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Democracia e Governabilidade*

Simon Schwartzman 2009


1. Os valores da democracia: cidadania ampliada e o imprio da lei..................................... 2! 2. Democracia direta e sistemas representativos. ................................................................... 4! 3. Representatividade e governabilidade ................................................................................ 5! 4. Partidos polticos e movimentos sociais............................................................................. 6! 5. Da democracia liberal democracia social. ....................................................................... 9! 6. O contexto tico e moral das sociedades democrticas.................................................... 12! 7. As instituies de governo na Amrica Latina................................................................. 14! O Parlamento .................................................................................................................... 14! O Executivo ...................................................................................................................... 18! O fortalecimento do servio pblico. ........................................................................... 19! Controle, regulao e formas gerenciais do Executivo. ............................................... 23! O Poder Judicirio ............................................................................................................ 26! Por uma nova governabilidade ............................................................................................. 28! Concluso: A construo da democracia na Amrica Latina ............................................... 31! Referncias ........................................................................................................................... 32!

Captulo 2 de Fernando Henrique Cardoso e Alejandro Foxley, editores, Amrica Latina: Desafios da

Democracia e do Desenvolvimento governabilidade, globalizao e polticas econmicas para alm da crise, Editora Campus-Elsevier e Instituto Fernando Henrique Cardoso, 2009, volume 1 (verso preliminar)

Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade, Rio de Janeiro, Simon@iets.org.br

1. Os valores da democracia: cidadania ampliada e o imprio da lei. A ideia de democracia, como governo que se exerce pelos cidados, diretamente ou atravs de seus representantes, surge na antiga Grcia, ganha terreno no mundo moderno, especialmente nos sculos XVII e XVIII, com o fortalecimento do parlamento ingls, a independncia dos Estados Unidos da Amrica e a Revoluo Francesa, e a forma predominante de governo em nossos dias, na maior parte do mundo. As democracias modernas baseiam-se em dois valores centrais, a cidadania ampliada e o imprio da lei. A cidadania ampliada o reconhecimento dos direitos civis, polticos e sociais das pessoas os direitos liberdade, expresso e participao poltica e a uma vida digna e com igualdade de oportunidade para todos. A expresso imprio da lei (rule of law) consagra o princpio de que existem regras acordadas pela populao, atravs de suas instituies legislativas e jurdicas, que regulam as relaes entre as pessoas e entre estas e o estado, e se sobrepem aos interesses ou preferncias individuais ou grupais ningum est acima da lei. Ao longo dos sculos, o conceito de cidadania, antes limitado aos homens adultos, com excluso dos escravos e estrangeiros, foi sendo ampliado at atingir, nas sociedades modernas, sob regimes democrticos, quase uma universalizao dos direitos cidados. Assim, nos dias de hoje, a democracia inseparvel do respeito pelos direitos individuais, o pluralismo poltico, o respeito pelas minorias, a participao de cidados nas eleies de suas autoridades, a garantia da defesa contra o poder arbitrrio dos governantes e, cada vez mais, a introduo dos direitos sociais. Um conceito amplo de cidadania, em termos do exerccio de direitos civis, polticos e sociais, tende a se impor nas democracias contemporneas. Uma das foras da democracia, mas tambm uma de suas fraquezas, a separao que ela introduz entre a vida pblica e a vida privada das pessoas. Nos regimes totalitrios, esta distino no existe. Nestes ltimos, as camadas dominantes da sociedade esperam que os governos encarnem e se encarreguem de todos os aspectos da vida (materiais e espirituais, comunitrios e religiosos), ao mesmo tempo em que se do o direito de interferir e comandar a vida privada das pessoas, tambm em todos os seus aspectos. Nas democracias, as esferas de autoridade dos governos esto delimitadas de maneira explcita, e as pessoas

so livres para viver e agir como desejarem, com o limite da garantia dos direitos dos demais. por isso que os regimes democrticos so mais capazes de acomodar as diferenas, processar pacificamente as disputas de interesse e as preferncias que ocorrem em todas as sociedades e garantir, no mdio prazo, os direitos sociais de igualdade de oportunidades, emprego, educao, sade, proteo social e padres dignos de vida para todas as pessoas. Nos regimes totalitrios, as disputas se transformam com facilidade em conflitos radicais entre o bem e o mal, entre amigos e inimigos, que muitas vezes conduzem violncia e eliminao fsica dos adversrios. A fragilidade das democracias, porm, reside em que as pessoas, especialmente em tempos de mudana e crise, esperam de seus governos mais que a simples administrao dos servios e o processamento pacfico dos conflitos de interesse. As democracias modernas foram criadas a partir da constituio dos estados nacionais, os quais muitas vezes trataram de ir mais alm da simples administrao dos interesses comuns, buscando representar e s vezes criar certos valores cvicos de identidade cultural, com apelos nacionalistas, religiosos ou tnicos, que vo mais alm do sentido da democracia como garantia dos direitos cidados. Se, por um lado, esta ampliao de funes trouxe certa legitimidade e apoio aos governos, ela tambm, especialmente quando assumida de forma exagerada, permitiu abrir espaos s experincias totalitrias que terminaram por destruir os prprios fundamentos da democracia. O sculo XX foi marcado por uma longa e dolorosa histria de democracias fracassadas e regimes autoritrios, surgidos quase sempre com a promessa de superar a crise econmica, social e moral de suas sociedades, culminando tudo isso em uma verdadeira tragdia. Os valores prprios da democracia no podem ser os de uma cultura, nacionalidade, religio ou identidade tnica particular, e sim os valores universais do pluralismo, da tolerncia, da diversidade e das liberdades individuais. Alm disso, os regimes democrticos precisam ser eficientes e cumprir bem suas tarefas: manter condies adequadas para o funcionamento da economia, administrar redes de proteo e servios sociais, proteger a populao em situaes de conflitos externos e catstrofes naturais e lidar com os problemas cada vez mais complexos criados pela mudana climtica e degradao ambiental. A competncia funcional dos regimes democrticos no deriva automaticamente nem de sua adeso aos valores democrticos, nem da existncia das 3

instituies clssicas da democracia representativa. Ela depende de um trabalho permanente de construo institucional, em prol da busca de formatos e mecanismos que possam, ao mesmo tempo, fortalecer e dar expresso plena aos princpios democrticos e desenvolver a capacidade funcional dos governos de lidar com a agenda econmica, social e ambiental das sociedades contemporneas. 2. Democracia direta e sistemas representativos. A democracia direta, que os atenienses exerciam tomando suas decises em praa pblica, seria a forma mais pura de democracia. Porm, ela no compatvel com as caractersticas das sociedades modernas. Quando os cidados so milhes e as decises so complexas, elas precisam ser tomadas por pessoas lderes, representantes, administradores, especialistas que tenham autoridade e delegao para agir em nome do interesse comum e que tenham recursos institucionais necessrios para fazer com que se cumpram. Na democracia, esta autoridade e delegao no so jamais ilimitadas e devem desenvolver-se segundo procedimentos legais, garantindo a liberdade e os direitos de expresso das minorias (Dahl 1985; Dahl 1998). este respeito pelas instituies, pelas formalidades legais e pelo pluralismo que distingue os regimes democrticos dos autoritrios, os quais muitas vezes podem chegar a ter o apoio da maioria da populao, mesmo que seja de maneira efmera. A grande maioria dos pases latino-americanos vive hoje um srio problema de perda da legitimidade de seus sistemas representativos, com muita desconfiana e incredulidade das populaes em relao aos seus dirigentes e s instituies de governo. O otimismo que predominou at fins da dcada de 1970 e incios da de 1980, com o fim dos regimes autoritrios, deu lugar a uma preocupao crescente em torno da capacidade das novas democracias de responder s expectativas nelas depositadas. Esta situao levou a propostas de criao de mecanismos de participao e controle diretos dos cidados nas decises que lhes concerne, em substituio s instituies e autoridades formais. Esta situao geralmente acompanhada pelo surgimento de lderes carismticos que ganham prestgio e poder ao se oporem aos procedimentos regulares da vida democrtica, como porta-vozes de princpios morais e ticos mais elevados.

A teoria poltica mostra que no h como reunir mecanicamente as preferncias dos indivduos em uma preferncia geral (Arrow 1951) e que existiro sempre diferenas de informao e preferncias entre a populao e seus representantes, tornando difcil, seno impossvel, que a primeira controle totalmente o comportamento dos segundos. essencial, em uma democracia, que o princpio da representatividade seja garantido e que existam mecanismos regulares e previsveis que permitam aos cidados avaliar seus dirigentes e confirmar, ou no, seus mandatos. Mas essencial, tambm, que existam lideranas que sejam capazes de expressar e dar forma aos interesses difusos da sociedade e prezar o uso e o aperfeioamento das instituies democrticas. 3. Representatividade e governabilidade Existe uma discusso permanente, entre os especialistas, sobre a melhor forma de organizao dos sistemas representativos presidencialismo ou parlamentarismo, sistemas uni ou bicamerais, multi ou bipartidaristas, majoritrios ou proporcionais, ampla liberdade ou restrio para a criao de partidos polticos, entre outros. Parte da discusso tem a ver com a representatividade em si mesma. Se o nmero de votos necessrios para eleger um congressista o mesmo em todo o pas, e se a proporo de congressistas por partido corresponde proporo de eleitores que votaram pelos diferentes partidos, pode-se dizer que a representatividade perfeita. Entretanto, os diferentes sistemas eleitorais alteram esta representatividade de diversas maneiras, variando o nmero de representantes das diferentes regies e distritos eleitorais, criando os mais variados sistemas eleitorais quase tantos quantos pases existem. Assim, por exemplo, na Amrica Latina, Equador, Bolvia, Chile, Argentina, Colmbia e Brasil, nesta ordem, esto entre os 20 pases com pior representatividade nas cmaras de deputados, em uma lista de 78 pases sobre os quais h dados. Nos pases que possuem senados, Argentina, Brasil, Bolvia, Repblica Dominicana, Venezuela e Chile, tambm nesta ordem, esto entre os 10 pior representados nestas cmaras, de um total de 25 pases sobre os quais h informao (Samuels e Snyder 2001). Quando a representatividade baixa, a maioria dos eleitores que no entende a complexidade dos procedimentos eleitorais muitas vezes esquece os nomes das pessoas em que votou e no tem como manter-se informada sobre a atuao de seus supostos representantes. Tudo o que puder ser feito para aproximar os eleitores aos eleitos e estes

queles , tornar mais simples e transparentes as regras de representao e fazer fluir para os eleitores a informao sobre o que fazem os eleitos, contribui para melhorar a legitimidade dos sistemas representativos. No entanto, isto no significa que no existam situaes na quais preciso dar mais voz e representatividade a determinados setores, sobretudo em pases marcados por importantes diferenas tnicas e regionais. Um segundo problema o da governabilidade. Governos que precisam negociar com um grande nmero de partidos e agir dentro de limites legais que definem a forma e a destinao dos recursos pblicos tm mais dificuldade para tomar decises e responder s prioridades que se colocam. O parlamentarismo europeu resolve este problema de uma maneira relativamente simples, ao fazer do Executivo uma expresso direta da maioria parlamentar, mas se ressente quando as foras polticas representadas no parlamento se fragmentam. Nas Amricas predomina o sistema presidencialista, que d ao presidente um mandato pblico prprio, que muitas vezes no coincide ou se contrape diretamente com as maiorias no parlamento. Isto estimula o hiper-presidencialismo, que afeta os poderes e atribuies do Poder Legislativo e s vezes tambm do Poder Judicirio , concentrando poder demasiado no Executivo. O conflito potencial entre o Executivo e o Legislativo pode ser reduzido quando os governos so formados, na prtica, por gabinetes de coalizo com forte apoio parlamentar, prtica que se institucionaliza nos regimes semipresidencialistas, em que os ministrios dependem do voto de confiana parlamentar (Amorim Neto 2006). Em ambas as formas de governo, presidencialista e parlamentarista, existe o problema da oposio entre as responsabilidades do Executivo, no mbito nacional, e os mandatos dos parlamentares, os quais costumam responder a lgicas locais, regionais ou setoriais. Os regimes parlamentaristas devem fortalecer os partidos polticos, os que precisam apresentar-se diante da populao com seus programas de governo, enquanto que nos regimes presidencialistas so as caractersticas individuais, ou de representatividade regional ou setorial dos candidatos, as que predominam. 4. Partidos polticos e movimentos sociais Para alm das caractersticas dos sistemas eleitorais e das relaes entre o Executivo e o congresso, est a questo da legitimidade dos partidos polticos, que so o canal pelo qual 6

se processa a seleo dos representantes e dirigentes polticos. Muitos pases da Amrica Latina jamais tiveram sistemas partidrios estveis, enquanto que, em outros, os antigos partidos polticos sofreram um processo grave de deteriorao. No se espera, em um regime democrtico, que as pessoas estejam, todo o tempo, mobilizadas politicamente, pelo prprio fato da liberdade e autonomia de que gozam na vida privada. Mas, sim, espera-se que, nos momentos em que so chamados a escolher seus representantes, os cidados entendam que os partidos que so chamados a represent-los, valorizando seu papel. Infelizmente, como bem sabemos, isso nem sempre ocorre desta forma. Assim, por exemplo, a pesquisa EcoSocial, realizada nos principais centros urbanos de sete pases da regio em 2007, mostra que, em todos eles, 80% ou mais das pessoas tm baixa ou nenhuma confiana nos partidos polticos (Valenzuela, Schwartzman, Valenzuela, Scully, Somma, e Biehl 2008) . Diferentes solues foram propostas ou tentadas para resolver esta situao, buscando aproximar os partidos aos eleitores. Muitos pases, nas dcadas de 1980 e 1990, trataram de descentralizar a administrao pblica, fazendo com que as autoridades governamentais ficassem mais prximas dos cidados. Outros pases tentaram ampliar a oferta partidria, facilitando a criao de novos partidos. Outro movimento, no mesmo sentido, foi a adoo do sistema de primrias para a eleio dos candidatos. Nenhum destes caminhos produziu, por si mesmo, bons resultados. Na viso de um analista, a descentralizao administrativa contribuiu para o colapso do sistema de partidos e para a emergncia de outsiders na Venezuela e no Peru, a polarizao poltica e territorial na Bolvia e a fragmentao do sistema de partidos na Colmbia e no Equador; a permissividade para a criao de novos partidos introduz confuso e opacidade no processo eleitoral e afeta o direito dos cidados de escolher de maneira informada; a proliferao de listas de candidatos desvia as energias dos partidos para os processos de nomeao e competio interna, tornando difcil que eles se apresentem aos eleitores como instituies ou movimentos com programas e ideologias polticas consistentes e, por fim, as votaes primrias, ao potencializar a voz dos grupos mais militantes e organizados, no leva de fato a uma democratizao da participao poltica (Mustapic 2007). Outro caminho para aumentar a legitimidade dos partidos seria torn-los mais prximos e corresponsveis da implementao das polticas dos governos. Isto seria importante para os governos, na medida em que os 7

partidos poderiam dar mais legitimidade e apoio a suas polticas, e tambm para a opinio pblica, que teria mais facilidade em identificar os partidos com determinadas opes. Isto significaria, na prtica, aproximar-se mais do modelo poltico parlamentarista (Lamounier, Linz, Lijphart, e Valenzuela 1991) ou, pelo menos, eliminar a norma que ainda existe em muitos pases que probe que membros do Legislativo ocupem postos no Poder Executivo. Entretanto, a mesma desconfiana que existe em relao aos partidos um importante obstculo s propostas de mudana institucional que tenham por objetivo dar-lhes mais poder e responsabilidade. A crise dos sistemas partidrios se torna mais sria pelo fato de que existem hoje muitas outras formas de expresso e participao, poltica e social, atravs de organizaes e movimentos da sociedade civil ou do ressurgimento das identidades tnicas, culturais e religiosas que atuam fora dos canais polticos tradicionais, seja como grupos de presso sobre os governos, ou buscando criar novas formas de organizao poltica e social (Sorj e Martuccelli 2008). Os governos, em diversos nveis, tratam de estimular a participao de pessoas de diferentes nveis da administrao, desde conselhos e grupos de trabalho de alto nvel, para a discusso e elaborao de propostas de mdio e longo prazo, at conselhos comunitrios locais para o acompanhamento, avaliao e apoio das atividades das agncias pblicas em reas como sade, educao e servio social. Finalmente, h uma tendncia crescente por parte dos governos de implementar suas polticas atravs da transferncia de recursos para organizaes civis e privadas, com ou sem fins lucrativos. H muitos aspectos positivos nestes processos de participao ampliada da cidadania, mas h tambm aspectos negativos, pela captura fcil das organizaes e movimentos sociais por pessoas que se autodefinem como representantes de determinados segmentos ou setores da populao e que, de fato, afetam os direitos da maioria no militante, em termos de fazer valer suas preferncias e interesses. Definitivamente, com todos os seus problemas, ainda no foram identificados mecanismos superiores ao dos partidos polticos formais, das eleies peridicas e dos processos Legislativos regulares para processar e dar expresso s preferncias da maioria e, ao mesmo tempo, dar legitimidade aos governos. No existem receitas simples para os problemas de representatividade e governabilidade nos regimes democrticos, o que no significa que os formatos legais e institucionais sejam irrelevantes. Dentro das peculiaridades de cada pas, existem princpios que devem ser buscados para 8

garantir que os processos eleitorais competitivos se mantenham e que existam possibilidades reais de mudana nas estruturas de governo e de poder, atravs dos processos eleitorais (Przeworski e Maravall 2003). Tudo isso para que a populao se sinta representada pelos governos que elegeu, que o Poder Executivo possa governar e que os parlamentos possam exercer suas funes legislativas e de fiscalizao em relao aos atos do Executivo. Sempre se criticou, na Amrica Latina, a formalidade muitas vezes vazia das normas legais e institucionais, em contraposio s prticas informais, quando no ilegais, do dia a dia. uma tenso que existe de fato, mas que no se pode resolver pela consagrao da ilegalidade e da informalidade, e sim pela construo progressiva de uma ordem legal mais justa, equitativa e democrtica. 5. Da democracia liberal democracia social. Que temas e questes devem ser objeto de aes e deliberaes por parte de um estado democrtico? As democracias ocidentais cresceram junto com a afirmao da liberdade e da autonomia das pessoas, e a separao entre a vida privada, a ser exercida com ampla liberdade, e a vida pblica, que somente devia lidar com questes que afetam o bem comum. O estado democrtico laico, no oposto religio, mas separado dela; garante a propriedade privada e a liberdade de comrcio; e d ampla liberdade de expresso de opinies e de circulao de informao sobre todos os temas que possam interessar aos cidados. Esta democracia minimalista, no entanto, no resistiu lgica de transformao dos estados nacionais e crescente demanda no mbito dos direitos sociais, que fazem com que apenas o exerccio das liberdades individuais seja insuficiente, por si s, para resolver essas demandas e aspiraes. As democracias contemporneas, com diferenas importantes entre os distintos pases, intervm na vida econmica, cobrando impostos, fazendo investimentos, regulando os mercados; atuam na formao profissional, moral e tcnica dos cidados, atravs da educao pblica e do financiamento da cultura, da pesquisa cientfica e da inovao; criam sistemas obrigatrios de proteo social; e definem os interesses do estado nacional e os bens econmicos e culturais a ele associados, atravs da poltica externa e, quando necessrio, por meio do uso da fora militar.

A ampliao das funes dos estados modernos fez com que a democracia no fosse capaz de se manter somente pela via nica da crtica liberal aos regimes absolutistas e com base na afirmao dos valores e direitos individuais. Tornou-se necessrio que os estados democrticos modernos fossem capazes de expressar e levar adiante os ideais coletivos de ordem econmica e justia social, em seus diferentes aspectos. As limitaes do estado liberal so bem conhecidas. Deixadas ao livre jogo dos mercados e ao dos cidados, as sociedades no tm como desenvolver servios pblicos, reduzir a desigualdade entre as pessoas e as regies, melhorar a educao, criar sistemas de proteo social e sade pblica e lidar com os problemas crescentes de degradao ambiental e mudanas climticas. Os prprios mercados precisam ser regulados, e a crescente internacionalizao dos fluxos de mercadorias, dinheiro, pessoas e informaes requer a presena ativa de governos competentes nas diferentes arenas internacionais em que se faz necessria sua contribuio para o desenvolvimento de novas formas de cooperao e de governabilidade internacional. A crise financeira de 2008, margem de toda anlise simplista, no fez mais que reforar esta caracterstica dos estados democrticos modernos. Entretanto, estas aes no requerem na realidade, so incompatveis com regimes polticos que pretendam planejar o futuro em seus detalhes e comandar verticalmente a economia e a sociedade. Os governos, por mais competentes que sejam, no tm como substituir a infinidade de decises e iniciativas individuais que do fora e dinamismo s sociedades e economias contemporneas. As tentativas de criao de grandes sistemas de planejamento centralizado levam, quase sempre, criao de mquinas burocrticas caras e incompetentes, quando no a polticas desastrosas e ao sufocamento das iniciativas individuais. Os regimes democrticos no necessitam de grandes planos, mas de polticas setoriais bem estudadas e definidas, que possam desenvolver aes eficazes em reas como a educao, a inovao, o transporte pblico, a energia, o meio ambiente, a proteo social, a sade, a segurana pblica e a administrao dos complexos urbanos metropolitanos. Cada uma destas reas e ainda outras no mencionadas so suficientemente complexas a ponto de tornar necessria a existncia de agncias pblicas altamente competentes, que tenham capacidade de fazer uso dos conhecimentos tcnicos e cientficos especficos de seu setor e que possam agir diretamente e em colaborao com outros setores da sociedade civil e do setor privado e com os diferentes nveis e setores do governo. 10

Poucos governos nacionais ou locais na Amrica Latina tm capacidade para lidar com estas questes (Echebarra 2006). Quando esta capacidade existe, ela costuma estar mais desenvolvida nas reas de poltica econmica, administrao financeira e poltica fiscal, que nas demais. Tampouco os pases mais desenvolvidos, que conseguiram estabelecer administraes pblicas profissionais e competentes, conseguem levar adiante suas polticas setoriais sem a participao e colaborao ativa de amplos setores da sociedade. Os recursos humanos, intelectuais, organizacionais e materiais que as sociedades contemporneas possuem em suas universidades, empresas e organizaes voluntrias so muito mais amplos do que a administrao pblica pode mobilizar com seus prprios meios. As polticas pblicas, para que sejam bem desenhadas, adotadas, implementadas e avaliadas, dependem destes recursos e capacidades de toda a sociedade, bem como da legitimidade poltica que resulta da participao ativa dos diversos setores da sociedade na formulao e implementao de polticas de longo prazo e de interesse comum. O sucesso das polticas pblicas depende tambm da relao que se possa estabelecer entre os governos nacionais e estaduais, provinciais e locais, em que se dividem os pases do ponto de vista poltico-administrativo. O pressuposto dos estados federais que os governos locais contem com recursos financeiros e humanos necessrios para atender suas necessidades locais, enquanto os governos de nvel mais alto se encarreguem das questes de interesse regional, nacional e internacional. Na prtica, a capacidade financeira, humana e administrativa dos governos locais muito varivel, enquanto que os governos centrais so os que tm mais recursos materiais, administrativos e legais para agir. Neste contexto, os sistemas federativos se transformam com facilidade em sistemas clientelsticos, em que os governos locais dependem dos benefcios que possam obter em funo de sua capacidade de negociar e apoiar politicamente o governo central, o qual, por sua vez, depende dos polticos regionais e locais como base de sustentao poltica. Muitas vezes, o resultado desta lgica clientelstica uma sria limitao na capacidade de atuao dos governos centrais, sem que, com isto, a capacidade de atuao dos governos locais aumente (Abrucio 1998).

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6. O contexto tico e moral das sociedades democrticas A vida poltica no ocorre no vazio, nem se limita ao mbito das instituies polticas enquanto tais, mas, em grande medida, depende de certo contexto tico e moral que se desenvolve e consolida em um conjunto de instituies que so os componentes fundamentais das democracias contemporneas. Na Amrica Latina, os polticos e os eleitores so muitas vezes criticados por buscar na poltica a satisfao de seus interesses privados, e no o bem-comum da populao. Mas esta uma realidade que existe em todas as partes. A diferena entre as democracias latinoamericanas e as democracias mais exemplares e bem-sucedidas da Europa no que os polticos e cidados de um lado sejam mais egostas, e os do outro, mais altrustas, e sim que na Europa existe maior estabilidade e previsibilidade das instituies, em contraste com a precariedade institucional da grande maioria dos pases latino-americanos. A importncia das instituies hoje amplamente reconhecida, embora no se saiba com certeza como elas evoluem e se consolidam. Quando as instituies so estveis, existem fortes recompensas para projetos pessoais e familiares de longo prazo, a construo de carreiras e reputaes profissionais e a participao poltica dos cidados em termos de garantir, aperfeioar ou encontrar novas formas para a permanente manuteno e renovao dessas instituies. Quando as instituies no existem, so frgeis e o futuro incerto, predominam as estratgias individuais de curto prazo, a falta de confiana entre as pessoas, os comportamentos predatrios e, no outro extremo, a busca de respostas imediatas e simplistas para os problemas sociais, econmicos e morais que se acumulam. So extremos que na prtica muitas vezes se aproximam, gerando combinaes de oportunismo poltico e de ideologias totalizantes que constituem uma das caractersticas centrais dos regimes totalitrios de ontem e de hoje. Os processos de construo das bases morais e institucionais das sociedades democrticas so lentos, e a experincia histrica mostra que eles incluem pelo menos quatro aspectos principais: a consolidao das profisses, comeando pelas que tm relao com a vida pblica, como o direito, a vida religiosa e a atividade militar, de onde saem os quadros que estruturam e do permanncia s carreiras profissionais dos estados nacionais, junto com profisses tais como a medicina e a engenharia; o desenvolvimento dos sistemas educativos

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e das universidades, que dependem tambm da consolidao e fortalecimento das profisses acadmicas e de magistrio, com amplo papel de elaborao e transmisso de valores, conhecimentos e competncias e de criao de caminhos legtimos e aceitos de mobilidade social; a presena de empresrios e instituies sindicais que se organizam e competem para a produo e repartio da riqueza e dependem, para sua prosperidade, de mercados baseados em relaes trabalhistas, comerciais e empresariais estveis, na previsibilidade dos contratos, na estabilidade da moeda, nos direitos de associao e na proteo das partes contra a interveno arbitrria do estado na vida econmica e nos direitos de propriedade. E, finalmente, sistemas partidrios abertos, que regulam os processos de disputa e acesso ao poder poltico. Alm dessas instituies centrais, as sociedades democrticas abrem espao para uma grande variedade de organizaes e associaes voluntrias, de carter local ou nacional, de tipo cultural, religioso, desportivo, de caridade e de defesa e propagao de ideias e valores, que do textura, estabilidade e sentido adicionais vida social e comunitria das pessoas. No mbito especificamente poltico, as instituies definem quais so os participantes legtimos e ilegtimos nos processos de deciso, renem e estabilizam os atores relevantes que participam dos processos polticos, criam padres estveis de representao e ampliam os horizontes de tempo em relao s expectativas dos diferentes agentes que participam dos processos polticos (O'Donnell 1998a; O'Donnell 1998b). medida que a sociedade se torna mais complexa, pode-se esperar que as instituies cresam e se fortaleam, permitindo a coordenao e o atendimento das necessidades das pessoas. Entretanto, estes processos de institucionalizao no so harmnicos, nem se desenvolvem naturalmente. Esto sempre inacabados. As novas tecnologias, os novos meios de comunicao e informao, as mudanas geracionais e os processos internacionais de mobilidade, tudo isso tende a questionar as velhas instituies, abrindo espaos para novas incertezas e novas formas de vida em sociedade. As instituies se ressentem quando os nveis de mobilizao e hiper-mobilizao social, quando as pessoas no encontram instituies adequadas para canalizar suas demandas, bem como em situaes de extrema fragmentao partidria e de dificuldades de constituir governos ou coalizes de maioria, situaes que muitas vezes terminam comprometendo ou afetando a legitimidade, eficincia e efetividade do sistema poltico em seu conjunto. Nenhuma democracia 13

moderna se constitui sem que suas instituies centrais estejam consolidadas, mas evitando formatos institucionais e cdigos morais rgidos, enquanto permanecem abertas experimentao, inovao e incerteza. neste contexto que o problema da corrupo poltica deve ser entendido. As discusses sobre corrupo costumam concentrar-se em suas consequncias prticas de curto prazo: se elas prejudicam ou facilitam os negcios, ou se um problema grave ou um mal necessrio e de importncia secundria para a conquista e o exerccio do poder poltico. Mas, o problema principal da corrupo no sua dimenso estritamente moral que parece no preocupar tanto a grandes setores da populao, nem tampouco, lamentavelmente, a muitos intelectuais e formadores de opinio na Amrica Latina , nem mesmo suas consequncias prticas, de curto prazo, e sim o que ela destaca como padro de comportamento para a sociedade na vida do trabalho, da educao, das relaes de mercado e at na prpria vida em famlia. Quando o sistema poltico corrupto, prevalecem os comportamentos predatrios, as instituies no se consolidam, a sociedade no desenvolve as bases de confiana sem as quais os regimes democrticos no podem funcionar adequadamente. Todas as sociedades, em diferentes graus, vivenciam problemas de corrupo, mas existe uma grande diferena entre situaes em que a corrupo , claramente, um problema marginal e de natureza criminosa, e situaes em que ela est na base do exerccio do poder econmico e poltico (Schwartzman 2008). 7. As instituies de governo na Amrica Latina Alm dos desenhos institucionais necessrios para fortalecer a representatividade poltica e a governabilidade, necessrio que as instituies de governo na democracia os poderes Legislativo, Executivo e Judicirio possam funcionar adequadamente, cumprindo bem com as funes que lhes so prprias, com reconhecimento e aprovao por parte da sociedade. Os pases da Amrica Latina, em sua quase totalidade, esto ainda muito longe de alcanar tal objetivo, sem desconsiderar os avanos nesta direo. O Parlamento Em suas origens, o parlamento, que surgiu por oposio s monarquias absolutistas, foi a instituio democrtica por excelncia, elaborando constituies, formando e destituindo

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governos, controlando a cobrana de impostos e o uso de recursos pblicos, e colocando limites, ao mesmo tempo que orientando a ao do Poder Judicirio. Nos regimes presidencialistas, como os da Amrica Latina e dos Estados Unidos, o Executivo mantm suas prprias bases de legitimidade e poder, e o Legislativo funciona, sobretudo, por reao a suas iniciativas, aprovando ou rejeitando seus projetos de lei. Em alguns casos, o Legislativo suficientemente forte para fazer com que o Executivo incorpore seus representantes e interesses na formao dos gabinetes e na elaborao de polticas econmicas e sociais, de mdio e longo prazo. Em outros casos, o poder do Legislativo no vai alm da capacidade de seus membros de negociar, caso a caso, as condies de seu apoio ao Executivo, e, finalmente, h situaes em que o Legislativo totalmente passivo, apoiando de forma automtica as iniciativas do Executivo, sem maiores necessidades de participao ou negociao (Morgenstern e Nacif 2002). Existem trs questes centrais em relao ao funcionamento dos sistemas Legislativos na Amrica Latina: seu papel como apoio ou obstculo ao do Executivo, a legitimidade dos mandatos Legislativos, e o exerccio efetivo das funes que se pode esperar que sejam cumpridas por tal poder do estado. Muitas vezes existe uma tenso entre dar apoio e fortalecer a governabilidade que resulta da ao do Executivo, nas polticas e aes de mbito nacional, e o atendimento das demandas e expectativas dos eleitores, geralmente de tipo local, regional ou setorial. A atuao do Poder Legislativo, em suas relaes com o Executivo, e seu impacto sobre a governabilidade tm sido objeto de muitas pesquisas e estudos, que mostram que, em casos como o do Brasil, em que o controle formal dos partidos sobre os congressistas reduzido, com srios problemas de representatividade e predomnio de comportamentos clientelsticos, o Legislativo no constitui, necessariamente, um obstculo governabilidade (Amorim Neto 2006; Figueiredo e Limongi 1999). A governabilidade facilitada quando o partido do presidente detm uma maioria no parlamento, ou quando os gabinetes so organizados com a participao dos partidos que apiam o governo o que se denominou presidencialismo de coalizo. Quando este tipo de coalizo no possvel, existe a tentao, por parte do Executivo, do presidencialismo imperial, atravs do uso e, s vezes, do abuso de prerrogativas legislativas, de diferentes formas de interferncia e presso sobre os demais poderes pblicos, ou ento recorrendo consulta plebiscitria. O 15

potencial destrutivo destas instituies muito alto, pela ausncia de mecanismos institucionais que permitam a substituio do presidente ou a dissoluo do parlamento, com convocao de novas eleies, como formas de resolver os impasses fora dos calendrios eleitorais previamente estabelecidos. O semipresidencialismo, como existe hoje em pases como Frana e Finlndia, foi sugerido como uma forma de resolver esta situao, preservando a autonomia e o papel poltico e institucional do Chefe de Estado, mas submetendo o gabinete ministerial aprovao e eventual veto do Legislativo. Quando os partidos polticos controlam as listas de candidatos ao parlamento, a dependncia dos eleitos em relao aos lderes partidrios costuma ser forte, o que facilita o estabelecimento de acordos polticos entre o Congresso e o Executivo. Embora este controle no seja explcito, os parlamentares que integram os partidos de governo e apiam o Executivo tm mais acesso a recursos institucionais e financeiros para eles e seus eleitores, que tm os de oposio ou os independentes. Isto faz com que, muito freqentemente, os congressistas optem por mudar de partido e apoiar o presidente, embora tenham sido eleitos por partidos de oposio. A subordinao dos congressistas ao Executivo, embora possa facilitar a governabilidade, tambm pode reduzir a obrigao que os parlamentares tm de atender s demandas de seus eleitores e, desta maneira, afetar sua prpria legitimidade. Esta ltima uma funo importante do Poder Legislativo, diferente das polticas mais genricas e globais que so prprias do Executivo (Carey 2003). Por outro lado, entretanto, a linha que separa a legtima defesa dos interesses setoriais da pura e simples apropriao privada de recursos pblicos, por parte dos polticos, nem sempre clara e se torna particularmente obscura quando, uma vez terminadas as eleies, os vnculos entre eleitores e eleitos se diluem. Diferentes modalidades de voto distrital, com mandatos construdos com fortes vnculos locais, de tipo majoritrio, puros ou combinados com votos em listas partidrias, baseados em votao proporcional, foram propostas para resolver esta situao. Alm de facilitar o contato entre os eleitos e os eleitores, o voto majoritrio pode ter outros efeitos, como o de reduzir o nmero de partidos, o que pode ser importante para a governabilidade, embora resulte em uma reduo do pluralismo poltico e partidrio. No existem receitas fceis para reformar os sistemas de representao, que necessitam tornar compatveis objetivos aparentemente contraditrios como so, por um lado, facilitar a governabilidade e dar 16

consistncia ao dos partidos e, por outro, abrir espaos para dar lugar expresso poltica das minorias e fortalecer os vnculos entre eleitores e eleitos. Claramente, nenhum dos dois extremos desejvel, e parte da arte da poltica desenhar, em cada contexto, os formatos institucionais mais adequados. Alm das funes convencionais de apoiar ou se opor ao do Executivo e defender os interesses de seus eleitores, o Poder Legislativo tem a responsabilidade de formular e aprovar leis que estabelecem e garantem os direitos das pessoas, definem as regras para o recolhimento de impostos e uso de recursos pblicos, e estabelecem os limites da autoridade dos demais poderes de estado, entre outras regras que definem a convivncia em sociedade. Junto com os parlamentos nacionais, existem assemblias regionais, provinciais e municipais que tm responsabilidades semelhantes em suas respectivas jurisdies. Para cumprir suas tarefas, os Legislativos precisam de apoio tcnico especializado, que, ou existe em seu prprio mbito poltico-administrativo, ou ento deve ser proporcionado pelos partidos polticos ou grupos sociais aos quais os legisladores esto associados. Na maioria dos pases da regio, a iniciativa de projetos de lei mais importantes cabe em geral ao Executivo, que depois negocia os ajustes e detalhes com os legisladores. A existncia de assessorias profissionais, como as que existem nos Estados Unidos e na Alemanha, do ao Poder Legislativo condies melhores para se relacionar com o Executivo de forma menos assimtrica. Porm, para que estas funes sejam cumpridas, necessrio que os legisladores tenham interesse em cumprir integralmente com as funes que lhes so prprias. Quando isto no acontece, os recursos disposio do Legislativo se transformam em simples vantagens a serem utilizadas pelos legisladores e seus parceiros mais prximos. Um dos problemas que afetam o Poder Legislativo, sobretudo em nvel regional e municipal, o distanciamento crescente que se nota entre suas reas de competncia formal e o espao territorial e institucional em que se colocam as questes que mais afetam os cidados, em sua vida cotidiana. Questes centrais para as grandes metrpoles, como o sistema de transporte pblico, a segurana e as obras de saneamento, requerem administradores regionais que muitas vezes no existem ou tm autoridade insuficiente. Por outro lado, os assuntos relacionados com a atividade econmica, o emprego, as polticas de

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sade e outras, geralmente so administrados em nvel nacional, fora do alcance dos legisladores locais. Esta situao de desvinculao dos parlamentares em relao a algumas destas funes bsicas, em nvel municipal ou regional, contribui para um afastamento em relao aos seus eleitores, repercutindo negativamente no que constitui uma das bases de legitimidade da ordem democrtica. Por um lado, esta situao estimula o surgimento de novas formas de participao e representao da sociedade, que se apresentam como mais autnticas e diretas, mas com os conhecidos riscos de uma virtual usurpao do interesse por parte de pequenos grupos mais organizados, e, por outro, justifica propostas polticas populistas e autoritrias, de substituio das instituies democrticas por lderes carismticos e movimentos sociais. O Executivo Uma caracterstica central do Poder Executivo nas sociedades democrticas sua transformao, de simples instrumento de dominao de determinados setores da sociedade em relao aos demais, em uma agncia responsvel pela coordenao e implementao do bem comum. A desigualdade social e os conflitos de interesse continuam existindo nas sociedades democrticas, ao mesmo tempo em que os processos eleitorais no se reduzem simplesmente eleio de uma autoridade, e sim resultam em processos reais de transferncia e mudana de poder. De fato, uma caracterstica central da democracia que as disputas de poder se fazem segundo regras institucionalizadas e aceitas por todas as partes, reduzindo desta forma os nveis de conflito. Uma das importantes diferenas entre os sistemas democrticos e os no democrticos que, em boa medida, os governos eleitos democraticamente tm uma ampla base de apoio e legitimidade, e governam a partir de um consenso geral sobre a ordem democrtica e suas funes, as quais transcendem as diferenas e conflitos de interesse. Outra caracterstica dos sistemas democrticos que a apropriao privada do patrimnio pblico por parte dos governantes considerada como ilegtima e abusiva. Estes fundamentos de consenso e probidade no exerccio do poder pblico no resultam automaticamente dos processos eleitorais ou Legislativos, seno que supem um processo de consolidao institucional que a maioria dos pases latino-americanos ainda no completou. Na falta destes, os processos de transio poltica so muitas vezes traumticos, 18

as questes de conquista, manuteno e distribuio dos benefcios do poder se tornam mais importantes para os governos que a execuo de polticas, e as aes governamentais costumam ser errticas, com uma forte prioridade dada a decises simples e de forte impacto eleitoral e sobre a opinio pblica, em detrimento de atividades mais complexas, menos visveis e de prazo mais longo. Para superar esta situao, em que o Executivo recebe um mandato para governar, mas sem que os mecanismos de gesto e de relao com a sociedade estejam plenamente estabelecidos, o Poder Executivo precisa evoluir tanto para dentro, criando estruturas administrativas profissionais, estveis e competentes para cumprir as funes que se solicitam cada vez mais dos estados modernos, como para fora, definindo com clareza as relaes do governo com o setor privado e a sociedade civil.

O fortalecimento do servio pblico.


O desenvolvimento para dentro consiste, em parte, na criao de uma administrao pblica semelhante que foi descrita h cem anos por Max Weber como uma burocracia racional e legal, mas o certo que deve ir alm disto. Algumas das caractersticas das burocracias clssicas continuam sendo importantes, como a estrita separao entre os interesses privados e o exerccio das funes pblicas, bem como a impessoalidade na ligao entre os funcionrios e os cidados, tratando a todos como iguais. Outras caractersticas, porm, evoluram, a comear pelo fato de que o funcionrio pblico de hoje no pode agir somente cumprindo a letra da lei ou sua mera formalidade, mas deve estar comprometido com os resultados substantivos das funes que esto sob sua responsabilidade. No passado, as atividades dos funcionrios eram, sobretudo, legais e processuais. Estas atividades tradicionais continuam existindo, mas os estados modernos regulam a economia, fazem investimentos, criam e administram sistemas de energia, comunicao e transporte pblico, fornecem servios de sade e educao, administram prises, produzem estatsticas econmicas e de populao e realizam uma infinidade de outras atividades que requerem competncias tcnicas e profissionais. impossvel prever e prescrever, nas leis e regulamentos, todos os detalhes para o cumprimento destas atividades, e as democracias latino-americanas ainda oscilam entre os extremos das regulaes burocrticas rgidas, que

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cobem a iniciativa e a criatividade dos funcionrios e tcnicos, e estruturas totalmente informais, que abrem espao para decises arbitrrias e abusos de poder. Alguns pensam que estas iniciativas mais substantivas, como o fornecimento de sade e educao, no devem ser exercidas exclusivamente pelo setor pblico, e que ficariam melhores em mos da iniciativa privada, na qual prevalecem os mecanismos de controle de qualidade que resultam da concorrncia nos mercados. Por outro lado, certo que o estado deve fornecer servios que so normalmente proporcionados pelo setor privado, como a produo e distribuio de alimentos. No entanto, em todas as democracias contemporneas, o setor pblico um importante fornecedor, embora no exclusivo, de servios como sade, educao e segurana pblica, entre outros, ao mesmo tempo em que as experincias mais extremas de privatizao destas atividades nem sempre foram positivas. A questo no quais funes devem ser total ou parcialmente exercidas pelo setor pblico ou privado, mas a maneira em que elas so organizadas, executadas e avaliadas. A experincia internacional mostra que, quando estas funes so exercidas pelo setor pblico, elas necessitam de sistemas administrativos manejados de acordo com as melhores prticas profissionais, no interior de instituies com capacidade de deciso e ao autnomas, que so avaliadas por seus resultados e no apenas pela formalidade de seus procedimentos, que o mais tradicional no mbito da administrao pblica. As experincias de reforma dos sistemas administrativos na Amrica Latina do conta de quatro processos principais, cada qual com suas vantagens, mas tambm com novos problemas que surgem e precisam ser entendidos e enfrentados. O primeiro a reforma da prpria estrutura da burocracia central do Estado; o segundo se refere aos processos de descentralizao dos governos nacionais para os governos regionais e locais; o terceiro, aos processos de privatizao, e o quarto, contratao externa, ou outsourcing dos servios pblicos. Quanto ao primeiro processo, comparados s democracias mais estabelecidas ou desenvolvidas, so poucos os estados latino-americanos que avanaram significativamente na criao de burocracias pblicas formais e estveis, com regras impessoais de contratao de funcionrios, promoes por mrito e regras claras de controle administrativo no uso de 20

recursos pblicos (Echebarra 2006). Em princpio, o mecanismo de livre designao para os postos de confiana deveria permitir ao governo conduzir mais de perto as atividades da burocracia pblica. Na prtica, entretanto, muitas nomeaes nestes postos de confiana so polticas, enquanto os funcionrios regulares, protegidos por uma legislao favorvel, se organizam em sindicatos e pressionam o governo por soldos, em oposio a esforos dirigidos a torn-los mais responsveis pelos resultados de seu trabalho. Os esforos para mudar esta situao, em geral, oscilam entre dois extremos. Por uma parte, para dar mais flexibilidade e capacidade de ao ao setor pblico, criam-se novos formatos institucionais, como fundaes, empresas pblicas e agncias executivas, submetidas a regras administrativas do setor privado e supervisionadas pelos governos em funo de seus resultados (Beltro 1968). Por outra parte, para evitar os abusos e a corrupo que podem surgir em situaes de maior liberdade, busca-se aumentar o controle formal sobre estas instituies, fazendo-as voltar-se s regras mais rgidas e mais inoperantes da burocracia formal. No segundo caso, referente aos processos de descentralizao, pode-se dizer que tiveram maior consistncia. Este processo ocorreu, especialmente a partir das dcadas de 1970 e 1980, sobretudo nas reas de educao e sade, e significou importantes transferncias de recursos entre os diferentes nveis de governo (Landerretche M. e Marfn L. 2007). A justificativa para a descentralizao costuma ser que os governos centrais no tm capacidade gerencial suficiente para administrar estes servios e lev-los s localidades; que seriam mais bem administrados pelos governos locais e que, alm disso, estariam submetidos ao controle direto da populao local. O certo que estes processos de descentralizao foram mais exitosos nas cidades e regies melhor administradas, que so geralmente as mais ricas, enquanto nas regies e comunidades mais pobres e com menos recursos humanos, estas transferncias podem ser desastrosas. Uma maneira de compensar esta situao pela via da criao de mecanismos compensatrios, de transferncia de recursos para as reas mais pobres, mas existe sempre o risco de que estes recursos terminem sendo apropriados pelas elites locais e no cheguem efetivamente aos mais necessitados. H bastante evidncia de que, na Amrica Latina, o processo de descentralizao obedeceu menos a uma preocupao pelo melhor funcionamento da administrao pblica e mais a um processo de diviso do poder que resultou da 21

fragmentao dos partidos nacionais em pases como Brasil, Argentina, Colmbia, Venezuela e Mxico. (Willis, Garman, e Haggard 1999). No terceiro caso, referido aos processos de privatizao, que tiveram seu apogeu nos anos dos ajustes econmicos da dcada de 1990, eles responderam a uma dupla necessidade; por um lado, de acumular recursos para reduzir a dvida pblica e os gastos correntes dos governos e, por outro, de permitir que os mercados proporcionassem os servios que a populao necessitava e os governos no proporcionavam, seja por incapacidade administrativa, seja por falta de recursos para investimentos. Os resultados foram variados. Algumas destas privatizaes, em reas como comunicaes e telefonia, indstria pesada, transportes pblicos e minerao, tiveram bons resultados, gerando empresas slidas que produzem bens e servios e devolvem aos governos impostos significativos. Alm das transferncias de empresas e servios por parte do setor pblico, o setor privado cresceu para ocupar nichos importantes que o setor pblico no conseguia atender plenamente, por seus prprios meios, como a educao, os servios de sade e a segurana pessoal. Mas, nem sempre os processos de privatizao foram realizados de forma adequada, criando espaos para um conluio de interesses e grandes negcios em benefcio de determinados grupos e piorando a qualidade e os custos dos servios para o pblico. Entretanto, estas situaes no podem ser interpretadas como uma condenao dos processos de privatizao como um todo. No quarto e ltimo processo, nota-se uma forte tendncia, em toda a regio, a passar ao setor privado a execuo de atividades que permanecem como atribuio do setor pblico, mas que so transferidas, em sua administrao, para empresas privadas ou organizaes no-governamentais. Esta contratao externa, ou outsourcing, ocorre quando o setor pblico transfere a execuo ou administrao de determinadas atividades a empresas privadas ou a organizaes no-governamentais da sociedade civil. Em sua forma mais simples, ela consiste na contratao, por parte da administrao pblica, de servios auxiliares como limpeza, transporte e alimentao. Ela se torna mais complexa e inclusive discutvel quando h contratao externa de atividades que normalmente so consideradas mais prprias do setor pblico como o registro de documentos, a segurana pblica e os servios de apoio a setores mais necessitados da populao. Nestes casos, existe sempre o risco de apropriao do setor pblico por parte de empresas ou organizaes no 22

governamentais, nacionais ou internacionais, muitas vezes de forma explcita, a partir de acordos polticos de governos com movimentos sociais e grupos de interesse que os apiam. Quando ocorrem estas situaes, a relao entre o Poder Executivo e estas organizaes deixa de ser profissional e tcnica e adquire dimenses polticas e ideolgicas que as tornam muito mais difceis de regular e supervisionar (Sorj 2005). As concesses de servio pblico, como os de infraestrutura (estradas, portos, aeroportos), eletricidade, transporte pblico e coleta de lixo, entre outros, so diferentes das privatizaes, j que as atividades em questo, embora administradas privadamente, permanecem sob controle e superviso do setor pblico. As atividades privatizadas, entretanto, se tornam independentes e sujeitas lgica dos mercados. Mas, a separao entre ambas as formas no clara, porque o setor pblico continua exercendo um poder de regulao e controle sobre atividades privadas consideradas de interesse social.

Controle, regulao e formas gerenciais do Executivo.


O crescimento e aumento das funes do Poder Executivo levaram a uma busca de novas formas de controle e regulao, tanto da sociedade sobre o Executivo, como deste ltimo sobre suas agncias os controles de tipo horizontal, feitos entre as agncias pblicas, e os controles verticais, das agncias sobre setores especficos da atividade governamental, so exemplos disso. O controle da sociedade sobre o Executivo ocorre, sem dvida, atravs das eleies, que avaliam de maneira global o desempenho dos governos, bem como atravs da ao do Legislativo, que tem poderes, em alguns pases, de avaliar e contestar aes especficas, investigar os comportamentos e at destituir ministros ou Presidentes da Repblica, como as Comisses Parlamentares de Inqurito, e a acusao constitucional (impeachment), ou pelo prprio Poder Judicirio que pode julgar a legalidade de atos abusivos e estabelecer uma sano criminal. Alm disso, a maioria das sociedades modernas possui organismos e agncias independentes de controle, como os ombudsmen, os auditores, os tribunais de contas ou o Ministrio Pblico, responsveis por acompanhar, de forma continua e permanente, os atos do Poder Executivo em todos os nveis. Os aspectos positivos e negativos destes diferentes mecanismos so discutveis, mas a concluso geral que o formato legal menos importante que a cultura poltica e a institucionalidade com que 23

trabalham, que o que faz com que estes mecanismos sejam mais ou menos eficientes. Na Amrica Latina, a eficincia destes controles costuma ser limitada, muitas vezes pela fragilidade poltica das instituies de controle; outras, pela ateno exclusiva posta nos aspectos formais e no substantivos, da ao governamental; outras, pela lentido dos processos judiciais; e outras, finalmente, pela corrupo ou falta de autonomia poltica destas instituies (Melo 2007). Alm destes controles externos, o Executivo tem seus prprios mecanismos internos de superviso das diferentes agncias que lhe so subordinadas e que, de alguma forma, antecipam os controles externos, atravs de auditorias, inspetores e outros procedimentos. A insuficincia dos controles processuais, que no melhor dos casos garantem que os funcionrios estejam cumprindo a letra da lei, mas nada dizem sobre os resultados que se conseguem, nem sobre a eficincia no uso dos recursos pblicos, levou, em toda parte, busca de novas formas de regulao interna, que no so muito diferentes do tipo de controle que o setor pblico exerce sobre as instituies privadas que funcionam em regime de concesso. No que se refere ao mbito regulatrio, muitas vezes o regulador no exerce seu controle sobre a instituio regulada atravs da superviso e do controle direto de suas aes, e sim, seguindo distncia os resultados, atravs de indicadores de desempenho de diferentes tipos (Hood 2007; Hood e Scott 2000). Existem muitas questes associadas a estes novos processos de gerenciamento e regulao, que vo desde os mecanismos de seleo dos reguladores at a explicitao e o acompanhamento de metas e objetivos que as agncias reguladoras devem cumprir. Uma alternativa atribuir a regulao a um pequeno grupo de funcionrios pblicos altamente profissionais e imunes a presses polticas, que possam inclusive regular e controlar os demais reguladores. Como, por outro lado, as reas de atuao do poder pblico costumam ser muito amplas ou com caractersticas muito especficas, dependendo do caso, existe a tendncia oposta, de selecionar os reguladores entre os regulados, com o consequente risco de captura das agncias de regulao por parte destes ltimos. Outro problema o da assimetria de informaes, com os regulados mais informados que os reguladores e, por isso mesmo, mais capazes de fazer prevalecer seus prprios interesses. A regulao excessiva do setor privado pode ter efeitos perversos para

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o fornecimento de servios que a regulamentao pretende estimular, quando, por exemplo, o controle de preos de determinados servios afasta os fornecedores privados. Alm dos controles que o Executivo exerce sobre setores especficos em reas como energia, transportes, educao e sade, a atuao do Executivo, em coordenao com o Poder Judicirio, tem um papel de grande importncia para a qualidade do ambiente geral em que se do as transaes econmicas, bem como para a vida cotidiana das pessoas. Esta questo foi examinada, sobretudo, do ponto de vista das percepes do setor empresarial, em termos das dificuldades ou facilidades que os agentes econmicos encontram para investir nos distintos pases, em funo de suas caractersticas de governabilidade. O Banco Mundial fez um esforo para organizar os indicadores disponveis em seis dimenses, a saber: (1) Voz e accountability, como indicadores de direitos polticos, civis e humanos; (2) instabilidade poltica e violncia, incluindo o terrorismo; (3) eficcia do governo, em termos da competncia tcnica dos mesmos e da qualidade dos servios pblicos; (4) peso regulatrio e existncia de polticas hostis ao setor privado; (5) imprio da lei, com indicadores sobre o cumprimento de contratos, funcionamento da poltica, agilidade do sistema judicial e sobre delinquncia e (6) controle da corrupo, desde as contravenes cotidianas at a captura do Estado por parte de grupos criminosos (Kaufmann e Kraay 2005). H uma forte correlao entre estes indicadores e o nvel de renda dos pases, ficando a dvida se a riqueza que permite melhores condies de governabilidade ou, pelo contrrio, se a governabilidade que cria as condies para a equidade social e a riqueza, coisa que os dados parecem confirmar. A questo do papel relativo da administrao do estado, do setor privado e das organizaes governamentais na execuo de polticas pblicas na Amrica Latina, bem como das diferentes formas de regulao e controle, no podem ser analisadas em termos das preferncias ideolgicas por um ou outro tipo de instituies, mas em termos das funes que se espera que os estados cumpram em uma sociedade democrtica, com as limitaes financeiras e institucionais da regio. No h dvida que cabe ao setor pblico a responsabilidade de atender s necessidades bsicas da populao e garantir o acesso de todos aos servios bsicos. Tambm no h dvida de que existe muita energia, competncia e recursos no setor privado e nas organizaes da sociedade civil que devem ser estimulados e utilizados, e no h incompatibilidade, em princpio, entre a busca do 25

lucro ou de uma margem de lucro legtima e o fornecimento de servios pblicos de qualidade. Os problemas que podem surgir nos processos de privatizao e contratao externa de atividades pblicas no so piores, em princpio, que os problemas que podem surgir quando estas atividades permanecem encerradas nas burocracias pblicas. O que distingue as boas prticas das ms no so seus formatos, mas se o governo, em sua atuao direta ou indireta, se orienta ou no pelos interesses mais gerais da sociedade, a partir do mandato poltico que recebeu, e se o faz com a melhor utilizao dos recursos disponveis na sociedade. O Poder Judicirio A Amrica Latina tem uma longa tradio de sistemas Judicirios independentes do Poder Executivo e um complexo sistema legal herdado da Espanha e de Portugal, muito mais voltado a garantir os direitos mercantilistas dos imprios que a defender os cidados contra o Estado, ou regular as relaes entre as pessoas na sociedade civil. As instituies jurdicas se desenvolveram mais para garantir os direitos dos setores mais ricos da populao que dos cidados como um todo. Embora o princpio da universalidade das normas jurdicas seja hoje aceito em todos os pases, os custos associados aos processos legais fazem com que seja muito mais fcil para as pessoas com recursos ter acesso proteo legal que para pessoas mais pobres, que no tm como se defender (Taylor 2006). A democracia tem como condio essencial o pleno funcionamento do imprio da lei em suas diferentes dimenses: a capacidade do Poder Judicirio de colocar limites ao dos demais poderes pblicos, o efetivo acesso dos cidados proteo legal e estabilidade e razovel previsibilidade das decises judiciais, segundo a legislao e a jurisprudncia existentes. Para cumprir suas funes, o Poder Judicirio precisa ser autnomo em relao aos demais Poderes do estado, integrado por profissionais de carreira, e ter autoridade para administrar seus prprios recursos. Estas so condies necessrias, mas no suficientes, posto que no garantem, por si mesmas, que as funes do Poder Judicirio se cumpram adequadamente. Da mesma maneira que os demais poderes do estado, o Poder Judicirio tambm precisa de mecanismos de controle externo que assegurem que suas funes sejam plenamente cumpridas.

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A primeira destas funes a agilidade nas decises e o acesso justia no caso das pessoas com menos recursos, garantindo os direitos de todos e protegendo as pessoas contra o poder arbitrrio dos governantes. As razes pelas quais a justia lenta e cara tm muito a ver com a falta de pessoal e de infraestrutura e instalaes adequadas, mas tambm com prticas processuais arcaicas que sobrecarregam os tribunais e fazem com que os processos legais se estendam indefinidamente, com custos crescentes para as partes. A experincia internacional mostra que o Poder Judicirio pode ser muito mais eficiente, decidindo com rapidez e sem atropelar os princpios em que se baseia a ao da justia. J existe hoje, dentro do Poder Judicirio da maioria dos pases da regio, ampla conscincia sobre a necessidade de renovao e vrias iniciativas em curso, como os novos sistemas de procedimento criminal que foram introduzidos nos ltimos 15 anos (Langer 2007). A segunda expectativa que o sistema legal proporcione um ambiente estvel e previsvel para o funcionamento da economia. Se o direito de propriedade no est devidamente garantido, ou se os contratos podem ser burlados ou desconhecidos sem claro amparo na lei, tudo isso conduz a um forte desincentivo para os investimentos privados de longo prazo. No h como esperar comportamentos totalmente previsveis por parte de juzes e tribunais, cuja funo , justamente, tomar decises em situaes especficas marcadas pela incerteza, em relao s quais a aplicao da lei no clara. Mas esta funo de interpretao no pode ser confundida com a noo que recentemente se tornou corrente em alguns crculos legais de que os juzes devem decidir de acordo com sua prpria ideia do que justo ou injusto, independentemente do que diz a lei, bem como da jurisprudncia seguida pelos tribunais superiores. Embora inspirado em boas intenes, este ativismo poltico termina por aumentar a ineficincia dos sistemas legais, aumentando desta forma a percepo de injustia. Ao contrrio, a expectativa deve ser de que, uma vez estabelecida a jurisprudncia sobre determinados assuntos, casos semelhantes sejam resolvidos rapidamente, sem que os juzes tomem decises pessoais, que abrem caminho a recursos e apelaes, dilatando prazos, aumentando os custos e mantendo a incerteza mais alm do que seria razovel (Arida, Bacha, e Lara-Resende 2005; Pinheiro 2001; Sadek 2001). O papel dos tribunais de justia quanto a garantir os direitos individuais que, escusado dizer, de importncia fundamental criou um novo problema, que o da transferncia do referido poder do estado de decises que seriam prprias do Poder Executivo, ou que 27

deveriam ser negociadas pelas partes no mercado (Gauri 2003). Um exemplo tpico disto o caso das polticas de sade no Brasil, onde existe um princpio constitucional de que todas as pessoas tm direito ao atendimento mdico gratuito em funo de suas necessidades. Entretanto, o certo que os recursos disponveis so limitados e restringem a disponibilidade de determinados procedimentos e o uso de certos medicamentos. Isto levou as pessoas a recorrer aos tribunais de justia, os quais, por sua vez, ordenam s instituies de sade que cumpram com o indicado pelos mdicos, restringindo ainda mais os recursos disponveis para outras prioridades. Decises como estas, de grande impacto econmico, poltico e institucional, no podem ser tomadas sem plena conscincia de seus custos e implicaes mais profundas, que podem resultar, em ltima instncia, na desorganizao dos servios pblicos, quando no na prpria desmoralizao do Poder Judicirio. Por uma nova governabilidade A governabilidade que a Amrica Latina requer deve resultar da combinao dos elementos que garantam a legitimidade e a autoridade dos governantes, a participao da cidadania e as necessidades tcnicas e operacionais que os governos precisam para o pleno cumprimento de suas funes. Os governos devem ser capazes no apenas de atender s demandas e aspiraes de curto prazo de seus cidados, como tambm de assumir uma perspectiva de mdio e longo prazo para a construo de uma sociedade efetivamente democrtica, produtiva e competente. A questo da legitimidade no pode ser reduzida popularidade dos governos em exerccio, refletida nas pesquisas de opinio, nas votaes plebiscitrias ou nas mobilizaes das ruas. So as instituies, mais que os governantes, as que precisam ter legitimidade para funcionar, embora as instituies no existam margem das pessoas que as integram e dirigem. De nada serve ter instituies bem projetadas se seus titulares as utilizam de forma destrutiva e corrupta; de pouco serve ter pessoas competentes, com forte esprito pblico e conscincia tica, se no existirem instituies onde elas possam colocar em prtica suas virtudes. Por mais slidas que sejam, a credibilidade e a confiana que a sociedade deposita em suas instituies e governantes precisam ser constantemente renovadas. Alm dos controles institucionais aos quais os governantes devem se submeter, eles vivem tambm sob o 28

escrutnio permanente da opinio pblica, que se expressa atravs dos meios de comunicao de massa, dos partidos polticos, das anlises e avaliaes de especialistas e formadores de opinio, dentro e fora dos pases, e da vigilncia de um nmero crescente de organizaes no-governamentais, no mbito da sociedade civil. Se no passado os governantes e administradores pblicos podiam se esconder por trs da complexidade dos procedimentos administrativos e da invocao, quando fosse necessrio, do princpio do segredo de estado, hoje essencial que os atos pblicos sejam transparentes e acessveis graas aos recursos das novas tecnologias da informao e comunicao. Isso no significa que o conceito de razes e interesses de estado, que requerem sigilo, tenha desaparecido, mas que seu uso deve ser reduzido ao mnimo indispensvel e estar sempre sob o controle de outros poderes. A necessidade que os estados modernos tm de lidar com os problemas substantivos que afetam os direitos sociais dos cidados, o funcionamento adequado da economia e, cada vez mais, a capacidade de administrar os impactos da deteriorao ambiental e das mudanas climticas, cria uma srie de situaes novas que no existiam quando as funes do estado se limitavam, quase exclusivamente, garantia das liberdades individuais e da ordem pblica. Hoje, os governos precisam, alm dos recursos polticos e legais, dos conhecimentos e recursos tcnicos que existem nas empresas e comunidades profissionais, cuja existncia transcende os limites da burocracia pblica e as fronteiras nacionais. O anterior requer, por sua vez, um fluxo constante de contatos, colaborao e abertura dos governos a ideias e conhecimentos que vm do exterior. O exemplo mais notvel deste ltimo, nos anos recentes, a questo da mudana climtica, que est entrando nas agendas governamentais graas aos alertas e mobilizao da comunidade cientfica especializada. O estado tambm precisa incorporar as capacidades da sociedade, atravs das organizaes desta ltima, as quais, quando funcionam adequadamente, do atividade pblica o contedo e a densidade que os governos por si mesmos no conseguem ter. Isto especialmente visvel em reas como a sade pblica, a educao e a gesto dos espaos urbanos, e tambm importante em polticas dirigidas a setores sociais minoritrios ou marginalizados. Finalmente, o Estado precisa poder mobilizar recursos e a capacidade gerencial do setor privado, que tem condies de fazer investimentos e fornecer recursos de que o setor pblico nem sempre dispe por si mesmo. 29

Todas estas relaes de cooperao e associao correm o risco da apropriao do Estado por parte de grupos privados, ou da sociedade civil, os quais podem fazer prevalecer seus prprios interesses particulares sobre os interesses da sociedade. As possibilidades de privatizao e apropriao de instituies e programas pblicos por parte de organizaes governamentais, corporaes profissionais e grupos de interesses privados so sempre altas, assim como alto o risco de que polticos e administradores se transformem em defensores ou intermedirios dos interesses destes setores. Para que isto no ocorra, para alm do que legtimo, preciso que as associaes se faam sempre de maneira transparente, com mecanismos explcitos de controle externo e superviso. O Estado no pode, por si mesmo, fazer tudo, mas isto no motivo para, simplesmente, coloc-lo em mos de grupos de interesse setoriais ou privados. A nova governabilidade requer tambm novas formas de organizao e diviso do trabalho que podem exigir o redesenho da maneira como as instituies pblicas esto constitudas. O Executivo precisa tornar-se mais eficiente, eliminando as estruturas e os procedimentos burocrticos suprfluos, introduzindo prticas modernas de gesto, fortalecendo sua capacidade de regulao, bem como sua capacidade de ao de longo prazo. O parlamento precisa fortalecer sua legitimidade e sua capacidade de legislar e fiscalizar. O Poder Judicirio precisa tornar-se mais gil e fortalecer sua credibilidade. A diviso do trabalho e a distribuio de recursos entre os diferentes nveis de governo precisam ser revisadas, abrindo espaos para novos tipos de agncias e mecanismos de cooperao regional. Conseguir uma articulao adequada entre Executivos presidencialistas, parlamentos politicamente fragmentados e sistemas de votao proporcional, que a situao tpica na Amrica Latina, no uma questo trivial. A Amrica Latina sempre conviveu com um paradoxo, como , por um lado, a crena de muitos de que os governos precisam planejar e comandar a economia e a vida social e, por outro lado, a realidade de estados debilitados, pouco institucionalizados e capturados por diferentes combinaes de entidades pblicas, sob regimes autoritrios ou democrticos, interesses privados, redes clientelsticas e arranjos populistas. Depois do fracasso do socialismo real, a ideia de um estado planejador j no encontra muitos adeptos entre os especialistas, o que no significa que o modelo liberal do estado mnimo possa se manter. Embora no seja possvel prever e planejar o futuro, possvel e necessrio trabalhar e 30

construir, nesta perspectiva, desenvolvendo fontes de energia, criando sistemas de transportes e comunicaes, administrando os complexos urbanos, fortalecendo os sistemas educativos e a capacidade de pesquisa e inovao e desenvolvendo instituies que favoream a autonomia, a iniciativa e a criatividade das instituies privadas e da sociedade civil. Nos prximos anos, ser muito provavelmente na rea das mudanas climticas e de preservao do meio-ambiente em que este papel ativo e criativo dos estados democrticos precisar agir mais decididamente, liderando um esforo crescente de coordenao de toda a sociedade para enfrentar as dificuldades que se anunciam. Concluso: A construo da democracia na Amrica Latina Esta viso sucinta de objetivos, realidades e do que ainda falta para desenvolver e consolidar a democracia na Amrica Latina mostra que este ser um processo longo, sujeito a acertos e erros, avanos e retrocessos, pelo qual, porm, necessrio passar. Nossa convico central, de que os regimes democrticos consolidados e institucionalizados so, a longo prazo, os melhores e mais capacitados para a criao de riqueza e a reduo da desigualdade social, nem sempre parece ver-se confirmada na prtica. A democracia social tem altos custos e pouca flexibilidade para adaptar-se s mudanas tecnolgicas e econmicas que possam afetar o estilo e nvel de vida da populao. Por outro lado, o crescimento econmico que se observou em muitos pases da regio, em princpios do sculo XXI, estimulado em grande parte pelo crescimento econmico da China, parece ter menos a ver com a qualidade de seus sistemas institucionais que com a disponibilidade de recursos naturais, o desenvolvimento agrcola e a mo de obra barata. A prpria China, apesar dos avanos significativos nas ltimas dcadas, tanto em termos de liberdade econmica, como de liberdades individuais, ainda um regime poltico fechado e autoritrio. E, no entanto, sem uma democracia efetiva, a sociedade no aprende a fazer bom uso da riqueza, nem a distribuir os benefcios do crescimento econmico de maneira equitativa. Os regimes democrticos so os nicos que permitem a acumulao da aprendizagem da convivncia, bem como os mais capazes de fazer uso da competncia intelectual e do comportamento tico de seus cidados, na forma de relacionar-se de uns com outros e com a sociedade como um todo. As democracias so imperfeitas, e as democracias latino-americanas, mais imperfeitas ainda. Mas, preciso persistir na tarefa de

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melhor-las cada vez mais, sem ignorar que a imperfeio parte indissolvel da condio humana. Referncias Abrucio, Fernando Luiz. 1998. Os Bares da Federao os governadores e a redemocratizao brasileira. So Paulo: Editora Hucitec / Departamento de Cincia Poltica da USP. Amorim Neto, Octavio. 2006. Presidencialismo e governabilidade nas Amricas. Rio de Janeiro: Konrad-Adenauer-Stiftung ; FGV Editora. Arida, P., E. Bacha, and A. Lara-Resende. 2005. "Credit, interest, and jurisdictional uncertainty: conjectures on the case of Brazil." in Inflation targeting, debt, and the Brazilian experience, 1999 to 2003, edited by F. Giavazzi and I. Goldfajn. Cambridge, MA: The MIT Press. Arrow, Kenneth Joseph. 1951. Social choice and individual values. New York: Wiley. Beltro, Hlio. 1968. Reforma administrativa. Rio de Janeiro,: Dep. de Imp. Nacional. Cardoso, Fernando Henrique and Ricardo A. Setti. 2006. A arte da poltica : a histria que vivi. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira. Carey, John M. 2003. "Discipline, Accountability, and Legislative Voting in Latin America." Comparative Politics 35:191-211. Dahl, Robert Alan. 1985. A preface to economic democracy. Berkeley: University of California Press. . 1998. On democracy. New Haven, Conn.: Yale University Press. Echebarra, Koldo. 2006. Informe sobre la situacin del servicio civil en Amrica Latina. Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo. Figueiredo, A. and F. Limongi. 1999. Relaes Executivo Legislativo na Nova Ordem Constitucional. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. Flisfisch, Angel. 2008. "Hay Alternativas a la Democracia Representativa? Democracia Representativa, Rgimen e Institucionalidad, la Poltica y los Polticos." in Crculo de Debates del Futuro, edited by E. Boeninger. Santiago, Chile: CIEPLAN. Gauri, Varun. 2003. Social rights and economics: claims to health care and education in developing countries. Washington, DC: World Bank Development Research Group Public Services. Hood, Christopher. 2007. "Public service management by numbers: why does it vary? where has it come from? what are the gaps and the puzzles?" Public Money and Management:95-102. Hood, Christopher and Colin Scott. 2000. "Regulating government in a managerial age: towards a cross-national perspective " LSE Centre for Analysis of Risk and Regulation, London. 32

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