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TRIBUNAL DE CONTAS, RGO DE DESTAQUE E RELEVNCIA CONSTITUCIONAL.

Jesualdo Cavalcanti Barros Filho Engenheiro Civil, Chefe de Gabinete de Conselheiro do TCE

A longa histria da instituio Tribunal de Contas, surgida no alvorecer de nossa Re !blica, contrasta co" o #fio trata"ento doutrin$rio dis ensado or nossos grandes ad"inistrativistas% &ode'se di(er, se" e"bargo, )ue a histria de nossa corte * a de sua luta elo leno e+erc#cio de suas rerrogativas institucionais, ante ad"inistradores viciados ela at$vica conce o atri"onialista da funo !blica e elo rano autorit$rio de nossos governantes% ,o so contudo nossas cortes de contas infensas a ata)ues% -$ )ue" ro ugne ura e si" les"ente sua e+tino e" troca de auditorias rivadas, )ue na ra(o destes so "ais a arelhadas e "enos custosas ao Estado% Argu"ento ueril este, a resu"ir todo o funciona"ento do Estado a u" organogra"a funcional% . Estado no * u"a e" resa% /eu funciona"ento deve'se "enos a sua instru"entalidade t*cnica, se" desconhecer a i" ort0ncia desta, )ue 1 legiti"idade e fora ol#tica de seus rgos funda"entais% A se ensar desta for"a, seria ta"b*" "ais c2"odo contratar fir"as de consultorias ara governar os Estados ou "es"o 3untas de 3uristas conceituados e a tos a elaborar Constitui4es tecnica"ente erfeitas% 5 be" de ver )ue a osio singular, ocu ada ela corte de contas no anora"a de nossos rgos constitucionais, contribui ara a indefinio funcional e as d!vidas acerca do regi"e 3ur#dico'ad"inistrativo a lic$vel% &or certo, tal car$ter institucional, h#brido e eculiar, no foi fruto da ouca t*cnica legislativa de nossos legisladores% Antes criao racional de tratadistas de Estado, tal car$ter funcional singular decorre da necessidade da atuao es eciali(ada de u" rgo )ue e+era u"a funo )ue no se en)uadra nas cl$ssicas fun4es estatais, "as * de relevo funda"ental e" nosso regi"e tri artite de oderes, )ual se3a, a autofiscali(ao estatal% Co" efeito, e" u" regi"e )ue se e)uilibra entre tr6s oderes aut2no"os e diferenciados, se" laos de hierar)uia e subordinao, * i" erativa a e+ist6ncia de u" "ecanis"o )ue, a u" s te" o, no se absorva elo "ecanis"o ad"inistrativo destes oderes e ossua, outrossi", dina"is"o e inde end6ncia funcional de "odo a atuar inde endente"ente, "antendo u"a osio e)u0ni"e e" relao a todos% .ra, e" u" Estado de 7ireito tal osio singular s oderia e"anar de "anda"ento constitucional% Eis a# a ra(o da "agnitude das suas rerrogativas
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institucionais e ad"inistrativas e a fonte de boa arte das )uerelas doutrin$rias correlacionadas% .s Tribunais de Contas no se en)uadra" no erfil t# ico de rgo !blico9 seu desenho funcional *, ode'se di(er, se" e"bargo, at# ico% 7a# a i" ort0ncia de se roceder a u"a an$lise cr#tica da osio constitucional dos Tribunais de Contas% 5 3usta"ente da# )ue deflui sua fonte de oder e a artir da# se deli"ita a e+tenso de sua atuao% . esco o deste trabalho consiste, ois, e" e+a"inar a osio de nossas cortes de contas no anora"a 3ur#dico'constitucional brasileiro ara, e" seguida, e+a"inar as decis4es e"anadas desses rgos relativa"ente ao seu alcance e conte!do% . Tribunal de Contas ertence 1 categoria, segundo a consagrada classificao de -el: ;o es <eirelles, de rgo inde endente, a saber= no se vinculando a nenhu" ti o de hierar)uia ou subordinao, go(ando de co" leta autono"ia ad"inistrativa e financeira% &releciona a este res eito o reno"ado autor= >so rgos que detm e exercem precipuamente as funes polticas judiciais e quase judiciais outorgadas diretamente pela Constituio, para serem desempenhadas pessoalmente por seus membros, segundo normas especiais e regimentais8 J$ se v6 )ue desfruta" tais rgos de osio singular, derivada de sua r ria feio constitucional no regi"e ad"inistrativo brasileiro% 7a# no caber a e)ui arao de suas fun4es 1s de outros rgos infraconstitucionais or si"ilaridades de estrutura ou funciona"ento% ,o conv*", contudo, e)ui arar o Tribunal de Contas a u" )uarto oder% &oder, na definio cl$ssica, corres onde ao con3unto de rgos encarregados reci ua"ente das fun4es cl$ssicas do Estado% A corte de contas no e+erce nenhu"a destas fun4es, e"bora cor orifi)ue u"a funo essencial ao bo" funciona"ento do Estado, a saber= a fiscali(ao% E" nossas sucessivas constitui4es, o a el dos Tribunais de Contas ve" se alargando sensivel"ente% E" nossa ri"eira Constituio re ublicana ditava o art% ?@ ! "# institudo um $ribunal de Contas para liquidar as contas da receita e despesa e %erificar a sua legalidade antes de serem prestadas ao Congresso . laconis"o inicial cedeu lugar a u" a" lo le)ue de atribui4es e rerrogativas e" nossa Carta <agna de 8@??% A seguir a legislao constitucional versando sobre o te"a = "&rt '(! ) controle externo, a cargo do Congresso *acional, ser+ exercido com o auxlio do $ribunal de Contas da ,nio, ao qual compete! -. apreciar as contas prestadas anualmente pelo /residente da 0ep1blica, mediante parecer pr2%io que de%er+ ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento3 --. julgar as contas dos administradores e demais respons+%eis por dinheiros, bens e %alores p1blicos da administrao direta e indireta, includas as
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-el: ;o es <eirelles, 7ireito Ad"inistrativo Brasileiro, <alheiros, /o &aulo, %AA% B

fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo /oder /1blico 4ederal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extra%io ou outra irregularidade de que resulte preju5o ao er+rio p1blico3 ---. apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na administrao direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo /oder p1blico, excetuadas as nomeaes para cargo de pro%imento em comisso, bem como a das concesses de aposentadorias, reformas e penses, ressal%adas as melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato concessrio3 -6. reali5ar, por iniciati%a prpria, da C7mara dos 8eputados, do 9enado 4ederal, de Comisso $2cnica ou de inqu2rito, inspees e auditorias de nature5a cont+bil, financeira , orament+ria, operacional e patrimonial, nas unidades administrati%as dos /oderes :egislati%o, ;xecuti%o e <udici+rio, e demais entidades referidas no inciso --3 6. fiscali5ar as contas nacionais das empresas supranacionais, de cujo capital social a ,nio participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constituti%o3 6-. fiscali5ar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela ,nio mediante con%nio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a ;stado, 8istrito 4ederal ou a =unicpio3 6--. prestar as informaes solicitadas pelo Congresso *acional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respecti%as Comisses, sobre a fiscali5ao cont+bil, financeira, orament+ria, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspees reali5adas3 6---. aplicar aos respons+%eis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanes pre%istas em lei, que estabelecer+, entre outras cominaes, multa proporcional ao dano causado ao er+rio3 ->. assinar pra5o para que o rgo ou entidade adote as pro%idncias necess+rias ao exato cumprimento da lei, se %erificada ilegalidade3 >. sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso ? C7mara dos 8eputados e ao 9enado 4ederal3 >-. representar ao /oder competente sobre irregularidades ou abusos apurados Cerifica'se, assi", a latitude da 3urisdio de contas do TCD, "olde constitucional )ue serve necessaria"ente 1 definio institucional dos Tribunais de Contas dos Estados e do 7istrito Federal, be" co"o dos Tribunais e Conselhos de Contas dos <unic# ios, nos recisos ter"os do art% EF da Carta <agna% Estes t6" ho3e u"a a" la 3urisdio sobre o rocesso de des esa desses entes !blicos, estendendo seu ca" o de 3ulga"ento ara, al*" do "ero e+a"e da for"alidade legal dos atos ad"inistrativos, u"a an$lise a" la, relativa ao "*rito do dis 6ndio, de sua econo"icidade e efici6ncia, co"o be" anota Ant2nio Ro)ue CitadiniB%
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Ant2nio Ro)ue Citadini, ) Controle ;xterno da &dministrao /1blica ,<a+ ;i"onad, /o &aulo, 8@@F, %8?% G

Cale ta"b*" ressaltar a total aus6ncia de lao de subordinao entre os Tribunais de Contas e o &oder ;egislativo HCongresso e Asse"bl*iasI% A e+ resso >au+iliarJ, co"u"ente e" regada, significa to'so"ente u"a relao de colaborao, de cunho final#stico% 5 tarefa do Congresso a fiscali(ao da atuao dos entes !blicos e nesse "ister deve se servir do instru"ental t*cnico do TCD% ,o h$, or outro lado, nenhu"a relao de de end6ncia funcional, restando intacta sua lena autono"ia% 7!vidas avulta" rinci al"ente no )ue concerne 1 nature(a das decis4es das cortes de contas face ao rinc# io da inafastabilidade do controle 3udicial, consagrado or nossa Constituio% Este * onto fulcral na doutrina e )ue envolve, a nosso ver, a invocao do desenho constitucional detido elos Tribunais de Contas% Assi", "uitos tratadistas tende" a a"es)uinhar a di"enso do 3ulga"ento elos Tribunais de Contas, ora relegando'o a osio de "ero ato ad"inistrativo de controle, ora investindo'o de u" car$ter ara3udicial, subordinados 1 condio resolutria do e+a"e osterior elo Judici$rio% .ra, * verdade )ue nossa Constituio consagra, si", o rinc# io da universalidade da 3urisdio, "as no nos arece )ue tal rinc# io se revista da intangibilidade )ue se retende% 7e in#cio, urge realar o car$ter de rgo constitucional do Tribunal de Contas e de suas atribui4es% ,o esta"os diante, ois, de atividade ad"inistrativa"ente definida, "as de atribuio )ue encontra seu conte!do e fora direta"ente na Constituio% 5 rinc# io assente e" nossa her"en6utica constitucional )ue so"ente u" dis ositivo constitucional ode e+cetuar outro, or)uanto, dada a sua reviso constitucional, no se discute a definitividade do 3ulga"ento dos cri"es de re onsabilidade elo Congresso% .ra, este caso e" nada se diferencia do a)ui analisado% A"bas encontra" su ed0neo no te+to constitucional% 5 o conte!do da lio de Caio T$cito, "uito o ortuna"ente le"brado or Frederico &ardini= "o monoplio jurisdicional do /oder <udici+rio somente deixa de se exercer em casos expressos e restritos ,m deles o julgamento de crimes de responsabilidade pelo Congresso )utro, a jurisdio contenciosa do $ribunal de Contas, em mat2ria cont+bil, quando a Constituio lhe outorga a atribuio de julgar as contas dos respons+%eis por dinheiros e outros bens p1blicos, inclusi%e dos administradores de entidades aut+rquicas ou de pessoas jurdicas institudas em lei e custeadas por tributos e recursos do $esouro Est$ claro )ue o )ue se retende no *, e" absoluto, afastar a ossibilidade de acesso ao Judici$rio nos 3ulgados de contas% ,o se trata disto, "as si" de deli"itar recisa"ente a e+tenso do controle 3udicial% 5 certo )ue nosso Estado de 7ireito no oderia ad"itir deciso se" recurso ao Judici$rio9 contudo no se nega ao controle 3udicial a faculdade de analisar toda a a" litude dos fatos 3ur#dicos, "as si" a de 3ulg$'los e" toda a sua a" litude% .s 3ulga"entos de contas, assi" co"o outros atos ad"inistrativos, continua" dentro do es ectro de a reciao do Judici$rio, "as so"ente na)uilo )ue a Constituio residual"ente lhe faculta, a saber= assi" co"o no * dado ao 3ui( a reciar o "*rito do ato ad"inistrativo discricion$rio, sob ena de irrogar a si rerrogativas rivativa"ente ad"inistrativas, ta"b*" no seria ad"iss#vel )ue re3ulgasse as contas, invadindo indevida"ente co" et6ncia constitucional% &releciona brilhante"ente a este res eito Castro ,unes= >o ju5o de contas se institui sobre operaes administrati%as, limitado aos atos ou fatos apurados, seja para liberar o respons+%el, seja para o declarar alcanado em %ista das irregularidades encontradas na sua gesto )utros aspectos da imputao pertencem por inteiro ? justia
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comum, que pode absol%er o respons+%el alcanado, contanto que no re%eja o julgado de contas, no negue a existncia material da infrao financeira & jurisdio de contas 2 o ju5o constitucional das contas & funo 2 pri%ati%a do $ribunal institudo pela Constituio para julgar as contas dos respons+%eis por dinheiros ou bens p1blicos ) <udici+rio no tem funo no exame de tais contas, no tem autoridade para re%er, para apurar o alcance dos respons+%eis, para os liberar ;ssa funo 2 prpria e pri%ati%a do $ribunal de ContasJ%G C6'se, ois, )ue o Judici$rio no * inst0ncia final na confor"ao do ato ad"inistrativo de controle, ne" ta" ouco rgo sobre osto ao Tribunal de Contas9 h$, ao contr$rio, u" es ao r rio e de"arcado ara o e+erc#cio de cada u"a das 3urisdi4es% -$ "uito os Tribunais /u eriores reconhece" esta co" et6ncia e+clusiva dos Tribunais de Contas% 5 la idar a deciso do /TF, relator o <in% -enri)ue 7LAvila= >$ribunal de Contas. apurao do alcance dos respons+%eis pelos dinheiros p1blicos. ato insuscet%el de re%iso perante a justia comum. =andado de 9egurana no reconhecido &o apurar o alcance dos respons+%eis pelos dinheiros p1blicos, o $ribunal de Contas pratica ato insuscet%el de re%iso na %ia judicial, a no ser quanto ao seu aspecto formal ou tisna de ilegalidade manifestaK Mnfeli("ente, essa orientao no est$ sendo aceita do "es"o "odo e" nossos 3udici$rios estaduais, rdigos e" atro elar a esfera de atuao dos Tribunais de Contas, invocando o rinc# io da inafastabilidade do controle 3udicial% M" erioso se torna, ortanto, valori(ar a delegao constitucional dos Tribunais de Contas% ,isso reside" a fonte de sua fora e o segredo ara entender a di"enso e as ossibilidades de sua atuao% ,o * a corte de contas u" tribunal ad"inistrativo, sua atuao no se restringe 1 consecuo de atos ad"inistrativos de controle% &ara isto, no recisar#a"os de u" rgo to co" le+o e co" u"a osio to inde endente no anora"a ad"inistrativo brasileiro% Trata'se de rgo constitucional, suas decis4es t6" validade constitucional% ,o * ad"iss#vel a"es)uinh$'lo, ne" dei+ar de dar a necess$ria relev0ncia 1s suas decis4es%

BIBLIOGRAFIA
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G% 7M &METR., <aria /:lvia Panella% 8ireito &dministrati%o, /o &aulo, Atlas,8@@E% K% GA/&ARM,M, 7igenes, 8ireito &dministrati%o, /o &aulo, /araiva, 8@@F% F% <EMRE;E/, -el: ;o es, 7ireito <unici al Brasileiro, /o &aulo, <alheiros Editores% 8@@K9 A% QQQQQQQQQ, 8ireito &dministrati%o @rasileiro, <alheiros Editores%8@@E9 E% <DR.RM, Toshio% .s tribunais de Contas no Brasil e a Coisa Julgada% 0e%ista do $C;./-% HOAI= 8FO a 8FF% Teresina, 8@@?% ?% &AR7M,M, Frederico% $ribunal de Contas da ,nio, rgo de destaque constitucional Belo -ori(onte, tese de doutorado ' DF<G, ;EGM/;AST.= 8% Constituio da Re !blica Federativa do Brasil, Ed% /araiva, 8@@?% B% Constituio do Estado do &iau#, C.<E&M, 8@?@% G% ;EM .RGU,MCA 7. TRMBD,A; 7E C.,TA/ 7. E/TA7. 7. &MADV9 ;ei n%W K%EB8, de BEXOEX@K, ublicada no 7.E nW 8K8X@K, de B?%OE%@K, co" altera4es deter"inadas ela ;ei nW K%EA?, de BO%OE%@F, ublicada no 7.E nW 8G?X@F, de BO%OE%@F9