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N7 Fevereiro de 2011 ISSN 2176-3224

Debates CI

O ambiente regulatrio para a radiodifuso: uma pesquisa de melhores prticas para os atores-chave brasileiros
Toby Mendel e Eve Salomon

Comunicao e Informao

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Debates CI
N7 Fevereiro de 2011 ISSN 2176-3224

O ambiente regulatrio para a radiodifuso: uma pesquisa de melhores prticas para os atores-chave brasileiros
Toby Mendel e Eve Salomon

Comunicao e Informao

UNESCO 2011

Traduo: Claudia Bentes David Reviso Tcnica: David Moiss Felismino da Silva Reviso: Maria do Socorro Dias Novaes de Senne Diagramao: Paulo Selveira Capa e projeto grfico: Edson Fogaa

O nmero sete da Srie Debates CI foi elaborado em cooperao com a Fundao Ford no mbito do projeto Marco regulatrio das comunicaes no Brasil: anlise do sistema luz da experincia internacional.

Os autores so responsveis pela escolha e apresentao dos fatos contidos neste livro, bem como pelas opinies nele expressas, que no so necessariamente as da UNESCO, nem comprometem a Organizao. As indicaes de nomes e a apresentao do material ao longo deste livro no implicam a manifestao de qualquer opinio por parte da UNESCO a respeito da condio jurdica de qualquer pas, territrio, cidade, regio ou de suas autoridades, tampouco da delimitao de suas fronteiras ou limites. BR/2011/PI/H/2 Impresso no Brasil

Representao no Brasil
SAUS, Quadra 5, Bloco H, Lote 6, Ed. CNPq/IBICT/UNESCO, 9 andar 70070-912, Braslia, DF, Brasil Tel.: (55 61) 2106-3500 Fax: (55 61) 2106-3697 E-mail: grupoeditorial@unesco.org.br Site: www.unesco.org.br/brasilia

Escritrio do Brasil
Praia do Flamengo, 154 - 8 andar 22210-030 - Rio de Janeiro, RJ ford-rio@fordfound.org www.fordfound.org

SUMRIO

Apresentao..........................................................................................................................................5 Introduo ..............................................................................................................................................7 Avaliao geral da situao no Brasil .....................................................................................................10


Sobre as recomendaes ...................................................................................................................................11

Autoridades reguladoras independentes................................................................................................12


Funes e poderes.............................................................................................................................................14 Corpo diretivo ...................................................................................................................................................15 Financiamento...................................................................................................................................................17 Accountability ...................................................................................................................................................18 A situao no Brasil ...........................................................................................................................................18 Recomendaes ................................................................................................................................................20

Licenciamento (outorga de concesses).................................................................................................21


Divulgao da disponibilidade de licenas ..........................................................................................................23 Processo de licenciamento .................................................................................................................................23 Atribuio de licenas........................................................................................................................................24 Televiso e rdio ................................................................................................................................................25 Condies estabelecidas na licena....................................................................................................................25 Sanes.............................................................................................................................................................26 A situao no Brasil ...........................................................................................................................................27 Recomendaes ................................................................................................................................................27

Regulao do contedo ........................................................................................................................28


Padres de contedo.........................................................................................................................................28 Notcias .............................................................................................................................................................28 Proteo de crianas e adolescentes ..................................................................................................................29 Proteo contra a incitao ao crime .................................................................................................................31 Proteo contra o discurso de dio ....................................................................................................................31 Normas gerais de moral e tica..........................................................................................................................32 Direito de resposta ............................................................................................................................................32

Publicidade........................................................................................................................................................33 Elaborao de regras, aplicao de padres e encaminhamento de queixas .......................................................34 Sanes.............................................................................................................................................................35 A situao no Brasil ...........................................................................................................................................37 Recomendaes ................................................................................................................................................40

Obrigaes positivas de contedo .........................................................................................................41


Cotas de produo nacional ..............................................................................................................................41 Produo independente ....................................................................................................................................41 Servios locais e servios com abrangncia nacional...........................................................................................43 A situao no Brasil ...........................................................................................................................................43 Recomendaes ................................................................................................................................................44

Emissoras pblicas.................................................................................................................................45
Mandato, transparncia e accountability ...........................................................................................................47 Independncia...................................................................................................................................................49 Financiamento...................................................................................................................................................50 A situao no Brasil ...........................................................................................................................................51 Recomendaes ................................................................................................................................................51

Emissoras comunitrias .........................................................................................................................52


Reconhecimento legal e enquadramento ...........................................................................................................52 Licenciamento (outorga de concesses) .............................................................................................................54 Financiamento...................................................................................................................................................56 A situao no Brasil ...........................................................................................................................................58 Recomendaes ................................................................................................................................................59

Outras temticas relevantes...................................................................................................................60


Regras de propriedade: concentrao e capital estrangeiro ................................................................................60 Transio para a tecnologia digital .....................................................................................................................65 Eleies e partidos polticos ...............................................................................................................................66 Publicidade oficial..............................................................................................................................................68 A situao no Brasil ...........................................................................................................................................69 Recomendaes ................................................................................................................................................70

Sobre os autores ...................................................................................................................................71 Especialistas e instituies consultadas ..................................................................................................72 Lista de siglas ........................................................................................................................................73 Referncias bibliogrficas ......................................................................................................................74

A P R E S E N TA O

O direito de se expressar livremente um fator importante de desenvolvimento do indivduo, como ser humano e como animal poltico, e de aperfeioamento e radicalizao das democracias. A inveno da imprensa constituiu um divisor de guas para os debates sobre a liberdade de expresso. No bastava mais garantir o direito de cada indivduo de procurar, difundir ou receber informaes, livremente, na interao com os demais indivduos. Era preciso ir alm, garantindo esse direito na relao com um intermedirio que potencializava radicalmente o alcance das opinies, informaes e ideias: os meios de comunicao de massa. Nesse contexto, muitos dos marcos fundadores do debate contemporneo sobre direitos humanos (as Revolues Gloriosa, Americana e Francesa; os escritos de John Milton, Alexis de Tocqueville e John Stuart Mill, dentre outros) dedicaram relevante ateno ao tema da liberdade de expresso e de sua relao com os meios de comunicao de massa. A ideia de uma mdia livre, independente, plural e diversificada passa a se fixar como o ideal a ser alcanado para que o direito liberdade de buscar, difundir e receber informaes possa ser realizado em sua plenitude. Encontrar o formato adequado da participao do Estado Nacional na equao que busca fomentar sistemas miditicos com essas caractersticas, rapidamente, configura-se em uma das peas mais relevantes desse quebra-cabeas. Tal desafio se torna especialmente complexo quando, j no sculo XX, a radiodifuso assume papel de protagonista nesse sistema. A possibilidade hipottica de que cada interesse legtimo dos variados grupos sociais poderia se fazer ouvir pelo seu prprio

jornal no se verifica para os casos da televiso e do rdio. O espectro eletromagntico um recurso pblico finito e precisa ser regulado, pelo menos no que se refere distribuio das frequncias. A regulao da mdia caminha, portanto, pari passu com a garantia, promoo e proteo da liberdade de expresso. Na verdade, regular a mdia deve sempre ter como objetivo ltimo proteger e aprofundar aquele direito fundamental. No por outra razo, a matria tratada, a partir de diferentes perspectivas, pelos mais importantes instrumentos internacionais de direitos humanos: Carta das Naes Unidas, Declarao Universal dos Direitos Humanos, Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos, Convenes sobre os Direitos da Criana, sobre a Proteo e Promoo da Diversidade das Expresses Culturais, sobre a Eliminao de todas as Formas de Discriminao Racial, sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia. O mesmo vale para instrumentos regionais de direitos humanos e para os ordenamentos jurdicos das mais consolidadas e longevas democracias do planeta. Na diviso de trabalho interna ao Sistema das Naes Unidas, cabe UNESCO agir, atravs da cooperao internacional, para que a liberdade de expresso seja eficazmente garantida tambm por meio de um sistema miditico livre, plural, independente e diverso. Para cumprir esse mandato, a Organizao tem lanado mo de diferentes estratgias. Uma das mais recentes e abrangentes a disponibilizao de um conjunto de indicadores para avaliar o desenvolvimento dos sistemas miditicos das diversas naes (cf. Indicadores de Desenvolvimento da Mdia: marco para a avaliao do desenvolvimento dos meios de comunicao).

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A UNESCO no Brasil, em parceria com a Fundao Ford, entendeu que, luz dos elementos propostos pelos Indicadores de Desenvolvimento da Mdia, poderia ofertar uma contribuio tcnica de alto nvel ao debate que a sociedade brasileira, com maior ou menor intensidade, vem travando sobre o seu sistema miditico, principalmente desde a Assembleia Constituinte de 1988. Ao longo dos ltimos anos, parecem ter sido momentos centrais as discusses sobre: a formatao final do Captulo da Comunicao Social da Constituio Brasileira, a regulamentao dos artigos do Estatuto da Criana e do Adolescente que tratam da relao entre crianas e mdia, a instalao do Conselho de Comunicao Social, a abertura ao capital estrangeiro no setor, a revogao da Lei de Imprensa, a definio do modelo de televiso digital e servios pagos audiovisuais e a elaborao de um novo marco regulatrio para as comunicaes. Nesse sentido, oferecemos aos atores-chave envolvidos na construo desses diferentes aspectos da poltica regulatria para o setor de mdia um conjunto de textos que, ousamos avaliar, podem ser teis para o processo de tomada de deciso que dever ter lugar nos prximos anos. A nosso convite, os consultores internacionais da UNESCO Toby Mendel e Eve Salomon, os quais, juntos, j trabalharam em mais de 60 pases com questes semelhantes, assinam dois textos: 1. O Ambiente Regulatrio para a Radiodifuso: uma Pesquisa de Melhores Prticas para os AtoresChave Brasileiros. Material que apresenta como a regulao de mdia tratada no cenrio internacional

e em dez democracias (frica do Sul, Alemanha, Canad, Chile, Frana, Estados Unidos, Jamaica, Malsia, Reino Unido e Tailndia) comparativamente ao status quo brasileiro. Os autores abordam o tema, tecendo recomendaes para o Brasil, a partir dos seguintes eixos centrais: Autoridades Reguladoras Independentes, Concesses, Regulao e Autorregulao de Contedo, Emissoras Pblicas, Emissoras Comunitrias, Regulao de Propriedade. Este o texto que o caro leitor ou leitora tem em mos. 2. Liberdade de Expresso e Regulao da Radiodifuso. Texto que busca sublinhar que a lgica central da poltica regulatria deve ser exatamente fortalecer a liberdade de expresso. Adicionalmente, o tambm consultor internacional da UNESCO Andrew Puddephatt, teceu uma discusso sobre A importncia da autorregulao da mdia para a defesa da liberdade de expresso. Por fim, gostaramos de salientar que uma discusso mais especfica sobre a regulao da internet no foi objeto desses estudos. Esse um debate em curso no mbito das Naes Unidas, logo os padres internacionais de regulao no esto claramente definidos. Contudo, entendemos que os princpios gerais de liberdade expresso, de uma regulao independente e transparente e de amplo respeito aos direitos humanos tambm devem se aplicar ao debate acerca da internet. Esperamos que essa srie de textos seja uma ferramenta que, de fato, colabore com o debate que est posto na esfera pblica brasileira sobre o tema. Boa leitura!

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Introduo

Este relatrio apresenta sistemas reguladores de radiodifuso estruturados com base em padres internacionais e nas melhores prticas observadas em diversos pases. Tambm apresenta as principais concluses quanto ao cenrio da regulao da radiodifuso no Brasil, avaliado luz desses padres e das melhores prticas no mundo, e oferece sugestes para mudanas. O objetivo geral deste relatrio contribuir com a sociedade brasileira, que vem debatendo a possibilidade de reformar o marco regulatrio da radiodifuso no pas. Buscamos auxiliar os reguladores e os demais participantes desse debate a ter uma compreenso mais ampla de como essa complexa questo da regulao tratada em outros pases e ajud-los a entender como o atual marco regulatrio da radiodifuso no Brasil se compara aos padres internacionais e s melhores prticas experimentadas. Esperamos que as informaes e orientaes aqui oferecidas ajudem esses atores nas escolhas que devero fazer. O relatrio est organizado em sete linhas temticas principais, que so: autoridades reguladoras independentes, licenciamento (outorga de concesses), regulao de contedo, obrigaes positivas de contedo, emissoras pblicas, emissoras comunitrias e outras temticas relevantes. Abordamos, principalmente, os marcos regulatrios para a radiodifuso privada e comercial, mas h captulos especficos para as atividades pblica e comunitria, dado que elas so partes importantes de uma ecologia de radiodifuso democrtica. Em cada seo temtica, descrevemos as questes-chave e destacamos as melhores prticas, consubstanciadas nos exemplos de diversos pases, com particular nfase nos dez escolhidos para efeito de comparao neste estudo, que so: frica do Sul,

Alemanha, Canad, Chile, Estados Unidos, Frana, Jamaica, Malsia, Reino Unido e Tailndia. Ao escolher os pases que seriam usados nessa comparao, buscamos exemplos no mundo todo, tanto em cenrios menores e mais simples (Jamaica) como em ambientes grandes e diversos (frica do Sul, Canad e Estados Unidos). Inclumos democracias estabelecidas (Frana e Reino Unido), democracias emergentes (Malsia e Tailndia), e duas cuja histria marcada por oscilaes relevantes (Alemanha e Chile). Apesar de o Brasil ser um dos pases do chamado BRIC, no analisamos a Rssia, a China nem a ndia. A Rssia e a China no so democracias e, nos dois pases, o Estado exerce um controle direto sobre a mdia. Quanto ndia, tem um quadro difcil de ser comparado com o brasileiro, porque o mercado indiano de televiso comercial recente, altamente concentrado no setor de TV paga, e concorre com uma emissora pblica forte, estabelecida h muito tempo. Os padres empregados neste relatrio se baseiam em uma grande variedade de fontes, inclusive a Declarao Universal dos Direitos Humanos, o Marco de Indicadores de Desenvolvimento de Mdia da UNESCO e as Diretrizes CBA/UNESCO para Regulao de Radiodifuso (CBA a Commonwealth Broadcasting Association). Tambm se baseiam nas reconhecidas declaraes de organismos internacionais pela liberdade de expresso, preparados conjuntamente pelo relator especial da ONU para Liberdade de Opinio e Expresso, pelo representante da OSCE para Liberdade da Mdia (OSCE a Organization for Security and Co-Operation in Europe), pelo relator especial da OEA (Organizao dos Estados Americanos) para Liberdade de Expresso e pelo relator especial da Comisso Africana de Direitos Humanos e dos

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Povos para a Liberdade de Expresso e o Acesso Informao. Alm disso, esses padres so corroborados por declaraes de rgos regionais de direitos humanos, inclusive os Tribunais Interamericano e Europeu dos Direitos Humanos, a Comisso Interamericana de Direitos Humanos e o Conselho da Europa. O relatrio tambm se baseia na experincia dos autores, cujos currculos somam projetos relacionados mdia em cerca de 60 pases. Neste relatrio o termo radiodifuso se refere exceto se especificado o contrrio a todos os servios de rdio e televiso transmitidos via difusores terrestres, cabo ou satlite, codificados ou no, pagos ou gratuitos. Este relatrio no abrange os servios prestados por meio da internet, embora diversos desses servios se assemelhem ao da radiodifuso, em alguns aspectos. Pases ao redor do mundo esto comeando a examinar se o contedo veiculado pela internet, quando similar ao de rdio e TV, pode ser submetido s exigncias da radiodifuso geral. Consideramos, entretanto, que tal aplicao s faz sentido depois que um marco regulatrio moderno para a radiodifuso tradicional tenha sido estabelecido. E, ainda assim, as regras da regulao devem ser condizentes com a realidade dos servios prestados via internet. Na prtica, ainda no h um modelo de negcio que suporte servios de rdio e TV exclusivos na internet; a maioria das atividades nesse setor se resume retransmisso do contedo veiculado pelas vias tradicionais, que j est sujeito regulao. Neste relatrio o termo regulao se refere, na maioria dos casos, regulao legal, ou seja, quela realizada com base em instrumentos legais diretamente aprovados pelo Poder Legislativo ou editados por uma autoridade delegada do Executivo, ou ainda por uma autoridade reguladora estatutria. Contudo, alguns aspectos da regulao de radiodifuso, tais como o monitoramento de contedo e de publicidade, so receptivos autorregulao. Aqui autorregulao significa um sistema estabelecido pelos prprios setores envolvidos na produo de contedos e sua difuso, como emissoras e agncias de publicidade. Na maioria dos casos, a autorregulao envolve a definio de regras, com a elaborao

de um cdigo de prticas, por exemplo, e a formao de um sistema pblico para reclamaes. Este sistema requer a criao de um rgo apropriado, composto por pessoas geralmente representantes do setor e membros independentes que no sejam os mesmos responsveis por escrever o cdigo de prticas. Cabe a esse rgo receber as denncias feitas pelo pblico, analis-las luz do cdigo e tomar providncias rpidas. Quando considerar que o cdigo foi desrespeitado, o rgo pode enviar uma advertncia emissora e exigir uma reparao, por exemplo, transmitindo uma declarao que reconhea a violao. H, tambm, exemplos de regulao conjunta. Na Austrlia, a legislao exige que os grupos do setor de radiodifuso desenvolvam, em parceria com a autoridade reguladora, cdigos de prticas que contemplem a preveno contra contedos considerados imprprios, prejudiciais ou ilegais, a promoo da exatido e imparcialidade no noticirio etc1. preciso considerar o papel fundamental que o pblico exerce para se alcanar um ambiente positivo na radiodifuso. Por isso cada vez mais importante o conceito de alfabetizao miditica (media literacy). A alfabetizao miditica uma abordagem para a educao do sculo XXI. Ela fornece critrios e instrumentos para acessar, analisar, avaliar e criar mensagens em diversas formas desde impressas at vdeos para a internet. A alfabetizao miditica cria um entendimento sobre o papel da mdia na sociedade, assim como as habilidades essenciais de investigao e expresso prpria, necessrias para os cidados de uma democracia 2. A alfabetizao miditica serve a uma srie de objetivos sociais. Ela ajuda os cidados a entenderem o produto da mdia, a aplicarem anlises crticas e a usarem as tecnologias digitais para participarem da comunicao em massa. Sabemos que um espectador mais crtico em relao mdia pode detectar um determinado vis poltico sustentado pelo participante de um programa de entrevistas, por exemplo, e entender que at mesmo programas de televiso realistas no correspondem necessariamente ao que acontece na sociedade. medida que os cidados se tornam mais crticos em relao mdia, diminui a necessidade de instrumentos formais para

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1. Lei de Servios de Radiodifuso, 1992, seo 123. 2. Consulte o Centre for Media Literacy. Disponvel em: <http://www.medialit.org/reading_room/rr2def.php>.

fiscalizar o contedo da radiodifuso, j que o prprio pblico age como crtico e analista desse contedo. A viso crtica sobre a mdia tambm permite que os telespectadores e ouvintes entendam seus direitos em relao ao produto miditico e que possam avaliar se ele est de acordo com padres aceitveis pela sociedade. Um grau de conhecimento crtico sobre a mdia necessrio para, no mnimo, entender a diferena entre um documentrio e um drama e para saber que um documentrio deve ser honestamente fiel realidade. Como os sistemas autorreguladores se baseiam em reclamaes do pblico, eles s funcionam a contento onde os cidados tm alguma viso crtica, sabem o que esperar das emissoras e esto preparados para denunciar seus desvios e violaes. Nos pases que no tm uma forte cultura de participao do pblico nesse sentido, recomendvel ter uma autoridade reguladora estatutria capaz de monitorar diretamente a radiodifuso para garantir o respeito s leis e aos cdigos. O captulo sobre regulao de contedo discute exemplos de autorregulao. Diferentes metodologias foram utilizadas na elaborao deste relatrio. Pesquisadores locais realizaram um levantamento na literatura jurdica e acadmica, bem como de documentos oficiais relevantes para a regulao da radiodifuso. Comple-

mentamos esse levantamento com ampla pesquisa documental, tanto sobre padres internacionais quanto sobre as prticas nos pases tomados como referncia de comparao. Em agosto/setembro de 2010, os autores passaram uma semana no Brasil discutindo uma verso inicial de seus resultados. Na mesma ocasio, tambm participaram de workshops em que discutiram a abordagem adotada pelos atores brasileiros para tratar da regulao de sua radiodifuso, tendo contato com diversos grupos envolvidos na questo, desde agncias governamentais at representantes da sociedade civil, passando por representantes dos radiodifusores. Aps essa visita, os autores ainda realizaram consultas via e-mail, envolvendo tambm grupos que no haviam participado dos workshops, para melhor compreender a situao atual. Os resultados iniciais, a primeira verso de um estudo comparativo e, posteriormente, as concluses e recomendaes para o Brasil foram apresentados a esses atores, aos quais foi dada a chance de comentar o texto. Tambm acompanhamos as consultas e debates organizados pelo governo brasileiro e por grupos da sociedade civil que funcionaram como um meio suplementar para a coleta de dados para este relatrio. Uma lista de todos os grupos consultados est nos anexos deste documento.

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Avaliao geral da situao no Brasil

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O Brasil um pas grande e diverso, atendido por muitos servios diferentes de rdio e televiso, mas esses servios se desenvolveram na ausncia de uma poltica de radiodifuso clara e abrangente. Compreensivelmente, os protagonistas desse setor consolidaram um sistema de prticas que atende, prioritria e preferencialmente, a suas necessidades e propsitos. Naturalmente veio se firmando entre os atores desse sistema uma forte posio frente competio e s restries a suas atividades de difuso. Foram construdas grandes redes nacionais de televiso, por intermdio de emissoras afiliadas, apesar de o licenciamento valer apenas para coberturas locais e regionais, e de haver um limite para o nmero de licenas por operador. As licenas para a radiodifuso aberta so concedidas diretamente pelo Congresso Nacional, levando-se em conta recomendaes do Ministrio das Comunicaes, e no est claro o que define a escolha de um determinado concorrente entre todos os que apresentam uma solicitao de outorga. Esse servio aberto e analgico continua a ser o mais popular no Brasil. Apesar de haver um crescimento nos servios de transmisso por satlite e a cabo, seu pblico continua modesto. Ns percebemos que a assinatura de servios a cabo relativamente cara. A competio aumentou, com o crescimento de diferentes redes nacionais de radiodifuso e com as novas opes de TV paga. Nesse cenrio surgiram alegaes de que as maiores redes adotaram postura anticompetitiva em relao aos demais concorrentes. No estamos em posio de julgar se h ou no desrespeito s regras da boa concorrncia, mas tambm no h, ao que parece, nenhuma iniciativa consistente para se investigar se as reclamaes contra as maiores redes so procedentes ou no.

O ambiente brasileiro da radiodifuso caracterizado por uma atividade comercial muito forte, uma presena pblica fraca e um servio comunitrio que ainda tem um caminho a trilhar at realizar seu potencial. Esse quadro fez com que algumas emissoras comerciais assumissem parte das funes de interesse pblico. Por outro lado, isso tambm reduziu a diversidade e o pluralismo que uma ecologia de radiodifuso mais equilibrada costuma oferecer. Se compararmos com outros pases, at recentemente no houve no Brasil tentativas mais slidas no sentido de aplicar padres de qualidade de contedo programao, seja na forma de restries a contedo nocivo ou pela obrigao de veicular contedo positivo. Na publicidade h um sistema de autorregulao, e algumas categorias de contedo comercial so sujeitas regulao estatutria, como no caso dos anncios de produtos e servios ligados sade. Nos ltimos anos, uma limitada regulao de contedo foi introduzida pelo Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA). Embora cubra questes importantes que dizem respeito ao bem-estar moral e psicolgico dos menores de 18 anos, o ECA no trata de contedos mais abrangentes que so objeto de regulao em grande parte dos pases. claro que h leis de aplicao geral que incluem questes de contedo e devem ser respeitadas pelas emissoras, como as leis contra crimes de dio e discriminao, por exemplo. Mas a fiscalizao do cumprimento dessas leis feita pelo Ministrio Pblico que deve investigar suspeitas de infraes e mover ao, quando constatar a necessidade de aplicao de sanes. um processo judicial, que consome tempo e dinheiro, e no tem as vantagens dos procedimentos administrativos usados em outros pases.

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O Brasil declarou sua inteno de migrar para a radiodifuso terrestre digital at 29 de junho de 2016. Assim, foi criada uma oportunidade para se introduzir uma nova legislao para o setor, mais abrangente, com tempo suficiente para sua discusso e implementao, antes da migrao. H tempo para avaliar como dever ser o cenrio ps-2016, com a disponibilidade de espectro adicional, que expande o leque de opes possveis. Alinhando-se com a experincia de muitos pases e os padres internacionais, cabe ao governo brasileiro determinar a poltica, mas a aplicao e execuo deveriam ser de responsabilidade de uma autoridade reguladora independente. A Constituio do Brasil estabelece especificamente a necessidade de introduzir leis para regular a radiodifuso. O Artigo 221, por exemplo, exige que as emissoras se comprometam com princpios como o de promover a cultura regional e nacional, o de estimular a produo independente e o de sustentar padres gerais de contedo que respeitem valores ticos e sociais. O Artigo 222.3 prope que esses princpios sejam preservados com leis especficas, enquanto o Artigo 220.3.II prev que a legislao federal estabelea um sistema de reclamaes para espectadores e ouvintes denunciarem contedo que viole os padres do Artigo 221. Os Artigos 220.3 e 4 tambm se referem s restries necessrias publicidade de produtos e servios que possam ser nocivos sade ou ao meio ambiente. Projetos de lei foram elaborados com o objetivo de criar essa legislao que implementaria as obrigaes constitucionais e aproximaria o Brasil dos padres internacionais. Mas esses projetos tm sido rejeitados ou relegados ao limbo legislativo, depois de tramitarem por muito tempo. Esperamos que o nosso relatrio, a existncia da fora-tarefa organizada pela Secretaria da Comunicao Social (Secom), para rever o marco regulatrio das comunicaes eletrnicas e a iminente mudana para as tecnologias digitais deem o impulso necessrio para a definio do marco legal para a radiodifuso pretendida pela Constituio.

Sobre as recomendaes
Com base em pesquisas, nas normas internacionais e nas informaes fornecidas por atores locais, estabelecemos nossas recomendaes de mudanas

para o marco regulatrio da radiodifuso no Brasil, para que este possa atender aos padres de melhores prticas que identificamos em diversos pases. Nossas recomendaes esto sujeitas s seguintes advertncias e esclarecimentos: 1. Como a radiodifuso diferente em cada pas, sua regulamentao tambm deve variar. No h uma soluo de prateleira perfeita: cada pas deve se esforar para descobrir o que funciona melhor, levando em conta as normas culturais e sociais, as referncias quanto aos direitos humanos e a natureza do ambiente de radiodifuso existente. 2. Nossas propostas so genricas, no se destinam a apresentar especificaes legais ou jurdicas. Este detalhamento cabe aos atores envolvidos no processo de consulta, estudo e definio do novo marco regulatrio da radiodifuso brasileira. 3. Muitas de nossas recomendaes s devem ser implementadas por uma autoridade reguladora independente. Caso contrrio, elas podem criar a possibilidade de uso poltico da regulao e, assim, prejudicar ao invs de promover a liberdade de expresso. 4. Buscamos refletir a infraestrutura de radiodifuso e a legislao do Brasil, de modo que todas as propostas possam ser implementadas sem atrapalhar o funcionamento dos arranjos j existentes. Nas situaes em que so necessrias mudanas mais significativas (por exemplo, emendas Constituio Federal), ns alertamos para isso e indicamos meios para a construo de acordos e compromissos que as viabilizem. 5. O termo radiodifuso empregado para se referir aos servios de mdia audiovisual oferecidos por emissoras de TV e rdio simultaneamente a mais de um usurio, independentemente da relao estabelecida entre o prestador e o usurio. Em nossas recomendaes para o marco regulatrio da radiodifuso no Brasil, no fazemos distino entre TV aberta no codificada, TV de livre acesso por satlite, TV paga, sistemas que usam acesso condicionado, emissoras de rdio AM e FM, a menos que haja referncia especfica a uma ou mais dessas categorias.3 Alm disso, quando so direcionadas s emissoras em geral, as recomendaes se aplicam tanto s radiodifusoras privadas quanto s pblicas.

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3. No inclumos nenhum tipo de transmisso via internet. Os padres e a abordagem adequados para a regulao da internet ainda no esto maduros, mesmo nos sistemas de radiodifuso mais desenvolvidos. Portanto, seria inadequado fazermos recomendaes envolvendo a internet no Brasil neste momento.

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Autoridades reguladoras independentes

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Um slido marco regulatrio envolve tanto o estabelecimento, por lei, de polticas pblicas com fortes objetivos e regras quanto a criao de uma autoridade reguladora independente que zelar pelo cumprimento da legislao e dos cdigos. A regulao geral costuma envolver quatro atores diferentes: o Poder Legislativo, que estabelece as regras gerais, o Executivo, que pode atuar por meio de um departamento ou de um ministrio, os tribunais e uma autoridade reguladora independente. Algumas regras, como as que envolvem questes criminais e j se encontram na legislao penal, por exemplo, sempre sero prerrogativa do Legislativo e dos tribunais. Outras, que dizem respeito diretamente radiodifuso, devem ser aplicadas principalmente por rgos que atuam sobre o mercado, sempre subordinadas s polticas pblicas estabelecidas pelo Executivo e superviso judicial dos tribunais. Uma boa prtica aceita no mundo todo indica que, medida que um setor de radiodifuso independente se desenvolve, tambm se desenvolve um sistema regulador independente para licenciar e supervisionar esse setor. Este tambm um requisito estabelecido no direito internacional. O desenvolvimento da democracia requer a disponibilidade de vrias fontes de informao e opinio, para que a populao possa tomar decises bem fundamentadas, principalmente em perodos de eleies. Como a televiso e o rdio so hoje os meios mais massivos de distribuio de notcias, esses prestadores de servios de radiodifuso devem ser livres de limitaes polticas, de modo a poderem oferecer ao pblico uma grande variedade de fontes de informaes e opinies, possibilitando um debate adequado e o bom funcionamento da democracia.

Se a deciso sobre quem pode ter uma licena de radiodifuso for exclusividade do governo, pouco provvel que haja diversidade e equidade na prestao do servio. Nos pases onde o Executivo (ou um rgo regulador controlado pelo governo) emite as concesses, no de surpreender que a maioria das emissoras tenda abertamente a apoiar o governo. Uma autoridade independente mais bem posicionada para agir com imparcialidade em questes de interesse pblico e evitar a influncia indevida de interesses polticos ou da indstria. Para isso, a autoridade reguladora independente deve ter suas competncias e responsabilidades estabelecidas em um instrumento de direito pblico, com autonomia para gerir seus prprios recursos; seus membros devem ser escolhidos de forma independente, protegidos por lei contra presses e desligamento injustificado. A capacidade dessa autoridade para operar de forma imparcial fundamental para proteger a liberdade de expresso, indispensvel ao funcionamento de uma democracia, conforme posto anteriormente. A independncia tambm necessria para o bom funcionamento de todas as principais funes de regulao, incluindo a concesso de licenas, a aplicao de padres de qualidade para o contedo, a exigncia de contedo positivo, a defesa da concorrncia e a regulao da concentrao de propriedade. A devida delegao de responsabilidades a um organismo regulador independente, criado por estatuto, no s d credibilidade ao processo de licenciamento como tambm afasta os governos do potencial rudo poltico que pode comprometer a escolha dos concessionrios. Nos ltimos anos, vimos decises sobre a concesso de licenas provocarem protestos e vio-

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lncia. Na Armnia, por exemplo, isso aconteceu quando um regulador de radiodifuso patrocinado pelo governo revogou a licena de uma estao de televiso popular que parecia apoiar um partido de oposio. Depois desses incidentes, a Armnia mudou sua legislao para criar um rgo mais independente e distanciado do Executivo, despolitizando a regulao da radiodifuso. Os pases do Leste Europeu que integraram o antigo bloco sovitico tm lutado pela separao entre a mdia e o Estado. Hoje, apenas os pases que preservam caractersticas das ditaduras comunistas mantm controle estatal sobre a radiodifuso. Democracias mais novas, como a Repblica Tcheca e a Polnia, enfrentaram algumas batalhas para garantir que seus reguladores de radiodifuso tivessem a independncia necessria para driblar a interferncia governamental e a presso poltica. Atualmente, h 49 agncias reguladoras de radiodifuso independentes na Europa (mais de uma em alguns pases), e apenas algumas poucas permanecem sob o controle do governo.4 O desafio criar uma relao transparente, de separao e interao adequadas entre o Executivo e o regulador, baseada no entendimento dos claros benefcios que a sociedade obtm ao liberar a radiodifuso do controle governamental embora seguindo as diretrizes estabelecidas pelas polticas pblicas do Executivo e pela legislao. As boas prticas sugerem que os organismos reguladores da radiodifuso devam ser, de preferncia, compostos por pessoas sem qualquer ligao pessoal com interesses polticos ou empresariais do setor, indicadas e nomeadas num processo transparente e protegido de qualquer forma de presso. Sabemos que essas condies ideais dificilmente talvez nunca sero totalmente alcanadas, mas vale a pena perseguir essa meta, e cada pas tem de achar seu prprio caminho nesse esforo. Na verdade, h vrias formas de constituir essas autoridades reguladoras, de modo a fortalecer sua independncia. A sociedade civil pode exercer uma grande influncia positiva para sustentar a independncia do rgo regulador, inclusive por meio da presso pblica sobre

as instncias de interferncia poltica. Nos pases onde a sociedade civil tem formas mais maduras de organizao, geralmente h mais consultas pblicas. O exemplo alemo particularmente interessante, devido sua nfase na representao comunitria. Ao invs de focar na imparcialidade, o modelo alemo busca equilibrar os diferentes interesses da comunidade permitindo que diversos grupos (como a Igreja Catlica, os sindicatos etc.) indiquem representantes para trabalhar nos rgos de monitoramento das autoridades reguladoras regionais. Em outras palavras, os membros dos conselhos representam diferentes grupos de interesse, e a diversidade de interesses ali representada contribui para a imparcialidade das decises e a independncia da instituio como um todo. Ao contrrio dos mecanismos reguladores que pretendem se isolar de qualquer vis, o modelo alemo internaliza as tendncias de diferentes grupos sociais.5 Nos pases com sistemas legais e democrticos bem desenvolvidos, a independncia do rgo regulador da radiodifuso nem sequer precisa estar explcita na legislao. No Canad, a Lei de Radiodifuso6, que criou a Comisso de Radioteleviso e Telecomunicaes do Canad (CRTC) a autoridade reguladora , no faz referncia sua independncia, j que a tradio e a prtica jurdicas naquele pas reconhecem uma ampla autonomia aos rgos administrativos. Alm disso, a independncia prtica do CRTC est evidente em sua estrutura e suas funes, o que torna desnecessria qualquer meno direta na legislao. J nos pases com menor tradio democrtica e com uma sociedade civil menos organizada, como a Malsia, as autoridades reguladoras tendem a estar mais ligadas ao governo e sujeitas interferncia poltica em seu trabalho. Onde no existem autoridades reguladoras realmente independentes ou onde elas ainda no puderam ser criadas, devido ao nvel de desenvolvimento democrtico da sociedade , possvel usar indicadores que demonstram tanto a autonomia (no exatamente a independncia) quanto o grau de boa governana do sistema de regulao. O professor Mark Thatcher, da London School of Economics, formulou uma boa caracterizao de minimis de um

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4. Elas so as agncias de Bielorrssia, Islndia, Liechtenstein, Mnaco e Rssia. 5. Em <http://www.iuscomp.org/gla/statutes/LRGNW.htm> h uma traduo do Broadcasting Act for North-Rhine Westphalia. As clusulas que regulam a indicao ao conselho regional esto no Artigo 55. 6. Disponvel em: <http://laws.justice.gc.ca/en/C-22/FullText.html>.

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rgo regulador autnomo, ao descrever sucintamente o papel e a estrutura da Independent Regulatory Authority (IRA):
A agncia tem seus prprios poderes e responsabilidades, estabelecidos na lei pblica; em termos organizacionais, ela separada dos ministrios; no dirigida nem gerenciada por membros com mandato eleitoral.7

e poderes foi feito por meio do Ato das Comunicaes de 200310. O Ofcom o rgo regulador das telecomunicaes, gestor do espectro e das transmisses. As funes do Ofcom em relao s transmisses so claras, para garantir especificamente:
- A disponibilidade, em todo o Reino Unido, de uma grande variedade de servios de televiso e de rdio que (tomados como um todo) sejam de alta qualidade e balanceados para atender a vrios gostos e interesses; - A manuteno de uma pluralidade suficiente de prestadores de diferentes servios de televiso e rdio; - A aplicao, em todos os servios de televiso e rdio, de padres que ofeream a devida proteo do pblico em relao a material ofensivo e prejudicial; - A aplicao, em todos os servios de televiso e rdio, de padres que ofeream a proteo adequada ao pblico e a todas as outras pessoas contra tratamento injusto nos programas veiculados, assim como contra a invaso de privacidade injustificvel resultante de atividades realizadas para fins desses servios.11

Funes e poderes
As autoridades reguladoras independentes tm suas funes e jurisdio, assim como seus poderes, estabelecidos em lei. As funes devem incluir uma clara apresentao dos seus objetivos de regulao e alinhamento de polticas pblicas, com uma referncia explcita proteo da liberdade de expresso (apesar de esta liberdade j ser um direito constitucional). A autoridade reguladora responsvel pela radiodifuso (e pelas telecomunicaes) nos Estados Unidos a Federal Communications Commission (FCC), uma agncia criada pela Lei de Comunicaes de 1934. Como essa lei especifica, a misso da FCC
disponibilizar, at onde for possvel, para todas as pessoas dos Estados Unidos, sem discriminao com base em raa, cor, religio, origem nacional ou sexo, servios de comunicao rpidos, eficientes, de alcance nacional e mundial, por fio ou rdio, com as devidas facilidades e a taxas razoveis.

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No Chile, a Lei n 18.838 do Ministrio do Interior criou o Conselho Nacional de Televiso (CNTV). Seus objetivos so assegurar o correto funcionamento dos servios de televiso, ou seja, garantir o respeito aos valores morais e culturais da nao, a dignidade das pessoas, proteo famlia, o pluralismo, a democracia, a paz, a proteo ambiental e a educao espiritual e intelectual das crianas e dos jovens em meio a esse referencial de valores.8 O Office of Communications (Ofcom), no Reino Unido, foi criado pelo Ato do Ministrio das Comunicaes de 20029, e o detalhamento de suas funes

A lei tambm bastante precisa sobre os poderes do Ofcom que incluem licenciamento, monitoramento, atendimento a reclamaes e aplicao de sanes. O Ofcom tem o poder de desenvolver e aplicar diretrizes que explicam os padres bsicos de contedo estabelecidos na legislao, e de desenvolver e publicar seus prprios procedimentos internos. A Comisso de Comunicaes e Multimdia da Malsia (MCMC) foi criada pela Lei de Comunicaes e Multimdia (CMA) de 199812, que rege a regulao da radiodifuso, juntamente com a Lei da Comisso de Comunicaes e Multimdia.13 A MCMC responsvel pelas telecomunicaes, transmisses e pelo servio postal. A cada trs anos essa comisso deve rever as regras e os regulamentos em vigor com base na CMA, tanto para adapt-los aos requisitos da realidade presente quanto para recomendar mudanas na prpria legislao.

7. West European Politics 2002, p.127. 8. Para obter uma verso da lei em ingls, acesse: <http://www.cntv.cl/link.cgi/EnglishVersion/1288>. 9. Disponvel em: <http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2002/ukpga_20020011_en_1>. 10. Disponvel em: <http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2003/ukpga_20030021_en_1>. 11. Sees 3 (2) (c)-(f) da Lei de Comunicaes de 2003. 12. N 588 de 1998. 13. N 588 de 1998.

Juntas, a CMA e a Lei da Comisso de Comunicaes e Multimdia estabelecem claramente os objetivos e os poderes da MCMC, que busca harmonizar o interesse do pblico e do consumidor com os interesses econmicos por exemplo, o compromisso de desenvolver a sociedade civil e fomentar o contedo e a cultura locais pode ser associado ao objetivo de desenvolver a indstria e posicionar a Malsia como um grande centro global de comunicaes. Os princpios fundamentais expressos na legislao so a transparncia geral, a neutralidade e a flexibilidade nas opes tecnolgicas. Os instrumentos de regulao so reduzidos, com a aplicao de disposies genricas, e a autorregulao foi promovida com a criao de um frum setorial para desenvolver e aplicar cdigos voluntrios. Apesar de seus objetivos e poderes serem claramente estabelecidos, a MCMC no uma autoridade reguladora independente. Ela se reporta diretamente ao Ministrio da Energia, das Comunicaes e Multimdia. O ministro nomeia a comisso, que composta por um presidente, trs representantes do governo e, atualmente, mais quatro outros membros. O ministro pode demitir os membros da comisso a qualquer momento, sem necessidade de justificativas. O presidente tambm o Chief Executive Officer (CEO) da MCMC, com os outros membros tambm desempenhando papis executivos. O ministro tambm controla o oramento da comisso. O financiamento misto, vindo de uma combinao de fundos do Estado, taxas de licenas, taxas de administrao, arrecadaes e receitas de servios de consultoria e assessoria. Nem todas as autoridades reguladoras tm escopo nacional. Na Alemanha e na Espanha, os reguladores atuam em nveis estadual ou regional, com funes apenas sobre as empresas de radiodifuso que so registradas em sua rea geogrfica. Todas as agncias alems trabalham segundo uma nica lei federal, aplicando as regras em cada Land (Estado) e, assim, consolidando uma ao coesa em todo o pas. J na Espanha, h trs autoridades reguladoras que cobrem a Andaluzia, a Catalunha e Navarra, respectivamente. No h uma autoridade federal, e nem todo o pas coberto.

Corpo diretivo
Para garantir a independncia das autoridades reguladoras, necessrio atender a vrias condies, a comear da composio de um corpo diretivo independente. O processo de escolha de seus componentes deve ser estabelecido e regido por um instrumento legal, com regras claras e coerentes para promover a nomeao de membros que tenham a menor relao possvel com interesses polticos ou econmicos ligados radiodifuso. O board no deve ter uma maioria de membros representando um determinado grupo nem advogando uma causa especfica. H casos em que integrantes do corpo diretivo do rgo regulador so representantes de agremiaes polticas e sindicatos, por exemplo, e votam somente de acordo com instrues especficas daqueles organismos, ou seja, no so realmente independentes. Essa interferncia tem de ser evitada. Embora grupos sociais devam indicar membros para o corpo diretivo, esses representantes no podem aceitar instrues de qualquer pessoa ou organizao externa, e essa proibio deve estar explcita na legislao. Tambm muito importante que o presidente da autoridade reguladora seja uma pessoa independente e reconhecida como tal. Em 1995, o Reino Unido regulamentou um novo processo de indicaes independentes para todos os cargos pblicos passveis de nomeao. Apesar de a Secretaria de Estado continuar a indicar os membros no executivos do Ofcom, essas nomeaes so feitas com base no procedimento-padro de nomeaes pblicas, isto , devem ser baseadas em mrito e sujeitas a escrutnio de, pelo menos, um assessor independente credenciado. Todos os indicados para a seleo ministerial devem atender a esses critrios14. A diretoria do Ofcom composta por cinco membros e um presidente, que nomeado por meio do processo de indicaes independentes, alm de trs membros executivos selecionados entre os funcionrios do alto escalo, inclusive o diretor executivo (CEO). A composio atual do Ofcom inclui um ex-gestor de radiodifuso e um editor de jornal, assim como um economista especializado em concorrncia. A Comisso Jamaicana de Radiodifuso (JBC) foi criada pela Lei de Radiodifuso e Retransmisso. Para preservar a independncia poltica da comisso, a lei

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14. Veja a pgina do Gabinete do Comissrio para Nomeaes Pblicas em <http://www.publicappointmentscommissioner.org/>.

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estabelece que de cinco a nove membros devem ser indicados pelo governador-geral, mediante consulta ao primeiro-ministro e ao lder da oposio. Qualquer poltico eleito e qualquer pessoa que tenham concorrido em eleies nos ltimos sete anos (quer tenha vencido ou no) estaro desqualificados para nomeao. No Chile, a lei deixa claro que o Conselho Nacional de Televiso (CNTV) deve ser uma agncia pblica autnoma, funcionalmente descentralizada, exercendo sua prpria autoridade legal e prestando contas ao presidente da Repblica, por meio do Ministrio da Secretaria-geral de Governo. Os membros do conselho devem ser pessoas com capacitao pessoal e profissional relevantes, segundo a avaliao do presidente da Repblica e do Senado. Os membros tm um mandato de oito anos, sendo que, a cada quatro anos, metade desses conselheiros pode se candidatar para mais um mandato. O presidente da Repblica tem a prerrogativa de nomear o presidente do Conselho, mas precisa obter a aprovao do Senado para a indicao dos demais 11 membros. Na prtica, boa a avaliao que se faz da composio e do trabalho do conselho chileno. Segundo comentrios que coletamos, o CNTV representa a variedade de posies polticas que dividem espaos no Congresso do Chile.15 Na sua composio atual, o conselho tem seis advogados, um ex-prefeito, um exministro e trs jornalistas. O presidente do CNTV foi gerente e presidente da Televiso Nacional. A Agncia Independente de Comunicao da frica do Sul (Icasa) pretende ser, como seu prprio nome diz, um rgo independente. A legislao que a rege define assim os procedimentos para a nomeao dos membros de sua diretoria:
O Conselho composto por sete conselheiros nomeados pelo presidente (da Repblica), mediante recomendao da Assembleia Nacional, segundo os princpios abaixo: (a) Participao do pblico no processo de nomeao; (b) Transparncia e abertura; (c) Publicao de uma lista curta de candidatos nomeao, com a devida considerao subseo (3) e seo 6.16

A subseo 3 requer que os membros sejam comprometidos com a liberdade de expresso e outros valores sociais positivos, que tenham capacitao e experincia relevantes e que o coletivo de conselheiros seja representativo da sociedade sul-africana como um todo. A seo 6, por sua vez, probe a participao de pessoas com fortes ligaes polticas, assim como aquelas com interesses econmicos nos setores de telecomunicaes ou radiodifuso. A possibilidade de demisso dos membros da diretoria tambm pode ser usada como instrumento de poder poltico sobre a autoridade reguladora, ou na forma de ameaa ou na demisso efetiva daqueles que se recusam a defender interesses especficos. Para se contrapor a essa fragilidade, a legislao deve estabelecer que a demisso de membros ocorrer somente em caso de incapacidade fsica ou mental comprovada, impedimento legal, conflito de interesses, inatividade ou no cumprimento das funes, conduta criminal ou qualquer m conduta sria. Na Jamaica, um membro da comisso reguladora s pode ser afastado de seu cargo antes da expirao de seu mandato mediante resoluo aprovada por, no mnimo, dois teros de cada casa do parlamento. Os membros da JBC incluem educadores, especialistas em polticas pblicas e advogados. Eles tm poder de criar comits de assessoria, se for necessria expertise adicional, e podem estabelecer seus prprios procedimentos, sujeitos a um qurum de trs membros. Na FCC dos Estados Unidos, h cinco comissrios, inclusive um presidente, todos nomeados pelo presidente da Repblica com aprovao do Senado. Eles tm mandato de cinco anos. At trs comissrios podem ser filiados ao mesmo partido poltico, indicando que a FCC, apesar de formalmente chamada de agncia independente, no independente segundo os padres internacionais. Por outro lado, os membros da FCC no podem ter nenhum interesse envolvido em qualquer setor regulado por eles. Regras claras sobre conflitos de interesses para os candidatos e membros nomeados so essenciais para manter a independncia da autoridade reguladora. As regras devem cobrir inclusive os

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15. Veja Limits of Tolerance: Freedom of Expression and the Public Debate in Chile, Chapter VI, The Regulation of Television, 1998, Human Rights Watch. Disponvel em: <http://www.hrw.org/reports98/chile/>. 16. Seo 5 da Lei da Agncia Independente de Comunicaes da frica do Sul, N 13 de 2000.

interesses dos familiares mais prximos, de candidatos e membros. Na FCC, o conflito de interesses financeiros uma das poucas razes pelas quais um membro pode ser demitido, alm da falncia, m conduta ou incapacidade. A boa governana importante para qualquer organizao. Tanto a legislao quanto os regulamentos especficos devem estabelecer claramente os procedimentos do corpo diretivo da autoridade reguladora, que incluem a realizao de reunies, a confeco de atas e o respeito ao qurum necessrio.

Financiamento
importante levar em conta a forma como os rgos reguladores so financiados, pois isso um fator de independncia e capacidade de execuo de suas funes. Nos pases onde o setor de radiodifuso comercial pouco desenvolvido (ou esteja lutando para se sustentar), normal que a autoridade reguladora seja financiada principal ou inteiramente com recursos governamentais. Mas esta tende a ser uma receita para a interferncia poltica, j que o governo pode punir o regulador ao no alocar fundos suficientes para que ele desempenhe seu trabalho. Por outro lado, um regulador financiado totalmente com a arrecadao junto ao setor estar sujeito chamada captura da regulao, um indesejvel aumento do poder de presso das empresas sobre a autoridade. Assim, nenhuma dessas solues parece ser a ideal, embora seja possvel, na prtica, adotar medidas para reduzir o risco de interferncia e influncia das fontes de financiamento, sejam o Estado ou o prprio setor. De qualquer forma, fundamental construir mtodos adequados e eficientes para que o rgo regulador possa assumir suas responsabilidades estatutrias, cumprir todas as suas funes e trabalhar para alcanar suas metas, prestando contas de forma regular, pblica e transparente, atendendo ao princpio geral de accountability. extremamente importante que a autoridade reguladora tenha condies de estabelecer seu prprio oramento, independentemente da fonte de financiamento. De preferncia, o oramento deve se basear em um plano administrativo sensato e sustentvel, que tenha sido submetido a consultas. prtica

comum o oramento desses rgos estar sujeito aprovao parlamentar, e sabido que os governos buscam exercer algum controle indireto sobre eles, retardando ou no aprovando seu oramento. aqui tambm que uma sociedade civil madura e articulada pode conter as tentativas polticas de interferncia no regulador. No Reino Unido, o Ofcom faz seu prprio oramento, tendo como base um plano administrativo anual que publicado em verso preliminar e sujeito consulta pblica. O Ofcom financiado, em grande parte, pelas taxas sobre a solicitao de licenas e as prprias taxas de concesso em vigor, pagas pelas emissoras. Alm disso, o rgo tem uma pequena dotao oramentria regular do governo para as atividades que no so diretamente relacionadas ao licenciamento, tais como a promoo da alfabetizao miditica (media literacy). Pela lei, o financiamento do Ofcom com recursos do licenciamento deve ser suficiente apenas para cobrir os custos da atividade de regulao, ou seja, no pode haver sobras. Isso resulta numa complexa estrutura de cobrana que vincula o valor das taxas aos custos reais das operaes do Ofcom. Qualquer mudana na estrutura tarifria deve ser realizada sob consulta e com ampla publicidade17. Nos Estados Unidos, a FCC financiada em grande parte pelas tarifas de regulao arrecadadas nos setores de telecomunicaes e radiodifuso, com contribuio adicional do Tesouro. A comisso publica sua prestao de contas trimestralmente, alm de produzir um Plano Estratgico de cinco anos e relatrios anuais sobre seu desempenho.18 O oramento anual aprovado pelo House Appropriations Committee (Comisso de Oramento da Cmara). No Chile, o oramento do CNTV estabelecido pelo Departamento de Oramento, que integra o Ministrio da Fazenda. Apesar de, em teoria, essa situao manter o risco de controle poltico pelo governo, na prtica o conselho no reporta nenhum tipo de problema quanto ao financiamento de suas atividades, e no registramos nenhuma preocupao de observadores externos nesse sentido. Mais uma vez, a Malsia um exemplo de prtica no recomendvel. Ali o governo determina o oramento. O financiamento misto, vindo de uma com-

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17. Consulte: <http://www.ofcom.org.uk/about/accoun/tarifftable1011/> para ver o oramento e a tabela de tarifas da Ofcom. 18. Consulte: <http://www.fcc.gov/omd/strategicplan/>.

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binao de fundos do Estado, taxas de licenciamento, taxas de administrao, arrecadaes e receitas de servios de consultoria e assessoria. H exemplos de rgos reguladores que so considerados, tanto pelo Estado quanto pela sociedade civil, como ineficientes em seu trabalho, geralmente por serem muito fracos para controlar os excessos do setor de radiodifuso. H vrias formas de ajudar a combater esse tipo de problema: Com mandato claramente definido pela legislao, as autoridades reguladoras independentes tm poder de definir diretrizes e adotar regulamentos para as atividades de radiodifuso. No marco da lei, elas tambm devem ter o poder de adotar regras internas. Em seu corpo diretivo o rgo regulador tem, ou pode empregar, peritos capazes de lev-lo a cumprir suas funes de forma plena. A autoridade reguladora tem o escopo e o poder de assegurar que o setor de radiodifuso funcione de forma justa, pluralista e eficiente, e tem a fora da lei para promover justia, garantir liberdade de expresso e fazer cumprir as regras sobre concentrao de propriedade.

Accountability
indispensvel que a autoridade reguladora independente tenha transparncia total no exerccio de suas funes, assumindo plenamente suas responsabilidades estatutrias e prestando contas de forma regular, com ampla publicidade, ao Estado e ao cidado, atendendo ao princpio geral de accountability. Suas contas devem ser auditadas de forma independente, e um relatrio anual deve ser apresentado ao Poder Legislativo, descrevendo as atividades, as metas e os objetivos alcanados. Tambm esses documentos devem ser disponibilizados ao pblico. A boa prtica sugere que o rgo regulador sempre consulte o setor e todas as outras partes interessadas, antes de introduzir qualquer nova poltica ou fazer uma grande mudana em regras. No mbito do licenciamento, necessrio haver um meio para recorrer ao Judicirio e para questionar qualquer deciso significativa tomada pelo regulador. Na Jamaica, a comisso reguladora deve entregar um relatrio anual ao Parlamento, dando detalhes

sobre o desempenho dos concessionrios, um resumo de suas decises e de todos os atos e fatos de interesse pblico. As contas do Ofcom so auditadas pelo National Audit Office. Seu Relatrio Anual submetido ao Parlamento e publicado na pgina do Ofcom na internet, onde h tambm sees dedicadas prestao de contas, apresentao do plano anual, do relatrio anual e de outros documentos que contm os principais dados e polticas da radiodifuso no Reino Unido.19 Surpreendentemente, o sistema britnico tem um aspecto que deixa muito a desejar: no possvel derrubar ou reformar uma deciso do Ofcom por meio de apelao judicial. As decises do rgo regulador sustentadas em seus poderes legais sobre a radiodifuso so sujeitas apenas reviso jurdica. Se um tribunal concluir que o Ofcom no seguiu o processo devido (due process, um princpio que salvaguarda a justia do processo), se comportou de forma no racional ou extrapolou seus poderes, agindo ultra vires em determinada deciso, pode enviar a matria de volta ao rgo com a indicao de que seja revista. O tribunal no tem poder para alterar a deciso por si prprio. At agora, o direito internacional no questionou a legalidade desta restrio. No entanto, para oferecer alguma alternativa, o Ofcom estabeleceu alguns mecanismos internos de apelao para que cidados insatisfeitos com determinadas decises tenham a oportunidade de question-las. Apesar de a CNTV no publicar tantas informaes quanto o Ofcom, a autoridade do Chile tem uma excelente pgina na internet 20 e procura ser um lder regional no desenvolvimento de polticas para a regulao dos servios de radiodifuso. Todas as decises importantes, documentos polticos e artigos com informaes (think pieces) so publicados e h consultas regulares ao pblico e s partes interessadas no setor.

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A situao no Brasil
Na esfera da radiodifuso do Brasil, h diversos atores responsveis por algum aspecto da regulao. Isso pode gerar confuso e incertezas para as emissoras, assim como pode permitir que infraes e abusos escapem da rede da fiscalizao e das sanes.

19. Consulte: <http://www.ofcom.org.uk/about/accoun/>. 20. Consulte: <http://www.cntv.cl>.

Um servio completo de regulao oferece ao mesmo tempo a poltica para o setor e a aplicao de suas regras, simplificando o processo. Isso reduz os custos gerais da regulao, onerando menos o governo e as empresas, que podem concentrar mais recursos na produo de uma programao com maior qualidade. Hoje as seguintes organizaes esto envolvidas na regulao ou autorregulao da atividade de radiodifuso no Brasil: Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel): agncia reguladora independente responsvel pelas telecomunicaes. Ministrio das Comunicaes: brao do Executivo Federal responsvel por desenvolver e implantar a poltica pblica de comunicaes. Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica (Secom): brao do governo federal responsvel por elaborar estratgias para as comunicaes governamentais; em 2010, liderou uma fora-tarefa destinada a propor um novo marco regulatrio para as comunicaes. Departamento de Justia, Classificao, Ttulos e Qualificao: seo do Ministrio da Justia que supervisiona a classificao dos programas de televiso. Procuradoria Federal dos Direitos do Cidado (PFDC): ramo do Ministrio Pblico Federal encarregado dos processos por violao lei. Agncia Nacional do Cinema (Ancine): autarquia reguladora responsvel pelo mercado cinematogrfico e audiovisual, inclusive a produo regulamentada que recebe incentivos pblicos. Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa): agncia responsvel pela sade pblica, inclusive pelo monitoramento da publicidade em sua esfera. Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade): conselho regulador da concorrncia, que responde ao Ministrio da Justia. Conselho de Autorregulamentao Publicitria (Conar): conselho autorregulador da publicidade, composto por representantes dos setores de mdia impressa, radiodifuso e publicidade, alm dos prprios anunciantes. Uma das principais caractersticas da boa regulao que a autoridade reguladora tenha poder suficiente para fazer com que a poltica seja efetivamente aplicada e as normas, respeitadas. No Brasil, ns pudemos observar que, no caso da regulao de pa-

dres de contedo, o pas conta com o Departamento de Justia, Classificao, Ttulos e Qualificao que tem uma funo de pesquisa e assessoria para a aplicao do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), e o Ministrio Pblico que tem o poder de solicitar a abertura de processos judiciais contra as emissoras que violarem o ECA ou outras leis relativas ao contedo. O processo judicial, entretanto, um instrumento pesado e impreciso para tratar desses casos, no permite uma resposta ponderada e adequada ao tipo exato de problema que se quer resolver. Em relao s obrigaes de contedo positivo, como a exigncia de difuso de contedos nacional, regional, local e de produo independente, o Projeto de Lei n 29 (no Senado, PLC 116), atualmente em tramitao, prope-se a dar poderes Ancine para atuar sobre os servios de TV por assinatura, mas no sobre a TV aberta no codificada. O Cade responsvel por aplicar as leis de concorrncia na radiodifuso, mas no conta com expertise prpria especfica para o setor, tampouco mantm vnculos e parcerias com outros rgos que tm esse conhecimento. Dadas essas limitaes de recursos e de capacidade tcnica, prticas importantes das empresas de radiodifuso deixam de ser analisadas luz da legislao que protege e estimula a competio. Como exemplo, temos os arranjos entre os operadores de rede e suas afiliadas, que podem ser considerados propriedade de facto e, neste caso, estariam violando os limites de concentrao de propriedade. O regime brasileiro de concesses envolve at quatro atores diferentes: Anatel, que trata do espectro, Ministrio das Comunicaes, que avalia a viabilidade jurdica, legal e econmica da submisso da licena, e o Congresso Nacional, que faz a outorga final da concesso e, em alguns casos, o gabinete da Presidncia da Repblica. Mesmo simples licenas de rdio podem levar de dois a trs anos para passar por esse processo. Ns acreditamos que haja uma oportunidade para o Brasil simplificar este labirinto e introduzir uma nica autoridade reguladora independente, nos limites da Constituio Federal. Esta autoridade cobriria todas as funes de regulao pertinentes radiodifuso, exceto a aprovao final de licenas que, segundo a Constituio, prerrogativa do Congresso. Recomendamos que, com o passar do tempo, tambm essa regra seja mudada, pois entendemos que deixar

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nas mos do Legislativo o poder de outorgar concesses uma anomalia que ameaa a democracia e pe em risco as garantias aos direitos humanos. Concluda essa correo final, haver sempre oportunidade para

que o Congresso tenha seu papel neste tema, exercendo seus poderes de forma transparente e responsvel, com limites claros para evitar abusos polticos que atentem contra os princpios democrticos.

Recomendaes
necessrio criar uma nova autoridade reguladora, independente e nica, para supervisionar as atividades relacionadas radiodifuso. Esta nova autoridade deve assumir e fundir muitas das funes das principais autoridades atuais, aproveitando sua expertise coletiva e utilizando a base de conhecimentos existente. A autoridade reguladora nica deve ser responsvel por: Assessorar o governo na alocao de espectro para difuso uma tarefa que ser necessria com a transio para a televiso digital. Administrar os processos de solicitao e concesso de licena. Analisar as solicitaes de licena e de renovao, fazendo recomendaes ao Congresso sobre as outorgas e renovaes. Estabelecer padres de qualidade para o contedo de programas e publicidade, preferencialmente trabalhando em conjunto com os rgos do setor como correguladores na aplicao dos padres (veja abaixo). Garantir que a quantidade de publicidade e o horrio de sua veiculao atendam aos critrios estabelecidos pela legislao. Supervisionar a implantao das obrigaes positivas de produo de programas, inclusive garantindo que as emissoras gradualmente atendam a suas cotas de produo domstica e independente. Trabalhar juntamente com o rgo regulador da concorrncia para aplicar as regras de concentrao de propriedade de mdia, assim como para lidar com suspeitas de violao s regras gerais antitruste e abusos daqueles que detm posio dominante no mercado. Estabelecer um conjunto de sanes graduais e progressivas para uma melhor aplicao das regras de concesso, dos padres de qualidade etc., bem como das leis relativas radiodifuso. Promover as boas prticas entre as emissoras, estimular nos telespectadores e ouvintes a viso crtica sobre mdia com o uso consciente dos seus contedos. Quando surgir uma oportunidade apropriada, alterar o Artigo 223 da Constituio Federal para que os poderes ali conferidos ao Executivo Federal e ao Congresso Nacional sejam transferidos para a nova autoridade reguladora independente.

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Licenciamento (outorga de concesses)

Uma licena (ou concesso) de radiodifuso um documento legal que estabelece o contrato entre a autoridade reguladora e a emissora. Em muitos pases, a legislao impe uma responsabilidade legal primria s concessionrias quanto ao cumprimento dos termos de suas licenas. Assim, se uma emissora desrespeita ou descumpre algum termo, o regulador pode tomar medidas corretivas sobre ela. Como as concesses so um contrato para o uso de recursos pblicos (o espectro de frequncias de radiodifuso), o prprio contrato deve ser disponibilizado a todo e qualquer cidado, podendo ser ocultadas apenas as informaes que tornem vulnerveis os planos e negcios das emissoras. Publicar as obrigaes estabelecidas na licena possibilita que o pblico fiscalize e cobre das emissoras o cumprimento de suas promessas. Historicamente, a concesso uma forma de distribuir organizadamente as parcelas do espectro de transmisso entre diversas emissoras, tanto no sistema analgico terrestre quanto no caso do espectro digital. Sem uma estrutura e um sistema de licenciamento, no h ordem para o uso do espectro, e as emissoras mais fortes tendero a dominar o uso das frequncias de radiodifuso. O regime de concesses , portanto, uma forma de dar ordem ao espectro e proteger seus usurios contra o abuso. Um indicador de boa prtica a existncia de um plano de espectro que garanta o compartilhamento balanceado das frequncias entre emissoras pblicas, privadas e comunitrias, assim como entre os servios nacionais, regionais e locais. O plano deve ser elaborado de forma aberta, com consulta pblica. As decises sobre a alocao de frequncias para diferentes emissoras devem ser supervisionadas por um rgo independente, livre de interferncia pol-

tica, comercial ou de algum outro interesse. isso o que ocorre no Reino Unido, onde o regulador Ofcom tem a responsabilidade de alocar frequncias, considerando que, s vezes, h conflito de interesses entre os setores de radiodifuso e telecomunicaes, os dois sob sua jurisdio. No entanto, quando este no for o caso, importante que a autoridade reguladora da radiodifuso tenha uma excelente relao de trabalho com o rgo que administra o espectro, e tenha o poder final de deciso sobre a alocao de cada frequncia, assim como para arbitrar sobre os interesses conflitantes. Depois de alocada uma frequncia, a autoridade reguladora deve monitorar ativamente seu uso pela emissora, para garantir a conformidade com as condies da licena. Isso importante para preservar a integridade do espectro e, particularmente, para assegurar que os direitos de cada emissora em sua frequncia sejam protegidos contra interferncias. Os pases tratam com diferentes graus de tolerncia o uso no autorizado do espectro da radiodifuso. No Reino Unido, por exemplo, usar uma frequncia sem licena um delito. O Ofcom emprega equipes que flagram estaes de rdio piratas, param suas transmisses, tomam seus equipamentos e levam seus responsveis a responder judicialmente. Por outro lado, no Chile houve protestos de movimentos sociais contra a chamada criminalizao da rdio comunitria. Essa mobilizao fez com que o governo prometesse rever a legislao, retirando a radiodifuso no autorizada da categoria de delito e buscando tratar da questo das interferncias por outros meios. Os tipos de licenas so to variados quanto os servios de radiodifuso. No entanto, as mais comuns categorias de servios para os quais h licenciamento so: transmisso analgica e transmisso digital,

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servio comunitrio, abrangncias local, regional e nacional e servios de televiso e rdio. Alm disso, concesses ou permisses individuais costumam ser emitidas para a radiodifuso via cabo e satlite. Para aumentar ainda mais a complexidade, geralmente as licenas so concedidas a provedores de plataforma, sejam canais multiplex, operadores a cabo locais ou nacionais, ou provedores de conexo por satlite. H diferentes processos de concesso e permisso para essas distintas categorias, dependendo da extenso de uso do espectro um recurso escasso , assim como do nvel de concorrncia pelo acesso. Independentemente do tipo de licena, o processo de outorga deve ser sempre justo e transparente, como prega o direito internacional. Os critrios e as condies bsicas que determinam a aprovao e a renovao das licenas devem ser claramente definidos pela legislao. Os regulamentos que regem o procedimento de licenciamento de radiodifuso devem ser claros e precisos, sendo aplicados de forma aberta e imparcial. As decises de licenciamento tomadas pelas autoridades reguladoras devem ter a publicidade adequada, e os seus motivos tm de ser explicitados, principalmente nos casos que envolvem contestaes, distines e julgamentos. No seguir um processo claro, transparente e com decises arrazoadas pode resultar em violao da liberdade de expresso. No processo Meltex Ltd e Mesrop Movsesyan v. Armnia21, o Tribunal Europeu de Direitos Humanos concluiu que um procedimento de licenciamento sem a participao de um rgo licenciador para justificar suas decises no oferece proteo adequada contra a interferncia arbitrria sobre o direito liberdade de expresso. Naquele caso, apesar de existirem documentos legais estabelecendo critrios para julgamento, no havia uma exigncia especfica para que o regulador explicitasse os motivos para sua deciso e, portanto, nenhuma forma de avaliar se o regulador agiu de acordo com os critrios legais. No Canad, o Tribunal Superior determinou que, sempre que uma questo envolver um direito fundamental, como a liberdade de expresso, deve

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ser tratada com alguns procedimentos de proteo que incluem a obrigao de serem detalhados os motivos de uma medida ou deciso da autoridade.22 Um dos principais critrios a serem considerados no licenciamento assegurar que o setor de radiodifuso, como um todo, oferea uma variedade de programas para permitir diferentes vises sobre as questes de interesse pblico, e para atender ao maior leque possvel de gostos e interesses, inclusive dos grupos minoritrios. Alm disso, a propriedade dos servios deve ser regulada de forma a promover a pluralidade. preciso ressaltar que pluralidade diferente de concorrncia. Enquanto a regulao da concorrncia se concentra nas parcelas de mercado e nos potenciais abusos das posies dominantes, a pluralidade um conceito mais sutil. Como Tim Gardam disse, os valores de pluralidade so aqueles relativos
emancipao cvica, oportunidade intelectual e criativa, igualdade de acesso ao envolvimento cultural, um senso de conexo com o outro, virtudes que so essenciais para uma vida tolerante e humana.23 E para uma democracia que funcione.

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Na frica do Sul, por exemplo, o rgo regulador, ao emitir uma licena de radiodifuso comercial, deve considerar:
(a) A demanda pelo servio proposto na rea de licena proposta; (b) A necessidade do servio proposto naquela rea de licena, levando em considerao os servios de radiodifuso j existentes naquela localidade.24

A abordagem alem tambm interessante, uma vez que busca a pluralidade por meio do envolvimento de interesses especiais em seus mecanismos reguladores. Diversos grupos, inclusive organizaes tnicas e profissionais, tm participao nos conselhos regionais. Os nomeados devem defender os interesses de seus grupos. A ideia que a diversidade entre as autoridades reguladoras leve diversidade de programao.25

21. 17 de junho de 2008, Aplicao N 32283/04. 22. Veja: Baker v. Canad (Ministrio da Cidadania e Imigrao), [1999] 2 S.C.R. 817. 23. Veja: The Price of Plurality: Choice, Diversity and Broadcasting Institutions in the Digital Age, p.11. Disponvel em: <http://www.ofcom.org.uk/tv/psb_review/psbplurality.pdf>. 24. Seo 51, Lei de Comunicaes Eletrnicas, 2005. 25. A Lei de Radiodifuso de North-Rhine Westphalia, que aloca os assentos para a agncia reguladora estadual, est disponvel em <http://www.iuscomp.org/gla/statutes/LRGNW.htm>.

Divulgao da disponibilidade de licenas


A disponibilidade de licenas sempre deve ser de amplo conhecimento pblico, para garantir um processo justo com todos os interessados e mais competitivo, quando isso for necessrio. A autoridade reguladora da radiodifuso deve usar todos os meios disponveis para dar publicidade abertura do processo de licenciamento e, mais que isso, pode avisar diretamente queles que j tenham manifestado interesse em disputar uma licena. preciso dar tempo suficiente para todos os candidatos em potencial prepararem sua solicitao. Uma pequena licena de rdio deve requerer cerca de dois meses para que um solicitante estruture sua proposta; de seis a nove meses parece um prazo razovel no caso de uma grande licena de televiso. Todas as condies gerais estabelecidas no contrato de licenciamento devem ser apresentadas antecipadamente, inclusive as obrigaes de pagamento de taxas. A poltica de taxas deve ser muito consistente, com ampla divulgao e aplicao rgida a todas as emissoras, de acordo com sua categoria de licena. O Ofcom define e divulga suas taxas a cada ano. Como financiado quase que integralmente pela taxao dos licenciados, o rgo do Reino Unido calcula os valores de acordo com o custo do trabalho de regulao em cada classe de licena. H cinco diferentes classes de licena para televiso e sete para rdio. Assim como as taxas anuais, a tabela estabelece as taxas de solicitao e de renovao de licenas.26

Processo de licenciamento
Todo candidato a uma licena disponvel deve receber os dados e orientaes suficientes para participar do processo de licenciamento em condies de igualdade com os demais. No aceitvel que a autoridade reguladora d vantagem a qualquer solicitante, seja reservando-lhe mais tempo para a preparao da proposta ou discutindo individualmente qualquer questo que represente uma orientao especial ou facilidade adicional. Tal comportamento considerado injusto, no mnimo, mas perfeitamente classificvel como corrupto e prejudicar seria-

mente a autoridade e a credibilidade do rgo regulador. Os reguladores preferem que todas as solicitaes de licenas sejam apresentadas num formato similar, para facilitar a comparao e a avaliao. A forma mais simples para tanto a autoridade reguladora disponibilizar um formulrio-padro, que deve ser preenchido por todos os solicitantes. Juntamente com o formulrio, todos os candidatos devem receber informaes detalhadas sobre o servio que est sendo licenciado: para que propsito e para qual rea geogrfica a licena, se h limitaes programao, que condies adicionais podem ser impostas emissora, o prazo de validade da licena, os termos de renovao (se houver), as taxas de solicitao e vigncia da licena e os critrios sobre os quais ser decidida a outorga. No Chile, o passo a passo do processo de solicitao de uma licena de TV est publicado no site da CNTV.27 Na Malsia, a MCMC disponibiliza em sua pgina na internet uma cpia do formulrio de solicitao e uma lista de informaes e documentos requeridos aos postulantes28. J na Jamaica, os formulrios de solicitao para diferentes tipos de servios de radiodifuso se encontram nos Regulamentos de Radiodifuso de Televiso e Som de 1996 (legislao secundria proposta pela autoridade reguladora e aprovada pelo governo).29 Alm de analisar cada solicitao, o rgo regulador tambm deve lev-la ao conhecimento do pblico, para colher o maior nmero possvel de observaes e referncias. A consulta ao pblico especialmente relevante para as licenas locais e comunitrias, j que a populao local est em melhor posio para avaliar at que ponto determinada proposta atender s suas necessidades de radiodifuso. Ao analisar as solicitaes de licenas para rdios locais, o britnico Ofcom tem obrigao legal de levar em conta o ponto de vista da populao local. A Lei de Radiodifuso de 1990 estabelece quatro critrios especficos para aprovao da licena: a viabilidade do plano de negcios, at que ponto o servio atender aos gostos e interesses locais, at que ponto a

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26. Consulte: <http://www.ofcom.org.uk/about/accoun/tarifftable0910/tariff0910.pdf>. 27. Consulte: <http://www.cntv.cl/link.cgi/EnglishVersion/1292>. 28. Consulte: <http://register.skmm.gov.my/what_we_do/licensing/cma/individual.asp>. 29. Consulte: <http://www.broadcastingcommission.org/uploads/content_page_files/TelevisionandSoundBroadcastingRegulations.pdf>.

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emissora expandir a gama de servios de rdio na rea e o grau de apoio local solicitao30. Para avaliar o grau de apoio junto populao, o Ofcom disponibiliza cpias de todas as solicitaes em bibliotecas e publica em jornais convites para que os cidados deem sua opinio sobre os solicitantes. Na frica do Sul, a autoridade reguladora tem a obrigao de divulgar na imprensa oficial toda solicitao de licena e de convidar as partes interessadas a apresentarem seus comentrios sobre cada solicitao. A Icasa tambm pode realizar uma audincia pblica sobre uma determinada solicitao licena31.

Atribuio de licenas
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Os rgos de regulao usam dois mtodos principais para admitir interessados no processo de licenciamento: solicitao ou licitao. Este ltimo pode ser realizado por leilo ou por concorrncia. Quando no h limitao razovel quanto ao nmero de servios a serem oferecidos ou quando o espao de radiodifuso excede a demanda, no h motivos para no atender quem reivindica uma licena, desde que o solicitante se encaixe plenamente nos critrios de propriedade e tenha capacidade para cumprir os requisitos de contedo. No caso da tecnologia digital de satlite, por exemplo, o nmero de servios que podem ser transmitidos geralmente extrapola o volume de interessados em oferec-los. Se os solicitantes atendem aos requisitos legais bsicos, as licenas podem ser emitidas normalmente. Se esses servios conseguem atrair audincia ou no, uma questo de negociao contratual entre a emissora e o operador de satlite. Por outro lado, quando um servio de televiso ou rdio requer o uso do espectro de frequncias de radiodifuso, muito limitado, geralmente as licenas tm de ser disputadas por diversos proponentes. Nestes casos, o mtodo mais comum a licitao, por meio de uma beauty parade (concorrncia), apesar de alguns pases empregarem o uso de leiles. O leilo implica dar a licena a quem oferecer o maior valor, desde que o solicitante atenda a alguns critrios no discricionrios. Estes critrios incluem: conformidade com as regras de propriedade, capacidade financeira de iniciar e manter o servio e capacidade de

cumprir com os requisitos tcnicos. Qualquer leilo deve ser realizado de forma justa, com propostas lacradas, para evitar qualquer alegao de ilegalidade. Operado de forma correta e cuidadosa, o leilo pode alm de proporcionar um servio de radiodifuso que atenda s necessidades sociais e culturais da populao trazer o benefcio extra de gerar fundos adicionais para uso pblico. Contudo, um bom sistema de leilo demanda a existncia de certo nmero de potenciais operadores que possam arcar com o custo de suas propostas. No faz sentido uma emissora gastar, antes mesmo de comear a operar, uma quantia alm de suas possibilidades, ficando sem dinheiro suficiente para garantir uma programao de qualidade. Assim, os leiles s so recomendveis onde h um mercado de radiodifuso maduro, capaz de investir sem prejudicar sua programao. Os Estados Unidos e a Austrlia so pases onde licenas de rdio so leiloadas, e ambos so caracterizados por uma forte ecologia de radiodifuso que pode apoiar esse processo. O mtodo mais comum de atribuio de licenas a concorrncia ao estilo beauty parade. Os candidatos disputam uma concesso ou permisso e vence quem, segundo o julgamento do regulador, atende melhor aos critrios estabelecidos para aquele contrato. Embora muitos desses critrios sejam relativamente objetivos (como aqueles apresentados no caso dos leiles), sempre haver um julgamento mais subjetivo do regulador quanto programao proposta. Quais programaes so melhores? E ser melhor no simplesmente uma questo de ter propostas mais ambiciosas (j que fcil prometer o mundo e entregar muito menos), mas de ter propostas inovadoras e realistas. O regulador deve ser capaz de avaliar o plano de negcios do solicitante, de acordo com suas aspiraes, o potencial de popularidade do servio proposto e a contribuio social que este servio deve dar, sobretudo no sentido do pluralismo. Este julgamento essencial exige da autoridade reguladora da radiodifuso um corpo diretivo com ampla experincia e acurada capacidade tcnica. Por isso, os rgos devem contar com membros escolhidos com base em sua formao e histrico profissio-

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30. Seo 105 da Lei de Radiodifuso de 1990. Disponvel em: <http://www.opsi.gov.uk/acts/acts1990/ukpga_19900042_en_10#pt3-ch2pb2-l1g104>. 31. Lei de Comunicaes Eletrnicas, 2005, s. 9.

nais, e no por favoritismo poltico. necessria grande habilidade para avaliar at que ponto as promessas feitas por um solicitante em sua proposta podem se traduzir efetivamente em um negcio sustentvel de radiodifuso. No faz sentido licenciar um solicitante que no tem condies de cumprir suas promessas. No Reino Unido, as licenas de televiso comercial analgica foram concedidas em processos que combinam beauty parade e leilo. Quando uma ou mais propostas dos solicitantes eram consideradas como tendo o mesmo mrito, a licena ia para o solicitante que oferecesse mais dinheiro, em uma proposta lacrada. Os critrios para julgar as solicitaes foram estabelecidos na Lei de Radiodifuso de 199032.

Condies estabelecidas na licena


Os solicitantes e os detentores de licenas devem conhecer todos os direitos e obrigaes contratuais inerentes concesso ou permisso que vo assumir ou que j assumiram, inclusive as taxas que tero de pagar. As condies bsicas que devem ser explicitadas em cada licena so: Transparncia quanto propriedade das empresas Como explicado anteriormente, para promover e preservar a diversidade no setor de radiodifuso necessrio que a autoridade reguladora tenha o poder de cobrar dos concessionrios a permanente prestao de contas quanto condio de seus reais proprietrios. normal que alteraes significativas no quadro societrio dessas empresas devam ser informadas ao regulador, e que qualquer mudana no controle esteja sujeita autorizao prvia. rea de cobertura indispensvel definir claramente a rea geogrfica a ser coberta pela emissora. Se a licena cobrir apenas parte do pas, preciso garantir que as reas no cobertas nas vizinhanas sejam claramente identificadas e monitoradas, para evitar concorrncia e interferncia indesejadas entre os servios. Perodo de validade da licena O contrato entre autoridade reguladora e concessionria deve especificar a data em que o servio comear a funcionar e a data de trmino da validade da licena, deixando claro e exato o perodo de vigncia. preciso dar tempo suficiente para que as emissoras possam preparar o incio das operaes, depois de receberem a licena. Renovao da licena A licena deve estabelecer os procedimentos para a sua prpria renovao. Para criar uma forte base de sustentao econmica para o setor de radiodifuso, razovel considerar que as concesses sero renovadas quando atendidos os requisitos do regime de licenciamento e segundo o interesse pblico. O processo de renovao uma oportunidade para a emissora demonstrar ao regulador se cumpriu as obrigaes, e as partes podem estudar eventuais ajustes nas condies, com

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Televiso e rdio
As mesmas obrigaes gerais bsicas se aplicam tanto aos servios de televiso quanto aos de rdio, mas as taxas para rdios so consideravelmente mais baixas do que as pagas pelas emissoras de TV, j que estas costumam atrair mais receita de publicidade. Embora as condies gerais das licenas possam ser as mesmas, no necessrio aplicar na rdio o mesmo grau de regulao de contedo que se aplica na televiso. A maioria dos servios de rdio no tem tantas categorias diferentes de programas quanto a televiso tem, e no seria razovel esperar das rdios, por exemplo, um volume de contedo de utilidade pblica to grande quanto o que se espera das emissoras de TV. Contudo, essa questo depende muito das circunstncias locais. Em alguns pases onde a rdio a principal mdia de radiodifuso, podemos esperar que seus servios incluam nveis significativos de notcias e informao de utilidade pblica, alm de outros tipos especficos de programas. No caso dos servios nacionais de televiso, geralmente se espera (e se obriga, nos termos dos contratos de licenciamento) que ofeream uma grande variedade de programas gerais, enquanto as estaes de rdio geralmente recebem licena para se especializar em determinado tipo de programao, como de msica clssica ou popular, por exemplo, ou para serem estaes dedicadas principalmente divulgao de informaes de interesse pblico.

32. Disponvel em: <http://www.opsi.gov.uk/acts/acts1990/ukpga_19900042_en_3#pt1-ch2-pb1-l1g15>.

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base na experincia real. No se deve presumir que a renovao ser realizada sem ajustes, tanto para reduzir quanto para ampliar as exigncias s concessionrias. No Reino Unido, todas as licenas de televiso aberta os servios terrestres no codificados (free-toair) trazem uma clusula que limita a possibilidade de renovao a uma nica vez. Aps a renovao, deve ser feito um novo processo de licitao. As concesses de rdio s podem ser renovadas se, aps consulta pblica, nenhum outro candidato manifestar interesse de concorrer licena. Se aparecer um novo solicitante, a licena integralmente disponibilizada num novo processo pblico. A Autoridade Australiana de Comunicaes e Mdia (ACMA) analisa na renovao as mesmas questes avaliadas no processo original de aprovao da licena. Em 2008, a ACMA decidiu no renovar a concesso de uma estao de rdio comunitria em Perth, depois de questionar seriamente as prticas de governana corporativa da emissora e considerar muito pobre a diversidade musical em sua programao33. A deciso do governo venezuelano de no renovar a licena da RCTV, em 2007, gerou protestos internacionais e demonstrou a importncia de assegurar que as funes reguladoras e os poderes relativos ao licenciamento estejam nas mos de uma autoridade independente. Como no exemplo da Venezuela, basta o fato de o regulador no ser independente para que sejam consideradas cabveis as alegaes de interferncia poltica. O regulador tambm deve gerir cada licena de forma que, antes do trmino da vigncia, haja tempo suficiente para analisar a performance da concessionria e, se for o caso, realizar novo processo de oferta pblica, admitindo uma proposta de melhor qualidade. No interesse do pblico ou das emissoras interromper um servio sem substitu-lo imediatamente. A admisso de solicitaes bem antes do vencimento da licena tambm d tempo para a realizao de consultas pblicas. A CRTC do Canad, a FCC dos Estados Unidos e o Ofcom do Reino Unido incentivam os ouvintes e telespectadores a darem sua opinio sobre o desempenho das emissoras. No Canad, quando h reclamaes sobre uma emissora, a CRTC

tem o poder de aumentar as exigncias para aprovar a renovao de sua licena, ou rebaixar o status da concesso, dando-lhe uma renovao por prazo menor, de um ou dois anos, perodo em que a emissora ter obrigatoriamente de melhorar seu desempenho. Formato da programao Quando uma licena concedida com base, pelo menos parcialmente, nas propostas apresentadas pelo solicitante em relao ao escopo e ao tipo da programao pretendida, fundamental que o contrato detalhe minuciosamente essas propostas. Em muitos pases, observa-se que os rgos reguladores ficam sem poderes para cobrar a realizao das promessas de programao contidas nas solicitaes dos candidatos que tiveram grande peso na aprovao da concesso e no transpostas para os termos da licena. Esse um fator de descrdito para a autoridade e de frustrao para os solicitantes preteridos, alm do prprio pblico. Cumprimento dos requisitos legais e das regras especficas Os padres bsicos de contedo so estabelecidos por lei e, geralmente, so aplicados por meio de instrumentos reguladores, inclusive cdigos de prticas destinados s emissoras. A licena deve deixar claras as responsabilidades e obrigaes da concessionria tanto em relao ao respeito legislao quanto ao cumprimento das regras estabelecidas nos instrumentos reguladores. Tambm recomendvel que o contrato mencione as obrigaes das concessionrias em relao a outras legislaes e estatutos aplicveis, como as leis sobre difamao, direitos autorais e privacidade.

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Sanes
A licena deve estabelecer as sanes que a autoridade reguladora pode aplicar sobre a concessionria, no caso de no cumprimento das condies. O conjunto de sanes inclui advertncia, a veiculao de mensagens reconhecendo publicamente a violao de regras, multa, suspenso, encurtamento da vigncia ou revogao da licena. Na maioria dos casos, a finalidade das sanes especialmente no caso de violao das regras relacionadas ao contedo es-

33. Consulte: <http://en.wikipedia.org/wiki/Groove_101.7>.

tabelecer os limites apropriados, e no necessariamente punir a emissora. Assim, sanes menos severas, como advertncia ou o reconhecimento pblico de violao, so muito mais comuns do que punies mais severas. A boa prtica impor sanes mais pesadas apenas no caso de violaes graves e flagrantes das regras, ou quando a aplicao repetida de sanes menores no consegue solucionar o problema.

A situao no Brasil
Verificamos que o processo de outorga de licenas para servios de radiodifuso abertos e no codificados extremamente lento, geralmente durando anos at a aprovao final. Isso gera insegurana jurdica, principalmente para os servios lanados com base em aprovaes preliminares que operam durante muito tempo sem a concesso formal. No recebemos subsdios para detalhar os critrios de avaliao dos pedidos de licena, nem tampouco pudemos compreender em que bases so comparadas as solicitaes de concorrentes. Essas especificaes devem ser registradas num documento legal, de acesso pblico. As obrigaes dos concessionrios devem incluir a exigncia especfica do cumprimento dos padres de contedo. Atualmente, as emissoras so obrigadas

a, simplesmente, cumprir a legislao geral, assim como qualquer pessoa jurdica. Isso significa que qualquer violao aos padres de contedo s pode ser tratada por meio de um processo judicial, opressivo, moroso e caro, movido por intermdio do Ministrio Pblico. Trata-se de um procedimento burocrtico e desproporcional. Ao enquadrar-se o descumprimento dos padres de contedo como violao da licena, d-se autoridade reguladora a possibilidade de uma ao administrativa focal, para fazer a emissora cumprir a exigncia. A renovao da concesso representa uma oportunidade para a autoridade reguladora analisar o desempenho da emissora e ponderar se necessrio incluir condies adicionais ou remover exigncias especficas existentes. Ns recomendamos que haja um processo formal de reviso, antes da expirao de qualquer licena. Se um concessionrio fica abaixo do desempenho esperado no atendimento aos compromissos e exigncias, a autoridade reguladora pode abrir concorrncia para aquela licena em seu poder. Isso no impediria o mesmo concessionrio de se candidatar novamente, mas seria uma oportunidade de testar o mercado e buscar melhor oferta de servios aos telespectadores/ouvintes.

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Recomendaes
O processo de outorga de licenas deve ser conduzido de forma gil. Devem ser consideradas opes para apressar os trmites, tais como a aprovao automtica pelo Congresso aps um determinado prazo, a menos que haja uma recusa formal. Como mencionado anteriormente, a deciso final sobre a concesso de licenas deve ser prerrogativa dada, na maior brevidade possvel, a uma autoridade reguladora independente. Os critrios para avaliar solicitaes e outorgar licenas devem ser estabelecidos em um instrumento legal. As regras do licenciamento devem conter exigncias quanto ao cumprimento de padres de contedo. Os padres bsicos devem ser estabelecidos por lei (veja abaixo, em Padres de Contedo). necessrio introduzir um processo formal de avaliao das licenas antes de sua expirao (atualmente, 10 anos para rdio e 15 anos para televiso), para aferir o atendimento aos compromissos e s exigncias, determinar se a licena deve ser renovada ou colocada novamente em concorrncia, se necessrio introduzir mudanas nas condies estabelecidas ao concessionrio etc.

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Regulao de contedo

Padres de contedo
A regulao do contedo na programao e na publicidade veiculadas pelas emissoras de radiodifuso tem o objetivo de proteger os telespectadores e ouvintes contra ofensas, danos e prejuzos. H muitos motivos para que essa regulao exista e seja sempre aperfeioada. necessrio garantir: proteo dos cidados contra comentrios injustos ou ofensivos, contra material que incite ao dio, discriminao e ao crime, contra a propaganda enganosa etc; proteo do direito informao correta; proteo da sociedade, com o respeito s normas culturais e aos costumes das comunidades, evitando o estmulo ao comportamento criminoso; e a proteo das crianas e adolescentes.

plo ao afirmar que: A emissora deve garantir que os noticirios apresentem os fatos e eventos de forma justa, e que incentive a livre formao de opinio.34 A importncia de notcias exatas numa democracia descrita no Cdigo de tica de Emissoras Canadenses:
A principal finalidade da disseminao de notcias em uma democracia permitir que as pessoas saibam o que est acontecendo, e que entendam os eventos de modo a tirar suas prprias concluses.35

Notcias
As melhores prticas em regulao observadas pelo mundo incluem uma exigncia explcita de que as emissoras se esforcem objetivamente para garantir exatido no contedo de seus noticirios e programas de atualidades. Por exatido entende-se a fidelidade total realidade, abordando-se o maior nmero de fatos relevantes sobre o tema da notcia. Isso vital para que o pblico tenha nessas radiodifusoras uma fonte confivel, obtendo delas as informaes de que precisa para participar do debate democrtico e para tomar decises bem fundamentadas em ocasies como as eleies. O Conselho da Conveno Europeia sobre Televiso Transfronteiras nos d um bom exem-

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Para alcanar este objetivo, as emissoras canadenses so obrigadas textualmente a garantir que as notcias sejam apresentadas com exatido. No Reino Unido, o Cdigo de Radiodifuso do Ofcom exige que as notcias sejam apresentadas com a devida exatido e que qualquer erro seja imediatamente corrigido. Neste contexto, devida significa adequada ou apropriada ao assunto e natureza do programa.36 Por exemplo, podemos esperar maior exatido em um programa gravado com antecedncia, preparado com base em pesquisa, do que numa cobertura jornalstica ao vivo embora seus eventuais erros precisem ser corrigidos, como sempre. Muitos pases exigem tambm que as emissoras apresentem notcias de forma justa e imparcial. Uma democracia saudvel precisa de uma mdia que exponha fatos sem distores enviesadas, para que o cidado possa tirar suas prprias concluses. importante que haja um compromisso expresso nesse sentido. Quando no h, resta sempre a possibilidade de as

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34. Veja o Artigo 7.3. 35. Veja a Clusula 5. O Cdigo est disponvel em: http://www.cbsc.ca/english/codes/cabethics. 36. Veja a Seo 5. O Cdigo de Radiodifuso do Ofcom est disponvel em: http://stakeholders.ofcom.org.uk/broadcasting/broadcastcodes/broadcast-code/impartiality/.

emissoras darem preferncia a determinadas vises polticas. Num cenrio assim, crescem as presses de interesses sobre o prprio processo de licenciamento, para favorecer um solicitante de concesso em detrimento de outros. Alm disso, torna-se extremamente difcil para o rgo regulador assegurar que a radiodifuso veicule um conjunto equilibrado de pontos de vista. Tanto a Jamaica quanto o Reino Unido aplicam exigncias estatutrias em relao exatido e imparcialidade nas notcias. A Alemanha e a Frana impem exigncias semelhantes.37 No Canad, a Lei de Radiodifuso exige que as emissoras apresentem diferentes pontos de vista sobre os principais assuntos. Durante as campanhas eleitorais, segundo determinao da CRTC, obrigatrio apresentar de forma equnime as posies de todos os partidos sobre temas em discusso, embora os editores tenham ampla liberdade para determinar como ser feita essa cobertura.38 Entre as democracias mais consolidadas, a dos Estados Unidos a nica que no exige que as emissoras sejam imparciais. A chamada doutrina da justia (fairness doctrine) foi eliminada no governo Reagan. Apesar de algumas estaes de rdio e TV sustentarem o compromisso da imparcialidade como um princpio de bom jornalismo, algumas outras importantes no o fazem. Encontramos um exemplo de m prtica na Malsia. O cdigo de padres de contedo estabelecido pelas autoridades comea afirmando que as notcias devem ser apresentadas de forma exata e justa, mas se contradiz nas pginas seguintes, ao determinar que
os materiais de noticirios e as atualidades sempre devem estar alinhados aos princpios do governo (...) para evitar confuso e mal-entendidos entre as pessoas e nos outros pases.

dos rgos reguladores se dedica a evitar que essa parcela de pblico em idade de formao, emocional e intelectual, seja exposta a materiais que possam causar danos morais, psicolgicos ou fsicos. A Jamaica deixou esse objetivo mais claro do que a maioria dos pases ao publicar o Cdigo da Criana, voltado especificamente proteo das crianas contra contedos inadequados40. O Canad adota uma abordagem diferente, que conta com a autorregulao por meio do Conselho Canadense Independente de Padres de Radiodifuso (CBSC). O Cdigo de tica do CBSC contm orientaes prticas para proteo do pblico infanto juvenil, inclusive diretrizes para o contedo da programao e da publicidade41. A Diretriz AVMS da UE (que se aplica a toda a Unio Europeia, inclusive ao Reino Unido, Alemanha e Frana) orienta os Estados-membros a
adotarem as medidas adequadas para garantir que as transmisses televisivas em suas jurisdies no incluam qualquer programa que possa prejudicar seriamente o desenvolvimento fsico, mental ou moral dos menores, especialmente programas que envolvam pornografia ou violncia gratuita.42

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Proteo de crianas e adolescentes


Um dos principais objetivos da regulao do contedo na radiodifuso a proteo de crianas e adolescentes. Isso ocorre no mundo todo.39 O incio da maioridade legal e a faixa etria protegida so bastante variveis nos diversos pases, mas a maioria

Na prtica, isso quer dizer que no deve ser transmitido material adulto em horrios nos quais as crianas possam estar assistindo TV ou ouvindo a rdio, a menos que seja via canais e frequncias codificadas. Mas o que material adulto quer dizer? Isso varia de cultura para cultura, mas os tipos de material normalmente submetidos a alguma restrio em relao ao acesso de menores so aqueles com contedo de violncia, insinuaes sexuais e linguagem ofensiva. Nos pases europeus mais liberais, a nudez permitida em qualquer horrio na televiso aberta, e apenas a nudez em contexto sexual objeto de restrio para o pblico infanto juvenil; em muitos Estados muulmanos, entretanto, a nudez no aceitvel em nenhum horrio. Tambm h diferentes abordagens em relao a cenas de violncia.

37. Consulte <http://www.law.indiana.edu/fclj/pubs/v51/no2/schejter.PDF>, p. 284. 38. Consulte <http://www.crtc.gc.ca/ENG/archive/2008/c2008-4.htm>. 39. Veja o Artigo 17 da Conveno da ONU sobre os Direitos da Criana, 1989. 40. Disponvel em: <http://www.broadcastingcommission.org/uploads/content_page_files/Childrens%20Code%20for%20Programming.pdf>. 41. Disponvel em <http://www.cbsc.ca/english/codes/cabethics.php>. 42. Artigo 22.1 da Diretriz 2010/13/EU do Parlamento Europeu e do Conselho de 20 de maro de 2010, sobre a coordenao de certas provises dispostas na lei, em regulamentos ou ao administrativa nos Estados-membros em relao prestao de servios de mdia audiovisual (Diretriz de Servios de Mdia Audiovisual) (verso codificada).

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O material que vai ao ar no caf da manh nos Estados Unidos s poderia entrar tarde da noite na programao da maioria dos pases da Europa Ocidental, por causa de seu contedo violento. A indignao causada pela exibio do seio de Janet Jackson no American Superbowl, em 2004, s gerou sorrisos em outras partes do mundo. Por outro lado, a linguagem ofensiva muito mais tolerada nos Estados Unidos do que na maioria dos outros pases. H padres universais que orientam a proteo de crianas e adolescentes, inclusive aqueles derivados do direito liberdade de expresso. Ao mesmo tempo, no h uma interpretao uniforme dos padres de contedo que podem ser aplicados universalmente. Mais do que qualquer outro instrumento de regulao da radiodifuso, os padres de contedo para a proteo do pblico infanto juvenil (que geralmente incluem consideraes subjetivas sobre gosto e decncia, por exemplo) devem ser estabelecidos com base em valores e normas das comunidades a que se destinam os servios. o pblico local que deve aplicar os padres, usando seu prprio julgamento para avaliar se uma emissora est ou no veiculando contedo inapropriado para suas crianas e adolescentes. No Chile, a lei exige que o Conselho Nacional de Televiso estabelea regras gerais para evitar a transmisso de contedos com excesso de violncia, crueldade ou pornografia, e para evitar a participao de crianas e adolescentes em programas que transgridam valores de moralidade e bons costumes. Os cuidados para garantir proteo s crianas e aos adolescentes abrangem a toda a programao, inclusive publicidade e noticirios. No h dvida de que as notcias especialmente de eventos violentos ou trgicos podem muitas vezes conflitar com as regras de proteo. razovel o argumento de que sanear o contedo, com o abrandamento artificial de textos, udios e imagens, pode gerar srios questionamentos quanto exatido do trabalho jornalstico. questionvel, ao mesmo tempo, a tese de que poucas crianas assistem aos telejornais. Essas so ideias em discusso em diversos pases. Contudo, as melhores prticas observadas em muitos casos, adotadas voluntariamente por emissoras ante a falta de uma definio do sistema regulatrio sugerem que pode haver uma dosagem no contedo de cada programa noticioso, de acordo com o horrio da sua apresentao. Por exemplo, um noticirio transmitido s 17h

no mostraria todo o terror de uma grande catstrofe, o que poderia ser apresentado sem restries num telejornal transmitido s 23h. Alm disso, podem ser usadas advertncias antes da exposio de algum contedo perturbador ou inadequado para os menores. prtica relativamente comum os jornalistas avisarem aos telespectadores que esto prestes a ver imagens que podem ser chocantes para muitos, dando-lhes a oportunidade de evitar sua exposio s crianas, se assim desejarem. Em muitos pases, o material considerado pornogrfico proibido ou permitido apenas em servios de TV por assinatura, com medidas de segurana como o uso de senhas para evitar o acesso de crianas. Quanto aos demais contedos para adultos, que permanecem disponveis na TV aberta, no seria razovel bani-los. Grande parte do pblico telespectador composta por adultos que tambm tm o direito de ser atendidos pela televiso gratuita. preciso, portanto, conciliar a oferta de programas para essa parcela da audincia com o compromisso de proteger crianas e adolescentes. Esse desafio traz tona, em muitos pases, a seguinte questo: quando a necessidade de controle do Estado passa a dar lugar responsabilidade pessoal? Militantes de movimentos pelas crianas e grupos religiosos podem argumentar que a televiso no deveria exibir, em qualquer horrio, nada que pudesse prejudicar os menores, pois impossvel garantir que nenhuma criana assistir a um programa inadequado para sua idade, independentemente de salvaguardas. Banir contedo inadequado para o pblico infanto juvenil poderia ser uma resposta nos pases cujos sistemas legais so baseados na religio ou onde haja um apoio pblico quase unnime a essa poltica. Mas na maioria dos pases uma proibio completa seria inaceitvel, social e politicamente. Duas abordagens gerais so usadas para tentar conciliar a oferta de programas para o pblico adulto, de um lado, com o compromisso de proteger crianas e adolescentes, de outro: Divisor de guas (watershed) A primeira abordagem a que no Reino Unido se conhece como divisor de guas, o que na verdade um divisor de horrios. A partir de determinada hora, a emissora comea a exibir programas com contedos para adultos, adicionando progressivamente aqueles submetidos maior restrio devendo estar sempre dentro dos limites legais e regulamentares.

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No Canad e no Reino Unido, esse horrio 21h para televiso aberta e no codificada (free-to-air); na Europa, a maioria dos pases estabeleceu o divisor s 22h. Informao e classificao A segunda abordagem a da orientao do pblico quanto ao contedo do programa que ser exibido. Dar informaes prvias sobre determinados elementos que podem no ser adequados para crianas uma das formas de proteo. Com essas informaes os pais ou adultos responsveis podem decidir se permitem ou no que os menores continuem assistindo ou mesmo se eles prprios querem assistir. Isso funciona por meio de avisos dados antes de um programa comear:
O programa a seguir contm cenas de violncia e linguagem imprpria, e no recomendvel para crianas muito novas (abaixo de 7 anos).

Proteo contra a incitao ao crime


A maioria dos sistemas de regulao da radiodifuso inclui nos contratos uma clusula que probe as emissoras de veicular programas com qualquer contedo que incite os outros ao crime ou desordem.43 Embora parea ser uma questo de simples bom senso, na verdade um assunto bastante controverso. necessrio muito cuidado na elaborao e na aplicao dessa regra para evitar que o rgo regulador funcione como um brao poltico do governo. Todos os pases contam com leis que tipificam o crime de traio ptria, assim como criminalizam diversos atos que possam ser considerados ofensas ordem pblica. Na maioria dos regimes no democrticos, essas leis so invocadas pelas autoridades que controlam a radiodifuso para evitar a veiculao de crticas ao governo ou simplesmente vises polticas alternativas. Por exemplo, a legislao da Malsia estabelece, de uma forma bastante ambgua, que:
O contedo que cause qualquer contrariedade, ameaa, dano ou maldade, que incentive ou incite ao crime, ou que leve desordem pblica, considerado ameaador e proibido.

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Todos os programas transmitidos depois do divisor de guas das 21h no Canad devem ser precedidos desse tipo de aviso ao telespectador. A Jamaica tambm exige essa advertncia. Outra forma de orientao do pblico a classificao dos programas de TV segundo a idade mnima recomendada, para que o telespectador tenha contato com determinados contedos assim como os filmes so classificados em vrias partes do mundo. Esse recurso cada vez mais adotado nos pases europeus, como na Frana, onde as emissoras so responsveis por assegurar a classificao de toda a programao, apresentando cada indicao de idade de modo bem visvel na tela. Com isso, os pais podem saber previamente que um programa classificado como 18 anos ou seja, indicado somente para adultos e assim decidir se permitiro que seus filhos assistam. Nos Estados Unidos, as emissoras classificam os programas de maneira que possam ser bloqueados pela tecnologia V-chip nos televisores, aparelhos VHS e decodificadores digitais. Na Jamaica, todos os servios transmitidos via satlite so classificados, e os contedos sob maior restrio s so acessados pelos telespectadores que os solicitam especificamente. No Reino Unido, os servios para adultos via satlite e a cabo devem ter transmisso codificada e, mesmo assim, no podem ser transmitidos antes das 22h.

Proteo contra o discurso de dio


Um dos problemas mais srios enfrentados por muitas autoridades reguladoras o discurso de dio. Para preservar e promover a igualdade, que um direito humano bsico, indispensvel estabelecer e aplicar uma regra forte, que proba a veiculao de qualquer material que possa incitar o dio, principalmente com base em raa, etnia, origem tribal, religio, sexo ou nacionalidade. A lei jamaicana oferece um bom modelo de clusula orientada, mas equilibrada, que probe
qualquer declarao ou comentrio sobre a raa, cor, credo. E qualquer contedo que possa incitar violncia ou atividade criminal, ou levar a uma violao da liberdade de religio ou orientao sexual de qualquer pessoa, que seja abusivo ou depreciativo, ou qualquer outra representao depreciativa, exceto se tal declarao, comentrio ou representao estiverem contidos em um noticirio ou em um programa de assuntos de interesse pblico, ou em um relatrio objetivo sobre esses assuntos.44

No Canad, o Cdigo de tica do CBSC probe que as emissoras veiculem matrias com contedo

43. Consulte, por exemplo, a seo 319(2)(b) da Lei de Comunicaes do Reino Unido de 2003. 44. Artigo 30 dos Regulamentos de Radiodifuso de Televiso e Som, de 1996. Disponvel em: <http://www.broadcastingcommission.org/uploads/content_page_files/TelevisionandSoundBroadcastingRegulations.pdf>.

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abusivo ou discriminatrio, ou material que reforce esteretipos.45 O Cdigo Penal do Canad tambm traz proibies adicionais contra o discurso de dio.

Normas gerais de moral e tica


Alm das principais categorias de padres de contedo j mencionadas, muitos pases estabelecem regras de respeito s normas morais e ticas predominantes em sua populao. Nesses casos, os padres de contedo vo muito alm do objetivo de proteger as crianas e adolescentes, protegendo tambm os adultos contra contedos considerados perturbadores, ofensivos ou simplesmente de mau gosto. Desde que haja um amplo consenso sobre o nvel de restrio aplicado, esses padres podem realmente beneficiar a sociedade. Contudo, h uma tnue linha entre proteo e censura. As normas sociais sempre mudam, e uma proibio que poderia ter sido justificvel h 20 anos, por ser o contedo considerado inadequado naquela poca, agora pode representar uma sria restrio liberdade de expresso. Alm disso, necessrio muito cuidado, para que questes polticas no sejam indevidamente misturadas a questes de gosto e costumes, sempre passveis de restries e proibies. Manobras assim podem ser usadas para cercear o debate poltico e a liberdade de expresso. No Chile, segundo apuramos, o Conselho Nacional de Televiso considerado um defensor das normas morais e ticas. Isso bem visto pela maior parcela do pblico, principalmente porque o conselho vem fazendo esforos para atualizar as orientaes e os padres de contedo, refletindo as normas sociais e os costumes de hoje. As regras do licenciamento exigem que as concessionrias de servios de TV criem procedimentos e mecanismos para evitar a veiculao de contedos que contrariem a moralidade, os bons costumes ou a ordem pblica. A Alemanha adota uma abordagem singular para mensurar as normas morais e ticas, contando com a participao direta da comunidade na administrao do sistema de regulao. As emissoras so reguladas

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em cada Estado pelos conselhos de radiodifuso (Rundfunkrte). Os conselhos so compostos por representantes de diversas organizaes comunitrias, tais como entidades religiosas, associaes profissionais e grupos culturais e tnicos. O modelo alemo tenta ter uma representao equilibrada, dividindo o poder entre essas diferentes correntes da sociedade, conforme salientado anteriormente.46 Os Estados Unidos so, no universo de nossa pesquisa, o pas com menor grau de regulao sobre a radiodifuso, mas aplicam regras para os servios abertos, no codificados (free-to-air), proibindo a veiculao de materiais classificados como obscenos, indecentes ou profanos. O material obsceno no deve ser transmitido nunca, enquanto contedos indecentes e profanos s podem ir ao ar das 22h s 6h.

Direito de resposta
Se uma emissora veicula uma acusao de m conduta ou incompetncia, ou uma crtica prejudicial determinada pessoa ou organizao, os acusados ou criticados geralmente tm uma oportunidade adequada para se manifestar, respondendo, rebatendo ou simplesmente se posicionando sobre o que foi publicado contra eles. Na Europa, o direito de resposta est estabelecido pelo regulamento Pan-Europeu.47 O artigo 23 da Diretriz AVMS determina:
Sem prejuzo a outras disposies adotadas pelos Estados-membros por lei civil, administrativa ou penal, qualquer pessoa fsica ou jurdica, independentemente da nacionalidade, cujo legtimo interesse, especialmente a reputao e o bom nome, tenha sido prejudicado por uma afirmao de fatos incorretos em um programa de televiso deve ter o direito de resposta ou recursos equivalentes. Os Estados-membros devem assegurar que o real exerccio do direito de resposta ou recursos equivalentes no seja impedido por imposio de termos ou condies no razoveis. A resposta deve ser transmitida em um perodo adequado aps a solicitao ser

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45. Consulte: <http://www.cbsc.ca/english/codes/cabethics.php#Clause2>. 46. Consulte: <http://www.ard.de/-/id=161952/property=download/kvilfq/index.pdf>. 47. Consulte o Artigo 8 da Conveno Europeia sobre Televiso Transfronteiria: Cada parte transmissora deve garantir que toda pessoa fsica ou jurdica, independentemente da nacionalidade ou do local de residncia, deve ter a oportunidade de exercer o direito de resposta ou a busca a outros recursos legais ou administrativos comparveis em relao ao programa veiculado por uma transmissora em sua jurisdio... Particularmente, deve assegurar os arranjos oportunos e outros para o exerccio do direito resposta, para que este direito possa ser efetivamente exercido. O efetivo exerccio deste direito ou de outros recursos legais ou administrativos comparveis devem ser assegurado tanto em relao oportunidade quanto s modalidades.

consubstanciada, e em hora e forma apropriadas para a radiodifuso qual a solicitao se refere.

emissoras muitas vezes ofeream o espao para resposta em atendimento a reclamaes.49

O Artigo 14 da Conveno Americana sobre Direitos Humanos48 estabelece que:


Toda pessoa afetada por informaes inexatas ou ofensivas emitidas em seu prejuzo por meios de radiodifuso legalmente regulamentados e que se dirijam ao pblico em geral tem direito a fazer, pelo mesmo rgo de radiodifuso, sua retificao ou resposta, nas condies que estabelea a lei.

Publicidade
No mundo todo, h leis de proteo ao consumidor que probem a propaganda enganosa. Alm disso, por questes de sade pblica e para proteger o pblico infantil, a publicidade de alguns produtos e servios proibida ou sujeita a restries de horrio. No raro encontrar regras gerais para a propaganda que adotam padres de contedo semelhantes aos aplicados programao. Um nmero cada vez maior de pases probe a radiodifuso de comerciais de cigarros e outros produtos do tabaco, inclusive a Jamaica e toda a Europa. Outros, como o Chile, restringem a propagada ao horrio posterior ao divisor de guas. Diversos pases, como a Frana, probem tambm a veiculao da publicidade de lcool. Alguns, como a Romnia, permitem propaganda de cerveja e vinho, mas no de destilados. Em toda a Unio Europeia, as condies mnimas bsicas para publicidade de bebidas alcolicas so estabelecidas por uma diretriz da Comisso Europeia.50 Essa diretriz determina que a publicidade: No pode ser orientada especificamente a menores ou, principalmente, apresentar menores consumindo essas bebidas; No deve vincular o consumo de lcool a melhor desempenho fsico ou conduo de veculos; No deve criar a impresso de que o consumo de lcool contribui com o sucesso social ou sexual; No deve alegar que o lcool tem qualidades teraputicas ou que um estimulante, um sedativo ou uma forma de resolver conflitos pessoais; No deve incentivar o consumo abusivo de lcool nem apresentar a abstinncia ou moderao em uma viso negativa; No deve dar nfase ao alto contedo alcolico como uma qualidade positiva das bebidas. O Canad permite a publicidade de bebidas alcolicas, mas sujeita forte regulao, inclusive com a anlise pela autoridade reguladora (CRTC) antes do incio de sua veiculao.51

Diferentemente do organismo europeu, a Comisso Interamericana concluiu que o direito de resposta s se aplica a declaraes de fatos, e no a expresses de opinio. A maioria dos Estados alemes tambm restringe o direito correo de declaraes de fatos. Na Frana, h uma distino entre o direito para funcionrios do governo e para os demais cidados. Os funcionrios do governo s podem reclamar o direito em resposta a declaraes de fatos, e nunca a expresses de opinio. Para possibilitar o efetivo exerccio do direito de resposta, a autoridade reguladora deve ter o poder de analisar e qualificar as reclamaes que recebe das pessoas e organizaes afetadas, decidindo se elas sero ou no consubstanciadas em demanda formal. O regulador deve, tambm, ter o poder de ordenar emissora que atenda o reclamante, se sua demanda for acatada, dando-lhe a oportunidade de se manifestar de modo adequado, em um prazo razovel, com tempo suficiente e dentro da programao. A autoridade tambm pode aceitar alternativas como a veiculao de uma declarao da emissora, contemplando correes, esclarecimentos ou admitindo ter cometido erros, de forma a compensar o reclamante. A legislao da Jamaica prev o direito de resposta nos casos de contedo inexato. Quando h divergncias entre a emissora e o reclamante, a Comisso de Radiodifuso tem o poder de tomar a deciso final e determinar se haver veiculao da resposta. No Canad, a legislao da radiodifuso no prev direito de resposta. No entanto, a prpria natureza do sistema autorregulador canadense faz com que as

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48. Disponvel em: <http://www.oas.org/juridico/english/treaties/b-32.html>. 49. Consulte: <http://www.cjc-online.ca/index.php/journal/article/viewArticle/647/553>. 50. Artigo 15 da Diretriz de Servios de Mdia Audiovisual. 51. Consulte <http://www.crtc.gc.ca/eng/info_sht/b300.htm>.

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Tambm por questes de sade pblica, a radiodifuso de propaganda de medicamentos sob prescrio mdica proibida tanto na Europa quanto no Chile. No entanto, os Estados Unidos permitem esse tipo de publicidade. Essa diferena reflete as distintas vises sobre o risco do uso de remdios e mostra at que ponto cada sociedade permite indstria farmacutica influenciar diretamente o comportamento do consumidor. Montenegro permitiu at recentemente e ento baniu a propaganda de sangue para transfuso e rgos e tecidos humanos para transplante. Vrios produtos e servios destinados ao pblico adulto podem ter sua publicidade proibida ou restrita divulgao depois do divisor de guas ou tarde da noite. Entre os exemplos podemos citar agncias de namoro e de acompanhantes, revistas masculinas etc. Diversos pases da Europa impem esse tipo de restrio, inclusive Espanha, Frana, Grcia, Irlanda, Pases Baixos, Portugal e Reino Unido. Sucia e Grcia esto entre os pases que probem qualquer propaganda direcionada s crianas. Essa poltica resulta da constatao de que crianas so manipulveis e no entendem totalmente a natureza e a finalidade da propaganda, podendo ser facilmente explorados. Convencidas de que querem determinados produtos anunciados pelas emissoras, as crianas passam a pressionar seus pais para que os comprem, mesmo quando muitos desses produtos no so adequados a sua faixa etria. As restries sobre a propaganda costumam derivar de polticas pblicas voltadas para a educao do consumidor e sua mudana de comportamento. Com certeza foi isso o que ocorreu no caso da propaganda de cigarro, proibida em muitas partes do mundo. Atualmente a Europa tem se preocupado muito com a obesidade infantil, e h discusses sobre uma possvel proibio da publicidade de alimentos dirigidos ao pblico infantil pelo menos daqueles que sejam considerados pouco saudveis. provvel que a prpria indstria adote voluntariamente algumas restries, evitando enfrentar uma imposio legal pelas autoridades. Para garantir que o pblico no seja inconscientemente exposto a mensagens publicitrias, os blocos de anncios devem ser claramente diferenciados do restante da programao. Isso no ocorre nos Estados Unidos, onde um comercial pode comear a qualquer momento, e o telespectador ou ouvinte leva certo

tempo para perceber que o programa foi interrompido e substitudo por propaganda. J na Europa e na Malsia, h regras severas que estabelecem algum tipo de sinalizao visual e/ou sonora da interrupo do programa e incio do bloco publicitrio. Na TV, geralmente aparece na tela uma identificao da emissora ou, como na Frana, uma tela dizendo publicidade.

Elaborao de regras, aplicao de padres e encaminhamento de queixas


Para dar ao setor de radiodifuso a segurana jurdica necessria e para garantir aos telespectadores e ouvintes o respeito a seus direitos, opinies e valores, as regras relativas ao contedo devem ser estabelecidas por escrito, ter ampla divulgao e ser efetivamente aplicadas. o pleno funcionamento do sistema de regulao, em todos os seus aspectos, que consolida a confiana do cidado estimulando sua participao e oferece a previsibilidade que o setor precisa para desenvolver seus negcios. Consistncia e flexibilidade so qualidades desejveis no conjunto das regras de contedo, de modo que sejam claras, representativas das aspiraes da sociedade e, principalmente, duradouras. Por isso, essas regras no devem engessar os padres, mas sim permitir variaes na sua interpretao, de acordo com as mudanas culturais, nas atitudes e valores do pblico. O ideal que a legislao primria dedicada ao setor de radiodifuso estabelea os padres bsicos de contedo, como os relativos exatido das notcias e proteo de crianas e adolescentes, por exemplo. Esses padres so aprovados pelo Poder Legislativo, instituio democrtica representativa do povo, e s podem ser mudados por ele mesmo. Mas necessrio haver tambm um mecanismo de legislao secundria que permita autoridade reguladora ou a um rgo autorregulador elaborar um cdigo ou conjunto de orientaes que expliquem, em detalhes, como a regra bsica legal deve ser interpretada. nesse nvel que se estabelece, por exemplo, que nenhum material destinado a pblico adulto pode ser veiculado antes das 22h, como garantia de proteo s crianas e aos adolescentes. O mesmo rgo que elabora o cdigo geralmente d ganho s queixas contra veculos que podem t-lo desrespeitado. Na Malsia, a MCMC adotou prticas de regulao conjunta e constituiu o Frum de Contedo para

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elaborar e implantar os cdigos de prticas. O prprio Frum criou um Departamento de Queixas para receber e julgar as reclamaes. Todas as decises so publicadas. Nos Estados Unidos, a FCC lida diretamente com as queixas relacionadas obscenidade, indecncia e profanao, mas as reclamaes envolvendo propagandas so encaminhadas a um rgo autorregulador da Junta Nacional de Reviso de Publicidade (National Advertising Review Board). Como mencionado anteriormente, o Canad conta com um mecanismo voluntrio de autorregulao para fazer cumprir os padres de contedo. Assim, apesar de a CRTC deter a autoridade legal sobre as emissoras, os padres so estabelecidos pela CBSC, uma organizao no governamental independente, financiada pelas principais emissoras. A CBSC tambm oferece o principal servio de atendimento a reclamaes. Por no ser uma autoridade estatutria, a CBSC tem limitados poderes de execuo e pode apenas emitir opinies e recomendaes. Embora essas recomendaes no tenham o peso da lei, elas tm grande valor por causa do forte reconhecimento e do apoio que a CBSC recebe da CRTC. Como regulador administrativo, a CRTC tem poder de multar as emissoras, assim como suspender, revogar as licenas ou recusar a sua renovao. Assim, as emissoras so livres para ignorar as recomendaes da CBSC, mas temem perder suas licenas se fizerem isso.

Sanes
Como indica o Artigo 5 da Diretriz da Unio Europeia 98/84/EC,52 as sanes devem ser efetivas, dissuasivas e proporcionais ao impacto potencial da atividade infratora. Estes so bons princpios, aplicveis a qualquer sistema de sano. Quando h uma violao de qualquer regra da regulao, o principal objetivo da autoridade no punir, mas corrigir a conduta da emissora, fazendo-a cumprir o que estabelecem a legislao e os cdigos. Ser mais til no longo prazo, por exemplo, uma sano de carter educativo, obrigando a concessionria a desenvolver controles internos sobre o cumprimento das regras de contedo. Para garantir justia e transparncia, o rgo regulador deve sempre tornar pblico o processo

no qual esteja analisando a aplicao de uma sano formal. Nos casos em que a punio uma multa de valor muito elevado ou a revogao da licena, por exemplo, a emissora deve ter o direito de apelar a um tribunal independente. Antes de aplicar uma sano, a autoridade reguladora sempre deve oferecer concessionria a oportunidade de responder s alegaes feitas contra ela. Esse um princpio elementar de justia, alm de ser uma medida indispensvel para o regulador compreender qual foi exatamente a irregularidade cometida, sua extenso e suas causas. com base nessa anlise ampla que se pode decidir com maior segurana se a sano realmente necessria e, se for, que tipo o mais indicado e que proporo a punio deve ter em relao infrao cometida. O regulador deve considerar um amplo conjunto de fatores para decidir qual a melhor resposta da autoridade violao de uma regra: A violao foi intencional ou acidental? Qual o real dano causado? A emissora teve algum ganho financeiro com a violao? Quais medidas a emissora adotou para solucionar o problema? Por quanto tempo a violao ocorreu? Os telespectadores/ouvintes reclamaram? Quantas vezes a emissora cometeu a mesma violao, ou violaes semelhantes? Qual ser o impacto financeiro de uma sano sobre a emissora? Em muitos casos de infraes menores, uma carta de advertncia emissora suficiente. Mas necessrio deixar claro concessionria que seu histrico em relao ao cumprimento das regras ser levado em conta na anlise de suas solicitaes futuras, seja de renovao da licena ou de licenciamento para outras reas e servios. Um histrico com muitos pontos negativos pode resultar na no renovao da concesso, e essa uma ameaa muito sria ao negcio de qualquer emissora, servindo como fator de presso para o cumprimento das regras e a melhoria dos servios. No Reino Unido, o regulador da radiodifuso raramente pune as emissoras que violam as regras. A maioria das infraes tratada com um procedi-

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52. Diretriz 98/84/EC do Parlamento Europeu e do Conselho de 20 de novembro de 1998 sobre a proteo legal dos servios que se baseiam ou so compostos por acesso condicional.

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mento bsico: a emissora notificada, e o fato publicado na pgina do Ofcom na internet. Fica por conta dos jornalistas fazer chegar ao conhecimento do grande pblico as infraes mais graves, os nomes das emissoras mais reincidentes etc. Esse processo (naming and shaming) muito eficiente, j que nenhuma concessionria quer dar munio a seus concorrentes nem perder a credibilidade e o respeito do pblico. Multas Se a infrao for grave ou se houver um histrico de repetidas violaes menores sem melhoria na performance da emissora, a multa pode ser a sano mais adequada. A concessionria deve ser informada previamente de que a autoridade tem a inteno de aplicar a multa, para que tenha a oportunidade de se defender ou justificar a falta e, tambm, para que possa questionar a prpria punio por meio de multa. Esse um princpio bsico de justia. O valor da multa deve ser definido com base na anlise de vrios fatores: a gravidade da infrao, o histrico de violaes do licenciado, benefcio financeiro que a concessionria possa ter obtido em consequncia da infrao (por exemplo, receita de publicidade veiculada em horrio no permitido) e a situao financeira geral da emissora. De forma geral, repetimos, mais produtivo fazer da penalidade um incentivo para que a emissora se engaje eficientemente no sistema regulador. As multas devem ser sempre proporcionais gravidade do delito e jamais devem ter valores que venham a colocar em risco a viabilidade de uma emissora. A propsito, esse um problema recorrente quando a regulao da radiodifuso est submetida a interesses polticos: emissoras que incomodam os detentores do poder so acusadas de infraes e multadas a ponto de ficar sem recursos para continuar operando. uma forma de censura poltica, que pode ocorrer tambm na suspenso punitiva de um servio. A autoridade reguladora no deve reter dinheiro de multas, mas repass-lo todo ao governo. Isso importante para que o Executivo no espere que o regulador obtenha uma parte de seu oramento com as multas e, com isso, se veja menos responsvel por contribuir com o financiamento das atividades de regulao. Alm disso, a prpria atividade reguladora no pode ser vista como uma indstria de multas.

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H pases onde a legislao estabelece uma tabela de valores para as multas, de acordo com os tipos de infrao e a sua gravidade. Embora essa prtica traga mais previsibilidade e seja um fator de segurana jurdica para o setor, a definio prvia e rigorosa dos valores elimina um importante elemento do processo de julgamento dos licenciados infratores: no possvel aplicar uma sano ou multa com o peso adequado para cada caso especfico, considerando-se a anlise ampla de todo o conjunto de circunstncias e caractersticas de cada emissora. Nos Estados Unidos, desde a aprovao da Lei de Decncia na Radiodifuso (Broadcast Decency Enforcement Act), em 2005, as emissoras sofrem significativas consequncias financeiras quando punidas pela transmisso de contedo obsceno, indecente ou profano. A lei permite que a FCC multe as emissoras em US$ 325 mil por veiculao indevida, mas a multa mxima chega a US$ 3 milhes. A FCC pode at revogar a licena de uma estao ou mesmo punir as pessoas que aparecerem em programas divulgando esse tipo de contedo. Alm disso, a radiodifuso de material obsceno tambm um crime federal, permitindo ao Departamento de Justia processar emissoras infratoras. Na prtica, porm, at hoje no foi aplicada nenhuma penalidade mais severa do que a multa, e as emissoras costumam recorrer aos tribunais, arrastando os processos por anos. Como mencionado anteriormente, o sistema canadense se baseia fortemente na autorregulao e delegou seu mecanismo de reclamaes CSBC. O rgo regulador federal, a CRTC, tem poder de multar as emissoras, assim como de revogar ou suspender as licenas. Mas, na prtica, a CSBC geralmente trata das violaes exigindo que a emissora infratora veicule uma mensagem, reconhecendo sua falta, e que escreva uma carta ao reclamante explicando as medidas adotadas para garantir que a violao no se repita. Suspenso A suspenso de uma licena s deve ser considerada quando a emissora estiver em crise e no conseguir cumprir as regras de contedo. A concessionria pode precisar de um perodo fora de funcionamento para colocar a casa em ordem. Suspender uma emissora para puni-la no justo, pois o pblico acaba sendo punido tambm. No so

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os telespectadores e ouvintes que infringem regras, e no justo que eles percam seus programas favoritos ou o acesso aos noticirios por conta da falta cometida pela emissora. No entanto, se a autoridade considerar que as infraes tm ocorrido com frequncia e de forma to grave, a ponto de sinalizar que a licenciada no capaz de cumprir as regras, ento h indcios suficientes de uma crise, e isso justifica uma eventual suspenso. O recurso da suspenso (assim como a multa) nunca deve ser usado como uma forma indireta de inviabilizar o negcio da concessionria. Se a crise grave o bastante para ameaar a prpria existncia da emissora, ento necessrio lanar mo de um processo integral de revogao. Revogao H situaes em que necessrio considerar a sano mais sria, que a revogao da licena. Essa medida deve ser reservada apenas para os casos extremos, como por exemplo: quando uma emissora mostra constante desrespeito s regras e ignora as instrues do rgo regulador; quando uma emissora no paga as taxas relativas concesso e indica no ter recursos para quit-las, ou d indcios de no pretender faz-lo; quando uma emissora desrespeita as exigncias com relao concentrao de propriedade e indica no pretender ou no ser capaz de regularizar sua situao. O processo para revogao deve ser estabelecido na legislao, seja primria ou secundria, para evitar que o regulador aja de forma arbitrria ou inconsistente. Tambm preciso garantir o direito apelao a um tribunal, para o caso de a concessionria considerar que o processo de anlise e julgamento que sustenta a deciso pela revogao no foi seguido corretamente (due process). Se a revogao da licena for uma possibilidade, a emissora deve ter a oportunidade de se posicionar por escrito, perante o rgo regulador, e se defender em audincia pblica sobre a questo. Se a autoridade concluir que no h mrito para uma segunda chance, j que o licenciado no pode ou no consegue atender aos padres de contedo, ento a concesso pode ser revogada. Mais uma vez, a Jamaica d exemplo de boa prtica. Em primeira instncia, a Comisso de Radiodifuso discute suas preocupaes com a emissora infratora para tentar resolver seus problemas de

contedo de forma direta e rpida. Se a comisso no ficar segura com a resposta ou o posicionamento da concessionria, a questo encaminhada ao ministrio, com uma recomendao. No entanto, por iniciativa prpria, a comisso pode ordenar a veiculao de uma mensagem da emissora, admitindo sua infrao ou simplesmente fazendo um pedido de desculpas. Se a orientao no for seguida, a comisso pode recomendar que o ministrio suspenda a licena por at trs meses; se, mesmo assim, a emissora no tomar as medidas determinadas, a comisso pode recomendar um perodo mais longo de suspenso, ou a revogao. Em qualquer caso, o licenciado deve ter a oportunidade de responder sano proposta e contest-la. Isso evidencia um processo equilibrado e escalonado, que busca envolver o licenciado em todos os estgios.

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A situao no Brasil
prtica comum no mundo democrtico que o contedo de radiodifuso seja regulado para garantir, por exemplo, que as notcias sejam apresentadas da forma mais exata e imparcial possvel, que haja direito de resposta quando forem feitas acusaes significativas, que no seja divulgado material de incitao ao dio ou incentivo ao crime, que as crianas sejam protegidas de contedos nocivos ao seu bem-estar e sua formao etc. Todas essas questes devem ser estabelecidas em lei. Atualmente o Brasil no conta com leis sobre a exatido das notcias, tampouco conta com regras especficas de radiodifuso para o direito de resposta (mencionado na Constituio) ou para coibir contedos de incitao ao dio. Essas lacunas precisam ser preenchidas. Alm disso, prtica normal e recomendvel a elaborao de cdigos que expliquem detalhadamente as obrigaes das emissoras com relao a esses temas. Em alguns pases, o regulador estatutrio da radiodifuso responsvel por escrever e aplicar esses cdigos; em outros, os cdigos e suas aplicaes so responsabilidade principalmente das prprias emissoras, por meio de um mecanismo autorregulador. Em nossas conversas com representantes das difusoras brasileiras, ficou claro que h um desejo de autorregulao, e ns recomendamos que esses mecanismos sejam desenvolvidos e aprofundados. Quando o prprio setor oferece cdigos para aplicao das obrigaes legais, ou seja, quando a lei

estabelece as principais obrigaes, e as emissoras produzem instrues mais detalhadas sobre como atender a essas obrigaes legais, comum que o prprio mecanismo de autorregulao seja suficiente para tratar os casos de infrao. Nesse contexto, somente quando a autorregulao falha que as sanes so aplicadas por meios estatutrios. Cdigos Ns incentivamos as emissoras a escrever e aplicar seus prprios cdigos, detalhando as regras e obrigaes. Um exemplo que pode servir de ponto de partida o Manual de Princpios e Valores de uma grande empresa brasileira de mdia, embora o documento seja ainda excessivamente discursivo. Seria til ter nesses cdigos diretrizes mais concisas e prticas, que orientem as emissoras e permitam uma anlise mais objetiva das eventuais queixas. Os cdigos devem deixar claro aos editores e produtores quando um contedo ou programa viola uma regra. No campo da publicidade, o Conar tem um bom modelo de cdigo adequado realidade brasileira. Entre os exemplos estrangeiros, as emissoras brasileiras podem estudar cdigos autorreguladores do Conselho Canadense de Padres de Difuso, disponveis em <www.cbsc.ca/english/codes/index.php>. Os cdigos incluem: CAB Code of Ethics (cdigo de tica) CAB Violence Code (cdigo para contedos relativos violncia) CAB Equitable Portrayal Code (cdigo de imparcialidade e equidade) Sex Role Portrayal Code for Television and Radio Programming (cdigo para contedos relativos sexualidade na programao de TV e rdio) RTNDA Code of (Journalistic) Ethics (cdigo de tica jornalstica) Journalistic Independence Code (cdigo de independncia jornalstica) Industry Code of Programming Standards and Practices Governing Pay, pay-per-view and VideoOn-Demand Services (cdigo de prticas e padres de programao para os servios de TV paga, payper-view e vdeo sob demanda) The Pay Television and Pay-Per-View Programming Code Regarding Violence (cdigo para contedos relativos violncia na programao da TV paga e servios pay-per-view)

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Notcias As emissoras de rdio e televiso no Brasil so submetidas a uma nica obrigao relativa ao contedo noticioso: o Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes estabelece que ao menos 5% dos seus servios devam ser dedicados a notcias. A falta de parmetros mais detalhados destoa da prtica adotada em diversos pases. Uma vez que importante para o efetivo funcionamento da democracia a publicao de notcias exatas (com fidelidade total realidade, abordando o maior nmero de fatos relevantes sobre o tema tratado), as emissoras devem ter a obrigao de se empenhar para apresentar contedo jornalstico que retrate a realidade de forma fidedigna. Alm disso, o pblico deve poder perceber com clareza a diferena entre notcias e comentrios opinativos. Esses so princpios bsicos do bom jornalismo, e sua formalizao no deve representar nenhum problema s emissoras brasileiras. Assim como ocorre com outros padres de contedo, as obrigaes relativas exatido e imparcialidade das notcias devem ser estabelecidas em lei, com orientaes mais detalhadas em um cdigo. Como explicado anteriormente, seria melhor se a regulao fosse aplicada por meio de um mecanismo autorregulador. Um bom exemplo de instrumento autorregulador para notcias o Cdigo de tica dos Produtores de Rdio e Televiso do Canad, disponvel em: http://www.cbsc.ca/english/codes/rtnda.php. Proteo de crianas e adolescentes Como esclarecido em nossa anlise da prtica internacional, uma das aes mais importantes a serem adotadas pela autoridade reguladora na esfera de radiodifuso garantir proteo a crianas e adolescentes. Este princpio foi adotado no Brasil com a introduo do ECA. No entanto, o escopo do cdigo no cobre notcias nem publicidade (apesar de o cdigo do Conar conter clusulas para a proteo das crianas). O ECA especifica diversas faixas etrias para efeito de classificao de contedo: livre para todos os pblicos, inadequado para menores de 10, 12, 14, 16 e 18 anos. Esta categorizao foi adotada pelo Ministrio da Justia no sistema de classificao indicativa de contedos audiovisuais, programas de televiso e jogos eletrnicos, mas no parece corresponder s diferenas mais significativas no desenvolvimento das

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crianas e, principalmente, dos adolescentes. Geralmente ela causa confuso aos pais e gastos desnecessrios para as emissoras. necessrio realizar uma pesquisa com as crianas, pais, educadores e emissoras para consolidar as categorias em no mais do que quatro. Incitao ao crime, ao dio e discriminao A Constituio Federal probe a disseminao de material de incitao ao crime, ao dio e discriminao, segundo estabelece o Artigo 5.XLII e XLIII. Mas a aplicao da lei s emissoras requer o envolvimento do Ministrio Pblico. Alm disso, nos casos de acusao sobre contedo racista, comum as emissoras serem submetidas a restries mais rgidas do que as previstas na prpria legislao. Portanto, seria melhor e mais eficiente detalhar regras em um cdigo de conduta, aplicado por um sistema autorregulador ou por uma autoridade reguladora (caso o primeiro no seja efetivo), impondo penalidades administrativas, de rpida aplicao. Uma autoridade reguladora tambm estaria em melhor posio para disponibilizar orientaes gerais para as emissoras sobre como evitar a violao das regras, diferentemente do que ocorre hoje, quando os radiodifusores contam estritamente com o exemplo de precedentes legais. Direito de resposta Quando uma emissora de TV ou rdio divulga material contendo acusao significativa contra um indivduo ou empresa sem que o acusado tambm tenha sua verso ou posio divulgadas, a parte ofendida tem o direito de resposta. O mesmo ocorre nos casos em que a acusao se mostra falsa ou sem fundamentos. O direito de resposta garantido pelo Artigo 5.V da Constituio Federal, mas precisa ser estabelecido na lei de radiodifuso e especificado em um cdigo de conduta, aplicado por autorregulao ou pela autoridade reguladora. Publicidade A indstria da publicidade e as empresas de mdia criaram um rgo autorregulador, o Conar, que tem

poderes de ordenar a remoo ou modificao de publicidade considerada ofensiva. Em 2009 foram recebidas pelo Conselho 343 queixas, das quais 268 foram consideradas procedentes. A ttulo de comparao, no mesmo ano a Advertising Standards Authority (ASA), do Reino Unido, processou cerca de 29 mil queixas sobre 14 mil comerciais; destes, 560 foram classificados como violadores do cdigo de contedo da ASA. O Conar tem um cdigo abrangente, aplicado por comits que geralmente incluem membros independentes. No papel, o cdigo parece atender a todos os padres internacionais para autorregulao da publicidade, mas recebemos relatos de que este instrumento no bem conhecido e, por isso, no teria grande efetividade. Alm do Conar, a Anvisa tem a responsabilidade estatutria de estabelecer critrios para a publicidade sobre determinados produtos e servios relacionados sade. No est claro como a Anvisa coordena suas atividades com as do Conar. Espera-se que a agncia e o conselho construam uma boa relao para que o setor tenha a oportunidade de aprimorar a autorregulao. recomendvel que a Anvisa use seus poderes apenas se o Conar falhar em suas atribuies. A legislao brasileira estipula que a publicidade no deva exceder 25% do tempo de transmisso. No est claro quem se que h algum responsvel por monitorar o cumprimento dessa exigncia e tomar medidas em relao a quem desrespeita o limite. Sanes O sistema brasileiro se sustenta nas aes do Ministrio Pblico contra acusados de violar a legislao. Este processo desproporcionalmente pesado. As melhores experincias internacionais no incluem tribunais de justia e processos judiciais no sistema de aplicao de punies (a no ser em casos extremos). Um rgo autorregulador ou uma autoridade reguladora podem funcionar de forma mais rpida e adequada, por meio de sanes administrativas estabelecidas j nas regras da concesso.

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Recomendaes
O setor de radiodifuso deve ter a oportunidade de desenvolver um arcabouo autorregulador eficiente, que inclua cdigos e um sistema independente para lidar com as queixas. razovel que esse trabalho se consolide no prazo de um ano. Se isso no ocorrer, ento ser necessrio que uma autoridade reguladora estatutria assuma a responsabilidade de delinear e aplicar padres e regras. A legislao da radiodifuso deve estabelecer duas exigncias quanto s notcias: que as emissoras se esforcem para apresentar notcias exatas e imparciais (com correo imediata dos erros, de forma clara e transparente), e que o contedo opinativo seja identificado como tal, separado do noticirio. As clusulas do ECA devem se estendidas para cobrir mais amplamente o noticirio e alcanar tambm a publicidade. As faixas etrias para classificao do contedo de televiso devem ser simplificadas, com a reduo do nmero de categorias para quatro. Estas poderiam ser: crianas muito novas (at 7 anos), crianas mais velhas (8-13), pblico com menos de 18 anos (14-17) e pblico com mais de 18 anos. A legislao da radiodifuso deve proibir expressamente a divulgao de material discriminatrio e de incitao ao dio, ao crime ou discriminao. A legislao deve garantir expressamente o direito de resposta. As emissoras devem se empenhar mais para divulgar o Conar com publicidade gratuita nos horrios de maior audincia, por exemplo. As emissoras tambm devem assumir um compromisso pblico de garantir que toda a publicidade que elas transmitem cumpra as regras estabelecidas no cdigo do Conar. A Anvisa deve desenvolver relaes de trabalho com o Conar, de modo que toda a regulao do contedo de publicidade seja realizada primeiramente pelo prprio setor, com a Anvisa entrando em ao apenas quando a autorregulao falha visivelmente. A nova autoridade reguladora independente deve ter a responsabilidade de monitorar e aplicar os limites estabelecidos para a publicidade. Quando uma questo no adequadamente abordada com a autorregulao, a autoridade reguladora independente deve ter poder de impor sanes proporcionais s violaes das condies estabelecidas na concesso. A autoridade tambm deve ter o poder de recomendar a revogao da licena de emissoras que se envolvam em violaes repetidas e graves, quando constatado que a imposio de outras penalidades insuficiente para coibir violaes futuras.

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Obrigaes positivas de contedo

Cotas de produo nacional


A obrigao de oferecer contedo produzido no prprio pas uma forma importante de reforar o senso de identidade nacional, e, tambm, de impulsionar o desenvolvimento de uma indstria de programas para radiodifuso. Isso especialmente relevante no caso de pases mais vulnerveis influncia cultural da programao estrangeira, importada a preos baixos. A produo nacional tambm ajuda a reforar o sentimento de unidade em pases grandes e diversos, como Canad e Estados Unidos. No Canad, a CRTC aplica cotas rigorosas para contedo nacional. As emissoras de TV particulares devem garantir que pelo menos 60% de sua programao total e 50% da programao no horrio de pico de audincia sejam de origem canadense. Os critrios para determinar se um contedo canadense so: a nacionalidade do produtor e do pessoal-chave de criao; os valores pagos aos canadenses pelos servios de produo; e os valores gastos no Canad para o processamento do material em laboratrio. Para as emissoras de rdio, a principal exigncia de que ao menos 35% das msicas tocadas sejam de artistas canadenses. Esta poltica tem como principal objetivo dar suporte carreira de iniciantes, como foi o caso de Celine Dion. Na frica do Sul, pelo menos 35% do contedo televisivo deve ser de origem sul-africana, assim como 20% das msicas tocadas nas rdios. A Malsia estipula uma cota de 60% de programao nacional, tanto para televiso aberta quanto para emissoras de rdio.

Na Europa, a Diretriz de Servios de Mdia Audiovisual53 preconiza que, pelo menos, 50% do contedo da televiso seja produzido, predominantemente, com autores, trabalhadores e produtores residentes nos Estados-membros da Unio Europeia. Este percentual exclui notcias, eventos esportivos, jogos, propaganda, servios de teletexto e televendas. Como muitos pases tradicionalmente importam programas de fora da Unio Europeia, a Diretriz estabeleceu um cronograma com metas a serem alcanadas progressivamente, e cada Estado-membro deve prestar contas regularmente, informando sobre o progresso obtido a cada ano.

Produo independente
Alguns pases exigem que as emissoras tenham cotas mnimas de programas produzidos por equipes sem vnculo com qualquer empreendimento particular de radiodifuso, ou seja, produtores independentes. A ideia garantir espao a diferentes vozes e talentos nos servios de maior audincia, oferecendo ao pblico maior diversidade de vises e perspectivas criativas. As cotas obrigatrias de produo independente tambm podem ajudar a mitigar o impacto negativo das estruturas concentradas de propriedade da mdia. Os produtores independentes tambm podem contribuir para a construo de um setor de produo forte, autnomo e economicamente saudvel. No Reino Unido, por exemplo, o Canal 4 foi criado pelo governo, em 1983, com a funo de transmitir somente contedo de produtores independentes.

53. Diretriz 89/662/EEC do Conselho e seus aditamentos. Artigo 4. Disponvel em: <http://www.ebu.ch/CMSimages/en/leg_amsd_ceu_ consolidated_text_270407_tcm6-51817.pdf>.

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A demanda da emissora estatal por programao teve um resultado expressivo para o setor em todo o Reino Unido, e hoje vrias produtoras independentes tm valores de mercado mais altos do que o prprio Canal 4. Na Unio Europeia, todas as emissoras de televiso, tanto pblicas quanto privadas, devem reservar 10% de sua programao a produes independentes. O Artigo 5 da Diretriz AVMS estabelece que:
Os Estados-membros devem assegurar, quando praticvel e pelos meios adequados, que as emissoras reservem pelo menos 10% de seu tempo de transmisso, excluindo o tempo para noticirios, eventos esportivos, propaganda, servios de tele-texto e televendas, ou a critrio do Estadomembro, pelo menos 10% de seu oramento de programao para obras europeias criadas por produtores que sejam independentes das emissoras. Esta parcela, levando em considerao as responsabilidades de informao, educao, cultura e entretenimento de seus espectadores, deve ser alcanada progressivamente, com base em critrios apropriados. Ela deve ser alcanada reservando uma parcela apropriada para obras recentes, ou seja, obras transmitidas no prazo de at cinco anos aps serem produzidas.

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Essa regra d certa flexibilidade s emissoras, pois se pressupe que nem todas conseguiro atingir esses percentuais imediatamente. Assim, h um nvel mnimo a ser alcanado progressivamente, levando em considerao a situao especfica de cada licenciada. No Reino Unido, a seo 277 da Lei de Comunicaes de 2003 exige que todos os canais abertos (ou seja, os seis canais da BBC mais os trs canais comerciais de abrangncia nacional) reservem no mnimo 25% de seu tempo de transmisso para uma variedade e diversidade de produes independentes. Ao longo de 2009, o horrio nobre da TV britnica teve nada menos que 50% de produes independentes nos chamados programas originais, isto , programas inditos feitos pela prpria emissora ou por produtores independentes. Nos Estados Unidos, desde os anos de 1970 a FCC impe restries severas s grandes redes de TV na venda de direitos de distribuio de seus programas. As restries criadas sobre esse rentvel negcio

desenvolvido pelas grandes emissoras tm o objetivo de incentivar o setor de produo independente, mas as regras foram flexibilizadas em 1991, para compensar a perda de audincia e mercado que as redes enfrentaram a partir da expanso da TV a cabo. Em 1995, 50% dos programas exibidos no horrio nobre da televiso dos Estados Unidos haviam sido feitos por produtoras independentes. Este nmero caiu muito, e hoje est no patamar de 18%. No Canad, a seo 3(1) (i) (v) da Lei de Radiodifuso de 1991 exige que todo o sistema de radiodifuso inclua uma contribuio significativa do setor de produtores canadenses independentes. Uma produtora independente, na definio da legislao canadense, no pode ser controlada nem indiretamente por um concessionrio de radiodifuso, mas pode ter sua participao, no limite de at 30% do patrimnio lquido. At 2010, todos os grandes grupos de televiso aberta e de lngua inglesa no Canad deviam assegurar que 75% de sua programao prioritria fosse feita por produtores independentes. Os programas prioritrios eram definidos como produes de origem canadense, nos seguintes gneros: drama, documentrio longa-metragem, msica e variedades, revistas de entretenimento e programas produzidos regionalmente, exceto noticirios e esportes. Em 2009, essas produes representavam cerca de 25% da programao do horrio nobre.54 Em 2010, houve uma mudana de critrios. O termo programao prioritria foi substitudo por programas de interesse nacional, que so definidos como produes de origem canadense nos gneros drama, comdia e documentrio longa-metragem, assim como shows de premiaes que celebrem o talento criativo dos canadenses. Segundo os novos critrios, as redes de TV aberta e de lngua inglesa devem aplicar na produo independente ao menos 75% da dotao oramentria dedicada aos programas de interesse nacional. As dotaes oramentrias especficas para cada gnero esto sendo definidas no momento da renovao da licena de cada emissora, mas a CRTC j indicou que a alocao para a produo de dramas, por exemplo, deve ser de 5% da receita bruta.55

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54. Consulte a Poltica Regulatria da Radiodifuso CRTC 2009-406. Disponvel em: <http://www.crtc.gc.ca/eng/archive/2009/2009-406.htm>. 55. Consulte a Poltica Regulatria da Radiodifuso CRTC 2010-167. Disponvel em: <http://www.crtc.gc.ca/eng/archive/2010/2010-167.htm>.

Servios locais e servios de abrangncia nacional


As concesses de radiodifuso com abrangncia nacional geralmente devem operar com obrigaes mais onerosas quanto prestao de servios de utilidade pblica, especialmente porque tm mais capacidade de gerar maiores receitas. Sobre as emissoras locais essas obrigaes so mais leves, mas razovel esperar que elas ofeream uma programao de interesse, relevncia e utilidade para o pblico da sua rea, com noticirios, servios de meteorologia e informaes locais. Tambm razovel obrigar esses licenciados a oferecer contedos no idioma de comunidades locais que tenham um nmero significativo de residentes falando outra lngua. Apesar de a Malsia ter cerca de 140 lnguas diferentes, as estaes de rdio transmitem nos trs idiomas considerados principais (malaio, ingls e chins), alm de quatro outros idiomas muito falados. Quanto obrigao de contedo local, no Reino Unido as rdios locais devem transmitir pelo menos sete horas dirias de contedo de interesse especfico de suas comunidades, produzido na rea geogrfica para a qual o servio foi licenciado. Muitas apresentam mais do que o exigido. Alm disso, os noticirios locais devem ser transmitidos em toda a programao durante os dias teis, com notcias atualizadas no mnimo uma vez ao dia56. Nos Estados Unidos, todas as emissoras tm obrigao de apresentar notcias, temas de interesse pblico e outros programas que tratem especificamente de assuntos importantes para as comunidades na base geogrfica da concesso. Tambm devem manter um arquivo pblico com os documentos relevantes sobre a operao da estao e sobre as negociaes feitas com a comunidade e a FCC. Esse arquivo deve estar disponvel, para exame por qualquer cidado, e funciona como um instrumento para a comunidade monitorar o cumprimento das obrigaes pelo licenciado. A fiscalizao pelo cidado importante nos Estados Unidos porque a FCC no monitora as emissoras, apenas usa as queixas do pblico para atuar sobre elas com medidas regulatrias. Os Estados Unidos no tm emissoras de televiso com abrangncia nacional, mas as principais conces-

sionrias articularam um conjunto de estaes afiliadas que operam em rede em todo o pas. Em 2008, a FCC revisou diversas regras sobre essas redes. Foi estabelecido que as afiliadas detm o controle final sobre a programao, as operaes e as decises crticas; as concessionrias controladoras de rede no podem dificultar ou impedir que suas afiliadas deixem de veicular programao que considerem de baixa qualidade, inadequadas ou contrrias ao interesse pblico, nem interferir na deciso dessas afiliadas de privilegiar programao de maior importncia, seja local ou nacional. A FCC afirma que as controladoras no tm poder de impor qualquer penalidade, pecuniria ou no, a qualquer afiliada que rejeitar um programa da rede. Tambm so proibidas de escolher o horrio das transmisses em rede ou de programas distribudos pela matriz, devendo antes ter em mos a grade de programao das emissoras afiliadas, para ento preencher os horrios disponveis. A FCC estabeleceu inclusive uma regra que trata dos atuais investimentos da TV aberta com vistas implementao da tecnologia digital de alta definio. A comisso anunciou que as controladoras de redes esto proibidas de exigir que suas afiliadas produzam, em alguma data futura ainda no definida, um contedo digital no especfico, que a rede pode optar por oferecer ou no.57 Na frica do Sul, a Icasa tem o direito e a obrigao de impor cotas de programao local a cada licena que concede.58 Na Austrlia, as regras estatutrias introduzidas em 2008 exigem que determinadas emissoras regionais de TV comercial em Queensland, New South Wales, Victoria e na Tasmnia transmitam uma quantidade mnima de material de relevncia local.

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A situao no Brasil
Produo nacional Os nveis de produo prpria so muito altos na TV Globo (68% da programao geral, com 91% no horrio nobre), mas no so to elevados em outros canais, sobretudo os pagos. importante incentivar a produo nacional, no somente para desenvolver o mercado audiovisual, mas tambm para apresentar os brasileiros a eles mesmos.

56. Consulte: <http://consumers.ofcom.org.uk/2010/04/ofcom-deregulates-commercial-local-radio/> 57. Consulte o Regulamento Declaratrio da FCC, FCC 08-192. Disponvel em: <http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/FCC08-192A1.pdf>. 58. Consulte: <http://www.sabceducation.co.za/VCMStaticProdStage/CORPORATE/SABC%20Corporate/StaticDocument/About%20SABC/local.pdf>

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Produo independente A produo independente uma atividade emergente no Brasil. O Projeto de Lei 29 impe uma cota de cerca de 100 minutos por semana para os canais de TV paga, mas no h cotas para televiso aberta. Assim, tudo indica que a TV por assinatura j oferece mais contedos de produtores independentes do que os canais abertos. A Globosat, por exemplo, tem 34% do seu contedo brasileiro disponibilizado via satlite originado em produes independentes, enquanto a TV Globo, em um outro exemplo, produz quase todo o contedo nacional que leva ao ar. No pretendemos desencorajar as emissoras quanto sua consolidao como produtoras e difusoras bem estruturadas, mas ressaltamos que h fortes motivos para incluir na sua programao contedos de fontes independentes. O primeiro motivo que essa parceria ajuda a construir novos negcios no Brasil; o segundo motivo a oportunidade que se cria para que novas e diferentes vozes participem do mercado de radiodifuso, mesmo considerando-se que os contedos independentes so encomendados pelas emissoras e, portanto, alinhados com a sua programao. importante lembrar, tambm, que o incentivo produo independente uma obrigao prevista no Artigo 221.II da Constituio. Programao local O modelo de concesses adotado no Brasil no prev a existncia de licenas de abrangncia nacional, e essa situao fez com que redes de emissoras afiliadas se formassem e se expandissem para tirar vantagem da economia de escala possibilitada pelo vasto territrio brasileiro. muito positiva a expanso da televiso com carter nacional, e no temos dvidas de sua grande contribuio para o desenvolvimento

e a manuteno do Brasil como um Estado coeso. Na realidade, ns acreditamos que todo pas precisa de alguma forma de televiso nacional. No entanto, necessrio buscar um equilbrio entre os benefcios da televiso nacional e a importncia da TV local. particularmente importante num pas to grande e diverso quanto o Brasil que as notcias e a programao geral apresentadas s comunidades reflitam a realidade e a cultura locais. Da mesma forma que importante que os espectadores do Rio e de So Paulo vejam como o resto do Brasil, as pessoas que vivem no Amazonas ou no Rio Grande do Sul devem ter acesso a programas sobre eles mesmos. Atualmente, o volume de programao local varia bastante de emissora para emissora. Um estudo de 2009, chamado Produo Regional na TV Brasileira59, realizado pelo Observatrio do Direito Comunicao, mostrou que a emissora pblica TV Brasil tinha em mdia 25,55% de sua grade composta por programao de contedo local, enquanto as grandes redes comerciais tinham de 7% a 12,2%, com uma mdia de 9,14%. Os noticirios compem a programao local predominante, o que bom. No entanto, ns incentivaramos as emissoras a abrir mais o leque de programas, abordando temas sociais e culturais da regio, inclusive na forma de telenovelas. A obrigao de apresentar programao local deve ser de cada concessionria, o que aumenta a responsabilidade de todas as emissoras afiliadas a redes, para que financiem, produzam e veiculem contedo relativo s localidades para as quais foram licenciadas. O Artigo 221.III da Constituio Federal requer especificamente que as cotas para a produo regional sejam estabelecidas por lei, o que precisa ser feito.

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Recomendaes
Deveria ser estabelecida uma cota de produo domstica de, no mnimo, 50% da programao, excluindo-se notcias, esportes, jogos e publicidade. Essa cota tambm se aplicaria ao horrio nobre. Uma cota de 10% da programao de todas as emissoras deveria ser destinada a contedo de produo independente. Uma parte substancial desse contedo deveria ser transmitida no horrio nobre. Cada emissora deveria ser obrigada a transmitir, no mnimo, 10% de sua programao com produo e contedo locais, inclusive noticirios. Uma parte substancial desse contedo deveria ser transmitida no horrio nobre. Dada a compreensvel dificuldade que as emissoras enfrentaro para cumprir essas exigncias de imediato, sugerimos um prazo de trs anos, por exemplo, durante os quais cada licenciada dever demonstrar anualmente avanos consistentes e o cumprimento inequvoco das metas. A Ancine (ou um novo rgo regulador independente) deve ser responsvel por aplicar essas regras e fiscalizar seu cumprimento.

59. Disponvel em: <http://www.direitoacomunicacao.org.br/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=441/>

Emissoras pblicas

60. Holtz-Bacha, Christina e Norris, Pippa (2001) To entertain, inform and educate. Still the Role of Public Television in the 1990s?. Disponvel em: <http://www.hks.harvard.edu/presspol/publications/papers/working_papers/2000_09_holtzbacha_norris.pdf> 61. H tambm a Zweites Deutsches Fernsehen nacional, ou a Segunda Televiso da Alemanha.

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Em muitos pases, as organizaes pblicas de radiodifuso (financiadas ao menos parcialmente com fundos pblicos), tradicionalmente, oferecem uma parte importante da programao de rdio e TV. O principal motivo para a existncia da radiodifuso pblica a necessidade de oferecer complemento programao das emissoras comerciais, ampliando a diversidade de contedo e a pluralidade dos atores envolvidos na sua produo e veiculao. Normalmente as emissoras pblicas apresentam programas educativos, infantis, religiosos, culturais e artsticos, muitos deles com uma linguagem mais popular, abordando tambm temticas das minorias, que nem sempre so atraentes em termos comerciais. As melhores dessas emissoras oferecem servios de notcias confiveis, contedo de qualidade e programas que atendem aos interesses de pblicos no contemplados pela radiodifuso comercial. Quando no so totalmente estatais, elas so chamadas de emissoras de servio pblico (public service broadcasting, ou PSB). Antigamente as emissoras de servio pblico predominavam na radiodifuso em grande parte do mundo. Em 1980, apenas trs pases na Europa (Itlia, Luxemburgo e o Reino Unido) tinham televiso privada.60 Mas essa situao veio mudando nas ltimas dcadas, com o fortalecimento econmico e a expanso da TV comercial, sobretudo nos anos recentes, quando houve uma proliferao de canais nos pases mais desenvolvidos. Essas mudanas trouxeram desafios a muitas emissoras de servio pblico, mas, em

praticamente todo o mundo, elas receberam apoio para continuar funcionando. Sem dvida h muitos motivos para isso, inclusive alguns negativos. A influncia poltica de governos sobre as PSBs aumentou em diversos pases, em troca da sobrevivncia dessas emissoras. Seja como for, a manuteno das PSBs continua sendo muito importante para a diversidade e a pluralidade da radiodifuso, mesmo com a atual oferta de milhares de canais comerciais. A British Broadcasting Corporation (BBC) talvez seja a emissora pblica mais famosa no mundo, mas h similares em diversos pases. Assim como no Reino Unido, no Canad e na frica do Sul, as emissoras pblicas so organizaes que prestam diversos servios. A Canadian Broadcasting Corporation (CBC), por exemplo, oferece televiso, rdio e internet analgicos e digitais , com contedos em ingls, francs e vrias lnguas indgenas. Na Alemanha, onde a constituio probe o servio pblico de radiodifuso com abrangncia nacional (devido experincia da Segunda Guerra Mundial), as emissoras pblicas so estaduais, e a maioria delas se conecta em rede por meio do Grupo de Trabalho das Organizaes Pblicas de Radiodifuso da Repblica Federal da Alemanha (ARD, na sigla em alemo).61 Mais uma vez, a situao diferente na Frana, onde vrias PSBs de abrangncia nacional oferecem diversos servios de rdio e TV, com distintos focos temticos e destacando diversas regies. De uma forma um tanto incomum na Amrica Latina, o Chile tem uma emissora

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pblica nacional, a Televiso Nacional do Chile, fundada em 1969. necessrio observar que alguns pases, especialmente os Estados Unidos, nunca tiveram PSBs propriamente no com as caractersticas aqui descritas. O Servio Pblico de Radiodifuso daquele pas62 uma organizao sem fins lucrativos, com aproximadamente 168 membros que operam cerca de 360 estaes descritas como no comerciais. Entre seus membros esto representantes de organizaes comunitrias e instituies de ensino, e algumas poucas autoridades estaduais ou pblicas. A Empresa de Radiodifuso Pblica,63 criada pela Lei de Radiodifuso Pblica de 1967, canaliza o financiamento do governo federal para o servio, que recebe ainda uma parcela adicional de financiamento pblico de outras fontes. Juntos, esses recursos representam de 15% a 20% das receitas do Servio Pblico de Radiodifuso.64 Do restante, cerca de 60% vm de doaes e assinaturas, com a contrapartida do governo e de instituies locais. Por outro lado, em pases como a Tailndia, h novas PSBs sendo criadas. No caso tailands, alis, a PSB nasceu das cinzas de uma emissora comercial falida. As emissoras pblicas enfrentam vrias ameaas. A proliferao de canais comerciais, como j mencionado, trouxe no apenas a concorrncia e o risco de perda de audincia, mas tambm um questionamento sobre a prpria funo social dessas organizaes. As emissoras pblicas hoje dividem espao com, literalmente, centenas de canais que atendem a diversos interesses e pblicos de diferentes nichos, e ficam para trs na competio com concessionrias comerciais na transmisso de eventos esportivos. No Canad, por exemplo, em 2010, a CBC deixou de transmitir os Jogos Olmpicos de Inverno, realizados em Vancouver. Foi a primeira vez que a emissora pblica canadense deixou de cobrir uma olimpada, legando toda a transmisso televiso comercial. Ao mesmo tempo, a radiodifuso pblica pode redefinir o seu papel nesse novo cenrio. A segmentao da audincia, por exemplo, pode requerer das emissoras pblicas uma atuao mais forte na manuteno do senso de identidade e unidade nacionais. Outro de-

safio garantir que essas organizaes continuem a ter independncia editorial, mas sempre prestando contas sociedade que financia suas atividades. Uma ameaa tradicional, que continua forte em muitos pases, a da interferncia ou controle poltico pelo governo. Os governos tm uma tendncia natural de querer influenciar ou controlar os meios de comunicao, e sempre mais fcil exercer essa influncia sobre as emissoras pblicas do que sobre as comerciais. Isso ocorre por vrios motivos, inclusive por estarem os governos geralmente encarregados de supervisionar a administrao e o financiamento das PSBs. Na verdade, em praticamente todos os pases, a histria da radiodifuso pblica tem o controle governamental em suas razes. A independncia uma condio que surgiu depois e no para todas. A Empresa de Radiodifuso da Jamaica, por exemplo, foi criada no ano seguinte ao da independncia do pas, em 1962. As limitaes financeiras fizeram com que a estao fosse apresentando uma programao cada vez mais pobre, importada a preo baixo, principalmente dos Estados Unidos. Inmeras queixas de partidarismo poltico, somadas a esse empobrecimento da programao, contriburam para levar ao fechamento da estao, em 1997. Na Malsia, ainda hoje a Rdio e Televiso Malaia (RTM) est sob forte controle governamental. Por fim, uma outra grande ameaa s emissoras pblicas so os srios questionamentos que vm sendo feitos sobre os subsdios que recebem para funcionar. Como mencionamos anteriormente, uma das principais razes para se manter a radiodifuso pblica seu papel de complementar a programao oferecida pelas emissoras comerciais. Para sustentar essa programao alternativa, geralmente mais cara, necessrio contar com financiamento pblico. Essa poltica de subsdios continua forte em muitos pases, principalmente os do norte da Europa incluindo Reino Unido e Alemanha , mas tem sido duramente criticada em outros. Na frica do Sul, cerca de 80% do financiamento da SABC j vem de fontes comerciais. Em diversos pases do Leste Europeu vem crescendo a presso contra o financiamento pblico em parte por que muitas emissoras tentaram, nem sem-

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62. Consulte: <http://www.pbs.org/.> 63. Consulte: <http://www.cpb.org/.> 64. Consulte: <http://www.cpb.org/stations/reports/revenue/2008PublicBroadcastingRevenue.pdf.>

pre com sucesso, conseguir independncia em relao aos governos.

Mandato, transparncia e accountability


O contrato social de uma emissora pblica define o que ela deve fazer e apresenta a principal razo da sua existncia, alm de explicar por que o Estado aloca fundos para seu funcionamento. Trata-se, na essncia, de um mandato conferido pela sociedade, que especifica os servios que a emissora deve prestar ao pblico. Em diversos pases, alis, d-se o nome de mandato ao documento fundador de uma public service broadcasting (PSB). Esse mandato tambm estabelece um conjunto de referncias e indicadores que permitem monitorar as aes, checar o cumprimento das funes e avaliar o desempenho da organizao, que deve prestar contas de forma voluntria e transparente, seguindo o princpio de accountability. Assim, importante que o contrato social seja estabelecido pela prpria legislao. Por outro lado, esse mandato no deve ser uma camisa de fora para as emissoras, por razes prticas. A ideia no detalhar as opes de programas a serem oferecidos, por exemplo, mas definir diretrizes para as principais categorias de programao. Lord Reith, o primeiro gerente-geral da BBC, nomeado em 1922, declarou que a misso da BBC era informar, educar e entreter o povo britnico. Essa frase tem fora estatutria nos mandatos de muitas PSBs pelo mundo, inclusive no Canad, na frica do Sul e na Tailndia.65 Em diversos pases, o mandato das emissoras pblicas est definido na legislao primria. Este o caso de Canad, frica do Sul e Tailndia.66 Na Frana, as obrigaes so estabelecidas por decreto.67 O mandato da BBC foi definido em uma Carta Real,68 enquanto um documento separado, e o Acordo da BBC complementa a carta e estabelece detalhada-

mente como a BBC atender s exigncias relativas ao interesse pblico.69 A maioria das emissoras pblicas tem a obrigao de oferecer um abrangente servio de notcias, cobrindo eventos locais e internacionais. Assim, a lei sulafricana exige que SABC
apresente noticirios e programas de assuntos pblicos que atendam aos mais elevados padres do jornalismo, assim como cobertura justa e no tendenciosa, com imparcialidade, equilbrio e independncia em relao a interesses governamentais, comerciais e outros.70

Outra caracterstica comum nos mandatos das PSBs o compromisso de contribuir para um sentimento de identidade e de cultura nacionais. A Lei de Radiodifuso Canadense tem um foco especial neste item, exigindo que a CBC seja predominante e distintivamente canadense, dedicando-se a refletir o Canad e suas regies, a contribuir ativamente com o fluxo e o intercmbio de expresso cultural, a contribuir com uma conscincia e identidade nacionais comuns e a refletir a natureza multicultural e multirracial do Canad.71 A lei sul-africana tambm tem um forte apelo no sentido de desenvolver e refletir a cultura nacional. A Carta da BBC exige que esta incentive a criatividade e a excelncia cultural. Reino Unido, Canad e Alemanha esto entre os pases que obrigam todas as radiodifusoras, pblicas e comerciais, a tratar de forma equilibrada e imparcial todo tema que seja objeto de debate na sociedade. O mesmo no ocorre nos Estados Unidos, mas ali a Lei de Radiodifuso Pblica, de 1967, exige que as emissoras mantenham estrita aderncia objetividade e ao equilbrio em todos os programas ou sries de programas de natureza controversa. Tambm so comuns nos mandatos das PSBs as obrigaes de prestar servio de acesso universal72, incentivar a produo local73, oferecer material edu-

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65. Veja s. 8(d) da Lei de Radiodifuso da frica do Sul de 1999, s. 3(1)(I) da Lei de Radiodifuso Canadense de 1991 e s. 7(2) da Lei Tailandesa de Servio de Radiodifuso Pblica, B.E. 2551 (2008). 66. Veja ss. 8 e 10 da Lei de Radiodifuso da frica do Sul de 1999, s. 3(1)(I) e (m) da Lei de Radiodifuso Canadense de 1991 e s. 7 da Lei Tailandesa de Servio de Radiodifuso Pblica, B.E. 2551 (2008). 67. Que, por sua vez, so adotados segundo o Artigo 48 da Lei 86-1067 de 30 de setembro de 1986, sobre a liberdade de comunicao (relative la libert de communication).Disponvel em: <http://www.csa.fr/upload/publication/Loi86-1067.pdf.> 68. Veja os artigos 3 e 4. Disponvel em: <http://www.bbc.co.uk/bbctrust/assets/files/pdf/about/how_we_govern/charter.pdf.> 69. Veja os artigos 5 a 10. Disponvel em: <http://www.bbc.co.uk/bbctrust/assets/files/pdf/about/how_we_govern/agreement.pdf.> 70. Veja tambm o artigo 4(e) da Carta da BBC. 71. S. 3(1)(m). 72. S. 3(1)(m)(vii) da lei canadense e s. 8(a) da lei sul-africana. 73. S. 3(1)(m)(i) da lei canadense e s. 8(a) da lei sul-africana.

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cativo74, transmitir a programao em diferentes lnguas nacionais75 e oferecer programao de qualidade76. importante que as emissoras pblicas tenham os meios adequados para distribuir sua programao e cumprir seus mandatos. Elas necessitam especialmente de frequncias para transmisso inclusive durante a transio para o sinal digital e de capacidade para operar em outras plataformas, como internet e celulares. Na prtica, a maioria das PSBs tem contado com esses recursos e suporte, mesmo que s vezes reclamem que deveriam ter um nmero maior de frequncias para operar mais servios. As emissoras pblicas tambm devem ter o direito de gerar produtos, inclusive comerciais, que tenham relao com seus principais compromissos de programao. E, mais uma vez, a maioria delas tem esse direito, mesmo que s vezes no esteja explicitado na legislao. A frica do Sul uma exceo: a seo 8(i) da Lei de Radiodifuso garante SABC o poder
de encomendar, compilar, preparar, editar, fazer, imprimir, publicar, lanar, circular e distribuir, com taxas ou no, livros, revistas, jornais, publicaes especializadas, material impresso, gravaes, cassetes, discos compactos, fitas de vdeo, material audiovisual e interativo, quer analgico ou digital, em mdia agora conhecida ou que vier a ser inventada futuramente, se conduzir a qualquer dos objetos da Empresa.

A BBC obtm receitas razoveis com seu brao comercial autnomo, a BBC Worldwide, que desempenha atividades tangenciais, especialmente a venda de sua programao para outras estaes e para uso pessoal, na forma de vdeos e DVDs. Os lucros da BBC Worldwide tambm so usados para subsidiar as operaes da emissora. As emissoras pblicas devem ser independentes, principalmente em relao s interferncias polticas dos governos, mas isso no significa que sejam livres para agir como quiserem. Elas tm de prestar contas ao pblico. A maioria das PSBs deve apresentar relatrios anuais, com contas auditadas, a uma instituio

supervisora, geralmente o Poder Legislativo. o que ocorre no Canad, no Reino Unido, na frica do Sul e na Tailndia, onde a legislao estabelece o que deve ser informado no relatrio anual.77 Reportar-se ao Legislativo um fator crucial para manter a proteo da emissora contra a ingerncia poltica, ao mesmo tempo em que refora seu compromisso de dar satisfaes sociedade sobre as responsabilidades que assumiu. Mas h outros mecanismos de superviso e avaliao de desempenho. Em diversos pases, a autoridade reguladora da radiodifuso tem a funo de acompanhar e avaliar as atividades e os resultados das emissoras pblicas. Na Frana, o Conseil Superior de lAudiovisuel (CSA), um rgo estatutrio independente criado por lei em 1986, tem diversas responsabilidades em relao s PSBs, inclusive definir seus mandatos, nomear membros da diretoria e estabelecer diretrizes de contedo. A Comisso Canadense de Radioteleviso e Telecomunicaes (CRTC) tem poderes formais de licenciamento sobre a CBC e pode inclusive estabelecer obrigaes contratuais (passveis de apelao) licena da emissora. No Reino Unido, a BBC supervisionada pelo Ofcom (rgo regulador da radiodifuso e das telecomunicaes) e pelo BBC Trust, uma espcie de conselho. O Trust responsvel por garantir que a BBC cumpra suas funes e sua finalidade pblica e, especialmente, que se mantenha imparcial e no tendenciosa. O Ofcom responsvel por garantir que o produto da BBC esteja compatvel com os padres de contedo e atenda a seus objetivos.78 A BBC tambm deve prestar contas a um comit parlamentar. A emissora pblica britnica leva a prestao de contas muito a srio: promove consultas pblicas peridicas e criou conselhos consultivos permanentes para o pblico em cada grande regio do Reino Unido. Alm de suas estruturas de governana, as PSBs da Tailndia devem criar um Conselho de Audincia e podem estabelecer tambm conselhos regionais de telespectadores e ouvintes, para obter deles uma avaliao sobre como esto desempenhando seu man-

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74. S. 10(1)(e) da lei sul-africana, s. 7(3) da lei tailandesa, e artigo 4(b) da Carta da BBC. 75. S. 3(1)(m)(iv) da lei canadense e s. 10(1)(c) da lei sul-africana. 76. S. 7(2) da lei tailandesa. 77. Sees 71, 28 e 52, respectivamente. 78. Veja s. 319 da Lei de Comunicaes de 2003.

dato. O conselho principal deve ser representativo dos diversos interesses e das diferentes regies do pas. Sua diretoria deve criar um comit responsvel por analisar as reclamaes do pblico.

Independncia
A independncia das emissoras pblicas em relao ao poder poltico e, em certa medida, tambm em relao ao poder econmico e suas presses de carter comercial to importante quanto no caso das autoridades reguladoras da radiodifuso, pelos mesmos motivos. Se as PSBs no tiverem liberdade de transmitir noticirios e outros contedos de atualidades de forma balanceada, usando critrios jornalsticos para selecionar as notcias relevantes, sua capacidade de contribuir para a diversidade ser prejudicada. Mais grave ainda ser o impacto num cenrio eleitoral. A proteo contra interferncias polticas no significa que o governo e o Poder Legislativo no tenham um importante papel na definio das polticas relativas radiodifuso pblica. Como exemplificado anteriormente, o Legislativo deve estabelecer o mandato geral das PSBs. O Executivo, por sua vez, tem escopo mais legtimo para tratar das diretrizes das emissoras pblicas do que da regulao geral da radiodifuso. Com relao aos interesses polticos especficos, muitos pases adotam uma dupla camada de proteo s PSBs. A primeira delas a constituio de um corpo diretivo composto por pessoas independentes, uma espcie de conselho de administrao da emissora que atua como interface no relacionamento com instncias de inspeo mais polticas, como as casas legislativas. A segunda camada de proteo a limitao legal ou estatutria que impede esse corpo diretivo de tomar decises especficas sobre programas. Mesmo que haja presses externas sobre o board, elas no podem ser transferidas para o interior da operao da emissora. O mandato dos dirigentes se restringe a estabelecer diretrizes e fazer superviso, sem participao nas questes dirias de contedo. Eles tratam das linhas gerais da programao, das finanas e das questes oramentrias, da nomeao do diretor-geral e, talvez, de algum outro funcionrio do primeiro escalo, mas no se envolvem nas decises sobre quais notcias devem ser transmitidas em um determinado dia. Pode haver ainda uma terceira

camada de proteo: rgos especficos de superviso ou de feedback que atuam sobre a programao da PSB, tal como os conselhos de audincia no Reino Unido. No que se refere independncia dos prprios dirigentes que protegem a emissora, as recomendaes so praticamente as mesmas, mutatis mutandis, feitas no captulo em que tratamos dos dirigentes da autoridade reguladora independente. Aplica-se no caso das PSBs o mesmo cuidado com a representatividade, por exemplo, para envolver diferentes setores da sociedade nas decises estratgicas da emissora. Da mesma forma, o processo de nomeao precisa ser claramente definido em lei e realizado de forma transparente; os membros do corpo diretivo devem ser protegidos contra instrues externas, exceto nos termos da lei; a presidncia deve ser um cargo no vinculado aos dos demais membros; o poder de afastar os membros deve ser limitado; os procedimentos da diretoria devem ser claramente estabelecidos em um instrumento regulatrio; devem ser impedidos de ocupar o corpo diretivo da emissora aqueles que tenham qualquer conflito de interesses, polticos ou econmicos. A Lei de Radiodifuso da frica do Sul d um bom exemplo de como isso pode ser feito. Segundo a seo 13, os 12 membros no executivos da diretoria (tambm h trs membros executivos) so nomeados pelo presidente da Repblica, a partir de uma lista de nomes previamente aprovados e indicados pela Assembleia Nacional, de modo a garantir a participao pblica. O chefe do Executivo tambm nomeia o presidente e o vice. Tem sido comum a Assembleia Nacional indicar exatamente 12 membros. Em uma ocasio, o presidente da Repblica rejeitou todo o bloco de indicados, mas nunca houve veto a pessoas especficas. A lei sul-africana tambm estabelece diversos requisitos e restries em relao aos candidatos a integrar o corpo diretivo das emissoras pblicas. Os membros devem ser nomeados por sua expertise e por seu compromisso com diversos valores positivos, como justia e liberdade de expresso; o coletivo deve representar a diversidade da populao sul-africana (seo 13). Segundo a seo 16, no podem ser nomeadas pessoas que no sejam cidads ou residentes da frica do Sul, que tenham sido consideradas por um tribunal como mentalmente incapazes ou que

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tenham sido condenadas por violaes lei. O afastamento de um dirigente s pode ser feito pelo rgo que o nomeou, mediante recomendao dos prprios colegas de board com base em m conduta, incompetncia ou incapacidade (seo 15). Nos termos da seo 17 da Lei de Radiodifuso da frica do Sul, ningum pode ser nomeado dirigente de uma PSB at que faa uma declarao assegurando a inexistncia de potenciais conflitos de interesses. Quando uma questo nova se apresenta e gera um conflito de interesses para qualquer pessoa que j integra o corpo diretivo, esta deve declarar seu impedimento, e os demais membros devem decidir as medidas a serem adotadas. considerada nula qualquer deciso que a direo tomar, tendo algum de seus integrantes ativos em situao de conflito de interesses. A Alemanha emprega uma outra abordagem, na qual os membros dos rgos regentes das emissoras pblicas so nomeados pelos diferentes setores da sociedade. A ideia que essa pluralidade garanta que o corpo diretivo seja representativo e no seja dominado por qualquer interesse poltico ou econmico particular. A Norddeutscher Rundfunk (NDR), emissora pblica de Hamburgo que atende tambm aos estados prximos, supervisionada pelo Conselho de Radiodifuso, pela Junta de Governadores e por conselhos estaduais de radiodifuso. O Conselho de Radiodifuso o principal rgo supervisor da NDR, e composto por at 58 pessoas nomeadas pelas principais organizaes sociais, como partidos e sindicatos, alm de grupos polticos, ideolgicos, religiosos etc. O Conselho de Radiodifuso elege os 12 membros da Junta de Governadores que foca sua superviso na administrao da emissora e divide com os conselhos estaduais a superviso das questes relativas programao. O Conselho de Radiodifuso nomeia o diretor-geral, por indicao do corpo diretivo da NDR; os conselhos estaduais, que so compostos por membros do Conselho de Radiodifuso em seu respectivo estado, asseguram que a emissora atenda s obrigaes de programao estabelecidas para suas localidades79. Na Tailndia, um comit de seleo nomeia os membros do corpo diretivo das emissoras pblicas. O comit composto por 15 pessoas que represen-

tam diferentes setores da sociedade: mdia, governo, organizaes da sociedade civil, academia etc. (Artigo 18). A direo da PSB deve incluir dois experientes profissionais de comunicao, trs especialistas em gesto e quatro outros com diferentes tipos de expertise como, por exemplo, em infncia, democracia ou trabalho com pessoas com deficincia. A legislao define regras muito detalhadas sobre quem no pode ter assento no board e restringe bastante as possibilidades de afastamento ou demisso de dirigentes. A estrutura de governana tambm estabelece a nomeao, pelo corpo diretivo, de uma diretoria executiva (Artigo 31) e de vrios gerentes de alto nvel que tero um papel mais direto na gesto da emissora, inclusive em relao programao (Artigo 29).

Financiamento
O financiamento crucial para a capacidade das emissoras pblicas de contribuir com a qualidade da diversidade, indo alm da programao oferecida pelas emissoras comerciais. A produo de alguns gneros de programas e, de forma geral, a oferta de uma programao mais elaborada costumam custar mais e, assim, gerar menor retorno financeiro. Consequentemente, as emissoras comerciais se sentem menos atradas por esses gneros e so pressionadas a produzir mais com menos, abrindo mo da qualidade. Portanto, reconhecido que as PSBs precisam contar ao menos com alguma forma de apoio financeiro pblico. Hoje a grande maioria das emissoras pblicas opera com um modelo de financiamento misto, que envolve alguma publicidade e/ou patrocnio. Um modelo que predomina principalmente na Europa a taxa paga pela populao sobre os aparelhos de televiso e/ou rdio, que tem seu valor fixado pelo Poder Legislativo ou, em alguns casos, pela autoridade reguladora da radiodifuso. A taxa sobre aparelhos apresenta a vantagem de ser relativamente protegida contra a interferncia poltica, assim como contra a desvalorizao pela inflao, embora seu valor nem sempre seja reajustado na mesma proporo que a inflao e nem tampouco sua cobrana esteja totalmente livre das presses polticas.

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79. Welcome to Norddeutscher Rundfunk (NDR): An Excursion Through North Germanys Leading Electronic Media Company. Disponvel em: <www.ndr.de/unternehmen/organisation/fuehrungen/faq6.pdf.>

Um pequeno e seleto grupo de emissoras pblicas se sustenta predominantemente com recursos das taxas por aparelhos e no veicula qualquer publicidade. o caso da BBC e da Nippon H s Ky kai (NHK), do Japo.80 Tambm na Alemanha grande parte do financiamento vem das taxas cobradas dos telespectadores e ouvintes, mas diversas emissoras veiculam alguma publicidade. A rede ARD obtm cerca de 80% de suas receitas com a taxa, e o restante com publicidade alm de algumas outras fontes menores. Na Frana, as principais estaes de TV, France 2 e France 3, tambm so parcialmente sustentadas com uma taxa paga pelo pblico, mas at 50% do total de seus recursos vem de propaganda. Uma variante da taxa por aparelho a taxa especial sobre o fornecimento de eletricidade, adotada em alguns pases da Europa. A Empresa Helnica de Radiodifuso, da Grcia, financiada principalmente pela arrecadao de um percentual fixo sobre a conta de luz que todo consumidor paga, independentemente de ter ou no um aparelho de TV. A principal vantagem desse modelo o fato de aproveitar um sistema de arrecadao j existente e, assim, gerar pouqussimos custos extras. Alm disso, pode se considerar uma taxao progressiva, j que pagam mais aqueles que mais consomem energia eltrica, justamente porque so mais ricos. No grupo dos pases onde as PSBs so financiadas diretamente pelos cofres pblicos, o Canad um bom exemplo. A CBC recebe regularmente uma doao do governo e, apesar da brecha que se abre para a ingerncia poltica, o grande apoio da sociedade civil e do seu pblico impede que a emissora seja forada a beneficiar governantes ou aliados. Por outro lado, o volume de recursos destinados CBC diminuiu em relao ao PIB nos ltimos anos.

Na Tailndia, os recursos para a radiodifuso pblica tambm vm do caixa do governo, mas saem especificamente da arrecadao do imposto sobre a venda de bebidas alcolicas e tabaco. As emissoras recebem 1,5% dessa receita, at o limite de 2 bilhes de Bhat (aproximadamente US$ 62 milhes por ano). O Ministrio da Fazenda pode ajustar esse limite mximo a cada trs anos, levando em considerao a inflao e as atividades da difusora (ver a partir da seo 12 da lei). Apesar de ser uma fonte de financiamento que pode gerar desconforto, segundo os padres europeus, o imposto sobre a venda de bebidas e tabaco tem sustentado bem as PSBs tailandesas.

A situao no Brasil
A Empresa Brasil de Comunicao (EBC) a radiodifusora considerada pblica de carter nacional, e nosso estudo se concentrou nela, embora o pas conte com emissoras ditas pblicas, de rdio e TV, nos Estados. A EBC detm cerca de 2% da audincia geral de televiso e, segundo seu site oficial81, teve, em 2008, um oramento de cerca de R$ 343 milhes (aproximadamente US$ 200 milhes), grande parte financiada por fontes pblicas. A EBC no pode anunciar bens e servios de empresas privadas, apesar de poder fazer propaganda de rgos pblicos82. A principal observao que podemos fazer sobre a radiodifuso pblica no Brasil, portanto, que permanece como um setor muito pouco desenvolvido e precisa de mais recursos para atender s necessidades do pas, no campo de difuso de contedo de interesse pblico. Outro aspecto importante que, segundo fomos informados, a EBC no totalmente independente do governo. Esta informao encontra apoio no fato de que, conforme a atual legislao, a maioria dos seus dirigentes ser nomeada, exclusivamente, por altas autoridades do governo federal.

Recomendaes
A alocao de recursos para a EBC, ou para alguma outra radiodifusora pblica que contemple suas funes, deve ser expandida significativamente para que este setor possa desempenhar um papel mais importante na ecologia brasileira da radiodifuso. Junto com o aumento do financiamento, deve ser fortalecida a independncia da EBC ou de qualquer emissora que venha a ocupar seu lugar.

80. Como mencionado anteriormente, a BBC recebe alguma receita de atividades comerciais relacionadas, tais como a venda de programas e DVDs. 81. Consulte: <http://www.ebc.com.br/empresa/orcamento.> 82. Consulte o Artigo 8 do Decreto n 6.689 de 11 de dezembro de 2008.

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Emissoras comunitrias

O termo emissoras comunitrias se refere a estaes transmissoras de rdio e televiso independentes, baseadas na sociedade civil, que operam mais com finalidade social do que para gerar lucro. Por exigirem uma estrutura menos complexa e mais acessvel, so as rdios que predominam nesse universo. Uma caracterstica essencial dessas emissoras sua forte ligao com uma determinada comunidade, seja ela geogrfica ou de interesse, oferecendo programao especfica para-e-sobre essa comunidade, suprindo suas necessidades de informao local e dando voz a seus membros. Na sua forma mais avanada, esse vnculo se consolida com a propriedade da estao assumida por representantes comunitrios que cuidam da administrao e da programao. As emissoras comunitrias tm sua origem nas Amricas, especialmente na Bolvia, onde comunidades mineiras criaram suas prprias estaes de rdio para divulgar e discutir seus problemas e preocupaes83. Essas estaes operavam fora de qualquer marco legal a mesma situao de muitas emissoras comunitrias at hoje. Na realidade, s vezes essas emissoras so chamadas de rdios piratas, porque no tm licena de radiodifuso nem uma frequncia prpria. Hoje amplamente defendida a ideia de que a radiodifuso comunitria precisa ser reconhecida por lei, e que necessrio criar um procedimento especial para seu licenciamento, adequado s necessidades especficas das emissoras aspirantes, que so pequenas, tm recursos mnimos e geralmente so operadas por voluntrios. Na maioria dos casos, as

comunitrias no podem concorrer com as emissoras comerciais pelas licenas de radiodifuso porque no tm os recursos necessrios, entre outros motivos. O reconhecimento legal especial da emissora comunitria, principalmente da rdio, se justifica pela sua potencial contribuio diversidade. Elas podem oferecer a nica oportunidade para as comunidades se envolverem nas atividades pblicas de comunicao, compartilhando com seus membros informaes relevantes e de interesse especfico. A radiodifuso comunitria , por isso, considerada uma terceira camada do setor da radiodifuso, ao lado dos servios comerciais e pblicos. Nas ltimas dcadas, a radiodifuso comunitria demonstrou um crescimento monumental, em parte alimentado pelo reconhecimento dos benefcios que ela pode trazer ao ambiente geral de comunicaes, e tambm pela facilidade gerada com o desenvolvimento de novas tecnologias que reduziram significativamente o custo de montagem de emissoras, principalmente as de rdio.

Reconhecimento legal e enquadramento


Para promover a radiodifuso comunitria, necessrio que ela seja reconhecida e caracterizada na legislao, com a definio cuidadosa e detalhada dos critrios de enquadramento, para evitar que emissoras comerciais tentem se passar por comunitrias para aproveitar eventuais benefcios e incentivos. Essa definio deve destacar as caractersticas mencionadas anteriormente, com especial nfase no vnculo da emissora com a sua comunidade. Na prtica, h va-

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83. GUMUCIO-DAGRON, Alfonso. Voces de los mineros. Paris: UNESCO, 1993.

riaes significativas nas definies de radiodifuso comunitria. No Canad, onde a radiodifuso regulada pela Comisso Canadense de Radioteleviso e Telecomunicaes (CRTC), a rdio comunitria assim definida no Informativo ao Pblico CRTC 2000-13:
Uma estao de rdio comunitria de propriedade e controle de uma organizao sem fins lucrativos, com uma estrutura de composio, gesto, operao e programao principalmente por membros da comunidade em geral. A programao deve refletir a diversidade do mercado que a estao tem licena para atender.84

(a) para o bem dos membros do pblico ou de determinadas comunidades, e, (b) para gerar ganho social e no visando, principalmente, a motivos comerciais ou ganho financeiro ou material das pessoas envolvidas na prestao do servio.

Os servios de rdio comunitria no Reino Unido tambm tm obrigao de atender a uma ou mais comunidades que devem ter oportunidade de participar da operao e da gesto da estao. A emissora deve estar sob a fiscalizao do pblico e prestar-lhe contas.85 A Seo 50 da Lei Sul-Africana de Comunicaes Eletrnicas de 200586 define uma emissora como elegvel para obter uma licena de radiodifuso comunitria da seguinte forma:
Ao analisar a concesso da licena para um novo servio de radiodifuso comunitria a autoridade deve, com a devida considerao aos objetos e princpios declarados na seo 2, considerar, entre outros, se:

84. Informativo ao Pblico CRTC 2000-13, pargrafo 21. 85. Veja a Seo 3, Ordem sobre Rdio Comunitria de 2004, Instrumento Estatutrio de 2004, N 1944. 86. Lei n 36, 2005. 87. Veja o Regulamento do Kit de ferramentas sobre TIC, diferentes modelos de rdio local na Frana. Disponvel em: http://www.ictregulationtoolkit.org/en/PracticeNote.3154.html. 88. A Tailndia adota hoje uma nova Lei de Alocao de Frequncias, e no est claro se esta preservar ou no esses percentuais.

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Havia antes a exigncia de que voluntrios participassem das atividades das emissoras, mas foi revogada em 2000. Apesar disso, voluntrios ainda do grande contribuio radiodifuso comunitria no Canad. O Reino Unido adota uma abordagem semelhante, ao definir as caractersticas da rdio comunitria como servios locais oferecidos principalmente:

(a) o candidato totalmente controlado por uma entidade sem fins lucrativos e operado (ou ser operado) para fins no lucrativos; (b) o solicitante pretende servir aos interesses da comunidade relevante; (c) em relao prestao dos servios de radiodifuso propostos, o solicitante conta com o apoio da comunidade relevante ou daquelas relacionadas aos interesses de tal comunidade, ou que promovam esses interesses; o apoio deve ser mensurado segundo os critrios estabelecidos; (d) o candidato pretende incentivar os membros da comunidade relevante ou associada a promover os interesses desta comunidade de participar na seleo e oferta de programas a serem transmitidos durante o servio de radiodifuso; e, (e) o solicitante nunca foi condenado por um crime nos termos desta lei ou de alguma legislao pertinente.

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Na Frana, a legislao da radiodifuso estabeleceu cinco categorias diferentes de emissoras, que incluem a Categoria A: No comercial servios elegveis para o Fundo de Apoio Expresso por Rdio. As estaes enquadradas nessa categoria so aquelas que prestam servios locais, comunitrios, culturais ou de estudantes, que devem apresentar no mnimo quatro horas de programao local por dia. A maioria do restante de sua programao deve ser de rede no comercial, ou programas produzidos por outras estaes da Categoria A.87 Na Tailndia, a Lei de Alocao de Frequncias de Telecomunicao e Radiodifuso, aprovada em maro de 200088, reserva 40% das frequncias disponveis para o setor estatal, 40% para o setor comercial e 20% para a radiodifuso comunitria sem fins lucrativos. H muita controvrsia sobre esses 20%, pois o texto legal no deixa claro questes importantes sobre as frequncias reais a serem alocadas (por exemplo, se os 20% se referem ao espectro ou ao nmero de estaes) e nem define que tipo de emissora pode ser enquadrada como comunitria. H presses para que pequenas estaes operadas individualmente e sem fins lucrativos, a chamada mdia do povo, sejam admitidas nessa cota de 20%, junto com as emissoras comunitrias. Esse problema

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resulta, em grande parte, do fato de no haver uma caracterizao legal clara da radiodifuso comunitria tailandesa. Por razes complexas, a Tailndia at agora no conseguiu pr em funcionamento seu organismo regulador independente, a Comisso Nacional de Radiodifuso, criada pela Lei de Frequncias.89 Isso tem impedido a implantao das regras do setor, ento poucas licenas novas so emitidas, inclusive para emissoras comunitrias. Consequentemente, a maioria das milhares de rdios comunitrias existentes na Tailndia est numa situao de limbo legal e enfrenta a represso das autoridades. A recm-criada Comisso Nacional de Telecomunicaes que no lida com a radiodifuso recebeu poderes interinos para emitir licenas de um ano para as rdios comunitrias. Cerca de 5.000 solicitaes devem ser apresentadas, segundo estimativas, mas apenas 100 licenas devem ser realmente emitidas. No Canad, no h uma reserva especial de frequncias para as emissoras comunitrias, como na Tailndia. Porm, no final de dezembro de 2008, 28,9% das rdios e pouco mais de 20% das estaes de televiso eram comunitrias, segundo a CRTC90. Em 2008, a Frana tinha aproximadamente 600 rdios associativas, como so chamadas as estaes locais vinculadas a comunidades, ou com perfil cultural e estudantil.91 Nos Estados Unidos, a radiodifuso comunitria tem em suas razes uma deciso histrica da Comisso Federal de Comunicaes, de 1945, de reservar 20% do espectro de rdio FM (de 88.0 a 92.0 MHz) para servios sem fins lucrativos.92 Os primeiros desses servios eram de instituies de ensino, mas o lanamento da KPFA em 1949 em Berkeley, Califrnia, marcou o incio de uma expanso. Hoje, h mais de 2.500 licenas emitidas para servios de rdio FM no comerciais, e cerca de 400 licenas para servios televisivos pblicos e educacionais no comerciais. A frica do Sul apresenta um cenrio bastante incomum, onde h muito mais rdios comunitrias do

que comerciais. Atualmente h apenas 16 estaes comerciais privadas (e outras trs estaes comerciais operadas pela difusora pblica), frente a aproximadamente 120 rdios comunitrias licenciadas (porm, nem todas elas esto no ar). Esse quadro nico se deve, principalmente, ao desejo de dar mais voz maioria negra do pas. A concesso de novas licenas comerciais provavelmente resultaria num domnio do setor pelos grupos com mais recursos desproporcionalmente compostos por brancos. Ao invs disso, a frica do Sul optou por desenvolver sua radiodifuso com um perfil mais social-participativo do que comercial. No Chile, h centenas de pequenas estaes de rdio (mais de 400 licenciadas e um grande nmero delas no autorizadas), muitas operadas por organizaes da sociedade civil. Tambm h televiso comunitria, mas operando ilegalmente. Em julho de 2009, cerca de 50 organizaes comunitrias de mdia criaram uma rede para juntar recursos e reivindicar a legalizao das emissoras hoje sem licena.93 interessante notar que, na ocasio dos terremotos no Chile, em 2009, foram as pequenas estaes comunitrias que mais deram informaes e instrues s pessoas em reas devastadas.94

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Licenciamento (outorga de concesses)


Um dos principais motivos para reconhecer e caracterizar legalmente a radiodifuso comunitria o fato de ser essa uma precondio para criar um regime diferente de licenciamento para emissoras comunitrias. O licenciamento tradicional costuma envolver licitaes e at leiles, que requerem procedimentos altamente tcnicos e do muita importncia a questes como os meios financeiros dos candidatos e a taxa proposta para a licena. Na maioria dos casos, as organizaes comunitrias no podem concorrer com as emissoras comerciais em um processo aberto de licitao, porque no tm os meios financeiros e os conhecimentos tcnicos necessrios. Em muitos casos, as aspirantes a emissoras comunitrias so organizaes incipientes, compostas por

89. Espera-se que a nova lei supere os problemas da legislao atual e que seja nomeado um regulador quando a lei entrar em vigor. 90. Consulte: <http://www.crtc.gc.ca/eng/publications/reports/policymonitoring/2009/2009MonitoringReportFinalEn.pdf.> 91. Veja CTRC, Abordagens Internacionais para o Financiamento de Rdio Comunitria e do Campus. Disponvel em: <http://www.crtc.gc.ca/ eng/publications/reports/radio/connectus0903.htm#c3.> 92. Comisso Federal de Comunicaes (1945). Alocao de Frequncias para as Diversas Classes de Servios no Governamentais no Espectro de Rdio de 10 Quilociclos a 30.000.000 Quilociclos, Smula 6651 (27 de junho de 1945). 93. Veja: <http://ipsnews.net/news.asp?idnews=47563>. 94. Veja a nota imprensa da AMARC de 6 de maro de 2009. Disponvel em: <http://wiki.amarc.org/?action=shownews&id=1112&lang=EN.>

pessoas com pouca experincia em radiodifuso, que trabalham em grande parte ou totalmente com voluntrios. No se pode esperar que essas organizaes apresentem requerimentos e documentaes complexas para solicitar uma licena. Desde que demonstrem o propsito de gerar benefcios sociais, dando as garantias de participao comunitria na propriedade e na operao do servio, elas devem ter uma chance de tentar a sorte na radiodifuso comunitria. No Canad, h um regime especfico para a televiso comunitria no segmento de TV a cabo. Qualquer emissora com mais de seis mil assinantes deve oferecer um canal local para aqueles que residem na respectiva rea de cobertura. Em grandes reas metropolitanas como Toronto, diferentes canais locais so designados para diferentes partes da cidade. Atualmente, h mais de 225 canais comunitrios operando desta forma em todo o Canad. No caso da rdio, h dois regimes especiais de licenciamento. Em primeiro lugar, o Informativo ao Pblico CRC 2000-13 prev uma nova categoria de emissoras comunitrias em desenvolvimento, na qual se enquadram estaes com poder de transmisso de 5 watts ou menos. Tanto a solicitao da licena quanto o processo de anlise e liberao foram significativamente simplificados. As licenas so vlidas por trs anos, e, aps esse perodo, a emissora deve obter uma licena comunitria regular ou parar de transmitir. O segundo regime criado para favorecer a radiodifuso comunitria canadense est focado na rapidez da concesso da licena por meio da simplificao do processo. Os solicitantes no precisam preencher uma Promessa de Desempenho, diferentemente das emissoras comerciais. Mas, precisam apresentar um plano de programao como exemplo do tipo de contedo que pretendem oferecer. Geralmente, no necessrio aderir a outros compromissos de programao, como ocorre aos demais solicitantes de licena ou renovao.95 O formulrio de solicitao para organizaes comunitrias est disponvel online e bastante simples em comparao com os

documentos exigidos para o licenciamento de radiodifuso comercial96. A frica do Sul, onde as rdios comunitrias so licenciadas desde 1994, tambm oferece um processo rpido. As licenas eram inicialmente emitidas como temporrias, vlidas por 12 meses, mas desde 1996 as emissoras so elegveis para licenas por at quatro anos. Apesar disso, muitas estaes ainda operam com licenas temporrias.97 No Chile, as emissoras de rdio comunitria so regulamentadas por uma lei de 1994 que limita a rea de cobertura a alguns poucos quilmetros quadrados (geralmente a potncia de 1 watt). Essa rea s pode ser expandida em circunstncias excepcionais. As estaes comunitrias recebem licenas por trs anos e no podem veicular publicidade. Contudo, a Lei sobre Rdio Comunitria, que ainda aguarda aprovao, deve reconhecer oficialmente essas emissoras como prestadoras de servios sociais e comunitrios, alm de autorizar algumas melhorias tcnicas (como aumentar a potncia permitida para 10 watts) e ampliar o perodo da licena para 10 anos. A televiso comunitria no reconhecida pela lei e continuar formalmente ilegal no Chile. No caso das rdios ilegais, sete foram fechadas em 2009 por transmitirem sem licena e, supostamente, interferirem nas telecomunicaes. Esses so delitos cujas penas variam de multas e embargo do equipamento a condenaes priso, nos termos da lei de telecomunicaes do Chile. H presso para a descriminalizao da radiodifuso no licenciada, como um todo, e espera-se que a nova lei ajude a regularizar a radiodifuso comunitria. No Reino Unido, h mais de 200 estaes de rdio comunitria licenciadas, a maioria funcionando em nveis de baixa potncia de FM (25 watts) em frequncias sobressalentes entre as estaes de rdio maiores. E h incontveis estaes piratas operando ilegalmente. Usar as frequncias de radiodifuso sem uma licena crime no Reino Unido. As operadoras no licenciadas costumam ter seus equipamentos embargados pelo Ofcom e ser multadas pelo Judicirio. Os tribunais tm relutado em aplicar penalidades mais

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95. Informativo ao Pblico CRTC 2000-13, pargrafos 63-67. 96. Disponvel em: http://www.crtc.gc.ca/eng/forms/efiles/f115.htm. 97. Veja o Regulamento do kit de Ferramentas sobre TIC, Rdio rural comunitria na frica do Sul. Disponvel em: http://www.ictregulationtoolkit.org/en/PracticeNote.3151.html.

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duras, mesmo com a presso das emissoras licenciadas que acusam as ilegais de interferir em seus sinais. As licenas so concedidas com base em concorrncia. De tempos em tempos, o Ofcom anuncia as parcelas de licenas, medida que as frequncias ficam disponveis. Quando analisa as solicitaes concorrentes, o Ofcom considera diversos fatores, inclusive:
A capacidade do solicitante para oferecer o servio; At que ponto o servio responde s necessidades e aos interesses da comunidade; At que ponto o servio aumentar o leque de programao disponvel para a comunidade; At que ponto a comunidade tem uma demanda comprovada pelos servios; At que ponto o servio geraria benefcios sociais; e, Os arranjos para prestao de contas do servio comunidade e o acesso da comunidade aos servios.98

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Financiamento
As emissoras comunitrias geralmente operam contando muito com voluntrios e tendem a ter custos relativamente baixos. Mas o acesso ao financiamento importante para elas. medida que o setor e as emissoras crescem, aumenta a necessidade de profissionalizao. Ter um gerente da estao remunerado, por exemplo, cada vez mais importante quando a grade de programao da estao aumenta. Tambm importante saber aproveitar os benefcios das novas tecnologias e das ferramentas tecnolgicas (softwares, por exemplo). Os programas e as atividades de articulao social na comunidade tambm so importantes e precisam de fundos para ser realizados. Em alguns pases, a legislao restringe as formas de levantamento de fundos permitidos s emissoras comunitrias, embora essas restries estejam sendo abolidas cada vez mais. No Canad, por exemplo, as comunitrias do Tipo B (que operam em reas com servios concorrentes, alm daqueles prestados pela CBC, a emissora pblica) so historicamente limitadas no nmero de propagandas que podem veicular; j as comunitrias do Tipo A (que operam em reas

onde s a CBC opera) no eram submetidas a tantas limitaes. Mas esta restrio publicidade foi abolida em 2000.99 Em muitos casos, a veiculao de propaganda por essas emissoras tambm uma forma de servio comunitrio, uma vez que elas disseminam mensagens locais em nome dos membros da comunidade (por exemplo, sobre aniversrios, casamentos e falecimentos), mediante pequenas taxas. Entre os pases que permitem prticas comerciais para levantar fundos, diversos buscam meios de complementar o financiamento das emissoras comunitrias com recursos pblicos. A experincia mostra que a venda de publicidade no suficiente para garantir a viabilidade delas, e o financiamento pblico se torna importante, inclusive no sentido de reduzir a dependncia das relaes comerciais. Esse reforo tambm um reconhecimento da dificuldade que tm as pequenas emissoras locais de atrair publicidade adequada. Na Frana, os dois tipos de financiamento comercial e pblico so regulados de forma vinculada. As rdios comunitrias podem veicular propaganda, mas sua receita de publicidade no deve exceder 20% da receita total, se a emissora quiser pleitear recursos do principal programa de subsdios do governo central, o Fundo de Apoio Expresso por Rdio (FSER, na sigla em francs). Assim, o FSER representa a maior fonte de recursos para as rdios comunitrias. Criado pela Lei 82-652 de 29 de julho de 1982,100 vinculado ao Ministrio de Cultura e Comunicao, o FSER abastecido com a arrecadao da taxa cobrada sobre a receita de propaganda das emissoras comerciais. Os desembolsos do FSER podem ser feitos uma vez ao ano, por meio de quatro diferentes linhas de subsdios (as emissoras podem se candidatar em mais de uma delas ao mesmo tempo). A aprovao dessa ajuda financeira se baseia em dois critrios: a capacidade de a estao obter financiamento de outras fontes no futuro, especialmente doaes da comunidade, o que visto com bons olhos; e a qualidade da programao, considerando-se tambm sua ligao com a cultura local. De modo geral, as condies para a liberao do dinheiro parecem bastante favorveis, e pouqussimas solicitaes so rejeitadas.

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98. Veja: http://licensing.ofcom.org.uk/binaries/radio/community/nogs_r23.pdf. 99. Informativo ao Pblico CRTC 2000-13, pargrafos 50-51. 100. Consulte tambm o Decreto 2006-1067 de 25 de agosto de 2006.

Na primeira linha do programa de subsdios, as organizaes comunitrias podem se candidatar a uma doao de at 16.000, em desembolso nico, que pode ser usada para cobrir os custos iniciais da emissora e a compra do equipamento bsico. Em 2008, foram feitas doaes para 36 estaes, totalizando 573.790. A segunda linha de subsdios destinada aquisio de novos equipamentos ou para melhoria do equipamento mais antigo, at um mximo de 50% do preo ou 18.000, o que for mais baixo. Em 2008, foram liberados 287.051 a 84 estaes. A terceira linha de recursos operacionais. No h um valor mximo, mas, em 2008, foram feitos repasses de at 40.000 para 596 estaes, totalizando 20.481.553. Trata-se, portanto, da maior linha do programa. Por fim, em 2008, a quarta linha contemplou 548 emissoras com dinheiro para projetos, totalizando 4.400.000. Este subsdio direcionado principalmente a atividades de treinamento, programas para jovens, intercmbios com outras rdios comunitrias e integrao cultural local.101 O Canad conta com um tipo semelhante de programa de subsdios para apoiar a televiso comunitria. Os chamados empreendimentos de distribuio de radiodifuso (Broadcasting Distribution Undertakings BDUs), que so principalmente prestadores de servios a cabo e por satlite, segundo a definio tcnica, devem destinar 1,5% de sua receita bruta para o Fundo Local de Melhoria da Programao (LPIF). Esse percentual subiu recentemente, era de 1%.102 O fundo alocado para as emissoras em um complexo modelo que garante que aproximadamente 30% do total seja direcionado a mercados francfonos e 70%, para mercados anglfonos. As alocaes so padronizadas segundo clculos de gastos do setor, nos trs anos anteriores. Em sntese, cada estao define sua parcela a receber do fundo com base em seus gastos, nos trs anos anteriores, mas esse valor influenciado pelos clculos sobre os gastos de todo o setor no mesmo perodo, sejam os mercados francfono ou anglfono. A elegibilidade ao subsdio depende de muitos fatores. Na maioria das vezes, o recurso do LPIF

disponibilizado apenas para as estaes que operam em mercados no metropolitanos (com populaes de menos de um milho de habitantes), embora uma estao que opere em uma lngua no majoritria de um mercado metropolitano tambm seja elegvel (por exemplo, uma estao francfona que funciona em uma rea predominantemente anglfona). So estabelecidos nveis mnimos de programao por semana, que devem atender a vrios requisitos e podem ter carga horria obrigatria de at sete horas. Apenas as despesas diretamente atribuveis aquisio ou produo da programao so consideradas como despesas elegveis para o LPIF.103 Na frica do Sul, a Agncia de Desenvolvimento e Diversidade da Mdia (MDDA), um rgo independente criado por estatuto,104 a encarregada de disponibilizar subsdios s emissoras comunitrias. A MDDA tem entre seus objetivos o de estimular comunidades a ser proprietrias das estaes, especialmente no caso de grupos sociais historicamente menos favorecidos. A agncia oferece treinamento aos membros dessas comunidades e d apoio ao financiamento da operao das emissoras.105 Os desembolsos da MDDA totalizaram aproximadamente ZAR 27 milhes (cerca de US$ 3,77 milhes) nos anos fiscais de 2009/2010. Os recursos vm principalmente do governo (cerca de 65% de seu financiamento nos anos fiscais de 2009/2010) e da mdia comercial. Segundo a seo 89 da Lei de Comunicaes Eletrnicas, todas as emissoras licenciadas na frica do Sul devem dar uma contribuio ao Fundo Universal de Servio e Acesso que utilizado para vrios fins. No entanto, a mesma proviso permite que as emissoras compensem suas contribuies ao fundo com qualquer alocao feita MDDA. Em 2009/2010, as emissoras comerciais doaram ZAR 5,3 milhes MDDA, enquanto os veculos de mdia impressa contriburam com ZAR 4,8 milhes. Pelo menos 60% das doaes agncia devem ser alocadas s emissoras comunitrias. Em 2008/ 2009, foram subsidiados 43 projetos, totalizando pouco mais do que ZAR 19 milhes (cerca de US$ 2,3 milhes). Nove desses projetos eram de rdios comu-

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101. Veja o Relatrio Anual do FSER para 2008. Disponvel em <http://www.ddm.gouv.fr/IMG/pdf/Rapport_activite_FSER_2008.pdf.> 102. Consulte a Poltica Regulatria da Radiodifuso CRTC 2009-406, pargrafo 24. 103. Consulte a Poltica Regulatria da Radiodifuso CRTC 2009-406, pargrafos 22, 29 e 33. 104. Lei da Agncia de Desenvolvimento e Diversidade da Mdia, N 14, de 2002. 105. S. 3(b) da Lei.

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nitrias, quatro de televises comunitrias, 17 de mdias impressas comunitrias e pequenas mdias impressas comerciais, e dez eram relativos produo de programas. As doaes s emissoras comunitrias incluem proviso para apoio operacional, financiamento de projeto, treinamento e fornecimento de equipamentos, entre outros.106 No Reino Unido, as rdios comunitrias no podem obter mais do que 50% de sua renda com publicidade e patrocnio. O governo oferece um fundo de at 500 mil ao ano, a ser distribudo pelo Ofcom para as rdios comunitrias licenciadas, em duas parcelas. A legislao no permite:
58 Doaes retroativas, ou seja, para cobrir gastos j incorridos. Financiamento para pagamento de emprstimos. Custos de pesquisa Honorrios dos diretores da empresa Custos de veculos Despesas com viagens Despesas voluntrias Custo de reparos, construo ou manuteno de instalaes Compra de mveis Custos de programao Contas de servios pblicos Aluguel de instalaes e/ou pagamentos de hipoteca107

As estaes comunitrias de Gales tm acesso ainda a uma doao especial da Assembleia de Gales, que reserva 100.000 ao ano para doaes a estaes que promovam os valores sociais e polticos galeses.108

A situao no Brasil
A Lei n 9.612, de 19 de fevereiro de 1998, regulamenta a radiodifuso comunitria no Brasil. Ela define as emissoras comunitrias como difusoras de rdio FM de baixa potncia (25 watts ou menos), operadas por ONGs como fundaes, organizaes comunitrias etc. A legislao brasileira, portanto,

no trata de televiso comunitria. O Artigo 9 da Lei n 9.612 estabelece que apenas uma licena pode ser emitida para radiodifuso comunitria em uma determinada rea geogrfica. Onde h mais de um solicitante de licena, a autoridade tentar fazer com que eles se associem para compartilhar a concesso. Fomos informados de que s um pequeno nmero de frequncias reservado para a difuso comunitria109, e que essas permitem o licenciamento de apenas duas ou trs dessas emissoras em qualquer banda de FM. Esse quadro destoa completamente do que vimos em outras democracias, nas quais se disponibilizam muito mais frequncias para a radiodifuso comunitria. Entre as emissoras comunitrias licenciadas, 353 funcionam com concesso temporria, espera da aprovao definitiva pelo Congresso Nacional. Alm disso, milhares de entidades dispostas a constituir emissoras comunitrias permanecem sem conseguir a licena, por motivos que no conseguimos entender totalmente. O Artigo 16 da Lei n 9.612 probe que as emissoras comunitrias formem redes, e fomos informados de que esta regra vem sendo cumprida. Embora seja importante que as rdios comunitrias atendam a suas prprias comunidades, fato que muitas delas lidam com questes e desafios semelhantes. Portanto, razovel que se admita algum grau de programao em rede para facilitar o trabalho junto s comunidades menores, como ocorre em muitos pases. A legislao permite que as emissoras comunitrias aceitem o patrocnio de sua programao, apresentando informaes gerais sobre o patrocinador no incio e/ou no final do programa (Artigo 18), mas elas no veiculam propaganda, segundo nos foi informado. Alm disso, essas emissoras recebem pouco ou nenhum financiamento. Assim, as duas fontes de recursos para a radiodifuso comunitria mais comuns, na maioria dos pases, so negadas s emissoras no Brasil.

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106. Veja o Relatrio Anual da MDDA para 2008 2009. Disponvel em: <http://www.mdda.org.za/gifs/MDDA_annual%20report% 202008_2009.pdf.> 107. Veja a Nota sobre Obteno de Recursos Financeiros para Rdios Comunitrias. Disponvel em: <http://stakeholders.ofcom.org.uk/binaries/broadcast/ radio-ops/guidancenotes230210.pdf.> 108. Veja a Nota sobre Obteno de Recursos Financeiros para Rdios Comunitrias 2010/11. Disponvel em: <http://wales.gov.uk/ topics/cultureandsport/ mediapublishing/radiofund/?lang=en.> 109. Ns recebemos diferentes avaliaes do nmero exato de frequncias reservadas.

Recomendaes
Uma maior parcela do espectro de frequncia FM deveria ser alocada s emissoras comunitrias, e as restries em relao ao nmero de estaes que podem operar deveriam ser substitudas por condies mais claras e transparentes, alinhadas com o interesse pblico. O processo de licenciamento das emissoras comunitrias deveria ser simplificado e acelerado, de forma que o cumprimento de algumas formalidades bsicas no se torne uma barreira intransponvel para essas organizaes que tm capacidade e recursos limitados. necessrio considerar a liberao da formao de redes de emissoras comunitrias, eliminandose a proibio atual, ou, pelo menos, orientar essas radiodifusoras a compartilhar programas, esclarecendo que no existe proibio a essa prtica. As emissoras comunitrias no deveriam ser totalmente proibidas de veicular propaganda. Novas regras poderiam ser formuladas para regular esse tipo de financiamento, considerando-se alguma parcela de publicidade oficial focada nas questes das comunidades atendidas pelas emissoras. necessrio estudar a criao de um fundo de financiamento geral s radiodifusoras comunitrias, supervisionado por um rgo independente.

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Outras temticas relevantes

Esta seo do relatrio abriga temas que, em grande parte, foram tratados ou mencionados nos captulos anteriores, mas que tm relevncia suficiente para merecer uma abordagem mais ampla e uma anlise mais detalhada sobre questes complexas. Aqui discutimos os mecanismos de regulao da propriedade das emissoras inclusive da participao estrangeira no capital dessas organizaes , a transio para a televiso digital, eleies e a alocao do oramento da publicidade oficial.

Regras de propriedade
A concentrao da propriedade de emissoras, a concentrao dos negcios de radiodifuso e mdia impressa por meio de empresas verticalmente integradas e, de modo geral, a pequena diversidade no controle das empresas concessionrias de radiodifuso podem trazer vrios problemas, sob a perspectiva da liberdade de expresso. O mais bvio o risco de tais concentraes dificultarem a promoo da diversidade de vozes na mdia, um valor-chave da liberdade de expresso. Isso pode acontecer de vrias formas. Diferentes veculos pertencentes ao mesmo grupo podem ficar tentados a fazer consrcios de programao, por exemplo, para reduzir seus custos de produo. Isso significa que os telespectadores e ouvintes vo ter os mesmos programas em diferentes estaes. Essa prtica prejudicial, principalmente quando envolve diferentes emissoras locais. A formao de consrcios de noticirios, por exemplo, pode resultar em menos noticirios locais que tm produo relativamente cara. A concentrao de propriedade tambm pode levar a uma baixa diversidade, ou mesmo a vises

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uniformes sobre determinadas questes, especialmente quando os grupos de emissoras respondem a um comando editorial central ou quando os prprios donos impem controle sobre o contedo. Este pode ser um grave problema quando h vnculo com partidos polticos: se o proprietrio de um grupo que concentra a maior audincia apoia um determinado partido ou lder poltico, pode provocar um desequilbrio no cenrio eleitoral. Tambm pode ser problemtico quando um grupo de mdia dominante assume uma forte postura sobre alguma questo de debate pblico na qual tenha interesse. Essas situaes suscitam tentativas de elaborao de regras para, inclusive, limitar a concentrao de propriedade de empresas de comunicao. Podemos observar que a concorrncia no setor de mdia diferente da concorrncia em muitos outros setores da atividade econmica. Na maioria dos mercados, bastam dois ou trs atores competitivos para garantir variedade de opes e preos justos; j no setor de mdia, recomendvel ter muito mais atores que negociem na bolsa de ideias, de acordo com suas possibilidades financeiras. Consequentemente, muitos pases implantaram regimes especiais para regular a concentrao de propriedade da mdia, alm de regras gerais para impedir monoplio (ou medidas antitruste). Diversos mecanismos podem ser implantados para garantir a devida aplicao das regras anticoncentrao. Por exemplo, pode ser exigido das empresas de mdia que informem autoridade reguladora qualquer operao que as associe com outras empresas do setor. Mesmo uma autorizao prvia do regulador pode ser exigida nesses casos. Tambm podem

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ser estabelecidas regras especiais sobre a transparncia da propriedade, mais severas do que as geralmente aplicadas a outros tipos de empresas. O rgo regulador tambm pode incluir no processo de licenciamento uma anlise do impacto potencial de determinadas concesses sobre a concentrao de propriedade da mdia. No Canad, a CRTC tem a funo de aprovar as mudanas no controle ou na propriedade das emissoras licenciadas. Entre 1982 e 1985, o governo federal orientou a CRTC a proibir a emisso de novas licenas ou a renovao para empresas de mdia que tambm controlassem um jornal dirio no mesmo mercado. Em 1985, essa ordem foi revogada, e a comisso adotou a poltica de analisar e decidir caso a caso. Na prtica, a CRTC no permite nenhuma transao que d a uma nica organizao o controle de mais de 45% do mercado televisivo e analisa com muito cuidado as operaes que resultam em uma participao de 35% a 45%. A comisso tambm no aprova transaes pelas quais uma organizao venha a controlar, no mesmo mercado, veculos de comunicao em mais de duas das seguintes categorias: estaes de rdio locais, estaes de televiso locais e jornais locais. A concentrao de propriedade no setor de radiodifuso, especificamente, avaliada com uma linguagem prpria. No caso da rdio, nos mercados com menos de oito emissoras comerciais, ningum pode ter o controle de mais de trs estaes, e no mais que duas em qualquer banda de frequncia (ou seja, AM ou FM). Em mercados maiores, podem ser permitidas at duas estaes em cada banda. De forma geral, nenhuma organizao pode controlar mais de uma emissora de TV num mesmo mercado com algumas excees para mercados locais que, se a regra fosse rigorosamente aplicada, no teriam sua prpria estao de televiso.110 Em 2008, a CRTC anunciou novas regras que extinguem a abordagem caso a caso. A comisso anunciou que no aprovaria licenas que resultassem na propriedade ou no controle de uma nica pessoa

sobre rdio, televiso e jornal locais, operando num mesmo mercado.111 Para evitar que os interesses econmicos dos empresrios mais poderosos possam reduzir a diversidade de notcias e informaes independentes, a CRTC estabeleceu salvaguardas propostas pelo prprio setor no processo de renovao de licenas de televiso e conglomerados de mdia que j tenham controle sobre jornais e vrias emissoras nos mesmos mercados. Uma dessas salvaguardas a obrigatoriedade de manter estruturas de gesto editorial em cada veculo, separadas e independentes. Alm disso, os executivos do setor de televiso no podem ter assento no conselho editorial dos jornais afiliados, e vice-versa. Nos Estados Unidos, h regras bastante detalhadas e rgidas sobre a propriedade cruzada de veculos de comunicao. A legislao112 exige que a FCC, a cada quatro anos, analise o quadro societrio e o status do controle de cada empresa de mdia. As regras atuais entraram em vigor em 2006, e o relatrio da ltima reviso de propriedade foi publicado em junho de 2010.113 Em nvel nacional, no permitida fuso entre quaisquer das quatro maiores redes dos Estados Unidos (ABC, CBS, Fox e NBC). Uma nica organizao pode ter qualquer nmero de estaes de televiso afiliadas em todo o pas, desde que o grupo, coletivamente, no acumule mais de 39% da audincia televisiva nacional. As regras de propriedade relativas base geogrfica so complexas. Uma empresa autorizada a ter duas estaes de TV na mesma rea, desde que: (1) as reas atendidas pelas estaes no se sobreponham; e (2) pelo menos uma das estaes no esteja entre as quatro emissoras com maior participao de mercado, e pelo menos oito estaes de TV de propriedade independente continuem no mercado depois da combinao proposta. No caso das rdios, o nmero mximo permitido de emissoras pertencentes ao mesmo grupo varia de acordo com uma escala, segundo a tabela a seguir:

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110. Veja Torys Technology and Communications. Disponvel em: <http://www.torys.com/Publications/Documents/Publication% 20PDFs/TC%202008-2.pdf.> 111. <http://www.crtc.gc.ca/eng/archive/2008/pb2008-4.htm.> 112. Veja a Seo 202(h) da Lei de Telecomunicaes de 1996. 113. Consulte <http://www.fcc.gov/ownership/rules.html.>

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Tamanho do mercado 14 estaes ou menos 29 estaes ou menos 44 estaes ou menos Mais de 45 estaes

Nmero mximo 5 estaes 6 estaes 7 estaes 8 estaes

Nmero no mesmo servio (ou seja, AM ou FM) 3 estaes 4 estaes 4 estaes 5 estaes

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As regras de propriedade cruzada, nos segmentos de rdio e televiso, permitem que uma empresa tenha, no mesmo mercado, uma emissora de TV (ou duas, se as regras para televiso local permitirem) e uma de rdio. Mas, se uma empresa de televiso adquire uma estao de rdio, por exemplo, e pelo menos outras dez emissoras de diferentes proprietrios continuam a existir neste mercado, os limites aumentam, e ela passa a ter direito de controlar at duas estaes de televiso (segundo as regras para TV) e at quatro de rdio; se houver pelo menos 20 emissoras de diferentes donos, os limites aumentam para at duas de TV (segundo as regras para televiso) e at seis de rdio, ou uma estao de televiso e sete de rdio. Nos segmentos de jornal e televiso, as restries propriedade cruzada so especialmente duras em mercados menores. No caso dos mercados maiores (os chamados 20 Top Designated Market Area DMA), a FCC permite que um jornal dirio se junte a uma estao de rdio, quando restarem pelo menos outras oito grandes vozes de mdia (emissoras de TV com ampla audincia e grandes jornais) pertencentes a diferentes organizaes. No caso da unio entre um jornal dirio e uma estao de televiso, aplicada uma exigncia adicional: a emissora de TV no pode estar numa das quatro Top DMA. Nos mercados menores, as barreiras criadas contra a fuso de empresas proprietrias de jornais dirios e radiodifusoras s so vencidas em duas circunstncias: se a combinao proposta envolver uma emissora ou um jornal falido, ou em falncia, ou se a unio criar uma nova fonte significativa de informaes e notcias. O solicitante deve comprovar que a associao dos dois veculos aumentar a diversidade de noticirios independentes e a prpria concorrncia no setor. Em todas as operaes de propriedade cruzada que envolvem jornais dirios, a FCC analisa:

At que ponto a combinao aumentar a quantidade de noticirios locais no mercado; Se cada meio de comunicao na combinao exercer uma anlise independente das notcias; O nvel de concentrao de propriedade da mdia na rea; e, A condio financeira do jornal e da emissora, e se o novo proprietrio planeja investir para melhorar a produo de noticirios e programas informativos, mesmo que algum desses veculos esteja com dificuldades de caixa. Na Alemanha, as fuses e aquisies de meios de comunicao esto sujeitas a leis gerais antitruste. O principal objeto de anlise o faturamento anual das empresas envolvidas. Se esse valor ultrapassa um determinado nvel, estabelecido na Lei Alem de Controle de Fuso e Concorrncia (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschrankungen GWB), a operao precisa ser aprovada pelo Escritrio Federal de Cartis da Alemanha (Bundeskartellamt). No caso de companhias de outros setores, a lei permite operaes envolvendo organizaes com faturamento combinado de at 500 milhes, mas, no caso da mdia, o limite muito mais estreito: apenas 25 milhes. Tambm mais rgido o enquadramento da mdia nas regras antitruste. Enquanto as empresas de outros setores com faturamento inferior a 10 milhes no ano anterior ficam livres das restries da GWB (regra de-minimis na seo 35 da GWB), as de mdia so submetidas j a partir de um faturamento de apenas 750 mil. Isso demonstra a grande disposio das autoridades para evitar a concentrao de poder econmico no setor de comunicao. No caso de unio de emissoras de radiodifuso, realizada tambm uma investigao especial para verificar se a operao pode levar a uma concentrao capaz de colocar em risco a livre informao do pblico e a pluralidade de vises. Assim, o controle do Escri-

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trio Federal de Cartis complementado pelo controle da Comisso de Concentrao na Mdia (Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich KEK). Essa comisso formada com base no Acordo Interestadual de Radiodifuso (celebrado entre os Estados Federativos na Alemanha Unificada)114 e composta por seis peritos em direito de mdia e direito econmico, tendo a funo de garantir a diversidade de opinies na mdia alem. Na prtica, a KEK no permite que um proprietrio de empresa de comunicao com participao de 30% ou mais do mercado adquira uma estao de televiso que tenha uma participao de 25% ou mais.115 Qualquer proibio imposta pela KEK sobre fuso ou aquisio vinculante e deve ser seguida por todas as autoridades de regulao dos Estados germnicos. No entanto, elas podem, no prazo de um ms depois de uma deciso da KEK, apelar para a Conferncia de Diretores das Autoridades Supervisoras dos Estados. Esta Conferncia pode, no prazo de trs meses aps a apelao, reverter a deciso da KEK mediante uma maioria de trs quartos de votos dos membros; caso contrrio, a deciso da KEK continua obrigatria. Na Tailndia, ainda acontece de a maioria das frequncias de radiodifuso ser controlada por diferentes atores do Estado, ento a questo da concentrao de propriedade no neste momento um problema em debate. Na Malsia, no h leis sobre propriedade cruzada de mdia, existindo apenas uma recomendao vagamente mencionada na Lei de Comunicaes e Multimdia de 1998116 para que se evite o monoplio das ondas eletromagnticas. Nos ltimos dez anos, o pas tem vivenciado uma crescente concentrao do poder sobre os veculos de comunicao, o que tem causado preocupao entre os observadores117 Chama ateno principalmente o crescimento da Media Prima que, em 2007, j era o maior grupo de comunicao na Malsia, dono de todas as principais estaes de televiso, com 54% dos telespectadores malaios. Sua concorrente mais prxima, a Astro operadora de televiso paga operada por satlite , controlava cerca de 29% do mercado, enquanto a estatal Radio Tele-

visyen Malaysia tinha 17%. A Media Prima tambm controla uma grande parte do mercado de jornais e revistas, alm de diversas estaes de rdio. Na frica do Sul, a concentrao do controle sobre a mdia tratada diretamente pela Lei de Comunicaes Eletrnicas de 2005. Sobre o setor de radiodifuso, a Seo 65 estabelece que ningum pode controlar, direta ou indiretamente, mais de uma licena de televiso. Ter controle significa deter 20% ou mais das aes da empresa de comunicao. Alm disso, ningum pode controlar, tambm direta ou indiretamente, mais do que duas licenas de rdio FM ou duas estaes com reas de servio que se sobreponham significativamente. A mesma regra se aplica rdio AM. Assim, uma pessoa pode ser dona de uma estao de televiso, duas estaes de rdio FM no sobrepostas e duas estaes de AM no sobrepostas. O regulador, a Autoridade Independente de Comunicaes da frica do Sul (Icasa), pode dispensar essas exigncias diante de uma evidncia de boa causa, e sem se desviar dos objetos e princpios estabelecidos na lei. A Seo 66 estabelece regras sobre a propriedade cruzada de jornais e radiodifusoras. Ningum que tenha o controle de um jornal pode tambm controlar uma concessionria de televiso ou rdio; ningum que controle um jornal pode controlar uma emissora, se o jornal tiver uma circulao mdia (segundo o Departamento de Auditoria de Circulaes ABC) de 20% do mercado ou mais, numa rea que se sobreponha significativamente da emissora. Neste caso especfico, uma sobreposio de 50% de reas classificada como significativa. Mais uma vez, a Icasa pode dispensar essas exigncias, nos mesmos termos mencionados anteriormente. Na Frana, o Conseil Superieur de lAudiovisuel (CSA) que regula a concentrao de propriedade de mdia. Qualquer scio com mais de 10% da propriedade deve informar o fato CSA, que ento pode monitorar o quadro societrio da empresa. Ningum pode deter mais do que 49% da propriedade de uma emissora nacional de televiso, ou mais de 15% de uma segunda estao, ou 5% de uma terceira.

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114. Disponvel em ingls no endereo: <http://www.iuscomp.org/gla/statutes/RuStaV.htm.> 115. Consulte: <http://www.bundeskartellamt.de/wEnglisch/download/pdf/0905_Infobroschuere_e_web.pdf.> 116. Veja s. 133. 117. Consulte o Centro para Jornalismo Independente, Relatrio 2004-5 da Malsia. Disponvel em: <http://www.cijmalaysia.org/index2.php? option=com_content&do_pdf=1&id=87.>

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No mbito nacional, ningum pode controlar mais do que duas empresas com as seguintes caractersticas: estao de televiso com uma audincia de quatro milhes de pessoas ou mais; emissora de rdio com uma audincia de 30 milhes de pessoas ou mais; operadora de TV a cabo com uma base de assinantes de seis milhes de pessoas ou mais; jornal com mais de 20% da circulao de todos os dirios na Frana.118 Regras semelhantes para os mercados locais probem que qualquer pessoa seja proprietria controladora de mais do que dois empreendimentos com as seguintes caractersticas: uma emissora nacional ou local de TV que cubra aquela rea; uma ou mais emissoras de rdio cuja audincia represente mais de 10% da populao da rea; uma rede de televiso a cabo que preste servios na rea; o controle editorial, ou qualquer outro, de um jornal dirio que circule na rea.119 No Reino Unido, a regulao da propriedade deixou de ser o foco principal das polticas de promoo da pluralidade na mdia, e a ateno agora est muito mais na oferta de contedo de interesse pblico (tal como aquele veiculado pelas operadoras pblicas) na programao das emissoras. Historicamente, mesmo os dois canais privados de televiso, ITV e Canal 5, so obrigados a veicular programas com contedo de servio ao cidado, em troca do acesso a uma licena vlida em todo o territrio britnico. Mas, medida que o pas adota a TV digital, com a mudana total prevista para 2012, as emissoras privadas argumentam que no h mais incentivo econmico para que elas transmitam esse tipo de programao. Alegam que a multiplicao do nmero de canais vem dividindo as verbas de patrocnio e reduzindo sua receita, deixando-as sem recursos para produzir contedos de utilidade pblica. A maior preocupao quanto pluralidade, entretanto, est nos noticirios. Atualmente o Reino Unido tem trs principais emissoras de programas jornalsticos: a BBC (para servios de TV e rdio da BBC), a Independent Television News (ITN) que fornece as

notcias para o Canal 4, a ITV e algumas estaes de rdio comerciais, e a Sky. A Sky News faz parte da News International, controlada pelo grupo Murdoch, e presta servios para o Canal Sky News via satlite, o Canal 5 e a maioria das estaes de rdio comerciais. Ocorre que a ITN est com sua viabilidade ameaada e, sem uma considervel interveno pblica, poder ser impossvel evitar um futuro duoplio de fornecedores de notcias, com BBC e Sky. O Reino Unido permite a propriedade de vrias mdias, sujeita lei geral de concorrncia e a uma anlise excepcional quanto ao interesse pblico. Se uma fuso suscitar uma preocupao especfica em relao pluralidade de mdia, o Poder Executivo pode solicitar ao Ofcom um relatrio das implicaes de interesse pblico. Ao decidir se permite ou no a continuidade de uma fuso, o governo levar em considerao a evidncia apresentada pelo Ofcom. No entanto, desde a introduo da legislao de 2003, nunca houve tal solicitao. Muitos pases impem limites sobre a propriedade estrangeira de empresas de comunicao, sobretudo as de radiodifuso. O principal motivo que a radiodifuso um importante e poderoso recurso nacional, e h um senso comum de que esse recurso deve ser, no mnimo, rigidamente controlado pelos cidados. Se j preocupante um determinado cidado exercer controle sobre as emissoras a ponto de us-las para influenciar a opinio pblica, seria ainda mais preocupante se esse poder estivesse nas mos de um estrangeiro, pois ele poderia manipular a opinio pblica em favor de interesses alheios aos do pas, segundo muitos argumentam. Os estrangeiros tambm so um fator de preocupao por sua capacidade financeira desproporcional nos pases pobres, onde os cidados raramente podem competir com eles pela propriedade dos meios de radiodifuso. Por outro lado, impor limites excessivos ao capital estrangeiro na radiodifuso pode ser prejudicial. Os fundos estrangeiros podem ajudar a financiar o setor, facilitando o investimento necessrio em novas tecnologias e melhor programao. O envolvimento

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118. Veja: Michael McEwen, A Report to the CRTC Media Ownership; Rules Regulations and Practices in Selected Countries and Their Potential Relevance to Canada. Disponvel em: <http://www.crtc.gc.ca/eng/publications/reports/mcewen07.htm. Tambm veja: Alison Harcourt, The European Commission and regulation of the media industry. Disponvel em: http://www.medialaw.ru/laws/other_laws/european/e-eh.htm.> 119. Consulte: <http://www.csa.fr/multi/index.php?l=uk&p=a.>

estrangeiro tambm pode atrair expertise e inovao, alm do compartilhamento de ideias e experincias. Na Alemanha, assim como no Reino Unido, no existem restries especficas propriedade estrangeira da mdia de radiodifuso (nem impressa) s h regras gerais sobre a concentrao de propriedade da mdia.120 Contudo, todas as emissoras de televiso na Unio Europeia so obrigadas a garantir que pelo menos 50% da programao (excluindo notcias, eventos esportivos, jogos, publicidade, servios de teletexto e televendas) seja de origem europeia. Apesar de no tratar do tema da propriedade, essa regra acaba incentivando e apoiando o setor europeu de produo para TV. No Canad, a legislao determina que o sistema canadense de radiodifuso, a propriedade e o controle devem ser dos canadenses.121 A lei estipula tambm que 80% dos diretores (e, em alguns casos, inclusive o diretor-geral) e 80% dos acionistas votantes devem ser cidados canadenses.122 Um importante complemento Lei da Radiodifuso do Canad so as exigncias em relao ao contedo canadense. Segundo os Regulamentos para a Televiso, as emissoras devem alocar 60% de toda a programao de um ano para contedos canadenses. Dependendo do tipo de licena, de 50% a 60% da programao noturna tambm deve ser de contedo canadense. H algumas excees para o contedo tnico.123 As regras especficas para radiodifuso so complexas, mas as regras de contedo mnimo canadense tambm se aplicam a elas. Em linhas gerais, 35% de toda a msica tocada na rdio, durante uma semana, deve ser de contedo canadense. H, ainda, complexas regras para determinar o que se qualifica como contedo canadense. De forma geral, composies musicais devem se enquadrar em pelo menos duas das quatro categorias a seguir: a msica deve ser composta por um canadense, ser tocada por

canadense, ser tocada ou gravada no Canad, e a letra ser escrita por um canadense.124 Na frica do Sul, a legislao principal, a Lei de Comunicaes Eletrnicas, de 2005, tambm impe limites participao estrangeira na propriedade de empresas de radiodifuso. Nenhum estrangeiro pode exercer o controle direto ou indireto sobre uma emissora comercial. Os estrangeiros so proibidos explicitamente de deter mais de 20% das aes com direito a voto, ou do capital integralizado de uma empresa de radiodifuso. Alm disso, os estrangeiros no podem compor mais de 20% da diretoria de uma emissora comercial.125 No Chile, todos os licenciados devem ser pessoas jurdicas que atuam ou so constitudas no Chile.

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Transio para a tecnologia digital


As tecnologias digitais criaram o potencial para mudanas importantes no ambiente de radiodifuso, especialmente em relao televiso. Os consumidores podem se concentrar na qualidade e nas possibilidades de interao, mas um importante benefcio da transmisso digital que esta usa muito menos espectro de frequncias para transmitir um nmero muito maior de canais.126 Isso levou ao que chamamos de dividendo digital: vo sobrar frequncias disponveis depois que a transmisso analgica for desligada e substituda pela digital. A Unio Internacional de Telecomunicaes (UIT), que estabelece regras globais sobre a transmisso digital, determinou que 2015 ser a data na qual os pases devem ter concludo a transio da televiso que hoje usa muito mais frequncias do que a rdio.127 Mas ainda necessrio decidir sobre importantes questes em nvel nacional, inclusive a questo essencial de qual tecnologia deve ser adotada para a radiodifuso digital. H trs principais tecnologias digitais: a DVB-T, que a mais popular, utilizada em aproxiDebates CI
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120. Veja Michael McEwen, op. cit. 121. Seo 3(1)(a). 122. Veja a Orientao para a CRTC (Inelegibilidade de No Canadenses), SOR/97-192. Disponvel em: <http://www.canlii.org/ en/ca/laws/regu/sor-97-192/latest/sor-97-192.html.> 123. Veja a Seo 4, Regulamentos de Teleradiodifuso, de 1987. 124. Seo 2.2, Regulamentos de Rdio, 1986. Veja tambm as Regras de Contedo Canadense. Disponvel em: <http://www.media-awareness.ca/english/issues/cultural_policies/canadian_content_rules.cfm.> 125. Seo 64. 126. Sujeito oferta de canais de mais qualidade, tais como canais de alta definio. 127. Embora o prazo tenha sido estendido para 2020, para 30 pases africanos e quatro do Oriente Mdio. Consulte <http://www.computerworldzambia.com/articles/2010/01/28/itu-extends-digital-migration-timetable-34-countries.>

madamente 120 pases, inclusive na Europa; a ATSC, usada na Amrica do Norte; e a ISDB-T, usada no Japo, com uma variante que usada no Brasil e em muitos outros pases da Amrica Latina. Os Estados Unidos j fizeram a transio das estaes de TV aberta e, no Brasil, as emissoras das principais cidades se tornaram digitais no final de 2007. inevitvel que, na maioria dos pases, exista discusso, e at mesmo protestos, em relao a vrias questes surgidas com a transio tecnolgica. Uma delas o destino do dividendo digital, tanto em termos do seu uso (em que medida ser usado para ampliar o servio de radiodifuso e em que medida ser usado para ampliar os servios de telecomunicaes?) quanto em termos dos seus beneficirios (quem vai poder obter as novas licenas?). Outra questo o cronograma da transio, algo que preocupa principalmente as emissoras menores ou comunitrias, j que a mudana de tecnologia exige investimentos, e elas precisam de mais tempo para tentar reunir os recursos necessrios. Os custos envolvidos podem ser proibitivos para essas organizaes. Por causa da complexidade desse processo e das difceis questes que ele suscita, importante que haja um plano de transio que seja abrangente e bastante claro, com o envolvimento da mais ampla gama de partes interessadas. Em geral, o planejamento dessa grande mudana tem ficado exclusivamente nas mos de tcnicos e, assim, muitas questes sociais e at mesmo econmicas importantes so negligenciadas. O direito liberdade de expresso demanda que parte do dividendo digital deva ser reinvestida na prpria radiodifuso. Essa parece ser uma questo pouco controversa, mas est longe disso, por causa do grande interesse que o abastado setor de telecomunicaes tem em toda a sobra de espectro, pela qual vai concorrer seriamente. Tambm necessria alguma regulao para garantir que, no setor de radiodifuso, o dividendo digital no v simplesmente para as emissoras comerciais mais ricas. Na realidade, especialmente importante que os diferentes tipos de emissoras comerciais, pblicas e comunitrias consigam operar no s plataformas digitais terrestres, mas tambm plataformas de internet.

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A maioria dos pases com setores de radiodifuso mais desenvolvidos tem planos detalhados para a transio digital128. No entanto, esses planos variam muito de pas para pas. Na Alemanha, por exemplo, foi acordado que a capacidade de transmisso digital ser dividida meio a meio entre as emissoras pblicas e comerciais, sendo que as primeiras tero a capacidade de criar seus prprios sistemas multiplex.129 No Reino Unido, uma pequena parcela do dividendo digital foi alocada para servios adicionais de televiso digital, provendo inclusive a capacidade de transmisso em alta definio (HDTV) para as atuais (analgicas) emissoras comerciais abertas e a BBC. No entanto, a maioria do espectro adicional disponvel vai para o setor de telecomunicaes e ser leiloada para servios mveis de nova gerao. A recente mudana de governo reabriu o debate sobre essas decises, mas, seja como for, espera-se que os ganhadores do espectro adicional tenham a obrigao de lanar a cobertura de banda larga em regies menos populosas do Reino Unido.

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Eleies e partidos polticos


A mdia desempenha um papel extremamente importante durante as eleies em pases democrticos, oferecendo os principais meios para o eleitorado receber informaes sobre as questes em jogo, as posies e as propostas dos partidos e candidatos, e at mesmo sobre o significado e a funo maior das eleies em uma democracia. Ao mesmo tempo, exatamente por causa de seu papel importante, a mdia pode desequilibrar as eleies, promovendo candidatos que apoiam polticas que a favorecem, ou candidatos apoiados pelos proprietrios dos veculos de comunicao. Em muitos pases, as emissoras de radiodifuso tm a obrigao bsica de informar sobre qualquer questo de interesse pblico de forma equilibrada e imparcial. Esta obrigao ainda mais importante durante as eleies, e muitos pases adotaram regras especficas sobre a cobertura jornalstica das campanhas, dos partidos e candidatos pelas emissoras. Por exemplo, a seo 8 dos Regulamentos Canadenses de Radiodifuso, de 1987, estabelece que:

128. Veja, por exemplo, o Informativo Pblico de Radiodifuso da CRTC 2002-31: A licensing policy to oversee the transition from analog to digital, over-the-air television broadcasting. Disponvel em: <http://www.crtc.gc.ca/eng/archive/2002/pb2002-31.htm.> 129. Veja Libertus, Essential Aspects Concerning the Regulation of the German Broadcasting System. Disponvel em: http://www.rundfunkinstitut.uni-koeln.de/institut/pdfs/19304.pdf.

Durante o perodo de eleies, uma concessionria deve alocar tempo para a transmisso de programas, propagandas ou anncios de um membro de partido poltico numa base de igualdade em relao a todos os partidos polticos credenciados e candidatos rivais representados na eleio ou no referendo.130

A exigncia de equivalncia (e aqui importante observar que equivalncia e justia no so o mesmo que igualdade) se aplica publicidade paga, horrio gratuito, noticirios e programas de atualidades. A CRTC leva essas regras muito a srio e detalhou-as, como segue:
obrigao da emissora assegurar que o pblico tenha conhecimento adequado das questes envolvidas em uma eleio e a posio dos partidos e candidatos. A emissora no goza da posio de um censor benevolente que pode apresentar ao pblico apenas o que as pessoas devem saber. Tampouco papel da difusora decidir antecipadamente quais candidatos so dignos de tempo de transmisso.131

no perodo entre as eleies, mas s dado tempo aos partidos que conseguiram eleger membros no ltimo pleito.132 A Alemanha aplica regras parecidas quanto obrigatoriedade do horrio gratuito. Por exemplo, o Artigo 19 da Lei de Radiodifuso para o Estado de North-Rhine Westphalia (Rundfunkgesetz fur das Land Nordrhein-Westfalen, LRG NW)133 estabelece que:
Toda difusora de programa para todo o Estado deve garantir um tempo de transmisso razovel para os partidos ou grupos de eleitores durante sua participao nas eleies do Parlamento Europeu, nas eleies gerais nacionais ou nas eleies da assembleia do Estado de North Rhine-Westphalian, para transmisso eleitoral do partido.

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Alm de seguir esses preceitos, a Empresa Canadense de Radiodifuso (CBC) tem suas prprias diretrizes para determinar o tempo que cada partido ou grupo poltico ter em seu horrio gratuito, durante eleies e referendos. No caso de eleies, tanto federais quanto estaduais, a CBC primeiro pede aos diversos partidos para tentar acordar uma frmula para dividir o tempo disponvel entre eles. Se eles no conseguirem, passa a valer uma regra geral da emissora. Quando houver apenas dois partidos ou lados (no caso de um referendo, geralmente), cada lado ter uma parcela igual do tempo. Quando houver mais do que dois partidos (geralmente o caso das eleies canadenses), o partido no poder ganha 40% do tempo, e os outros 60% do tempo so divididos proporcionalmente entre os outros partidos, segundo o nmero de assentos obtidos na ltima eleio. No entanto, cada partido ter, no mnimo, dois minutos. Os partidos devem produzir seus prprios programas, que devem obedecer lei e a todas as regras de contedo da CBC. Regras semelhantes so aplicadas

Essas regras se aplicam desde que o partido tenha, pelo menos, um candidato em North-Rhine Westphalia ou candidatos em pelo menos um sexto de todas as sees eleitorais. Todos os candidatos devem ser tratados com equivalncia. A frica do Sul tem regras semelhantes quanto ao tratamento equivalente. Qualquer emissora que der oportunidade a um partido poltico de transmitir seus pontos de vista deve, sem discriminao, dar a mesma oportunidade aos outros partidos polticos, desde que estes respeitem as leis de responsabilidade da emissora. Nenhuma propaganda poltica pode ser transmitida no perodo de 48 horas, antes de uma eleio. Alm disso, quando um partido poltico for criticado durante um programa transmitido por uma emissora, esta deve dar uma oportunidade ao partido de responder crtica.134 Todas as emissoras sul-africanas devem disponibilizar um horrio, para que os partidos se apresentem durante as eleies, segundo as regras estabelecidas pelo organismo regulador, a Icasa. Para definir essas regras, inclusive a quantidade de tempo a ser alocada, a Icasa deve consultar as emissoras pertinentes e os partidos polticos. Nenhuma propaganda poltica pode ser transmitida no perodo de 48 horas, antes

130. Veja tambm a seo 6 dos Regulamentos de Rdio de 1986, que idntica. Consulte, ainda, a Circular sobre Radiodifuso da CRTC 2008-4, disponvel em: <http://www.crtc.gc.ca/ENG/archive/2008/c2008-4.htm.> 131. Political Broadcasting - Complaints re: free time and editorial time allocations, Circular N. 334. 132. Veja: <http://www.cbc.radio-canada.ca/docs/policies/freetime/index.shtml.> 133. Disponvel em ingls no endereo: <http://www.iuscomp.org/gla/statutes/LRGNW.htm.> 134. Lei de Comunicaes Eletrnicas, 2005, ss. 58-9.

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de uma eleio. As emissoras comerciais e comunitrias no precisam disponibilizar esse tempo, mas, se o fizerem, estaro sujeitas s mesmas regras.135 Na Jamaica, no h exigncia legal de que uma concessionria transmita programas de partidos. Contudo, se esses programas forem transmitidos, os Regulamentos de Radiodifuso de Televiso e Som136 e a Lei de Radiodifuso e Retransmisso137 devem ser seguidos para garantir imparcialidade na cobertura eleitoral. As principais regras so: Prestar informao sobre o partido poltico no caso de um discurso ou de transmisso de uma propaganda poltica; Evitar a transmisso de propagandas exageradas; Imparcialidade nas transmisses polticas; e, Igualdade no tempo alocado para as transmisses polticas. No Reino Unido, as leis estabelecem que as Transmisses Eleitorais dos Partidos (PEBS), no caso das grandes agremiaes, sejam feitas pela BBC e pelos outros canais nacionais de TV aberta. No permitida propaganda partidria paga. A legislao138 exige que a BBC se baseie em suas prprias diretrizes139, aps consulta com a Comisso Eleitoral. A Seo 333 da Lei de Comunicaes de 2003 exige que o Ofcom estabelea regras para as PEBs em relao sua liberdade de transmitir nos canais de TV comerciais e nas estaes nacionais comerciais de rdio. As regras estabelecem as exigncias mnimas que as emissoras devem seguir para determinar a extenso, frequncia, alocao e cronograma das transmisses. Os licenciados, ento, tomam suas prprias decises, segundo as regras e em consulta com os grandes partidos polticos (com mediao do Ofcom em casos de disputa).140 O discurso poltico, que inclui propaganda partidria paga, comum nos Estados Unidos, mas sujeito a exigncias estatutrias (Lei de Comunicaes

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de 1934) e s prprias regras da FCC, em reconhecimento da importncia especial do livre fluxo de informao para o pblico durante o processo eleitoral.141 No caso de eleies federais, a Lei de Comunicaes exige que a emissora d acesso razovel aos candidatos. Este acesso deve ser disponibilizado durante toda a programao normal da estao, inclusive no horrio nobre da televiso e da rdio. Alm disso, os candidatos em pleitos federais tm direito de comprar todas as classes de tempo de propaganda, com exceo dos horrios durante programas de notcias. As emissoras costumam manter discrio sobre a venda de tempo para candidatos nas eleies estaduais e locais. Se uma estao oferecer tempo para um candidato, deve oferecer oportunidades iguais para que todos os demais candidatos comprem tempo equivalente.

Publicidade oficial
Em muitos pases, a propaganda do governo responsvel por uma parcela bastante significativa de toda a publicidade disponibilizada mdia comercial. Como a publicidade , de longe, a maior fonte de financiamento para muitas emissoras, este financiamento um meio potencial de influncia poltica do governo sobre o contedo transmitido. A maioria das empresas faz publicidade com base em fatores comerciais, tais como o preo dos anncios e a capacidade de alcanar seus pblicos-alvo de consumidores. De preferncia, a publicidade dos rgos pblicos deveria funcionar na mesma base. Alm dos benefcios financeiros bvios, isso pode ajudar a evitar o uso abusivo da propaganda oficial para fins polticos. O favorecimento de determinados veculos e a ameaa de cortes na publicidade do governo so formas de censura branda, identificada em grande parte da Amrica Latina.142 Em agosto de 2008, a Asociacin por los Derechos Civiles (ADC), de Buenos

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135. Lei de Comunicaes Eletrnicas, 2005, s. 57. 136. Veja o Regulamento 12. 137. Veja a Seo 12. 138. Lei de Representao do Povo, 1983. 139. Veja, por exemplo, os critrios da BBC para alocar PEBs nas Eleies Gerais de 2010. Disponvel em: <http://www.bbc.co.uk/guidelines/ editorialguidelines/assets/advice/GenElec2010_PEBCriteria.pdf.> 140. As regras mais recentes do Ofcom esto disponveis em: <http://www.ofcom.org.uk/about/how-ofcom-isrun/committees/electioncommittee/ofcom-rules-on-party-political-and-referendum-broadcasts/.> 141. Veja: The Public and Broadcasting: How to Get the Most Service from Your Local Station, da FCC. Disponvel em: <http://www.fcc.gov/mb/audio/decdoc/public_and_broadcasting.html.> 142. Disponvel em: <http://www.cipamericas.org/archives/1725.>

Aires, e a Open Society Justice Initiative (Iniciativa de Justia da Sociedade Aberta, OSJI) publicaram o estudo The Price of Silence: The Growing Threat of Soft Censorship in Latin America (O Preo do silncio: a crescente ameaa da censura branda na Amrica Latina). O relatrio documentou as prticas de censura branda em sete pases da regio: Argentina, Chile, Colmbia, Costa Rica, Honduras, Peru e Uruguai. O estudo relata casos do Chile, onde a insero de anncios oficiais em mdias locais condicionada ao compromisso dos veculos de no fazerem crticas s autoridades. O governo chileno introduziu leis para combater esse problema. Ao mesmo tempo, alguns pases optam por usar o poder da publicidade oficial para promover a diversidade de contedo na mdia, como um tipo de subsdio a veculos menores que podem oferecer contedos alternativos. Em princpio no h nada errado nesse tipo de iniciativa, mas so necessrias fortes medidas de preveno contra o abuso, pois o favorecimento de determinados veculos seria uma grande tentao neste contexto. Na maioria das democracias mais desenvolvidas, a alocao de propaganda pblica no sujeita a regras legais especficas. So aplicadas tradies e prticas que evitam o abuso desse poder. Geralmente a escolha dos veculos que sero contratados para veicular a publicidade governamental feita sob uma avaliao tcnica. No Reino Unido, na Austrlia e no Canad, a produo e a venda de propaganda oficial so terceirizadas e sujeitas a regras severas de licitao, para evitar favorecimentos. Assim estabelecida uma relao arms-length entre terceiros independentes (agncias e produtoras), que entram em contrato, tendo o governo como cliente. A Jamaica tambm delega a administrao da publicidade do governo e de rgos pblicos a uma agncia independente. Em muitos pases o apoio financeiro direto para difuso de contedo de interesse pblico canalizado para emissoras pblicas e comunitrias. Em alguns pases, no entanto, tambm so concedidos fundos pblicos para emissoras comerciais, para os programas que atendem, de forma importante, ao interesse pblico e, principalmente, contribuem para ampliar a diversidade de contedo. Na frica do Sul, por exem-

plo, a Agncia de Desenvolvimento e Diversidade de Mdia (MDDA) d financiamento s emissoras comunitrias (pelo menos 60% do total), mas tambm mdia comercial.143

A situao no Brasil
O Artigo 12 do Decreto n 236 de 1967 estabelece limites sobre a propriedade de servios abertos (no codificados) de TV e rdio. Nenhuma entidade pode deter mais do que 10% das licenas nacionais de televiso (e, dentre essas, somente cinco podem ser VHF) ou mais de duas licenas de TV por estado. No caso da rdio, os limites so: para emissoras FM, no mximo seis licenas; para ondas mdias, at quatro licenas locais, trs regionais e duas nacionais; para ondas curtas, no mximo trs licenas regionais (at duas por estado) e duas nacionais. Essas regras no se aplicam a estaes repetidoras. Apesar de o Decreto n 236 se referir a entidades, o Decreto n 52.795 de 1963 deixa claro que esses limites se aplicam a acionistas individuais. Mas as regras no se aplicam a formas de controle indireto ou de facto, como ocorre, por exemplo, por meio de relaes pessoais envolvendo proprietrios de emissoras. Em diversos pases, as restries relativas propriedade costumam se concentrar no controle de facto, j que o controle efetivo que importa. No h no Brasil restrio propriedade simultnea de vrias mdias, a chamada propriedade cruzada. Tambm no h atualmente regras que limitem a propriedade simultnea dos servios de televiso paga e rdio. O Projeto de Lei 29 pretende introduzir limites propriedade cruzada no setor de TV paga, separando empresas de produo de contedo das empresas de distribuio de contedo, principalmente para evitar prticas abusivas. O Artigo 222 da Constituio Federal limita a participao de estrangeiros na propriedade de jornais e radiodifusoras ao mximo de 30% do capital votante, sendo que os 70% restantes podem ser de brasileiros natos ou pessoas naturalizadas brasileiras h pelo menos dez anos. Essas regras no oferecem proteo suficiente contra o surgimento de conglomerados concentradores de mdia. Em primeiro lugar, porque elas no se aplicam diretamente ao controle de facto, ento

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143. Veja a Lei da Agncia de Desenvolvimento e Diversidade da Mdia, n. 14, 2002.

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possvel estender o controle de vrias formas indiretas; em segundo lugar, porque elas so mais permissivas do que as adotadas em outros pases, especialmente devido falta de qualquer regra sobre propriedade cruzada; em terceiro lugar, porque emissoras estendem suas prprias redes por meio de relaes com afiliadas, fato que pode facilmente ser percebido devido grande proporo de programao centralizada. Ao mesmo tempo, acreditamos que importante para o Brasil ter redes nacionais de radiodifuso, especialmente num cenrio em que a radiodifuso pblica tem posio fraca. Essas redes nacionais so valiosas para desenvolver e manter um senso de cultura e unidade nacionais, assegurando uma ampla disponibilidade de noticirios de alta qualidade, contribuindo para a boa informao do pblico e para o debate nacional. A transmisso digital j est instalada em vrias cidades brasileiras e, ao que parece, j foram concludos alguns acordos sobre o uso de recursos digitais, sobre os quais no obtivemos detalhes. Como bem sabido, o Brasil adaptou a tecnologia digital japonesa, ISDB-T, seguido de muitos outros pases, principalmente na Amrica Latina.

A despeito desses importantes avanos, o Brasil no tem nenhum prazo formal estabelecido com a UIT para concluir a transio para a televiso digital, apesar de o Decreto n 5.820 de 2006 estabelecer a data de 30 de junho de 2016. Alm disso, houve poucas consultas pblicas para tratar dessa transio. A passagem para a tecnologia digital libera espao de transmisso, j que mais canais podem operar na mesma quantidade de frequncias. A possibilidade de ampliar a difuso de contedos permite promover a diversidade, alm de aumentar o acesso. Representantes do Ministrio das Comunicaes nos informaram que seriam alocados EBC canais multiplex quatro nas principais cidades e trs em cidades menores para oferecer canais ao Congresso Nacional e a rgos do Poder Executivo, cobrindo temas como educao, cultura e cidadania (este ltimo administrado pelo Ministrio das Comunicaes). No est claro o modo pelo qual essas decises foram tomadas e nem foram esclarecidos os motivos para que diferentes braos do governo tenham seus prprios canais. De qualquer forma, a questo sobre o que fazer com os dividendos da tecnologia digital deve ser objeto de cuidadoso planejamento e de um debate aberto.

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Recomendaes
Deveriam ser estabelecidas regras mais slidas sobre a concentrao de propriedade, inclusive de propriedade cruzada. Estas precisam se concentrar no controle de facto exercido pelos indivduos, e no na composio corporativa das emissoras. No entanto, deve-se levar em considerao a necessidade de o Brasil contar com redes nacionais de radiodifuso. A responsabilidade pelo monitoramento e pela aplicao das regras de propriedade deve ser do Cade, com apoio de uma nova autoridade reguladora independente, quando e se esta for criada. O Cade deve ter recursos suficientes e desenvolver a expertise necessria para assumir esse papel. necessrio buscar uma abordagem mais participativa no processo de transio para a tecnologia digital, para assegurar que sejam considerados os importantes interesses pblicos. Pelo menos parte dos dividendos da tecnologia digital deveria ser alocada a usos de radiodifuso, e deve ser promovido um processo aberto e participativo para decidir como usar esse espectro adicional.

SOBRE OS AUTORES

Toby Mendel o Diretor Executivo do Centro de Direito e Democracia, uma nova ONG de direitos humanos que se centra na prestao de consultoria jurdica em matria de direitos fundamentais para a democracia, incluindo o direito informao, liberdade de expresso e direitos de reunio e de associao. Antes disso, ele foi, por 12 anos, Diretor Snior da rea jurdica da ARTIGO 19, uma ONG internacional de direitos humanos com foco na liberdade de expresso. Ele tem prestado consultoria sobre liberdade de expresso e direito informao para uma vasta gama de atores, incluindo o Banco Mundial, vrios rgos da ONU e de outros organismos intergovernamentais e diversos governos e ONGs em pases de todo o mundo. Nestas vrias atuaes, ele desempenhou um papel fundamental na elaborao de legislao nas reas do direito informao e regulao da mdia. Antes de ingressar na ARTIGO 19, ele trabalhou como consultor snior de direitos humanos para a Oxfam do Canad e como analista de poltica de direitos humanos na Agncia de Desenvolvimento Internacional do Canad (CIDA). Tem publicado extensivamente sobre uma variedade temas, dentre os quais: liberdade de expresso, direito informao, direitos de comunicao e questes relativas a refugiados, incluindo estudos comparativos jurdicos e analticos sobre o servio pblico de radiodifuso, o direito informao e polticas de radiodifuso.

Eve Salomon tem uma rica experincia em regulao tanto de rgos estatutrios como no estatutrios. Advogada por formao, ela atualmente a presidente mundial do Conselho Regulador da RICS (organismo de autorregulao de topgrafos), comissria da Comisso de Queixas da Imprensa (organismo autorregulador da imprensa do Reino Unido), a (estatutria) Comisso sobre Apostas do Gr-Bretanha, e presidente da Fundao para Vigilncia da Internet do Reino Unido (uma associao para combate de contedo de abuso sexual infantil online). Durante quatro anos, at sua dissoluo, ela foi membro da fora-tarefa Legislar Melhor, um organismo independente de aconselhamento do governo do Reino Unido sobre como melhorar a regulamentao em todos os setores. Ela continua a realizar trabalhos de consultoria para departamentos e agncias de governo do Reino Unido na rea de melhoria da regulamentao. A rea de especializao legal de Eve a de regulamentao da radiodifuso. Ela especialista jurdica da Diviso de Direitos Humanos do Conselho Europeu e autora da publicao Diretrizes para Regulamentao da Radiodifuso (UNESCO/Associao de Radiodifuso da Comunidade Britnica). Ela foi consultora de inmeras ONGs, rgos governamentais e reguladores de radiodifuso em todo o mundo. Empregos anteriores incluram o de Subsecretria da Comisso Independente sobre Televiso do Reino Unido, Diretora de Servios Jurdicos da Autoridade de Rdio e Secretria Interina da Ofcom.

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E S P E C I A L I S TA S E I N S T I T U I E S C O N S U LTA D A S

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Consultores da UNESCO Jos Paulo Cavalcanti Regina Dalva Festa Eugnio Bucci Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL) Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA) Agncia Nacional do Cinema (ANCINE) Associaes Corporativas das Empresas de Mdia: Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e Televiso (ABERT) Associao Nacional de Jornais (ANJ) Associao Nacional dos Editores de Revistas (ANER) Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE) Consultores parlamentares da rea de Comunicao (Cmara dos Deputados e Senado) Departamento de Justia, Classificao, Ttulos e Qualificao (DJCTQ) Ministrio da Justia equipe de classificao indicativa Grupo de trabalho, coordenado pela Secom, para a formatao do novo Marco Regulatrio da Mdia no Brasil - estabelecido pelo Decreto Presidencial de 21 de Julho de 2010 Ministrio das Comunicaes (MINICOM) Procuradoria Federal dos Direitos do Cidado (PFDC)

Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica (SECOM) TV Globo Pessoas e instituies que gentilmente responderam questes adicionais Conar Edney Narchi Ministrio das Comunicaes Eduardo Amorim M. de Souza Assistentes de pesquisa no Brasil Alexandra Bujokas de Siqueira Rodrigo Garcia Vieira Braz Mariana Pcaro Cerigatto DEBATES PBLICOS Verses preliminares dos textos Anlise Temtica - O ambiente regulatrio da radiodifuso: estudo de caso para os reguladores brasileiros e Marco para Regulao de difuso: recomendaes para o Brasil foram apresentados e discutidos nos seguintes eventos: Seminrio Internacional Comunicaes Eletrnicas e Convergncia de Mdias realizado pela Secretaria da Comunicao Social (SECOM) nos dias 09 e 10 de novembro de 2010. Encontro Regulao da Radiodifuso: construindo o modelo brasileiro organizado por Artigo 19, UNESCO, Konrad Adenauer e Fundao Ford no dia 16 de novembro de 2010.

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L I S TA D E S I G L A S *

ABC Companhia Americana de Radiodifuso ABC Escritrio de Auditoria de Circulaes ABERT Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e Televiso ADC Associao para os Direitos Civis ACMA Autoridade Australiana para as Comunicaes e Mdia ANATEL Agncia Nacional de Telecomunicaes ANCINE Agncia Nacional do Cinema ANER Associao Nacional dos Editores de Revistas ANJ Associao Nacional de Jornais ANVISA Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria ARD Organizaes Pblicas de Radiodifuso da Repblica Federal da Alemanha ASA Autoridade de Padres de Publicidade ATSC Comit do Sistema Avanado de Televiso AVMS Directive Diretiva para Servios de Mdia Audiovisual BBC Corporao Britnica de Radiodifuso BDU Empreendimentos de Distribuio de Radiodifuso CAB Associao Canadense de Radiodifusores CADE Conselho Administrativo de Defesa Econmica CBA Associao de Radiodifusores da Comunidade Europeia CBC Corporao Canadense de Radiodifuso CBS Sistema de Radiodifuso de Columbia CBSC Conselho Canadense de Padres de Radiodifuso CIDA Agncia de Desenvolvimento Internacional do Canad CMA Lei de Comunicaes e Multimdia CONAR Conselho de Autorregulamentao Publicitria CNTV Conselho Nacional de Televiso CRTC Comisso Canadense de Radioteleviso e Telecomunicaes CSA Conselho Superior do Audiovisual DJCTQ Departamento de Justia, Classificao, Ttulos e Qualificao DVBT Radiodifuso Terrestre de Vdeo Digital DMA Maiores mercados EBC Empresa Brasil de Comunicao ECA Estatuto da Criana e do Adolescente

FCC Comisso Federal de Comunicaes FSER Fundo de Apoio Expresso Radiofnica GWB Lei Alem de Controle de Fuso e Concorrncia ICASA Autoridade Independente para as Comunicaes da frica do Sul IRA Autoridade Reguladora Independente ISDBT Servio Integrado de Transmisso Digital Terrestre ITN Televiso Independente de Notcias ITV Autoridade Independente de Televiso JBC Comisso Jamaicana de Radiodifuso KPFA Rdio Financiada por Ouvintes /Berkeley KEK Comisso para Concentrao da Mdia LPIF Fundo de Desenvolvimento da Programao Local LRG NW Lei de Radiodifuso para o Estado de North-Rhine Westphalia MCMC Comisso Malaia de Comunicaes e Multimdia MDDA Agncia para o Desenvolvimento da Mdia e Diversidade da frica do Sul NBC Companhia Nacional de Radiodifuso NDR Radiodifuso da Alemanha do Norte NHK Corporao Japonesa de Radiodifuso OEA Organizao dos Estados Americanos Ofcom Departamento de Comunicao OSCE Organizao para a Segurana e Cooperao na Europa OSJI Iniciativa de Justia da Sociedade Aberta PEBS Transmisses Eleitorais dos Partidos PFDC Procuradoria Federal dos Direitos do Cidado PSB Emissoras de Servio Pblico RCTV Rdio e Televiso de Caracas RTM Rdio e Televiso Malaia RTNDA Fundao dos Diretores de Rdios e Televises Noticiosas do Canad SABC Corporao Sul Africana de Radiodifuso SECOM Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica UIT Unio Internacional de Telecomunicaes

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* Para as siglas em lngua estrangeira esto apontadas as respectivas tradues para o portugus.

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SRIE

Debates CI

Confira os nmeros anteriores da Srie Debates:


Srie Debates CI, n.1 A Blogosfera policial no Brasil: do tiro ao twitter Silvia Ramos e Anabela Paiva (Coords.) http://unesdoc.unesco.org/images/0018/001852/185252por.pdf Srie debates CI, n. 2 - Levantamento inicial de necessidades e oportunidades de qualificao e capacitao profissional na Fundao Padre Anchieta e na Empresa Brasil de Comunicao Joo Marcelo Borges http://unesdoc.unesco.org/images/0018/001895/189599por.pdf Srie debates CI, n. 3 - Indicadores da qualidade no jornalismo: polticas, padres e preocupaes de jornais e revistas brasileiros Rogrio Christofoletti http://unesdoc.unesco.org/images/0018/001899/189915por.pdf Srie debates CI, n. 4 - Jornalistas e suas vises sobre qualidade: teoria e pesquisa no contexto dos indicadores de desenvolvimento da mdia da UNESCO Danilo Rothberg http://unesdoc.unesco.org/images/0018/001899/189916por.pdf Srie debates CI, n. 5 - Sistema de gesto da qualidade aplicado ao jornalismo: uma abordagem inicial Josenildo Luiz Guerra http://unesdoc.unesco.org/images/0018/001899/189917por.pdf Srie debates CI, n. 6 - Qualidade jornalstica: ensaio para uma matriz de indicadores Luiz Augusto Egypto de Cerqueira http://unesdoc.unesco.org/images/0018/001899/189918por.pdf

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