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DINMICA, CONDICIONANTES E IMPACTOS

SOCIOAMBIENTAIS DA EVOLUO DA FRONTEIRA


AGRCOLA NO BRASIL*
Charles Curt Mueller**
1. Introduo; 2. Fronteira, frentes e a expanso agricola: a
moldura conceitual da anlise; 3. Estratgias de desenvolvimento
no Jlds-guerra e a expanso da agricultura; 4. Caracterlsticas da
expanso ela fronteira agropecuria; 5. Impactos socioambientais
da expanso da agricultura ano Jlds-guerra; 6. Comentrios
conclusivos.
Anlise dos impactos socioarnbientais da expanso da fronteira agropecuria no
ps-guerra. Distino entre o perodo 1950-68 (modelo de substituio de importaes)
e o perodo 1969-90 (modelo de modernizao conservadora). Caracterizao dos
principais fatores no processo de incorporao de reas agricultura na fronteira e
avaliao de suas principais conseqncias detrimentais, tanto sociais como ambien-
tais.
SocIALANDENVIRONMENTALDYNAMlCS.CONDmONINGFAcroRSANDIMPACfSINllIE
EVOLtmON OFllIE BRAZILIAN AGRICULTURAL FltON11ER
This paper analyses the social and environmental impacts of lhe expansion of lhe
agricultural frontier in Brazil on the post-W ar period. This is done in the context
of the evolution of the country's agriculture and economy. It distinguishes
between the import substitution industrialization period between 1950 and 1968,
and the conservative modernization period between 1969 and 1990. The paper
establishes lhe main factors in the process of incorporation of land in the frontier
in both periods and evaluates its main detrimental consequences, both social and
environmental. The latter are indicated in tenns of the country's main agrosys-
terns.
Palavras-chave:
Fronteira agrcola - expanso; economia; impactos
socioambientais; agricultura e desenvolvimento
econmico; agricultura e meio ambiente.
Uma verso preliminar deste artigo foi elaborada como subsdio tcnico ao Relatrio Nacional do
Brasil para a Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (Cnumad-92);
em sua verso final, recebido pela Redao da RAP em out 1991 e aceito para publicao em mar.
1992 .
Professor titular no Departamento de Economia da UNS e consultor snior no Instituto Sociedade,
Populao e Natureza (SPN). (Endereo: SLCN 202-Bl. B - sala 10 1 - 70832 - BrasOia, DF.)
Rev. Adm. pb., Rio de Janeiro, 26 (3): 64-87, julJset. 1992
1. Introduo
Um observador desavisado pode ser tentado a encarar o fenmeno da expanso
da fronteira agropecuria no Brasil numa perspectiva parcial e simplista, como se
esta expanso tivesse ocorrido de maneira uniforme no tempo, e com repercusses
semelhantes. O principal objetivo do presente artigo mostrar que no esta a
perspectiva; analisa tambm os impactos sociais e ambientais da expanso da
fronteira no ps-guerra, no contexto maior da evoluo da agricultura e da economia
brasileiras no perodo, com nfase nos principais fatores socioeconmicos que
atuaram sobre o processo.
O artigo comea delineando a moldura conceitual da anlise. A seo 3 esboa a
evoluo da agricultura brasileira no ps-guerra, tendo por pano de fundo as
estratgias de desenvolvimento seguidas; estabelece ntida distino entre o perodo
1950-68, no qual predominou a estratgia da industrializao por substituio de
importaes, e o perodo 1969-90, no qual prevaleceu o modelo de modernizao
conservadora. A seo 4 examina a evoluo da fronteira agrcola nesses dois
perodos, procurando determinar suas principais caractersticas e diferenas. A seo
5 avalia os impactos socioambientais da expanso da fronteira nos dois perodos, e
a seo 6 apresenta comentrios conclusivos.
2. Fronteira, frentes e a expanso agrcola: a moldura conceitual da anlise
Adota-se, aqui, a concepo de fronteira agrcola de Sawyer. I Ao invs de uma
linha separando reas agricultadas de espaos vazios, a fronteira vista como rea
potencial, como um espao que oferece condies expanso de atividades relacio-
nadas com a agropecuria. Trs elementos so fundamentais na delimitao desse
espao potepcial: o funcionamento, nele, de mercados, notadamente de produtos,
trabalho e terras; o desenvolvimento de sistemas de transportes; a disponibilidade
de terras a serem ocupadas.
Dentro do espao da fronteira ocorrem surtos de atividade, denominados frentes.
2
As frentes avanam e se retraem nesse espao, respondendo a mudanas nos seus
elementos determinantes, num processo dinmico e multifacetado.
No caso brasileiro, a conceituao de fronteira como espao potencial particu-
larmente til na anlise dos eventos das duas ltimas dcadas. Merecem destaque,
aqui, os seguintes tipos de frentes de atividade:
a) frentes de agricultura comercial, impulsionadas por mercados do ncleo dinmico
da economia e afetadas por polticas de incentivo e pela expanso da infra-estrutura
na fronteira;
I Sawyer, D. R. Ocupaci6n y desocupaci6n de la frontera agrcola en el Brasil: un ensayo de
interpretaci6n esttuctural y espacial. In: CepallPnuma, coord. Expansin de la frontera agropecuria
y mdio ambiente en Amrica Latina. Madrid, Naciones UnidaslCifca, 1983.
2 Id. ibid. p.84.
Fronteira agrcola
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b) frentes de agricultura de subsistncia ou camponesas, moldadas pela dinmica
demogrfica e por fatores econmicos e sociais decorrentes do estilo de desenvol-
vimento prevalecente;
c) frentes especulativas, com atividades objetivando ganhos especulativos, tomados
possveis, em grande parte, por polticas de ocupao de reas novas;
d) frentes de pecuria extensiva e rudimentar.
Essa moldura conceitual nos permite entender os fatores na expanso da fronteira,
tanto no perodo em que o crescimento da produo agropecuria dependia, quase
exclusivamente, da incorporao de novas terras, como no perodo mais recente, de
relao menos direta entre a evoluo da fronteira e a produo agropecuria.
3. Estratgias de desenvolvimento no ps-guerra e a expanso da agricultura
No Brasil, a estratgia consciente de desenvolvimento de cunho urbano-industrial
comeou a tomar fonna ainda no perodo do Estado Novo. A profunda e prolongada
crise cafeeira da dcada de 30 e as dificuldades crescentes do setor externo da
economia brasileira levaram as elites, que se consolidaram no poder com o golpe
de 1937, a procurar alternativa ao modelo primrio-exportador que, embora ainda
perseguido nos primeiros anos do perodo Vargas, no teve condies de ser
revivido. Decidiram, assim, apoiar a retomada da expanso da economia em verso
incipiente de estratgia de industrializao por substituio de importaes.
3
No ps-guerra, de tentativa fracassada de reimplantao do liberalismo econmico,
essa estratgia se consolidou, permanecendo, em gt}lIldes linhas, a base da expanso da
economia brasileira at o incio da dcada de 80. verdade que o modelo autrquico
da industrializao por substituio de importaes (lSI) da dcada de 50 difere,
substancialmente, do modelo voltado para o exterior do perodo do "milagre" que, com
adaptaes, continuou a orientar a estratgia econmica at 1980.
Na ltima dcada, entretanto, a crise externa exigiu mudanas de rumo, acentuadas
por profunda crise fiscal; teve incio o perodo difcil que, com altos e baixos, perdura
at o presente. Todavia, em todas essas etapas, no s foram urbanos os setores
dinmicos da economia, como a agricultura assumiu um papel nitidamente subordinado.
As mudanas no modelo de desenvolvimento iniciadas em 1937 e intensificadas
no ps-guerra trouxeram como subproduto uma gradual queda da preocupao
oficial com a prosperidade de segmentos influentes do meio rural; foram ocupando
o seu lugar setores ligados estratgia urbano-industrial. Contudo, o novo estilo de
desenvolvimento passou a requerer que a agricultura deserqpenhasse satisfatoria-
mente alguns papis cruciais. Para melhor visualizar a evoluo da agricultura e a
expanso da fronteira no ps-guerra, cumpre ter em vista esses papis e as aes
adotadas para assegurar desempenhos aceitveis dos mesmos. importante
acompanhar, tambm, as mudanas que se verificaram medida que se foi alterando
o modelo econmico. Em linhas gerais, a seguinte a periodizao relevante:
3 Mueller, C.C. Das oligarqllUu agrdrias ao predomfnio IIrbano-indllStriaJ: um estudo do processo
de fonnao de polticas agrcolas no Brasil Rio de Janeiro, lpealInpes, 1983. capo 6. (Srie PNPE,
n.9.)
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a) o perodo 1950-69, de crescimento horizontal da agropecuria apoiado na
expanso da fronteira;
b) o perodo subseqente, de modernizao conservadora, com suas duas fases: a
de rpido crescimento, da dcada de 70, e a das crises de setor externo e fiscal,
iniciada em 1981.
Em seguida examinamos, em linhas gerais, a evoluo da economia e da agricul-
tura brasileiras nesses dois perodos, com o objetivo de preparar o campo para a
anlise da expanso da fronteira, que se verificou em cada um deles.
3.l O perodo 1950-69, de expanso horizontal da agricultura
Para a estratgia de industrializao por substituio de importaes que prevaleceu
no perodo, coube agricultura, basicamente, desempenhar as atribuies de produzir
excedentes de alimentos a custos razoveis, e fornecer recursos para financiar o
desenvolvimento urbano-industrial. O modelo fechado de ento discriminava forte-
mente as exportaes em geral; taxas de cmbio sistematicamente supervalorizadas e
medidas de proteo e apoio indstria nacional tolheram consideravelmente a capa-
cidade do setor agropecurio de gerar divisas. Por sua vez, o suprimento de mo-de-obra
para o setor industrial emergente no constituiu maior problema no perodo.
Dessa forma, a gerao de excedentes de alimentos para garantir ao setor
urbano-industrial em expanso um fluxo adequado de alimentos a preos razoveis
foi o objetivo primordial das minguadas aes do Estado voltadas para a agricultura.
Percebia-se que uma evoluo inadequada da oferta de alimentos, causando presses
ascendentes sobre os salrios, prejudicaria a acumulao de capital, pondo em xeque
a estratgia. Entretanto, preocupada com a modernizao urbano-industrial, a rea
econmica do Governo voltava-se para a agricultura apenas em momentos de crise
de abastecimento e, ento, com medidas de emergncia. No houve poltica consis-
tente e duradoura de estmulo modernizao do setor.
Tambm foi vital, no perodo, a transferncia de recursos da agropecuria para o setor
urbano-industrial em expanso. No incio da dcada de 50, a agricultura tinha um peso
relativo elevado na economia brasileira e eram reduzidas as alternativas de financia-
mento do desenvolvimento; na poca, um Legislativo dominado por elementos com
razes no meio rural tornava impossvel a passagem de leis criando instituies e
instrumentos para a captao convencional de recursos para fmanciaro desenvolvimen-
to (um imposto sobre a terra, por exemplo). Assim, a transferncia de poupana do
campo cidade foi feita, essencialmente, mediante a manipulao de preos relativos
consistentemente em desfavor das atividades rurais. Foi considervel a extrao de
recUl'SOS por esse mecanismo; entretanto, ele criou dificuldades para a agricultura numa
poca em que virtualmente inexistiam mecanismos de compensao.4
4 Confonne mostra E. L. Bacha (A industrializao e o setor agrcola. In: Poltica econmica e
distribuio de renda. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1978. p. 117-45), o mecanismo de transferncia
indireta foi pea importante no processo de acumulao de capital do perodo. Mais recentemente, sua
importlncia declinou, mas continuaram a manipulao de preos relativos e a transferncia de recursos
(Oliveira, J.C. Transferncia de recursos da agricultura no Brasil: 1950-74. Pesquisa e Planejamento
EconlJmico, Rio de Janeiro, Ipeallnpes, 14 (3), 1984).
Fronteira agrlcola 67
3.1.1 O desempenho da agricultura no perodo 1950-68
Apesar da discriminao introduzida pelo modelo ISI, o desempenho da agrope-
curia foi satisfatrio no perodo. Em termos agregados, os dados das contas
nacionais do Brasil
s
mostram que, entre 1948 e 1969, o produto real da agropecuria
cresceu 4,2 % ao ano, em mdia, excedendo com certa folga a taxa de crescimento
da populao (2,9% a.a.). Embora esse crescimento tenha sido inferior, tanto ao do
produto da indstria (7,2% a.a., em mdia), como ao do PIB (6,2% a.a.), dadas as
caractersticas da evoluo ento experimentada pela economia brasileira, essa
diferena pode ser considerada normal.
O crescimento da agropecuria no se fez de forma suave e contnua no perodo.
Chamam a ateno os anos 1950-53 e 1962-64, em que o produto da agricultura
cresceu apenas 2,8 e 2,5% a.a., respectivamente. Nesses subperodos, houve a
combinao de calamidades climticas com obstculos ao crescimento do setor (ver
adiante), dando origem a crises de abastecimento, algumas de grande repercusso
poltica e impacto social.
Um exame da evoluo desagregada da produo nos permite constatar o
desempenho da oferta de alimentos no perodo. Os ndices calculados
6
de
produtos alimentcios, de produtos agrcolas industrializveis, e de exportveis
7
mostram taxas mdias anuais de crescimento da produo de alimentos de 4,96%
no perodo 1950-59 e de 5,8% entre 1960 e 1969. So taxas satisfatrias, mesmo
se levarmos em conta que, especialmente na dcada de 50, a urbanizao e o
crescimento da renda per capita fizeram expandir acentuadamente a demanda de
alimentos.
O crescimento da produo de industrializveis - de 6,59% e de 5,76% a.a. nas
dcadas de 50 e de 60, respectivamente - tambm foi aprecivel, embora se deva
ter em conta a base inicial reduzida dessa categoria. Por seu turno, a produo de
exportveis teve expanso acentuada apenas na dcada de 50 (6,21% a.a., em
mdia), o perodo de auge da expanso das exportaes de caf do ps-guerra. Na
dcada de 60, entretanto, esse desempenho foi medocre (1,92% a.a.); um longo
perodo de superproduo fez despencar o preo do caf no mercado internacional,
levando inclusive o Governo a incentivar a erradicao de cafezais. Cumpre ter em
vista que a poltica cambial de ento - pea importante no mecanismo de transfe-
rncia de renda da agricultura indstria - discriminava fortemente a agricultura
de exportao. Assim, com os problemas do setor cafeeiro, generalizou-seo deses-
tmulo a esse segmento da agricultura.
S Fundao IBGE. Anurio estat(stico, vrios anos.
6 Mendona de Barros, J. R. et alii. A evoluo recente da agricultura brasileira. In: Mendona de
Barros, J. R. & Graham, coord. Estudos sobre a modernizao da agricultura brasileira. So Paulo,
1977. p. 107-38. (Srie IPE, monografia n. 9.)
7 Os autores construram ndices de produo ~ m o critrio de Laspeyres, com base mvel e
encadeados, e calcularam taxas mdias de crescimento. O ndice de alimento incluiu os seguintes
produtos: abacaxi, arroz, batatas (inglesa e doce), cebola, feijo, laranja, mandioca, milho, banana,
coco, tomate e uva. O de industrializveis incluiu os produtos algodo, amendoim, cana, fumo e soja
(ento pouco expressiva); o de exportveis incluiu cacau, caf, mamona e agave.
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Coloca-se a seguinte questo: como pde a agricultura brasileira expandir-se? O que
pennitiu que, a despeito da discriminao a que foi submetida no perodo, esta
apresentasse um desempenho aceitvel? A resposta que, entre 1950 e 1969, o
crescimento da agricultura apoiou-se, essencialmente, na expanso da fronteira. Como
mostra Patrick,
8
no perodo 1948-50 - 1967-69, 90,7% da taxa mdia de crescimento
de 4,3% aa do setor de lavouras foram causados pela incorporao de novas terras
produO.9 O efeito-rendimento (produo por hectare) foi responsvel por apenas
19,3% do crescimento da produo, e houve uma combinao de efeitos negativos
(localizao e composio da produo) responsvel por 10% de reduo da taxa de
crescimento. O crescimento da agricultura no perodo deveu-se, portanto, expanso
de frentes de agricultura comercial em reas de fronteira
Quanto aos fatores dessa evoluo, inicialmente a agricultura nem precisou de
apoio governamental, em deeorrncia da crise cafeeira iniciada em 1930. No
imediato ps-guerra existiam, no meio rural, recursos produtivos subutilizados e a
produo agropecuria pde responder sem maiores problemas expanso da
demanda. No incio da dcada de 50, entretanto, um novo surto cafeeiro modificou
esse panorama e surgiram crises de abastecimento. Ficou claro que algo estava
impedindo que a oferta agrcola para o mercado interno continuasse a se expandir
adequadamente. Essa situao originou amplo debate e surgiram dois diagn6sticos:
o da corrente estruturalista, que identificou, como principal obstculo, a resposta
inadequada dos latifundirios a estmulos econmicos; e o da Comisso Mista
Brasil-Estados Unidos, segundo o qual a reduo do crescimento da produo
resultava de deficincias na infra-estrutura de transporte e de apoio agricultura.
Para os estruturalistas, s6 uma reforma agrria poderia eliminar os obstculos
expanso da agricultura. Para a Comisso Mista, a agricultura voltaria a apresentar
um bom desempenho se fossem removidas as deficincias de infra-estrutura ento
existentes. Ocorre que, no incio da dcada de 50, a expanso da agricultura vinha-se
fazendo em terras, notadamente no norte do Paran, mas tambm no Tringulo
Mineiro e no sul de Gois e de Mato Grosso do Sul; entretanto, a produo ali gerada
enfrentava srias dificuldades de escoamento. Como a produtividade nas antigas
reas de ocupao no se ampliava, a oferta agrcola para os centros urbanos acabou
tomando-se insuficiente. Urgia, portanto, investir em infra-estrutura para viabilizar
a expanso de frentes de agricultura comercial nas reas novas.
Esse ltimo diagn6stico acabou sendo aceito, ainda que parcialmente. O Governo
concentrou seus esforos na melhoria da infra-estrutura viria e de armazenamento,
implementando apenas timidamente outras medidas de poltica agrcola. Mesmo
assim, os resultados foram bastante satisfatrios. Conforme mostrou Nicholls,1O
8 Patrick, G. F. Fontes de crescimento na agricultura brasileira: o setor de culturas. In: Contador,
coord. Tecnologia e desenvolvimento agrlcola. Rio de Janeiro, IpealInpes, 1975. p.89-110. (Srie
Monogrfica, n.17.)
9 Patrick empregou o modelo shift-shane para quantificar as fontes de crescimento da agricultura.
Trabalhou com as 23 principais lavouras ento prevalecentes.
10 Nicholls, W. H. A economia agrcola brasileira: desempenho e poltica recente. In: Contador, coord.
Tecnologia e desenvolvimento agrlcola. Rio de Janeiro, Ipea/Inpes, 1975. p. 51. (Srie monogrfica,
n.17.)
Fronteira agrlcola 69
"pouco provvel ( ... ) que isoladamente qualquer das medidas de poltica do Gover-
no, com exceo do desenvolvimento rodovirio e de transporte em caminho, possa
ter contribudo com mais do que uma pequena parcela para o ( ... ) desempenho da
agricultura brasileira durante 1950-60". As outras aes foram "espordicas e
orientadas no sentido de resolver crises de curto prazo". Evidentemente, esse tipo
de "estratgia agrcola" reforou os estmulos ao crescimento da produo mediante
a expanso da fronteira; a melhoria de produtividade da agricultura nas reas antigas
no s deixava de contar com o apoio oficial, como era limitada pela discriminao
contra a agropecuria inerente estratgia da ISI.
3.2 O perodo de "modernizao conservadora"
No final da dcada de 60 tomou corpo, no Brasil, a implementao de estratgia
de modernizao conservadora - modernizao promovida sem a realizao prvia
de reformas que viessem reduzir as agudas iniqidades distributivas do pas. Essa
estratgia foi responsvel pelo estilo de desenvolvimento do "milagre econmico",
cujo auge ocorreu no incio da dcada de 70, mas que teve continuidade, embora de
forma atenuada, mesmo durante a recesso mundial do fim da dcada, resultante
dos ajustamentos do choque do petrleo. O modelo do "milagre" s desmoronou
em 1981, quando se tornaram evidentes as crises externa e do setor pblico que ele
ajudou a gerar, e que persistem at hoje.
Do ponto de vista da agricultura, a estratgia de moderirizao conservadora
significou a afirmao do modelo de complexos agroindustriais (CAI), uma combi-
nao da aplicao da cincia agricultura, com alteraes radicais na organizao
da produo, e que resultou na supresso da separao, que antes existia, entre a
agricultura e a indstria. 11 Consolidou-se o sistema de pesquisas comandado pela
Embrapa, a poltica agrcola foi reformulada e criaram-se incentivos verticalizao
da produo, que atingiram parcela considervel da agropecuria brasileira.
As crises do incio da dcada de 80 no alteraram a essncia desses processos. A
adoo de tecnologias modernas continuou, bem como, havendo condies de
mercado, foi ampliada a verticalizao. Entretanto, com a crise fiscal, o Governo
realizou uma de tentativas, que s tiveram maior xito recentemente, de
diminuir seu envolvimento no apoio agricultura. Os dficits do tesouro e as
presses de organismos internacionais levaram reduo dos subsdios dos sistemas
de crdito rural e de preos de garantia. Todavia, o poder poltico do segmento
verticalizado da agropecuria tornou o processo moroso e atribulado.
Do ponto de vista das atribuies da agricultura, adquiriu importncia central, a
partir da dcada de 70, a de fornecer quantidades crescentes de produtos exportveis.
A expanso e a diversificao das exportaes agropecurias foram bsicas para
garantir uma oferta adequada de divisas ao Pas; o modelo de desenvolvimento
autrquico havia minimizado esse papel, mas a situao se reverteu com a estratgia
de modernizao conservadora que ento comeava a deslanchar. Merece destaque
especial, entretanto, o envolvimento cada vez maior da agricultura na produo de
11 Mueller, G. Complexo agroindustrial e modernizao agrria. So Paulo, Hucitec, 1989.
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matrias-primas e na constituio de mercados para a indstria, no de fonna
ocasional, mas dentro da lgica de funcionamento dos CAI.
Um exame atento mostra que, com o tempo, uma parcela crescente da agrope-
curia brasileira comeou a inserir-se em processos de verticalizao, como forne-
cedora de matrias-primas. No perodo, os produtos da agropecuria passaram, cada
vez mais, a sofrer transfonnaes antes de consumidos ou exportados.
No que diz respeito demanda por produtos da indstria, se em alguns pases o
meio rural constituiu-se no mercado bsico para a sua indstria nascente, no Brasil
a industrializao foi retardatria, tendo ocorrido aps a constituio de importante
setor urbano de servios. Desde o incio da fase da ISI, foi esse o principal mercado
da indstria; o mercado rural teve papel secundrio.
12
Entretanto, aps 1968, a
situao se modificou. Nos processos de verticalizao, a demanda da parte "mo-
derna" da agropecuria tomou-se essencial expanso de parcela expressiva da
indstria nacional- a dos segmentos produtores de mquinas de insumos agrope-
curios.
13
Essas mudanas atingiram diferentemente o setor agropecurio. Para algumas, a
verticalizao resultou do crescimento econmico e de sua abertura ao exterior. Para
outras, a interferncia do Governo foi decisiva, e, ainda, outras ficaram margem
do processo. De modo geral, cessou a etapa do crescimento da agricultura com base
na incorporao de terras ao cultivo de produtos com tcnicas rudimentares, absor-
vidos in natura ou com poucas transfonnaes.
3.2.1 O desempenho da agricultura no perodo 1969-80
Focalizando inicialmente o perodo de vigorosa expanso econmica, os dados
das contas nacionais revelam um crescimento apenas razovel da agropecuria entre
1969 e 1980. Nesse perodo, em que o produto real da economia (com um cresci-
mento mdio de 8,6% a.a.) e o da indstria (com 9,7% a.a., em mdia) registraram
desempenhos considerados espetaculares, o produto real da agropecuria apresentou
uma taxa de evoluo idntica a do perodo anterior (4,2% a.a.). Isso ocorreu em
poca de rpida expanso das exportaes, inclusive agropecurias, e de intensifi-
cao das aes oficiais de apoio e estmulo agropecuria.
No perodo 1981-88, por sua vez, o desempenho da agropecuria no foi uni-
fonne: entre 1981 e 1984, poca de forte recesso, o crescimento mdio do produto
real do setor, acompanhando a conjuntura difcil experimentada pela economia
como um todo, foi de apenas 2,4% a.a.; entre 1985-88, porm, o crescimento agrcola
(4,5% a.a.) voltou a nveis prximos mdia histrica do setor, a despeito dos
desestmulos introduzidos pelas tentativas de retirar o Governo do apoio agrope-
curia.
A anlise desagregada da evoluo da produo no perodo 1969-80 mostra que
esse desempenho resultou da combinao de rpido crescimento e ganhos de
12 Castro, A. B. Sele ensaios sobre a economia brasileira. 2. ed. Rio de Janeiro, Forense, 1972. v. I,
cap.2.
13 Mueller. G. op. cit.
Fronteira agrlcola
71
produtividade de um grupo de produtos, e da virtual estagnao de outro. Na
delimitao desses grupos de produtos cessa de ter sentido a usual diviso em
"alimentos", "matrias-primas" e "exportveis". Depois de 1970, a distino rele-
vante a registrada entre produtos que so parte de cadeias de verticalizao e que
recebem intenso apoio governamental, que denominaremos "modernos", e os que
ficaram margem desses processos, que denominaremos "tradicionais"; esses dois
grupos incluem lavouras das trs categorias.
A tabela 1 apresenta as taxas de variao da rea colhida e da produo das principais
lavouras desses grupos, nos perodos 1970 e 1980-89. Essas taxas foram calculadas
com base em mdias trienais da rea e da produo, centradas nos anos de 1970, de
1980 e de 1989. Os produtos foram agrupados nas categorias "modernos" e "tradicio-
nais" com base nos critrios acima. Dentre os "modernos", alguns, como a soja e a
laranja, evoluram principalmente em decorrncia dos estmulos do mercado externo;
para outros, como o trigo, foi fundamental o suporte governamental.
Observe-se que o grupo dos "modernos" inclui o milho e o arroz, antes conside-
rados lavouras tradicionais. A elevao do milho importante insumo na produo
de frango e de sunos e, entre outras coisas, transformou essa lavoura, de uma das
mais atrasadas e estagnadas, na "moderna", produtiva. E a oferta de arroz deixou de
se apoiar na abertura de terras na fronteira para se originar em agricultura altamente
tecnificada e produtiva em reas irrigadas, especialmente no Rio Grande do Sul.
O grupo das lavouras "tradicionais" inclui, juntamente com os casos renitentes
do feijo e da mandioca, o amendoim, que perdeu espao para a soja, o algodo
arbreo, tomado invivel pelo bicudo, e o caf que, num mercado mundial, croni-
camente em superproduo, vem recebendo apoio cada vez menor do Governo;
inclui, tambm, a batata e a banana.
As taxas de variao da tabela 1 mostram que houve forte expanso da rea total
do grupo de "modernos" (com 50,7% entre 1970 e 1980, a poca do auge da
expanso da soja, e 17,1 % no perodo 1980-89). Algumas das lavouras do grupo,
notadamente o algodo herbceo (por problemas de mercado) e o arroz (pelo
encolhimento da produo do Centro-Oeste), tiveram evoluo menos vigorosa ou
retrao da rea; outras, entretanto, registraram acentuada expanso, como a soja, a
cana-de-acar e a laranja. Em todos os casos, chamam a ateno os aumentos de
produtividade, revelados por crescimentos mais rpidos da produo que os da rea.
Mesmo para os produtos que tiveram quedas de rea (algodo, no perodo 1970-80,
e arroz entre 1980 e 1989), a reduo da produo foi bem menor. E a mesma no
significou estagnao ou declnio de produtividade da parcela que permaneceu.
No grupo de "tradicionais", entretanto, foi virtualmente nulo o crescimento da
rea colhida entre 1970 e 1989; entre 1970 e 1980 houve aumento de 9%, mas a rea
encolheu 7,3% no perodo subseqente. As lavouras que mais perderam rea foram
o algodo arbreo, o amendoim e a mandioca. Tiveram incrementos de rea a
banana, o caf e, principalmente, o feijo. Em quase todos os casos, entretanto, as
evolues da produo e da rea revelam quedas ou estagnao de produtividade.
O feijo, por exemplo, ampliou sua rea no perodo 1970-80 mas, no obstante,
registrou queda de produo; fenmeno parecido ocorreu com a mandioca. J o caf
apresentou razovel expanso de rea (com os plantios no Esprito Santo e no sul
72 RAP.3/92
de Minas Gerais), mas pouco avano de produtividade, pelo menos no nvel
nacional.
Uma palavra sobre a expanso da pecuria. Deu-se nfase s lavouras, no s por
seu possvel impacto direto sobre o meio ambiente, mas tambm pelas dificuldades
Tabela 1
Brasil: variao percentual da ea cultivada de produtos agrfcolas tradicionais e modernos
Variao percentual entre anos
Produtos
Variao da drea Variao da produo
197079 1979-87 1970-79 1979-87
Modernos
Algodo herbceo -31,8 16,8 -10,0 39,1
Arroz 23,9 -14,8 24,6 18,3
Cana-de-acar 55,6 56,4 88,4 74,5
Laranja 172,4 59,8 225,1 64,1
Milho 14,1 9,3 40,8 25,7
Soja 547,6 34,0 770,0 53,4
Trigo 41,3 20,0 49,9 83,8
rea, modernos 50,7 17,1
Tradicionais
Algodo arbreo -1,9 -72,6 -53,5 -74,2
Amendoim -58,0 -64,8 -50,6 -64,9
Banana 34,9 30,5 -10,7 -23,7
Batata inglesa -13,6 -11,9 -6,2 11,0
Caf 1,0 19,4 -23,3 -1,5
Feijo 25,6 12,7 -8,4 13,2
MandioCa 1,1 -9,7 -18,9 -4,5
rea, tradicionais 9,0 -7,3
Fonte: Fundao IBGE. Anudrio estat(stico, vrios anos; __ o Levantamento sistemtico da
produo agricow. Estimativa mensal de safras agrcolas.
de se obter informaes adequadas anlise sobre as atividades pecurias. O
crescimento do produto real da pecuria (4,1 % a.a. em mdia, entre 1971 e 1988)
foi medocre no perodo, mas esse dado no reflete adequadamente processos de
forte impacto ambiental, mas de reduzido efeito sobre a produo, como o da
abertura de projetos pecurios incentivados na Amaznia. Essas questes so
tratadas adiante.
Fronteira agrcola
73
4. Caractersticas da expanso dafronteira agropecuria
Os censos agropecurios de 1950 a 1985 fornecem informaes sobre a incorpo-
rao de terras agropecuria nos dois perodos em estudo. Os dados desagregados
das tabelas 2 e 3 se referem s seguintes zonas:
Zona A: reas agrcolas tradicionais do Sudeste-Sul- So Paulo, Minas Gerais
e Rio Grande do Sul;
Zona B: reas tradicionais do Nordeste - Regio Nordeste, menos o Maranho
e a Bahia;
Zona C: reas de primeira gerao de expanso da fronteira - Paran e Santa
Catarina;
ZonaD: reas de segunda gerao- Mato Grosso do Sul, sul de Gois
14
e Distrito
Federal;
Zona E: reas de terceira gerao - Mato Grosso, Rondnia, Par, Maranho e
Bahia. '
As duas subsees que se seguem apresentam dados sobre a evoluo da fronteira
agropecuria nos perodos 1950-68 e 1969-80.
4.1 A expanso da fronteira no perodo 1950-68
Como se pode ver na tabela 2, entre 1950 e 1970 foram adicionados 62,3 milhes
de ha aos estabelecimentos agropecurios, bem como 14,9 milhes de ha s lavouras.
Em 1950, as reas em estabelecimentos totalizavam 231,9 milhes de ha e as reas
em lavoura, 19 milhes de ha; em 1970, representavam, respectivamente, 294,2
milhes e 33,9 milhes de ha.
No perodo, a expanso da fronteira se fez de forma mais intensa na zona C, mas
tambm na A. Essas duas zonas foram responsveis por apenas 26,8% da rea em
novos estabelecimentos agropecurios (a parte mais extensa de suas terras agrcolas
fora apropriada anteriormente), mas, em contrapartida, tiveram 5P,7% das terras
incorporadas a lavouras (o Paran, sozinho, respondeu por 22,5% do total nacional).
Em 1970, as zonas A e C englobavam 36,7% da rea total em estabelecimentos e
56,8% da rea total em lavouras. Adicionando os dados da zona B (Nordeste
tradicional), essas propores alcanaram 50,6 e 78,0%, respectivamente.
Observa-se que, no perodo, a expanso da fronteira se fez principalmente em
reas prximas ao ncleo dinmico da economia, com maior concentrao no Paran
(especialmente na dcada de 50), no sul de Gois e do Mato Grosso do Sul (com
mais fora na dcada de 60). Houve, tambm, forte expanso agropecuria no
interior da zona A, notadamente em Minas Gerais (Tringulo Mineiro), no Rio
Grande do Sul e no oeste de So Paulo. Em 1950, o processo de ocupao,
principalmente de incorporao de terras s lavouras desses estados, estava longe
14 O sul de Gois composto pelas microrregies: Rio Vermelho, Mato Grosso de Gois, Planalto,
Alto Araguaia, Serra de Caip, Meia Ponte, sudeste e vertente goiana do Paranaba.
74 R.A.P.3/92
de se encontrar concludo. Minas Gerais, por exemplo, ampliou em 5,4 milhes de
ha sua reaem estabelecimentos,IS e o Rio Grande do Sul incorporou 2,5 milhes
de ha a lavouras, boa parte em substituio a atividades pecurias.
Tabela 1
Brasil e zonas - rea em estabelecimentos agropecurios e rea
em lavouras: 1950, 1960 e 1970
rea em estabelecimentos rea em lavouras
agropecurios (milhes de ha) (milhes de ha)
Variao
1950 1960 1970 1950-70 1950 1960 1970
Brasil 231,86 249,98 294,15 62,29 19,04 28,40 33,98
Zona A 77,71 79,30 86,23 8,52 9,70 12,08 13,26
ZonaB 33,07 37,11 41,24 8,17 3,57 5,67 7,20
Zona C 13,35 17,33 21,65 8,30 2,03 4,43 6,05
ZonaD 38,50 40,27 48,04 9,54 0,46 1,08 1,81
Zona E 39,59 39,24 62,71 23,12 1,93 3,46 3,80
Fonte: Fundao IBGE. Censos agropecurios de 1950, 1960 e 1970.
4.2 A expanso da fronteira no perodo 1970-85
Variao
1950-70
14,94
3,56
3,63
4,02
1,35
1,87
Antes de examinar os dados relativos expanso da fronteira agrcola no perodo,
analisamos os principais fatores no processo que levou incorporao, es-
pecialmente na dcada de 70, de extensas reas de terra agropecuria. Ao contrrio
do perodo anterior, as frentes de agricultura comercial tiveram papel menor;
assumiram importncia central, em contrapartida, as frentes camponesas e es-
peculativas. Isso se deveu, em boa medida, a polticas de incentivo ocupao de
terras e de desenvolvimento regional, embora no se deva ignorar os efeitos da fase
eufrica de crescimento da dcada de 70. A anlise distingue essa dcada do perodo
mais recente, de crises externa e fiscal.
4.2.1 A dcada de 70
Com o Programa de Integrao Nacional (PIN), institudo em 1970, o envolvi-
mento do Governo na ocupao de terras deixou de se fazer apenas em conseqncia
15 Na realidade, a fronteira agcola de Minas Gerais continuou a se expandir at bem recentemente;
a dcada de 80 assistiu incorporao agropecuria de extensas reas de cerrados no oeste do estado.
Fronteira agrcola
75
da abertura de estradas. Estas continuaram importantes para a expanso da fronteira,
mas outras aes passaram a ser adotadas e influenciaram fortemente o processo.
O PIN objetivou intensificar a ocupao da Amaznia; um dos seus principais
instrumentos iniciais foi a colonizao-modelo em reas cortadas pela Rodovia
Transamaznica, recm-aberta. Com o fracasso desta, o Governo intensificou a
concesso de incentivos e estmulos incorporao de terras a grandes empreendi-
mentos agropecurios. A colonizao pblica foi objeto de novas tentativas em
Rondnia, mas a ateno social voltou-se, de forma crescente, para os grandes
empreendimentos. Acreditava-se que s6 com muita terra e recursos abundantes seria
possvel ocupar produtivamente a Amaznia. 16
As aes governamentais e a enorme valorizao de terras ocorrida em todo o
Brasil na dcada de 70 deram forte impulso expanso de frentes especulativas na
regio, originando a incorporao de extensas reas em estabelecimentos agrope-
curios, incentivados ou no, especialmente ao norte do Mato Grosso e ao sul do
Par.
O desinteresse oficial em relao colonizao, entretanto, no reduziu o influxo
de migrantes procura de terras. Originrios das reas de agricultura em transfor-
mao do Centro-Sul, estes se dirigiam a Rondnia e a partes do sul do Par, do
oeste do Maranho e do nordeste do Mato Grosso. A modernizao conservadora
da agricultura expulsou das antigas reas agrcolas grande nmero de pequenos
agricultores e de trabalhadores rurais, parte dos quais se deslocou para aquelas reas,
alimentando a expanso de frentes camponesas. O Governo foi forado a aceitar
essa situao, passando a atuar sobre ela com paliativos.
Cumpre ressaltar o reduzido impacto sobre a produo da expanso das frentes
especulativas e camponesas na Amaznia. A produo para mercados das reas de
frentes camponesas no foi significante nem mesmo em Rondnia, e a que se
verificou dependeu de apoio governamental para ser escoada. Por sua vez, a
produo dos grandes estabelecimentos agropecurios deixou muito a desejar. 17
De modo geral, as maiores marcas da expanso das diversas frentes na Amaznia
foram os conflitos de terra, a degradao do meio ambiente, o desperdcio de
recursos pblicos e os problemas, as doenas e a misria das frentes camponesas.
Entretanto, parte das aes governamentais voltadas para a ocupao de terras em
reas de fronteira no perodo - as polticas de estmulo expanso de frentes de
agricultura comercial nos cerrados - teve impactos considerveis sobre a produo;
esta tornou-se vivel graas ao desenvolvimento, pela Embrapa, de tecnologias para
o cultivo dos solos cidos dos cerrados, bem como a fortes estmulos governamen-
tais.
Dois programas merecem meno especial neste sentido: o Programa de Desen-
volvimento dos Cerrados (Polocentro) e os projetos de colonizao privada em reas
de transio da Amaznia mato-grossense. O Polocentro foi institudo em 1975,
quando j eram visveis os problemas dos programas na Amaznia. Dentro da
16 Mueller, C. C. op. cito
17 Gasques, J. G. & Yokomizo, C. Resultados de 20 anos de incentivos fiscais na agropecuria da
Amaznia. In: Anais do XN Encontro Nacional de Economia. Brasflia, Anpec, 1986.
76 R.A.P.3/92
concepo de plos de desenvolvimento foram selecionadas 12 reas de atuao e
passou-se a conceder generosos estmulos, especialmente via crdito subsidiado,
aos que desejassem investir ali, na agricultura. No seu perodo de vigncia (1975-
80), o Polocentro promoveu, diretamente, a incorporao de cerca de 2,5 milhes
de ha - especialmente em soja e em pastagens -, mas o efeito-demonstrao
amplificou bastante o seu impacto.
18
A promoo da colonizao privada surgiu do Programa de Integrao Nacio-
nal (PIN). Com recursos do Programa de Redistribuio de Terras e Desenvol-
vimento Agroindustrial (Proterra), foi aberta uma linha especial de crdito para
a constituio, por empresas e cooperativas agrcolas, de projetos de colonizao
em reas tomadas acessveis por rodovias-tronco no norte do Mato Grosso. Ao
contrrio dos projetos oficiais de colonizao, voltados a migrantes sem recursos,
os projetos privados tinham como clientela agricultores do Sul do Pas, geral-
mente proprietrios de pequenos estabelecimentos, que os vendiam para adquirir
reas mais extensas nos projetos privados. De acordo com o Incra, no perodo de
1967-86 foram criados em Mato Grosso projetos privados de colonizao abran-
gendo cerca de 2,9 milhes de ha e com a capacidade de assentar cerca de 24.000
famlias em parcelas predominantemente entre 100 e 500 ha. As histrias de
sucesso foram considerveis e, como no caso do Polocentro, o efeito-demons-
trao trouxe a partes do Centro-Oeste levas de agricultores do Sul, procura de
terras para cultivar.
19
A lavoura que caracterizou a expanso de frentes comerciais no Centro-Oeste
foi a soja. Em 1975 a regio respondia por apenas 3,5% da produo brasileira
da oleaginosa mas, em 1985, essa proporo j atingia 31 %; o auge foi alcanado
em 1989, com 37,1 %, ou 8,9 milhes de toneladas. E, desse montante, quase 40%
vieram do Mato Grosso. Entretanto, polticas de apoio (crdito e preos mnimos)
e de preos de combustveis subsidiados foram essenciais para tal expanso.
2o
4.2.2 A dcada de 80
Em decorrncia das crises externa e fiscal, foi eliminada ou reduzida boa parte
dos programas de estmulo ocupao de terras em reas de fronteira. Igual-
mente, diminuiu a abrangncia do apoio oficial agricultura, notadamente o
crdito rural subsidiado. A poltica de preos mnimos ainda socorreu em pocas
de dificuldades de mercado, mas, no final da dcada, por dificuldades oramen-
trias, at esta deixou de ser efetiva. Essa evoluo acabou fazendo com que
perdesse mpeto a expanso de atividades em reas de fronteira. Como vimos,
na primeira metade da dcada, a agropecuria brasileira sofreu os efeitos de forte
18 Mueller, C. C. Polticas governamentais e a expanso recente da agropecuria no Centro-Oeste.
Planejamento e Pol(ticas Pblicas, Braslia, Ipea, (3):45-74, 1990.
19 Id. ibid.
20 Mueller, C. C. Expanso e crise: impactos sobre a pequena agricultura brasileira. Trabalho
apresentado ao colquio internacional Agricultures et Paysanneries en Amrique Latine - Mutations
et Recompositions. France, Universit de Toulouse/Le Mirail, 1990.
Fronteira agrlcola
77
recesso; ela se recuperou depois, mas os programas de apoio expanso da
fronteira no retornaram.
4.2.3 A expanso da fronteira no perodo 1970-85
A tabela 3 apresenta dados de rea dos estabele.cimentos agropecurios e de rea
em lavouras, segundo levantamento dos censos de 1970, 1975, 1980 e 1985, bem
como a variao ocorrida entre 1970 e 1985 nessas duas categorias.
Tabela 3
Brasil e zonas de expanso da fronteira - rea em estabelecimentos
agropecurios e rea em lavouras, 1970-85
rea em estabelecimentos
rea em lavouras
agropecurios (milhes de ha)
(milhes de ha)
Variao
Variao
1970 1975 1980 1985 1970-85 1970 1975 1980 1985
1970-85
Brasil 294,15 323,90 364,85 376,29 82,14 33,90 40,00 49,10 52,38 18,40
Zona A 86,23 88,84 90.58 90,30 4,07 13,26 15,09 17,39 18,50 5,24
ZonaB 41,24 41,02 43,28 43,15 1,91 7,20 7,31 9,42 8,95 1,75
Zona C 21,65 22,51 23,82 24,90 3,25 6,05 7,06 7,89 8,01 1,96
ZonaD 48,04 50,31 52,93 53,67 5,63 1,81 3,24 3,93 4,52 2,71
Zona E 62,71 79,59 105,39 116,43 53,72 3,80 5,12 7,61 9,20 5,40
Fonte: Fundao IBGE. Censos agropecurios de 1970,1975,1980 e 1985.
Examinando-se os dados para o Pas como um todo observa-se que, nos ltimos
15 anos do perodo, a rea em estabelecimentos aumentou em 82,1 milhes de ha,
um incremento bem mais vigoroso que os 62,3 milhes de ha incorporados nos 20
anos do perodo anterior. Examinando a evoluo nas diferentes zonas, entretanto,
verifica-se que cerca de 65% desse incremento, num montante de 53,7 milhes de
ha, ocorreu na zona E, a regio de terceira gerao da evoluo da fronteira, que
inclui as reas objetos das polticas discutidas de incentivo ocupao de terras.
Como seria de se esperar, as zonas A, B, C e D, de ocupao mais antiga, registraram
incrementos bem menores que os do perodo anterior.
No que tange rea em lavouras, o incremento no perodo (18,4 milhes de ha)
tambm se mostrou bastante significativo. Entretanto, este se verificou de forma
relativamente bem mais vigorosa na zona A, tendo infludo para tal a considervel
substituio de pastagens por cana-de-acar em So Paulo (graas ao Prolcool),
e por soja no Rio Grande do Sul. J a extenso da rea em lavouras da zona E foi
78 R.A.P.3/92
bem menos espetacular que a sua incorporao de rea a estabelecimentos, anterior-
mente ressaltada.
interessante comparar os incrementos da rea total dos estabelecimentos
agropecurios e da rea em lavouras das dcadas de 50, 60 e 70, e do perodo
1980-85. Esses dados esto listados na tabela 4.
1bela4
Aumentos na rea Aumentos na rea
Perlodo de estabelecimentos em lvouras
(1.000 IUJ)
( J.()()() IUJ)
1950-60 18,119 9,356
1960-70 44,167 5,588
1970-80 70,710 15,120
1980-85 11,433 3,276
Como se pode observar na tabela 4, foi extraordinria a incorporao de terras
agropecuria na dcada de 70. Os 70,7 milhes de ha adicionados nessa dcada quase
alcanam a soma dos incrementos de rea total ocorrida nos demais perodos. Os
dados dos censos mostram que, novamente, 42,7 milhes de ha (60,4% do total)
foram adicionados na zona E (MT, RO, PA, MA e BA), e que as zonas D e E juntas
somaram 47,6 milhes de ha (67,3% do total). Ademais, embora todos os estados
da zona E tenham experimentado fortes incrementos da sua rea em es-
tabelecimentos na dcada de 70, destaca-se Mato Grosso, com cerca de 25 milhes
de ha, ou 35,4% do total nacional. ocioso ressaltar que as zonas D e E compreen-
dem as reas de incidncia dos programas de incentivo e de. desenvolvimento
regional do perodo, que influram fortemente na expanso de frentes camponesas,
especulativas e mesmo comerciais na dcada de 70.
O incremento da rea em lavouras tambm foi aprecivel nos anos 70; os mais
de 15 milhes de ha adicionados excedem a soma dos incrementos das duas dcadas
anteriores, Entretanto, a participao da zona E foi de 25,2% do incremento das
reas em lavouras (6,5% s6 em Mato Grosso), enquanto as zonas A e C em conjunto
absorveram mais de 40% do incremento total. A "modernizao" de certas lavouras,
a expanso da soja e da cana-de-acar (graas ao Prolcool) foram as responsveis
por um forte aumento da rea cultivada nas reas de ocupao antiga. Todavia,
alguns dos programas especiais e os estmulos do mercado da soja, na dcada,
induziram substancial expanso da rea cultivada em estados "novos", notada-
mente Mato Grosso, Gois e Bahia.
O perodo 1980-85, por sua vez, caracterizou-se por acentuada desacelerao na
incorporao de terras, tanto a estabelecimentos como a lavouras. Se a segunda
metade da dcada de 80 (para a qual no temos dados) tivesse repetido o desempenho
da primeira, o incremento total da rea de estabelecimentos no seria muito superior
Fronteira agrcola 79
ao da dcada de 50, e a adio de terras a lavouras ficaria bem abaixo da verificada
nessa dcada. As desativaes e redues de programas de estmulo incorporao
de terras, a recesso no perodo 1981-83 e as dificuldades do Governo em manter o
apoio agropecuria em nveis prximos aos dos anos 70 explicam essa desacele-
rao. Embora o desempenho da produo agrcola tenha melhorado na segunda
metade da dcada, a crise fiscal aprofundou-se e no foram retomados os programas
de desenvolvimento regional e de estmulo. No houve, assim, reativao dos
processos que antes afetaram a evoluo de frentes na Amaznia e nas reas de
cerrado. Os prprios fluxos migratrios para essas reas parecem ter-se amenizado,
em conseqncia das dificuldades experimentadas pelos migrantes do passado. H
mesmo indcios de refluxos de migrantes s antigas reas de agricultura.
21
5./mpactos socioambientais da expanso da agricultura no ps-guerra
5.1 Impactos ambientais
No obstante as suas especificidades regionais, os efeitos sobre o meio ambiente
da evoluo de frentes agropecurias nas reas de fronteira tm origem semelhante.
A essncia do processo, que remonta aos primrdios de nossa histria, foi captada
de forma muito apropriada por Celso Furtado.
22
Analisando a expanso predatria
de frentes cafeeiras h mais de 100 anos - com a ocupao de reas novas e o
virtual abandono das terras cuja fertilidade se esgotava - mostra que esse compor-
tamento foi racional. Argumenta que, se a terra fosse escassa, concluda a ocupao
da fronteira "os empresrios seriam induzidos a melhorar os mtodos de cultivo e a
intensificar a capitalizao para aumentar os rendimentos (da terra). Ora, a terra ( ... )
existia em abundncia, desocupada ou subocupada na economia de subsistncia. O
empresrio tratava de utiliz-la, aplicando o mnimo de capital por unidade de
superfcie. Sempre que essa terra dava sinais de esgotamento, justificava-se ( ... )
abandon-la, transferindo o capital para solos de mais elevado rendimento. A
destruio dos solos que, do ponto de vista social (e diramos, agora, ambiental)
pode parecer inexcusvel, do ponto de vista privado perfeitamente concebvel. A
preservao do solo s preocupa o empresrio quando tem fundamento econmi-
CO".23
At o incio da dcada de 70, portanto, estmulos econmicos faziam a agricultura
comercial expandir-se horizontalmente. Explica-se, inclusive, a forte correlao
observada no perodo 1950-70, entre o crescimento da produo e a ocupao de
terras em reas novas. No importava a degradao ambiental gerada pelo processo;
podiam-se destruir as matas, bem como deixar o solo tomar-se esgotado e erodido,
pois havia muito mais terras a ocupar adiante. Foi s quando se esgotaram as terras
21 Mueller, C.C. Possible effects of a neoliberal agricultural strategy on Brazil's soyben sector.
Trabalho apresentado ao seminrio Economie Mondiale des Grandes Cultures: porte et limites de la
liberalization des politiques agricoles. Paris, Unigrains, 1990.
22 Furtado, Celso. FOmUJo econmica do Brasil. 11. ed. So Paulo, Nacional, 1962.
23 Id. ibid. p. 162.
80 R.A.P.3/92
mais facilmente acessveis e a fronteira agrcola estava beirando os cerrados - ento
considerados imprprios para a agricultW'a comercial - que se intensificou a
introduo de tecnologias "modernas", dentro do modelo de modernizao conser-
vadora. Ainda se tentou um surto de expanso horizontal na Amaznia, de resultados
minguados em termos de produo, mas ficou claro que era necessrio aumentar a
produtividade das reas antigas, mais prximas aos mercados.
5.1.1 Impactos ambientais da expanso horizontal
Do ponto de vista ambiental, os impactos de mais difcil recuperao da expanso
horizontal foram os decorrentes das derrubadas e da eliminao da vegetao nativa,
ocorridos em extensas reas do territrio nacional. Antes do surto cafeeiro, cerca de
82% da superfcie territorial de So Paulo estavam cobertos com florestas; em 1973,
essa proporo era de apenas 8,3%?4 No fim da dcada de 40, quase 90% do
territrio do norte do Paran apresentava matas nativas; atualmente, estas cobrem
menos de 2% da regio.
2S
Outros estados apresentaram evoluo semelhante; uma
evidncia nesse sentido a quase total destruio da Mata Atlntica. Ademais, no
fim da dcada de 60 a ocupao predatria comeou a atingir a Amaznia. Na regio
ela foi magnificada por polticas de estmulo, e por efeitos da modernizao
conservadora da agricultura no Centro-Sul (a expulso de pequenos agricultores e
trabalhadores rurais). O desmatamento na Amaznia criou, inclusive, imagem
internacional extremamente negativa para o Brasil. Segue-se um exame, em linhas
muito gerais, da questo ambiental relacionada com a abertura da regio.
5.1.1.1. A expanso horizontal na Amaznia e o meio ambiente
Calcula-se que, por volta de 1950, a rea total de florestas tropicais da Amaznia
brasileira totalizava cerca de 3,7 milhes de km
2
, ou 43% do territrio nacional.
Segundo a Embrapa, 26 desse total, 38% deveriam ser preservados, 49% podem ser
destinados a usos de baixo impacto ambiental (extrativismo e certas culturas
perenes), e apenas 13% tm condies de uso, sem maiores problemas, na produo
agropecuria mais intensiva. Nos ltimos 25 anos a regio foi fortemente impactada
pela ao antrpica, com maior concentrao nos estados do Mato Grosso, de
Rondnia, do Par (sul) e do Maranho (oeste). As formas de ocupao, baseadas
nas atividades de frentes especulativas e camponesas-, tm sido extremamente
detrimentais em termos ecolgicos, principalmente pela remoo de florestaS de
parte significante da rea mais diretamente atingida. Tm sido os seguintes os
impactos ambientais negativos apontados em relao a esse desmatamento:
24 Assis, A. F. F. A experincia brasileira no controle tl eroso rural. Documento tcnico Cati, n. 30.
Campinas, 1980.
2S Nogueira, J.M. O estado e a conservao do solo agrcola: subsdio para formulao de polticas.
Anais do XXII Congresso Brasileiro de Economia e Sociologia Rural. Salvador, 1984. p.383-421.
26 Embrapa. Servio nacional de levantamento e conservao dos solos. Delineamento
macroagroecolgico do Brasil. Rio de Janeiro, EmbrapalSNCLS, 1988.
Fronteira agricola 81
a) participao significativa, no processo de aquecimento global, das queimadas
associadas abertura de terras - as estimativas de contribuio das queimadas
amaznicas para a emisso mundial de dixido de carbono variam entre 4 e 10%;
b) efeitos de chuvas torrenciais sobre as reas desmatadas em termos de lixiviao
e de eroso hdrica e de perda de nutrientes do solo; forte propenso eroso ae6lica
nessas reas; efeitos dessas chuvas sobre a vazo dos rios, aumentando a propenso
ocorrncia de enchentes;
c) perda de biodiversidade - a floresta amaznica se caracteriza por enorme
diversidade gentica e o desmatamento vem destruindo partes de um patrimnio
ainda no conhecido e cujo potencial vai-se perdendo, s vezes de forma ir-
remedivel.
A preocupao, dentro do Brasil e no exterior, com o desmatamento da Amaznia
tem sido muito grande, especialmente em face das previses de que a rea atingida
estaria crescendo a taxas exponenciais.
27
Avaliaes recentes, com base em levan-
tamentos do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPA), contestam tais
previses,28 mas mesmo as projees corrigidas de desmatamento causam preocu-
pao. Mais recentemente, o Governo brasileiro vem-se empenhando em limitar o
processo, mas esta uma tarefa de considervel dificuldade.
Um fator para tal seria a no-retomada, nos moldes do passado, dos esquemas de
incentivos fiscais abertura de reas na regio, suspensos com a crise fiscal que se
intensificou no final da dcada passada, mas que ameaam voltar. Cumpre, tambm,
evitar a abertura de estradas em reas da regio que se deseja preservar; sem novas
estradas, tornam-se difceis aes predatrias nos pontos da floresta amaznica que
ainda no sofreram interferncias. Por fim, seria desejvel procurar formas de
explorao no-destrutivas, mas economicamente viveis, de certas partes da mata
amaznica, bem como das reas abertas e ora degradadas. Com isto se amenizaria
a presso para desmatar destrutivamente novas reas.
5.1.1.2 Impactos ambientais da expanso da fronteira nos cerrados
Tendo em vista as caractersticas dessa expanso, a anlise requer um exame
prvio dos principais problemas ambientais da modernizao conservadora da
agricultura brasileira. Embora tenha contribudo para contornar as limitaes impos-
tas ao crescimento da produo agrcola com base na incorporao de novas reas,
a modernizao conservadora da agricultura do Centro-Sul, bem como de partes do
Nordeste (as reas irrigadas) gerou, paralelamente aos aumentos da produtividade
da terra, efeitos ecolgicos negativos. Estes resultaram, principalmente, da mecani-
zao, do controle qumico de pragas e ervas invasoras, do intenso uso de fertili-
27 Feamside, P. Desmatamento na Amaznia brasileira - com que intensidade vem ocorrendo. Acta
Amaznia, Manaus, Instituto Nacional de Pesquisas Amaznicas (Inpa),12(3):578-90, 1982; --o
Spacial concentration of deforestation in the Brazilian Amazon. Ambio, Sucia, RoyaI Swedish
Academy of Sciences, 15(2):74-81, 1986.
28 Senado Federal. Relatrio da Comisso Parlamentar de Inqurito sobre o Desmatamento na
Amaznia. Braslia, Senado Federal, 1990.
82 R.A.P.3/92
zantes inorgnicos, do uso de drogas diversas na pecuria. Surgiram problemas de
compactao dos solos, de acelerao de processos erosivos das terras agrcolas, de
desertificao, de assoreamento de rios e reservatrios, de contaminao das guas
e dos alimentos, de sade e acidentes de trabalho, de contaminao e morte de
animais, de aparecimento de novas pragas ou de aumento das j conhecidas, entre
outros.
Alguns desses problemas j comeam a ser contornados, outros vm sendo
reconhecidos, mas alguns sequer foram toc,ados. O uso de tcnicas de conservao
do solo - tcnicas de curva de nvel, de terraceamento, de plantio direto (alguns
estados tm programas de manejo racional de microbacias) - est-se ampliando,
mas o controle do emprego de produtos qumicos em vrias etapas da produo ainda
deixa a desejar. E a ampliao da irrigao no solo semi-rido merece ateno, tanto
pelos seus impactos ambientais, como tendo em vista as populaes afetadas.
Esses comentrios tm relevncia para a anlise dos efeitos da expanso de frentes
comerciais em reas de cerrados do Centro-Oeste, de Minas Gerais e da Bahia. uma
vez que o emprego de tecnologia foi fundamental para viabiliz-la. A agricultura
dessas frentes utiliza intensamente a correo e a fertilizao dos solos, bem como
a mecanizao; sem estas, no seria mesmo vivel, dado o atual estado das artes.
Mas tais prticas agrcolas trouxeram aos cerrados problemas ambientais da natu-
reza dos j mencionados, alm de outros especficos.
Os cerrados ocupam cerca de 1,7 milho de km
2
, ou 20% do territrio nacional.
Desse total, considera-se que 46% das terras so aptos produo agrcola com base
em lavouras de ciclo curto ou pecuria moderna. 34% prestam-se explorao
limitada. com base em pecuria extensiva e 20% desse total devem ser preservados. 29
Em geral, os solos dos cerrados apresentam fertilidade reduzida. elevada toxidez,
baixa capacidade de reteno de gua e considervel suscetibilidade eroso. A
expanso agrcola nos cerrados apoiou-se, principalmente, na lavoura da soja, com
a elevada utilizao de mecanizao, de fertilizantes e corretivos do solo e de outros
insumos qumicos. So os seguintes os impactos dessas prticas sobre o meio
ambiente: .
a) compactao e impermeabilizao dos solos pelo uso intensivo de mquinas e
equipamentos agrcolas;3O
b) eroso - conforme estudos de Verdesio,31 elevado o potencial de perdas de
solos dos cerrados nos perodos chuvosos, especialmente quando estes so cu1tiva-
dos em lavouras anuais;
29 Embrapa, op. cito
30 Spain, J. M. Neotropical savlUl1UlS: prospects for economically and ecologically sustainable crop
- Iivestock pr'oduction systems. Trabalho apresentado ao seminrio internacional Manejo de los
Recursos Naturales en Ecosistemas Tropicales para una Agricultura Sostenible. Bogot, Colombia,
Instituto Colombiano Agropecuarlo, 1990.
31 Verdesio, J. J. As perspectivas ambientais do cerrado brasileiro. In: Pinto, M.N., coord. Cerrado,
caracterizao, ocupao e perspectiva. Brasfiia, DF, UnB/Sematec, 1990. capo 20.
Fronteira agricola
83
c) contaminao por agrotxicos - estudos em regies que vm utilizando h mais
tempo esses insumos apontam para os problemas que os moradores dos cerrados
podero vir a experimentar nessa rea;
d) impactos detrimentais da retirada da vegetao nativa de reas contnuas extensas,
prtica muito comum nas lavouras de soja. A fragilidade bitica dos cerrados bem
maior do que se imaginava.
32
Quando se decidiu incentivar a expanso de frentes de agricultura comercial nos
cerrados, uma das vantagens parecia ser o reduzido impacto dessa expanso sobre
o meio ambiente. Hoje existem srias dvidas a respeito. Cresce, cada vez mais, a
compreenso de que o ecossistema dos cerrados frgil e que manejos inadequados
podem levar forte degradao ambiental. H, pois, a necessidade de se pesquisar
com muito cuidado as conseqncias ambientais da dinmica de ocupao recente
dos cerrados.
5.1.1.3 A expanso agrcola e o Pantanal
Um problema com a evoluo da agricultura nos cerrados que estes cercam boa
parte do complexo do Pantanal. O adensamento da populao e a intensificao da
agricultura nas suas bordas pode induzir ao desenvolvimento de atividades que
ameacem a integridade ambiental da regio. O Pantanal ocupa 170 mil km
2
, ou 2%
do territrio nacional. A diversidade da flora e da fauna e o terreno sujeito a
inundaes recomendam manter o Pantanal como rea de preservao. Seus solos,
de baixa fertilidade, apresentam dificuldades de drenagem, alm da presena de
sdio.
33
A intensificao da atividade agrcola nas chamadas "bordas do Pantanal" vem
preocupando. Merecem ateno especial os projetos de irrigao e agropecurios;
estes podem impactar o Pantanal da seguinte forma:
a) com a construo de diques em projetos de irrigao, o padro hdrico das reas
adjacentes se altera, modificando a sazonalidade das inundaes;
b) a contaminao por agrotxicos de partes das bacias dos rios formadores do
Pantanal pode trazer considerveis prejuzos fauna local.
Os riscos para a fauna e a flora do Pantanal no decorrem apenas da caa
predatria. Preocupam, tambm, as atividades agropecurias nas bacias que formam
o complexo. Em suma, os impactos ambientais da expanso agrcola, tanto nas reas
de fronteira como nas de agricultura "moderna", so substanciais e, em certos casos,
extremamente preocupantes. Medidas de proteo do meio ambiente ou de ameni-
zao desses impactos vm sendo tomadas, mas ainda so incipientes, necessitando
ser fortemente intensificadas.
32 Spain. J. M. op. cito
33 Embrapa. op. cito
84 R.A.P.3/92
5.2 Impactos sociais
A ocupao de reas de fronteira no Brasil quase foi acompanhada da disputa por
terras, da violncia e de condies de vida difceis para os migrantes. No oeste do
Paran, por exemplo, venderam-se parcelas em extenso superior ao espao ter-
ritorial da regio, e surgiu a disputa por terras, com violncia e mortes; a situao
s foi resolvida com a mediao de comisso governamental especialmente criada
para esse fim. Alm disso, as condies de vida dos pioneiros, oriundos do Rio
Grande do Sul no oeste, e de So Paulo, de Minas Gerais e do Nordeste, no norte
do Paran, eram bastante difceis. As novas reas no contavam com infra-estrutura
social para pennitir vida decente a volumes crescentes de populao que para l se
deslocaram em curto espao de tempo. Essa situao demorou para ser resolvida;
mas quem visita, hoje, aquelas partes do estado dificilmente imagina sua situao
40 anos atrs.
Alm disso, parte significante dos migrantes que foram para o Paran no
encontrou condies de pennanecer ali. A modernizao conservadora da agricul-
tura do estado acabou fazendo com que quantidades crescentes de pequenos agri-
cultores e de trabalhadores rurais fossem foradas a procurar outras oQOrtunidades
nas grandes cidades do Centro-Sul, ou em novas reas de fronteira.
34
Inclusive,
muitos foram parar em Rondnia e em outras partes da fronteira recente.
Confonne ressalta Martine,3S uma das principais funes da fronteira no Brasil
tem sido servir como vlvula de escape a tenses sociais geradas em reas de
ocupao antiga, resultantes de rpido crescimento demogrfico, da rigidez da
estrutura fundiria e, mais recentemente, do processo de modernizao conservado-
ra. Alm de gerar aumentos de produo, ela diversificou os plos de crescimento
e de absoro da populao. Entretanto, com o tempo, a fronteira se consolida e
surgem presses no seu interior, provocando expulso de populao.
De um certo ponto de vista, no houve novidade nas levas de migrantes s recentes
reas de frentes camponesas na Amaznia; l ocorreu fenmeno semelhante ao
verificado em outras regies no passado. Por outro ngulo, porm, o processo foi
diferente. A ocupao de reas novas vem-se constituindo em fnnula cada vez
menos eficaz de amenizar presses sociais. A fronteira amaznica no s gerou
pouca produo, como tambm se mostrou incapaz de absorver e reter os migrantes
rurais que a procuraram. Martine
36
mostra que, se no passado a "migrao para as
34 Os dados dos censos agropecurios mostram que, na dcada de 70, a rea cultivada do Paran
aumentou 13% e o nmero de tratores - um indicador da "modernizao" que ocorreu - 328%, mas
houve reduo de 8,5% no pessoal ocupado na agropecuria. Segundo os censos demogrficos, o
Paran experimentou, na dcada, um declnio de 1,3 milho de pessoas na sua populao rural; ocorreu
intensa emigrao, predominantemente para o estado de So Paulo, mas tambm para a fronteira.
(lpardes. Paran: tabulao avanada do censo. Boletim Anlise Conjuntural. Curitiba, Fundao
Edson Vieira/lpardes, 1982.)
35 Martine. G. Migrao e absoro populacional no tr6pico mido. Trabalho apresentado ao
Seminrio sobre Tecnologias para os Assentamentos Humanos no Trpico mido. lpea/Cepal, 1987.
mimeogr.; --.Fases e faces da modernizao agrcola brasileira. Planejamento e Polfticas Pblicas.
Brasflia. lpea. (3):3-44,jun. 1990.
36 Martine, G. Migrao e absoro populacional no tr6pico mido. op. cit p.7.
Fronteira agrcola
85
regies de fronteira se constituiu em um contraponto significativo migrao
rural-urbana ( ... )" recentemente "a fronteira vem absorvendo um nmero cada vez
mais reduzido de migrantes com destino rural; nas ltimas dcadas, mesmo em reas
de fronteira, a migrao rural-urbana mais importante que a migrao de destino
rural".
Merecem ser ressaltadas as dificuldades dos migrantes de frentes camponesas
recentes. A instabilidade do processo de ocupao e as dificuldades de desenvolver
atividades que gerem, de forma sustentvel, renda na fronteira, vem significando
um aumento na circulao da populao. A urbanizao acelerada que acompanha
o processo provoca problemas de desemprego, subemprego e de misria urbanos
nas cidades do Norte e do Centro-Oeste.
Outra dificuldade, em algumas reas, tem sido os problemas originados por
questes de posse de terra; quando h coincidncia no espao, da expanso de frentes
camponesa e especulativa, surgem conflitos fundirios e a violncia. Ademais, as
condies do meio ambiente e de assentamento nas reas de fronteira do norte do
Brasil fizeram com que a concentrao da populao em reas novas viesse acompa-
nhada de epidemias de difcil controle, como a malria.
37
Agora o clera preocupa.
Em suma, para o migrante, a fronteira no foi um eldorado, um lugar para construir
um futuro, uma vida digna; ao contrrio, representou rea hostil, que premiava
alguns mas expulsava ou deixava na misria os demais.
6. Comentrios conclusivos
Em termos prospectivos, a evoluo futura dos impactos socioambientais da
evoluo da fronteira e de frentes de atividade depende das estratgias de desenvol-
vimento regional e agrcola que forem implantadas. Causa especial preocupao
uma possvel retomada, nos moldes do passado, do programa de incentivos fiscais
para a Amaznia, interrompido em 1990, mas que no saiu de cena. No se deve
rejeitar a possibilidade de se vir a conceber programas de desenvolvimento sus-
tentvel para a regio, financiados inclusive por esquemas de incentivos fiscais;
entretanto, jogos de influncia no afastam o perigo de urna repetio maquiada de
programas do passado, o que seria trgico tanto em termos ambientais como sociais.
Esta , nitidamente, a possibilidade que se avizinha, levando-se em conta a manu-
teno do Fundo de Investimentos da Amaznia (Finam) pela Constituio de 1988,
mesmo com as salvaguardas introduzidas.
Por seu turno, a estratgia agrcola de inspirao neoliberal, anunciada em agosto
de 1990, provavelmente ocasionar forte refluxo de frentes comerciais em partes do
Centro-Oeste. Essa estratgia, que vem sendo introduzida gradualmente, promete
diferenciar os preos mnimos levando em conta os custos de transporte dos produtos
a partir de suas reas de abrangncia, bem como eliminar subsdios do crdito
agrcola e fazer o preo dos combustveis refletir o custo de seu transporte, dos
37 Sawyer, D. R.; Torres, H. da G.; Pereira, A. C. L. & Abers, R. Fronteiras na Anillznia: significado
e perspectivas. Belo Horizonte, CedeplarlVFMG, 1990. mimeogr.; Sawyer, D. & Sawyer, D. R.
Malaria on the Amazon frontier: economic and social aspects of transmission and control. Belo
Horizonte, CedeplarlUFMG, 1987. mimeogr.
86 R.A.P.3/92
pontos de produo ou refino s reas de consumo. Se plenamente implementada
essa estratgia, a agricultura comercial em reas como o norte do Mato Grosso corre
o risco de se tornar invivel. Em conseqncia, provavelmente ocorrer um processo
de consolidao de terras na formao de fazendas de pecuria extensiva. Num
processo semelhante, a nova estratgia agrcola tornar muito difcil a situao dos
agricultores de reas que recentemente foram atingidas por frentes camponesas,
como Rondnia. Sem medidas de transio, os impactos sociais da nova estratgia
provavelmente sero terrveis; entretanto, podero trazer alguma reduo das pres-
ses ambientais em ecossistemas bastante frgeis do Pas.
Os problemas, tanto sociais como ambientais, da evoluo que se pode vislumbrar
no presente apontam para a necessidade de se examinar com ateno a dinmica de
ocupao e os refluxos na fronteira, visando orientar a concepo de programas e
medidas que evitem ou atenuem os impactos ambientais negativos e amenizem os
deslocamentos sociais em reas que foram fronteira em um passado recente, e cuja
ocupao se fez com a bno e os estmulos oficiais.
Fronteira agrcola
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