Profundizando el modelo

La cuestin social en una estrategia de mediano plazo

Por Daniel Garca Delgado

Introduccin La nueva cuestin social coincide con el surgimiento del modelo neoliberal y con el capitalismo desregulado y unipolar a nivel nacional y mundial (la economa de libre mercado, neoclsica, ortodoxa). A diferencia de la vieja cuestin social (basada en la explotacin y condiciones de trabajo de la sociedad industrial, ausencia de derechos, malas condiciones laborales), la nueva cuestin social, supuso la emergencia de condiciones ms duras de ajuste a un mercado global que desarticulo al anterior Estado de Bienestar, controlado financieramente, (desempleo estructural, precarizacin del mismo, creciente marginalidad, desigualdad, concentracin, exaltacin de riqueza y aumentos de la inseguridad) con quiebres sociales basados en la desindustrializacin y privatizacin de empresas publicas y reas estratgicas del Estado. La emergencia de la sociedad de mercado fue tambin la de sociedades duales, fragmentadas, con crecimiento exponencial de la pobreza y que dio lugar a un conjunto especfico de polticas sociales: la focalizacin. De esta forma, cuando hablamos de la cuestin social nos vamos a referir a tres problemticas que principalmente tienen que ver con: la situacin de la pobreza e indigencia, del empleo, y de la proteccin y seguridad social, las cuales estn interconectadas con problemas de inclusin social, oportunidades, igualdad y distribucin. 1 Cmo ha evolucionado y cmo debera encarrsela? Consideramos que no es un tema solo de indicadores, sino tambin de procesos, enfoques, valores y aspiraciones sobre qu grado de justicia e inclusin se quiere alcanzar. Los argumentos principales de nuestro trabajo son los siguientes: el primero sostiene que en estos ltimos 7 u 8 aos durante los gobiernos de Nstor y Cristina Kirchner, se ha producido un cambio estructural en la Argentina con el pasaje del modelo neoliberal al de desarrollo productivo con inclusin social, y que ello ha permitido dar un salto cualitativo en oportunidades de empleo y esperanzas en la poblacin, as como mejorar la situacin social, que queda en un piso ms alto que a comienzos de la dcada pasada. Esto demuestra -en el contexto adems de la crisis global- que las polticas sociales y las polticas de empleo bien concebidas pueden desempear un papel decisivo tanto en el fomento de la creacin de empleo como en el logro de un crecimiento econmico ms slido y equitativo.2 El segundo es que, no obstante este avance, todava persisten brechas sociales en la distribucin del ingreso y ncleos duros de pobreza que requieren para superarse de un conjunto de polticas pblicas en una estrategia de mediano plazo. Finalmente, que la forma de superar las problemticas sealadas forma parte de una situacin de debate entre diversas estrategias sobre orientaciones posibles del pas as como de concepciones del bien comn, entre orientaciones ortodoxas,
1 En los trabajos recientes del G-20 la cuestin social abarca tres campos principales: la proteccin social, el pleno empleo con trabajo de calidad y el respeto a los derechos sociales. 2 OIT, LA crisis mundial: causas, respuestas y desafos, Ginebra, 2011

neoinstitucionales y heterodoxas, donde la orientacin heterodoxa- transformadora parece ms consistente para lograr este objetivo.

I. El pasaje del modelo neoliberal al productivo social El perodo 2003-2010 coincide con un cambio estructural: con el pasaje del modelo neoliberal al productivo con inclusin social. Este pasaje debe ser concebido tambin como un cambio de modelsticas sociales y no slo de polticas econmicas. La primera apuntaba a la sociedad de mercado, ms individualista y competitiva. La segunda, apunta a una sociedad productiva que se orienta a resolver problemticas de inclusin, rentabilidad, competitividad, distribucin, que tiene una problemtica de la importancia de la integracin social o del vnculo social y de la responsabilidad del Estado en ello. De all la necesidad de establecer comparaciones de un antes y un despus del cambio producido en la crisis del 2001- 2003, cuando la Argentina sali de una crisis estructural por el agotamiento del Modelo neoliberal y sus efectos fragmentadores y desestructuradores de lo social y la configuracin, a partir de entonces del Modelo de Desarrollo con Inclusin Social. El modelo neoliberal tuvo bsicamente tres componentes que nos interesa sealar: en primer lugar, su concepcin de la poltica social (la focalizacin), y la participacin activa del tercer sector en la implementacin de polticas sociales como la va ms favorable para la contencin de la pobreza. En segundo lugar, su concepcin de la poltica econmica (ortodoxa). Y, en tercer lugar, su perspectiva del rol del Estado (bsicamente una perspectiva ausente, pasiva, y la centralidad del mercado en la asignacin de recursos). Esos tres elementos van a cambiar en el modelo post-crisis en los ltimos 7 u 8 aos. Podemos entonces referirnos a un modelo de poltica social correspondiente al modelo neoliberal y caracterizado por los siguientes pilares: Primer pilar: la desestructuracin del Estado de Bienestar y del sistema de de proteccin y seguridad social y la privatizacin de lo social, en el cual haba una articulacin consistente entre pleno empleo, industrializacin, seguridad social, y las prestaciones sociales universales. Se apunt a una privatizacin de lo social, y a que el Estado atendiera solamente funciones bsicas y a sectores vulnerables. Segundo pilar: la desinstitucionalizacin del mercado de trabajo: el empleo fue considerando como una commoditie ms, una relacin de mercado sujeto a oferta y demanda, y que cuanto ms libre, menos protegido, mayor proclividad habra al empleo y a la contratacin. Asimismo, una teora que tuvo su xito ideolgico durante un tiempo, que hacia creer que con la globalizacin haba llegado tambin el fin del trabajo olvidndose de la dimensin tica y antropolgica del trabajo, que las personas tienen una integracin en la sociedad a partir del trabajo, y que no puede determinase su existencia o no existencia con independencia de lo que pueda hacer el Estado. El fin del keynesianismo haba dado lugar a una poltica de mercado salvaje. Esto llev a fines del 2001, a un 24 % de desempleo abierto y 54% de informalidad. Tercer pilar: la focalizacin del Estado de programas, se modific la concepcin de universalidad planteada en el Estado de Bienestar, apuntando a grupos vulnerables focalizados y polticas especificas orientados a estos, dejando los sectores que puedan pagar la educacin y la salud. La focalizacin sobre sectores vulnerables como

paradigma llev a una multiplicacin de programas muy especficos y puntuales para atender a distintos sectores vulnerables. El enlatado como producto tecnocrtico de la poltica social y evaluacin externa, llevaron a mayor pobreza mayor endeudamiento para gasto social. Cuarto pilar: la acentuacin del rol de la sociedad civil del Tercer Sector, como si la sociedad estuviera compuesta por individuos y organizaciones sociales destinadas a responder o dar respuesta a la cuestin social, desde esta perspectiva solidaria de mejor gestin, evaluacin y recepcin de fondos por parte del Estado con apoyo de organismos multilaterales. Una perspectiva tecnocrtica de la concepcin de la poltica social, con nfasis en la transparencia, la auditora y el control, en los pequeos programas y gastos. El financiamiento externo y los enlatados las polticas focalizadas, con nfasis en el rol de la sociedad civil (del tercer sector) contribuyeron a acrecentar la fragmentacin y descentralizacin del sistema. Quinto pilar: la desregulacin del mercado tendi mas que a generar eficacia y eficiencia y mayor empleo a promover una sociedad concentrada, tanto en lo econmico (distribucin funcional, por deciles, espacial), como a modificar las relaciones de fuerzas sociales y polticas y, asimismo, una sociedad donde la trasnacionalizacin de la propiedad se acentu, aumentando las caractersticas de succin de dinero por las casas matrices, especulacin financiera, fianzas etc. Una sociedad con menos derechos sociales, se supona, estimulara el esfuerzo, el sacrificio y la superacin. Lo que no se imaginaba fue que una sociedad adems de desigual, presupondra tambin la exclusin, la inseguridad, la falta de oportunidades y de equidad para millones, que no podran fcilmente compensarse o asistirse, y promover la resignacin, que daran lugar a la lucha, y la protesta creciente. Este pilar es el ultimo, pero finalmente resulta el ms difcil de modificar. En sntesis, el paradigma neoliberal disoci lo econmico de lo social, economizado la perspectiva pblica y tecnificado en extremo las polticas pblicas. Lo social se entenda por s mismo, la economa tena que ver con leyes de mercado ineluctables y autorreguladoras, lo poltico con el comportamiento de lites poco transparentes que se necesitaba controlar y auditar ms, y la sociedad civil, concebida como plena de solidaridad y de organizaciones no gubernamentales altruistas que la configuraban. Esta idea de lo social, presupona que el principal asignador era el mercado, apuntaba la competitividad personal, desalentaba lo que fueran proyectos colectivos, la prosperidad estara dada por el mercado. Y, finalmente, que la problemtica de la pobreza y la seguridad dependa bsicamente de las elites polticas y de su corrupcin y del excesivo gasto o ampliacin de funciones del Estado, pero no tena nada que ver con la estructura de poderes locales, de las polticas macroeconmicas desindustrializantes y aperturistas implementadas, del comercio internacional, con las estructura de la economa internacional y global, gobernanza global sus asimetras y condicionamientos. Fue claramente un modelo poco exitoso que llev a la exclusin a millones. Un modelo que ms que resolver, aliviar, o compensar, tendi a agravar la cuestin social. Ahora bien, qu caractersticas asume la poltica social en el nuevo modelo de desarrollo? En principio, ste no escindi lo social de lo econmico; postul un rol del Estado como activo en lo econmico y presente en lo social. El nfasis estuvo puesto en una orientacin que reactivara la economa, la generacin de empleo, la

reconstruccin de la proteccin social y la vigencia de derechos sociales. En lo econmico, que los supervits mellizos, el tipo de cambio competitivo y administrado, las reservas del Banco Central y las retenciones eran polticas estructuradoras para esos logros. La fragmentacin evidenciada podra resolverse va el empleo, y el empleo de calidad, lo cual requera de determinadas polticas sociales, que significaran ingresos a las familias, vincular lo productivo a lo social, y con mejorar las condiciones de vida de las familias3. Las modificaciones en el modelo de desarrollo hacindose ms productivo y con ms alto crecimiento hicieron al sistema de proteccin social ms sustentable y financiable, poder ampliar las prestaciones sociales y evitar la volatilidad que corroa habitualmente al mismo. Esto tambin se produjo en gran parte de los pases de Amrica Latina, siendo que, por primera vez, la regin no fue impactada negativamente con una crisis del sector externo, o haya vuelto al tradicional ciclo stop and go, volatilidad con adopcin de recetas de ajuste. En ese sentido, el perodo 2003-2011 fue innovador en contenidos y en instituciones. Se comenz a desandar un camino conformado por las polticas del modelo neoliberal en cuanto a una concepcin focalizada y privatista de la poltica social, cambindola por otra con eje en el empleo y neouniversalista y de responsabilidad pblica, de inclusin ms que de contencin, de asociar el empleo y lo productivo como eje del desarrollo y de la inclusin social y en los derechos humanos. Pero podemos considerar dos etapas en este proceso de cambio de la poltica social y la visin de la cuestin social, y dentro de ellas sus pilares ms significativos. La primera que llega hasta el 2007, con nfasis en la estrategia de reduccin de la deuda y de las condicionalidades del FMI para la poltica econmica. nfasis en el empleo como principal mecanismos de inclusin e integracin; y la segunda, marcada por la crisis con el campo y la crisis global, que lleva al giro neouniversalista como forma de hacer llegar ingresos a los ncleos duros de pobreza y de hacer ms solidario el sistema de previsin social y de reconstitucin del Sistema de Proteccin y Seguridad social: el SPS. Entre sus principales pilares distintivos, podemos mencionar los siguientes: Primer pilar: la integracin por el empleo. Un primer momento coincidi con la identificacin de etapas pero la mayora de estas polticas contina como estrategias de inclusin social en la segunda etapa a partir de 2008, el cual tuvo que ver con la apuesta a la reconstruccin del empleo, su formalizacin y expectativas de insercin a travs de fuertes subsidios dinmicos del mercado interno y el nfasis en el empleo de calidad. Se generaron un pasaje de 24% de desempleo abierto, a 7 u 8% en 7 aos, generando ms de 5 millones de empleos. Segundo pilar: la reinstitucionalizacin del mercado de trabajo y la vigencia de derechos sociales. Este proceso fue acompaado por la valoracin del empleo de calidad, decente, lo cual implic una modificacin en la concepcin del trabajo como mercanca y sujet al mercado a una concepcin tica de los principales mecanismos de inclusin social y dignidad de las personas. En ese sentido, se modific la matriz que postulaba que el trabajo es solo una mercanca vinculada a la oferta y la demanda, sino tiene una dimensin antropolgica y por tanto es fuente de dignidad y principal
Algunas polticas al respecto son el Plan Manos a la Obra del Ministerio de Desarrollo Social. Planes y Programas de salud como el Remediar (elaboracin y distribucin de medicamentos genricos), Programa REPRO (apoyo al sostenimiento del trabajo en las empresas) Ministerio de Trabajo, y luego las polticas neouniversales stricto sensu, (extensin de jubilaciones, Asignacin Universal por Hijo) que, estas ltimas significan integrar lo no contributivo a la seguridad social.

mecanismo de inclusin de las personas. Tambin en este proceso de revalorizacin se consider y considera que el trabajo es un elemento que hace a la dignidad del ciudadano, es dador de ciudadana, adems de ser factor de desarrollo. El empleo, las jubilaciones, el salario los ingresos en general constituyen una concepcin y una poltica fundamental tanto como la fiscal o monetaria. 4 Fue un avance en la reconstruccin del Estado social devastado por el neoliberalismo. Una de las primeras medidas que se tomaron desde el Ministerio de Trabajo en 2003 fue el llamado al Consejo del Salario Mnimo Vital y Mvil, que no se reuna hacia 15 aos. Hoy el pas tiene el salario mnimo medido en dlares ms alto de la regin, al ser equivalente en 424 dlares. 5 Esto fue acompaado con polticas destinadas a articular lo social con lo productivo y generar ingresos para las familias de baja renta en la economa social. En un contexto de salida de la crisis a partir de 2003 estas polticas tuvieron un rol de contencin, de articular lo social con lo productivo, pero sobre todo, dar espacio al mundo de desempleados movimientos sociales o grupos que no tenan ningn lugar con 24% de desempleo, trueque, monedas provinciales etc. En el eje de polticas contra la pobreza y la indigencia se destaca las polticas del Plan Nacional Manos a la obra, el trabajo con cooperativas de la economa social y de solidaridad, el financiamiento nacional a proyectos de desarrollo local a nivel provincial y municipal, y el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados y el Plan Familias. Tercer pilar: la importancia asignado al gasto social en obra pblica e infraestructura. El gasto social pensado en trminos de gasto pblico de subsidios (transporte, tarifas de servicios pblicos, etc.) La poltica de subsidios fue visualizada como mecanismo de redistribucin del ingreso y dinamizacin del mercado interno. La novedad sobre la temtica de Infraestructura, hace referencia tanto a su importancia presupuestaria, financiamiento volumen del gasto pblico, su planificacin y hasta articulacin con cooperativas de trabajo y la problemtica de potenciar el empleo y la inclusin. Sobre todo con la posible asociacin al concepto de bienes pblicos como colectivos a garantizar por el Estado (agua potable, electricidad, gas domiciliario, transporte, caminos, saneamiento, salud, vivienda). Este pilar mantiene su importancia a partir de 2008 como estrategia para sostener el empleo ante los efectos de la crisis financiera mundial. Cuarto pilar: la poltica de obra publica en vinculacin con la economa social y movimientos de desempleados, apunt a articular movimientos sociales generados en el momento de exclusin a procesos de inclusin y capacitacin a travs de formar parte de obras publicas diversas. La poltica de no-judicializacin o represin de la protesta social constituy un cambio y novedad respecto al neoliberalismo . Quinto pilar: la importancia asignada a los subsidios del Estado a los servicios pblicos y a ciertos consumos, electricidad, transporte, combustibles, que abarataron el costo de vida y permitieron dinamizar el consumo y el mercado interno. Es lo que se denomina o conforma el salario indirecto, y tuvo la funcin tambin de dinamizar el mercado interno. Tambin se hizo subsidios a empresas. Fue un gasto pblico con finalidad social y econmica.
4 MTEySS (2011) Trabajo y Empleo en el Bicentenario. Cambio en la dinmica del empleo y la proteccin social para la inclusin. Perodo 2003 - 2010. MTEySS, Buenos Aires. 5 Segn datos de los Ministerios de Trabajo de los pases citados, en Paraguay es de 414 dlares, en Brasil de 349, en Chile de 343 y en Uruguay de 300 dlares (OIT, 2011).

Sexto pilar: la estrategia neouniversal. El segundo momento de la innovacin producida durante estos aos est constituido por la incorporacin de lo no-contributivo al sistema de seguridad social, y el enfoque de polticas neouniversalistas y de ingresos a los sectores pobres. Esto supone en su conjunto una suerte de reconstitucin del sistema de Proteccin y Seguridad Social, del Estado Social desguazado en la dcada anterior. Cuando en el 2008, en el marco de la crisis global, se ve que la estrategia de integracin por pleno empleo tiene sus lmites, mucha informalidad, empleo con pobreza, ncleos duros de pobreza, y aspectos polticos que llevan la necesidad de generar ms ingresos para dinamizar el mercado interno: a introducir lo no contributivo en la poltica de proteccin y seguridad social. 6 La existencia de un proyecto para la reconstruccin de un SPS forma parte de esta estrategia neouniversalista y constituye hoy un sistema ms que una perspectiva solo fragmentarias de polticas, conformado por diversos componentes y subsistemas generadores de polticas pblicas y prestaciones sociales. El SPS est compuesto por todas aquellas prestaciones contributivas y no-contributivas que realizan el Estado para mejorar el bienestar, la integracin social y calidad de vida de su poblacin, teniendo en cuenta eventualidades y contingencias de la vida de las personas y teniendo en cuentas situaciones de desventajas sociales econmicas y salud, vez, familia, vivienda, educacin bsica, proteccin contra el desempleo 7. Su lgica est guiada por consideraciones de deuda social, la justicia distributiva, la solidaridad y el bien comn. Ello tiene una tensin en relacin a los recursos disponibles, la continuidad del financiamiento, las capacidades instaladas y eficacia de la gestin, coordinacin, los objetivos que se fijen. En lneas generales, se busc as hacer una articulacin virtuosa entre gasto social, la inversin social y el dinamismo del mercado interno. En principio, por gasto social se asocia a todas las erogaciones pblicas de planes programas en sus distintas reas y niveles de gobierno que tengan una finalidad social y demanda interna. Como sealan Amico y Robba: La dinmica de la inversin guarda una relacin estrecha con la evolucin de la demanda
agregada, en particular con el consumo (pblico y privado) y con las exportaciones netas (menos importaciones). En otros trminos, la inversin no es exgena a la evolucin de la demanda de bines finales, y la acumulacin de capital es resultado de un factor acelerante. Tal factor es el crecimiento del producto, el que a su vez se explica por el crecimiento de la demanda. Esto implica considerar que no existe una relacin lineal (y simtrica) de la inversin respecto de la tasa de inters, ni que la inversin dependa de elusivas expectativas respecto al clima de negocios o de los animal spirits. (Amico y Robba, 2011: 97)8.

Las medidas que mostraron claramente el camino hacia la Inclusin Social en este sentido fueron las Moratorias Provisionales, la elevacin de los topes (remuneracin imponible-haberes mximos), la recuperacin de los haberes mnimos, poner fin a las desigualdades generadas por el rgimen de capitalizacin, el incremento de La Prestacin Adicional por Permanencia (PAP), la Ley de Movilidad N 26417, la Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social (Decreto N 1602/2009), y el Fortalecimiento financiero del Rgimen provisional Pblico a travs del Fondo de Garanta de Sustentabilidad. 7 Los componentes del SPS serian as seis sectores de gasto agregados: 1. La seguridad social (jubilaciones e ingresos por niez), salud, educacin, trabajo, infraestructura social, y pobreza e indigencia. El ANSES se ha constituido en rector de la poltica social, de la seguridad social y con influencia en el sistema conjunto de Proteccin y Seguridad Social. Ha generado derechos adquiridos de gran parte de la poblacin beneficiaria a primer programa de ingresos ms grande de las ltimas dcadas. 8 Alejandro Robba y Fabin Amico, Crecimiento inversin y cambio estructural en la

Este neouniversalismo esta configurado por dos polticas principales: la reforma provisional y la Asignacin Universal por Hijo. En primer lugar, la extensin del sistema de previsin social significa un otorgamiento de jubilaciones a personas en edad de jubilarse pero que por distintos motivos careca del derecho. La reestatizacin del sistema previsional en el 2008 es la reforma estructural de mayor envergadura impulsada desde 2003. Esta institucin tiene una estrategia de inversiones asignada a ttulos y valores nacionales (ttulos pblicos, acciones de empresas, obligaciones negociables, fideicomisos, crditos otorgados al sector productivo) destinados al desarrollo de la actividad econmica, al mercado interno y como fondo anticclico. Una institucin que ahora es el gran referente de poltica social con 5 millones de jubilados, el 90% de las asignaciones familiares. La generacin de empleo, el aumento en el nivel de trabajo registrado y los aumentos salariales por la revitalizacin de las negociaciones paritarias incrementaron la masa salarial. A esto se sum un fuerte aumento en los haberes de los jubilados y pensionados y la inclusin de 2,5 millones de personas en edad de jubilarse al sistema provisional, que no contaban con los aos de aportes imprescindibles para jubilarse, a travs de una moratoria. La creacin de la Asignacin Universal por Hijo complet una poltica de ingresos (lo que llamamos neouniversal) que sita al pas como el de mayor ingresos por habitante de Amrica latina. 9 Esta poltica junto con las de empleo son las ms representativas del modelo productivo social. La poltica de Asignacin Universal por Hijo (2009), supone una importante recuperacin en los niveles de pobreza indigencia, especialmente en los menores de 18 aos, y reactivacin del consumo en zonas empobrecidas. Debido a la implementacin de la Asignacin Universal por Hijo se redujeron sensiblemente la indigencia, la pobreza y la desigualdad 10.

II. Las actuales brechas de la cuestin social Cul es el estado de la cuestin social hoy? La cuestin social ha variado con estos aos de muy alto crecimiento y polticas reactivadoras de empleo y de proteccin social, tanto en contenidos como expectativas, estableciendo claramente un piso social ms alto de que comienzos de la dcada pasada. En el 2008 hubo una inflexin que se profundiza con la crisis global y tal vez este caracterizado, por un lado, por la nueva etapa global como era de incertidumbre en el sentido de modificaciones de paradigmas y hegemonas, por otra como de oportunidad de condiciones favorables para los
Argentina, en Aportes de la Economa Poltica en el Bicentenario, Juan Manuel Vzquez Blanco Santiago Fraschina (Comps.) Prometeo -Fetyp. Bs. As. 2011, pg. 97. 9 Segn un informe de CEDLAS 102 Las asignaciones universales por hijo. Impacto, discusin y alternativas, el Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales de la Universidad de La Plata, el ingreso por habitante es de 14,200 dlares. El promedio de la regin es de 7.500 dlares. El ingreso por habitante de Brasil es de 4164 dlares. 10 Ha orientado las polticas sociales de los niveles provinciales y locales en funcin de la AUH, al ser reemplazados la mayora de los planes y programas de ingresos en todo el pas. ANSES junto con la AFIP tiene una base de datos de casi 12 millones de personas, diferentes beneficiarios de todas las prestaciones y parte de los ciudadanos que se encuentra en la economa informal. Este programa hizo disminuir la pobreza y loa indigencia; se promovi la transparencia eliminando cualquier tipo de intermediario; increment la matricula escolar y los controles de salud de los nios; mejoraron los ingresos de la gente en condiciones de ms vulnerabilidad; se produjo un impacto favorable en las economas locales, disminuyo la desigualdad.

emergentes y los pases de la regin, bajo un contexto de los commodities en alza y nuevos actores en favor de cambiar las reglas de juego predominantes de la economa mundial hasta hace poco. i).En el empleo. Entre los aos 2003 y 2010 se observa un balance positivo de la situacin laboral evidenciado por un aumento del empleo de calidad y la disminucin de la desocupacin. Pero estas mejoras no se verificaron con la misma intensidad para el total de la estructura social. La diferencia entre los ingresos de los trabajadores formales que crecieron mucho ms desde 2006 frente a los informales que quedaron rezagados y mantienen niveles pauprrimos de salario con un promedio de $1.200 mensuales. En los ltimos ocho aos se crearon 5,2 millones de puestos de trabajo 11. As se disminuy la desocupacin de un 23,4 % a fines de 2002 a un 7,3% en diciembre ltimo. El Ministerio de Trabajo abri 375 agencias de empleo en todo el pas que entrenaron a un milln cien mil personas en distintos oficios. En 2009, en medio de la crisis financiera internacional, la cartera laboral intervino en el mercado de trabajo subsidiando parte de los salarios de las empresas en problemas. Todos los programas de subsidios a la produccin del Ministerio de Industria exigen como condicin la generacin de empleo. Finalmente el trabajo no registrado cay del 34,6% al 34,1% en el primer trimestre de este ao segn fuentes del INDEC. El ingreso de de los trabajadores vinculados al empleo formal creci en trminos reales. Pero hay un sector que va a otro rimo a causa de los persistentes niveles de trabajo informal, y a la insuficiente calificacin de este grupo para acceder al sector formal. Esto hace que queden rezagados y no pueda completar aun cuando hay oportunidades de crecimiento.12 En definitiva se evidencia una sociedad a dos velocidades con una elevada informalidad de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA), junto con bajos salarios, donde muchas veces tener empleo no es salir de la pobreza, cuestin que afecta principalmente a los jvenes y su insercin en empleo precarios y con alta rotacin. ii) En pobreza e indigencia. Luego de 8 aos del modelo, la Argentina ha superado el ciclo de stop and go, ha elevado un piso la situacin social respecto de la crisis, y genera ms expectativas sobre su futuro. Tiene gobernabilidad poltica, social y econmica. La pobreza e indigencia se ha reducido considerablemente respecto del
11 En la crisis del 2008, la Argentina y varios pases de la regin mostraron mayor preocupacin por sostener el empleo y los ingresos de las personas. Varias de las medidas adoptadas fueron el vehculo para que el mayor gasto fiscal llegara en la mayor medida a las personas, reflejando una preocupacin por la desigualdad. (CEPAL-OIT) Coyuntura Laboral de Amrica Latina y el Caribe (2011). Las polticas contracclicas implicaron una expansin del gasto fiscal durante la crisis e incluyeron diversas medidas, como inversin en infraestructura, planes de empleo de emergencia, estmulos a las empresas o programas sociales, entre otras. 12 Algunos datos: Dentro del 75% de la poblacin que consume hay un 25 que esta en la cima de la pirmide y se caracteriza por ser personas con opciones en cuanto a gasto sin afectar su consumo. Es decir por sus ingresos pueden cambiar el auto, irse de vacaciones y refaccionar la casa. El segmento medio consume tambin, pero tiene que hacer elecciones, arregla la casa o se va de viaje. Mientras que los rezagados, que pueden haber visto crecer sus ingresos gracias a los beneficios como asignaciones, parte de una situacin muy mala y destinan el 65% de los ingresos del hogar a la compra de alimentos, bebidas cosmtica y limpieza. En tanto la clase media tpica destina el 35% a estos gastos y la clase alta el 10 %. Del otro lado un 38 % esta en condiciones de precarizad laboral (no formalizado, trabajo no estable pero en negro, y mal pago. En ese sentido hay una dualidad o segmentacin entre quienes logran buenos empleos y los que logran empleos regulares con poca calidad y malos ingresos o simplemente no acceden. Tambin ente aquellos sectores que operan a nivel intergeneracional en trminos de calidad remuneracin productiva y proteccin y otros que estn fuera de los marcos regulatorios.

nivel de 2003. Ahora bien, la actual carrera precios-salarios impacta sobre los ingresos de los trabajadores informales, cuentapropistas, trabajadores independientes desocupados, jubilados y de quienes reciben planes sociales. Dado que la inflacin se ubica cada ao un escaln ms alto, el tiempo que pasa entre cada ajuste que pueden obtener supone un retroceso real que no siempre se recupera debido a la dispar suba de precios o de costos. Eso estara indicando una situacin a resolver mediante polticas activas y un acuerdo social significativo para bajar expectativas inflacionarias. Se trata de ver el desafo que constituye la pobreza, en diversos lugares del pas donde se observa una grave inequidad en la distribucin de la riqueza, de las oportunidades, vivienda, educacin, informacin. Por otro lado, las causas de la pobreza tambin estn relacionadas con una acumulacin de una riqueza que no crea fuentes de trabajo en el lugar, ni derrama donde lo extrae, que no respecta el medio ambiente, concentra, y se fuga casi totalmente al exterior o a bienes de posicin en diversas ciudades. iii.) En distribucin funcional del ingreso. El sector formal ms organizado gremialmente ha mejorado su salario real, respecto de principios de la dcada y le ha ganado la inflacin. Durante el modelo neoliberal el deterioro del salario de los trabajadores fue una variable de ajuste de un modelo de exclusin, con bajo crecimiento del producto y alto desempleo. No tanto el sector pblico y mucho menos el informal 13. El conflicto distributivo, a travs de negociaciones y presiones sectoriales ha sido la forma habitual como en el pas se ha jugado la distribucin funcional del ingreso y los trminos relativos de sus triunfos parciales para algunos sectores, y tambin consecuencias ms profundas en el mediano plazo. Si bien la distribucin funcional del ingreso ha mejorado significativamente, generando un cambio de casi 10 puntos porcentuales a favor de los asalariados, el ltimo dato publicado para 2008 (43,7% del PBI), pone en evidencia que an hay mucho camino por recorrer, y que hay adems distintas vas a transitar para mejorar, el gasto social es una forma de redistribucin del ingreso y conforma una suerte de salario social indirecto, tambin los subsidios, la poltica tributaria (retenciones) comprende otro ingrediente principal. Por supuesto tambin la mejora del salario nominal y una estructura productiva ms diferenciada. 14 Tambin mejor la distribucin funcional del ingreso y las expectativas de futuro y trabajo para la gran mayora de la poblacin, pero se observa que hay un pas que va ms rpido con pautas de consumo de las grandes urbes y otra que se estanc sin signos de movilidad social ascendentes y con perspectivas negativas sobre su evolucin. En ese marco, una de las brechas ms preocupante todava es el alto porcentaje de la precariedad del empleo, con bajos salarios, y la reproduccin de la pobreza que ello implica. Los problemas de drogas e inseguridad, un vasto sector ilegal, forman parte de una situacin heterognea, donde prosperidad crecimiento y diferencias sociales importantes conviven. Y donde la gran riqueza y acumulacin coexiste con situacin de subsidios y dificultades para insertarse. El empleo a pesar del alto crecimiento tiene poca elasticidad y el empleo informal gran resiliencia a la baja an con alto crecimiento y dinamismo del mercado interno. En consecuencia, el alto crecimiento y el dinamismo del mercado son as condiciones necesarias pero no suficientes.
13 A. Robba y F. Amico, op. cit. Pgs. 97 y 106. 14 En la distribucin de ingreso tipo GINI, bajo, de 054, a 0,45, poco pero bajo. Si bien esta como amesetado. El Coeficiente de GINI mejor del 2003 al 2007, del 0,54, a 0,45. Mejor poco pero mejor, el problema es si no ha alcanzado una esta en el nivel de 0,45, y se necesiten esfuerzos adicionales para seguir bajndolo, con algn objetivo de llegar a tanto en 10 aos.

Todava hay una gran inequidad en la distribucin de la riqueza y de las oportunidades, en los campos de vivienda, salud, difusin, propiedad, informacin, y diversas asimetras espaciales. Otra cara de la pobreza es la acumulacin de un riqueza que no crea fuentes de trabajo, no respeta el medio ambiente, se fuga en gran proporcin al exterior, no se distribuye equitativa para el bien comn, y aumenta la brecha entre pobres y ricos, y se distancia de la idea de alcanzar una situacin de dignidad para el conjunto. Todava existe en la cultura elementos de fuerte individualismo competitivo e insolidaridad que se traduce en los medios y en situaciones de desintegracin social y familiar. Ello supone no solo la presencia de un Estado ms activo y presente en lo social, sino tambin la existencia de muchas iniciativas de la sociedad civil, ONG's, Iglesias, actores, diversos, productivos, PyMEs, empresarios, movimientos sociales de economa social, del sector productivo. En suma, el escenario actual muestra ciertos lmites para bajar el alto nivel de precarizacin y bajar el desempleo aun manteniendo este nivel de crecimiento. Adems problemas de alcance y calidad de las coberturas sociales en trminos de vivienda, gas, de la infraestructura, y la existencia de ncleos de pobreza y asimetras que se ven agravando por la inflacin y a su vez los indicadores tienen diferencias regionales muy marcadas, y por orientaciones a la fuga de capitales y no inversin. Revertir esto sin dejar de crecer y mantener el dinamismo del mercado interno, sin ajustar requiere de estrategias, pero se requieren algunas modificaciones en las polticas. Cmo se podrn superar estas tensiones macroeconmicas y asimetras sociales en una nueva etapa poltica?

III. Las estrategias en disputa A partir de este diagnstico hemos pasado de los extremos de este continuum entre el enfoque de la neo-focalizacin neoliberal y el neo-universalismo del desarrollo inclusivo, sin que deje de subsistir como debate y problemtica central la cuestin social. Es decir, sta no opera en un vaco de conflictos de intereses, as como tampoco de fuerzas sociales y polticas que intentan proponer e imponer sus visiones y propuestas sobre su posible atenuacin o superacin. Lo primero que vemos, particularmente en un ao poltico electoral, es la existencia de estrategias distintas de abordar la cuestin social, donde unas enfatizan el tema pobreza asociada a la inflacin, otros la falta de calidad institucional, y otras ligadas a la importancia de continuar con el dinamismo del mercado interno del crecimiento del producto y la distribucin del ingreso. En otras palabras, por diversas causas casi todos los actores parecen hacerse cargo del problema de la pobreza y de lo social aunque con diferentes intereses, concepciones de bien comn y proyectos estratgicos. En ese debate en curso sobresalen por lo menos tres estrategias sobre la misma que exploraremos. a) La estrategia ortodoxa: seala en su diagnstico que la pobreza sera una funcin de la alta inflacin y que reduciendo esta con una estrategia de privilegiar la inflacin (Inflation Targeting), podra mejorar los indicadores, junto con una modificacin de los indicadores del INDEC para que pudiera expresarse mejor la realidad de la pobreza. Y en polticas pblicas, se basa en las teoras de la eleccin racional. Los marcos de eleccin racional institucional suponen que los actores son deliberadamente racionales, que buscan concertar algunos objetivos de manera eficiente pero deben superar determinados obstculos (que incluyen la informacin imperfecta) para hacerlo. Esta

estrategia apunta a retomar planes de estabilizacin de enfriamiento de la economa para resolver la inflacin y consiguientemente la pobreza. Asimismo, muestra ndices ms altos de pobreza que las cifras oficiales en funcin de la capacidad adquisitiva de los salarios. Aqu, reducir la inflacin seria reducir la pobreza y para ello la estrategia ortodoxa cuenta con arsenal de medidas de carcter monetario (tipo de cambio, reduccin de la emisin monetaria, no utilizacin de reservas para sostener el gasto pblico, aumento de tarifas, reducir los aumentos en la negociacin salaria, etc.). En materia econmica, implicara reducir la regulacin y capacidad de intervencin del Estado, dejando a la economa funcionar libremente como si el mercado funcionara perfectamente y fuera el mejor distribuidor para asegurar la equidad. Ahora bien, esta estrategia que mostrara que estaramos ante el agotamiento de uno de los pilares del modelo (los supervits gemelos) estara evidenciando cierto agotamiento del modelo productivo con inclusin social vigente desde el 2003. 15 Y por lo tanto, la necesidad de una vuelta al ajuste, eliminacin de los subsidios a servicios pblicos, al enfriamiento de la economa para abatir la inflacin y su incidencia en la pobreza es probable que junto con el agua sucia se termine cargando con el nio, es decir, reduciendo el dinamismo en la creacin de empleo, del consumo. 16 La reduccin de la actividad tiene correlacin alta con ndices ms altos de desempleo, de desintegracin social, aumento de la pobreza y de inseguridad, social e individual. Asimismo, suele estar acompaada de perspectivas ms duras sobre la cuestin social, ligndola a la temtica de la inseguridad, de mayor penalizacin, control de migraciones y de aumento de la sociedad controladora. b) La estrategia neoinstitucionalista: considera que la pobreza es causada por falta de calidad institucional, corrupcin, falta de transparencia, de centralizacin de las decisiones e intervencionismo y de la falta de esfuerzos especficos y eficaces sobre la misma, desde una perspectiva ms dura sobre las situaciones de pobreza y asimetras que la estadstica del INDEC, pero la asocia a problemas de baja calidad institucional, a falta de educacin, inflacin para su resolucin. Tambin de la idea de la persistencia todava de altos niveles de pobreza, estara cercana al 30%, el desempleo parecido a los guarismos del INDEC, y la precarizacin cercana al 40%, de reproduccin de la pobreza, es funcin de la inflacin, y de la falta de reformas estructurales en el rea de emprendimientos economas social y capacitacin y educacin. Esta estrategia reconoce que el Estado juega un rol relevante para la implementacin de las polticas pblicas frente a la pasividad del Estado mnimo y el rol preponderante del mercado, p ero seala que el problema es la falta de transparencia en el funcionamiento de las instituciones y la baja capacidad de gestin del Estado a nivel nacional y provincial. Por lo tanto, para la estrategia neoinstitucional el problema sera de la oferta de la mano de obra ms que de la demanda, y de la estructura inflacionaria de la macroeconoma, de falta de transparencias republicanas, donde mayores emprendimientos sociales con ONGs y solidaridad de la sociedad civil seran clave para esta estrategia que s e convina en la macro con la ortodoxa y la IT. Durante los primeros aos del gobierno actual, la
15 Lo que no se dice aqu es que durante el 2010 la Argentina vendi al mundo por u$s 68.134 millones, lo que representa un aumento del 22,4% en relacin con el 2009 y del 46,4% respecto del 2006. Aun con una desaceleracin del supervit prevista para este ao, por primera vez en la historia el pas mantiene ocho aos interrumpidos de saldos favorables en su balanza comercial. 16 Las polticas convencionales como las metas de inflacin de los bancos centrales y de los fundamentos tericos que las sustentan, han probado ser incapaces de entender la realidad y, mucho menos de administrarla para promover el desarrollo econmico y humano. (Aldo Ferrer, op. cit)

distribucin de la riqueza era una de las asignaturas pendientes. En los ltimos cuatro aos esa situacin se fue revirtiendo. 17 La estrategia neoinstitucional al favorecer en lo social a los emprendimientos sociales como mecanismo de respuesta a la pobreza parece persistir en una estrategia compensatoria, de asistencia, que no modificar estructuras y reglas de juego de ms peso: Asimismo, en lo macroeconmico la misma no se diferencia de la ortodoxa: atacar la inflacin y el excesivo gasto y emisin: ir a un plan de estabilizacin. c) La estrategia heterodoxa: plantea la importancia, para la resolucin de la cuestin social, de dar continuidad a la orientacin del alto dinamismo del mercado interno y crecimiento del producto y de un rol activo del estado. Tiene una visin positiva de la evolucin de los ltimos aos en la cuestin social, y la necesidad de continuar con las variables de alto crecimiento del producto, dinamismo del mercado interno, y del Estado presente. En todo caso el modelo no sera solo los supervits mellizos y el tipo de cambio competitivo sino tambin implica opciones sobre cual es la locomotora el proceso de crecimiento y como se distribuye el ingreso. Tambin considera cul es el rol del Estado si se apunta a una sofisticada ingeniera de intervencin sectorial o slo a ordenamiento macroeconmicos destinado a la baja inflacin y al clima de negocios. Combina el enfoque de redes con perspectivas ms endgenas del proceso de polticas publicas sobre el rol del Estado en sociedades en desarrollo que supera los enfoques de reforma y modernizacin del Estado de los 90. Particularmente articula polticas pblicas a una visin de economa poltica productivista. Y esta estrategia supone una serie de medidas sociales y econmicas conjuntas, es decir, no disociar lo econmico de lo social; apunta a la simultaneidad de inversin y distribucin, pero problematiza sobre algunos problemas como crdito para la produccin. Seala, asimismo, que es preciso mantener como poltica de Estado las medidas de estmulo a la demanda agregada por va directa del aliento al consumo de bienes finales, con la seguridad de que ser un modo indirecto y slido de estimular y promover la inversin privada. Tambin alienta a los estmulos a la sustitucin de importaciones y la promocin de exportaciones con el foco en la provisin de divisas y la superacin paulatina de la heterogeneidad productiva estructural. No obstante, la estrategia heterodoxa transformadora hoy vigente, tiene en el nuevo contexto desafos particulares, tanto por una mejor elasticidad en la creacin del empleo a pesar del alto crecimiento; la resiliencia en la baja del empleo informal, la fuga de capitales e integrar la problemtica de la inflacin y competitividad dentro de una lgica que no sacrifique crecimiento y el dinamismo del mercado interno. En este sentido los objetivos centrales de una estrategia de profundizacin del modelo en lo social seran: i) ir por una formalizacin mayor del mercado de trabajo, pasar del 40% al 15% en 10 aos; ampliar profundizar y perfeccionar el Sistema de Proteccin Social y Seguridad social (SPS) en cuanto a equidad alcances de sus prestaciones y capacidades; y mejorar las capacidades para la insercin en el mercado de trabajo la capacitacin y educacin particularmente de los jvenes. a).En primer lugar, en lo relativo al empleo y el mercado de trabajo, la elevada informalidad del mercado de trabajo, esta muy ligada a la modificacin de la estructura o perfil productiva. Entre los temas pendientes se encuentra entonces un mayor control y fiscalizacin del trabajo no registrado a pesar de haberse realizado una gran tarea para
17 Segn datos de OCDE, el Coeficiente GINI a fines de 2010 lleg a 0,39% el de Uruguay es de 0,42; el de Chile, de 0,51, como el de Per. El de Brasil es de 0,55 el ms desigual de Latinoamrica.

reducirla, y muestran diferenciales por regiones del pas. Este ndice tendra que descender an ms en los prximos aos. Argentina debe ser un pas que reduzca otros 15 puntos el empleo no registrado, aunque ello no sea una tarea fcil, es uno de los desafos para el futuro. Asimismo se requieren polticas que atiendan las demandas del sector formal (en trminos de distribucin funcional, leyes de riesgos de trabajo, participacin en las ganancias, etc.) y para el sector informal. Mayor control sobre el empleo informal, inspectores. El tema de ms regulacin, base de datos. Pero en algunos casos falta nueva legislacin, sea porque formalizar cuesta caro, baja productividad, no hay incentivos, etc. Problemas de flexibilizacin o nuevos marcos regulatorios. En segundo lugar, es necesario mejorar, hacer sustentables y ampliar el SPS, el mismo an debe consolidarse como sistema, deben validarse como poltica de Estado, debido a una situacin social, todava caracterizada por altos niveles de exclusin y desigualdad. Ello supone un trabajo de unificacin y legislacin, de articulacin de recursos, gestiones compartidas y especializadas por tipo de prestaciones o beneficiarios a atender, capacitacin. Aqu hay problemas de descalces entre activos y pasivos en el sistema de seguridad social, equidad interna. Es necesario tener en cuenta que los futuros escenarios de las polticas de vejez en la Argentina, se vern profundamente influenciados por el proceso de envejecimiento poblacional, que impactar directamente en los sistemas de proteccin social y en su devenir en trminos de oferta, sustentabilidad y financiamiento del sistema, previndose que ejercer una considerable presin sobre el financiamiento, tanto de los sistemas contributivos basados en el reparto, como de los sistemas de pensiones no contributivas, razn por la cual la no intervencin del Estado en trminos de garanta de la seguridad social, provocara que este cambio demogrfico, que en s constituye un logro para la humanidad, se convierta en un problema que terminar afectando a la unidad bsica de la reproduccin social que es la familia. Por lo tanto, la consolidacin y profundizacin del SPS supone articulacin de polticas de salud, educacin, seguridad social, infraestructura pblica laboral y de asistencias social. La AUH es un avance importante, pero falta convalidarla en Ley y articularla con el Sistema Unificado de Asignaciones Familiares (en adelante, SUAF). En tercer lugar, es necesario profundizar la articulacin entre educacin-capacitacin y produccin para la inclusin. Una educacin no desconectada de lo productivo, ni una educacin carente de cultura tecnolgica y de valores. La educacin tiene una enorme importancia para profundizar el modelo, pero si se hace desde el nuevo relato. Si no es as, se trabaja con relatos anteriores que reproducen conocimientos y categoras que no sirven para lo que se esta construyendo y que adems tienen un sesgo conservador. Aqu hay un importante cambio a promover. Al mismo tiempo se trata en los prximos aos de regionalizar y ver programas y articulaciones territoriales educacin-capacitacininnovacin. Poner especial atencin a los avances e innovaciones tecnolgicas que den apoyo al desarrollo de posiciones econmicas competitivas. Otro punto importante es el del aumento de las interacciones entre las universidades, las empresas industriales, los gobiernos basadas en el desarrollo de un conocimiento dinmico. En cuarto lugar, para la inclusin social no menos importante es pensar la vivienda y el hbitat desde una perspectiva de la equidad. Se constata que sectores de ncleos duros de pobreza reciben subsidios, y al mismo tiempo posibilidad de acceso a vivienda

popular, y eso es un avance, pero asimismo, que sectores vulnerables, medios bajos y medios, tienen grandes dificultades para mantener sus ingresos y expectativas de progreso y no acceden a la vivienda. A la vez, que sectores medios altos y altos tienen capacidades ilimitadas de acceso a la vivienda sea por crdito bancarios sea por una acumulacin que les permite ahorrar y especular en ladrillos. Asimismo, el hbitat est en relacin con la extensin, ampliacin y mayor cobertura de las obras de infraestructura bsica, y en particular en lo que respecta a mejores condiciones de vida a partir de la mejora en los indicadores bsicos de salud. En quinto lugar, incorporar la variable ambiental en las decisiones econmicas y sociales. Existen fallas de mercado que requieren de una intervencin activa por parte de las autoridades, a fin de ordenar la marcha de la economa y el impacto sobre lo ambiental. Algunos recursos naturales, como el agua, muchas veces no tienen asignado un valor de mercado. Esto ha permitido una apropiacin y explotacin de recursos econmico ambiental excesiva por parte de ciertos sectores con capacidades para desarrollar comportamientos estratgicos. En otros casos, la presencia de exterioridades, como la emisin de contaminantes a partir del funcionamiento de las actividades productivas, ha resultado econmicamente ms conveniente para las firmas que realizar un tratamiento apropiado de las mismas. b) Sostener una estrategia heterodoxa de profundizacin sobre la cuestin social no se puede lograr solo desde lo social, la poltica social, requiere actuar tambin y conjuntamente desde lo econmico y desde lo poltico y el rol que el Estado asume. En lo econmico, los objetivos sociales de profundizar el modelo en lo social (como regularizar, mejorar prestaciones y redistribuir mejor el ingreso, hacer ms equitativos los subsidios a servicios pblicos), requieren ser acompaados de orientaciones que modifiquen el perfil productivo, que permitan generar una economa ms integrada, equilibrada, con mayor valor agregado. La modificacin de la matriz productiva supone a ir hacia una economa con mayor valor agregado, con mejores sueldos y mayor valor exportable, sin que ello signifique privilegiar un sector en especial, el industrial, el agrario o el de servicios, sino promover un circulo virtuoso del crecimiento entres estos. Es decir, reducir la pobreza, mejorar la distribucin del ingreso y la inclusin tambin tienen que ver con la orientacin macroeconmica a adoptar en la nueva etapa. En primer lugar, supone fortalecer una macroeconoma en favor de una economa ms equilibrada, que requiere ms inversin en procesos tecnolgicos y mayor inversin. 18 Sobre todo porque el pas todava tiene una estructura productiva desequilibrada. Existen pocos sectores con productividades mayores que otros lo cual genera fuertes brechas regionales, sectoriales y sociales. Esto hace imprescindible profundizar las polticas que permitan reducir dichas brechas mejorando la situacin de los sectores menos competitivos. El crecimiento se traduce en desarrollo en la medida en que exista, por un lado un ritmo sostenido de aumento del mercado interno, y, por el otro, un cambio de la estructura productiva que reduzca dichas brechas. Partiendo de una estructura productiva diezmada por la apertura y la financiacin de las polticas
18 Desde un punto de vista macroeconmico este ao el escenario es que hay un monto de reservas suficientes como para calmar toda expectativa de zozobra y adems un flujo de dlares, que permitira moverse con cierta amplitud en los prximos dos aos. Tambin hay problemas que no dejan de tenerse en cuenta, de que aumento mucho la salid de capitales y se est achicando el supervit comercial. Y asimismo habr que pensar una estrategia de disminucin de las expectativas de inflacin.

neoliberales.19 En esa lnea, se requiere polticas de crdito para la produccin a tasas bajas y a mediano plazo. Hoy en la Argentina el crdito es prcticamente inexistente, solo el 13% del PBI y de esos 10 puntos van al consumo. Para la produccin poco y nada, de all la necesidad de modificar la Ley de Entidades Financieras.20 En segundo lugar, se requiere llevar a cabo una reforma progresiva del sistema tributario que avance hacia una mayor imposicin directa va ganancias, y sobre el sector financiero en lugar de sostenerse sobre el consumo, de modo tal de mejorar el ingreso de los trabajadores. Modificar la estructura tributaria centrada en impuestos indirectos y pasar a mayor carga sobre los directos. 21El actual sistema es muy eficiente para recaudar pero socialmente regresivo, y no tiene incentivos que privilegien la reinversin productiva. Tambin pude decirse que una reforma tributaria debera dirigirse a acompaar y sostener el cambio iniciado en materia econmica, reforzar la funcin de los tributos como instrumento de poltica fiscal para incentivar la acumulacin productiva y la generacin de empleo. Debera morigerar las desigualdades sociales que lego el modelo anterior. En tercer lugar, la profundizacin de la poltica de sustitucin de importaciones es un elemento a considerar. Se ha empezado con las Licencias no Automticas (LNA), pero hay mucho camino para recorrer en la sustitucin de importaciones. Y hacer ms agregadas las cadenas de valor En cuarto lugar, se requiere una estrategia de planificacin de las cadenas de valor y promover acuerdos pblico-privado entre el Estado, sector productivo (empresarios, gremios sector del conocimiento, organizaciones sociales) constituira una tarea a realizar. Se ha comenzado avanzar en el Plan 20-20 en reunin de foros por cadenas productivas que resultara clave para lograr un desarrollo territorial multiescalar. En quinto lugar, regular ms la Inversin Extranjera Directa (IED) que la oriente a generar mayores compras de insumos locales, de articular con PyMEs, y de generar tejidos productivos regionales consistentes, promover transferencia de tecnologa (Modificar la ley de inversiones extrajeras, en la medida que todava se sigue con leyes de los 90, sobre todo en la valoracin estrategia y precio que tienen ahora los recursos naturales lo extractivo, y reducir al mximo la exportacin a granel de estos sobre todo en la industria extractferas). Es necesario regular para insumos locales, apoyo a proveedores, tejidos productivos, cadenas de valor del producto de origen, exportacin con valor ms agregado. En relacin con esto introducir lmites a la extranjerizacin de
19 Polticas de Estado, Gerardo de Santis, Suplemento Cash, 05-06-11 20 Se necesita un banco de desarrollo, esta entidad deberla garantizar a la produccin crditos blandos a largo plazo a semejanza de lo que ocurre con el Bndes en Brasil, sera la manera de potencial el importante crecimiento de los ltimos aos. Se necesitan inversiones y para tener inversiones crdito. La Banca publica esta haciendo un gran esfuerzo a travs de los crditos del Bicentenario, pero esto no alcanza. Profundizar este modelo econmico y social, requiere solucionar problemas coyunturales como es el crdito. 21 Segn la CEPAL, la estructura tributaria de los pases latinoamericanos y caribeos es muy regresiva, estaba basada en impuestos indirectos y tiene que ir transformndose y ser un impuesto ms directo. Cimentarse ms en gravar el patrimonio y la renta. La Secretaria Ejecutiva de la CEPAL, seal que la Argentina es uno de los pases donde ha disminuido la desigualdad gracias a sus programas sociales, de transferencia de ayuda. Encuentro del XLI Cumbre del MERCOSUR. Asuncin, 30 de Junio 2011.

la propiedad de la tierra y de los recursos naturales y lograr una mayor preocupacin por el medio ambiente.22 En sexto lugar, modificar la proclividad a la fuga de capitales. Se estima que por esa va se filtran cerca de 20 a 30 millones de dlares por jornada. El tema fuga, y succin tiene dos vrtices, una explicacin endgena de la reproduccin del ciclo, al no tener sus intereses aqu. Por otro la tendencia de la globalizacin del sistema que tiende a succionar recursos de pases en desarrollo y aun pobres a favor de los pases ricos. Cuidar el medio ambiente. En sptimo lugar, promover una orientacin hacia la desconcentracin de la economa y del pas. El mercado de alimentos, como de otros insumos bsicos esta fuertemente concentrado, y la regulacin de esta situacin requieren de un Estado ms slido tcnicamente y con capacidad de promover oportunidades para las PyMEs y los mercados hacerlos ms competitivos. A su vez se necesita crear nuevos nodos de atraccin productiva, regionalizar y potenciar aquellos lugares donde la produccin est dinamizando el territorio y revertir el proceso de concentracin espacial de la poblacin del rea metropolitana de Buenos Aires en donde se localiza el 40% de la poblacin de Argentina. Lo que se observa es todava la gran concentracin de riqueza en la zona central del pas, con una excepcin en el caso del complejo petrolero-petroqumico, que tambin aparece distribuido en la regin patagnica. 23 c) En lo poltico, la profundizacin requiere no solo un rol activo y presente del Estado sino tcnicamente ms slido que innove en tres orientaciones. En primer lugar, contribuya a configurar un bloque social transformador (el productivo-distributivo-innovador). Esto se relaciona a que el Estado es clave y el nuevo siglo y tras la fallida experiencia neoliberal quedo demostrado que el Estado constituye un instrumento imprescindible a fin de asegurar una sociedad homognea, plenamente integrada y socialmente inclusiva. Pero a la vez no puede hacerlo todo, que requiere coordinar con actores de la sociedad civil. Y que la articulacin publicoprivada, y el dilogo social tambin son importantes para la innovacin y la generacin de sinergias en un rumbo determinado. Lo cierto es que existe otra conciencia en el empresariado y diversos actores en donde ya no observa como contradictoria la
22 Mariana Saidn, Lo Ambiental como desafo de poltica econmica: una deuda frente al Bicentenario, en Los aportes de la Economa Poltica en el Bicentenario, op. cit., pg. 396-397 La inequidad ambiental se instala ah, reiteradamente sobre la inequidad econmico social agravndola. Es por ello necesario ambientalizar la economa. Lo ambiental deber ser uno de los ejes en la toma de decisiones. Implcito o explcito lo ambiental atraviesa las decisiones, y a su vez genera consecuencias econmicas y sociales, promoviendo otras asimetras. Lo ambiental es un tema que involucra a todos los sectores sociales, generando efectos redistributivos. 23 Como se seala: La realidad indica que la produccin exportadora del pas esta dominada principalmente por los commodities, tanto de origen agropecuario como extractivo, destacndose el sector automotor como emergente novedoso que promueve una diversificacin del patrn productivo tradicional que sostuvo histricamente el pas. Por otro lado esta importante presencia sectorial de actividades vinculadas con la produccin primaria en muchas provincias, invita a considerar si ellas, son capaces de generar en las regiones donde operan un capital que, aunque no revierta totalmente, al menos propicie un estndar de crecimiento ms equitativo en el pas, capaz de atenuar las desigualdades expuestas hoy de manera contundente entre sus dos extremos, con Formosa generando apenas un 0,16 de la riqueza que produce Buenos Aires. Arturo H. Trinelli, Comercio exterior y desigualdad regional, BAE, 8 -00611pag. 34

regulacin y planificacin del Estado con la expansin de sus oportunidades, que se sale del bloque que habitualmente integraba con los intereses agrarios y asociada a la orientacin neoliberal contra el Estado intervencionista (Ej. AEA). Es una nueva forma de reconsiderar la sociedad civil, ms all de la perspectiva fragmentaria de las ONGs, y temticas micro y locales del modelo neoliberal y articulados a los Organismos Multilaterales. La nueva articulacin Estado sociedad civil, a diferencia de la anterior, es productivo-social, y este bloque esta potencialmente conformado por los actores de la produccin empresarios trabajadores y tambin es clave los actores del sector del conocimiento junto con el Estado. En segundo lugar, la vinculacin del Estado con lo productivo, lo social y el conocimiento requiere aumentar los espacios de masa crtica, consenso, de articulacin con actores, y recrear valores que hagan al dilogo como creatividad. El Estado requiere mejorar sus capacidades aumentando sus capacidades de prospectiva, planificacin (la creacin de un Consejo de Pensamiento Estratgico, que tome temas claves como pobreza, conurbanos, desarrollo territorial, estudio de los emergentes, etc.) podra ir en esa direccin. No solo para dotar al sistema decisorio de mayor informacin, perspectivas cursos de accin alternativos, sino establecer otras formas de comunicacin con la sociedad. Tambin es necesario que el sector productivo privado innovador, Pyme sienta que sus apuestas son apoyadas sobre todos si tienen tambin una responsabilidad social que va ms all del marketing. Como se seala, es necesario establecer mecanismos de coordinacin entre las diferentes agencias y unidades que componen el Estado, as como tambin formar slidos vnculos con una pluralidad de actores no estatales a fin de abordar y dar soluciones a las diversas demandas y necesidades del ciudadano como verdadero destinatario de las polticas pblicas (Abal Medina, 2010). En tercer lugar, suturar brechas sociales en diversos niveles significa promover cambios en las culturas polticas. En particular, de aquellas largamente estructuradas por el ciclo stop and go en el pas, culturas cortoplacistas, de maximizacin del corto plazo, rentsticas, de rpida dolarizacin, de ganancias por demarcacin ms que produccin e inversin de nfasis en la seguridad. Salir de culturas y actitudes que tienden a la fuga de capitales y a especular ms que reinvertir es ayudar a configurar una cultura pblica donde mayores oportunidades y mejor distribucin del ingreso sea tambin signo de una sociedad ms integrada y segura y no a la inversa. Ir a que mayor inclusin es menor inseguridad. 24 Ampliar las alternativas de acceso a la comunicacin y a la electrnica pueden ser formas. Un nuevo paradigma puede ir construyndose sobre una perspectiva ms dialgica y de juegos de suma positiva entre distintos sectores. La energa social es importante para cualquier proyecto poltico, en ese sentido un consenso estratgico sobre el rumbo podra permitir avanzar a una velocidad e intensidad que en muchos casos supera la lgica que centra todo en lo econmico.

24 En el caso de pases emergentes como el nuestro afirma Aldo Ferrer- la cuestin social esta ntimamente asociada a la cuestin nacional. Vale decir, el ejercicio efectivo de la soberana para la formacin de una economa integrada y abierta, capaz de generar ocupaciones a niveles crecientes de productividad y establecer una relacin simtrica no subordinada con el resto del mundo. Sobre estas bases es posible consolidar los avances realizados en el pas desde la salida de la crisis 2001/02 en los tres campos de la cuestin social abordados por el G-20: la proteccin social, la generacin de empleo y los derechos sociales. Aldo Ferrer, La cuestin social en el orden mundial, BAE, 16 -06-11.

En cuarto lugar, y por ltimo, requiere contar con un relato emancipador que lo aglutine, y le de sustentabilidad en el mediano plazo. Particularmente cuando lo comunicacional en la poltica es tan importante y cuando la disputa con los medios concentrados todava no ha sido ganada. Los mismos tienden a generar desestmulos para avanzar en los ejes de seguridad, la corrupcin y un discurso antipoltico, constituyendo as el eje principal del poder fctico articulado al poder econmico concentrado. En efecto, un rumbo es un camino colectivo que valora los activos logrados, sus avances, que requiere tambin de modificaciones, correcciones y de flexibilidad, pero que tiene una orientacin, un relato y una estrategia de mediano plazo. Recorrimos una dcada de gran expansin con una inclinacin hacia la mayor integracin productiva donde la experiencia sustitutivo exportadora gravit fuertemente. El reto es cmo ratificar la orientacin25, articulando su proyeccin en la dcada entrante.

A modo de conclusiones A lo largo de este artculo, hemos sealado que en estos ltimos 7 u 8 aos en la Argentina se ha producido un cambio estructural con el pasaje del modelo neoliberal al productivo con inclusin social, y que ello ha permitido dar un salto cualitativo en las oportunidades de empleo y expectativas de la poblacin de insercin, como as tambin, registrar una sustantiva mejora en las situaciones sociales que quedaron en un piso ms alto en comparacin a la dcada pasada. En segundo lugar, hemos sostenido que en este avance todava persisten diversas brechas en lo relativo a la distribucin del ingreso y en los ncleos duros de pobreza. Persisten problemas de gestin y de articulacin pblico-privado que requieren de un conjunto de polticas pblicas y de una estrategia de mediano plazo para suturarlas y de una nueva etapa en la generacin de polticas pblicas. La forma de superar estos problemas reconoce, en principio, un debate entre diversas estrategias sobre las concepciones del bien comn en juego. Por ltimo, hemos indicado que la propuesta heterodoxa transformadora de profundizar, ampliar y hacer sustentable el modelo parece superadora a las restantes estrategias posibles, en la medida que integra polticas sociales estratgicas (la reduccin de la informalidad laboral, el aumento de la capacitacin y educacin para la insercin, de la infraestructura social, de la salud, del hbitat y del medio ambiente), junto al mejoramiento y ampliacin del Sistema de proteccin y seguridad social (SPS) con las orientaciones macroeconmicas, estatales y tico-culturales necesarias para hacerlas posibles. En ese sentido, hemos enfatizado la necesidad de profundizar el modelo, ms que revertirlo o sustituirlo. Esto requiere as generar certezas, salir del escepticismo y de la manipulacin de climas mediticos de opinin para apostar a la produccin, a la distribucin, a la inclusin y a un progreso concebido para todos. En ese sentido el relato transformador, esperanzador tiene que contraponerse a una cultura multimeditica que tiende a apuntar al escepticismo, a la desesperanza y a la reproduccin del conflicto de la concentracin del ingreso y la exclusin social. La autoafirmacin de potencialidades y oportunidades en una construccin comunitaria perdurable son
25 Eduardo Curia, Sustituir y exportar: esta es la cuestin, BAE, 4.07.11.

aspectos comunicacionales de un relato que atienda tambin a la subjetividad y al logro de la felicidad pblica para la construccin de un modelo de desarrollo inclusivo. En suma, posicionar como relato emancipador que en esta dcada es posible seguir avanzando en un contexto social y en un mundo con un enorme dinamismo implica reconocer y anticiparse a las posibles oportunidades. Profundizar el modelo para configurar una sociedad ms justa y en beneficio del conjunto, sin duda, significa dar un nuevo salto de calidad para la sociedad Argentina, maximizando valores de bien pblico dentro de una estrategia de mediano plazo.

Referencias bibliogrficas Abal Medina, J. M. (2010). La Reforma del Estado y el fortalecimiento de las Instituciones Pblicas. En Paula Amaya (Comp.), El Estado y las polticas pblicas en Amrica Latina. La Plata: Universidad de la Plata. Arroyo, D. (2009). Polticas sociales: ideas para un debate necesario. Buenos Aires: Edicin La Cruja. Bonari, D. (2007). La medicin del Gasto social en la Argentina: avances y desafos metodolgicos. En Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales. Buenos Aires: MECON. Castel, R. (2004). La inseguridad social. Qu es estar protegido? Buenos Aires: Manantial. CEDLAS (2010). Las asignaciones universales por hijo. Impacto, discusin y alternativas. En Informe 102, Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales de la Universidad de La Plata. La Plata: Universidad de La Plata. CEPAL (2010). La hora de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir. Santiago: CEPAL-Naciones Unidas. CEPAL-OIT (2011). Coyuntura Laboral de Amrica Latina y el Caribe. Santiago de Chile: CEPAL-OIT. Curia, E. (2011). Sustituir y exportar: esta es la cuestin. En BAE, 4.07.11. Ferrer, A. (2011). La cuestin social en el orden mundial. En BAE, 16-06-11. FETYP (2011). Crecimiento inversin y cambio estructural en la Argentina. En Juan Manuel Vzquez Blanco y Santiago Fraschina (Comps.). Aportes de la Economa Poltica en el Bicentenario (pp. 97- 98). Buenos Aires: Prometeo. Garca Delgado, D. (Comp.). (2010). Rol del Estado y Desarrollo Productivo Inclusivo. Ideas para el Bicentenario. Buenos Aires: CICCUS-FLACSO. Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, Presidencia de la Nacin. (2010). Trabajo y Empleo en el Bicentenario: Cambio en la dinmica del empleo y la

proteccin social para la inclusin. Perodo 2003-2010. Buenos Aires: MTEySS. OIT. (2005). Informe de la Proteccin Social 1991-2003. Buenos Aires: OIT. Sabatyier, P. A. (2011). Teoras del Proceso de las Polticas Pblicas, Buenos Aires: Jefatura de Gabinete de Ministros, Presidencia de la Nacin.