Reporte Sobre Vacios Legales en Las Áreas de Intervención y Sobre Limitaciones Legales en Turismo y Otras Actividades Económicas

REPORTE SOBRE VACOS LEGALES EN REAS DE INTERVENCIN Y SOBRE LIMITACIONES LEGALES PARA LA AGRICULTURA, INDUSTRIA MADERERA Y PESQUERA Y TURISMO.
USAID COSTAS Y BOSQUES SOSTENIBLES SUBTTULO LINEA 2 OPCIONAL
31 de agosto de 2009
Esta publicacin fue preparada para revisin de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Fue presentada por la Corporacin de Gestin y Derecho Ambiental ECOLEX bajo un subcontrato con Chemonics International.
USAID COSTAS Y BOSQUES SOSTENIBLES SUBTTULO LINEA 2 OPCIONAL
Contrato No. EPP-I-00-06-00013-00 TO #377
Este informe es posible gracias al apoyo del Pueblo de los Estados Unidos a travs de USAID. El contenido de este informe es de completa responsabilidad de la Corporacin de Gestin y Derecho Ambiental ECOLEX y no necesariamente refleja las opiniones de USAID ni del gobierno de los Estados Unidos.
CONTENIDO
I. Resumen Ejecutivo ........................................................................................ 2 Consideraciones generales............................................................................3 a. Alcance del estudio ................................................................................3 b. Ordenamiento jurdico ecuatoriano ........................................................3 c. Nuevo marco constitucional ...................................................................4 d. Reforma democrtica del Estado ...........................................................8 e. Sectorialidad y dispersin normativa......................................................8 f. La situacin de las zonas a intervenirse .................................................8 II. Revisin de la legislacin ambiental y productiva en el Ecuador................. 9 a. Legislacin Ambiental ............................................................................. 10 Ley de Gestin Ambiental ....................................................................... 10 reas Protegidas ..................................................................................... 11 Texto Unificado de la Legislacin Secundaria del Ministerio del Ambiente (TULAS) ................................................................................................... 11 Reglamento de Turismo en reas Naturales Protegidas - RETAMP ..... 13 Aprovechamiento Forestal....................................................................... 15 Acuerdos Ministeriales No. 055 (derogado -2001), y 106 del Ministerio del Ambiente (2006) ................................................................................ 17 Transferencia de competencias forestales sobre plantaciones (2008) .. 17 b. Legislacin Productiva ............................................................................ 17 Agricultura................................................................................................ 17 Pesca ....................................................................................................... 22 Turismo .................................................................................................... 26 III. Principales vacos y limitaciones legales asociados a actividades productivas y de conservacin ....................................................................... 28 3.1. Acceso a la tierra ................................................................................. 28 3.2. Acceso y uso de los recursos naturales .............................................. 30 3.3. Actividades informales ......................................................................... 31 IV. Recomendaciones para el Plan de Intervencin ...................................... 32 En el corto mediano plazo........................................................................ 32 En el largo plazo.......................................................................................... 36 BIBLIOGRAFA: .............................................................................................. 38 ANEXO............................................................................................................ 40
I. RESUMEN EJECUTIVO
En el marco del Proyecto USAID Costas y Bosques Sostenibles, se ha priorizado la necesidad de realizar un estudio el cual permita identificar en las reas de intervencin los vacos legales que pueden ser causa de conflictos sobre los recursos naturales en reas de alta biodiversidad y tierras privadas. El presente estudio hace una revisin de las principales leyes nacionales asociadas a actividades productivas compatibles con objetivos de conservacin, que requieren algn nivel de trabajo para logra su implementacin adecuada o armonizarlas con el denominado nuevo modelo de desarrollo proclamado pro la Constitucin vigente. De dicha revisin, se coligen los principales vacos o conflictos que desde las leyes surgen, como fruto de su aplicacin a los casos en concreto. La conclusin evidente de dicha revisin se resumen en el desconocimiento que de las leyes tienen los pobladores e incluso las autoridades locales, lo cual dificulta su aplicacin; y en los costos de transaccin que la legalidad trae asociados. De estos conflictos identificados, se ha elaborado una serie de recomendaciones a implementarse (en el Plan de trabajo del proyecto) en dos niveles, a corto y mediano plazo y a largo plazo, todas en la lnea de las polticas y normativa, acorde con las capacidades tcnicas del subcontratista.
Consideraciones generales La elaboracin del presente estudio parte de una revisin a grosso modo de la realidad y actualidad legislativa en el pas, signada por la puesta en vigencia de una nueva Constitucin, un proceso de desarrollo y actualizacin de leyes en marcha, la virtual desactualizacin de las principales leyes vinculadas con procesos productivos, la dispersin de las diferentes normas y el tratamiento sectorial que han tenido tradicionalmente los temas a ser abordados. Estas consideraciones deben ser tomadas en cuenta en la lectura del presente documento, debido a que caracterizan el entorno en el cual el anlisis se ubica. Los principales temas en este sentido- son enunciadas a continuacin, junto con una breve descripcin de lo que debe entenderse por cada uno de ellos.
a. Alcance del estudio
Este anlisis constituye una recopilacin sucinta y revisin crtica de los principales elementos que el marco normativo vigente contiene en torno a la ejecucin de actividades de ndole productiva, asociadas a objetivos de conservacin, en las costas y territorios aledaos, del Ecuador continental. Su mbito de anlisis es nacional, y vinculado con las reas de intervencin, definidas de comn acuerdo entre el contratante y la Corporacin ECOLEX. No obstante, dado el carcter general de las normas en revisin, se dar una perspectiva macro de los diferentes elementos abordados. Por ello, a nivel de fuentes secundarias se ha privilegiado las leyes nacionales vigentes, hacindose referencia en ciertos casos -en funcin de su importancia- a determinados instrumentos normativos de jerarqua inferior, expedidos por la autoridad competente en la materia.
b. Ordenamiento jurdico ecuatoriano
El ordenamiento jurdico ecuatoriano mantiene un esquema romano germnico tradicional, por el cual se reconoce la co-existencia de normas con una jerarqua especfica y diferenciada entre s. El esquema grfico que se utiliza para mostrar dicha escala es a travs de una pirmide, en cuya cspide se encuentra la norma de mayor jerarqua, la cual es a su vez la de aplicacin general y obligatoria, continuando con las diferentes normas inferiores hasta llegar a aquellas vinculantes para segmentos menores de la poblacin y que tratan materias especficas. Por tanto, la norma de mayor nivel es la Constitucin de la Repblica, y est por sobre todos los dems cuerpos jurdicos, y a la que deben ajustarse todas las regulaciones de jerarqua inferior, tal como lo determina su propio artculo 4241.
La Constitucin es la norma suprema y prevalece sobre cualquier otra del ordenamiento jurdico. Las normas y los actos del poder pblico debern mantener conformidad con las disposiciones constitucionales; en caso contrario carecern de eficacia jurdica.
El orden de prelacin que establece la Constitucin para las normas jurdicas se describe en el artculo 425 de la Carta Poltica, a saber:
Art. 425.- El orden jerrquico de aplicacin de las normas ser el siguiente: La Constitucin; los tratados y convenios internacionales; las leyes orgnicas; las leyes ordinarias; las normas regionales y las ordenanzas distritales; los decretos y reglamentos; las ordenanzas; los acuerdos y las resoluciones; y los dems actos y decisiones de los poderes pblicos. En caso de conflicto entre normas de distinta jerarqua, la Corte Constitucional, las juezas y jueces, autoridades administrativas y servidoras y servidores pblicos, lo resolvern mediante la aplicacin de la norma jerrquica superior. La jerarqua normativa considerar, en lo que corresponda, el principio de competencia, en especial la titularidad de las competencias exclusivas de los gobiernos autnomos descentralizados.
Estas precisiones son relevantes en la medida en que forman parte del ordenamiento jurdico normas nacionales e internacionales, pudiendo estas ltimas en particular las de ndole comercial y arancelario- significar limitaciones o incentivos a actividades productivas en el marco del comercio exterior. No obstante, cabe destacar que en los ltimos tiempos han cobrado importancia instrumentos de poltica (en especial sectoriales) en los cuales se han explicitado las lneas rectoras de la gestin pblica, asociadas a temas como los que se revisarn a continuacin. Si bien dichas polticas no tienen necesariamente un carcter vinculante, constituyen pautas ineludibles en procesos de administracin y toma de decisiones desde las autoridades nacionales correspondientes.
c. Nuevo marco constitucional
A partir de la expedicin de la Constitucin de la Repblica del Ecuador, en octubre de 2008, el pas comienza una nueva etapa en la cual se reconocen dos instituciones clave en la definicin de polticas pblicas y en la planificacin nacional: el denominado nuevo modelo de desarrollo y el sumak kawsay o buen vivir. Cabe mencionar que bajo este nuevo esquema, se reafirma que los recursos naturales renovables y no renovables son de propiedad inalienable, imprescriptible e inembargable del Estado2, siendo ste el llamado a regular su conservacin, manejo y uso sustentable. Paradigmticamente, esta norma jurdica reconoce adems derechos a la Naturaleza, como un sujeto autnomo, los cuales deben ser observados con independencia de aquellos que los seres humanos tienen vinculados con el ambiente. Los derechos de la naturaleza se resumen en: a) el respeto integral a su existencia, b) y el
La Constitucin y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado que reconozcan derechos ms favorables a los contenidos en la Constitucin, prevalecern sobre cualquier otra norma jurdica o acto del poder pblico. 2 Artculo 408 de la Constitucin del Ecuador
mantenimiento y regeneracin de sus ciclos vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos, c) la restauracin.3 La Constitucin del Ecuador reconoce y garantiza el derecho de la poblacin a vivir en un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado, que garantice la sostenibilidad y el buen vivir, sumak kawsay, declarndose en este contexto de inters pblico la preservacin del ambiente, la conservacin de los ecosistemas, la biodiversidad y la integridad del patrimonio gentico del pas, ente los principales temas. Al hablar del rgimen de competencias, elemento crucial del nuevo modelo, se establece que el Estado central tendr competencias exclusivas sobre las reas naturales protegidas y los recursos naturales4, lo cual implica que es la autoridad nacional ambiental que tiene a su cargo el dictar las polticas, lineamientos, directrices y normativas generales relacionadas con estos espacios de conservacin. Se establece adems que el manejo y administracin de las reas naturales protegidas estar cargo del Estado y debe implementarse de acuerdo al ordenamiento territorial y zonificacin ecolgica de las zonas. A su vez, al referirse a los gobiernos autnomos descentralizados, cabe destacar las competencias asignadas en sus diferentes niveles, y el hecho de que todos tienen a su cargo la planificacin y el ordenamiento territorial, articulado a los diferentes niveles territoriales existentes. As, los gobiernos regionales son responsables de: a) gestionar el ordenamiento de cuencas hidrogrficas y propiciar la creacin de consejos de cuenca, de acuerdo con la ley, b) fomentar las actividades productivas regionales; y c) fomentar la seguridad alimentaria regional5. Los gobiernos provinciales tienen entre sus competencias, a ms de la planificacin provincial: a) ejecutar, en coordinacin con el gobierno regional, obras en cuencas y micro cuencas; b) la gestin ambiental provincial; c) planificar, construir, operar y mantener sistemas de riego; d) fomentar la actividad agropecuaria, y e) fomentar las actividades productivas provinciales6. Por su parte, los gobiernos municipales son responsables de la planificacin cantonal, y competentes para: a). controlar el uso y ocupacin del suelo en el cantn, b) prestar los servicios pblicos de agua potable, alcantarillado, depuracin de aguas residuales, manejo de desechos slidos, y actividades de saneamiento ambiental en general; c) crear, modificar o suprimir mediante ordenanzas, tasas y contribuciones especiales de mejoras; d) preservar, mantener y difundir el patrimonio natural del cantn y construir los espacios pblicos para estos fines; e) delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar, riberas y lechos de ros, lagos y lagunas; f) preservar y garantizar el acceso efectivo de las personas al uso de las playas de mar, riberas de ros, lagos y lagunas; y g) regular, autorizar y controlar la explotacin de materiales ridos y ptreos, que se encuentren en los lechos de los ros, lagos, playas de mar y canteras.7
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Artculos 71 y 72. Artculo 261. 5 Artculo 262. 6 Artculo 263. 7 Artculo 264.
Y finalmente, las juntas parroquiales tienen competencias para a) planificar, construir y mantener la infraestructura fsica, los equipamientos y los espacios pblicos de la parroquia, contenidos en los planes de desarrollo e incluidos en los presupuestos participativos anuales; b) incentivar el desarrollo de actividades productivas comunitarias, la preservacin de la biodiversidad y la proteccin del ambiente; c) gestionar, coordinar y administrar los servicios pblicos que le sean delegados o descentralizados por otros niveles de gobierno; d) promover la organizacin de los ciudadanos de las comunas, recintos y dems asentamientos rurales, con el carcter de organizaciones territoriales de base; y e) vigilar la ejecucin de obras y la calidad de los servicios pblicos.8 El desarrollo legislativo que tenga este tema -de las competencias- ser determinante al momento de intervenir en los distintos niveles territoriales, considerando que muchos de ellos adquieren o mantienen competencias relacionadas con el uso y manejo de los recursos naturales y las actividades de promocin y fomento de la produccin e iniciativa locales. Desde una lectura del nuevo rgimen de desarrollo, los temas productivos son vistos como parte de sus objetivos, en la medida en que se canalicen hacia una mejora en la calidad de vida de la poblacin, sean sostenibles y respeten la diversidad, equidad y al medio ambiente, fomenten la participacin y promuevan la recuperacin y conservacin de la naturaleza, garantizando el acceso al aire, agua, suelo, y a los beneficios de los recursos del subsuelo y del patrimonio natural.9 En esta lnea, se reconoce y fomenta las diversas formas de organizacin de la produccin en la economa10, la que deber sujetarse a principios y normas de calidad, sostenibilidad, productividad sistmica, valoracin del trabajo y eficiencia econmica y social11. Acorde con el nuevo modelo de desarrollo y alejado de la lgica del mercado y consumo, el Estado asume un rol garantista de los derechos individuales y colectivos de las y los ecuatorianos, reconociendo sus prcticas y conocimientos ancestrales, muchos de ellos asociados al uso de recursos naturales y manejo sostenible de los ecosistemas (i.e. agrobiodiversidad o medicina tradicional); el comercio justo12; el acceso equitativo a los factores de produccin13. En lnea similar, se reconoce al derecho de propiedad sobre la tierra una funcin no slo social, sino tambin ambiental14, lo cual implica que en su uso o manejo deben considerarse criterios ecolgicos de tal forma que no tiendan a la degradacin de la misma, o a la prdida de sus funciones y servicios ambientales15.
Artculo 265. Artculo 276. 10 Artculo 319. 11 Artculo 320. 12 Artculo 336. 13 Artculo 334. 14 Artculo 321. 15 Art. 409.- Es de inters pblico y prioridad nacional la conservacin del suelo, en especial su capa frtil. Se establecer un marco normativo para su proteccin y uso sustentable que prevenga su degradacin, en particular la provocada por la contaminacin, la desertificacin y la erosin.
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Respecto del recurso agua, por una parte se eleva a la categora de derecho fundamental e irrenunciable 16el acceso a la misma, y se la cataloga como patrimonio nacional estratgico de uso pblico, dominio inalienable e imprescriptible del Estado, y constituye un elemento vital para la naturaleza y para la existencia de los seres humanos, prohibindose toda forma de privatizacin del agua17. Se garantiza adems la conservacin, recuperacin y manejo integral de los recursos hdricos, cuencas hidrogrficas y caudales ecolgicos asociados al ciclo hidrolgico18. Es importante destacar la relevancia que la nueva Constitucin da a la soberana alimentaria, como un objetivo estratgico y obligacin de Estado siendo para ello su responsabilidad:
1. Impulsar la produccin, transformacin agroalimentaria y pesquera de las pequeas y medianas unidades de produccin, comunitarias y de la economa social y solidaria. 2. Adoptar polticas fiscales, tributarias y arancelarias que protejan al sector agroalimentario y pesquero nacional, para evitar la dependencia de importaciones de alimentos. 3. Fortalecer la diversificacin y la introduccin de tecnologas ecolgicas y orgnicas en la produccin agropecuaria. 4. Promover polticas redistributivas que permitan el acceso del campesinado a la tierra, al agua y otros recursos productivos. 5. Establecer mecanismos preferenciales de financiamiento para los pequeos y medianos productores y productoras, facilitndoles la adquisicin de medios de produccin. 6. Promover la preservacin y- recuperacin de la agrobiodiversidad y de los saberes ancestrales vinculados a ella; as como el uso, la conservacin e intercambio libre de semillas. 7. Precautelar que los animales destinados a la alimentacin humana estn sanos y sean criados en un entorno saludable. 8. Asegurar el desarrollo de la investigacin cientfica y de la innovacin tecnolgica apropiadas para garantizar la soberana alimentaria.19
La Constitucin proclama el derecho privativo del Estado de administrar, regular, controlar y gestionar los sectores estratgicos, de conformidad con los principios de sostenibilidad ambiental, precaucin, prevencin y eficiencia20. Son considerados sectores estratgicos la energa en todas sus formas, las telecomunicaciones, los recursos naturales no renovables, el transporte y la refinacin de hidrocarburos, la biodiversidad y el patrimonio gentico, el espectro radioelctrico, el agua, y los dems que determine la ley
En reas afectadas por procesos de degradacin y desertificacin, el Estado desarrollar y estimular proyectos de forestacin, reforestacin y revegetacin que eviten el monocultivo y utilicen, de manera preferente, especies nativas y adaptadas a la zona. 16 Artculo 12. 17 Artculo 318. 18 Artculo 411. 19 Artculo 281. 20 Artculo 313.
Todos estos elementos configuran el escenario de garantas y derechos, en el cual deben ubicarse las iniciativas productivas que emprendan tanto el sector pblico como el privado.
d. Reforma democrtica del Estado
El denominado proceso de Reforma Democrtica del Estado en el cual se halla inmerso el pas, tiene como objetivos la recuperacin del rol del Estado en la esfera econmica, en tanto regulador de sus actividades; la redefinicin de los limites del estado, la modernizacin de las empresas pblicas y el fomento de esquemas de gobernanza que permitan lograr niveles de eficiencia en la gestin publica de la mano con la participacin de la ciudadana. A su vez, este proceso busca lograr un esquema de competencias adecuado y, en funcin de los diferentes niveles territoriales de gobiernos establecidos por la constitucin vigente, de la mano con procesos de ordenamiento, descentralizacin, organizacin social y democracia participativa. La planificacin nacional constituye la principal herramienta de implementacin de la reforma, la cual est en manos de la Secretara Nacional de Planificacin, y busca articular la gestin pblica respecto de todos los niveles territoriales, y de forma inter y multisectorial. La base del proceso constituye el llamado Plan Nacional de Desarrollo, del cual se desprenden una serie de objetivos y estratgicas enfocados en el logro del nuevo modelo de desarrollo. Este contexto, da la pauta del escenario poltico que, para al menos los prximos 4 aos, deber considerarse para el diseo e implementacin de iniciativas y proyectos que se vinculen con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y que busquen generar niveles de incidencia considerables a nivel local, provincial o regional.
e. Sectorialidad y dispersin normativa
La legislacin ecuatoriana vinculada a recursos naturales renovables y no renovables, ha sido histricamente abordada bajo un enfoque sectorial, en funcin de las actividades productivas a las cuales han estado asociados. A su vez, las normas vinculadas con la conservacin, el uso y aprovechamiento de los recursos naturales mantienen una ubicacin hasta cierto punto dispersa, pese a su carcter sectorial. Lo dicho, explica la lgica de la revisin legislativa hecha en el presente documento, en el cual se ha privilegiado una divisin metodolgica en dos grandes subtemas: legislacin ambiental y legislacin productiva. Se revisa a continuacin estos dos grandes temas, a partir de los cuales se identificarn los vacos legales existentes, en el marco del proyecto.
f. La situacin de las zonas a intervenirse
La realidad propia de cada una de las zonas de intervencin, ser abordada con un nivel de detalle significativo en otro de los productos del subcontratista. No obstante, cabe destacar que al ser el presente anlisis de carcter general, basado en la 8
legislacin vigente para todo el territorio ecuatoriano, es igualmente aplicable para el territorio en el cual se implementar el proyecto USAID Costas y bosques sostenibles.
II. Revisin de la legislacin ambiental y productiva en el Ecuador

Tomando en cuenta el diseo jerrquico normativo que rige dentro del pas, es necesario en primer lugar, identificar los aspectos marco que estn contenidos en la Constitucin en los temas ambientales, y cuyas innovaciones representan un avance cualitativo a una proteccin sistmica de la naturaleza a travs de un manejo sostenible de la misma. En ese contexto, la Carta Magna presenta varias oportunidades para el desarrollo y fortalecimiento de actividades productivas que es necesario considerarlas y que se traslapan en la legislacin y subsidiariamente en las polticas, de tal manera que se respeta el espritu constitucional y la proteccin de derechos. Uno de los aspectos marco contenidos dentro del texto constitucional, es la transversalidad del concepto de desarrollo sostenible; lo que implica que todas las actividades antropognicas, incluidas las iniciativas productivas y de comercio, tienen que realizarse bajo el principio de la equidad intergeneracional. Este principio supone la proteccin y remediacin de los recursos naturales de manera integral, para que las futuras generaciones puedan usufructuar de las mismas. Para exponer claramente el concepto de desarrollo sostenible en las actividades de produccin atinentes al presente documento, es imperativo hacer una revisin de algunos artculos que componen la Constitucin. Primero hay que tomar en cuenta que segn el artculo 261 de la Constitucin, es el Estado quien tiene competencia exclusiva en reas protegidas y en lo concerniente a recursos naturales, entendindose stos como los recursos forestales y pesqueros. Esto implicara que es necesaria la existencia de leyes y de autoridades que sean las encargadas de regular, administrar y velar por el buen manejo de esos recursos. Adems, en el tema especfico de la produccin, son responsables los gobiernos autnomos para fomentar las actividades productivas regionales y a su vez, es competencia de los gobiernos provinciales el fomentar las actividades productivas provinciales y el desarrollo agropecuario, lo cual resulta importante, si la iniciativa productiva se especializa en alguna actividad determinada. Un aspecto interesante, como punto para fortalecer la implementacin de las actividades productivas en el sector rural, tambin se les otorga competencias a los gobiernos parroquiales rurales para incentivar al desarrollo de las actividades productivas, y la proteccin del ambiente.
Para que este sistema de competencias pueda consolidarse adecuadamente, es necesaria la coordinacin de las autoridades y la participacin activa de los gestores o actores de dichas actividades. Un artculo fundamental que abarca el tema de la gestin de la produccin es el 319, y dispone que el Estado promover las formas de produccin que aseguren el buen vivir de la poblacin y desincentivar aquellas que atenten contra sus derechos o los de la naturaleza: alentar la produccin que satisfaga la demanda interna y garantice una activa participacin del Ecuador en el contexto internacional.21 Es as que se delinean las caractersticas que deben tener las actividades productivas dentro del pas, y cmo se puede vislumbrar de forma clara el inters del Estado de incentivar la produccin sostenible como punto clave dentro de los planes de desarrollo y en un nivel descentralizado. Por lo tanto, el acuerdo emanado desde la Constitucin para no comprometer los recursos de las futuras generaciones, tiene una lgica pragmtica que ha sido adoptada en varias de sus versiones o formas en muchas leyes nacionales vigentes, anteriores a esta Constitucin.
a. Legislacin Ambiental
Las normas que en el ordenamiento jurdico nacional se destacan por su abordaje del tema ambiental por sus regulaciones y especificidad son principalmente la Ley Forestal y de Conservacin de reas Naturales y Vida Silvestre (1981), y la Ley de Gestin Ambiental (1999). La primera, regula todo lo relacionado con los denominados temas verdes, es decir la conservacin de flora, fauna y ecosistemas, las reas naturales protegidas, la biodiversidad y el aprovechamiento forestal. En tanto que la Ley de Gestin Ambiental constituye la norma marco que delinea las polticas, instituciones y directrices para la gestin ambiental nacional.
Ley de Gestin Ambiental
La Ley de Gestin Ambiental vigente desde el 30 de julio de 1999, tiene como objetivos el establecer los principios y directrices de poltica ambiental; determinar las obligaciones, responsabilidades, niveles de participacin de los sectores pblico y privado en la gestin ambiental y sealar los lmites permisibles, controles y sanciones en materia ambiental. Esta ley, define a la Autoridad Ambiental Nacional, siendo este caso el Ministerio del Ambiente, el cual es el encargado de coordinar y regular el Sistema Descentralizado de Gestin Ambiental, que consiste en el mecanismo de coordinacin transectorial, integracin y cooperacin entre los distintos mbitos de gestin ambiental y manejo de recursos naturales; subordinado a las disposiciones tcnicas del Ministerio del Ambiente.
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Art. 319 de la Constitucin del Ecuador

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Un punto importante de esta norma constituye la obligatoriedad de contar con las autorizaciones ambientales necesarias para promover la sostenibilidad de las actividades humanas. As, si se quiere emprender una actividad productiva, que pueda tener como consecuencia, posibles riesgos ambientales, la ley prev la figura de la licencia ambiental, la cual debe ser emitida por el Ministerio del Ambiente, una vez presentados los requisitos correspondientes establecidos en el reglamento a la ley.
reas Protegidas
La Ley Forestal y de Conservacin de reas Naturales y Vida Silvestre, reconoce al Ministerio del Ambiente como la principal autoridad responsable para la administracin y manejo del Patrimonio Forestal del Estado, que incluye a los ecosistemas del manglar. Igualmente, por este cuerpo legal, la mencionada secretara de Estado es competente para la administracin de los espacios que conforman el Patrimonio Nacional de reas Protegidas, y el Patrimonio Forestal del Estado. A la fecha, esta ley constituye la norma que por excelencia regula la creacin, administracin y manejo de las reas naturales protegidas. En coherencia con las polticas nacionales y la Constitucin, la autoridad ambiental nacional es quien tiene a su cargo la delimitacin, declaracin, planificacin, manejo, desarrollo, administracin, proteccin y control del patrimonio de reas naturales del Estado22, entendindose adems que el manejo de estas reas deber realizarse en funcin de los programas y planes de ordenamiento especficos. Consecuentemente, corresponde al Ministerio del Ambiente el control del ingreso del pblico a las reas protegidas y de las actividades que en ella se realicen, para lo cual se debe contar con los reglamentos correspondientes en los cuales se determinen las particularidades de cada actividad, como tarifas y requisitos23. La ley determina adems las categoras de manejo existentes, como Parque Nacional, Reserva Ecolgica, Reserva Biolgica, rea Nacional de Recreacin, Refugio de Vida Silvestre, Reserva de Produccin de Fauna y rea de Caza y Pesca. Adicionalmente, para garantizar el cumplimiento de las disposiciones de la ley en cuanto a proteccin y conservacin de la biodiversidad dentro de las reas protegidas, la Ley Forestal prevee varias sanciones correspondientes a distintas acciones atentatorias al desarrollo de la vida silvestre dentro del rea.
Texto Unificado de la Legislacin Secundaria del Ministerio del Ambiente (TULAS)
En el Texto Unificado de Legislacin Secundaria se incluye el desarrollo con un mayor nivel de detalle, de las disposiciones de las leyes ambientales en particular la Ley Forestal-. Lo relacionado con las reas naturales protegidas se encuentra localizado en varios de sus libros.
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Art. 69, Ley Forestal y de Conservacin de reas Naturales y Vida Silvestre. Art. 71 y 72, Ibd.
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En el libro III de este texto, se establece que la declaratoria de reas naturales protegidas debe hacerse mediante acuerdo ministerial de la autoridad ambiental nacional, a cargo de quien se encuentra su administracin y manejo. Se identifican las siguientes como actividades permitidas dentro de las reas naturales protegidas: preservacin, proteccin, investigacin, recuperacin y restauracin, educacin y cultura, recreacin y turismo controlados, pesca y caza deportiva controladas, aprovechamiento racional de la fauna y flora silvestres. La autorizacin de las mismas la da el Ministerio del Ambiente o la dependencia que corresponda. Se establece como herramienta fundamental de gestin del Plan de Manejo, el cual debe ser aprobado por la autoridad ambiental competente, y constituye la orientacin para los programas y proyectos a desarrollarse en el rea protegida24. Dicho Plan sirve de base a los criterios para que el Ministerio del Ambiente a travs de quien corresponda- limite el nmero de visitantes por ao a los sitios de visita en cada rea, el nmero y capacidad de los vehculos, embarcaciones o naves que ingresen al rea, el nmero mximo de personas que conforman los grupos de visita y el nmero mximo de personas por gua calificado por el MAE25. Este Libro adems seala que los operadores autorizados en reas protegidas, tienen el deber de divulgar en la forma ms amplia posible, las normas legales que rigen su administracin y control26. Relacionado con este tema, se menciona la obligacin del pago de derechos por concesin de patentes de operacin turstica, ingreso y prestacin de servicios dentro de las reas protegidas, a las siguientes actividades:
a) La operacin turstica y recreacional que realicen personas naturales o jurdicas; b) El ingreso de visitantes; c) El uso de servicios existentes dentro de las reas Naturales; d) El aprovechamiento de los recursos por parte de los visitantes.27
Para ello, las personas con inters en realizar operaciones tursticas en un rea protegida deben obtener la respectiva calificacin de acuerdo a la Ley Especial de Desarrollo Turstico previo a la inscripcin en el Registro Forestal a cargo de la Ministerio del Ambiente o la dependencia correspondiente de ste28. El otorgamiento de la patente de operacin turstica se lo har en funcin del Programa Anual de actividades del rea protegida, y deber en ella indicarse el servicio que se va a ofrecer, la capacidad mxima permitida, el plazo de vencimiento entre otros datos suficientes para identificar las condiciones en las que se otorga la patente. Para su renovacin, deber iniciarse el correspondiente trmite con 60 das de anticipacin, supeditado a una evaluacin tendiente a verificar que la operacin
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Art. 171, Libro III, TULAS Art, 178, Ibidem. 26 Art. 175, Ibid. 27 Art. 180, Ibid. 28 Art. 181, Ibid.
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haya sido de al menos 180 das en el ao. De no renovarse, ese cupo quedar libre para ser otorgado a otra persona natural o jurdica. Este artculo complementa su texto mencionando que todos los cambios relativos a los operadores tursticos, los cupos o patentes de operacin y dems condiciones de la actividad turstica29, debern ser autorizados por el Ministerio del Ambiente o la dependencia correspondiente de ste, y efectuados dentro del plazo concedido para el efecto. Cabe destacar que el otorgamiento de las patentes est supeditado a la capacidad de manejo y de carga del rea protegida, lo cual significa que a efectos de conceder nuevas patentes, deber realizarse los estudios tcnicos correspondientes.30 La entrega de dichos cupos debe a su vez realizarse considerando a los operadores que ofrezcan las condiciones ms favorables a los turistas, a la conservacin de las reas naturales y sus recursos y especialmente para aquellos casos que cuenten con antecedentes de operacin en las reas naturales. Finalmente, se explicita que las personas autorizadas para dirigir grupos tursticos dentro de las reas protegidas deben ser guas naturalistas o guas auxiliares, titulados por el Ministerio del Ambiente, e inscritos en el registro forestal.
Reglamento de Turismo en reas Naturales Protegidas - RETAMP
Este Reglamento fue expedido para regular especficamente las actividades tursticas a realizarse en reas protegidas, con un nfasis especial en el rgimen de Galpagos. En el mbito de reglamento, se consideran polticas nacionales rectoras de las actividades tursticas en las reas del Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas -SNAP-, tanto la promocin del turismo como instrumento de gestin que contribuye a la conservacin del medio ambiente, como la minimizacin de impactos ambientales que resulten de la actividad turstica que se realice en las reas del Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas. En esta lnea es fundamental destacar que los principios rectores31 de las actividades reguladas, son:
1. Las medidas de control y mecanismos que garanticen la conservacin de los ecosistemas y el uso sustentable de los recursos naturales; 2. El manejo participativo en la planificacin de las actividades tursticas en las reas del Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas; 3. El manejo adaptativo en la formulacin y planificacin de las polticas generales, relacionadas con el Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas; 4. La zonificacin adecuada de las actividades tursticas dentro del Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas; 5. El uso sustentable de los recursos;
Esto incluye sustitucin de embarcaciones, transferencia de dominio y/o cesin de derechos de uso de la patente. Ibid. 30 Art. 187, Ibid. 31 Artculo 3, RETAMP
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6. La proteccin de las especies y ecosistemas vulnerables, frgiles y en peligro de extincin; 7. La justificacin tcnica en la toma de decisiones en las reas del Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas; 8. El fomento de la actividad turstica de naturaleza; y, 9. El cumplimiento de los planes de manejo de las reas del Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas.
En relacin con la posibilidad de realizar obras de infraestructura, stas debern contar con un Estudio de Impacto Ambiental y su correspondiente Plan de Manejo, para con ello debe obtener la autorizacin del MAE32. Por otra parte, se establece la necesidad de coordinacin entre los Ministerios de Turismo y Ambiente33 para:
a) La facilitacin de trmites, a travs del establecimiento de ventanillas nicas: b) El otorgamiento de permisos de operacin turstica en las reas que comprenden el Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas; c) La planificacin de las actividades tursticas permitidas; y, d) La fijacin de tarifas, patentes y tasas por el ingreso en las reas del Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas, de conformidad con la ley.
El reglamento considera como relevante para la definicin de actividades permitidas y prioritarias34, los instrumentos de planificacin, como el plan de manejo del rea protegida, los planes regionales, especiales, de mitigacin y los estudios de impacto ambiental35. Se establece que el Plan de Manejo del rea deber establecer un programa de monitoreo de los impactos derivados de la actividad turstica. Complementariamente, se destaca que formarn parte del comit de gestin del rea actores como operadores tursticos, las cmaras de turismo, el Ministerio de Turismo y otras autoridades y actores locales36. Para el caso del control de actividades tursticas, se faculta al Ministerio de Turismo a intervenir en lo relacionado con la gestin turstica, que incluye la calificacin del estndar de calidad de las ofertas tursticas, a la proteccin del turista y a los dems factores a los que se refiera la Ley Especial de Turismo37. En cuanto a las modalidades de turismo aceptadas en el SNAP, se mencionan el turismo de Naturaleza, turismo cultural, turismo de aventura, turismo cientfico,38 y
Art. 4, Ibd. Art. 7, Ibd. 34 Entre ellas el desarrollo del turismo nacional, la planificacin, ejecucin y control, la investigacin y gestin de proyectos, la recuperacin de rea ecolgicamente afectadas, la capacitacin, educacin e interpretacin ambiental, el acceso a informacin veraz y oportuna, la difusin, la participacin de las comunidades y el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin dentro del Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas. 35 Art. 12. Ibd. 36 Art. 22, Ibd. 37 Art. 16, Ibd. 38 1. Turismo de Naturaleza.- Es la modalidad de turismo que se fundamenta en la oferta de atractivos naturales de flora, fauna, geologa, geomorfologa, climatologa, hidrografa, etc. 2. Turismo Cultural.- Es la modalidad de turismo que muestra y explica al turista los atractivos culturales de un destino turstico como: comunidades locales, comunidades indgenas, manifestaciones culturales, sitios culturales, histricos, arqueolgicos, etc.
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otras modalidades siempre y cuando sean compatibles con la normativa vigente39, y acordes con lo establecido en el plan de manejo del rea, el cual deber mencionar tanto las modalidades permitidas como las prohibidas, en atencin a la categora de manejo correspondiente. Este reglamento adems profundiza en la obligatoriedad de contar con una patente de operacin turstica, el registro y la licencia anual de funcionamiento otorgados por el Ministerio de Turismo y del cumplimiento de todas las formalidades y procedimientos establecidos en el mismo para realizar operaciones tursticas. Dicha patente, se otorga para la operacin principal en cada rea, a travs de las direcciones regionales forestales del MAE; en materia de la categorizacin de la calidad de los servicios tursticos se respetar lo impuesto por el Ministerio de Turismo.
Aprovechamiento Forestal
La Ley Forestal y de Conservacin de reas naturales y vida silvestre, constituye la norma que rige las actividades forestales en el pas. En su contenido, conceptualiza el llamado patrimonio forestal del Estado, como:
las tierras forestales que de conformidad con la Ley son de su propiedad, los bosques naturales que existan en ellas, los cultivados por su cuenta y la flora y fauna silvestres; los bosques que se hubieren plantado o se plantaren en terrenos del Estado, exceptundose los que se hubieren formado por colonos y comuneros en tierras en posesin. Los derechos por las inversiones efectuadas en los bosques establecidos mediante contratos de consorcios forestales, de participacin especial, de forestacin y pago de la inversin para la utilizacin del Fondo Nacional de Forestacin, celebrado con personas naturales o jurdicas, otras inversiones similares, que por efecto de la presente Ley son transferidos al Ministerio. Las tierras del Estado, marginales para el aprovechamiento agrcola o ganadero. Todas las tierras que se encuentren en estado natural y que por su valor cientfico y por su influencia en el medio ambiente, para efectos de conservacin del ecosistema y especies de flora y fauna, deban mantenerse en estado silvestre. Formarn tambin dicho patrimonio, las tierras forestales y los bosques que en el futuro ingresen a su dominio, a cualquier ttulo, incluyendo aquellas que legalmente reviertan al Estado. Los manglares, aun aquellos existentes en propiedades particulares, se consideran bienes del Estado y estn fuera del comercio, no son susceptibles de posesin o
3. Turismo de Aventura.- Es la modalidad en la que el contacto con la naturaleza requiere de grandes esfuerzos y altos riesgos, tales como rafting, kayak, regatas en ros, surf, deportes de vela, rapel, cabalgatas, ciclismo de montaa, espeleologa deportiva, montaismo, buceo deportivo, senderismo, caminatas, etc. 4. Turismo Cientfico y de Investigacin.- Es aquella modalidad mediante la cual los cientficos naturalistas pueden realizar investigaciones en ciencias naturales (biologa, botnica, zoologa, biogeografa, ecologa, etc.) en reas del Sistema Nacional de reas Protegidas. 39 Art, 25
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cualquier otro medio de apropiacin y solamente podrn ser explotados mediante 40 concesin otorgada, de conformidad con esta Ley y su reglamento.
Se puede apreciar as la dimensin de las facultades que el Estado tiene respecto de su patrimonio forestal, y la importancia de identificar qu tierras son las que pertenecen a esta propiedad especial. Cabe destacar que dichas tierras no son susceptibles de apropiacin ni adjudicacin a travs del INDA. La autoridad responsable de la administracin y gestin de este patrimonio es el Ministerio del Ambiente, siendo por tanto, el Estado, responsable de la administracin, manejo, regulacin, control y promocin de actividades en estos espacios.41 Se destacaron -en su momento- entre los objetivos de la Ley la necesidad de armonizar las polticas de desarrollo agropecuario y de ampliacin de la frontera agrcola con los programas de aprovechamiento y repoblacin forestal, recordando que buena parte del territorio nacional se encuentra cubierta de bosques y que sus tierras son de aptitud predominantemente forestal, no aprovechables en explotacin agropecuaria y, que de hacerlo, se sujetan a serias limitaciones.42 En esta lnea, cabe mencionar que el establecimiento de un patrimonio forestal del Estado (captulo I de la Ley) consisti en una estrategia que buscaba reservar ciertas partes de los bosques naturales para un uso sostenido a travs de concesiones estatales. Este mecanismo no ha funcionado adecuadamente; las zonas en las que se ubica el patrimonio forestal del Estado han sido bsicamente ocupadas por procesos de colonizacin. La ley, al referirse al rgimen forestal, menciona que estn sometidas al mismo todas las actividades relativas a la tenencia, conservacin, aprovechamiento, proteccin y manejo de las tierras forestales, clasificadas as agrolgicamente, de los bosques naturales o cultivados y de la vegetacin protectora que haya en ellas, as como de los bosques naturales y cultivados existentes en tierras y en otras categoras agrolgicas; de las reas naturales y de la flora y la fauna silvestres El espritu -en general- de la Ley tiende hacia el manejo sostenible del bosque como ecosistema de inters primordial para la intervencin- pese a que no se enuncia dicho concepto de forma expresa. En este contexto, constituye un matiz de dicha visin el establecimiento de normas y principios tcnicos a ser observados por quienes tengan inters en el manejo forestal. La ley incluye sanciones para el incumplimiento de sus disposiciones, las que van desde el decomiso de los productos, semovientes, herramientas, equipos, medios de transporte y dems instrumentos utilizados en estas acciones, hasta multas, y cancelacin de licencias de aprovechamiento, entre las ms significativas. A estas sanciones les antecede un procedimiento administrativo, bajo la responsabilidad y competencia de la autoridad ambiental.
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Artculo 1 de la Ley. Artculos 2, 3, 4 y 5. 42 Considerados de la Ley inicialmente expedida-.

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Acuerdos Ministeriales No. 055 (derogado -2001), y 106 del Ministerio del Ambiente (2006)
En el marco de este anlisis adquieren importancia estos dos acuerdos ministeriales, puesto que ambos han trazado en su momento- las lneas generales aplicables al proceso de transferencia de competencias ambientales desde la autoridad nacional hacia los gobiernos seccionales. Con la expedicin del Acuerdo 106 que derog expresamente al 055- se oficializa la matriz de competencias a ser descentralizadas, en funcin de los niveles de gobierno existentes (esto es consejos provinciales, municipales y juntas parroquiales). Esto a su vez, afirma la calidad de autoridades ambientales que a distinto nivel tienen estos entes territoriales. Cabe recalcar, que las potestades normativas tanto de consejos provinciales como de concejos municipales pueden constituirse en herramientas tiles para promover polticas y prcticas de manejo sostenible de la tierra.
Transferencia de competencias forestales sobre plantaciones (2008)
Mediante Decreto Ejecutivo, fueron transferidas las competencias del Ministerio del Ambiente hacia el Ministerio de Agricultura, en lo relacionado con la regulacin y manejo de plantaciones forestales. Esta medida puede incidir respecto del manejo sostenible de la tierra en ciertos espacios, principalmente debido a la misin institucional que ambos ministerios tienen y que marca su lnea de actuacin. La visin del Ministerio de Agricultura va ms de la mano con el impulso al desarrollo econmico desde lo agrcola y agropecuario, siendo secundaria en cierta medida- cualquier consideracin de ndole ambiental que, generalmente, implica limitaciones y restricciones en el uso y aprovechamiento de los recursos naturales y los ecosistemas. b. Legislacin Productiva Tal como se mencion en la parte inicial de este estudio, el llamado nuevo modelo de desarrollo propugna por un esquema de convivencia en el cual la tradicional visin de mercado es reemplazada por la idea de un buen vivir, tendiente hacia el equilibrio entre el individuo, la sociedad comunidad y su entorno. No obstante, dicha visin no ha sido an integrada en la legislacin vigente de ah que, en la lectura de las normas actuales, persiste un sesgo hacia lo productivista nicamente, tal como se puede apreciar a continuacin.
Agricultura
Las actividades agrcolas, ganaderas y agropecuarias en general han tenido su legislacin y tratamiento propios en el Ecuador. Se destacan entre las leyes vigentes para este sector productivo, las siguientes. Ley de Desarrollo Agrario (Codificacin)
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Esta Ley tiene por objeto el fomento, desarrollo y proteccin integrales del sector agrario que garantice la alimentacin de todos los ecuatorianos e incremente la exportacin de excedentes, en el marco de un manejo sustentable de los recursos naturales y del ecosistema43; y su mbito de aplicacin se concentra en las actividades agrarias, definidas como toda labor de supervivencia, produccin o explotacin fundamentada en la tierra44. Con la expedicin de esta Ley, se deroga la anterior Ley de Reforma Agraria y colonizacin, y se da paso a una perspectiva ms integral en cuanto al rgimen aplicable a las actividades agrcolas y agropecuarias. Este cambio es evidente ya que introduce la importancia de los recursos naturales para el pas, junto con la necesidad de protegerlos y conservarlos, a tono con el denominado desarrollo sustentable. Si bien los inicios del derecho desarrollo agrario en la legislacin del pas estuvieron atados a una visin restrictiva de conceptos como la funcin social de la tierra, esta ley reconoce que dicha funcin debe ser expresada no solo en trminos econmicos y de productividad, sino tambin en armona con la conservacin y uso sostenible de los recursos naturales y el medio ambiente, y con un ordenamiento territorial como herramienta para lograr estos fines. Un ejemplo de lo dicho es visible en su artculo 32, el cual al detallar las causales por las cuales las tierras rsticas de dominio privado pueden ser expropiadas, identifica como tales:
b) Cuando para su explotacin se empleen prcticas, incluyendo uso de tecnologas no aptas, que atenten gravemente contra la conservacin de los recursos naturales renovables c) Cuando las tierras aptas para la explotacin agraria se hayan mantenido inexplotadas por ms de dos aos consecutivos y siempre que no estuvieren en reas protegidas, de reserva ecolgica, constituyan bosques protectores o sufran inundaciones u otros casos fortuitos que hicieren imposible su cultivo o aprovechamiento;
No obstante lo dicho, cabe resaltar que si bien en la Ley de Desarrollo Agrario existen modificaciones al rgimen de tratamiento de tierras rurales y rsticas, previsto por la anterior Ley de Reforma Agraria, el actual Instituto Ecuatoriano de Desarrollo Agrario45 -INDA-, es la entidad que tiene competencia y jurisdiccin para tratar los asuntos vinculados con el cumplimiento de la Ley. Entre sus atribuciones se cuenta, por ejemplo, el () otorgar ttulos de propiedad a las personas naturales o jurdicas que, estando en posesin de tierras rsticas y teniendo derecho a ellas, carecen de ttulo de propiedad. Concomitantemente, entre las funciones del Director Ejecutivo del INDA46, tenemos: otorgar ttulos de propiedad de las tierras que estn en posesin de personas naturales
Ley de Desarrollo Agrario, articulo 2. Ibd., artculo 1. 45 Que es la institucin que vino a ejercer las funciones antes asignadas al IERAC (Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonizacin). 46 Quien es la mxima autoridad del Instituto Nacional de Desarrollo Agrario.
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o jurdicas que tengan derecho para ello; () tramitar () las denuncias de invasin o toma de tierras que le sean presentadas. Un hecho que se destaca, vinculado con esta Ley, nace de la percepcin de los ciudadanos, en quienes se mantiene fija la idea que un mecanismo, para adquirir la propiedad de la tierra, constituye el trabajarlas, lo cual en determinados espaciospuede suponer la realizacin de acciones contrarias a la conservacin y uso sostenible de recursos naturales, como el desmonte, cultivos intensivos y monocultivos. Todo esto, para corroborar que esta Ley ha permanecido asociada y mantiene su nfasis en procesos de adquisicin de tierras rurales, y no al fomento de las actividades agropecuarias, lo cual debiera ser su fin principal, considerando que establece las polticas para el fomento, desarrollo y proteccin del sector agrario47.
Artculo 3. Polticas agrarias El fomento, desarrollo y proteccin del sector agrario se efectuar mediante establecimiento de las siguientes polticas: a) De capacitacin integral al indgena, al montubio, al afroecuatoriano y al campesino en general, para que mejore sus conocimientos relativos a la aplicacin de los mecanismos de preparacin del suelo, de cultivo, cosecha, comercializacin, procesamiento y en general, de aprovechamiento de recursos agrcolas. b) De preparacin al agricultor y al empresario agrcola, para el aprendizaje de las tcnicas modernas y adecuadas relativas a la eficiente y racional administracin de las unidades de produccin a su cargo. c) De implementacin de seguros de crdito para el impulso de la actividad agrcola en todas las regiones del pas. d) De organizacin de un sistema nacional de comercializacin interna y externa de la produccin agrcola, que elimine las distorsiones que perjudican al pequeo productor, y permita satisfacer los requerimientos internos de consumo de la poblacin ecuatoriana, as como las exigencias externas del mercado de exportacin. e) De reconocimiento al indgena, montubio, afroecuatoriano y al trabajador del campo, de la oportunidad de obtener mejores ingresos a travs de retribuciones acordes con los resultados de una capacitacin en la tcnica agrcola de preparacin, cultivo y aprovechamiento de la tierra o a travs de la comercializacin. f) De garanta a los factores que intervienen en la actividad agraria para el pleno ejercicio del derecho a la propiedad individual y colectiva de la tierra, a su normal y pacfica conservacin y a su libre transferencia, sin menoscabo de la seguridad de la propiedad comunitaria ni mas limitaciones que las establecidas taxativamente en la presente ley. Se facilitara de manera especial el derecho de acceder a la titulacin de la tierra. La presente ley procurar otorgar la garanta de seguridad en la tenencia individual y colectiva de la tierra, y busca el fortalecimiento de la propiedad comunitaria orientados con criterio empresarial y de produccin ancestral. g) De minimizar los riesgos propios en los resultados de la actividad agraria, estableciendo cmo garanta para la equitativa estabilidad de ella, una poltica tendiente a procurar las condiciones necesarias para la vigencia de la libre competencia, a fin de que exista seguridad, recuperacin de la inversin y una adecuada rentabilidad. h) De estmulo a las inversiones y promocin a la transferencia de recursos financieros destinados al establecimiento y al fortalecimiento de las unidades de produccin en todas las reas de la actividad agraria especificadas en el artculo 1. i) De fijacin de un sistema de libre importacin para la adquisicin de maquinarias, equipos, animales, abonos, pesticidas e insumos agrcolas, as como de materias primas para la elaboracin de estos insumos, sin ms restricciones que las indispensables para mantener la estabilidad del ecosistema, la racional conservacin del medio ambiente y la defensa de los recursos naturales. j) De proteccin al agricultor de ciclo corto que siembra productos de consumo interno, a fin de que exista confianza y seguridad en la recuperacin del capital, recompensando el esfuerzo del trabajo del hombre de campo mediante una racional rentabilidad.
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En la lnea de promocin del sector, esta norma constituye el fundamento de acciones estatales como la capacitacin en temas diversos como preparacin del suelo, seleccin de semillas, cultivo, fumigacin, cosecha, preservacin o almacenamiento y comercializacin de productos e insumos agrcolas, el crdito agrcola herramienta de fomento del sector-, incentivos para el desarrollo que se traduce en una exoneracin del 50% del impuesto a la renta durante los cinco primeros aos de operacin-, libre importacin de insumos, equipos y tecnologa siempre y cuando sean amigables con el ambiente-, las polticas de precios mnimos oficiales establecidos en defensa de los productores-, y la garanta de proteccin de la integridad de los predios rsticos, frente a ocupaciones ilegales. Ley de Fomento y Desarrollo Agropecuario Esta Ley, expedida en el ao 1979, se encuentra vigente a la fecha, y ha sido objeto de derogatorias y modificaciones en concreto. Entre los temas relevantes para la presente revisin, destaca el de la promocin de las actividades agrcolas y agropecuarias en el pas; con esta norma se constituyen categoras de crditos especiales dirigidos al fomento del trabajo de la tierra y que lastimosamente- en ms de un caso ha sido justificativo tanto para la expansin de frontera agrcola como para la conversin del uso del suelo, como mecanismo idnea para la adquisicin de tierras rurales, va adjudicacin. Por otra parte, se trata en esta ley el tema de la utilizacin del suelo, proclamndose que la autoridad del ramo
a travs de sus organismos especializados, adoptar las medidas aconsejadas por las consideraciones ecolgicas que garanticen la utilizacin racional del suelo y exigir que las personas naturales o jurdicas que realicen actividades agrcolas, pecuarias, forestales u obras de infraestructura que afecten negativamente a los suelos, adopten las medidas de conservacin y recuperacin que, con los debidos fundamentos tcnicos y cientficos, 48 determinen las autoridades competentes.
Concordante con esto, se faculta49 al Ministerio de Agricultura para suspender las actividades consideradas como negativas, en la medida en que impliquen deterioro de los suelos o puedan afectar a los sistemas ecolgicos. Cabe destacar que la norma prescribe, como deber fundamental del Gobierno Nacional, la promocin de organizaciones empresariales campesinas de produccin agropecuaria, para el mejoramiento integral del campesino como beneficiario preferencial de su accin directa. Dicha promocin incluye la capacitacin y asistencia tcnica permanentes a los productores agropecuarios del pais.
k) De perfeccionamiento de la Reforma Agraria, otorgando crdito, asistencia tcnica y proteccin a quienes fueron sus beneficiarios a aquellos que accedan a la tierra en el futuro, en aplicacin de esta ley; y l) De promocin de la investigacin cientfica y tecnolgica que permita el desarrollo de la actividad agraria en el marco de los objetivos de la presente ley. 48 Artculo 29 de la Ley en revisin. 49 Artculo 30 de la Ley.
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En general, esta ley promueve la productividad de las tierras y la construccin de un desarrollo basado en este esquema, y la construccin de capacidades enfocada en el campesinado ecuatoriano en particular. No obstante, hay que reconocer la presencia de artculos de corte ambiental los cuales no han sido suficientemente aplicados y mantiene el mismo sesgo agro-productivo y extractivista, mencionado al hablar de la Ley de Desarrollo Agrario. Reglamento de la normativa de la produccin orgnica agropecuaria del MAG Este reglamento fue expedido en el ao 2003, y forma parte del Texto Unificado de Legislacin Ambiental Secundaria del Ministerio de Agricultura. Tiene como objetivos el establecimiento de las normas y procedimientos para la produccin orgnica en sus distintas fases, y asegurar que dicha produccin est sujeta a un sistema de control, creado por el mismo reglamento. Para ello, el objeto de regulacin de esta norma son los productos orgnicos, que son resultado de una agricultura orgnica, actividad definida50 como
Sistema holstico de gestin y produccin que fomenta y mejora la salud del agroecosistema y en particular la biodiversidad, los ciclos biolgicos y la actividad biolgica del suelo. Los sistemas de produccin orgnica se basan en normas de produccin especficas y precisas cuya finalidad es lograr agroecosistemas ptimos que sean sostenibles desde el punto de vista social, ecolgico y econmico.
En el artculo 3 del reglamento se establece como finalidad el garantizar la calidad del producto, normar el funcionamiento de las certificadoras que operan en el pas y sealar las competencias institucionales que tienen que ver con la actividad agropecuaria orgnica. A efectos de la presente revisin, se destaca el artculo 5, que incluye definiciones de utilidad como: abonos verdes, actividad pecuaria, agencia certificadora, agricultura convencional, agricultura orgnica, agricultura tradicional, autoridad de control, biodegradable, cadena de produccin orgnica, certificado orgnico, compost o composta, mulch51, Plan de Manejo Orgnico, productos orgnicos, productos silvestres, transicin, entre los ms importantes. Las normas de este reglamento, regulan la produccin orgnica (agrcola, pecuaria y apcola) en lo relativo al procesamiento, almacenamiento, trasporte y empaque, comercializacin (importacin y exportacin), acreditacin y control, infracciones y sanciones a su incumplimiento. Se incluyen criterios de ndole tcnico que, en la medida en que implican costos e inversiones iniciales podran considerarse barreras a la produccin orgnica, si no van de la mano con una poltica pblica adecuada. Igualmente, los procedimientos establecidos
Artculo 5 del Reglamento en revisin. Capa de desechos vegetales o de otros materiales con que se cubre la superficie del suelo, para lograr diferentes efectos positivos. Definicin dada por la norma en revisin.
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Pesca
En cuanto a esta actividad, el pas posee regulaciones especficas, que mantienen su carcter sectorial. Interesa para el estudio en marcha la revisin en particular de las normas asociadas a las actividades de pesca artesanal, ya que son aquellas que desde el proyecto pueden ser promovidas en funcin de sus objetivos. No se incluye por tanto la revisin de la pesca industrial y sus regulaciones. Ley de Pesca y Desarrollo Pesquero52 El articulado de la Ley de Pesca, norma jurdica que a criterio de varios actores sociales e institucionales necesita ser actualizada, contiene una serie de definiciones de utilidad para la presente revisin. La primera de ellas es la relacionada con lo que implica la actividad pesquera:
Art. 2.- Se entender por actividad pesquera la realizada para el aprovechamiento de los recursos bioacuticos en cualquiera de sus fases: extraccin, cultivo, procesamiento y comercializacin, as como las dems actividades conexas contempladas en esta Ley.
Se reconoce la vigencia de los convenios internacionales ratificados por el pas53, en lo relacionado con actividades de investigacin, explotacin, conservacin y proteccin de los recursos bioacuticos, en el artculo 3. Establece que el ejercicio de actividades pesqueras requiere de autorizacin expresa por parte del Ministerio del Ramo, en este caso, el Ministerio de Agricultura, Ganadera, Acuacultura y Pesca, entidad a la cual est adscrita la Subsecretara de Recursos Pesqueros. Esta disposicin se encuentra en el artculo 18 de la Ley. De igual forma, las embarcaciones que se dediquen a faenas de pesca deben contar con la documentacin necesaria (matrcula y patente, autorizaciones de zarpe, permiso anual de pesca) para operar en aguas nacionales54. Por su parte, el artculo 19 seala que mediante Acuerdo Ministerial pueden ser prohibidas, limitadas o condicionadas las actividades pesqueras, atendiendo a los intereses de la nacin. Resulta particularmente interesante, la clasificacin de la actividad pesquera, y la definicin de pesca artesanal, hecha en el artculo 21 de la Ley:
a) Artesanal, cuando la realizan pescadores independientes u organizados en cooperativas o asociaciones, que hacen de la pesca su medio habitual de vida o la destinan a su consumo domstico, utilizando artes manuales menores y pequeas embarcaciones;
Cabe recalcar que este tipo de pesca est reservada exclusivamente a los pescadores nacionales55, y que existe el deber del estado de propiciar la organizacin de los
El presente texto ha tomado como base le captulo Anlisis Legal del estudio de prefactibilidad sobre acuerdos de conservacin, elaborado por ECOLEX para el Instituto Nazca. 2008. 53 Ley de Desarrollo Pesquero, Artculo 3. 54 Ibd., articulo 31. 55 Artculo 21 de la Codificacin de la Ley de Pesca y Desarrollo Pesquero.
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pescadores artesanos en cooperativas u otras asociaciones que les permitan gozar de la asistencia tcnica, crediticia y dems beneficios legales56. La misma Ley regula las actividades de pesca industrial57, estableciendo los requisitos para su ejercicio, las obligaciones de quienes la ejercen y las sanciones para el incumplimiento de dichas regulaciones. En consonancia, el Reglamento para la aplicacin de la Ley58, establece que las actividades acucolas en relacin con la pesca industrial- no debe (n) afectar reas declaradas como parques nacionales, de reserva o de cualquier ndole (); y adems establece la obligacin de instalar permanentemente y de forma adecuada dispositivos excluidores de tortugas (DET o FED) para las embarcaciones camaroneras de arrastre; siendo ste un requisito indispensable para obtener su permiso de pesca. Otras normas de inters, dentro del Reglamento en anlisis, se localizan en el captulo De la veda de especies bioacuticas, que establece regulaciones relativas al camarn marino (a determinarse por el Subsecretario de Recursos Pesqueros) con fundamento en estudios realizados por el Instituto Nacional de Pesca INP. Esto nos ilustra adems la facultad que tiene la autoridad competente para establecer vedas de pesca de determinadas especies, en concordancia con lo establecido en el artculo 19 de la Codificacin de la Ley de Pesca, y previo dictamen del Consejo Nacional de Desarrollo Pesquero. En el pas se han expedido varios Acuerdos Ministeriales, con la finalidad de regular cuestiones relacionadas con la pesca y en particular con la pesca artesanal. Se revisan a continuacin algunos de estos actos normativos.
Acuerdo Ministerial 2305, RO No. 3, 15 de Agosto de 1984
Este instrumento es de particular relevancia para el objeto del presente anlisis, por el cual se establece la reserva de un rea de uso exclusivo para los pescadores artesanos, la cual est comprendida dentro de las ocho millas nuticas, medidas desde la lnea del perfil costanero continental59. A su vez, se enuncia la excepcin a esta reserva, que tiene que ver con las faenas de la flota pesquera camaronera de arrastre, que puede realizar sus actividades siempre con sujecin a lo dispuesto en la Ley de Pesca60. Finalmente, se establece el compromiso por parte de la flota camaronera de arrastre y del sector pesquero artesanal de ejercer sus actividades productivas vigilando la preservacin de los recursos bioacuticos61.
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Ibd., artculo 22. Industrial, cuando se efecta con embarcaciones provistas de artes mayores y persigue fines comerciales o de procesamiento () artculo 21 de la Ley de pesca. 58 Artculo 70 del reglamento a la Ley de Pesca y Desarrollo Pesquero. 59 Artculo 1. 60 Artculo 2. 61 Artculo 3.
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Acuerdo Ministerial 080, RO No. 402, 23 de marzo de 1990 Este acuerdo ratifica lo dispuesto en el acuerdo revisado en el literal anterior. Dicha ratificacin responde a que en el nterin existe una modificacin respecto de la zona declarada como reserva exclusiva para la pesca artesanal. Por ello, y para no dejar dudas respecto de esta disposicin, se expide este segundo acuerdo. Acuerdo Ministerial 03 316, RO No. 125, 15 de julio del 2003 Esta norma, expedida en el seno del Ministerio de Comercio Exterior, Industrializacin, Pesca y Competitividad62, tuvo por objeto la creacin de una nieva figura como limitacin al uso de los recursos y espacios marino costeros, que es la zona de reserva de reproduccin de especies bioacuticas. Textualmente a continuacin se cita el contenido central de la disposicin mencionada: Art. 1.- Prohibir toda actividad pesquera dentro de una milla medida desde la orilla del perfil de la costa continental por ser zona de reserva de reproduccin de las especies bioacuticas, donde no se podr ejercer actividad pesquera alguna. A partir de la una milla considrese lo estipulado en el Art. 3 del Acuerdo N" 080, publicado en el Registro Oficial N" 402 de marzo 23 de 1990. Segn el mismo instrumento, la institucin a cargo de la evaluacin del cumplimiento de esta medida es el Instituto Nacional de Pesca, estando a cargo de su implementacin la Subsecretara de Recursos Pesqueros, la Direccin General de Pesca, y el Instituto Nacional de Pesca en coordinacin con la Direccin General de la Marina Mercante y del Litoral. Se establece adems que las sanciones al incumplimiento de estas disposiciones constituyen las determinadas por la Ley de Pesca y Desarrollo Pesquero, su reglamento y el Cdigo de Polica Martima. Acuerdo 134, 20 de agosto de 2007 Este acuerdo es expedido por la Subsecretara de Recursos Pesqueros, teniendo como antecedentes -entre otros- el pedido del sector pesquero artesanal de realizar sus actividades utilizando artes de pesca con caractersticas especficas, la propuesta tcnica para dicho efecto presentada por el Instituto Nacional de Pesca, y una resolucin del Consejo Nacional de Desarrollo Pesquero, rgano rector de la poltica nacional. Se cita el texto del artculo 1 de este Acuerdo, previo su anlisis: Artculo 1.- Se declara zona de reserva para la reproduccin de especies bioacuticas a la zona comprendida desde la orilla del perfil de la costa continental del Ecuador hasta una milla nutica hacia el mar. Para fines de administracin y control, se considera la orilla del perfil de la costa continental, a la lnea comprendida desde la Baha de Ancn
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En ese entonces, autoridad competente en la materia, como puede observarse de su denominacin.

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de Sardinas siguiendo el perfil costero hacia el Sur hasta Puerto del Morro, siguiendo en lnea recta hasta Punta Brava (en la Isla Pun), y desde Este punto contina bordeando el permetro de la Isla Pun hasta Punta Mandinga, luego contina en lnea recta hasta la Boca de Balao Chico, desde donde se contina bordeando el Archipilago de Jambel hasta Boca de Capones Como se puede observar, se busc una delimitacin ms precisa del rea que comprende la zona de reserva establecida en el 2003, a efectos de facilitar su administracin y control. Las actividades que se entienden permitidas dentro de esta zona de reserva, estn detalladas en el artculo 2 del mencionado instrumento: a) La recoleccin, extraccin o captura manual de crustceos y moluscos por parte de pescadores artesanales tradicionales; b) La utilizacin de artes de pesca tradicionales artesanales como atarraya, lnea de mano; c) Pesca deportiva con lnea de mano y/o caa de pescar; d) Captura de ostras u otros moluscos mediante buceo a pulmn; e) Buceo deportivo, no extractivo; Buceo deportivo, extractivo en APNEA o a pulmn; y, f) La extraccin de los recursos existentes bajo todas las modalidades de pesca, nicamente para fines cientficos. En lo relacionado con los artes de pesca permitidos dentro de esta milla, en primer lugar el artculo 3 del Acuerdo en revisin hace mencin a las redes de cerco playero, definiendo como lmites de las mismas los siguientes elementos: 1) 2) 3) 4) Longitud mxima no mayor 200 de brazas. Ojo de malla estirada no menor a 2,5 pulgadas o 63 mm en su cuerpo. Ojo de malla estirada no menor a 2,0 pulgadas en el copo central. Ojo de malla estirada de las alas de la red no menor a 3 pulgadas.
A su vez, para la utilizacin de este arte, es necesario contar con una autorizacin de la Direccin General de Pesca, so pena de decomiso y destruccin de las redes, esto sin dejar de lado la licencia que -en general- para realizar actividades de pesca, se requiere. En cuanto al caso especfico del Estuario del Ro Muisne y del Ro Esmeraldas, y de la Reserva Cayapas Mataje el artculo 5 del Acuerdo seala que estar permitida la pesca artesanal, sujeta a estudios y planes de manejo, los mismos que deben ser elaborados participativamente. Se establece adems la potestad de la Subsecretara de Recursos Pesqueros para que, mediante Acuerdo Ministerial y de acuerdo a los planes de manejo respectivos, emita las reglas de manejo de las pesqueras para cada estuario. No obstante, hasta que esto ocurra, se permiten las siguientes actividades en las zonas estuarinas: 1) Recoleccin, extraccin o captura manual de crustceos y moluscos por parte de pescadores artesanales tradicionales. 2) Pesca artesanal con lnea de mano y atarraya. 3) Pesca deportiva con lnea de mano y/o caa de pescar. 4) Captura de ostras u otros moluscos mediante buceo a pulmn.
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5) Buceo deportivo, no extractivo. 6) La extraccin de los recursos existentes bajo todas las modalidades de pesca, nicamente para fines cientficos. Es importante considerar que se enuncian cules son las actividades expresamente prohibidas dentro de la zona de reserva, en el artculo 6 del Acuerdo, a saber: a) Toda actividad pesquera industrial; b) La operacin extractiva con todo tipo de artes de captura masiva como red de arrastre, changa, red de cerco de jareta, tanto artesanal como industrial; c) El uso de la red de monofilamento o tambin denominada electrnica; d) El uso de mallas denominadas larveras o cernideras sobre la base del Acuerdo No. 106 del 27 de septiembre del 2002; y, e) El uso de explosivos y compuestos qumicos (naturales o sintticos), para la captura de los diferentes recursos pesqueros existentes. Ante la posibilidad de introduccin de artes de pesca artesanales distintos de aquellos permitidos por el Acuerdo, se establece como requisito la elaboracin de un estudio previo de impacto ecolgico por el Instituto Nacional de Pesca y de su aprobacin correspondiente por el Consejo Nacional de Desarrollo Pesquero. Toda actividad o conducta contraria a las disposiciones del Acuerdo, sern sancionada conforme lo establecido en la Ley de Pesa, su reglamento y el Cdigo de Polica Martima. Finalmente, este Acuerdo ratifica la competencia que la institucionalidad sectorial tiene, en reas protegidas, respecto del aspecto acutico, con base en lo dispuesto por la Ley para la Preservacin de Zonas de Reserva y Parques Nacionales. No obstante, dicho control y administracin considerar la zonificacin establecida para cada rea protegida.
Turismo
Respecto de las actividades de turismo cabe destacar, conforme se indic en el acpite correspondiente a Legislacin Ambiental, que la normativa para el caso de reas naturales protegidas es distinta de aquellas, aplicable para el resto del territorio nacional, lo cual hace necesaria su revisin por separado.
Ley de Turismo
Esta es una de las leyes ms actualizadas del pas, expedida en el ao 2002, reconocindose la necesidad de contar con regulaciones acordes con los cambios en la dinmica de las actividades de turismo. Su actualidad se expresa, por ejemplo, en el detalle de los principios que regulan la actividad turstica, entre los cuales consta la iniciativa privada como pilar fundamental del turismo, la participacin de los gobiernos locales, la conservacin permanente de los recursos naturales y culturales del pas y la iniciativa y participacin comunitaria indgena, campesina, montubia o
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afroecuatoriana, con su identidad, protegiendo los ecosistemas y prestando servicios tursticos63. La ley define como actividades tursticas a las desarrolladas por personas naturales o jurdicas que se dediquen a la prestacin remunerada de, entre otras, actividades como alojamiento, servicio de alimentos y bebidas, transportacin dedicada a turismo, operacin turstica, entre otras64. La realizacin de estas actividades se limita a las personas naturales y jurdicas que persiguen fines de lucro. A modo de requisitos, se prev que los interesados en realizar actividades tursticas deben contar con un registro de turismo y una licencia anual de funcionamiento, la cual acredita la idoneidad de los servicios prestados y el cumplimiento de normas tcnicas y de calidad vigentes65. El registro es el instrumento por el cual se establece la clasificacin (tipo) de actividad turstica para la que el prestador est legalmente autorizado. Por su parte, la licencia anual de funcionamiento otorga ciertos beneficios a su titular, entre ellos el acceder a los beneficios tributarios que para la actividad turstica contempla la ley, sobretodo de carcter tributario. La ley adems posibilita que las comunidades locales organizadas y capacitadas, presten servicios tursticos, en igualdad de condiciones que otros individuos, pese a que no expresamente se seala que no tendrn exclusividad de operacin en el lugar en el que lo realicen66. La institucin responsable de emitir las normas tcnicas para las actividades tursticas es el Ministerio de Turismo autoridad nacional competente-, as como de la formulacin de las polticas nacionales, la promocin y fomento del turismo en el pas, especialmente receptivo y social, y las regulaciones que fueren necesarias. La ley reconoce la existencia de reas tursticas protegidas, que comprenden los centros tursticos y las reas de reserva turstica67, los cuales pueden ser declarados por el Ejecutivo mediante decreto, al igual que la determinacin de los cupos de operacin turstica en dichos espacios. La operacin turstica en estas reas est reservada para individuos y embarcaciones nacionales68. Entre los beneficios que la ley otorga a los operadores tursticos constan: a) la exoneracin total de los derechos de impuestos que gravan los actos societarios; b) la exoneracin de impuestos relacionados a la transferencia de dominio de bienes a dedicarse a la actividad turstica; c) el acceso preferencial a lneas de crdito a crearse por parte de las instituciones financieras; d) la exoneracin de aranceles de importacin en equipos e insumos; e) la deduccin de la base imponible del impuesto a la renta de ciertos gastos realizados para la promocin de las actividades tursticas entre los principales.
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Artculo 3. Artculo 5. 65 Artculo 8. 66 Artculo 12. 67 Artculos 21 y 22. 68 Artculo 24.

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Cabe destacar que la ley reconoce como opcin el establecimiento de incentivos especiales para la inversin en servicios tursticos, por parte de los gobiernos locales, siendo para ello necesario que la inversin sea acorde con las regulaciones vigentes, en zonas o regiones deprimidas fronterizas o rurales con potencial turstico- o escaso desarrollo socio-econmico, o actividades que merezcan una promocin acelerada69.
III. Principales vacos y limitaciones legales asociados a actividades productivas y de conservacin

En este acpite se identifican y priorizan los principales vacos y conflictos legales existentes en el pas en general y que se reproducen en las zonas de intervencin, que de una u otra forma afectan las actividades de conservacin o productivas asociadas a objetivos de conservacin y uso sustentable de recursos naturales. La conflictividad vinculada con la aplicacin de las leyes, en trminos generales, se resume en: Inseguridad jurdica: Revisiones normativas a nivel secundario frecuentes y cambios en las regulaciones, o a su vez desactualizacin de las normas vigentes. Fragilidad institucional y dbil coordinacin. Incumplimiento e ineficacia de la norma por parte de la autoridad y los usuarios, ocasionado principalmente por desconocimiento normativo y procedimental. Falta de valoracin y comprensin adecuada del significado y alcance la gestin de los recursos naturales. Debilidad del Estado para generar polticas de mercado e incentivos adecuados. Falta de democratizacin en las comunidades de los beneficios y de los recursos econmicos provenientes del aprovechamiento de los recursos naturales Falta de proteccin y valoracin de tierras y recursos naturales que otorgan beneficios ambientales para garantizar la productividad Aspectos institucionales y jurdicos que determinan el carcter especial de los territorios colectivos, y ancestrales. Vulnerabilidad de derechos fundamentales de las comunidades locales. Regmenes de concesiones desarticulados.
Los conflictos aqu identificados constituyen potenciales obstculos para el desarrollo de conservacin o actividades productivas en concreto. 3.1. Acceso a la tierra Si bien la Constitucin reconoce el derecho de propiedad en todas sus formas: estatal, pblica, privada, mixta, hasta la fecha no ha logrado solucionarse la problemtica en
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Artculos 33 y 34.
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torno a la tenencia de la misma, sobretodo en tierras rurales, baldas o del patrimonio forestal del Estado. Respecto de la titulacin de la tierra, son dos las instituciones que en el pas tiene competencias para regularizar las tierras, en funcin de su naturaleza; por una parte, el Instituto Nacional de Desarrollo Agrario INDA, y por otra el Ministerio del Ambiente. El INDA tiene potestad sobre las denominadas tierras agrarias, y el MAE sobre el patrimonio forestal y de reas naturales protegidas. Para el caso de las tierras con vocacin agrcola, el INDA tiene facultad de adjudicar predios a personas que se encuentre en posesin de los mismos por ms de 5 aos consecutivos, y a comunidades con derechos ancestrales sobre sus territorios. Por su parte, el Ministerio del Ambiente tiene competencia para adjudicar tierras dentro del patrimonio forestal para aprovechamiento forestal y en el caso de tierras ubicadas dentro de reas naturales protegidas, puede firmar convenios con posesionarios ancestrales o empresas especializadas en conservacin para el manejo de la tierra. No obstante, persisten los problemas vinculados con la determinacin de la naturaleza de las tierras que se encuentran dentro o cerca del Sistema Nacional de reas Protegidas (bajo la jurisdiccin del Ministerio del Ambiente) ya que al no existir un sistema georeferenciado de ubicacin, la indeterminacin del tipo de tierras ocasiona problemas de competencias (i.e. tierras del patrimonio forestal que han sido cultivadas y tratadas bajo la competencia del INDA). Vinculados a esta realidad, los principales conflictos que se han identificado en la prctica, son lo siguientes:70 Afectacin de predios privados rurales para integrarlos a las reas del SNAP Adjudicacin de tierras el ex INEFAN por parte del INDA (ex IERAC) Redelimitacin de reas naturales para conceder a grupos humanos Falta de demarcacin de linderos en el campo- de bosques protectores Posesiones ancestrales sin ttulo inscrito Posesionarios individuales con ttulo inscrito Posesionarios individuales sin ttulo inscrito venta de derechos y acciones sobre predios individuales conversin de bosque protector pblico a privado, por efecto de la adjudicacin proceso de adquisicin de tierras con y sin ttulo para dedicarlas a la conservacin sobreposicin de posesionarios a propietarios en tierras abandonadas conflictos de linderos
La mayor parte de estos conflictos nacen de la falta de claridad en los hechos, al momento de aplicar sea la Ley Forestal o la Ley de Desarrollo Agrario, ambos
Manuel Morales, Situacin de la tenencia de tierras en patrimonio del Ministerio del Ambiente, Informe Final, 2002. No publicado.
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cuerpos jurdicos llamados a dar respuesta a estos temas. No obstante, se ha tratado de dar respuesta a dichos conflictos a travs de la expedicin de normas de jerarqua inferior a las leyes destinadas a regular procesos como la adjudicacin de tierras del patrimonio forestal del Estado. Por lo cual, en lo relacionado con el acceso a la tierra, sus principales conflictos devienen de la legislacin en tanto no es suficiente para dar respuesta a todos los supuestos de hecho que se presentan, principalmente cuando no hay claridad respecto del tipo de tierras en las que debe ser aplicada, o es aplicada de forma inadecuada, incompleta o incoherente por parte de los funcionarios a cargo de su cumplimiento. 3.2. Acceso y uso de los recursos naturales Tal como se revis anteriormente, la propiedad de los recursos naturales renovables y no renovables es, en el pas, del Estado. Por consiguiente, para su aprovechamiento los particulares (personas naturales y jurdicas) deben solicitar a las autoridades competentes, los permisos necesarios establecidos en las regulaciones vigentes. La mayor parte de esquemas de permisos, concesiones, licencias o derechos de uso se encuentran establecidos en las leyes y de ser necesario, cada autoridad ha expedido las regulaciones necesarias para viabilizar su obtencin. El conflicto aparece cuando en la prctica los particulares no acceden a dichos permisos o autorizaciones y, hacen un uso o aprovechamiento ilegal de los recursos naturales. Esto, debido por una parte al desconocimiento de las normas vigentes (factor clave en su cumplimiento) y por otra a lo complejo que suelen resultar los procedimientos para obtener dichas autorizaciones. En un segundo momento, la conflictividad aparece cuando una vez obtenidas las autorizaciones correspondientes, stas entraan a su vez el cumplimiento de normas tcnicas que conllevan gastos (inversiones) las que no siempre son fciles de realizar por parte de los pobladores locales o pequeos comerciantes, lo cual deviene en el incumplimiento de otro nivel de regulaciones vigentes. La percepcin comn en la poblacin local (principalmente) es que entrar en esquemas de legalidad trae asociados costos que sobrepasan sus capacidades de pago y endeudamiento y, por tanto, el continuar al margen de la ley resulta beneficioso para ellos en ms de un sentido. Por citar un caso, en el tema forestal, la obtencin de una licencia de aprovechamiento forestal trae consigo una serie de inversiones, que van desde los estudios y planes tcnicos necesarios para el aprovechamiento hasta el tiempo y dinero que los trmites representan. Si a esto se suma que el costo de madera del productor al intermediario es bajo, la explotacin no regulada de la madera es una opcin atractiva para este sector de la poblacin. Al hablar de los recursos pesqueros, la situacin es similar. Los pescadores deben obtener su licencia respectiva (a ms de los permisos para su embarcacin y tripulantes) que los habilite a realizar faenas de pesca. Los costos que de por s
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entraa la operacin son significativos para sus economas, y a eso se suma los pagos por licencias anuales y dems requisitos previstos en la normativa. Desde otra perspectiva, la pesca sustentable entraa, entre otras necesidades, la de reemplazar artes de pesca lo cual es una inversin adicional que no le significa ganancias al pescador, al menos en el corto plazo. En lo relacionado con el tema de turismo, ocurre algo parecido, y es que al igual que en cualquier emprendimiento productivo, se necesita de una inversin inicial que pueda sostenerse y recuperarse con el tiempo. En las zonas a intervenirse, las condiciones socio-econmicas no son las mejores para de mutuo propio comenzar una actividad productiva. Un factor adicional a ser tomado en cuenta constituye el acceso y uso del agua dulce en las zonas marino costeras, destinado sea a la produccin, uso o consumo, en su calidad de factor clave para la produccin71. En conflicto aparece, en algunos casos, por falta de los servicios de agua potable y alcantarillado, en otros debido a la inexistencia de sistemas de riego y, finalmente, por pequeos monopolios configurados en torno a los titulares de derechos de uso concesiones- de agua. Todo lo dicho, lleva a concluir que los conflictos en torno al acceso a los recursos naturales por parte de los particulares, no radican en la falta de legislacin sino en su desconocimiento, falta de observancia o inadecuada aplicacin en la prctica. 3.3. Actividades informales Otro tema complejo y vinculado a los tratados en lneas anteriores, constituye el relacionado con los niveles de informalidad que varias actividades productivas y extractivas mantienen en el pas. La complejidad de los trmites y procedimientos para regularizar dichas actividades, constituye un desincentivo para los pequeos emprendedores, quienes son generalmente los proveedores de los recursos naturales lase materia prima- a las medianas y grandes empresas que los procesan y agregan valor, salvo el caso de los servicios tursticos. En particular, en el Ecuador se vive permanentes conflictos asociados a actividades como la extraccin ilegal de la madera, el uso ilegal del manglar o ampliaciones no autorizadas de lmites de concesiones de manglar, la pesca ilegal (en particular la vinculada con el irrespeto a las regulaciones que identifican las zonas de proteccin de recursos pesqueros, los lmites de reas protegidas y la zona de reserva destinada a la pesca artesanal). Todo esto, acenta las inequidades sociales y da, a cada caso, dimensiones mayores en trminos de conflictos.
En http://www.senplades.gov.ec/images/stories/descargas/3subsecretarias/2reformademocratica/2innovaci ongestionpublica/Diagnostico%20critico%20gestion%20de%20los%20Recursos%20Hidricos%202%2 0.pdf

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Tal como se ha sealado, los trmites y costos de la obtencin de autorizaciones, licencias y patentes es vista como un obstculo para el libre desarrollo de actividades productivas, a ttulo individual. Persiste la concepcin que los recursos naturales son de todos y por tanto, del libre acceso, uso y disposicin. De all, que este problema ha encontrado solucin, en varios casos, a travs de esquemas asociativos de impulso a las actividades productivas, por los cuales se logra conformar un capital base similar a las acciones cooperativas- capaz de asumir los costos iniciales de la operacin/inversin y que pueda hacerla viable y legalizada. Dichos conflictos se agudizan al no aplicarse los esquemas existentes de control y sancin, lo que permite se acreciente la impunidad y por tanto, la prdida de eficacia de la legislacin actual.
IV. Recomendaciones para el Plan de Intervencin

De la identificacin normativa realizada, y cotejando con la cotidianidad, la primera conclusin evidente deviene de la temporalidad de la legislacin en general y la ecuatoriana en particular. Este fenmeno se experimenta a nivel de la gran mayora de los estados, y responde al hecho que la conflictividad social avanza con mayor rapidez respecto de la evolucin normativa, lo cual hace que las leyes, como posible solucin frente a los hechos, estn pasos atrs de los conflictos. Partiendo de esto, y teniendo claro que las leyes normas jurdicas- no son un fin en s mismo sino una herramienta de la gestin pblica, se identifican a continuacin acciones en concreto que de una u otra forman pueden aportar en una aplicacin ms adecuada y oportuna de la legislacin vigente. Dichas recomendaciones han sido elaboradas a nivel de una intervencin poltico jurdico - institucional, y atendiendo a las particularidades de los temas revisados. En el corto mediano plazo: 1. La actual legislacin mantiene, al momento de su aplicacin, serios sesgos extractivistas y sectoriales, lo cual hace que se la mire de forma fragmentada e incluso contradictoria entre s. Ante esto, es urgente iniciar un proceso de comunicacin y difusin de las leyes existentes, de tal forma que la ciudadana conozca sobre ellas y pueda aplicarlas y observarlas en su cotidianidad. Para ello, es viable la generacin de polticas pblicas locales que promuevan esta difusin y comprensin de las normas aplicables a las diversas actividades productivas. 2. Dicho proceso debe extenderse necesariamente a los actores locales institucionales, ya que en ms de un caso se evidencia que, pese a ser los responsables de la aplicacin de las leyes vigentes, desconocen su contenido y alcance en la prctica. Un eje fundamental para procesos como el mencionado 32
constituye el nuevo modelo de desarrollo, bajo cuya lectura adquieren sentido los conceptos de sostenibilidad e intergeneracionalidad. 3. En ese sentido, se recomienda iniciar acciones integrales para el fortalecimiento de capacidades institucionales locales, de tal forma que el escenario jurdico se clarifique en primer lugar para las autoridades administrativas y, con dicho conocimiento y empoderamiento, puedan ejercer las atribuciones y competencias que las diferentes normas jurdicas les otorgan en su materia. 4. El escenario ptimo de este fortalecimiento incluye la coordinacin interinstitucional para el ejercicio de las diferentes competencias. Para ello, pueden aprovecharse espacios locales conformados y que en la prctica han coadyuvado en procesos de coordinacin (tal es el caso de las Unidades de Control y Vigilancia, en la franja costera). Identificar y fortalecer dichos espacios otorga mayores niveles de gobernanza respecto de los ecosistemas y recursos naturales, en la medida en que viabiliza la toma de decisiones locales y puesta en marcha de acciones en concreto. 5. Debido a que muchos de los instrumentos de gestin (autorizaciones, permisos o concesiones) estn de una u otra forma asociados al rgimen de propiedad de la tierra, es fundamental iniciar, fortalecer y concluir procesos de regularizacin de la tenencia de la tierra, en las zonas cuya definicin no ha concluido. Esto, por una parte otorga seguridad jurdica a los posesionarios y propietarios, y por otra puede constituirse en un incentivo en concreto para el desarrollo de actividades productivas asociadas a la propiedad y su funcin social y ambiental. 6. Es fundamental que este proceso de regularizacin vaya de la mano con un ejercicio efectivo de las competencias institucionales en el mbito del control y la vigilancia. Con ello, se logra dar garantas a los pobladores locales lo cual les permitir un ambiente de inversiones adecuado para el logro de sus objetivos. 7. Desde una perspectiva econmica y de sostenibilidad, es necesario potenciar las actuales iniciativas en marcha con proyeccin de xito, de las cuales puedan extraerse lecciones aprendidas y buenas prcticas cuya rplica enriquezca otros emprendimientos en la zona de intervencin. La inversin para fortalecer dichas iniciativas tiene el potencial de generar confianza en los actores locales y facilitar el posicionamiento del proyecto y la generacin de alianzas. 8. En el contexto actual, adquiere relevancia el papel que jugaran los gobiernos autnomos descentralizados, tanto en el ejercicio de sus competencias, como en la creacin de incentivos locales a actividades productivas y de conservacin. Dada la facultad legislativa de estos niveles de gobierno, pueden expedir ordenanzas que constituyan incentivos a la inversin, exoneren de impuestos locales a las actividades productivas o a su vez las fomenten en la localidad.
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9. A su vez, estos gobiernos estn en capacidad de impulsar procesos de formulacin de polticas pblicas territoriales locales, que de la mano con la nueva visin del desarrollo y en ejercicio de sus competencias armonicen las actividades productivas con el uso y manejo sostenible de los recursos naturales. 10. Por ello, es necesario fortalecer su gestin ambiental, y los procesos de descentralizacin y ejercicio de nuevas competencias previstas por la Constitucin para los diferentes niveles de gobiernos autnomos descentralizados (regional, provincial, cantonal y parroquial), a travs de procesos de asistencia tcnica focalizados a travs de dos acciones en concreto: a) armonizacin de los actuales planes de desarrollo locales, con el Plan Nacional de Desarrollo; y b) elaborar modelos de ordenanzas, sobre temas priorizados, cuya aplicacin sea viable en cualquier cantn, provincia o regin. 11. Entre los temas respecto de los cuales es oportuno contar con normativas locales se destacan; a) Organizacin de sistemas de control de la calidad ambiental; b) Control de la contaminacin de suelo, aire y agua; c) Control de la deforestacin y proteccin de bosques; d) Conservacin de la biodiversidad, cuencas y microcuencas; y e) Control de la contaminacin por ruido, entre otras. 12. Adicionalmente, y en funcin del nivel de descentralizacin de competencias y ejercicio efectivo de las mismas, desde los gobiernos autnomos descentralizados puede fomentarse la sostenibilidad de las iniciativas productivas locales, a travs de la creacin de fondos para capitalizacin de las mismas, de tal forma que permita generar y mantener un fondo semilla para las iniciativas, que pueda convertirse en contraparte o incluso garanta de un posible crdito para financiamiento. 13. En la definicin de estas polticas pblicas e instrumentos normativos locales, es indispensable contar con la participacin de la comunidad interesada, debidamente informada para tal efecto. El derecho y garanta de participacin, as como su ejercicio, constituye un mecanismo que permite viabilizar la aplicacin de las polticas y normas, al existir acuerdos y consensos previos con la poblacin involucrada. 14. Existe la necesidad de generar conocimiento e investigacin en Modelos de Gestin, incentivos, normativa nacional y tratados internacionales que apliquen a las diferentes actividades productivas, con la finalidad de armonizar estos elementos y aplicarlos de forma coherente en la prctica. 15. En la zona de intervencin es factible impulsar las iniciativas locales de conservacin de los ecosistemas y la biodiversidad, con diferentes alternativas eco amigables, en las que el uso y manejo sostenible de los recursos naturales sea posible. Para ello, y a fin de propender hacia un ordenamiento racional del territorio, se recomienda la creacin de un registro local de iniciativas
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productivas sostenibles, a efectos por una parte de darles control y seguimiento y por otra de aplicar los incentivos locales que pudieran crearse a futuro. 16. Un tema que se suma a los identificados, y que est indirectamente ligado a la legislacin actual, constituye la debilidad que las organizaciones sociales y emprendimientos locales tienen en cuanto a su estructura, formalizacin y respuesta al Estado. Para asegurar un nivel adecuado de sostenibilidad en cualquier emprendimiento, es necesario apoyarse en herramientas y niveles de planificacin organizacional que le permita, entre otras, identificar estrategias de sostenibilidad y financiamiento. 17. A su vez, un eje de intervencin en este sentido constituye el fortalecimiento de los procesos organizacionales, a travs de una asistencia tcnico-jurdica en primer lugar para su formalizacin ante las autoridades competentes, en calidad de abogado patrocinador de las iniciativas. Al hablar de estos procesos, se hace referencia a los aspectos societarios de los mismos, esto es la constitucin de compaas, el reconocimiento de organizaciones sociales, la conformacin de cooperativas y asociaciones, los actos societarios de aumento de capital, ingreso o salida de socios, entre los principales. 18. Con miras a fortalecer las organizaciones, es tambin relevante promover procesos de asociatividad entre las diferentes iniciativas y actividades productivas. Esto, ha sido ya probado en la prctica y ha tenido consecuencias favorables al momento sobretodo de ordenar el uso de los recursos y las actividades econmicas, bajo el supuesto de que varias de ellas potencialmente podra compartir pblico objetivo, recursos, instalaciones, equipos y suministros. Es deseable lograr iniciativas integrales que agrupen a una mayor cantidad de emprendedores y presten servicios ms completos, que mantener aisladas las iniciativas lo cual repercute en la calidad de los servicios y productos a ofertarse. 19. Un elemento que debe considerarse necesariamente en los procesos de fortalecimiento es el relacionado con el empoderamiento y exigibilidad de derechos. Las comunidades y poblaciones locales, en general, se responsabilizan en mayor grado de sus obligaciones entre otras, de cumplir las leyes vigentes- cuando conocen tambin sus derechos y los mecanismos existentes en el pas para garantizarlos y exigirlos. Procesos sostenidos de sensibilizacin y de capacitacin son la mejor herramienta para lograr este fin. 20. A mediano plazo, es posible promover procesos de expedicin de normas tendientes a la regulacin de actividades en concreto, como es el caso de los productos tursticos diferenciados, el aprovechamiento de recursos no maderables, la pesca artesanal dentro de zonas protegidas, entre otros. Este nivel de especificidad reglamentaria, que no necesariamente ha sido desarrollado en el pas, es el que provoca la percepcin comn de falta de leyes, y puede ser solucionado con la formulacin de normas de rango jurdico inferior a las leyes. 35
21. Conviene adems analizar la conveniencia de elevar a rango de norma jurdica, a procesos asociados a responsabilidad social y ambiental, y a buenas prcticas para actividades productivas. Este anlisis es necesario ya que dichos procesos implican inversiones/costos que los emprendedores no siempre estn en capacidad de cubrir y, por tanto, el convertirlos en obligatorios puede ser contraproducente y promover la ilegalidad de forma directa. En el largo plazo: 22. Al hacer referencia a los vacos legales susceptibles de intervencin a largo plazo, el primer esfuerzo debe encaminarse hacia lograr la actualizacin y reformas necesarias al marco legal vigente, en particular a las leyes de desarrollo agrario, pesca y turismo, a fin de que se armonicen con el proceso de planificacin en marcha, la reforma del estado y el nuevo modelo de desarrollo. Los procesos participativos, en este sentido, garantizan la sostenibilidad de sus resultados, en el tiempo. 23. En dicho proceso de reforma, es necesario realizar una evaluacin tcnica relacionada con los actuales incentivos, en especial de carcter tributario, que permita analizar en qu medida estn cumpliendo su papel, tienen un impacto positivo en las actividades productivas, y son efectivamente utilizados por los micro, pequeos y medianos productores u operadores. Dicha evaluacin permitir adems la identificacin elementos clave para la formulacin de incentivos tributarios adicionales a los existentes. 24. En la lnea de la evaluacin de la legislacin vigente, es necesario identificar mecanismos que permita la simplificacin de los procedimientos administrativos existentes relacionados con el acceso a los recursos naturales, y en concreto la obtencin de permisos, licencias, autorizaciones o concesiones de uso. Esta simplificacin no debe entenderse como una forma de liberalizar los procesos, sino de darles una racionalidad adecuada a la realidad del pas, en funcin de los requisitos necesarios para obtenerlos, los esquemas de monitoreo y control de los mismos, los mecanismos de sancin a su uso inadecuado, el tiempo de duracin de las autorizaciones, entre otros temas. 25. Desde la legislacin, es estratgica la definicin de mecanismos que faciliten a las comunidades el acceso a los recursos naturales y en particular los esquemas por los cuales se logre el acceso equitativo a los beneficios que de dichos recursos puede obtener la comunidad local. Lograr este objetivo puede requerir de una propuesta legal en concreto, pero sobretodo de estudios socioeconmicos y de prospectiva para identificar mecanismos que lo viabilicen. 26. En el esquema de la reforma democrtica del estado y con miras a consolidar el rol del Estado en la economa, es necesario impulsar acciones tendientes a fortalecer la institucionalidad pblica, en particular sus facultades de control y vigilancia, as como su capacidad sancionadora, de tal forma que la ciudadana 36
mire con efectividad el ejercicio de las competencias institucionales y, concomitantemente la aplicacin eficaz de las leyes existentes. 27. Con este antecedente, cabe la revisin y ajuste a las sanciones que las actuales leyes prevn a su incumplimiento, de tal forma que la aplicacin de las mismas se convierta en un desincentivo eficaz a la ilegalidad o incumplimiento de las mismas. 28. En cuanto a temas de carcter econmico, un proceso de reformas legales deber necesariamente evaluar los costos de la legalidad en trminos de implementacin de las normas- e identificar figuras innovadoras que aporten en la sostenibilidad de las iniciativas productivas, como es el caso de nuevas figuras de garanta no tradicionales- para los crditos (i.e. entrega de un emprstito que tiene como garanta el vuelo forestal de un predio); o prever la creacin de crditos blandos y de carcter no reembolsable, asociados a un monitoreo y evaluacin permanente de las inversiones en que se utilicen. 29. Con miras al mediano y largo plazo, se requiere propiciar escenarios para la formulacin de normas destinadas a regular esquemas de pago por servicios ambientales, considerando que no es un pago por un recurso natural, sino un reconocimiento por las actividades realizadas en proteccin, aumento o mantenimiento de un servicio ambiental. Dichos esquemas debern armonizarse con instrumentos de planificacin, administrativos, econmicos y financieros.
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BIBLIOGRAFA:
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ANEXO CONSTITUCION DE LA REPBLICA DEL ECUADOR SELECCIN DE ARTCULOS

Art. 3.- Son deberes primordiales del Estado: 1. Garantizar sin discriminacin alguna el efectivo goce de los derechos establecidos en la Constitucin y en los instrumentos internacionales, en particular la educacin, la salud, la alimentacin, la seguridad social y el agua para sus habitantes. 2. Garantizar y defender la soberana nacional. 3. Fortalecer la unidad nacional en la diversidad. 4. Garantizar la tica laica como sustento del quehacer pblico y el ordenamiento jurdico. 5. Planificar el desarrollo nacional, erradicar la pobreza, promover el desarrollo sustentable y la redistribucin equitativa de los recursos y la riqueza, para acceder al buen vivir.
Art. 57.- Se reconoce y garantizar a las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indgenas, de conformidad con la Constitucin y con los pactos, convenios, declaraciones y dems instrumentos internacionales de derechos humanos, los siguientes derechos colectivos: 6. Participar en el uso, usufructo, administracin y conservacin de los recursos naturales renovables que se hallen en sus tierras. 12. Mantener, proteger y desarrollar los conocimientos colectivos; sus ciencias, tecnologas y saberes ancestrales; los recursos genticos que contienen la diversidad biolgica y la agrobiodiversidad; sus medicinas y prcticas de medicina tradicional, con inclusin del derecho a recuperar, promover y proteger los lugares rituales y sagrados, as como plantas, animales, minerales y ecosistemas dentro de sus territorios; y el conocimiento de los recursos y propiedades de la fauna y la flora. Derechos de la naturaleza Art. 71.- La naturaleza o Pachamama, donde se reproduce y realiza la vida, tiene derecho a que se respete integralmente su existencia y el mantenimiento y regeneracin de sus ciclos vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos. Toda persona, comunidad, pueblo o nacionalidad podr exigir a la autoridad pblica el cumplimiento de los derechos de la naturaleza. Para aplicar e interpretar estos derechos se observarn los principios establecidos en la Constitucin, en lo que proceda. 40
El Estado incentivar a las personas naturales y jurdicas, y a los colectivos, para que protejan la naturaleza, y promover el respeto a todos los elementos que forman un ecosistema. Art. 72.- La naturaleza tiene derecho a la restauracin. Esta restauracin ser independiente de la obligacin que tienen el Estado y las personas naturales o jurdicas de indemnizar a los individuos y colectivos que dependan de los sistemas naturales afectados. En los casos de impacto ambiental grave o permanente, incluidos los ocasionados por la explotacin de los recursos naturales no renovables, el Estado establecer los mecanismos ms eficaces para alcanzar la restauracin, y adoptar las medidas adecuadas para eliminar o mitigar las consecuencias ambientales nocivas. Art. 73.-El Estado aplicar medidas de precaucin y restriccin para las actividades que puedan conducir a la extincin de especies, la destruccin de ecosistemas o la alteracin permanente de los ciclos naturales. Se prohbe la introduccin de organismos y material orgnico e inorgnico que puedan alterar de manera definitiva el patrimonio gentico nacional. Art. 74.-Las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades tendrn derecho a beneficiarse del ambiente y de las riquezas naturales que les permitan el buen vivir. Los servicios ambientales no sern susceptibles de apropiacin; su produccin, prestacin, uso y aprovechamiento sern regulados por el Estado.
Art. 83.- Son deberes y responsabilidades de las ecuatorianas y los ecuatorianos, sin perjuicio de otros previstos en la Constitucin y la ley: 1. Acatar y cumplir la Constitucin, la ley y las decisiones legtimas de autoridad competente. 2. Ama killa, ama Ilulla, ama shwa. No ser ocioso, no mentir, no robar. 3. Defender la integridad territorial del Ecuador y sus recursos naturales. 4. Colaborar en el mantenimiento de la paz y de la seguridad. 5. Respetar los derechos humanos y luchar por su cumplimiento. 6. Respetar los derechos de la naturaleza, preservar un ambiente sano y utilizar los recursos naturales de modo racional, sustentable y sostenible.
Art. 261.- El Estado central tendr competencias exclusivas sobre: 7. Las reas naturales protegidas y los recursos naturales.
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11. Los recursos energticos; minerales, hidrocarburos, hdricos, biodiversidad y recursos forestales.
Art. 262.- Los gobiernos regionales autnomos tendrn las siguientes competencias exclusivas, sin perjuicio de las otras que determine la ley que regule el sistema nacional de competencias: 1. Planificar el desarrollo regional y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificacin nacional, provincial, cantonal y parroquial. 2. Gestionar el ordenamiento de cuencas hidrogrficas y propiciar la creacin de consejos de cuenca, de acuerdo con la ley. 7. Fomentar las actividades productivas regionales. 8. Fomentar la seguridad alimentaria regional.
Art. 263.- Los gobiernos provinciales tendrn las siguientes competencias exclusivas, sin perjuicio de las otras que determine la ley: 1. Planificar el desarrollo provincial y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificacin nacional, regional, cantonal y parroquial. 3. Ejecutar, en coordinacin con el gobierno regional, obras en cuencas y micro cuencas. 4. La gestin ambiental provincial. 5. Planificar, construir, operar y mantener sistemas de riego. 6. Fomentar la actividad agropecuaria. 7. Fomentar las actividades productivas provinciales.
Art. 264.- Los gobiernos municipales tendrn las siguientes competencias exclusivas sin perjuicio de otras que determine la ley: 1. Planificar el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificacin nacional, regional, provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupacin del suelo urbano y rural. Ejercer el control sobre el uso y ocupacin del suelo en el cantn.
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4. Prestar los servicios pblicos de agua potable, alcantarillado, depuracin de aguas residuales, manejo de desechos slidos, actividades de saneamiento ambiental y aquellos que establezca la ley. 5. Crear, modificar o suprimir mediante ordenanzas, tasas y contribuciones especiales de mejoras. 7. Planificar, construir y mantener la infraestructura fsica y los equipamientos de salud y educacin, as como los espacios pblicos destinados al desarrollo social, cultural y deportivo, de acuerdo con la ley. 8. Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectnico, cultural y natural del cantn y construir los espacios pblicos para estos fines. 10. Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar, riberas y lechos de ros, lagos y lagunas, sin perjuicio de las limitaciones que establezca la ley. 11. Preservar y garantizar el acceso efectivo de las personas al uso de las playas de mar, riberas de ros, lagos y lagunas. 12. Regular, autorizar y controlar la explotacin de materiales ridos y ptreos, que se encuentren en los lechos de los ros, lagos, playas de mar y canteras.
Art. 267.- Los gobiernos parroquiales rurales ejercern las siguientes competencias exclusivas, sin perjuicio de las adicionales que determine la ley: 1. Planificar el desarrollo parroquial y su correspondiente ordenamiento territorial, en coordinacin con el gobierno cantonal y provincial. 2. Planificar, construir y mantener la infraestructura fsica, los equipamientos y los espacios pblicos de la parroquia, contenidos en los planes de desarrollo e incluidos en los presupuestos participativos anuales. 4. Incentivar el desarrollo de actividades productivas comunitarias, la preservacin de la biodiversidad y la proteccin del ambiente. 5. Gestionar, coordinar y administrar los servicios pblicos que le sean delegados o descentralizados por otros niveles de gobierno. 6. Promover la organizacin de los ciudadanos de las comunas, recintos y dems asentamientos rurales, con el carcter de organizaciones territoriales de base. 8. Vigilar la ejecucin de obras y la calidad de los servicios pblicos.
Art. 276.- El rgimen de desarrollo tendr los siguientes objetivos: 1. Mejorar la calidad y esperanza de vida, y aumentar las capacidades y
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potencialidades de la poblacin en el marco de los principios y derechos que establece la Constitucin. 2. Construir un sistema econmico, justo, democrtico, productivo, solidario y sostenible basado en la distribucin igualitaria de los beneficios del desarrollo, de los medios de produccin y en la generacin de trabajo digno y estable. 3. Fomentar la participacin y el control social, con reconocimiento de las diversas identidades y promocin de su representacin equitativa, en todas las fases de la gestin del poder pblico. 4. Recuperar y conservar la naturaleza y mantener un ambiente sano y sustentable que garantice a las personas y colectividades el acceso equitativo, permanente y de calidad al agua, aire y suelo, y a los beneficios de los recursos del subsuelo y del patrimonio natural
Art. 281.- La soberana alimentaria constituye un objetivo estratgico y una obligacin del Estado para garantizar que las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades alcancen la autosuficiencia de alimentos sanos y culturalmente apropiado de forma permanente. Para ello, ser responsabilidad del Estado: 9. Impulsar la produccin, transformacin agroalimentaria y pesquera de las pequeas y medianas unidades de produccin, comunitarias y de la economa social y solidaria. 10. Adoptar polticas fiscales, tributarias y arancelarias que protejan al sector agroalimentario y pesquero nacional, para evitar la dependencia de importaciones de alimentos. 11. Fortalecer la diversificacin y la introduccin de tecnologas ecolgicas y orgnicas en la produccin agropecuaria. 12. Promover polticas redistributivas que permitan el acceso del campesinado a la tierra, al agua y otros recursos productivos. 13. Establecer mecanismos preferenciales de financiamiento para los pequeos y medianos productores y productoras, facilitndoles la adquisicin de medios de produccin. 14. Promover la preservacin y- recuperacin de la agrobiodiversidad y de los saberes ancestrales vinculados a ella; as como el uso, la conservacin e intercambio libre de semillas. 15. Precautelar que los animales destinados a la alimentacin humana estn sanos y sean criados en un entorno saludable. 44
Asegurar el desarrollo de la investigacin cientfica y de la innovacin tecnolgica apropiadas para garantizar la soberana alimentaria
Art. 313.- El Estado se reserva el derecho de administrar, regular, controlar y gestionar los sectores estratgicos, de conformidad con los principios de sostenibilidad ambiental, precaucin, prevencin y eficiencia. Los sectores estratgicos, de decisin y control exclusivo del Estado, son aquellos que por su trascendencia y magnitud tienen decisiva influencia econmica, social, poltica o ambiental, y debern orientarse al pleno desarrollo de los derechos y al inters social. Se consideran sectores estratgicos la energa en todas sus formas, las telecomunicaciones, los recursos naturales no renovables, el transporte y la refinacin de hidrocarburos, la biodiversidad y el patrimonio gentico, el espectro radioelctrico, el agua, y los dems que determine la ley.
Art. 314.- El Estado ser responsable de la provisin de los servicios pblicos de agua _potable y de riego, saneamiento, energa elctrica, telecomunicaciones, vialidad, infraestructuras portuarias y aeroportuarias, y los dems que determine la ley. El Estado garantizar que los servicios pblicos y su provisin respondan a los principios de obligatoriedad, generalidad, uniformidad, eficiencia, responsabilidad, universalidad, accesibilidad, regularidad, continuidad y calidad. El Estado bien dispondr que los precios y tarifas de los servicios pblicos sean equitativos, y establecer su control y regulacin
Art. 319.- Se reconocen diversas formas de organizacin de la produccin en la economa, entre otras las comunitarias, cooperativas, empresariales pblicas o privadas, asociativas, familiares, domsticas, autnomas y mixtas. El Estado promover las formas de produccin que aseguren el buen vivir de la poblacin y desincentivar aquellas que atenten contra sus derechos o los de la naturaleza: alentar la produccin que satisfaga la demanda interna y garantice una activa participacin del Ecuador en el contexto internacional.
Art. 320.- En las diversas formas de organizacin de los procesos de produccin se estimular una gestin participativa, transparente y eficiente. La produccin, en cualquiera de sus formas, se sujetar a principios y normas de calidad, sostenibilidad, productividad sistmica, valoracin del trabajo y eficiencia econmica y social.
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Art. 321.- El Estado reconoce y garantiza el derecho a la propiedad en sus formas pblica, privada, comunitaria, estatal, asociativa, cooperativa, mixta, y que deber cumplir su funcin social y ambiental.
Art. 318.- El agua es patrimonio nacional estratgico de uso pblico, dominio inalienable e imprescriptible del Estado, y constituye un elemento vital para la naturaleza y para la existencia de los seres humanos. Se prohbe toda forma de privatizacin del agua. La gestin del agua ser exclusivamente pblica o comunitaria. El servicio pblico de saneamiento, el abastecimiento de agua potable y el riego sern prestados nicamente por personas jurdicas estatales o comunitarias. El Estado fortalecer la gestin y funcionamiento de las iniciativas comunitarias en torno a la gestin del agua y la prestacin de los servicios pblicos, mediante el incentivo de alianzas entre lo pblico y comunitario para la prestacin de servicios.
Art. 323.- Con el objeto de ejecutar planes de desarrollo social, manejo sustentable del ambiente y de bienestar colectivo, las instituciones del Estado, por razones de utilidad pblica o inters social y nacional, podrn declarar la expropiacin de bienes, previa justa valoracin, indemnizacin y pago de conformidad con la ley. Se prohbe toda forma de confiscacin
Art. 334.- El Estado promover el acceso equitativo a los factores de produccin, para lo cual le corresponder: 4. Desarrollar polticas de fomento a la produccin nacional en todos los sectores, en especial para garantizar la soberana alimentaria y la soberana energtica, generar empleo y valor agregado. 5. Promover los servicios financieros pblicos y la democratizacin del crdito.
Art. 336.- El Estado impulsar y velar por el comercio justo como medio de acceso a bienes y servicios de calidad, que minimice las distorsiones de la intermediacin y promueva la sustentabilidad. El Estado asegurar la transparencia y eficiencia en los mercados y fomentar la competencia en igualdad de condiciones y oportunidades, lo que se definir mediante ley.
Art. 395.- La Constitucin reconoce los siguientes principios ambientales: 1. El Estado garantizar un modelo sustentable de desarrollo, ambientalmente equilibrado y respetuoso de la diversidad cultural, que conserve la biodiversidad
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y la capacidad de regeneracin natural de los ecosistemas, y asegure la satisfaccin de las necesidades de las generaciones presentes y futuras. 2. Las polticas de gestin ambiental se aplicarn de manera transversal y sern de obligatorio cumplimiento por parte del Estado en todos sus niveles y por todas las personas naturales o jurdicas con el territorio nacional. 3. El Estado garantizar la participacin activa y permanente de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades afectadas, en la planificacin, ejecucin y control de toda actividad que genere impactos ambientales. 4. En caso de duda sobre el alcance de las disposiciones legales en materia ambiental, stas se aplicarn en el sentido ms favorable a la proteccin de la naturaleza.
Art. 400.- El Estado ejercer la soberana sobre la biodiversidad, cuya administracin y gestin se realizar con responsabilidad intergeneracional. Se declara de inters pblico la conservacin de la biodiversidad y todos sus componentes, en particular la biodiversidad agrcola y silvestre y el patrimonio gentico del pas.
Art. 401.- Se declara al Ecuador libre de cultivos y semillas transgnicas. Excepcionalmente, y slo en caso de inters nacional debidamente fundamentado por la Presidencia de la Repblica y aprobado por la Asamblea Nacional, se podrn introducir semillas y cultivos genticamente modificados. El Estado regular bajo estrictas normas de bioseguridad, el uso y el desarrollo de la biotecnologa moderna y sus productos, as como su experimentacin, uso y comercializacin. Se prohbe la aplicacin de biotecnologas riesgosas o experimentales.
Art. 402.- Se prohbe el otorgamiento de derechos, incluidos los de propiedad intelectual, sobre productos derivados o sintetizados, obtenidos a partir del conocimiento colectivo asociado a la biodiversidad nacional.
Art. 403.- El Estado no se comprometer en convenios o acuerdos de cooperacin que incluyan clusulas que menoscaben la conservacin y el manejo sustentable de la biodiversidad, la salud humana y los derechos colectivos y de la naturaleza.
Art. 406.- El Estado regular la conservacin, manejo y uso sustentable, recuperacin, y limitaciones de dominio de los ecosistemas frgiles y amenazados; entre otros, los pramos, humedales, bosques nublados, bosques tropicales secos y hmedos y manglares, ecosistemas marinos y marinos-costeros.
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Art. 408.- Son de propiedad inalienable, imprescriptible e inembargable del Estado los recursos naturales no renovables y, en general. los productos del subsuelo, yacimientos minerales y de hidrocarburos, substancias cuya naturaleza sea distinta de la del suelo, incluso los que se encuentren en las reas cubiertas por las aguas del mar territorial y las zonas martimas; as como la biodiversidad y su patrimonio gentico y el espectro radioelctrico. Estos bienes slo podrn ser explotados en estricto cumplimiento de los principios ambientales establecidos en la Constitucin. El Estado participar en los beneficios del aprovechamiento de estos recursos, en un monto que no ser inferior a los de la empresa que los explota. El Estado garantizar que los mecanismos de produccin, consumo y uso de los recursos naturales y la energa preserven y recuperen los ciclos naturales y permitan condiciones de vida con dignidad.
Art. 409.- Es de inters pblico y prioridad nacional la conservacin del suelo, en especial su capa frtil. Se establecer un marco normativo para su proteccin y uso sustentable que prevenga su degradacin, en particular la provocada por la contaminacin, la desertificacin y la erosin. En reas afectadas por procesos de degradacin y desertificacin, el Estado desarrollar y estimular proyectos de forestacin, reforestacin y revegetacin que eviten el monocultivo y utilicen, de manera preferente, especies nativas y adaptadas a la zona.
Art. 410.- El Estado brindar a los agricultores y a las comunidades rurales apoyo para la conservacin y restauracin de los suelos, as como para el desarrollo de prcticas agrcolas que los protejan y promuevan la soberana alimentaria.
Art. 411.- El Estado garantizar la conservacin, recuperacin y manejo integral de los recursos hdricos, cuencas hidrogrficas y caudales ecolgicos asociados al ciclo hidrolgico. Se regular toda actividad que pueda afectar la calidad y cantidad de agua, y el equilibrio de los ecosistemas, en especial en las fuentes y zonas de recarga de agua. La sustentabilidad de los ecosistemas y el consumo humano sern prioritarios en el uso y aprovechamiento del agua.
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REPORTE SOBRE VACOS LEGALES EN REAS DE INTERVENCIN Y SOBRE LIMITACIONES LEGALES PARA LA AGRICULTURA, INDUSTRIA MADERERA Y PESQUERA Y TURISMO.

USAID COSTAS Y BOSQUES SOSTENIBLES SUBTTULO LINEA 2 OPCIONAL

Contrato No. EPP-I-00-06-00013-00 TO #377

II. Revisin de la legislacin ambiental y productiva en el Ecuador

Art. 319 de la Constitucin del Ecuador

Artculo 1 de la Ley. Artculos 2, 3, 4 y 5. 42 Considerados de la Ley inicialmente expedida-.

En ese entonces, autoridad competente en la materia, como puede observarse de su denominacin.

Artculo 3. Artculo 5. 65 Artculo 8. 66 Artculo 12. 67 Artculos 21 y 22. 68 Artculo 24.

III. Principales vacos y limitaciones legales asociados a actividades productivas y de conservacin

En http://www.senplades.gov.ec/images/stories/descargas/3subsecretarias/2reformademocratica/2innovaci ongestionpublica/Diagnostico%20critico%20gestion%20de%20los%20Recursos%20Hidricos%202%2 0.pdf

IV. Recomendaciones para el Plan de Intervencin

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