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RAE-DEBATE • ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA ENTRE O GERENCIALISMO E A GESTÃO SOCIAL

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA ENTRE


O GERENCIALISMO E A GESTÃO SOCIAL
RESUMO
O objetivo deste artigo é analisar, em uma perspectiva comparada, a administração pública gerencial e a
administração pública societal, propondo uma agenda de pesquisa para futuras investigações. Examinamos
os antecedentes e as características desses modelos de gestão pública. Em seguida, comparamos os modelos
a partir de seis variáveis de observação: a origem, o projeto político, as dimensões estruturais enfatizadas
na gestão, a organização administrativa do aparelho do Estado, a abertura das instituições à participação
social e a abordagem de gestão. Por fim, enfatizamos os limites e os pontos positivos de cada um dos
modelos, além de enfatizarmos a necessidade de aprofundamento dos estudos sobre a administração
pública societal e a abordagem de gestão social.

Ana Paula Paes de Paula


CEPEAD-UFMG

ABSTRACT The purpose of this article is analyzing, in a comparative perspective, the managerial public administration and the societal public
administration, in order to propose a research agenda for future investigation. In this perspective, we examine the antecedents and characteristics
of these public management models and then we compare these models from six observational variables: the origin, the political project, the
structural dimensions emphasized in management, the administrative organization of the State apparatus, the institutions opening to social
participation, and the management approach. Finally, we emphasize the limits and benefits of each model, and point out the need to deepen studies
about societal public administration and the social management approach.

PALAVRAS-CHAVE Reforma do Estado, gerencialismo, gestão social, administração pública gerencial, administração pública
societal.
KEYWORDS State reform, managerialism, social management, gerencial public management, societal public administration.

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INTRODUÇÃO jeto político, as dimensões estruturais enfatizadas na


gestão, a organização administrativa do aparelho do
Nas últimas décadas, os brasileiros estiveram engaja- Estado, a abertura das instituições à participação so-
dos no processo de redemocratização do país, buscan- cial e a abordagem de gestão. Na terceira parte, con-
do reformar o Estado e construir um modelo de ges- cluímos o artigo enfatizando os limites e pontos posi-
tão pública capaz de torná-lo mais aberto às necessi- tivos dos modelos, e elaboramos uma agenda para fu-
dades dos cidadãos brasileiros, mais voltado para o turas pesquisas.
interesse público e mais eficiente na coordenação da
economia e dos serviços públicos. Ao analisar esse
contexto histórico, identificamos dois projetos políti- O CASO BRASILEIRO: DOIS
cos em desenvolvimento e disputa. MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA
O primeiro se inspira na vertente gerencial, que se
constituiu no Brasil durante os anos 1990, no governo Administração pública gerencial
do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso. O segun- A origem da vertente da qual deriva a administração
do se encontra em desenvolvimento e tem como prin- pública gerencial brasileira está ligada ao intenso deba-
cipal referencial a vertente societal. Manifesta-se nas ex- te sobre a crise de governabilidade e credibilidade do
periências alternativas de gestão pública, como os Con- Estado na América Latina durante as décadas de 1980 e
selhos Gestores e o Orçamento Participativo, e possui 1990. Esse debate se situa no contexto do movimento
suas raízes no ideário dos herdeiros políticos das mobi- internacional de reforma do aparelho do Estado, que
lizações populares contra a ditadura e pela redemocra- teve início na Europa e nos Estados Unidos. Para uma
tização do país, com destaque para os movimentos so- melhor compreensão desse movimento, é preciso levar
ciais, os partidos políticos de esquerda e centro-esquer- em consideração que ele está relacionado com o geren-
da, e as organizações não-governamentais. cialismo, ideário que floresceu durante os governos de
Ambas as vertentes se dizem portadoras de um novo Margareth Thatcher e de Ronald Reagan.
modelo de gestão pública e afirmam estar buscando a No caso do Reino Unido, tratava-se de responder
ampliação da democracia no país. No que se refere à ao avanço de outros países no mercado internacional.
abordagem gerencial, ocorreu um desapontamento em No referido período, a cúpula do governo inglês pro-
relação aos indicadores de crescimento econômico e curou aumentar os níveis de produtividade e realiza-
progresso social obtidos. Quanto à abordagem societal, ção no campo da economia, da política, do governo,
a vitória de Luís Inácio Lula da Silva gerou uma ex- das artes e das ciências (Heelas, 1991). A ex-ministra
pectativa de que ela se tornasse a marca do governo e participantes de seu governo estiveram por anos en-
federal. No entanto, o que se observa é uma continui- gajados nos think tanks neoconservadores, nos quais
dade das práticas gerencialistas em todos os campos, realizaram vários estudos no campo da cultura
inclusive no que se refere às políticas sociais. empreendedorista. Resgataram-se assim os valores
Para verificar a evolução destas vertentes no cum- vitorianos, como o esforço e o trabalho duro, culti-
primento de suas promessas, é fundamental realizar uma vando-se também a motivação, a ambição criativa, a
análise de seus ideários e características técnicas e polí- inovação, a excelência, a independência, a flexibilida-
ticas. Neste artigo, pretendemos realizar essa análise em de e a responsabilidade pessoal (Morris, 1991).
uma perspectiva comparada, além de elaborar uma agen- Paralelamente, nos Estados Unidos se desenvolvia
da de pesquisa para futuras investigações. Examinamos o culto à excelência (Du Gay, 1991), que captou a es-
a literatura pertinente e o desenvolvimento histórico sência do American dream, uma vez que alimentou o
dessas vertentes visando construir categorias de análi- ufanismo da era Reagan ao fixar no imaginário social
se para atingir o objetivo proposto. fantasias de oportunidade de progresso e crescimento
Na primeira parte do artigo, apontamos os antece- baseados na iniciativa individual. Nesse país, o ideário
dentes e as características dos modelos de gestão pú- gerencialista se consolidou como referência no campo
blica resultantes dessas vertentes: a administração da gestão pública uma década mais tarde, com o livro
pública gerencial e a administração pública societal. de Osborne e Gaebler intitulado Reinventando o gover-
Na segunda parte, discutimos comparativamente es- no, de 1992.
ses modelos de gestão a partir de seis variáveis de ob- Em ambos os países, o movimento gerencialista no
servação isoladas em nossas análises: a origem, o pro- setor público é baseado na cultura do empreendedo-

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rismo, que é um reflexo do capitalismo flexível e se tor da Reforma do Estado (Bresser-Pereira, 1996,
consolidou nas últimas décadas por meio da criação 1997), que foi debatido nas reuniões do Conselho da
de um código de valores e condutas que orienta a or- Reforma do Estado e integrou a pauta de discussões
ganização das atividades de forma a garantir controle, da reforma constitucional no Congresso Nacional.
eficiência e competitividade máximos (Harvey, 1992). Viabilizada pela promulgação da emenda constitucio-
É importante notar que, apesar de ter se desenvolvido nal de 1998, essa reestruturação seguiu as recomen-
no contexto cultural da Inglaterra e dos Estados Uni- dações previstas no Plano Diretor e a atividades esta-
dos, o gerencialismo, bem como seu modelo de refor- tais foram divididas em dois tipos: a) as “atividades
ma do Estado e de gestão administrativa, se espalhou exclusivas” do Estado: a legislação, a regulação, a fis-
pela Europa e América Latina. Como há uma estreita calização, o fomento e a formulação de políticas pú-
conexão entre os valores e ações de cunho gerencia- blicas, que são atividades que pertencem ao domínio
lista e as prerrogativas pós-fordistas da reestruturação do núcleo estratégico do Estado, composto pela Presi-
produtiva da economia mundializada (Bagguley, 1991), dência da República e os Ministérios (Poder Executi-
o gerencialismo passou a representar as necessidades vo), e que seriam realizadas pelas secretarias
das mais diversas empresas e governos, transcenden- formuladoras de políticas públicas, pelas agências exe-
do, portanto, as matrizes histórico-culturais locais. cutivas e pelas agências reguladoras; b) as “atividades
No Brasil, esse movimento ganhou força nos anos não-exclusivas” do Estado: os serviços de caráter com-
1990 com o debate da reforma gerencial do Estado e o petitivo e as atividades auxiliares ou de apoio. No âm-
desenvolvimento da administração pública gerencial. bito das atividades de caráter competitivo estão os ser-
A crise do nacional-desenvolvimentismo e as críticas viços sociais (e.g. saúde, educação, assistência social)
ao patrimonialismo e autoritarismo do Estado brasi- e científicos, que seriam prestados tanto pela iniciati-
leiro estimularam a emergência de um consenso polí- va privada como pelas organizações sociais que inte-
tico de caráter liberal que, segundo nossa análise, se grariam o setor público não-estatal. Já as atividades
baseou na articulação das seguintes estratégias: a es- auxiliares ou de apoio, como limpeza, vigilância, trans-
tratégia de desenvolvimento dependente e associado; porte, serviços técnicos e manutenção, seriam subme-
as estratégias neoliberais de estabilização econômica; tidas à licitação pública e contratadas com terceiros.
e as estratégias administrativas dominantes no cená- Segundo Bresser-Pereira (1998a), além de se reor-
rio das reformas orientadas para o mercado. Essa arti- ganizar o aparelho do Estado e fortalecer seu núcleo
culação sustentou a formação da aliança social-libe- estratégico, a reforma também deveria transformar o
ral, que levou o Partido da Social-Democracia Brasi- modelo de administração pública vigente. As duas
leira (PSDB) ao poder. outras dimensões do processo de reforma – a cultural
Nesse contexto, a administração pública gerencial, e a gestão – se direcionavam para essa questão e auxi-
também conhecida como nova administração pública, liaram na implementação da administração pública
emergiu como o modelo ideal para o gerenciamento gerencial. No que se refere à dimensão cultural,
do Estado reformado pela sua adequação ao diagnós- Bresser-Pereira apontou a necessidade de transformar
tico da crise do Estado realizado pela aliança social- a cultura burocrática do Estado em uma cultura ge-
liberal e por seu alinhamento em relação às recomen- rencial. Já a dimensão gestão deveria ser explorada
dações do Consenso de Washington para os países la- pelos administradores públicos, que colocariam em
tino-americanos. Assim, ao ser indicado para dirigir o prática idéias e ferramentas de gestão utilizadas no
Ministério da Administração e Reforma do Estado setor privado, “criticamente” adaptadas ao setor pú-
(MARE), o ex-ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira blico, tais como os programas de qualidade e a reen-
manifestou seu interesse pelas experiências gerencia- genharia organizacional.
listas realizadas em outros países, viajando para o Rei- De acordo com o autor, a nova administração pú-
no Unido a fim de estudá-las e formular uma proposta blica se diferencia da administração pública burocrá-
de adaptação desse modelo ao contexto nacional tica por seguir os princípios do gerencialismo. Para
(Bresser-Pereira, 1996, 1997, 1998a, 1998b). alcançar seus objetivos, o novo modelo de gestão, que
No retorno dessa viagem, Bresser-Pereira integra es- serve de referência para os três níveis governamentais
ses estudos às suas análises sobre a crise do Estado – federal, estadual e municipal –, deveria enfatizar a
brasileiro para planejar suas ações no MARE. Em ja- profissionalização e o uso de práticas de gestão do se-
neiro de 1995, o ex-ministro apresentou o Plano Dire- tor privado. Esse modelo de reforma e de gestão foi

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efetivamente implementado durante o governo do ex- vas de participação ocorridas no governo Franco
presidente Fernando Henrique Cardoso, cujos resul- Montoro, em São Paulo, e na administração de José
tados e limites serão analisados nas seções seguintes. Richa, no Paraná.
O tema da inserção da participação popular na ges-
Administração pública societal tão pública é o cerne dessa mobilização (Grupo de
A origem da vertente da qual deriva a administração Estudos sobre a Construção Democrática, 1999), e
pública societal está ligada à tradição mobilizatória bra- atingiu seu ápice em meados da década de 1980, mo-
sileira, que alcançou o seu auge na década de 1960, mento da elaboração da Constituinte, quando diferen-
quando a sociedade se organizou pelas reformas no tes forças políticas ofereciam suas propostas para for-
país. Após o golpe de 1964, essas mobilizações retor- mular um novo referencial das relações entre Estado e
naram na década de 1970, período no qual a Igreja sociedade, cada qual fundamentada na sua visão de
Católica catalisou a discussão de problemas coletivos como deveria ser a construção da democracia no Brasil.
nas Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), inspirada Apesar de sua heterogeneidade, o campo movimen-
pelos ideais da teologia da libertação e da educação talista se centrava na reivindicação da cidadania e no
popular. Promovendo os clubes de mães, os grupos de fortalecimento do papel da sociedade civil na condu-
estudos do Evangelho e os encontros de jovens, as CEBs ção da vida política do país, pois questionava o Esta-
se consolidaram como um espaço alternativo para a do como protagonista da gestão pública, bem como a
mobilização política ao estimular a participação popu- idéia de público como sinônimo de estatal (Mezzomo
lar no debate das dificuldades cotidianas, contribuindo Keinert, 2000). Uma concepção começou a se tornar
para a formação de lideranças populares. predominante no âmbito desse campo, a saber: a im-
Esse ambiente estimulou a articulação de alguns plementação de um projeto político que procura am-
grupos em torno de questões que afetavam substancial- pliar a participação dos atores sociais na definição da
mente a qualidade de vida individual e coletiva, origi- agenda política, criando instrumentos para possibili-
nando reivindicações populares junto ao poder públi- tar um maior controle social sobre as ações estatais e
co. Emergiram então demandas por bens de uso cole- desmonopolizando a formulação e a implementação
tivo, como transporte, habitação, abastecimento de das ações públicas.
água, saneamento básico, saúde e creche. Segundo Nesse contexto, multiplicaram-se pelo país gover-
Gohn (1995), alguns grupos também protagonizaram nos com propostas inovadoras de gestão pública, que
mobilizações pelos direitos de cidadania, como, por abrigavam diferentes experiências de participação so-
exemplo, os movimentos que protestavam contra o cial. Essas experiências foram construídas principal-
custo de vida, o desemprego, a repressão política e a mente nos governos das Frentes Populares, que co-
opressão da mulher. Paralelamente, constituíam-se os meçavam a ganhar maior importância no cenário po-
primeiros Centros Populares, espaços criados por mi- lítico. Ampliava-se assim a inserção do campo movi-
litantes políticos para facilitar sua atuação nas CEBs e mentalista, que passou a atuar nos governos munici-
nas bases comunitárias em atividades como as de as- pais e estaduais por meio dos conselhos de gestão
sessores, educadores e organizadores da mobilização tripartite, comissões de planejamento e outras formas
popular. A partir da década de 1980, esses Centros específicas de representação (Jacobi, 2000).
Populares também passaram a ser denominados orga- De acordo com a seção anterior, durante a década
nizações não-governamentais (ONGs). de 1990 foi implementada a reforma gerencial do Es-
De acordo com Doimo (1995), consolidava-se o tado brasileiro. No entanto, não havia no cenário po-
campo movimentalista, no qual transitavam os mo- lítico uma visão unívoca de reforma, pois também es-
vimentos populares e sociais, o movimento sindical, tava em curso um novo paradigma reformista: o esta-
as pastorais sociais, os partidos políticos de esquer- do-novíssimo-movimento-social, que rearticula o Es-
da e centro-esquerda, e as ONGs. Ferreira (1991) tado e a sociedade, combinando a democracia repre-
aponta que na esteira desses movimentos, no início sentativa e a participativa (Souza Santos, 1999). Essa
da década de 1980, surgiram as primeiras experiên- visão alternativa tenta ir além dos problemas adminis-
cias que tentaram romper com a forma centralizada e trativos e gerenciais, pois considera a reforma um pro-
autoritária de exercício do poder público, como, por jeto político e de desenvolvimento nacional. Essa ori-
exemplo, os mutirões de casas populares e hortas co- entação passou a ser defendida por intelectuais de es-
munitárias de Lages, em Santa Catarina, as iniciati- querda e por algumas lideranças do Partido dos Tra-

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balhadores (PT), que se opunham ao projeto gerencial havia uma representação política presente no poder
de reforma do Estado. No pensamento de alguns des- central para implementá-la.
ses intelectuais (e.g. Genro, 1997, 1999, 2000; Noguei- Após sucessivas derrotas, o PT e o candidato Luiz
ra, 1998), isso se manifesta na defesa da esfera públi- Inácio Lula da Silva tiveram êxito nas eleições presi-
ca não-estatal, que está intimamente relacionada com denciais de 2002, levando ao poder uma coalizão que
a criação de espaços públicos de negociação e espaços agrega setores populares, partidos de esquerda e cen-
deliberativos. tro-esquerda, bem como setores do empresariado na-
Segundo Genro (1997), a esfera pública não-estatal cional. Isso reacendeu a esperança de implementar um
não depende necessariamente do suporte da represen- projeto que se diferenciasse pela sua tentativa de pro-
tação política tradicional, sendo constituída por mi- mover e difundir as virtudes políticas do campo movi-
lhares de organizações, locais, regionais, nacionais e mentalista, reformulando as relações entre o Estado e
internacionais que mediam a ação política direta dos a sociedade no que se refere aos direitos de cidadania
cidadãos. Esse conceito de esfera pública não-estatal (Wainwright, 1998).
envolve a elaboração de novos formatos institucionais No entanto, esse ainda é um projeto em constru-
que possibilitem a co-gestão e a participação dos cida- ção, pois a aliança política que o sustenta se encontra
dãos nas decisões públicas. Nesse processo, as políti- em processo de consolidação, e a expectativa de que
cas e ações governamentais conferem identidade aos essa nova abordagem de gestão pública se tornasse a
envolvidos, alteram o cotidiano da cidade e interfe- marca do governo federal não se concretizou. Até o
rem na compreensão política de sua cidadania. momento se observa uma continuidade em relação às
Nesse ponto se destaca a ação dos governos locais práticas gerencialistas. Na realidade, a vertente societal
por meio de experiências alternativas de gestão públi- não é monopólio de um partido ou força política, nem
ca, tais como as examinadas pelo programa Gestão apresenta o mesmo consenso da vertente gerencial em
Pública e Cidadania (Spink, 2000), promovido pela relação aos objetivos e características de seu projeto
FGV-EAESP desde 1996, que possui como objetivo político. Não arriscaremos, portanto, listá-los como fi-
identificar, divulgar e premiar iniciativas inovadoras zemos para a vertente gerencial, mas nas próximas se-
de gestão pública, estimulando o debate e a reflexão ções faremos uma tentativa de abordagem comparati-
das experiências com a articulação entre o governo e a va entre os dois modelos aqui apresentados, discutin-
sociedade civil. De um modo geral, os projetos premia- do seus limites e seus pontos positivos.
dos introduzem mudanças qualitativas ou quantitati-
vas em relação às práticas anteriores, obtêm impacto
na qualidade de vida dos beneficiários, são reprodu- DISCUSSÃO E ANÁLISE DOS MODELOS
tíveis em outras regiões e administrações, ampliam e GERENCIAL E SOCIETAL
consolidam a articulação entre a sociedade civil e o
Estado, e enfatizam o desenvolvimento auto-susten- Examinando esses modelos, identificamos três dimen-
tável. É importante adicionar a construção de canais sões fundamentais para a construção de uma gestão pú-
de participação, como os Fóruns Temáticos, voltados blica democrática: 1) a dimensão econômico-financeira,
à discussão de questões variadas relacionadas com o que se relaciona com os problemas do âmbito das finan-
interesse público, os Conselhos Gestores de Políticas ças públicas e investimentos estatais, envolvendo ques-
Públicas e o Orçamento Participativo. tões de natureza fiscal, tributária e monetária; 2) a di-
De acordo com a nossa análise, ao longo dos anos mensão institucional-administrativa, que abrange os pro-
1990 essas experiências alternativas se manifesta- blemas de organização e articulação dos órgãos que com-
ram de forma fragmentada, demandando uma amar- põem o aparato estatal, como as dificuldades de planeja-
ração a um projeto político mais abrangente para o mento, direção e controle das ações estatais, e a questão
Estado e a sociedade, que contemplasse os seguin- da profissionalização dos servidores públicos para o de-
tes elementos: a) um novo modelo de desenvolvi- sempenho de suas funções; 3) a dimensão sociopolítica,
mento para o Brasil que enfrentasse a crise do nacional- que compreende problemas situados no âmago das rela-
desenvolvimentismo; b) uma proposta de reorganiza- ções entre o Estado e a sociedade, envolvendo os direi-
ção para o aparelho de Estado; e, c) uma visão de ges- tos dos cidadãos e sua participação na gestão.
tão pública alternativa ao gerencialismo. Emergia as- O exame da literatura demonstrou que na vertente
sim a noção de administração pública societal, mas não gerencial, a ênfase recai principalmente nas dimensões

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econômico-financeira e institucional-administrativa. Na institucional-administrativa, e que a vertente gerencial


vertente societal, a ênfase é na dimensão sociopolítica. lida com a dimensão sóciopolítica predominantemen-
A vertente gerencial, que está imbricada com o projeto te no âmbito do discurso.
político do ajuste estrutural e do gerencialismo, baseia- Tentaremos evidenciar essa constatação por meio
se nas recomendações dessas correntes para reorgani- de análise comparativa dos modelos apresentados. Para
zar o aparelho do Estado e reestruturar a sua gestão, isso, identificamos algumas variáveis cruciais para a
focalizando as questões administrativas. A vertente so- compreensão do funcionamento e intenções políticas
cietal, por sua vez, enfatiza principalmente a participa- de cada uma das vertentes. A primeira variável é a ori-
ção social e procura estruturar um projeto político que gem dos modelos, que discutimos na primeira parte
repense o modelo de desenvolvimento brasileiro, a es- do artigo. A segunda e a terceira variáveis são o proje-
trutura do aparelho de Estado e o paradigma de gestão. to político e as dimensões estruturais enfatizadas na
O fato de cada uma das vertentes ocuparem um dos gestão que apresentamos nos parágrafos anteriores. As
extremos do debate reflete a clássica dicotomia entre demais variáveis são a organização administrativa do
a política e a administração que circunda a gestão pú- aparelho do Estado, a abertura das instituições políti-
blica. Além disso, a análise realizada revelou que a cas à participação social e o modelo de gestão.
vertente societal não tem propostas completamente O Quadro 1 sintetiza a análise comparativa realiza-
acabadas para as dimensões econômico-financeira e da para cada uma das variáveis.

Quadro 1 – Variáveis observadas na comparação dos modelos.


ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA SOCIETAL
Origem Movimento internacional pela reforma do Movimentos sociais brasileiros, que tiveram
Estado, que se iniciou nos anos 1980 e se início nos anos 1960 e desdobramentos
baseia principalmente nos modelos inglês nas três décadas seguintes
e estadunidense

Projeto político Enfatiza a eficiência administrativa e se ba- Enfatiza a participação social e procura es-
seia no ajuste estrutural, nas recomenda- truturar um projeto político que repense o
ções dos organismos multilaterais interna- modelo de desenvolvimento brasileiro, a
cionais e no movimento gerencialista. estrutura do aparelho de Estado e o para-
digma de gestão.

Dimensões estruturais Dimensões econômico-financeira e institu- Dimensão sociopolítica


enfatizadas na gestão cional-administrativa

Organização administrativa Separação entre as atividades exclusivas e Não há uma proposta para a organização
do aparelho do Estado não-exclusivas do Estado nos três níveis go- do aparelho do Estado e enfatiza iniciativas
vernamentais locais de organização e gestão pública

Abertura das instituições Participativo no nível do discurso, mas Participativo no nível das instituições, en-
políticas à participação social centralizador no que se refere ao processo fatizando a elaboração de estruturas e ca-
decisório, à organização das instituições nais que viabilizem a participação popular
políticas e à construção de canais de par-
ticipação popular

Abordagem de gestão Gerencialismo: enfatiza a adaptação das Gestão social: enfatiza a elaboração de ex-
recomendações gerencialistas para o se- periências de gestão focalizadas nas de-
tor público mandas do público-alvo, incluindo ques-
tões culturais e participativas

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A seguir, discutiremos detalhadamente as três últi- No campo das “atividades não-exclusivas” do Esta-
mas variáveis, realizando uma crítica da abordagem do, a terceirização das atividades auxiliares ou de apoio
gerencial e salientando os pontos que ainda precisam se baseia nas regras de licitação. Para as atividades con-
ser desenvolvidos na abordagem societal. sideradas de caráter competitivo, prestadas pelo setor
público ou privado, surgiu um novo formato institu-
Organização administrativa do aparelho do Estado cional: as organizações sociais. Com a nova lei, as as-
Em relação à organização administrativa do aparelho sociações civis sem fins lucrativos e engajadas nos ser-
do Estado, verificamos que a vertente gerencial tem viços sociais e científicos podem se candidatar à posi-
objetivos claros, realizando uma concentração da for- ção de organizações sociais. Se o Estado aprovar a con-
mulação e avaliação das políticas públicas no núcleo versão da entidade, estabelece-se um contrato de ges-
estratégico do Estado. No que se refere às “atividades tão em que esta passa a receber uma dotação orçamen-
exclusivas” do Estado, temos as secretarias de políti- tária pública total ou parcial para a prestação de servi-
cas públicas, que realizam o planejamento e o contro- ços (MARE, 1997a; Bresser-Pereira, 1998a).
le das políticas governamentais articuladas com os No que se refere à implementação dessa nova estru-
ministérios, que operam em dois grandes colegiados, tura para o aparelho do Estado, quando Bresser-Perei-
responsáveis por produzir e avaliar as políticas e ações ra se afastou do MARE, as agências reguladoras se en-
governamentais, que são as Câmaras Setoriais, com- contravam instaladas e alguns projetos-piloto de agên-
postas pelos ministros concernentes às áreas específi- cias executivas e de organizações sociais estavam em
cas e presididas pelo chefe da Casa Civil, e os Comitês andamento. Essas informações constam em um rela-
Executivos, que são compostos pelos secretários exe- tório de avaliação feito pelo MARE, que enfatiza os
cutivos e coordenados pelo subchefe da Casa Civil resultados positivos alcançados pelo modelo gerencial
(Loureiro e Abrucio, 1998). de administração pública (MARE, 1998c). No segun-
Quanto às agências executivas, é importante notar do mandato de Fernando Henrique Cardoso, o MARE
que essa é uma qualificação que pode ser atribuída às foi extinto e suas atribuições, absorvidas pela Secreta-
autarquias e fundações públicas que realizam ativida- ria de Gestão (SEGES) do Ministério do Planejamen-
des exclusivas do Estado (Bresser-Pereira, 1998a; to, Orçamento e Gestão. Ainda não foram realizadas
MARE, 1998a). De um modo geral, estas são respon- análises sistemáticas da situação do aparelho do Esta-
sáveis pela implementação de políticas públicas por do após a reforma de 1995. Há apenas alguns poucos
meio da prestação de serviços e execução de ativida- trabalhos acadêmicos sobre o assunto, além das avalia-
des de natureza estatal. Seguindo as diretrizes do Pla- ções oficiais do governo.
no Diretor, há o núcleo estratégico, que concentra a No entanto, esses trabalhos e avaliações não se de-
formulação e a avaliação das políticas públicas e dele- têm no desenho do aparelho do Estado e nas relações
ga sua implementação para as instituições descentra- entre os órgãos do núcleo estratégico. Apesar disso, é
lizadas da administração indireta, como as autarquias possível perceber que, mesmo tendo um projeto bem
e fundações públicas. definido, a reforma causou uma fragmentação do apa-
A terceira figura da administração indireta brasilei- relho do Estado, pois os novos formatos organizacio-
ra – as empresas públicas – ficou sob a responsabili- nais não substituíram os antigos, havendo uma convi-
dade das agências reguladoras, que realizam ativida- vência de ambos. Nem todas as autarquias e funda-
des de regulamentação e regulação da prestação de ções públicas se transformaram em agências executi-
serviços públicos pelo setor privado (Bresser-Pereira, vas, e várias entidades da sociedade civil que inicia-
1998a). Com a eliminação do monopólio da Petrobrás ram o processo de conversão em organizações sociais
sobre o petróleo e a privatização dos serviços públicos acabaram optando pelo antigo status institucional.
de comunicações e de energia elétrica, foram criadas Na realidade, o projeto das agências executivas e
três agências reguladoras: ANP, Anatel, e Aneel. O go- das organizações sociais não alcançou a extensão es-
verno passou a ter cinco agências reguladoras, pois já perada, o que vem impossibilitando a aderência do
existiam o Banco Central (BC) e o Conselho Adminis- aparelho do Estado a uma diretriz mais definida de
trativo de Defesa Econômica (CADE). Depois também organização e gestão dos órgãos da administração pú-
foram criadas agências para regular a vigilância sani- blica. Por outro lado, o funcionamento das agências
tária, a saúde suplementar, as águas, os transportes reguladoras não conseguiu alcançar níveis satisfató-
aquaviários, os transportes terrestres e o cinema. rios de eficiência e atendimento do interesse público.

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Com freqüência, diretores das agências reguladoras Essas Câmaras constituíam um espaço de represen-
fazem declarações à imprensa sobre as dificuldades de tação no interior do aparato burocrático (Oliveira et
regulação das empresas sob sua administração. al., 1993; Diniz, 1997, 2000; Oliveira, 1998) e possi-
Em contraposição, quando analisamos a vertente bilitavam uma participação mais ampliada no colegiado
societal, não encontramos uma proposta para a orga- ministerial, bem como na definição de políticas seto-
nização do aparelho do Estado. O que verificamos por riais. Para Diniz (2000), a necessidade de administrar
meio do exame da literatura é que, diferentemente da divergências internas aumentou a oposição da cúpula
vertente gerencial – que estabelece um modelo federal tecnocrática do governo a esse formato, o que
a ser reproduzido nas diversas estâncias governamen- inviabilizou a continuidade da experiência entre 1995
tais –, há uma focalização na organização local de ex- e 1996. O governo então optou pela centralização das
periências alternativas de gestão. De qualquer forma, decisões e tornou as Câmaras Setoriais um monopólio
a ausência de uma elaboração da vertente societal para das equipes ministeriais. Segundo Diniz (2000), o de-
o aparelho do Estado contribui para a permanência da senho institucional trazido pela nova administração
proposta gerencial. Por outro lado, é preciso reconhe- pública aumentou o isolamento dos decisores, estimu-
cer que uma nova elaboração implicaria outra refor- lando as práticas personalistas e voluntaristas.
ma administrativa com todas as dificuldades políticas Abre-se assim espaço para o neopatrimonialismo
que isso representa. No entanto, é preciso considerar (Schwartzman, 1982) e para uma autocracia que re-
essa possibilidade, pois a continuidade do modelo ge- corre a técnicas democráticas (Faoro, 1995). Por ou-
rencial impossibilita mudanças na cultura política, uma tro lado, estimula-se o governo por meio de medidas
vez que condiciona a forma como é realizada a gestão provisórias, hábito do Poder Executivo que se acen-
do aparelho do Estado. tuou a partir do governo de Fernando Henrique Car-
doso (Carvalho, 1999; Diniz, 1997, 2000; Monteiro,
Abertura das instituições à participação popular 1997, 2000). Além disso, esse governo seguiu o mes-
Quando analisamos a estrutura do aparelho do Estado mo estilo tecnocrático de gestão e excesso de discri-
pós-reforma, constatamos uma clara concentração do cionariedade dos governos anteriores, cujas decisões
poder no núcleo estratégico. Aposta-se na eficiência estratégicas não se parametrizavam pelos procedimen-
do controle social e se delega a formulação de políti- tos democráticos, e as elites tecnocráticas se eximiam
cas públicas aos burocratas: o monopólio das decisões de justificar suas ações.
foi concedido às secretarias formuladoras de políticas Nesse contexto, o controle social é idealizado, pois
públicas e a execução, atribuída às secretarias execu- não há mecanismos para que esse controle ocorra, nem
tivas, aos terceiros ou às organizações sociais, de acor- a transparência esperada. Outro sinal do caráter da par-
do com o caráter da atividade. De um modo geral, o ticipação social na estrutura e dinâmica governamen-
governo da aliança social-liberal separou os grupos tal da vertente gerencial é a ênfase no engajamento da
técnicos do sistema político, engajando-os em progra- própria burocracia pública ou dos quadros das orga-
mas controlados pela própria Presidência (Abrucio e nizações sociais no processo de gestão. A estrutura e a
Costa, 1998). dinâmica do aparelho do Estado pós-reforma não apon-
De acordo com Diniz (2000), esse processo de ta os canais que permitiriam a infiltração das deman-
insulamento burocrático é visível no círculo formado das populares.
pelo Ministério da Fazenda, Banco Central, Tesouro Analisando o caso de uma das organizações sociais,
Nacional, e BNDES, que constituem o núcleo respon- Oliveira (1998) observa que há uma confusão entre a
sável pelas decisões estratégicas. A estrutura de participação dos funcionários e da sociedade civil. As-
colegiados (Câmaras Setoriais e Comitês Executivos), sim, há dois fatores que merecem maior discussão: a)
que produzem e avaliam políticas públicas, também ainda que o modelo gerencial afirme se inspirar em
sinaliza a tendência ao insulamento burocrático e à uma abordagem participativa, há novos mecanismos
concentração do processo decisório nas instâncias exe- de controle dos funcionários e a participação é bas-
cutivas. Em relação ao primeiro colegiado, observa- tante “administrada”; b) democratizar uma organiza-
mos um certo retrocesso, pois as Câmaras Setoriais de ção pública e viabilizar a participação popular são ta-
composição tripartite (empresários, técnicos e políti- refas distintas. Quanto ao primeiro fator, destaca-se
cos, lideranças sindicais), que foram criadas no início que a questão da democratização organizacional ain-
dos anos 1990, deixaram de existir. da deveria estar em pauta e que a democratização in-

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RAE-DEBATE • ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA ENTRE O GERENCIALISMO E A GESTÃO SOCIAL

terna não implica necessariamente a permeabilidade ço público transparente. Em síntese, procuram con-
dessa organização à participação social. tribuir para a construção de uma cultura política de-
Quanto ao segundo fator, as organizações sociais por mocrática nas relações entre o Estado e a sociedade
meio das quais o ex-ministro pretendia constituir uma combinando ação e estrutura, política e técnica.
esfera pública não-estatal ilustram bem o problema abor- No entanto, essas manifestações apresentam limi-
dado. Nessas organizações, a participação popular ocor- tes e ainda são locais e fragmentárias, trazendo para a
re por meio do engajamento de representantes da co- pauta a questão da articulação dessas idéias e práticas
munidade nos órgãos colegiados de deliberação superior em um projeto global de reforma do Estado. Emerge
(Barreto, 1999). No entanto, esse mecanismo represen- assim a questão da inserção, no âmbito do governo
tativo não conseguiu atrair um número significativo de federal, da lógica presente nos Fóruns Temáticos, nos
entidades da sociedade civil, por apresentar limitações. Conselhos Gestores e no Orçamento Participativo. De
O formato institucional das organizações sociais e a um modo geral, esse desafio não apresentou avanços
estrutura do aparelho do Estado não permitem uma no governo Lula, pelo fato de este apresentar uma con-
maior inserção popular no processo decisório e na for- tinuidade em relação ao governo anterior, no que se
mulação de políticas públicas. Um possível obstáculo é refere à estrutura e à dinâmica organizacional.
a configuração de sua estrutura organizacional, que é Depreende-se da análise realizada que um aparelho
rígida para abranger o complexo tecido mobilizatório do Estado com características participativas deve per-
existente na sociedade brasileira. Além disso, do ponto mitir a infiltração do complexo tecido mobilizatório,
de vista contratual, essas entidades são apenas presta- garantindo a legitimidade das demandas populares.
doras de serviços e não possuem nenhuma posição Para isso é necessário criar arranjos institucionais que
representativa no núcleo estratégico do Estado. organizem a participação nas diferentes esferas gover-
Dessa forma, inexiste um canal de mediação entre namentais, e que estas sejam dinâmicas o suficiente
essas entidades e a cúpula governamental, o que evi- para absorver as tendências cambiantes inerentes à
dencia que ainda se coloca o desafio de se elaborarem democracia. É importante ressaltar que a concretiza-
arranjos institucionais para viabilizar uma maior par- ção dessas mudanças depende da maneira como o Es-
ticipação dos cidadãos na gestão pública. Nesse con- tado e a sociedade brasileira se articulam para deter-
texto, emerge a importância do formato e da dinâmica minar seus papéis e espaços. Por outro lado, há a ne-
institucional, pois esta vai determinar a possibilidade cessidade de alterar as históricas restrições impostas
de haver deliberação e participação no processo deci- pela lógica de funcionamento da máquina estatal e a
sório. De acordo com Jacobi (2000), teríamos assim tendência à cultura política autoritária e patrimonial.
uma administração pública co-gestionária que funcio-
naria por meio das alternativas criadas pela engenha- Abordagem de gestão
ria institucional para a participação popular na defi- Um exame dos programas administrativos implemen-
nição de programas, projetos e gestão de serviços pú- tados pelo MARE nos informa sobre sua natureza ge-
blicos. Isso implica reformular a organização do Esta- rencialista. Entre eles se destacam o Programa de Qua-
do e elaborar novos arranjos institucionais que esti- lidade e Participação (MARE, 1997b), o Programa de
mulem práticas democráticas. Reestruturação e Qualidade dos Ministérios (MARE,
No âmbito da vertente societal, estão em curso al- 1998b) e a implementação de uma nova política de
gumas experiências participativas que possuem essas recursos humanos. Segundo os técnicos do MARE, a
características, como, por exemplo, os Fóruns missão do Programa de Qualidade e Participação é se
Temáticos, dos Conselhos Gestores de Políticas Públi- espalhar em todos os órgãos e entidades do Poder Exe-
cas e do Orçamento Participativo. Uma análise da lite- cutivo. Esse programa valoriza os mesmos princípios
ratura pertinente demonstra que essas experiências se da qualidade total e se define como um instrumento
diferenciam pelos seguintes motivos: colocam em ques- de mudança da cultura burocrática para a cultura ge-
tão a tradicional prerrogativa do executivo estatal de rencial. Para implementar o programa, os técnicos do
monopolizar a formulação e o controle das políticas MARE também recomendam o uso de outras ferramen-
públicas; permitem a inclusão dos setores marginali- tas gerencialistas, como o Ciclo de Melhoria Contínua
zados na deliberação a respeito do interesse público; e e o benchmarking. Recomendações similares guiam o
possibilitam que os diferentes interesses presentes na Programa de Reestruturação e Qualidade dos Ministé-
sociedade sejam explicitados e negociados num espa- rios (MARE, 1998b).

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ANA PAULA PAES DE PAULA

Em relação à política de recursos humanos, Bresser- gência dos estudos organizacionais críticos, que rom-
Pereira (1998a) propõe uma política que prioriza a car- pem com as visões funcionalistas e instrumentais da
reira dos servidores públicos que ocupam o núcleo es- Administração. Collins (2000) realizou em seu livro
tratégico do Estado. Para isso, foi estabelecido um pro- uma compilação das críticas ao management, dedican-
grama de concursos públicos visando captar recursos do capítulos à excelência, à administração da qualida-
humanos com nível de pós-graduação, principalmen- de total, ao empowerment, à reengenharia, ao
te das áreas de Administração, Economia e Ciência Po- downsizing, entre outros modismos gerenciais.
lítica. Visando capacitar os gestores especialistas fo- Examinando essas críticas, notamos que a adminis-
ram criados cursos de formação e especialização na tração pública gerencial partilha do esquematismo ge-
Escola Nacional de Administração Pública (ENAP). rencialista, que dificulta o tratamento da relação entre
A política de recursos humanos proposta pelo MARE os aspectos técnicos e políticos da gestão. Por outro
mantém a diferenciação entre os escalões governamen- lado, a primazia das dimensões econômico-financeira
tais, pois tenta fortalecer a alta burocracia por meio e institucional-administrativa da gestão coloca em jogo
do projeto de contratação e formação de especialistas, seu grau de inovação e de comprometimento com a
e procura isentar o Estado do recrutamento, formação participação cidadã. Por ser demasiado rígido para
e qualificação dos escalões inferiores, que seriam capacitar o Estado na expansão dos meios de interlo-
idealmente transferidos para a responsabilidade do cução com a sociedade e por enfatizar predominante-
setor privado e não-estatal. Analisando a dinâmica dos mente a eficiência administrativa, esse modelo de ges-
concursos e da implementação das carreiras dos ges- tão não vem se mostrando apto para lidar com a com-
tores de políticas públicas, Maria (2000) conclui que, plexidade da vida política.
apesar do aspecto meritocrático, esta não foi bem su- Além disso, ao imitar a administração do setor pri-
cedida na consolidação de um corpo burocrático com- vado, a administração pública gerencial posterga a ela-
prometido com o interesse público devido ao fato de o boração de idéias, modelos e práticas administrativas
sistema de carreira ainda ser muito individualizado e que atendam às especificidades do setor público e à
haver uma tendência à defesa de interesses pessoais. demanda de participação popular. A vertente societal,
No que se refere ao baixo escalão, a medida correti- por sua vez, embora esteja circundada por experiên-
va recomendada para melhorar a imagem dos presta- cias que vão além das recomendações gerencialistas,
dores de serviços foram os programas de qualidade como o Orçamento Participativo, e de várias iniciati-
total, que apresentam limites na medida em que vas de gestão pública que incorporam questões cul-
reinserem a padronização do trabalho e focalizam mais turais e de inclusão social, ainda não conseguiu
a melhoria do serviço prestado do que o julgamento consolidar alternativas para a gestão dos sistemas de
moral e o aprendizado cotidiano. Por outro lado, a management.
extinção do Regime Jurídico Único relegou os funcio- Talvez um exame aprofundado do banco de dados
nários de baixo escalão para uma “zona cinzenta”, ou do programa Gestão Pública e Cidadania, tendo como
seja, uma parte continuou integrando o funcionalis- critério a inovação nos arranjos institucionais que
mo público e outra foi transferida para o setor público viabilizam a participação social e que relativizam o
não-estatal. A combinação entre a ênfase na conceito de eficiência, possa apontar caminhos para
automatização dos procedimentos, o foco na satisfa- romper com a lógica gerencialista. De qualquer for-
ção do cidadão-cliente e a falta de uma carreira públi- ma, é importante notar que a abordagem de gestão
ca estruturada tende a afetar a formação da responsa- vertente societal se insere na perspectiva de uma ges-
bilidade pública desses funcionários. tão social que tenta substituir a gestão tecnoburocrá-
Essa aplicação do gerencialismo no setor público se tica por um gerenciamento mais participativo, no qual
faz sob o argumento da eficiência de suas proposições. o processo decisório inclua os diferentes sujeitos so-
No entanto, mesmo no setor privado sua eficiência vem ciais (Tenório, 1998). Essa gestão social é entendida
sendo crescentemente questionada. Examinando a li- como uma ação política deliberativa, na qual o indiví-
teratura sobre o tema, constatamos que as críticas di- duo participa decidindo seu destino como pessoa, elei-
rigidas ao gerencialismo se acirraram justamente quan- tor, trabalhador ou consumidor.
do esse ideário invadiu o setor público (Grey, 1996). No que se refere à gestão e organização do funcio-
Durante os anos 1990, essas críticas também se volta- nalismo público, também não há uma proposta con-
ram para o setor privado e contribuíram para a emer- solidada para os escalões no âmbito da vertente socie-

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RAE-DEBATE • ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA ENTRE O GERENCIALISMO E A GESTÃO SOCIAL

tal. Apesar disso, a capacitação promovida no âmbito Isso requer um gestor público com habilidades de
dos movimentos sociais e das ONGs merece atenção, negociação e capacidade de operar na tênue fronteira
pois enfatiza uma qualificação técnica e também políti- entre a técnica e a política, desenvolvendo ações vol-
ca, além de uma tradução da linguagem burocrática para tadas para os problemas da democracia, da represen-
a popular (Carmo Carvalho, 1997). O resultado foi uma tação e da participação, bem como rompendo o hiato
maior integração entre a visão administrativa e a políti- entre a técnica e a política. Adicionalmente, é impor-
ca que tornou o perfil desses profissionais desejável para tante levar em consideração as especificidades da cul-
o gestor que atua no contexto da administração pública tura nacional, em especial sua aversão à burocracia,
societal. Nesse contexto, o ideal de burocracia insulada que demanda a constituição de normas e condutas que
deixa de ser o caminho para assegurar o interesse pú- ajustem a tendência ao tratamento personalista ao in-
blico, pois há um conflito entre a interlocução direta teresse público.
com a sociedade e a configuração de um aparato admi-
nistrativo tipicamente racional-legal (Nogueira, 1998).
Dessa forma, há a demanda de um programa de va- CONSIDERAÇÕES FINAIS E RECOMENDAÇÕES
lorização, formação e treinamento de administradores PARA FUTURAS PESQUISAS
públicos que crie especialistas tecnopolíticos capazes
de pesquisar, negociar, aproximar pessoas e interes- O exame dos modelos de gestão nos permitiu fazer a
ses, planejar, executar e avaliar. Esses gestores tam- comparação pretendida, sintetizada no Quadro 1 ante-
bém precisam ser capazes de refletir sobre as crises e riormente apresentado e do qual emerge a contraposi-
as mudanças. Segundo Nogueira (1998), para a gestão ção entre duas abordagens de gestão que precisam ser
pública hoje não é mais suficiente apenas o desenvol- ainda mais exploradas: o gerencialismo e a gestão social.
vimento de técnicas e a formulação de sofisticados Esta análise também nos possibilitou sistematizar os
programas administrativos. Trata-se de lidar com uma limites e pontos positivos de cada um dos modelos:
complexidade que requer visão mais estratégica, par- O Quadro 2 realiza um contraste entre o centralismo
ticipativa e solidária. e o estruturalismo da administração pública gerencial

Quadro 2 – Limites e pontos positivos dos modelos de gestão analisados.


LIMITES PONTOS POSITIVOS
Administração - Centraliza o processo decisório e não estimula a elabo- - Possui clareza em relação à organização do
pública gerencial ração de instituições políticas mais abertas à participa- aparelho do Estado e métodos de gestão
ção social
- Alguns métodos gerencialistas vêm me-
- Enfatiza mais as dimensões estruturais do que as di- lhorando a eficiência do setor público, es-
mensões sociais e políticas da gestão pecialmente no campo econômico-finan-
- Implementou um modelo de reforma e gestão pública ceiro
que se inspirou nas recomendações e no design sugeri-
dos pelo movimento internacional de reforma de Estado

- Não há uma proposta nova para a organização do apa-


relho do Estado

Administração - Não elaborou de forma mais sistemática alternativas de - Procura elaborar um projeto de desenvolvi-
pública societal gestão coerentes com seu projeto político mento que atenda aos interesses nacionais

- Não conseguiu ainda desenvolver uma estratégia - Está construindo instituições políticas e
que articule as dimensões econômico-financeira, políticas públicas mais abertas à partici-
institucional-administrativa e sociopolítica da ges- pação social e voltadas para as necessida-
tão pública des dos cidadãos

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ANA PAULA PAES DE PAULA

e a abertura e o dinamismo da administração pública • a interferência da falta de vontade política e dos entra-
societal. É bastante tentador dizer que os modelos se ves burocráticos na partilha de poder;
complementam, mas esta análise se tornaria reducio- • os caminhos para viabilizar a capacitação técnica e
nista se desconsiderasse o quanto as diferenças entre política dos funcionários públicos e dos cidadãos;
as origens e os projetos políticos repercutiram na for- • a elaboração de uma nova proposta para a organização
ma como estes conduzem a organização e a gestão. administrativa do aparelho do Estado;
Além disso, é preciso reconhecer a natureza estrutu- • a necessidade de sistematizar experiências alternati-
ral-funcionalista da abordagem gerencialista, clara- vas de gestão que contemplem os aspectos técnicos e
mente voltada para a estrutura e a eficiência da gestão políticos;
em detrimento dos processos políticos. • a busca de um equilíbrio entre as dimensões econômi-
Adicionalmente, embora a vertente societal priorize co-financeira, institucional-administrativa e
a dimensão sociopolítica da gestão, ela também faz suas sociopolítica;
incursões no domínio da dimensão institucional-ad- • as referências teóricas e metodológicas que poderiam
ministrativa na medida em que elabora novos arran- ajudar a melhor compreender os processos políticos e
jos institucionais e de gestão. No que se refere à di- administrativos estudados, como é caso, por exemplo,
mensão econômico-financeira, trata-se de superar o do neo-institucionalismo e da teoria das redes interor-
paradigma econômico na condução da gestão pública, ganizacionais.
questão discutida no passado por Guerreiro Ramos
(1983) quando propôs o paradigma paraeconômico, Entre esses pontos, consideramos que atualmente os
esclarecendo que existem outras formas de organiza- elementos mais críticos no estudo do Estado, governo
ção para além das organizações econômicas, como é o e políticas públicas são as questões teóricas e metodo-
caso das isonomias e fenonomias, propondo a elabo- lógicas, pois a produção acadêmica ainda se encontra
ração de um novo modelo de alocação dos recursos bastante fragmentada e não aponta eixos analíticos
públicos para contemplá-las. muito claros para a orientação das pesquisas.
As abordagens gerencial e societal foram aqui ana- Com este artigo também tentamos defender que a
lisadas como construções paradigmáticas, ou seja, re- Administração Pública tem uma lógica própria, re-
sultam do contexto histórico e das opções políticas querendo o desenvolvimento de técnicas de gestão
coletivas, e estão, portanto, sujeitas às influências adequadas, além de uma formação específica para os
exercidas pelos atores sociais e pelas instituições en- gestores públicos. Isso desafia os governantes e pes-
volvidos. Com este artigo, tentamos contribuir para quisadores a realizarem uma combinação entre a ad-
o avanço da discussão sobre a administração pública ministração e a política, humanizando o management
societal, mas, uma vez que esta se encontra incrusta- e preservando o caráter crítico das ciências sociais.
da em um processo dialético ainda em curso, há di- Dessa forma, ainda que o movimento gerencialista
mensões de análise que não foi possível completar, tenha tomado para si a intenção de fundar uma nova
de modo que nosso esforço na elaboração teórica des- administração pública, esse é ainda um projeto em
te modelo de gestão está circundado por diversos li- construção.
mites. Aliás, a disputa pelo rótulo “nova administração
Por esse motivo, elaboramos uma agenda de pes- pública” é antiga: há cerca de 30 anos Guerreiro Ra-
quisa para guiar a continuidade dos estudos no cam- mos (1970) já discutia essa questão e nos dava a res-
po. Conforme verificamos, as experiências societais posta que hoje buscamos. A “nova administração
estão introduzindo inovações na cultura política e no pública” é aquilo que cotidianamente ignoramos
modo de gerir o interesse público, mas ainda deman- como administradores públicos, sendo essencialmen-
dam reflexão sobre os seguintes pontos: te não-prescritiva e se orientando para o curso de
• o equilíbrio e as interações entre o executivo, o ações e necessidades dos cidadãos em um dado mo-
legislativo e os cidadãos; mento, evitando os enfoques normativos e subordi-
• o impacto das novas experiências na qualidade de vida nando a teoria das organizações à teoria do desen-
dos cidadãos e na redução das desigualdades; volvimento humano. Em outras palavras, a nova ad-
• o modo como se altera a cultura política, se estimula a ministração pública está sempre sendo reinventada,
participação social e se criam novos formatos institu- e enquanto houver vitalidade democrática permane-
cionais e administrativos; cerá como um projeto inacabado.

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RAE-DEBATE • ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA ENTRE O GERENCIALISMO E A GESTÃO SOCIAL

NOTA DOIMO, A. M. A vez e a voz do popular: movimentos sociais e partici-


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Uma versão preliminar deste artigo foi laureada com o Saint Gallen ANPOCS, 1995.
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AGRADECIMENTO
Gostaria de externar meus agradecimentos ao saudoso professor Fernan-
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do Cláudio Prestes Motta cuja contribuição foi fundamental para o desen-
Formations, n. 13, p. 45-61, 1991.
volvimento do artigo.

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Artigo recebido em 28.07.2003. Aprovado em 09.12.2004.

Ana Paula Paes de Paula


Professora Adjunta do CEPEAD – UFMG. Pós-Doutoranda na FGV-EAESP.
Interesses de pesquisa nas áreas de organização, gestão pública, ensino e pesquisa em Administração.
E-mail: appaula@uol.com.br
Endereço: Avenida Nossa Senhora de Fátima, 805, ap. 41, bloco Jalisco, Taquaral, Campinas – SP, 13090-000.

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