Você está na página 1de 18

Estado e Sociedade Civil na Histria das Polticas Sociais Brasileiras State and Civil Society in the History of Brazilian

Welfare Policies
Maria Luiza Amaral Rizotti*

Resumo: O presente artigo discute os elementos condicionantes das polticas sociais no Brasil atravs de sistematizao dos
dados histricos sobre as polticas sociais e os movimentos sociais no pas. Procuramos tomar como diretriz de anlise a correspondncia histrica entre ambos, destacando especialmente os principais acontecimentos voltados para as lutas por melhores condies de vida e pelo aumento dos direitos sociais na legislao brasileira. Palavras-chaves: Estado brasileiro; movimentos sociais; poltica social; legislao social.

Abstract: The present article discusses the elements that drive welfare policies in Brazil by means of the organization of historical
data on welfare policies and social movements in the country. The historical correspondence between both of them was considered the focus of the analysis, highlighting the main events concerning the fights for better life conditions as well as for the increase of social rights in Brazilian legislation. Key words: Brazilian State; Social movements; Welfare policies; Welfare legislation.

Introduo
O estudo dos elementos condicionantes das polticas sociais no Brasil no constitui tema inovador no mbito da produo cientfica do Servio Social. Contudo, mostra-se ainda relevante a sistematizao de dados histricos sobre as polticas sociais e os movimentos sociais no pas. Por sua vez, j h uma importante produo na literatura tcnica acerca da especificidade das condies sob as quais se processaram a estruturao e o desenvolvimento das polticas sociais no Brasil. Nesta introduo desejamos retomar este ltimo tema, a partir de uma tica particular. A comparao sucinta que realizaremos entre as principais caractersticas do caso nacional e os traos predominantes nos pases europeus nos permitir vislumbrar em que consistiu tal singularidade. O perodo de maior intensidade na instaurao de sistemas de seguridade social nos pases europeus pode ser determinado a partir do encerramento da Segunda Guerra Mundial. Naquele contexto, a neces*

sidade de reconstruo das economias nacionais europias encontrou uma classe trabalhadora fortemente mobilizada, com crescimento da base social dos partidos de iderio socialista, motivado pela sensao de forte insuficincia do capitalismo e pela presena da Unio Sovitica entre os pases vencedores da guerra. Alm disso, a ltima metade da dcada de 1940 e as duas prximas foram o palco de um vertiginoso crescimento do socialismo em todo o mundo, atravs de revolues polticas que estenderam os regimes socialistas inicialmente por todo o leste europeu e, a seguir, em alguns outros pases. Nesse contexto poltico de difuso do iderio socialista foi que se plasmaram os sistemas de seguridade social da Europa Ocidental, como resposta poltica daqueles Estados nacionais s demandas das classes trabalhadoras (HOBSBAWM, 1998). Apesar de constiturem respostas s reivindicaes da sociedade civil, a constituio do Estado de Bem-Estar naqueles pases inaugurou uma era na qual a manuteno do modelo econmico e social capi-

Doutora em Servio Social pela PUC/SP; docente do Departamento de Servio Social da da Universidade Estadual de Londrina.

Semina: Ci. Soc. Hum., Londrina, v. 22, p. 39-56, set. 2001

39

talista encontrou-se fortemente vinculada implantao de polticas sociais que formavam sistemas de seguridade crescentemente abrangentes. Mesmo inexistindo uma base de negociao que pudesse ser identificada em torno de reivindicaes pontuais, ou que se destinasse a atingir o horizonte de um modelo econmico igualitrio, esse fenmeno produziu naquelas sociedades o surgimento de uma perspectiva de melhorias progressivas nas condies de vida de suas populaes. Isso se consubstanciaria em estabilidade econmica duradoura, com situaes prolongadas de pleno emprego, eficientes sistemas de aposentadoria e ascenso social entre as geraes mais novas em suma, o iderio dos 30 anos dourados do capitalismo, nos quais as crises econmicas e sociais da primeira metade do sculo pareciam seguramente afastadas do horizonte capitalista. O desenvolvimento do capitalismo no Brasil constitui processo plenamente diverso do que apontamos acima. Tendo emergido em seus primrdios de uma situao de economia colonial, o desenvolvimento econmico e social brasileiro esteve sempre subordinado dominao dos pases capitalistas centrais. Nessa circunstncia, o capitalismo tardio (MELLO, 1986) que aqui se desenvolveu apresentou alternadamente o predomnio de formas arcaicas e modernas tanto no mbito econmico no qual o papel do Estado foi o de articulador fundamental de cada fase de um desenvolvimento econmico de caractersticas retardatrias quanto na esfera poltica, na qual as marcas do patrimonialismo impediram at o presente a constituio de eficazes formas de controle pblico das instituies governamentais. No Brasil, jamais chegou a ser constitudo o Estado de Bem-Estar Social. Ao contrrio, ao mesmo tempo em que o welfare state europeu era estruturado, o Estado brasileiro dava incio a um processo de desenvolvimento amplamente apoiado na utilizao do fundo pblico para a realizao dos investimentos essenciais ao desenvolvimento econmico (meios de transporte, comunicaes, indstrias de base e gerao de energia, entre outros). Toda interferncia do Estado no processo de desenvolvimento nacional se processava atravs de suas funes de agente econmico, cuja atuao visava garantir as formas essenciais de acumulao. Por sua vez, foram relegados a planos noprioritrios os investimentos em meios de consumo coletivo, consubstanciados, em sua maior parte, nas polticas sociais. Visto que o desenvolvimento econmico experimentado caracterizava-se por uma lgica de extrema concentrao de riquezas, a coexistncia de um ainda que frgil iderio poltico liberal e de um modelo de desenvolvimento monopolista, ocasionou uma insuficiente resposta das polticas pblicas s questes sociais que se colocavam nos diferentes perodos deste sculo.
40

Implantou-se aqui um sistema de proteo social que, subordinado pelas instituies polticas e econmicas nacionais, desenvolveu-se marcado pelo papel hegemnico que o modelo de desenvolvimento conservador desempenhou na trajetria brasileira. Ao invs de respostas polticas apropriadas s demandas dos movimentos sociais organizados, as polticas sociais brasileiras caracterizaram-se, de modo geral, como elementos perifricos no sistema de represso aos movimentos sociais e de controle social que a burguesia nacional logrou empreender ao longo da recente histria nacional. Com isso no pretendemos afirmar a inexistncia ou importncia menor do papel dos movimentos sociais na configurao dos sistemas de seguridade social no pas. Mesmo no contexto de desenvolvimento dependente, as polticas sociais no deixam de ser resultado, em certa medida, da luta dos trabalhadores e da populao em geral, que as fizeram necessrias ao modelo de desenvolvimento em evoluo. Por isso, cremos que a interpretao da evoluo da poltica e da legislao social no Brasil deve necessariamente remeter-nos a uma reflexo sobre a trajetria das lutas sociais levadas a cabo pelos movimentos sociais organizados, a fim de esclarecer sua influncia no contexto hegemnico de dominao conservadora, que se configurou de modo pendular ora atravs de aberturas populistas, ora por intermdio do exerccio da represso estatal. Com o objetivo de realizarmos esta reflexo, recorremos principalmente ao estudo de Gohn (1995), que analisa em retrospecto os principais movimentos sociais do pas desde o final do sculo passado. Esta discusso nos permitiu analisar no apenas as principais reas de concentrao das lutas sociais no pas, mas tambm as aes dos diferentes interlocutores desses movimentos, tanto no mbito do Estado quanto no mbito das classes dominantes. Paralelamente, procuramos ressaltar na breve retrospectiva histrica das polticas sociais que apresentamos, as lacunas existentes entre os princpios, diretrizes e direitos dispostos na legislao social que, via de regra, resultaram das reivindicaes expressas nas lutas populares e as aes efetivas do aparelho governamental, o que nos permitiu concluir pelo carter incipiente dos sistemas de seguridade social na histria do pas, organizados sob forma centralizadora e sob princpios de alta seletividade.

1 Antes da Repblica: lutas sociais no Brasil do sculo XIX


Os movimentos sociais que emergiram no contexto brasileiro do sculo XIX caracterizaram-se, essencialmente, pela inexistncia de algum projeto poltico e social que lhes dotasse de unidade histrica quanto
Semina: Ci. Soc. Hum., Londrina, v. 22, p. 39-56, set. 2001

s estratgias de interveno e base social na qual se apoiavam. certo, porm, que todos os principais movimentos sociais surgidos naquele sculo possuam entre suas causas a contestao s condies sociais de vida que se degradavam e a reivindicao por mudanas que proporcionassem sua melhoria. Bandeiras polticas relativas a um projeto de independncia nacional ou conquista de reas territoriais na fronteira brasileira tinham sua base social ampliada medida que se encontravam associadas a reivindicaes sociais da populao da poca. A influncia das transformaes polticas no contexto internacional tambm se fazia sentir na motivao dos movimentos sociais do pas. Especialmente por intermdio de membros da elite agrria que retornavam da Europa, os ideais liberais da Repblica Francesa chegavam ao Brasil e compunham o substrato de legitimao dos movimentos sociais emergentes. Gohn (1995) contabiliza, para o perodo da primeira metade do sculo XIX, o nmero de quarenta e duas lutas sociais importantes que, entretanto, por aglutinarem em sua base social segmentos muito diversificados, no logravam constituir um projeto de transformao poltica e social, devido especialmente dificuldade de superar as divergncias entre interesses imediatos dos segmentos envolvidos. Mas, em todos eles, a sustentao do propsito de independncia poltica e financeira do pas em relao a Portugal e os ideais de liberdade e igualdade encontravam-se condicionadas incorporao de reivindicaes concretas de melhoria das condies sociais de vida no Brasil. Dentre as principais lutas e movimentos sociais da poca, trs episdios merecem ser destacados, pela abrangncia de sua base social composta por militantes oriundos das classes subalternas, trabalhadores e escravos, por estudantes, intelectuais e outros membros da burguesia em ascenso e pela importncia de suas repercusses no perodo que lhes sucedeu: a) O movimento da Cabanagem que, durante dez meses, entre os anos de 1835 e 1836, sucedeu no Par, chegando a instituir um governo local prprio, que Gohn nos descreve como o primeiro governo popular de base ndio-camponesa da histria do Brasil no perodo imperial (1995, p. 35); b) A Revoluo Farroupilha, transcorrida no Rio Grande do Sul, que perdurou por dez anos, entre 1835 e 1845, denominada pelos que dela participaram Guerra dos Farrapos, remetia sua identificao grande massa de homens livres pobres que constituam sua base social e que vislumbravam na deposio do Governo Provisrio o meio de superao de sua condio de vida marcada pela pobreza e misria social; c) a Revoluo Praieira, levante poltico organizado pelo Partido da Praia em Pernambuco, entre os anos de 1847 e 1849, que agregou elites intelecSemina: Ci. Soc. Hum., Londrina, v. 22, p. 39-56, set. 2001

tuais e polticas e uma importante participao popular na oposio ao Governo Imperial, propondo j naquela poca a realizao da reforma agrria e o fim dos latifndios rurais. Ao destacarmos estes trs movimentos, desejamos ressaltar como as aspiraes por melhorias na qualidade de vida surgiam associadas, em primeiro lugar, aos ideais de consolidao de regimes mais democrticos no pas e de libertao do regime econmico de explorao colonial a independncia poltica e econmica de Portugal apresentando-se como modo de constituio de um governo prprio, que governasse para os brasileiros e em defesa dos interesses nacionais e, em segundo lugar, s propostas de transformaes de base na economia nacional, com realizao de reforma agrria e mudana da estrutura produtiva local. Essa dupla associao constitui, a nosso ver, demonstrao irrefutvel da identificao da base social dos movimentos analisados. A exemplo do perodo que a antecedeu, a ltima metade do sculo XIX tambm foi palco da emergncia de um grande nmero de lutas polticas e sociais no Brasil. De fato, nos ltimos cinqenta anos desse sculo, registraram-se aproximadamente setenta movimentos sociais, das mais diversas origens, que possuam como estratgias caractersticas um amplo leque de aes, abrangendo desde a associao para a prestao de socorro mtuo no mbito corporativo ou tnico, at as reivindicaes pelo fim da escravatura e pela proclamao da Repblica. certo que as exigncias do contexto poltico nacional e internacional fizeram estas ltimas lutas possurem maior destaque na histria nacional. Contudo, se procedermos anlise desses movimentos como fizemos para aqueles que os antecederam, verificaremos igualmente que a preocupao com as condies de vida das classes subalternas encontrava-se presente nesses movimentos de forma multifacetada, ora novamente a partir de reivindicaes de reformas econmicas, ora pela apresentao de reivindicaes sociais da populao, ora pela composio da base social de militantes que engrossavam suas fileiras. Nesse particular aspecto, Canudos constitui o exemplo maior da associao de vrias dessas expresses: como movimento de contestao ao domnio dos latifundirios e de reivindicao da resoluo da questo agrria aliava, tambm, preocupaes com o socorro aos pobres e invlidos e com a superao das condies de misria que caracterizavam a vida da massa pobre sertaneja, da fome em especial e no era sem razo que o Conselheiro evocava, em suas pregaes, as imagens de um mundo de fartura que deveria suceder o fim da luta. Um aspecto final que desejamos registrar que esse perodo demarca o momento a partir do qual as reivindicaes populares, expressas nos movimentos sociais, passaram a ser respondidas atravs de aes assistenciais que, a despeito de seu carter pontual,
41

introduziam na pauta poltica do pas a questo da desigualdade social. Alm disso, j se pode localizar, no perodo, o surgimento consistente de organizaes da sociedade civil que se destinavam a prover servios de atendimento s demandas sociais da populao. Mas o princpio do sculo XX seria realmente o perodo durante o qual essas organizaes proliferariam.

crescer no interior do pas e que, nos dois anos seguintes, percorreria o Brasil organizando levantes populares contra a deteriorao das condies sociais de vida e reivindicando a criao de direitos civis e polticos, tais como a instituio do voto secreto, a extenso do direito de voto s mulheres e o respeito liberdade de imprensa. No obstante o relativo sucesso dos movimentos populares surgidos naquele momento cuja mais expressiva vitria parece ter sido a organizao do movimento sindical nos principais centros do pas, com o surgimento de comits de fbrica que se mostraram eficazes na mobilizao dos trabalhadores para reivindicao de melhorias salariais e de condies de trabalho poucos avanos se fizeram sentir na organizao dos servios sociais demandados pela populao. Como afirmamos anteriormente, o perodo foi marcado pela proliferao de organizaes corporativas e de auxlio mtuo, fazendo os servios criados dependerem quase que exclusivamente de gestes de cunho privado e filantrpico, cuja ao de maior relevncia pode ser registrada nas iniciativas das Santas Casas no campo da sade e da assistncia. Da parte do Estado, as iniciativas desenvolvidas restringiram-se ao surgimento de novos elementos na legislao que regulava o trabalho assalariado e na edio do Cdigo de Menores, que passou a regular pelo vis da represso institucional as aes destinada infncia no pas. A esse respeito, Oliveira (1989) assinala, apropriadamente, como a ausncia do Estado no provimento de polticas sociais nessa poca decorreu da inexistncia de organizao poltica suficientemente expressiva dos segmentos especficos que a demandavam:

2 Da Repblica Velha ao Estado Novo: o primeiro marco das polticas sociais no Brasil
Os primeiros trinta anos do sculo XX assinalam no Brasil o perodo de uma dupla transformao. De um lado, o fim do regime escravocrata enfraquecera o domnio poltico e econmico das antigas oligarquias rurais, promovendo o surgimento de uma nova classe de senhores, cujo principal interesse na cena poltica nacional foi adequadamente expresso na poltica do caf-com-leite; mas a fragilidade poltica das novas oligarquias dominantes seria logo evidenciada pelas aes dos novos movimentos sociais, que surgiam como desestabilizadores do establishment constitudo. De outro, o crescimento das cidades modificava o perfil da populao e acelerava o crescimento das carncias urbanas no pas. A natureza dessa dupla transformao permite explicar adequadamente a origem e o desenvolvimento das novas lutas sociais que dominaram o cenrio poltico do pas, naquele momento. Os movimentos sociais que surgiam caracterizavam-se por reunir, sob uma nica bandeira, a reivindicao de ampliao dos direitos de cidadania no pas e o objetivo de conquista do poder poltico no aparelho de Estado. este tambm um perodo no qual as filosofias polticas revolucionrias, de inspirao socialista e anarquista, ganham expresso atravs da organizao de trabalhadores recrutados dentre as fileiras de imigrantes que haviam chegado ao pas desde a dcada de 1910. No ano de 1914, na cidade do Rio de Janeiro, saques a casas comerciais colocavam em evidncia a luta contra a carestia levada a termo pelos movimentos populares da poca. A expresso poltica desses movimentos tornou-se ainda mais evidente com sua unificao no Movimento Contra a Carestia de Vida, que alcanou repercusso em vrias das cidades mais importantes do pas e culminou com a realizao, na capital da Repblica, do comcio contra a carestia, que reuniu mais de dez mil pessoas (GOHN, 1995). Em 1917, o movimento de trabalhadores organizados promoveu em So Paulo um conjunto de grandes manifestaes, culminando com a deflagrao de uma greve geral que reivindicava a reduo da jornada de trabalho para oito horas e a regulamentao do trabalho feminino e infantil. Em 1925, eclodiu no Rio Grande do Sul a Coluna Prestes, que encontraria ampla base social para
42

A poltica social relativa prestao de servios, que se refere s demandas gerais da populao sade, educao, saneamento, etc., como no tinha grupos especficos que a demandassem, foi delegada a segundo plano na agenda social do governo, haja vista o reconhecimento social de grupos profissionais (OLIVEIRA, 1989, p. 109).

Apenas na dcada de 1930 o pas seria palco de importantes transformaes no papel desempenhado pelo Estado para a proposio de alteraes no campo de direitos sociais no Brasil. O regime surgido da Revoluo, ao contrapor-se em suas tticas de domnio s oligarquias regionais tradicionalmente instaladas no poder, requeria a constituio, pela primeira vez levada a termo no Brasil, de um projeto poltico nacional, que estendesse a ao do poder central a todas as regies do pas. Naturalmente, a ao do governo central teria de afirmar-se por meio de artifcios mltiplos que fossem
Semina: Ci. Soc. Hum., Londrina, v. 22, p. 39-56, set. 2001

capazes de evidenciar o novo papel desempenhado pela Unio, ao mesmo tempo em que ofuscava a proeminncia dos governos regionais. Para tanto, o novo regime utilizou-se do expediente de encerrar o regime poltico enquanto, concomitantemente, buscava difundir sua presena por meio de polticas pblicas diretamente operadas pelos rgos centrais do poder. A questo social seria trazida, gradativamente, para o centro da ao poltica do Estado. A forma de operar tal mudana estaria estreitamente associada aos novos mecanismos de organizao do poder instaurados pela Revoluo vitoriosa. Para garantir a eficcia do ordenamento poltico central no nvel local, o mecanismo das interventorias, sendo de nomeao imediata do Presidente da Repblica e consistindo num permanente rodzio de governantes regionais, monitorado pelo poder central, mostrou-se de imediato apropriado para os propsitos do governo getulista. Impedidos que estavam de ganhar a expresso poltica anteriormente possuda pelos coronis e governadores do interior do pas, os interventores possuam seu prestgio e sua importncia poltica diretamente vinculados ao sucesso alcanado na implementao das novas aes governamentais das quais estavam incumbidos. Por sua vez, as atribuies prprias das interventorias proporcionavam-lhes realizar um governo centralizador, que poderia, rapidamente e com grande eficcia, executar as novas formas de interveno do Estado na vida poltica e social do pas. Na esfera nacional, o principal problema do novo governo residia na necessidade de legitimar-se rapidamente em todas as regies do pas, a fim de impedir o ressurgimento das oligarquias regionais no-aliadas. A ao governamental que perseguiu tal propsito apontar para o desenvolvimento de grandes planos nacionais que vo responder de diversas formas s demandas sociais da classe trabalhadora do pas. Deste modo, de um lado o Estado proporcionaria o desenvolvimento econmico, aliando-se ao processo de industrializao; de outro, produziria um amplo processo de respostas ao agravamento das condies de vida, com a realizao de aes de interveno direta nas condies de reproduo da fora de trabalho no pas. Neste momento, as bases da poltica social brasileira seriam construdas de acordo com a marcha da modernizao com a qual o pas se encontraria, a partir de ento, comprometido. Em sntese, podemos afirmar que a busca da legitimidade poltica e a necessidade de constituio de um projeto poltico nacional eram naquele momento os principais elementos a impulsionar a ao governamental na rea das demandas sociais. As inovaes produzidas nas reas da Educao e da Cultura, com a instituio da obrigatoriedade do ensino fundamental e a participao governamental na produo e disseminao de bens culturais de carter nacionalista, constituem exemplos da nova disposio do Estado
Semina: Ci. Soc. Hum., Londrina, v. 22, p. 39-56, set. 2001

em interferir nas respostas s carncias sociais historicamente consolidadas no pas. Na outra ponta, a iniciativa de implementao de uma legislao trabalhista de abrangncia nacional modificava o conjunto de relaes de trabalho no Brasil, embora sua eficcia estivesse ainda limitada ao conjunto dos trabalhadores urbanos. O enfrentamento questo social havia se tornado, definitivamente, uma bandeira e uma necessidade do regime ps-revolucionrio na dcada de 1930: o caminho ao poder galgado pela nova elite emergente requeria, ainda que de modo centralizador e seletivo, a ao social do Estado para proporcionar a qualificao da fora de trabalho e o desenvolvimento econmico correspondentes ao processo de industrializao que se instaurava no pas. As polticas sociais iniciadas a partir da dcada de 1930 destinaram-se ento a permitir alcanar, concomitantemente, os objetivos de regulao dos conflitos surgidos do novo processo de desenvolvimento econmico e social do pas e de legitimao poltica do Governo. Para compreendermos como isso se tornou possvel, faz-se mister relacionarmos os novos servios sociais realizados pelo poder pblico s emergentes necessidades de reproduo e qualificao da fora de trabalho nacional. Com efeito, a poltica de substituio de importaes iniciada pelo governo getulista sustentava-se na introduo no pas de um padro tecnolgico exterior dinmica econmica nacional que, se de um lado proporcionava a modernizao das formas tradicionais de produo e a rpida criao de um eficiente parque industrial, de outro encontrava sua disposio fartos contingentes de fora de trabalho, cuja qualificao no correspondia requerida e cujo volume era demasiadamente superior ao demandado pelas indstrias que surgiam. Como resultado dessa inadequao inicial, a integrao da fora de trabalho ao setor produtivo ocorreria de forma parcial, e sua maior conseqncia consistiria na ciso do mercado de trabalho urbano, resultando, de um lado, em uma elite operria integrada ao moderno parque produtivo e, de outro, em amplo conjunto de trabalhadores, cujo precrio vnculo empregatcio tornava impraticvel a efetiva integrao econmica e social. Ao mesmo tempo, as caractersticas polticas do regime influam negativamente na possibilidade de organizao poltica dessa nova classe social urbana, chegando a ocorrer apenas nos maiores centros urbanos do pas a organizao da atividade sindical eficaz e da luta poltica operria por melhores condies de vida e de trabalho. A descrio que apresentamos acima explica porque as polticas sociais nascidas no perodo no surgiriam determinadas diretamente pelas demandas populares expressas nos movimentos sociais da poca, mas encontrariam sua origem na iniciativa estratgica do Estado. Respondendo necessidade
43

seletiva de garantia apenas parcial das condies bsicas de reproduo da fora de trabalho no pas, o Estado desempenhava o papel de guardio dos interesses da nova elite industrial e, ao mesmo tempo, interferia nas possibilidades de organizao poltica reivindicatria, sempre presente devido intensificao das relaes de trabalho assalariado. Foi da ao centralizadora do Estado que surgiram as iniciativas de interveno social consolidadas desde ento. Tal qual a ordem social competitiva que se instaurava, as polticas sociais que lhes davam parte da sustentao necessria convergiam para a integrao apenas parcial da fora de trabalho nacional. Ao lado da resposta privativista, a questo social no Brasil produzia, a partir de ento, a ao estatal seletiva, como forma de manipulao econmica e controle poltico das massas de trabalhadores urbanos. A Constituio Federal de 1934, primeira constituio do pas a possuir um captulo referente ordem econmica e social, foi tambm pioneira na definio de responsabilidades sociais do Estado. Entre as novas iniciativas governamentais no campo das polticas sociais, foi instituda a assistncia mdica e sanitria ao trabalhador e gestante1 . Seu texto final incluiu ainda temas como o salrio mnimo, a jornada de trabalho de oito horas, o repouso semanal remunerado, o direito a frias anuais, a indenizao em caso de demisso sem justa causa, a aposentadoria por idade, invalidez ou acidente de trabalho, a concesso de penso aos dependentes por morte do trabalhador, alm de outras medidas de carter preventivo que, sob responsabilidade da Unio, dos Estados e dos municpios, formavam o sistema de seguridade social do trabalhador na poca. No campo especfico da assistncia social foram criados servios de amparo aos desvalidos, servios de socorro s famlias de prole numerosa, servios de proteo maternidade e infncia, alm de ter sido regulamentado o trabalho infantil (KUGELMAS e ALMEIDA, 1987). Se, por um lado, a introduo dessas obrigaes do poder pblico no novo sistema legal indicava um salto de qualidade nos servios sociais existentes, expressando novas determinaes polticas e ideolgicas na relao entre o Estado e a sociedade civil, por outro, as formulaes da poltica social introduzidas pelo modelo adotado na esfera governamental, alm de manifestamente assistencialistas, eram correntemente utilizadas como instrumentos de controle e represso das reivindicaes por melhores condies de vida promovidas por segmentos organizados da classe trabalhadora. A prpria preocupao com o tema da ordem econmica e social na Constituio de 1934 decorreu, primariamente, das mudanas que se faziam sentir nas relaes econmicas e sociais e que se origina1

vam do desenvolvimento industrial recente. A esse respeito, Lonzar assim se refere:

O crescimento e a organizao da fora de trabalho industrial, aliado s pssimas condies de trabalho, desencadeavam o que se passou a chamar embate entre capital e trabalho. O crescimento e a organizao da burocracia estatal, alm de uma certa autonomia do Estado em relao sociedade, traziam luz um segundo embate, entre a iniciativa privada e a estatizao, correlatamente vai surgindo uma terceira questo com a expanso do capital atravs da propriedade da terra. A disputa aqui envolver o capital privado, o trabalho e o Estado (1987, p. 45).

Com a instalao do Estado Novo, no ano de 1937, um novo perodo pode ser demarcado para aquele modelo inicial de organizao das polticas sociais no pas. Revogada a Constituio de 1934, a nova Carta Constitucional apresentava grandes retrocessos no que tange s liberdades polticas e aos direitos sociais dos cidados. Somando-se a isso, o novo panorama poltico do pas, aps a instaurao da ditadura varguista, tornava extremamente difcil a sustentao desses direitos pela via da mobilizao popular. Embora no tenham sucumbido por completo, as manifestaes populares que reivindicavam melhores condies de vida foram reprimidas com fora cada vez maior, a ponto de terem suas conseqncias neutralizadas pelo aparelho de Estado. Conjuntamente, a edio de uma nova legislao trabalhista interferiu na estrutura de organizao do movimento sindical, atrelando-o ao Estado e reforando o corporativismo no interior das categorias de trabalhadores. Como alternativa legtima para manifestao das demandas populares, restaram as ligas de bairros, que na poca desenvolveram suas atividades ativamente nas lutas por infra-estrutura urbana, reivindicao dotada de grande apelo popular no contexto de urbanizao acelerada que se desenvolvia, sobretudo, nos entornos dos grandes centros urbanos. Entre os retrocessos que podemos registrar na Constituio de 1937 encontram-se a limitao do direito educao universal, a ampliao do controle estatal sobre a organizao sindical trabalhista e a redefinio das competncias dos governos regionais e locais nas aes de poltica social, resultando em grande centralizao de aes e chegando ao ponto de restar aos municpios to somente a administrao de cemitrios. Nesse contexto legal e poltico, as aes das polticas sociais desenvolvidas tero carter apenas

Neste mesmo perodo vive-se no Brasil o reflexo da crise econmica mundial, e duas medidas tornaram-se primordiais na poltica econmica: o controle cambial como uma alternativa para a dvida externa e a redefinio no campo da agricultura, com a criao do Instituto do Acar e do lcool e do Conselho Nacional do Caf.

44

Semina: Ci. Soc. Hum., Londrina, v. 22, p. 39-56, set. 2001

incipiente, servindo prioritariamente como mtodo de controle dos movimentos sociais emergentes e de reafirmao da legislao social corporativa, incorporando de forma parcial e controlada as reivindicaes populares, atravs de procedimentos clientelistas na relao entre o Estado e os setores organizados da sociedade civil. nesses termos, enquanto mediadora da relao entre capital e trabalho, que se desenvolveram as iniciativas governamentais da poca, com destaque da criao da Legio Brasileira de Assistncia em 1938 e do Departamento Nacional da Criana, vinculado ao Ministrio da Sade. No mbito das aes privadas, a criao do Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI) e do Servio Social da indstria (SESI), respectivamente em 1942 e 1946, acentuaria o carter conservador das aes sociais da poca. A anlise do caso particular da poltica de assistncia social apenas reafirma a concluso que apresentamos no pargrafo anterior. A dcada de 1940 foi o perodo no qual o Estado, ao lado dos tradicionais programas de ateno a crianas carentes e aos idosos, iniciou novas linhas de atuao na rea, tais como os programas de enfrentamento pobreza realizados na poca. Entretanto, os novos programas apresentavam-se fortemente condicionados por uma concepo assistencialista, o que resultava em aes pontuais, fragmentadas e de alta seletividade, com alijamento significativo de parcelas da populao que no possuam acesso aos servios demandados por suas carncias, originadas da nova situao de desenvolvimento do pas2 . Este era o limite do primeiro marco das polticas sociais no Brasil.

encontrar-se em conformidade com os princpios de justia social. Conforme o artigo 145:

A ordem econmica deve ser organizada conforme os princpios de justia social, conciliando a liberdade de iniciativa com a valorizao do trabalho humano. Pargrafo nico. A todos assegurado que possibilite existncia digna. O trabalho obrigao social (DUARTE, 1947, p. 91).

De acordo com esses princpios, a Constituio definiu como competncia da Unio a responsabilidade pela defesa permanente contra endemias e pela regulamentao da legislao social. Alm disso, retomou o disposto na Constituio de 1934, tornando obrigatria a assistncia maternidade, infncia e adolescncia. Garantiu ainda o direito de aposentadoria integral aos trabalhadores, motivada por acidente de trabalho ou invalidez. Os novos direitos sociais prescritos na Constituio de 1946 teriam de ser implementados no contexto da poltica populista, e esta peculiaridade parece ter estabelecido o limite possvel de sua efetivao. De fato a abertura do regime poltico brasileiro, que sucedeu o perodo do Estado Novo, proporcionaria pequenas modificaes no mbito da poltica social no pas. A instaurao de um perodo democrtico na Repblica Nova possibilitava o crescimento do papel poltico das classes trabalhadoras, fazendo vir tona a premncia da ao pblica do Estado na garantia de condies de vida adequadas populao pauperizada. Por sua vez, a caracterstica populista herdada da era do Estado Novo moldava as possibilidades de relacionamento do Estado com a sociedade civil organizada: emergiria no quadro de relaes polticas democrticas a tutela do Estado sobre os movimentos sociais e as formas de representao das classes populares da poca. Contudo, essa tutela parcial do Estado no chegou a impedir por completo a organizao poltica de importantes grupamentos, em todas as esferas da sociedade. No contexto dos governos populistas, podemos enumerar ao menos dois grandes movimentos de organizao poltica cuja base social, majoritariamente formada no interior da classe mdia, representavam essa organizao: a Juventude Universitria Catlica e a Ao Popular, cuja estratgia de atuao consistia na formao massiva de quadros polticos junto ao movimento estudantil, aos movimentos camponeses e aos movimentos operrios. Alm desses, no campo trabalhista os movimentos de reivindicao tornavam-se gradativamente mais

3 Populismo e Polticas Sociais no Brasil


O perodo subseqente ao fim do Estado Novo, compreendido entre os anos de 1945 e 1964, registra na histria brasileira o predomnio da poltica populista. As bases dessa poltica populista encontravam-se estabelecidas desde o perodo final do governo Vargas, no qual a conjuntura poltica internacional e a emergncia de movimentos sociais que contestavam o regime autocrtico no pas, colocavam em xeque a continuidade do governo Vargas. O Estado Novo seria encerrado com a deposio de Vargas e a convocao de uma nova Assemblia Nacional Constituinte, a realizarse no ano de 1946. A nova Constituio Federal registrou mudanas no captulo da Ordem Econmica e Social, acentuando o papel do Estado no desenvolvimento econmico e atribuindo-lhe a responsabilidade da justia social. Seu texto final registrava ainda a necessidade de conciliao da ordem econmica, devendo esta ltima
2

O resgate histrico da poltica de seguridade social no Brasil foi feito com muita propriedade por Maria Luiza Mestriner, em dissertao de Mestrado apresentada na PUC/SP, em 1992, sob o ttulo Assistncia e Seguridade Social no Brasil.

Semina: Ci. Soc. Hum., Londrina, v. 22, p. 39-56, set. 2001

45

politizados como demonstra o fato de que a greve geral de 1953, que chegou a paralisar mais de 300 mil trabalhadores, tenha obtido como principais resultados a afirmao do direito de greve e a reforma ministerial, que levaria Joo Goulart ao Ministrio do Trabalho (GOHN, 1995). No meio rural, por sua vez, as manifestaes importantes, transcorridas principalmente nas regies sul, norte e centro-oeste, expressavam, com destaque cada vez maior, as bandeiras das reformas de base, nelas includas a reforma agrria e a luta pela posse da terra o que, especialmente no caso da reforma agrria, se de um lado era entendido como uma necessidade fundamental, naquele perodo de liberdade democrtica, de outro era interpretado pelas faces conservadoras como crescimento da influncia comunista na sociedade brasileira. Originava-se da uma grande reao poltica s reformas propostas, cuja principal conseqncia foi polarizar em torno de concepes ideolgicas opostas do debate que se travava, impedindo que as bandeiras das reformas se generalizassem como reivindicaes nacionais. A despeito dessa polarizao, um amplo leque de reivindicaes da sociedade civil, que se estendia desde as lutas em torno de polticas sociais especficas at o movimento pelas reformas de base, emergiu dos movimentos sociais que eclodiram no perodo e que encontravam expresso no momento de liberdade poltica, com restaurao dos direitos polticos individuais, da liberdade de expresso e dos partidos polticos. As manifestaes que expressavam a necessidade de melhores condies de vida chegaram a reunir grande nmero de participantes. Dentre elas, destacamos aqui as trs mais importantes: as passeatas da panela, ocorridas entre 1951 e 1953, com a participao de aproximadamente 500 mil pessoas; a greve geral contra a carestia, ocorrida em 1959; e o movimento contra a carestia de vida, que atingiu vrias regies do Brasil (GOHN, 1995). No campo especfico das polticas sociais, os movimentos sociais surgidos expressavam reivindicaes, cujo atendimento no se vinculava apenas a demandas emergenciais da populao, mas requeria transformaes mais consistentes na sua condio social de vida. Em virtude disso, nem sempre essas demandas foram rapidamente incorporadas s prioridades dos governos populistas, evidenciando a incapacidade que o populismo possua de responder com eficcia aos movimentos sociais que emergiam fora de seu controle poltico. Este foi o caso do movimento pela casa prpria, que transcorreu nos anos de 1961 e 1962 e fez surgir nos institutos de funcionrios e industririos as iniciativas de criao de conjuntos habitacionais e da reivindicao de transporte coletivo, que culminou com os episdios do quebra-quebra dos bondes no Rio de Janeiro e do protesto contra o aumento da
46

passagem de nibus em So Paulo, respectivamente nos anos de 1956 e 1958. E, como exemplo mais contundente dessa nossa tese, o movimento pela reforma de base na educao, que foi publicamente iniciado em 1947, e cuja eficcia, aps 14 anos de existncia, foi apenas parcial, resultando em 1961 na consolidao de uma legislao bsica e geral para a educao em todo o pas e no fortalecimento da escola pblica. Ao analisarmos as caractersticas fundamentais dos governos populistas, compreendemos o motivo pelo qual apresentavam esta dificuldade na incorporao efetiva das reivindicaes populares de maior profundidade. Isto se devia, fundamentalmente, ao fato de que no contexto do populismo, a ao poltica institucional orientava-se pela expanso pontual de benefcios sociais, sem que tal expanso consistisse realmente no reconhecimento de novos direitos sociais, ou sequer no estabelecimento de polticas duradouras. Assim, se por um lado a instituio de novos benefcios na legislao social da poca constituase padro de manejo da questo social pelo Estado Democrtico at mesmo contribuindo essencialmente para sua legitimao por outro, no se constitua transio para uma legislao social renovada no pas, reforando o carter seletivo pelo qual havia se caracterizado historicamente o conjunto das polticas sociais brasileiras. Respondendo a demandas localizadas, a nova legislao social confinava ao limite do parlamento a luta poltica das classes subalternas, sem proporcionar ao rgo legislativo mecanismos reais de interveno na ao governamental, que garantissem a efetiva expanso dos direitos sociais para as camadas populares. Nem mesmo o controle administrativo das aes governamentais era possvel, em face da organizao poltico-administrativa que caracterizava o ordenamento institucional do pas. Nessa circunstncia, a burocracia estatal era encarregada da organizao de um sistema de polticas sociais fadado ao insucesso. Componente essencial da ao executiva, o desempenho ineficaz das polticas sociais deixaria evidente a ausncia de correspondncia entre o mandato legislativo e a efetividade dos direitos sociais que dele decorria. E isso na melhor das hipteses, j que, via de regra, a operacionalizao dos servios provedores desses direitos encontravase a cargo de entes indefinidos do Estado, circunstncia na qual a burocracia adquiria aparente autonomia de gesto que, a despeito de no encobrir os traos patrimonialistas dos governos da poca, servia de mote para atribuir-lhe a responsabilidade pela ineficcia das aes governamentais. Desse modo, a inconsistncia das aes de governo, dissociadas de polticas sociais consistentes, no apenas no resultava em questionamento do modelo populista de exerccio do poder, como at servia para
Semina: Ci. Soc. Hum., Londrina, v. 22, p. 39-56, set. 2001

sua reafirmao, uma vez que este aparecia como anttese do aspecto impessoal que a burocracia imprimia gesto dos servios pblicos. No final das contas, embora superasse a tradicional resposta da fora repressiva para as demandas sociais da populao, a forma de tratamento da questo social pelos governos democrticos populistas veio acrescentarlhe uma das caractersticas determinantes da questo social no Brasil, a saber, o carter corporativo da expanso dos direitos sociais no pas. Devemos ressaltar, porm, que tal caracterstica no surgiu nas polticas sociais brasileiras a partir do perodo populista. Os fundamentos do corporativismo na poltica social brasileira remontam ao perodo do Estado Novo (CASTRO, 1988). Como conseqncia desse populismo burocrtico, as polticas sociais daquela poca nasceram marcadas por particularismos corporativistas e algumas categorias profissionais passaram a possuir o monoplio de representao no interior da mquina estatal. Do ponto de vista legal, desde o princpio da Repblica Nova as instituies corporativas pelas quais parcelas da classe trabalhadora obtinham acesso aos direitos sociais encontraram acolhida nos diplomas legais que ento se fizeram vigentes. De fato, a instaurao da primeira legislao social extensiva no pas transcorreu mediante a institucionalizao continuada de tais instituies, e no pode ser compreendida sem elas. Como exemplo, podemos apontar o caso da organizao do primeiro sistema previdencirio no pas, que nasceu limitado quelas categorias de trabalhadores cujo potencial de organizao, ou relativa influncia na estrutura administrativa do Estado, possibilitava impor ao errio pblico o nus de sua sustentao financeira (a princpio, os ferrovirios e outros segmentos do funcionalismo pblico), obtendo amparo na legislao para a organizao e manuteno de seus fundos de penso. Mas foi durante o perodo populista que, finalmente, a extenso de direitos sociais no pas encontrou-se definitivamente selada pela marca corporativa, em virtude de sua associao s modificaes na legislao trabalhista vigente, quase sempre impulsionadas pela presso poltica daquelas camadas e categorias mais bem organizadas e plenamente integradas ordem social competitiva. significativo o sentido da criao de novos servios e de reestruturao da gesto dos servios sociais existentes na poca. Isso porque o modelo de cooptao instaurado pelas polticas populistas de Estado encontrar-se-ia alinhado a iniciativas de privatizao daqueles servios de alguma maneira rentveis, tais como os servios mdicos, previdencirios e de produ3

o de habitaes e, no perodo, ganharia fora o modelo de prestao de servios sociais sob gesto do empresariado como atesta a criao do Servio Nacional de Aprendizagem da Indstria (SENAI), com o objetivo de adequao da fora de trabalho s demandas emergentes das empresas. Isso tambm porque queles servios cujas caractersticas eram imprprias gesto privada os servios assistenciais, em particular foi dada nova formulao, que sinalizava um reforo aos modelos de gesto cientfica, com a criao de servios prprios (tais como creches, hospitais e lactrios vinculados Legio Brasileira de Assistncia (LBA) e a criao da Fundao Estadual do Bem Estar do Menor (FEBEM), encarregada da difuso de servios de atendimento social a crianas em situaes de risco, a partir da perspectiva da educao e da preveno. A preocupao com a reformulao dos servios de polticas sociais estender-se-ia ainda ao campo da Previdncia Social, resultando na promulgao da Lei Orgnica da Previdncia Social, em 1960, que estabeleceu a uniformizao dos benefcios previdencirios (MESTRINER, 1992). Dessa restruturao parcial, desenvolveu-se um modelo de financiamento das polticas sociais que expressava contundentemente as contradies do regime populista. De um lado, os servios para os quais foi possvel criar fontes de financiamento que contavam com a contribuio de empregados e empregadores (o exemplo mais importante aqui poltica previdenciria, qual encontravam-se agregados os servios de assistncia mdica, habitao e saneamento bsico); de outro, polticas inteiras dependentes exclusivamente do oramento fiscal, tais como a sade pblica, a educao, a suplementao alimentar e o transporte de massas (FAGNANI, 1989) 3 . A combinao desse modelo de financiamento com os mecanismos de cooptao do Estado populista que procurava antecipar-se s demandas sociais dos movimentos organizados, esvaziando-lhes os contedos de reivindicao e produzindo respostas seletivas s demandas apresentadas redundou no enfraquecimento dos direitos sociais da populao, sendo os benefcios e servios das polticas pblicas configurados como privilgios de setores particulares da sociedade civil, oriundos de uma negociao poltica regulada e injusta. Isso se tornou ainda mais evidente com a interferncia de organismos internacionais, que condicionavam o apoio financeiro externo ao Brasil ao cumprimento de reformas sociais pelo governo federal. Enfim, em meados da dcada de 1960, o padro de constituio das polticas sociais brasileiras j havia incorporado por completo as formas determi-

O Banco Mundial, em negociaes com o governo brasileiro, foi o principal organismo internacional a interferir sobre o padro das polticas sociais no pas. Como conseqncia mais importante dessa interferncia, perderam fora as aes de regulao no campo do trabalho e sobrevieram medidas de ateno s necessidades sociais ligadas ao saneamento bsico e educao. Tais medidas foram impostas, sobretudo, pelo modelo de desenvolvimento econmico adotado em toda a Amrica Latina, e no Brasil em particular, que tornava indispensvel a constituio de polticas globais para o atendimento questo social que se apresentava.

Semina: Ci. Soc. Hum., Londrina, v. 22, p. 39-56, set. 2001

47

nantes que caracterizariam as respostas questo social no pas. Em primeiro lugar, o privativismo, exemplificado pela transferncia de parcela preponderante dos servios prestados para a rbita de instituies organizadas no interior da sociedade civil, mantendo agora sob forma mais sofisticada a articulao de pequenos ncleos de poder social em torno da assistncia pblica. Em segundo lugar, o carter seletivo das polticas implementadas, destinadas quase que exclusivamente aos segmentos sociais incorporados ao mercado de trabalho (isto , nova dinmica econmica e social originada com a industrializao acelerada), o que ocasionava uma extenso vagarosa e parcial dos servios pblicos s classes subalternas. E, em terceiro lugar, o carter corporativo das polticas sociais desenvolvidas, que impunha um trao de iminente desigualdade na criao e expanso dos direitos sociais adquiridos pela classe trabalhadora, recaindo sobre aqueles contingentes mais numerosos e menos organizados, o nus da falta de assistncia pblica s demandas coletivas de vida e trabalho.

O advento da ditadura militar brasileira transformou por completo a conjuntura poltica e social do pas, antes francamente favorvel ao crescimento dos movimentos sociais. O regime autocrtico estabeleceu uma forte represso a toda espcie de mobilizao popular, relegando as lutas sociais em curso ao plano da ilegalidade e tornando necessria, para manter em evidncia as reivindicaes por melhorias na qualidade de vida da populao, a incorporao da bandeira poltica de restaurao do Estado de Direito no pas. Com efeito, o autoritarismo burocrtico que se prenunciava e a represso violenta s organizaes da sociedade civil deixavam sem alternativa poltica os movimentos sociais constitudos. Se as respostas parciais dos governos populistas a suas reivindicaes haviam lhes parecido insuficientes, eram agora preferveis ausncia total de respostas por parte do novo regime. Do ponto de vista dos movimentos sociais, contestar a legitimidade poltica dos governos autoritrios apresentava-se como nica forma de abrir espao para as reivindicaes populares na agenda poltica do perodo. Os governos militares, de sua parte, necessitavam alcanar algum grau de legitimidade, a fim de superar a fase inicial de instabilidade que se seguiu ao golpe de Estado de 1964. O caminho encontrado para busc-la seria uma consistente interveno sobre os rumos do desenvolvimento econmico e social do pas, modificando-lhe o carter e construindo uma alternativa s propostas reformistas que haviam orientado a constituio dos movimentos sociais nos primeiros anos da dcada de 1960. Se retornarmos anlise das causas que determinaram o fracasso do modelo populista, evidenciaremos claramente como essa alternativa poderia ser construda. O colapso do populismo no pas possui um significado mais profundo que a simples substituio das fraes de classe instaladas no aparelho do Estado brasileiro. O populismo distinguia-se das formas tradicionais de exerccio do poder por supor, antes e no decorrer dos processos de legitimao, que implementava uma estratgia poltica de desenvolvimento econmico. A longo prazo sua prpria estabilidade poltica requeria a identificao das aes polticas dos governos, com um consistente processo de desenvolvimento do pas, de modo que o agudo clima de instabilidade verificado no seu ltimo perodo pode ser em parte creditado crescente insuficincia de respostas governamentais crise social que se avizinhava do horizonte nacional. Essa deficincia demonstrava aos setores organizados da populao fossem oriundos das classes subalternas ou vinculados aos setores conservadores da sociedade que o modelo populista j no serviria a qualquer das propostas de desenvolvimento econmico-social em curso.

4 Polticas Sociais no Autoritarismo Recente


No princpio da dcada de 1960 o contexto poltico brasileiro prenunciava uma era de grandes transformaes sociais. Nos mais diversos campos da vida nacional eclodiam movimentos sociais de amplitude abrangente. Das ligas camponesas, no meio rural nordestino, ao movimento pelas reformas de base no centro-sul desenvolvido, as reivindicaes populares do perodo produziam permanente mobilizao no interior da sociedade, dotando de grande expresso as bandeiras de lutas sociais das classes subalternas. Como vimos, o contexto poltico populista podia oferecer respostas apenas parciais aos movimentos de reivindicao popular. Mas, a extrema politizao do perodo no mobilizaria apenas as classes populares. Dada a extenso da mobilizao por reformas na poca, os setores conservadores da sociedade esboariam rpida reao s manifestaes populares, atravs da legitimao de organismos institucionais que funcionariam como porta-vozes do pensamento conservador e de iniciativas de mobilizao de forte apelo moral, que tinham por propsito opor-se s propostas reformistas, resguardando o status quo existente sob o vu de valores ideolgicos tradicionais4 . O resultado desse embate poltico seria a derrubada do governo constitucional do pas, seguido da instaurao de um regime ditatorial, sustentado e regido pelas foras militares nacionais. Chegava ao fim a era dos governos populistas no Brasil.
4

A Marcha da Famlia, com Deus, pela Liberdade, transcorrida no Rio de Janeiro na dcada de 1960, consistiu numa das manifestaes mais importantes dessa reao conservadora, e evidenciava em sua prpria denominao os valores ideolgicos incorporados ao discurso anti-reformista da poca.

48

Semina: Ci. Soc. Hum., Londrina, v. 22, p. 39-56, set. 2001

Em torno da questo social se daria, portanto, o primeiro confronto por busca de legitimidade entre os movimentos sociais populares e o governo autocrticomilitar. De um lado, figuraria a expresso de reivindicaes polticas e sociais ainda identificadas com a perspectiva desenvolvimentista do perodo anterior, que procurava afirmar a preservao de direitos adquiridos na legislao social vigente e expandir os servios destinados populao, a fim de universalizar-lhes o acesso5 ; de outro, estaria o projeto poltico-institucional do novo regime, orientado para a busca de estabilidade social e a afirmao da nova ordem poltica no pas. Sob essa tica, podemos lanar luz ao sentido das mudanas introduzidas pelos governos militares na legislao social brasileira. Basicamente, essas mudanas estiveram direcionadas para fornecer respostas s reivindicaes que impulsionavam os movimentos populares de contestao ao regime, propondo, de um lado, a ampliao qualitativa dos benefcios existentes como, por exemplo, a extenso de direitos previdencirios a trabalhadores rurais e empregados domsticos e, de outro, uma expanso quantitativa dos servios governamentais, que era apresentada ao pblico como soluo para a universalizao do acesso aos servios de educao e, mais especialmente, de sade e habitao. No obstante a veiculao dessa imagem, o objetivo real de tais medidas era a limitao da base social dos movimentos populares emergentes, e seu resultado concreto consistiu na centralizao expressiva das polticas de desenvolvimento, no acirramento do controle de seus servios pela burocracia governamental e no recrudescimento das prticas clientelistas antes minimiza-das com o encerramento do populismo. Sob o manto de uma falsa neutralidade gerencial, as polticas sociais do perodo adquiririam um trao contundentemente tecnocrtico e, amplamente burocratizadas, se encontrariam merc dos grupos e associaes de interesses individuais e corporativos que gozavam de ascendncia sobre as instncias decisrias de governo. Dessa transformao inicial emergiria um novo padro de polticas sociais no pas, no qual a Unio implementaria uma forma de gesto centralizada dos programas sociais em desenvolvimento, substituindo o antigo modelo fragmentado de gesto e unificando sob seu controle os recursos, servios e benefcios setoriais. Com isso, o governo militar conseguia dar uma resposta diferenciada das anteriores questo social no pas, procurando auferir dividendos polticos capazes de dotar da estabilidade necessria o novo regime. Se, por um lado, no se tratava ainda de qualquer ampliao significativa dos direitos sociais no pas,
5

por outro, a readequao dos programas sociais existentes possibilitava ao governo realizar um novo conjunto de aes estratgicas, que se anunciavam com o propsito de diminuir as disparidades do desenvolvimento regional brasileiro, mas que se reduziam, na prtica, ao direcionamento de grandes quantias financeiras para os cofres da Unio, que se faziam necessrias para equilibrar o oramento pblico e responder s demandas por novos investimentos sociais. O exemplo particular da poltica de previdncia social ilustra precisamente o que afirmamos acima. A reforma previdenciria da dcada de 1970 foi iniciada com a ampliao da cobertura dos benefcios existentes, que foram estendidos, entre outras categorias, aos trabalhadores rurais, empregados domsticos e trabalhadores autnomos. Paralelamente, o aparelho governamental de administrao previdenciria foi reorganizado, com a criao do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social e a transferncia dos hospitais e lactrios para a alada do Ministrio da Sade. Ao mesmo tempo, novas fontes de recursos para as polticas sociais eram definidas, com a criao de fundos de financiamento constitudos por poupana compulsria, a saber, o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS),o Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social ( SINPAS ), o Programa de Integrao Social (PIS) e o Programa de Assistncia ao Servidor Pblico (PASEP). Centralizavam-se, no mbito do Governo Federal, os servios e recursos das polticas sociais no pas, impondo um esvaziamento das aes e responsabilidades dos governos regionais e locais, com a ausncia de Estados e municpios na execuo dessas polticas pblicas. A questo social era incorporada ao regime autocrtico como ao estratgica de manuteno da estabilidade poltica e social no pas. Desse modo, foi levada a termo uma significativa reformulao dos mecanismos de gesto e de controle das polticas sociais que, por fora do contexto poltico daquele momento, redundaria de imediato na excluso da participao popular em qualquer forma de controle sobre as polticas desenvolvidas. Movimentos sociais, sindicatos e partidos polticos encontravam-se alijados do processo de discusso e avaliao das polticas, reforando-se ainda mais o carter tecnocrtico de sua gesto. Nas palavras de Paula:

Eliminaram-se, assim, todos os mecanismos de controle pblico, considerando ainda que as diretrizes bsicas das polticas sociais no eram sequer objeto de discusso no Congresso Nacional (PAULA, 1992, p. 124).

A reivindicao por servios de acesso universalizado, por prematura que aparente ser, encontrou consistente base poltica para sua proliferao, porque parecia simbolizar a retomada da proposta de edificao de uma sociedade igualitria num contexto de progresso econmico, desenvolvimento social e melhoria das condies de vida, que as camadas populares haviam projetado no perodo de sucesso das polticas econmicas desenvolvimentistas no pas.

Semina: Ci. Soc. Hum., Londrina, v. 22, p. 39-56, set. 2001

49

Desprovido de mecanismos de controle pblico, o novo padro de polticas sociais do pas reproduziria muito do que havia de pior nos modelos que o antecederam. Sobretudo a seguridade social seria organizada com forte carter assistencialista. Alm disso, os servios criados ou encampados pelo governo federal se tornariam progressivamente mais seletivos, restringindo-se o atendimento da populao e confiando-se parte expressiva dos servios a iniciativas filantrpicas. De modo geral, foi regra no perodo a reduo ou negao de direitos estabelecidos na legislao, ora por fora da crise financeira da previdncia social, ora como efeito dos modelos privatizantes realizados na sade, ora finalmente pelo descaso aberto do Estado em relao aos excludos do sistema formal previdencirio. No final da dcada de 1970 o modelo de desenvolvimento instaurado pelo regime militar daria seus primeiros sinais de esgotamento. O fim do milagre econmico brasileiro j podia ser sentido nos ltimos anos da dcada e, no perodo de 1977 a 1982, agravaram-se as condies gerais de vida da populao, fazendo ressurgir, agora com fora renovada, os movimentos sociais de reivindicao. Em 1979, aconteceu em So Paulo e em Belo Horizonte o movimento das favelas. Nestas mesmas cidades, no perodo subseqente, somaram-se a este os movimentos de luta por creche. O transporte coletivo tambm foi motivo para manifestaes em muitas cidades brasileiras e obteve grande repercusso at mesmo entre os setores patronais, pois desempenhava funo estratgica na determinao das possibilidades de recrutamento da fora de trabalho pelas empresas. Em 1982, o Movimento Contra a Carestia ganharia expresso nacional, reunindo sob suas bandeiras amplas reivindicaes populares e promovendo mobilizao em todo o territrio nacional. Os anos 80 seriam identificados como a dcada perdida, especialmente pelo perodo recessivo que o pas conheceu entre 1981 e 1983. Nesse contexto de grave crise econmica, a atividade industrial no pas caiu em quatro por cento, ocasionando um crescimento acelerado do desemprego e acentuada defasagem no valor real dos salrios pagos para a fora de trabalho. Ambas as circunstncias agravavam ainda mais as j comprometidas condies de vida, porque resultavam, numa ponta, na generalizao da pobreza e, noutra, na gerao de uma importante crise fiscal, que tornava ainda mais precria a manuteno das polticas sociais conduzidas pelo Estado:

revelou-se aqum das necessidades, ampliando o dficit social (MEDEIROS, 1989, p. 189).

Antevendo os efeitos da crise social dos anos 80, o governo federal j conclura, ainda durante a crise do petrleo, que os recursos fiscais de que disporia seriam por demais precrios para a manuteno das polticas sociais sob sua responsabilidade. Pressionado por um desempenho econmico aqum do esperado, e pela perspectiva de degradao do quadro econmico futuro que a conjuntura internacional prenunciava, o governo federal recuou na sua poltica de investimentos sociais e em infra-estrutura, passando a adotar um programa de controle rgido do oramento pblico. Os efeitos dessa nova condio financeira seriam rapidamente sentidos no campo das polticas sociais. O sistema educacional passou a ter seu oramento limitado a percentual fixo da arrecadao auferida, e perdeu rapidamente sua capacidade de investimento, abandonando as metas de mdio e longo prazo anteriormente traadas para o setor. O sistema previdencirio, diante da perspectiva de restrio financeira, redimensionou suas alquotas de arrecadao e limitou os benefcios pagos, buscando obter por meio dessas medidas o equilbrio oramentrio perdido com a insuficincia de recursos do tesouro nacional para sua manuteno. O carter seletivo das polticas sociais foi ainda mais acentuado pelo novo conjunto de normas administrativas, que passaram ento a regular o acesso aos direitos sociais previstos na legislao. O regime autoritrio havia definitivamente optado pela reforma conservadora das aes do Estado. Coerentemente com sua opo poltica, tratava no momento de produzir o ajustamento conservador necessrio manuteno das suas prioridades institucionais no governo (DRAIBE, 1988). Que para isto fosse necessrio tornar ineficaz o frgil sistema de seguridade social, construdo ao longo dos anos anteriores, pouco importava na estratgia global do governo federal, que buscava reequilibrar a situao econmica do pas, se possvel retomando as bases do antigo surto de crescimento experimentado durante o perodo do milagre econmico. Segundo a tica governamental, a forma fundamental de tal retomada deveria consistir na imposio populao de contingenciamento no consumo, necessrio gerao de poupana interna capaz de catapultar os nveis de produo da economia nacional, para esperar os frutos do crescimento a ser alcanado. No havia, na estratgia anunciada pelo governo, qualquer meno necessidade premente de combater a pobreza, nem sequer ampliar o acesso da populao pauperizada s polticas sociais. Ao contrrio, na expresso de um analista da poca, resume-se a atitude governamental em relao a estes contingentes: aos condenados da terra, o equilbrio fiscal (FIORI, 1997, p. 79). O colapso do regime militar teria no agravamento das condies de vida das classes subalternas do
Semina: Ci. Soc. Hum., Londrina, v. 22, p. 39-56, set. 2001

O aumento do desemprego e da misria ocorrido no perodo de 1979 a 1983 ampliou o j dramtico quadro de carncias sociais: desnutrio, profuso de doenas endmicas, baixa taxa de escolarizao, favelizao da populao urbana e aumento da mortalidade infantil nas reas mais carentes. Em face do aumento das demandas sociais, a oferta de bens e servios pblicos 50

pas uma de suas facetas mais reveladoras. Em contrapartida, os movimentos sociais que nele ressurgiram apontavam claramente as necessidades sociais que os motivavam, e a restaurao do regime democrtico como etapa necessria reverso da aguda crise social que se experimentava. Devido a essa percepo, as aes polticas protagonizadas por aqueles movimentos convergiriam em sua quase totalidade para campanhas pela restaurao do Estado de Direito e das liberdades civis e polticas no pas. A reivindicao de democracia poltica surgia, pela primeira vez na histria recente do pas, dotada de um carter substantivo, atravs da associao direta entre os objetivos da restaurao democrtica e de melhoria na qualidade de vida da populao. Mais que um valor formal, a reivindicao por democracia consistia realmente num instrumento para o resgate das desigualdades sociais brasileiras. No era sem razo essa associao. De fato, a resistncia ao regime autoritrio e a luta pela democracia constituam outra vez o nico caminho poltico possvel para a classe trabalhadora da sociedade. O agravamento da crise econmica fizera o governo optar definitivamente por assegurar apenas a segmentos da elite nacional os investimentos pblicos necessrios sua integrao no mercado competitivo. A economia nacional crescera em valores, sem que isso se refletisse positivamente na condio geral de vida da populao trabalhadora. Ao contrrio, os nveis de desigualdade social aumentavam rapidamente. A bandeira poltica da democracia substantiva, como forma de alcanar o resgate das condies dignas de vida da populao, convertia-se realmente na nica possibilidade concreta de instaurao das condies de bem-estar social almejadas. Podemos compreender, portanto, que no momento de busca das liberdades democrticas, ao lado da mobilizao estritamente poltica da qual o Movimento pela Anistia foi o exemplo maior novas bandeiras sociais tenham ganho expresso, especialmente com a emergncia do movimento sindical paulista. Preconizando o confronto organizado contra a poltica econmica governamental, o movimento sindical protagonizou, no principal centro econmico do pas, as greves que comtribuiram para o esgotamento final da legitimidade do regime militar. Finalmente, o desencadeamento do Movimento contra a Carestia, ao qual j nos referimos anteriormente, desnudou aos olhos da populao os limites do governo autoritrio, ao mesmo tempo em que embalava a eleio de governos oposicionistas nos principais Estados da Federao. A tarefa para esses governos oposicionistas ia alm de realizar um perodo de liberdades democrticas formais: deveriam tornarse instrumentos de minimizao das desigualdades sociais, gerando maiores nveis de integrao social e melhora nas condies de acesso dos trabalhadores aos benefcios do crescimento econmico. Consistia,
Semina: Ci. Soc. Hum., Londrina, v. 22, p. 39-56, set. 2001

como objetivo de longo prazo, na busca da consolidao de uma democracia social no pas. Todavia, o reordenamento das polticas sociais no pas somente seria iniciado aps o final do ltimo governo militar.

5 Polticas Sociais na Transio Democrtica: o perodo da Nova Repblica


O contexto poltico e econmico da primeira metade dos anos 80 recolocou a questo social na agenda pblica da sociedade brasileira. O esgotamento do modelo de desenvolvimento baseado em forte desempenho das exportaes primrias, que se fizera sentir desde os fins da dcada anterior e que se acelerou naqueles anos, aprofundou ainda mais a crise econmica e social vivenciada. Politicamente, a emergncia de novos e mais intensos movimentos sociais tornara o problema da dvida social parte obrigatria do debate em torno da transio para a democracia. O resgate da dvida social passou a consistir, a partir de ento, em bandeira poltica legitimadora da instaurao de uma nova ordem democrtica. Cardoso (1994) apresenta-nos uma anlise dos movimentos sociais na fase da transio para a democracia no Brasil, interpretando-os de acordo com o papel que desempenharam na constituio das novas polticas pblicas do perodo. De acordo com a autora, duas grandes fases identificam os movimentos sociais da poca. A primeira, que remonta ao ltimo ciclo do perodo militar, caracterizou-se por uma emergncia herica dos movimentos, que cumpriam o papel de combater frontalmente as polticas desenvolvidas pelo aparelho governamental. A segunda, tipicamente localizada nos processos de ascenso das oposies ao poder (tanto na esfera estadual, quanto na esfera federal), caracterizou-se por uma progressiva institucionalizao desses movimentos, que passaram a interagir diretamente com as agncias governamentais encarregadas do planejamento e gesto das polticas pblicas. De fato, a vitria macia das oposies nas eleies estaduais de 1982 criou as condies polticas necessrias para que se pudesse forjar uma resposta democrtica das agncias pblicas de desenvolvimento s reivindicaes apresentadas pelos movimentos sociais. De modo gradual e constante, a adoo de uma nova postura poltica na gesto das agncias pblicas passou a incorporar suas demandas, chegando-se a criar, em alguns casos, esferas de participao popular, na forma de conselhos no-deliberativos. Se isso ainda era pouco no que tange necessidade de constituio de formas de controle pblico sobre a definio das polticas de governo e sobre a execuo dos servios destinados populao, por outro lado, representava um importante canal atravs do qual os movimentos sociais podiam exercer presso sobre as instncias de deciso governamental.
51

No se presuma, entretanto, que o processo de incorporao das demandas sociais pelas agncias governamentais tenha transcorrido sempre de forma progressiva e linear. Ao contrrio, isso constitua um processo tenso e contraditrio, por vezes errante, no qual se operavam mudanas em ambos os plos da relao. Se, de um lado, as mudanas no interior da esfera governamental tinham de se produzir no sentido da criao de novos espaos institucionais de interao com a sociedade civil organizada, de outro, a dinmica dos movimentos sociais em curso era profundamente afetada pela necessidade de forjar consensos entre setores cuja atuao concentrava-se em reas comuns. Quando esses consensos no eram construdos, pela existncia de propostas inconciliveis ou devido dificuldade de afirmao de lideranas, os movimentos no logravam interferir consistentemente sobre os processos de deciso no aparelho de Estado. Via de regra, essa insuficincia ocorreu naqueles setores da classe trabalhadora cuja condio de vida, seja em virtude de laos histricos recentes a unilos, seja em virtude do esvaziamento da participao popular, no lograva a formao de uma clara identidade social, tal como os movimentos das populaes de favelas e de loteamentos clandestinos nos grandes centros urbanos. Mas o papel central desempenhado pelos movimentos sociais no contexto da transio para a democracia consistiu na afirmao de direitos sociais na nova ordem que se inauguraria. Com efeito, para o reconhecimento dos direitos sociais no pas, foi essencial a reconstituio de espaos pblicos de discusso, atravs dos quais foi possvel trazer para o interior da nova ordem institucional, entre outros, os aspectos da assistncia social que anteriormente se encontravam tradicionalmente circunscritos ao mbito da esfera privada. Isso produziu imediatamente uma nova politizao da questo social no Brasil e permitiu a incorporao dos estratos excludos da sociedade arena da negociao poltica. Referindo-se ao processo de constituio dos direitos na sociedade moderna, Telles salienta a condio de negociao na qual:

de transcorrer a negociao poltica para afirmao e reconhecimento dos direitos sociais na esfera institucional. Num contexto democrtico, a etapa final das lutas sociais que resultam na instituio de novos direitos ou, simplesmente, na expanso da abrangncia de direitos antigos, tem de processar-se naturalmente atravs de intensa negociao poltica nas esferas decisrias do poder. No processo de negociao poltica por direitos sociais os grupos envolvidos apresentam, na maior parte das vezes, diferenas de identidade e propostas, originrias da diversidade de condies concretas de vida que experimentam, da desigualdade social que caracteriza a inexistncia (ou ineficcia) dos direitos e dos diferentes resultados da crise social sobre os segmentos envolvidos nessa negociao. Em face dessas diferenas, a consolidao de processos democrticos no espao pblico torna-se fator estratgico para possibilitar a expresso das diferentes demandas e perspectivas sociais, que abrem caminhos de negociao entre foras contrrias. Numa pesquisa sobre os processos de constituio dos direitos sociais em contextos democrticos, Dagnino (1994) salienta como a afirmao de direitos extrapola a conquista legal, conformando-se como um processo de permanente evoluo das lutas e conquistas polticas dos sujeitos sociais demandantes. Dessa perspectiva, em oposio a qualquer definio exterior aos movimentos sociais, somente podemos identificar a criao de direitos a partir da expresso, por parte dos prprios sujeitos sociais ativos, dos pleitos que os moveram e da maneira como almejam implementlos. Isso ainda mais evidente quando se analisa a resposta dos agentes sociais definio de ordem democrtica: dentre as alternativas de definio apresentadas, os entrevistados na pesquisa da autora citada escolheram como mais importante aquela que expressava a igualdade social, sem discriminao de sexo, raa ou classe social. Mais que uma idia abstrata sobre a consistncia formal da ordem democrtica, essa expresso aponta para a perspectiva da constituio de uma democracia substantiva:

[...] os direitos operam como princpios reguladores das prticas sociais, definindo as regras das reciprocidades esperadas na vida em sociedade atravs da atribuio mutuamente acordada (negociada) das obrigaes e responsabilidades, garantias e prerrogativas de cada um (1994, p. 92).

O que esses resultados indicam que a existncia do autoritarismo social e da hierarquizao das relaes sociais percebida mais do que a desigualdade econmica ou inexistncia de liberdade de expresso, organizao sindical e partidria, como um srio obstculo construo da democracia (DAGNINO, 1994, p. 106).

A colocao da autora certamente no esgota a abordagem que poderamos fazer sobre o papel das relaes de classe (isto , da luta poltica) na constituio do direito contemporneo. Contudo, interessa-nos aqui apenas destacar as condies sob as quais tem
52

O caminho atravs do qual os benefcios e servios sociais deixariam de ser apresentados como concesses, para se converterem em direitos das populaes necessitadas, conduziria, portanto, edificao de uma nova ordem democrtica. TratavaSemina: Ci. Soc. Hum., Londrina, v. 22, p. 39-56, set. 2001

se naquele momento de instaurar no pas, talvez pela primeira vez em sua histria, uma democracia social. Por isso, a reconstituio de espaos pblicos, que responderiam s novas demandas sociais, e a politizao da questo social no Brasil resultariam, em primeiro lugar, num questionamento crescente do autoritarismo burocrtico que vigorava sobre a gesto das polticas sociais no pas e, em segundo lugar, na transformao do carter facultativo com que haviam nascido os servios sociais governamentais, incorporando-se s funes do Estado a prestao de servios obrigatrios e permanentes, destinados ao atendimento das demandas sociais dos segmentos populacionais pauperizados, que deveriam ter, a partir de ento, suas demandas acolhidas em totalidade no mbito das polticas sociais. O antigo benefcio seria ento transformado em direito, no apenas por concesso governamental, mas porque a nova ordem democrtica preconizaria o direito fundamental de todos os cidados, o direito a ter direitos, fundamento da cidadania e dos pilares da nova ordem democrtica, a participao poltica e a igualdade social (DAGNINO, 1994). Essa percepo inovadora sobre os direitos sociais no pas caracterizou o momento inicial de restaurao democrtica, especialmente no que concerne ao tratamento dado questo social, e orientou um esforo pela busca de novo ordenamento institucional, que possibilitasse alcanar maior efetividade nas polticas governamentais em resposta s demandas sociais existentes. O governo da Nova Repblica inicia sua trajetria num contexto no qual a gravidade da questo social tinha de ser claramente reconhecida pelos rgos do Estado: a introduo de agentes polticos autnomos, portadores dos interesses da classe trabalhadora da sociedade na poltica brasileira, proporcionou um rompimento com a tradio de tutela aos movimentos sociais. A consolidao da ordem democrtica e a resposta s demandas sociais existentes teriam de ser forjadas num nico processo de luta poltica que se iniciava nos quadros da abertura: confundiamse mutuamente a luta pela reforma agrria e a extenso da legislao trabalhista ao campo, a reorganizao das instituies de representao da sociedade civil e a bandeira da escola pblica e gratuita, a criao de Conselhos de representao popular e a edificao do Sistema nico de Sade. Os movimentos sociais que haviam despontado no final do ciclo militar aceleravam-se, intensificando sua atuao nos primeiros anos da Nova Repblica. O envolvimento da sociedade civil nas lutas de reivindicao protagonizadas pelos movimentos organizados emprestava-lhes ainda mais legitimidade, alando posio privilegiada a expresso das demandas sociais da populao. A reivindicao por novas polticas sociais era dirigida diretamente ao Estado, forjando-se as bases do consenso poltico que resultaria na configurao do novo ordenamento constitucional brasileiro.
Semina: Ci. Soc. Hum., Londrina, v. 22, p. 39-56, set. 2001

Nesse processo, a identidade coletiva dos movimentos e lutas sociais teria de ser constituda a partir da similaridade de carncias na vida cotidiana dos segmentos da populao envolvidos. De fato, a substituio da tradicional noo de segmentos necessitados da populao pela de cidados possuidores de direitos sociais mostrou-se como concretizao final dessa identidade coletiva. O contedo amplo de seu significado consistia concretamente na conjuno das aspiraes por liberdade poltica e igualdade social, que orientava o processo de abertura democrtica e a mobilizao dos movimentos sociais daqueles anos. O resultado mais importante dessa conjuno seria a formao de um novo paradigma para as polticas sociais no Brasil. Em oposio ao antigo padro autoritrio e excludente, as propostas dos movimentos sociais em relao s polticas sociais convergiam para o objetivo de superar o carter seletivo dos servios pblicos destinados populao. As expresses desse objetivo tomaram as mais diversas formas, conforme as reas de atuao dos diferentes movimentos: o movimento sindical empunhou a bandeira de reformas profundas na legislao trabalhista, como meio de alcanar melhorias nas condies de vida da populao; o movimento dos sem-terra, os sindicatos de trabalhadores rurais e a Pastoral da Terra retomaram com mais intensidade a reivindicao por reforma agrria, situando-a como questo fundamental para a consolidao da ordem democrtica no Brasil; de outra parte, movimentos ligados a lutas tnicas e de sexo, associaes de bairros, grupos ecolgicos e toda sorte de movimentos de minorias tambm se mobilizavam com o propsito de construir uma democracia para todos, na qual os direitos sociais exerceriam o papel de fundamento do novo pacto social. A ao dos movimentos sociais influenciou a formao da agenda governamental da poca. Os objetivos das novas polticas pblicas refletiam esta influncia e se relacionavam necessidade de constituio das bases de uma transio pactuada, instrumento necessrio para alcanar a realizao das aspiraes polticas e sociais que haviam inspirado a luta democrtica. O momento requeria uma sinalizao clara de que as reivindicaes populares se encontravam no horizonte governamental, mas ao mesmo tempo condicionava estreitos limites s aes do Estado, originados do agravamento do quadro econmico e social e da duradoura crise fiscal que se iniciava no pas. A sada encontrada pelo governo da Nova Repblica foi a proposio de medidas modificadoras das polticas setoriais que, se no eram tidas como transformadoras do modelo de seguridade social existente, ao menos incorporavam medidas emergenciais de atendimento s reivindicaes sociais mais agudas. Isso foi, ao mesmo tempo, a fora e a fraqueza do pacto social da Nova Repblica: se, de um lado, deu ao governo margem de manobra para operar a proposta
53

de transio pactuada, de outro delimitou estritamente as iniciativas de mudana do padro das polticas sociais do pas. Nesse contexto, a institucionalizao dos movimentos sociais a que nos referimos no incio dessa seo demonstrava-se uma estratgia eficaz de afirmao dos direitos sociais da populao. A evidncia maior desse fenmeno foi a formao, tanto nas esferas de governo quanto nos meandros da sociedade civil, de um consenso poltico em torno da necessidade premente de resgate da dvida social do pas. Estava claro que a legitimidade da transio pactuada para a democracia dependeria fundamentalmente de alguma minimizao das desigualdades sociais, alcanada atravs da interveno governamental nos rumos do desenvolvimento econmico e social do pas. A legislao social, nesse contexto, ganhava o sentido preciso de instrumento, pelo qual a sociedade civil poderia influir nas aes do Estado, provocando no interior do aparelho governamental respostas institucionais s demandas dos segmentos desassistidos das classes subalternas. A fim de responder necessidade de reduo das desigualdades sociais, o governo federal props duas metas essenciais sociedade civil: elevar as taxas de crescimento econmico para reverter o quadro de crise social no mdio e longo prazo e, de imediato, atender a situaes emergenciais referentes condio de vida a que se encontravam submetidos os estratos mais pauperizados da populao. A operacionalizao dessas metas balizou a proposta e implantao do I Plano de Desenvolvimento da Nova Repblica. As postulaes contidas no documento apontavam para a necessidade de enfrentar o quadro de desigualdades sociais com profundas alteraes no mbito econmico e com aes de curto prazo para as situaes de emergncia. Contudo, apesar de expor a preocupao em associar crescimento econmico recuperao de melhores condies de vida e de definir segmentos prioritrios para a extenso das polticas sociais, as metas a serem alcanadas e as estratgias a serem implementadas no se encontravam bem delineadas, o que dificulta a avaliao que podemos realizar a posteriori para identificar o progresso de sua efetiva implementao e o grau de eficincia que possa ter alcanado. Quanto extenso dos direitos sociais no pas, pela modificao da legislao social vigente e da ao governamental nas polticas sociais, a anlise no nos deixa dvidas quanto ao carter completamente negativo do resultado produzido. O que se constatou foi a dificuldade de levar a termo as reformas estruturais necessrias, sobretudo nos campos da seguridade social, da educao e da sade. A ausncia de consolidao de um novo padro de interveno governamental nestas reas frustrou as propostas progressivas que mobilizavam grupos organizados, e desgastou a base poltica do governo, imobilizando as aes dos rgos de polticas sociais.
54

Desta forma, as polticas setoriais desenvolvidas no perodo da Nova Repblica encontraram-se eivadas de contradies demasiado fortes, que poderiam ser resumidas numa contradio central: a inexistncia de um padro de financiamento dos servios e benefcios sociais relacionado diversidade quantitativa e qualitativa de demandas nas diferentes regies do pas. Esta ausncia de uma forma adequada de distribuio eqitativa de recursos constituiu a causa mais importante das distores intra e inter-setoriais no desenvolvimento das polticas sociais e do fracasso de programas destinados a combater a pobreza. Como uma grande parcela dos recursos financeiros disponveis encontrava-se comprometida com o subsdio a programas destinados s necessidades da classe mdia (principalmente no campo da habitao, mas tambm nos da previdncia social, sade e educao), pouco recurso sobrava para aqueles programas dirigidos para o atendimento populao mais pauperizada, ocasionando aguda ineficincia nos servios a eles vinculados e a acentuao da condio de pobreza daquela populao (CASTRO e FARIA, 1989). A despeito dessa condio inicial, preciso assinalarmos os avanos conquistados pela ao dos movimentos populares que reivindicavam melhorias nas polticas sociais governamentais. Ainda que de forma inconstante e diversificada, podemos apontar uma recuperao no padro de gastos e investimentos, especialmente nas polticas de seguridade social (nas reas da sade e previdncia social), alm das reas de nutrio, educao, cultura e trabalho (CASTRO e FARIA, 1989). Os servios de ateno sade, por exemplo, comearam a ser reorganizados a partir da perspectiva de uma reforma sanitria e das diretrizes que acabaram por constituir o sistema nico e descentralizado. A proposta de criao do Sistema nico de Sade era, alis, bandeira de atuao unificadora dos diversos movimentos sociais que atuavam na rea e que abrangiam desde a organizao corporativa dos profissionais da rea, at segmentos de grande participao popular, como as pastorais e associaes de usurios. Contudo, a adoo dessas novas diretrizes no alcanou a soluo para importantes problemas existentes na poca, tais como a necessidade de subverter a nfase dada aos servios curativos e individuais em detrimento dos servios preventivos e coletivos que se faziam necessrios e a ineficincia dos programas nacionais de combate a endemias que, falhando no controle dessas enfermidades, provocaram a volta ao cenrio nacional de doenas h muito erradicadas: a febre amarela, a malria, a dengue e a tuberculose. Tambm no campo da Previdncia Social, as mudanas propostas no lograram produzir resultados consistentes na melhora dos benefcios previdencirios praticados no pas: o maior crescimento de recursos foi verificado com a criao do seguro-desemprego. Pouco se fez no que tange ao pagamento de aposentadorias e penses. Em funo do dficit corrente nas
Semina: Ci. Soc. Hum., Londrina, v. 22, p. 39-56, set. 2001

contas da Previdncia que persistia nos ltimos anos do perodo militar, o governo federal elegeu como prioridade alcanar o equilbrio oramentrio e, para isso, engendrou aes a fim de obter maior eficincia nas operaes de arrecadao e de controle dos pagamentos efetuados, ao mesmo tempo em que iniciava estudos para restruturao administrativa do sistema. Como resultado da contribuio do grupo de trabalho constitudo com essa finalidade, foi elaborada uma nova proposta de Lei Orgnica da Previdncia Social e ampliou-se a participao popular na gesto da poltica previdenciria, com a criao de conselhos comunitrios regionais e do Conselho Superior da Previdncia Social, que contavam com a participao de representantes dos trabalhadores, da classe patronal e do Estado. Assim, abriram-se dois canais de participao popular dentro da rgida estrutura do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (CASTRO e FARIA, 1989). Finalmente, para a poltica de Assistncia Social podemos verificar, nos relatrios da poca, um aumento no nvel de recursos empregados (CASTRO e FARIA, 1989). Porm, o agravamento da crise social no pas durante os primeiros anos da Nova Repblica e aps o fracasso do Plano de Estabilizao Econmica, operado pelo governo federal, fez aumentar de forma mais que proporcional o nmero de usurios dos servios assistenciais, sem produzir um efetivo aumento do gasto com a poltica de assistncia social. Alm disso, a assistncia social foi a nica rea na qual no se produziram avanos significativos na forma de gesto dos servios, acentuando-se, em muitos casos, o assistencialismo, o clientelismo e a seletividade de seus servios, que haviam marcado toda sua histria anterior. Apenas no incio da dcada de 1990, aps a instaurao da nova ordem constitucional e a promulgao da Lei Orgnica de Assistncia Social, que mudanas significativas se fizeram sentir na gesto da poltica de assistncia social levada a cabo no pas. Enfim, podemos caracterizar sumariamente o governo da Nova Repblica como o momento no qual se colocaram definitivamente os desafios da universalizao, descentralizao e nova hierarquizao dos servios nas polticas sociais brasileiras. Sem dvida, foi a diversidade de reivindicaes trazidas tona pelos vrios movimentos sociais em atuao no pas, que conferiu a importante dimenso possuda pelas inovaes de gesto e de participao poltica introduzidas no perodo. Mas, apesar disso, a resposta governamental (e no apenas no nvel federal, mas tambm nas esferas regionais e locais) foi quase sempre marcada pelo clientelismo, privilegiando-se aes emergenciais de pronto-atendimento e retomando-se, nos casos das polticas com mecanismos de arrecadao financeira, a perspectiva privativista. A afirmao da responsabilidade governamental na realizao das polticas sociais s viria definitivamente na nova ordem

constitucional de 1988, mas no como revoluo no padro de servios prestados populao: desde ento as lutas populares seriam direcionadas para a consolidao da primazia do Estado e a efetivao dos direitos sociais consignados na nova Carta Constitucional.

Concluso
Na anlise que empreendemos no corpo deste trabalho tornou-se evidente a origem histrica das caractersticas que marcaram a poltica e a legislao social no Brasil at o advento da nova ordem constitucional: o privativismo, oriundo da presena quase exclusiva das iniciativas da sociedade civil frente ausncia permanente do Estado; a seletividade dos servios, determinada pela flagrante insuficincia em sua oferta, frente crescente demanda das classes subalternas; e a centralizao na gesto da poltica social, oriunda do modelo poltico prevalecente no pas, sobretudo nos grandes perodos de regime autocrtico que marcaram o sculo XX. Este quadro comeou a ser alterado a partir da abertura democrtica da dcada de 80, na qual se introduziram princpios e diretrizes de descentralizao, participao popular e universalizao do acesso para as diferentes polticas sociais em execuo no pas. Naquele momento, a ao da sociedade civil organizada passou a ter um papel fundamental na consolidao desse novo modelo de poltica social, gerando um novo marco de direitos, consagrados na nova constituio do pas e definidores do novo pardigma das polticas sociais.

Referncias Bibliogrficas

CARDOSO, R. C. L. A trajetria dos movimentos sociais. In: DAGNINO, E. (Org.) Anos 90 Poltica e Sociedade no Brasil. So Paulo: Ed. Brasiliense, 1994. CASTRO, M. H. R. Governo local, processo poltico e equipamentos sociais: um balano bibliogrfico. Revista ANPOCS, n.25, p.57-79, 1988. CASTRO, M. H. R.; FARIA, V. E. Poltica social e consolidao democrtica no Brasil. In: MOURA, A. S. (Org.). O Estado e polticas pblicas na transio democrtica. So Paulo: Vrtice, 1989. DAGNINO, E. Anos 90 polticas sociais e sociedade no Brasil. So Paulo: Brasiliense, 1994. DRAIBE, S.; HENRIQUE, W. Welfare State, crise e gesto da crise: um balano da literatura internacional. Revista Brasileira de Cincias Sociais, Campinas, ANPOCS, 1988.

Semina: Ci. Soc. Hum., Londrina, v. 22, p. 39-56, set. 2001

55

DUARTE, J. Constituio Brasileira de 1946. Rio de Janeiro, 1947. v. 3. FAGNANI, E. et al. Recesso e financiamento das polticas sociais. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, maio/junho 1989. FIORI, J. L. Os moedeiros falsos. 3. ed. Petrpolis: Vozes, 1997. GOHN, M. A. Histria dos movimentos e lutas sociais: a construo da cidadania dos brasileiros. So Paulo: Loyola, 1995. HOBSBAWM, E. Era dos extremos - o breve sculo XX 1914-1991. 2.ed. So Paulo: Companhia das Letras, 1998. KUGELMAS, E.; ALMEIDA, C. A. A ordem eonmica e scial na Constituio de 1934. In: FUNDAP. Processo Constituinte - A Ordem Econmica e Social. So Paulo: FUNDAP, 1987. LONZAR, W. A ordem econmica e social nas Constituies Brasileiras a partir de 1934. In: FUNDAP Quadro comparativo. Processo Constituinte; a ordem econmica e social. So Paulo: FUNDAP, 1987. MEDEIROS, Carlos Aguiar de. Os impactos sociais da crise econmica, polticas sociais e transio democrtica. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 23. p.175-227, maio/jul. 1989. MELLO, J. M. C. Capitalismo tardio. 5. ed. So Paulo: Brasiliense, 1986. MESTRINER, M. L. Assistncia e seguridade social: oposies e aproximaes. 1992. Dissertao (Mestrado em Servio Social) Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, So Paulo. OLIVEIRA, V. R. Poltica de assistncia social no Brasil. Revista Servio Social e Sociedade, So Paulo, v. 31, p. 98-118, dez, 1989. PAULA, L. F. R. de. Estado e polticas sociais no Brasil. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 26, out/dez. 1992. TELLES, V. da S. Sociedade civil e a construo de espaos pblicos. In: DAGNINO, E. (Org). Anos 90 polticas sociais e sociedade no Brasil. So Paulo: Brasiliense, 1994.

56

Semina: Ci. Soc. Hum., Londrina, v. 22, p. 39-56, set. 2001