Modelos de Gestion

SISTEMATIZACIN DE MODELOS DE GESTIN EDUCATIVA DE LOS GOBIERNOS REGIONALES DE SAN MARTN, AREQUIPA Y LA LIBERTAD
ngel Mara Manrique Linares
Consejo Nacional de Educacin Presidente

Jess Herrero S.J. Nancy Torrejn
Secretaria Ejecutiva Investigador
ngel Mara Manrique
Comisin de Descentralizacin
Coordinador: Jorge Yzusqui Asesora: Patricia Correa
Mesa Interinstitucional sobre Gestin y Descentralizacin Jefa de Proyecto Usaid/Peru/Suma

Mara Amelia Palacios Eduardo Senz
Coordinador de Desarrollo Regional Correccin de estilo

Jos Luis Carrillo M.
Diagramacin
2011 Proyecto USAID / PERU / SUMA Av. Las Artes Norte 617, Lima, Per El proyecto SUMA es una iniciativa de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID/ PERU) que busca fortalecer la capacidad de gestin descentralizada de la educacin en los tres niveles de gobierno y mejorar la calidad de la enseanza en la educacin bsica en las reas menos favorecidas del pas.
Patricia Sousa (Plvora Comunicaciones)
Fotografa
Municipio Escolar de la Institucin Educativa 0282 Mara Hidalgo Torres, distrito de Cuumbuque, Regin San Martn. Cortesa de Elizabeth Adelman Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2011-14692 Impresin: GZ Impress de Alberto Guevara Jr. Tayacaja 269 Lima Tiraje: 500 ejemplares
Las opiniones del autor vertidas en esta publicacin no necesariamente reflejan los puntos de vista de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional o del Gobierno de los Estados Unidos. El contenido de este documento, en cualquiera de sus presentaciones impreso o e-book en la biblioteca y web de la institucin, puede ser reproducido libremente, siempre y cuando se cite la fuente.
ACRNIMOS
CAP CNE CONEI
Cuadros de Asignacin de Personal Consejo Nacional de Educacin Consejo Educativo Institucional
MED MEF PAP PER PIP
Ministerio de Educacin Ministerio de Economa y Finanzas Presupuestos Analticos de Personal Proyecto Educativo Regional Proyecto de Inversin Pblica Propuesta Pedaggica Integral
CONREDES Consejo Regional de Decanos COPARE-LL Consejo Participativo Regional de

Educacin de La Libertad
CTARS DCR DRE GREA IIEE LBD LGE LOGR
Consejos Transitorio de Aministracin PPI Regional Diseo Curricular Regional Direcciones Regionales de Educacin Gerencia Regional de Educacin de Arequipa Instituciones Educativas Ley de Bases de la Descentralizacin Ley General de Educacin Ley Orgnica de Gobiernos Regionales
PRFDC Programa Regional de Formacin Docente

Continua
PROMEB Proyecto de Mejoramiento de la Educacin

Bsica
SSGE Sistema de Seguimiento a la Gestin Educativa SUTEP Sindicato Unitario de Trabajadores en la

Educacin del Per
UGEL Unidades de Gestin Educativa Local
NDICE
Prlogo
Introduccin 9
PARTE 1
Captulo 1: Contexto actual 10 Marco normativo 10 Descentralizacin / Desconcentracin 10 Desconcentracin 11 Descentralizacin 13 Captulo 2: Gestin del sistema educativo vigente
19 Marco normativo 19 Caractersticas de la gestin del sistema educativo 21
PARTE 2
Captulo 3: Sistematizacin de los modelos de gestin educativa: Gobiernos Regionales de San Martn, Arequipa y La Libertad
23 Regin San Martn 23 Informacin general 23 Informacin educativa regional 24 Procesos regionales 28 Propuesta regional 29 Diagnstico regional 29 Conceptualizacin del modelo de gestin 30 Propuesta tcnica 31
Hoja de ruta 34 Estado situacional 35 Regin Arequipa 36 Informacin general 36 Informacin educativa regional 38 Procesos regionales 41 Propuesta regional 41 Diagnstico regional 43 Propuesta tcnica 44 Hoja de ruta 46 Estado situacional 48 Regin La Libertad 48 Informacin general 48 Informacin educativa regional 50 Procesos regionales 53 Propuesta regional 53 Diagnstico regional 53 Propuesta tcnica 54 Hoja de ruta 56 Estado situacional 56
57 Bibliografa 63 Datos del autor 65

Reflexiones finales
CUADROS
Cuadro 1: Lnea de tiempo de normas promulgadas en los procesos de desconcentracin y descentralizacin Cuadro 2: Clasificacin de instituciones educativas Cuadro 3: Caractersticas generales de la regin San Martn Cuadro 4: Indicadores demogrficos y sociales de la regin San Martn Cuadro 5: Total matrcula de alumnos al ao 2010 por etapa, nivel y modalidad de la regin San Martn Cuadro 6: Total instituciones educativas al ao 2010 por etapa, nivel y modalidad de la regin San Martn Cuadro 7: Total docentes al ao 2010 por etapa, nivel y modalidad de la regin San Martn Cuadro 8: Instancias de gestin educativa en la propuesta tcnica de la regin San Martn Cuadro 9: Funciones claves para las instancias de gestin en la propuesta tcnica de la regin San Martn Cuadro 10: Etapas de implementacin de la propuesta tcnica de la regin San Martn Cuadro 11: Caractersticas generales de la regin Arequipa Cuadro 12: Indicadores demogrficos y sociales de la regin Arequipa Cuadro 13: Total matrcula de alumnos al ao 2010 por etapa,nivel y modalidad de la regin Arequipa Cuadro 14: Total instituciones educativas al ao 2010 por etapa, nivel y modalidad de la regin Arequipa Cuadro 15: Total docentes al ao 2010 por etapa, nivel y modalidad de la regin Arequipa
18 19 23 24 25 26 27 31 33 34 36 37 38 39 40
Cuadro 16: Etapas de implementacin de la propuesta tcnica de la regin Arequipa Cuadro 17: Caractersticas generales de la regin La Libertad Cuadro 18: Indicadores demogrficos y sociales de la regin La Libertad Cuadro 19: Total matrculas de alumnos al ao 2010 por etapa, nivel y modalidad de la regin La Libertad Cuadro 20: Total instituciones educativas al ao 2010 por etapa, nivel y modalidad de la regin La Libertad Cuadro 21: Total docentes al ao 2010 por etapa, nivel y modalidad de la regin La Libertad
47 48 49 50 51 52 17 18 54 62
RECUADROS
Recuadro 1: Funciones transferidas y ejercidas por los Gobiernos Regionales Recuadro 2: Anlisis de la lnea de tiempo
Recuadro 3: Procesos y subprocesos identificados en la GRE La Libertad Recuadro 4: Anlisis comparativo de propuestas regionales
FIGURAS
Figura 1: Organizacin de Unidad de Gestin Educativa Local Figura 2: Organizacin de Direccin Regional de Educacin Figura 3: Mapa de la regin San Martn Figura 4: Enfoque de gestin educativa de la regin San Martn Figura 5: Mapa de la regin Arequipa Figura 6: Organigrama del Gobierno Regional de Arequipa Figura 7: Mapa de la regin La Libertad
20 21 23 32 36 42 48
PRLOGO
Hace ms de diez aos, diversas evaluaciones hicieron evidente que nuestros estudiantes no estn logrando los aprendizajes previstos en el currculo y se encuentran a la zaga de los pases de la regin. La situacin se agrava porque existe una brecha entre los estudiantes ms favorecidos, de zonas urbanas predominantemente castellanohablantes, y los de zonas rurales cuya lengua materna no es el castellano, tradicionalmente relegados, brecha que la reciente bonanza econmica no ha contribuido a superar y, ms bien, ha ido en incremento. La brecha de la inequidad est dolorosamente marcada en todos los estudios y evaluaciones realizadas en los ltimos aos. Las razones que la explican son variadas, pero, sin duda, la desigual distribucin de los recursos econmicos es la principal fuente generadora del problema. Y a esto debemos aadir la larga tradicin centralista del Estado peruano que hace difcil atender con calidad y equidad a todos los nios, nias y jvenes del pas. Es por ello que, en cumplimiento de su compromiso con el logro de la visin de pas al 2021 formulada en el Proyecto Educativo Nacional, y acorde con sus funciones, el Consejo Nacional de Educacin ha brindado un apoyo decidido a la descentralizacin y la mejora de la gestin educativa. Estamos convencidos de que solo estableciendo funciones, responsabilidades y competencias claras, bien definidas y correctamente articuladas entre los niveles nacional, regional y local, el sistema educativo atender con calidad a todos los estudiantes. Desde 2002 est en marcha un proceso de descentralizacin que debe ser continuado y mejorado asumiendo los aciertos y corrigiendo los errores. Ello requiere, entre otras cosas, emprender reformas institucionales y de gestin que permitan a cada regin atender los requerimientos caractersticos de sus mbitos de competencia, organizar con autonoma sus recursos, establecer y atender sus propias prioridades, y responder por sus logros ante sus pobladores, trabajando al mismo tiempo por metas nacionales comunes. La verdadera descentralizacin involucra la coordinacin entre niveles de gobierno de manera
que exista un horizonte comn nacional en el que los estudiantes logren aprendizajes de calidad que les permitan insertarse como ciudadanos productivos, crticos y creativos en el mundo contemporneo Es en este contexto que el CNE, considerando que no es viable en un pas tan diverso, apostar por una sola forma de organizar la gestin educativa a nivel regional, encarg un estudio que sistematice lo avanzado por tres regiones en la reformulacin de su organizacin y estructura, y permita identificar cules han sido sus avances y limitaciones en este proceso. Cada uno de ellos presenta caractersticas particulares que ilustran diversas posibilidades de afrontar los retos de la gestin regional. Es de nuestro mayor inters compartir con la comunidad educativa estos hallazgos que, consideramos, brindarn a las autoridades nacionales y regionales los elementos de juicio que les lleven a coordinar las mejores decisiones en las reformas que cada regin debe llevar adelante. Finalmente, deseo agradecer al proyecto SUMA de USAID/PERU por su decidido apoyo al fortalecimiento de capacidades de las autoridades regionales y a la descentralizacin de la gestin educativa, as como al financiamiento del estudio que se presenta en este volumen que, estamos seguros, contribuir a que el pas avance hacia la educacin de calidad que queremos para todas y todos los peruanos. Jess Herrero Gmez SJ Presidente del Consejo Nacional de Educacin
INTRODUCCIN
El Per transcurre por un proceso de descentralizacin que se inici con la reforma constitucional del ao 2002. Sin embargo, la implementacin de este proceso se desarrolla sobre organizaciones y normas que responden an a una visin desconcentrada del Estado. Tal es el caso, de la gestin del sistema educativo nacional. En ese escenario, los Gobiernos Regionales han iniciado procesos de reformas institucionales que han involucrado la gestin del sistema educativo en su mbito regional. Por ello, este trabajo tiene por objetivo sistematizar las propuestas de los modelos de gestin educativa impulsados por tres Gobiernos Regionales: de San Martn, Arequipa y La Libertad. Si bien el ttulo del trabajo incorpora el trmino modelo de gestin, la normatividad nacional en materia educativa no establece ningn modelo. De ah que las propuestas de cada gobierno regional estn dirigidas a mejorar la gestin del sistema educativo en su respectiva jurisdiccin, lo que constituye un aporte importante al proceso de descentralizacin en el pas. Este trabajo de investigacin ha comprendido: la visita tcnica a cada una de las regiones objeto de estudio; entrevistas a los actores regionales y locales vinculados a temas educativos; revisin de documentos tcnicos creados por los especialistas de cada regin; y, el anlisis de la normatividad nacional y regional en materia educativa. Asimismo, se ha identificado los procesos internos de cada regin en los cuales surgen estas iniciativas por la mejora de la gestin educativa, encontrndose dos aspectos comunes en los tres casos: la elaboracin de Proyectos Educativos Regionales; y, el inicio de reformas institucionales sobre la estructura establecida por la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales. El documento comprende dos partes. La primera define el marco normativo de la gestin del sistema educativo nacional vigente y su transicin por los procesos de desconcentracin y descentralizacin. La segunda aborda los casos regionales de San Martn, Arequipa y La Libertad. En cada uno de estos casos se ha
identificado sus caractersticas generales como regin y su informacin estadstica en materia educativa, con la finalidad de identificar claramente que nos encontramos ante particularidades regionales que motivan una propuesta diferente en temas educativos. Luego se procede con la sistematizacin propiamente dicha, bajo dos etapas: formulacin e implementacin. En los tres casos regionales, la primera de estas etapas ha permitido contar con diagnsticos que advierten los problemas propios de la gestin educativa, y que han motivado la construccin de propuestas tcnicas sumamente interesantes. En virtud de que nos encontramos en pleno proceso de implementacin en los tres casos de anlisis, el estudio ha recogido las estrategias elaboradas y oficializadas a travs de las respectivas ordenanzas regionales. Merece destacarse que, en los Gobiernos Regionales materia del estudio, los tres Presidentes Regionales han sido reelegidos, por el periodo 2011 2014, por lo que confiamos que el proceso de implementacin lograr sus objetivos. Estamos seguros de que a partir de la presente investigacin se profundizar el debate sobre la gestin del sistema educativo desde una visin descentralizada, que comprometer ya no solo a la instancia del Gobierno Nacional, como se ha venido haciendo hasta el momento, sino que contar adems con la participacin de los actores regionales y locales. El esfuerzo realizado obedece a la confianza depositada por el Consejo Nacional de Educacin y al aporte de los expertos en cada Gobierno Regional, a quienes expreso mi profundo agradecimiento, por lo que cualquier error u omisin es plena responsabilidad del autor. ngel Mara Manrique Linares
PARTE I
CAPTULO 1: Contexto actual
1. MARCO NORMATIVO
Antes de proceder con la sistematizacin propiamente dicha de los modelos de gestin educativa1 planteados por los Gobiernos Regionales, es importante conocer el marco normativo nacional del que surgen las iniciativas regionales y analizar cmo es la gestin del sistema educativo nacional hoy vigente. La presencia de los Gobiernos Regionales en el Per se restableci2 a partir de la modificatoria constitucional del ao 2002, y su participacin en la vida poltica del pas surge sobre una organizacin establecida por el Gobierno Nacional, que mantenan una visin centralizada de sus rganos ejecutivos (ministerios). Esta particularidad advierte que se est ante un conjunto de normas y procesos paralelos que no responden necesariamente a una visin descentralizada. Mientras se elaboraba el conjunto de normas que impulsaran el proceso de descentralizacin, el Estado peruano se rega bajo una visin centralizada que, como se ver en esta primera parte del trabajo, determin en gran medida la actual gestin del sistema educativo nacional. Es por ello, que la gestin del sistema educativo nacional vigente en el Per no responde al actual proceso de descentralizacin iniciado a comienzos de la primera dcada del siglo XXI, sino que es ms bien resultado de una visin desconcentrada del Estado. se expidi con posterioridad a la Ley de Bases de Descentralizacin. Ms all de presentar una definicin sobre ambos trminos, es importante identificar caractersticas propias de cada uno, con la finalidad de diferenciar ambos casos. La descentralizacin y la desconcentracin son formas jurdico-polticas en que se organiza el Estado, y en las dos, el poder central transfiere parte de sus funciones a determinados organismos. La descentralizacin comprender, por tanto, el proceso de delegacin de los poderes polticos, fiscales y administrativos a unidades subnacionales de gobierno.3 La diferencia esencial radica en que sus organismos estn fuera de la relacin jerrquica del poder central, mientras que para el caso de la desconcentracin sus rganos estn sujetos al poder jerrquico.4 Los organismos descentralizados tienen personera jurdica y patrimonio propios, y fueron elegidos democrticamente por eleccin popular, mientras que los rganos desconcentrados carecen de todo ello. Para el caso del Estado peruano, y considerando la complejidad de su territorio y las particularidades culturales de sus regiones, durante su vida republicana existi y existe un proceso de desconcentracin de su autoridad central en diferentes instancias sectoriales, lo que le ha permitido mantener presencia en los distintos lugares del pas, pero bajo la direccin del Gobierno Nacional. Los intentos de descentralizacin del pas han sido varios, pero ninguno de ellos ha podido concretarse a tal nivel que permita la conformacin de gobiernos autnomos que promuevan el desarrollo integral de su regin.5 A continuacin se revisa cmo ha sido este proceso de desconcentracin en la ltima dcada (2000-2010) desde el sector Educacin; y cmo, paralelamente, se ha ido gestando un nuevo proceso de descentralizacin
2. DESCENTRALIZACIN/DESCONCENTRACIN
Existe en el debate nacional una confusin entre los trminos descentralizacin y desconcentracin. Se entiende en algunos casos, que el actual modelo de gestin educativa es descentralizado, por la sencilla razn de que segn refieren principalmente desde el Gobierno Nacional la Ley General de Educacin
1 No existe en la legislacin nacional sobre materia educativa el trmino modelo de gestin, sin embargo, se utilizar como referencia para abordar las propuestas regionales. 2 Los Gobiernos Regionales fueron creados por la Constitucin Poltica de 1979 y desactivados a raz del golpe de Estado del 5 de abril de 1992, en el gobierno del seor Alberto Fujimori Fujimori. Se reinstalaron con el retorno a la democracia a inicios del siglo XXI. 3 Burki, Javed, Guillermo Perry y William Dillinger (1999). Ms all del centro: La descentralizacin del Estado. Estudios del Banco Mundial sobre Amrica Latina y el Caribe. Banco Mundial, p. 3. 4 Ibidem. 5 Sobre el tema, se recomienda revisar algunos textos: Planas, Pedro (1988). La descentralizacin en el Per republicano: 1891 - 1928. Lima: Municipalidad de Lima. Zas Friz Burga, Johnny (1998). La descentralizacin ficticia. Lima: Universidad del Pacfico. Contreras, Carlos (2000). Centralismo y descentralismo en la historia del Per independiente. Lima: JCAS/IEP. Serie N. 4.
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en el pas, que justificar la formulacin de iniciativas regionales en la gestin del sistema educativo.
3. PROCESO DE DESCONCENTRACIN
Por estrategia legislativa, el Gobierno Nacional utiliza la denominada Ley General de Presupuesto del Sector Pblico, aprobada anualmente por el Congreso de la Repblica, para ir realizando modificaciones y reestructuraciones en todos sus sectores. El sector Educacin no ha sido ajeno a ello. Esta estrategia ha establecido que las reformas del Estado solo son posibles a travs de las modificaciones presupuestales, que dependen nicamente del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF).6 Por lo tanto, aqu se advertir cmo estas Leyes de Presupuesto disponan desde el Gobierno Nacional modificaciones a las denominadas instancias de gestin educativa descentralizadas. Reestructuracin de Direcciones Regionales En el ao 2002, la Ley General de Presupuesto del sector pblico (Ley 27573) estableci, en su sexta disposicin, lo siguiente: SEXTA: Dentro de los treinta (30) das siguientes de publicada la presente Ley, el Ministro de la Presidencia y los Ministros a cargo de los Sectores de Educacin, Salud, Agricultura, Pesquera, Trabajo y Promocin Social, Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construccin, Energa y Minas, Industria, Turismo, Integracin y Negociaciones Comerciales Internacionales. Los que emitirn, en relacin a la gestin de las Direcciones Regionales Sectoriales a cargo de los Consejos Transitorios de Administracin Regional - CTARS, a travs del decreto supremo correspondiente que ser refrendado tambin por el Ministro de Economa y Finanzas, las siguientes disposiciones relacionadas a: a) Ejecucin del gasto en las respectivas Direcciones Regionales Sectoriales. b) Transferencias de asignaciones presupuestales entre los Consejos Transitorios de Administracin Regional, en lo que respecta a los recursos asignados a las Direcciones Regionales Sectoriales y a sus respectivas Unidades Ejecutoras. c) Reestructuracin organizacional y presupuestaria de las Direcciones Regionales Sectoriales de los Consejos Transitorios de Administracin Regional-CTARS. Las citadas disposiciones, que se aprobarn respetando las Medidas de Austeridad,
Racionalidad y Transparencia en el Gasto Pblico establecidas en el Captulo II de la presente Ley, y las normas que rigen la Gestin Presupuestaria del Estado, sern de observancia obligatoria por parte de los Consejos Transitorios de Administracin Regional. Esta norma permiti al Ministerio de Educacin reestructurar organizacional y presupuestariamente las Direcciones Regionales de Educacin (DRE), en su calidad de rganos desconcentrados, que estaban adscritas nominalmente a los Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR). Esta facultad de reestructuracin, propia de una organizacin desconcentrada, se llev a cabo en todos los sectores bajo la direccin del Ministro de turno. Los CTAR, que eran para la poca las administraciones regionales, no participaron de dicha reestructuracin. A partir de tal mandato, el Ministerio de Educacin aprueba el DS 015-2002-ED, mediante el cual se establece el Reglamento de Organizacin y Funciones de las Direcciones Regionales de Educacin y las Unidades de Gestin Educativa Local.7 La organizacin y funciones de las DRE y las UGEL, establecidas por el DS 015-2002-ED y definidas por el Gobierno Nacional, se mantienen vigentes en todos los Gobiernos Regionales. Las particularidades de estos modelos sern analizadas en el siguiente captulo. Luego de dictada dicha norma se expidi la Ley General de Educacin (LGE), que incorpora preceptos fundamentales del proceso de descentralizacin iniciado; sin embargo, la LGE no modifica expresamente la organizacin de las instancias de gestin establecidas en el DS 015-2002, adscribindolas formalmente como rganos desconcentrados del Gobierno Regional. El sistema de gestin aprobado por el DS 015-2002-ED, avalado por la LGE, fue ratificado por el DS 009-2005ED, Reglamento de la Gestin del Sistema Educativo del 29 de abril del 2005, cuyo alcance de aplicacin queda claramente establecido en su primer artculo: Artculo 1.: El presente Reglamento [] se aplica a las instancias de gestin educativa descentralizadas: Instituciones Educativas (IIEE) y Programas Educativos pblicos de los niveles y modalidades de la etapa de Educacin Bsica y de la Educacin Tcnico-Productiva, Unidades de Gestin Educativa Local (UGEL), Direcciones Regionales de Educacin (DRE) y Ministerio de Educacin
6 Se hace esta afirmacin, dado que se relaciona nicamente presupuesto con reforma del Estado, cuando debiera primar la variable planificacin estratgica con reforma del Estado. 7 Decreto Supremo 015-2002-ED, del 12 de junio de 2002.
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(MED). En lo que corresponda, se aplica tambin a las Instituciones Educativas y Programas Educativos privados. Con la aprobacin del Reglamento de la Gestin del Sistema Educativo se consolida la visin desconcentrada del Ministerio de Educacin al definir la organizacin y funciones de las instancias de gestin educativa descentralizada, en la cual no participaron los actuales Gobiernos Regionales. Este modelo de gestin se encuentra an vigente. Reestructuracin de Unidades de Gestin Educativa Local desde el Gobierno Nacional Posteriormente, pese al inicio del proceso de descentralizacin, el Gobierno Nacional, a travs del Ministerio de Educacin, continu dando disposiciones sobre las UGEL por medio de la estrategia de la Ley General de Presupuesto del Sector Pblico. As, se dict: Ley 28254: Ley que autoriza crdito suplementario en el presupuesto del sector pblico para el ao fiscal 2004 (15 de junio del 2004). Dcimo primera disposicin final: Declrase en reestructuracin las Unidades de Gestin Educativa Local - UGEL del sector educacin y dispngase un proceso de racionalizacin a nivel de cada institucin educativa que determine el nmero de plazas estrictamente necesarias para brindar el servicio educativo en funcin a la carga docente establecida por el Ministerio de Educacin. Debindose efectuar en el mbito nacional, la reubicacin de plazas y/o la reasignacin del personal docente excedente, teniendo en consideracin lo normado por la Ley del Profesorado y su reglamento. Para tal efecto, djase en suspenso durante el presente ao los Cuadros de Asignacin de Personal (CAP) de las referidas UGELs, debiendo utilizar como referencia los Presupuestos Analticos de Personal (PAP-2004) debidamente aprobados luego del proceso de racionalizacin. El Ministerio de Educacin y las Direcciones Regionales de Educacin contemplarn en la formulacin de los presupuestos anuales lo dispuesto en el presente artculo, a fin de dar sostenibilidad a las medidas resultantes del referido proceso de racionalizacin.
Ley 28427, Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2005 (21 de diciembre del 2004) Segunda disposicin final: Prorrgase la vigencia de la Dcimo Primera Disposicin Final de la Ley N 28254 durante el Ao Fiscal 2005. Los Presupuestos Analticos de Personal-PAP resultantes del proceso de racionalizacin dispuesto por la referida norma, servirn de base para la aprobacin de los nuevos Cuadros de Asignacin de Personal-CAP al concluirse el mencionado proceso, siguiendo los procedimientos establecidos por el Decreto Supremo N 043-2004-PCM. Ley 28652, Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2006 (22 de diciembre del 2005) Octava disposicin final: Prorrgase la vigencia de la Segunda Disposicin Final de la Ley N 28427, que prorrog la Dcimo Primera Disposicin Final de la Ley N 28254, durante el ao fiscal 2006. Los Presupuestos Analticos de Personal - PAP resultantes del proceso de racionalizacin dispuesto por la referida norma, servirn de base para la aprobacin de los nuevos Cuadros de Asignacin de Personal - CAP al concluirse el mencionado proceso, siguiendo los procedimientos establecidos por el Decreto Supremo N 043-2004-PCM. El proceso de racionalizacin a que hace referencia el prrafo precedente debe culminar durante el primer semestre del ao fiscal 2006, bajo responsabilidad de las dependencias del Sector Educacin encargadas de su ejecucin, las mismas que deben determinar el nmero de plazas estrictamente necesarias para brindar el servicio educativo en funcin a la carga docente establecida por el Ministerio de Educacin; en base a lo cual, posteriormente, se establecern los nuevos Cuadros de Asignacin de Personal - CAP y Presupuestos Analticos de Personal - PAP en el marco del Presupuesto Institucional aprobado. Los resultados alcanzados en el proceso de racionalizacin deben ser publicados en la pgina web del Ministerio de Educacin. Finalmente, en el 2007 el Ministerio de Educacin, como eplogo de este proceso de reestructuracin iniciado en las Unidades de Gestin Educativa Local, aprob la Resolucin Ministerial 0298-2007-ED, que establece las Normas Complementarias para la Elaboracin y Aprobacin del Cuadro para Asignacin de Personal-CAP de las Instancias de Gestin Educativa Descentralizadas. El fundamento expuesto en dicha
Esta disposicin fue ampliada hasta en dos oportunidades, con la finalidad de proceder con las reestructuraciones de las UGEL desde el Gobierno Nacional.
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norma es nicamente el proceso de Modernizacin de la Gestin del Estado, aprobado por la Ley 27658, con el objetivo de asegurar la adecuada asignacin de cargos y su ordenamiento racional en las instancias de gestin educativa descentralizada a fin de establecer un equilibrio organizacional8, a pesar del proceso de descentralizacin ya iniciado a esa fecha. Es preciso destacar, que por ms que la LGE estableci que las instancias de gestin (DRE, UGEL, IE) son rganos de los Gobiernos Regionales, el Gobierno Nacional sigui expidiendo normas sobre organizacin y funciones de dichas instancias, actuando bajo la visin de un Estado desconcentrado, sin coordinacin ni aprobacin de los Gobiernos Regionales ni los Gobiernos Locales.
[] una forma de organizacin democrtica y [que] constituye una poltica permanente de Estado, de carcter obligatorio, que tiene por objetivo fundamental el desarrollo del pas. El proceso de descentralizacin se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignacin de competencias y transferencias de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales.11 La reforma constitucional defini los siguientes aspectos: 1. La divisin poltica del Estado peruano, que debe preservar su unidad e integridad y realizarse conformando unidades geoeconmicas sostenibles. 2. El proceso de conformacin de regiones. 3. La organizacin poltica de los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales, estableciendo sus autonomas. 4. Las competencias de cada gobierno para promover el desarrollo y la economa regionales. 5. Los bienes y rentas de cada nivel de gobierno. 6. El sistema de control y participacin. Estos aspectos constitucionales fueron desarrollados posteriormente por normas que establecieron los principios, competencias, organizacin y funciones de cada nivel de gobierno, y que permitieron como objetivo inmediato las elecciones regionales del ao 2003. Ley de Bases de la Descentralizacin La Ley de Bases de la Descentralizacin (LBD) establece la finalidad, principios y objetivos del proceso de descentralizacin; asimismo, define el marco de competencias que ejercer cada nivel de gobierno, clasificndolas en exclusivas, compartidas y delegadas. Si bien la LBD es la piedra angular de este proceso, se identificarn algunos aspectos relevantes que contribuirn directamente con el presente trabajo: autonomas/competencias. Autonoma regional y local En concordancia con lo establecido en la Constitucin Poltica del Per, se reconocen los tres niveles de gobierno: Nacional, Regional y Local, a los cuales se les atribuye autonoma poltica, econmica y administrativa para el ejercicio de sus competencias. Entindase por: Autonoma poltica: La facultad de adoptar y
4. PROCESO DE DESCENTRALIZACIN
Acuerdo Nacional El siglo XXI naci con un proceso de transicin democrtica que congreg a todas las fuerzas polticas del pas y permiti un acuerdo sobre las nuevas polticas y reformas que se iban a implementar en el Per. Este espacio de concertacin democrtica se llam Acuerdo Nacional.9 Mediante el Acuerdo Nacional se establecieron un conjunto de polticas de Estado, sobre la base del dilogo y el esfuerzo, con la finalidad de definir un rumbo para el desarrollo sostenible del pas y afirmar una gobernabilidad democrtica. En lo que concierne a la descentralizacin, la poltica de Estado determin que se desarrollara: [] una integral descentralizacin poltica, econmica y administrativa, transfiriendo progresivamente competencias y recursos del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales con el fin de eliminar el centralismo. Se construira, adems, [] un sistema de autonomas polticas, econmicas y administrativas, basado en la aplicacin del principio de subsidiariedad y complementariedad entre los niveles de gobierno nacional, regional y local del Estado, con el fin de fortalecer estos ltimos y propiciar el crecimiento de sus economas.10 Reforma constitucional A partir de este acuerdo poltico, el Congreso de la Repblica inici una reforma constitucional por la cual se expidi la Ley 27680, Ley de Reforma Constitucional del captulo XIV del ttulo IV sobre descentralizacin. Mediante esta Ley se entiende la descentralizacin como:
9 Vase: www.acuerdonacional.pe 10 Ibidem.
8 Ley 27658, Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado, del 30 de enero del 2002.
11 Ley 27680, Ley de Reforma Constitucional del captulo XIV del ttulo IV sobre descentralizacin, del 7 de marzo del 2002.
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concordar las polticas, planes y normas en los asuntos de su competencia; aprobar y expedir sus normas; decidir a travs de sus rganos de gobierno, y desarrollar las funciones que le son inherentes. Autonoma econmica: La facultad para crear, recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme a la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado. Autonoma administrativa: La facultad para organizarse internamente, as como para determinar y reglamentar los servicios pblicos de su responsabilidad.
nacionales y regionales, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales, podrn crear la organizacin interna que estimen conveniente, con la finalidad de atender directamente al ciudadano y sus problemas locales. Ahora bien, si ambos niveles de gobierno son autnomos en materia administrativa para organizarse internamente y cuentan con competencias exclusivas para aprobar su organizacin interna y su presupuesto institucional, cabe entonces la pregunta: Qu rganos e instancias comprende su organizacin interna? La respuesta debe darse considerando los siguientes aspectos: i) Lo establecido en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (LOGR).12 ii) La situacin de las Direcciones Regionales. iii) El proceso de transferencia de funciones. i) Ley Orgnica de Gobiernos Regionales La LOGR propone una estructura orgnica bsica que est conformada por la Presidencia Regional, el Consejo Regional y el Consejo de Coordinacin Regional, quienes ejercen la representacin de un Poder Ejecutivo, un Poder Legislativo y un espacio de participacin y concertacin, respectivamente. En cuanto al rgano ejecutivo del Gobierno Regional, la LOGR indica en su artculo 12. que est organizado por gerencias regionales, rganos de lnea, apoyo, asesoramiento y control, y precisa que stos sern determinados por cada Gobierno Regional. De acuerdo con ese principio, la LOGR dispone la creacin de las siguientes gerencias, que cumplirn las funciones sectoriales:13 La Gerencia de Desarrollo Econmico ejercer las funciones especficas regionales en los sectores Industria, Comercio, Turismo, Artesana, Pesquera, Minera, Energa e Hidrocarburos y Agricultura. La Gerencia de Desarrollo Social ejercer las funciones especficas regionales de educacin, cultura, ciencia y tecnologa, recreacin, deportes, salud, vivienda, trabajo, promocin del empleo, pequea y microempresa, poblacin, saneamiento, desarrollo social e igualdad de oportunidades. La Gerencia de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial ejercer las funciones especficas sectoriales en materia de
Definicin de competencias La LBD distingue tres criterios de competencias: Competencias exclusivas: Cuyo ejercicio corresponde de manera exclusiva y excluyente a cada nivel de gobierno. Competencias compartidas: En las que intervienen dos o ms niveles de gobierno. Competencias delegables: Por las cuales un nivel de gobierno delega a otro de distinto nivel el ejercicio de una competencia, por mutuo acuerdo. mbitos de las competencias exclusivas Tanto para los Gobiernos Regionales como para los Gobiernos Locales, la LBD define un conjunto de competencias exclusivas destinadas, por mandato constitucional, a promover el desarrollo regional. Para el caso de estudio, es importante resaltar una de ellas: c) Aprobar su organizacin interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado y las Leyes anuales de Presupuesto. Esta competencia se ejerce en el marco de la autonoma administrativa a la que ya se hizo referencia. Podra advertirse una contradiccin respecto de que si bien la LBD otorga como competencia exclusiva a los Gobiernos Regionales y a los Gobiernos Locales la aprobacin de su organizacin interna, no se explica por qu la misma LBD les impone una estructura definida (a travs de oficinas y gerencias). Esta aparente divergencia pone de manifiesto el carcter de proceso permanente determinado por esta poltica de Estado, por lo que si bien la LBD propone una organizacin en virtud de los procesos
12 Ley 27867, del 18 de noviembre del 2002. 13 Para un mayor anlisis sobre el tema organizacin y reformas institucionales de Gobiernos Regionales, revisar: Experiencias de reforma institucional en Gobiernos Regionales. Estudio de casos. Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado del Congreso de la Repblica. Lima: USAID ProDescentralizacin, 2010.
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planificacin estratgica prospectiva, inversiones, presupuesto, tributacin y ordenamiento territorial, administracin y adjudicacin de terrenos de propiedad del Estado. La Gerencia de Recursos Naturales y Gestin del Medio Ambiente ejercer las funciones especficas sectoriales en materia de reas protegidas, medio ambiente y defensa civil. La Gerencia de Infraestructura ejercer las funciones especficas sectoriales en materia de vialidad, transportes, comunicaciones, telecomunicaciones y construccin. Deber entenderse que tanto la alta direccin como las gerencias referidas forman parte de la organizacin interna de los Gobiernos Regionales. ii) Situacin de las Direcciones Regionales Salud y Educacin fueron los sectores ms desconcentrados en el pas. Su funcin ha sido ejercida con anterioridad al nuevo proceso de descentralizacin surgido a inicios del siglo XXI. Ante ste, que se basa en la divisin del poder en tres niveles de gobierno, las Direcciones Regionales pasaron a formar parte de la organizacin interna de los Gobiernos Regionales, convirtindose en la instancia sectorial especializada de dicho nivel de gobierno. Sin embargo, lo establecido inicialmente en la duodcima disposicin transitoria, complementaria y final de la LOGR, modificada por la Ley 27902, mantena an una doble posicin: sectorial y gubernamental: Duodcima: Rgimen de las Direcciones Regionales sectoriales Los Directores Regionales son responsables de la implementacin y ejecucin de las polticas nacionales sectoriales y de las polticas regionales sectoriales en el mbito regional. Estn bajo la direccin del Sector y de la Gerencia Regional correspondiente, respectivamente, ante quienes dan cuenta de su gestin. La seleccin de Directores Regionales sectoriales se har previo concurso pblico convocado por los Gobiernos Regionales en coordinacin con el Gobierno Nacional, de acuerdo a los lineamientos generales elaborados por el Consejo Nacional de Descentralizacin, a efectos de garantizar la neutralidad del procedimiento y la seleccin tcnica del personal, as como mecanismos de supervisin
14 Ley 28926, del 8 de diciembre del 2006.
y evaluacin permanente que deber aplicar el Gobierno Regional al Director Regional sectorial en el desempeo de la funcin. Mientras culmine el concurso pblico de los Directores Regionales de cada sector, los actuales Directores Regionales sectoriales continuarn en funciones bajo dependencia administrativa del Gobierno Regional y dependencia tcnica y funcional del correspondiente sector del Gobierno Nacional. El plazo para la elaboracin de los lineamientos del concurso y las normas y procedimientos del mismo vence el 31 de enero de 2003. Esta ambivalencia se resolvi con la promulgacin de la Ley 28926,14 por la que se establece el rgimen transitorio de las Direcciones Regionales Sectoriales, considerando que: Las Direcciones Regionales Sectoriales son rganos dependientes de las Gerencias Regionales correspondientes. Tienen a su cargo las funciones especficas de un sector en el mbito del gobierno regional. Estn a cargo de los Directores Regionales que son funcionarios de confianza. Para ser Director Regional se requiere acreditar ser profesional calificado y con experiencia en la materia sectorial respectiva, mediante concurso de mritos. Su designacin y cese corresponde al Presidente Regional a propuesta del respectivo Gerente Regional. De esta manera se fortaleci la estructura orgnica de los Gobiernos Regionales, integrando de manera exclusiva a las Direcciones Regionales sectoriales, con lo que se les atribuy mayor responsabilidad sobre polticas regionales sectoriales. De la misma forma, se dej sin efecto esa doble dependencia: por un lado, la tcnica normativa con el sector; por otro, la administrativa con el Gobierno Regional. Por tanto, las Direcciones Regionales sectoriales son parte de la organizacin interna de los Gobiernos Regionales, y estn dentro de los alcances de las autonomas administrativas de dicho nivel de gobierno. iii) Transferencia de funciones Como parte del proceso de descentralizacin, el Gobierno Nacional transfiere funciones a los gobiernos subnacionales. Para ello, desde el otrora Consejo Nacional de Descentralizacin y la actual Secretara de Descentralizacin15, se
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elaboraron diferentes planes de transferencias de funciones sectoriales, que fueron implementndose gradualmente desde el ao 2004. Dicho proceso ha avanzado en los diferentes sectores. En el caso del sector Educacin, se concluy con el proceso de transferencias de funciones, a travs de las Resoluciones Ministeriales 300-2008-ED, del 4 de julio del 2008, y 417-2008-ED, del 11 de diciembre del 2008, expedidas por el Ministerio de Educacin. Dichas funciones son las establecidas en el artculo 47. de la LOGR en materia de educacin, cultura, ciencia y tecnologa, deporte y recreacin. En cuanto a Educacin, el citado artculo 47. de la LOGR fija 21 funciones que sern ejercidas por los Gobiernos Regionales (Vase recuadro 1 en la siguiente pgina). Al respecto, es importante lo que advierte la Defensora del Pueblo en su Informe Defensorial nmero 141, referido al proceso de transferencia de funciones, respecto de la materia educativa: Cabe sealar que de acuerdo con lo manifestado por el Ministerio de Educacin, en reiteradas oportunidades, debido al alto nivel de desconcentracin que caracteriz a este sector las funciones en el sector ya se venan ejerciendo a travs de las Direcciones Regionales de Educacin desde haca mucho tiempo atrs. En ese sentido, los resultados del proceso de acreditacin en materia de educacin podan ser el reflejo de ello, indicndonos adems que los Gobiernos Regionales cuentan con las condiciones mnimas para ejercer las funciones especficas transferidas, lo cual es positivo y deber aportar mejoras en la continuidad y en la calidad de la educacin.16 Para el caso de estudio, en lo que concierne a los sistemas de gestin, dentro de las funciones establecidas en la LOGR y transferidas completamente a los Gobiernos Regionales se establece lo siguiente: Artculo 47.. Funciones en materia de educacin, cultura, ciencia, tecnologa, deporte y recreacin. [] f) Modernizar los sistemas descentralizados de gestin educativa y propiciar la formacin de redes de instituciones educativas, en coordinacin con el Ministerio de Educacin. Con esta precisin queda sumamente claro que es competencia de los Gobiernos Regionales
modernizar sus sistemas descentralizados de gestin educativa, lo que comprende a la Direccin Regional de Educacin y sus correspondientes Unidades de Gestin Educativa Locales, en el marco de sus competencias y autonomas. Este captulo inicial ha permitido hacer las siguientes reflexiones: 1. La desconcentracin implica que ciertos rganos u organismos asuman funciones del Gobierno Central, pero se mantengan bajo una relacin jerrquica. Mientras, la descentralizacin comprende a organismos que cuentan con personera jurdica propia y autonoma, y que han sido elegidos en elecciones democrticas. 2. El actual proceso de descentralizacin, iniciado con la reforma constitucional del captulo de descentralizacin, a travs de la Ley 27680, se basa en la divisin del poder de los tres niveles de gobierno: Nacional, Regional y Local, respetando sus autonomas y competencias. 3. El marco legal del proceso de descentralizacin otorga a los Gobiernos Regionales y a los Gobiernos Locales autonoma y competencias para su aprobacin como organizacin interna. 4. La organizacin interna de los Gobiernos Regionales est comprendida por los rganos del Poder Ejecutivo regional, a travs de sus gerencias y oficinas, as como de las Direcciones Regionales sectoriales, incluyendo Educacin, en mrito a la culminacin del proceso de transferencias de funciones desde el Gobierno Central a los Gobiernos Regionales. 5. La gestin del sistema educativo vigente en el Per fue aprobada por el DS 015-2002ED, y ratificada tanto por la LGE como por el Reglamento de la Gestin del Sistema Educativo, que se fundan en los principios de un proceso de desconcentracin sectorial y estn ejerciendo funciones en los mbitos regionales.
15 Vase: www.descentralizacion.gob.pe 16 Informe N 141: Hacia una descentralizacin al servicio de las personas: recomendaciones en torno al proceso de transferencia de competencias a los
gobiernos regionales. Defensora del Pueblo 2009, p. 112.
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Recuadro 1: Funciones transferidas y ejercidas por los gobiernos regionales en materia de educacin, cultura, ciencia, tecnologa, deporte y recreacin
a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar y administrar las polticas regionales de educacin, cultura, ciencia y tecnologa,
deporte y recreacin de la regin. b) Disear, ejecutar y evaluar el Proyecto Educativo Regional, los programas de desarrollo de la cultura, ciencia y tecnologa y el programa de desarrollo del deporte y recreacin de la regin, en concordancia con la poltica educativa nacional. c) Diversicar los currculos nacionales, incorporando contenidos signicativos de su realidad sociocultural, econmica, productiva y ecolgica y respondiendo a las necesidades e intereses de los educandos. d) Promover una cultura de derechos, de paz y de igualdad de oportunidades para todos. e) Promover, regular, incentivar y supervisar los servicios referidos a la educacin inicial, primaria, secundaria y superior no universitaria, en coordinacin con el Gobierno Local y en armona con la poltica y normas del sector correspondiente y las necesidades de cobertura y niveles de enseanza de la poblacin. f) Modernizar los sistemas descentralizados de gestin educativa y propiciar la formacin de redes de instituciones educativas, en coordinacin con el Ministerio de Educacin. g) Ejecutar y evaluar, junto con los Gobiernos Locales, los programas de alfabetizacin en el marco de las polticas y programas nacionales. h) Integrar los distintos programas educativos regionales en una poltica integral orientada, en lo econmico, a la mejora en la productividad y competitividad de la regin; en lo social, a propiciar la igualdad de oportunidades, la integracin y la inclusin a nivel regional; en lo poltico, al aanzamiento de los mecanismos de participacin ciudadana y rendicin de cuentas en los distintos niveles de gobierno; y en lo cultural, al desarrollo de una cultura de paz y reconocimiento y respeto a la diversidad. i) Promover permanentemente la educacin intercultural y el uso de las lenguas originarias de la regin. j) Promover e incentivar la investigacin, la extensin en las universidades y en otras instituciones educativas de nivel superior, en funcin del desarrollo regional. k) Promover y difundir las manifestaciones culturales y potenciar las instituciones artsticas y culturales de la regin, en coordinacin con los Gobiernos Locales. l) Proteger y conservar, en coordinacin con los Gobiernos Locales y los organismos correspondientes, el patrimonio cultural nacional existente en la regin, as como promover la declaracin por los organismos competentes de los bienes culturales no reconocidos que se encuentren en la regin. m) Disear e implementar las polticas de infraestructura y equipamiento, en coordinacin con los Gobiernos Locales. n) Identicar, implementar y promover el uso de nuevas tecnologas ecaces y ecientes para el mejoramiento de la calidad de la educacin en sus distintos niveles. o) Desarrollar e implementar sistemas de informacin y ponerlos a disposicin de la poblacin. p) Evaluar peridicamente y de manera sistemtica los logros alcanzados por la regin en materia educativa y apoyar las acciones de evaluacin y medicin que desarrolla el Ministerio de Educacin, as como contribuir al desarrollo de la poltica de acreditacin y certicacin de la calidad educativa en el mbito de su competencia. q) Fomentar y participar en el diseo, ejecucin y evaluacin de proyectos de investigacin, experimentacin e innovacin educativa que aporten al desarrollo regional y al mejoramiento de la calidad del servicio educativo. r) Desarrollar los procesos de profesionalizacin, capacitacin y actualizacin del personal docente y administrativo de la regin, en concordancia con el Plan Nacional de Formacin Continua. s) Fortalecer, en concordancia con los Gobiernos Locales, a las instituciones educativas, promoviendo su autonoma, capacidad de innovacin y funcionamiento democrtico, as como la articulacin intersectorial y la pertenencia a redes, con participacin de la sociedad. t) Articular, asesorar y monitorear en el campo pedaggico y administrativo a las Unidades de Gestin Educativa Local. u) Impulsar y articular la participacin de las universidades, empresas e instituciones de la sociedad civil en la ejecucin de los planes de desarrollo regional. 17
Cuadro 1: Lnea de tiempo de normas promulgadas en los procesos de desconcentracin y descentralizacin

Ley 27573 Ley presupuesto ao 2002 D. S. 001-2002-PCM Reglas transitorias de gestin y ejecucin de las D. Reg. Sectoriales Ley 27658 Ley marco de modernizacion de la gestin del estado 05.DIC.01 Desconcentracin 04.ENE.02 30.ENE.02 07.MAR.02 D.S. 015-2002-ED- Reglamento de organizacin y funciones de las DRE Y UGEL 12.JUN.02 20.JUL.02 18.NOV.02 07.MAY.03 Ley 28044 - Ley general de educacin Ley 28254 Ley de crdito suplementario 2004 Reestructuacin de unidades de gestin educativa local 29.JUL.03 15.JUN.04 09.JUL.04 21.DIC.04 D.S. 009-2005-ED Reglamento de la gestin del sistema educativo 29.ABR.05 11.DIC.08 R.M. 417-2008-ED Concluye transferencia de funciones Ley 28273 Ley del sistema de acreditacin de Gr - Gl Ley 28926 Ley que regula el rgimen transitorio de las Dir. Reg. Sectoriales de los Gob. Reg. Ley 27783 Ley de bases de la descentralizacion Ley 27867 Ley orgnica de Gob. Regionales Ley 27972 Ley orgnica de municipalidades Ley 27680 Ley de modicatoria constitucional Captulo de descentralizacion Descentralizacin
Recuadro 2: Anlisis de la lnea de tiempo
1. A partir del cuadro 1, se puede advertir el proceso paralelo existente entre la expedicin de normas que regulan la desconcentracin y aqullas que regulan el proceso de descentralizacin: 2. El DS 015-2002-ED establece el Reglamento de Organizacin y Funciones de la Direccin Regional de Educacin y de las Unidades de Gestin Educativa Local, y fue asumido por la LGE. 3. Dos meses antes de la expedicin de la norma anterior, ya se haba modicado la Constitucin Poltica del Per a travs de la Ley 27680; y un mes despus se expidi la LBD, que dene entre otros aspectos la implementacin del proceso de descentralizacin. La LGE, publicada un ao despus, considera algunos aspectos de la LDB, adscribiendo a las DRE y UGEL al Gobierno Regional, pero mantiene la organizacin de las instancias de gestin, conforme a lo establecido en el DS 015-2002-ED. 4. Mediante la Ley 28926 se dene totalmente la situacin real de las Direcciones Regionales sectoriales, que mantenan un estatus ambiguo respecto de su dependencia funcional y administrativa. Ahora son parte de la organizacin interna de los Gobiernos Regionales. 5. Paralelamente, el Gobierno Nacional aprob el DS 09-2005- ED, Reglamento de la Gestin del Sistema Educativo, donde ratica la gestin del sistema educativo desde una visin desconcentrada. 6. Con las Resoluciones Ministeriales se concluye el proceso de transferencia de funciones a favor de los Gobierno Regionales. Entre dichas funciones est la: modernizacin de los sistema descentralizados de gestin educativa. 18
CAPTULO 2: Gestin del sistema educativo vigente
1. MARCO NORMATIVO
Como se ha expuesto, la gestin del sistema educativo vigente responde a una visin desconcentrada del Estado, establecida principalmente por las siguientes normas: a) DS 015-2002-ED, Reglamento de Organizacin y Funciones de la Direccin Regional de Educacin y de las Unidades de Gestin Educativa Local. b) Ley 28044, Ley General de Educacin. c) DS 009-2005-ED, Reglamento de la Gestin del Sistema Educativo. Ley General de Educacin La Ley General de Educacin incorpora como acpite especial la Gestin del Sistema Educativo, que define de la siguiente manera: Artculo 63.: La gestin del sistema educativo nacional es descentralizada, simplificada, participativa y flexible. Se ejecuta en un marco de respeto a la autonoma pedaggica y de gestin que favorezca la accin educativa. El Estado, a Cuadro 2: Clasificacin de las Instituciones Educativas
travs del Ministerio de Educacin, es responsable de preservar la unidad de este sistema. La sociedad participa directamente en la gestin de la educacin a travs de los Consejos Educativos, que se organizan tambin en forma descentralizada. Establece adems cules son las instancias de gestin del sistema educativo: a) la Institucin Educativa; b) la Unidad de Gestin Educativa Local; c) la Direccin Regional de Educacin; y, d) el Ministerio de Educacin. Dichas instancias responden a las siguientes caractersticas: Institucin Educativa En tanto comunidad de aprendizaje, la IE es la primera y principal instancia de gestin del sistema educativo descentralizado, pues es en ella donde se presta el servicio. Puede ser pblica o privada. 17 Tanto la Ley General de Educacin como el Reglamento de la Gestin Educativa clasifican a las Instituciones Educativas segn dos criterios: i) por el nmero de docentes; ii) por el tipo de gestin (vase el cuadro 2).
CLASIFICACIN DE INSTITUCIONES EDUCATIVAS Nmero de docentes a) Polidocente completa: Cuando cada seccin de un ao o grado est a cargo de un docente. b) Polidocente multigrado: Cuando los docentes, o por lo menos uno de ellos, tiene a su cargo dos o ms aos o grados de estudio. c) Unidocente: Cuando cuenta solo con un docente para atender todos los aos o grados de estudio del nivel o modalidad. Tipo de gestin a) Polidocente completa: Cuando cada seccin de un ao o grado est a cargo de un docente. b) Pblicas de gestin privada, a cargo de entidades sin nes de lucro que prestan servicios educativos gratuitos en convenio con el Estado. c) De gestin privada, a cargo de personas naturales o jurdicas de derecho privado.
Fuente: Elaboracin propia

17 Artculo 66. de la LGE.
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Independientemente del tipo de Institucin Educativa, el Reglamento de Gestin Educativa presenta un modelo de organizacin considerando los siguientes rganos: rgano de direccin: Direccin y Comit Directivo. rgano de participacin, concertacin y vigilancia: Consejo Educativo Institucional. rgano de asesoramiento: Consejo Acadmico. rgano de apoyo: Equipo administrativo. Unidad de Gestin Educativa Local La UGEL es una instancia de ejecucin descentralizada del Gobierno Regional con autonoma en el mbito de su competencia. Su jurisdiccin territorial es la provincia, y esta jurisdiccin puede ser modificada de acuerdo con criterios de dinmica social, afinidad geogrfica,
cultural o econmica y facilidades de comunicacin, en concordancia con las polticas nacionales de descentralizacin y modernizacin de la gestin del Estado. 18 Su organizacin est compuesta de la siguiente manera: 19 rgano de direccin: Direccin de la Unidad de Gestin Educativa Local. rganos de lnea: rea de Gestin Pedaggica y rea de Gestin Institucional. rgano de asesora: Asesora jurdica. rgano de participacin: Consejo Participativo Local de Educacin. rgano de apoyo: rea de Gestin Administrativa, Infraestructura y Equipamiento. rgano de control: Oficina de Control Institucional.
Figura 1: Organizacin de la Unidad de Gestin Educativa Local

Consejo Participativo de Educacin
Direccin
Ocina de Auditora Interna Ocina de Administracin Ocina de Asesora Jurdica
UNIDAD DE GESTIN EDUCATIVA LOCAL - UGEL Instancia de gestin descentralizada del Gobierno Regional, con autonoma en el mbito de su competencia.
rea de Gestin Pedaggica
Direccin de Gestin Institucional
Centros y Programas Educativos
CEI Centro Base Escuela
Colegio
Programa
18 Artculo 73. de la LGE. 19 Artculo 48. del DS 009-2005-ED, Reglamento de la Gestin del Sistema Educativo.
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Direccin Regional de Educacin La Direccin Regional de Educacin es un rgano especializado del Gobierno Regional responsable del servicio educativo en el mbito de su respectiva circunscripcin territorial. Tiene relacin tcniconormativa con el Ministerio de Educacin.20 Su funcin consiste en promover la educacin, la cultura, el deporte, la recreacin, la ciencia y la tecnologa. Asegura los servicios educativos y los programas de atencin integral con calidad y equidad en su mbito jurisdiccional, para lo cual coordina con las Unidades de Gestin Educativa Local y convoca la participacin de los diferentes actores sociales. Cuenta con los siguientes rganos: 21 rgano de direccin: Direccin Regional de Educacin. rganos de lnea: Direccin de Gestin Pedaggica y Direccin de Gestin Institucional. rgano de asesoramiento: Oficina de Asesora Jurdica.
rgano de participacin: Consejo Participativo Regional de Educacin. rgano de apoyo: Oficina de Administracin, Infraestructura y Equipamiento. rgano de control: Oficina de Control Institucional.
2. CARACTERSTICAS DE LA GESTIN DEL SISTEMA EDUCATIVO

Sin nimo de realizar un anlisis riguroso al respecto, las respuestas a las siguientes preguntas harn posible advertir algunas caractersticas de la gestin educativa vigente: Cundo surge? Como se aprecia en el cuadro 1, la expedicin del DS 015-2002-ED se produjo entre la reforma constitucional del captulo de Descentralizacin, a travs de la Ley 27680, y la expedicin de la Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley 27783. Por una parte, el
Figura 2: Organizacin de la Direccin Regional de Educacin

Direccin Regional de Educacin Consejo Participativo Regional de Educacin DIRECCIN REGIONAL DE EDUCACIN Ocina de Auditora Interna Ocina de Administracin Ocina de Asesora Jurdica rgano especializado del Gobierno Regional responsable del servicio educativo en el mbito de su circunscripcin territorial.
Direccin de Gestin Pedaggica
Direccin de Gestin Institucional
UNIDAD DE GESTIN EDUCATIVA LOCAL
20 Artculo 76 de la LGE. 21 Artculo 57 del DS 009-2005-ED- Reglamento de la Gestin del Sistema Educativo
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Ministerio de Educacin, bajo su paradigma de desconcentracin, reestructuraba lo que para entonces eran sus unidades desconcentradas, mientras que, por otra parte, se establecan las competencias y autonomas de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, bajo un principio de descentralizacin. Quin lo elabor? Por ser un decreto supremo, su elaboracin estuvo a cargo exclusivamente del Ministerio de Educacin, y no existi ninguna participacin de las instancias regionales y locales. Relacin con el Gobierno Regional En un primer momento se estableci que las Direcciones Regionales de Educacin son rganos desconcentrados de los Consejos Transitorios de Administracin Regional y tienen una relacin tcnico-normativa con el Ministerio de Educacin. Posteriormente este tema fue aclarado y definido por la Ley 28926, que determina la dependencia total de las DRE del Gobierno Regional. Sin embargo, la relacin se mantiene sobre aspectos netamente administrativos. Por su parte, las Unidades de Gestin Educativa Local son establecidas como rganos desconcentrados de la Direccin Regional de Educacin y proporcionan el soporte tcnico, pedaggico, institucional y administrativo a los centros y programas educativos de su mbito. Finalidad de la gestin del sistema educativo La existencia de ambas instancias (DRE y UGEL) responde a las mismas finalidades: a) el desarrollo integral del educando mediante la prestacin de servicios educativos brindados con equidad, para satisfacer las necesidades educativas del mbito territorial; b) el fortalecimiento de la gestin en cada centro o programa educativo, estableciendo formas de participacin de la comunidad en acciones de desarrollo de la educacin, ciencia y tecnologa, cultura, recreacin y deporte; y, c) el establecimiento de una gestin educativa transparente, equitativa y eficaz, que garantice una adecuada descentralizacin y la evaluacin efectiva de sus avances y resultados, y que instaure mecanismos de vigilancia y control ciudadano. De ello se deduce que puede existir cualquiera de las dos instancias, dado que cumplirn la misma finalidad
Funciones de las instancias de gestin Las funciones de ambas instancias, son semejantes y han sido determinadas segn los siguientes criterios: a) definicin de polticas y normatividad b) provisin de servicios c) desarrollo curricular d) desarrollo institucional e) administracin de personal y recursos; sin diferenciar claramente las competencias de cada instancia. Organizacin de las instancias de gestin Dado que se trata de rganos jerarquizados, ambos deben cumplir en diferentes etapas las mismas funciones, con lo cual se garantiza el funcionamiento del sistema de gestin educativa, que parte desde la instancia central del Ministerio de Educacin. En virtud de que sus funciones tienen que articularse, sus organizaciones deben responder a los mismos criterios, y dejar de lado las particularidades y problemas locales. Y aunque la descripcin de estas caractersticas responde a un criterio formal e institucional, el problema resulta ser mucho ms complejo cuando se trata del cumplimiento de sus funciones, 22 en el que se encuentran debilidades de financiamiento, de ejercicio de capacidades, de corrupcin, entre otras. Este escenario ha sido advertido hace poco por las recin elegidas autoridades regionales, quienes han iniciado algunas reformas en el sector que ahora les compete. El siguiente captulo presenta los casos de tres Gobiernos Regionales que han iniciado la elaboracin e implementacin de propuestas de mejora de la gestin del sistema educativo.
22 Un estudio de Natalia Gonzales, Carolina de Belande y Mariana Eguren refleja bien los problemas internos de las instancias de gestin: El Estado y la burocracia de los organismos intermedios del sector Educacin: Un acercamiento desde los funcionarios. En El Estado de la educacin: Estudios sobre polticas, programas y burocracias del sector. Lima: IEP, 2009.
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PARTE II
CAPTULO 3: Sistematizacin de los modelos de gestin educativa de los gobiernos regionales de San Martn, Arequipa y La Libertad
La sistematizacin de cada caso en el presente estudio comprende tres partes. La primera identifica las caractersticas generales de cada regin, as como su estadstica educativa, con lo que se pretende resaltar que se est ante realidades totalmente distintas y que merecen un estudio propio, no solo para la identificacin de problemas sino, y sobre todo, para la construccin de nuevos sistemas de gestin que permitan atender el servicio educativo en el marco de la competencia de los Gobiernos Regionales. La segunda parte se refiere a los procesos regionales previos al debate sobre la construccin del modelo educativo. Es importante conocer cules son los procesos que antecedieron al estudio del sistema de gestin educativa. As se advertir que en algunos casos se trata de reformas institucionales (Arequipa y La Libertad), y en otro de experiencias locales que exigen un nuevo modelo de gestin educativa (San Martn). La propuesta tcnica elaborada, tanto en su etapa de formulacin como en la de implementacin, es abordada en la tercera parte. Es importante sealar que, a la fecha de culminacin de este trabajo, en los tres casos la fase de implementacin se encuentra vigente, de modo que se podr identificar las estrategias establecidas, quedando para un prximo estudio la evaluacin de los resultados obtenidos; con mayor razn aun si en los tres casos de anlisis las autoridades regionales con las cuales se inici el debate y la formulacin de la propuesta han sido reelegidas. Se espera con gran expectativa que se contine con su fase de implementacin en el periodo de gobierno 2011-2014. Finalmente, es importante aclarar que la presente sistematizacin no aborda todo el trabajo realizado en temas educativos desde los Gobiernos Regionales, sino que ella se centra en el debate y propuesta de un nuevo sistema de gestin educativa regional. Moyobamba, tiene una altitud de 860 msnm. Presenta una temperatura anual mxima de 32,5 C (enero) y una mnima de 18,8 C (julio-agosto). Figura 3: Regin San Martn
Cuadro 3: Caractersticas generales de la regin San Martn

DEPARTAMENTO Capital Poblacin censada (2007) Supercie (km2) Densidad de poblacin (hab/km2) SAN MARTN Moyobamba 728.808 51.253,31 14,2 10 77
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica. Censo Nacional 2007.
A. REGIN SAN MARTN

1. INFORMACIN GENERAL La regin San Martn se encuentra ubicada en la selva alta del nororiente peruano. Su capital, la ciudad de
Provincias Distritos
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Segn el censo del ao 2007, tiene una poblacin de 728.808 habitantes, de los cuales ms de un tercio est comprendido entre los 0 y los 14 aos de edad, es decir, en el grupo en etapa escolar de Educacin
Bsica. Igualmente, si bien el mayor porcentaje de su poblacin reside en zonas urbanas, un 35,1% se encuentra en zonas rurales, porcentaje que supera el promedio nacional.
Cuadro 4: Indicadores demogrficos y sociales de la regin San Martn

PER VARIABLE / INDICADOR Cifras absolutas 27412.157 13622.640 13789.517 27412.157 8357.533 17289.937 1764.687 27412.157 20810.288 6601.869 2495.643 28,4 % 100 49,7 50,3 100 30,5 63,1 6,4 100 75,9 24,1 9,1 DPTO. DE SAN MARTN Cifras absolutas 728.808 382.517 346.291 728.808 251.881 444.999 31.928 728.808 472.755 256.053 47.165 25,9 Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica. Censo Nacional 2007. % 100 52,5 47,5 100 34,6 61,1 4,4 100 64,9 35,1 6,5
Poblacin censada Hombres Mujeres Poblacin por grandes grupos de edad 0-14 15-64 65 y ms Poblacin por rea de residencia Urbana Rural Poblacin adulta mayor (60 y ms aos) Edad promedio
2. INFORMACIN EDUCATIVA REGIONAL Al ao 2010, la regin San Martn cuenta con una poblacin estudiantil total de 241.441 alumnos, comprendidos tanto en la Educacin Bsica Regular
como en la Educacin Superior No Universitaria. Del total de alumnos matriculados ese ao, 224.848 corresponden a la Educacin Bsica Regular, siendo el nivel primario el que congrega al mayor porcentaje de estudiantes.
24
Cuadro 5: Total matrcula de alumnos al ao 2010 por etapa, nivel y modalidad en la regin San Martn
BSICA ALTERNATIVA1 Secundaria BSICA TCNICO ESPE- PRODUCTIVA2 CIAL
PROVINCIA
TOTAL
BSICA REGULAR
SUPERIOR NO UNIVERSITARIA
Total
Inicial
Primaria
Total
Pedaggica 431 52 0 0 0 31 43 185 0 72 48
Tecnolgica 7.090 1.255 248 79 213 0 317 0 1.149 3.112 717
Artstica 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Total Moyobamba Bellavista El Dorado Huallaga Lamas Mariscal Cceres Picota Rioja San Martn Tocache
241.441 40.698 16.341 10.116 7.965 24.186 18.757 12.892 37.822 49.720 22.944
224.848 37.633 15.498 9.870 7.669 23.889 17.670 12.641 34.998 43.703 21.277
37.622 5.795 2.851 1.437 1.418 3.661 3.458 2.165 4.674 8.911 3.252
120.892 20.573 8.484 5.865 4.232 14.062 9.141 6.993 19.823 20.812 10.907
66.334 11.265 4.163 2.568 2.019 6.166 5.071 3.483 10.501 13.980 7.118
6.379 1.113 389 45 67 165 440 34 1.489 2.026 611
353 57 8 0 16 18 45 9 46 103 51
2.340 588 198 122 0 83 242 23 140 704 240
7.521 1.307 248 79 213 31 360 185 1.149 3.184 765
1 Incluye Educacin de Adultos. Incluye Educacin Ocupacional. Fuente: Ministerio de Educacin. Estadstica bsica. 2
Las Instituciones Educativas de la regin San Martn suman 2.793, y de ellas 2.690 corresponden a la Educacin Bsica Regular; en este ltimo rubro, el mayor nmero pertenece al nivel primario. Asimismo, el 93,94% de las Instituciones Educativas son de gestin
pblica, y el 6,06% restante son privadas. Por ltimo, segn el clasificador del Ministerio de Educacin, el 64,48% de estas Instituciones Educativas se encuentran ubicadas en las zonas rurales y el 35,52%, en la zona urbana.
25
Cuadro 6: Total de Instituciones Educativas al ao 2010 por etapa, nivel y modalidad en la regin San Martn
PROVINCIA
TOTAL
BSICA REGULAR
Total
Inicial
Primaria
Total
Pedaggica 7 1 0 0 0 1 1 1 0 1 2
Tecnolgica 23 5 1 1 1 0 1 0 3 9 2
Artstica 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
2.793 465 244 148 124 395 232 172 305 406 302
2.690 447 239 145 121 390 225 168 291 375 289
1.026 151 90 47 51 127 109 62 105 193 91
1.326 244 116 77 59 218 90 82 148 129 163
338 52 33 21 11 45 26 24 38 53 35
34 4 2 1 1 2 2 1 4 12 5
14 2 1 0 1 1 1 1 2 3 2
25 6 1 1 0 1 2 1 5 6 2
30 6 1 1 1 1 2 1 3 10 4
1 Incluye Educacin de Adultos. Incluye Educacin Ocupacional. Fuente: Ministerio de Educacin. Padrn de Instituciones Educativas. 2
Finalmente, debe considerarse el nmero de docentes que estn laborando en la regin, porque son usuarios directos del sistema de gestin tanto a nivel pedaggico como institucional-administrativo. La regin San Martn
cuenta con 11.936 docentes, de los cuales 10.765 (90,18%) estn comprendidos en las Instituciones Educativas de gestin pblica.
26
Cuadro 7: Total docentes al ao 2010 por etapa, nivel y modalidad en la regin San Martn
PROVINCIA
TOTAL
BSICA REGULAR
Total
Inicial1
Primaria
Total
Pedaggica 82 6 0 0 0 17 12 13 0 14 20
Tecnolgica 477 96 16 8 13 0 28 0 65 208 43
Artstica 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
11.936 1.927 783 499 389 1.251 931 628 1.655 2.628 1.245
10.885 1.740 746 484 366 1.210 844 604 1.524 2.244 1.123
1.389 208 92 49 45 145 116 83 163 380 108
5.452 907 375 267 189 655 423 290 818 968 560
4,044 625 279 168 132 410 305 231 543 896 455
302 48 13 4 7 14 23 6 48 100 39
56 8 1 0 3 4 7 2 5 19 7
134 29 7 3 0 6 17 3 13 43 13
559 102 16 8 13 17 40 13 0 14 20
Nota: Corresponde a la suma del nmero de personas que desempean labor docente, directiva o en el aula, en cada Institucin Educativa, sin diferenciar si la jornada es de tiempo completo o parcial.
1
Excluye promotoras educativas comunitarias a cargo de programas no escolarizados.

2 3
Incluye Educacin de Adultos.
Incluye Educacin Ocupacional. Fuente: Ministerio de Educacin. Estadstica bsica.
27
3. PROCESOS REGIONALES Para el caso de la regin San Martn, se identifican los siguientes procesos previos al debate y formulacin del modelo de gestin educativa: a. Formulacin y aprobacin del Proyecto Educativo Regional (PER) A partir del ao 2003, el Gobierno Regional de San Martn inici la formulacin del PER, con la voluntad de convertir la educacin en la Regin en un instrumento de progreso, que forme ciudadanos competentes, con capacidades arraigadas en los bienes culturales, cientficos, tecnolgicos, sociales y morales. 23 La formulacin del PER implic una movilizacin y sensibilizacin social de todos los actores educativos de la regin, y comprendi las siguientes etapas: i) sensibilizacin de las autoridades polticas; ii) formulacin y aprobacin del Proyecto de Inversin Pblica (PIP), bajo la conduccin de la Direccin Regional de Educacin; iii) ejecucin del PIP, lo que conllev la elaboracin de un diagnstico educativo regional y la elaboracin propiamente dicha del PER; y, iv) proceso de consulta del PER, mediante encuestas, talleres, reuniones y seminarios. Concluidas las etapas sealadas, el PER se oficializ y ratific mediante Ordenanza Regional 024-2007 del 23 de julio del 2007, con lo cual se obtuvo entre otros aspectos un primer documento estratgico regional que determina un norte de las acciones que se han de seguir para el logro de los objetivos propuestos. El desarrollo e implementacin del objetivo quinto del PER, que busca la participacin democrtica y descentralizada de los actores sociales para una gestin educativa eficiente, intersectorial e interinstitucional, particularmente de los padres de familia y de las instituciones educativas, ha permitido entre otros aspectos iniciar la etapa de formulacin del Nuevo Modelo de Gestin Educativa. b. Creacin de la Comisin Regional de Educacin La Presidencia del Gobierno Regional de San Martn, con el objetivo de impulsar y concretar las polticas educativas contenidas en el PER, cre la Comisin Regional de Educacin, mediante Resolucin Ejecutiva Regional 6172008-GRSM/PGR, del 11 de septiembre del 2008. Dicha Comisin est integrada por: i) el Vicepresidente del Gobierno Regional, que cuenta con facultades resolutivas en temas presupuestales para atender la problemtica educativa; ii) el Consejero Delegado, con la finalidad de generar la normatividad respectiva desde el Consejo
Regional; iii) el Gerente de Desarrollo Social, como articulador de polticas sociales; iv) el Director Regional de Educacin, en su calidad de mxima autoridad del rgano especializado regional en Educacin; y, v) representantes de la sociedad civil organizada. Sus principales funciones son: Generar las condiciones necesarias, a travs de la Gerencia de Desarrollo Social y la Direccin Regional de Educacin, para la implementacin de las polticas educativas establecidas en el PER. Apoyar la ejecucin de acciones adecuadas para realizar planes y proyectos que desarrollen las polticas educativas. Apoyar las gestiones ante el Ministerio de Educacin, para la implementacin de funciones y competencias transferidas. Resolver nudos crticos en la ejecucin de la implementacin del PER. Finalmente, desde esta Comisin se ha permitido la implementacin de una propuesta pedaggica integral unificando la participacin de actores pblicos y privados comprometidos con la educacin, la formulacin de proyectos de inversin pblica para la mejora de los aprendizajes y la elaboracin de un nuevo modelo de gestin del sistema educativo regional. c. Formulacin del Plan de Gobierno Multianual en Educacin El Gobierno Regional de San Martn estim necesario disear un plan que articule los documentos de planificacin formulados desde la instancia nacional y regional: el Proyecto Educativo Regional, el Proyecto Educativo Nacional, el Plan Sectorial Multianual y el Plan Regional de Desarrollo Concertado. Este documento articulador se denomina Plan de Gobierno Multianual en Educacin. El Plan persigue mejorar la gestin y el uso de los recursos asignados al sector Educacin, para lo que define los lineamientos de poltica educativa en la regin y el rol estratgico del Gobierno Regional. Asimismo, determina las prioridades que deben considerarse durante el periodo 2008-2012 en el tema educativo. d. Propuesta Pedaggica del PEAR y Escuelas Activas desde USAID/AprenDes En el ao 2003 se inici la implementacin del programa de Escuelas Activas en la regin San Martn, a travs del proyecto USAID/AprenDes, con apoyo de la cooperacin internacional. El proyecto tena como objetivos el fortalecimiento de Instituciones Educativas, la promocin de procesos y conductas democrticas y el desarrollo
23 Proyecto Educativo Regional, Regin San Martn 2005-2021. Gobierno Regional de San Martn, 2007, p. 9.
28
de capacidades educativas en todos los actores en las reas rurales: directores de escuela, maestros y padres de familia. Se trataba de convertir las escuelas comunitarias pasivas en escuelas comunitarias activas con el uso de metodologas de aprendizaje activo en las clases y la participacin activa de padres de familia y las comunidades. 24 La implementacin de este proyecto no solo ha permitido la consolidacin de caractersticas propias para gestionar la educacin en la regin, sino que adems ha hecho de este proceso una experiencia nica en tanto ha permitido identificar las necesidades de las Instituciones Educativas para la construccin de un modelo de gestin educativa. Adems, este proyecto hizo posible iniciar programas de formacin docente a travs de proyectos de inversin pblica, lo que lo convirti en pionero a nivel nacional. Merece ser destacada la estrategia definida como Laboratorio de Gobernanza Local, que se inici en algunos distritos de la regin y permiti la participacin de todos los actores pblicos y privados con presencia local, tanto para atender las necesidades educativas como para fortalecer el proceso de gobernabilidad democrtica. Todos estos logros permitieron al actual Proyecto SUMA iniciar el debate desde la instancia regional para requerir una nueva manera de gestin de la educacin, con la particularidad de garantizar la sostenibilidad del proceso logrado desde las Instituciones Educativas. 4. PROPUESTA REGIONAL Considerando los procesos regionales referidos en el acpite anterior, se inicia un proceso de reflexin y construccin participativa sobre la necesidad de contar con un nuevo modelo de gestin educativa regional que permita alcanzar los resultados de la visin y los objetivos estratgicos del Proyecto Educativo Regional.25 Esta reflexin se dio en la Comisin Regional de Educacin como la instancia facultada para la formulacin, aprobacin, ejecucin y evaluacin de las polticas regionales de educacin, cultura, ciencia y tecnologa, deporte y recreacin en la regin. Se estableci claramente que no se pretende ejecutar la reorganizacin del sector sino implementar un nuevo modelo de gestin educativa que permita la viabilidad institucional de las innovaciones en marcha. 26 A partir de esta estrategia, en el ao 2008 la Comisin Regional de Educacin constituy una Comisin Tcnica Ad Hoc, con la asistencia tcnica del proyecto USAID/
24 Vase: www.sumaeducacion.pe/aprendes.php
AprenDes, para la formulacin de la propuesta tcnica, de acuerdo con tres criterios: definir una ruta de trabajo, conceptualizar el modelo de gestin regional y costear las actividades para ejecutar un Proyecto de Inversin Pblica. El 25 de mayo del 2009, mediante Resolucin Directoral Regional 1646-2009-DRESM, se reestructur la Comisin Tcnica y se recibi el mandato de articular otros procesos complementarios al modelo de gestin, como resultado de lo cual se conformaron cuatro equipos de trabajo: a) Equipo tcnico regional del modelo de gestin educativa. b) Equipo tcnico regional de planificacin y financiamiento. c) Equipo tcnico regional del sistema de seguimiento, moralizacin y transparencia. d) Equipo tcnico regional de modernizacin y efectividad de la gestin educativa regional. El primer equipo referido se hizo responsable directo de la elaboracin e implementacin de la propuesta tcnica, con el apoyo tcnico del Proyecto SUMA; adems, tiene el encargo de mantener una relacin directa con el Gobierno Nacional a travs de la Oficina de Organizacin y Mtodos del Ministerio de Educacin, como instancia nacional responsable de conocer y trabajar estos temas. Asimismo, si bien los equipos tcnicos estn integrados por funcionarios del Gobierno Regional, la DRE y UGEL, tanto para el inicio del trabajo como para la formulacin de la propuesta se realizaron diferentes talleres de trabajo con todos los actores educativos, incluyendo a la cooperacin internacional, con la finalidad de hacer de este proceso algo ms participativo. Estrategia de trabajo El equipo de trabajo defini cuatro etapas para el logro del objetivo previsto: i) elaboracin de un diagnstico regional; ii) desarrollo conceptual sobre el modelo de gestin educativa regional y su articulacin con la gestin local; iii) propuesta tcnica propiamente dicha; y, iv) definicin de una Hoja de Ruta para la etapa de implementacin. I) DIAGNSTICO REGIONAL El equipo tcnico advirti dos reas donde se identifican nudos crticos respecto del modelo de gestin vigente en la regin San Martn:
25 Documento Modelo de gestin educativa regional. Gobierno Regional de San Martn 2010-2011, p. 5. 26 Ibidem, p. 6.
29
a) Necesidad de aclarar roles y funciones en Educacin Se identifican los siguientes problemas: a.1 A nivel organizacional, las DRE mantienen la misma estructura orgnica que la UGEL. a.2 A nivel presupuestal, no todas las UGEL son unidades ejecutoras de presupuesto, por lo que se mantiene UGEL operativas dependientes de las que son unidades ejecutoras y no se cuenta con el presupuesto necesario para las labores principalmente pedaggicas desde dichas instancias. a.3 A nivel funcional, el proceso de descentralizacin no ha aclarado los roles de las instancias descentralizadas como la Direccin Regional, Unidades de Gestin Educativa Local e Instituciones Educativas, y su relacin con el Ministerio de Educacin, el Gobierno Regional y el Gobierno Local. a.4 A nivel intergubernamental, existe superposicin de funciones entre el Gobierno Local y la UGEL, como rgano desconcentrado del Gobierno Regional. b) Dbil capacidad institucional y recursos limitados para la gestin educativa regional: b.1 A nivel de gestin, predomina el afn de control desde arriba y una actitud legalista, principalmente desde la UGEL y la DRE, lo que genera inaccin por miedo desde las Instituciones Educativas. b.2 A nivel institucional: i) limitaciones presupuestales para el cumplimiento de funciones pedaggicas; ii) baja calidad e idoneidad del personal que cumple funciones; iii) malas condiciones laborales a nivel remunerativo; iv) bajo nivel para el cumplimiento de funciones por parte de la UGEL y la DRE en temas de capacitacin y supervisin. II) CONCEPTUALIZACIN DEL MODELO DE GESTIN La propuesta del nuevo modelo de gestin, elaborado por el equipo tcnico, responde a concebir la gestin como un sistema de componentes en constante interrelacin, y a travs de los cuales los actores organizan procesos, recursos y canales de organizacin para alcanzar los objetivos.27 En tal sentido, se definen cuatro subsistemas de gestin, y su articulacin con el Gobierno Local:
a. Subsistema de gestin pedaggica: Es el proceso clave del modelo de gestin y comprender los componentes de: propuesta pedaggica integral de la regin a travs del Diseo Curricular Regional; Programa Regional de Formacin Docente Continua; sistema de seguimiento de la gestin educativa en las reas pedaggica e institucional; fortalecimiento de las instituciones de Educacin Superior; y Programa de Escuelas Saludables y Ecoproductivas. b. Subsistema de Planificacin y Desarrollo: Se basa en un sistema articulado y gil de planificacin que comprenda la efectiva ejecucin presupuestal, la evaluacin de polticas educativas, y la investigacin e innovacin. c. Subsistema de Gestin Institucional: Comprende los siguientes procesos: diseo organizacional educativo, gestin del capital humano, gestin presupuestal y financiera, y gestin de bienes y servicios. d. Subsistema de Control, Transparencia y Vigilancia: En el cual se desarrollarn los siguientes procesos: polticas preventivas; moralizacin, transparencia y rendicin de cuentas; y vigilancia participativa. Un aporte fundamental, que surge de un proceso regional iniciado con anterioridad y sealado en el punto 3, es el referido a la experiencia de Escuelas Activas en zonas rurales, que implic la elaboracin de un modelo de cogestin a nivel local28 en el que se contaba con la participacin de la comunidad, los padres de familia, los docentes, los alumnos y los actores locales (Municipalidad, redes educativas y organizaciones no gubernamentales), reunidos en el Consejo Educativo Institucional (CONEI), y que consolidaba una dinmica territorial de colaboracin. Esta importante experiencia gener que en la etapa de formulacin del nuevo modelo de gestin se contemplara la participacin del Gobierno Local, a nivel de tres elementos constitutivos: la gestin escolar, las redes de CONEI y la participacin del Gobierno Local. La gestin escolar tiene como objetivo ordenar y dirigir los procesos pedaggicos, administrativos y financieros hacia el logro de la calidad de la formacin y de los aprendizajes de los estudiantes. Para ello es necesario que la Institucin Educativa contemple una participacin comunitaria, el fortalecimiento del CONEI y la promocin de los Municipios Escolares. La organizacin de la Red Educativa es una estrategia para dar continuidad y sostenibilidad al proceso de desarrollo educativo de la escuela y la comunidad. Tiene
27 Ibidem, p. 13. 28 Ibidem, p. 18.
30
capacidad para dinamizar procesos participativos a travs del desarrollo local y el trabajo intersectorial. La participacin del Gobierno Local tiene como propsito potenciar la escuela y su CONEI, a nivel comunal y distrital. III) PROPUESTA TCNICA Como se recordar, una parte de la problemtica de la gestin educativa regional se identificaba con la necesidad de aclarar roles y funciones en educacin de todas las instancias de gestin. Por tal motivo, la propuesta tcnica del nuevo modelo de gestin parte de la formulacin concertada de la matriz de competencias y funciones de la educacin, para lo cual se tom como base la propuesta planteada por el Consejo Nacional de Educacin (CNE).
Tres caractersticas distinguen a esta matriz: 1. Se inicia desde la instancia principal: la Institucin Educativa, para que desde las funciones que le garantizan autonoma pedaggica, administrativa y financiera, se repiensen las competencias de los niveles de gobierno e instancias de gestin;29 2. Se incorpora la participacin de los niveles de Gobierno Local (Distrital y Provincial), Regional y Nacional; y, finalmente, 3. Se establecen las funciones bajo los subsistemas que integran el nuevo modelo de gestin. El resultado de este aporte ha permitido, en primer lugar, identificar las instancias responsables del sistema de gestin educativa, superando lo establecido en la Ley General de Educacin; y, en segundo lugar, asignar el rol estratgico de cada instancia dentro del modelo de gestin propuesto. As, se tienen las instancias y sus roles correspondientes que aparecen en el cuadro 8.
Cuadro 8: Instancias de gestin educativa en la propuesta tcnica de la regin San Martn

INSTANCIAS DE GESTIN EN LA PROPUESTA DE LA REGIN SAN MARTN LGE Institucin Educativa Pro. Regional Institucin Educativa Rol Ser autoridad en poltica de personal, recursos econmicos y desarrollo de capacidades para mejorar el aprendizaje. Lograr el empoderamiento del CONEI para brindar apoyo y asesoramiento a la IE. Mantener una relacin directa con su comunidad. Ser actor dinmico en los procesos de planificacin y distribucin concertada de los recursos locales. Dinamizar procesos participativos de cooperacin a travs de los enfoques de desarrollo local. Dar soporte institucional a los procesos de cambio que genera la escuela. Articular los PEI con el Presupuesto Participativo y el Plan de Desarrollo Concertado, para la asignacin de recursos. Ser agente poderosamente pedaggico-brazos pedaggicos de la regin, bajo una jurisdiccin local. Acompaar, monitorear y supervisar pedaggica e institucionalmente a las escuelas. Dar soporte tcnico a las redes y CONEI. Coordinar con el Gobierno Local. Rector normativo, planificador y diseador de polticas educativas regionales. Articular el PER con el PDCR y el PEN. Supervisar y acompaar tcnicamente a las instancias de gestin.
Fuente: Elaboracin propia.
29 Ibidem, p. 24.
Red Educativa
Gobierno Local: Distrital y Provincial
Unidad de Gestin Educativa Local
Unidad de Gestin Educativa Local
Direccin Regional de Educacin
Direccin Regional de Educacin
31
El enfoque de gestin educativa se representa en la figura 4. Identificada cada instancia de gestin y su rol, se procedi a la elaboracin de una matriz de funciones claves, donde se identifica la responsabilidad de cada
instancia, considerando adems los subsistemas contemplados en el modelo de gestin. En el cuadro 9 se muestran las funciones claves segn los componentes del modelo. Advirtase que en la columna de la izquierda se identifican las funciones que corresponden al sector bajo su visin desconcentrada.
Figura 4: Enfoque de gestin educativa
CONEI: CD - GD - GA - ME - APAFA
II.EE II.EE II.EE II.EE II.EE II.EE
AUTONOMA PEDAGGICA, ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA.
Red
Red
GL OEC
- Proyectos de fortalecimiento de capacidades docentes. - Proyectos de fortalecimiento de la gestin escolar y comunitaria. - Proyectos de diseo y validacin de material didctico. - Proyectos de articulacin de polticas educativas e intersectoriales. - Proyectos de construccin, mejoramiento y equipamiento de las instituciones educativas
UGEL Acompaamiento, Monitreo y Evaluacin
Sistema de Seguimiento de Gestin Educativa (SSGE).
DRESM rgano especializado del GRSM: Normativo, planicador, diseador y articulador de polticas educativas.
SUPERVISIN Y MONITOREO
32
Cuadro 9: Funciones claves para las instancias de gestin en la propuesta tcnica de la regin San Martn
PROPUESTA REGIONAL Funciones del sistema desconcentrado Subsistema Funcin clave Instancia de gestin
Diversicacin curricular Denicin de polticas y normatividada Gestin Pedaggica Formacin y perfeccionamiento docente Gestin de recursos para el aprendizaje Seguimiento de la gestin pedaggica Equidad e inclusin educativa Investigacin e innovacin educativa Provisin de recursos Promocin de la cultura, el deporte y la recreacin Evaluacin, acreditacin y certicacin de la calidad Nivel institucional - Institucin Educativa Nivel local - Gobierno Distrital - Gobierno Provincial Gestin de polticas educativas Desarrollo curricular Planicacin y Desarrollo Desarrollo institucional Gestin de proyectos estratgicos Gestin de programas estratgicos intersectoriales Gestin de la informacin educativa Planeamiento y ejecucin operativa Seguimiento administrativo y nanciero Nivel regional Direccin Regional de Educacin Gerencia de Desarrollo Social Rediseo organizacional educativo Gestin del capital humano Gestin Institucional Administracin de personal y recursos Control, Transparencia y Vigilancia Gestin de bienes y servicios Gestin presupuestal y nanciera Polticas de perfeccionamiento directivo Nivel nacional - Ministerio de Educacin Gobierno Regional - Unidad de Gestin Educativa Local
Polticas preventivas Participacin, transparencia y vigilancia ciudadana
33
Ntese finalmente, que mientras el sistema desconcentrado estandariza las funciones dentro de las instancias de gestin, la propuesta regional identifica cada funcin en virtud del problema sealado en el diagnstico regional. Un segundo aspecto de la propuesta tcnica es el referido principalmente al desarrollo del Subsistema de Gestin Pedaggica. Como se recordar, la estrategia regional definida no est dirigida al cambio del modelo organizacional de las instancias de gestin nicamente, sino que se entiende por la implementacin de un nuevo modelo de gestin. De ah el nfasis en el desarrollo integral del nuevo modelo de gestin, cuyo eje fundamental es el Subsistema Pedaggico. Para el desarrollo de este Subsistema se ha contemplado la implementacin de cuatro procesos, diseados bajo el marco normativo vigente y las experiencias educativas desplegadas en la regin: 1. Diseo Curricular Regional (DCR): Para su formulacin se inici el trabajo en el ao 2006, y culmin el ao 2009. El DCR establece los lineamientos de la gestin pedaggica regional que incorpore elementos de la diversidad y de las particularidades de los mbitos comunales, distritales y provinciales de la regin. 30 A travs de este instrumento se busca la reforma educativa y cultural de la regin a travs de proyectos de mejoramiento e innovacin educativa para desarrollar aprendizajes pertinentes, con calidad y equidad, acompaado de docentes formados bajo los principios deontolgicos y disciplina curriculares cientficas bsicas. 31 2. Propuesta Pedaggica Integral (PPI): La elaboracin de esta propuesta surge de la experiencia de Escuelas Activas en Zonas Rurales, implementadas a travs del proyecto AprenDes. La PPI se sustenta en tres vertientes: fundamentos epistemolgicos, formacin cientfico pedaggica y formacin disciplinar curricular. 3. Programa Regional de Formacin Docente Continua (PRFDC): El proceso de formulacin se inicia desde el ao 2006, y toma en cuenta los enfoques transversales de identidad e interculturalidad, educacin ambiental, equidad e inclusin, tica y valores, gnero, cultura de paz, educacin emprendedora y liderazgo. El proceso ha vinculado la participacin de los Institutos Superiores Pedaggicos, la Facultad de Educacin y Humanidades de la Universidad Nacional de San
30 Ibidem, p. 33. 31 Idem.
Martn y organizaciones no gubernamentales. 4. Sistema de Seguimiento a la Gestin Educativa (SSGE): A travs de este SSGE se podr medir el avance de los objetivos estratgicos, programticos y operativos, as como los indicadores para el seguimiento de la implementacin del PER. Adems, realizar mediciones con estndares regionales, nacionales e internacionales de los resultados educativos en logros de aprendizaje. IV) HOJA DE RUTA Terminada la propuesta tcnica, se han planteado una Hoja de Ruta y estrategias para la etapa de implementacin. Se han definido tres momentos para la etapa de implementacin, con las acciones que aparecen en el cuadro 10. Cuadro 10: Etapas de implementacin de la propuesta tcnica de la regin San Martn
MOMENTO UNO: DISEO PARTICIPATIVO DEL MODELO DE GESTIN Conceptualizacin del modelo de gestin educativa regional. Constitucin de equipos tcnicos regionales y locales. Formulacin y/o actualizacin del diagnstico funcional del sector Educacin. Delimitacin participativa de roles y funciones de instancias de gestin educativa descentralizada (UGEL-DRE) y niveles de gobierno. Delimitacin participativa de roles y funciones de las Instituciones Educativas, redes y actores educativos locales. Identicacin de procesos claves y propuestas de mejoramiento, simplicacin e innovacin. Elaboracin de perles de competencias y plan de desarrollo de capacidades en gestin educativa descentralizada. Elaboracin preliminar del proceso de rediseo organizacional de las instancias de gestin educativa descentralizada. Reformas y modicaciones normativas necesarias para formalizar los cambios.
34
MOMENTO DOS: IMPLEMENTACIN DEL PROCESO DE REESTRUCTURACIN Y REORGANIZACIN REGIONAL Y LOCAL Implementacin de funciones, procesos y nuevo diseo organizacional en instancias de gestin educativa regionales y locales. Adecuacin del Gobierno Regional para articular el Modelo de Gestin con el proceso de reestructuracin del Gobierno Regional. Puesta en marcha de estrategias y canales de coordinacin intergubernamental. Actualizacin de instrumentos de gestin. Simplicacin de procedimientos administrativos. Mejoramiento y equipamiento para la mejora de la infraestructura y tecnologa de informacin y comunicacin acordes con las necesidades de las Instituciones Educativas, instancias de gestin y niveles de gobierno. Adecuacin de los sistemas de monitoreo y evaluacin al Modelo de Gestin, as como generacin y uso de informacin de su funcionamiento para la toma de decisiones. Reactivacin y fortalecimiento de espacios y mecanismos de participacin y concertacin social y vigilancia ciudadana a travs del COPARE, COPALE, COPRED y CONEI. Implementacin de estrategias y mecanismos para reducir todas las formas de corrupcin y permitir la resolucin de conictos desde las Instituciones Educativas.
MOMENTO TRES: DESARROLLO DE CAPACIDADES Y CAMBIO DEL CLIMA INSTITUCIONAL Revisin e implementacin del Plan de Desarrollo de Capacidades en Gestin Educativa (nanciado por el PIP3), articulado al Plan Regional de Desarrollo de Capacidades del Gobierno Regional. Estrategias de mejoramiento de la comunicacin y clima institucional internos, actitudinal y la cultura organizacional orientada a resultados. Implementacin de acciones de estmulos y sanciones a funcionarios, directores y docentes del sistema educativo regional.
5. ESTADO SITUACIONAL La propuesta tcnica formulada, as como las etapas de su implementacin, han sido aprobadas en el Consejo Regional de San Martn a travs de la Ordenanza Regional 011-2010-GRSM/CR, del 31 de mayo del 2010. Asimismo, se aprob el Diseo Curricular Regional (DCR) como uno de los instrumentos del modelo de gestin educativa regional a validarse,34 y se encarg a la Direccin Regional de San Martn que elaborara los instrumentos necesarios para la implementacin tanto del modelo de gestin educativa como del DCR. A la fecha se ha culminado el momento uno establecido en la Hoja de Ruta, y se han hecho avances significativos respecto del momento dos, con lo cual
34 Ordenanza Regional 011-2010-GRSM/CR.
se evidencia estar en pleno proceso de la fase de implementacin. Como ya se indic, su evaluacin ser materia de un estudio posterior. Es preciso resaltar en este proceso el carcter intergubernamental de la implementacin, bajo los principios del Modelo de Gestin Educativa Regional. Como se explicaba en la propuesta tcnica, el Gobierno Local pasa a ser un actor importante dentro de la gestin del sistema educativo, para lo cual se han identificado en la regin San Martn dos distritos laboratorios: el distrito de Pajarillo, de la provincia de Mariscal Cceres, y el distrito de Cuumbuqui, de la provincia de Lamas.
35
En este ltimo caso, ya se ha creado el Comit de Gestin Local para el Desarrollo Social, que est integrado por funcionarios de la Municipalidad Distrital de Cuumbuqui, de la Unidad de Gestin Educativa Local de Lamas, de la Coordinadora de la Red Educativa y del Centro de Recursos para el Aprendizaje, oficializado a travs de la Resolucin de Alcalda 044-2001-MDC/A, del 13 de mayo del 2011. Asimismo, como muestra del compromiso de la Municipalidad Distrital, ya se cuenta con la aprobacin del Proyecto de Inversin Pblica denominado Mejoramiento de las condiciones de educabilidad para el logro de aprendizajes de calidad en las instituciones de las redes educativas rurales del distrito de Cuumbuqui, provincia de Lamas, regin San Martn. El inicio de su ejecucin se ha dispuesto a travs de la Resolucin de Alcalda 042-2011-MDC/A, del 29 de abril del 2011, y estar a cargo del Comit de Gestin Local. Como se puede advertir, el trabajo de coordinacin y articulacin entre el Gobierno Local y la UGEL, en representacin del Gobierno Regional, son estrategias que garantizan resultados positivos. Depender del liderazgo de la Direccin Regional de Educacin que esta experiencia sea replicada en diferentes distritos, bajo los principios y visin del Modelo de Gestin Educativa Regional.
Figura 5: Regin Arequipa
B. REGIN AREQUIPA
1. INFORMACIN GENERAL La regin Arequipa, ubicada al suroriente del pas, tiene como capital la ciudad del mismo nombre, cuya altitud es de 2.335 msnm. Presenta una temperatura anual mxima de 22,7 C (octubre) y una mnima de 5,5 C (julio). Cuadro 11: Caractersticas generales de la regin Arequipa
DEPARTAMENTO Capital Poblacin censada (2007) Supercie (km2) Densidad de poblacin (hab/km2) Provincias Distritos AREQUIPA Arequipa 1152.303 63.345,39 18,2 8 109
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Segn el censo del ao 2007, tiene una poblacin de 1152.303 habitantes, de los cuales menos de un tercio est comprendido entre los 0 y los 14 aos de edad. La poblacin que reside en zonas rurales constituye el 9,4% del total, porcentaje menor que los registrados por San Martn y La Libertad, las otras dos regiones aqu estudiadas.
Cuadro 12: Indicadores demogrficos y sociales de la regin Arequipa

PER VARIABLE / INDICADOR Cifras absolutas 27412.157 13622.640 13789.517 27412.157 8357.533 17289.937 1764.687 27412.157 20810.288 6601.869 2495.643 28,4 % 100 49,7 50,3 100 30,5 63,1 6,4 100 75,9 24,1 9,1 DPTO. DE AREQUIPA Cifras absolutas 1152.303 567.339 584.964 1152.303 304.769 762.605 84.929 1152.303 1044.392 107.911 118.365 30,1 Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica. Censo Nacional 2007. % 100 49,2 50,8 100 26,4 66,2 7,4 100 90,6 9,4 10,3
37
2. INFORMACIN EDUCATIVA REGIONAL Al 2010, la regin Arequipa cuenta con una poblacin estudiantil total de 341.151 alumnos, comprendidos los de Educacin Bsica Regular y los de Educacin Superior No Universitaria. Del total de alumnos matriculados ese ao, 293.446 corresponden a la Educacin Bsica Regular, y es el nivel primario el que congrega el mayor porcentaje de estudiantes (vase el cuadro 13).
Cuadro 13: Total matrcula de alumnos al ao 2010 por etapa, nivel y modalidad en la regin Arequipa
PROVINCIA
TOTAL
BSICA REGULAR
Total
Inicial
Primaria
Total
Pedaggica 1.312 995 215 24 12 23 13 30 0
Tecnolgica 21.515 19.326 506 126 295 482 89 633 58
Artstica 443 443 0 0 0 0 0 0 0
Total Arequipa Caman Caravel Castilla Caylloma Condesuyo Islay La Unin
341.151 258.028 15.844 10.015 10.966 22.759 5.284 13.186 5.069
293.446 216.518 13.855 9.674 10.189 21.052 5.104 12.043 5.011
54.690 41.014 2.538 2.005 1.850 3.006 893 2.427 957
130.818 94.372 6.241 4.378 5.009 10.691 2.431 5.209 2.487
107.938 81.132 5.076 3.291 3.330 7.355 1.780 4.407 1.567
7.848 6.487 343 185 282 440 10 101 0
1.143 986 59 0 19 23 19 37 0
15.444 13.273 866 6 169 739 49 342 0
23.270 20.764 721 150 307 505 102 663 58
1 Incluye Educacin de Adultos. Incluye Educacin Ocupacional. Fuente: : Ministerio de Educacin. Estadstica bsica 2
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Existen en la regin Arequipa 4.134 Instituciones Educativas, de las cuales 3.702 corresponden a la Educacin Bsica Regular; y, de stas, el mayor nmero pertenece al nivel primario. Por otro lado, el 54,16% son pblicas, y el 45,84% restante, privadas. Finalmente, segn el clasificador del Ministerio de Educacin, el 75,97% de Instituciones Educativas se encuentran ubicadas en las zonas urbanas, y el 24,03% en el rea rural (vase el cuadro 14).
Cuadro 14: Total instituciones educativas al ao 2010 por etapa, nivel y modalidad en la regin Arequipa
PROVINCIA
TOTAL
BSICA REGULAR
Total
Inicial
Primaria
Total
Pedaggica 19 11 2 1 1 2 1 1 0
Tecnolgica 52 37 1 2 2 5 1 3 1
Artstica 2 2 0 0 0 0 0 0 0
4.134 2.813 177 139 221 361 130 161 132
3.702 2.481 162 131 207 325 124 141 131
1.879 1.326 88 62 89 127 59 77 51
1.250 753 52 51 95 135 52 44 68
573 402 22 18 23 63 13 20 12
121 94 4 4 6 7 1 5 0
42 30 2 0 2 6 1 1 0
196 158 6 1 3 16 2 10 0
73 50 3 3 3 7 2 4 1
1 Incluye Educacin de Adultos. Incluye Educacin Ocupacional. Fuente: : Ministerio de Educacin. Padrn de Instituciones Educativas. 2
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En cuanto al nmero de docentes que laboran en la regin Arequipa, se registran 23.596, de los cuales el 48,17% estn comprendidos dentro de las Instituciones Educativas de gestin pblica y el 51,83% en las de gestin privada (vase el cuadro 15).
Cuadro 15: Total de docentes al ao 2010 por etapa, nivel y modalidad en la regin Arequipa
PROVINCIA
TOTAL
BSICA REGULAR
Total
Inicial1
Primaria
Total
Pedaggica 255 165 45 14 4 8 5 14 0
Tecnolgica 1.501 1.271 38 13 34 54 13 63 15
Artstica 78 78 0 0 0 0 0 0 0
23.596 17.898 997 610 776 1.677 381 898 359
19.703 14.680 839 559 694 1.483 352 752 344
3.108 2.495 108 84 80 155 33 116 37
8.526 6.168 360 255 365 702 176 317 183
8.069 6.017 371 220 249 626 143 319 124
733 594 26 21 26 46 1 19 0
226 190 8 0 5 10 3 10 0
1.100 920 41 3 13 76 7 40 0
1.834 1.514 83 27 38 62 18 77 15
1

2 3
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3. PROCESOS REGIONALES Para el caso de la regin Arequipa se identificaron dos procesos anteriores a la elaboracin de la propuesta de modernizacin de la gestin del sistema educativo regional. a. Reforma institucional El Gobierno Regional de Arequipa inici su gestin el ao 2007 con una reforma institucional. Su nueva organizacin y funciones quedaron determinadas por la Ordenanza Regional 010-AREQUIPA. Esta nueva organizacin unific las organizaciones paralelas establecidas: por un lado, la del Gobierno Regional, definida por la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, y, por otro lado, la de las Direcciones Regionales sectoriales, establecidas por normas sectoriales del Gobierno Nacional. La parte considerativa de la Ordenanza Regional 010-AREQUIPA expone claramente los obstculos advertidos y las recomendaciones a seguir: [] del Informe Tcnico Sustentatorio, se desprende que el modelo organizacional basado en Gerencias Regionales Multisectoriales, del Artculo 29 de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, constituye un serio obstculo para el desarrollo institucional, y para el cumplimiento de los fines institucionales, dado que a pesar que formalmente actan como directas receptoras de las decisiones del Gobierno Regional, a su vez erradamente, tienen un trabajo eminentemente administrativo y no ejecutivo, mientras que las Direcciones Regionales Sectoriales, son las que en realidad ejecutan las polticas de Gobierno y por tanto, son las que brindan los servicios de responsabilidad del Estado, pero lamentablemente no pueden tener un contacto directo ni permanente con las instancias de decisin poltica regional. La Ordenanza Regional contina sealando: En esa perspectiva, segn ese modelo, las decisiones del Presidente Regional, deben necesariamente pasar por una instancia burocrtica intermedia, que sin aportar ningn valor agregado mediatizan las decisiones. Mientras que de otro lado, resulta evidente la duplicidad de funciones entre las Gerencias Regionales y las Direcciones Regionales Sectoriales. Para el caso de este estudio, es importante sealar que a travs de esta Ordenanza se eliminaron las Gerencias
Regionales de Desarrollo Social, Desarrollo Econmico, Recursos Naturales e Infraestructura, creadas por la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, y se convirtieron las Direcciones Regional sectoriales en Gerencias Regionales, y as se cre la Gerencia Regional de Educacin. La organizacin actual del Gobierno Regional de Arequipa se muestra en la figura 6. b. Formulacin y aprobacin del Proyecto Educativo Regional (PER) Con participacin activa del COPARE, en el 2004 se inici la elaboracin del Proyecto Educativo Regional, lo que motiv la participacin directa del Gobierno Regional y su involucramiento en temas de gestin educativa. El PER recoge primordialmente la aspiracin compartida de contar con polticas de largo plazo en la regin Arequipa, y se convierte, as, en el principal instrumento orientador de la poltica pblica en educacin con carcter eminentemente descentralista. 35 El PER contempla, en su cuarto objetivo estratgico, una gestin educativa autnoma, descentralizada, eficiente y transparente, y fue aprobado inicialmente por la Resolucin Directoral 1721-2007-DREA, y oficializado posteriormente por la Ordenanza Regional 077-AREQUIPA. 4. PROPUESTA REGIONAL En el ao 2008 el Gobierno Regional de Arequipa inici la segunda fase de reforma institucional para atender a sus principales sectores: Educacin y Salud. En este sentido, mediante Acuerdo Regional 051-2008-GRA/ CR-AREQUIPA, del 23 de mayo del 2008, el Consejo Regional de Arequipa autoriz al Presidente del Gobierno Regional la conformacin de un equipo de trabajo que tendra como objetivo la reorganizacin administrativa de la Gerencia Regional de Educacin y de todas sus unidades orgnicas para su adecuacin a la Poltica Educativa Regional, cuyos objetivos estratgicos estn contemplados en el Proyecto Educativo Regional. El citado equipo cont con la participacin de siete miembros, y estuvo integrado por un representante de la Presidencia del Gobierno Regional, uno del Sindicato nico de Trabajadores en la Educacin del Per (SUTEP), uno de la Universidad Nacional de San Agustn, dos del Consejo Regional de Decanos (CONREDES), uno del COPARE y uno de la Cmara de Comercio.
35 COPARE-AREQUIPA. Proyecto Educativo Regional de Arequipa: Construyendo descentralizadamente una mejor educacin para todos y todas, 20062021, p. 9.
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Figura 6: Organigrama del Gobierno Regional de Arequipa

CONSEJO REGIONAL PRESIDENCIA Vicepresidencia
Secretara del Consejo Regional
Ocina Regional Control Institucional Secretara General
Consejo de Coordinacin Regional
Ocinas Provinciales del Consejo Regional
Ocina de auditora Procuradura Pblica Regional Ocina de Control y Operaciones
Agencia de Fomento de la Inversin Privada
Gerencia General Regional
Ocina Regional de Defensa Nacional y Defensa Civil
Ocinas Operativas Provinciales
Ocina Regional de Administracin
Ocina Regional de Asesora Jurdica
Ocina Regional de Planeamiento, PPTO y Ord. Territorial
Ocina de defensa civil
Ocina de Logstica y Patrimonio
Ocina de Tesorera
Ocina de Contabilidad
Ocina de Recursos Humanos
Ocina de Presupuesto y Tributacin
Ocina de Programacin de Inversiones
Ocina de Planeamiento y Desarrollo Inst.
Ocina de Ordenamiento Territorial
Gerencia Regional de Infraestructura
Gerencia Regional de Energa y Minas
Gerencia Regional de Agricultura
Gerencia Regional de Comercio Exterior y Turismo
Gerencia Regional de la Produccin
Gerencia Regional de Educacin
Gerencia Regional de Salud
Gerencia Regional de Trabajo y Promocin del Empleo
Gerencia Regional de Vivienda, Construccin y Saneamiento
Gerencia Regional de Transportes y Comunicaciones
Sub Gerencia de Formulacin de Proyectos de Inv.
Sub Gerencia de Ejecucin de Proyectos de Inv.
Sub Gerencia de Equipo Mecnico
Sub Gerencia de Supervisin y Liquidacin de Proyectos de Inv.
Autoridad Regional Ambiental
Empresas Regionales
Proyectos Especiales
Archivo Regional de Arequipa
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Estrategia de trabajo El equipo decidi que el trabajo se abordara en dos dimensiones: una tcnica y una social: La dimensin tcnica implicara tres etapas: a) Etapa preliminar, que comprenda: i. Revisin y estudio de normas, documentos y procesos anteriores. ii. Entrevistas con responsables de gestin y especialistas. iii. Visitas preliminares: Instituciones educativas, UGEL, Gerencia Regional de Educacin de Arequipa (GREA). b) Etapa de diagnstico, que comprenda: i. Estudios de campo especializados, para registrar los procedimientos existentes, estado de las tecnologas de comunicacin e informacin, entrevista con funcionarios, conocimiento de instrumentos de gestin, revisin de manuales de procedimientos y cuadros de asignacin de personal, lo que se hace a nivel de las Instituciones Educativas y Unidades de Gestin Local en todas las provincias y en la Gerencia Regional de Educacin. ii. Conocimiento de otras experiencias regionales que han emprendido sendos procesos de reorganizacin. iii. Consultas a expertos de diversas trayectorias, con la finalidad de tener ms puntos de vista y mejores criterios. iv. Formulacin de un sistema georreferenciado del sistema educativo, que permita un mejor planeamiento. v. Estudio del sistema de administracin de justicia. c) Etapa de formulacin, con base en los resultados del diagnstico, se formularan las recomendaciones correspondientes. La dimensin social implicaba identificar los problemas, aspiraciones, experiencias y propuestas de las personas y las organizaciones acerca de la gestin educativa, a nivel regional, local y de Institucin Educativa. Dichas reuniones de participacin se llevaron a cabo en cada provincia de la regin y permitieron recoger las experiencias de alumnos, docentes y directores, organizaciones y personas de la sociedad y de las autoridades locales. Diagnstico regional El equipo de trabajo identific siete problemas sobre la gestin educativa en la regin Arequipa:
a) Problemtica general: Se advirti una problemtica en mltiples niveles: a.1 La atencin a nios de 0 a 5 aos es deficitaria, desarticulada y de baja cobertura. a.2 El sistema escolar no logra resultados; los docentes, directores y funcionarios requieren desarrollar ms capacidades y estn agobiados por los temas administrativos. a.3 Existe desconexin entre la vocacin productiva y el desarrollo de la regin. a.4 Se encuentran nios y jvenes en situacin de riesgo (violencia, alcoholismo), sin orientacin frente a los medios de comunicacin y sin opciones para elegir otras alternativas en su tiempo libre. b) Las Instituciones Educativas presentan diferentes debilidades: b.1 No cuentan con atribuciones, competencia ni capacidad decisoria. b.2 Tampoco disponen de infraestructura y materiales pertinentes. b.3 El Director adolece de limitaciones para ejercer autoridad, no tiene posibilidades para administrar recursos, carece de mecanismos de estmulo y sancin, no decide acerca de su equipo de trabajo. b.4 Existe una relacin de conflicto entre la Direccin de la Institucin Educativa y los padres de familia. b.5 Estn sometidas a mltiples trmites administrativos de las instancias de gestin y organismos pblicos. b.6 Deben realizar su Proyecto Educativo en el marco de varios documentos estratgicos oficiales. b.7 Se ven agobiadas por un conjunto de actividades programadas y no programadas desde las instancias pblicas y privadas. c) Sistema de planeamiento: Se advierte en el sector Educacin de la regin Arequipa una planificacin estratgica y operativa incompleta y desarticulada: c.1 El proceso de planificacin no tiene unidad, integracin, y no es operable. c.2 Los planes, proyectos y programas estn desarticulados y no permiten alcanzar metas y objetivos. d) Sistema de control: d.1 El sistema de gestin regional no evala resultados.
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d.2 No se cuenta con indicadores cuantificables, fcilmente atribuibles y verificables a nivel pedaggico y administrativo. d.3 Carece de un sistema de monitoreo y autoevaluacin. d.4 El sistema de gestin es reactivo ante situaciones de conflicto; no existen medidas preventivas. e) Procesos de reingeniera-Tecnologas de informacin y comunicacin e.1 El 80% de procedimientos llevados en las instancias de gestin (GRE y UGEL) corresponden a las reas administrativas mas no pedaggicas. e.2 Los usuarios de las instancias de gestin califican el servicio brindado como deficiente. e.3 Se llevan controles documentarios manuales y no tecnolgicos. e.4 La estructura actual de procedimientos genera espacios de poder que permiten el predominio de intereses particulares. f) Gestin de personal f.1 No existen polticas de personal definidas. f.2 Se presentan diferencias en la escala remunerativa de todas las instancias de gestin. f.3 La poltica remunerativa no guarda relacin con las funciones desempeadas por los especialistas y funcionarios. f.4 No hay poltica de generacin de competencias. f.5 Ausencia de profesionales con formacin especializada. g) Definicin de rol y funciones de los rganos regionales de Educacin g.1 A nivel presupuestal, no todas las Unidades de Gestin Educativa Local son unidades ejecutoras, con lo cual se crean dobles trmites administrativos. g.2 A nivel funcional, no se cumple con los principios de gestin: unidad de mando y unidad de direccin. Las UGEL son las principales ejecutoras; mantienen relacin directa con el Ministerio de Educacin y el Ministerio de Economa y Finanzas. g.3 A nivel organizacional, la Gerencia Regional de Educacin (GRE) y la UGEL responden a una misma estructura, lo que genera confusin en las relaciones de coordinacin, supervisin y subordinacin;
y entre los rganos de lnea y apoyo. Se produce, adems, un desorden en la lnea de autoridad, duplicidad de funciones y falta de correspondencia entre responsabilidad y autoridad entre todas las instancias de gestin. Propuesta tcnica Sobre la base de los problemas advertidos en el diagnstico, el equipo present siete componentes para la reorganizacin administrativa de la Gerencia Regional de Educacin y todas sus unidades orgnicas. 1. Fortalecer y ampliar las responsabilidades del sector a nivel regional: El sector Educacin, adems de velar por el sistema escolar, se ocupara del desarrollo de la primera infancia, el desarrollo de la cultura, recreacin y deporte; y el desarrollo de la ciencia y tecnologa. La implementacin de este componente implicar, en el modelo organizacional, la creacin de subgerencias especializadas de: a) Primera Infancia; b) Bsica Regular; c) Educacin Especial, Alternativa y Comunitaria; d) Ciencia y Tecnologa; y, e) Cultura, Recreacin y Deporte. Cada una de estas subgerencias tiene la responsabilidad de implementar los objetivos estratgicos del PER y la formulacin, implementacin y supervisin de las polticas pblicas regionales. Se pretende adems, con esta nueva organizacin, diferenciar la parte pedaggica de la parte administrativa, con lo cual las Unidades de Gestin Educativa Local se convierten nicamente en instancias administrativas, y las Subgerencias Pedaggicas en los brazos tcnicos especializados regionales. 2. Fortalecer las capacidades de autonoma de las Instituciones Educativas: Para ello se proponen las siguientes acciones: a. Delimitar el rol y funciones del Director de la Institucin Educativa y el CONEI. El rol de la Institucin Educativa es el logro de los aprendizajes y la formacin integral de la persona. Para ello debe desarrollar su autonoma en tres niveles: i. Institucional: En la ejecucin y evaluacin del servicio educativo. ii. Pedaggico: En la elaboracin del proyecto curricular de centro. iii. Programtico: En la calendarizacin del ao lectivo.
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b. Garantizar un sistema desconcentrado de soporte administrativo y pedaggico. La nueva propuesta de organizacin considera modificaciones en el soporte administrativo y pedaggico que se da a las Instituciones Educativas, para lo cual se deber tener en cuenta lo siguiente: i. Funcin administrativa: Se ha diseado un soporte administrativo en unidades desconcentradas de apoyo administrativo, tanto en reas rurales como urbanas. Se trata de un apoyo con tecnologa de informacin y comunicacin para que todos los trmites administrativos se hagan de manera virtual. ii. Funcin pedaggica: Que implicar el soporte pedaggico a los docentes a travs de redes de interaprendizajes con centro de recursos y personal desconcentrado de la GRE, ubicados territorialmente. Ello permitir lograr niveles de calidad educativa similares en la regin. iii. Funcin de desarrollo de capacidades: Lo que implicar la elaboracin y ejecucin de programas de capacitacin a nivel de directores, docentes, funcionarios y especialistas de UGEL; y para los integrantes de los CONEI. c. Redefinir la organizacin territorial para que permita acercar la escuela al estudiante y que todas las Instituciones Educativas accedan al sistema de soporte. Debe establecerse zonas de atencin a las Instituciones Educativas que permitan el acceso a los sistemas de soporte y facilidad de llegada de los estudiantes a las instituciones. i. Determinar el modelo educativo (propuesta pedaggica) de la regin Arequipa. ii. Establecer los perfiles por alumnos por nivel educativo, de docentes, de directores y de especialistas en educacin de las UGEL. iii. Determinar los requerimientos tcnicos para el modelo educativo, mtodos y medios, herramientas, materiales, etctera. iv. Definir los logros educativos por niveles y reas.
d. Implementar tecnologas de informacin y comunicacin a nivel de planificacin del sector Educacin, que facilite la articulacin del proceso de planificacin estratgica, su monitoreo y control. 4. Sistema de control, que deber contemplar los siguientes procesos: a. Definir los elementos por medir, el punto de inicio y las metas por alcanzar. b. Construir procesos de levantamiento y medicin de resultados. c. Desarrollar un sistema de indicadores. d. Implementar TIC en el nivel de control. e. Retroalimentacin de los resultados. Este sistema de control permitir disminuir la corrupcin, desarrollar una cultura proactiva y no reactiva, e impulsar al docente para que se empodere de su condicin de profesional. 5. Proceso de reingeniera y tecnologas de informacin y comunicacin, que implicar las siguientes acciones: a. Desarrollar la visin del sector y los objetivos de los procesos. b. Identificar los procesos que se reajustarn. c. Entender y medir los procesos existentes. d. Identificar el soporte de TIC. e. Disear y construir un prototipo del proceso nuevo. 6. Gestin de personal. Un gran porcentaje de los problemas administrativos radica en la gestin de personal desde las instancias de gestin, ante lo cual se requiere un sistema de gestin de recursos humanos que considere: a. Definir requerimientos y caractersticas de los recursos humanos, lo que comprender: i. Desarrollo de perfiles de directores, administrativos, docentes y especialistas. ii. Evaluar las caractersticas del personal actual, a travs de su historia registrada en el escalafn. iii. Evaluar los requerimientos tcnicos de personal segn cuadros de asignacin de personal (CAP), y redistribuir el personal. iv. Evaluar las falencias de capacitacin y competencias, a manera de un inventario individual de capacidades. v. Disear un proceso de seleccin acorde con las caractersticas del sector buscando ser justo y eficaz.
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b. Desarrollo de competencias: A partir del inventario de competencias y perfiles, se deber: i. Identificar en el personal a lderes que puedan ser el soporte y promover el desarrollo del sector. ii. Disear mdulos de competencias de acuerdo con el cargo desempeado. iii. Validar la propuesta de desarrollo de competencias. iv. Identificar aliados nacionales e internacionales que puedan desarrollar este proceso. v. Priorizar las personas que deban ser capacitadas. c. Monitoreo y control de RRHH: En este punto se considera: i. Definir la metodologa de monitoreo y evaluacin segn la especialidad de la persona. ii. Establecer los indicadores que evaluarn adecuadamente el rendimiento profesional. iii. Retroalimentar a cada integrante del sector Educacin de los resultados encontrados. d. Administracin de RRHH: Busca agilizar y optimizar los trmites y pagos al personal del sector: i. Revisar la normativa y polticas de planillas del personal en actividad, teniendo como objetivo que sean justas y respondan a sus roles, funciones y responsabilidades. ii. A partir del proceso de reingeniera, impulsar los cambios en procesos y procedimientos que agilicen trmites del personal del sector y de usuarios externos. iii. Establecer una poltica de incentivos y sanciones, tomando los resultados del proceso de monitoreo y control efectuado. e. Sistema de administracin de justicia: Se requiere crear un sistema de administracin de justica propio, que permita fijar polticas y criterios inherentes al sector Educacin. 7. Definir el rol y funciones de los rganos regionales de Educacin Se define una nueva organizacin de la Gerencia
Regional de Educacin, que contar con funciones desconcentradas de soporte pedaggico directo a las Instituciones Educativas. Las UGEL brindan soporte administrativo a las Instituciones Educativas y a los responsables del soporte pedaggico en las zonas de su jurisdiccin, los cuales dependen directamente de las Subgerencias Pedaggicas. Se establecer una divisin zonal de las Instituciones Educativas en toda la regin, a partir de la conformacin de redes, de acuerdo con un enfoque territorial. Estrategias para la etapa de implementacin de la propuesta tcnica Antes de presentar la propuesta tcnica al Consejo Regional de Arequipa para su evaluacin y aprobacin, el equipo recomend el siguiente anlisis para conocer la viabilidad de su implementacin: Viabilidad legal: Implica evaluar que los cambios propuestos puedan efectuarse sin transgredir la normatividad vigente del sector y los niveles de Gobierno Regional y Gobierno Local. Si la vulneraran, se tendran que elaborar las iniciativas legislativas correspondientes para la formalizacin de los cambios legales. Viabilidad poltica: Implica la anuencia y colaboracin de los principales actores del sector pblico y privado (gobiernos, sindicatos, sociedad civil). Si esto no ocurriera, podra haber resistencias al logro de los objetivos previstos. Viabilidad tcnica: Considera la disponibilidad y accesibilidad de los recursos humanos, materiales y de conocimiento. Viabilidad econmica: Supone asegurar el financiamiento interno y externo para el desarrollo de los proyectos expuestos. Viabilidad para la sostenibilidad de la propuesta: Implica lograr el acuerdo de todos los sectores polticos y sociales, dado que se trata de un proceso de mediano plazo. Hoja de Ruta La fase de implementacin consider tres etapas y sus correspondientes acciones, como se muestra en el cuadro 16.
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Cuadro 16: Etapas de implementacin de la propuesta tcnica de la regin Arequipa

PRIMERA ETAPA Desarrollo del Reglamento de Organizacin y Funciones del Gobierno Regional en su sector Educacin, y aprobacin de su estructura orgnica. Implementacin de la nueva estructura orgnica de la Gerencia Regional de Educacin y sus rganos dependientes, con las debidas modicaciones presupuestales. Aprobacin del Cuadro de Asignacin de Personal, segn la nueva estructura orgnica. Proceso de convocatoria para la formulacin de los proyectos necesarios. Implementacin de los proyectos priorizados.
SEGUNDA ETAPA: ELABORACIN Y DISEO DE LOS SIGUIENTES PROYECTOS Proyecto para el sistema de planeamiento. Proyecto de reingeniera organizacional y de procesos. Proyecto de delimitacin administrativa de las nuevas Unidades de Gestin Educativa Local. Proyecto para el desarrollo de tecnologas de informacin y comunicacin, para nes pedaggicos y administrativos. Proyecto de conformacin de redes educativas. Proyecto para redenir la organizacin, rol, funciones y procedimientos de las Instituciones Educativas y los programas educativos: Tipologas de las Instituciones Educativas. Proyecto para el sistema de gestin de recursos humanos. Proyecto para el sistema de asignacin de recursos docentes a las Instituciones Educativas. Proyecto para el sistema de control de calidad educativa y resultados de aprendizaje.
TERCERA ETAPA La implementacin de la organizacin, rol, funciones y procedimientos de las Instituciones Educativas. La ejecucin de los proyectos contemplados en la segunda etapa.
47
5. ESTADO SITUACIONAL La propuesta tcnica fue presentada al Consejo Regional de Arequipa. Una vez que ste lo evalu, aprob la Ordenanza Regional 077-AREQUIPA: Disposiciones para la Modernizacin Descentralizada de la Gestin del Sistema Educativo Regional y de la Gerencia Regional de Educacin el 23 de marzo del 2009. Dicha Ordenanza dispuso los siguientes aspectos: Aprobar el Proyecto Educativo Regional de Arequipa 2006-2021. Definir la visin y los objetivos estratgicos del PER. Concretar el inicio de la implementacin del cuarto objetivo estratgico del PER: Gestin educativa autnoma, descentralizada, eficiente y transparente. Declarar en reestructuracin la Gerencia Regional de Educacin y todas sus unidades orgnicas. Definir la implementacin de la propuesta tcnica elaborada por etapas. Desarrollo del Reglamento de Organizacin y Funciones de la Gerencia Regional de Educacin y sus Unidades Orgnicas. Definicin de instancias administrativas. Transferencia de archivos y acervo documentario. Garanta del cumplimiento de los derechos laborales obtenidos por los trabajadores. Modificaciones presupuestales necesarias. A la fecha se ha concluido la primera etapa de la fase de implementacin, y a travs de un proyecto de inversin pblica se ha logrado formular el proyecto de reingeniera y planificacin previsto en la segunda etapa. La implementacin est a cargo de la Gerencia Regional de Educacin, conforme lo dispone la Ordenanza Regional 077-AREQUIPA.
Figura 7: Regin La Libertad
Cuadro 17: Caractersticas generales de la regin La Libertad

DEPARTAMENTO Capital Poblacin censada (2007) Supercie (km2) Densidad de poblacin (hab/km2) Provincias Distritos LA LIBERTAD Trujillo 1617.050 25.499,9 63,4 12 83
C . REGIN LA LIBERTAD
1. INFORMACIN GENERAL La Libertad est situada en la costa norte del pas. Su capital, Trujillo, tiene una altitud de 34 msnm. Cuenta con una temperatura anual mxima de 25,8 C (febrero) y una mnima de 14,1 C (septiembre). El cuadro 17 presenta las caractersticas generales de la regin.
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Segn el censo del ao 2007, tiene una poblacin de 1617.050 habitantes, de los cuales casi un tercio est comprendido en el rango de edad de 0 a 14 aos. La mayor parte de la poblacin (74,5%) reside en las zonas urbanas, pero el 24,6% que lo hace en las reas rurales es muy cercano al promedio nacional (vase el cuadro 18).
Cuadro 18: Indicadores demogrficos y sociales de la regin La Libertad

PER VARIABLE / INDICADOR Cifras absolutas 27412.157 13622.640 13789.517 27412.157 8357.533 17289.937 1764.687 27412.157 20810.288 6601.869 2495.643 28,4 % 100 49,7 50,3 100 30,5 63,1 6,4 100 75,9 24,1 9,1 DPTO. DE LA LIBERTAD Cifras absolutas 1617.050 799.101 817.949 1617.050 502.338 1005.989 108.723 1617.050 1218.922 398.128 153.670 28,4 Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica. Censo Nacional 2007. % 100 49,4 50,6 100 31,1 62,2 6,7 100 75,4 24,6 9,5
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2. INFORMACIN EDUCATIVA REGIONAL Para el 2010, la regin La Libertad cuenta con una poblacin estudiantil total de 477.628 alumnos, comprendidos los de Educacin Bsica Regular y los de Educacin Superior No Universitaria. Del total de alumnos matriculados ese ao, 433.375 corresponden a la Educacin Bsica Regular, y es el nivel primario el que congrega al mayor porcentaje de estudiantes (vase el cuadro 19).
Cuadro 19: Total matrcula de alumnos al ao 2010 por etapa, nivel y modalidad en la regin La Libertad
PROVINCIA TOTAL BSICA REGULAR BSICA ALTERNATIVA1 Secundaria BSICA TCNICO ESPE- PRODUCTIVA2 CIAL SUPERIOR NO UNIVERSITARIA
Total
Inicial
Primaria
Total
Pedaggica 1.330 757 35 0 104 5 102 151 86 37
Tecnolgica 16.259 11.864 918 44 1.318 0 400 376 279 283
Artstica 360 360 0 0 0 0 0 0 0 0
Total Trujillo Ascope Bolvar Chepn Julcn Otuzco Pacasmayo Pataz Snchez Carrin Santiago de Chuco Gran Chim Vir
477.628 229.935 31.816 7.070 24.241 10.046 24.005 29.264 25.565 47.420 19.618 8.799 19.849
433.375 199.607 29.559 6.897 20.749 9.872 22.724 27.046 25.070 45.451 18.785 8.535 19.080
70.760 34.160 5.661 1.454 3.924 1.442 2.547 5.789 2.059 6.663 2.533 1.400 3.128
221.134 92.953 13.393 3.681 9.621 5.708 14.101 11.964 15.356 28.593 10.575 4.712 10.477
141.481 72.494 10.505 1.762 7.204 2.722 6.076 9.293 7.655 10.195 5.677 2.423 5.475
12.136 7.171 459 114 1.035 0 483 969 103 1.104 308 7 383
1.069 715 157 0 54 0 25 71 0 30
13.099 9.461 688 15 981 169 271 651 27 515
17.949 12.981 953 44 1.422 5 502 527 365 320
1 Incluye Educacin de Adultos. 0 164 2 Incluye 361 Educacin 53 308 0 Ocupacional. Fuente: : Ministerio de Educacin. Estadstica bsica
17 0
99 58
141 328
0 0
141 328
0 0
1 Incluye Educacin de Adultos. Incluye Educacin Ocupacional. Fuente: : Ministerio de Educacin. Estadstica bsica 2
50
Por otro lado, hay en la regin 4.814 Instituciones Educativas, de las cuales 4.459 corresponden a la Educacin Bsica Regular; entre stas, el mayor nmero es del nivel primario. Asimismo, el 70,56% son de gestin pblica, y el restante 29,44%, privadas. Adems, segn el clasificador del Ministerio de Educacin, el 57,16% de Instituciones Educativas se encuentran ubicadas en las zonas urbanas, y el 42,84% en las rurales (vase el cuadro 20).
Cuadro 20: Total instituciones educativas al ao 2010 por etapa, nivel y modalidad en la regin La Libertad
Total
Inicial
Primaria
Total
Pedaggica 25 10 4 0 2 1 2 1 2 1
Tecnolgica 48 26 3 1 4 0 2 2 4 1
Artstica 3 3 0 0 0 0 0 0 0 0
4.814 1.594 353 163 209 204 413 266 335 546 308 212 211
4.459 1.402 317 159 185 202 399 235 327 532 295 204 202
1.791 698 156 57 87 50 98 123 67 195 95 64 101
1.988 458 111 78 73 123 251 78 208 267 159 111 71
680 246 50 24 25 29 50 34 52 70 41 29 30
177 67 11 2 5 0 2 11 1 7 4 1 6
26 9 7 0 3 0 2 3 0 1
136 77 11 1 10 1 6 14 1 4
76 39 7 1 6 1 4 3 6 2
1 Incluye Educacin de Adultos. 0 4 2 Incluye 5 Educacin 2 3 0 Ocupacional. Fuente: : Ministerio de Educacin. Estadstica bsica
1 0
5 2
1 1
0 0
1 1
0 0
1 Incluye Educacin de Adultos. Incluye Educacin Ocupacional. Fuente: : Ministerio de Educacin. Padrn de Instituciones Educativas. 2
51
Finalmente, como se puede ver en el cuadro 21, al ao 2010 los docentes que trabajan en la regin La Libertad son 27.450; de ellos, el 63,11% lo hacen en las Instituciones Educativas de gestin pblica, y el 36,89% en las privadas. Cuadro 21: Total de docentes al ao 2010 por etapa, nivel y modalidad en la regin La Libertad
Total
Inicial1
Primaria
Total
Pedaggica 260 131 15 0 10 3 23 32 20 13
Tecnolgica 1.004 651 71 7 86 0 28 38 30 15
Artstica 71 71 0 0 0 0 0 0 0 0
27. 450 13.673 2.292 451 1.353 637 1.367 1.771 1.341 1.869 1.096 699 901
24.534 11.825 2.081 436 1.157 630 1.268 1.583 1.281 1.747 1.009 665 852
3.654 2.198 274 62 175 43 89 247 64 253 103 63 83
11.604 5.145 927 222 546 342 749 654 708 950 548 378 435
9.276 4.482 880 152 436 245 430 682 509 544 358 224 334
736 434 61 7 40 0 23 56 9 55 21 5 25
125 81 17 0 10 0 2 10 0 4
720 480 47 1 50 4 23 52 1 35
1.335 853 86 7 96 3 51 70 50 28
1
Incluye Educacin de Adultos. 0 11 2 Incluye 55 Educacin 13 42 0 Ocupacional. Fuente: : Ministerio de Educacin. Estadstica bsica 1 0 12 4 16 20 0 0 16 20 0 0
1

2 3
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3. PROCESOS REGIONALES En la regin La Libertad se identifican los siguientes procesos: a. Formulacin y aprobacin del Proyecto Educativo Regional (PER) En el ao 2003 se reconoci a las instituciones y representantes del Consejo Participativo Regional de Educacin de La Libertad (COPARE-LL), que inici un proceso de movilizacin social logrando la cristalizacin del Proyecto Educativo Regional 20102021. El PER de La Libertad surge en un contexto en que las regiones estamos obligadas, en el marco de la transferencia de funciones del Gobierno Central, a conducir nuestro destino, sobretodo [sic] una educacin con calidad y equidad, y toda accin debe enmarcarse finalmente en el beneficio de los nios, nias, adolescentes y jvenes de nuestra regin. 36 El objetivo estratgico 5 del PER establece la implementacin de un sistema de gestin educativa regional y local que funcione en forma eficiente, democrtica, autnoma, tica, descentralizada y con presupuestos adecuados, que permita optimizar el proceso de aprendizaje de los estudiantes de la regin.37 La implementacin de este objetivo motiv, entre otros aspectos, el debate sobre la reestructuracin de la Gerencia Regional de Educacin. b. Reforma institucional El Gobierno Regional de La Libertad dio inicio en el ao 2007 a un proceso de reforma institucional por el cual se fueron creando, por medio de ordenanzas regionales, diferentes organismos de participacin sectorial. As, por Ordenanza Regional 023-2008-GR-LL/CR, del 14 de julio del 2008, se aprob la Modificacin de la estructura orgnica del Gobierno Regional La Libertad y Organigrama Estructural. A partir de esta ordenanza, los rganos de lnea del Gobierno Regional son las Gerencias Regionales sectoriales, en las que se ubica la Gerencia Regional de Educacin. c. Proyecto Piloto de Mejoramiento de la Calidad Educativa en la Provincia de Julcn Como una experiencia innovadora, en la que se articula el trabajo del Gobierno Regional, el Gobierno Local y la cooperacin internacional, a partir del ao 2009 se desarrolla el Proyecto de Mejoramiento de
la Educacin Bsica (PROMEB) en la provincia de Julcn. El objetivo de este proyecto es lograr que los alumnos de las escuelas rurales completen la educacin primaria con las competencias bsicas requeridas, para lo cual se implementan tres componente: i) infancia, que mejora los servicios de atencin intersectorial; ii) escuelas, mejorando el desempeo de las instituciones educativas en zonas rurales; y, iii) gobernabilidad, bajo la articulacin del Gobierno Regional y el Gobierno Local para la gestin de polticas educativas. Es de resaltar que a travs de la ejecucin del segundo componente se desarrolla el programa de acompaamiento pedaggico, en el que se cuenta con la participacin directa de la UGEL y su articulacin con el Gobierno Local. As se va construyendo una nueva forma de gestionar la educacin, con la participacin activa de todos los actores involucrados. 4. PROPUESTA REGIONAL El 9 de julio del 2007 el Gobierno Regional de La Libertad suscribi un Acta de Compromisos con el Ministerio de Educacin con el propsito de mejorar la gestin educativa de la regin, en el marco del proceso de reestructuracin de las instancias de gestin descentralizada de acuerdo a lo establecido en la Ley 28044, Ley General de Educacin y el proceso de descentralizacin. 38 En el marco de los compromisos pactados, mediante Resolucin Ejecutiva Regional 1810-2007-GR-LL-PRE, del 27 de agosto del 2007, se conform la Comisin Regional y el Equipo Tcnico Regional, responsables tanto de la direccin, seguimiento y evaluacin del proceso, como de la elaboracin de los informes tcnicos y anteproyectos de documentos. La particularidad de este proceso, comparado con los anteriores, es la relacin de trabajo intergubernamental entre el Gobierno Nacional y el Gobierno Regional, con lo cual desde un inicio se establece el compromiso de mejorar la gestin educativa desde los dos niveles de gobierno. Diagnstico regional El equipo regional identific tres problemas relacionados con la gestin educativa en la regin La Libertad: a. No se han identificado ni diferenciado las funciones que corresponden a la Gerencia Regional de
36 Proyecto Educativo Regional: Construyendo una educacin de calidad para nuestra regin 2010-2021. COPARE LL-GRELL, p. 10. 37 Ibidem, p. 101. 38 Acta de Compromisos entre el Ministerio de Educacin y el Gobierno Regional de La Libertad, del 9 de julio del 2007, p. 1.
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Educacin: La regin La Libertad cuenta con 12 provincias, cada una de ellas con su respectiva Unidad de Gestin Educativa Local; sin embargo, en el caso de la provincia de Trujillo, la Gerencia Regional de Educacin cumple la funcin de UGEL y, por lo tanto, no se han diferenciado claramente su rol ni sus funciones. b. No existe una instancia de planificacin de polticas regional: Al cumplir la Gerencia Regional de Educacin las funciones de lo que sera la UGEL Trujillo, se limita a llevar a cabo principalmente funciones administrativas, no existiendo una instancia en la que se planifiquen las polticas educativas, con nfasis en temas pedaggicos. c. Deficiente estructura institucional y presupuestal: Si bien cada UGEL es una unidad ejecutora a nivel presupuestal, se requerir la creacin de ms unidades que comprendan la provincia de Trujillo y que debern considerar los criterios de unidad territorial, caractersticas sociodemogrficas, accesibilidad, desconcentracin administrativa y presupuesta. De esta manera se diferencian las UGEL que existiran en la provincia de Trujillo de la Gerencia Regional de Educacin. Propuesta tcnica Sobre la base de los problemas expuestos, el Gobierno Regional de La Libertad propone la reestructuracin de la Gerencia Regional de Educacin de acuerdo con los siguientes aspectos: a. A nivel presupuestal: La creacin de cuatro Unidades de Gestin Educativa Local en la provincia de Trujillo, como instancias autnomas tanto a nivel presupuestal como administrativo. La Gerencia Regional de Educacin quedara como ente rector de las polticas educativas regionales, adscrito a la estructura del Gobierno Regional de La Libertad. b. A nivel organizacional: La Gerencia Regional de Educacin es un rgano de lnea del Gobierno Regional responsable de la gestin relacionada con los procesos de planificacin, ejecucin y administracin de las polticas y planes regionales en materia de educacin, cultura, deporte, recreacin, ciencia y tecnologa. Tendr como rgano de asesoramiento a la Oficina de Planificacin Estratgica, responsable de regular y normar los procesos de formulacin y evaluacin de las polticas y planes institucionales en materia de educacin, cultura, recreacin, deporte, ciencia y tecnologa. Asimismo, contar con dos rganos tcnicos normativos de lnea: i) Direccin de Gestin y Desarrollo Pedaggico, encargada de proponer
polticas, objetivos y estrategias regionales, educativas y pedaggicas, de las etapas, niveles, modalidades y formas del sistema educativo regional, para la aplicacin de las estructuras curriculares bsicas, los planes de formacin y capacitacin docente, seguimiento de los factores de la calidad de educacin, de las investigaciones de carcter pedaggico y el uso de nuevas tecnologas de enseanza; ii) Direccin de Investigacin, Innovacin y Capacitacin, encargada de disear e implementar las polticas y estrategias regionales relacionadas con la investigacin, innovacin y capacitacin. c. A nivel funcional, desarrollar los siguientes procesos y subprocesos claves para el logro de sus objetivos: Recuadro 3: Procesos estratgicos
N PROCESOS N SUBPROCESOS
1.1 Formulacin y articulacin de polticas y normas
1.2 Elaboracin y evaluacin de planes, programas y proyectos 1 Planicacin 1.3 Estadstica educativa
1.4 Presupuesto
2.1 Convenio
Desarrollo de imagen y transparencia
2.2 Comunicacin, protocolo y tica
2.3 Articulacin con el sistema universitario
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Procesos tcnico-normativos
Procesos de soporte
3.1 Desarrollo de la educacin bsica y tcnico-productiva
6.1 Evaluacin del desempeo y promocin docente 6.2 Diseo y aplicacin de programas de evaluacin educativa 6.3 Aplicacin de estndares de calidad 6.4 Anlisis de logro de aprendizaje
3.2 Promocin del uso de TIC y otros recursos para el aprendizaje 3.3 Desarrollo de la educacin intercultural
Evaluacin de la calidad educativa
3.4 Conduccin de la Educacin Superior No Universitaria 3 Gestin pedaggica 3.5 Supervisin, monitoreo y acompaamiento pedaggico
7.1 Actualizacin de los instrumentos de gestin 7 Desarrollo organizacional 7.2 Mejoramiento continuo de procesos 7.3 Estudio y propuesta de cambios organizacionales 8.1 Necesidad de infraestructura y equipamiento 8.2 Gestin del nanciamiento 9.1 Rgimen disciplinario 9.2 Reclamo y queja 10.1 Recursos nancieros 10.2 Recursos humanos 10.3 Bienes y servicio 10.4 Sistemas de informacin 11.1 Gestin del trmite 11 Atencin al usuario 11.2 Orientacin al usuario 11.3 Archivo documentario
3.6 Lineamientos para la diversicacin curricular
3.7 Impulsar el programa de alfabetizacin
Infraestructura y equipamiento
3.8 Desarrollo de la formacin docente inicial y continua
Justicia administrativa
4.1 Promocin de la investigacin educativa 4 Investigacin, innovacin, evaluacin y capacitacin
4.2 Fomento de la innovacin y la tecnologa
10 Gestin de recursos
4.3 Capacitacin docente
Participacin en la gestin educativa
5.1 Promocin de la participacin de la sociedad
5.2 Institucionalizacin de los rganos de participacin
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Hoja de Ruta La Comisin Regional ha definido un cronograma de actividades para la reestructuracin y funcionamiento de la Gerencia Regional de Educacin y UGEL Trujillo, en cuatro momentos:
PRIMER MOMENTO Aprobacin de reestructuracin de la Gerencia Regional de Educacin y Unidades de Gestin Educativa Local
SEGUNDO MOMENTO Determinacin del local para el funcionamiento de la Gerencia Regional de Educacin y la Unidad de Gestin Educativa Local de Trujillo
TERCER MOMENTO Conformacin de equipos tcnicos Diseo de organizacin de la GRE y UGEL Reglamento de organizacin y funciones de la GRE y UGEL Cuadros de asignacin de personal de la GRE y UGEL Informes tcnicos sustentatorios Proyectos de ordenanzas regionales Procesos de transferencia CUARTO MOMENTO Rediseo de procesos de la GRE y UGEL
5. ESTADO SITUACIONAL La propuesta an est siendo debatida por el Gobierno Regional, y se estn formulando las estrategias de implementacin.
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REFLEXIONES FINALES
La sistematizacin de estas experiencias regionales permite reflexionar sobre diversos temas vinculados al proceso de descentralizacin en el Per, y analizar el estado actual de la gestin del sistema educativo. Por ello, se considera pertinente anotar las siguientes reflexiones finales: 1. El primer aspecto que merece ser aclarado es el referente al ttulo de este trabajo. El encargo recibido responde a la Sistematizacin de los modelos de gestin educativa de tres gobiernos regionales, con lo cual se incorpora una nueva acepcin al debate nacional: el de modelo de gestin. 2. Como se ha podido revisar en la primera parte del trabajo, en el Per no existe una norma vigente que defina un modelo de gestin. Toda la normatividad relativa a la materia educativa seala lo establecido por la Ley General de Educacin: la gestin del sistema educativo, que SE DEFINE ADEMS como descentralizada, simplificada, participativa y flexible. 39 3. Ello puede evidenciar que en el Per no existe un modelo de gestin propiamente dicho, sino que el esfuerzo ha estado dirigido a establecer el sistema educativo con sus instancias de gestin, que deben tener, adems, la caractersticas de descentralizadas. 4. Esta primera conclusin nos advierte que se requiere un mayor anlisis y debate sobre cmo debe realizarse la gestin del sistema educativo, desde un enfoque descentralizado y que involucre a los tres niveles de gobierno: Nacional, Regional y Local, bajo una priorizacin de la Institucin Educativa, independientemente de que se institucionalice o no un modelo. 5. Un segundo aspecto que es preciso tener en cuenta es que todas las reformas legislativas que se formularon para la implementacin del proceso de descentralizacin en el pas surgieron sobre estructuras, normas y procesos precedentes, caracterizados por una visin centralizada y desconcentrada del Estado.
39 Artculo 63. de la Ley General de Educacin.
6. As, se identifican casos (vase el cuadro 1) como el DS 015-2002-ED: Reglamento de Organizacin y Funciones de las Direcciones Regionales de Educacin y las Unidades de Gestin Educativa Local, del 12 de junio del 2002, que se publicaron entre la reforma constitucional del captulo de descentralizacin del 7 de marzo del 2002 y la Ley de Bases de Descentralizacin del 20 de julio del 2002. 7. Este caso no es menor, dado que dicho decreto supremo defini cmo deba ser la gestin del sistema educativo a nivel nacional, desde una visin desconcentrada del Estado, lo que fue ratificado por la Ley General de Educacin y por el Reglamento de la Gestin del Sistema Educativo. 8. La visin desconcentrada del Estado supera el aspecto normativo, y sus problemas son identificados en los diagnsticos regionales realizados. He ah el comn denominador de estos diagnsticos regionales: Definir roles y funciones en el sector Educacin. 9. Si bien la gestin del sistema educativo definida por la Ley General de Educacin se caracteriza por ser descentralizada lo que implica autonoma de los Gobiernos Regionales para definir su organizacin, se advierte que todas sus instancias de gestin responden a una misma organizacin y cumplen, en diferentes etapas, las mismas funciones, tal como se ha identificado en el captulo segundo de este trabajo. 10. Dichas caractersticas se vinculan a lo entendido por desconcentracin, es decir, todos los organismos creados deben responder a una jerarqua superior, que para el caso es el Ministerio de Educacin. 11. Una visin positiva de este escenario implicara entender que nos encontramos ante una transicin: desde una visin desconcentrada a una visin descentralizada del Estado. Sin embargo, esta pugna es cotidiana, y ser responsabilidad principalmente del Gobierno Nacional hacer de la descentralizacin una poltica de Estado sin retrocesos.
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12. Para tal efecto, el Gobierno Nacional deber: formular las polticas nacionales vinculando la participacin de los tres niveles de gobierno, en el marco de sus autonomas; expedir las normas que fortalezcan la descentralizacin en materia educativa; y definir claramente cul ser el rol del Ministerio de Educacin en los prximos aos, a travs de la formulacin y aprobacin de su Ley Orgnica. De lo contrario, el pndulo del centralismo podra tomar nuevo impulso. 13. Un tercer aspecto esclarecido es el que se refiere a la competencia de los Gobiernos Regionales para definir su propia organizacin interna. Como se ha indicado en el trabajo, desde el Gobierno Regional se advertan como organizaciones diferentes a las Direcciones Regionales de Educacin y UGEL. Dicho problema fue normativamente resuelto por la Ley 28926, que regula el rgimen transitorio de las Direcciones Regionales sectoriales de los Gobiernos Regionales; y polticamente superado por las reformas institucionales que iniciaron los tres casos de anlisis y que permitieron la unificacin de organizaciones a nivel regional. 14. Lo expuesto en el punto anterior es corroborado por la culminacin del proceso de transferencia de funciones a cargo del Gobierno Nacional; as los Gobiernos Regionales cuentan con competencias exclusivas para definir su organizacin interna, que comprende adems las Direcciones Regionales sectoriales, pudiendo iniciar, para el caso, reformas institucionales a todo nivel. 15. Para el anlisis de los casos expuestos se ha realizado un esfuerzo por identificar qu procesos regionales han generado el debate sobre la gestin del sistema educativo, partiendo del principio de que cada dinmica regional responde a caractersticas polticas, sociales y econmicas, geogrficas y demogrficas propias; y que su identificacin permitir atender con mayor eficiencia los problemas locales. 16. En ese sentido, dos procesos comunes han sido identificados en los casos de anlisis. En primer lugar, la formulacin, elaboracin y aprobacin de los Proyectos Educativos Regionales (PER). La construccin de los PER ha sido positiva en varios aspectos: i) Participativo: En todos los casos se ha identificado la presencia de una sociedad civil preocupada por los temas educativos, y que ha permitido la elaboracin de un primer documento estratgico que defina el norte de las
autoridades en materia educativa; sin embargo, su participacin ha estado sometida a coyunturas de financiamiento y compromiso. ii) Empoderamiento: Dado que la presencia de las actuales autoridades regionales ha sido posterior al trabajo iniciado para el PER, desde los Gobiernos Regionales se ha identificado un empoderamiento, an incipiente pero importante, sobre los temas educativos. Ello se ha visto reflejado en los proyectos de inversin pblica y ordenanzas regionales que se vienen ejecutando, pero tambin en la necesidad de identificar los problemas regionales que se advierten en la gestin de la educacin a nivel regional. Prueba de ello es la decisin poltica sobre reformas en la gestin, iniciadas y sistematizadas en este trabajo. iii) Estratgico: En los tres PER se ha identificado como objetivo estratgico por implementar la gestin descentralizada de la educacin, ciertamente bajo particularidades de cada regin, pero como objetivo comn. La implementacin del PER ha sido el compromiso asumido por la autoridad regional. 17. Un segundo proceso en comn son las reformas institucionales y educativas llevadas a cabo por los Gobiernos Regionales. Ante el problema de identificar organizaciones y funciones paralelas desde las Direcciones Regionales sectoriales, los Gobiernos Regionales disearon, entre otros aspectos, una nueva organizacin propia incorporando las Direcciones Regionales dentro de su estructura, y ponindolas bajo la categora de Gerencias Regionales. As, por primera vez en el Per se habla de una Gerencia Regional de Educacin, responsable de los temas educativos en un mbito regional. 18. Ello podra expresar preocupacin por parte del Gobierno Nacional ante la creacin de instancias que no estn contempladas en la Ley General de Educacin. Sin embargo, se debe evaluar en cunto ha mejorado su funcionamiento para el beneficio de la educacin en cada regin. 19. Aunque no se debe pretender que los Gobiernos Regionales solucionen problemas que se arrastran por dcadas, en un mediano plazo habr que realizar las evaluaciones correspondientes, pero no para activar el pndulo del centralismo sino para analizar en qu aspectos se puede fortalecer el proceso de descentralizacin. 20. La reforma institucional se ve claramente en los casos de Arequipa y La Libertad, mientras
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que la reforma educativa se aprecia mejor en el caso de San Martn. Ante los buenos resultados obtenidos en el Proyecto de Escuelas Activas, la reforma de la gestin del sistema educativo surge desde la exigencia de las Instituciones Educativas por hacer sostenible el modelo de gestin que venan desarrollando, con lo cual este caso reviste una particularidad importante, dado que dicha reforma en la gestin deviene de las propias Instituciones Educativas y no necesariamente de la instancia de gobierno, como en los dos casos anteriores. 21. Generar un espacio de Gobernanza Local para atender el tema educativo, donde participan los actores del Gobierno Regional y del Gobierno Local, los agentes de cooperacin, el sector privado y la ciudadana en pleno, marca un hito importante para los casos de gestin educativa. 22. Esta experiencia exitosa a nivel de proyecto ha permitido que el Gobierno Regional la convierta en poltica, e iniciar su implementacin a nivel regional en el marco del nuevo modelo de gestin. Tan importante ser mantener viva esa exigencia de las Instituciones Educativas como fortalecerlas en el Gobierno Regional y el Gobierno Local. Esa combinacin har posibles los xitos esperados. 23. Un aspecto final importante en el caso de la regin San Martn es la creacin de la Comisin Regional de Educacin como instancia nica a nivel nacional, pero que ha permitido institucionalizar un espacio de decisin poltica regional vinculante y que viene obteniendo buenos resultados en la solucin de los problemas educativos. 24. Para el caso de la propia sistematizacin, se ha diferenciado la etapa de formulacin de la implementacin de las reformas realizadas por los Gobiernos Regionales. 25. En la etapa de formulacin, cada Gobierno Regional tuvo su estrategia propia. En el caso de San Martn, en virtud de la decisin de la Comisin Regional de Educacin se conform un equipo tcnico dedicado exclusivamente a proponer un nuevo modelo de gestin educativa, y que estuvo integrado por funcionarios regionales y tcnicos de la cooperacin internacional. 26. El responsable de llevar a cabo este proceso en Arequipa fue una comisin integrada por
representantes de diferentes instituciones regionales vinculadas al tema educativo. Su particularidad permiti identificar problemas desde fuera de la gestin educativa, de modo que se logr una mayor objetividad en la identificacin de problemas, pero tambin un planteamiento ambicioso de soluciones. Asimismo, la estrategia de formulacin estableci una etapa tcnica de revisin de documentos y normatividad, pero tambin una dimensin social, que hizo del proceso uno mucho ms participativo. 27. En el caso de La Libertad, el equipo estuvo integrado por miembros del Gobierno Nacional, representados por el Ministerio de Educacin, y funcionarios del Gobierno Regional, con lo cual se fortaleci la relacin intergubernamental. 28. La etapa de formulacin, en los tres casos regionales, comprendi un diagnstico sobre la problemtica regional y la elaboracin de una propuesta tcnica, que implicaba no solo el cambio de alguna organizacin sino tambin operar un cambio integral en todo el sistema educativo regional. 29. En los diagnsticos regionales se advirtieron temas comunes que se han de tener presentes: el primero y fundamental es definir claramente los roles y funciones entre niveles de gobierno e instancias de gestin. Las tres regiones advierten que, lamentablemente, en el sector Educacin existe un conjunto de normas y procesos institucionalizados (no necesariamente regulados por una norma) que no definen claramente la relacin quin y qu, es decir, quin es el responsable directo y qu funcin debe cumplir en todo el sistema educativo. 30. Esta falta de definicin ha motivado, desde la propuesta tcnica de cada gobierno, el establecimiento de una matriz de competencias (San Martn); la reestructuracin de la organizacin de las instancias de gestin (Arequipa); y el fortalecimiento de la Gerencia Regional de Educacin, en su calidad de ente rector de la poltica regional (La Libertad). 31. Un tercer aspecto comn ha estado dirigido a identificar las debilidades institucionales de las UGEL y Gerencias Regionales, a nivel presupuestal, institucional y administrativo. Aun cuando cada uno de estos problemas reviste particularidades locales, al momento de presentar las propuestas tcnicas las alternativas de solucin se han visto
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limitadas, dado que, en un anlisis posterior, superaran la competencia del Gobierno Regional para resolver el problema, ms aun en casos de propuestas presupuestarias en las que participan los tres niveles de gobierno. 32. En el caso de San Martn, la propuesta tcnica presentada tiene un enfoque mucho ms integral, dado que comprende la elaboracin de programas y proyectos tanto a nivel pedaggico como institucional-administrativo. 33. Haciendo nfasis en el tema pedaggico, la regin San Martn tiene prevista desde la formulacin de un diseo curricular regional hasta el programa regional de formacin docente, con lo cual se pretende fortalecer todo su sistema educativo. El riesgo de ello es contar con el presupuesto necesario para cubrir todos los componentes de la propuesta sistmica, para lo cual se deber no solo tramitar demandas adicionales de gasto ante el Gobierno Nacional, sino tambin contar con una adecuada ejecucin de recursos con la finalidad de evitar la dispersin y poca efectividad en sus resultados. 34. Un aspecto por resaltar, principalmente en el tema de gestin, es la denominada Gobernanza Local. Dicha experiencia fue implementada como proyecto previo al nuevo modelo de gestin; y ante los resultados positivos, se incorpor como una estrategia que merece ser considerada en el nuevo modelo de gestin. La estrategia de concertacin en la accin de temas educativos, superando el conflicto entre niveles de gobierno, ha permitido atender las necesidades de las Instituciones Educativas desde la Unidad de Gestin Educativa Local, como rganos del Gobierno Regional bajo el papel de poderosamente pedaggicas, y desde el Gobierno Local, logrando su financiamiento tanto con recursos de gasto corriente como de inversin, con lo cual se ha podido construir una nueva estrategia de gestin educativa. Las limitaciones al respecto se advierten principalmente en que dicha estrategia se ubica en zonas rurales y no se cuenta con casos en zonas urbanas. 35. El caso de Arequipa estuvo dirigido sobre todo a atender la problemtica administrativainstitucional, con lo que se busca crear una nueva organizacin regional que intervenga no solo en los temas educativos sino que pueda responsabilizarse adems por la implementacin de los objetivos estratgicos de su Proyecto
Educativo Regional, para lo cual se han creado Subgerencias Regionales que se avoquen a temas de primera infancia, ciencia y tecnologa, cultura, deporte y recreacin, adicionalmente a los temas de Educacin Bsica Regular y Educacin Superior No Universitaria, que ya venan ejerciendo. 36. Un aspecto de gestin importante es haber diferenciado los temas administrativos de los pedaggicos, con lo cual las Subgerencias Pedaggicas son responsables de la formulacin, implementacin y supervisin de las polticas educativas, y las Unidades de Gestin Educativa Local se convierten nicamente en soporte administrativo de las Instituciones Educativas encargadas de considerar principalmente las debilidades presupuestales que las aquejan. 37. Las propuestas presentadas tienen el riesgo de no completarse, dado que implican no solo cambios sustanciales de organizacin sino que conllevar tambin programas de desarrollo de capacidades que se ajusten a estos cambios, con lo cual el tema del financiamiento surge nuevamente como el principal obstculo por vencer para llevar adelante estos cambios. Finalmente, superar la cultura burocrtica organizacional que prima en todo mbito regional ser uno de los mayores retos, para lo cual se deber establecer estrategias integrales para iniciar las reformas deseadas. 38. La Libertad ha tenido una visin mucho ms pragmtica sobre los problemas advertidos. Convertir la Gerencia Regional de Educacin en la nueva instancia que defina las polticas educativas regionales en educacin es el objetivo inmediato, para lo cual se han iniciado las acciones para crear las UGEL en la provincia de Trujillo, y definir claramente las nuevas funciones de la GRE. 39. Una nueva Gerencia Regional de Educacin que cuente con rganos de lnea avocados a la investigacin educativa, a la planificacin estratgica de polticas y programas regionales educativos, avizora un nuevo reto para dicha instancia con la finalidad de convertirse en el ente rector regional. 40. Por otra parte, la experiencia piloto de Julcn, donde se busca la institucionalizacin de una nueva gestin educativa desde el mbito local, la sita en un nuevo desafo que, si se logran buenos resultados, contribuir a los casos exitosos sobre gestin educativa.
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41. En el caso de La Libertad, finalmente se tendr que aprobar las propuestas tcnicas elaboradas y definir claramente sus estrategias de implementacin con la finalidad de lograr el objetivo esperado. 42. Tanto la regin San Martn como la regin Arequipa definieron en sus respectivas ordenanzas regionales las estrategias de implementacin, en diferentes momentos; sin embargo, stas se han visto retrasadas por el mismo proceso electoral llevado a cabo en todas las regiones. 43. Lo positivo de todo ello es que en los tres casos las autoridades regionales han sido reelegidas, con lo cual se espera tener en el periodo 2011-2014 resultados positivos de dichos procesos. 44. Finalmente, resulta importante resaltar que el proceso de descentralizacin se fortalece con estas iniciativas regionales que buscan construir una nueva gestin educativa en el mbito regional. Por lo tanto, ser necesario disponer de todas las acciones pertinentes para fortalecer estos procesos. Sin embargo, si no se llega a acuerdos intergubernamentales entre los tres niveles de gobierno, no se lograr su sostenibilidad. 45. Con todo lo expuesto, se presentan nuevos retos para el Consejo Nacional de Educacin. Primero, acompaar y monitorear los procesos regionales sistematizados en este estudio, con la finalidad de brindar el soporte tcnico necesario y asegurar as el xito de estas iniciativas, de acuerdo con el principio de fortalecer el proceso de descentralizacin educativa. Segundo, crear y fortalecer el espacio de coordinacin y cooperacin entre los tres niveles de gobierno, en el entendido de que la educacin es una poltica de Estado, con lo cual se deber asumir, en el marco de las competencias y autonomas, las responsabilidades de cada nivel de gobierno.
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Recuadro 4: Anlisis comparativo de propuestas regionales

CRITERIO DE REFORMA Proceso regional SAN MARTN Educativo-Institucional Equipos tcnicos Gobierno-Cooperacin internacional Tcnico-Participativa Falta de denicin de roles-funciones Diagnstico Debilidad institucional Sistmica: Institucionaladministrativo-pedaggica Debilidad institucional a nivel de IE-UGEL-GRE Problemas en la organizacin UGEL-GRE AREQUIPA Institucional LA LIBERTAD Institucional Equipo intergubernamental (MED-GORE) Tcnica Falta de denicin de roles-funciones
Formulacin
Comisin interinstitucional
Estrategia
Tcnico-Participativa Falta de denicin de rolesfunciones
Institucional-administrativa
Institucional-administrativa
Matriz de competencias y actores: Incoporando redes y Gobierno Local Propuesta Subsistema pedaggico: Diseo curricular-Programa de formacin docente-Sistema de seguimiento de gestin educativa Gobernanza local: Participacin del Gobierno Local en el modelo de gestin Implementacin Cuenta con estrategia
Creacin de subgerencias pedaggicas en materia de infancia, cultura, CyT, deportes, recreacin
Gerencia de Educacin planica las polticas, programas y proyectos regionales: Ente rector regional
UGEL son soporte administrativo
Creacin de una UGEL en la provincia de Trujillo
No participa el Gobierno Local
Experiencia piloto Julcn
Cuenta con estrategia 1. Aprobacin de documentos de gestin 2. Elaboracin y diseo de proyectos para la reorganizacin administrativa 3. Implementacin de proyectos
An no aprobada
Fases de implementacin
1. Diseo participativo 2. Implementacin del proceso 3. Desarrollo de capacidades y cambio institucional
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BIBLIOGRAFA
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OLIART, Patricia 2011 Polticas educativas y la cultura del sistema escolar en el Per. Lima: Instituto de Estudios Peruanos/ TAREA. PLANAS, Pedro 1998 La descentralizacin en el Per republicano: 1891 1928. Lima: Municipalidad de Lima. PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS 2008 Compendio normativo en descentralizacin. Lima: PCM. materia de
ZAS FRIZ, Johnny 1998 La descentralizacin ficticia. Lima: Universidad del Pacfico.
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Resolucin Ejecutiva Regional 617-2008-GRSM/PGR, del 11 de septiembre del 2008. Creacin de la Comisin Regional de Educacin. Resolucin Directoral Regional 1646-2009-DRESM, del 25 de mayo del 2009. Reestructuracin de la Comisin Tcnica Regional y conformacin de los equipos tcnicos regionales. Ordenanza Regional 011-2010, del 31 de mayo del 2010. Aprueban el modelo de gestin educativa regional. Resolucin de Alcalda 042-2011-MDC/A, del 29 de abril del 2011. Aprueban el inicio del PIP Mejoramiento de las condiciones de educabilidad para lograr aprendizajes de calidad en las instituciones educativas de las redes educativas rurales de Cuumbuqui, provincia de LamasRegin San Martn. Resolucin de Alcalda 044-2011-MDC/A, del 13 de mayo del 2011. Reconocen al Comit de Gestin Local para el Desarrollo Social en el distrito de Cuumbuqui. Arequipa Proyecto Educativo Regional de Arequipa: Construyendo descentralizadamente una mejor educacin para todos y todas 2006-2021. COPARE AQP 2007. Informe y recomendaciones para la reorganizacin del sector educacin. Comisin de reorganizacin del sector educacin del Gobierno Regional de Arequipa, 2008. Ordenanza Regional 010-AREQUIPA, del 14 de mayo del 2007. Aprueban modificacin de la estructura orgnica y del Reglamento de Organizacin y Funciones del Gobierno Regional de Arequipa. Acuerdo Regional 051-2008-GRA/CR-AREQUIPA, del 23 de mayo del 2008. Aprueban la propuesta educativa regional y disponen la conformacin de comisin especial para la reorganizacin del sector Educacin. Ordenanza Regional 077-AREQUIPA, del 19 de marzo del 2009. Disposiciones para la modernizacin descentralizada de la gestin del Sistema Educativo Regional y de la Gerencia Regional de Educacin. La Libertad Proyecto Educativo Regional: Construyendo una educacin de calidad para nuestra regin 2010-2021. COPARE LL-GRELL, 2010. Diagnstico de la situacin socioeducativa de la provincia de Julcn-La Libertad. Facultad de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Catlica del Per, 2010.
Acta de Compromisos entre el Ministerio de Educacin y el Gobierno Regional de La Libertad, del 9 de julio del 2007. Ordenanza Regional 023-2008-GR-LL/CR, del 14 de julio del 2008. Aprueban la modificacin de la estructura orgnica del Gobierno Regional de La Libertad y organigrama estructural. Resolucin Ejecutiva Regional 1810-2007-GR-LL-PRE, del 27 de agosto del 2007. Designan miembros de la Comisin Regional y Equipo Tcnico Regional.
PGINAS WEB
www.acuerdonacional.pe www.cne.gob.pe www.descentralizacin.gob.pe www.defensoria.gob.pe www.inei.gob.pe www.minedu.gob.pe www.regionsanmartin.gob.pe www.dresanmartin.gob.pe www.sumaeducacion.pe www.regionarequipa.gob.pe www.grearequipa.gob.pe www.regionlalibertad.gob.pe www.drelalibertad.gob.pe
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DATOS DEL AUTOR
Candidato al Doctorado en Ciencias Polticas y Gobierno por la Pontificia Universidad Catlica del Per PUCP. Magster en Estudios Sociales y Polticos Latinoamericanos por la Universidad Jesuita Alberto Hurtado de Santiago de Chile. Abogado de la Universidad Nacional San Agustn de Arequipa. Ha trabajado en la Agencia Peruana de Cooperacin Internacional APCI. Consultor del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo en el marco de Fortalecimiento de Gobierno Regionales en el Per (2007). Ha sido Gerente Regional de Educacin de Arequipa (2007 2008). Se desempe como asesor de la Presidencia del Gobierno Regional de Arequipa (2009 2010). Miembro del Directorio del Fondo Nacional para el Desarrollo de la Educacin Peruana FONDEP (2008-2011). Expositor en diferentes encuentros nacional e internacionales. Actualmente es Director Ejecutivo del Instituto de Gobierno y Desarrollo Humano, con sede en Arequipa.
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SISTEMATIZACIN DE MODELOS DE GESTIN EDUCATIVA DE LOS GOBIERNOS REGIONALES DE SAN MARTN, AREQUIPA Y LA LIBERTAD

ngel Mara Manrique Linares

Consejo Nacional de Educacin Presidente

Secretaria Ejecutiva Investigador

ngel Mara Manrique

Mesa Interinstitucional sobre Gestin y Descentralizacin Jefa de Proyecto Usaid/Peru/Suma

Coordinador de Desarrollo Regional Correccin de estilo

Patricia Sousa (Plvora Comunicaciones)

CAP CNE CONEI

Cuadros de Asignacin de Personal Consejo Nacional de Educacin Consejo Educativo Institucional

MED MEF PAP PER PIP

CONREDES Consejo Regional de Decanos COPARE-LL Consejo Participativo Regional de

CTARS DCR DRE GREA IIEE LBD LGE LOGR

PRFDC Programa Regional de Formacin Docente

PROMEB Proyecto de Mejoramiento de la Educacin

SSGE Sistema de Seguimiento a la Gestin Educativa SUTEP Sindicato Unitario de Trabajadores en la

UGEL Unidades de Gestin Educativa Local

19 Marco normativo 19 Caractersticas de la gestin del sistema educativo 21

57 Bibliografa 63 Datos del autor 65

gobiernos regionales. Defensora del Pueblo 2009, p. 112.

Cuadro 1: Lnea de tiempo de normas promulgadas en los procesos de desconcentracin y descentralizacin

Recuadro 2: Anlisis de la lnea de tiempo

CAPTULO 2: Gestin del sistema educativo vigente

Fuente: Elaboracin propia

Figura 1: Organizacin de la Unidad de Gestin Educativa Local

Ocina de Auditora Interna Ocina de Administracin Ocina de Asesora Jurdica

rea de Gestin Pedaggica

Direccin de Gestin Institucional

Centros y Programas Educativos

CEI Centro Base Escuela

2. CARACTERSTICAS DE LA GESTIN DEL SISTEMA EDUCATIVO

Figura 2: Organizacin de la Direccin Regional de Educacin

Direccin de Gestin Pedaggica

Direccin de Gestin Institucional

UNIDAD DE GESTIN EDUCATIVA LOCAL

Cuadro 3: Caractersticas generales de la regin San Martn

A. REGIN SAN MARTN

Cuadro 4: Indicadores demogrficos y sociales de la regin San Martn

Pedaggica 431 52 0 0 0 31 43 185 0 72 48

Tecnolgica 7.090 1.255 248 79 213 0 317 0 1.149 3.112 717

6.379 1.113 389 45 67 165 440 34 1.489 2.026 611

2.340 588 198 122 0 83 242 23 140 704 240

7.521 1.307 248 79 213 31 360 185 1.149 3.184 765

1.026 151 90 47 51 127 109 62 105 193 91

1.326 244 116 77 59 218 90 82 148 129 163

Tecnolgica 477 96 16 8 13 0 28 0 65 208 43

1.389 208 92 49 45 145 116 83 163 380 108

Excluye promotoras educativas comunitarias a cargo de programas no escolarizados.

Incluye Educacin de Adultos.

Incluye Educacin Ocupacional. Fuente: Ministerio de Educacin. Estadstica bsica.

27 Ibidem, p. 13. 28 Ibidem, p. 18.

Cuadro 8: Instancias de gestin educativa en la propuesta tcnica de la regin San Martn

Gobierno Local: Distrital y Provincial

Unidad de Gestin Educativa Local

Unidad de Gestin Educativa Local

Direccin Regional de Educacin

Direccin Regional de Educacin

Figura 4: Enfoque de gestin educativa

UGEL Acompaamiento, Monitreo y Evaluacin

Sistema de Seguimiento de Gestin Educativa (SSGE).

Polticas preventivas Participacin, transparencia y vigilancia ciudadana

Figura 5: Regin Arequipa

Cuadro 12: Indicadores demogrficos y sociales de la regin Arequipa

Pedaggica 1.312 995 215 24 12 23 13 30 0