As agncias reguladoras independentes e o Tribunal de Contas da Unio: conflito de jurisdies?

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Eduardo Granha Magalhes Gomes**

S U M R I O : 1. Introduo; 2. O Estado regulador; 3. A responsabilizao das agncias; 4. Agncias e TCU: conflito institucional? S U M M A R Y : 1. Introduction; 2. The regulatory state; 3. Agency accountability; 4. Agencies and the Federal Court of Accounts: institutional conflict? P A L A V R A S - C H A V E : regulao; agncia reguladora independente; accountability; Tribunal de Contas da Unio; instituio; auditoria de desempenho; gesto por resultados. K E Y WO R D S : regulation; independent regulatory agency; accountability; Federal Court of Accounts; institution; performance audit; results management. Este artigo analisa a emergncia, no Brasil, de agncias reguladoras independentes (ARIs) e suas especificidades quanto ao desenho institucional; analisa ainda a evoluo recente da atuao do Tribunal de Contas da Unio (TCU) no contexto da nova gesto pblica. No desenho das ARIs tm destaque os mecanismos que lhes conferem independncia poltica, dada a natureza de suas atribuies e competncias. Por outro lado, o TCU vem ampliando seu campo de atuao, passando a avaliar no mais apenas os aspectos formais da legalidade de procedimentos, mas tambm o desempenho e resultados alcanados por rgos e entidades pblicas. O TCU passa a atuar no acompanhamento e avaliao do desempenho das agncias. O artigo analisa a interface entre independncia e controle, discutindo possveis conflitos institucionais entre as agncias reguladoras e o TCU.

* Artigo recebido em fev. e aceito em maio 2006. ** Doutorando e mestre em administrao pblica e governo pela Eaesp/FGV , graduado em administrao e engenharia metalrgica. Endereo: Rua Pio Porto de Menezes, 120, ap. 501-B Luxemburgo CEP 30380-300, Belo Horizonte, MG, Brasil. E-mail: edgranha@uol.com.br.

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The independent regulatory agencies and the Federal Court of Accounts: a jurisdictional conflict? This article analyzes the emergence of the independent regulatory agencies (IRAs) in Brazil and their specificities as to their institutional design. It also discusses the recent developments in the Federal Court of Accounts actions within the new public management context. IRAs were designed with emphasis on the features that give them political independence, considering the nature of their attributions and capabilities. On the other hand, the Federal Court of Accounts (FCA) has broadened its area of activities, assessing not only the formal aspects of the legality of procedures, but also the performance and the results of organisms and public institutions. The FCA is tracking and assessing the agencies performance. The article analyzes the interface between independence and control, discussing possible institutional conflicts between regulatory agencies and the FCA.

1. Introduo
O modelo de regulao por meio de agncias reguladoras independentes, que sucedeu a privatizao das estatais prestadoras de servios pblicos no Brasil, previu determinadas caractersticas institucionais aos entes reguladores, particularmente independncia poltica e especializao tcnica, visando prover um ambiente propcio atrao de investimentos. Simultaneamente o Tribunal de Contas da Unio, na esteira do novo paradigma introduzido pela nova gesto pblica, ampliou seu escopo de atuao alm das tradicionais auditorias de regularidade, passando a fazer avaliaes de resultados ou de desempenho, inclusive dos mercados ento privatizados. Neste artigo discute-se o contedo dessas duas reformulaes institucionais e em que medida presencia-se um conflito de jurisdies.

2. O Estado regulador
A partir da dcada de 1970, devido principalmente s crises econmicas e tambm presena de ambientes poltico e acadmico propcios, vrios pases iniciam mudanas importantes no modo de interveno do Estado na economia: o Estado produtor cede lugar ao Estado regulador em importantes setores econmicos e sociais.1

A rigor, a recomendao prevalecente no ambiente acadmico era de reduo do Estado ao mnimo, transferindo ao mercado econmico boa parte de suas atribuies, corrente identificada com o neoliberalismo. Na prtica, o Estado manteve, ou mesmo aumentou, o gasto pblico, apesar da radical alterao na sua forma de interveno (Abrucio, 2000).

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Particularmente no Brasil, tal mudana ocorre um pouco mais tarde, a partir dos anos 1990, mas deriva de condicionantes semelhantes observados em outros pases. Conforme Bresser-Pereira (1996), o Estado brasileiro encontrava-se inserido em um ambiente de crise do Estado, revelada em quatro dimenses: crise fiscal, devido falta de crdito e de poupana interna; crise do modo de interveno, com a crtica ao modelo de Estado positivo; crise poltica; e, finalmente, crise administrativa, referente ao modelo burocrtico de gesto. A crise do modo de interveno foi abordada, principalmente a partir do governo Collor (1990-92) e mais tarde no governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), por meio da privatizao abrangente de empresas estatais responsveis pela produo de bens e servios, como siderurgia, minerao, telefonia, energia eltrica, entre outras.2 As justificativas para a privatizao das empresas estatais, principalmente das prestadoras de servios pblicos, encontram-se na baixa capacidade de investimento do Estado em crise, investimentos fundamentais para a competitividade das empresas nacionais (antes protegidas) diante de um ambiente globalizado, bem como para o atendimento s demandas crescentes da populao; nas disfunes da cultura burocrtica inerente ao setor pblico, que tambm contribuam para uma menor competitividade das estatais; e na excessiva ingerncia poltica sobre elas, o que limita a ocupao meritocrtica dos postos de direo e distorce o prprio mercado. Como observa Marques Neto (2003:10-11), a respeito da definio das tarifas pblicas,
a majorao ou minorao de preos podia ser determinada, diretamente, pela vontade poltica do governante, pautada por razes de ordem monetria (conter a inflao), fiscal (aumentar a rentabilidade da estatal para viabilizar o ingresso de recursos no tesouro mediante pagamento de dividendos ou operaes creditcias), eleitoral (agradar o eleitor em perodos de disputa poltica), social (ampliar a fruio de uma utilidade pblica essencial) ou mesmo econmica (desincentivar o consumo ou favorecer o desenvolvimento de um setor que dependesse do bem ou servio como insumo).

Ou seja, a privatizao das empresas estatais aparece como soluo para uma srie de incapacidades e distores presentes na forma de atuao do Estado.

2 Ressalte-se que a Petrobras foi mantida em poder do Estado, dado seu carter estratgico, embora seu monoplio tenha sido flexibilizado.

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No entanto, a privatizao no representa, necessariamente, a ausncia do Estado na proviso dos servios. Como observa Majone (1999:10) ao justificar a existncia anterior das empresas estatais, alguns setores de servios pblicos, como gs, eletricidade, gua ou telefone, so monoplios naturais e so considerados estrategicamente importantes. Da supunha-se que a propriedade estatal daria ao Estado o poder para impor uma estrutura planejada economia, e ao mesmo tempo proteger o interesse pblico contra interesses privados poderosos. Enfim, privatizados ou no, o fato que tais servios continuam sendo fundamentais, tanto no tocante ao desenvolvimento econmico, quanto no atendimento a demandas pblicas redistributivas ou de bem-estar social. Alm disso, o prprio mercado apresenta falhas, no prescindindo, assim, de instituies destinadas a mitig-las. Ou seja, ainda que abrindo mo da produo direta desses bens e servios, o Estado assume a funo essencial de regular os mercados privados que os produzem, visando ao interesse pblico e ao bom funcionamento do prprio mercado.

As agncias reguladoras independentes (ARIs)

A mudana da forma direta de interveno do Estado levou ento, em muitos pases, criao ou reforo de rgos altamente especializados com a misso, bastante complexa, de regular os mercados ora privatizados.3 No caso do Brasil, so criadas as agncias reguladoras independentes (ARIs), no contexto das privatizaes, tendo como pioneiras a Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) e a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), criadas em 1997. Basicamente, as agncias so autarquias sob regime especial, parte da administrao pblica indireta, e caracterizadas por independncia administrativa, estabilidade de seus dirigentes, autonomia financeira e ausncia de subordinao hierrquica (Melo, 2001). A literatura aponta algumas hipteses explicativas para a origem desse modelo de rgos reguladores. A primeira delas refere-se a um certo isomorfismo institucional que sugere, no caso brasileiro, a importao de formatos institucionais presentes nos processos similares de reforma liberalizante ocorridos em outros pases, seja por uma simples questo de modismo seja pela induo dos rgos financiadores.

3 Houve tambm a criao de agncias reguladoras para controle de mercados privados j estabelecidos, como dos planos de sade: Agncia Nacional de Sade (ANS).

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Uma outra explicao remete chamada transferncia de culpa, ou blame shifting, na qual o Executivo e o Legislativo transferem a responsabilidade pela eventual tomada de decises s novas entidades independentes. Essa transferncia ou delegao seria politicamente conveniente, seja pelo contedo impopular seja pelo tecnicismo excessivo das avaliaes e decises envolvidas. Ou seja, em uma anlise de custo-benefcio, os ganhos polticos que os governantes poderiam auferir ao tomar tais decises seriam inferiores aos custos polticos envolvidos em decises tcnicas eventualmente equivocadas ou impopulares, referentes a temas sensveis como aumento de tarifas pblicas (Melo, 2001:251). No entanto, a explicao que interessa neste artigo refere-se reduo do risco regulatrio para os investidores dos processos de privatizao. Como observa Marques Neto (2003:9), no modelo de interveno anterior, o carter de interesse pblico relacionado aos bens e servios em questo justificava uma atuao extremamente discricionria das empresas estatais no mercado e a subjugao de qualquer interesse privado. Em suas palavras,
o ente estatal poderia praticar condutas teoricamente contrrias s regras de direito concorrencial, abusar no preo dos insumos necessrios a outras indstrias, exorbitar no exerccio de sua dominncia de mercado. Afinal, sendo mero vetor de consecuo do interesse geral da coletividade, sua conduta no poderia ser refreada por interesses menores (porque privados) de natureza empresarial.

Essa cultura de interveno, em nome do interesse pblico, significa um forte desincentivo participao da iniciativa privada nesses mercados. Majone (1999:20), por sua vez, refora essa questo do risco regulatrio aludindo a uma questo intrnseca democracia majoritria.
A continuidade de polticas notoriamente difcil de se conseguir numa democracia, que uma forma de governo pro tempore. O limite de tempo imposto pela necessidade de eleies com intervalos regulares um constrangimento forte que se impe ao uso arbitrrio, por parte dos vencedores das disputas eleitorais, dos poderes com que os investem os eleitores. No entanto, a segmentao do processo democrtico, em perodos de tempo relativamente curtos, tem srias conseqncias sempre que o problema enfrentado pela sociedade exigir solues de longo prazo. Na expectativa da alternncia, os polticos tm poucos incentivos para desenvolver polticas cujo sucesso, se houver, vir depois da prxima eleio. Assim, difcil para os dirigentes polticos se comprometerem com credibilidade e com estratgias de longo prazo. O problema do comprometimento ainda mais agravado pelo fato de, no processo de

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tomada coletiva de decises, haver muitas maiorias possveis cujas preferncias respectivas no necessitam ser consistentes. Novamente, uma vez que os direitos de propriedade poltica so atenuados uma legislatura no pode obrigar a sua subseqente, e um governo no pode comprometer outro governo as polticas pblicas sempre so vulnerveis e renegadas, e conseqentemente lhes falta credibilidade.

Ou seja, tornava-se assim fundamental, para o processo de privatizao e para a atrao de novos investimentos, sustentar uma nova perspectiva baseada na credibilidade poltica, imediata e intertemporal, do marco regulatrio. enfim essa busca de credibilidade que ir sustentar algumas dimenses normativas do arranjo institucional comum da maior parte das novas agncias reguladoras independentes, conforme observa Melo (2001:256):

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os dirigentes das agncias possuem mandatos fixos, no coincidentes com o presidente da Repblica, e estabilidade; suas indicaes, feitas pelo Executivo, precisam ser aprovadas pelo Legislativo; as agncias no so subordinadas hierarquicamente aos ministrios e constituem a ltima instncia de recurso no mbito administrativo; possuem delegao normativa, poder de instruir e julgar processos e poder de arbitragem; possuem oramento e quadro de pessoal prprio.

Alm da independncia poltica e administrativa,4 outra caracterstica essencial das ARIs so as altssimas especializao e qualificao tcnica exigidas de seu quadro de pessoal. Isto se torna extremamente necessrio, se considerarmos a razo precpua da regulao econmica: a mitigao das falhas de mercado, ou seja, da incapacidade de alguns mercados alocarem eficientemente os recursos. Segundo Salgado (2003:2),
na presena de falhas, os mercados no fornecem sinais suficientes para garantir escolhas adequadas, que levem ao equilbrio entre ofertantes e demandantes. O grande desafio para a regulamentao econmica en-

Cabe destacar que no uma independncia irrestrita. Os dirigentes so indicados pelo presidente da Repblica e submetidos aprovao do Senado. A independncia melhor entendida aps esse processo, uma vez que o dirigente no pode ser removido, sem justa causa, do seu mandato.

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contrar o ponto timo que viabilize a lucratividade, de um lado (e, portanto, a operao e o investimento das empresas), e o bem-estar dos consumidores, de outro, na forma de disponibilidade de bens e servios de qualidade e a preos razoveis.

Ou seja, contrariamente ao argumento neoliberal que considera o livre-mercado uma panacia ou mesmo a representao perfeita do interesse pblico, observa-se que somente em um ambiente de concorrncia perfeita, condio notadamente irreal para muitos setores econmicos, o mercado conduz a um nvel timo de eficincia alocativa. Dessa forma, um ambiente de concorrncia imperfeita no prescinde da interveno de instituies, como o Estado, para aumentar a eficincia alocativa desse mesmo mercado, e tambm para exercer, no caso de pases como o Brasil, necessrias interferncias redistributivas. Ressalte-se que tais falhas de mercado so particularmente importantes nos setores econmicos recm-privatizados. A caracterstica monopolista original de alguns deles confere um grande poder de mercado ao detentor de sua explorao, distorcendo potencialmente os preos do mercado e desincentivando o investimento de novos entrantes, dados a assimetria de informaes, a incerteza e o longo prazo de retorno do mesmo. Se no bastasse, o mercado tambm pode gerar externalidades negativas, afetando a sociedade que est alm da relao de consumo vendedor-comprador (Mankiw, 1999). Caberia assim ao novo ente regulador diminuir tais assimetrias, promover concorrncia, diminuir os riscos dos investimentos e preservar o interesse pblico. Para tanto as agncias lanam mo de suas atribuies normativas, para o estabelecimento de regras e padres; executivas, para a fiscalizao e implementao de decises administrativas; e judicantes, para o julgamento e a arbitragem de conflitos. Tais atribuies se concentram, basicamente, nas questes sobre preos, qualidade e condies de entrada e sada (Salgado, 2003:3). dispensvel dizer que tal misso demanda alta especializao e alta qualificao tcnica das agncias, em reas como engenharia e economia, concentrando especialistas focados na regulao desses mercados complexos e imperfeitos, onde o custo de aquisio de informao alto e o interesse pblico potencialmente ameaado. Enfim, as agncias reguladoras independentes teriam ento, de forma simplificada, uma conformao institucional relativamente blindada da poltica e altamente especializada, em contraponto s burocracias mais generalistas dos ministrios. As agncias deveriam ser capazes de controlar o desequilbrio de informaes do mercado, monitorar a qualidade e os pre-

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os dos servios pblicos, garantir previsibilidade e sustentabilidade aos investimentos e proviso dos servios, incentivar a concorrncia e implantar as polticas redistributivas formuladas pelo governo. Nos termos de Gomes (2003:7) cabe enfim s agncias dar conta da regulao econmica, da regulao social e da regulao tcnica ou de qualidade. Para isso, fundamental um correto desenho institucional interno e do ambiente em que se insere, que propicie relativa independncia poltica, ante os governos, autonomia administrativa e oramentria, e autoridade tcnica em face do mercado e dos agentes regulados.

3. A responsabilizao das agncias

A questo da independncia das agncias, acima mencionada, ainda que constitua caracterstica imprescindvel ao sucesso do modelo de agncias reguladoras independentes, constitui tambm um problema. O isolamento das agncias das injunes polticas considerado antidemocrtico, assemelhando-se s opes ao estilo do autoritarismo tecnocrtico. A sua relativa independncia poltica poderia, por exemplo, impedir a flexibilizao eventual dos contratos em nome do interesse pblico. Como aponta Gomes (2003:7),
se uma face do sucesso do regime consiste na autonomia do ente regulador, a flexibilizao dos mecanismos de atuao estatal em reas to essenciais de servio pblico, com a ascenso de entes pblicos com poderes quase-executivos, vez que implementam as polticas pblicas setoriais; quase-judiciais, vez que julgam o comportamento das firmas de acordo com as normas definidas para o funcionamento da indstria, arbitram e intermedeiam conflitos entre firmas e entre firmas e consumidores, e suas decises so irrecorrveis em outra instncia administrativa; e quase-legislativos, vez que expedem normas e regulamentos em matrias de sua competncia pode representar um ataque concepo democrtica tradicional refletida na noo de dicotomia entre poltica e burocracia estatal.

ento nesse contexto que se legitimam vrias iniciativas visando ao controle das agncias, como o Projeto de Lei Federal no 3.337/2004, que defende o fortalecimento dos ministrios diante das agncias, por meio de iniciativas que estabelecem a obrigatoriedade do contrato de gesto e a passagem das atribuies de outorga e concesso da agncia para o ministrio, ou mesmo o aprofundamento do controle social, ampliando as esferas de participao e mesmo

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propugnando a criao de ouvidorias. No caso do presente trabalho, no entanto, interessa o exerccio do controle externo, sobre as agncias federais, executado pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU). Antes porm de aprofundar esse ponto, cabe mencionar os atuais mecanismos de controle previstos no modelo institucional vigente das agncias reguladoras independentes.

1 Marcos regulatrios. As agncias esto submetidas a marcos regulatrios

que vo desde a prpria Constituio Federal at legislaes ou outros instrumentos legais mais especficos. Assim, ainda que permita alguma discricionariedade s agncias, dado o carter no-exaustivo desses contratos formais, tais instituies constrangem a ao das agncias, podendo contribuir para sua transparncia e responsabilizao.

1 Indicao de dirigentes. Os diretores das agncias so indicados pelo presidente da Repblica e as indicaes so submetidas aprovao do Senado. Esse procedimento representa uma espcie de accountability ex ante, introduzindo um componente democrtico na designao da direo das agncias.

1 Decises colegiadas. As decises da agncia so tomadas de forma colegiada,

aps deliberao. Esse mtodo dificulta a ocultao de informaes privilegiadas ou a prevalncia de um ou outro diretor eventualmente capturado por interesses privados, uma vez que o processo deliberativo contribui para tornar pblicas as motivaes que conduzem determinada deciso.

1 Explicitao das razes. Alm do mbito interno diretoria, as decises

precisam ser justificadas e abertas, de forma ampla e detalhada, ao escrutnio pblico.

1 Consultas pblicas. Conforme determinaes legais, vrias decises das

agncias precisam ser precedidas de consultas pblicas.

1 Foco inequvoco. O escopo especializado de ao das agncias reguladoras facilita a responsabilizao das agncias, ao permitir o estabelecimento inequvoco da correspondncia entre agente, ao e resultados.

1 Judicirio. A presena dos marcos regulatrios e de relaes contratuais no

novo modelo de prestao de servios pblicos aumenta a importncia do Judicirio como rbitro de conflitos, e tambm como supervisor ex post das prprias agncias. O Ministrio Pblico tambm tem um papel importante aqui, que culmina no encaminhamento de aes ao Judicirio ou mesmo nos termos de ajustamento de conduta.

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Ou seja, h uma srie de procedimentos que, operando simultaneamente, contribuem para a legitimidade democrtica das agncias. Como coloca resumidamente Majone (1999:291):
a legitimidade procedimental implica, entre outras coisas, que as agncias so criadas por estatutos democraticamente promulgados que definem a autoridade legal e os objetivos das agncias; que os reguladores so nomeados por funcionrios eleitos; que a tomada de decises em matria reguladora obedece a regras formais que muitas vezes exigem a participao pblica; finalmente, que as decises das agncias devem ser justificadas e esto abertas ao escrutnio judicial. O meio mais simples e bsico de melhorar a transparncia e a responsabilizao das agncias exigir que os reguladores forneam razes para suas decises. Isto porque uma exigncia de fornecimento de razes ativa um nmero de outros mecanismos para controlar a discrio reguladora, tais como o exame judicial, a participao e a deliberao pblicas, o exame pelos pares, a anlise de polticas para justificar prioridades reguladoras, e assim por diante.

Tribunal de Contas da Unio e avaliao de desempenho

Mas alm dos mecanismos potenciais de responsabilizao inerentes ao modelo de regulao, as agncias reguladoras independentes, como (...) qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria (Constituio Federal, art. 70), deve submeter-se ao controle externo do Tribunal de Contas da Unio. Esse controle consiste em uma fiscalizao de ordem contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial. Assim, tradicionalmente, seguindo os preceitos constitucionais, o Tribunal de Contas realiza sistematicamente auditorias de regularidade, conformidade ou ciclos anuais de checking the books, que observam as dimenses mencionadas, zelando pela legalidade no emprego do dinheiro pblico. No entanto, na esteira dos preceitos da nova gesto pblica, particularmente da gesto focada em resultados ou, mais precisamente, da busca de responsabilizao dos administradores pblicos tendo por base seu desempenho, o Tribunal de Contas da Unio, similarmente ao que vm fazendo entidades irms em outros pases como EUA (US General Accounting Office GAO) ou Reino Unido (UK National Audit Office NAO), ampliou seu escopo de atuao alm das auditorias de regularidade. Como coloca Gomes (2003:1),

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o controle externo das privatizaes e da regulao exercido pelo Tribunal de Contas da Unio (...) no se restringe anlise de conformidade e legalidade de procedimentos e atos administrativos, mas precipuamente a trabalhos de auditoria, anlise, avaliao e reviso de prticas e procedimentos administrativos finalsticos de rgos governamentais do poder executivo, notadamente entes reguladores e, quando cabvel, de seus regulados com base no arcabouo jurdico e dos princpios do regime regulatrio brasileiro, bem como de boas prticas de gesto regulatria, visando garantir que os processos de regulao e de privatizao atinjam seus objetivos de forma econmica, eficiente e efetiva, em benefcio da sociedade brasileira.

Para tanto, o Tribunal de Contas da Unio executa auditorias de desempenho ou de performance, definidas por Gomes (2003:13) como um
conjunto de procedimentos tcnicos e mtodos de investigao utilizados por instituies centrais de controle da administrao pblica para obteno, processamento e disseminao de informaes relevantes de reviso e avaliao de atividades, projetos, programas, polticas e rgos governamentais quanto a aspectos de economia, eficincia e efetividade, boas prticas de gesto, eqidade, alcance de metas, capacidade de gerenciamento de desempenho, informaes de desempenho, entre outros critrios orientados para o resultado da atuao pblica.

Essas auditorias so abrangentes e envolvem as seguintes dimenses, no mbito das agncias reguladoras, conforme Gomes (2003:13):

1 economia regulatria relacionada aos resultados obtidos com a privatizao, licitao ou concesso dos servios pblicos, visando tanto maximizar os valores angariados pelo Estado quanto minimizar os custos a serem arcados pelos usurios;

1 eficincia regulatria representando a relao entre os custos e os produtos ou resultados da regulao, como os custos e resultados das fiscalizaes ou mesmo a sinergia entre esferas governamentais de fiscalizao;

1 efetividade regulatria grau com que os objetivos da regulao so alcanados e a relao entre os resultados desejados e os resultados reais da gesto regulatria;

1 boa prtica de gesto regulatria avaliao dos sistemas de contabilizao, planejamento, relao com os clientes, gesto de recursos humanos;

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1 boa governana regulatria avaliao das relaes da agncia com outras instituies, apurando a sinergia ou o grau de coordenao obtido quanto poltica regulatria;

1 qualidade de servio avaliado segundo a satisfao do usurio, tanto em

relao s agncias quanto s concessionrias;

1 atendimento de metas extenso na qual a agncia ou o concessionrio

atingiu as metas. Tais auditorias so seguidas por avaliaes colegiadas, no Tribunal de Contas da Unio e, como nas demais fiscalizaes, uma vez constatada alguma irregularidade, o TCU pode aplicar as seguintes sanes (Brasil, 2005b):

1 multas; 1 condenaes para ressarcimento do prejuzo aos cofres pblicos; 1 decretao, por prazo no superior a um ano, da indisponibilidade de bens
do responsvel, tantos quantos considerados bastantes para garantir o ressarcimento dos danos em apurao;

1 inabilitao, por perodo de cinco a oito anos, para o exerccio de cargo em

comisso ou funo de confiana no mbito da administrao pblica federal;

1 declarao de inidoneidade do licitante fraudador para participar, por at

cinco anos, de licitao na administrao pblica federal. Alm disso, quando o tribunal constata dano ao errio que decorra de ato de gesto ilegtimo ou antieconmico ou desfalque ou desvio de dinheiro, bens ou valores pblicos, remete cpia da documentao ao Ministrio Pblico da Unio para ajuizamento das aes cveis e penais cabveis, conforme prev o art. 16, 3o, da Lei no 8.443, de 1992. Alguns exemplos dessas auditorias de desempenho nas agncias e no mercado regulado so encontrados nos relatrios trimestrais de atividades do TCU. Podemos destacar, conforme Relatrio de atividades 1o trimestre de 2005, a auditoria na Aneel na qual o TCU questiona o enquadramento dado pela agncia aos consumidores da chamada subclasse residencial baixa renda que, por lei, estariam isentos do pagamento dos encargos de contratao da capacidade emergencial, da aquisio de energia emergencial e da recomposio tarifria emergencial.

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Na auditoria realizada pelo tribunal em 2003 apreciada no Acrdo no 344/2003 Plenrio, constatou-se a inadequao dos critrios de identificao dos consumidores de baixa renda, baseados no baixo consumo domiciliar de energia eltrica. Por meio de tcnicas estatsticas, o TCU demonstrou a baixa correlao entre as variveis renda per capita e consumo domiciliar de energia.

Outro exemplo apontado no Relatrio de atividades 3o trimestre de 2004, no qual

em auditoria realizada com o objetivo de verificar a adequao dos valores de pedgio na rodovia Rio-Terespolis, o TCU detectou impropriedades nas revises, alteraes e adequaes tarifrias. Caso seja refeito todo o fluxo de caixa da concesso e corrigidas as impropriedades verificadas, as tarifas apuradas pela auditoria apresentariam decrscimo de 4,7% e 6,7%, para as praas principais e auxiliares de pedgio, respectivamente, em relao aos preos em vigor a partir de 20 de novembro de 2001. Foi determinada Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) que adote as medidas necessrias para que a Concessionria Rio-Terespolis S.A. CRT corrija impropriedades no fluxo de caixa relativo s revises de 1 a 9 e providencie a reverso ao referido fluxo, da receita de pedgio recebida indevidamente (TC no 006.931/2002-0, Acrdo no 988/Plenrio, de 21 de julho de 2004).

Finalmente, um ltimo exemplo refere-se Anatel. Nesse caso, conforme Relatrio de atividades 4o trimestre de 2004, o TCU procurou
analisar se as reformas regulatrias e a privatizao do setor de telecomunicaes efetivamente contriburam para a ampliao e democratizao do acesso aos servios de telefonia, e avaliar o desempenho da agncia no cumprimento das metas de universalizao de acesso ao sistema fixo de telefonia comutado (STFC).

As concluses do TCU so que as reformas no setor de telecomunicaes foram positivas, apesar de parcela considervel da populao brasileira ainda no possuir telefone particular (39,8%, conforme dados do IBGE). Diante disso, o TCU determinou Anatel a apresentao de um plano de reformulao dos processos de fiscalizao das obrigaes de universalizao, explicitando as solues e cronograma de implementao de aes para corrigir as falhas destacadas na auditoria (TC no 012.581/2003-3, Acrdo no 1.778/Plenrio, de 10 de novembro de 2004).

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Enfim, h notadamente uma evoluo na forma tradicional de atuao do Tribunal de Contas da Unio: s auditorias de regularidade do TCU, e em sintonia com a mudana de paradigma introduzida pela nova gesto pblica, acrescentam-se as auditorias de performance. E essas auditorias so extremamente abrangentes, incidem sobre as agncias, sobre os regulados e sobre o mercado, e avaliam at a efetividade da regulao.

4. Agncias e TCU: conflito institucional?

No se pretende aqui julgar, em termos substantivos, o novo escopo de atuao do Tribunal de Contas da Unio. Na verdade fundamental, e at tardia, a preocupao do TCU com a medio do desempenho ou de dimenses como efetividade no uso dos recursos pblicos. A questo que emerge, no entanto, refere-se razoabilidade dessa complexa, se no concorrente, distribuio de competncias. No h um conflito entre as iniciativas de auditoria de desempenho do TCU e o modelo institucional de regulao por agncias reguladoras independentes? No estaria o TCU auditando dimenses prprias do escopo exclusivo das agncias? Para tecer consideraes sobre essas questes imperativo, antes de tudo, apontar a dvida quanto sustentao legal das auditorias de desempenho do TCU. Conforme consta em seus documentos, a ampliao de escopo do TCU legalmente sustentada, baseando-se no inciso IV do art. 71: particularmente, na dimenso operacional da fiscalizao prescrita pela Constituio de 1988. A partir de tal interpretao e de sua Lei Orgnica (Lei no 8.443, de 16 de junho de 1992), o TCU emitiu a Instruo Normativa TCU no 27, de 7 de dezembro de 1998, que prescreve os procedimentos de auditoria. Conforme colocado por Gomes (2003:9),
tendo em vista as alteraes institucionais decorrentes dos processos de privatizao, o Tribunal de Contas da Unio, por meio de normativos internos, editou regulamentos que dispem sobre a fiscalizao dos processos de desestatizao, concesso, permisso e autorizao de servios pblicos. Essas normas prevem o acompanhamento desses mecanismos de flexibilizao do Estado tanto na fase do acompanhamento da outorga, emitindo parecer sobre a legalidade e economicidade desses processos, quanto na fase do acompanhamento da execuo contratual, ou seja nos processos regulatrios decorrentes da flexibilizao.

Ora, a interpretao dada ao termo operacional, associando-o a resultados ou desempenho, controversa. Operacional relaciona-se a procedi-

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mentos, a operaes, a meios; no diretamente a fins. Refora essa hiptese o fato de que, no contexto da Constituio de 1988, os preceitos da nova gesto pblica no estavam sequer esboados no Brasil. Pelo contrrio, o ambiente presente na Constituinte era de completar a revoluo burocrtica. Assim, no possvel afirmar que haveria um conflito de instituies, pelo menos do ponto de vista formal. Mas possvel sugerir que h uma extrapolao das atribuies do TCU. Uma segunda considerao refere-se capacidade tcnica e independncia poltica do Tribunal de Contas da Unio para proceder as auditorias. Como j visto, o modelo de regulao via agncias reguladoras independentes no prescinde de uma certa blindagem poltica e de alta especializao dos reguladores, tendo em vista os objetivos de conferir previsibilidade aos mercados e, ao mesmo tempo, dialogar de forma altiva com os regulados. Do ponto de vista poltico, convm lembrar que os conselheiros do TCU so designados razo de 2/3 pelo Congresso Nacional e 1/3 pelo presidente da Repblica, estes ltimos aps aprovao do Senado Federal. Alm disso, a Cmara dos Deputados, o Senado Federal e as comisses tcnicas ou de inqurito podem solicitar ao TCU a realizao de auditorias e inspees e o fornecimento de informaes sobre fiscalizaes realizadas, na forma do art. 71, incisos IV e VII, da Constituio Federal. Ou seja, o TCU pode ser significativamente suscetvel interferncia poltica, at mesmo por meio do direcionamento de auditorias. Essa permeabilidade poltica, ausente nas agncias, pode trazer instabilidade, tanto s agncias quanto ao mercado regulado, comprometendo os esforos de prover um ambiente propcio aos investimentos. Em relao especializao tcnica, questiona-se a possibilidade de o TCU constituir equipes altamente profissionais e capacitadas para auditar as agncias e o mercado nas dimenses previstas no amplo escopo das auditorias de desempenho. Um dos argumentos em prol do modelo de agncias reguladoras justamente o seu foco inequvoco, o que permite uma profunda especializao nos assuntos do mercado a ser regulado, diferenciando-se das burocracias mais generalistas, presentes nos ministrios. A menos que o TCU criasse equipes focadas somente em um setor regulado, certamente seu grau de especializao ser menor que o das agncias. Alm disso, a constituio de equipes de auditores cada vez mais especialistas representa, consideradas as agncias, uma sobreposio institucional com vrias conseqncias do ponto de vista organizacional: desperdcio de recursos pblicos, duplo comando, imprevisibilidade da regulao, entre outras. Enfim, as novas atribuies de auditoria de desempenho do TCU, embora essenciais, parecem conflitar com outra das criaes da nova gesto pblica: o modelo de regulao baseado em agncias reguladoras independentes. Acre-

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dito ser necessrio repensar um ou outro modelo, ou ambos, de tal forma que no haja uma sobreposio de funes, bem como se maximize a potencialidade das agncias e do tribunal e que se crie uma ambiente de fato propcio atrao de investimentos privados, to caros nos dias de hoje.

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