municpios que fizeram localmente as compras para a merenda escolar conseguiram ampliar a renda da sua populao e dinamizaram o comrcio regional.

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