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ISSN 0101-4161

O PAEG e o Plano Trienal: Uma Anlise Comparativa de suas Polticas de Estabilizao de Curto Prazo

Eduardo F. Bastian

Professor - Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) Endereo para contato: Av. Pasteur, 250 - sala 103, Urca - Rio de Janeiro -RJ CEP: 22290-240 - E-mail: eduardobastian@ie.ufrj.br

Recebido em 31de janeiro de 2012. Aceito em 14 de agosto de 2012.

Resumo
O presente artigo tem por objetivo analisar as polticas de estabilizao de curto prazo propostas pelo Plano Trienal (1962) e pelo Programa de Ao Econmica do Governo (1964) atravs da comparao das principais medidas implementadas e dos resultados alcanados pelos dois planos. No caso, pretende-se mostrar que os planos tinham semelhanas, sendo a poltica salarial do PAEG o principal ponto de distino. Nesse contexto, as grandes diferenas de desempenho foram devidas incapacidade do Trienal em funo dos turbulentos contextos interno e externo - de equacionar os problemas do conflito distributivo e do estrangulamento externo. O PAEG, por sua vez, equacionou os dois problemas, mas resolveu o conflito distributivo atravs de uma soluo regressiva e, no caso do estrangulamento externo, obteve uma ajuda norte-americana com a qual o Plano Trienal no pde contar.

Palavras-Chave
polticas de estabilizao, Plano Trienal, PAEG

Abstract
This work discusses the short term stabilisation policies implemented by two plans Three-Year Plan (Trienal) of 1962) and the Governments Economic Action Programme (PAEG) of 1964 in order to compare their main measures and results. It is intended to show that these plans had similarities being PAEGs wage policy the main point of difference. In this context, their performance differences were due to the turbulent internal and external contexts that the Three-Year Plan faced and that left it unable to solve the problems related to the distributive conflict and the external constraint. The Governments Economic Action Plan solved these problems, but the solution employed in terms of the conflicting claims was a regressive one and the external constraint was overcome with a help of US authorities that was not offered to the Three-Year Plan.

Agradeo a Almir Pita, Carlos Pinkusfeld Bastos, Fabio S Earp e Franklin Serrano por comentrios e sugestes a verses anteriores do artigo, e a Maurcio Metri, Ralph Zerkowski e Ricardo Bielschowsky pelas discusses sobre o tema deste trabalho. Agradeo ainda aos pareceristas annimos da revista por seus comentrios. Os eventuais erros e omisses remanescentes so de minha responsabilidade.

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Keywords
stabilisation policies, Three-Year Plan; PAEG

JEL Classification
N16

1. Introduo
Os primeiros anos da dcada de 1960 foram, no Brasil, um perodo de grande turbulncia nos campos poltico e econmico. Na poltica, o pas viveu, entre outras coisas, a renncia de um presidente e um golpe militar que instaurou uma ditadura que duraria duas dcadas. Quanto economia, por sua vez, o perodo foi marcado por uma forte elevao nas taxas de inflao, queda das taxas de crescimento e dificuldades no balano de pagamentos. Nesse contexto de crise houve, na primeira metade da dcada, duas importantes tentativas de eliminar as presses inflacionrias e recolocar o pas no caminho do crescimento econmico: o Plano Trienal (dezembro de 1962) e o Plano de Ao Econmica do Governo (novembro de 1964). Apesar da proximidade das datas entre estes planos, os dois foram, todavia, formulados em contextos polticos muito diversos. O Trienal surgiu durante o governo democrtico e de esquerda de Joo Goulart, enquanto o Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG) foi formulado no mbito de uma ditadura de orientao conservadora. No caso, esta diferena de contexto ocorreu porque o Trienal foi o ltimo plano do governo de Goulart antes de sua deposio, enquanto que o PAEG foi o primeiro plano do regime militar implantado aps o golpe de abril de 1964. Outra importante diferena reside nos resultados alcanados pelos dois planos. O Trienal fracassou no seu intento de estabilizar a economia e j em seu primeiro ano a taxa de crescimento ficou em 0,6% - contra uma previso de 7% - e a inflao subiu para quase 80% no ndice Geral de Preos (IGP) dezembro a dezembro, enquanto a expectativa era de que a inflao declinasse. O PAEG, por outro lado, se no foi capaz de atingir as metas de inflao planejadas, obteve resultados muito melhores do que o Trienal. No caso, o plano conseguiu controlar o processo inflacionrio (inflao mdia de 45,5% no perodo 1964-67 e de 25% em 1967), bem como retomar o cres-

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cimento econmico, ainda que a taxas bem mais modestas (4,2% ao ano no perodo 1964-67) do que as registradas durante o governo de Juscelino Kubitschek (1956-61) (Hermann, 2005, p. 79). Ademais, h uma opinio praticamente generalizada que o PAEG criou as condies internas para que o pas experimentasse aquilo que se convencionou chamar de milagre econmico (1968-1973). Ocorre que, apesar das profundas diferenas na orientao poltica dos governos que implementaram o Trienal e o PAEG e tambm no desempenho destes planos, h autores que afirmam que, surpreendentemente, os dois planos eram muito parecidos. Lara Resende (1982) argumentou, por exemplo, que o Paeg era um programa com diagnstico e estratgia de combate inflao bastante heterodoxos e, na realidade, muito semelhantes aos encontrados no Plano Trienal de Celso Furtado. (Lara Resende, 1982, p. 775) Cardoso (1970) foi ainda mais taxativo ao afirmar que os dois planos eram quase idnticos nas propostas. Segundo ele, o Paeg enquanto plano em si no difere fundamentalmente do Plano Trienal. (Cardoso, 1970, p. 181) A diferena fundamental, no caso, estaria nas bases de poder dos governos Goulart e Castello Branco (idem). Diante dessa discusso, o presente artigo tem por objetivo, justamente, comparar estes dois planos e avaliar o seu grau de similaridade. Ademais, pretende-se tambm analisar os fatores que explicam as enormes diferenas de desempenho obtidas pelo Trienal e pelo PAEG. Neste tocante, como ambos os planos eram compostos tanto por um programa de estabilizao de curto prazo quanto por um conjunto de reformas estruturais voltadas para aumentar as taxas de crescimento no mdio e longo prazos, importante destacar que o artigo se concentrar apenas na anlise dos programas de estabilizao de curto prazo. Noutros termos, o objetivo comparar as polticas de estabilizao de curto prazo dos dois planos, avaliar a sua similaridade e discutir os porqus dos diferentes desempenhos. A opo por restringir a anlise s polticas de estabilizao de curto prazo deve-se importncia destas polticas diante da conjuntura da poca. Esta constatao est baseada no fato que, no contexto de inflao crescente e dificuldades nas contas externas em que o Trienal e o PAEG foram formulados, havia, em ambos os casos, um sentido de urgncia no que tange obteno rpida de resultados favorveis no combate a estes dois problemas. Desta forma, as polticas de esta-

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bilizao consistiriam em uma primeira etapa dos planos, sendo que seu sucesso era condio quase que sine qua non para que as reformas pudessem ser implementadas com sucesso. Esta caracterstica se fazia presente principalmente no caso do Plano Trienal, uma vez que foi colocado em prtica em um contexto poltico muito conturbado, no qual o sucesso das medidas de estabilizao era crucial para o presidente Joo Goulart obter legitimidade interna e externamente e, com isso, ter condies mnimas para colocar em prtica sua agenda de reformas (Fonseca, 2004: p.609). O artigo est dividido em trs sees, alm desta introduo e das concluses. A primeira seo apresenta uma resenha das principais medidas de estabilizao propostas pelo Plano Trienal, enquanto que a segunda seo destinada ao PAEG. A terceira seo, por sua vez, consiste em uma anlise comparativa das polticas de estabilizao de curto prazo dos dois planos, na qual so apresentadas as semelhanas entre ambos e discutidas as razes que levaram os planos a resultados econmicos to distintos.

2. As Polticas de Estabilizao de Curto Prazo do Plano Trienal


O Plano Trienal foi elaborado em 1962, tendo como perspectiva estabelecer um conjunto de metas para a economia brasileira para o trinio 1963-65. A origem do plano est ligada ao plebiscito que, no incio de 1963, definiria se o pas retornaria ao presidencialismo ou continuaria no parlamentarismo, sistema implantando em 1961 como soluo poltica para permitir a posse de Joo Goulart na presidncia aps a renncia de Jnio Quadros. Neste contexto, o Trienal foi apresentado como o plano econmico que Goulart implementaria caso a opo pelo presidencialismo sasse vitoriosa (Furtado, 1997, p. 238). O Plano Trienal (1962) 1 procurou enfrentar os principais problemas que afetavam a economia brasileira no conturbado contexto da poca. Neste contexto, apresentou, entre outras coisas, os seguintes objetivos: 1) taxas de crescimento da renda nacional da ordem de 7%; 2) estratgia gradual de combate inflao, de modo que a inflao
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A sntese da verso original do plano foi publicada em 1962. Utiliza-se aqui a verso completa do plano que s foi publicada em 2011 pelo Centro Celso Furtado.

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de 1963 no excedesse a metade da taxa do ano anterior 2 e que, em 1965, a taxa se aproximasse de 10% ao ano; 3) salrios reais crescendo a uma taxa idntica taxa de crescimento da produtividade da economia como um todo, bem como os ajustamentos em funo do aumento do custo de vida; 4) refinanciamento da dvida externa, a qual apesar de no ser particularmente grande estava concentrada no curto e mdio-prazos (Plano Trienal, 2011, p. 43). No fundo, a principal ambio do plano era estabilizar a economia sem comprometer o crescimento econmico. No caso das medidas de estabilizao de curto prazo, objeto principal do presente artigo, h alguns aspectos interessantes a destacar. O primeiro deles se refere s causas da inflao. Segundo a viso exposta no Plano Trienal, a inflao brasileira era causada pelos desequilbrios da economia do pas. Uma primeira fonte de inflao se devia aos desequilbrios no setor pblico ocorridos em funo do rpido crescimento nos investimentos governamentais sem o apoio de um adequado esquema de financiamento (Plano Trienal, 2011: 70). No caso, os dficits do Governo Federal levavam a um nvel excessivo de emisso de papelmoeda, o que, por sua vez, pressionava os preos para cima (Plano Trienal, 2011, p. 46). Tratava-se, portanto, de um caso de inflao de demanda. A outra fonte de desequilbrios estava ligada insuficincia crnica da capacidade de importar, a qual demandaria, por um lado, permanentes modificaes na oferta interna e, por outro, desvalorizaes cambiais. Essa fonte de inflao pode ser chamada de estrutural, uma vez que sua superao s poderia acontecer atravs do aprofundamento do processo de industrializao (Plano Trienal, 2011: p.67). Desta forma, como o objetivo deste artigo estudar as polticas de estabilizao de curto prazo, esta inflao estrutural no ser objeto de anlise, pois sua superao passava por reformas e mudanas estruturais que s poderiam ter efeitos no mdio e longo prazos. 3 A estratgia contida no Trienal para combate s presses inflacionrias decorrentes da inflao de demanda estava baseada em medidas tradicionais de conteno de gastos e do crdito. O governo estimava que se o dispndio potencial do Tesouro Nacional para o ano de 1963
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Como a inflao em 1962 foi de 51,6%, isto significava uma inflao em torno de 25%. Possivelmente, esta era a principal fonte de inflao para Celso Furtado, principal formulador do Plano Trienal. Segundo Bastos (2011), Furtado entendia que a programao do desenvolvimento seria o nico remdio estrutural contra a inflao (Bastos, 2011: 444).

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fosse efetivamente materializado, a presso inflacionria se elevaria para 100%, o que jogaria o pas na hiperinflao. Neste sentido, o plano previa o corte de 1/3 destes dispndios, o que faria o dficit potencial de Cr$ 774,9 bilhes cair para Cr$ 300 bilhes4 (Plano Trienal, 2011, p. 100). No contexto desse esforo de reduo dos desequilbrios do setor pblico, cabe destacar que o plano previa um aumento de 40% para os salrios do funcionalismo, o que, diante de uma inflao de 51,6% em 1962, significava um reajuste que sequer repunha a inflao do ano anterior. Ademais, havia a proposta de reduzir progressivamente os subsdios ao consumo dados pelo governo, particularmente os subsdios ao trigo, combustveis e lubrificantes derivados do petrleo. Segundo clculos apresentados, o esforo de defesa destes preos teria representado uma perda de recursos financeiros superior a Cr$ 60 bilhes em 1962 e que poderia chegar a valores muito superiores em 1963 (Plano Trienal, 2011, p. 101). A retirada desses incentivos provocaria fatalmente uma presso inflacionria de curto-prazo, a chamada inflao corretiva. Todavia, a defesa desses preos tambm no estava colaborando no combate inflao, pois as emisses de papel-moeda efetuadas para atender ao pagamento dos subsdios tiveram certamente reflexo inflacionrio maior do que o que se procurava evitar (idem). Apesar do peso atribudo ao ajuste do setor pblico, havia tambm medidas de ordem monetria e creditcia. Na verdade, havia um esquema de programao monetria, o qual estava associado justamente s metas fiscais estabelecidas. Neste contexto, a expanso prevista para os meios de pagamento em 1963 era da ordem de 34%, pois esta expanso seria compatvel com uma taxa de crescimento do PIB de 7%, um aumento do nvel geral de preos da ordem de 25% e a estabilizao da relao dispndio pblico sobre o PIB. Da mesma forma, estabeleceu-se que o crdito ao setor privado deveria crescer em montante correspondente elevao do nvel de preos mais o aumento do produto real, de modo que as polticas de redesconto e recolhimento compulsrio da Sumoc e as carteiras do Banco do Brasil deveriam ser gerenciadas a partir destes tetos para a expanso (Plano Trienal, 2011, p. 47).
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Segundo os clculos realizados na programao financeira para 1963, esse dficit compatvel com um nvel de emisso de papel-moeda que permite reduzir a presso inflacionria, de forma a que o incremento do nvel de preos no supere a metade do observado no ano corrente (Plano Trienal, 2011, p. 46).

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Todavia, h um outro elemento-chave em toda a formulao do plano: o papel da capacidade de importar como fator condicionante para a estratgia do Trienal de estabilizar a economia sem prescindir de taxas de crescimento econmico da ordem de 7%. No caso, este fator tinha um peso muito grande, uma vez que a deteriorao dos termos de troca e a concentrao de compromissos financeiros a curto e mdio prazos tinham reduzido de maneira significativa a capacidade de importar do pas no incio dos anos 1960. Neste contexto, o esforo de expandir a capacidade de importar passava por estmulos da atividade exportadora, o que, por sua vez, estaria ligado a uma poltica de realismo cambial (Plano Trienal, 2011: p. 111).5 Outro fator crucial associado questo da capacidade de importar era o acesso ao financiamento externo. Como uma menor capacidade de importar pode reduzir as taxas de crescimento, a questo do financiamento externo passou a ser um fator chave no plano, uma vez que o financiamento externo pode, no curto prazo, expandir a capacidade de importar (Plano Trienal, 2011, p. 80; 107-111;133-135). As estatsticas e estimativas apresentadas no Trienal mostravam as dificuldades que o Brasil tinha no que tange s suas contas externas. Diante dos dficits em conta corrente e os pagamentos com amortizaes de dvida, descontada a entrada de capitais, o pas gerou no binio 1961-62 - um descoberto a ser refinanciado. Para que todos os compromissos destes dois anos fossem honrados sem que o pas tivesse que apelar para novos emprstimos, teria sido necessrio um nvel de importaes muito menor, o que, seguramente, teria afetado as taxas de crescimento do pas. Para o perodo 1963-65, haveria pagamentos externos vultosos sob a forma de amortizaes e juros e projeo de dficits em conta corrente e no balano de pagamentos.6 Desta forma, diante desse contexto, os formuladores do Trienal eram taxativos: torna-se claro que, simplesmente para manter o atual nvel de importaes, sem o que no ser fcil defender a taxa de crescimento da economia, ser necessrio realizar um forte esforo de refinanciamento da dvida externa (Plano Trienal, 2011, p. 8182). O refinanciamento da dvida era, portanto, aspecto fundamental do plano.
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Ainda na parte da poltica cambial, o governo previa tambm a manuteno dos controles cambiais existentes e dos depsitos obrigatrios vinculados s vendas de cambiais e a possibilidade de ampliao da lista de produtos includos na categoria especial de importaes (Plano Trienal, 2011: p.133). 6 Os dados apresentados no Trienal previam pagamentos ao exterior no trinio 1963-65 da ordem de US$ 1,66 bilhes, e estimava dficits em transaes correntes que, na soma do referido trinio, chegariam a US$ 545 milhes (Plano Trienal, 2011, p. 81-82).

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3. As Polticas de Estabilizao de Curto Prazo do PAEG


O golpe militar de abril de 1964 deps Joo Goulart e instituiu no dia 15 de abril o marechal Humberto Castello Branco como presidente do pas at 20 de janeiro de 1967. Diante da crise econmica que acometia o pas, Castello Branco nomeou Octavio Gouveia de Bulhes e Roberto Campos para os cargos de ministro da Fazenda e do Planejamento, respectivamente. O Programa de Ao Econmica do Governo (PAEG) seria ento lanado oficialmente em novembro de 1964, contendo as principais polticas e reformas pretendidas pela equipe econmica.7 O diagnstico sobre as causas da inflao contido no PAEG apontava para trs fatores: 1) os dficits pblicos; 2) a expanso do crdito s empresas; 3) os aumentos salariais por cima dos ganhos de produtividade. Estes elementos provocariam a expanso dos meios de pagamento, causando, dessa forma, a propagao da inflao (PAEG, 1964, p. 28). Os dficits pblicos eram apontados como sendo capazes de, por si ss, causar uma elevao no nvel geral de preos, tendo em vista o desequilbrio que provocam entre a demanda e a oferta global. Assim, na viso exposta no plano, o saneamento do setor pblico seria condio indispensvel ainda que no suficiente para o xito do programa de estabilizao (PAEG, 1964, p.29). Do ponto de vista da expanso do crdito para as empresas e dos aumentos salariais superiores aos aumentos de produtividade, no estaria claro at que ponto estes fatores seriam causas autnomas ou induzidas da inflao brasileira, porm afirmava-se, por outro lado, que alguns indcios sugerem, todavia, que ultimamente a inflao brasileira estaria assumindo a tnica de inflao de custos. (PAEG, 1964, p.30) Neste contexto, pode-se argumentar que o plano identificava a existncia de uma inflao de demanda causada principalmente pelos dficits pblicos e de uma inflao de custos causada pelos aumentos salariais por cima da produtividade. Esta interpretao corroborada por Roberto Campos, um dos principais formuladores do plano. Em seu livro de memrias, ao abordar o tema do diagnstico do PAEG
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No entanto, a verdade que muitas medidas do PAEG j vinham sendo adotadas desde o primeiro semestre de 1964, ou seja, muito antes de o documento ser lanado. Neste sentido, houve a opo da equipe econmica de ir pondo em prtica as polticas antes de divulgar um documento oficial que sistematizasse a estratgia a ser implementada. Por conseguinte, novembro de 1964 no efetivamente o ponto de partida do PAEG.

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acerca das causas da inflao brasileira, Campos (1994) afirmou que quanto s razes do processo inflacionrio, eu argia que elas tinham variado no curso do tempo, mas ultimamente a responsabilidade primordial cabia aos dficits pblicos e contnua presso salarial. Aqueles geravam inflao de procura e esta, inflao de custos. (Campos, 1994, p.576) Apesar dos altos ndices de inflao registrados no momento de sua implementao, o PAEG no recomendava, contudo, um tratamento de choque para resolver o problema. Segundo o documento oficial, o programa tinha a inteno de retomar o desenvolvimento, de modo que a poltica anti-inflacionria no poderia ameaar a propenso a investir da economia e, tampouco, provocar a insolvncia do setor empresarial (PAEG, 1964, p. 33). Uma estratgia radical de combate inflao passaria pela eliminao quase total dos dficits pblicos, de modo que seria necessrio um corte substancial nos investimentos pblicos, o que, necessariamente, teria efeitos sobre o crescimento econmico do pas. Alm disso, um tratamento de choque traria aumento do desemprego e demandaria o congelamento geral dos salrios, o que seria socialmente indesejvel. Por fim, o programa apontava a necessidade de uma inflao corretiva atravs da liberao de alguns preos da economia que estavam controlados, o que, na prtica, condenaria uma estratgia de choque ao fracasso, uma vez que, logo de incio, os preos subiriam em funo da inflao corretiva (idem). Diante desse contexto, o plano previa uma estratgia gradualista de combate inflao, onde as metas sugeridas para os anos vindouros eram de 25% em 1965 e 10% em 1966. Para atingir este propsito, o plano estabelecia diretrizes para as polticas fiscal, monetria e creditcia, e tambm para a poltica salarial. Do ponto de vista das medidas na rea fiscal, o governo previa reduo dos gastos pblicos e aumento de receitas. Na parte dos gastos, ficava estabelecido que a Unio deveria cortar despesas no prioritrias, corrigir os dficits de autarquias e de sociedades de economia mista. Quanto s receitas, estimavam-se aumentos em funo da expectativa de recuperao nas taxas de crescimento econmico. No entanto, o ponto principal seria resultado da reforma tributria, que, entre outras coisas, estabelecia o aumento da base de incidncia do imposto de renda e a ampliao dos impostos indiretos. Por fim, um elemento fundamental na esfera fiscal era o restabelecimento do mercado de ttulos pbli-

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cos a partir da introduo da correo monetria. Ao eliminar a lei da usura que fixava um teto de 12% para a taxa de juros nominal e lanar as Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional (ORTNs), ttulos cujo valor era defendido da desvalorizao monetria causada pela inflao, o governo criaria novamente demanda para os ttulos pblicos, encontrando, por conseguinte, uma forma no inflacionria de financiar os seus dficits 8 (PAEG, 196, p. 34; 53-55; 77-80). Para o ano de 1964 que estava se encerrando, o governo previa um dficit de Cr$ 1247 bilhes. Apesar do valor elevado, o documento salientava que em maro de 1964, ainda no governo Goulart, a previso do dficit do Tesouro era de Cr$ 2001 bilhes, de maneira que o novo governo teria o mrito de ter reduzido substancialmente o dficit potencial para o ano em questo. Quanto a 1965, a previso era um dficit da ordem de Cr$ 698 bilhes, o que, apesar de corresponder a um valor elevado, significava uma reduo da razo dficit/PIB para 2,8%, uma vez que em 1964 esta relao estava em 4%. Concluiam os policy-makers do PAEG que esta reduo sinalizava um menor impacto dos dficits governamentais sobre a inflao (PAEG, 1964, p. 53-56). Na parte referente s polticas monetria e creditcia, o programa apontava duas diretrizes para evitar a expanso monetria excessiva: 1) reduo dos dficits governamentais para evitar que as Autoridades Monetrias sejam passivamente obrigadas a emitir moeda; 2) controle do crdito ao setor privado (PAEG, 1964: 64). Neste tocante, cabe destacar uma dificuldade que surge em um contexto de inflao de custos: deflagrada uma alta de custos de produo, ou as Autoridades Monetrias expandem seus emprstimos, ou condenam a economia a uma depresso, por falta de liquidez real. (PAEG, 1964, p. 63) Desta forma, havia a necessidade de controlar o crdito, sem, no entanto, provocar escassez de liquidez. Para tanto, definiu-se que os tetos globais de crdito s empresas deveriam ser reajustados proporcionalmente ao crescimento do Produto Nacional a preos correntes ou, alternativamente, ao crescimento do total dos meios de pagamento (PAEG, 1964, p. 34). Quanto poltica salarial implementada pelo PAEG, o objetivo principal era combater a inflao de custos provocada pelos aumentos
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A introduo da correo monetria no se limitou, contudo, aos ttulos pblicos. Esta questo ser tratada na prxima seo.

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salariais superiores aos aumentos de produtividade.9 Entendia-se que os reajustes salariais colocavam em movimento a chamada espiral inflacionria, de modo que era preciso impedir que reajustamentos salariais desordenados realimentem irreversivelmente o processo inflacionrio. (PAEG, 1964, p. 83) Nesse contexto, o princpio fundamental que deveria nortear a poltica salarial era que os salrios reais s poderiam ser elevados pelo aumento da produtividade e acelerao do desenvolvimento, de modo que no bojo do esforo de conteno do processo inflacionrio as medidas nesta rea visavam eliminar a instabilidade dos salrios reais sem, todavia, elevar a mdia dos mesmos (PAEG, 1964, p. 34). Diante desta diretriz o governo estabeleceu que, durante a execuo do plano anti-inflacionrio, os reajustamentos salariais sob controle do Governo Federal no sejam efetuados com espaamento inferior a um ano, a partir da ltima reviso. (PAEG, 1964, p. 85) Adicionalmente, o governo criou uma regra salarial que tinha por finalidade eliminar o mecanismo de realimentao da inflao, sem, no entanto, provocar um arrocho excessivo como aquele que seria gerado por um congelamento geral de salrios. Esta regra salarial estabeleceu que o salrio reajustado deveria ser determinado de modo a igualar o salrio real mdio vigente nos ltimos 24 meses, multiplicado por um coeficiente que traduzisse o aumento de produtividade do ano anterior, alm de uma proviso para compensar o resduo inflacionrio esperado para o perodo em que vigorasse este salrio reajustado (PAEG, 1964, p.85). Com isso, ao tentar reconstituir a mdia do salrio dos ltimos dois anos acrescida do aumento de produtividade e de uma parcela do resduo inflacionrio esperado, a regra salarial no repunha integralmente o poder aquisitivo do salrio prevalecente logo aps o ltimo reajuste que este sofreu. Assim, ao no conceder aumentos salariais equivalentes inflao registrada desde o ltimo reajuste, a regra salarial quebrava a dinmica da espiral inflacionria.10
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A ideia de que a regra salarial do PAEG foi um mecanismo para combater a inflao de custos apresentada, por exemplo, por Mrio Henrique Simonsen, participante da equipe que formulou o PAEG. Segundo Simonsen (1974), a frmula da poltica salarial uma das inovaes mais originais do Programa do Governo Castelo Branco...foi aplicada com bastante rigor em 1965 e 1966, contendo francamente a inflao do lado dos custos. (Simonsen, 1974, p.83) 10 Estas diretrizes da poltica salarial do PAEG foram oficializadas com a aprovao da Lei no 4725 em julho de 1965. Todavia, mesmo antes disso, em fevereiro daquele ano, o aumento do salrio mnimo j obedeceu os critrios da referida poltica salarial. Quanto ao funcionalismo pblico, a categoria no recebeu aumentos em 1965 e, em 1966, os aumentos seguiram as normas da Lei no 4725 (Simonsen, 1970, p. 34).

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Por fim, h que se mencionar as medidas voltadas para enfrentar o problema das contas externas. A poltica cambial tinha como principal diretriz manter taxas de cmbio realsticas para estimular as exportaes. O estmulo exportao era considerado, por sinal, fator chave para o fortalecimento da capacidade de importar do pas (PAEG, 1964: p.131-132).11 Outra fonte importante de preocupao dizia respeito obteno de fontes de financiamento externo. Neste quesito, o documento apontava que o principal problema no era o tamanho da dvida externa, mas sim o fato de 48% de seus encargos estarem concentrados nos anos de 1964 e 1965. Diante deste contexto, o documento enaltecia os esforos de renegociao da dvida externa que vinham sendo feitos desde o incio do governo de Castello Branco no primeiro semestre de 1964, apontando para o sucesso das misses junto aos credores norte-americanos, europeus e aos japoneses.12

3.1 Trienal versus PAEG: Anlise Comparativa


A apresentao das principais propostas de estabilizao de curto prazo do Trienal e do PAEG j fornece um panorama inicial acerca das semelhanas e diferenas entre ambos. No entanto, a anlise da questo se torna mais simples a partir de um quadro-resumo (Tabela 1) que sintetize as principais caractersticas dos dois planos.

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Outro aspecto considerado prioritrio no que tange poltica cambial era a unificao das diferentes taxas cambiais em um mercado unificado, livre e flexvel como a prioridade principal para esta poltica. O plano previa ainda medidas de liberalizao, como a eliminao de taxas preferenciais (exceto para o caf) e tambm dos depsitos compulsrios (PAEG, 1964, p. 48). 12 No que concerne s relaes com investidores estrangeiros, o PAEG apontava tambm para os benefcios do capital estrangeiro no esforo de desenvolvimento de pases atrasados, uma vez que, alm de aumentar a capacidade de importar do pas, este tambm teria efeitos na produtividade da economia a partir de transferncias de tecnologia. Desta forma, o programa propunha uma nova Lei de Remessa de Lucros que retirasse controles sobre o movimento de capital estrangeiro e facilitasse a atrao destes capitais (PAEG, 1964, p. 134-144).

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O PAEG e o Plano Trienal Tabela 1 - Polticas de estabilizao de curto prazo: Trienal vs PAEG
Trienal Diagnstico da inflao Estratgia de combate Inflao corretiva Poltica Fiscal PAEG

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Inflao de demanda causada por dficits Inflao de demanda causada por dficits pblicos/ Inflao de custos causada por pblicos/ Inflao estrutural aumentos salariais Gradualista Sim Conteno dos gastos pblicos Controle sobre a expanso monetria e do crdito Realismo cambial Gradualista Sim Conteno dos gastos pblicos/ Introduo da correo monetria Controle sobre a expanso monetria e do crdito/ Introduo da correo monetriaetria Realismo cambial

Poltica Monetria Poltica Cambial Poltica Salarial Fonte: Elaborao prpria.

Os salrios devem crescer juntamente com Estabelecimento de uma regra salarial a produtividade/ Nenhuma regra salarial

A partir do quadro, possvel perceber semelhanas importantes entre o Plano Trienal e o PAEG. Ambos os planos apontaram para a necessidade de uma inflao corretiva prvia ao esforo de estabilizao. Em funo desta inflao corretiva e dos altos custos sobre as taxas de crescimento e desemprego, a opo de um tratamento de choque contra a inflao foi descartado nos dois casos. Assim, os dois planos basearam-se em uma estratgia gradualista de estabilizao, onde, por sinal, a expectativa em ambos os planos era que a taxa de inflao convergisse para 10% no ltimo ano de vigncia do plano. Nota-se, ademais, que as polticas fiscal e monetria/creditcia seguiam a mesma orientao (contracionista) no Trienal e no PAEG. Por fim, h, nos dois casos, a opo por uma poltica de realismo cambial. Contudo, possvel tambm perceber diferenas entre os dois planos a partir do quadro-resumo. A primeira delas est associada introduo da correo monetria por parte do PAEG, elemento que no estava presente no caso do Plano Trienal. A correo monetria tinha por finalidade atenuar os efeitos distorcivos tpicos dos processos inflacionrios, o que, nas palavras de Simonsen (1970), permitiria uma convivncia pacfica com a inflao13 (Simonsen, 1970, 184;
13

O documento do PAEG listou nove distores econmicas e sociais causadas pela inflao, como, por exemplo: a desorganizao do mercado de crdito, distoro dos coeficientes de rentabilidade, distoro do mercado cambial, desestmulo aos investimentos sociais, impossibilidade de previso financeira e prmio especulao (PAEG, 1964, p.30-32).

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191). Como um plano gradualista de combate inflao prev um processo de estabilizao mais lento do que o prevalecente em um tratamento de choque, a introduo de um mecanismo que atenuasse os efeitos deletrios da inflao no curto prazo facilitaria a aceitao do plano por parte do pblico e criaria maiores chances de sucesso para o duplo objetivo de estabilizar gradualmente e, ao mesmo tempo, retomar o crescimento econmico (Hermann, 2005, p.73). Neste contexto, o governo Castello Branco introduziu, a partir de 1964, uma srie de leis criando a correo monetria para, entre outras coisas, os dbitos fiscais em atraso, os emprstimos concedidos pelo sistema financeiro, os aluguis e a tarifao dos servios de utilidade pblica. No caso, merece destaque a introduo das ORTNs, ttulos da dvida pblica com correo monetria, que revigoraram a procura por estes ttulos, reduzindo a necessidade de financiar o dficit pblico atravs de emisso monetria14 (Simonsen, 1970, p.184-191). Desta forma, conforme sugerido no quadro-resumo, a introduo da correo monetria afetou, no caso do PAEG, tanto a gesto da poltica fiscal quanto da poltica monetria. O segundo ponto de diferena entre o Trienal e o PAEG est relacionado com as causas da inflao identificadas em cada um dos planos. Este ponto de distino bastante importante, pois resultar em diferenas nas polticas de estabilizao recomendadas. Os planos concordavam quanto existncia de uma inflao de demanda, o que justificava as propostas semelhantes nas reas fiscal e monetria. No entanto, reconheciam tambm outras fontes de inflao: o Trienal identificou uma inflao estrutural e o PAEG apontou para a existncia de inflao de custos via salrios. Por demandar ajustamentos de mdio e longo prazos, a inflao estrutural no foi abordada neste artigo.15 A inflao de custos, por sua vez, permite ajustamentos de curto prazo. Neste contexto, o reconhecimento por parte do PAEG de uma inflao de custos via presso salarial gerar a principal diferena de poltica econmica entre os dois planos: a regra salarial do PAEG (Lara Resende, 1982: p.776).
14

De fato, em 1965, 55% do dficit pblico foi financiado via ttulos da dvida pblica e, em 1966, este valor se elevou para 86% (Hermann, 2005, p. 82 apud Simonsen, 1970, p.34-37). 15 Todavia, o reconhecimento por parte do Trienal que parte da inflao era de carter estrutural tinha consequncias em termos de poltica econmica. No caso, se a inflao era em parte estrutural, a resoluo completa do processo inflacionrio s seria possvel com reformas estruturais (Fonseca, 2004, p.609).

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A identificao desta diferena-chave leva a uma questo relevante: seria a poltica salarial do PAEG razo suficiente para explicar as diferenas de desempenho entre os planos? A resposta a esta pergunta est no contexto poltico interno e, alm disso, nas relaes internacionais, com destaque aqui para o tratamento diferenciado dado pelos norte-americanos ao governo Castello Branco em detrimento do governo de Joo Goulart. Estes dois aspectos merecem uma discusso pormenorizada. No que tange ao contexto poltico, o primeiro elemento a destacar remete s especificidades do governo de Joo Goulart. O passado de Goulart vinculado aos trabalhadores e a Getlio Vargas encorajava os sindicatos e movimentos sociais em suas reivindicaes. De fato, a ascenso ao poder de um poltico simptico s causas destes grupos criava neles a confiana de que este seria um governo atento aos seus anseios e agenda de reformas por eles demandada. Mais do que isso, o governo Goulart sinalizava a oportunidade de obter ganhos salariais reais, pois conforme mostrou Colistete (2007) os salrios reais cresceram menos do que a produtividade do trabalho na indstria manufatureira na maior parte do perodo entre 1954 e 1962, o que significou perda de participao dos trabalhadores no produto industrial no perodo em questo (Colistete, 2007: p.116). Todavia, o passado de Goulart causava grandes preocupaes nos setores mais conservadores, os quais no toleravam reformas progressistas e polticas lenientes com os sindicatos. Diante de uma propenso ao golpismo por parte dos conservadores o qual j vinha desde os anos 1950 - e, ademais, de um contexto internacional de Guerra Fria intensificado nas Amricas pela Revoluo Cubana de 1959, esta polarizao criava para o governo Goulart um cenrio poltico de grande instabilidade. Este cenrio era ainda mais problemtico se levarmos em conta que o contexto econmico tambm era desfavorvel em funo das taxas de inflao em alta e das taxas de crescimento em baixa. A partir desta conjuntura complexa, Goulart procurou, inicialmente, contemporizar. Contudo, esta tentativa de conciliar os interesses conflitantes que havia no cenrio poltico da poca acabou no dando certo. As concesses feitas aos diferentes grupos nunca lhes pareciam suficientes: todos os grupos queriam uma tomada de posio mais

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contundente do presidente na direo por eles almejada, de modo que as conspiraes se multiplicavam por todos os lados16 (Moniz Bandeira, 2010, p.205-206; Melo et al., 2008, p.95-96). A impossibilidade de conciliar as demandas dos diferentes grupos ficou clara no contexto das polticas de estabilizao. No comeo de 1963, o governo estava efetivamente comprometido com as polticas de combate inflao programadas pelo Plano Trienal. Neste contexto, foram tomadas as medidas de inflao corretiva, como a suspenso dos subsdios ao consumo, a correo das tarifas de transporte urbano, o reajuste do salrio mnimo e, em abril, a desvalorizao da taxa de cmbio. No primeiro trimestre de 1963, a poltica fiscal foi restritiva, tendo havido ainda uma forte reduo da liquidez real da economia (Lara Resende, 1982, p.763-765). Alm disso, do ponto de vista da poltica salarial, o aumento sugerido para o funcionalismo foi de 40%, valor que no repunha integralmente a inflao passada e era tambm inferior aos reajustes que vinham sendo realizados no setor privado (Macedo, 1970, p. 61-62). Todavia, nos trs primeiros meses de 1963, a inflao chegou a 16%, ou seja, mais da metade da inflao planejada para todo o ano. A razo para tal avano dos preos foi justamente a poltica de inflao corretiva que, entre outras coisas, provocou um aumento de 100% no preo do trigo e de 70% no preo domstico do petrleo, bem como a elevao de 56,25% no salrio mnimo (Lara Resende, 1982, P.763; Macedo, 1970, P. 62; Melo et al., 2008, p. 95). Neste contexto de inflao em alta, os sindicatos reclamaram por aumentos salariais maiores. O governo at tentou resistir, mas o Congresso aprovou em maio um aumento de 70% para o funcionalismo (contra os 40% previstos), o qual acabou sendo acatado pelo governo federal. Com isso, o choque de custos foi repassado aos preos e teve como reao, um choque nos salrios nominais, rea16

Neste contexto, segundo Skidmore (1992), os extremistas ganhavam espao no espectro poltico brasileiro. De um lado, havia os antigetulistas tradicionais que incluam lideranas dentro das Foras Armadas como os ex-ministros Denys e Heck e segmentos do empresariado, como Jlio de Mesquita Filho, proprietrio do jornal O Estado de So Paulo. Do outro lado, havia a chamada esquerda radical, a qual era encabeada por instituies sindicais e movimentos sociais, como o Comando Geral dos Trabalhadores (CGT) e as Ligas Camponesas, e tinha como estratgia aproveitar-se de crises polticas a fim de provocar uma abrupta transferncia de poder. Neste grupo, Leonel Brizola era o lder poltico mais importante (Skidmore, 1992, p.273-276).

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limentando a chamada espiral inflacionria17 (Melo et al., 2008: 102). Por sua vez, a presso de custos provocou a queda da liquidez do setor privado que tambm passou a pressionar pela expanso monetria (Macedo, 1970, p. 64). O resultado desta combinao de fatores foi que, apesar do esforo do governo na adoo de polticas monetria e fiscal restritivas, a inflao no foi controlada. Diante da perda de controle sobre a inflao e das dificuldades externas, o ministro da Fazenda, San Tiago Dantas, renunciou ao posto em junho.18 Com isso, diante do fracasso no atingimento dos objetivos no primeiro semestre e da sada de San Tiago Dantas, possvel dizer que, no meio do ano de 1963 o Trienal j tinha sido abandonado.19 O fracasso do Trienal no significou, todavia, uma renncia imediata em relao ao intento de estabilizar os preos. Como sucessor de San Thiago Dantas, Goulart indicou Carvalho Pinto, poltico paulista simptico s polticas de estabilizao ortodoxas. Apenas quando Carvalho Pinto deixou o governo, no final de 1963, que Goulart explicitamente optou pela heterodoxia. Neste momento, ele indicou para a pasta da Fazenda Ney Galvo, um poltico gacho de pouca expresso nacional. Esta escolha sinalizou o desejo de Goulart de controlar mais de perto os rumos da poltica econmica (Fonseca, 2004, p. 616). De fato, aps o fracasso do Trienal, Goulart foi aos poucos desistindo de sua tentativa de ganhar a adeso dos segmentos conservadores, aproximando-se, com isso, dos grupos que constituam a sua base poltica original. Como colocou Fonseca (2004), Goulart parecia cansado das tentativas infrutferas de buscar aceitao e credibilidade por meio de medidas restritivas, demoradas para surtir efeitos positivos, mas rpidas para afast-lo de sua base poltica. (Fonseca, 2004, p. 617) Esta opo acirrou os nimos e inflamou os setores
17

Conforme observou Sola (1998), os reajustes para o servidores federais estabeleciam os parmetros para os estatais e os municipais. (Sola, 1998, p.353) Desta forma, os aumentos para o funcionalismo tinham um importante papel de sinalizao. 18 Para Sola (1998), foi no segundo trimestre de 1963 que o governo Goulart comeou a perder o controle sobre a situao poltica e econmica do pas. Esta perda de controle deveu-se a dois motivos: 1) a alta inflao registrada no primeiro trimestre; 2) o fracasso das negociaes em Washington (Sola, 1998, p.366). As dificuldades no front externo sero abordadas mais adiante. 19 Entre outras coisas, o oramento de 1964 enviado ao Congresso ignorava as metas previstas pelo plano (Fonseca, 2004, p. 614).

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golpistas, fazendo com que a fase final do governo Goulart fosse marcada por uma crescente radicalizao Neste contexto, os setores que tinham pretenses golpistas ganham a adeso de conservadores moderados e, igualmente, do governo norte-americano que j vinha acompanhando com receio o desenrolar dos acontecimentos no Brasil. O desfecho deste processo foi o golpe militar deflagrado em abril de 1964.20 A gesto da poltica econmica por parte do governo Castello Branco enfrentou um clima muito menos turbulento, uma vez que as limitaes polticas que Joo Goulart sofria no estavam presentes no caso dos militares. Primeiramente, o fato de o pas estar em uma ditadura em 1964 dava aos governantes uma capacidade de ao muito maior, posto que segmentos descontentes no teriam a liberdade de expressar a sua insatisfao como ocorre em sociedades democrticas. Em segundo lugar, diferentemente do que ocorrera com Goulart, o governo Castello Branco no tinha nenhuma vinculao com os sindicatos e, portanto, no possua qualquer receio em adotar uma poltica de arrocho salarial.21 Falando sobre este conturbado perodo de meados da dcada de 1960, Moniz Bandeira afirmou que a crise econmica atingira um ponto que impunha uma definio de classe... a questo consistia em saber de que lado se cortaria a carne. (Moniz Bandeira, 2010, p. 212) Neste contexto de polarizao, os vitoriosos no golpe de 1964 tinham muita clareza acerca do lado em que estavam e quais eram as suas bases de legitimao. Com isso, a dupla Campos-Bulhes acrescentou s polticas de estabilizao do PAEG um elemento que no estava presente no Trienal: a compresso dos salrios atravs da lei salarial. A incluso deste item acabou tendo um papel crucial nos diferentes resultados alcanados pelos dois planos (Lara Resende, 1982, p.776). Se no caso do Trienal o choque de custos via inflao corretiva provocou uma espiral inflacionria, a regra salarial do PAEG, ao impedir o repasse integral da inflao para os salrios nominais, quebrou a dinmica da espiral inflacionria. Em outras palavras, conforme sugere Lara Resende (1982), o governo militar resolveu o impasse distributivo atravs da compresso salarial (Lara Resende,
20 21

Para detalhes, ver Skidmore (1992) e Fonseca (2004). Como sugerem Melo et al. (2008), o compromisso assumido com a classe trabalhadora de melhorar suas condies de vida impedia uma poltica de arrocho salarial, como a praticada posteriormente pelos governos militares como forma de combate inflao. (Melo et al. 2008, p. 104).

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1982, p. 802; Melo et al., 2008, p.102-103). Um exemplo desta reduo salarial pode ser vista no Grfico 1, o qual apresenta a evoluo do salrio mnimo real na cidade do Rio de Janeiro.22

Grfico 1 - ndice de salrio mnimo real na cidade do Rio de Janeiro no ms de reajuste (1963=100) (deflator: ndice de custo de vida - RJ) Fonte: Elaborao prpria baseada em Lara Resende (1982) apud Fundao IBGE.

O impacto da inflao corretiva como detonador do processo de espiral inflacionria em 1963 e a impossibilidade poltica de o governo Goulart apelar para o arrocho salarial levam, naturalmente, ao questionamento se no teria sido melhor para Goulart no ter adotado estas medidas de inflao corretiva no incio de seu governo. Malan (1984) mostrou, por exemplo, que, no comeo dos anos 1960, desvalorizaes cambiais no eram muito promissoras no que concerne ao seu objetivo de elevar a receita total em dlares das exportaes brasileiras (Malan, 1984, p. 100). Alm disso, a adoo de medidas de desvalorizao cambial e realismo tarifrio em uma economia com grande conflito distributivo e em um contexto de inflao alta era, no mnimo, uma temeridade (Melo et al., 2008, p.102). O problema era que a adoo de medidas como o realismo cambial fazia parte do pacote de ajustes tradicionalmente recomendado pelo Fundo Monetrio Internacional e, como o governo brasileiro, necessitava negociar com a instituio, era importante incluir medidas desta
22

O ms de reajuste no foi o mesmo em todos os anos. Em 1963, o reajuste ocorreu em janeiro, em 1964 o ms de reajuste foi fevereiro, entre 1965 e 1968 maro e, no binio 1969-70, o ms de reajuste foi maio.

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natureza23 (Skidmore, 1992, p. 292). Desta maneira, se o governo Goulart no podia, por exemplo, conter salrios devido a compromissos sociais e questes polticas, tambm era complicado renunciar s medidas de inflao corretiva.24 Assim, no esforo de compatibilizar interesses divergentes, o Plano Trienal acabou incorporando uma combinao inconsistente de medidas de inflao corretiva com a ausncia de medidas de conteno da espiral inflacionria, o que inviabilizava qualquer chance de sucesso das medidas de estabilizao25 (Melo et al., 2008, p.102). Neste tocante, para finalizar a discusso sobre as polticas de estabilizao, h que se fazer alguns comentrios acerca do papel das polticas de conteno de demanda no desempenho dos dois planos. No caso, h pelo menos duas razes para ter cautela no que concerne importncia destas polticas como fator explicativo do melhor desempenho do PAEG no combate inflao. Em primeiro lugar, cabe destacar o prprio comportamento das polticas macroeconmicas do PAEG. Pelo lado fiscal, houve, de fato, uma queda expressiva do dficit do governo de 4,2% em 1963 para 1,1% em 1966, mas o ajuste se deu muito mais por aumentos de receita do que por esforos de corte de gastos (Simonsen, 1974: p. 83; Lara Resende, 1990: 218). O comportamento das polticas monetria e creditcia, por sua vez, oscilou ao longo do tempo, o que impossibilita dizer que tiveram um comportamento contracionista durante todo o perodo 196466. Em segundo lugar, difcil crer que havia presses de demanda relevantes quando do incio do PAEG.26 A economia brasileira ficou estagnada em 1963 e, como houve vultosos investimentos durante o Plano de Metas, de se imaginar que a capacidade ociosa estivesse
23

Em seu livro de memrias, Celso Furtado afirma que, ao elaborar o Plano Trienal, ele tivera o cuidado de incluir um conjunto de providncias estabilizadoras que estavam longe de ferir a sensibilidade ortodoxa dos tcnicos do FMI (Furtado, 1997, p.251). 24 Neste tocante, importante destacar que no se pretende aqui argumentar que para controlar a inflao bastava arrochar os salrios e que, desta forma, o que teria faltado ao Trienal foi apenas firmeza no controle salarial. O controle dos aumentos salariais apenas uma forma de polticas de rendas e, por seu carter regressivo, , inclusive, socialmente indesejvel. O problema em 1963 era que dada a exacerbao das demandas sociais e com os conflitos de interesse da resultantes era praticamente impossvel implementar polticas de rendas capazes de coordenar o sistema de formao de preos pblico e privado (Melo et al., 2008: 102). 25 Segundo Sola (1998), os tcnicos que formularam o Trienal subestimaram os efeitos das polticas de estabilizao. Para ela, os tcnicos excluram de seu horizonte a hiptese de uma espiral preos-salrios, muito provvel diante da liberalizao progressiva do cmbio, dos ajustamentos nas tarifas pblicas em particular, da eliminao dos subsdios ao trigo e ao petrleo, de modo que tudo indica ter predominado um clculo poltico bem preciso fundado em uma anlise demasiado otimista da relao de foras existente. (Sola, 1998, p.275) 26 Devo este ponto a Carlos Pinkusfeld Bastos.

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elevada no incio de 1964. Ademais, os ndices de liquidez real tambm registraram contrao no primeiro trimestre de 1964. Assim, conforme sugeriu Lara Resende (1990), razovel supor que polticas de conteno de demanda no fossem recomendveis para aquele contexto (Lara Resende, 1990: 225-230). Contudo, alm da sua incapacidade de equacionar o problema da inflao no contexto de conflito distributivo, o Plano Trienal sucumbiu tambm a outro problema: o estrangulamento externo. No caso, conforme visto anteriormente, a situao das contas externas brasileiras em fins de 1962 e incio de 1963 era extremamente problemtica e, como os prprios formuladores do Plano Trienal reconheciam, a retomada do crescimento econmico passava necessariamente pela obteno de novos emprstimos e reescalonamento das dvidas antigas com os credores. Segundo as contas apresentadas no plano, a estimativa era que, para manter a capacidade de importar do pas, seria necessrio US$ 1,5 bilho no trinio 1963-65. Sem estes recursos, havia duas sadas apenas para tentar minimizar os problemas nas contas externas: 1) desvalorizar a taxa de cmbio, o que impactaria na inflao; 2) contrair a economia, de modo a reduzir a absoro domstica e, com isso, gerar saldos comerciais. Assim, na ausncia de ajuda externa, qualquer um dos caminhos escolhidos implicaria o abandono do intento de promover a estabilidade de preos sem renunciar ao crescimento econmico. Diante deste quadro adverso, o ministro da Fazenda San Tiago Dantas viajou em maro de 1963 aos Estados Unidos para negociar uma nova ajuda externa e para reescalonar com os credores internacionais a dvida do pas. Em particular, a misso brasileira pretendia alcanar trs objetivos: liberao de US$ 153 milhes do Eximbank e da Aid; novos emprstimos montando a US$ 150 milhes do Eximbank, US$ 200 milhes da Aid e US$ 140 milhes da PL 480 (trigo) e reescalonamento dos pagamentos vincendos em 1963/64 (Sochaczewski, 1993, p. 218). O problema que os norte-americanos no estavam dispostos a dar a ajuda que o Brasil solicitava e necessitava. Desde o final de 1962, o governo dos Estados Unidos procurou deixar claro para a administrao Goulart que a ajuda financeira estaria condicionada ao

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cumprimento de uma srie de requisitos por parte dos brasileiros.27 A primeira destas condies era a adoo de um plano de estabilizao que tinha por fim garantir aos credores pblicos e privados norte-americanos que os compromissos financeiros do Brasil seriam honrados. Neste contexto, recomendava-se tambm que o governo brasileiro reatasse as relaes com o FMI. Um segundo ponto seria o afastamento do Brasil da chamada poltica externa independente e a adoo de uma poltica externa mais alinhada com os Estados Unidos. 28 Outro ponto relevante dizia respeito encampao de empresas norte-americanas, em particular a encampao no Brasil da American & Foreign Power (AMFORP) e de uma subsidiria da International Telephone & Telegraph Company (ITT) que fora desapropriada por Leonel Brizola no seu perodo como governador do Rio Grande do Sul. No caso, os norte-americanos exigiam que os brasileiros comprassem as empresas e pagassem o preo justo por elas.29 Por fim, o ponto possivelmente mais importante era de ordem poltica: Goulart deveria afastar de seu governo figuras supostamente comunistas ou antiamericanas e, adicionalmente, deveria combater a presena destes elementos na atividade sindical (Loureiro, 2011: p.3-9; Sola, 1998: p.372-375). Conforme mostra Loureiro (2011), o governo Goulart procurou, inicialmente, atender as demandas do governo americano. O plano de estabilizao (Plano Trienal) foi implementado de incio com rigor, o que gerou elogios da parte de membros do governo Kennedy. Ademais, as relaes com o FMI foram reatadas e uma visita de tcnicos do Fundo foi marcada. Quanto encampao das empresas americanas, em janeiro de 1963 o governo brasileiro acertou com a ITT uma compensao financeira pela expropriao da subsidiria da empresa no Rio Grande do Sul. O nico ponto em que Goulart no cedeu foi na exonerao de membros do governo, supostamente comunistas, pois o governo temia os efeitos polticos que as exoneraes pudessem provocar. Ainda assim, o governo criou a Unio Sindical dos Trabalhadores (UST), uma nova central sindical que
27

A discusso sobre as negociaes entre Brasil e Estados Unidos durante o primeiro semestre de 1963 est, fundamentalmente, baseada em Loureiro (2011). 28 O Brasil no vinha se alinhando com os Estados Unidos na proporo em que Washington gostaria, como, por exemplo, na reunio de Punta del Este quando o pas se absteve na votao que expulsou Cuba da Organizao dos Estados Americanos (OEA). 29 Segundo Ribeiro (2006), John Kennedy estava sob presso em funo do lobby da ITT para pressionar os brasileiros (Ribeiro, 2006, p. 177-179). Ademais, vigorava naquele momento a emenda Hickenlooper, que vetava a concesso de ajuda a pases que expropriassem companhias americanas (Ribeiro, 2006, p. 176-177).

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tinha por finalidade reduzir o poder dos comunistas nos movimentos organizados de trabalhadores (Loureiro, 2011: p. 10-13; 20). Todavia, apesar de todos os esforos do governo Goulart para atender as demandas feitas por Washington, a ajuda oferecida pelos norte-americanos misso de San Tiago Dantas foi decepcionante. O governo Kennedy alegou que o dficit da balana de pagamentos norte-americana inviabilizava uma ajuda no montante pleiteado pelos brasileiros, mas aparentemente as questes polticas foram a razo principal: os norte-americanos insistiam no problema de uma suposta infiltrao comunista no governo brasileiro. No fundo, os norte-americanos quiseram manter Goulart sob presso para que ele cumprisse toda a agenda de demandas de Washington, o que mostra a total falta de sensibilidade em relao ao contexto poltico brasileiro, bem como pouco reconhecimento aos esforos que j vinham sendo feitos (Loureiro, 2011: p. 15-16; 26). Assim, as condies estabelecidas no acordo final firmado entre Brasil e Estados Unidos (acordo Dantas-Bell) estabeleceram que o Brasil obteria recursos da ordem de US$ 398,5 milhes, mas apenas US$ 84 milhes seriam liberados de imediato (Fonseca, 2004, p.612). Ademais, a liberao dos recursos ficaria condicionada ao cumprimento das medidas de estabilizao do Trienal e ao pagamento de indenizao no caso AMFORP. Este resultado final do acordo dava algum flego, mas no resolvia o estrangulamento externo brasileiro: Dantas pretendia desembarcar no Rio de Janeiro possuindo recursos suficientes para bancar cambialmente o Plano Trienal at 1965 e agora ele no tinha compromisso definitivo nem mesmo para fazer face ao ano que corria.30 (Ribeiro, 2006, p. 200). Ao mesmo tempo, o resultado obtido e a necessidade de retomar o processo de compra das empresas americanas poderiam inflamar o j turbulento contexto poltico interno. Em suas memrias, Roberto Campos (1994) relata que advertiu os americanos que do ponto de vista do clima poltico prevalecente no Brasil poca as nicas formas de San Tiago Dantas sair fortalecido da misso brasileira a Washington seriam as posies extremas. Noutras palavras, a soluo passava ou por uma ruptura de negociaes que canalizaria o apoio dos segmentos nacionalistas ou uma grande vitria externa que demonstrasse claramente o apoio internacional (Campos, 1994, p. 514).
30

Uma nova oportunidade foi desperdiada quando da visita do FMI, j que com o stand-by o governo brasileiro ganharia flego. Todavia, os tcnicos do FMI no deram o aval ao plano gradualista (Loureiro, 2011: p.16).

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Todavia, o acordo Dantas-Bell era justamente um caso intermedirio e, como tal, poderia ter efeitos polticos desastrosos. As repercusses do acordo Dantas-Bell comprovaram os temores de Campos: a recepo foi pssima nos crculos da esquerda brasileira31 e, entre outras coisas, gerou uma acalorada discusso sobre o preo que se deveria pagar pela AMFORP. O resultado desta contenda foi a interrupo das negociaes e o estabelecimento de uma comisso para avaliar o real valor da empresa. No bojo deste processo, o ministro San Tiago Dantas, que j vinha desgastado pelos resultados do Plano Trienal, ficou ainda mais enfraquecido e veio a sair do governo em junho daquele ano. Com a sada de San Tiago Dantas, os norte-americanos perderam de vez a confiana no governo brasileiro, de modo que os crditos negociados por Dantas que dependiam da continuidade do plano de estabilizao ficaram congelados e as perspectivas de obteno de nova ajuda externa se tornaram quase nulas (Moniz Bandeira, 2010: p.224-229). Na ausncia de recursos externos, as opes eram desvalorizar a taxa de cmbio ou contrair a economia em funo da menor capacidade de importar. Diante do quadro inflacionrio j deteriorado, no era possvel recorrer a novas desvalorizaes cambiais. 32 Com isso, o crescimento quase zero registrado em 1963 ajudou a melhorar o saldo em transaes correntes, o qual registrou um dficit inferior ao dos dois anos anteriores. Ainda assim, o balano de pagamentos do pas fechou com dficit em 1963, o qual foi financiado atravs da perda de reservas em ouro e da contratao de emprstimos em termos desfavorveis com bancos privados (Malan, 1984, p. 104). Quando o novo governo assumiu em 1964, a situao das contas externas era, portanto, to ou mais dramtica do que no ano anterior. No entanto, os norte-americanos eram simpticos ao regime militar que ascendeu ao poder aps o golpe militar de abril. Ribeiro (2006) relata com detalhes a boa vontade do governo dos Estados Unidos
31 32

Brizola chegou a classific-lo como crime de lesa-ptria (Moniz Bandeira, 2010, p. 219). A ltima desvalorizao oficial do cruzeiro ocorrera em abril de 1963. Como ao longo do ano a taxa de cmbio real permaneceu valorizada em funo da alta inflao domstica, o governo tentou, em novembro daquele ano, compensar as perdas dos exportadores atravs da Instruo 258 da SUMOC, a qual introduziu um sistema de bonificao aos exportadores (Fonseca, 2004, p. 617).

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com o governo incumbente e a expressiva ajuda fornecida ao Brasil para impedir que o novo regime sucumbisse economicamente. De imediato, os brasileiros receberam um emprstimo de US$ 50 milhes de dlares, o qual, contudo, estava condicionado resoluo do caso AMFORP. No ano de 1964, credores privados americanos prorrogaram dvidas brasileiras da ordem de US$ 56 milhes33 (Ribeiro, 2006, p. 297-302). Ao longo dos anos de 1964 e 1965, houve um grande esforo da Usaid de mobilizar recursos e ajuda para viabilizar um bom desempenho da economia brasileira. Em 1965, a ajuda externa ao Brasil somou US$ 650 milhes, o que equivalia a 3% do PIB brasileiro do ano anterior. Deste montante, 250 milhes vieram da Usaid e do Eximbank, 100 milhes foram concedidos pelo Banco Mundial e 75 milhes partiram do Banco Interamericano de Desenvolvimento (Ribeiro, 2006, p. 302). Segundo Lara Resende (1982), o Brasil foi, durante o perodo 196467, o quarto maior receptor mundial de ajuda da AID, atrs somente da ndia, do Paquisto e do Vietn do Sul (Lara Resende, 1982, p. 782-783). Diante destas evidncias, indiscutvel que o tratamento diferenciado dado pelos norte-americanos ao governo Castelo Branco foi fator decisivo no que concerne s diferenas no desempenho do PAEG e do Trienal. A pouca ajuda recebida pela misso de San Tiago Dantas de 1963 manteve a situao de estrangulamento externo e eliminou qualquer chance de sucesso do Plano Trienal. Por sua vez, a ajuda generosa recebida pelo governo militar desde 1964 foi decisiva para aliviar a presso no balano de pagamentos, permitindo, com isso, que as polticas do PAEG pudessem ser implementadas em um ambiente muito mais favorvel no que tange s contas externas. Em 1964, o balano de pagamentos fechou praticamente em equilbrio (dficit de US$ 2 milhes), enquanto que em
33

A facilidade com que os recursos eram obtidos fica patente no depoimento de Casimiro Ribeiro, membro da primeira diretoria do Banco Central do Brasil, sobre as negociaes com o FMI no incio do governo Castello Branco. Assim relatou Casimiro Ribeiro (1990): No foi difcil negociar com o FMI eu fui o chefe da misso que negociou. Eles concordaram com o nosso plano. No foi plano, como dizem que o FMI imps um plano ao Brasil. Nosso plano foi aprovado. Bulhes e Roberto Campos no foram a Washington, como vo os ministros agora, toda hora, conversar para levar um no. Eles no foram. Quem foi fui eu. Eu fui, em nome do governo: Vim a fechar negcio. Na hora de assinar, mandou-se o texto para o dr.Bulhes.... (Ribeiro, 1990, p. 32-33)

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1965 registrou um supervit de U$S 218 milhes, resultados que contrastam com os dficits de U$S 37 milhes e U$S 118 milhes registados em 1963 e 1962, respectivamente. 34

4. Concluses
O presente artigo discutiu as similaridades e diferenas entre as polticas de estabilizao de curto prazo do Plano Trienal e do PAEG, bem como as razes que explicam os resultados distintos alcanados pelos dois planos. Do ponto de vista da anlise comparativa das polticas de estabilizao de curto prazo, mostrou-se que o Trienal e o PAEG possuam semelhanas, dado que ambos viam a necessidade de uma inflao corretiva, propunham uma estratgia gradualista de combate inflao e estabeleciam polticas monetrias e fiscais contracionistas. Todavia, havia tambm aspectos distintos entre os planos. Neste contexto, uma diferena foi o fato de o PAEG, diferentemente do Plano Trienal, ter introduzido a correo monetria. Outro ponto importante de distino foram as polticas salariais adotadas pelos dois planos. Observou-se que as polticas salariais tiveram um peso importante nos resultados alcanados pelos planos. Na poca de Goulart viviase um momento de grande conflito distributivo e, neste contexto, o Plano Trienal no apresentou mecanismos para conter a espiral inflacionria. O governo de Castello Branco, oriundo do golpe militar de 1964, no possua os mesmos dilemas. Desta forma, a equipe econmica que formulou o PAEG no teve constrangimentos em cortar a espiral inflacionria a partir do arrocho salarial. Todavia, apesar do peso importante das questes internas, o cenrio externo foi tambm decisivo para os resultados obtidos pelo Trienal e pelo PAEG. Ambos os planos foram formulados em um contexto de estrangulamento externo, de modo que o reescalonamento da divida externa era uma questo crucial. O governo Goulart encontrou enormes resistncias dos norte-americanos, obtendo uma ajuda inexpressiva por parte deles. O fracasso da misso que foi a Washington em maro de 1963 criou uma situao de asfixia nas contas externas
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Contudo, a ajuda obtida durante o governo Castello Branco teve contrapartidas. No caso, o Brasil adotou, ao menos no curto prazo, uma poltica externa mais alinhada com os Estados Unidos.

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que eliminava qualquer possibilidade de a economia voltar a crescer e, igualmente, de as presses inflacionrias serem contidas. O governo Castello Branco, por outro lado, encontrou um clima bem mais amigvel nas negociaes internacionais, marcado por uma maior boa vontade com as demandas do Brasil. O resultado foram acordos que desafogaram as contas externas, criando um ambiente mais propcio para o sucesso das polticas de estabilizao e tambm para o crescimento econmico. Em sntese, as experincias do Trienal e do PAEG mostram como os contextos interno e externo levaram ao fracasso do primeiro e a resultados muito melhores no que diz respeito ao segundo. A tumultuada conjuntura interna e a combinao de medidas de inflao corretiva sem regras de conteno salarial eliminaram as chances de xito do Trienal no combate inflao. Ao mesmo tempo, a pouca ajuda externa diferentemente do que ocorreu com o governo Castello Branco estrangulou a capacidade de importar do governo Goulart, eliminando qualquer possibilidade de crescimento econmico. Assim, a impossibilidade de equacionar os problemas do conflito distributivo e do estrangulamento externo minou o intento do Trienal de conciliar estabilidade de preos com crescimento econmico. O PAEG, por sua vez, no padeceu destes problemas, pois resolveu o conflito distributivo com uma soluo regressiva e atenuou a restrio externa com a boa vontade do governo norte-americano na concesso de emprstimos e reescalonamento das dvidas.

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