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Este livro de Filipe Mendona ousado: opta

por uma vertente terica, a do Institucionalismo


Histrico, no muito conhecida no Brasil. Portanto,
arrisca-se em caminhos inovadores, que o sujeitam a
crticas. Mais: o autor desenvolve uma crtica direta
teoria que vai centralmente utilizar. Afirma, com certa
dose de desenvoltura, que no coerente basear
exclusivamente nessa teoria o conjunto da anlise
que faz sobre as motivaes, as consequncias e as
perspectivas da poltica do unilateralismo agressivo
no mbito do comrcio, poltica prevalecente no
governo Reagan nos anos 1980. Baseia essa afirma-
o no fato de no haver uma metodologia coesa
capaz de organizar a reflexo. A soluo encontrada,
preservando o Institucionalismo Histrico, foi o que
o autor nomeia a Tipologia Histrica de Variveis da
Mudana Institucional. Nessa operao, um fato que
agrada bastante o reconhecimento do papel da
especificidade histrica. O autor declara a importn-
cia de se considerar as razes e os fatos histricos.
Mendona faz uma anlise da poltica comercial
norte-americana dos anos 1980, mas nos oferece
uma viso abrangente. Trata-se de anlise especiali-
zada, com amplo olhar sobre questes fundamen-
tais para a compreenso daquela poltica. Por isso
o peso que tem a poltica externa e internacional,
sempre focando nas relaes dos mbitos doms-
tico e internacional. O mtodo utilizado obrigou o
autor reconstruo dos fundamentos da poltica
de comrcio internacional; da a busca das razes nas
dcadas de 1940 e 1950, inclusive nas negociaes
e nos princpios da Conferncia de Havana de 1948
sobre os fundamentos do comrcio internacional
depois da II Guerra Mundial. Na sequncia da
argumentao, procura compreender o jogo de
interesses internos, o papel do Congresso, o que
muitos chamam a ao dos lobbies, mas sobretudo
a especificidade dos Estados Unidos: o pas formu-
lador e garantidor dos regimes internacionais, que
deve arcar com seus custos, alm de, obviamente,
seus benefcios. Aqui tambm uma caracterstica
a ser sublinhada: o unilateralismo agressivo com
sua consequncia mais direta no perodo estudado
neste livro, a poltica do fair trade est diretamente
ligado no apenas ao papel central que os Estados
Unidos efetivamente tiveram, mas tambm idia
mestra das suas elites e classes dirigentes, qual
seja, a preocupao em manter a centralidade nos
assuntos mundiais. O comrcio um instrumento
dessa poltica geral.
Enfim, a grande narrativa que Mendona
buscou fazer focalizou o que certamente o tema
decisivo: a compreenso das condies polticas
domsticas e dos constrangimentos internacionais
para o processo de tomada de deciso na formula-
o e na execuo da poltica de comrcio exterior
norte-americana. Por isso a intensa considerao
das instituies, particularmente do United States
Trade Representative (USTR). No se trata de uma
perspectiva historicista, mas de uma forte utilizao
dos fatos. A nosso ver essa metodologia refora a
capacidade analtica desta obra.
TULLO VIGEVANI
Filipe Mendona possui graduao em Relaes Internacionais
pelo Centro Universitrio Ibero-Americano (2006) e mestrado
em Relaes Internacionais pelo programa San Tiago Dantas
(Unesp, Unicamp e PUC) (2009). Atualmente pesquisador do
Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia para Estudos sobre os
Estados Unidos (INCT-Ineu) e professor da Universidade Federal
de Uberlndia. Tem experincia na rea de Cincia Poltica, com
nfase em Relaes Internacionais, atuando principalmente nos
seguintes temas: Estados Unidos, Relaes Internacionais, OMC,
Poltica Comercial e Rodada Doha.
Entre a teoria
e a histria
Filipe Mendona
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Neste livro, Filipe Mendona faz uma anlise da poltica comer-
cial norte-americana dos anos 1980, mas nos oferece uma viso
abrangente. Trata-se de anlise especializada, com amplo olhar
sobre questes fundamentais para a compreenso daquela poltica.
Por isso o peso que tem a poltica externa e internacional, sempre
focando nas relaes dos mbitos domstico e internacional.
O autor busca, ao longo do trabalho, demonstrar as motivaes
principais das mudanas na poltica norte-americana, muito forte-
mente marcadas pelo Omnibus and Trade Competitiveness Act de
1988, que marca a definitiva implementao do fair trade, interna-
cionalmente conhecido pela revitalizao do sistema de sanes
pelas Super 301 e Special 301.
Trabalho ganhador do disputado Prmio Franklin Delano Roose-
velt de Estudos sobre os Estados Unidos da Amrica 2011, atribu-
do pela embaixada dos Estados Unidos em Braslia.
9 7 8 8 5 3 9 3 0 2 0 8 6
ISBN 978-85-393-0208-6
A poltica comercial dos Estados
Unidos na dcada de 1980
ENTRE A TEORIA
E A HISTRIA
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FILIPE MENDONA
ENTRE A TEORIA
E A HISTRIA
A POLTICA COMERCIAL
DOS ESTADOS UNIDOS NA
DCADA DE 1980
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Mendona, Filipe
Entre a teoria e a histria: a poltica comercial dos Estados
Unidos na dcada de 1980 / Filipe Mendona. So Paulo: Editora
Unesp, 2011.
Inclui bibliograa
ISBN 978-85-393-0208-6
1. Estados Unidos Poltica comercial Histria. I. Ttulo.
11-8112 CDD: 382.0973
CDU: 339.54(73)
Este livro publicado pelo projeto Edio de Textos de Docentes e
Ps-Graduados da UNESP Pr-Reitoria de Ps-Graduao
da UNESP (PROPG) / Fundao Editora da UNESP (FEU)
Editora afiliada:
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A meus pais, Sergio e Alda.
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Para o esprito pr-cientfico, a unidade um
princpio sempre desejado, sempre realizado sem
esforo. Para tal, basta uma maiscula. As di-
versas atividades naturais tornam-se assim ma-
nifestaes variadas de uma s e nica Natureza.
No concebvel que a experincia se contradiga,
ou seja, compartimentada. O que verdadeiro
para o grande deve ser verdadeiro para o peque-
no, e vice-versa. mnima dualidade, descon-
fia-se de erro. Essa necessidade de unidade traz
uma multido de falsos problemas [...] A unidade
, assim, realizada muito depressa, a dualidade
suprimida num instante! [] Sempre se percebe
a presena do orgulho na base de um saber que se
afirma geral e ultrapassa a experincia, fugin-
do do mbito de experincias nas quais poderia
defrontar-se com a contradio.
Gaston Bachelard, A formao
do esprito cientfico
J no h lembrana das coisas que precederam;
e das coisas posteriores tambm no haver me-
mria entre os que ho de vir depois delas.
Salomo, rei de Israel, Eclesiastes
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SUMRIO
Prefcio 11
Introduo 17
Parte I
Entre a teoria e a histria: as instituies e as
foras motivadoras da mudana institucional
1 Os novos institucionalismos 27
2 Em busca de um mtodo para a mudana
institucional em perspectiva histrica 65
Parte II
As especificidades norte-americanas e o
desenvolvimento das instituies de fair-trade
no Congresso
3 Ascenso e queda do sistema antigo de comrcio nos
Estados Unidos: em busca de instituies estruturais 111
4 A dcada de 1980, as foras da mudana e a consolidao
do unilateralismo agressivo nos Estados Unidos 159
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5 O unilateralismo agressivo, o Omnibus and
Trade Competitiveness Act de 1988 e as instituies
de fair trade 207
Consideraes finais 263
Referncias bibliogrficas 275
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PREFCIO
O livro de Filipe Almeida do Prado Mendona, Entre a teoria e
a histria, polmico. Tem qualidades e certamente contribui para
o conhecimento da poltica de comrcio internacional, focando
naquele que foi seu ator mais importante no sculo XX: os Estados
Unidos. Trata-se de um texto terico, mais fortemente baseado na
pesquisa de processos empricos. Tambm essa uma qualidade,
pois encontramos, no meio acadmico, dificuldade no estabeleci-
mento da relao entre os dois termos. Trata-se de livro ousado:
opta por uma vertente terica, a do Institucionalismo Histrico,
no muito conhecida no Brasil. Portanto, arrisca-se em caminhos
inovadores, que o sujeitam a crticas. Mais: o autor desenvolve uma
crtica direta teoria que centralmente utilizar. Afirma, com certa
dose de desenvoltura, que no coerente basear exclusivamente
nessa teoria o conjunto da anlise que faz sobre as motivaes, as
consequncias e as perspectivas da poltica do unilateralismo agres-
sivo no mbito do comrcio, poltica prevalecente no governo Rea-
gan nos anos 1980. Baseia essa afirmao no fato de no haver uma
metodologia coesa capaz de organizar a reflexo. A soluo encon-
trada, preservando o Institucionalismo Histrico, foi o que o autor
nomeia Tipologia Histrica de Variveis da Mudana Institucional.
Nessa operao, um fato que agrada bastante o reconhecimento
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do papel da especificidade histrica. O autor declara a importncia
de se considerar as razes e os fatos histricos.
No Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia de Estudos dos
Estados Unidos (INCT-Ineu) em cujo caldo de cultura este livro
foi elaborado, no contexto do Programa de Ps-Graduao em Rela-
es Internacionais San Tiago Dantas da Unesp, Unicamp e PUC/
SP e do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (Cedec) , a
essas razes e a esses fatos histricos dado grande peso. Na busca de
uma reflexo terica consistente, Mendona destaca a necessidade
de dar coerncia a fatos histricos de carter particularista e, s vezes,
at mesmo antagnico. Da ancorar-se em parmetros tericos, sem
deixar de considerar as variveis materiais e as variveis cognitivas.
Vale a pena recorrer referncia de autoridade. Kenneth Waltz,
em seu clssico Teoria da poltica internacional, afirma que para
definir a estrutura de um sistema, escolhe-se somente um ou alguns
dos possveis elementos inclusos no sistema. Busca, desse modo,
dar coerncia a fatos histricos diferentes. Estabelece uma hierar-
quia, tenta definir qual a questo fundamental, para ele a estrutura.
Os demais fatos, histricos ou outros, devem ser reportados ao
elemento fundamental. O Institucionalismo Histrico utilizado
por Mendona busca, assim, dar coerncia a um conjunto de fatos
aparentemente dissociados, anarquicamente intervenientes para
determinada soluo. O livro busca esse objetivo.
Como dissemos, Mendona faz uma anlise da poltica comer-
cial norte-americana dos anos 1980, mas nos oferece uma viso
abrangente. Trata-se de anlise especializada, com amplo olhar
sobre questes fundamentais para a compreenso daquela poltica
por isso o peso que tem a poltica externa e internacional, sempre
focando nas relaes dos mbitos domstico e internacional. O
mtodo utilizado obrigou o autor reconstruo dos fundamentos
da poltica de comrcio internacional; da a busca das razes nas
dcadas de 1940 e 1950, inclusive nos fundamentos do comrcio
internacional depois da Segunda Guerra Mundial.
Na sequncia da argumentao, sinalizemos a interessante
busca de compreender o jogo de interesses internos, o papel do
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Congresso, o que muitos chamam a ao dos lobbies, mas so-
bretudo a especificidade dos Estados Unidos: o pas formulador
e garantidor dos regimes internacionais, que deve arcar com seus
custos, alm de, obviamente, seus benefcios. Aqui tambm uma
caracterstica a ser sublinhada: o unilateralismo agressivo com sua
consequncia mais direta no perodo estudado neste livro, a poltica
do fair trade est diretamente ligado no apenas ao papel central
que os Estados Unidos efetivamente tiveram, mas tambm ideia
mestra das suas elites e classes dirigentes, qual seja, a preocupao
em manter a centralidade nos assuntos mundiais. O comrcio um
instrumento dessa poltica geral.
Enfim, a grande narrativa que Mendona buscou fazer ca-
ber ao leitor verificar at que ponto o objetivo foi bem alcanado
focalizou o que certamente o tema decisivo: a compreenso das
condies polticas domsticas e dos constrangimentos interna-
cionais para o processo de tomada de deciso na formulao e na
execuo da poltica de comrcio exterior norte-americana. Por isso
a intensa considerao das instituies, particularmente do United
States Trade Representative (USTR). No se trata de uma perspec-
tiva historicista, mas de uma forte utilizao dos fatos. A nosso ver,
essa metodologia refora a capacidade analtica desta obra.
Vejamos agora como, neste livro, na busca de entender as mo-
tivaes das mudanas institucionais, surgem os principais temas.
Mendona, parece-me, tem como fio condutor explicativo o trade
off entre os interesses chamados histricos e os interesses imediatos.
No est sozinho nesse trabalho: Daniel Drezner, Stephen Cohen
e I. M. Destler, grandes nomes da anlise da poltica de comrcio
exterior dos Estados Unidos, fizeram o mesmo. Mendona dedica
ateno aos congressistas e s suas diferenas de perspectivas da ad-
ministrao, particularmente da Casa Branca. So interesses econ-
micos, ideologias ou o resultado de uma diversidade de fatores que
produzem um determinado resultado? Como mudam as posies
ao longo do tempo? Neste livro, como se percebe, o importante
entender o motor dessa mudana.
Dissemos tratar-se de livro polmico, desenvolto, ousado. Perce-
be-se isso quando nele reconhecemos argumentos duros em relao
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a posies consolidadas na literatura. Mendona afirma que essas
posies tm pouca capacidade explicativa. Por exemplo: critica a
nfase nas variveis econmicas, mostrando como outros fatores
viabilizam maior autonomia para as instituies, particularmente
para a administrao. Desse modo, os fatores considerados eco-
nomicistas perdem valor. No so desprezados, mas no explicam
a formulao das polticas. Assimilando parte das ideias sugeridas
pela teoria construtivista, o autor insiste no papel das ideias.
Dissemos tambm que o eixo da anlise quer fundamentar-se no
Institucionalismo Histrico adaptado, ganhando o nome de Tipolo-
gia Histrica de Variveis da Mudana Institucional. Essa adaptao
implica a crtica das escolas institucionalistas: o Institucionalismo
da Escolha-Racional, o Institucionalismo Sociolgico e o Institucio-
nalismo Histrico. Como j sabemos, o autor acolhe com simpatia
esta ltima variante do institucionalismo. As razes so inmeras:
a) d nfase ao clculo estratgico; b) permite visualizar mltiplos
nveis de anlise; c) possibilita distinguir com nitidez as desigualda-
des entre os atores e as instituies; d) reconhece que toda mudana
institucional limitada por instituies estruturais de longo prazo.
Concluindo: Mendona afirma que, para compreender a poltica de
comrcio internacional dos Estados Unidos, preciso compreender
as instituies estruturais, que mudam lentamente, e as foras da
mudana so sempre limitadas por essas instituies.
Para Mendona, somente por meio de grandes narrativas pos-
svel identificar as instituies estruturais de longa durao, questo
amplamente discutida no captulo 3 (Ascenso e queda do sistema
antigo de comrcio nos Estados Unidos: em busca de instituies
estruturais). Em nvel conjuntural, o autor identifica mltiplas
foras que contribuem para a mudana institucional e que no pro-
duzem efeitos isoladamente. As foras que atuaram e atuam para
mudanas na poltica de comrcio internacional tm que ver com:
a) contradies internas, b) choque externo e o papel que novos e
poderosos competidores (Japo, Alemanha e at mesmo o Brasil)
tiveram, c) crise, d) condio material, e) ideias, f) aprendizado,
g) legitimidade.
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O autor busca, ao longo do trabalho, demonstrar as motivaes
principais das mudanas na poltica norte-americana, muito forte-
mente marcadas pelo Omnibus and Trade Competitiveness Act de
1988, que marca a definitiva implantao do fair trade, internacio-
nalmente conhecido pela revitalizao do sistema de sanes pelas
Super 301 e Special 301. Para isso contriburam de forma decisiva
as instituies legislativas formais, suas estruturas e mecanismos
decisrios, incluindo os que refletem interesses diretos da socie-
dade e de grupos. Do mesmo modo, papel significativo tiveram
outros fatores, em particular os ligados administrao, marcados
pela percepo de interesses abrangentes, particularmente motiva-
dos pelo sempre considerado importantssimo valor da excepciona-
lidade e da responsabilidade global dos Estados Unidos.
Algumas concluses do autor merecem ser destacadas: as insti-
tuies de comrcio mudam, influenciadas pelas foras dos acon-
tecimentos, mas no de forma indefinida. Essas mudanas so coi-
bidas pelas instituies estruturais, que determinam limites. No
possvel entender os acontecimentos do final da dcada de 1980,
especialmente as instituies do fair trade, limitando-nos ao estu-
do de um perodo apenas (no caso o do chamado unilateralismo
agressivo), sem entender as complexas relaes entre as foras da
mudana e os limites estruturais.
Este livro est sendo publicado pelo Programa de Edio de
Textos de Docentes e Ps-Graduandos da Unesp, uma iniciativa da
Pr-Reitoria de Ps-Graduao, depois de ter ganho, em disputado
concurso nacional, o Prmio Franklin Delano Roosevelt de Estudos
sobre os Estados Unidos da Amrica 2011, atribudo pela embaixa-
da dos Estados Unidos em Braslia.
Tullo Vigevani
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INTRODUO
A busca pela compreenso do papel das ideias no processo de
mudana institucional deu incio a esta pesquisa. Acreditava-se
poder utilizar a interao entre as ideias, as instituies e os refle-
xos dessa relao para explicar a transio rumo ao Unilateralismo
Agressivo da poltica comercial dos Estados Unidos. Baseado nisso,
iniciou-se o monitoramento das demandas pr-livre comrcio, co-
mrcio leal, comrcio estratgico e o protecionismo no processo de
elaborao da Omnibus Trade and Competitiveness Act de 1988 e
a Defense Authorization Act de 1988 pelo Congresso norte-ame-
ricano. Essas leis so consideradas alguns dos principais marcos
institucionais de defesa comercial dos Estados Unidos. Exami-
naram-se os impactos que tais demandas tiveram no campo das
ideias e, consequentemente, nas instituies, bem como seus efeitos
prticos no enfrentamento das dificuldades econmicas sofridas
pelos Estados Unidos durante o final da dcada de 1980 e o incio
da dcada de 1990.
Ao iniciar a anlise emprica e terica, notou-se, entretanto, que
o fundamento terico utilizado at ento no possui poder explica-
tivo para esclarecer o que aconteceu na poltica comercial dos Esta-
dos Unidos na dcada de 1980. Os motivos para isso foram estes:
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18 FILIPE MENDONA
1. No caso em questo, havia outras variveis em jogo que,
alm de darem mais autonomia para as instituies, enfra-
queciam a importncia das variaes materiais na dinmica
institucional.
2. A situao econmica, embora fosse de fato uma varivel de
extrema importncia, no explicou sozinha as alteraes que
ocorreram no perodo estudado.
3. A anlise emprica permitiu visualizar que as ideias, alm de
fazerem papel de varivel interveniente, tambm possuem
papel de varivel independente.
4. Ao considerar as ideias como varivel independente, surge
outra dificuldade: como atribuir uma racionalidade ex-
gena aos atores? A racionalidade dos agentes deveria ser
contextual.
5. A mudana institucional limitada e no pode variar dentro
de alguns limites preestabelecidos. No considerar isso faz
que a anlise perca seu poder explicativo.
O debate Institucionalista que ocorre na economia, na sociologia
e na histria pde elucidar os problemas que surgiam na pesquisa.
Dessa reflexo, identificaram-se trs escolas institucionalistas que
merecem destaque: (1) o Institucionalismo da escolha-racional; (2)
o Institucionalismo sociolgico e (3) o Institucionalismo histrico.
Essa diviso foi baseada no trabalho de Hall & Taylor (1996), mas
no se limitou nas definies desses autores. Alm desses, outros
fizeram divises parecidas, como March & Olsen (1984), Kato
(1996), Thret (2003), Andrews (2005), entre outros. Todo esse
debate se mostrou de extrema importncia, pois se relaciona com
o objeto de estudo diretamente quando problematiza as seguintes
questes: o que move os congressistas e as instituies legislativas
nos Estados Unidos? So interesses econmicos, ideologias ou um
somatrio desses elementos? Como elas mudam? O que deveria
enfatizar como motor da mudana?
Foram tambm percebidas as dificuldades em analisar o objeto
desta pesquisa utilizando somente o que a literatura institucio-
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 19
nalista intitula como Institucionalismo da Escolha-Racional.
Segundo essa perspectiva, e assim como nas Cincias Naturais,
deve-se fazer um esforo para criar formulaes independentes
da histria, da personalidade individual ou do interesse subjeti-
vo. Buscam-se afirmaes gerais e objetivas para os fenmenos
sociais, tornando-os mais conhecidos e previsveis. Denominado
aqui como de tericos da escolha-racional, esse grupo de pesqui-
sadores tem como objetivo trazer tona regularidades por meio da
empiria e do falsificacionismo (Zehfuss, 2002, p.4). A racionalidade
, portanto, dada de maneira exgena, e a ao, que pode ser con-
siderada racional quando h elevao da expectativa de ganho de
um determinado ator (Grafstein, 1995, p.64), fruto de sua lgica
instrumental. A garantia da produtividade , para essa perspectiva,
o ethos das instituies nos moldes de Douglas North (1991, p.98):
A questo central da histria econmica e do desenvolvimento
econmico dar conta da evoluo das instituies polticas e eco-
nmicas que criam um ambiente econmico que induz o aumento
da produtividade.
J a abordagem sociolgica permite solucionar um dos proble-
mas levantados, qual seja, a necessidade de atribuir papel de maior
destaque s ideias. Segundo essa abordagem, as ideias podem ser,
e frequentemente so, to relevantes (ou mais relevantes) quanto
os interesses materiais para os tomadores de deciso. Como conse-
quncia dessa formulao, a crescente importncia das anlises das
ideias, quer sejam consideradas variveis independentes, depen-
dentes ou intervenientes, mas especialmente devido ao papel hoje
desempenhado pelas correntes sociolgicas nas Relaes Interna-
cionais, tem feito que esse debate ganhe cada vez mais destaque
nos estudos de Relaes Internacionais e, consequentemente, nos
assuntos de Economia Poltica Internacional. Em suma, acredita-se
que no se pode compreender as instituies sem entend-las tam-
bm como resultado do sistema de valores no qual esto inseridas,
pois o que o indivduo enxerga como possibilidade visto, na verda-
de, com as lentes cognitivas culturais e institucionais, formulando
sua prpria noo de racionalidade baseada nessa viso de mundo.
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20 FILIPE MENDONA
Tal ponderao deixa uma dvida: qual varivel deve ter prece-
dncia? Se for a condio material, o Institucionalismo da Escolha-
-Racional deveria ser a abordagem empregada. Se forem as ideias,
o Institucionalismo Sociolgico deveria ser utilizado. Contudo,
esse debate pareceu um pouco simplista, alm de ignorar o quinto
problema levantado, ou seja, os limites existentes para a mudana
institucional.
A terceira escola, denominada Institucionalismo Histrico,
possui algumas vantagens analticas:
1. D nfase tanto ao clculo estratgico quando s variveis
cognitivas, como ideias, valores e significados, entre outros.
A ao , portanto, fruto da combinao entre todas essas
coisas e s possvel entend-la levando em considerao as
especificidades de cada caso.
2. Permite visualizar mltiplos nveis de anlise. Podem existir
variveis estruturais e variveis individuais e estas podem
coexistir num determinado tempo histrico.
3. Possibilita visualizar com mais nitidez as desigualdades
entre os atores e instituies. Com isso, evitam-se simpli-
ficaes, dando aos atores a mesma capacidade de ao. As
instituies contribuem para isso, pois determinado arranjo
institucional pode beneficiar um grupo em detrimento de
outro;
4. Reconhece que toda a mudana institucional limitada por
instituies estruturais, de longo prazo. Embora as foras
da mudana possam exercer peso enorme para a dinmica
institucional, essas mudam dentro de um limite estrutural,
caracterizado por outras instituies, de existncia prvia,
que mudam mais lentamente.
Essa reflexo, exposta aqui de maneira rpida, fez que esta pes-
quisa migrasse da bibliografia construtivista e do tradicional debate
terico da poltica comercial com nfase no jogo poltico domstico
para o debate institucionalista. O Institucionalismo Histrico foi
a abordagem escolhida por elucidar os problemas que surgiram,
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 21
representando, portanto, uma mudana significativa no rumo deste
livro. Assim, para compreender a poltica comercial dos Estados
Unidos, deve-se entend-la historicamente, identificando as insti-
tuies estruturais, que mudam lentamente, e as foras da mudan-
a, que alm de atuarem apenas conjunturalmente, deixam de ser
soberanas, pois so limitadas pelas primeiras.
Ao solucionar o problema de teoria, como indicado aqui, outro
problema surgiu: como utilizar metodologicamente o Institucio-
nalismo Histrico? Embora se coloque como uma alternativa aos
problemas enfrentados entre a abordagem racional e a abordagem
sociolgica, o Institucionalismo Histrico no nos fornece um m-
todo coerente para conduzir as anlises dessa perspectiva, como faz
o Institucionalismo da Escolha-Racional. Afinal, O componente
histrico no institucionalismo histrico tem, em geral, pelo menos
at recentemente, sido deixado obscuro, afirmou Pierson (2004,
p.8) a esse respeito. Como, ento, conduzir a anlise? Qual seria
o mtodo do Institucionalismo Histrico? Tais perguntas levaram
a uma discusso metodolgica que ser apresentada no captulo 2
deste livro. Esse captulo no tem outro objetivo se no dar coern-
cia exposio da reflexo emprica desta pesquisa. Consideran-
do as dificuldades em encontrar um mtodo que reconhecesse os
problemas levantados neste estudo, identificou-se a necessidade
de construir o que se chama de Tipologia histrica de variveis da
mudana institucional, ncleo da hiptese aqui sustentada e fio con-
dutor dos captulos seguintes.
Essa ferramenta baseada em trs eixos: o primeiro deles a
especificidade histrica, ou seja, busca trazer para o seio da anlise
as foras histricas, o contexto e as razes, entre outras coisas. O
segundo eixo, at aqui ignorado, o j antigo debate entre Teoria e
Histria. preciso dar coerncia para a infinidade de detalhes his-
tricos com meio de conjunes entre Teoria e Histria. O terceiro
eixo busca garantir importncia para dois tipos de variveis que se
tornaram o principal ponto de atrito entre o Institucionalismo da
Escolha-Racional e o Institucionalismo Sociolgico: as variveis
materiais e as variveis cognitivas.
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22 FILIPE MENDONA
Considerando a reformulao discutida aqui, buscar-se- neste
livro compreender as mudanas nas instituies de comrcio dos
Estados Unidos que ocorreram no final da dcada de 1980 e incio
da dcada de 1990. Sero examinadas as demandas pr-comrcio
justo no processo de elaborao da Omnibus Trade and Competi-
tiveness Act de 1988 pelo Congresso norte-americano. Essa lei foi
escolhida por representar a fase mais agressiva das polticas de fair
trade dos Estados Unidos, especialmente em razo da criao da
Super 301 e da Special 301. Para isso, utilizar-se- o Instituciona-
lismo Histrico como abordagem.
A hiptese aqui que as instituies de fair trade so frutos de
demandas que, ao serem filtradas por instituies de longo prazo,
respondem a algumas foras da mudana contextuais. Neste ltimo
nvel, d-se destaque aos congressistas que, munidos de um argu-
mento poltico de comrcio, ou seja, a reciprocidade e a proteo,
se consideram domesticamente prejudicados em razo de uma lgi-
ca contextual especfica.
A segunda parte, intitulada As especificidades norte-ameri-
canas e o desenvolvimento das instituies de fair-trade no Con-
gresso, concentra as reflexes empricas do livro e est dividia em
trs captulos. Os dois primeiros tm como objetivo identificar as
instituies estruturais de comrcio nos Estados Unidos. O cap-
tulo 3 resgata a poltica comercial deste pas desde 1945 at mea-
dos da dcada de 1970. Nele apresenta-se o padro institucional
de comrcio dos Estados Unidos em um contexto de guerra fria,
denominado aqui sistema antigo, no qual se aceitava a abertura
uniliteral (reciprocidade assimtrica) em prol da manuteno da
aliana atlntica, bem como sua eroso. J o captulo 4 apresenta os
desafios contextuais da dcada de 1980, com destaque para a dete-
riorao da condio material e a ascenso de ideias revisionistas em
um cenrio de crise.
Por ltimo, no Captulo 5, faz-se um monitoramento dos prin-
cipais movimentos legislativos que ocorreram no Congresso norte-
-americano na dcada de 1980, com destaque para Omnibus Trade
and Competitiveness Act de 1988. Nele busca-se compreender a
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 23
relao entre as instituies estruturais e as foras da mudana no
processo legislativo de comrcio dos Estados Unidos. Argumenta-
-se que as instituies de fair trade desse perodo so fruto da rela-
o entre estas duas dimenses. Embora fuja da argumentao deste
livro, o Trade Act de 1988 formou a base para a participao norte-
-americana na OMC: o rgo de Soluo de Controvrsias, pelo
menos nos seus primeiros anos, funcionou como um mtodo dife-
rente para atingir os mesmos objetivos das polticas de fair trade.
Este livro no teria sido possvel sem o financiamento da Coor-
denao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes)
e da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (Fa-
pesp). O Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais
San Tiago Dantas (Unesp, Unicamp e PUC-SP), o Instituto Na-
cional de Cincia e Tecnologia para Estudos sobre Estados Unidos
(INCT-Ineu), o Centro de Estudos de Cultura Contempornea
(Cedec) e a Universidade Federal de Uberlndia (UFU) deram
todo o apoio institucional. Agradeo especialmente ao professor
Tullo Vigevani e aos professores Sebastio Velasco e Cruz e Ricardo
Ubiraci Sennes. Tambm agradeo aos pesquisadores Corival do
Carmo, Cristina Pecequilo, Dbora Prado, Thiago Lima, Haroldo
Ramanzini, Marcelo Fernandes de Oliveira, Regis Braslio e Mar-
cos Takahashi pelo apoio. Os mritos so de todas essas pessoas e
instituies. J os erros so todos meus.
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PARTE I
ENTRE A TEORIA E A HISTRIA:
AS INSTITUIES E AS
FORAS MOTIVADORAS DA
MUDANA INSTITUCIONAL
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1
OS NOVOS INSTITUCIONALISMOS
O que so instituies? So importantes para as relaes po-
lticas? Como elas se transformam no decorrer do tempo? Qual a
melhor metodologia para analis-las? Essas quatro questes esto
longe de encontrar respostas simples. Grande tem sido o debate em
torno delas, e no se pretende aqui respond-las de maneira sufi-
ciente. Diversos autores, impulsionados pelas mesmas perguntas,
divergem nas interpretaes, se apoiam em perspectivas distintas e,
consequentemente, chegam a concluses por vezes contraditrias.
Tanto a Cincia Poltica quanto a Economia, a Histria e a So-
ciologia buscam refletir sobre o papel das instituies na ao pol-
tica dos indivduos, dos grupos e dos Estados, sobre sua natureza,
seus propsitos, objetivos e meios, e sobre o processo de mudana
institucional. Esse debate, entretanto, no se limita a essas reas
de conhecimento, pois tem refletido em outros campos, como as
Relaes Internacionais, nas quais tambm gera diferentes inter-
pretaes, muitas delas antagnicas. Nesta ltima rea de estudos,
destacam-se os autores que buscam compreender o papel das ins-
tituies na relao entre a poltica domstica e a poltica externa
(Putnam, 1988; Milner, 1997; Moravcsik, 1999), os autores que en-
fatizam o papel cooperativo das instituies internacionais (Haas,
1975; Keohane & Nye, 1977; Ruggie, 1992) e os autores que mini-
mizam sua importncia (Grieco, 1988; Mearsheimer, 1994/1995).
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28 FILIPE MENDONA
Embora essas questes ainda intriguem muitos pesquisadores,
a reflexo sobre as instituies no recente. Muitos trabalharam
esses temas ainda durante o sculo XIX, como nos mostra Stin-
chcombe (1997). Embora alguns autores contemporneos, como
Steinmo et al. (1992),
1
Ronald H. Coase
2
(1998), Richard Lan-
glois
3
e Oliver Williamson, tenham atacado o velho institucio-
nalismo por entenderem que esse grupo de autores no possua
teoria, essa corrente tem sido a base para o que hoje se chama de
novo institucionalismo
4
(apud Hodgson, 2004). Autores como
Thorstein B. Veblen, Clarence Ayres e Frank Knight, entre outros,
formavam o que aqui ser denominado velho institucionalismo,
mas no formavam um grupo coeso e eram marginalizados por no
pertencerem ao mainstream das pesquisas econmicas (Hodgson,
2004, p.4; Steinmo et al., 1992, p.4).
5
Segundo Rutherford (1994,
1 Segundo estes autores, O velho institucionalismo consistiu principalmente,
embora no exclusivamente, em detalhados estudos de diferentes estruturas
administrativas, jurdicas e polticas. Estes trabalhos eram por muitas vezes
profundamente normativos, e o pouco da anlise comparativa ento exis-
tente, em grande parte decorrente de descries que justapunham diferentes
configuraes institucionais em diferentes pases, comparando e contras-
tando. Esta abordagem no incentiva o desenvolvimento de categorias de
nvel intermedirio e conceitos que facilitariam uma investigao verdadeira-
mente comparativa o que promoveria a explanao da teoria (Steinmo et al.,
1992, p.3).
2 Segundo esse autor, [Os velhos institucionalistas] eram homens de grande
estatura intelectual, mas eram anti-tericos, e sem uma teoria para organizar
suas colees de fatos, tinham muito pouco a transmitir (Coase, 1998, p.72).
3 O problema com [...] muitos dos primeiros institucionalistas, afirmou
Richard Langlois (apud Hodgson, 2004, p.3), que eles queriam uma eco-
nomia com instituies, mas sem teoria.
4 O livro de Geoffrey M. Hodgson (2004), embora no seja trabalhado com o
grau de detalhe que merece nesta anlise, deve receber aqui destaque especial.
Segundo esse autor, as acusaes de Coase e Richard Langlois so infundadas,
pois pouco sabem sobre os trabalhos desses autores antigos.
5 A esse respeito, Hodgson (2004, p.4) argumenta que amplamente conhe-
cido que os velhos institucionalistas eram hostis viso estreita da economia
como a cincia da escolha e a verso da maximizao utilitria do homem
econmico, que prevaleceu durante a segunda metade do sculo XX. To
interessados em descartar essas crticas, muitos economistas tm recorrido
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 29
p.2), os institucionalistas antigos tinham duas agendas de pesqui-
sa: a primeira delas buscava relacionar as instituies e a mudana
tecnolgica, enquanto a segunda concentrava esforos na evoluo
e no impacto legal no desempenho econmico.
A virada behaviorista, nas dcadas de 1950 e 1960, contribuiu
ainda mais para a marginalizao dos institucionalistas dadas as
mesmas acusaes de no fazerem teoria (March & Olsen, 1984,
p.734; Steinmo et al., 1992, p.3; Hall & Taylor, 1996, p.936). Gol-
dstein (1988), voltada para os estudos da poltica comercial, afirma
que at a dcada de 1970
6
duas abordagens dominavam o debate: a
primeira enfatizava os grupos de presso e, consequentemente, sua
relao com as instituies. Enquanto isso, a segunda abordagem
enfatizava a estrutura e suas movimentaes que causam impacto
direto nas instituies. Segundo os estruturalistas, acompanhado
do declnio do poder americano vem um declnio de interesses e
recursos com os quais os Estados Unidos podem manter um regime
comercial liberal (Goldstein, 1988, p.180).
Da dcada de 1980 em diante, entretanto, houve uma nova onda
de esforos de pesquisa sobre o tema, esforos esses comumente
identificados como o Novo Institucionalismo. A existncia de
tal corrente no significa uma ruptura completa com o velho ins-
titucionalismo, como Hodgson (2004) nos mostra em seu livro.
O que reconhecemos aqui que, aps a dcada de 1980, houve
um ressurgimento do interesse pelas instituies.
7
Contudo, esse
ttica do desprezo ao descrever qualquer verso mais abrangente da sua disci-
plina, ou de qualquer abordagem que no seja baseada na maximizao indi-
vidual, como no econmica. J Steinmo et al. (1992, p.4) afirmam que
igualmente importante lembrar que esses tericos construram suas anlises
em torno de uma crtica fundamental das tendncias dominantes na disciplina,
num momento em que se descartavam as variveis institucionais.
6 Goldstein no faz essa diviso temporal de maneira direta, mas fica implcito em
seu artigo. Esse recorte , na verdade, bastante questionvel, mas ser aqui empre-
gado para facilitar na diferenciao entre velho e novo institucionalismo.
7 March & Olsen (1984, p.734) explicam o motivo disso quando afirmam que
este ressurgimento da preocupao com as instituies consequncia acu-
mulada da transformao moderna das instituies sociais e de comentrios
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30 FILIPE MENDONA
grupo de analistas no coeso e teve movimentaes paralelas tanto
na Cincia Poltica quanto na Economia e na Histria (March &
Olsen, 1984; Hall & Taylor, 1996; Thret, 2003). Para melhor en-
tender essa virada institucionalista e sua relao com o objeto de
estudo desta anlise (a mudana das instituies de comrcio dos
Estados Unidos), faz-se necessrio o seguinte questionamento: o
que Instituio? Aparentemente simples, essa pergunta tem se
mostrado complexa e causadora de muito debate. So muitas as
definies disponveis.
Para um dos principais autores desse perodo, Douglas North
(1990, p.3), as instituies so as regras do jogo em uma sociedade
ou, mais formalmente, os constrangimentos concebidos humana-
mente que formam a interao humana. Em outra oportunidade, o
autor afirma que as instituies so os constrangimentos humana-
mente concebidos que estruturam a interao poltica, econmica e
social (idem, 1991, p.97). Baseadas nisso, so redutoras de incer-
teza e definidoras da margem de manobra da ao (idem, 1990,
p.3-4).
8
Entretanto, o autor enfatiza em sua obra a ao econmica
e afirma que so as instituies as principais responsveis pelo seu
persistentes de seus observadores. Instituies sociais, polticas e econmicas
tornaram-se maiores e consideravelmente mais complexas e engenhosas, e
prima facie, mais importantes para a vida coletiva. A maioria dos atores prin-
cipais nos modernos sistemas econmicos e polticos so organizaes formais,
e as instituies legais e burocrticas ocupam um papel dominante na vida
contempornea.
8 Em outra ocasio, North (1991, p.97) afirma que atravs da histria, as
instituies foram divididas por seres humanos para criar ordem e reduzir
incerteza. Juntamente com as restries padres da economia, as instituies
definiam o conjunto de escolhas e, portanto, determinavam os custos das
transaes e da produo bem como a rentabilidade e viabilidade de desenvol-
vimento da atividade econmica. Evoluem de forma incremental, ligando o
passado com o presente e o futuro; a histria, como consequncia, em grande
medida a histria da evoluo institucional em que o desempenho histrico
das economias s pode ser entendido como parte de uma narrativa sequencial.
Instituies fornecem a estrutura de incentivos de uma economia; conforme
esta estrutura evolui, ela molda a direo da mudana econmica para a estag-
nao, crescimento, ou recesso.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 31
desempenho: as instituies fornecem as estrutura de incentivo de
uma economia; medida que a estrutura evolui, ela molda a direo
da mudana econmica em direo estagnao, crescimento ou
recesso (idem, 1991, p.97). Dani Rodrik e Arvind Subramanian
(2003, p.31) caminham bem prximos da definio de North. Se-
gundo esses autores, o que importa so as regras do jogo em uma
sociedade, definidas pelas normas comportamentais explcitas e
implcitas vigentes, e sua capacidade de criar incentivos apropria-
dos para o comportamento econmico desejvel.
Rutherford (1994, p.182) possui uma definio mais ampla.
Para ele, uma instituio uma regularidade de comportamentos
ou uma regra que geralmente aceita pelos membros de um grupo
social, que especifica comportamentos em situaes especficas,
e que autopoliciado ou policiado por autoridade externa (ibi-
dem). Nesse sentido, a nfase na atividade econmica cede espao
para outros tipos de instituies. Clemens & Cook (1999, p.445)
caminham na mesma linha que Rutherford, apontando que as
instituies exercem efeitos padronizados de ordem superior sobre
as aes, ou at mesmo a constituio, de indivduos e organizaes
sem a necessidade de mobilizao coletiva repetida ou a interveno
autoritria para alcanar essas regularidades. Jack Knight, Helen
Milner, Jonh Mearsheimer e Robert Cox possuem definies se-
melhantes. Essas definies convergem na tentativa de estipular
uma relao clara entre as regras, normas e/ou procedimentos com
a conduta, a ao e/ou o comportamento.
Outros autores buscam, em suas definies, especificar os tipos
de instituies existentes. Para Garrett & Lange (1996, p.50), por
exemplo, existem dois tipos de instituies. As primeiras so deno-
minadas instituies socioeconmicas, e so organizadoras dos
interesses do setor privado; as segundas so instituies formais,
agregadoras de interesses na arena pblica e determinam a resposta
do governo a essas demandas. North (1991, p.97) tambm faz algo
parecido ao diferenciar instituies formais das no formais. De
acordo com ele, as instituies consistem em constrangimentos
informais (sanes, tabus, costumes, tradies e cdigos de condu-
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32 FILIPE MENDONA
ta) e regras formais (constituio, leis, direitos de propriedade).
Cox (2000, p.191) mantm uma interpretao parecida, indicando
que as instituies podem ser organizadas com maior ou menos
formalidade, e as sanes que sustentam suas regras variam da lei
presso pblica. No mesmo sentido, para Steinmo et al. (1992,
p.2), as instituies incluem tanto organizaes formais quanto
regras informais e os procedimentos que estruturam a conduta
(ver Searing, 1991).
9
A definio de Robert Keohane (1989, p.3) parece resumir
todos esses esforos mencionados at aqui. Segundo esse autor,
instituies podem ser entendidas como um conjuntos de regras
conectadas e persistentes (formais e informais) que prescrevem
papis comportamentais, limitam a atividade e formam as expecta-
tivas (ibidem). As regras formais e informais ganham espao, bem
como a relao que as instituies tm com a ao.
10
Essa definio
9 Segundo Searing (1991, p.1239) antes da Segunda Guerra Mundial, as vises
polticas clssicas das instituies eram mais amplamente difundidas em cin-
cia poltica do que so hoje, mesmo agora com a volta do Estado como catego-
ria analtica. Cientistas polticos e filsofos polticos enfatizavam que as estru-
turas institucionais constrangiam largamente a conduta poltica moldando os
motivos e conduta dos polticos. Eles enfatizavam, sobretudo, a importncia
de regras formais, como constituies, leis, contratos e outros arranjos institu-
cionais [...] Por outro lado, as dcadas subsequentes, especialmente a dcada
de 1960 e incio da dcada 1970, testemunharam a rejeio deste instituciona-
lismo poltico formalista bem como sua substituio por novas perspectivas
sociolgicas. Esta era sociolgica da pesquisa poltica voltou a ateno da
disciplina para longe das regras formais e informais, em direo das regras
informais das organizaes polticas, das normas e funes que eram entendi-
das como guias diretos do comportamento poltico.
10 Existem muitas outras definies que caminham na direo. Todas elas enfa-
tizam as regras e a sua relao com a conduta. Jack Knight (apud Milner,
1997, p.18) afirma que primeiro, uma instituio um conjunto de regras
que estruturam a interao social de formas particulares. Segundo, para um
conjunto de regras se tornar instituio, o conhecimento destas regras deve ser
compartilhado pelos membros da comunidade relevante, ou pela sociedade.
No muito diferentemente, Milner (1997, p.19) afirma que as instituies
so importantes porque so restries socialmente aceitas que moldam as
interaes humanas. Mearsheimer (1994/1995, p.8) segue uma linha seme-
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 33
permite mltiplas abordagens com foco em variveis tanto subjeti-
vas quanto objetivas. Ainda assim, bom ressaltar que a existncia
dessas instituies informais reconhecida at no economicismo de
Douglas North, embora de maneira forosa.
11
At aqui pode-se concluir que so duas as preocupaes bsicas
dos autores apresentados: a primeira relacionar as instituies
com a ao e a segunda especificar com preciso os tipos de ins-
tituies existentes. Buscando sintetizar esses esforos, neste livro,
as instituies sero definidas como convenes, normas, rotinas
ou procedimentos, formais ou informais, enraizadas na estrutura
organizacional, tanto na poltica quanto na economia, e que podem
perdurar por longos perodos ou mudar com a conjuntura (Hall &
Taylor, 1996, p.936).
12
Leis, constituies e tratados, entre outros,
lhante quando define instituies como conjunto de regras que estipulam
as maneiras pelas quais os Estados devem cooperar e competir uns com os
outros. Cox (2000, p.190) possui uma viso ainda mais ampla. Conforme
esse autor, instituies so as formas amplamente aceitas e compreendidas
de organizar esferas particulares da ao social na nossa poca, por exemplo,
abrangem do matrimnio e do ncleo familiar s organizaes formais como
as Naes Unidas e o Fundo Monetrio Internacional, passando pelo Estado,
pela diplomacia e pelas normas do direito internacional. Em outras reas e em
diferentes culturas, o conjunto das instituies foi diferente. Mesmo quando
as instituies tm o mesmo nome, em ordens distintas, os respectivos senti-
dos so diferentes por exemplo, a famlia e o Estado.
11 A esse respeito North (1990, p.8), afirma que uma mudana incremental vem
da percepo dos empresrios em organizaes polticas e econmicas de que
poderiam ter melhor desempenho alterando o quadro institucional existente
em alguma margem e conclui dizendo que os atores com frequncia devem
agir sobre informaes incompletas e processar as informaes que recebem
por meio de construes mentais que podem resultar em caminhos persisten-
temente ineficiente.
12 Segundo esses autores, os institucionalistas histricos definem instituies
como procedimentos formais e informais, rotinas, normas e convenes incor-
porados na estrutura organizacional da poltica ou da economia poltica. Elas
podem variar de regras de uma ordem constitucional ou procedimentos ope-
racionais padres de uma burocracia para convenes que regem o comporta-
mento dos sindicatos ou banco relaes empresariais. Em geral, os institucio-
nalistas histricos associam instituies com as organizaes e as regras ou con-
venes promulgadas por organizaes formais (Hall & Taylor, 1996, p.936).
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34 FILIPE MENDONA
so instituies formais, enquanto rotinas, valores e ideias, entre
outros, so instituies informais.
13
J o livre-comrcio pode ser
uma instituio de longo prazo nos Estados Unidos, enquanto as
ideias declinistas podem ser instituies de curto prazo. Tal defi-
nio permite-nos contemplar diversos tipos de instituies com
caractersticas distintas, alguns com aspectos quantitativos, outros
com aspectos qualitativos, mas todos com capacidade de atuao
na ao poltica e econmica dos atores.
14
Em suma, as instituies
podem ser concretas ou abstratas, formais ou informais e duradou-
ras ou temporrias.
15
A segunda pergunta que surge esta: afinal, as instituies so
importantes? Existe, pelo menos na literatura intitulada de velho/
novo institucionalismo, certo consenso na resposta afirmativa
a essa pergunta, e a prpria definio adotada aqui comprova tal
constatao. Alm disso, todas as instituies se relacionam, uma
interfere na outra, algumas convergem, outras divergem. Algumas
possuem orientaes polticas bem claras, fruto das foras que as
geraram, enquanto outras possuem pontos de atrito, como os es-
13 interessante notar que a definio adotada aqui possui certa semelhana com
a clssica definio de Regime Internacional de Krasner (1983). Em conformi-
dade com esse autor, regimes so princpios, normas, regras, e procedimentos
de tomada de deciso (formais ou informais) em torno de uma determinada
rea em que as expectativas convergem.
14 preciso deixar claro a diferena entre instituies e organizaes. Estas
ltimas so atores, possuem seus interesses e percepes. North (1990, p.5)
afirma que as organizaes so criadas com intenes propositais como con-
sequncia do conjunto de oportunidade resultantes das restries existentes
(as institucionais, bem como as tradicionais da teoria econmica) e na tentativa
de alcanar seus objetivos so o principais agente da mudana institucional.
15 Embora essa definio ampla seja a fora desse conceito, to rico que permite
mltiplas abordagens analticas, tem sido tambm sua fraqueza, pois pode
gerar dificuldades por no haver preciso. Dentro do arcabouo oferecido por
Hall & Taylor (1996), cabe aqui, portanto, definir com mais detalhe os termos
que sero empregados nesta pesquisa. As instituies a serem analisadas so
as instituies formais legislativas, ou seja, leis geradas pelo Congresso, nos
moldes dos estudos de Goldstein (1988). Mais especificamente, focaremos nas
leis de comrcio desenvolvidas pelo Congresso norte-americano no final da
dcada de 1980.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 35
tudos de caso procuraro mostrar. Algumas equilibram relaes,
outras as desequilibram, enquanto outras ainda concedem maior
capacidade de ao a um grupo em detrimento de outro. Impactam
diretamente na ao poltica e econmica ao restringir as opes
disponveis aos atores. Contudo, no permanecem sempre com a
sua estrutura original, sofrem mudanas, algumas de forma mais
frequente do que outras. Formam, portanto, uma teia complexa
de convenes, normas, leis e procedimentos que se relacionam
mutuamente e condicionam decises. Toda a ao poltica e econ-
mica, portanto, tem relao com algum tipo de instituio, o que
demonstra sua importncia.
Em suma, as instituies so importantes, mas o grau de im-
portncia pode variar de acordo com a natureza atribuda a elas.
a essncia das instituies que as obriga ou no a influenciar de
maneira direta ou indireta a relao poltica e econmica. No h,
entretanto, consenso sobre esse ponto. Alguns, por exemplo, en-
fatizam a funcionalidade das instituies, ou seja, elas existem para
garantir eficincia em algum tipo de relao poltica ou econmica.
Segundo essa perspectiva, o resultado o mais importante, e no o
significado, pois a natureza das instituies est em ligar uma ao a
um objetivo, por isso, instrumental. Em perspectiva histrica, por-
tanto, as instituies levam necessariamente ao progresso. Segundo
March & Olsen (1998, p.737), instituies e comportamentos so
pensados para evoluir por meio de algum tipo de processo histrico
eficiente (ver North, 1990).
Outros enfatizam a natureza institucional de forma contextual,
ou seja, as instituies como resultado do contexto social de sua
poca. Para Charles Tilly (1978), diferenas na organizao e
ideologia de classe social parecem levar a diferenas previsveis nas
organizaes polticas e instituies. As instituies respondem,
portanto, ao tempo e ao espao. Rodrik & Subramanian (2003,
p.33) apresentam algo semelhante ao afirmar que solues insti-
tucionais que possuem bom desempenho em um ambiente podem
ser inadequadas num ambiente sem as mesmas normas de apoio
e instituies complementares. Em outras palavras, as inovaes
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36 FILIPE MENDONA
institucionais no necessariamente se deslocam bem (grifo do autor).
A natureza das instituies no constante, muito menos dada de
maneira exgena, mas contextual, ou seja, pode variar com as cir-
cunstncias, de acordo com as necessidades de cada localidade ou
cada tempo histrico. Essa abordagem faz excelentes crticas, por
exemplo, cartilha neoliberal apregoada por algumas instituies
internacionais, pois essas parecem ignorar as especificidades de
cada caso ao aconselhar a implementao de um padro institucio-
nal homogneo de acordo com seus princpios preestabelecidos de
forma atemporal.
16

Outros autores enfatizam a autonomia relativa das instituies.
Para esses autores, a natureza das instituies perpetuar ideias,
valores, vises de mundo, interesses etc., mesmo com alteraes
contextuais. Para isso, as instituies so, primeiro, a materializao
de algumas ideias, vises de mundo e interesses. Elas respondem ao
que ocorre na sociedade ou parte dela, mas tambm possuem certo
grau de autonomia, uma vez que podem ou no continuar existindo
mesmo com alteraes nas foras que as geraram. Uma ideia pode
se perpetuar no tempo por meio de um determinado arcabouo ins-
titucional, fazendo que polticas j superadas e no mais apoiadas
pela maioria da sociedade permaneam. Goldstein a principal
autora a trabalhar com essa dinmica. Para ela, quando as institui-
es intervm, o impacto das ideias pode prolongar-se por dcadas
ou mesmo geraes. Neste sentido, as ideias podem ter um impacto
mesmo quando ningum mais acredita nelas genuinamente como
princpio ou declaraes causais (Goldstein & Keohane, 1993,
p.20). Clemens & Cook (1999, p.449) tambm afirmam algo simi-
lar ao destacar que o padro de vida social no produzido apenas
pela agregao de comportamentos individuais e organizacionais,
mas tambm por instituies que estruturam a ao.
Em suma, autnomas ou no, progressistas ou no, contextuais
ou no, a natureza das instituies impacta diretamente nas rela-
es polticas e econmicas e, por esse motivo, elas so importantes
16 Sobre essa questo, recomenda-se a obra de Chang (2004).
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 37
para a presente anlise. Alguns garantem a elas um espao menor,
como coadjuvantes, outros as colocam no centro da anlise, como
protagonistas. No obstante, no importa o papel garantido a elas, o
fato que no devem ser desconsideradas. Isso se torna ainda mais
ntido quando se olha para as instituies de comrcio dos Estados
Unidos, que moldam as polticas adotadas no tema, filtram as de-
mandas advindas de grupos de presso e buscam conciliar interes-
ses distintos, entre outras funes (Destler, 2005, Vigevani et al.,
2007; Lima, 2008), resvalando no mundo todo.
Aps definir as instituies e reconhecer sua importncia, ou-
tras perguntas tomam forma: como elas mudam? E se mudam,
quais so as foras que contribuem para sua mudana? Existem
muitas respostas para essas questes. A lista a seguir menciona os
principais fatores que contribuem para a mudana, sem ordem de
importncia, muito embora existam muitas outras que no foram
citadas aqui por causa dos limites desta pesquisa. Alm disso,
tarefa difcil relacionar autores com os tpicos que seguem, pois
a maioria se reporta a mais de uma dessas foras. Todos os itens
mencionados, portanto, no necessariamente agem sozinhos, mas
comumente se sobrepem ou atuam em conjunto. As foras mo-
tivadoras de mudana so estas: (1) contradio interna, quan-
do existem dois ou mais mecanismos institucionais antagnicos;
(2) choque externo, quando um acontecimento inesperado coloca
novos desafios aos arranjos institucionais; (3) crise, incomodando
grupos diversos, tanto por descompassos na materialidade quanto
pelo enfraquecimento da legitimidade institucional; (4) condio
material, quando mudanas nos benefcios econmicos geram mo-
tivaes para a mudana; (5) ideias, quando novas interpretaes
da condio institucional atuam como foras para mudanas. Alm
dessas, existem outras duas: (6) aprendizado, quando novas tcni-
cas advindas de conhecimentos novos tornam vivel a adaptao
institucional; e (7) legitimidade, quando um padro institucional
questionado por no responder ao que considerado justo pela
sociedade. Discorrer-se- mais sobre cada um desses itens no pr-
ximo captulo. Por ora, bastam essas definies iniciais.
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38 FILIPE MENDONA
Antes de prosseguir, no entanto, vale a pena refletir a respeito
de uma ltima pergunta que, consequentemente, gera outra diver-
gncia na literatura institucionalista: qual mtodo de anlise deve
ser empregado? Autores que enfatizam mtodos quantitativos ten-
dem a dar mais importncia para os interesses, variao de preos,
condio material como motor bsico da mudana. Autores que
enfatizam mtodos qualitativos tendem a dar mais importncia para
as ideias, enfatizando valores, ideologias e legitimidade, entre ou-
tros, variveis difceis de mensurar quantitativamente. Uns, como
Laitin (2002), pregam uma metodologia ecltica, integrando tanto
mtodos qualitativos quanto quantitativos, mais facilmente traba-
lhados em perspectiva histrica. Alguns so reducionistas, ou seja,
entendem as relaes polticas e econmicas como uma consequn-
cia agregada da ao individual. O individualismo metodolgico,
por enfatizar o indivduo, no garante autonomia s instituies
elas so reflexo direto da ao individual que racional.
17
Ou-
tros criticam veementemente o individualismo metodolgico, cha-
mando-o de inimigo a ser combatido (Clemens & Cook, 1999,
p.444).
18
Neste ponto conclui-se, tal como Collier (1994, p.65),
que a escolha metodolgica , na verdade, uma escolha terica. Al-
gumas teorias beneficiam-se com determinados tipos de mtodos,
assim como existem mtodos que se beneficiam com determinados
tipos de teorias. Portanto, no h como desenvolver mais a questo
desvinculando-a do embate terico.
At aqui, vimos que os autores divergem quanto natureza das
instituies (funcionalismo, contextualismo, autonomia relativa),
identificam foras diferentes da mudana (ajustes, condio mate-
17 Segundo Niskanen (apud March & Olsen, 1998, p.135), o comportamento
de uma organizao conseqncia de escolhas entrelaadas por indivduos
e subunidades, cada uma atuando em termos de expectativas e preferncias
manifestadas nesses nveis.
18 Segundo esses autores, o inimigo comum foi fornecido pela predominncia
de reducionistas, behavioristas, individualistas metodolgicos, e os argu-
mentos funcionalistas na teoria das cincias sociais nas dcadas seguintes a
Segunda Guerra Mundial (Clemens & Cook, 1999, p.444).
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 39
rial, crise e aprendizado, entre outros), definem instituies de ma-
neiras distintas (valores, organizaes, interesses etc.) e assim por
diante. O nico ponto de convergncia considerar importncia
das instituies para a ao poltica e econmica. Porm, os autores
divergem na intensidade, pois alguns atribuem muita importn-
cia s instituies e outros, pouca. Todas essas perguntas no so
novas e j serviram de ponto de partida para muitos pesquisadores,
recebendo distintas respostas. Trata-se de um campo de estudo
to denso e diversificado que permite mltiplas abordagens, com
diferentes aspectos enfatizados em cada uma delas.
O Novo Institucionalismo e as trs abordagens
As quatro questes trabalhadas at aqui (definio, natureza,
mudana e mtodo) no recebem, como ficou evidente, nenhum
tipo de resposta consensual. A saber, trs escolas se dividem na
reposta a essas questes, como veremos a seguir: a abordagem ra-
cionalista, a abordagem sociolgica e a abordagem histrica. Nossa
diviso foi baseada nos trabalhos de Hall e Taylor, mas no nos
limitamos s definies desses autores. Alm desses, outros fize-
ram divises parecidas, como March & Olsen (1984), Kato (1996),
Thret (2003) e Andrews (2005), entre outros. Todo esse debate
de extrema importncia, pois afeta nosso objeto de maneira direta:
o que move os congressistas e as instituies legislativas? So os
interesses econmicos, as ideologias ou uma conjugao de ambos
os elementos? Como elas mudam? O que se deve enfatizar como
motor da mudana? Em suma, o que move os Estados Unidos em
questes comerciais?
Antes de prosseguir, importante pontuar que essa diviso tem
finalidade meramente didtica para a argumentao aqui desenvol-
vida. So tipos ideais e no correspondem fielmente ao que acontece
na realidade. Rotular, delimitar fronteiras para uma ou outra pers-
pectiva tarefa limitada por natureza, pois alguns autores no se en-
caixam completamente em nenhuma das perspectivas descritas. Ou-
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40 FILIPE MENDONA
tros podem identificar-se com duas perspectivas ao mesmo tempo,
como ocorre frequentemente nesta anlise. Por isso importante
dizer que aqui sero apresentadas tendncias estilizadas do debate.
Escola da escolha-racional e as instituies
Assim como nas Cincias Naturais, muitos so os esforos nas
Cincias Humanas para criar formulaes independentes da hist-
ria, da personalidade individual ou do interesse subjetivo. Buscam-
-se afirmaes gerais mais objetivas para os fenmenos sociais, tor-
nando-os mais conhecidos e previsveis. Denominados aqui como
tericos da escolha-racional, esse grupo tem como objetivo trazer
tona regularidades por meio de empiria e falsificacionismo (Zehfuss,
2002, p.4).
19
A racionalidade , portanto, dada de maneira exgena,
e a ao que pode ser considerada racional quando h elevao
da expectativa de ganho de um determinado ator (Grafstein, 1995,
p.64) fruto de sua lgica instrumental.
Nas Relaes Internacionais essa abordagem hegemnica. O
neorrealismo e o neoliberalismo, por exemplo, utilizam princpios
parecidos e dominam o debate nos Estados Unidos (Gilpin, 1984;
Forde, 1995),
20
embora haja nos ltimos anos uma elevao e uma
intensificao de teorias divergentes. Essas correntes, independen-
temente de suas divergncias tericas, empregam a ao racional
19 Segundo Zehfuss (2002, p.4), esses tericos acreditam que os fenmenos
sociais podem ser explicados da mesma maneira que o mundo natural e que
os fatos e valores podem ser claramente separados. Seu objetivo descobrir
regularidades. A investigao cientfica, na sua opinio, deve contar com a
validao emprica ou falsificao
20 Dessa forma, muitos relacionam a existncia das Relaes Internacionais com
o prprio realismo, de modo que, se tal abordagem entra em crise, as Relaes
Internacionais, como campo de estudo, entram em crise. Assim, o realismo e
as Relaes Internacionais se tornaram interdependentes, uma vez que toda
tentativa de redefinir as fronteiras da disciplina imediatamente vista como
um ataque ao realismo. Vice-versa, tem havido a tendncia de ver muitos ata-
ques ao realismo como ataques independncia legtima da disciplina como
tal (Guzzini, 2002, p.6).
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 41
como ponto de partida para suas formulaes. Segundo Goldstein
& Keohane (1993), tanto o realismo quanto o institucionalismo
assumem que o autointeresse dos atores maximiza a sua utilidade
(cf. Kahler, 1998; Snidal, 2005).
As ideias, portanto, recebem um papel quase nulo. Ao analisar
textos como Ideas, interests and American trade policy de Goldstein
(1993), e Ideas and foreign policy, de Goldstein & Keohane (1993),
Jacobsen (1995, p.285) afirma que as ideias no devem ser consi-
deradas como variveis explicativas independentes. Em suma, a
lgica do benefcio rege o comportamento dos atores em todos os
tempos e espaos e as ideias so consideradas no mximo como
variveis intervenientes.
21
A atemporalidade no se limita ao debate terico das Relaes
Internacionais e incorporada tambm s reflexes sobre meto-
dologia. A lgica de Fisher (1988),
22
a teoria dos jogos de Deutsch
21 O conceito de bounded rationality uma tentativa de aproximar essa escola
com variveis abstratas, mas ainda com grande nfase nas variveis puramente
materiais. Segundo Jones (1999, p.297), a racionalidade limitada [bounded
rationality] afirma que os tomadores de deciso so intencionalmente racio-
nais, isto , eles so orientados objetivamente e de forma adaptvel, mas por
causa da arquitetura cognitiva e emocional humana, ocasionalmente falham
em decises importantes. Talvez essa seja a principal ponte que ligue a escola
da escolha racional com a prxima escola, sociolgica, que ser abordada
mais adiante. O que diferencia deste tipo ideal sua tentativa de relativizar a
racionalidade dada de maneira exgena ao acrescentar variveis cognitivas que
torna este princpio mais flexvel s percepes dos atores.
22 interessante notar que a metodologia de Fisher (1988), por exemplo, enfatiza
a importncia da lgica para a construo de qualquer argumento vlido cien-
tificamente. A lgica, se utilizada de forma correta, pode torn-lo um crtico
conhecedor de determinado assunto sem, bom notar, a necessidade de ser
um perito. Assim, a lgica ganha um carter metodolgico soberano, espcie
de seiva do conhecimento cientfico e, apenas pela razo que possuem os
indivduos, sem necessidade de qualquer outro conhecimento externo, torna
qualquer um apto a discorrer sobre os argumentos. Isto o que o autor chama
em seu livro de thinking things through, que busca mostrar, em suas prprias
palavras, como extrair e avaliar tais argumentos complexos e importantes
para demonstrar que no preciso ser um especialista na rea para fazer pro-
gressos significativos (Fisher,1988, p.2).
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42 FILIPE MENDONA
(1985),
23
a ao coletiva de Elinor Ostrom (1998),
24
bem como a
abordagem institucional da escola da escolha-racional, cada uma a
seu modo, so exemplos evidentes da atemporalidade das formula-
es, da minimizao das ideias, dos valores e dos significados dian-
te da razo (e/ou lgica) que est contida em todos os indivduos,
bastando apenas exercit-la. Enquanto as mencionadas teorias das
Relaes Internacionais garantem aos atores uma racionalidade
exgena, a metodologia de Fisher torna a lgica um instrumento
de conhecimento que invade todos os campos, e a racionalidade de
Deutsch afirma que a ao dos jogadores ser sempre baseada em
clculos estratgicos, criando resultados parecidos. Todos acredi-
tam na validade da racionalidade, clculo estratgico e/ou lgica.
A histria, para essas formulaes, em nada contribui para alterar
23 A teoria dos jogos de Deutsch (1985, p.35) busca responder essas pergun-
tas: como levar em considerao as aes provveis de possveis aliados e
adversrios, e como agir com prudncia em condies de incerteza e igno-
rncia parcial?. Para isso, essa teoria busca, por meio da quantificao, uma
aproximao com as teorias exatas da matemtica aplicadas ao mundo social
no qual, em caso de informaes incompletas, entende-se a lgica de atuao
dos jogadores independente de suas variveis individuais. Segundo Deustch,
a teoria dos jogos confia no comportamento racional dos atores diante de
situaes de crise, nas quais seu pensamento, clculo e formulao de decises
no sofrero nenhum tipo de oscilao, sendo os mais adequados possveis.
Alm disso, as emoes e temores no afetam decises. A ira e a frustrao so
igualmente impotentes. Busca-se, com isso, criar certa objetividade tornando
o processo decisrio menos vulnerveis percepo humana.
24 Para esse autor, a teoria da ao coletiva o tema central da cincia poltica
[] Problemas de ao coletiva permeiam as relaes internacionais, enfren-
tam os legisladores na elaborao de oramentos pblicos, permeiam buro-
cracias pblicas, e esto no cerne das explicaes de votaes, da formao de
grupo de interesse, e do controle do governo por cidados numa democracia.
Se os cientistas polticos no tm uma teoria empiricamente fundamentada da
ao coletiva, ento estamos nos distanciando de nossa questo central [...]
Enquanto as relaes globais tornam-se cada vez mais estreitamente interliga-
das e complexas, no obstante, a nossa sobrevivncia se torna mais dependente
de compreenso cientfica com bases empricas. Ns ainda no desenvolvemos
uma teoria comportamental da ao coletiva baseada em modelos do indiv-
duo que seja consistente com a evidncia emprica sobre como os indivduos
tomam decises em situaes de dilema social (Olstrom, 1998, p.1).
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 43
pressupostos, e serve mais como um laboratrio onde so testadas
formulaes atemporais.
Douglas North, um dos principais autores da corrente institu-
cionalista, por exemplo, tem uma viso atemporal e instrumenta-
lista das instituies. Um dos objetivos da obra de North, se no o
principal, compreender o subdesenvolvimento ou a ineficincia
econmica nos pases perifricos. A manuteno de instituies no
eficientes nessas regies o principal motivo de resultados econ-
micos insatisfatrios. Instituies que no promovem a eficincia
e no garantem padres de produtividade so as causas da m per-
formance econmica, tanto no passado quanto no presente (North,
1971, p.125).
Em outra oportunidade, North (1991, p.98) afirma que insti-
tuies reduzem os custos de transao e produo, de modo que os
ganhos potenciais do comrcio sejam realizados. Tanto as institui-
es polticas como as econmicas so partes essenciais de uma ma-
triz institucional eficaz. A garantia da produtividade , portanto, o
ethos das instituies: a questo central da histria econmica e do
desenvolvimento econmico serve para explicar a evoluo das ins-
tituies polticas e econmicas que criam um ambiente econmico
que induz o aumento da produtividade (ibidem). Mas o que vem
a ser produtividade? Para o autor, produtividade o incremento da
condio material. Afinal, em todos os sistemas de troca, os agen-
tes econmicos tm incentivos para investir seu tempo, recursos e
energia em conhecimentos e habilidades que melhoraro o seu sta-
tus material (ibidem), com exceo de algumas sociedades tribais.
25
25 Douglass North (1991, p.103) cita trs exemplos: Suq, Caravan Trade e
tribal society, todos ineficientes do ponto de vista material. Neste caso, o
Suq merece destaque. Segundo North, as caractersticas centrais do Suq so
(1) os custos altos, (2) esforos contnuos em clientizao (o desenvolvimento
de um relacionamento de continuidade nas trocas com outros parceiros, ainda
que imperfeito) e (3) a negociaes intensivas em cada margem. Em essncia,
o nome do jogo aumentar os custos de transao para a outra parte para tro-
car. O Suq, em suma, foge do padro instrumental da formulao de North e
por isso encarado como exceo pelo autor.
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44 FILIPE MENDONA
Assim, Cruz (2003, p.108) resume a obra de North com as se-
guintes palavras:
as instituies reduzem a incerteza e os custos de transao envol-
vidos na atividade econmica, tornando possvel a coordenao dos
agentes e a operao eficiente dos mercados; a variao de preos
altera marginalmente o poder de barganha dos atores e, no decurso
do tempo, provoca mudanas mais ou menos pronunciadas nas
instituies que moldam a economia considerada.
H, portanto, uma sobrevalorizao da atividade econmica
como motor da atividade institucional. Para essa perspectiva, a
poltica fruto especialmente de dilemas da ao coletiva, de ade-
quao de interesses diversos, em um cenrio no qual se busca
harmonizao. Tal abordagem tambm contribuiu para a anlise
de processos legislativos, como nos mostram Przeworski (1975),
Shepsle (1979) e Austen-Smith & Banks (1988). O papel das insti-
tuies, para essa corrente, de facilitador das trocas econmicas e
polticas e, enquanto for eficiente nesse sentido, permanece. Segun-
do Bailey (2006, p.5),
26

O institucionalismo da escolha racional contribuiu amplamente
para a nossa compreenso, por exemplo, dos efeitos de sistemas
parlamentares, governos divididos, eleies e constituies nos
resultados polticos. Em suma, permite-nos compreender melhor a
exogeneidade das instituies.
Os tericos da ao racional, antes de sua vertente instituciona-
lista emergir, buscavam respostas para o seguinte paradoxo: como
assegurar maioria estvel no congresso com tantas preferncias e
questes em jogo? Essa uma das questes que muito enfraque-
ciam as abordagens da escolha-racional nos estudos legislativos.
Sobre esse paradoxo, Garrett & Lange (1996, p.49) afirmam que
26 Ver tambm Shepsle & Bonchek (1997) e Lowery et al. (2004).
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presume-se que os efeitos das mudanas geradas internacional-
mente na constelao de preferncias econmicas domsticas sero
rapidamente e fielmente refletidos em mudanas nas polticas e
arranjos institucionais dentro dos pases. Esse , na verdade, o
argumento do pluralismo econmico segundo o qual as mudanas
na constelao de preferncias na esfera privada sero rapidamente
refletidas em mudanas proporcionais nas polticas pblicas e nas
instituies (ibidem, p.74). Segundo esses autores, existe algo
faltando nessa relao causal, algo entre a preferncia e a ao co-
letivista, ou seja, as instituies. Hoje, afirmam, poucos negariam
que em um determinado ponto no tempo as condies institu-
cionais tm uma influncia significativa sobre o processo poltico
(ibidem, p.49). Por conseguinte, a resposta para isso se encontra em
processos e comits que limitam a ao dos congressistas.
A soluo desse paradoxo encontra-se nas instituies (Bawn,
1993).
27
A variao na condio material nem sempre respondida
imediatamente pelas polticas pblicas, pois existem filtros institu-
cionais. Em outras palavras, entre os interesses e as polticas gover-
namentais permanecem as instituies. Essa foi a forma encontrada
pelos adeptos da ao racional de resolverem o paradoxo menciona-
do e promoverem a estabilidade. Contudo, atribuir funo estabi-
lizadora para as instituies no minimiza a viso funcionalista, na
qual a maximizao, a produtividade e a condio material ganham
fora. Embora essa perspectiva fornea um argumento metodolgi-
co coeso e forte, tem pouco a dizer sobre a mudana institucional.
Segundo os autores dessa abordagem, instituies surgem para
mitigar as falhas do mercado, sejam elas gerados por necessidades
informais, problemas de compromisso, dilemas do prisioneiro, etc.
[...] como tais instituies foram criadas menos importante que as
funes que desempenham (ibidem, p.49).
Como, portanto, entender a mudana? Na verdade, toda a razo
de ser das instituies material (Frieden & Rogowski, 1996, p.42)
27 Bawn (1993, p.965), ao discorrer sobre esse assunto, afirma que as institui-
es permitem que grupos de indivduos com objetivos conflitantes alcancem
decises polticas estveis.
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46 FILIPE MENDONA
e a fora principal para a mudana, embora possa haver filtros,
baseada na materialidade, com especial destaque para crises mate-
riais, tanto internas (inflao, perda de rentabilidade etc.) quanto
externas (crises financeiras internacionais, crise no comrcio inter-
nacional e assim por diante). A mudana institucional s faz sentido
se impactar diretamente nos objetivos maximizadores dos atores.
, portanto, um subproduto da prpria natureza das instituies,
ou seja, garantir a eficincia por meio de aumento de benefcios e
minimizao de custos.
Tal abordagem foco de muitas crticas. Em primeiro lugar,
quando se fornece uma viso funcionalista s instituies, h difi-
culdades para explicar a ineficincia fora do argumento simplista da
irracionalidade, alm de ignorar outras foras que no as econmicas
que podem atuar na ao poltica e econmica dos atores. Em segun-
do lugar, tal abordagem possui grande dose de intencionalismo, ou
seja, os atores controlam todo o processo de criao e mudana ins-
titucional, sendo esta ltima apenas reflexo direto das intenes dos
atores, no sendo possvel atribuir s instituies nenhum tipo de
carter autnomo. Em terceiro lugar, tal abordagem atribui carter
voluntarista aos atores e, como consequncia disso, as instituies
nascem contratualmente, com o consentimento dos atores, sem
considerar de maneira suficiente o papel das assimetrias. Em quarto
lugar, tal abordagem atribui s instituies um papel de mediador
de interesses ou de potencializador de equilbrio no explicando
bem a mudana, o desequilbrio, ou quando uma instituio favo-
rece mais um grupo em detrimento de outro (Hall & Taylor, 1996).
Quanto metodologia adotada por essa escola, com nfase na
quantificao, Miller (1997) afirma que, embora esses mtodos ra-
cionalistas sejam extremamente teis, so passveis de uma srie de
crticas. Em conformidade com ele, a primeira delas que tais mto-
dos por vezes se mostram obscuros e incompreensveis. Em segundo
lugar, muitos dados so tendenciosos e mascaram a realidade de
alguma forma. Nesse caso, se os dados quantitativos esto danifi-
cados, so irrelevantes e enganosos, no sendo provvel que melho-
rem quando tratados estatisticamente (Miller, 1997, p.172). Alm
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 47
disso, afirma-se que o mtodo quantitativo possui um foco extre-
mamente estreito, como um farol em uma noite escura, iluminando
apenas uma pequena parte da realidade (ibidem, p.174). A ido-
neidade causal tambm questionada, ou seja, uma correlao de
dados sem uma boa teoria pode se tornar apenas uma coincidncia.
Escola sociolgica e as instituies
As ideias possuem ou no um papel determinante na ao pol-
tica e econmica? Essa uma pergunta que se relaciona diretamente
s diversas reas do conhecimento, mas com especial destaque para
a sociologia. Nas Relaes Internacionais, as anlises com nfase em
variveis abstratas, como as ideias, foram negligenciadas por serem
relacionadas a questes consideradas demasiadamente abstratas,
especialmente aps a acentuao do cientificismo que ocorreu na
dcada de 1960 (Zampetti, 2006, p.12), como j vimos no item an-
terior.
28
Contudo, assistimos nos ltimos anos a uma intensificao
relevante dessas abordagens,
29
na sua ala mais radical englobando
28 Os interesses (ligado ao benefcio material) recebem maior destaque nas teo-
rias das Relaes Internacionais. A resposta das correntes sociolgicas para
isso, especialmente a ala menos radical, a seguinte: as ideias desempenham
um papel importante na definio e mudana nas aes dos interesses dos
atores (Wendt, 1987; Woods, 1995; Adler, 1999; Zehfuss, 2002). Zehfuss
concorda: o ponto que as identidades dos atores polticos formaram como
eles percebem seus interesses e, portanto, quais polticas e instituies so
preferveis (Campbell, 2002, p.24-5); assim, as identidades so importan-
tes porque fornecem a base para os interesses. Interesses, que por sua vez, se
desenvolvem no processo de definio de situaes. Uma instituio, tal como
autoajuda na esfera internacional, um conjunto relativamente estvel da
estrutura de identidades e interesses (Zehfuus, 2002, p.40).
29 Muito embora as ideias como varivel explicativa tenham ganhado cada vez
mais importncia nas ltimas dcadas, nunca foram completamente ignoradas
pelos pesquisadores. Vale ressaltar a famosa citao de J. M. Keynes (em The
general theory of employment, interest and money, 1936, p.183-4), ainda em
1936, quando afirma que as idias dos economistas e filsofos polticos, tanto
quando eles esto certos como quando esto errados, so mais poderosas do
que normalmente entendido. Na verdade, o mundo no governando por
muitas outras coisas alm deles, e conclui argumentando que so as ideais,
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48 FILIPE MENDONA
parte de correntes como os construtivistas, reflexivistas, antiestru-
turalistas etc. Nesses casos, as ideias so desvinculadas de qualquer
interesse material e respondem apenas a estmulos abstratos.
A proposio fundamental dessa abordagem que as ideias
podem ser, e frequentemente so, mais fortes do que interesses
materiais para os tomadores de deciso (Campbell, 2002; Zampetti,
2006). A esse respeito, Zampetti (2006, p.13) afirma que a expli-
cao da ao poltica em termos de atores racionais que maximi-
zam o utilitarismo funcionalista enraizado em interesses materiais
no pode explicar adequadamente o comportamento observado
nos estados.
30
Como consequncia dessa formulao, a crescente
importncia das anlises das ideias, quer sejam consideradas va-
riveis independentes, quer dependentes ou intervenientes, mas
especialmente por causa do papel hoje desempenhado pelas cor-
rentes sociolgicas nas Relaes Internacionais, tem feito que esse
debate ganhe cada vez mais destaque nos estudos de Relaes In-
ternacionais e, consequentemente, nos assuntos de Economia Po-
ltica Internacional (Goldstein, 1988; Goldstein & Keohane, 1993;
Ikenberry, 1993; Philpott, 2001).
31
As ideias acabam por adquirir
um papel de vetor de criao e mudana institucional, moldando
relaes e criando comportamentos.
32
Em vrios sistemas (quer seja
econmico, quer seja poltico ou internacional) pode-se encontrar
competio de ideias, como no campo das polticas macroecon-
micas, no qual ora os keynesianos, ora os neoclssicos foram su-
periores, como destacou Biersteker (2000). Tal dinmica tambm
no interesses pessoais, que so mais perigosas (Keynes apud Zampetti,
2006, p.12).
30 Esse autor destaca tambm que as idias tm um efeito causal independente
sobre a poltica, mesmo quando os seres humanos se comportam racional-
mente para atingir seu fim (Zampetti, 2006, p.13).
31 Philpott (2001) atribui enorme fora ao papel das ideias ao afirmar que foi a
ascenso das ideias protestantes que permitiu a criao do que se convencio-
nou chamar Sistema de Westphalia.
32 Ver tambm: Wendt (1987); Goldstein & Keohane (1993); Ikenberry (1993);
Woods (1995) e Adler (1999).
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 49
teve impacto nas anlises sobre instituies, mas no de maneira
consensual. Existem basicamente duas formas distintas de relacio-
nar as ideias com a dinmica institucional: a primeira delas prioriza
o individualismo metodolgico, enquanto a segunda prioriza o
holismo metodolgico (Sober, 1980).
Para o primeiro grupo, so as ideias que surgem nos indivduos
ou grupos de indivduos (elites) que merecem destaque. Esse pro-
cesso, de baixo para cima, cria os significados disponveis para a
maioria. O problema que a mudana institucional fica muito liga-
da movimentao do indivduo ou grupo, tornando-se frequente
quando no legtima para o pensamento dominante.
33
Dentro
dessa corrente, vale citar os trabalhos de Salant (1989, p.29). Segun-
do esse autor, as mudanas que ocorrem nas ideias e, consequente-
mente, nas instituies baseiam-se em um processo de aprendiza-
gem ou adaptao.
34
Outros entendem o papel das ideias baseados no holismo me-
todolgico, com menor ou nenhum espao para os agentes. A esse
respeito, Legro (2000, p.420) afirma que:
essas idias so sociais e holsticas no so simplesmente as con-
cepes individuais que so compartilhadas ou adicionadas. Idias
coletivas tm uma existncia intersubjetiva que est acima de men-
tes individuais e geralmente so incorporadas em smbolos, dis-
curso e instituies.
As ideias e as instituies que as refletem no respondem, por-
tanto, diretamente s variaes de percepes individuais porque
33 No h aqui, portanto, uma ruptura com o individualismo metodolgico, mas
o que diferencia essa subabordagem com o item anterior a nfase nas vari-
veis abstratas. Para uma discusso crtica a respeito dessa abordagem, vale a
pena citar o trabalho de March & Olson (1984) que consideram tal abordagem
uma forma de reducionismo.
34 Mantzavinos et al. (2004), embora trabalhem com a noo de aprendizado
tanto no nvel individual quanto no nvel coletivo, no abandonam a viso
funcionalista e instrumental das instituies.
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50 FILIPE MENDONA
so autnomas. Mas a adoo de tal abordagem no explica a mu-
dana nem a origem das instituies. Em suma, o holismo metodo-
lgico explica a continuidade muito bem, mas no explica a mudan-
a, enquanto o individualismo metodolgico explica a mudana,
mas no a continuidade.
Alguns autores das Relaes Internacionais, como Cox (1987)
e Gill (1990), , se aproximam dessa perspectiva, pois afirmam que
as ideias que prevalecem so aquelas que expressam a posio do
Estado na hierarquia do Sistema Internacional; portanto, analisam
as ideias de maneira holstica.
35
A mudana, aqui, responderia di-
retamente estrutura de poder. Dessa forma, as ideias dominantes
so aquelas favorecidas pelos Estados dominantes e/ou aquelas que
melhor incorporam o interesse nacional desses Estados, sendo as
instituies um reflexo disso.
Essas diferenas metodolgicas geram outras tericas. O debate
atual entre os mtodos racionalista e construtivista, por exemplo,
tem se voltado crescentemente para essa questo (Wendt, 1987;
Adler, 1999).
36
Alguns tm afirmado que vivemos num perodo
de virada cognitiva (Thagard, 1989), enquanto outros falam de
virada construtivista (Checkel, 1998). Anlises que destacam
conhecimentos, significados e a construo social das prticas com-
portamentais ganham fora em detrimento das explicaes empri-
cas e quantitativas, com seus mecanismos exgenos e atemporais.
Tudo , portanto, construdo e deve ser descrito ao invs de testado
por pressupostos predefinidos.
35 Outra forma de abordar essa questo tentar relacionar a ao individual com
as ideias estruturais (ver Wendt, 1987). Contudo, a relao entre essas coisas
fica difcil de determinar. Este ponto ser discutido no prximo captulo.
36 Segundo Zehfuss (2002, p.4), o construtivismo [...] desafia as suposies do
racionalismo, particularmente a noo de uma realidade imutvel da poltica
internacional. [...] O mundo social visto como construdo, no dado. Estados
podem ser autointeressados, mas eles continuamente redefinem o que lhes
interessa. A autora tambm afirma que a identidade pode mudar. Normas
ajudam a definir as situaes e, portanto, influenciar a prtica internacional
de forma significativa. A fim de apreciar essa influncia de identidades e / ou
normas, necessrio explorar o significado intersubjetivo.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 51
Para os autores dessa perspectiva, as instituies no buscam ser
apenas eficientes, como pressupem os autores da escolha-racional,
mas respondem tambm a prticas culturais, valores, ideias e iden-
tidades.
37
Trata-se, portanto, de uma viso mais ampla de Institui-
o: alm de normas, procedimentos e regras, lidam com smbolos,
cognies, moral e cultura. Todos influenciam, direta ou indireta-
mente, na ao poltica e econmica.
38
As ideias e a interpretao de
mundo devem estar no centro da anlise.
No se pode compreender as instituies sem entend-las como
resultado do sistema de valores no qual esto inseridas. Existe uma
interdependncia entre o padro institucional e a cultura. Trata-
-se de duas coisas muito prximas que, embora diferentes, esto
intimamente ligadas, e o que as liga so as variveis cognitivas, for-
necendo significados, encurtando a anlise e aumentando a impor-
tncia de informaes preconcebidas. O que o indivduo enxerga
como possibilidade, enxerga na verdade com as lentes cognitivas
culturais e institucionais, e formula sua prpria noo de raciona-
lidade baseado nessa viso de mundo. Como consequncia disso,
a poltica deixa de ser definida como a luta por recursos escassos e
37 Para os autores dessa perspectiva, a identidade um dos vetores que moldam
a ao e, portanto, o arcabouo institucional. Segundo Wendt (apud Zehfuss,
2002, p.40), identidade relativamente estvel , compreendendo funes
especficas e expectativas sobre si mesmo. Campbell (2002, p.24), no muito
diferente, afirma que identidades tambm podem afetar a formulao de
polticas. Identidades so ideias historicamente construdas que os indivduos
ou organizaes tm sobre quem so vis--vis os outros.
38 Segundo Swidler (1986, p.284), estratgias de ao so produtos culturais; as
experincias simblicas, folclores mticos, e as prticas rituais de um grupo ou
sociedade criam estados de esprito e motivaes, formas de organizar a expe-
rincia e avaliar a realidade, modos de regular a conduta, e modos de formao
de laos sociais, que fornecem recursos para a construo de estratgias de
ao. Quando percebemos diferenas culturais, reconhecemos que as pessoas
no agem da mesma maneira; a maneira como eles abordam a vida moldada
por sua cultura. Zuckler (1991) caminha na mesma direo, atestando que as
instituies so importantes para a compreenso da permanncia de culturas
no tempo. Para Zuckler (1991, p.102), quanto maior a institucionalizao,
maior a manuteno [cultural] sem controles diretos, conclui o autor.
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52 FILIPE MENDONA
recebe uma nova definio. March & Olsen (1984, p.741) ajudam
nesse sentido ao afirmarem que:
A poltica considerada como educao, como um lugar para
descobrir, elaborar e expressar significados, estabelecendo con-
cepes compartilhadas (ou opostas) de experincias, valores e da
natureza da existncia. simblico, no no sentido recente de sm-
bolos como dispositivos dos poderosos para confundir os fracos,
mas no sentido de instrumentos de ordem interpretativa
Outro ponto a ser destacado que, nesse emaranhado de foras
sociais, as instituies so moldadas pelas ideias. As preocupaes
ticas e ideias desempenham um papel importante na emergncia
do comportamento cooperativo e na criao de regimes, e por
meio de regras legais que tais preocupaes e ideias so predomi-
nantemente expressas, conclui Zampetti (2006, p.18). Entretan-
to, as instituies, alm de serem moldadas pelas ideias, tambm
influenciam na prpria dinmica cognitiva, criando o ambiente
comportamental por meio da elaborao de um espao cognitivo
motivador da ao. Em outras palavras, as instituies moldam o
que o indivduo imagina como ao legtima, ao eficiente ou ao
necessria, alm de definir as margens do que considerado justo
e injusto. Uma das formas em que isso pode ocorrer por meio do
que Hall & Taylor (1966, p.948) chamaram de internalizao das
normas institucionais, ou seja, a dimenso normativa do impacto
institucional na ao poltica e econmica.
39
Assim, podem influen-
39 As instituies, por serem frutos de ideias, estruturam as relaes sociais
fazendo com que as ideias que as geraram sejam internalizadas pelos tomadores
de decises. Nesse sentido, Hall & Taylor (1996, p.948) afirmam que nesta
viso, os indivduos que foram socializados em papis institucionais especfi-
cos internalizam as normas associadas aos seus papis, e desta forma, entende-
-se que as instituies afetam o comportamento. Podemos pensar nisso como
a dimenso normativa do impacto institucional. O texto de Zucker (1991,
p.83) tambm til nesse tipo de questo. Segundo esse autor, para a persis-
tncia cultural, a transmisso de uma gerao para a outra deve ocorrer, com o
grau de uniformidade diretamente relacionada ao grau de institucionalizao.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 53
ciar na conduta, no mais baseados nos princpios de funcionalida-
de e de instrumentalidade, entre outros, mas fornecendo aos atores
princpios cognitivos que so, de certo modo, colocados em prtica
pelos atores.
Para essa perspectiva, a legitimidade a ponte entre as variveis
cognitivas e os padres institucionais existentes numa sociedade.
Quer isso dizer que uma instituio legtima se os resultados de
suas decises forem compatveis com as percepes cognitivas dos
atores presentes na sociedade. Quando as instituies deixam de
representar esse padro cognitivo, o descompasso que da surge
pode ser um importante vetor para a mudana. O que importante
destacar neste ponto que as instituies so criadas ou mudam no
por variaes na materialidade, como pretendem provar os tericos
da escolha-racional, mas por variaes cognitivas. O prximo cap-
tulo trar mais informaes a respeito.
Nessa direo, todas essas consideraes afastam esses autores
dos tericos da ao racional mencionados no tpico anterior. A
corrente em questo, contudo, no pretende afirmar que os atores
agem de maneira irracional. Muito pelo contrrio, os atores so ra-
cionais, capazes de fazer clculos de custo e benefcios. O que acon-
tece que os benefcios e custos no podem ser mensurados apenas
por variveis quantitativas, como ganho econmico e/ou poltico.
O ganho pode ser abstrato, baseado em princpios ticos ou valores
portados por cada indivduo.
Alm disso, essa abordagem alvo de algumas crticas. Em pri-
meiro lugar, vale destacar que a origem das ideias, percepes ou vi-
ses de mundo no clara. De onde elas vm? Onde so formadas?
Como fazer para ideias individuais se tornarem ideias coletivas?
Em segundo lugar, embora essa perspectiva seja extremamente til
ao trazer variveis cognitivas para o centro da anlise e, portanto,
quebrar o padro instrumentalista das instituies, como apregoa-
do pelos adeptos da escolha racional, essa escola perde fora expli-
cativa ao olhar as instituies de maneira extremamente dinmica,
especialmente na sua abordagem individualista. E no movimento
institucional que outras questes emergem: como elas mudam?
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54 FILIPE MENDONA
Quais so as principais foras que geram a mudana? Essas per-
guntas ainda recebem respostas insatisfatrias. Em terceiro lugar,
na sua vertente holstica, justamente por fornecer anlises estticas,
essa perspectiva d pouco destaque assimetria.
Escola histrica e as instituies
possvel combinar os interesses materiais com variveis cogni-
tivas? Do ponto de vista terico, essas so perspectivas antagnicas,
e transform-las em um nico corpo terico atemporal seria tarefa
no mnimo complexa. E levando em considerao a busca pela par-
cimnia e acurcia por trs desses projetos, explicaes muito com-
plexas perdem espao, portanto mais natural focar em apenas
um desses dois tipos de variveis. Mas a escola histrica pretende
contribuir para a soluo desse dilema tornando o objeto de anlise
histrico. Segundo Campbell (2002, p.22), a nova literatura mais
aberta possibilidade de interao entre idias e interesses e isso s
se faz possvel quando pensamos de maneira dinmica. Enquanto
alguns so motivados mais pelos interesses, outros so motivados
por predisposies ideolgicas, e apenas a anlise de caso por caso
nos permitir visualizar essas nuanas (ver Bailey, 2006, p.7). Alm
disso, tal abordagem permite-nos relacionar esses dois grupos de
conceitos.
Em outras palavras, a escola histrica
40
diferencia-se da escola
da escolha-racional por evitar a atemporalidade e por trazer tona a
especificidade histrica. Segundo Steinmo et al. (1992, p.27), uma
simples busca por regularidades e relaes legais entre as variveis
uma estratgia de sucesso nas cincias fsicas no explicar os
resultados sociais, mas apenas algumas das condies que afetam
40 Ethington & McDonagh (1995, p.467) resumem assim a escola histrica:
a marca do novo institucionalismo inclui um retrato de instituies como
atores semiautnomos; uma contextualizao das instituies pertencentes a
processos scio-histricos (e vice-versa); um reconhecimento de ineficincia,
de contingncia e de acidentes na histria; e um reconhecimento da autonomia
relativa de idias e ao simblica no desenvolvimento histrico.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 55
seus resultados. Para evitar essas simplificaes, a escola histrica
d nfase ao mtodo indutivo, ou seja, escolha metodolgica no
qual o objeto fala por si prprio e o caso o principal responsvel
pelas formulaes tericas, diferente das dedues das outras esco-
las mencionadas. Steinmo et al. (ibidem, p.12) chegam a afirmar
que ao invs de deduzir hipteses com base em suposies glo-
bais e prvias a anlise, os institucionalistas histricos geralmente
desenvolvem suas hipteses de maneira indutiva, no processo de
interpretao do material emprico em si. Segundo esses autores,
a deduo no nos permite visualizar a complexidade humana de
maneira suficiente e por isso deve ser evitada.
41
Ainda sobre esse
assunto, Smith & Lux (1993, p.507) apontam que
embora reconhecendo a validade da generalizao em disciplinas
afins, como economia, cincia poltica ou sociologia, o historiador
permanece sensvel s peculiaridades individuais e de circunstncias
especiais, e desconfia de supostas regras do comportamento humano.
Ao desvincular-se do objetivo de fazer generalizaes tericas
universais, a escola histrica, em princpio, no entende as insti-
tuies como algo que deve levar necessariamente eficincia ma-
terial. As instituies so frutos do seu tempo e por vrios motivos
podem no levar eficincia, mas nem por isso devem ser conside-
radas irracionais como afirmariam os tericos da escolha-racional
com sua viso instrumental da histria.
42
No se pode garantir que
a histria seja eficiente. Um equilbrio pode no existir, concluem
March & Olsen (1984, p.738).
43
Lecours (2000, p.514) pontua si-
41 A suspeita que ao modelarem-se nas as cincias fsicas, cientistas polticos
esto convidando o reducionismo e ignorando a complexidade inerente ao
poltica em favor de leis elegantes, mas irrealistas (Steinmo et al., 1992, p.26).
42 Segundo March & Olsen (1984, p.737), um processo histrico eficiente,
nestes termos, aquele que se move rapidamente para uma soluo nica, isto
independente do caminho histrico.
43 Esses autores (March & Olsen, 1984, p.738) continuam afirmando que
mesmo que haja um equilbrio, o processo histrico pode ser lento o sufi-
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56 FILIPE MENDONA
milarmente que a histria [no ] uma sequncia coerente de even-
tos resultantes do comportamento de autointeresses racionais ma-
ximizados, mas [a histria ] o produto contingente da interao de
uma diversidade de atores e instituies. A realidade complexa,
muitas variveis esto em jogo, e ao destacar apenas uma e ignorar
as outras, pode-se perder de vista os principais fatores explicativos.
Por isso, a fim de compreender o novo institucionalismo, preciso
historiciz-lo (Kloppenberg, 1995, p.126).
Todas as instituies respondem condio material e ao sistema
cognitivo de seu contexto. por meio da compreenso dessa relao
que podemos nos aproximar da essncia institucional e, destarte,
entender as principais causas da continuidade e mudana. Vrias
escolas afirmam coisas parecidas. A escola contextualista da hist-
ria (Diggins, 1984; Skinner, 2007)
44
e a lgica da situao de Karl
Popper
45
(Marzner & Bhaduri, 1998; Kerstenetzky, 2006) merecem
destaque. A esse respeito, Steinmo et al. (1992, p.13) afirmam que
ciente em relao mudanas no ambiente de modo que o equilbrio do pro-
cesso seja dificilmente alcanado antes do ambiente.
44 Segundo os contextualistas, toda ideia fruto de sua poca. Segundo Diggins
(1984, p.151), tal terminologia sugere que a vida da mente deve ser entendida
no necessariamente pelo que os pensadores podem ter contemplando como
resultado de sua prpria curiosidade ociosa, mas sim pelos fatores externos
que influenciaram seu pensamento, conscientemente ou no. A convico
crescente de hoje que se deve evitar tratar as idias fora de seus respectivos
contextos histricos, visto que uma idia deve sua importncia histrica aos
fins especficos a que foi direcionada em uma circunstncia especfica no
passado. As reivindicaes do conceitualismo so particularmente relevantes
para a disciplina da histria intelectual, e seus pressupostos tericos devem ser
analisados luz da prtica, bem como da teoria.
45 O mtodo de aplicao de uma lgica situacional aos cientistas sociais no se
baseia em qualquer hiptese psicolgica sobre a racionalidade (ou por outro
lado) de natureza humana. Pelo contrrio: quando falamos de comporta-
mento racional ou de comportamento irracional, nos referimos ao compor-
tamento que est ou que no est de acordo com a lgica dessa situao. De
fato, a anlise psicolgica de uma ao considerando seus motivos (racionais
ou irracionais) pressupem o desenvolvimento prvio de algum padro do que
est sendo considerado como racional na situao em questo (Popper, 1971
apud Kerstenetzky, 2006).
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 57
a nfase nas instituies como relaes padronizadas que se encon-
tram no mago de uma abordagem institucional no substitui a
ateno para outras variveis os jogadores, seus interesses e estra-
tgias, bem como a distribuio de poder entre eles. Pelo contrrio,
coloca esses fatores no contexto, mostrando como eles se relacio-
nam entre si chamando a ateno para a maneira como as situaes
polticas so estruturadas.
Theda Skocpol (1995, p.106), uma das principais autoras dessa
corrente, tambm considera de extrema importncia a compreen-
so do contexto. Institucionalistas histricos so mais propensos
a traar sequncias de resultados ao longo do tempo, mostrando
como os resultados anteriores alteram os parmetros para a evolu-
o posterior, conclui. A poltica um espelho de seu contexto,
concluem March & Olsen (1984, p.735). Proposies histricas
so sempre contextuais, afirma Smith & Lux (1993, p.595).
Para historicizar as instituies, no basta apenas descrever
uma sequncia de fatos. preciso entender as razes histricas que
esto por trs dos fatos e, desse modo, das instituies (Teschke,
2003). Assim, os autores dessa perspectiva acreditam ser mais fcil
identificar o verdadeiro motor das mudanas.
46
O mtodo histrico
fornece uma importante abordagem interpretativa de pesquisa que,
ao contrrio de outras abordagens, destina-se especificamente a in-
vestigar os motores que impulsionam a mudana atravs do tempo,
afirmam Smith & Lux (1993, p.595). Ao fazer isso, a complexidade
no algo que deve ser ignorado e se configura, na verdade, como
sua riqueza, enquanto as demais escolas buscam propor generaliza-
es que evitam a complexidade histrica. Smith & Lux (ibidem)
chamam essa segunda perspectiva de simplista ou reducionista.
46 Embora a sabedoria convencional e a mitologia popular sustentem que todos
os historiadores apenas procuram reconstruir o passado como ele realmente
era, a anlise histrica profissional muitas vezes se move muito alm de des-
cries sobre o que aconteceu e procura desvendar a complexidade das causas
que movem os acontecimentos humanos (Smith & Lux,1993, p.595).
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58 FILIPE MENDONA
Alm de fruto de sua poca, as instituies tambm so autno-
mas. Sem negar a importncia tanto do contexto social da poltica
quanto das motivaes dos atores individuais, o novo instituciona-
lismo insiste em um papel mais autnomo para as instituies pol-
ticas, argumenta March & Olsen (1984).
47
A principal prova disso
seu papel mediador entre a ao individual e as polticas pbli-
cas (Ethington & McDonagh, 1995). Podem moldar preferncias,
ditar quais so as possibilidades aceitveis e constranger algumas
alternativas polticas, entre outras funes. Ao mesmo tempo, so
limitadas, uma vez que respondem a outras instituies, interesses
e ideias (Bawn, 1993, p.965).
48
Quando existe legitimidade, signi-
fica que as instituies respondem de certa maneira s preferncias
da sociedade. Quando no h legitimidade, abre-se o leque para a
47 O autor tambm afirma que o argumento de que as instituies podem ser
tratadas como atores polticos uma reivindicao de coerncia e autonomia
institucional [...]. Qualquer tentativa de compreender o comportamento inde-
pendentemente da estrutura est condenado a fornecer apenas uma descrio
parcial dos motivos dos indivduos e dos valores que buscam por meio do
processo poltico. Indivduos e seus valores so alterados pelas instituies em
que esto inseridos e com as quais eles entram em contato (March & Oslen,
1984).
48 Existem, portanto, dois tipos de instituies: as instituies estruturantes e
as instituies intermedirias. Esse primeiro tipo est prximo do conceito
de estrutura, impactando de maneira semelhando diferentes localidades em
diferentes tempos e, portanto, portador de certo grau de determinismo. No
explica bem, por exemplo, a mudana e nem a razo de algumas foras comuns
impactarem de maneira to diferente algumas localidades. O segundo tipo,
instituies intermedirias, so as instituies menos amplas, mediadoras
entre a ao poltica e econmica individual e as polticas pblicas em mbito
nacional. Essas instituies no so to difceis de mudar e esto mais prxi-
mas das preferncias domsticas. Essas instituies so destacadas pela escola
histrica, pois so elas as principais responsveis pelos resultados distintos
obtidos nas diversas localidades. A esse respeito, Steinmo et al. (1992, p.12)
afirmam que assim, outro dos pontos fortes do institucionalismo histrico
que ele tem esculpido um importante nicho terico na faixa intermediria
que pode nos ajudar a integrar uma compreenso de padres gerais da histria
poltica com a explicao da natureza contingente do desenvolvimento poltico
e econmico, e especialmente do papel da ao, conflitos e escolhas polticas,
na modelagem do desenvolvimento.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 59
mudana institucional buscando torn-la legtima. A esse respeito,
Kloppenberg (1995, p.125) destaca que as instituies
Persistem apenas se elas so capazes de sustentar a sua legiti-
midade. Se desafiantes para qualquer arranjo institucional, seja na
lei, na esfera econmica, poltica ou no mundo acadmico, conse-
guem minar a legitimidade das formas existentes de pensamento
e comportamento; em seguida, uma nova instituio surge para
substituir a antiga.
Em suma, embora as instituies sejam autnomas, moldando
relaes, tambm so moldadas especialmente por meio de sua le-
gitimidade perante a sociedade.
Nessa direo, enquanto a escola da escolha-racional e a escola
sociolgica, embora com pressupostos fortes, tm dificuldades para
explicar a mudana, o mtodo histrico promete-nos contribuir
para tal questo por considerar as instituies sempre de forma his-
trica. Ao visualizar o objeto em movimento, traando suas razes,
a continuidade e a mudana institucional acabam sendo naturais.
Portanto, a maneira como lida com o dinamismo institucional
um dos principais fatores que diferenciam a escola histrica das
demais, pois ela busca ser um meio termo entre anlises estticas
e extremamente dinmicas. Tal escola responde a questo muitas
vezes negligenciada do dinamismo na anlise institucional, con-
cluem Steinmo et al. (1992, p.13). Ideias, liderana, procedimentos,
entre outros condicionantes, podem contribuir para a mudana
institucional. Como identificar isso se no de maneira histrica? A
esse respeito, Bailey (2006, p.5) afirma que o foco central do ins-
titucionalismo histrico a ascenso e o declnio das instituies e,
como tal, a abordagem pretende levar o tempo a srio ao estudar o
desenvolvimento institucional no longo prazo. Benno Teschke, ao
descrever seu mtodo para reconstruir historicamente as institui-
es do Estado, tambm nos chama ateno para a importncia do
dinamismo. O autor destaca que se faz necessria uma perspectiva
dinmica que tente identificar e teorizar sobre os principais agentes
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e processos de transformaes geopolticas sistmicas (Teschke,
2003, p.4). Faz-se necessrio, ento, traar as razes histricas das
instituies e entender como elas responderam s variaes dos
diferentes contextos em que estavam inseridas.
Outro ponto importante a ser mencionado a racionalidade do
ator. Como pde ser vislumbrado, a escola da escolha-racional atri-
bui uma racionalidade exgena aos atores, instrumental, eficiente
e estratgica. Para a escola histrica, a racionalidade do ator um
conjunto de fatores que envolve tanto variveis materiais quanto
cognitivas. Segundo March & Olsen (1984, p.735), a estrutura e o
processo da poltica [so] uma funo do ambiente fsico, geografia
e clima; da etnia, lngua, cultura; ou de demografia, tecnologia,
ideologia ou rebelio. Os autores tambm argumentam que pre-
ferncias e significados se desenvolvem na poltica, como no resto
da vida, por meio de uma combinao de educao, doutrinamen-
to e experincia. Eles no so nem estveis nem exgenos (ibi-
dem, p.739).
49
A ao racional deixa, portanto, de ter caractersticas
atemporais e passa a ser contextual, isso porque no existe apenas
uma varivel que explica tudo. Existem mltiplas variveis que se
relacionam e essa diversidade est mais prxima do que encontra-
mos na realidade, sendo a essncia da situao poltica
50
e podendo
ser, por vezes, at mesmo contraditrias (ver Bailey, 2006, p.4).
Precisamos de uma anlise historicamente embasada para nos
dizer o que eles esto tentando maximizar e por que eles enfatizam
49 Se as preferncias polticas so moldadas por experincias polticas, ou por
instituies polticas, desagradvel imaginar o sistema poltico como estri-
tamente dependente da sociedade a ela associados (March & Olsen, 1984,
p.739).
50 Esse autor tambm afirma que determinadas pessoas, operando em um
determinado momento histrico, com idias particulares, e financiamento de
fontes particulares, foram capazes de criar sua prpria instituio informal,
que hoje chamamos de Novo Institucionalismo (Kloppenberg, 1995, p.125).
Em outro momento, indica que nenhum ator racional abstrato, cuja prefe-
rncia est simplesmente dadas e que age apenas de acordo com interesses,
j existiu. O conceito de racionalidade ele prprio uma construo social e
histrica (ibidem, p.126).
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 61
certos objetivos em detrimento de outros, concluem Steinmo et al.
(1992, p.9). Lecours (2000, p.513) chega a concluso semelhante
ao afirmar que para os institucionalistas histricos, preferncias,
objetivos, interesses e at mesmo as identidades so construes
polticas. Eles no esto dados, mas representam algo a ser explica-
do. J Kloppenberg (1995, p.125) atesta que as instituies no
caem do cu. Nem os chamados atores racionais. Tanto as institui-
es quanto os indivduos so fenmenos histricos; se quisermos
entend-los, devemos ver de onde vm e porque se desenvolvem da
maneira que o fazem.
Em suma, o Institucionalismo Histrico tem outros trs pontos
fundamentais: ecletismo ontolgico, a possibilidade de utilizao
de mltiplos nveis de anlise e o reconhecimento da desigualdade
dos atores e instituies. Em primeiro lugar, o institucionalismo
histrico d nfase tanto ao clculo estratgico quando s variveis
cognitivas, como ideias, valores e significados, entre outros. A ao
, portanto, fruto da combinao entre todas essas coisas e s pos-
svel entend-la levando em considerao as especificidades de cada
caso. Trata-se de uma escola ecltica, que no objetiva fazer formu-
laes atemporais que se aplicam em diversos momentos da hist-
ria sem levar em considerao variaes no tempo e no espao. A
relao entre indivduo e instituies , portanto, dada de maneira
ampla, e pode responder tanto lgica instrumental dos tericos da
escolha racional quanto abordagem cultural da escola sociolgica.
Em segundo lugar, essa escola permite-nos visualizar mltiplos
nveis de anlise. Ao fazer isso, h um deslocamento das divises
to aceitas pela cincia poltica, como indivduo, Estado e estrutura,
e passa a considerar todas em conjunto, uma influenciando a outra
mutuamente. Em outras palavras, tal abordagem foge da diviso
analtica tradicional, na qual alguns enfatizam apenas as variveis
estruturais e acabam no visualizando a ao individual como algo
importante, enquanto outros enfatizam a ao humana de maneira
demasiada, sem se importar com as restries que existem.
Mas essas divises metodolgicas no cessam aqui. Quando
olhamos as ferramentas analticas disponveis que lidam com ques-
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tes de formulao de poltica comercial e instituies de comrcio,
por exemplo, atribui-se o protagonismo ao Estado unitrio (no qual
o Estado considerado como um ator autnomo) ou ao jogo pol-
tico domstico (no qual o Estado no considerado como um ator
autnomo). Dentro desse contexto, o institucionalismo histrico
pode ser uma abordagem interessante, pois capaz de transcender
essa diviso e contribuir com novas perspectivas. Reconhece, ao
mesmo tempo, as instituies como fruto do jogo poltico domsti-
co e como estruturas estruturantes. Bo Rothstein (1992, p.33) defi-
ne de forma clara tal perspectiva ao pontuar que as instituies so
a ponte entre homens [que] fazem a histria e as circunstncias
sobre as quais so capazes de fazer.
Em terceiro lugar, a escola histrica permite-nos visualizar com
mais nitidez as desigualdades entre os atores e instituies. Esta
abordagem enfatiza a idia de que o poder est no centro da poltica,
e que as relaes de poder so um motor fundamental sobre resul-
tados sociais e polticos, afirma Lecours (2000, p.514). Com isso,
evitam-se simplificaes dando aos atores a mesma capacidade de
ao. As instituies contribuem para isso, pois determinado arran-
jo institucional pode beneficiar um grupo em detrimento de outro
(ver Goldstein, 1988). A preocupao central dos institucionalis-
tas histricos tem sido mostrar como desenhos institucionais favo-
recem alguns grupos em detrimento de outros, enquanto prestam
especial ateno s variaes transnacionais e histricas, afirma
Lecours (2000, p.514). Mais interessante notar que as instituies
tambm so desiguais. Umas possuem mais capacidade de ao do
que outras, e em um contexto de contradies, a instituio com
mais peso ter suas demandas respondidas em detrimento das de-
mais. Em suma, as instituies em perspectiva histrica respondem
s desigualdades, ajudam a criar e manter as desigualdades e esto
inseridas em um ambiente de desigualdades institucionais.
Embora no forme um grupo coeso, o Institucionalismo Hist-
rico tem grande poder explicativo especialmente quando lidamos
com continuidade e mudana justamente por ser dinmico. Portan-
to, uma das preocupaes bsicas dessa escola localizar o objeto
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 63
no tempo e, com isso, traar as percepes, reaes e interesses dos
atores. O ramo histrico-estrutural do novo institucionalismo
est diretamente preocupado com questes intertemporais, e de-
claradamente antifuncionalista, afirmam Garrett & Lange (1996,
p.49). So as instituies que ligam o passado ao presente. Elas
fazem as ideias e interesses dos antigos influenciarem os recentes.
Em resumo, as vantagens do Institucionalismo Histrico so
basicamente trs. Primeiramente, permite contemplar mltiplos
nveis de anlise. Assim, os cenrios domstico e internacional coe-
xistem, sendo duas arenas explicativas importantes. Alm disso, ao
garantir racionalidade contextual aos atores, permite que o analista
se distancie de interpretaes ideolgicas, minimizando conceitos
normativos como eficincia, instrumentalidade e cooperao. Por
ltimo, tal abordagem abre a possibilidade de visualizar com preci-
so a posio relacional dos atores em perspectiva histrica. Tal ins-
trumento analtico de vital importncia quando se reconhece a de-
sigualdade alguns instrumentos com maior poder de ao do que
outros. Contudo, tal abordagem deixa uma lacuna ao no definir
claramente um mtodo. Como conduzir uma pesquisa fundamenta-
da nesse tipo de abordagem? Esse ser o tema do prximo captulo.
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2
EM BUSCA DE UM MTODO
PARA A MUDANA INSTITUCIONAL
EM PERSPECTIVA HISTRICA
O Institucionalismo Histrico, como visto no captulo anterior,
possui algumas vantagens: garante uma abordagem mais ampla,
sem atribuir de maneira exgena nenhum tipo de funo aos atores
e reconhece a especificidade de tempo e de espao, alm de reco-
nhecer a desigualdade entre os atores. Embora se coloque como
uma alternativa aos problemas enfrentados pelo institucionalismo,
no fornece um mtodo coerente para conduzir as anlises dessa
perspectiva, como faz o institucionalismo da escolha-racional. Por
mais paradoxal que isso parea, o componente histrico do institu-
cionalismo histrico tem sido negligenciado (Pierson, 2004, p.8).
Como, ento, conduzir a anlise? Qual seria o mtodo do Institu-
cionalismo Histrico?
As tipificaes metodolgicas aqui realizadas so bastante su-
perficiais e, por isso, representam uma parcela pequena do que j
se produziu sobre esse tema que se encontra em diversos tipos dis-
tintos de bibliografia, passando pela histria, pela cincia poltica e
pela sociologia. Trata-se, portanto, de um esforo multidisciplinar.
Contudo, elas so importantes na medida em que contribuem para a
proposta de um mtodo terico para o Institucionalismo Histrico.
A reflexo metodolgica realizada neste captulo, bom ressaltar,
no tem pretenses maiores do que dar lgica expositiva prpria.
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66 FILIPE MENDONA
Antes de prosseguir, vale a pena destacar de incio os trs prin-
cipais eixos que qualquer mtodo histrico do institucionalismo
precisa considerar. O primeiro deles a especificidade histrica, ou
seja, trazer para o seio da anlise as foras histricas, o contexto e as
razes, entre outras coisas. No se pode, portanto, atribuir funciona-
lidade atemporal a qualquer instituio, uma vez que essa fruto do
seu tempo e espao. Cada instituio nica, no repetvel, embora
possa haver alguns traos de regularidade, como ser visto adiante.
O segundo eixo, at aqui ignorado, refere-se ao antigo debate
entre Teoria e Histria. preciso dar coerncia para a infinitude
de detalhes histricos. Claude Lvi-Strauss (1989, p.285) chega a
afirmar que uma Histria verdadeiramente total neutralizar-se-ia
a si prpria: o seu produto seria igual a zero.
1
Como trabalhar ento
com a riqueza da especificidade histrica? Na impossibilidade de
faz-lo, como saber quais variveis so importantes e devem ser des-
tacadas? Essas perguntas remetem-nos a um debate de longa data e
que merece receber um destaque aqui, pois um dos principais
temas que devem ser abordados pelo Institucionalismo Histrico.
O terceiro eixo, j trabalhado no captulo anterior, garantir im-
portncia para dois tipos de variveis que se tornaram o principal
ponto de atrito entre o institucionalismo da escolha-racional e o Ins-
titucionalismo Sociolgico: as variveis materiais e as variveis cog-
nitivas. O Institucionalismo Histrico promete dar cabo dessa pro-
blemtica dando igual peso para esses dois tipos de varivel. O que
determinar, dentro dessa perspectiva, a preponderncia de uma ou
outra varivel, ou at mesmo a maneira como se relacionam, a espe-
cificidade contextual, retomando o primeiro eixo mencionado antes.
1 Segundo Lvi-Strauss (1989, p.285), o historiador e o agente histrico esco-
lhem, cortam e recortam, pois uma Histria verdadeiramente total os levaria
ao caos. Cada canto do espao contm uma multido de indivduos cada um
dos quais totaliza o devir histrico de uma maneira que no se pode comparar
s outras; para um s destes indivduos, cada momento do tempo inesgota-
velmente rico de incidentes fsicos e psquicos que desempenham todo o seu
papel na sua totalizao. Mesmo uma Histria que se diz universal no passa
ainda de uma justaposio de algumas Histrias locais, no interior das quais (e
entre as quais) os vazios so muito mais numerosos do que os plenos.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 67
Neste captulo, o foco ser nos dois primeiros eixos. Para isso,
o captulo ser subdividido nas seguintes partes: (1) procurar-se-
mostrar como alguns mtodos das cincias humanas se distancia-
ram da histria e (2) vice-versa, (3) buscar-se- mostrar algumas
tentativas metodolgicas de aproximao entre generalizao e es-
pecificidade histrica, (4) depois buscar-se- inserir esse debate
dentro de outro, a saber, estrutura-agente e longo-curto prazo,
(5) discorrer-se- sobre as teorias da mudana e, por ltimo, (6)
buscar-se- propor um mtodo histrico terico da mudana ins-
titucional. importante ressaltar que os mtodos aqui trabalhados
no esto dispostos de maneira cronolgica e foram trabalhados
na medida em que contribuem logicamente para a argumentao
aqui apresentada. Todo esse debate de vital importncia para dar
coerncia a esta pesquisa, alm de buscar contribuir para o Institu-
cionalismo Histrico por meio de reflexes metodolgicas.
Afastamento da histria nos Estudos Sociais
Durante o sculo XX, assistiu-se a um afastamento em grande
parte do mainstream das Cincias Humanas dos mtodos histri-
cos. As cincias nomotticas, inspiradas pelos avanos da fsica,
tornaram-se o padro metodolgico a ser seguido. No ps-Segunda
Guerra, o positivismo, o empirismo e o quantitativismo, entre ou-
tros mtodos, tornaram-se predominantes, primeiro nos Estados
Unidos e, depois, em grande parte do Ocidente. Skocpol (1984,
p.4) caracteriza esse perodo como anti-historicismo da grande
teoria. Por meio de suas conjecturas abstratas, todos os aspectos
da vida social, independentemente do tempo e do lugar, poderiam
ser classificados e supostamente explicados nos mesmos termos
tericos universais (ibidem).
As Teorias de Relaes Internacionais tambm responderam a
essas tendncias. Segundo Pfaltzgraff (1971), esse campo de estu-
do viveu trs fases: uma primeira fase idealista, uma segunda fase
realista e uma terceira fase behaviorista. Embora o realismo clssico
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seja alicerado nas anlises histricas (ver Carr, 1981),
2
o debate
entre os neorrealistas e neoliberais no se deu em torno de diver-
gncias metodolgicas. Nesse ponto, eram bastante semelhantes: as
duas correntes se afastaram da histria e utilizam de pressupostos
gerais para fundamentar suas formulaes.
Na economia, a histria tambm perde valor no sculo XX.
Adam Smith (2001), ainda no sculo XVIII, tratou sua teoria da
organizao produtiva e do crescimento econmico caminhando
nessa direo, embora os economistas do sculo XIX fizessem for-
mulaes bastante distintas, como ser visto a seguir.
3
J no scu-
lo XX, o que se fez da Teoria Geral de Keynes
4
merece destaque:
Consequentemente, a maneira e os locais do triunfo keynesiano
ajudaram a destruir as memrias do historicismo e institucionalis-
mo em uma escala global (Hodgson, 2001, p.225-6). A microeco-
nomia tambm formulada por princpios atemporais, caracteri-
zando uma preponderncia desses mtodos nesse campo de estudo.
2 Edward Hallet Carr (1981, p.17), analisando o perodo do entreguerras, divide
os internacionalistas em dois grupos: um, denominado utpicos, desconsidera
a Histria e fazem formulaes abstratas s quais realidade deve se adequar. J
os realistas esto no extremo oposto: consideram estas formulaes atemporais
irrelevante para a realidade internacional, e por isso se focam na Histria, no
conhecimento adquirido pelos fatos. Os dois mtodos de abordagem a
tendncia a ignorar o que foi e do que , e a tendncia a deduzir o que deveria
ser partindo do que foi e do que determinam atitudes opostas com relao
a todo o problema poltico (ibidem).
3 List e outros argumentaram que princpios econmicos Smithianos eram
apropriados para um sistema scioeconmico relativamente desenvolvido e
dominante, como o britnico, mas nem tanto para uma nao emergente como
a Alemanha em um estgio anterior de desenvolvimento industrial e poltico
(Hodgson, 2001, p.61).
4 O keynesianismo diferente da obra de Keynes. Esse autor no parece ter
desconsiderado a especificidade histrica. Nas palavras do autor: eu chamei
este livro de A teoria geral do emprego, juros e dinheiro, colocando a nfase no
prefixo geral [...] Devo argumentar que os postulados da teoria clssica se
aplicam somente a um caso especial e no para o geral, a situao em que se
assume ser uma caractersticas do caso especial adotada pela teoria clssica
acaba sendo aqueles de sociedade econmica em que realmente vivemos, com
o resultado de seu ensino ser enganoso e desastroso se tentarmos aplic-lo aos
fatos da experincia (Keynes apud Hodgson, 2001, p.219).
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No campo da Cincia Poltica, Aron (1985, p.375) afirma que
os cientistas polticos sentem provavelmente que sua disciplina
parece subdesenvolvida, quando comparada economia poltica
para no falar das cincias naturais. Parece mais importante fazer
do que saber o que se faz. A acumulao do conhecimento parece
mais relevante do que a conscincia crtica deste saber.
Aron critica essa posio e busca dar mais nfase ao papel da
histria, opondo-se queles que no o fazem:
ao refutar a teoria (no sentido de explicao causal) demogr-
fica ou econmica das guerras, faz-se uma contribuio positiva
ao saber: pem-se em evidncia os dados constantes da sociedade
internacional, talvez mesmo da natureza humana ou social, os quais
constituem condies estruturais de belicosidade; dissipam-se as
iluses dos que esperam pr fim s guerras modificando uma s
varivel: a populao, o estatuto da propriedade, o regime poltico.
Acima de tudo, passa-se a compreender em profundidade a diver-
sidade histrica dos sistemas internacionais, graas discriminao
entre as variveis que tm significao distinta em cada poca e
aquelas que, pelo menos provisoriamente, sobrevivem intactas s
transformaes tcnicas. (ibidem, p.390)
No campo da sociologia, tambm h um afastamento da histria
(Merton, 1948).
5
interessante notar como Isajiw (1998, p.I) inicia
seu livro:
5 discusses sociolgicas recentes atriburam ao menos uma funo importante
para a pesquisa emprica: teste ou verificao de hipteses. [...] O pesqui-
sador comea com um palpite ou hiptese, a partir disso, ele elabora diversas
inferncias e estas, por sua vez, so submetidas ao teste emprico que confirma
ou refuta a hiptese. Mas este um modelo lgico, e assim falho, para des-
crever muito do que realmente ocorre numa investigao bem-sucedida. [...]
Assim como outros modelos, ele abstrai a sequncia temporal dos eventos. Ele
exagera o papel criativo da teoria explcita da mesma forma que minimiza o
papel criativo da observao (Merton, 1948, p.506).
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h um acordo entre os filsofos da cincia em torno da idia de que
a explicao cientfica dos fenmenos consiste em deduzir proposi-
es de outras proposies mais gerais [...] o objetivo da cincia o
estabelecimento de sistemas de leis gerais.
Fararo (2001, p.107) parece concordar com Isajiw, afirman-
do que essa nova gerao de socilogos sublinhou a necessidade
de abstrao na teoria cientfica, enfatizando o papel dos quadros
de referncia ou esquemas conceituais. Para Peter Burke (1980,
p.18), referindo-se a esse mesmo fenmeno, a dcada de 1920 as-
sistiu a um turning point na sociologia no qual se esquece a histria:
explicaes de costumes e instituies sociais atravs do passado,
em termos de evoluo e difuso social, foram substitudas por
explicaes das funes sociais destes costumes e instituies no
presente. Talcott Parsons talvez seja o principal destaque dessa
corrente.
6
Para Malinowski (apud Burke, 1980, p.18), o passado
estava morto e enterrado e apenas a imagem do passado interes-
sava, j que tal imagem fazia parte da realidade social de hoje.
7

At aqui vimos como houve uma tendncia quase generalizada
no sculo XX, em diversos campos da cincia (Relaes Internacio-
nais, Economia e Sociologia), de afastamento das anlises histricas.
Para Pierson (2004), a histria usada por essas perspectivas de
duas maneiras distintas. A primeira delas o que o autor chama de
histria como a busca de material ilustrativo. Isso significa que
o analista deve vasculhar a histria em busca de mecanismos ou
solues para algum problema especfico. Em outras palavras, essas
anlises dizem pouco ou nada sobre as dimenses temporais dos
processos sociais. A motivao para voltar atrs no tempo simples-
mente para chegar a exemplos que podem no estar disponveis no
6 Segundo Hodgson (2001, p.178), uma das principais contribuies de Parson
fora sua negligncia do problema da especificidade histrica [...] Parson
alcanou por distino em sua criao de uma escola a-histrica da sociologia,
em parte por vasculhar material selecionado a partir de uma tradio intelec-
tual historicamente orientada.
7 Segundo Burke (1980), essa tendncia ocorria no mainstream, mas havia auto-
res que andavam na contramo, como Karl Mannheim.
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presente (ibidem, p.5). Essa prtica muito comum na primeira
escola institucionalista, da escolha-racional, como visto no captulo
1. A segunda maneira denominada pelo autor histria como um
ambiente para a captao de outros casos. A a histria torna-se um
amontoado de dados, especialmente sobre fenmenos que no so
reproduzveis no presente. A histria seria o laboratrio do cientista
social, onde ele submete os testes de suas hipteses feitas de maneira
atemporal. A esse respeito, Merton (1948, p.506) enfatiza que a in-
vestigao emprica vai muito alm do papel passivo de verificao e
testes de teorias: ela faz mais do que confirmar ou refutar hipteses.
Afastamento dos Estudos Sociais na histria
Alm do afastamento da histria, h tambm uma segunda ten-
dncia. Trata-se do afastamento da teoria pelas cincias histricas,
complicando ainda mais a busca por um mtodo para o Institu-
cionalismo Histrico. A busca de formulaes atemporais para
fazer anlises histricas, ou leis histricas, fora ignorada por alguns
pesquisadores, andando na contramo dos tericos trabalhos acima
(ver Vigezzi, 2002).
8
Tpico dos historiadores, esse movimento lida
com uma metodologia da histria bem mais dinmica, mais preo-
cupada com o curto prazo e com a especificidade e sem nenhuma
pretenso a generalizaes. Se a histria cuida do singular, no deve
haver repeties. Dentro dessa perspectiva, no h, portanto, espa-
o para a regularidade, pois a repetio foge do objeto de estudo do
historiador. Cinco mtodos destacam-se dentro dessa abordagem:
o mtodo histrico tradicional, o mtodo indicirio, o m-
8 No campo da Histria das Relaes Internacionais, a histria [...], diz-se
normalmente, tem pouca coisa a tirar da teoria e vice-versa. Historiadores e
tericos continuam a trabalhar em territrios diferentes, salvo quando fazem,
sobretudo os tericos, rpidas incurses no outro campo, a fim de recolher
qualquer resultado til (Vigezzi, 2002, p.461).Vigezzi, a esse respeito, con-
clui que as relaes entre os pesquisadores das duas disciplinas estagnaram
em linhas rgidas de dois esteretipos negativos, que foram construdos por
razes tericas e prticas bastante complexas (ibidem, p.474).
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72 FILIPE MENDONA
todo da descrio densa, o mtodo contextual e o mtodo da
micro-histria. Esses mtodos no so excludentes, por vezes se
misturam, mas vale a pena destac-los brevemente para o desenvol-
vimento de nosso argumento.
Quanto ao mtodo histrico tradicional, nas palavras do Brau-
del (1990, p.9), atenta-se ao tempo breve, ao indivduo e ao acon-
tecimento. Esse autor tem uma viso crtica desse mtodo, que
chama de precipitada e de pouco flego. A narrao, a tradio
oral, at mesmo a literatura so fontes de pesquisa consideradas im-
portantes para esse tipo de abordagem. Quanto ao paradigma indi-
cirio, trata-se de um tipo de abordagem que lida com o nico, com
o singular. Segundo Ginzburg (1990, p.156-7), quanto ao historia-
dor, a sua estratgia cognoscitiva assim como os seus cdigos ex-
pressivos permanecem intrinsecamente individualizantes (mesmo
que o indivduo seja um grupo social ou uma sociedade inteira).
Ainda se referindo ao especfico, o autor afirma que o historiador
comparvel ao mdico, que utiliza os quadros nosogrficos para
analisar o mal especfico de cada doente. E, como o do mdico, o
conhecimento histrico indireto, indicirio, conjetural (ibidem).
Para Barros (2004, p.169), esse paradigma pode ser definido de
tal forma: para empreender uma anlise intensiva de suas fontes,
o historiador deve estar atento a tudo, sobretudo aos pequenos
detalhes. J a descrio densa tem muitos pontos semelhantes ao
mtodo indicirio. De acordo com Barros (ibidem, p.177), para tra-
balhar a histria, faz-se necessrio descrever de maneira intensiva,
incisiva, atenta tanto aos pequenos pormenores como s grandes
conexes. Trabalha-se ao nvel das contradies e ambiguidades
no contra estas ambiguidades, mas sim tirando partido delas.
9
Quanto ao mtodo contextual, um fenmeno explicado de
acordo com o reconhecimento do contexto histrico em que se in-
9 Em outro trecho, Barros (2004, p.175) afirma que a tarefa do historiador cer-
tamente, no ser a de julgar um crime, mas avaliar representaes, expecta-
tivas, motivaes produtoras de verses diferenciadas, condies de produo
destas verses, alm de captar a partir da documentao detalhes que sero
reveladores do cotidiano, do imaginrio, das peculiaridades de um grupo
social, das suas resistncias, das suas prticas e modos de vida.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 73
sere, portanto, especfico, semelhante escola contextualista, como
j mencionado no captulo anterior (ver Skinner, 2007). Em outras
palavras, um determinado fenmeno fruto de crculos contex-
tuais que determinam a sua causalidade (Farnham, 2004).
10
Aqui o
movimento de cima para baixo, significa que voc examina um
problema relacionando-o com uma realidade mais ampla que o en-
volve. Contextualizar , grosso modo, inserir o seu texto especfico
em um texto maior, conclui Barros (2004, p.162). Assim,
os historiadores procedem do seguinte modo: se pretendem exami-
nar uma pequena aldeia italiana do sculo XVI, introduzem o seu
trabalho com um captulo inicial onde ser descrito de forma sin-
ttica o contexto histrico, discutindo por exemplo os aspectos
mais amplos relacionados Itlia daquela poca: a fragmentao
poltica, a instabilidade dos pequenos estados autnomos, certos
aspectos econmicos, os traos culturais do Renascimento, as espe-
cificidades da Contra-Reforma [...] e assim por diante. S depois
de delimitar esta realidade mais ampla, que funcionar como uma
espcie de moldura de sustentao, que o historiador comear a
construir o seu quadro especfico. (ibidem)
A micro-histria parece obedecer a um movimento inverso, ou
seja, de baixo para cima. Quando examinamos algo em grande de-
talhe e de perto, podemos entend-lo melhor?, questiona-nos Gre-
gory (1999, p.100). Para autores como Carlo Ginzburg e Giovanni
Levi, dois nomes que se destacam dentro dessa perspectiva, a respos-
ta parece ser afirmativa. Usando ferramentas derivadas da antro-
pologia cultural e social, eles se esforam para reconstruir e explicar
a relao recproca entre as aes e experincias individuais, por um
lado, e a vida material, instituies e processos pelo outro (Gre-
10 O comportamento de tomada de deciso no pode ser entendido sem espe-
cificar a situao em que o tomador de deciso est respondendo e para os
decisores polticos que incluem no s problemas de poltica substantiva, mas
tambm o contexto poltico em que elas devem ser abordadas (Farnham,
2004, p.443).
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74 FILIPE MENDONA
gory, 1999, p.101). Segundo Guimares, o mtodo da micro-histria
pode ser definido como escala de observao reduzida, explorao
exaustiva de fontes, descrio etnogrfica e preocupao com a nar-
rativa literria.
11
Tambm garante o poder de agncia aos indiv-
duos: Ao mesmo tempo, ateno meticulosa interao humana
na escala micro preserva a agncia das pessoas comuns (ibidem).
12
Figura 1 Crculos concntricos e a explicao histrica contextual e da micro-
-histria
Fonte: Elaborado pelo autor com base nas reflexes realizadas por Barros (2004).
11 A autora continua afirmando que neste sentido, contempla, sobretudo, tem-
ticas ligadas ao cotidiano de comunidades especficas referidas geogrfica
ou sociologicamente , s situaes-limite e s biografias ligadas reconsti-
tuio de microcontextos ou dedicadas a personagens extremos, geralmente
vultos annimos, figuras que por certo passariam despercebidas na multido
(Guimares, 2003).
12 Barros (2004, p.167) afirma que a micro-histria tem feito crticas impor-
tantes aos historiadores universais, que trabalham com longa durao, como
veremos. Esta escola generalizante tende a apresentar as suas interpretaes
sob a forma de uma verdade que enunciada objetivamente e de fora, ou pelo
menos esta tem sido uma crtica muito presente entre os micro-historiadores
ao modelo tradicional (ibidem). Nesse caso, analisa-se o fenmeno de baixo
para cima, ou seja, do fenmeno para o contexto.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 75
O que esses mtodos tm em comum (o mtodo tradicional da
histria, o mtodo indicirio, o mtodo da descrio densa, o mtodo
contextual e o mtodo da micro-histria) a especificidade histri-
ca. Todo fenmeno especfico, isolado no tempo, e no repetvel.
Toda narrao , portanto, o olhar de uma poca que nica. Como
consequncia disso, podemos visualizar outra caracterstica comum
entre esses mtodos que a rejeio s proposies atemporais, ou
seja, s teorias. Essas no fazem sentido dentro dessas anlises, uma
vez que a especificidade tem prioridade em detrimento da regulari-
dade. Utilizar esses mtodos remeteria narrativa pura e simples.
Com isso, fugir-se-ia ao segundo eixo ( preciso relacionar teoria e
histria) e, por isso, acredita-se no ser neste debate que o Institucio-
nalismo Histrico encontrar um padro metodolgico suficiente.
Algumas tentativas de aproximao
entre teoria e histria
As tentativas de aproximao entre os estudos histricos e os
esforos tericos tampouco so recentes. Talvez os principais nos
remetam ao sculo XIX, com a escola alem antiga. Outros perpas-
sam todo o sculo XX. Quanto escola alem, embora houvesse
diferenas importantes quanto ao problema da durao e da relao
entre agente e estrutura, entre outras coisas, todos os seus membros
reconheciam o problema da especificidade histrica (Hodgson,
2001, p.59). Friedrich List, Max Weber e Karl Marx so os princi-
pais nomes, mas existem outros. Roscher, por exemplo, afirma que
para ns a histria no um meio, mas o objeto de nossa investiga-
o (apud Hodgson, 2001, p.59).
A Histria Materialista de Karl Marx geralmente um dos pri-
meiros mtodos citados quando se trata dos problemas de conjun-
o entre teoria e histria, como nos diz Jean Bouvier (1976). Para
esse autor, o primeiro encontro de expresso entre essas duas esferas
foi desenvolvido por Marx: o que o marxismo traz, em matria de
ncleo racional, que pretende manejar ao mesmo tempo a anlise
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76 FILIPE MENDONA
abstrata, a abstrao metodolgica, e a observao concreta, a nar-
rativa, a tomada do real (Bouvier, 1976, p.136), sem confundir os
instrumentos conceituais com a explicao histrica. Nesse mesmo
sentido, Peter Burke (1980, p.16) diz que no havia diferenciao
entre histria e sociologia na obra de Marx. A condio material e
as relaes de produo so os vetores bsicos da dinmica histrica
sem bom ressaltar ignorar a especificidade. s por meio da
anlise histrica que se compreendem as caratersticas bsicas de
um sistema como o modo capitalista de produo (ver Hodgson,
2001, p.46).
J Weber, mesmo quando trabalhava com a organizao social
e econmica, no desconsiderou a histria. Weber no desistiu do
estudo do passado, afirma Burke (1980, p.16). O livro A tica pro-
testante e o esprito do capitalismo (Weber, 2004) estabelece, por
exemplo, relao entre os valores puritanos e a ascenso do capita-
lismo, e no poderia ser assim sem considerar a histria. Quanto ao
mtodo de causao adequada, termo cunhado por Weber, ele
tem recebido destaque. Segundo esse mtodo,
no qual um resultado real foi provocado por um complexo de con-
dies antecedentes que o tornou objetivamente provvel, a
causa chamada de adequada em relao ao efeito [...]. Onde
um fator causal contribuiu para um aspecto historicamente interes-
sante de um resultado sem ser adequado neste sentido, pode-se
consider-lo sua causa acidental. (Ringer, 2002, p.165)
Reconhece-se, portanto, o problema da especificidade histrica,
alm de no ignorar as generalizaes e, por esse motivo, se afasta
da ideia de Cincia Ideogrfica.
13
13 A outra consequncia foi que ele minou a retrica da singularidade que
muitas vezes acompanhou a defesa do conhecimento ideogrfico na tradio
histrica alem. Para substanciar reivindicaes individuais causais, Weber
assinalou, tanto as causas quanto os efeitos devem ser descritos em um nvel
de generalidade que lhes permitam estar relacionados com regras de experin-
cia (Erfahrungsregeln). Na abordagem de Weber, tais regras assemelham-se a
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 77
Veblen, embora norte-americano, manteve a tradio alem no
incio do sculo XX. Segundo Almeida (1983, IX), Veblen
opunha-se, tambm, psicologia subjacente s explicaes mar-
ginalistas e clssicas, que pressupunha uma natureza humana e
hedonista; negava que o comportamento econmico pudesse ser
entendido como uma ao racional e inteligente de indivduos guia-
dos pela disposio de obter prazer e evitar a dor.
Alm de negar a atribuio de um comportamento atemporal
aos atores, Veblen busca mesclar a histria e a teoria por meio de
uma viso evolutiva, utilizando conceitos como necessidade sele-
tiva, ambiente e atividade predatria como vetores bsicos para a
anlise histrica (ver Veblen, 1983; Hodgson, 2004).
14
Alm de Karl Marx, Max Weber e Thorstein Veblen, Carl Men-
ger, Alfred Marshall, Karl Polanyi e Arnold Toynbee, entre outros,
cada um a seu modo, consideravam a especificidade histrica.
15

generalizaes empricas imperfeitas; so incompletas e menos rigorosamente
delimitadas que leis cientficas totais. Muitas vezes expressas na linguagem
do senso comum, elas esto sujeitas a modificaes por diversas influencias
externas. Mesmo assim, Weber considerou-as formas de conhecimento
nomolgico, e assim excluiu a iluso de uma historiografia radicalmente ide-
ogrfica (Ringer, 2002, p.167).
14 Segundo Veblen (1983, p.31), o homem por necessidade seletiva um agente.
Ele se v como o centro do desenrolar de uma atividade impulsiva, de uma
atividade teleolgica. Ele um agente que em cada ato procura a realizao
de algum fim concreto, objetivo, impessoal. Quanto ao papel do ambiente,
Veblen (1983, p.34) afirma que esta mudana de atitude espiritual o resul-
tado de mudanas nos fatos materiais da vida do grupo; ela se opera gradual-
mente medida que surgem as circunstncias materiais favorveis atitude
predatria.
15 Vale lembrar a concluso de Hodgson (2001) sobre esse perodo. Segundo esse
autor, a antiga escola no se fez mais eficiente por acreditar que a realidade
poderia ser analisada sem a ajuda de conceitos e teorias atemporais. Segundo
este autor, era necessrio haver mais Teoria. Apesar de suas realizaes, os
argumentos da escola histrica pr-1883 na Alemanha, Gr-Bretanha e em
outros lugares foram fatalmente falhos em termos metodolgicos. Parte do
problema era a sua crena de que a teoria poderia construir meros dados, e que
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78 FILIPE MENDONA
No ser possvel aqui alongar este debate. Assim, sero vislum-
brados esforos mais atuais.
Robert Merton merece um destaque inicial, j que esse autor de-
fende um meio termo entre grandes generalizaes e a especificida-
de. As teorias totalizantes ou gerais esto longe de ser uma realidade
para Merton, e comumente fazem promessas que no possuem
capacidade de cumprir (Merton, 1945, 1965). Nessa direo, para
ele possvel criar teorias de alcance mdio (middle range theories):
hoje, sistemas sociolgicos completos devem dar lugar as negligen-
ciadas mas melhor fundamentadas teorias de alcance mdio. No
podemos esperar que qualquer indivduo crie um sistema terico
arquitetnico que providencie um manual para a soluo de proble-
mas sociais e sociolgicos. Cincia, at mesmo a cincia sociolgica,
no to simples. (idem, 1965, p.7)
Elster (1989, p.VIII apud Pierson, 2004, p.6)
16
e Aron (1985,
p.390)
17
reconhecem esse esforo de Merton. Alm disso, este ltimo
acredita que os esforos empricos tm muito a contribuir se bem
os fatos podem ser verificados de forma independente de conceitos ou teorias.
Hoje, os filsofos da cincia quase universalmente rejeitam esta opinio. Mas
s na segunda metade do sculo, com o declnio do positivismo, que se tornou
amplamente reconhecida pelos filsofos que todas as descries dos fatos so
carregadas de teorias, e todas as descries so dependentes de teorias ante-
riores e estruturas conceituais. Em suma, nenhum fato pode ser identificado,
nem dado qualquer sentido sem uma estrutura conceitual preexistente (ibi-
dem, p.75).
16 O autor destaca que [as] cincias sociais esto anos-luz de distncia do estgio
em que ser possvel formular generalizaes regulares sobre o comporta-
mento humano. Ao invs disso, devemos nos concentrar em especificar meca-
nismos de pequeno e mdio alcance sobre a ao e interao humana (Elster,
1989, p.VIII apud Pierson, 2004, p.6).
17 Aron (1985, p.390) chega a afirmar que dentro de um sistema internacional
historicamente singular pode-se estabelecer modelos [...]; e alguns no dis-
tinguem os modelos das teorias. H lugar tambm para o equivalente do que
Robert K. Merton chamou de middle-range theory (teoria de alcance mdio).
[...] So previses que a experincia histrica poder confirmar, infirmar, ou
mais provavelmente, retificar.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 79
articulados com os esforos tericos iniciando,
18
reformulando,
19

refutando
20
e clarificando
21
as teorias (Merton, 1948). Uma, portan-
to, no pode viver sem a outra. Embora Merton deixe transparecer
neste texto aquilo que Pierson (2004) chamou de a histria como a
busca de material ilustrativo, esse autor no pode ser assim analisa-
do porque d muito destaque especificidade quando afirma que as
hipteses devem ser criadas e alteradas aps a anlise histrica. Nas
palavras do autor, um achado inesperado e anormal pode provocar
a curiosidade do investigador e o conduziu a um caminho no pre-
meditado que pode levar a uma nova hiptese (Merton, 1948, p.509).
A sociologia histrica de Theda Skocpol, Peter Burke, Phi-
lip Abrams, Charles Tilly e Immanuel Wallerstein, entre outros,
tambm merece destaque. Esses autores buscam, cada um ao seu
18 Uma investigao emprica frutfera no s testa hipteses teoricamente
derivadas, mas tambm origina novas hipteses. Isso poderia ser denominado
como o componente do acaso na investigao, ou seja, a descoberta, por
acaso ou sagacidade, de resultados vlidos que no eram procurados (Mer-
ton, 1948, p.506).
19 Quando um esquema conceitual existente comumente aplicado a um dado
assunto no leva estes fatos em considerao de maneira suficiente, a pes-
quisa necessita insistentemente de reformulao. O que leva introduo de
variveis que no tm sido sistematicamente includas no esquema de anlise.
Aqui, note-se, no se quer dizer que os dados sejam anmalos ou inesperados
ou incompatveis com a teoria existente; refere-se apenas ao fato deles no
terem sido considerados pertinentes. [...] Os centros padres de reformulao
at ento negligenciados, mas relevantes, pressionam por uma extenso do
esquema conceitual (Merton, 1948, p.509).
20 A pesquisa emprica tambm afeta as tendncias mais gerais no desenvolvi-
mento da teoria. Isso ocorre principalmente atravs da inveno de procedi-
mentos de pesquisa que tendem a deslocar o foco de interesse terico para os
pontos em crescimento na pesquisa (Merton, 1948, p.511).
21 Uma boa parte do trabalho teorizante retomado com a clarificao de con-
ceitos e com razo. nesta questo de conceitos claramente definidos que a
pesquisa em cincias sociais, ativada por um grande interesse em metodologia,
pode estar centrada no projeto de estabelecer relaes causais sem a devida
considerao para as variveis envolvidas na investigao. Este empirismo
metodolgico, como pode ser chamado o projeto de pesquisa sem a preocu-
pao com correlaes e esclarecimento de variveis substantivas, caracteriza
uma grande parte das pesquisas atuais (Merton, 1948, p.513).
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80 FILIPE MENDONA
modo, regressar histria,
22
alm de buscar pontos de convergncia
entre teoria e histria. Segundo Burke, um dos principais motivos
para a ascenso desse tipo de anlise foi o declnio das abordagens
funcionalistas:
desde o seu aparecimento nos anos 20, houve tambm tempo de
aperfeioar a abordagem funcionalista e de descobrir as suas falhas,
tais como o perigo de estudar a vida social de fora, sem levar em
conta as intenes dos atores ou as suas avaliaes da situao.
(Burke, 1980, p.24)
Theda Scokpol (1984, p.17), uma das principais autoras dessa
corrente, no seu livro Vision and method in historical sociology, infor-
ma que o objetivo principal da sociologia histrica dar sentido a
padres histricos, utilizando no processo qualquer recurso terico
que parea til e vlido. Em suma, a sociologia histrica original
possui quatro caractersticas inerentes: a primeira delas reconhe-
cer o tempo e o espao como duas variveis centrais para qualquer
estudo; a segunda atribuir importncia aos processos e sequncia
temporal; a terceiro delega relevncia ao contexto histrico; e por
ltimo, d-se importncia especificidade (ibidem, p.1-2).
23

O mtodo de path dependence, que tem alguns pontos de con-
vergncia com os tericos da sociologia histrica, tambm se insere
22 H razes evidentes para este regresso Histria. Uma mudana social acele-
rada imps-se definitivamente ateno dos socilogos (Burke, 1980, p.24).
23 Quanto ao tempo e espao, Skocpol (1984, p.1-2) aponta que estudos ver-
dadeiramente histrico-sociolgicos [...] fazem perguntas sobre as estruturas
sociais ou processos entendidos como concretamente situados no tempo e no
espao. Sobre a importncia do contexto, Skocpol deixa este ponto claro:
a maioria das anlises histricas atendem ao jogo de aes significativas e
contextos estruturais, a fim de dar sentido ao desenrolar de resultados no
pretendidos, bem como resultados pretendidos na vida individual e nas trans-
formaes sociais. Por ltimo, sobre a especificidade, a autora nos diz que
estudos histricos-sociolgicos destacam as particularidades e variveis de
tipos especficos de estruturas sociais e padres de mudana. Juntamente com
processos temporais e contextos, diferenas sociais e culturais so intrinsica-
mente interessantes para os socilogos historicamente orientados (ibidem).
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 81
neste debate. Paul Pierson (2004, p.44) um dos principais autores
que reconhece essa abordagem: os argumentos do path-depen-
dence apontam para a importncia do sequenciamento a ordem
temporal em que os eventos sociais ou processos se desenrolam.
Em suma, tal mtodo nos diz que alguns eventos, dependendo de
quanto eles acontecem, tm mais ou menos chances de produzir
algum impacto duradouro. Assim, quando um determinado even-
to ocorre em uma sequncia faz grande diferena (ibidem, p.45).
Philip Abrams e Theda Skocpol parecem concordar. O primeiro
autor indica que o que escolhemos fazer e o que temos que fazer
so formados pelas possibilidades historicamente dadas nos quais
nos encontramos (Abrams, 1982, p.3). J Skocpol (1984, p.1-2)
afirma que escolhas prvias, por sua vez, tanto limitam quanto
tornam acessveis possibilidades alternativas para possves mudan-
as, na direo de um fim no predeterminado.
Quanto a Popper, o que ele chama de doutrinas naturalsti-
cas do historicismo tambm tem como pano de fundo garantir
uma aproximao entre teoria e histria. Segundo essa abordagem,
alguns termos qualitativos, como choque de culturas, prospe-
ridade, solidariedade, urbanizao, utilidade, entre outros, so
conceitos que devem ser utilizados uma vez que nos ajudam a fazer
generalizaes no longo prazo, como a astronomia.
24
A busca de
leis histricas um tipo de mtodo que visa aproximar teoria e
histria. Para esse grupo, as antecipaes cientficas devem base-
ar-se em leis e, tratando-se de antecipaes histricas, antecipaes
de transformao social, essas leis ho de ser leis histricas, con-
clui Popper (1980, p.34). Trata-se de algumas grandes propen-
24 Historicistas modernos muito se impressionaram com o xito da teoria
newtoniana e particularmente com sua capacidade de prever, com grande
antecedncia, a posio dos planetas. A possibilidade dessas antecipaes a
longo termo, afirmam eles, fica assim estabelecida, mostrando que o velho
sonho de profetizar o futuro distante no se coloca para alm dos limites atin-
gidos pelo esprito humano. As Cincias Sociais devem situar suas ambies
na mesma altura. Se a Astronomia pode prever eclipses, por que no poder a
Sociologia prever revolues? (Popper, 1980, p.31).
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82 FILIPE MENDONA
ses que, advindas da histria, podem at mesmo nos ajudar a
prever o futuro.
25
A lgica da situao de Popper um dos modelos que, embora
pouco comentado, se refere a uma tentativa de juntar a teoria e a
especificidade histrica. Esse modelo, segundo Kerstenetzky (2006,
p.190), busca identificar o ingrediente metodolgico comum que
permite a integrao da explicao econmica e da sociolgica no
continente mais abrangente das cincias sociais. Com efeito, para
compreender qualquer fenmeno social preciso compreender tanto
a inteno do agente quanto o contexto institucional no qual esse se
insere. Dessa anlise surge a lgica da situao. Sobre isso, Popper
(apud Kerstenetzky, 2006, p.194) afirma que explicaes lgicas
situacionais so um conjunto de explicaes em contextos institu-
cionais repletos de crenas, objetivos e racionalidade dos atores, e
consequncias no intencionais de suas aes. A ao, portanto, s
faz sentido quando se compreende a situao, trazendo ento para a
anlise uma noo de racionalidade contextual. Para conduzir essa
anlise, o mtodo sugere a diviso da pesquisa em trs etapas:
(i) formulao de um modelo situacional (a situao) e seu princ-
pio de racionalidade (como racional agir na situao, ou lgica da
situao); (ii) a identificao de condies iniciais; e (iii) o explican-
dum ou seja, a explicao do evento em termos do modelo e do
princpio de racionalidade. (Kerstenetzky, 2006, p.196)
D-se, agora, um salto para o campo das Relaes Internacio-
nais. Como j visto, o mainstream desse campo de estudo ignora
a especificidade histrica, mas algumas abordagens denominadas
histricas no seguiram essa tendncia. A escola francesa, com
Pierre Renouvin e Jean-Baptiste Duroselle, merece destaque. Se-
25 Popper fala-nos de dois tipos de previso. O primeiro deles o autor chama de
profecia: so alguns fenmenos que os instrumentos histricos nos ajudam a
prever, mas que so inevitveis. O segundo tipo denominado tecnolgico,
mais no nvel do curto prazo e mais ao alcance da ao humana.
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gundo Duroselle (2002, p.19-21), o Historiador, contrariamente
ao que creem muitos dos nossos contemporneos, no h por que
se humilhar diante do cientfico, e conclui que melhor, de uma
vez por todas, compreender que as cincias humanas no devem
seguir o modelo das cincias naturais; e que se deve procurar para
elas um mtodo prprio. Duroselle refere-se s generalizaes,
especialmente realizadas nos Estados Unidos, como castelo de
cartas, varrido pelo mais fraco dos ventos (ibidem, p.24), isso por
desconsiderarem a complexidade dos fenmenos humanos. Que o
homem procura explicaes simples no quer dizer que elas o sejam
necessariamente [] e os que esto em melhor posio para des-
cobrir essa complexidade so precisamente os historiadores, com
a condio bem segura de que eles saibam eliminar os fantasmas
(ibidem, p.36). Duroselle busca um meio termo, e sua proposta
expor [a] prpria teoria, cuja caracterstica ser baseada na Hist-
ria, fundada sobre a coletnea de acontecimentos concretos logo
emprica , sobre suas sucesses logo evolutiva e sobre as analo-
gias e as regularidades logo metdica. (ibidem, p.40)
26
Outros historiadores seguiram essa mesma tendncia de aproxi-
mao com a teoria sem desconsiderar a especificidade. O motor
da evoluo recente da Histria foi, pois e continua a s-lo o con-
tato com as demais cincias do homem; menos estruturada, a His-
tria tambm se mostra mais aberta, menos rgida, menos resistente
mudana do que as outras disciplinas (Cardoso & Brignoli, 1983,
p.24). Segundo os autores, alguns termos como quantificao, con-
juntura, estrutura e modelo so exemplos disso, das importaes da
histria de outras cincias humanas.
Toda a concepo da Histria tradicional desmoronou, pois seu
objeto, o fato singular, deixou de dominar o horizonte do histo-
26 Nesse sentido, os conceitos de foras profundas e homens de Estado ganham
espao.
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riador: esta se interessava, agora, em captar as pulsaes, os ciclos
de longa ou curta durao da vida econmica, seus efeitos sociais ou
outros. (ibidem, p.25)
A histria serial um exemplo disso, utilizando-se de fontes
estruturalmente numricas e de mtodos quantitativos, permitindo
assim a comparao de perodos distintos (ibidem, p.34-5).
27
Trata-
-se de uma histria matematizante, sem perder de vista os aspectos
qualitativos, como ensina Linhares (2001).
28
Alm desses, existem outros mtodos que poderiam ser analisa-
dos, mas isso fugiria dos objetivos propostos. O que se pode notar at
aqui, entretanto, a tentativa de aproximao, exposta aqui de ma-
neira superficial, que demonstra quo limitador desvincular a teoria
da histria. Portanto, um mtodo para o Institucionalismo Histrico
no pode desconsiderar essas questes: deve ser uma Histria te-
ortica das instituies. Isso porque no se pode utilizar a histria
como mtodo sem alguns instrumentos analticos, ou seja, tericos.
Alguns pontos em aberto
At aqui, buscou-se problematizar as teorias que no reconhe-
cem a especificidade histrica, ou trabalham com a histria como
um laboratrio de testes de formulaes atemporais. Essas teorias,
27 Utilizam fontes estruturalmente numricas ou fontes no estruturalmente
numricas, mas que o historiador trata de utilizar de modo quantitativo,
mediante um procedimento duplamente substitutivo; necessrio que ele
lhes atribua uma significao unvoca, relativamente questo colocada, mas,
tambm que possa organiz-la em srie, quer dizer, em unidades cronolgicas
comparveis, custa de um trabalho de padronizao (Cardoso & Brignoli,
1983, p.34-5).
28 Sobre a Histria Serial, Linhares (2001, p.17) ressalta que tal mtodo pro-
curava discernir o social, sem perder o contexto histrico em que se desenrola
a anlise, e utilizar o arsenal da quantificao, mas atenta ao que particu-
lar, sem se descartar dos aspectos qualitativos, particulares, da sociedade em
estudo, sabendo-se no ser possvel matematizar o que no matematizvel.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 85
to comuns no mainstream de relaes internacionais, economia e
sociologia, no so to eficientes na compreenso de especificidade,
desigualdade e contextualidade, entre outras questes. Percebeu-
-se tambm que alguns mtodos advindos dos historiadores, por
desconsiderarem as teorias, so igualmente ineficientes. Feito isso,
discorreu-se muito brevemente sobre algumas tentativas de apro-
ximao entre teoria e histria, versando sobre mtodos que busca-
vam sanar esse problema. Os autores da escola alem antiga foram
os precursores desse tipo de anlise que perdura at nossos dias,
embora em alguns momentos esses trabalhos possam ter sido igno-
rados por no pertencerem ao mainstream.
Todos esses esforos, contudo, ainda deixam algumas outras
questes em aberto. Reconhecer apenas a especificidade histrica
e a importncia dos instrumentos tericos no suficiente para a
construo de um mtodo. Enquanto alguns priorizam as anlises
estruturais, outros fazem o mesmo com as anlises conjunturais ou
factuais. Enquanto alguns trabalham com perodos longos, outros
trabalham com perodos curtos. Enquanto para alguns as institui-
es so difceis de mudar, outros entendem as instituies como
objeto em constante movimento. Enquanto alguns ignoram os gru-
pos domsticos ou o indivduo, outros constroem anlises inteiras
baseados nessas unidades de anlise. Enquanto uns explicam bem
a continuidade, outros explicam bem a mudana. Enquanto alguns
atribuem um carter determinista para a histria, outros imputam
aos atores poder de agentes. Existe, portanto, um abismo enorme,
por exemplo, entre o materialismo histrico de Marx e a lgica da
situao de Popper.
Dentro dos limites deste trabalho, o foco recair agora em duas
dessas questes: a estrutura, como anlise do longo prazo, e a din-
mica, como anlise do curto prazo. O termo estrutura extrema-
mente amplo: tem impacto em diversos campos das Cincias Hu-
manas, como na sociologia, na histria, na economia e nas relaes
internacionais. Neste ltimo campo de estudo, Waltz ganha desta-
que, pois sua definio extremada tem como principal caracterstica
a recluso dos agentes. Para Waltz (2002, p.79), estrutura o amplo
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86 FILIPE MENDONA
sistema componente que torna possvel pensar em um sistema como
um todo; portanto, as unidades perdem importncia nas anlises
explicativas.
29
O autor tambm afirma que o conceito de estrutura
baseado no fato de que as unidades diferentemente justapostas e
combinadas comportam-se diferentemente e em interao produ-
zem resultados diferentes (ibidem, p.81). Tal definio nos remete
noo de holismo de Popper (1980, p.17), quando ele afirma que o
grupo social mais que a mera soma de seus elementos e tambm
mais do que a simples soma das relaes puramente pessoais que,
em dado momento, existem entre quaisquer de seus elementos.
30
J
para alguns historiadores, como Franois Dosse (1992, p.231), d-se
nfase ao determinismo, como prioridade do status quo.
31
Quando
se fala em estrutura, o tempo imutvel assim privilegiado para
destacar a estrutura inconsciente de cada instituio.
32

29 Abstrair atributos das unidades significa deixar de lado questes sobre tipos
de lderes polticos, instituies econmicas e sociais e acordos ideolgicos que
os Estados podem ter (Waltz, 2002, p.80). Algumas pginas depois o autor
afirma que as trs partes definidoras de estruturas incluem somente o que
requerido para mostrar como as unidades de um sistema so posicionadas ou
arrumadas. Todo o resto omitido. Preocupaes com a tradio e a cultura,
anlises das caractersticas e personalidade dos atores, consideraes de con-
flitos e acomodaes de processos polticos, descrio de formulao e exe-
cuo de polticas tudo isso deixado de lado. A omisso no implica sua
falta de importncia. Isso omitido porque ns queremos descobrir os efeitos
esperados da estrutura sobre os processos e dos processos sobre a estrutura. O
que pode ser feito somente se a estrutura e os processos forem distintamente
definidos (ibidem, p.82).
30 As personalidades dos membros exercem profunda influncia sobre a his-
tria e a estrutura do grupo, mas esse fato no impede o grupo de ter histria
e estrutura prprias, nem impede o grupo de influenciar poderosamente as
personalidades de seus membros (Popper, 1980, p.17).
31 O estruturalismo a ideologia do equilbrio [...] a ideologia do status quo
(Dosse, 1992, p.232).
32 A esse respeito, o autor diz que uma srie de regras combinatrias so empre-
gadas como meio de inteligibilidade do real: a excluso, a inverso de sinais,
a pertinncia, que permitem ao sistema instalado a autorregulao pela reab-
soro daquilo que se apresenta como novo ou contraditrio, conforme as
operaes lgicas e internas. Ento, a mudana, a ruptura no so mais signifi-
cativas (Dosse, 1992, p.231).
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 87
Como podemos notar, o termo possui mltiplas dimenses.
Neste livro, estrutura ser entendida apenas como anlise do
longo prazo, reconhecendo, entretanto, as limitaes de tal signifi-
cado.
33
Tal definio nos aproxima de Duroselle (2002, p.357), pois
para ele estrutura uma das fases de evoluo lenta que o mundo
conheceu historicamente. Bouvier
34
e Franois Dosse
35
parecem
concordar. Dinmica o extremo oposto, mais prxima da noo
de movimento, muda com mais facilidade dentro de um perodo
geralmente curto.
Desde os Analles de Lucien Febvre e Marc Bloch, e depois em
sua segunda gerao, com Braudel, d-se destaque para a lenti-
do da durao.
36
Segundo Burke (1980, p.22), essa escola buscava
uma histria que inclusse todas as actividades humanas e estives-
se menos ligada narrativa de acontecimentos e mais ligada an-
lise de estruturas. Nas palavras do prprio Braudel (1990, p.14),
para ns, historiadores, uma estrutura , indubitavelmente, um
agrupamento, uma arquitectura; mais ainda, uma realidade que o
tempo demora imenso a desgastar e a transportar. Certas estruturas
so dotadas de uma vida to longa que se convertem em elemen-
tos estveis de uma infinidade de geraes: obstruem a histria,
entorpecem-na e, portanto, determinam o seu decorrer. Outras,
pelo contrrio, desintegram-se mais rapidamente. Mas todas elas
33 Para saber mais sobre as diversas formas que este conceito tem sido utilizado,
ver Franois Dosse (1994).
34 As estruturas referem-se ao mesmo tempo s permanncias econmicas, ou,
mais exatamente, quilo que muda com lentido, e s propores entre fen-
menos econmicos (Bouvier, 1976, p.143-4).
35 O tempo das estruturas no tem o mesmo ritmo que o tempo da histria na
escala humana, ele pertence longa durao. A regularidade ganha, portanto,
mais destaque (Dosse, 1992, p.233).
36 Um dos incidentes essenciais dessa orientao do discurso dos Annales para
o econmico, para a vida material e para a geografia, a lentido da durao.
O tempo breve dos regimes e dos reinos foi substitudo pelo tempo longo. O
historiador tende a privilegiar aquilo que dura, aquilo que se repete para poder
estabelecer os ciclos longos, as tendncias seculares (Dosse, 1992, p.82).
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88 FILIPE MENDONA
constituem, ao mesmo tempo, apoios e obstculos, apresentam-
-se como limites (envolventes, no sentido matemtico) dos quais o
homem e as suas experincias no se podem emancipar.
No outro extremo, existe a histria do curto prazo. Essa muito
mais dinmica, entende a mudana com mais facilidade. Para Brau-
del (ibidem, p.10), esse tipo de temporalidade explosivo: faz
tanto fumo que enche a conscincia dos contemporneos; mas dura
um momento apenas, apenas se v a sua chama. O tempo breve,
o tempo do dia-a-dia, dos indivduos, do cotidiano, das paixes,
o tempo, segundo Braudel (ibidem), das nossas rpidas tomadas
de conscincia; o tempo, por excelncia, do cronista, do jornalista,
afirma. Nesse nvel temporal, o passado a conjuno de infinitos
pequenos fatos como esses.
37
Popper reconhece a diferena entre esses dois tempos histricos.
O primeiro, de longo prazo, mais difcil de ser controlado. Falan-
do sobre previso, esse autor denomina esse tipo de temporalidade
como profecia, ou seja, o que se extrai desse nvel algo determi-
nado e no importa o que os homens faam, no deixar de ser. O
segundo tipo, acontecimentos de curto prazo, recebem caractersti-
cas diferentes. No campo da previso, esse tipo denominado tec-
nolgico, mais no nvel do curto prazo e mais prximo do alcance
da ao humana. Portanto, previses nesse nvel tornam-se mais
difceis. A esse respeito Popper (1980, p.32) afirma que, dentro
das teses defendidas pelos historiadores naturalistas, as previses
a curto prazo, em cincia social, so afetadas por grandes falhas. A
falta de exatido as atinge consideravelmente, pois, em razo de sua
prpria natureza, s podem referir-se a mincias, a traos menores
da vida social, de vez que so restritas a breves perodos.
37 importante destacar que este autor tem uma viso crtica sobre a concen-
trao de esforos analticos neste nvel temporal, chamando estes aconteci-
mentos por vezes de medocres. Para ele, A Cincia Social tem horror ao
acontecimento. No sem razo: o tempo breve a mais caprichosa, a mais
enganadora das duraes (Braudel, 1990, p.11).
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 89
Quadro 1 Dois tipos ideais de mtodos que trabalham com a especificidade
histrica
Mtodos estruturais Mtodos dinmicos
Reconhecimento da especificidade
histrica
nfase nas anlises estruturais
O ciclo temporal geralmente longo
(longo prazo)
As instituies so mais estticas,
difceis de mudar
Os indivduos ou grupos de presso
ganham menos destaque
Melhor explicao da continuidade
(status quo)
Reconhecimento da especificidade
histrica
nfase nas anlises conjunturais ou
factuais
A temporalidade geralmente de
curto (mdio ou curto prazo)
As instituies mudam com mais
facilidade
Os indivduos ou grupos ganham
mais destaque
Melhor explicao da mudana
O grande desafio parece ser a conjuno desses dois movimen-
tos histricos: o de longa e o de curta durao ou, dentro da ter-
minologia empregada neste livro, estrutura e dinmica. Os ins-
titucionalistas deparam com uma grande dificuldade de entrosar
esses dois movimentos. Esse problema remete a outro, j bastan-
te conhecido e debatido nas relaes internacionais: o problema
estrutura-agente,
38
como j se referiu no captulo precedente. Em
suma, o Institucionalismo Histrico, embora teoricamente nos
tenha aproximado de uma soluo para esse problema, metodolo-
gicamente no props algo minimamente coerente. Para fins did-
ticos, o quadro 1 faz duas tipificaes ideais dentro das escolas que
trabalham com a conjuno entre teoria e histria. Vale, contudo,
fazer a ressalva padro de todo processo de tipificao: a maioria
dos autores no pode ser classificada integralmente em um desses
38 Wendt (1987, p.337-8) assim define esse problema: o problema agente-
-estrutura tem suas origens em dois trusmos sobre a vida social que esto na
base da maioria das investigao cientfica sociais: 1) os seres humanos e suas
organizaes so atores cujas aes tm o propsito de ajudar a reproduzir ou
transformar a sociedade em que vivem, e 2) a sociedade composta de rela-
es sociais, que estruturam as interaes entre esses atores propositais. Em
conjunto, estes trusmos sugerem que agentes humanos e as estruturas sociais
so, de uma forma ou de outra, teoricamente interdependentes ou entidades de
mtua implicao (ibidem).
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90 FILIPE MENDONA
grupos. Essa tipificao no tem, contudo, a funo de rotular au-
tores, mas agrupar ideias para facilitar a busca por um mtodo para
as anlises de mudana institucional.
As teorias da mudana
At aqui, notou-se que isolar teoria da histria e vice-versa
produz mtodos limitados. Discorreu-se tambm sobre algumas
tentativas de aproximao desses dois procedimentos e, no tpico
anterior, percebeu-se que no existe consenso entre os autores que
trabalham com esse tipo de juno. As diferenas dos dois tipos
ideais metodolgicos mencionados (mtodos estruturais e mtodos
dinmicos) deixam ainda incerto qual o melhor procedimento a ser
utilizado pelo Institucionalismo Histrico.
As teorias da mudana, com maior flego na sociologia, apon-
tam para um caminho interessante produzindo muitos esforos
metodolgicos que buscam atacar diretamente esse problema, ou
seja, a conjuno entre longo e curto prazos. Aqui sero trabalhados
somente dois deles: o mtodo das tendncias e o mtodo das leis
condicionais.
Quanto ao mtodo das tendncias, a anlise deve ser conduzida
por meio de uma descrio cronolgica, portanto histrica, na tenta-
tiva de demonstrar a existncia de tendncias (trends) que perduram
e, logo, se tornam quase irreversveis. Essas tendncias so impor-
tantes vetores explicativos da inrcia institucional (tanto da continui-
dade como da mudana) e se aplicam a todos os tempos histricos,
tanto o longo quanto o curto, como atesta Boudon (1984, p.22): Es-
tatisticamente falando, aps eliminarem-se de uma srie cronolgi-
cos ciclos de todas as duraes, permanece uma tendncia. Frey-
mond (2000, p.439) resume bem os procedimentos desse mtodo:
A histria, com efeito, no se deixar destrinchar facilmente.
Ela nos informa e forma nosso julgamento medida que nos damos
ao trabalho de abra-la em sua dinmica e em sua continuidade.
O que nos preocupa, quando procuramos compreender a evoluo
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 91
das sociedades e avaliar dados como a geografia das fronteiras,
os povoamentos, a demografia, os recursos, as estruturas econ-
micas e mesmo sociais, so as tendncias, as cadncias ou, mais
precisamente, as mudanas de cadncia. [...] O que nos interessa
a identificao dos vetores, quer se trate de motivaes individuais
ou de mentalidade coletiva, de impulsos contnuos ou de emoes
momentneas, de tenses latentes, de contradies em repouso
ou de engrenagens em movimento.
O segundo mtodo dessa perspectiva que merece destaque o
mtodo das leis condicionais. Aqui se busca encontrar algumas
causalidades que, embora no pretendam atingir a universalidade,
so gerais dentro de um espao de validade. Esse espao trans-
cende o quadro do processo datado e localizado que a inspirou e de-
monstra certa ambio de generalidade, como diz Boudon (1984,
p.29). Em outras palavras, se existe repetio de condio, a proba-
bilidade de existncia de repetio, seja em qual tempo for (longo ou
curto), maior. A varivel independente (ou seja, a condio) no
nica, e sim um sistema de variveis. Contudo, como as variveis
condicionais, por serem mltiplas, so mais difceis de mudar, tal
mtodo parece se aplicar melhor s anlises de longo prazo.
Esses dois mtodos so interessantes por trabalhar de maneira
razovel dois problemas levantados at aqui: a especificidade hist-
rica e as dificuldades de conjuno entre longo e curto prazo, alm
de aparentemente solucionar o problema estrutura-agente. Mas
interessante notar que assim fazem sem deixar de refletir os j men-
cionados problemas do ajuntamento entre teoria e histria. Portan-
to, ao que tudo indica, quando se fecha uma lacuna, abre-se outra.
O debate entre Nisbet e Lenski ilustrativo nesse sentido. Segundo
Boudon (1984), Nisbet defendia que as teorias da mudana social
e a prpria noo de mudana social afirmam a existncia de uma
orientao de pesquisa e de reflexo original em relao Hist-
ria, e conclui afirmando que a histria existe enquanto disciplina
legtima, mas no as teorias da mudana social (ibidem, p.16). J
Lenski, portador de uma viso evolutiva da histria, afirmava que
os caminhos so variados, o objetivo pouco preciso, mas o rumo
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92 FILIPE MENDONA
[da histria] mantm-se perceptvel, ainda que no se possa definir
com a exactido do grau de longitude. Boudon (1984, p.18) afirma
que, na viso de Lenski, tem-se uma existncia incontestvel de
mudanas parciais orientadas e, portanto, defende a legitimidade
de uma teoria da mudana social distinta da histria bem como
a existncia de proposies cuja validade no limitada por um
contexto espao-temporal determinado, mas tem um alcance mais
geral (ibidem, p.22). Nisbet desconsidera a regularidade na mu-
dana social, Lenski reconhece sua existncia.
Encerra-se, pois, esse tpico, voltando ao primeiro, ou seja, a
diviso entre Cincia Ideogrfica e Nomottica. Enquanto Nisbet
claramente se aproxima do primeiro grupo, Lenski aproxima-se
do segundo. A dificuldade de encontrar um mtodo para traba-
lhar o Institucionalismo Histrico parece ser um dos motivos que
contribuem para fazer do individualismo um mtodo to tentador,
especialmente em assuntos relacionados ao comrcio, mesmo que
para isso sejam desconsideradas variveis to importantes para a
compreenso da realidade, excluindo, por exemplo, todas as vari-
veis cognitivas e substituindo-as por elementos objetivos, alm de
ignorar a especificidade histrica.
Em busca de um mtodo terico-histrico
para a anlise institucional
Exps-se que existem vrios esforos, tanto na sociologia como
na histria e na economia, de solucionar os problemas da especi-
ficidade histrica. Nesta parte da anlise, procurar-se- elencar
as principais caractersticas metodolgicas necessrias para o pre-
sente estudo: a anlise do Institucionalismo Histrico, com nfase
nas instituies de comrcio nos Estados Unidos em perspectiva
dinmica. A figura 2 faz uma reviso simples do debate realizado
at aqui. Buscar-se-, neste ltimo tpico, caminhar prximo aos
mtodos histricos tericos que lidam com os vrios ciclos, como as
teorias da mudana.
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94 FILIPE MENDONA
Um dos principais problemas do Institucionalismo Histrico,
como visto, a utilizao da histria como uma abordagem sem
um mtodo claramente definido. Pode-se correr o risco, por exem-
plo, de cair na descrio. Como, portanto, utilizar a histria como
mtodo sem cair no que aqui se convencionou chamar de mtodos
dinmicos, atribuindo voluntarismo extremado aos agentes? Utili-
zar a histria como um mtodo explicativo, e no como pressuposto
terico, permite olhar para o passado com alguns instrumentos
analticos (ou teorias). Tampouco isso quer dizer que esses instru-
mentos analticos devam ter precedncia. O que se busca aqui
um meio termo entre a teoria e a histria. Reconhecer isso faz que a
histria ganhe novos ares que no a mera narrativa.
Um mtodo para o Institucionalismo Histrico tem, portanto,
que lidar com trs questes bsicas. A primeira delas j foi larga-
mente debatida no captulo anterior. Trata-se do ajustamento entre
ideias (variveis cognitivas) e benefcios materiais (variveis obje-
tivas). Como percebido, o mtodo histrico permite-nos visualizar
esses dois tipos de variveis ao mesmo tempo, diferentemente da
escola sociolgica das instituies, que enfatiza as variveis cogni-
tivas, e a escola da escolha-racional, que enfatiza as variveis duras,
ambas aqui definidas nos moldes do captulo 1.
Em segundo lugar, um mtodo para o Institucionalismo Hist-
rico deve lidar com a questo da especificidade histrica e buscar
solucionar seus atritos com a regularidade, tema esse j discutido
no presente captulo. Notou-se que os mtodos histricos tericos
deram importantes passos nesse sentido. Deve-se destacar que
esses mtodos lidam com a especificidade histrica sem ignorar os
pressupostos tericos. Contudo, esses pressupostos no devem ter
a ambio de universalidade.
Em terceiro lugar, um mtodo para o Institucionalismo Histri-
co deve lidar com os atritos entre os enfoques estruturais, de longo
prazo, portanto com menos movimento, e os enfoques dinmicos,
de curto prazo, logo com menos continuidades. Visualizou-se que
as teorias histricas no lidam to bem com a relao entre longo
e curto prazos quanto as teorias da mudana, mas estas ltimas
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 95
assim o fazem voltando ao problema original que as teorias hist-
ricas buscam solucionar: a relao entre especificidade e regula-
ridade, como exposto pelo debate realizado entre Nisbet e Lenski
(ver Boudon, 1984).
Para propor um meio termo entre mtodos histricos tericos e
as teorias da mudana, acredita-se que os seguintes itens devam ser
contemplados: (1) tempo no progressivo; a especificidade em seus
dois nveis, o (2) espacial e o (3) temporal; (4) as foras da mudana
e (5) as limitaes das mudanas.
Um mtodo para o Institucionalismo Histrico deve ser linear.
Um evento pode ou no se repetir. Isso no significa que existam
preconceitos com relao regularidade, mas esses eventos podem
ou no serem regulares. Por no progressivo (ou no funcional)
39

quer-se evitar algumas tentaes no sentido de negligenciar a
mudana social, os conflitos sociais e as motivaes individuais
(Burke, 1980, p.45). Essa abordagem costuma suprimir e negar que
a principal preocupao da sociologia histrica explicar a relao
entre ao social e estrutura social como uma relao de duas vias
(Abrams, 1982, p.5-6), ou seja, atribuindo papel tanto ao holismo
quanto aos agentes. Assim, procura-se aproximar das intenes de
Abrams (1982, p.7) quando ele destaca que somos forados a reco-
nhecer aqui que no a estrutura social como um mundo atemporal
de fatos ou aes sociais como um mundo atemporal de significa-
dos, mas a histria que a matria de estudo prpria da sociologia.
No h, portanto, por que atribuir s instituies uma funo posi-
tiva, sem custos (ou disfunes), e nem se deve partir do princ-
pio de que uma dada instituio indispensvel ao desempenho de
uma determinada funo, como ressalta Peter Burke (1980, p.45).
39 Pretende-se, com isso, distanciar-se da noo de Histria de Burgess. Para
esse autor a histria a realizao progressiva dos ideais do esprito humano
em todas as formas objetivas de sua manifestao, na tradio, lngua e litera-
tura, nos costumes, maneiras, leis e instituies, e na opinio e crena. A His-
tria, na escrita, o registro verdadeiro e fiel dessas revelaes progressivas da
razo humana, uma vez que marca a linha e estgios de avano feito pela raa
humana em direo a sua perfeio ltima (1897, p.403).
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96 FILIPE MENDONA
Outro ponto que no pode ser ignorado a especificidade espa-
cial. Cada localidade tem instituies formais e informais especfi-
cas e, portanto, um arranjo pode no produzir resultados semelhan-
tes em territrios diferentes. Em outras palavras, a transposio
espacial de um modelo institucional no deve produzir resultados
igualitrios sem considerar as caractersticas nicas de cada locali-
dade. Hodgson (2001, p.32), por exemplo, parece concordar quan-
do se refere poltica livre-cambista norte-americana:
Uma verso particular desta ideologia de livre mercado assu-
mir que o conjunto de instituies no capitalismo norte-americano
o ideal. Quando as economias em outros lugares experimentam
recesso, como no Japo e na sia Oriental, ento diagnosticado
que a razo para esse desempenho abaixo do ideal se refere ao fato
de as instituies livres e econmicamente competitivas do capita-
lismo americano no terem sido adequadamente replicadas nessas
economias. Novamente, o argumento ignora as instituies espec-
ficas e estruturas envolvidas.
A especificidade temporal tambm deve estar no seio de qual-
quer anlise do Institucionalismo Histrico. Um tipo de prefe-
rncia institucional pode ser nico, pode existir de maneira nunca
vista, numa situao especfica, e depois nunca mais tornar a ser. A
ao dos agentes tambm deve obedecer a esse mesmo princpio:
a racionalidade deixa de ser dada de maneira exgena: o agente
objeto de um processo evolutivo, e no poderia ser entendido como
fixo ou dado (Hodgson, 2001, p.143). A racionalidade do agente
moldada pelas instituies contextuais, mas tambm considera a
subjetividade de cada agente que pode, muitas vezes, agir de ma-
neiras divergentes do que as tendncias previstas pelas instituies.
A conjuno entre instituies contextuais e variveis subjetivas
dos agentes deve se dar, portanto, incorporando a especificidade
ao mtodo. Tal abordagem nos ajudaria a considerar outro ponto
importante, at aqui no mencionado com detalhes: permite-nos
abarcar a desigualdade, atribuindo peso desigual aos atores com
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 97
base no em um princpio atemporal qualquer, mas num contexto
institucional especfico.
40

Outro ponto que no pode ser ignorado a dinamismo metodo-
lgico. Deve-se atribuir um espao importante para as foras que
iniciam a mudana. Uma fora, conforme Duroselle (2002, p.163),
existe, porm isso no pode ser visto; sentem-se apenas seus efei-
tos. Popper (1980, p.34) tambm reconhece a importncia das
foras quando diz que de modo anlogo, o historicismo exige o
reconhecimento da importncia bsica das foras histricas, sejam
espirituais ou materiais, como, por exemplo, ideias religiosas, con-
vices ticas ou interesses econmicos. Existem, portanto, ml-
tiplas foras que contribuem para a mudana institucional. Nenhu-
ma delas age de maneira isolada e o mais comum haver um grupo
de foras atuando ao mesmo tempo. As principais foras so estas:
1) Contradio interna. As instituies mudam como fruto de
conflitos existentes dentro das prprias instituies. Segundo Cle-
mens & Cook (1999, p.449), a mudana determinada pelo ca-
rter de acordos prvios, especificamente por suas contradies
internas [...] E, como o capitalismo, as instituies podem produzir
seus prprios coveiros. Ainda nesse sentido, Seo & Creed (2002,
p.202) afirmam que
construes sociais em curso produzem um conjunto complexo de
contradies, continuamente gerando tenses e conflitos dentro
e entre sistemas sociais, o que pode, em algumas circunstncias,
formar conscincias e aes que mudam a presente ordem.
Para esses autores, quatro contradies tm impactos importan-
tes na mudana institucional: (1) Legitimidade que mina a inefi-
40 Pierson (2004, p.2-3) chama nossa ateno para esse tema: a literatura argu-
menta que os diretores do Congresso tm importantes recursos polticos
para garantir que seus agentes obedecem claramente suas preferncias. No
entanto, Carpenter persuasivamente demonstra como essas anlises subesti-
mam substancialmente o potencial de autonomia burocrtica porque adotam
uma abordagem transversal para estudar o que deve ser entendida como uma
cadeia causal de longo prazo.
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98 FILIPE MENDONA
cincia funcional, (2) adaptao que mina a capacidade de adapta-
o, (3) conformidade intrainstitutional que cria incompatibilidades
interinstitucionais, e (4) isomorfismo que conflita com interesses
divergentes (ibidem, p.226).
2) Choque externo. Aqui as instituies mudam como reflexo
de choque externos. As mudanas importantes so exgenas e as
instituies apenas refletem seus efeitos. Segundo Clemens & Cook
(1999, p.443), mudana mais facilmente entendida como o pro-
duto de algum tipo de choque exgeno que perturba uma ordem
estabelecida (ver Krasner, 1984; Steinmo et al., 1992). Hermann
(1990, p.12), embora seu foco seja a poltica externa, ajuda nesse
ponto. Segundo esse autor, choques externos so fontes de mu-
dana da poltica externa que resultam de eventos internacionais
dramticos. Ele afirma tambm que os choques externos so
grandes eventos em termos de visibilidade e impacto imediato
sobre o ator. Eles no podem ser ignorados, e podem desencadear
mudanas significativas de poltica externa (ibidem).
3) Crise. Ainda relacionado com o item anterior, mas talvez
em menor escala, um dos principais eventos motivadores para a
mudana a crise, tanto econmica quanto social e poltica. Se-
gundo Campbell (2002, p.23), mudanas ocorrem quando os for-
muladores de polticas se vem confrontados com dificuldades
poltico-econmicas incomuns para as quais o paradigma atual
no oferece solues claras. Krasner (1984, p.234) afirma que a
mudana institucional ocasional e dramtica ao invs de contnua
e incremental. Momentos de crise tem importncia central. John
Ikenberry (1993, p.59) argumenta que a mudana tem alta proba-
bilidade de ser episdica e ocorre em momentos de crise (guerra ou
depresso), quando as instituies existentes quebram ou entram
em descrdito, e quando surgem lutas em torno das regras bsicas
do jogo.
41
Ikenberry (ibidem) tambm reconhece a especificidade
dos momentos de crise. Segundo ele,
41 Vale a pena citar o trabalho de Gasiorowski (1995, p.884). Segundo esse autor,
crises econmicas podem minar a legitimidade no s dos regimes democr-
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 99
mudanas em momentos de crise, como o fim de uma grande
guerra, estruturas de poder e interesses importam assim como
sempre fazem. Mas nestes momentos decisivos, as incertezas sobre
as estruturas de poder e a insatisfao com as definies de interes-
ses passadas ou atuais fornecem aberturas para reformulaes.
Ainda discorrendo sobre o mesmo assunto, o autor afirma que
momentos histricos especficos podem oferecer oportunidades
de formar decisivamente a concepo de um governo sobre o in-
teresse nacional a grupos com novas abordagens polticas e filoso-
fias (ibidem, p.60).
4) Condio material. Aqui a mudana ocorre baseada em alte-
raes na materialidade. A variao de preos, por exemplo, pode
redesenhar a distribuio dos benefcios econmicos, fornecendo
assim o impulso necessrio para a mudana. O argumento de Frie-
den & Rogowski (1996, p.42) um exemplo disso. Para eles, quan-
to mais oportunidades existirem no comrcio internacional, maior
ser o incentivo para a liberalizao incluindo aqueles pases mais
fechados para a economia mundial. Se necessrio, mudanas ins-
titucionais sero fomentadas no sentido de facilitar esta insero e
a liberalizao, concluem. Tambm nesse sentido, Douglas North
(1971, p.122) pontua que
nosso modelo baseia-se na maximizao do lucro, no qual a renta-
bilidade privada dos grupos de interesse a fora orientadora das
mudanas institucionais; o modelo tambm assume que as pessoas
possuem as informaes necessrias para agir racionalmente,
desde que ele seja lucrativo para elas agirem desta maneira.
Becker (1983, p.371), por exemplo, afirma que a abordagem
econmica do comportamento poltico pressupem que as escolhas
ticos, mas tambm de regimes autoritrios, desencadeando rupturas democr-
ticas ou mudanas de regimes.
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100 FILIPE MENDONA
polticas so determinadas pelos esforos dos atores no sentido de
promover seus prprios interesses.
42
5) Ideias. Aqui as instituies mudam como resposta a uma nova
interpretao das circunstncias. Geralmente essa nova interpreta-
o (ou ideias) criada por comunidades epistmicas. Estas so
definidas por Zampetti (2006, p.14) como redes de profissionais
com reconhecida experincia e competncia numa determinada
rea, possuidores de reivindicaes polticas relevantes e ampara-
dos pelos argumentos de autoridade. Por meio de ao e influencia
em polticas pblicas, universidades e mdia, entre outros, possuem
um papel fundamental na mudana institucional. Segundo Golds-
tein & Keohane (1993), ideias podem ser definidas como causal
beliefs, principled beliefs ou world views portadas por indiv-
duos, e so compartilhadas com outros. Segundo esses autores, em
alguns casos, principalmente quando as informaes so confusas
ou incompletas, as ideias podem servir como mapa que colabora
para a definio do prprio interesse de um ator (ver Jacobsen,
1995; Woods, 1995; Legro, 2000; Cambpell, 2002; Lieberman,
2002; Parsons, 2002).
Alm dessas cinco foras, existem outras duas. Embora essas
no sejam foco do debate aqui realizado, vale mencion-las pois so
reconhecidas pela literatura institucionalista. So estas:
6) Aprendizado. Aqui as instituies mudam com o tempo im-
pulsionadas por um processo de aprendizagem. Segundo Mantza-
vinos et al. (2004, p.75), a capacidade de aprender a principal
razo para a plasticidade observada no comportamento humano, e
a interao de aprendizagem dos indivduos origina mudanas na
sociedade, na poltica, na economia e nas organizaes e, por isso,
esse vetor no pode ser ignorado. J segundo Eder (2001, p.23),
42 E esses interesses so sempre diretamente relacionados condio material.
Os indivduos pertencem a determinados grupos definidos por profisso,
ocupao, renda, geografia, idade e outras caractersticas e usam sua influncia
poltica para melhorar o bem-estar de seus membros (Becker, 1983, p.372).
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 101
em situaes de incerteza, as pessoas, organizaes e instituies
tm que reorganizar suas regras. Nesse sentido, a mudana ins-
titucional uma reao natural incerteza, pois nessas situaes
faz-se necessrio o aprendizado de novas regras e a produo de
novas certezas por meio de novas regras de comunicar evidncia
sobre o mundo ao redor. Salant (1989, p.29) afirma que as mudan-
as que ocorrem se baseiam em um processo de aprendizagem ou
adaptao.
43
7) Legitimidade. A legitimidade o que sedimenta as instituies
com cognio, ideias e percepes de mundo. Segundo Stillman
(1974, p.39), um governo legtimo se e somente se os resultados
da produo governamentais forem compatveis com os valores da
sociedade. Parafraseando o autor, uma instituio legtima se, e
apenas se, os resultados das decises institucionais forem compat-
veis com o padro de valores da sociedade. Contudo, esse conceito
palco de muito debate.
44
O que nos importa dizer aqui que a
43 Um problema inerente dessa abordagem que ela no explica por que ideias
existentes por muito tempo assumem a liderana na hierarquia das ideias, nem
por que circunstncias diferentes geram solues diferentes (Woods, 1995,
p.168).
44 Existe um grande debate em torno da legitimidade como conceito. Como
nos informa Lucio Levi, (1995, p.675), na linguagem comum, o termo Legi-
timidade possui dois significados, um genrico e um especfico. No seu sig-
nificado genrico, Legitimidade tem, aproximadamente, o sentido de justia
ou de racionalidade (fala-se na Legitimidade de uma deciso, de uma atitude,
etc.). na linguagem poltica que aparece o significado especfico. Neste con-
texto, o Estado o ente a que mais se refere o conceito de Legitimidade. Neste
livro caminharemos mais prximos da primeira definio mencionada por
Levi, relacionado percepo de justia. Contudo, a segunda definio tam-
bm nos til, pois a ilegitimidade (e as variveis cognitivas possuem papel
importante na determinao disso) de um governo um importante fator para
a mudana do status quo para outra condio considerada legtima. Gibson
(1989, p.470) nos til neste sentido. Segundo este autor, decises impopula-
res por instituies consideradas legtimas so mais propensas a serem aceitas
do que aquelas feitas pelas instituies polticas de menor legitimidade. O
autor tambm afirma que o cumprimento da lei pelos cidados e a aceitao
de novas polticas governamentais no se baseiam apenas em recompensas e
consideraes de punio, mas tambm em juzos sobre a justia das regras e
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102 FILIPE MENDONA
legitimidade, no importando sua condio, um importante vetor
para a mudana institucional, pois as instituies que so perce-
bidas como justas [fairness] em suas decises so mais eficazes na
gerao de obedincia do que as instituies consideradas injustas
(Gibson, 1989, p.472). Quando as instituies deixam de repre-
sentar o sistema de valores no qual esto inseridas, passa a haver
um descompasso entre as instituies e a sociedade. O resultado
disso a perda de legitimidade institucional, podendo acarretar
tanto a extino das instituies j no mais legtimas quanto a mu-
dana como tentativa de readequao ao que considerado justo.
Em outras palavras, as instituies so criadas ou mudam no por
variaes na materialidade, como pretendem provar os tericos da
escolha-racional, mas por variaes de legitimidade.
Essas foras nunca atuam isoladamente, como a escola da es-
colha-racional parece concordar. Alm disso, essas foras parecem
gerar tipos de mudana com intensidades diferentes. Embora seu
foco seja a poltica governamental, Charles Hermann (1990) til
nesse ponto ao analisar a formao e modificao mediante ba-
sicamente trs nveis de alteraes: 1) modificaes quantitativas:
seriam ajustes pontuais que no alteram de forma significativa
as instituies; 2) modificaes dos objetivos e programas: essas esto
concentradas em alteraes qualitativas das instituies j existen-
tes. 3) Por ltimo, estariam as alteraes fundamentais: so extrema-
mente densas e interferem diretamente no comportamento institu-
cional de um determinado Estado. Assim, os itens levantados at
aqui, embora contribuam para a mudana de maneira semelhante,
variam na intensidade, como pode ser visualizado no quadro 2. En-
tretanto, com exceo da relao entre choque externo e alteraes
das polticas e nos processos de formulao de tais polticas (ibidem, p.471).
A legitimidade tambm pode ter uma conotao situacional ou valorativa.
Levi (1995, p.678) tambm til aqui ao afirmar que o termo Legitimidade
designa, ao mesmo tempo, uma situao e um valor de convivncia social.
A situao a que o termo se refere a aceitao do Estado por um segmento
relevante da populao; o valor o consenso livremente manifestado por uma
comunidade de homens autnomos e conscientes.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 103
fundamentais, no h consenso na literatura sobre as intensidades
de cada fora. Vale destacar tambm a proximidade entre as foras
crise, choque externo e condio material.
Outro ponto vital para qualquer mtodo do Institucionalismo
Histrico deve ser o reconhecimento de que toda a mudana limi-
tada por instituies estruturais, de longo prazo, como j discutido.
Embora as foras da mudana possam exercer peso enorme para a
dinmica institucional, elas mudam dentro de um limite estrutu-
ral, caracterizado por outras instituies, de existncia prvia, que
mudam mais lentamente. Essas instituies somente sero identi-
ficadas por meio da anlise histrica. As instituies so, portanto,
demandantes e demandas: as primeiras so mais longas, e geral-
mente difceis de mudar; as segundas so mais curtas, e essas so
demandadas, mais fceis de mudar. Em suma, somos criadores e
criaturas, construtores e prisioneiros; ou seja, vivemos num mundo
que construmos e que, ao mesmo tempo, nos constrange. A mu-
dana estruturada e as estruturas mudam (Burke, 1980, p.9). A
abordagem histrica a melhor maneira de tratar essa relao em
duas vias. Quando nos referimos aos dois lados da sociedade,
afirma Abrams (1982, p.2), estamos nos referindo s formas com
que, com o tempo, as aes tornam-se instituies e as instituies
so, por sua vez, modificadas por aes. Em suma, como nos ensi-
na Veblen (apud Hodgson, 2004, p.133), os homens moldam suas
circunstncias assim como eles so moldados por elas.
45
* * *
45 Apesar de Veblen ter rejeitado explicaes exclusivamente sistmicas, ele no
substituiu esta doutrina pelo individualismo metodolgico o que o obrigaria
a explicar os fenmenos socioeconmicos exclusivamente em termos indivi-
duais. Hence Veblen no negou que um ser humano ser um social ou um
meio para a transmisso das leis sociais e mudanas. Ele simplesmente rejei-
tou a tenso em torno da determinao social, e afirmou que o agente humano
tambm um indivduo, atuando em sua prpria vida (Hodgson, 2004,
p.133).
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104 FILIPE MENDONA
A tipologia a seguir busca sintetizar essas cinco dimenses
metodolgicas que sero aqui consideradas. Divide-se em duas
duraes (longa e curta) e duas dimenses (legislativa e contex-
tual). Instituies podem ser: fora (terceiro quadrante), legislaes
(primeiro quadrante) e podem ser contexto (segundo quadrante) e
tambm podem ser curtas (terceiro quadrante) ou longas (primeiro
quadrante). Aqui vale retomar duas diferenciaes que iniciamos
no captulo anterior. Entenderemos, aqui, como instituies legisla-
tivas, as instituies formais no mbito do legislativo.
A dimenso contextual holstica, no fruto da ao de algum
agente isolado, e composta tanto por foras de curto prazo (quarto
quadrante) quanto por instituies de longo prazo (segundo qua-
drante). O contexto, alm de condicionar as instituies legislativas
e as foras da mudana institucionalizadas formalmente no legis-
lativo (terceiro quadrante), especfico no tempo e no espao. Tal
constatao leva-nos a concluses do tipo: (1) no se pode atribuir
um mesmo resultado a fenmenos semelhantes mas em contextos
diferentes; (2) no se pode atribuir resultados semelhantes em loca-
lidades diferentes que, consequentemente, possuem suas especifi-
cidades locais.
As foras so os motores da mudana e geralmente so curtas,
muito embora possa haver foras de longo prazo, o que se apro-
xima do mtodo das tendncias, uma das vertentes da teoria da
mudana. Nesta pesquisa, estas ltimas sero ignoradas e as foras
consideradas sero as de curto prazo. Isso no quer dizer que no
haja constrangimentos no longo prazo, mas nesta anlise essa fun-
o assumida pelas instituies. As foras podem ser contextuais
ou podem existir no Congresso, talvez influenciadas por foras
protecionistas.
46
J as instituies estruturais so as responsveis
pela continuidade e podem ser formais (no presente estudo de caso,
d-se nfase s instituies legislativas) e informais.
46 Ser dito mais sobre isso no prximo captulo.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 105
Quadro 2 Tipologia histrica de variveis da mudana institucional
Instituies estruturais
(longa durao)
Foras da mudana
(curta durao)
Dimenso
institucional
formal
legislativa
(1) Instituies legislativas
formais e estruturais (de
longa durao)
(3) Foras da mudana
institucionalizadas
formalmente no legislativo
Dimenso
contextual
(holismo)
(2) Instituies estruturais e
contextuais
(4) Foras da mudana
contextuais
A mudana institucional ocorre como fruto de demandas di-
versas (foras da mudana), mas que so limitadas e podem variar
dentro de um padro preestabelecido e difcil de mudar (institui-
es estruturantes). Em suma, as instituies podem sofrer varia-
es das demandas, mas variam dentro de um certo limite que
demandante.
Esse tipologia busca conciliar os trs eixos bsicos citados no
incio deste captulo e parece dar coerncia metodolgica para a
conduo deste livro que utilizar o Institucionalismo Histrico
como abordagem:
(1) Pretende-se, com ele, considerar a especificidade histrica
(por meio da dimenso contextual) sem, portanto, ignorar o papel
da teoria e dos instrumentos analticos (os quatro conceitos aqui
criados so exemplos disso: instituies estruturais, foras da
mudana, instituies legislativas e contexto holstico). Bus-
ca-se com isso considerar a especificidade temporal e espacial sem
nos perdermos na infinitude de dados histricos.
(2) Pretende-se considerar tanto os movimentos de longo prazo
quanto os de curto prazo. As foras so geralmente de curto prazo,
enquanto as instituies estruturais so de longo. As instituies
legislativas podem ser longas ou curtas e o contexto pode ser longo
(quando materializado em instituies) ou curto (quando fora).
Mas instituies estruturais de curto prazo, se existirem, no pare-
cem ter importncia para esta pesquisa, alm de fugirem da defini-
o de estrutura empregada neste trabalho, deixando clara sua rela-
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106 FILIPE MENDONA
o com movimentos de longo prazo. A relao entre as Instituies
Estruturais e as Foras da mudana, tanto na dimenso legislativa
quanto na dimenso contextual, lida com o problema dos diferentes
tempos histricos.
(3) Pretende-se com essa tipologia histrica de variveis da
mudana institucional contemplar tanto as variveis duras, como
a condio material e as instituies legislativas, quanto as variveis
cognitivas, como as ideias e valores, entre outros. Como conse-
quncia disso, tanto anlises qualitativas quanto quantitativas pa-
recem trazer contribuies.
Vale destacar tambm que essa ferramenta analtica no atribui
nenhuma funcionalidade histria. No linear nem cclica, mas
contextual, portanto especfica. No pode ser explicada nem pelo
individualismo metodolgico, por desconsiderar a autonomia das
instituies e do contexto, nem pelo determinismo holstico, por
desconsiderar as foras, que so, especialmente na dimenso legis-
lativa, fruto de grupos de presso (terceiro quadrante). No prximo
captulo, buscaremos empregar essa tipologia em nosso objeto de
pesquisa.
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PARTE II
AS ESPECIFICIDADES
NORTE-AMERICANAS E O
DESENVOLVIMENTO DAS INSTITUIES
DE FAIR-TRADE NO CONGRESSO
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Todas as localidades e todos os tempos histricos possuem suas
caractersticas singulares, e para os estudos que consideram as espe-
cificidades, pela compreenso desses traos nicos que se obtm
a construo de hipteses com validade histrica. Portanto, faz-se
necessrio elaborar uma breve reflexo sobre as especificidades dos
Estados Unidos. Esse tema, por si s, j daria uma pesquisa. No
se pretende dar aqui a profundidade que o assunto merece. Ser
feita apenas uma breve reflexo dos traos gerais que aparecem de
maneira quase consensual na literatura.
As instituies de comrcio dos Estados Unidos sofreram im-
portantes variaes de 1945 at 1988. Mudanas no sistema eco-
nmico internacional, somadas s foras de mudana conjunturais,
bem como a maneira que as foras domsticas se equilibravam im-
pactavam diretamente as instituies de comrcio. Entretanto, nem
todas as instituies mudam com facilidade, algumas permanecem
intactas durante longos perodos. Por mudar lentamente e perdurar
em contextos histricos to diferentes, essas instituies aproxi-
mam-se do que aqui se define por instituies estruturais.
Na parte II deste livro, procurar-se- refletir historicamente
sobre o comrcio dos Estados Unidos desde o ps-guerra at a d-
cada de 1980. Tal recuo histrico tem por objetivo identificar os
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110 FILIPE MENDONA
padres institucionais, diferenciando instituies estruturais, que
mudam mais lentamente, de foras da mudana, mais suscetveis
a alteraes.
possvel identificar no perodo aqui analisado trs padres
institucionais, conforme sustentado por Vigevani et al. (2007):
*
do
ps-Segunda Guerra at meados da dcada de 1960, da dcada de
1970 at meados de 1980, e de 1979 at 1988. O primeiro padro
(do ps-Segunda Guerra at meados da dcada de 1960) caracte-
rizado por um posicionamento liberalizante em que se aceitavam
perdas no cenrio econmico para garantir benefcios no cenrio
poltico internacional. Assim, a manuteno da Aliana Atlntica
e a aliana com o Japo tornaram a poltica comercial secundria
no conjunto maior da poltica externa em razo da nfase inicial da
guerra fria em questes militares e estratgicas. No cenrio doms-
tico norte-americano, o posicionamento internacionalista foi viabi-
lizado politicamente pela situao econmica favorvel, permitindo
aos norte-americanos arcar com os custos advindos da liderana
desse pas no plano internacional, e por um arranjo institucional
que esquivava o Congresso de demandas protecionistas.
O segundo padro (da dcada de 1970 at meados de 1980) foi
caracterizado por questionamentos da posio liberalizante norte-
-americana. Com o arrefecimento da guerra fria e a ascenso de
novos polos industriais, especialmente o alemo e o japons, est-
mulos para proteo tinham impacto direto no Congresso. Desse
cenrio, duas tendncias merecem destaque: a primeira delas que
a poltica econmica e, mais especificamente, a poltica comercial
deixavam de ser apenas instrumentos dos objetivos mais gerais de
* importante dizer que grande parte da reflexo a seguir fruto de pesquisa
desenvolvida em conjunto com outros pesquisadores dentro do projeto tem-
tico Reformas Liberalizantes e Pases em Desenvolvimento apoiado pela
Fapesp e coordenado pelo Prof. Dr. Sebastio Velasco e Cruz. As descobertas
e concluses deste captulo so frutos de um trabalho maior, do qual partici-
param pesquisadorescomo Tullo Vigevani, Thiago Lima, Gabriel Cepaluni
e Marcelo Fernandes de Oliveira (ver Vigevani et al., 2007), a quem se deve
grande parte das concluses aqui realizadas.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 111
poltica externa e ganhavam cada vez mais autonomia. A segunda,
diretamente relacionada primeira, fez que a perda de competitivi-
dade sofrida pelas indstrias norte-americanas intensificasse as de-
mandas de grupos de interesses protecionistas, contribuindo para
alteraes importantes no design institucional norte-americano.
O terceiro padro (de 1979 at 1988), foco desta pesquisa,
foi caracterizado por uma nova concepo de poltica comercial,
na qual se utilizavam medidas unilaterais por parte dos Estados
Unidos contra os seus principais competidores econmicos. H,
contudo, uma tenso entre o desejo de acesso de grupos protecio-
nistas ao processo de formulao de poltica comercial e os obs-
tculos impostos pelo Executivo pr-livre comrcio. Em 1988,
com a implantao do Omnibus Trade and Competitive Act, a
passividade norte-americana cedeu lugar necessidade de
abertura de novos mercados por meio de medidas unilaterais.
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3
ASCENSO E QUEDA DO
SISTEMA ANTIGO DE COMRCIO
NOS ESTADOS UNIDOS:
EM BUSCA DE INSTITUIES ESTRUTURAIS
Do ps-Segunda Guerra em diante, os Estados Unidos lide-
raram a implantao de um sistema liberal de comrcio em prati-
camente todo o sistema internacional, com especial destaque para
os pases ocidentais. Embora os princpios liberalizantes tenham
sido criticados, tanto por parceiros comerciais dos Estados Unidos
quanto no ambiente interno desse pas, eles continuaram a materia-
lizar tal princpio de comrcio em instituies legislativas e arranjos
internacionais. Goldstein (1988, p.187) afirma que as crticas no
foram suficientes para minar a trajetria liberalizante do comrcio
dos Estados Unidos: O apoio ao liberalismo perdeu pouca fora
entre os decisores centrais americanos. O liberalismo ainda detm
uma posio social no muito diferente ao de uma vaca sagrada na
comunidade poltica.
O livre-comrcio comeou a se institucionalizar nos Estados
Unidos em 1934 aps o fracasso da Smoot-Hawley tariff,
1
ratificada
no dia 19 de junho de 1930, como forma de proteo s crises eco-
nmicas da dcada de 1930. No existe consenso sobre as causas e
os efeitos dessa lei para as relaes comerciais dos Estados Unidos,
1 Para saber mais sobre a Smooth-Hawley, ver Irwin (1998).
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114 FILIPE MENDONA
mas parece haver fortes relaes causais entre as elevaes tarifrias
que ocorreram no incio da dcada de 1930 e a grande depresso
(Frieden, 1996, p.48), como nos mostram os grficos 1 e 2. Ao ana-
lisar esses dois grficos, possvel identificar que as altas tarifas pa-
trocinadas pela Smoot-Hawley tiveram impacto negativo no PNB
norte-americano. Por esse motivo, alguns autores chegam a demo-
nizar tal experincia institucional. Shoch (2001, p.4), por exemplo,
afirma que a lio persistente da desastrosa Smoot-Hawley Tariff
Act de 1930 [ que] o protecionismo produz guerras comerciais, o
colapso econmico e repdio ao partido ao qual est associado. Na
mesma linha, em artigo publicado por Abraham Berglund (1935), a
relao entre o protecionismo e as dificuldades econmicas j estava
clara: razovel, no entanto, assumir que os papis desempenha-
dos pelas altas barreiras tarifrias e outras restries comerciais
foram importantes e ainda atuam como um impedimento recupe-
rao do comrcio.
Grfico 1 PBN norte-americano, milhes de dlares (19291953)
Fonte: Grfico elaborado pelo autor com base nos dados extrados de Maddison (2008).
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 115
Grfico 2 Mdia ad valorem nas importaes norte-americanas, %, (1930-1954)
Fonte: Grfico elaborado pelo autor com base nos dados extrados de Congressional Report
(1955).
Como resposta a essas ideias que se tornavam dominantes, a
ratificao do projeto de lei intitulado Reciprocal Trade Agreement
Act,
2
em 1934, liderado pelo secretrio de Estado Cordell Hull, j
demonstrava o tom que os Estados Unidos adotariam logo aps
a Segunda Guerra Mundial. O Acordo de 1934 proporcionou a
ascenso de um novo tipo de padro institucional que minimizava
as premissas nacionalistas e que seria intensificado no ps-Segunda
Guerra, perdurando at 1988: a opo pela liberalizao e a parti-
cipao ativa do Executivo. A atitude de repdio ao protecionismo
era consensual no Congresso americano, e foi central nos acordos
para a aprovao do Reciprocal Trade Agreements de 1934 (Ber-
glund, 1935, p.415).
2 Para saber mais sobre o processo de ratificao do Reciprocal Trade Agree-
ment Act (1934), ver Berglund (1935). Para saber mais sobre Cordell Hull e
seu papel nas negociaes desse projeto de lei, ver Dam (2004).
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116 FILIPE MENDONA
A abertura unilateral e o sistema antigo
Algumas razes histricas consolidaram tais padres legislati-
vos: (1) o contexto da Guerra Fria, (2) as ideias, (3) a superioridade
do poder poltico e estratgico norte-americano; (4) a superioridade
industrial e comercial dos Estados Unidos; e (5) as instituies inter-
nas. A relao desses fatores, alguns conjunturais e outros estruturais,
criou um ambiente propcio para a propagao do livre-comrcio.
A compreenso da Guerra Fria de extrema importncia para
entender as instituies de comrcio dos Estados Unidos. A estra-
tgia poltica empregada durante todo o conflito, com especial des-
taque para as dcadas de 1950 e 1960, foi influenciada pela lgica
da conteno,
3
enraizada na doutrina Truman, que determinava a
poltica econmica, ainda que os custos econmicos fossem altos.
A verdadeira questo no se podemos reduzir o nosso dficit,
mas o quanto devemos reduzi-lo e como podemos fazer essa redu-
o sem sacrificar as polticas que so vitais para a consecuo dos
nossos objetivos nacionais, dizia Gardner (1960, p.433). Em um
artigo escrito por Raymond Vernon (1961) um dos colaboradores
na elaborao do Plano Marshall e formulador de estratgias para
a reconstruo da infraestrutura e economia da Europa depois da
Segunda Guerra Mundial, alm de colaborador na formulao do
FMI e do GATT para a Foreign Affairs, essa ideia fica clara:
3 George Frost Kennan (1947), utilizando o cognome Mr. X, escreveu um
artigo intitulado The Sources of Soviet Conduct em 1947 que fora de
extrema importncia para a compreenso da Guerra Fria. Segundo esse autor,
existia um antagonismo profundo entre o capitalismo e o socialismo enraizado
nas instituies soviticas. Isto tem implicaes profundas na conduta Russa
como membro da sociedade internacional. Significa que nunca poder haver
por parte de Moscou qualquer movimento de comunidade sincero entre a
Unio Sovitica e outras potncias consideradas capitalistas. Em Moscou,
deve ser assumido invariavelmente que os objetivos do mundo capitalista
so antagnicos ao Regime Sovitico, e consequentemente aos interesses das
pessoas em seu territrio. Se o governo sovitico assinar ocasionalmente algum
documento que demonstre o contrrio, este fato deve ser entendido como uma
manobra ttica para combater o inimigo capitalista (que no possui nenhuma
honra) [...], conclui o autor (ibidem).
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 117
Primeiro, precisamos restabelecer de forma inequvoca o fato
de que h uma direo clara na nossa poltica de longo prazo um
compromisso de longo prazo em torno da reduo contnua das
barreiras do nosso comrcio enquanto aceitarem os outros pases
desenvolvidos e to rpido quanto permitirem os problemas de
ajuste interno. [...] Se o presidente pode cortar as tarifas dos Esta-
dos Unidos consideravelmente, pode ser possvel garantir por um
tempo que os dois blocos comerciais rivais da Europa [...] tambm
mantenham baixas suas barreiras comerciais.
Vernon entendia o protecionismo Europeu como uma fase de
ajuste e transio. Essa seria a nica participao do Estado para
alcanar o laissez-faire, elaborando polticas de ajuste, protegendo
alguns setores e dando tempo para adaptao, realocando aqueles
que perderam empregos etc. Para atingir esse estgio, Vernon de-
fendia a concesso pelo Congresso de uma autorizao comercial
para o presidente Kennedy, permitindo que esse reduzisse as tarifas
em at 50%. Dentro dessa lgica, os Estados Unidos toleravam o
protecionismo japons e a discriminao contra seus produtos na
Europa, uma vez que entendiam tais movimentos como polticas
de ajustamento. Somando-se a isso, dentro da lgica da guerra fria,
essa vantagem relativa dos aliados norte-americanos era desejada,
buscando com isso conter o avano sovitico.
Mesmo com a coexistncia pacfica e at o fim do conflito em
1989, o livre-comrcio continua a ser defendido pelo Executivo pelos
motivos aqui mencionados. As dcadas de 1970 e 1980, como ser vi-
sualizado a seguir, assistiram a um forte questionamento dessa polti-
ca por grupos de presso representados no Congresso, mas nem com
isso a postura livre-cambista do Executivo mudou. Mesmo no cen-
rio ps-guerra fria essa tendncia permanece: agora, como principal
potncia do Sistema Internacional, a necessidade de manter a sade
do sistema de comrcio mundial existe com intensidade parecida.
Quanto s ideias, no imediato ps-guerra, acreditava-se que o
protecionismo fosse um dos principais motivos para os conflitos
mundiais. Depois da grande depresso da dcada de 1930, por exem-
plo, o liberalismo dominou o debate poltico econmico nos prin-
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118 FILIPE MENDONA
cipais centros acadmicos norte-americanos (Berglund, 1935). As
causas da depresso e as causas da guerra foram relacionadas dire-
tamente com as prticas mercantilistas adotadas na dcada de 1930
(Eichengreen, 2000). A reconstruo da Europa seria impossvel se
os pases voltassem a cometer os erros da dcada de 1930, cada um
procurando vender o mximo e comprar o mnimo, aponta Aron
(2002, p.567). Com isso, o liberalismo no ps-guerra ganhou um sta-
tus incontestvel e seria o principal remdio para evitar dois gran-
des traumas do sculo XX (Hobsbawm, 1995). Alm disso, o cres-
cimento espetacular no imediato ps-guerra fortaleceu essa ideia,
colocando os Estados Unidos na liderana do Sistema Internacional.
Em suma, era preciso evitar prticas restritivas de comrcio:
Pregar o evangelho do livre comrcio em todo o mundo tornou-
-se o objetivo primordial da poltica econmica internacional dos
Estados Unidos, indica Dryden (1995, p.6). Isso ficou claro em
um dos discursos do presidente Kennedy quando ele afirmou que
Se quisermos trazer paz ao mundo [...] e evitar a Terceira Guerra
Mundial [...] o esforo deve ser baseado principalmente na coopera-
o econmica (apud Dryden, 1995, p.34). Para evitar a repetio
desses acontecimentos catastrficos, afirmava-se que no havia
mais espao para manter o isolacionismo da poltica externa norte-
-americana em relao Europa. Era preciso um novo conjunto de
propostas para o comrcio internacional. Assim, os Estados Unidos
passaram a liderar a construo de um regime de comrcio liberal que
teria como consequncia a promoo da paz e um ambiente propcio
aos seus interesses (Goldstein & Keohane, 1993; OShea, 1993).
A posio que os Estados Unidos passaram a ocupar logo aps
a Segunda Guerra Mundial tambm merece destaque e uma das
principais especificidades histricas do pas. Aps 1945, com a Eu-
ropa em reconstruo, esse pas assumiu o papel de grande potncia
ocidental.
4
Tal superioridade do poder poltico e estratgico contri-
4 Esse ponto de vital importncia. A posio diferenciada ocupada pelos
Estados Unidos gerava polticas bastante especficas, refletindo na poltica
comercial desse pas que passou a ser baseada em uma ideia predominante: o
livre-comrcio.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 119
buiu para a intensificao das polticas liberalizantes. O regime de
comrcio livre tinha forte apoio interno (Destler, 1995, p.6), pois,
num ambiente de Guerra Fria, o comrcio era usado para conter
avanos comunistas. O que realmente importava, entretanto, foi
que o comrcio no estava no topo da lista de preocupaes pbli-
cas. Assim, os lderes governamentais tinham espao de manobra
para pressionar as polticas que achavam necessrias (ibidem).
Ikenberry (2006, p.22) ajuda a entender isso. Segundo esse autor,
embora tenham sido convidados pelos europeus, os Estados Uni-
dos eram claramente hegemnicos e utilizaram sua posio econ-
mica e militar para a construo de uma ordem no ps-guerra.
5
Em suma, diante do papel que os Estados Unidos visavam ado-
tar no Sistema Internacional, o livre-comrcio parecia ser a melhor
opo, mesmo com os custos econmicos inerentes a tal deciso.
As outras opes disponveis restringiriam a liderana poltica dos
Estados Unidos e por esse motivo no foram colocadas em prtica.
A partir dessa percepo, polticas multilaterais e bilaterais foram
adotas. Conforme afirmaram Goldstein & Gowa (2002, p.155),
era do interesse do hegemon isto , um, estado muito poderoso
criar um regime de livre comrcio, mesmo que tivesse de arcar com
todo o custo. No foi por acidente [...] que o livre comrcio interna-
cional coincidiu com a hegemonia dos Estados Unidos. Em outro
trecho, os mesmos autores atestam que quando a distribuio de
poder assimtrica e os mercados esto insatisfeitos com o mundo
das teorias de comrcio padro, [...] abrir os mercados internacio-
nais exige o comprometimento de estado desproporcionalmente
poderoso em torno do livre-comrcio (ibidem, p.154). Embora
tais polticas pudessem proporcionar altos custos para os Estados
Unidos, esse pas adotou essa postura para manter sua liderana
5 Esse pargrafo remete discusso sobre a Teoria da Estabilidade Hegemnica,
contestada por uns e endossada por outros (Gilpin, 1981; Keohane, 1989).
Aceita-se a teoria como til para explicar o perodo em tela. Alm disso, ela
possui uma importncia endgena na medida em que os atores domsticos
relevantes do credibilidade a seus argumentos, aderindo-os ou refutando-os
(Anderson, 1960; Gardner, 1960; Aubrey, 1961).
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120 FILIPE MENDONA
econmica e poltica: era preciso implantar o livre-comrcio nos
pases aliados e, posteriormente, em todo o globo.
Quanto superioridade econmica e industrial dos Estados
Unidos, consequncia direta das duas grandes guerras que aconte-
ceram no seio da Europa, essa passou a ser sentida j nas discusses
sobre o reordenamento econmico que ocorreram em Teer (1943),
Yalta (1945) e Potsdam (1945). O Plano Marshall, formulado de
junho a setembro de 1947, outra demonstrao da superioridade
econmica desse pas.
A liderana econmica norte-americana, ainda que intensa-
mente questionada e modificada nas dcadas seguintes, teve signi-
ficado na explicao das causas da continuidade do pas em posio
sistmica central (Dobson & Marsh, 1994). O grfico 3, baseado
na srie histrica de estatsticas compiladas por Maddison (2008),
ajuda-nos a perceber a ascenso dos Estados Unidos, ultrapas-
sando a Europa Ocidental em PNB no decorrer nas duas grandes
guerras, distanciando-se consideravelmente nas primeiras dcadas.
Tambm aqui acreditava-se que a opo liberalizante criaria um ca-
minho necessrio para o contnuo crescimento do poder econmico
norte-americano. medida que os Estados Unidos cresciam, tais
ideias ganhavam fora.
Grfico 3 PNB norte-americano e europeu, milhes de dlares (1914-1965)
Fonte: Grfico elaborado pelo autor com base nos dados extrados de Maddison (2008).
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 121
Alm disso, a liberalizao do ps-Segunda Guerra foi possvel
por causa do arranjo institucional existente nos Estados Unidos na-
quela poca. Esse arranjo era constitudo por contrapesos antipro-
tecionistas, peas fundamentais para o que aqui se denomina como
sistema antigo de comrcio, basicamente impulsionados pela
prosperidade econmica dos Estados Unidos, bem como sua nova
posio preponderante no sistema internacional. Esses contrapesos
entraram em vigor no imediato ps-Segunda Guerra e favoreceram
a manuteno de diretrizes liberalizantes mesmo com mudanas
nas preferncias internas. Em outras palavras, o sistema antigo
pode ser entendido como uma espcie de blindagem que protegia
os congressistas das demandas protecionistas, abrindo caminho
para polticas de abertura comercial. Em conjunto, o arranjo ins-
titucional tinha o efeito de minar grupos locais protecionistas, de-
sestimulando esse paroquialismo em favor de uma poltica nacional
liberalizante (Destler, 1995; Eckes Jr., 1999).
Segundo Destler (1995, p.8),
Todos esses fatores as lies de Smoot-Hawley, o impera-
tivo da Guerra Fria, o predomnio econmico dos Estados Uni-
dos e a prosperidade contriburam para a sustentao do crucial
sistema poltico norte-americano de comrcio: o fato de que as
barreiras comerciais no eram fonte de conflito entre os partidos
Republicano e Democrata durante o perodo ps-guerra.
Tal fato, importante dizer, criou uma estrutura institucional
que possibilitou a continuidade de polticas liberais independen-
temente do partido do presidente eleito. Esse um dos pilares do
sistema antigo.
O sistema antigo
O sistema antigo foi o arranjo institucional legislativo de comr-
cio que vigorou nos Estados Unidos de 1945 at meados da dcada
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122 FILIPE MENDONA
de 1960. Era formado por contrapesos e vlvulas de escape, permi-
tindo a canalizao por parte dos congressistas de demandas prote-
cionistas, transferindo essa responsabilidade para a administrao,
ao mesmo tempo que argumentavam estar agindo no interesse do
seu eleitorado. Era composto pelos seguintes contrapesos: (1) as
negociaes econmicas internacionais; (2) o papel preponderante
do Executivo; (3) os Comits Congressuais; (4) os remdios admi-
nistrativos e escape clause e (5) o Trade Adjustment Assistence
TAA (ibidem).
(1) As negociaes econmicas internacionais foram importan-
tes para o processo de blindagem do Congresso norte-americano
no perodo em questo. A necessidade de centralizao das polti-
cas tarifrias para aperfeioar os processos negociadores fez que o
Congresso delegasse tais funes ao Executivo norte-americano.
A tarifa de negociao foi um ingrediente essencial do sistema
emergente de formulao de polticas comerciais dos Estados Uni-
dos, ressalta Destler (ibidem, p.17). Aps o fracasso da Carta de
Havana, a assinatura de um Acordo Provisrio em 1947 entre 23
pases, entre eles os Estados Unidos, as tarifas e regras sobre o co-
mrcio internacional passaram a ser negociadas no mbito do Acor-
do Geral sobre Tarifas e Comrcio (General Agreement on Tariffs
and Trade, GATT),
6
contribuindo ainda mais para esse processo.
O GATT tinha como objetivo a abolio do uso de cotas no
comrcio internacional, assim como de restries quantitativas
ou quaisquer outras barreiras. Tais regras, alm de internaciona-
lizarem alguns princpios jurdicos tipicamente norte-americanos,
corresponderam aceitao internacional dos critrios liberais de-
fendidos pelos Estados Unidos no perodo final da Segunda Guerra
e nos anos seguintes (Abreu, 2001). Como resultado disso, o Con-
gresso se sentia menos responsvel pelos assuntos de Comrcio e,
6 Depois de 1947, segundo Abreu (2001), o GATT tornou-se um rgo inter-
nacional, com sede em Genebra, fornecendo sistematicamente a base institu-
cional para a consolidao de diversas rodadas de negociaes multilaterais
sobre comrcio internacional.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 123
consequentemente, o Executivo ampliou seu espao de atuao na
poltica comercial norte-americana.
(2) O papel preponderante do Executivo nos Estados Unidos,
outro importante contrapeso do sistema antigo, comeou a ser de-
senhado em 1934 com o Reciprocal Trade Agreement Act. Depois
da implantao dessa lei, o Executivo norte-americano assumiu um
novo papel, passando a ser responsvel pela conduo das polticas
tarifrias. Embora pela constituio caiba ao Congresso regular o
comrcio exterior e ao presidente negoci-lo, ao delegar autorida-
de ao Executivo, esse ganha sinal verde para atuar tanto nacional
quanto internacionalmente nas rodadas do GATT, embora o Con-
gresso mantivesse papel importante ao determinar limites ao do
Executivo.
Em outras palavras, alm de institucionalizar princpios que
vigoram at hoje, como a Clusula da Nao Mais Favorecida,
7
o
que vale notar aqui que o Trade Agreement Act de 1934 delegou
poderes administrao que at ento eram tpicos do Congresso.
Na parte III, Seo 350 desse projeto de lei, afirma-se que:
com a finalidade de expandir mercados externos para os produtos
dos Estados Unidos (como um meio de contribuir com a necessi-
dade emergencial em torno da restaurao do padro de vida ameri-
cano, superar o desemprego interno e a depresso econmica atual,
aumentar o poder de compra do pblico americano, e estabelecer e
manter um relacionamento mais adequado entre os vrios ramos da
agricultura, indstria, minerao e comrcio dos Estados Unidos),
o Presidente deve proclamar tais modificaes dos direitos existen-
tes e outras restries importao, ou tais restries adicionais s
importaes, ou sua continuidade, por perodos mnimos, de costu-
mes existentes ou tratamento especial de quaisquer artigos contem-
7 A clusula de nao mais favorecida o princpio jurdico internacional no
qual um determinado pas, ao conceder benefcios tarifrios a um parceiro,
deve estend-lo para todos os demais parceiros. Contudo, existem excees,
como a criao de blocos regionais e o sistema geral de preferncias.
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124 FILIPE MENDONA
plados por acordos de comrcio exterior, conforme for necessrio
ou apropriado realizar qualquer acordo de comrcio exterior com
o qual presidente tenha se comprometido. (The Reciprocal Trade
Agreements Act of 1934)
Tal rearranjo na legislao de comrcio nos Estados Unidos
resultou em significativas redues tarifrias, como se verificou no
grfico 2. Mas as inovaes no pararam em 1934, ampliando ainda
mais os poderes concedidos ao presidente nos anos seguintes. Nas
dcadas de 1970 e 1980, tal arranjo passou a ser questionado pelos
setores prejudicados com a conduo da poltica econmica dos Es-
tados Unidos. Contudo, at 1988, o Executivo manteve um papel
destacado, tornando-se um arranjo estrutural do sistema poltico
norte-americano. A esse respeito, Destler (1995, p.17) afirma que
Nas dcadas seguintes, os presidentes utilizariam a autoridade
em negociaes tarifrias de forma mais ambiciosa para nego-
ciar multilateralmente (aps a Segunda Guerra Mundial) ou para
negociar tarifas em geral ao invs de item por item (Rodada Ken-
nedy). E na Lei de Comrcio de 1974, o Congresso concederia
nova autoridade para negociar acordos sobre distores comerciais
no-tarifrias, embora exigissem aprovao do Congresso. Sempre
havia limites de tempo e de abrangncia na negociao. No entanto,
o Congresso continuou deslocando a presso e responsabilidade em
torno das polticas de comrcio para o presidente.
(3) Outro contrapeso importante foi o fortalecimento dos comi-
ts no Congresso norte-americano. Havia a necessidade de mini-
mizar as responsabilidades individuais dos congressistas com sua
base eleitoral: Na medida do possvel, leis e emendas de leis sobre
produtos especficos tiveram que ser mantidos fora da Cmara
e do Senado, afirma Destler (ibidem, p.27). Para implementar
essas demandas, a Legislao norte-americana tornou os Ways and
Means Committee na Cmara baixa e o Finance Committee no
Senado os principais responsveis pelas legislaes de comrcio nos
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 125
Estados Unidos. Quanto importncia desse ponto para a blinda-
gem do Congresso em assuntos comerciais, Destler (ibidem, p.28)
afirma que
Foi necessrio estabelecer comits fortes. Felizmente, a poltica
comercial era assunto da jurisdio de dois dos painis mais pode-
rosos do Congresso: O Comit de Finanas do Senado e o Comit
da Cmara sobre Formas e Meios [Ways and Means]. Estes eram
comits fiscais e a jurisdio sobre comrcio exterior derivou de
suas funes originais em torno de questes de receita. A partir da
dcada de 1930, o poder destes comits foi reforado por jurisdi-
es sobre a Segurana Social. Como comits de impostos, tinham
ampla autoridade, vnculos estreitos com os interesses nacionais e
reputao de serem pragmticos, realistas, e um pouco conservado-
res. Ao contrrio dos comits de Relaes Exteriores do Senado ou
Assuntos Exteriores da Cmara, estavam satisfeitos com um sis-
tema que delegava detalhes do comrcio, e consideravam-se satis-
feitos em considerar grandes legislaes sobre autoridade comercial
apenas uma vez em alguns anos.
Como ser visto adiante, esses dois comits concentraram as
negociaes do Trade Act de 1988. O Comit de Ways and Means
da Cmara e o de Finanas do Senado possuam preponderncia
no debate domstico sobre o comrcio internacional justamente
por lidarem com questes tarifrias. Como resultado, ao longo da
dcada de 1960 e no comeo de 1970 o nmero de projetos de lei
introduzidos para instituir cotas ou maiores tarifas foi crescente.
Entretanto, quase a totalidade desses projetos era bloqueada pelos
comits de Finanas e de Ways and Means que possuam amplos
poderes nesse perodo. Alm disso, a legislao favorecia os presi-
dentes desses comits, aliados do presidente ou dos partidrios da
liberalizao comercial.
Outro exemplo da importncia de tais comits foi o papel di-
ferenciado que conseguiram adquirir nas negociaes do GATT.
Aps o Trade Act de 1962, a ltima seo do captulo 5, a 243,
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126 FILIPE MENDONA
refora a representao do Congresso junto aos negociadores do
Executivo, fazendo necessria a indicao de quatro delegados,
dois membros (no do mesmo partido poltico) do Ways and Means
e [...] dois membros (no do mesmo partido poltico) do comit de
Finanas devero ser autorizados como membros da delegao dos
Estados Unidos para tal negociao. (Trade Expansion Act, 1962,
Seo 243)
(4) Outro contrapeso importante foi a utilizao de remdios
administrativos. Para no perderem os votos nem os recursos de
setores protecionistas, os congressistas trabalhavam sobre os me-
canismos de defesa e alvio comerciais, mantendo suas convices
liberalizantes e evitando o protecionismo (Destler, 1995). Essa
poltica funcionava por meio da criao de mecanismos que filtra-
vam as demandas protecionistas antes de chegarem ao Congresso.
Tratava-se de mecanismos de defesa, ajuste e proteo comerciais
geridos pela burocracia em processos quase-judiciais, como as nor-
mas antidumping
8
e o countervailing duties.
9
A utilizao desses mecanismos variou ao longo do tempo. Mais
especificamente, os procedimentos para a elegibilidade e certi-
ficao dos remdios administrativos foram modificados com o
propsito de facilitar ou dificultar a concesso de alvio ou prote-
o medida que a deteriorao econmica dos Estados Unidos se
acentuava (Mundo, 1999). Embora tal constatao seja consensual,
fato que aps a dcada de 1940 o nmero de casos antidumping
8 Esse remdio administrativo surgiu em 1914, no Federal Trade Comission
Act, tornando ilegais prticas de concorrncia comercial desleais por entes
norte-americanos. Em 1921 foi aprovada a primeira legislao antidumping
visando impedir as prticas desleais internacionais, impondo tarifas aos pro-
dutos comercializados a preos desleais.
9 Esse remdio administrativo surgiu na legislao em 1909 para
aplicar uma segunda escala de tarifas em pases com prticas des-
leais, principalmente subsdios fornecidos por governos estrangei-
ros s suas empresas.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 127
sofreu um acrscimo importante, partindo de 1 em 1947 para 41
em 1957. Com base nesses dados, pode-se concluir que: (I) alguns
setores j demonstravam problemas de competitividade e sofriam
com o fluxo de importaes nos Estados Unidos (em especial os
produtores de ao, acar, calados, automveis e txteis);
10
(II) os
remdios administrativos eram instrumentos importantes para ali-
viar a presso protecionista no Congresso, tornando menos custosa
politicamente a continuidade de polticas liberalizantes patrocina-
das pelo Executivo; (III) o nvel de utilizao dos remdios admi-
nistrativos pode ser utilizado como um interessante termmetro da
sade da economia norte-americana.
Grfico 4 Nmero anual de casos antidumping (1947-1999)
Fonte: Grfico elaborado pelo autor com base nos dados extrados de Irwin (1998, p.666).
Alm dos convencionais antidumping e countervailing duties, a
escape clause outro tipo de mecanismo nesses moldes e merece
destaque. Foi criada especialmente para remediar as indstrias no
10 Para um estudo detalhado sobre as graves debilidades econmicas sofridas por
esses setores no perodo em questo, ver Destler & Odell (1987).
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128 FILIPE MENDONA
competitivas e assim dar prosseguimento ao processo liberalizan-
te.
11
No perodo em questo, as condies para ser aceito dentro
dessa clusula eram extremamente exigentes. Alm disso, a deciso
de aceitao foi transferida para a burocracia, em especial o United
States International Trade Commission,
12
criando uma espcie de
blindagem para os congressistas.
Como tal, essa legislao tem impedido um aumento do pro-
tecionismo e ajudou a manter o liberalismo [...] Ao contrrio do
perodo de 1934, o ITC, e no o Congresso, lidou com peties
formais de ajuda. Pelo distanciamento da representatividade do
11 Com o tempo, a escape clause sofreu variaes. Em 1951 apresentava certo
equilbrio entre as demandas protecionistas e as demandas liberalizantes. Em
1962, contudo, a legislao deu uma guinada aguda rumo liberalizao, tor-
nando a aceitao muito mais complicada. Em 1974 essa tendncia diminuiu,
fazendo que a legislao pendesse novamente para o lado protecionista. Gol-
dstein (1988, p.190), discorrendo sobre essa tendncia, afirma que a Lei 1951
requeria contribuies substantivas a prejuzos ou ameaas de prejuzo. Em
1962, este critrio foi considerado demasiadamente permissivo, em vez disso,
as importaes tiveram que ser o fator principal dos danos, a fim de justi-
ficarem a ajuda. Sob a lei de comrcio de 1974, os critrios se tornaram mais
brandos. O aumento das importaes passou a ser s uma parte substancial
ao invs de causadora maior do prejuzo.
12 Na lei de inaugurao desse comit, afirmou-se que a Comisso de Comr-
cio Internacional dos Estados Unidos [ITC] (referidos no presente subttulo
como Comisso) ser composta por seis comissrios que sero nomeados
pelo Presidente, pelo e com o conselho e consentimento do Senado. Nenhuma
pessoa ser elegvel para o cargo de comissrio a menos que seja um cidado
dos Estados Unidos, e, a juzo do presidente, possuidor de qualificaes exi-
gidas para o desenvolvimento de conhecimentos dos problemas do comrcio
internacional e eficincia na administrao dos deveres e funes da Comis-
so (Trade Act of 1930, 1330. Organization of Commission). Esse comit
foi criado para atingir os seguintes objetivos principais: nomear e fixar a
remunerao dos empregados das Comisses que julgar necessrio (alm da
assessoria pessoal de cada comissrio), incluindo o secretrio, (ii) contratar
os servios de peritos e de consultores, em conformidade com as disposies
do seo 3109 do ttulo 5, e, (iii) o exercer e ser responsvel por todas as
outras funes administrativas da Comisso (Trade Act of 1930, 1331.
General powers).
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 129
Congresso, o ITC atua como um amortecedor [buffer], mediando
potenciais perturbaes polticas. (Goldstein, 1988, p.189)
Desde 1948, com o presidente Truman, todos os acordos comer-
ciais dos Estados Unidos passaram a obter clusulas semelhantes,
incluindo o GATT.
13

A tabela 1 ajuda a entender a escape clause como contrapeso
importante do sistema antigo. Embora o nmero de peties tenha
permanecido na mdia, os anos entre 1960 e 1968 receberam mais
respostas negativas do que positivas por parte do ITC, diferente-
mente do anos entre 1969 e 1983.
Tabela 1 Votos do ITC nos casos de escape clause (1960-1983)
Ano Sim No Total
1960-1962 10 18 28
1963-1968 00 12 12
1969-1974 12 02 14
1975-1979 25 14 39
1980-1983 11 05 16
Total 58 51 109
Fonte: Extrado de Goldstein & Lenway (1989).
Dentro desse contexto, o Congresso assumiu uma postura indi-
ferente. Para isso, concedia cada vez mais poder para a burocracia
diminuindo os pr-requisitos para aceitao e mantinha a autori-
dade do Executivo nesse processo, como se pode notar na tabela
2. Percebe-se que o presidente tinha autonomia para discordar,
agindo assim na maioria dos casos sugeridos pelo ITC. Tal consta-
13 Mesmo assim, paulatinamente, utilizaram adequadamente parte das regras
para proteger o prprio comrcio. O Artigo 19 do GATT estabeleceu a escape
clause, a clusula de exceo, original da lei norte-americana, que possibilita
abrigo para 21 empresas afetadas por importaes sob a Seo 201 da Lei de
Comrcio. Outro exemplo o Artigo 6 do GATT, que absorveu quase que
integralmente os princpios antidumping norte-americanos, passando a regras
normais do comrcio internacional.
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130 FILIPE MENDONA
tao mais uma evidncia da blindagem que existia no Congresso,
transferindo o custo poltico da no concesso de uma determinada
ajuda para o Executivo.
Tabela 2 ndice de aceitao do presidente das decises do ITC, escape clause
(1953-1988)
Presidente ITC no
ITC Sim /
Pres. No
ITC Sim -
Pres. Alguns
ITC sim /
Pres. Sim
Total
Eisenhower 09 02 01 00 12
Kennedy 14 02 05 00 21
Johnson 07 00 00 00 07
Nixon 02 06 05 01 14
Ford 06 03 01 05 15
Carter 10 09 09 01 29
Reagan 03 02 03 03 11
Total 51 24 24 10 109
Fonte: Extrado de Goldstein & Lenway (1989).
(5) O Trade Adjustment Assistance outro dos remdios ad-
ministrativos existentes no ps-Segunda Guerra para servir como
proteo e ajuste competio estrangeira em setores domsticos e
como vlvulas de escape s presses protecionistas no Congresso.
Criado pelo Trade Expansion Act (1962), tinha como principal
objetivo fornecer ajuda financeira e/ou tcnica a trabalhadores e
empresas que sofressem com competio estrangeira para que se
adaptassem e se tornassem competitivos (Mundo, 1999). Assim
como a escape clause, importante destacar que, para obter o TAA,
empresas e trabalhadores deveriam solicitar um pedido junto ao
ITC, agncia independente responsvel pela verificao de dano
s empresas domsticas em funo de importaes, tornando o
Congresso ainda mais distante dos assuntos de comrcio. Caso a
agncia encontrasse dano, deveria recomendar a adoo de TAA ao
presidente, que decidiria sobre a sua implantao em consonncia
com o interesse nacional (Mundo, 1999). A tabela 3 ajuda-nos a
visualizar esse contrapeso em ao. Nota-se que o Executivo tendia
a negar a utilizao do instrumento.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 131
Tabela 3 A Histria do Trade Adjustment Assistence, TAA (1962-1975)
Assistncia para Trabalhadores
Assistncia para
Firmas
S
o
b

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9
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1962-1972 56 80 23,519 23,632 N.d. 06 15 N.d.
1972-1975 54 91 30,38 39,799 N.d. 22 N.d. N.d.
Total 110 171 53,899 67,431 75,6 28 N.d. 45,3
Fonte: Dados extrados de Richardson (1980).
Embora as camuflagens do sistema antigo no tenham vedado
completamente o Congresso das demandas protecionistas, espe-
cialmente em razo das presses exercidas pelas grandes corpo-
raes e ao se distanciar dos principais assuntos da formulao de
poltica de comrcio dos Estados Unidos, os congressistas contri-
buram para a manuteno das polticas liberalizantes patrocinadas
pelo Executivo norte-americano, transferindo para esse rgo os
custos das decises comerciais. Os princpios gerais de comrcio
mantinham-se e apenas pequenas alteraes eram realizadas. Ade-
mais, alm da demora para serem processadas, possuam pouco
efeito prtico sobre a burocracia. Goldstein (1988, p.19) resume
esse processo ao afirmar que:
O Congresso define padres, os casos julgados pelo ITC, mas
o presidente faz todas as decises finais sobre o alvio e suas quan-
tidades. Em suma, a lei d extrema margem de manobra ao pre-
sidente. O poder do executivo em poltica comercial o desenho
institucional que promoveu o liberalismo no perodo ps-guerra.
Quanto aos remdios administrativos, importante dizer que
esses refletem, para o nosso propsito, em comparao com o ps-
1974, ideias e condies polticas e econmicas domsticas que
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132 FILIPE MENDONA
restringiam a proteo contra possveis deslealdades comerciais
(Goldstein & Keohane, 1993). Assim, as demandas protecionistas,
que afetariam negativamente o interesse nacional norte-americano
tanto por minar a liberalizao comercial nacional quanto por causar
constrangimentos posio de lder do regime de comrcio interna-
cional dos Estados Unidos, eram defletidas pelo arranjo institucio-
nal.
14
Tal arranjo institucional possibilitou que as alteraes contex-
tuais ou foras da mudana no afetassem diretamente a estratgia
de liberalizao. Cabe destacar que o projeto de um novo regime
internacional de comrcio (o GATT) coincidia e era motivado pela
situao econmica norte-americana positiva, mas que tambm foi
viabilizado politicamente no plano domstico pelo sistema antigo.
No obstante, a insatisfao de parte dos trabalhadores, em-
presas e agricultores norte-americanos com relao conduo
da poltica comercial do pas ganhou fora no incio da dcada de
1960 e concentrou-se em trs pontos: aumento da concorrncia
estrangeira no mercado domstico, prticas desleais e barreiras no
tarifrias, e o modo como as negociaes internacionais eram con-
duzidas (Destler, 1995; Dryden, 1995). Diante desse cenrio, parte
do setor privado acreditava que as negociaes comerciais, como
conduzidas pelo Departamento de Estado em conjunto com o de
Comrcio, nas primeiras Rodadas do GATT (1956), especialmente
na Rodada Dillon (1960-1961), foram amplamente desfavorveis
para os interesses comerciais estadunidenses. A acusao era de
que o Departamento de Estado estaria utilizando a poltica comer-
cial como instrumento da poltica externa, causando danos a certos
segmentos econmicos (Destler, 1995).
As principais dificuldades que se colocaram nesse perodo foram
a diminuio da participao dos Estados Unidos nas exportaes
14 Mas no completamente. Apesar de o termo livre-comrcio ser corrente no
discurso norte-americano, mais adequado caracterizar a poltica como uma
de liberalizao. A proteo e o amparo aos prejudicados eram entendidos
como necessrios. No plano domstico, os remdios administrativos refletem
esse entendimento, enquanto no plano internacional existe certo liberalismo
inserido embedded liberalism (Ruggie, 1992).
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 133
mundiais e o dficit no balano de pagamentos.
15
Nesse contexto,
o setor privado passou a pressionar a administrao Kennedy por
medidas protecionistas e por respostas concorrncia por parte dos
europeus e dos japoneses, considerada desleal segundo o ponto de
vista dos Estados Unidos. Muitos grupos de interesses tambm se
mobilizaram para fazer lobby junto ao Poder Legislativo, pois esse
poder era visto como mais sensvel s demandas protecionistas e
ideia de diminuir o poder do Departamento de Estado sobre a po-
ltica comercial. Com o decorrer do perodo presidencial, Kennedy
absorveu a ideia da necessidade de satisfazer os interesses de setores
ligados ao comrcio internacional, cadeias produtivas e grupos em-
presariais, eventualmente prejudicados pelos acordos alcanados.
Paralelamente, o Legislativo norte-americano tornou-se palco de
intensas discusses sobre a questo.
16
Em meio ao debate, a administrao Kennedy buscou a aprova-
o pelo Congresso de uma nova lei comercial, o Trade Expansion
15 O dficit de 1949 a 1959 possua vrias causas, entre elas: compromissos
assumidos pelo governo para reconstruo e proteo militar do Ocidente,
grande fluxo de investimento privado norte-americano ao exterior, aumento
de importaes em funo do crescimento econmico e aumento da competi-
tividade de europeus e japoneses. Para Anderson (1960, p.428), ento secre-
trio do Tesouro de Eisenhower, o incio de um aparente declnio econmico
norte-americano, que se agravava em funo do dficit de 1959, no seria
solucionado por meio de medidas unilaterais, como barreiras a importaes,
restrio ao fluxo de capital privado, interrupo nos programas de ajuda,
nos emprstimos pblicos e nas operaes militares. Ao contrrio, o governo
deveria enfatizar a expanso do comrcio mundial numa base multilateral e
num ataque contnuo s barreiras ao comrcio (ibidem).
16 Segundo Vigevani et al. (2007), h, nesse momento, certa eroso da rigidez parti-
dria quanto poltica comercial. Antes republicanos eram essencialmente pro-
tecionistas e os democratas, liberais. Contudo, com a mudana nas condies
econmicas de parte de seus respectivos eleitorados, democratas e republicanos
passaram a atuar conforme uma lgica diferente da tradicional de seus partidos,
no sendo mais to rgido o rtulo de republicanos como liberais e democratas
como protecionistas. Mundo (1999) afirma que no chegou a ocorrer uma com-
pleta inverso de polos, mas sim a decadncia de um partido como portador
de uma ideia de comrcio. A anlise de Baldwin (1984) parecida com a de
Mundo (1999), porm atribui maior importncia posio partidria no debate
comercial do incio dcada de 1960, algo que se esvaiu na dcada seguinte.
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134 FILIPE MENDONA
Act de 1962. O objetivo fundamental era obter a delegao de au-
toridade para negociar uma Rodada do GATT abrangente e com
capacidade de cooptar os novos pases do sistema internacional
recm-descolonizados. Essa discusso tinha como um dos primei-
ros tpicos de sua agenda o estabelecimento de checks and balances
no processo de formulao e implantao da poltica de comrcio,
levando em considerao os diferentes atores intervenientes. O
objetivo era encontrar o design institucional adequado para que o
pas defendesse seus interesses de Estado, compatibilizando-os, ao
mximo possvel, com os interesses setoriais. O Congresso vinha
h algum tempo buscando limitar o poder do presidente sobre o
comrcio internacional, mas o Executivo solicitava que o exerccio
do mandato negociador deveria ser do prprio presidente.
Como soluo para o impasse, Willbur Mills, chairman do Co-
mit de Ways and Means da Cmara de Representantes, o mais
importante comit de comrcio da casa, props uma emenda para
solucionar a questo da conduo da poltica comercial (Destler,
1995; Dryden, 1995; Eckes Jr., 1999). Mills props a criao de
rgo para representar o presidente nas negociaes internacionais,
de modo a retirar esse papel do Departamento de Estado, o que foi
reconhecido como necessrio. O projeto fora aprovado pelo Con-
gresso, criando o Office of the Special Trade Representative (STR).
O Representante de Comrcio norte-americano, alocado no Escri-
trio Executivo da Presidncia, estava autorizado a negociar todos
os acordos comerciais relativos ao Trade Expansion Act of 1962.
Essa instituio tinha como intuito ser mais permevel aos inte-
resses privados do que o Departamento de Estado, aumentando a
eficcia da poltica de comrcio exterior e absorvendo interesses de
atores menos poderosos, sem comprometer os interesses polticos e
estratgicos norte-americanos (Zeiler, 1991).
Por meio de Executive Order, o STR era mais uma sada ins-
titucional que se somava ao arranjo existente de modo a manter o
pas atuando pela liberalizao comercial internacional. A agncia
deveria ser um negociador do Executivo que se reportava e dialoga-
va com o Congresso. Na prtica, a agncia teve pouca autonomia na
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 135
Rodada Kennedy e em outras negociaes do perodo. O Departa-
mento de Estado e o Conselho de Segurana Nacional (CSN) conti-
nuavam a ser os principais formuladores, cabendo ao STR apenas a
execuo das ordens dadas pelo Executivo.
Como ser vislumbrado, a agncia se fortalece na dcada seguinte,
ganha poder sobre mecanismos de defesa e alvio comerciais contra o
comrcio desleal e tambm sobre a formulao de poltica comercial,
de modo a favorecer o desenvolvimento de sua estratgia de polti-
ca comercial. Esse fortalecimento, porm, nunca ocorreu de forma
inconteste e veio a ser bastante reduzido no incio dos anos 1980.
Incerteza e transio
O incio da dcada de 1970 marcado por sinais mais claros do
declnio econmico dos Estados Unidos (Keohane, 1984; Kenne-
dy, 1987). As divergncias em relao poltica internacional, ao
desempenho econmico e ao sistema poltico interno so marcas
importantes do perodo. Com base no que acontecia nessas trs es-
feras, argumentava-se que eram necessrias reformas institucionais
para identificar os interesses norte-americanos em um contexto de
perda relativa de poder. As condies que na dcada de 1960 favo-
reciam o livre-comrcio unilateral por parte dos Estados Unidos
comeam a se esvair. Considerando que em 1962 o foco estava na
unidade ocidental e no comrcio exportador como um estmulo
economia americana, o cenrio em 1967 estava repleto de denncias
em torno do aumento das importaes (Dryden, 1995, p.112).
Surgia o problema do balano de pagamentos e cada vez mais gru-
pos de interesse pressionavam o Congresso e a administrao por
mudanas na poltica comercial.
No campo poltico-estratgico, esse perodo foi marcado pela
coexistncia pacfica e pela dtente. No havia mais a iminncia de
confrontao direta entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica.
Desde a Crise dos Msseis em Cuba, uma nova fase da Guerra Fria
surgira. A percepo de que um conflito nuclear poderia levar
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136 FILIPE MENDONA
destruio mtua modificou o relacionamento entre os Estados
Unidos e a Unio Sovitica, fazendo que surgissem gestos rumo a
um maior grau de cooperao entre as duas superpotncias. Segun-
do Saraiva (2001, p.65), uma fase mais madura do relacionamento
entre as superpotncias s se verificou no final dos anos 60 e incio
da dcada de 1970. Nessa nova fase deslanchou, verdadeiramente,
a poltica da dtente. J segundo Perry (1999, p.653), havia boas
razes para um relaxamento das tenses. A Guerra do Vietn tor-
nara os norte-americanos mais realistas. Sentindo-se mais seguros,
os lderes soviticos, por sua vez, suavizaram o tom agressivo de sua
poltica externa.
17
Isso fez que diminusse o estmulo s concesses
unilaterais liberalizantes por parte dos Estados Unidos nas nego-
ciaes internacionais.
Acontecimentos marcantes desse perodo foram os acordos as-
sinados que limitavam a produo de armas nucleares. Em 1972,
por exemplo, Nixon e Brejnev assinaram em Moscou o acordo Salt
(Strategic Arms Limitation Talks) visando regular a produo de
armas estratgicas e msseis intercontinentais, entre outros. Saraiva
(2001, p.68) afirma que em menos de trs anos, entre 1972 e 1974,
os dois chefes de Estado encontrar-se-iam quatro vezes, demons-
trando sua percepo da necessidade do convvio entre os dois sis-
temas de poder. Sobre a distenso entre as superpotncias, Nye Jr.
(2002, p.130) constatou que
17 Alm da derrota no Vietn, Fiori e Tavares (1998, p.114) afirmam que durante
a dcada de 1970 os Estados Unidos sofreram srios reveses em diversas partes
do globo, como na vitria dos comunistas em toda a Indochina concluda
em 1974 e 1975. No sul da sia, os americanos perderam o controle dos con-
flitos entre a ndia e o Paquisto, e a Unio Sovitica permitiu-se invadir o
Afeganisto em 1979. No Oriente Mdio os Estados Unidos perderam o seu
principal aliado, em 1979, com a vitria da revoluo fundamentalista no
Ir [...] Na frica [...] expandia-se a influncia militar sovitica na Etipia,
Madagascar, Zimbabwe e Zaire. E at a Amrica Central, multiplicaram-se
as guerras civis em El Salvador e Guatemala. Essas derrotas levantadas pelos
autores, embora sejam relevantes, nunca colocaram em risco o poderio militar
norte-americano. Contudo, a postura norte-americana proporcionou Unio
Sovitica possibilidade de ampliar sua esfera de influncia.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 137
houve aumento do comrcio, particularmente em gros, e houve a
intensificao de contatos entre americanos e soviticos. As superpo-
tncias evoluram at mesmo em certas regras de prudncia em seus
relacionamentos bilaterais: nada de guerras diretas, nada de arma
nuclear, e promoveram discusses sobre controle de armas nucleares.
Alm disso, o mesmo autor discorre sobre esse perodo afirman-
do que
De 1969 a 1974, a administrao Nixon utilizou calma como
um meio de prosseguir com os objetivos da conteno. Depois
da crise dos msseis de Cuba, os soviticos lanaram um grande
programa militar e se equipararam em armas nucleares aos Esta-
dos Unidos. A Guerra do Vietn levou a uma desiluso na opinio
pblica americana com as intervenes da Guerra Fria. A estratgia
de Nixon era (1) negociar um tratado de controle de armas estrat-
gicas para congelar a paridade nuclear relativa; (2) abrir relaes
diplomticas com a China e, assim, criar um equilbrio de poder de
trs vias na sia (ao invs de lidar com os soviticos e os chineses
juntos), (3) aumentar o comrcio para que houvesse incentivos na
relao EUA-URSS, e (4) usar ligaes para amarrar as vrias
partes da poltica. O ponto alto da dtente ocorreu em 1972 e 1973,
mas no durou muito tempo. (ibidem, p.129-30)
importante salientar que o perodo da dtente no eliminou a
lgica da conteno por completo. O conflito continuou embora
em escala menor. Alm disso, Saraiva (2001, p.70) atesta que a
crise econmica, o escndalo de Watergate, o trauma da Guerra do
Vietn, entre outros fatores, haviam levado os norte-americanos a
uma certa crise de conscincia na poltica exterior. J no havia
mais espao para os enfrentamentos diretos entre as duas superpo-
tncias, nem para um perodo de alta instabilidade, em grande parte
em razo das demandas internas norte-americanas. Alm disso, j
no existia mais uma opinio pblica coesa que legitimava aes
expansivas para conter a Unio Sovitica.
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138 FILIPE MENDONA
Com o presidente Carter no foi diferente. O moralismo de
Carter e as divises dos formuladores da poltica exterior tambm
contriburam para a dificuldade norte-americana de exercer seu anti-
go gigantismo (ibidem). Essa postura norte-americana s ser inter-
rompida com o presidente Reagan, em 1980, com sua poltica de re-
tomada de uma diplomacia forte e agressiva, visando colocar um fim
nos distrbios causadores de instabilidade do Sistema Internacional.
Em suma, a dtente serviu como pano de fundo para vrias movi-
mentaes internas nos Estados Unidos. Para os nossos propsitos,
a mais importante foi a ascenso da lgica econmica no conjunto
da poltica externa em contraposio diminuio da lgica de se-
gurana. Como visto anteriormente, desde o ps-Segunda Guerra o
Executivo norte-americano fazia da poltica de comrcio um instru-
mento para a manuteno da rea de influncia norte-americana, o
que diversos segmentos do setor privado, assim como alguns con-
gressistas, acusavam como prejudicial para os interesses econmicos
do pas. Na dcada de 1970, aqueles setores e congressistas encon-
traram mais espao para suas reivindicaes junto administrao
por razes exploradas adiante. Cabe adiantar que, como resultado,
houve enfraquecimento da ideia de livre-comrcio e maior preocu-
pao com interesses econmicos nas negociaes comerciais, assim
como maior possibilidade de obter proteo e alvio. As legislaes
de 1974 e 1979 e a Rodada Tquio so marcos dessas mudanas.
Com relao crise econmica, a dcada de 1970 possui es-
pecificidades importantes. Os Estados Unidos no podiam mais
ordenar o sistema com a mesma intensidade dos tempos de Bretton
Woods. Domesticamente, era crescente a percepo de que
Infelizmente, parece que ns [norte-americanos] no podemos
saber ao certo quais so as regras do jogo. Estamos desenhando
numa espcie de confuso nacional, debatendo-nos na tentativa de
encontrar uma sada, o tempo todo perguntando por que a velha
frmula j no compensa mais. (Newman, 1994, p.355)
Essa incerteza, que no se limitou aos Estados Unidos, intensifi-
cou debates domsticos aumentando as preocupaes de vrios seto-
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 139
res norte-americanos, e estes ltimos contribuam para a intensifica-
o de demandas protecionistas. Criou-se um ciclo no qual questes
domsticas e internacionais se entrelaavam com maior vigor.
Para os propsitos desta pesquisa, dois pontos merecem desta-
que: em primeiro lugar, o dficit no balano de pagamentos norte-
-americano havia se deteriorado consideravelmente. Como motor
para esse agravamento, podemos citar o dficit comercial que, a
partir da dcada de 1970, comeou a apresentar saldos negativos
elevados. Em segundo lugar, a ascenso econmica da Alemanha
e do Japo, posteriormente dos NIC (New Industrialized Coun-
tries), criou grande competio e muitos prejuzos para os norte-
-americanos, com destaque para o Japo, principal competidor na
setor automobilstico e de informtica.
Quanto ao primeiro ponto, pela primeira vez desde o ps-Se-
gunda Guerra, o nvel de importaes superou o nvel de exporta-
es nos Estados Unidos em 1971, atingindo um dficit de U$ 2,2
bilhes de dlares. Em 1978 o dficit atinge o pico do perodo, com
U$ 33,9 bilhes de dlares, como visualizado no grfico 5.
Grfico 5 Balano de pagamentos dos Estados Unidos (1970-1990)
Bens e servios = Balana de bens e servios (linha deficitria); Renda = Balana de renda
(linha superavitria); TU = Transferncias unilaterais; TC = Transaes correntes (em barra).
Fonte: Grfico elaborado pelo autor com base nos dados extrados de Bureau of Economic
Analysis (2009).
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140 FILIPE MENDONA
Grfico 6 Balana comercial dos Estados Unidos (1960-1978)
Fonte: Grfico elaborado pelo autor com base nos dados extrados Bureau of Economic Analy-
sis (2009).
O segundo ponto est diretamente relacionado ao primeiro. A
ascenso de novos polos de exportaes e as duas crises do petrleo
so os dois principais argumentos explicadores de tal reverso na
balana comercial norte-americana.
Os novos exportadores foram vencendo no s nas linhas tradi-
cionais como txteis e vesturios, mas tambm em certos produtos
de engenharia. Suas quotas de mercados das importaes de bens
de engenharia em pases industriais avanados, a partir de um nvel
reconhecidamente modesto, cresceu cerca de dois teros em cinco
anos. (Shonfield, 1980, p.610)
Enquanto a Europa e o Japo se recuperavam, a economia norte-
-americana sofria cada vez mais com os efeitos da competitividade.
Vale lembrar que o dlar virou a dcada bastante sobrevalorizado,
tornando os produtos americanos mais caros no mercado interna-
cional. A defasagem na estrutura produtiva dos Estados Unidos
e a baixa competitividade comercial resultaram em aumento im-
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 141
portante nas demandas protecionistas. A Unio Sovitica tambm
enfrentava problemas econmicos e tinha sua posio relativa de
poder diminuda ante as economias em ascenso. Segundo Saraiva
(2001, p.68),
apesar da grandeza das economias e da capacidade estratgica de
seus armamentos [Estados Unidos e Unio Sovitica], ambas as
economias davam sinais de debilidade. A produtividade industrial
norte-americana declinava e a economia sovitica enfrentava o pro-
blema da modernizao tecnolgica no campo. As fatias do poder
mundial, to mais claras nas dcadas anteriores, comeavam a ser
repartidas pelos seus prprios aliados, no Ocidente e no Oriente.
Houve, portanto, uma queda substancial da participao norte-
-americana nas exportaes mundiais, enquanto o Japo e a Europa
Ocidental, liderada pela Alemanha, demonstram uma melhora
significativa. Enquanto em 1948 os Estados Unidos eram respon-
sveis por 27,3 das exportaes mundiais, em 1973 esse ndice havia
cado cerca de 10 pontos percentuais, atingindo 16,9%. J a Europa
Ocidental, no mesmo intervalo de tempo, migrou de 31,5% para
45,4%. O Japo, outro importante concorrente norte-americano,
saiu de 0,4% de participao em 1948 para 6,4% em 1973, como
indica o grfico a seguir.
Grfico 7 Participao nas exportaes mundiais (1948-2002)
Fonte: Grfico elaborado pelo autor com base nos dados extrados de WTO, International
Trade Statistics (2003).
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142 FILIPE MENDONA
Como consequncia disso, a Europa Ocidental e o Japo passa-
vam a ser vistos no apenas como aliados incondicionais, mas tam-
bm como vorazes concorrentes comerciais. O tema da segurana
no ocupava mais o topo absoluto da agenda internacional dos Es-
tados Unidos, cedendo espao para temas econmicos, tornando
mais difcil argumentar que resultados insatisfatrios nas negocia-
es comerciais do ponto de vista do setor privado so, na verdade,
o melhor para o Estado. Assim, a poltica de comrcio internacional
ganha uma lgica prpria, dissociada da poltica de segurana (Des-
tler, 1995; Dryden, 1995).
Tambm importante lembrar que, nesse perodo, pareceu pa-
tente a ausncia de uma estrutura capaz de manter a estabilida-
de financeira internacional. Essa situao tornaria a cooperao
econmica internacional extremamente difcil de ser alcanada
ou mantida, aumentando os conflitos econmicos internacionais.
Assim, a crise da dcada de 1970 criou demandas por novas es-
truturas, tanto na economia quanto na poltica, com vistas ma-
nuteno de uma ordem mundial cooperativa. A Rodada Tquio
(1973-1979)
18
de negociaes comerciais internacionais do GATT
foi um esforo nesse sentido, embora no tenha sido suficiente para
garantir a retomada do desenvolvimento na mesma proporo dos
chamados anos dourados do capitalismo.
19
18 A Rodada Tquio foi anunciada na conferncia que aconteceu entre 12 e
14 de setembro de 1973, em Tquio. Cento e dois Estados (membros e no
membros do GATT) apoiavam a Declarao de Tquio, mas ela no foi
produzida sem tenses. O que convm destacar aqui foi a postura mais dura
adotada pelos negociadores norte-americanos. Segundo Destler (1995, p.50),
as presses e as contas domsticas foraram os negociadores dos EUA a
assumir uma postura comercial internacional mais exigente, pressionando
por mais concesses no exterior e oferecendo menos em troca, num momento
em que o poder dos Estados Unidos no mundo estava diminudo. Esse cen-
rio ajudou a criar a receita necessria para conflito em torno da conduo dos
assuntos comerciais.
19 Em suma, o ciclo virtuoso do modelo de desenvolvimento gerado pelo con-
senso keynesiano/fordista nos anos dourados do ps-45 comeou a apre-
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 143
A crise atingiu em grande medida a sociedade norte-americana.
Conforme a tabela 4, os Estados Unidos desaceleraram na dcada
de 1970, seguindo a tendncia da dcada anterior. Em 1948-1966,
por exemplo, a taxa real mdia de crescimento do PNB dos Estados
Unidos era de aproximadamente 3,8% ao ano. Em 1973-1979, esse
ndice havia cado para 2,5% ao ano, caracterizando assim uma de-
sacelerao significativa. A desacelerao causou duros impactos
nos trabalhadores norte-americanos, que agora precisavam traba-
lhar cada vez mais para sustentar o mesmo padro de vida de alguns
anos atrs (Gordon, 1994).
20
Alm da elevao da taxa de desem-
prego, de 4,9% em 1948-1966 para 6,8% em 1973-1979, houve uma
considervel deteriorao da taxa de inflao, de 2,2% em 1948-
1966 para 7,7% em 1973-1979, diminudo o poder de compra do
trabalhador estadunidense.
sentar limites j nos anos 1960, passando a gerar ininterruptamente uma
sobrecapacidade e supercapacidade industrial (Brenner, 1998) que, combi-
nadas crescente concorrncia internacional dos produtos alemes e japone-
ses e ao relativo aumento de poder econmico e poltico de alguns pases da
periferia, contribuiu para a crise estrutural nos Estados Unidos e na economia
mundial nos anos 1970. A natureza dessa crise estrutural resultou de diferen-
tes motivos, mas especialmente do significativo investimento em tecnologia,
visando economias de escala, que gerou um ininterrupto aumento da capaci-
dade produtiva sem contrapartida na escalada positiva da demanda interna
e/ou externa dos Estados Unidos, bem como dos pases do bloco ocidental.
Portanto, crescentemente, o mercado interno norte-americano e o mundial
eram incapazes de absorver a produo, gerando elevados prejuzos no setor
empresarial e constante perda nas taxas de lucratividade das indstrias. Na
avaliao da poca, a causa imediata da maioria destes problemas [econmi-
cos] foi o rpido crescimento de quase todas as partes da economia mundial
na dcada anterior, culminando em forte recuperao cclica nos pases indus-
trializados (Chenery, 1975, p.243).
20 Para fazer tal afirmao, Gordon (1994, p.38) sugere uma escala que cha-
mou de rendimento-hora - (receita lquida real por hora de trabalho). Em
suma, esse indicador visa quantificar o padro de vida do trabalhador por
meio da relao de horas trabalhadas para alcanar um determinado padro
de vida.
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144 FILIPE MENDONA
Tabela 4 A deteriorao do desempenho macroeconmico norte-americano
(1948-1979)
1948-1966 1966-1973 1973-1979
Real GNP growth rate (%) 3,8 3,1 2,5
Real productivity growth rate (%) 2,6 1,8 0,6
Rate of inflation (%) 2,2 5,0 7,7
Index of monetary pressure (%) 1,4 0,7 0,8
Rate of unemployment (%) 4,9 4,6 6,8
Fonte: Gordon (1994, p.37).
Grfico 8 Desemprego nos Estados Unidos (1948-1996)
Fonte: Grfico elaborado pelo autor com base nos dados extrados de Council of Economic
Advisors (2002, b034).
Como consequncia desses dados negativos, os remdios admi-
nistrativos foram mais procurados como mecanismos de alvio. O
grfico 9, por exemplo, mostra o nmero de peties de polticas
de ajuste para trabalhadores sob o Trade Adjustment Assistance
(TAA). De 1975 at 1979, o nmero de peties multiplicou-se
cerca de nove vezes, embora o nmero de casos negados pelo pre-
sidente tambm tenha se elevado bastante. No obstante o nvel de
aceitao baixo, o salto quantitativo no ndice de procura representa
a deteriorao das condies de trabalho nos Estados Unidos.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 145
Grfico 9 Assistncia para trabalhadores sob o TAA (1975-1979)
Fonte: Grfico elaborado pelo autor com base em Richardson (1980).
Essa transio de um perodo de prosperidade para um perodo
de estagnao
21
aconteceu muito rapidamente. O que teve maior
impacto no padro de vida do trabalhador assalariado, que com-
preende a maioria das famlias norte-americanas, foi a deteriora-
o do trabalho e, consequentemente, a ruptura com os tempos de
prosperidade do ps-guerra. A esse respeito, Hobsbawm (1995,
p.405) afirma que
a combinao de depresso com uma economia maciamente pro-
jetada para expulsar a mo-de-obra criou uma acerbada tenso que
21 Nveis menores de produo, mais desemprego, menos consumo e menos
investimentos em produo traduziam-se para o Estado em menor arreca-
dao, aumento de procura por proteo social da sua populao e, portanto,
ampliao com gastos de bem-estar social. A cada avano desse ciclo a presso
sobre a administrao tendia a aumentar e com ela o dficit, e por extenso
o desequilbrio no balano de pagamentos. Para fazer frente a essa realidade
de dvidas crescentes, a grande maioria dos Estados utilizou-se da emisso
de moeda, que incidia diretamente no aumento da inflao, que levava ao
aumento da dvida pblica. O aumento da dvida pblica que da surgira
levou a um ciclo decrescente na economia caracterizado pela combinao de
estagnao e inflao: o fenmeno da estagflao. Como fator complicador,
os Estados Unidos estavam inseridos na Guerra do Vietn que, combinada
primeira crise do petrleo em 1973, contribuiu decisivamente no aumento do
desequilbrio do seu balano de pagamentos.
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146 FILIPE MENDONA
penetrou nas polticas das Dcadas de Crise [...] Foram tempos em
que era provvel que as pessoas, com os antigos estilos de vida j
solapados e mesmo desmoronando, perdessem suas referncias.
Para manter a renda familiar, outros membros da famlia co-
mearam a trabalhar (embora tal soluo fosse diluda pelos altos
ndices inflacionrios). Para entender melhor essa dinmica, faz-se
necessria uma breve abordagem sobre o mercado de trabalho nos
Estados Unidos na dcada de 1970. Nesse perodo, as exportaes
de produtos manufaturados dos Estados Unidos sofreram uma
queda significativa, como veremos. Essa perda de competitividade
fez que houvesse uma reestruturao no mercado de trabalho, au-
mentando o desemprego e diminuindo os salrios. Assim, iniciou-
-se um processo de transio para o setor de servios. Em 1979,
43% da fora de trabalho no-agrcola trabalhou nos setores de ser-
vio e comrcio de varejo. De fato, durante a dcada de 1970, estes
dois setores foram responsveis por 70% de todos os novos em-
pregos criados na economia pelo setor privado (Bernstein, 1994,
p.20). Era mais fcil encontrar emprego em restaurantes, hospitais,
consultrios e consultorias do que no setor produtivo. Essa tendn-
cia continuou tambm na dcada de 1980.
Grfico 10 Diviso da mo de obra norte-americana por setor (1960-1985)
Fonte: Grfico elaborado pelo autor com base em Bednarzik & Shiells (1989).
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 147
Segundo Bernstein (1994), os empregos criados nesse novo setor
possuam suas diferenas. Os empregados trabalhavam menos e
ganhavam menos. Alm disso, crescer no emprego parecia algo
impossvel de conseguir. Empregados desse setor no eram sindi-
calizados e por isso tinham benefcios e remunerao menores que
o setor industrial. O setor de servios foi ocupado basicamente por
mulheres e por jovens. Em 1970, por exemplo, 34,5 milhes de
trabalhadores eram jovens de 25 a 44 anos. Em 1978, esse grupo j
havia atingido cerca de 40 milhes de trabalhadores (Flint, 1978,
p.2). Richard B. Freeman, professor de economia em Harvard, afir-
mou que esta acumulao da fora de trabalho sem precedentes
ter consequncias de longo alcance para o emprego (apud Flint,
1978, p.2). Outro economista, Arnold Weber, afirmou que os que
esto chegando agora no mercado de trabalho tero que disputar e
se cotovelar para encontrar espao em um ambiente cada vez mais
denso (apud Flint, 1978, p.2). Bernstein (1994, p.22) discorre
sobre esse fato, ao afirmar que
a mudana na estrutura da economia nacional, ligada em parte com
os efeitos da crescente interdependncia econmico da Amrica com
o resto do mundo, levou gerao de novos postos de trabalho que
pagavam menos, tinham menos segurana, e que ofereciam poucas
oportunidades para avanos se comparado com postos industriais
que por geraes haviam garantido a renda de famlias inteiras.
A evaso de empresas de produo norte-americanas tambm
foi um fator importante para essa tendncia. Muitas indstrias
manufatureiras perderam espao como os setores siderrgico, au-
tomobilstico e a indstria da informtica, enquanto produtores in-
ternacionais aumentavam suas exportaes para esse pas. Em res-
posta, as indstrias norte-americanas se engajaram em uma nova
estratgia. Citando o caso da General Motors, Bernstein (1994)
afirma que em vez de investir em desenvolvimento tecnolgico para
se adequar nova realidade competitiva internacional, a companhia
norte-americana investiu em novas plantas produtivas no Mxico.
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148 FILIPE MENDONA
Em 1990, havia estimativas de que cerca de trezentos mil autom-
veis nos Estados Unidos foram importados do Mxico como resul-
tado direto de investimentos de corporaes norte-americanas.
Tabela 5 Relao comercial por setor industrial (1967-1977)
Indstria 1967 1977
Mudana
(1966 para 1977)
Moinho de produtos txteis 0,36 0,03 0,39
Geradores de turbina 0,41 0,78 0,37
Couro e produtos de couro 0,24 0,02 0,22
Telefone e equipamentos telegrficos 0,19 0,33 0,14
Polpa de madeira 0,22 0,12 0,10
Papel e carto 0,37 0,30 0,07
Aeroespao 0,80 0,82 0,02
Ao 0,16 0,68 0,52
Pneus de borracha 0,11 0,51 0,40
Vesturio 0,54 0,86 0,32
Mquinas e ferramentas 0,13 0,12 0,25
Equipamento fotogrficos 0,38 0,17 0,21
Automveis 0,01 0,21 0,20
Produtos qumicos 0,49 0,30 0,19
Utenslios domsticos 0,01 0,14 0,15
Mquinas industriais em geral 0,72 0,57 0,15
Mquinas para construo 0,91 0,76 0,15
Computadores 0,78 0,65 0,13
Mquinas agrcolas 0,17 0,15 0,02
Fonte: U.S. Department of Commerce, Survey of Current Business:
1980, U.S. Industrial Outlook for 200Industries withProjection for 1984.
*Trade ratio = (exportaes importaes) / (exportaes + importaes)
Fonte: Extrada de Bernstein (1994, p.21).
O setor agrcola e os segmentos ligados ao arsenal militar ti-
nham melhor desempenho econmico. No imediato do ps-guerra,
investimentos nessa rea eram entendidos como benficos, uma
vez que as inovaes nesses setores influenciavam positivamente a
iniciativa privada (embora esse processo ainda fosse lento). Contu-
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 149
do, na dcada de 1970 essa percepo havia mudado. Os enormes
gastos em armamentos eram tidos como uma das causas da incapa-
cidade de crescer na indstria norte-americana. A ideia de spill-over
caiu em descrdito. Alm disso, aumentando em quase 120% atra-
vs da dcada de 1980, saindo de 134 para 294,9 bilhes dlares, os
gastos militares nos Estados Unidos tambm tiveram um profundo
impacto econmico em virtude de sua contribuio para um dficit
no oramento federal e, assim, da dvida pblica (Bernstein, 1994,
p.23). Somada ao dficit comercial, essa diferena entre recursos
federais e gastos, segundo Bernstein, foi um dos desafios mais im-
portantes que os Estados Unidos enfrentaram na dcada de 1990.
A crise trouxe insatisfao social. Os cidados norte-americanos
exigiam moradia, segurana social e assistncia pblica. Segundo
Alan F. Westin (1978), por exemplo, vrias concesses foram sendo
adquiridas pelos trabalhadores, como proteo trabalhista, leis tra-
balhistas, a obrigatoriedade do alto escalo da empresa ouvir as
demandas inferiores, privacidade do trabalhador etc. Para atender
a essas demandas, os gastos do governo aumentavam, resultando na
intensificao da presso impopular pelo aumento de impostos. As
manifestaes na Califrnia em 1978, conhecidas como Tax Revolt,
so um exemplo claro disso, quando a populao se organizou para
reduzir o nvel de impostos. Mullaney (1978), por exemplo, afir-
mou que o movimento na direo de forar grandes cortes de im-
postos na Califrnia a mais surpreendente revolta do contribuinte
contra a carga pesada de impostos, e contra a crescente inflao e
gastos do governo.
22
22 A quantidade crescente de movimentos sociais na dcada de 1970 (proteo
ambiental, fontes de energia alternativas etc.) colocou em dvida a autono-
mia do setor privado de determinar a alocao de recursos. Nas palavras de
Gordon (1994, p.65), na dcada de 1970, essas vrias insurgncias haviam
conquistado importantes vitrias, com destaque para a criao da Comisso
Nacional para Segurana de Rodovias (1970), a Administrao da Segurana
e Sade Ocupacional (1970), a Administrao de Proteo Ambiental (1970),
a Administrao de Segurana dos Consumidores (1972), a Administrao da
Segurana em Minas (1973), alm de vrias outras instituies similares. Con-
tudo, a medida que a regulao aumentava, aumentava a presso nas autorida-
des governamentais para recompensar os empresrios. Caso contrrio, estes
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150 FILIPE MENDONA
Grfico 11 Componentes de composio salarial (1966-1986)
Fonte: Grfico elaborado pelo autor com base nos dados extrados de Schwenk (2001).
No mercado domstico, os monoplios ou oligoplios apro-
veitavam-se de sua posio para controlar os preos e dominar o
mercado. A tabela 6 mostra que essas empresas cresceram de 1948
a 1979. As grandes corporaes dominam cada vez mais o cen-
rio econmico, formando o ncleo do que o economista de Har-
vard John Kenneth Galbraith chamou de novo estado industrial
(Gordon, 1994, p.66). No mercado internacional, as vantagens
das empresas norte-americanas estavam intrinsecamente ligadas
posio dos Estados Unidos no ps-guerra. Segundo Raymond
Vernon (1977, p.244), em primeiro lugar, as maiores empresas
nos pases industrializados, especialmente as empresas lderes dos
Estados Unidos, estavam na vanguarda do movimento [rumo a
uma transnacionalizao]. As empresas desse pas podiam contar
com o poder do dlar, alm de serem superiores em tecnologia e
escala. Conforme tabela 6, a competio era pouca em 1948-1966.
Contudo, esse cenrio deteriorou-se no perodo entre 1973-1979.
O principal motivo para essa deteriorao foi a ascenso da Europa
ltimos dificilmente sobreviveriam. O caso de Nova Iorque serve mais uma vez
como exemplo. Confrontados com aumentos de impostos e cortes nos servios
inevitveis que ameaam a acelerar as dificuldades enfrentadas pelas empresas
e indstrias, a cidade de Nova Iorque tem que correr muito apenas para se man-
ter na corrida rumo sobrevivncia econmica (New York Times, 1976, p.19).
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 151
e do Japo, como j visto, e posteriormente dos NIC. Alm disso,
novas companhias internacionais comearam a investir em novos
setores, aumentando a competio.
Tabela 6 Construo e eroso da rivalidade intercapitalista (1948-1979)
1948-1966 1966-1973 1973-1979
200 largest firms share industrial assets
(%)
52,8 59,8 58,0
ndice da concorrncia das importaes
(%)
5,6 8,6 10,3
Fonte: Gordon (1994, p.66).
Justamente pela natureza dessas grandes corporaes, elas ser-
viram como foras antiprotecionistas igualmente poderosas que
faziam contrapeso, evitando a escalada sem limites das polticas
revisionistas. Destler & Odell (1987, p.23) ressaltam que
A resistncia poltica s propostas de produtos especficos de
proteo comercial aumentou acentuadamente entre meados dos
anos 1970 e meados dos anos 1980. Os principais grupos que con-
triburam para este aumento foram [...] as corporaes multinacio-
nais ou as organizaes empresariais de coalizo, que carregaram a
bandeira do livre comrcio no passado.
Assim, para cada setor prejudicado, havia um setor beneficiado
que funcionava como contrapeso. Os setores siderrgico, automo-
bilstico e txtil eram os trs setores que mais sofreram com esse
tipo de oposio. Para Destler & Odell (1987), existem dois fatores
explicativos para tal fenmeno: em primeiro lugar, o comrcio nor-
te-americano havia se tornado mais dependente da economia inter-
nacional, portanto mais dependentes de polticas liberalizantes;
23

23 Segundo os autores, de 1960 a 1970-1980 o valor das exportaes de merca-
dorias mais importaes triplicou em proporo produo de bens dos EUA,
de 14% para 18% depois de 1970. Parte desse aumento foi devido a mudanas
de volume e preo, particularmente o petrleo e outras commodities. Mas com
base no volume (preo deflacionado), a proporo tambm aumentou subs-
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152 FILIPE MENDONA
em segundo lugar, houve uma elevao no nmero de grupos orga-
nizados (lobbies) atuando em Washington.
Como consequncia de todo esse cenrio de incerteza dos atores
internacionais e nacionais, somados aos grupos antiprotecionistas,
o debate domstico norte-americano intensificou-se, aumentando
as preocupaes de vrios setores que passavam a demandar maior
proteo. Criou-se um ciclo no qual questes domsticas e inter-
nacionais se entrelaavam com maior vigor na agenda comercial.
Diferentemente do perodo anterior, entre 1965 e 1988, o aprofun-
damento das dificuldades econmicas, com destaque para um saldo
comercial em tendncia negativa, bem como as novas dinmicas do
sistema financeiro internacional, intensificaram as ideias de que o
internacionalismo no era mais vivel nem desejvel para os Esta-
dos Unidos. Era preciso agir para recuperar o bom desempenho
econmico e manter a supremacia econmica que estava sendo
ameaada especialmente pelos japoneses.
A eroso da sistema antigo
A blindagem do Congresso ao protecionismo, proporcionada
pelo arranjo institucional aqui denominado sistema antigo, foi en-
fraquecida por pelo menos quatro motivos. Primeiro, porque os
remdios administrativos forneciam alvio e defesa comerciais em
nveis insatisfatrios para o setor privado, e como essas vlvulas de
escape dos congressistas no funcionavam bem, cresceu a presso
sobre os legisladores para tomarem posicionamento mais protecio-
nista, na esfera legislativa, rompendo as bases do arranjo. Segundo,
porque a formulao e a conduo da poltica comercial eram vis-
tas como inadequadas. Mesmo com a criao do STR, boa parte
do setor privado e dos congressistas ainda as via demasiadamente
influenciadas pelo Departamento de Estado, que as instrumenta-
tancialmente, passando de 19% em 1970 para 25% em 1980 e 26% em 1985
(Destler & Odell, 1987, p.27).
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 153
lizava para fins de segurana em prejuzo de setores da economia
nacional. Isso gerou questionamentos delegao de autoridade
comercial do Legislativo ao Executivo. Terceiro, porque no plano
das ideias comeava um perodo de reviso dos princpios da pol-
tica comercial norte-americana no qual emergia no debate poltico
domstico uma noo de fair trade diferente da historicamente
adotada no pas e que desafiava a ideia de livre-comrcio. Por fim,
houve a reforma do sistema poltico domstico que fragmentou e
dispersou o poder na Cmara e no Senado. O poder dos comits,
especialmente o de Ways and Means e o de Finanas, os dois mais
importantes para o comrcio e peas-chave no arranjo institucional,
como veto-points, foi diminudo pela criao de subcomits.
Tais reformas, induzidas pelos democratas que no encontra-
vam acesso ao poder e pelo escndalo de Watergate, tornaram o
processo de poltica comercial mais poroso ao paroquialismo (Pe-
ters & Welsch, 1977; Weingast, 1989; Jacobson, 1990; Browne,
1995). Consequentemente, o Partido Democrata, historicamente
liberal, perdeu coeso, pois muitos de seus polticos retiraram o
apoio ao projeto de liberalizao comercial como era poca. Tal
mudana correspondia em muitos casos posio de tradicionais
eleitorados democratas, como trabalhadores siderrgicos, que pas-
savam a se opor s polticas liberalizantes.
24
O Executivo procurava frear essas presses vetando leis de
cunho protecionista. O receio de um efeito bola de neve, como no
princpio da dcada de 1930, era latente. Uma vlvula de escape
para essa tenso foi o papel desempenhado pelo STR. Na adminis-
trao Nixon, o STR assumiu um carter nacionalista e duro nas
negociaes comerciais internacionais aps William Eberle assu-
mir a chefia da agncia. Buscava-se romper o padro negociador
24 Exemplo significativo, a AFL-CIO, principal representante dos trabalha-
dores organizados nos Estados Unidos, deixou de apoiar o livre-comrcio,
passando a defender cotas gerais para importaes. Levaram a essa demanda o
aumento da competio estrangeira em txteis e vesturio, calados, autom-
veis, ao e eletroeletrnicos, como TV e rdios (Baldwin, 1984).
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154 FILIPE MENDONA
do Departamento de Estado, o qual fazia demasiadas concesses
sem exigir reciprocidade. O STR teve tambm papel relevante nos
processos de formulao e coordenao poltica de modo a dissociar
a poltica de comrcio internacional da poltica externa, papel que
cumpriu apenas parcialmente (Dryden, 1995).
Para lidar com as demandas internas numa fase de reconhecida
transio, Nixon criou o Council on International Economic Po-
licy (Ciep), deixando o STR intocado e contribuindo para o des-
locamento do internacionalismo na poltica comercial dos Estados
Unidos. O objetivo do Ciep era que a coordenao da poltica eco-
nmica internacional em alto nvel deixasse de ocorrer por um De-
partamento especfico ou agncia participante do processo de po-
ltica econmica internacional. Segundo Cohen (1988), o Ciep foi
considerado de grande valia por observadores da poca, que acredi-
tavam que finalmente a poltica econmica poderia ser tratada com
mais racionalidade no nvel federal. O Congresso tambm via o
Conselho com bons olhos. Garantiu a ele vida temporria por meio
de legislao e lhe conferiu um oramento particular. Sob a direo
de Peter Peterson, oriundo do setor privado, no qual era chairman
da Bell & Howell, o Ciep teve papel decisivo em convencer Nixon
de que a superioridade econmica norte-americana se exauria e da
importncia de colocar a poltica econmica em primeiro plano,
numa perspectiva mais nacionalista. Para Peterson, outros pases e
presses domsticas colocavam as polticas comercial e financeira
em xeque, denotando a debilidade da administrao. Era preciso
agir com vigor em prol de interesses econmicos nacionais.
Para fortalecer o STR e firmar uma transio do internacionalis-
mo para um vis mais nacionalista, a administrao determinou que
a agncia tambm seria formuladora de estratgia, junto com Ciep,
o Council of Economic Advisors (CEA) e outros Departamentos,
alm de algumas agncias. Nas administraes anteriores, o STR
tinha papel perifrico na formulao da poltica comercial, concen-
trando-se na execuo. Adicionalmente, o STR ficaria incumbido
de lidar com disputas bilaterais, antes a cargo dos Departamentos
de Estado, Comrcio ou Agricultura. Esse fortalecimento produ-
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 155
ziu resultados, pois o STR passou a defender que, se era preciso
reverter o dficit comercial de 1971, no era possvel que os Estados
Unidos atuassem com base na reciprocidade: era preciso obter con-
cesses significativas, sem contrapartida. Como destacou Eberle,
chefe do STR, ao comentar negociaes com o objetivo menciona-
do antes com europeus e japoneses: No se esquea nem por um
minuto [...] que conseguimos todas estas concesses sem fazer uma
nica concesso da nossa parte (apud Dryden, 1995, p.161).
25

Pelo processo de formulao poltica fragmentado, no entanto, o
STR deveria compatibilizar sua posio com as dos Departamentos
de Tesouro, Comrcio, Agricultura, mais nacionalistas, por um
lado, e Estado e CSN, mais internacionalistas, por outro. impor-
tante destacar que o STR teve parte de suas funes distorcidas em
relao s originalmente atribudas. O STR continuava como uma
ligao entre o Executivo, o Legislativo e com o setor privado, mas
deixava de ser o coordenador de um comit interagncias de alto
nvel sobre poltica comercial, funo que passava a ser do Ciep.
O Ciep, por sua vez, no era um mero coordenador, pois tambm
produzia posies.
Pode-se dizer que o Trade Act de 1974 foi importante marco da
transio entre o perodo de internacionalismo para o de poltica do
Fair Trade (Stokes & Choate, 2001). Essa lei teve grande importn-
cia por renovar a delegao de autoridade comercial do Congresso
para o presidente. Foi negociado com flexibilidade pelo Executi-
vo, permitindo incurses profundas do Congresso e de grupos de
interesse no que se refere aos procedimentos de defesa comercial
(Cohen, 1988). Com isso, mais uma vez o protecionismo genera-
lizado foi evitado em favor de uma poltica comercial liberalizante,
25 Evidentemente, a maior mostra da mudana na poltica econmica internacio-
nal dos Estados Unidos veio com a quebra de Bretton Woods e a imposio de
10% de sobretaxa sobre importaes. Contudo, vale destacar que concesses
liberalizantes foram obtidas do Japo em carros, informtica, aviao leve,
urnio, vveres, laranja e soja. J da CEE, obteve-se concesses em subsdios
em trigo, tarifas para ctricos e tabaco.
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156 FILIPE MENDONA
porm mais agressiva e com maiores possibilidades de alvio contra
importaes e prticas consideradas desleais.
O STR, aps essa lei, tornou-se um dos coordenadores efetivos
do processo de formulao de poltica comercial norte-americano.
Anteriormente, com o Ciep, o STR participava da coordenao da
poltica comercial, mas no tinha a primazia e frequentemente era
preterido pelo Departamento de Estado ou pelo CSN. Depois que
Robert Strauss assumiu o comando da agncia, o STR paulatina-
mente passou a liderar a coordenao do processo comercial, que
havia se tornado ainda mais fragmentado. A lei de 1974 (Seo 141)
tornou o STR encarregado tanto pelo Presidente quanto pelo Con-
gresso por estas e outras responsabilidades comerciais. Por meio de
Ordem Executiva 11846, o presidente Ford elevou o STD para o
nvel de gabinete. (United States Trade Representative, 2009)
O Congresso, por sua vez, criou e modificou mecanismos insti-
tucionais para influenciar a poltica comercial praticada pelo Exe-
cutivo. Por exemplo, criou-se a Seo 301, que deu poder ao presi-
dente para lidar com prticas desleais, como legislao domstica
de outros pases que discriminava os norte-americanos, e facilitou
certificao de proteo sob escape clause, antidumping e countervai-
ling duty (Mundo, 1999). Exemplo disso foi o Trade Adjustment
Assistance Amendments
26
(United States, 1979).
O Trade Act de 1974 pode ser considerado mais um salto qua-
litativo no processo de formulao e execuo da poltica de co-
mrcio exterior. Ao ampliar os vetores democrticos, fortaleceu
26 A lei recomenda a passagem com alteraes do HR 11711, para rever e expan-
dir o programa de assistncia ao comrcio nos termos da Lei de Comrcio de
1974, oferecendo benefcios de pagamentos e treinamento para trabalhadores
demitidos por causa da concorrncia das importaes, alm de assistncia
para as indstrias e para as comunidades afectadas pelas polticas federais de
aumento do comrcio exterior. Estabelece-se o Departamento de Comrcio e
o Comite de Ao de Ajustes como coordenadores dos programas de assistn-
cia (United States, 1979).
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 157
os negociadores norte-americanos, legitimando suas demandas
e recusas. Ao organizar a interlocuo entre interesses privados
e negociadores, melhorou a qualidade da informao disposi-
o dos ltimos, a qual seria difcil de obter por meio de pesquisas
e anlises concentradas somente em rgos da burocracia, ainda
mais num momento de expanso e de crescente complexidade da
agenda comercial internacional. A lei comercial de 1974 tambm
pode ser considerada um ponto de referncia institucional para a
mudana dos objetivos da poltica comercial em comparao com
o ps-Segunda Guerra. A poltica comercial ganhava legitimidade
em si, voltada para ganhos econmicos nacionais, diminuindo sua
instrumentalizao para objetivos de segurana.
A lei comercial de 1974 tambm teve papel central na histria
da poltica comercial norte-americana ao criar o mecanismo fast-
-track. Sua criao foi a soluo encontrada pelos congressistas para
evitar a delegao excessiva de poder ao Executivo para negociar
barreiras no tarifrias, que poderiam ser em muitos casos polticas
pblicas. Com o fast-track, o Congresso estabelece as extenses
das concesses que o Executivo pode realizar numa negociao
internacional. Quando o Executivo est prestes a concluir a nego-
ciao, ele apresenta os resultados a membros do Congresso, que
verificam se esto adequados quilo que foi delegado. Com o aval
do Congresso, o Executivo fecha a negociao e passa a redigir,
juntamente com o Congresso, um projeto de lei para instituir os
resultados da negociao. O projeto ento colocado em votao
no Congresso para sua ratificao ou rejeio, sem a possibilidade
de emendas (Mundo, 1999). Isso permite administrao realizar
acordos comerciais com credibilidade, pois evita que o Congresso
incorpore ou modifique alguns elementos negociados, como acon-
teceu ao final da Rodada Kennedy, quando o Congresso se recusou
a ratificar a eliminao American Selling Price, uma espcie de
gatilho tarifrio (Dryden, 1995).
De fato, com o fast-track o STR pde negociar e garantir a ra-
tificao da Rodada Tquio, incluindo temas no tarifrios (Wi-
nham, 1986). Na interpretao de Ikenberry (1988, p.240), isso
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158 FILIPE MENDONA
ocorreu porque Procedimentos fast-track diminuem a eficcia dos
esforos de lobby das indstrias individuais e a obstruo ad hoc do
Congresso. Durante a negociao, o STR dialogou com o setor
privado e com congressistas. Aos representantes do setor privado,
reunidos nos comits de aconselhamento, foi dada a oportunidade
de votar sim ou no sobre se o acordo atendia aos interesses
nacionais. J os congressistas puderam influenciar a formulao
da poltica comercial, o que os agradou demasiadamente. O STR,
enfim, parecia ser o representante definitivo entre o setor privado e
o Congresso, por um lado, e o Executivo, por outro (Dryden, 1995).
Tudo indicava que a transio institucional e de postura da poltica
comercial norte-americana havia completado a transio. Porm,
como ser constatado, a primeira administrao Reagan significou
um perodo de reverso desse quadro.
importante destacar a criao do fast-track, pois j reflete as
mesmas foras desenhadas na hiptese aqui formulada. Ao mesmo
tempo que garante ao Congresso parte de sua autoridade em as-
suntos relacionados poltica comercial, tal mecanismo no di-
vergente da estratgia do Executivo norte-americano de patrocinar
um sistema de comrcio internacional liberal. , portanto, um meio
termo entre os objetivos de longo prazo do Estado norte-america-
no, portanto no conjunturais, com foras da mudana, conjuntu-
rais por natureza. Esse desafio, parcialmente solucionado pela via
rpida na dcada de 1970, se manteria com intensidade ainda maior
na dcada de 1980, conforme ser indicado a seguir.
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4
A DCADA DE 1980,
AS FORAS DA MUDANA E A
CONSOLIDAO DO UNILATERALISMO
AGRESSIVO NOS ESTADOS UNIDOS
A dcada de 1980 foi marcada por fenmenos que afetaram
diretamente a economia norte-americana: a crise do dlar, a dete-
riorao do emprego, o desmantelamento da Unio Sovitica e a
ascenso econmica do Leste Asitico. Essa dcada um perodo-
-chave para a compreenso das tendncias que tiveram origem na
dcada de 1970 e que influenciaram os acontecimentos ocorridos
no 100
o
Congresso norte-americano, tema do prximo captulo.
Para melhor compreender as ideias que motivaram direta ou indi-
retamente a elaborao do Omnibus Foreign Trade and Compe-
titiveness Act de 1988, buscar-se- tecer neste captulo algumas
consideraes sobre esse perodo.
A dcada de 1980 trouxe tona uma nova ordem. As dinmicas
do mercado internacional e o equilbrio de poder ento vigentes no
podiam mais ser tratados da mesma forma que nas dcadas de 1950
e 1960. Uma nova rede de aes e reaes havia sido criada entre
os Estados, o que demandava novos posicionamentos. Segundo
Saraiva (2001, p.91), a dcada de 1980, juntamente com a seguinte,
constitui uma espcie de processo inacabado, algo como o equi-
valente geopoltico de um canteiro de obras, atuando como linha
divisria entre duas pocas.
Alm disso, aquela dcada presenciou um novo posicionamento
norte-americano com relao economia internacional. Paradoxal-
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160 FILIPE MENDONA
mente, com a vitria de Reagan nas eleies de 1981, os Estados
Unidos assumiram, embora no de forma imediata, uma postura
mais rgida no que diz respeito poltica comercial. A estratgia
norte-americana de negociar em mbitos multilaterais, por exemplo,
fora reformulada para lidar com as novas dinmicas internacionais
e, consequentemente, reduzir o dficit norte-americano. Iniciava-se
uma estratgia de mltiplas direes
1
que, alm das rodadas mul-
tilaterais, passou a utilizar acordos bilaterais (com o Canad e com
Israel) e, mais tarde, regionais (Nafta). Dessa forma, essa estratgia
tornou-se instrumento de extrema importncia para a busca da segu-
rana econmica dos Estados Unidos e, embora no tenha sido usada
em larga escala na dcada de 1980, ela foi ampliada de maneira con-
sidervel na dcada de 1990, formando uma densa rede de tratados
bilaterais e regionais e entrelaando os pases de maneira complexa.
No campo estratgico militar tambm houve importantes rup-
turas. Como visto, desde o ps-guerra, os Estados Unidos empre-
garam grandes esforos para exportar seus princpios de comrcio
por meio de negociaes multilaterais. Gilpin (2000, p.303) relata
que os Estados Unidos haviam se comprometido incondicional-
mente com um sistema comercial aberto e no discriminatrio, a
concretizar-se mediante negociaes multilaterais no Acordo Geral
de Tarifas e Comrcio (GATT). Para isso, o pas assumiu a lide-
rana do processo de abertura, baseado em suas percepes interna-
cionalistas, o que significava arcar com certos custos. Contudo, no
se pode descontextualizar essa atitude do governo norte-americano:
no perodo em que ela prevaleceu, havia muita preocupao com
a manuteno da Aliana Atlntica, base da poltica externa dos
Estados Unidos, sendo possvel a existncia de uma espcie de reci-
procidade comercial assimtrica.
2
1 Tal conceito, estratgia multitrack no original, foi primeiro utilizado por Gil-
pin (2000).
2 Por reciprocidade assimtrica entendem-se redues tarifrias, abertura unila-
teral e concesses comerciais sem exigncias similares. Respondia tipicamente
lgica bipolar e ao sistema antigo. A esse respeito, o livro de Cline (1983,
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 161
No obstante, no segundo mandato de Reagan, e com a as-
censo de Gorbatchev na Unio Sovitica, as preocupaes com a
guerra fria diminuram o grau de constrangimento para a aceitao
da totalidade dos custos das relaes comerciais do bloco ociden-
tal (Destler, 2005, p.61; Arslanian, 1994, p.15). Vrios motivos
contriburam para essa mudana estrutural de parte da opinio da
populao norte-americana, sendo o principal deles a debilidade
da economia do pas, que no permitia favorecimentos aos seus
concorrentes como ocorria enquanto vigorou o sistema antigo nas
instituies legislativas norte-americanas de comrcio. Enquanto
na dcada de 1950 o Japo, por exemplo, deveria receber investi-
mentos em grande quantidade para a manuteno da poltica de
aliana com os Estados Unidos, na dcada de 1980 esse pas era
considerado um forte concorrente no campo econmico. Isso de-
monstra no apenas o enfraquecimento do pensamento baseado na
lgica da mirror image, mas tambm o fortalecimento da condio
econmica como varivel importante para a segurana nacional
norte-americana e a corroso das ideias que davam sustentao ao
sistema antigo.
Em outros termos, a dcada de 1980 marcada por tenses entre
as polticas de segurana, principais promotoras de instituies de
comrcio que garantiam aberturas unilaterais, e as polticas econ-
micas, principais promotoras das ideias revisionistas da reciproci-
dade assimtrica. Enquanto em parte do governo Reagan parece ser
mais relevante destacar sua estratgia militar, a economia ganhou
grande espao na construo da agenda. O desmantelamento da
Unio Sovitica, a ascenso dos NIC e a deteriorao da economia
norte-americana, com ndices elevados de desemprego, contribu-
ram para essas mudanas.
p.121) ilustrativo. Segundo esse autor, a nova reciprocidade tinha como
principal objetivo conceder aos Estados Unidos mecanismos de retaliao na
forma de proteo contra qualquer pas estrangeiro que no concedesse acesso
aos produtos norte-americanos de forma comparvel ao tratamento recebido
nos Estados Unidos.
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162 FILIPE MENDONA
Principais especificidades da dcada de 1980
Quanto ao papel desempenhado pela Unio Sovitica na tenso
existente entre a reciprocidade assimtrica e as polticas revisionis-
tas, importante destacar que a dcada de 1970 havia sido marcada
por um perodo de coexistncia pacfica entre as duas superpotn-
cias. A iminncia de possveis conflitos nucleares que poderiam
causar srios danos tanto nos Estados Unidos quanto na Unio
Sovitica fez que eles desenvolvessem formas de tolerncia mtua.
Essa ideia refletiu-se em um perodo de relaxamento das tenses
diretas, contribuindo para a fase da dtente do conflito.
Em 1979, contudo, a guerra civil em Angola internacionalizava-
-se e a Unio Sovitica invadia o Afeganisto enquanto desenvolvia
msseis com ogivas mltiplas, conhecidos como SS 20 (Almeida,
2001, p.102). Tal acirramento dos nimos promoveu os argumentos
daqueles que pregavam uma renovada busca norte-americana de
desequilibrar a seu favor as relaes de poder internacionais. Esse re-
posicionamento sovitico acabou gerando tenses entre os dois pa-
ses e se refletiu nas decises da administrao na gesto Reagan que
no demorou em iniciar uma campanha repleta de afirmaes como
imprio do mal, materializado na Unio Sovitica e seus aliados.
3
A eleio de Reagan presidncia demonstrava a volta da per-
cepo, nos Estados Unidos, de que a Unio Sovitica deveria ser
combatida com afinco. Os anos do governo Reagan podem ser carac-
terizados como um perodo no qual os Estados Unidos buscaram
remobilizar o seu poder global e reafirmar o seu domnio internacio-
nal (Gill, 1989, p.15). Os Estados Unidos pareciam buscar nova-
mente a intensificao da Aliana Atlntica contra o perigo sovitico,
3 Em discurso feito em rede nacional no dia 23 de maro de 1983, Reagan afir-
mou que enquanto os soviticos aumentavam seu poder militar, foram enco-
rajados a estender esse poder. Eles esto espalhando a sua influncia militar
de forma que podem desafiar diretamente nossos interesses vitais e de nossos
aliados. [...] Algumas pessoas ainda podem perguntar: Ser que os soviticos
alguma vez usaro seu formidvel poderio militar? Bem, mais uma vez, pode-
mos nos dar ao luxo de acreditar que no iro? (Reagan, 1983).
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 163
contribuindo para o reaquecimento do conflito. Contudo, da mesma
forma que os pases da Aliana Atlntica eram aliados no campo da
estratgia militar, no campo econmico alguns pases aliados eram
considerados inimigos, como o Japo.
4
Esse antagonismo, fruto
de mudanas de percepo, foi caracterstica marcante na dcada de
1980. Em suma, esse perodo trouxe consigo, portanto, uma tenso
entre dois movimentos aparentemente antagnicos, caracterstica
fundamental do que aqui se denominou como polticas de fair trade:
a lgica da abertura unilateral ou reciprocidade assimtrica, patroci-
nada pelo sistema antigo dentro de um contexto bipolar, revisitadas
pelo governo Reagan, e as debilidades da economia norte-americana
em um cenrio de crise. A esse respeito, Gill (1989, p.22) afirma que
A dcada de 1970 foi um perodo em que a percepo americana
sobre o mundo, sobre a Europa e sobre o modelo adequado de pol-
tica externa pareceria mudar. Um smbolo disso foi a poltica ativa
de dtente, bem como a elaborao de uma poltica de rivalidade
econmica com a Europa Ocidental. At o incio dos anos 1970, os
Estados Unidos sempre apoiaram bastante a unificao europeia.
Depois disso, a percepo de que pases da Europa Ocidental eram
rivais econmicos comeou a figurar de maneira mais proeminente
nas mentes de muitos lderes americanos e trabalhadores organi-
zados. Estes anseios sobre a perda da competitividade americana e
4 A disputa com os Estados Unidos pela hegemonia de diversas reas de influn-
cia geopoltica determinou a necessidade de um oramento militar de grandes
propores, alm de ajuda comercial, tcnica e financeira, que esgotavam o
tesouro nacional sovitico, deixando outros setores essenciais com um percen-
tual de recursos bastante reduzidos. Segundo Ayerbe (2002, p.234), a prio-
ridade na segurana estratgica levou os Estados Unidos a admitirem o for-
talecimento desses pases, despejando enormes recursos em ajuda econmica
e militar e tolerando o protecionismo e os subsdios s exportaes, mesmo
que prejudicassem a competitividade dos produtos [norte-americanos]. Isso
provocou certa insatisfao popular, agravando a crise ainda mais, at se tornar
insuportvel para o governo norte-americano e importantes setores econmi-
cos e sociais. A retomada de uma perspectiva confrontacionista no campo da
segurana colocava constrangimentos poltica comercial, no sentido em que
vinha sendo empregada na dcada de 1970.
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164 FILIPE MENDONA
desacelerao relativa do crescimento produtivo persistiram at os
anos do governo Reagan.
Como fruto da reciprocidade assimtrica, vale destacar a criao
do programa intitulado Strategic Defense Initiative estabelecido pelo
governo Reagan, mais conhecido como programa Guerra nas Estre-
las. Segundo Almeida (2001, p.103), tratava-se de uma tentativa do
presidente dos Estados Unidos de reviver a pax americana (ibidem),
consolidar de vez a superioridade norte-americana no conflito com
a Unio Sovitica e diminuir a vulnerabilidade nuclear desse pas.
Estimava-se que tal projeto teria um custo de cerca de 26 bilhes
de dlares.
5
De fato, os gastos militares norte-americanos aumenta-
ram consideravelmente,
6
em volumes muitos superiores ao que fora
estimado inicialmente. Conforme mostra a tabela 7, em 1983, por
exemplo, os gastos militares chegaram a 7,1% do PNB dos Estados
Unidos, mdia bastante alta se comparada com qualquer outra po-
tncia da poca. Alm disso, deve-se ter em mente que o PNB dos
Estados Unidos era muito maior do que a mdia mundial. Os gastos
5 No mesmo discurso realizado no dia 23 de maro de 1983, Ronald Reagan
pergunta-se: E se as pessoas livres pudessem viver com a certeza de que [...]
podemos e destruir msseis balsticos antes que atingissem o nosso prprio solo
ou o dos nossos aliados? Eu reconheo que os sistemas defensivos tm limita-
es e que levantam alguns problemas e ambiguidades. Se emparelhado com
sistemas ofensivos, eles podem ser vistos como promoo de uma poltica agres-
siva, e ningum quer isso. Mas, com estas consideraes em mente, eu apelo
comunidade cientfica em nosso pas, aqueles que nos deram armas nucleares,
que canalizem seus talentos para a causa da humanidade e da paz mundial,
para nos dar os meios de tornar estas armas nucleares impotentes e obsoletas.
Hoje noite, cientes de nossas obrigaes no tratado de Misseis antibalsticos e
reconhecendo a necessidade de uma maior concertao com os nossos aliados,
eu estou dando um primeiro passo importante. Estou dirigindo um esforo
abrangente e intensivo na definio de um programa de longo prazo de pes-
quisa e desenvolvimento para comear a atingir o nosso objetivo final: eliminar
a ameaa representada por msseis nucleares estratgicos (Reagan, 1983).
6 Isso se torna ainda mais relevante quando comparamos o discurso de campanha
de Reagan no qual prometera reduo nos gastos militares para a erradicao
da pobreza que aumentava nos Estados Unidos. No mesmo discurso citado,
Reagan (1983) afirmou que acredite em mim, no foi agradvel para algum
que tinha vindo a Washington determinado a reduzir os gastos do governo.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 165
com segurana e defesa cresceram em mdia 5% entre 1981 e 1988,
saindo de US$ 282,2 bilhes em 1981 e atingindo US$ 393,1 bilhes
em 1988, ndice bem parecido com o do final da dcada de 1960.
Tabela 7 Percentual dos gastos militares no PNB Pases selecionados (1977-
1986)
1
9
7
7
1
9
7
8
1
9
7
9
1
9
8
0
1
9
8
1
1
9
8
2
1
9
8
3
1
9
8
4
1
9
8
5
1
9
8
6
A
m

r
i
c
a

d
o

N
o
r
t
e
Canad 2,0 1,9 1,8 1,8 1,9 2,0 2,1 2,2 2,2 2,3
Estados Unidos 6,1 5,9 5,9 6,3 6,6 7,0 7,1 7,0 7,0 6,7
E
u
r
o
p
a
Frana 3,9 4,0 3,9 4,0 4,2 4,1 4,2 4,1 4,1 4,0
Alemanha
Ocidental
3,4 3,3 3,3 3,3 3,4 3,4 3,4 3,3 3,2 3,1
Itlia 2,4 2,4 2,4 2,4 2,5 2,6 2,7 2,7 2,7 2,7
Reino Unido 4,6 4,4 4,5 4,8 5,0 5,2 5,2 5,4 5,2 5,2
Japo 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9 1,0
Fonte: Elaborada pelo autor com base nos dados extrados de World Armament and Disarma-
ment: Sipri Yearbook 1987, p.173.
Grfico 12 Gastos norte-americanos com segurana e defesa (1969-1988).
Fonte: Grfico elaborado pelo autor com base nos dados extrados de Office of Management
and Budget (2007), p.118-25.
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166 FILIPE MENDONA
Tambm importante destacar que ao mesmo tempo que Re-
agan endurecia o tom no relacionamento com a Unio Sovitica, o
bloco comunista j dava sinais de sua debilidade.
7
Assim, a estru-
tura do poder mundial sofreu alterao significativa. Para o nosso
tema, a principal delas a eliminao paulatina do constrangimento
representado pela Unio Sovitica, abrindo espao para uma polti-
ca comercial mais nacionalista e agressiva, com expanso dos atritos
no campo econmico. Entretanto, esses dois movimentos, apa-
rentemente contraditrios, no foram suficientes para minimizar
as polticas liberalizantes empregadas desde 1945 pelo Executivo
norte-americano.
Nesse perodo, portanto, h um descolamento entre o interna-
cionalismo gerenciado pelo Executivo e a reciprocidade assimtri-
ca promovida pela Guerra Fria. Como concluso, pode-se dizer
que o internacionalismo passa a ser uma instituio estrutural de
comrcio dos Estados Unidos, pois, alm de mudar lentamente,
no se confundia mais com a lgica bipolar e era realimentada
medida que os Estados Unidos assumiam a hegemonia do Sistema
Internacional. Em outros termos, embora as alteraes que vinham
ocorrendo na estrutura mundial de poder eliminassem os pilares da
7 O bloco socialista comeou a sofrer abalos srios em sua estrutura iniciados
com a morte de Stlin (1953) e ampliados com a morte de Brejnev (1982).
Revoltas anti-Unio Sovitica estouraram, comeando com a alem na Berlim
Oriental. Trs anos depois, em 1956, houve tumultos e revoltas na Polnia
e um levante nacional na Hungria. A Unio Sovitica agiu de forma repres-
siva. Ainda em 1956, muitos intelectuais e pensadores comunistas passaram
a abandonar tal ideologia, alguns passando para o lado anticomunista, outros
se mantendo no campo da esquerda com posies fortemente crticas Unio
Sovitica. Na dcada de 1980, na Europa Ocidental e em outras regies, os
partidos comunistas encolhiam ano aps ano, enfraquecendo-se. Enquanto
isso, no Leste Europeu, parte dos lderes perde suas ideologia comunistas sta-
linistas; vrios deles passam a ter como caracterstica uma atitude nacionalista
extremista, para assim tentar assegurar seu poder e sua popularidade. No final
da dcada de 1980 e incio da de 1990, todos os lderes comunistas do Leste
Europeu haviam entregado o poder de forma mais ou menos pacfica. A nica
exceo foi o lder romeno, Ceausescu, que usou a fora e violncia para sua
proteo, porm pouco pde fazer e logo tambm caiu.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 167
reciprocidade assimtrica, o livre-comrcio continuou a ser o obje-
tivo principal do Executivo norte-americano.
A estagnao tecnolgica sovitica foi outro importante fator
que contribuiu para tal crise. Esse fenmeno no significa que a
Unio Sovitica no possua tecnologia alguma. Muito pelo con-
trrio, a indstria blica sovitica era to desenvolvida quanto a do
bloco capitalista, mas a Unio Sovitica no acompanhou os avan-
os tecnolgicos ocidentais. De acordo com Szelenyi & Szelenyi
(1994, p.223),
Globalmente, a Terceira Revoluo Industrial estava em
curso, uma revoluo da tecnologia da informao, computadores,
chips etc., e as economias da Europa Oriental acharam excessiva-
mente difcil a entrada nesta corrida.
Em resumo, o fim da Unio Sovitica tem trs efeitos: em pri-
meiro lugar, abre-se espao para a hegemonia capitalista em todo
o globo; em segundo, emergem novas foras sociais, com diferentes
caractersticas, abrindo novos desenhos polticos (Martins, 1992,
p.7); por ltimo, reflete de certa forma, por meio de sua debili-
dade, que a natureza da economia mundial havia mudado, dando
nfase produo de ponta. Este ltimo item, alm de prejudicar
a Unio Sovitica, tambm afetou a economia norte-americana em
vrios setores, com especial destaque para os setores siderrgico e
automobilstico.
Com respeito ao setor siderrgico, importante destacar que ele
apresenta um histrico protecionista desde o ps-Segunda Guer-
ra Mundial. Nesse meio tempo, os sindicatos ganharam projeo
poltica, em grande parte em razo da alta capacidade de organi-
zao. Pode-se citar como exemplo disso o aumento de 179% nos
nveis mdios de salrio do setor entre 1974 e 1982, destacando-se
que isso ocorreu sem o respectivo aumento no nvel de produo.
Paralelamente a esse processo, as importaes passaram a pressio-
nar o mercado norte-americano, de forma que no final dos anos
1960, com a indstria de ao sentindo a presso crescente das im-
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168 FILIPE MENDONA
portaes, o Departamento de Estado liderou um arranjo entre os
produtores japoneses, europeus e americanos para limitar o volume
de vendas dos grandes exportadores estrangeiros ao mercado dos
EUA (Destler, 1995, p.26).
8
Analistas ligados ao setor atribuam
concorrncia desleal (especialmente ligada a prticas de subsdios)
e apreciao do dlar em relao s moedas asiticas a situao da
indstria norte-americana.
Grfico 13 Desempenho histrico do setor siderrgico norte-americano
(1914-2002).
Fonte: Grfico elaborado pelo autor com base nos dados extrados de U.S. Geological Survey
(2010).
J a indstria automobilstica norte-americana assistiu a uma
elevao significativa de carros importados, especialmente do mer-
cado japons. Contudo, como se nota no grfico 14, ela declinava
mais por sua falta de eficincia do que pelos volumes de impor-
taes japonesas, embora esse pas tenha sido o principal acusado
pelos congressistas norte-americanos. Como consequncia disso,
8 Na dcada de 1970, Destler (1995) afirma ainda que em 1977, a administra-
o Carter responderia a uma presso renovada da indstria de ao com uma
nova forma de limites de importao ad hoc, o trigger price mechanism(TPM)
[mecanismo de desencadeamento de preo].
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 169
a indstria norte-americana migrou para outros pases. A esse res-
peito, Robert B. Cohen (1983) afirmou que a fim de sobreviver,
as empresas norte-americanas esto se movendo para o exterior,
optando por utilizar a produo japonesa no fornecimento de li-
nhas inteiras de plantas de carros subcompactos (GM) ou investir
quantias significativas em plantas brasileiras e mexicanas para a
construo de motores para carros nos Estados Unidos (Ford e
GM). A utilizao dos Voluntary Export Restraints (VER ) e do
Market Oriented Sector-Specific (MOSS) configura dois exemplos
dos esforos para conter o dficit norte-americano no setor, alm de
apontar para uma outra tendncia da dcada de 1980: a ascenso de
um novo tipo de protecionismo que no poderia mais ser definido
em sua forma clssica.
9
Grfico 14 Comrcio de carros novos nos Estados Unidos (1979-1990)
Fonte: Grfico elaborado pelo autor com base nos dados extrados de Singleton (1992).
9 A esse respeito, Nivola (1986) afirma que descries otimistas parecem cada
vez mais inadequadas hoje, considerando a extenso em que os regulamentos
novos de comrcio os acordos de comercializao ordenada (OMAS), restri-
es voluntrias s exportaes (VER), aquisio seletiva, normas de produtos
e exigncias do estilo buy-american, para citar algumas substituram as
antigas tarifas.
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170 FILIPE MENDONA
Quanto a essa reinveno do setor produtivo, o Sudeste Asi-
tico, alm do Japo, merece um cuidado especial, pois grande
parte desses esforos legislativos norte-americanos foi direcionada
queles pases em razo do crescente dficit comercial que os Esta-
dos Unidos tinham com a regio (Svilenov, 1999; Destler, 2005).
Como exemplo disso podem ser citados alguns esforos legislati-
vos, dentre vrios disponveis no perodo: h o Hearing, realizado
pelo Committee on Labor and Human Resources (1986) no Sena-
do, intitulado Impact of Employment on U.S.-Japan Auto Rela-
tions, no qual se discutiram as relaes comerciais entre Estados
Unidos e Japo;
10
a conferncia realizada pelo Committee on Ways
and Means (1987) na Cmara, intitulado Managing U.S.-Korean
Trade Conflict, na qual se discutiram as exportaes coreanas
aos Estados Unidos;
11
o relatrio elaborado pelo Committee on
Foreign Affairs (1987) da Cmara, intitulado U.S. Trade Rela-
tions with Asia, no qual o dficit norte-americano foi amplamente
debatido,
12
entre incontveis outros exemplos. Neste ponto in-
teressante notar a participao de diferentes comits, desconcen-
trando as questes de comrcio do Way and Means e do Finance
Committee, um dos pilares do sistema antigo, como visto.
10 Essa Conferncia, que contou com a presena do subcomit Employment
and Productivity, discutiu as relaes comerciais entre Estados Unidos e
Japo em produtos relacionados ao mercado automobilstico, como o de auto-
peas. Teve como principal objetivo melhorar o dficit existente neste setor e
a soluo utilizada foi a implantao de MOSS (Senate, 1986). O MOSS ser
discutido adiante.
11 Esse documento foi fruto de um seminrio realizado pelo comit que contou
com apoio do Woodrow Wilson International Center for Scholars. Nesse
evento examinou-se a condio poltica e econmica da Coreia do Sul que
afetava diretamente os Estados Unidos (Committe on Ways; Means, 1987).
12 Elaborado em maro de 1986, tal relatrio foi fruto de estudos realizados por
misses enviadas para a Coreia do Sul, Taiwan, Hong Kong, China, Tailndia,
Cingapura e Indonsia, com especial destaque para questes relacionadas ao
dficit comercial dos Estados Unidos, alm das relaes bilaterais norte-ame-
ricanas na regio. O relatrio conclui afirmando que o dficit norte-americano
era fruto de prticas desleais de comrcio (Commitee on Foreign Affairs, 1987).
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 171
Tal direcionamento do Congresso norte-americano era voltado
para o seguinte fenmeno: crescendo a uma mdia de 8% ao ano, a
dcada de 1980 presenciou a ascenso de pases do Leste Asitico,
conhecidos como NICs
13
(como Coreia, Cingapura, Tailndia e
Hong Kong). Gilpin (2000, p.352), por exemplo, afirmou que o
crescimento econmico dos mercados emergentes do Leste Asi-
tico impressionou o mundo inteiro.
14
Parte da populao norte-
-americana acreditava que o Sudeste Asitico contava com gran-
des centros econmicos, expectativa que se concretizou em ritmo
acelerado e que comeou a incomodar muitos setores da economia
norte-americana, com destaque para os setores automobilstico,
siderrgico e de semicondutores.
Como indica a tabela 8, Hong Kong liderou o processo de cres-
cimento com 10,0% ao ano entre 1960-1970, perdendo a liderana
para Taiwan, que cresceu 9,8% em 1970-1980. A Coreia do Sul
liderou com 9,7% ao ano entre 1980-1990; em seguida tm-se
Taiwan com 7,7%, Hong Kong com 7,1% e Cingapura com 6,4%.
Em suma, o Leste Asitico cresceu 7,6% entre 1980-1990, enquan-
to o Sul da sia cresceu 5,6%. Se esses ndices so comparados com
os norte-americanos, nota-se o que se entendia na poca como uma
discrepncia: entre 1970 e 1990, o PNB norte-americano cresceu a
uma mdia de 2,9%, bem inferior ao padro asitico. Entre 1980 e
1990, os Estados Unidos s foram superiores ao agregado regional
latino-americano e africano.
A taxa de crescimento, embora seja um importante vetor ana-
ltico, no suficiente para explicar as especificidades do caso em
questo. A economia asitica desenvolveu-se baseada em setores
exportadores, sendo esses responsveis por grande parte do PNB
da regio. Cingapura o pas no Leste Asitico onde se tem o maior
13 Entende-se como NIC tradicionais Hong Kong, Cingapura, Coreia do Sul,
Taiwan, e, como novos NIC Indonsia, Malsia e Tailndia.
14 Aps quatro anos vivendo na regio, o reprter Steve Lohr (1985) declarou:
aps quatro anos vivendo e noticiando em grande parte do lado asitico da
Bacia do Pacfico, este jornalista sai com a impresso de uma regio em ascen-
so, das vozes e imagens de crescente prosperidade e expectativas.
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172 FILIPE MENDONA
ndice de crescimento da participao das exportaes no PNB. Na
dcada de 1980, esse ndice atingiu patamares elevadssimos, che-
gando a uma mdia de 207,2% anualmente. Hong Kong tambm
obteve elevados ndices, chegando a 88% de crescimento. A Coreia
do Sul atingiu 34%, enquanto Taiwan alcanou 47,8%. Em 1965, os
NIC asiticos participavam de 3% de todo o comrcio internacio-
nal; em 1980, essa participao j havia dobrado, atingindo 6% do
comrcio internacional; em 1990, ela atingiria 9,1%.
Comparados com os principais polos industriais da poca, em
1990 os NIC j haviam passado tanto a Frana quanto a Gr-Breta-
nha em importncia no comrcio internacional, conforme demons-
tra a tabela 11. J os Estados Unidos perderam espao. Em 1980,
esse pas participava de 13% do comrcio internacional. Em 1990,
esse ndice havia cado para 11,2%. J a Alemanha e o Japo con-
Tabela 8 Taxas de crescimento, PNB, nos NIC asiticos e nas principais regies
do Terceiro Mundo (1960-1990)
1960-1970 1970-1980 1980-1990
P
a

s
e
s

s
e
l
e
c
i
o
n
a
d
o
s
Estados Unidos* 4,0 2,9 2,9
Japo* 10,7 5,6 3,9
N
I
C
Hong Kong 10,0 9,2 7,1
Cingapura 8,8 8,3 6,4
Coreia do Sul 8,6 9,6 9,7
Taiwan 8,8 9,8 7,7
O
u
t
r
a
s

r
e
g
i

e
s

d
o

T
e
r
c
e
i
r
o

M
u
n
d
o
Leste Asitico e Pacfico 5,9 6,7 7,6
Amrica Latina e Caribe 5,3 5,4 1,7
Oriente Mdio e Norte da frica n.a. 4,6 0,2
Sul da sia 3,9 3,5 5,6
frica Subsaariana 4,2 3,6 1,7
*Os dados referentes aos Estados Unidos e Japo foram calculados a partir de informaes
extradas de Groningen Growth and Development Centre and The Conference Board, Total
Economy Database (2005).
Fonte: Brohman (1996).
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 173
seguiram manter suas participaes em um mesmo patamar, com
pequenas variaes. Em 1980 a Alemanha participava de 14,8% do
comrcio internacional e encerrou a dcada com 14,5%. O Japo
iniciou a dcada com 11,2% de participao no comrcio internacio-
nal e a encerrou com o mesmo ndice.
Tabela 9 Crescimento percentual da participao das exportaes no PNB, re-
gies selecionadas (1960-1990)
1960 1970 1980 1990
N
I
C
Hong Kong 70,9 92,2 88,0 133,9
Cingapura 163,1 102,1 207,2 198,0
Coreia do Sul 3,4 14,1 34,0 31,0
Taiwan 10,5 25,2 47,8 48,4
O
u
t
r
a
s

r
e
g
i

e
s

d
o

T
e
r
c
e
i
r
o
Leste Asitico e Pacfico 6,4 6,1 19,1 25,1
Amrica Latina e Caribe 14,8 12,6 16,0 16,8
Oriente Mdio e Norte da frica n.a. n.a. 42,2 31,5
Sul da sia 6,8 5,4 7,7 9,3
frica Subsaariana 23,6 20,6 30,4 28,3
Fonte: Brohman (1996).
Tabela 10 Participao do Terceiro Mundo nas exportaes mundiais (1965-1990)
Participao
nas exportaes
mundiais
Participao nas
exportaes do
Terceiro Mundo
1965 1980 1990 1965 1980 1990
E
x
p
o
r
t
a

e
s

t
o
t
a
i
s
NIC 1,5 3,8 6,7 6,0 13,3 33,9
Novos NIC 1,5 2,2 2,4 6,2 7,8 12,4
Todos os NIC
*
3,0 6,0 9,1 12,2 22,1 46,3
Todo o Terceiro Mundo 24,2 28,7 19,8 100,0 100,0 100,0
E
x
p
o
r
t
a

e
s

d
e

m
a
n
u
f
a
t
u
r
a
s
NIC 1,5 5,3 7,9 13,2 44,9 61,5
Novos NIC 0,1 0,4 1,5 1,1 3,8 12,0
Todos os NIC
*
1,6 5,7 9,4 14,3 48,7 73,5
Todo o Terceiro Mundo 11,1 11,8 12,9 100,0 100,0 100,0
*
Todos os NIC a soma dos antigos e dos novos.
Fonte: Brohman (1996).
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174 FILIPE MENDONA
Tabela 11 Principais exportadores de manufaturas, percentual de parti-
cipao mundial (1973-1990)
1973 1980 1990
Alemanha 17,0 14,8 14,5
Estados Unidos 12,6 13,0 11,9
Japo 10,0 11,2 11,2
Frana 7,3 7,4 6,6
Reino Unido 7,0 7,4 6,0
Hong Kong 1,3 1,6 3,1
Cingapura 0,5 0,7 1,5
Coreia do Sul 0,8 1,4 2,5
Taiwan 1,1 1,6 2,5
NICs 3,7 5,3 9,6
Fonte: Brohman (1996).
O que mais incomodava os Estados Unidos com relao as-
censo das exportaes dos NIC eram os tipos de produtos expor-
tados por esses pases.
15
A participao dos produtos tradicionais
(com pouco valor agregado, pouca tecnologia e mo-de-obra no
qualificada) nas exportaes da regio com exceo de Taiwan
para os Estados Unidos sofreu relativa queda. J a participao
dos produtos intermedirios (com mdia tecnologia empregada e
mo-de-obra semiqualificada) nas exportaes cresceu em todos
os NIC, com especial destaque para Cingapura, que no exportava
nenhum produto desse setor em 1966 e, em 1986, 58,2% de suas
vendas ao mercado norte-americano eram consideradas de tecno-
logia semiavanada. Mais importantes ainda so as exportaes dos
produtos de alta tecnologia (nos quais so empregadas pesquisas
extremamente avanadas e mo-de-obra altamente qualificada)
para os Estados Unidos, que cresceram em todos os NIC. Nova-
15 A ascenso dos NIC acentuou a competio em muitos setores da economia
norte-americana, especialmente aqueles com alto valor agregado. David W.
Clark, presidente da Lydall Inc. produtora de materiais de fibra, por exemplo,
afirmou que o empresrio norte-americano est apenas comeando a apren-
der que ele tem que olhar para o Sudeste Asitico como parte de seu mercado
[...] a fora do dlar tornou a venda para o exterior cada vez mais difcil (apud
Crossette, 1985).
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 175
mente, o destaque principal foi Cingapura, onde, em 1966, apenas
0,2% das exportaes para os Estados Unidos era considerada tec-
nologicamente avanada; em 1986, elas j haviam atingido 78,1%.
Esse fenmeno intensificava a impresso de declnio dos Estados
Unidos, sustentada por Arrighi (1994) e Kennedy (1989) e refle-
tida no dficit comercial. No toa, Japo,
16
Taiwan e Coreia do Sul
foram os principais alvos do revisionismo comercial nos Estados
Unidos, alm de Brasil e ndia (embora com menor intensidade).
17
Tabela 12 Distribuio percentual das exportaes dos NIC para os Estados Uni-
dos por grupo de produtos (1966 e 1986)
Hong Kong Coreia do Sul Taiwan Cingapura
Grupo de produtos 1966 1986 1966 1986 1966 1986 1966 1986
Tradicionais 67,9 62,2 56,5 52,7 44,6 49,1 73,6 13,9
P&D intensivo (geral) 9,8 23,8 2,0 19,2 15,8 22,3 0 58,2
R&D intensivo
(mais sofisticados)
17,5 29,5 3,9 29,6 20,3 29,2 0,2 78,1
Nota: Produtos tradicionais: produtos feitos com trabalho barato, no qualificado, com pouca
pesquisa e desenvolvimento; P&D intensivo (geral): produtos feitos com trabalho semiespecia-
lizado e pesquisas generalizadas globalmente bem como procedimentos de desenvolvimento;
Pesquisa & Desenvolvimento intensivo (mais sofisticados): produtos feitos com trabalho alta-
mente qualificado, processos de produo tecnologicamente sofisticados, e pesquisas especia-
lizadas e procedimentos de desenvolvimento que no tenham sido generalizados globalmente.
Fonte: Brohman (1996).
16 A respeito do Japo, por exemplo, Destler (2005, p.52) afirma que qualquer
pas grande crescendo to rapidamente causa obrigatoriamente problemas
para o sistema de comrcio mundial. Na verdade, o Japo era visto como um
problema comercial especial, e seus produtos submetidos a uma srie de bar-
reiras discriminatrias, bem antes de sua poca mpar de crescimento na casa
dos dois dgitos. Da desenvolveu-se uma percepo generalizada do Japo
como um carona no sistema de comrcio internacional, explorando as opor-
tunidades de mercado para o exterior enquanto fazia mudanas internamente
apenas de m vontade.
17 Alm disso, alguns fatores contriburam para o desenvolvimento do leste
Asitico, entre eles, a importncia geopoltica da regio para a Guerra Fria,
especialmente no seu incio, o Japo e seu posicionamento de desenvolvimento
de sua periferia, e a qualidade do capital humano, hbil em lidar com vrios
tipos de situaes (Ayerbe, 2002, p.234). Entre 1946-1978, os Estados Unidos
enviaram US$ 13 bilhes Coreia do Sul e US$ 5,6 bilhes a Formosa.
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176 FILIPE MENDONA
Embora na realidade essa relao causal no seja to clara, a
ascenso exportadora desses pases era diretamente relacionada ao
dficit na balana comercial dos Estados Unidos que atingiu pata-
mares elevados na dcada de 1980. Em 1985, o dficit j havia atin-
gido cerca US$ 170 bilhes, alargando consideravelmente o dficit
iniciado na dcada de 1970, como mostra o grfico 15. Isso ocorreu,
segundo a compreenso da poca, basicamente em razo da ascen-
so de novos polos industriais e do acirramento da competio no
mercado internacional das empresas norte-americanas. Em 1989,
por exemplo, as importaes j haviam atingido US$ 477,4 bilhes,
o que representou uma elevao de 191,11% das importaes de
1980, enquanto as exportaes atingiram US$ 362,1 bilhes, ele-
vao de 161,43% das exportaes de 1980, criando um dficit na
balana comercial de US$ 115,3 bilhes.
Grfico 15 Exportaes e importaes norte-americanas de bens manufatu-
rados, em bilhes de dlares (1974-1994)
Fonte: Grfico elaborado pelo autor com base nos dados extrados de Economic Report to the
President, 2008 (b104).
Grande parte dessa desproporo continha o dficit dos Estados
Unidos com o Japo, o que acirrou as tenses entre os dois pases.
Isso se tornar mais evidente com a utilizao dos mecanismos de
defesa comercial dispostos da Seo 301 das leis de comrcio dos
Estados Unidos, da qual o Japo fora o principal alvo. Alm disso,
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 177
o PNB norte-americano sofreu fortes variaes de crescimento. A
primeira metade da dcada de 1980 deve ser destacada porque nesse
perodo a economia desse pas assistiu maior desacelerao da eco-
nomia desde 1960. Entre os anos 1980 e 1983, os Estados Unidos
cresceram a uma mdia de 0,2% ao ano, enquanto o Japo cresceu
a uma mdia de 3% ao ano. O grfico 16 ajuda a visualizar essa si-
tuao. importante dizer que, embora no sejam suficientes para
comprovar o declnio norte-americano, esses dados influenciavam
a percepo que o norte-americano tinha da posio de seu pas.
Grfico 16 Percentual do crescimento do PNB japons e do norte-americano
(1961-1988)
Fonte: Grfico elaborado pelo autor com base nos dados extrados de Development Research
Institute (2009).
Alm disso, a primeira metade da dcada de 1970 presenciou
forte elevao do ndice de desemprego nos Estados Unidos. Uma
das consequncias dessa realidade foi a ascenso do setor de servi-
os, como visto no captulo anterior. Em razo dos mesmos motivos
levantados anteriormente para explicar o dficit comercial norte-
-americano (ascenso de novos polos industriais e o acirramento da
competio no mercado internacional das empresas norte-america-
nas), muitos trabalhadores encontraram no setor de servios uma
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178 FILIPE MENDONA
nova oportunidade.
18
Esse setor superavitrio desde 1974; con-
tudo, os recursos arrecadados no atingiram US$ 1,2 bilho (US$
22,6 de exportao e US$ 21,4 de importao), longe de ter algum
efeito significativo nos problemas do balano de pagamentos norte-
-americano. Porm, esse padro alterou-se nos dois ltimos anos
da dcada de 1980, produzindo um supervit de US$ 23,5 bilhes
(US$ 127 bilhes de exportao contra US$ 103,5 de importao) e,
desde ento, essa cifra no parou de crescer. Em 1995, por exemplo,
o supervit foi de US$ 68,4 (US$ 210,6 de exportao e US$ 142,2
de importao). Vale notar que de 1982 a 1985 o supervit sofreu
uma reduo brusca. O grfico 17 dedica ateno a essa tendncia.
Grfico 17 Comrcio de servios norte-americano, em bilhes de dlares
(1974-1994)
Fonte: Grfico elaborado pelo autor com base nos dados extrados de Bureau of Economic
Analysis (2006)
Reagan assume a presidncia decidido a melhorar a oferta de em-
prego. De fato, o novo presidente consegue efeitos positivos no setor
de servios, mas o desemprego cresceu consideravelmente em seu
primeiro governo, s recuando de 1984 em diante, no segundo man-
dato. A situao tornou-se ainda pior com as polticas adotadas por
18 Outra explicao para essa ascenso do setor de servios est relacionada com
a prpria deteriorao do trabalho relacionado indstria. Com o crescimento
do desemprego, a procura pelo subemprego se tornou ainda maior, o que
contribuiu para o desenvolvimento do setor de servios.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 179
Reagan de corte nos gastos sociais, prejudicando as polticas de Wel-
fare State que favoreciam os trabalhadores. A esse respeito, Rehmus
(1984, p.42) afirmou poca que o movimento operrio entende
que muitos dos programas que os favorecem esto sob ataque no mo-
mento presente.
19
Assim, as crticas ao Welfare State se acentuaram
e ele passou a ser acusado de grande causador dos efeitos negativos
inovao e eficincia. Se o Congresso no colocar agora a Segu-
rana Social sobre uma base financeira mais realista, ter uma gran-
de responsabilidade nas crises futuras (New York Times, 1981).
20

Tendo em vista esse tipo de problema, difundia-se a opinio de
que os programas sociais tinham efeitos negativos sobre o trabalho.
Desse modo, os programas sociais [solapavam] a tica do trabalho,
criando uma proteo artificial contra os riscos, desestimulando
a eficincia e a competitividade da mo-de-obra (Ayerbe, 2002,
p.196). Em 1986, essa preocupao ainda se fazia presente nos dis-
cursos de Reagan, como naquele do dia 16 de fevereiro de 1986:
O presidente Reagan mais uma vez culpou os equivocados
programas de bem-estar para a tragdia nacional com famlias
falidas e pioras em assuntos como ilegitimidade e pobreza entre os
jovens. Seus comentrios representam uma elaborao de sua con-
denao teia de aranha do bem-estar, apresentada em seu dis-
curso [State of the Union] que tambm reflete a deciso da admi-
nistrao de atribuir ao bem-estar um importante espao no debate
domstico para as eleies de 1986 no Congresso. (Takaki, 1986)
Essas questes dominaram grande parte dos debates sobre a lei de
1988 que gerou a Super 301. Embora no diretamente relacionada ao
19 Esse ponto ser mais bem debatido adiante.
20 O jornal afirma tambm que o nmero de trabalhadores apoiando cada apo-
sentado dever permanecer relativamente estvel nas prximas dcadas. Mas
o custo da Segurana Social continuar de qualquer maneira, por causa dos
benefcios prometidos aos aposentados do futuro que aumentam com os sal-
rios. Isso significa que o imposto anual mximo, agora em $ 1.975, vai quase
dobrar em 1988 [...] A menos que haja reformas na estrutura de benefcios,
as crianas pr-escolares de hoje herdaro uma obrigao de multitrilhes de
dlares (New York Times, 1981).
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180 FILIPE MENDONA
tema, afirmava-se que os gastos sociais (emisso de moeda) geravam
dficit pblico e inflao. Portanto, para amenizar esse desequilbrio,
seriam necessrias elevaes da carga tributria, o que compromete-
ria a poupana e os investimentos e, consequentemente, prejudicaria
produtores norte-americanos com a crescente competitividade de-
mandante de altos investimentos constantes. Contudo, havia uma
tenso entre o neoliberalismo de Reagan e os sindicatos e grupos
prejudicados. Essa postura adotada por Reagan fez que o trabalhador
organizado aumentasse sua fora politicamente, o que teve efeitos
positivos da taxa de desemprego de 1984 em diante.
21
Um exemplo
disso foi a AFL-CIO, que tambm praticava lobby com funcion-
rios do legislativo e do executivo para proteger os interesses do mo-
vimento operrio organizado e os indivduos da classe trabalhadora
em geral (Rehmus, 1984, p.41). Em concluso, quer com as crticas
aos encargos sociais com o neoliberalismo reaganiano, quer com a
busca por amparo com os sindicatos norte-americanos, a soluo pa-
recia estar concentrada em grande parte no revisionismo comercial.
Grfico 18 Desemprego nos Estados Unidos, mil (1970-1988)
Fonte: Grfico elaborado pelo autor com base nos dados extrados de Economic Report to the
President, 2002 (b34).
21 O desemprego contribuiu para uma maior organizao dos sindicatos para pres-
sionar o governo por polticas em prol do trabalhador. At ento, os trabalha-
dores eram muito desorganizados e continuaram sendo durante grande parte da
dcada. o que Rehmus (1984, p.41) quis dizer quando, em 1984, afirmou que
hoje o trabalho fraco politicamente, resta saber se isto ou no permanente.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 181
importante comparar a situao norte-americana com a de
outros pases. A taxa de desemprego alem mais que dobrou no
primeiro governo Reagan, saindo de um patamar de 3% ao ano em
1980 para atingir cerca de 7% ao ano em 1984. J a taxa de desem-
prego japonesa se manteve mais estvel, sofrendo pouca variao na
dcada. O primeiro governo Reagan aumentou em 1% o desempre-
go japons. O segundo governo Reagan viu a taxa de desemprego
alemo recuar, caminhando quase paralelamente taxa de desem-
prego norte-americana, e a taxa japonesa se manteve constante, con-
forme aponta o grfico 19. Baseado nesses dados possvel dizer,
em primeiro lugar, que a taxa de desemprego existente nos Estados
Unidos no era algo existente apenas em seu territrio e parecia ser
um fenmeno muito mais avassalador em pases como a Alemanha.
No obstante, para esse cenrio de reviso comercial e mudana
econmica, os nmeros em si no so mais importantes do que o
significado que lhes atribudo (Goldstein & Keohane, 1993).
22
Grfico 19 Taxa de desemprego: Estados Unidos, Japo e Alemanha, %
(1979-1996)
Fonte: Grfico elaborado pelo autor com base nos dados extrados de Council of Economic
Advisors (1997, b107)
22 A esse respeito, Goldstein (1993) diz que as idias esto sempre presentes;
do significado s aes alm de prescreverem legitimidade s reinvindicaes
polticas e materiais de indivduos e grupos.
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182 FILIPE MENDONA
Outro dado interessante a comparao entre os salrios rece-
bidos nos Estados Unidos, na Alemanha e no Japo. Desde 1970,
o trabalhador norte-americano custou mais caro do que o japons e
o alemo, tendncia que s se reverteu em meados do ano 1992 no
caso japons, e 1993 no caso alemo. Embora de maneira precria,
esse dado ajuda a compreender o fenmeno da transnacionaliza-
o da economia, na qual empresas norte-americanas se mudaram
para outros pases com custos menores com mo-de-obra. Enquan-
to esse custo subiu nos Estados Unidos no primeiro governo Rea-
gan, o Japo e a Alemanha mantiveram-se estveis, com pequenas
variaes para cima no caso japons e para baixo no caso alemo.
Contudo, no segundo governo Reagan, de 1985 em diante, os cus-
tos tanto no Japo quanto na Alemanha aumentaram consideravel-
mente, dobrando seu valor e saindo de um patamar de cerca de US$
40 dlares-hora para US$ 80 dlares-hora no caso japons e US$
70 dlares-hora no caso alemo. Esses dados ajudam a entender o
motivo que levou o Japo a entrar em crise no comeo da dcada de
1990. Em suma, o fato que a natureza do emprego dos Estados
Unidos havia mudado, mas no mudou sem gerar desconforto ca-
nalizado na crtica ao sistema antigo e reciprocidade assimtrica
patrocinada pela lgica bipolar.
23
23 Alm dos fenmenos j citados, vale destacar a ascenso da mulher no mer-
cado de trabalho, pois tambm contribuiu para a situao do trabalho nos
Estados Unidos. Embora o nmero de adeso dessa fora de trabalho tenha
sido menor na dcada de 1980 do que na dcada de 1970, a ascenso da mulher
aumentou o nmero de trabalhadores qualificados no mercado de trabalho.
A esse respeito, Juhn & Kim (1999, p.47) afirmam que com base nas altera-
es agregadas, vemos que (1) o crescimento da oferta de trabalho feminino
na dcada de 1980 diminuiu em relao dcada de 1970, e (2) as mulheres
aumentaram a oferta de habilidades na economia em 1980. Estes achados so
inconsistentes com uma histria em que o deslocamento de oferta entre as
mulheres desempenhou um papel importante. Em vez disso, eles apoiam a
viso de que mudanas na demanda relativa, em vez de mudanas de abasteci-
mento, foram a causa subjacente do declnio de oportunidades para os homens
menos qualificados e de crescimento rpido da desigualdade na dcada de
1980. Assim, a ascenso da mulher qualificada contribuiu para a deteriorao
do trabalho desqualificado do homem.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 183
Grfico 20 Compensao por hora trabalhada no setor manufatureiro (1970-
1994)
Fonte: Grfico elaborado pelo autor com base nos dados extrados de Economic Report to the
President (1997, b107).
O neoliberalismo de Reagan e os desafios
contextuais da dcada de 1980
dentro desse cenrio econmico (inflao; desemprego; bai-
xos ndices de crescimento, competitividade e produtividade; au-
mento do dficit comercial) e da herana deixada pelo Trade Act
de 1979 que Reagan faz sua campanha para presidncia. Quanto ao
Trade Act de 1979, importante dizer que essa lei trouxe algumas
alteraes importantes que, alm de dar mais autonomia ao agora
chamado USTR, garantiu mais espao para a atuao dos grupos
prejudicados pela conjuntura econmica da poca.
De acordo com a Seo 1 do Plano (Committee on Ways and
Means, 2003), o Office of Special Trade Representative (STR)
passaria a ser o Office of the United States Trade Representative
(USTR). A alnea (b), item 1 e 3, atribua ao USTR a liderana, com
o aconselhamento do TPC, no desenvolvimento e na coordenao
da implementao da poltica de comrcio internacional bilateral
ou multilateral, incluindo commodities e investimento direto quando
relacionado ao comrcio internacional. O USTR deveria tambm
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184 FILIPE MENDONA
coordenar atividades de outras agncias e departamentos no que toca
expanso das exportaes norte-americanas e a pesquisas sobre
poltica comercial, de questes de investimento direto e de commodi-
ties, incluindo o comrcio Leste-Oeste, ao combate s prticas des-
leais de comrcio, e s questes comerciais relacionadas energia.
Negociaes bilaterais e multilaterais no mbito do GATT,
commodities, comrcio Leste-Oeste e superviso dos remdios co-
merciais, dentre outras atividades, eram de responsabilidade do
Departamento de Estado e essas alteraes eram consoantes com
o movimento de separao entre as polticas comercial e externa
(OShea, 1993). Todavia, a separao no era completa. Por exem-
plo, Carter (1979) afirmou que
No reconhecimento da responsabilidade do Secretrio de
Estado sobre a nossa poltica externa, as atividades de pessoal no
exterior do Representante de Comrcio e do Departamento de
Comrcio sero totalmente coordenadas com outros elementos de
nossas misses diplomticas.
Ainda nesse sentido, a Seo 7 do Plano confirmava que
nada neste plano de reorganizao pretende derrogar a responsabili-
dade do Secretrio de Estado para assessorar o Presidente em ques-
tes de poltica externa, incluindo os aspectos de poltica externa
de comrcio internacional e assuntos relacionados com o comrcio.
Tal arranjo em muito contribuiu para a estratgia de mltiplas
direes de Reagan, como ser debatido adiante.
O chefe do USTR foi institudo como principal conselheiro do
presidente para o comrcio internacional e para outras polticas com
impactos sobre o tema. importante destacar que na alnea (b) item
2, o Plano reitera o papel de primazia do USTR: O Representante
Comercial ser o principal responsvel pela realizao de negocia-
es comerciais internacionais, incluindo commodities e negociaes
de investimento direto em que os Estados Unidos participam.
Ateno especial foi dada implementao dos resultados da
Rodada Tquio. Porm, como agncia do Escritrio Executivo da
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 185
Presidncia, o Plano lembra que todas as funes do Representan-
te de Comrcio sero conduzida sob a direo do Presidente (alnea
[b], item 4).
24
Reconhecendo que o comrcio no era parte da agenda
cotidiana do presidente, caberia ao USTR maior ateno ao tema. O
quadro de funcionrios, posteriormente, seria expandido de 59 para
131 pessoas. Na opinio de Destler (1995, p.117), um defensor do
papel tradicional de intermediador da agncia, o USTR correu o
risco de receber uma burocracia e um pessoal grande demais. Isso
poderia inclinar o USTR em direo a excessos no trabalho inter-
no em detrimento da mobilizao dos recursos de todas as agncias
envolvidas. No geral, a formulao de poltica comercial ainda
era fragmentada, mas bem menos do que quando era decidida por
quatro agncias e escritrios diferentes (Dryden, 1995, p.257).
25
Alm do Plano de Reorganizao burocrtica, a aprovao do
Trade Agrements Act de 1979 promoveu mudanas importantes.
Reformou o sistema de aconselhamento privado por meio do qual
grupos de interesse mantinham dilogo e consultas institucionaliza-
das com a administrao na negociao de acordos comerciais inter-
nacionais. A Seo 1103 ampliou a participao do aconselhamento
do setor privado ao emendar a Seo 135 do Trade Act of 1974, adi-
cionando que consultas entre representantes do setor privado e o
presidente (na prtica, alguma instituio designada por ele, normal-
mente o USTR, por meio de hearings) deveriam ocorrer no apenas
com relao negociao de um acordo comercial internacional, mas
24 Essas medidas visavam corrigir o problema organizacional da falta [de]
uma autoridade central capaz de planejar uma estratgia comercial coerente e
garantir a sua implementao (Carter, 1979).
25 O Departamento de Comrcio teve suas funes aumentadas pelo Plano.
Assumiria a responsabilidade por toda a parte operacional do comrcio inter-
nacional no agrcola, desde a promoo comercial administrao de instru-
mentos de defesa comercial, incorporando funes antes dos Departamentos
de Tesouro e de Estado. Papel especial foi atribudo ao Departamento de
Agricultura para o comrcio agrcola. O Departamento de Comrcio passaria
a contar ainda com um subsecretrio para o comrcio internacional e com
o diretor-geral do U.S. and Foreign Commerce Services, cargo relacionado
promoo de exportaes de bens e servios principalmente de empresas
pequenas e mdias e de assistncia a empresas com operaes no exterior.
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186 FILIPE MENDONA
tambm com relao ao funcionamento de qualquer acordo comer-
cial, uma vez celebrado, e com respeito a outros assuntos emergentes
relacionados com a administrao da poltica comercial dos Estados
Unidos. A Seo 1.103 da lei de 1979 tambm estendeu no mesmo
sentido as relaes entre a administrao e o Advisory Committee
for Trade Negotiations, ao emendar a alnea (b) da Seo de 135 da lei
de 1974, e buscou aumentar a independncia nesse Comit ao emen-
dar a alnea (c), estabelecendo que The Chairman of the Committee
shall be elected by the Committee from among its members e no mais
ser apontado pelo USTR. As reunies entre os comits de aconselha-
mento privado passariam a incluir tambm, de acordo com emenda
alnea (d), os secretrios de Comrcio, Trabalho e Agricultura.
Merecem destaque outras emendas alnea (c) da Seo 135, que
adicionam servios como um grupo econmico ao lado de inds-
tria, trabalhadores e agricultura. A Seo 1.103 abriu a possibilidade
para que grupos de interesse voltados para servios participassem
do Comit privado de aconselhamento poltica comercial e para a
criao de comits setoriais e tcnicos voltados para servios. Essa
adio demonstra a importncia crescente do setor de servios para
a economia norte-americana (anexo 18). importante destacar a
preocupao de Carter (1979) com o setor de servios, tema que no
era foco do Departamento de Comrcio e que deveria passar a ser de
acordo com o Plano de Reorganizao, assim como com um esfor-
o contnuo para levar os servios sob a disciplina internacional.
Esse era o cenrio legislativo de comrcio existente nos Esta-
dos Unidos no incio da dcada de 1980 que obrigou o presidente
Reagan a adotar um posicionamento mais rgido. Dentro desse ar-
cabouo institucional, Reagan promete controlar a inflao, equili-
brar o oramento, acentuar a competitividade das indstrias norte-
-americanas e gerar empregos. Um dos principais lemas de sua
campanha foi revigorar a economia americana,
26
o que acabou
26 Segundo ele, as causas das dificuldades econmicas do pas estavam basea-
das nos gastos excessivos do governo federal, altos ndices de impostos e um
sistema previdencirio desorganizado. Segundo Gilpin (2000, p.304), a mo
pesada do governo federal estava destruindo o incentivo a trabalhar, poupar e
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 187
por inspirar, em seu segundo mandato, a estratgia de mltiplas
direes, englobando polticas unilaterais e acordos bilaterais e re-
gionais. Segundo Gilpin (2000, p.310), essas iniciativas tm sido
usadas para proteger mercados americanos ou ampliar o acesso de
empresas americanas a mercados estrangeiros, especialmente no
Japo e em outros pases do Leste Asitico.
No campo multilateral, a Rodada Uruguai surgiu como um gran-
de trunfo da poltica comercial de Reagan, fornecendo uma nova
arma ao Congresso para pressionar a administrao, ou seja, a reno-
vao do fast track. Contudo, a estratgia norte-americana de nego-
ciar em mbitos multilaterais foi reformulada para lidar tambm com
novas dinmicas internacionais, passando a empregar acordos bila-
terais e regionais. Essa estratgia constituiu instrumento de extrema
importncia para atingir a segurana econmica do pas. Portanto,
embora o compromisso multilateral permanecesse exemplificado
pela atuao estadunidense na Rodada Uruguai , a transio para
um perodo de reviso das polticas de abertura, evidenciada pelas
constantes acusaes contra os produtores japoneses, e as negociaes
bilaterais, exemplificadas pelos acordos com o Canad e Israel, ilus-
tram a nova orientao dada pela administrao poltica comercial.
Alm da estratgia de mltiplas direes, a plataforma republi-
cana propunha vrias solues polticas, como as descritas a seguir:
O Partido Republicano considera que um oramento equili-
brado essencial, mas se ope tentativa democrata de atingi-lo
por meio de impostos mais elevados. Acreditamos que um aspecto
fundamental no equilbrio do oramento consiste em restringir o
gasto governamental e em acelerar o crescimento econmico, e no
incrementar a carga fiscal nas costas dos homens e das mulheres
que trabalham. A estendida distribuio da propriedade privada
um dos alicerces da liberdade norte-americana. Sem ela no pode
sobreviver nosso sistema de livre empresa nem nossa forma repu-
investir. Para sanar esse problema, que a essa altura j aparentava ter carter
estrutural, era preciso diminuir o tamanho do governo federal, liberalizar os
mercados para que esses atuassem baseados em suas prprias leis e reduzir
significativamente a carga tributria.
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188 FILIPE MENDONA
blicana de governo. [...] As redues dos impostos estimularo o
crescimento econmico e, dessa maneira, se reduzir a necessidade
do gasto governamental com desemprego, bem-estar e programas
de trabalhos pblicos. (Ayerbe, 2002, p.198)
Assim, o neoliberalismo ganhara fora na conduo da econo-
mia norte-americana (como vislumbrado no prximo item, essa
agenda presidencial bem como suas pretenses no GATT
27
fizeram
que Reagan evitasse um tom protecionista na lei de 1988). A esse
respeito, Gill (1989, p.25) afirma que as mudanas na poltica eco-
nmica no final do governo Carter e no incio do governo Reagan
Refletiram o triunfo da Estratgia Econmica monetria neo-
liberal em detrimento do anterior consenso keynesiano. Isso no
quer dizer que o keynesianismo estava morto (os Estados Unidos
continuaram a gastar livremente sobre os militares e em programas
sociais). Ele simplesmente sugere que uma nova nfase surgiu, com
nfase nas virtudes do mecanismo de mercado e uma tentativa de
reduzir o papel do Estado na economia.
Com essa agenda, Reagan foi eleito e assumiu a presidncia em
1981. Apoiado por um Congresso de maioria democrata, reduziu
consideravelmente o imposto de renda em 1981 (Gilpin, 2000,
p.304). Contudo, no caso do plano estratgico militar conhecido
como Guerra nas Estrelas, os gastos do governo no foram reduzi-
dos proporcionalmente. Assim, a menor arrecadao de impostos
que aumentaram a renda mdia da populao norte-americana e
a ascenso dos gastos pblicos
28
injetaram recursos na economia
27 Embora o GATT tenha tido um importante papel no imediato ps-guerra,
acreditava-se que, em meados da dcada de 1980, o sistema de regras para
regular o comrcio internacional estava enfraquecendo. Nas duas primeiras
dcadas do ps-guerra o GATT tinha fornecido um quadro surpreendente-
mente eficaz para negociar a liberalizao do comrcio e disciplinar as restri-
es s importaes. Mas depois ficou sob cerco (Destler, 2005, p.53).
28 Com relao aos gastos, o Grfico 21 demonstra seu acirramento no governo
norte-americano na dcada. Em 1980, os gastos pblicos eram de US$ 572.8
bilhes de dlares, e em 1989 esta cifra j havia atingido US$ 1.095,1 bilhes
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 189
do pas, criando fortes estmulos ao consumo. Com relao aos
gastos, o grfico 21 ilustrativo. Em 1980, os gastos estavam em
US$ 572,8 bilhes de dlares, e em 1989 essa cifra j havia atingido
US$ 1.095,1 bilhes de dlares.
Grfico 21 Gastos governamentais por tipo, em bilhes de dlares (1970-1994)
Fonte: Grfico elaborado pelo autor com base nos dados extrados de Economic Report to the
President, 2002 (b18).
Essa combinao de polticas macroeconmicas contribuiu para
a criao do que ficou conhecido como dficit gmeo (dficit na
balana comercial e dficit nos oramentos federais), aperfeioado
no direito conquistado de senhoriagem ilimitada.
29
Dessa forma,
de dlares. Contudo, interessante notar que grande parcela dos gastos pbli-
cos no se referem ao governo federal. John Clayton Thomas, em artigo publi-
cado pela Public Administration Review em 1980, afirmou que a respon-
sabilidade para o crescimento da despesa pblica, provavelmente deva ser
compartilhada pelos governos estaduais e federais em vez de serem definidos
apenas no governo federal (Thomas, 1980, p.162). Esse fato interessante, j
que comumente o governo federal recebe a maior parcela das atenes no que
se refere aos gastos, e ignoram-se os gastos estaduais e locais, que crescem a
uma velocidade ainda maior.
29 Segundo Peter Gowan (2003, p.60), o fim de Bretton Woods no representou
uma derrota para os Estados Unidos, mas sim uma vitria. Afinal, adotou-se
um padro dlar, o que reflete uma assimetria de poder e garante aos Estados
Unidos um poder de senhoriagem quase que ilimitada. Isso quer dizer que
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190 FILIPE MENDONA
para equilibrar suas contas, Reagan emitia moeda e disponibilizava
ttulos federais, e para torn-los atrativos no mercado financeiro, os
juros tiveram que se manter em altos patamares.
30
Investidores in-
ternacionais, especialmente japoneses (ibidem, p.305), compravam
esses papis, aumentando assim a demanda por dlares, equili-
brando as contas norte-americanas e valorizando a moeda. As fi-
nanas norte-americanas dependiam das poupanas japonesas para
serem equilibradas, o que fazia do Japo o maior credor de todo o
mercado financeiro internacional, e dos Estados Unidos, o maior
devedor. O dlar valorizado tinha efeitos nocivos sobre a economia
do pas, uma vez que tornava as exportaes do pas menos atrativas
no mercado internacional, viabilizando assim as importaes.
Grfico 22 Taxa de juros norte-americana (1948-2002)
Taxa de juros (fundos federais); Taxa de juros, bnus governamental (maturidade 10 anos);
taxa de juros, bnus governamental (maturidade 3 anos); taxa de juros Prime.
Fonte: Grfico elaborado pelo autor com base nos dados extrados do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada Ipea (2011).
este pas poderia alterar o valor de troca do dlar em relao a outras moedas
em grandes quantias sem sofrer as consequncias econmicas com as quais se
deparariam outros pases que tentassem fazer o mesmo.
30 As taxas de juros norte-americanas se mantiveram altas durante toda a dcada.
Aps atingirem o pico de cerca de 18% no incio da dcada de 80, elas se esta-
bilizaram em uma mdia de 6% ao ano, ainda assim elevada, como mostra o
grfico 22.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 191
Outro ponto que merece destaque a taxa de cmbio. Embora
esse assunto no tenha recebido o destaque que merecia na poca,
foi um dos principais vetores explicativos para a compreenso do
dficit comercial dos Estados Unidos. A relao entre comrcio e
taxa de cmbio, entretanto, no consensual. Bergsten & William-
son (1983, p.109) chegaram a afirmar que foi dada pouca ateno
ao impacto do cmbio sobre a poltica comercial. Embora tal afir-
mao seja questionvel, para esses autores, a variao de 0,3% na
taxa de cmbio norte-americana, em meados da dcada de 1980,
era suficiente para afetar setenta mil empregos e US$ 3 bilhes na
balana comercial. O fato que a moeda valorizada contribui para
a elevao das importaes e a tendncia de queda das exportaes
(ver Cline,1983, p.12).
31
O cmbio norte-americano pode ser explicado pela nomeao
de Paul Volcker para a presidncia do Federal Reserve Board e
a eleio de Reagan, acenando para aquelas que seriam as novas
prioridades da poltica macroeconmica dos Estados Unidos. Se-
gundo Eichengreen (2000, p.198), Volcker estava disposto a dei-
xar as taxas de juros subirem e o crescimento da base monetria cair
at qualquer que fosse o nvel necessrio para puxar a inflao para
menos de dois dgitos. Uma das consequncias dessas polticas,
aliadas ao abandono das metas cambiais tanto da Alemanha quan-
to do Japo, foi a apreciao do dlar. O perodo entre 1983-85
presenciou uma valorizao significativa dessa moeda. O capital
estrangeiro fora atrado para os Estados Unidos pelos juros ele-
vados, o que levou a moeda para patamares ainda mais elevados
(ibidem, p.196).
Em princpio, nada de substancial fora feito para reverter esse
quadro pelo Executivo norte-americano. No havia disposio por
31 A esse respeito Cline (1983, p.12) afirma que quando a taxa de cmbio est
sobrevalorizada, os produtos de um pas se tornam menos competitivos no
mercado internacional. Importaes ganham espao enquanto as exportaes
perdem quotas de mercado no exterior. As exigncias para a proteo interna
aumentam.
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192 FILIPE MENDONA
parte do governo dos Estados Unidos em efetuar polticas tribut-
rias expansivas, aumentando os impostos, ou efetuar cortes de gas-
tos governamentais, ou at mesmo realizar mudanas nas polticas
do Federal Reserve para reduzir a taxa de juros, tornando o dlar
menos atraente para os investidores (ibidem). A inflao era a prio-
ridade do FED e acreditava-se que a moeda valorizada contribuiria
para isso. Donald Regan, secretrio do Tesouro, acreditava que o
cmbio devia flutuar baseado apenas nas foras de mercado, sem
nenhum tipo de interveno do governo.
Os grficos 23 e 24 ajudam a visualizar a apreciao do dlar
com relao ao iene e ao marco alemo na primeira metade da d-
cada de 1980. Vale ressaltar que as quedas significativas que se ini-
ciaram de 1985 em diante estavam relacionadas com as negociaes
em Plaza e Louvre, como ser exposto adiante.
Essa apreciao do dlar demandava cooperao em polticas
macroeconmicas, evitando assim maiores problemas estruturais
no mercado financeiro internacional (ver Webb, 1991).
32
Contudo,
na dcada de 1980, algumas divergncias polticas e ideolgicas no
permitiram atingir o nvel necessrio de coordenao para estabi-
lizar as relaes de trocas de moedas entre os pases da trade. Os
representantes norte-americanos estavam comprometidos com
a proposio monetarista de que uma taxa estvel de crescimen-
to monetrio produziria tanto inflao estvel como uma taxa de
cambio estvel (Eichengreen, 2000, p.196). Tambm interessante
32 Segundo Michael Webb (1991, p.309), se as economias nacionais so isoladas
devido a fracas ligaes de mercado e de controle governamental como eram
no final dos anos 1950 e 1960, os desequilbrios de pagamentos internacionais
gerados por polticas fiscais e monetrias unilaterais so pequenos o suficiente
para serem geridos sem sacrificar a autonomia de polticas macroeconmicas
em si. Mas se o capital mvel internacionalmente, como foi no final dos
anos 1970, os desequilbrios de pagamentos que surgem quando diferentes
pases buscam diferentes polticas macroeconmicas so muito grandes para
serem ignorados ou geridos; os governos podem reduzir os desequilbrios de
pagamentos e estabilizar a sua posio econmica externa somente atravs da
coordenao de suas polticas monetria e fiscal.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 193
Grfico 23 Taxa de cmbio, quantidade de Yen por US$, (1970-1990)
Fonte: Grfico elaborado pelo autor com base nos dados extrados de Council of Economic
Advisors 2002 (b108)
Grfico 24 Taxa de cmbio, quantidade de Marco por US$, (1979-1990)
Fonte: Grfico elaborado pelo autor com base nos dados extrados de Council of Economic
Advisors 2002 (b108)
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194 FILIPE MENDONA
era a percepo que as autoridades tinham da apreciao do dlar.
Segundo Eichengreen (ibidem), esses negavam que a valorizao
do dlar fosse um reflexo cumulativo dos efeitos do dficit fiscal
e das taxas de juros elevadas, em vez disso atribuindo a cotao
elevada da moeda ao sucesso da administrao na conteno da
inflao. Essa ideia de que moeda forte sinnimo de gover-
no forte parecia estar amplamente difundida na administrao
norte-americana.
33
Tal postura de Reagan fez que aumentassem as importaes
dos Estados Unidos, especialmente do Japo, da Alemanha Oci-
dental e dos NIC, deteriorando ainda mais a balana comercial
norte-americana. A esse respeito Gilpin (2000, p.306) afirma que
embora outras economias prosperassem com a mudana para uma
estratgia agressiva de crescimento movido a exportaes, a inds-
tria americana perdeu mercados nos prprios Estados Unidos e
tambm no resto do mundo. Isso quer dizer que, com o dlar va-
lorizado, os produtos americanos se tornaram inviveis no mercado
internacional e, alm disso, a enxurrada de produtos importados
estava ganhando grande parte do mercado interno. Alm disso, al-
gumas empresas norte-americanas, como as do setor automobilsti-
co, migraram para outras localidades, como o Mxico, numa tenta-
tiva de readequao s novas exigncias do mercado internacional,
produzindo o que ficou conhecido como a desindustrializao da
economia (Gilpin, 2000).
33 Os europeus e os japoneses, contudo, enxergavam de maneira distinta. Eles
priorizavam a estabilidade do cmbio. Por razes histricas, eles tinham mais
f em interveno e cooperao e adotavam um modelo de funcionamento da
economia segundo o qual dficits oramentrios e taxas de juros elevadas
eram a causa de desalinhamentos (Eichengreen, 2000, p.197). Essa percep-
o era completamente diferente da viso que os norte-americanos tinham
dos acontecimentos. Assim, para evitar os desalinhamentos, era preciso
que os Estados Unidos implantassem polticas de harmonizao. Como isso
no aconteceu at 1984, a Alemanha refugiou-se no Sistema Monetrio Euro-
peu e o Japo continuou a investir pesadamente nas tecnologias de produtos
para a exportao.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 195
Em 1984, Reagan foi reeleito. Embora ele tenha revisto algumas
de suas polticas, o que resultou na elaborao de uma segunda re-
forma tributria e em tentativas de coordenao de polticas macro-
econmicas entre os pases da trade
34
(Webb, 1991), a percepo
de que dlar forte era sinnimo de governo forte e economia
forte continuava enraizada na forma de pensar da administrao.
Os grandes oposicionistas eram os governos estrangeiros e os se-
tores norte-americanos que sofriam com as importaes, alegando
que as flutuaes da moeda americana provocavam caos no mer-
cado financeiro internacional, tornando invivel qualquer tipo de
equilbrio entre as taxas de cambio. Acreditavam que seria neces-
srio algum tipo de coordenao macroeconmica que estabilizasse
o valor das moedas, aumentando a previsibilidade e, consequente-
mente, dando um passo significativo para a sustentao do cresci-
mento econmico global.
O primeiro posicionamento dos Estados Unidos, contudo, era
de descaso. Beryl Sprinkel, subsecretrio do tesouro dos Estados
Unidos do primeiro mandato do governo Reagan, afirmou que
o dlar pode ser nosso, mas o problema deles (Gilpin, 2000,
p.307). Contudo, com a entrada de James Baker no departamento
de Tesouro em 1985, tal poltica mudou consideravelmente para se
readequar s necessidades dos Estados Unidos, ou seja, o dficit
gmeo. Para isso, Baker defendia, juntamente com o secretrio
do Tesouro Donald T. Regan, a criao de uma espcie de regime
financeiro internacional, numa tentativa de coordenar as polticas
macroeconmicas das principais potncias da poca: Estados Uni-
dos, Japo e Alemanha. Segundo eles, as naes ocidentais devem,
eventualmente, negociar um novo sistema de Bretton Woods
(apud Lewis, 1985).
34 Conforme Gilpin (2000, p.307), o principal objetivo do novo empenho ame-
ricano de lograr uma coordenao internacional de polticas era, mais uma
vez, o Japo, cujos supervits comerciais e de pagamentos com os Estados
Unidos e o resto do mundo eram enormes.
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196 FILIPE MENDONA
A Conferncia de Plaza, realizada no dia 22 de setembro de
1985, foi o primeiro passo para tentar solucionar os problemas cam-
biais. A preocupao com uma possvel escalada do protecionismo
foi outro motivo que colaborou para a realizao da reunio. J no
segundo semestre de 1986, com o 100
o
Congresso definido, euro-
peus e japoneses comearam a afirmar que a depreciao j tinha
passado dos nveis aceitveis. O dlar havia perdido 40% de seu
valor contra o iene em relao a seu pico no ano anterior, gerando
dificuldades de custos e competitividade para os produtores japo-
neses (Eichengreen, 2000, p.200).
A preocupao com uma possvel escalada do protecionismo
foi outro motivo que colaborou com a reunio em Plaza. Segundo
Eichengreen (ibidem, p.198), os presidentes e ministros estavam
unidos por seu desejo de impedir a aprovao da legislao pro-
tecionista a ser votada no Congresso norte-americano como con-
sequncia dos prejuzos infligidos aos produtores domsticos de
artigos de exportao. Para a administrao Reagan, o protecio-
nismo do Congresso punha em risco a agenda presidencial de des-
regulamentao e liberalizao econmica; para japoneses e euro-
peus, a iniciativa no Congresso ameaava seu acesso ao mercado
norte-americano.
Embora os acordos de Plaza e a estratgia de comrcio multidi-
recional tenham melhorado o dficit norte-americano, esse ainda
estava bem longe de atingir o nvel necessrio para equilibrar as
contas estadunidenses. A esse respeito, a apreciao do yen no
surtiu o desejado efeito no dficit comercial americano, em parte
porque os Estados Unidos no cumpriram sua promessa de eli-
minar o gigantesco dficit oramentrio federal (Gilpin, 2000,
p.308). Alm disso, muitas das indstrias norte-americanas preci-
sariam se modernizar para atingir o mesmo patamar de tecnologia
das empresas japonesas. Segundo Kim (1990, p.503), economista
japons, quando o trabalhador americano aprender a lidar com a
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 197
nova gerao equipamentos de design e processos, os Estados Uni-
dos sero capazes de se equiparar liderana industrial do Japo e
estabelecer um equilbrio bilateral em conta corrente.
35
Grfico 25 Balana comercial de bens, Estados Unidos e Japo (1970-1990)
Fonte: Grfico elaborado pelo autor com base nos dados extrados de Bureau of Economic
Analysis: U.S. Department of Commerce (2004).
No segundo semestre de 1986, dadas as crticas de europeus e
japoneses acerca da depreciao do dlar, os Estados Unidos e o
Japo firmaram um acordo bilateral no qual o ltimo promoveria a
expanso fiscal e o primeiro estabilizaria o seu cmbio. Esse acordo
no teve resultados prticos efetivos.
Nesse sentido, aps a apreciao do yen, a balana comercial
dos Estados Unidos melhorou por meio dos efeitos positivos do
35 A respeito dos efeitos prticos dos acordos de Plaza, Kim (1990, p.503) afirma
que uma melhoria poderia ter ocorrido se a demanda interna japonesa hou-
vesse expandido significativamente. Esse foi um erro cometido pela posio
norte-americana em Plaza. Acreditava-se que a valorizao do iene faria com
que os japoneses importassem mais. Contudo, a tendncia cultural de poupar
e de retrao do consumo evitaram que as importaes se acentuassem, no
atingindo completamente os efeitos esperados.
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198 FILIPE MENDONA
cmbio nas exportaes norte-americanas. Contudo, essas me-
didas ainda no foram suficientes. Assim, os governantes norte-
-americanos queriam outra apreciao substancial do yen. J o
governo japons queria estabilizar os valores das moedas da ma-
neira que estava. Esse impasse levou os pases at a Conferncia
Internacional no Louvre, em fevereiro de 1987, em Paris. O ob-
jetivo principal dessa Conferncia era promover a estabilidade
monetria no sistema financeiro internacional. Nela foi acordado
que o dlar deveria se estabilizar em um patamar que no foi reve-
lado publicamente para no provocar caos no mercado financeiro.
Para isso, os bancos centrais alemo e japons se comprometeram
a comprar dlares e a estimular suas economias. Em troca, os Es-
tados Unidos equilibrariam suas contas federais. Nenhuma dessas
promessas foi realizada na prtica, o que fez que a conferncia
desmoronasse. O golpe final contra a conferncia foi o desenten-
dimento entre o FED e o banco central alemo. Segundo Gilpin
(2000, p.309),
o secretrio Baker, empenhado em coordenar as iniciativas para
estabilizar as taxas de cmbio, criticou publicamente o Bundesbank
pela adoo de um aumento pequeno das taxas de juros e declarou
que a iniciativa alem contrariava o Acordo. O Bundesbank reagiu
com forte ressentimento crtica de Baker e, em suma, disse ao
secretrio do Tesouro americano que fosse para o inferno.
Esse impasse fez que o acordo no Louvre casse por terra e con-
tribuiu para a desordem no mercado financeiro, que culminou no
crash da bolsa em 1987 em Wall Street, quando US$ 1,5 trilho
abandonou o pas. Parte do dficit fiscal de 148 bilhes, nesse ano,
coberto, pela primeira vez nos anos 80, com reservas oficiais, dada
a relutncia dos investidores, principalmente japoneses, em conti-
nuar financiando as polticas de Reagan (Ayerbe, 2002, p.202).
Esses dados contriburam para a ascenso de correntes tericas que
acreditavam que o poder americano estava em declnio. Arrighi,
Kennedy e Gilpin, entre outros, so exemplos dessa tendncia,
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 199
utilizando as variveis econmicas como capabilities, conforme
constatado anteriormente.
36
Essas dinmicas deixaram claro que uma nova ordem econmica
havia emergido, na qual o vigor econmico dos Estados Unidos se
mostra como condio bsica para o desenvolvimento da economia
mundial. Segundo Clairmonte & Cavanagh (1988, p.4), o tamanho
do mercado dos Estados Unidos [...] o equivalente metade do
mercado das sete principais naes industrializadas. E esse mer-
cado de consumo cresceu 23% nos seis primeiros anos do governo
Reagan. Durante esse tempo o consumo cresceu 18% no Japo
e apenas 8% na Alemanha Federal [...] O mercado dos Estados
Unidos absorve atualmente dois quintos das exportaes japo-
nesas e a terceira parte das exportaes dos oito principais pases
subdesenvolvidos.
Os acontecimentos da dcada de 1980 iniciam o processo, apro-
fundado na dcada de 1990, que gerou um dos paradoxos norte-
-americanos: embora os Estados Unidos sejam o maior devedor do
mundo e dependentes da poupana internacional, ao mesmo tempo
so o maior consumidor global, criando uma via de mo dupla entre
a sade econmica norte-americana e a mundial. Assim,
colocado de forma simples, a combinao de Reagan entre econo-
mia do lado da oferta e reduo de impostos, polticas anti-infla-
cionrias, desregulamentao e o capitalismo do Pentgono, todos
ajudaram a revitalizar a economia americana e a reafirmar o seu
domnio econmico internacional, apesar da ameaa de dficits
oramentrios crescentes. (Gill, 1989, p.32)
36 Em 1988 e 1989, o dlar sofreu uma nova revalorizao. Mas, assim como no
episdio do Plaza e do acordo bilateral Estados Unidos-Japo de 1986, havia
pouca disposio por parte dos Estados Unidos para levar adiante mudanas
em suas polticas domsticas (em particular, na poltica fiscal) (Eichengreen,
2000, p.201). Alm disso, os Estados Unidos, a Alemanha e o Japo no
dispunham de uma trama de acordos interligados necessria para a efetiva
implementao de uma poltica de ajustes (ibidem, p.200).
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200 FILIPE MENDONA
Alm disso, as foras dessa nova ordem econmica tiveram
como consequncia a ascenso da demanda protecionista nos Es-
tados Unidos, que foi contida, ainda que com excees, por meio
da adoo de diretrizes mais internacionalistas na formulao da
poltica comercial do pas.
37
A elaborao da estratgia unilateral
(unilateralismo agressivo) para poltica comercial demonstra essa
acentuao do revisionismo comercial.
38

Assim, o 100
o
Congresso foi eleito em um contexto em que
temas como o dficit norte-americano, a deteriorao do trabalho e
a transnacionalizao da economia estavam em alta. Todos eles afe-
tavam direta ou indiretamente a condio material, o que motivou
os esforos para a elaborao da lei de 1988, no mbito da qual esses
temas ganharam ainda mais importncia, uma vez que passaram a
ser potencializadores no s no campo material, mas tambm no
campo das ideias, englobando at mesmo parte daqueles que no
tiveram sua condio material diretamente afetada. Isso explica
por que houve consenso no Congresso no apenas com relao
situao adversa da economia norte-americana, mas tambm com
37 Gilpin (2000, p.307) conclui dizendo que embora a contrarrevoluo reaga-
niana e o triunfo dos adeptos da promoo da oferta efetivamente houvesse
resultado num empenho sistemtico de enfrentar a relativa decadncia eco-
nmica da Amrica, muitos acreditam que as irresponsveis polticas fiscais
do governo no s aceleraram esse declnio como tambm deram origem a
poderosas foras protecionistas.
38 Segundo Eichengreen (2000, p.201), as consequncias foram estas: Uma
moeda supervalorizada, como o dlar em meados da dcada de 1980, impe um
nus elevado a grupos de interesse concentrados (produtores de bens expor-
tveis que encontram dificuldades para competir internacionalmente) que
manifestavam vigorosamente suas objees. Em contraste, uma moeda sub-
valorizada, como o dlar em meados da dcada de 1990, impe custos apenas
modestos sobre um largo contingente de interesses difusos (consumidores
submetidos inflao e preos mais elevados de produtos importados) que tem
pouca motivao para articular-se em oposio. Assim, havia limitada oposio
domstica ao declnio do dlar. Sua desvalorizao era resultante de considera-
es domsticas, como a deciso do Fed de cortas as taxas de juro em 1991, em
resposta recesso norte-americana, e uma segunda srie de cortes em 1994,
novamente decidida para enfrentar os sinais de um esfriamento da economia.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 201
relao urgncia da assinatura de uma lei apartidria para lidar
com a questo do dficit.
Stoga (1986, p.80) afirmava na poca que
o forte e confivel apoio americano em torno da liderana dos Esta-
dos Unidos em questes econmicas internacionais se desvaneceu.
Os sentimentos protecionistas so fortes, mesmo dentro de seto-
res da comunidade empresarial que tradicionalmente favorecem o
comrcio livre.
Segundo o autor, os descompassos bilaterais, especialmente
com o Japo, mereciam maior ateno do governo.
39
Assim, a perda
de espao econmico era o principal motivo para a mudana de pos-
tura do Congresso norte-americano. Enquanto os Estados Unidos
mantiveram sua prosperidade, o livre-comrcio era vivel, mas com
a queda relativa da economia do pas as demandas protecionistas
ganharam novo vigor.
A mudana na atitude americana no aconteceu por acaso. A
forma agressiva em que se defendeu o livre comrcio mais fcil de
sustentar se apenas um pequeno segmento da economia afetado
por flutuaes cclicas nos mercados mundiais. A medida que mais
trabalhadores e mais empresas so sobrepujados na competio nos
mercados mundiais, sofrendo dificuldades at mesmo no mercado
domstico, fica difcil para o governo manter o apoio pblico em
torno de um compromisso terico com o livre comrcio. [...] Os
39 Svilenov (1999, p.8) tem interpretao semelhante: Na dcada de 1980 o
Congresso tornou-se cada vez mais preocupados com a balana comercial dos
EUA. Os Estados Unidos estavam enfrentando um enorme dficit comercial.
[...] Alm de fatores domsticos, no entanto, muitos membros do Congresso
acreditavam ser o dficit comercial resultado de restries que as exportaes
dos Estados Unidos enfrentavam nos mercados de alguns dos seus parceiros
comerciais. E que, devido a essas restries, o dficit comercial de bens com
estes parceiros passou a ser considerado como um problema com o qual o
Congresso deveria lidar decisivamente.
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202 FILIPE MENDONA
Estados Unidos esto prestes a entrar num perodo poltico impor-
tante: eleies para o Congresso em novembro de 1986 [...]. E o
papel do pas na economia mundial, implcita ou explicitamente,
ser proeminente na agenda devido apreciao pelo Congresso
de um projeto de lei de comrcio na atual legislatura, o incio da
nova rodada de comrcio multilateral, o crescente sentimento pro-
tecionista, as incertezas sobre as taxas de cmbio e sua gesto, a
continuidade da crise da dvida e as preocupaes sobre as perspec-
tivas econmicas. (Stoga, 1986, p.82-97)
Livros como Dollar, debt and the trade deficit, de Anthony Solo-
mon (1987), Confronting the budget and trade deficits, de Hugh W.
Long (1986), The United States trade deficit of the 1980s: origins,
meanings, and policy responses, de Chris C. Carvounis (1987), den-
tre outros, so exemplos de como as atenes estavam voltadas para
os problemas econmicos. No diferentemente, o Congresso levou
essas questes para sua agenda. Segundo Destler (1986, p.96), im-
portante analista norte-americano,
Em 1985, o comrcio exterior de repente tornou-se o que ele
no tinha sido por meio sculo: uma das questes centrais na
poltica americana. Os democratas sentiram a oportunidade. Por
meio de acusaes das polticas leves para pases rivais no campo
comercial [soft-on-foreign-rivals trade policy] como responsveis
pela desindustrializao dos Estados Unidos, eles poderiam minar
dois pontos fortes do presidente Ronald Reagan: a recuperao
econmica em casa e polticas firmes no mundo. Os republicanos
sentiram-se vulnerveis e atingidos pela primeira vez por suas pr-
prias propostas de serem duros com os concorrentes no exterior e
restringir importaes em casa.
Em conformidade com o autor, as presses protecionistas que
ocorreram no Congresso em 1970-1972, 1977-1979 e 1981-1982
no podiam ser comparadas quelas existentes no final da dcada
de 1980. Isso porque os filtros institucionais que protegiam o Con-
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 203
gresso, caracterstica do old system (ver Destler, 1995), pareciam
no ter mais o mesmo efeito, uma vez que sofreram forte deslegi-
timao em decorrncia do dficit comercial, que reconfigurou a
arena poltica norte-americana. Destler (1986, p.100) resume essa
questo ao afirmar que
Se este sistema [sistema antigo] serviu aos interesses do Con-
gresso to bem, por que seus membros parecem prontos [...] a
abandonar a tradio de restrio voluntria e o legislativo a pro-
mulgar proteo para produtos especficos? A principal razo foi o
desequilbrio comercial sem precedentes nos Estados Unidos.
Tal fenmeno proporcionou o aumento do nmero de preju-
dicados, que sofriam com as importaes, e a reduo do nmero
de beneficirios, baseados nas exportaes (Destler, 1986). Essa
situao foi agravada pela inao da Casa Branca, o que incentivou
ainda mais a procura por providncias no Congresso. Segundo o
autor, a administrao no estava fornecendo aos membros do
Congresso o isolamento poltico necessrio num momento em que
mais era necessria. Portanto, o nmero de projetos de lei explodiu
(ibidem, p.103).
Foram muitos os autores que alertaram para o que ocorria no
Congresso. Para citar apenas alguns, Bernard Gordon (1986, p.94)
afirmou: demandas do Congresso em torno do protecionismo
comercial atingiu propores perigosas e em grande parte desne-
cessrias; Thurow e Tyson (1987, p.3) declararam que o dficit
comercial crescente e a acumulao da dvida externa dos Estados
Unidos passaram a representar para a economia mundial o que
um buraco negro representa para o universo; para William Cline
(1989, p.123),
[...] Recesso e supervalorizao foram em grande parte respon-
sveis pela inverso da poltica comercial dos EUA na dcada de
1980 em direo a maior proteo pela primeira vez no ps-guerra,
apesar da filosofia de livre comrcio da Administrao Reagan.
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204 FILIPE MENDONA
As solues oferecidas pelos autores eram muitas e os enfoques
tericos, divergentes. Contudo, era consenso que o dficit se torna-
ra insustentvel e que algo deveria ser feito. Tambm era consen-
sual que a dcada de 1980 deveria ser tratada de maneira diferente,
no havendo mais espao para o internacionalismo nos moldes da
dcada de 1960. Uma mudana substancial no posicionamento
norte-americano era extremamente desejada. Hughes (1985/1986,
p.25-6) exemplifica bem essa lgica ao afirmar:
Em meados do sculo, esse ethos internacionalista encontrou
morada tanto no pensamento conservador quanto no pensamento
liberal nos Estados Unidos. A maioria dos republicanos e democra-
tas com probabilidade de liderar o pas compartilhava este idioma
e esta perspectiva, convencidos de que um mundo alimentado pelo
internacionalismo responsvel gozaria de mais segurana e de mais
bem-estar material. Uma gerao atrs, todas as grandes palavras
da vida poltica foram capturadas por esse ethos internacionalista
progresso, paz, segurana coletiva, liberdade, justia,
dignidade, crescimento, progresso. O respeito pelas opi-
nies da humanidade tambm foi assegurado porque essas palavras
ressoavam em todo o mundo. Eles faziam o interesse nacional dos
Estados Unidos interessante para os outros [...] Hoje, esses impul-
sos internacionalistas esto claramente exauridos no pensamento
corrente da poltica americana. Temas tradicionalmente internacio-
nalistas no so mais tomados como significativos para o idealismo
poltico nos Estados Unidos. Em vez disso, eles so os objetos de
escrnio e desprezo. [...] oficialmente as atitudes dominantes nos
Estados Unidos agora so anti-internacionalistas.
Esse um dos motivos que levaram Destler (1986, p.101) a
concluir que desequilbrio comercial gera desequilbrio poltico.
Dentro da hiptese aqui formulada, isso quer dizer que tal meca-
nismo causal s foi possvel dentro de um contexto especfico, ou
seja, a condio material, composta de interpretaes especficas de
sua poca, foi o ponto de partida para a ao legislativa de comr-
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 205
cio nos Estados Unidos na dcada de 1980. Isso porque os setores
afetados materialmente pressionavam por mudanas no posicio-
namento da administrao. No caso em questo, polticas prote-
cionistas eram exigidas. Segundo Destler (ibidem), exigncias
to ferozes para a proteo comercial no eram ouvidas desde os
anos 1930; essas demandas no demoraram a entrar na agenda do
Congresso. Essa tendncia agravou-se ainda mais medida que as
eleies de 1986 se aproximavam, contribuindo para o aparecimen-
to de projetos de lei bastante agressivos. importante frisar que a
essa altura a reduo do dficit comercial, fundamentada no campo
das ideias, era considerada como o principal meio para a retomada
da prosperidade norte-americana. Destler (ibidem, p.102) deixa
isso claro ao apontar que
Na verdade, no incio desse perodo desenvolveu-se um con-
senso bipartidrio quase universal no Congresso que a Casa Branca
no estava fazendo o necessrio para solucionar os problemas do
comrcio, talvez nem mesmo reconhecendo sua existncia. A maio-
ria dos legisladores viu o dlar supervalorizado como a principal
causa do dficit comercial. [...] Estes legisladores tambm obser-
vavam a baixa prioridade que [o presidente] atribua a ataques
ao dficit oramentrio flagrante, que por sua vez foi a principal
responsvel pelo dlar forte. Ou quando olhavam para questes
comerciais especficas, viam um presidente relutante em tomar
a iniciativa na luta contra as restries importao e subsdios
exportao por parte dos governos estrangeiros.
A maioria das solues que surgiram no Congresso era sub-
produto dessas ideias: a noo de fair trade, a reforma do GATT
baseada na reciprocidade, o protecionismo puro e simples e a aber-
tura do mercado de exportao. A combinao destas solues deu
subsdio para o nascimento da Super 301 (mais adiante, esse assun-
to ser o foco das atenes deste livro no processo de formulao da
lei de 1988.
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5
O UNILATERALISMO AGRESSIVO,
O OMNIBUS AND TRADE
COMPETITIVENESS ACT DE 1988 E
AS INSTITUIES DE FAIR TRADE
Na dcada de 1980, o Congresso norte-americano seguiu a ten-
dncia iniciada ainda na dcada de 1960 de afastamento do sistema
antigo. A necessidade de dar vazo s demandas revisionistas se-
toriais era cada vez maior. Essas demandas eram lideradas espe-
cialmente pelo partido democrata, embora fosse consensual que
a economia norte-americana estava defasada. O dficit comercial
recebeu destaque dos congressistas durante todo esse perodo e
chegou a inspirar vrios projetos de lei, como o Export Trading
Company Act of 1982 (81-PL97-98), o Deficit Reduction Act of
1984 (84-PL98-369) e o Trade and Tariff Act of 1984 (84-PL98-
573), entre outros, dando, portanto, continuidade tendncia ini-
ciada ainda na dcada de 1970 com o Trade Act de 1974.
Fruto das polticas adotadas por Reagan como redues na arre-
cadao e elevaes nos gastos pblicos, como se viu anteriormente,
o Legislativo passou a demandar mais, interferindo nos rumos da
poltica comercial. De acordo com Cohen et al. (1996, p.41), ao de-
monstrar as diferenas de objetivos entre Executivo e Legislativo, o
Congresso forou o governo a alterar a sua poltica econmica inter-
nacional considerando ativamente (no de passagem) progresses de
legislaes comerciais com um vis cada vez mais anti-importao.
Dois conceitos ganharam destaque no perodo: reciprocidade e
fairness. O primeiro, defendido publicamente pelo senador repu-
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blicano John Danforth (R. Missouri), foi tema de vrios debates,
como os que ocorreram no incio da dcada no Subcomit Interna-
tional Trade, Committee on Finance do Senado norte-americano
(82-S361-48 e 82-S361-49).
1
Segundo Cohen et al. (ibidem, p.42),
Reciprocidade, tal como interpretada pela administrao Rea-
gan, tornou-se o lema da estratgia economicamente mais vivel na
tentativa de reduo do dficit comercial dos EUA pelo aumento
das exportaes, ao invs de reduzir as importaes. A propenso
dos Estados Unidos de dar a outra face para barreiras de comrcio
exterior, como tinha feito na poca da hegemonia dos EUA, foi
repudiada de maneira definitiva. Um dos temas do importante pro-
nunciamento sobre poltica comercial feito pelo Presidente Reagan
em setembro de 1985 foi justamente a necessidade de outros pases
melhorarem os seus compromissos supostamente inadequados
para uma ordem de comrcio liberal.
Mais importante para a argumentao aqui apresentada o con-
ceito de fairness. Diretamente ligado ideia de lealdade e justia,
ao ser aplicado ao Comrcio, tal conceito tem muitas semelhanas
com a luta contra a reciprocidade assimtrica. Os defensores do
fair trade afirmavam que as prticas desleais de comrcio deveriam
ser combatidas por meio de mecanismos que equilibrassem as tro-
cas comerciais entre os pases. Tal interpretao caminhava muito
prxima da ideia de level playing field em que, num cenrio de
competio, a desigualdade de condies entre os atores deveria
ser remediada. Em resumo, a reciprocidade devia ser exigida pelos
pases que j haviam aberto suas economias para o livre-comrcio,
como se acreditava terem feito os Estados Unidos.
1 No dia 24 de maro de 1982, ocorreu no Comit de Finanas do Senado um
importante encontro no Congresso para discutir reciprocidade. Intitulado
Trade Reciprocity, os hearings concentraram debates sobre a exigncia de
reciprocidade e oportunidades internacionais para a indstria norte-ameri-
cana. Contou com a presena do ento USTR William E. Brock e o Secretrio
de Comrcio Malcolm Baldrige (82-S361-48 ).
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Vale ressaltar que tal definio tipicamente norte-americana.
Essa constatao importante, uma vez que o termo Fair Trade tem
sido utilizado de maneiras diferentes da que aqui empregada. Um
exemplo o livro de Joseph E. Stiglitz e Andrew Charlton (2005)
intitulado Fair trade for all: how trade can promote development.
Para esses autores, toda poltica contrria ou amorfa ao desenvolvi-
mento no deve estar na pauta das negociaes internacionais. Essa
a essncia do conceito de fairness e ele utilizado com frequncia
para legitimar polticas desenvolvimentistas, especialmente nos
pases emergentes. Alm de trazer consigo uma noo de justia so-
cial que, para o autor, deveria ser consensual, afirma-se que pre-
ciso haver valores compartilhados entre os pases onde o desenvol-
vimento seja o ncleo. Diante disso, todo acordo que gere custos
desiguais aos pases em desenvolvimento ou que beneficie mais os
pases desenvolvidos [...] deve ser entendido como injusto (Stiglitz
& Charlton, 2005, p.76), concluem os autores.
No se pode, portanto, retirar os conceitos de seu lugar no tempo
e no espao. A definio de Stiglitz e Charlton no serve para os
propsitos desta pesquisa. A maneira como o conceito de fairness
foi empregado no perodo e contexto em questo est repleta de
paroquialismo. Geralmente apregoada quando setores norte-ame-
ricanos eram impedidos de entrar em mercados estrangeiros,
atacava-se o que se considerava prticas desleais, embora muitas
vezes esse impedimento fosse resultado de falta de competitivi-
dade e essas prticas desleais fossem resultado de especificidades
regionais. Baseados nisso, congressistas como Gephardt (D. Mis-
souri), Bentsen (D. Texas) e Danforth, entre outros, defendiam
com afinco medidas unilaterais contra pases como o Japo.
2
Aqui valem algumas ponderaes. As explicaes para o dficit
comercial geralmente citavam a utilizao de mtodos desleais por
outros pases. Dessa constatao importa-se sem maiores discus-
2 A Seo 301 um exemplo de instrumento administrativo criado para com-
bater essas prticas, garantindo a abertura forada de pases considerados
protecionistas, e a principal materializao do que aqui chamamos de Fair
Trade, como veremos.
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ses o conceito de fairness, criando o que chamamos de demandas
pr-fair trade, essencialmente revisionista. No obstante, geral-
mente esse termo servia como ponto de convergncia entre o prote-
cionismo democrata e a cautela republicada. No h, portanto, uma
definio fixa, podendo ser aplicada de vrias formas, de acordo
como o discurso poltico.
Aps discusses na segunda metade da dcada de 1980, cria-
ram-se mecanismos institucionais de Fair Trade, como a Seo
301, Super 301 e Special 301, fruto de intensos debates entre os
congressistas e a administrao e materializados no Trade Act de
1974, 1984 e 1988. Tais mecanismos se tornaram os trs princi-
pais pilares do que aqui chamamos de perodo de unilateralismo
agressivo (perodo que compreende os anos de 1974 at 1988). Em
suma, diferencia-se aqui o ator poltico pr-fair trade das Institui-
es de Fair Trade.
3
Embora as demandas pr-fair trade com sua
roupagem poltica muitas vezes se confundisse com argumentos
protecionistas, no parece correto afirmar que os mecanismos ins-
titucionais de Fair Trade eram protecionistas. Para assim serem, as
indstrias nacionais deveriam ser protegidas da competio estran-
geira por meio de barreiras, mantendo internamente as atividades
produtivas. O setor siderrgico norte-americano, por exemplo, era
altamente protegido na dcada de 1980, especialmente por meio de
limitaes quantitativas, na forma de Voluntary Restraint Agree-
ments (VRAs ) (Embaixada do Brasil, 2002). J as instituies de
Fair Trade no demandavam restries, mas sua eliminao por
parte de outros pases, sob ameaa de retaliao.
4
3 Essa diferena importante para dar coerncia conceitual a esta pesquisa. A
hiptese aqui desenvolvida est relacionada apenas segunda definio.
4 Em suma, as definies e conceitos que eram largamente debatidos no Con-
gresso norte-americano no perodo eram esses: o livre-comrcio: no qual o mer-
cado deve se autorregular dentro de um cenrio de livre troca entre as naes.
Para tanto, eram necessrias a manuteno e ampliao das polticas de abertura
norte-americana. Tal poltica era historicamente defendida pelo Executivo. O
protecionismo: no qual as indstrias nacionais devem ser protegidas da com-
petio estrangeira por meio de barreiras, mantendo internamente as atividades
produtivas. Tal poltica era defendida por muitos congressistas, principalmente
do partido democrata. Como a defesa de tal princpio no vivel politicamente
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Outra forma de lidar com o comrcio que influenciou parte dos
debates foi a noo de comrcio estratgico. Esse tinha como obje-
tivo a promoo da competitividade de setores da indstria norte-
-americana para melhorar a situao econmica do pas e garantir a
segurana militar: o comrcio estratgico uma forma de poltica
industrial que oferece benefcios exclusivos a empresas nacionais
selecionadas atravs de barreiras no tarifrias (Nollen & Quinn,
1994). Buscava-se assim produzir alta tecnologia que serviria como
base para o desenvolvimento de outros setores, numa espcie de
spillover de inovao tecnolgica que garantiria a sade econmica
do pas (Krugman, 1986). O j citado Defense Authorization Act
(PL 100-456) de 1988 um exemplo disso, pois barrava a entrada
de alguns produtos, geralmente de alta tecnologia, por motivos
estratgicos de defesa, alm do Export Administration Act of 1979
Reauthorization (PL 99-64) que, alm de manter o controle do
comrcio internacional sob o poder Executivo, manteve sanes
s exportaes norte-americanas baseado em assuntos de poltica
externa ou com o objetivo de atingir metas internacionais.
Quanto s Instituies de Fair Trade, o Trade and Tariff Act of
1984 (PL 98-573) j as havia incorporado. Aps a ratificao desse
projeto de lei o USTR passou a elaborar um relatrio anual discor-
rendo sobre as barreiras s exportaes norte-americanas mais signi-
ficativas, tanto no setor manufatureiro quanto no setor de servios,
alm de clarificar e fortalecer os mecanismos de antidumping e coun-
tervailing duty disponveis para as indstrias prejudicadas por prti-
cas desleais de comrcio. Tal projeto no fora o nico. A tabela 13 se-
leciona as principais leis aprovadas na dcada de 1980 e as classifica
de acordo com as definies discutidas anteriormente. importante
ressaltar que tal reflexo limitada, pois est baseada nas impresses
do autor, mas serve como um importante mapa que ajuda na com-
preenso das movimentaes que ocorriam no perodo em questo.
nos Estados Unidos, muitas vezes utiliza-se o termo fairness para justificar suas
polticas, criando as demandas pr-fair trade. Contudo, tal demanda tem sua
caracterstica prpria segundo a qual prticas desleais de comrcio devem ser
combatidas para deixar os atores em igualdade de condies para a competio.
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216 FILIPE MENDONA
As demandas pr-fair trade tambm estiveram presentes nas
negociaes da Omnibus Trade and Competitiveness Act de 1988,
aps ser filtrada pelos objetivos de longo prazo do Executivo, culmi-
nando em instituies de Fair Trade, expresso mxima do que aqui
se denomina perodo de unilateralismo agressivo na poltica comer-
cial norte-americana. Essa lei possui mais de mil pginas e envolveu
vrios comits. Como todas as omnibus bills, concentrou vrios outros
esforos legislativos, alm de emendar diversas outras leis j exis-
tentes. Esse tipo de procedimento legislativo comum nos Estados
Unidos. Apenas na dcada de 1980, podem-se citar vrios exemplos:
Omnibus Reconciliation Act of 1980 (PL96-499), Omnibus Bud-
get Reconciliation Act of 1982 (PL97-253), Omnibus Diplomatic
Security and Antiterrorism Act of 1986 (PL99-399), Health Om-
nibus Programs Extension of 1988 (PL100-607) e Omnibus Public
Lands and National Forests Adjustments Act of 1988 (PL100-699).
Fruto do 100
o
Congresso, a lei de 1988 tinha como principal
objetivo criar mecanismos para elevar a competitividade norte-
-americana. Acreditava-se que os Estados Unidos estavam perden-
do espao para os europeus e japoneses, alm de outras economias
emergentes. Fazia-se necessrio, portanto, um esforo legislativo
multidisciplinar, para assim reformar todas as reas que pudessem
ter algum efeito positivo no desempenho do setor produtivo. Por
esse motivo, a lei tomou propores inditas.
A aprovao desse tipo do documento tem suas peculiaridades.
As omnibus bills devem ser aceitas em sua totalidade, em uma nica
votao, embora seja possvel fazer algumas emendas e votaes
especficas. Isso faz que grande parte do acordo seja ratificada sem
haver discusses densas sobre cada item acordado. Portanto, ape-
nas as questes principais do acordado so frutos de intensos deba-
tes, o que acaba fortalecendo o papel legislativo dos comits.
Tal constatao, em princpio, pode aparentar uma contradio
ao que vem sendo argumentado at aqui: que o fim do sistema an-
tigo trouxe consigo uma queda da participao dos comits. Para
evitar esse tipo de confuso, vale ressaltar que a centralidade do co-
mrcio em apenas alguns comits (os tradicionais Ways and Means
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 217
e Finance Committee) era um dos principais pilares do sistema an-
tigo. Com a sua derrocada, outros comits passaram a ter voz em as-
suntos de comrcio, o que se pode comprovar nas negociaes da lei
de 1988 que contou com a participao do Agriculture Committee,
prevendo fundos adicionais para o Export Enhancement Program;
o Banking Committee, com questes sobre taxa de cmbio (referin-
do-se ao Japo); o Judiciary Committee, com temas de proprieda-
de intelectual; o Governmental Affairs Committee, com questes
sobre redesenho institucional do processo de formulao de poltica
comercial (alterando o nome do Departamento de Comrcio para
Departamento da Indstria e Tecnologia e propondo a criao de
um conselho econmico de competitividade); o Small Business
Committee, com questes sobre promoo de exportaes para
pequenas empresas; o Foreign Relation Committee, autorizando
os Estados Unidos a participarem do Multilateral Investment Gua-
rantee Agency (MIGA ); o Labor and Human Resouces Commit-
tee, tratando de questes sobre retreinamento de desempregados e,
finalmente, o Senate Commerce Committee, com questes sobre
impedimentos aquisio de empresas norte-americanas quando
detectados riscos para a segurana nacional, entre outros.
Dito isso, importante ressaltar que a maioria dos comits era
controlada pelo partido democrata. Embora tal fato no tenha im-
pacto direto na hiptese aqui sustentada,
5
tal partido havia reassu-
mido o controle do Congresso baseado tambm em campanhas re-
visionistas de comrcio. Segundo Dyk (1985), na poca em questo
o partido democrata encontrava Bodes expiatrios entre os nossos
aliados e parceiros comerciais e oferece medidas protecionistas que
receberiam uma nota de reprovao em qualquer curso de econo-
mia respeitvel. O autor conclui que a populao norte-americana
estava sendo Explorada por aqueles que preferem canalizar seus
sentimentos em relao vingana em diabos estrangeiros.
5 Quer isso dizer que as polticas de Fair Trade eram apartidrias e, portanto,
respondiam tanto s demandas do partido democrata quanto s do partido
republicano.
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218 FILIPE MENDONA
Tabela 14 Comits no 100
o
Congresso
Comit Maioria
Senado Agriculture, Nutrition and Forestry Partido Democrata
Senado Appropriations Partido Democrata
Senado Armed Services Partido Democrata
Senado Banking, Housing and Urban
Affairs
Partido Democrata
Senado Commerce, Science and Transpor-
tation
Partido Democrata
Senado Energy and Natural Resources Partido Democrata
Senado Environment and Public Works Partido Democrata
Senado Budget Partido Democrata
Senado Finance Partido Democrata
Senado Foreign Relations Partido Democrata
Senado Governmental Affairs Partido Democrata
Senado Labor and Human Resource Partido Democrata
Senado Judiciary Partido Democrata
Senado Rules and Administration Partido Democrata
Senado Small Business Partido Democrata
Senado Veterans Affairs Partido Democrata
Comits Conjuntos Joint Economic Committee Empate
Comits Conjuntos Joint Committee on the Library Empate
Comits Conjuntos Joint Committee on Printing Empate
Comits Conjuntos Joint Committee on Taxation Empate
Cmara Agriculture Partido Democrata
Cmara Appropriations Partido Democrata
Cmara Armed Services Partido Democrata
Cmara Banking, Finance and Urban Affairs Partido Democrata
Cmara Budget Partido Democrata
Cmara District of Columbia Partido Democrata
Cmara Education and Labor Partido Democrata
Cmara Energy and Commerce Partido Democrata
Cmara Foreign Affairs Partido Democrata
Cmara Government Operations Partido Democrata
Continua
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 219
Tabela 14 Continuao
Comit Maioria
Cmara House Administration Partido Democrata
Cmara Interior and Insular Affairs Partido Democrata
Cmara Judiciary Partido Democrata
Cmara Merchant Marine and Fisheries Partido Democrata
Cmara Post Office and Civil Service Partido Democrata
Cmara Public Works and Transportation Partido Democrata
Cmara Rules and Administration Partido Democrata
Cmara Science, Space and Technology Partido Democrata
Cmara Small Business Partido Democrata
Cmara Standards of Official Conduct Empate
Cmara Veterans Affairs Partido Democrata
Cmara Ways and Means Partido Democrata
Fonte: Elaborada pelo autor com base nos dados extrados de republicanos (Barone & Ujifusa,
1988).
A maioria democrata e o controle congressual desse partido
fizeram do dficit comercial norte-americano um tema corrente
nos processos legislativos. Insatisfeitos com os rumos adotados at
ento (Bello & Holmer, 1990, p.49), era certo que haveria gran-
des esforos para colocar a questo comercial no topo da agenda
(Schwab, 1994, p.80). A ideia de que o problema norte-americano
estava concentrado no dficit comercial parecia ser consenso, mas
os meios para solucionar a questo eram divergentes. Alguns, espe-
cialmente os republicanos, buscavam um mecanismo institucional
mais brando, enquanto os democratas exigiam mais rigidez. Este,
na verdade, foi um dos diferenciais nas eleies, o que acabou ga-
rantindo ao partido a ampliao do nmero de cadeiras no Senado
e na Cmara.
6

6 Os democratas, agora fazendo oposio ainda mais forte ao governo Reagan,
mantiveram a maioria no Congresso. O senador Robert C. Byrd (D-W.Va.),
lder democrata no Senado, contava com 55 colegas democratas para implantar
as reformas prometidas pelo partido, contra 45 do partido republicano.
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220 FILIPE MENDONA
O Ways and Means e o Finance Committee
7
tambm eram con-
trolados majoritariamente pelos democratas. O primeiro, de extre-
ma relevncia para assuntos relacionados a comrcio na Cmara,
por exemplo, era composto por 23 democratas e 13 republicanos.
J o segundo, comit equivalente no Senado, era composto por 11
democratas e nove republicanos. Alm dos comits conjuntos (joint
committees), dos 42 comits distribudos no Legislativo, 37 eram
compostos por maioria democrata; os outros cinco estavam empa-
tados em nmero de democratas e republicanos (Barone & Ujifusa,
1988). Alm disso, o deputado Jim Wright (D. Tx.) passou a ser o
presidente da Cmara, configurando a hegemonia democrata.
A intensificao das demandas democratas era reflexo da insa-
tisfao com as diretrizes adotadas pelo governo. Dessa forma, os
lderes desse partido colocaram o comrcio como uma prioridade
na agenda.
8
Byrd (D. West Virginia) e Wright (D. Texas) no fu-
giram a essa lgica e, numa conferncia democrata em Williams-
burg, Virginia, ambos citaram o comrcio como uma prioridade:
Wright conclamou a passagem de uma lei de comrcio abrangente
como o principal imperativo do 100
o
Congresso. Byrd concordou,
afirmando que a competitividade e no o protecionismo seria o
foco principal de seus esforos (Schwab, 1994, p.80). O Executivo
tambm manifestava interesse em lidar com o dficit comercial,
9

7 Os comits merecem destaque, uma vez que so mais influentes no processo
de elaborao de leis do que nas discusses no plenrio. Referindo-se ao papel
dos comits na elaborao de seis leis diferentes, Rundquist & Strom (1987,
p.103) afirmam que empresrios, lderes ou no, encontram mais expresses
de suas preferncias nos comits do que no empresrios. Em questes de
comrcio, o Ways and Means e o Finance Committee detm importncia
inquestionvel.
8 De fato, esse assunto havia sido vastamente utilizado nas eleies e, conse-
quentemente, a base eleitoral faria presso para que se cumprisse a agenda
prometida.
9 James Baker, secretrio do Tesouro, representando a administrao, afirmou
que estou convencido de que trabalhando com boa f e de forma bipartidria
com os novos lderes do 100
o
Congresso [...] podemos elaborar legislaes res-
ponsveis, que aumentaro a competitividade internacional da Amrica sem
ter de recorrer ao protecionismo (Schwab, 1994, p.80).
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 221
embora houvesse preocupaes com o protecionismo, exemplifi-
cado pelo secretrio de Estado George Shultz, que chegou a avisar
o Congresso que o presidente vetaria o texto caso ele fosse rgido
demais (Farnsworth, 1986).
O interesse da Cmara na elaborao de uma lei
de comrcio
Nesse cenrio, iniciaram-se na Cmara os trabalhos rumo
criao de um mecanismo institucional, liderados por Wright (D.
Texas) e Rostenkowski (D. Illinois). Este ltimo reconhecia a im-
portncia do esforo, afirmando que [O] projeto de lei o produto
de anos de frustrao de todos os setores econmicos prejudicados
por prticas comerciais desleais do exterior. [...] Queremos tornar
a Amrica mais competitiva (Roberts, 1986). A H. R. 4800,
10
lei
elaborada no 99
o
Congresso, serviu como ponto de partida, pois
essa era a maneira mais rpida de colocar a questo do comrcio na
pauta. A respeito desse projeto de lei, ainda em 1986, Gepphardt
(D. Missouri) afirmava que ela
melhora a capacidade dos Estados Unidos de resposta a uma varie-
dade de prticas comerciais desleais, que resultaram em produ-
tos sob efeitos de dumping em nossos mercados. A lei simplificar
emodernizar as ferramentas que nossas empresas precisam para
competir efetivamente em um mercado mundial em condies de
igualdade com outros pases. (H 2946 1986)
Como resultado dos trabalhos, no dia 6 de janeiro de 1987 o
Trade and International Economic Policy Reform Act of 1987 foi
introduzido no Congresso, com a denominao de H. R. 3. Eram
10 Essa lei foi condenada por muitos, especialmente pela imprensa, por ser con-
siderada protecionista. Esse foi o motivo das crticas dirigidas a Wright por
querer utiliz-la.
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222 FILIPE MENDONA
470 pginas impressas e virtualmente idnticas HR 4800. Com a
ajuda de Wright e sua equipe, a lei contou com 180 copatrocinado-
res, todos os democratas (Schwab, 1994, p.83).
A estratgia de Wright era elaborar uma lei que envolvesse v-
rios comits diferentes embora o Ways and Means tivesse um
papel diferenciado , numa tentativa de legitimar o documento e
diminuir o poder da ao republicana (Schwab, 1994, p.83). Wri-
ght planejava receber propostas dos comits at o incio de abril de
1987, levando para votao no final do ms. A reao desse partido
merece destaque. De acordo com Schwab (ibidem), reconhecendo o
inevitvel, os deputados republicanos passaram a tentar influenciar
o processo, em vez de impedi-lo:
Lder da Minoria da Cmara, Robert H. Michel (R. Ill.) indi-
cou a Wright que os republicanos estavam dispostos a dedicar-se
da direo de sua promessa declarada em torno do bipartidarismo
[...] Para Reagan, Michel sugeriu fortemente movimentaes rpi-
das do executivo no sentido de propor e apoiar um projeto de lei
de comrcio mais estreito. Ele estava convencido de que, para que
a administrao evitasse ter de desempenhar um papel puramente
defensivo mais tarde, fazia-se necessrio exercer alguma influncia
nas primeiras fases do processo legislativo. Alm disso, Michel
sabia que os republicanos precisavam de um projeto de lei srio,
e no podiam mais ser chamados a se oporem a todas as medidas
democrata que chegassem at eles.
Fica evidente que a preocupao republicana no era com a for-
mulao de uma trade bill, mas sim com o possvel contedo pro-
tecionista presente nessa lei. Eles buscavam enfatizar a questo da
retomada da competitividade, visando amenizar o dficit america-
no discurso adotado at mesmo pelo Executivo.
11
Acreditava-se
11 No dia 19 de fevereiro de 1987, a administrao do Executivo apresentou sua
proposta para o Congresso num documento intitulado Trade, Employment,
and Productivity Act. Entre suas 1.600 pginas, o texto faz apologia com-
petitividade e deixa as questes mais operacionais de lado. Assim, o presidente
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 223
que o combate a prticas injustas de comrcio reduziria o dficit
e por isso essa passou a ser a principal soluo defendida pelos con-
gressistas, independentemente de suas convices. A essa altura,
a lgica partidria perdera parte de seu significado, muito embora
todo o processo de negociao tenha ocorrido em um ambiente po-
litizado, e parecia ser consensual que algo deveria ser feito. Reston
(1986) define esse contexto afirmando: Proteo a palavra em
Washington nos dias de hoje, mas preciso um pouco de tempo
para classificar quem protege quem do qu.
Rostenkowski estava decidido: o projeto de lei deveria sair do
Ways and Means para equilibrar as demandas democratas lidera-
das por Wright. Para isso, buscava utilizar sua influncia no comit
para manter o texto bipartidrio. Para ele, a H. R. 4800 poderia ser
utilizada como ponto de partida desde que fosse totalmente revista.
Alm disso, era preciso evitar duas emendas aparentemente fortes:
cotas para txteis
12
e a famosa proposta de Richard A. Gephardt (D.
Missouri), extremamente agressiva,
13
pois procurava induzir os
pases com grandes supervit a tomar medidas imediatas para eli-
minar suas barreiras comerciais de forma que promovesse redues
tentava evitar que o contedo da lei fosse protecionista, algo que seria negativo
para as ambies dos Estados Unidos na Rodada Uruguai do GATT. Segundo
Schwab (1994, p.84), era tarde demais para qualquer esforo do Executivo.
12 Para evit-las, Rostenkowski aproximou-se dos deputados Ed Jenkins (D.
Gergia) e Butler Derrick (D. South Carolina) para impedir a alocao de suas
demandas no documento. Jenkins e Derrick aceitaram a proposta de Ros-
tenkowski (Schwab, 1994, p.92).
13 Richard A. Gephardt (D. Missouri) ficou conhecido no 99
o
Congresso por
defender retaliaes contra os pases que possuam grandes supervits com os
Estados Unidos, caso ficasse constatado que eram baseados em prticas ilegais
de comrcio. Segundo Bello & Holmer (1990, p.76), a proposta de Gephardt
era complexa. Primeiro, conclamava o ITC a identificar os pases que tm um
excessivo supervit comercial bilateral com os Estados Unidos, usando uma
frmula matemtica. Ento, no prazo de quinze dias aps a deciso da ITC, o
representante comercial poderia determinar se os pases com excedentes exces-
sivos tambm praticavam polticas comerciais injustas e desproporcionais ou
discriminatrias ou prticas que teriam um efeito adverso significativo sobre
o comrcio EUA [...]. Alm disso, o USTR seria responsvel por quantificar o
custo de todas as barreiras que bloqueavam exportaes dos EUA anualmente.
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224 FILIPE MENDONA
substanciais em seus excedentes comerciais (Gephardt apud Bello
& Holmer, 1990, p.76). Dessa maneira, Rostenkowski poderia con-
trolar o processo na Cmara, evitando maiores disparidades com as
diretrizes adotadas no Senado (Schwab, 1994, p.84). No obstante,
essa estratgia parecia ser vulnervel, pois os interesses em jogo
envolviam diferentes comits, sendo impossvel o Ways and Means
controlar todo o processo.
Em fevereiro de 1987, liderado por Gibbons (D. Fla.), o Ways
and Means iniciou os debates sobre a H. R. 3. Com o comr-
cio como a prioridade legislativa declarada do ano, os principais
membros do Congresso esto tendo contato pela primeira vez com
assunto politicamente poderoso (Fuerbringer, 1987a), declarou o
New York Times. Quanto ao Gephardt Bill, a soluo do Way and
Means era no ignor-lo, mas mudar seu tom, sugerindo modifi-
caes significativas no texto e iniciando, assim, o caminho que
levaria Super 301. Pretendia-se fazer referncia s barreiras na
Alemanha, no Japo, em Taiwan e na Coreia, mas de forma mo-
derada. Na verdade, a maior parte do projeto de lei de comrcio
[...] foi direcionado principalmente para o Japo, que, na viso de
muitos no Congresso, no tomou medidas suficientes para atenuar
o problema (Perlman, 1987).
Baseados nessas demandas, Rostenkowski e Gibbons (D. Flo-
rida) passaram a elaborar o documento inicial do trabalho (vale
lembrar que nessa etapa do processo legislativo preciso um texto
consensual). As intenes do Ways and Means pareciam de certa
forma resumir os interesses de todos os representantes. No dia 3 de
maro, Rostenkowski externou suas intenes,
14
resumidas aqui em
dois pontos: convencer outros pases a permitirem a livre entrada
dos produtos norte-americanos, como fazem os Estados Unidos,
e tornar a indstria americana mais competitiva (Schwab, 1994,
14 Embora esse novo tom de Rostenkowski visasse evitar atritos com o Exe-
cutivo, as propostas sobre o rearranjo institucional da formulao de poltica
comercial norte-americana certamente seriam alvo de crticas da administra-
o. Precisamos de uma pessoa que fortalecer a posio do [USTR], trans-
ferindo-lhe poderes agora espalhados por toda a burocracia federal (Schwab,
1994, p.86).
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 225
p.85). Nota-se que aqui j se adota uma rota que evitava o prote-
cionismo e objetivava-se dar vazo s demandas protecionistas por
meio de polticas liberalizantes.
O projeto gerou intensos debates.
15
Definiu-se que de um lado o
objetivo seria a abertura de mercados estrangeiros e, de outro, deci-
diu-se abrandar a linguagem de Gephardt. Em suma, pretendia-se
abrir novos mercados estrangeiros, mas recuariam no tom das pro-
postas de retaliao (Fuerbringer, 1987e), tornando a lei aprovvel
principalmente pela administrao. importante notar a substitui-
o de um instrumento compulsrio de reduo do dficit (emenda
de Gephardt) por algo mais moderado: A ausncia da linguagem
Gephardt teve efeito volumoso no sentido de alterar as percepes
sobre o projeto de lei (Schwab, 1994, p.86).
O abrandamento do tom utilizado por Gephardt foi, em prin-
cpio, aceito pelo prprio Gephardt. Porm, alguns dias depois, ele
reviu sua posio, no mais aceitando a proposta de Rostenkowski, j
que sua base eleitoral, principalmente a UAW, no estava disposta a
fazer concesses ibidem, p.87). [Quero] que o projeto de lei exija que
cada nao com um grande supervit comercial resultante de prticas
desleais de comrcio seja obrigada a reduzir o excedente com montan-
tes fixos a cada ano, afirmou Gephardt
16
(apud Fuerbringer, 1987d).
Para no perder a base consensual no comit, Rostenkowski (1987)
revidou: O projeto de lei um endurecimento da nossa poltica co-
mercial, mas ele faz isso de uma forma que abre mercados sem utilizar
15 Tom Downey (D. New York), Robert Matsui (D. Califrnia) e Don Pease
(D. Ohio), integrantes do subcomit Public Assistance and Unemployment
Compensation, foram procurados por Rostenkowski para trocar emendas que
favoreceriam os trs polticos por apoio contra emendas no amigveis no
comit. Buscava-se assim tornar o documento interessante para todos.
16 Os editores do jornal New York Times eram extremamente crticos em relao
s pretenses de Gephardt. Sr. Gephardt mira pases que se utilizam de
prticas desleais de comrcio e tm grandes excedentes de exportao em
seu comrcio com os Estados Unidos. Uma vez que todos os pases, inclusive
o nosso, so culpados de alguma injustia, a emenda essencialmente penaliza
excedentes que Washington considera excessivos. No h nada de errado em
reprimir tticas injustas; j existem procedimentos internacionais para isso.
Mas reprimir de maneira demasiada demais (New York Times, 1987b).
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226 FILIPE MENDONA
a palavra assustadora do protecionismo. Apesar disso, Gephardt,
no satisfeito, manifestou sua inteno de sugerir uma emenda ao
documento final (Bello & Holmer, 1990, p.78). Por isso, Rostenko-
wski decidiu prorrogar o prazo para a finalizao do documento.
O Trade Subcommittee, liderado por Gibbons, iniciou o pro-
cesso de reviso do projeto (Rasky, 1987). Frenzel (defensor dos
interesses da administrao no Congresso) e Gibbons defendiam a
moderao. J os democratas mais radicais, como Wright e Dingell
(D. Mich.), no estavam satisfeitos com o rumo das conversas.
Mais tarde, a administrao ainda buscou amenizar as demandas
protecionistas, endurecendo as relaes econmicas com o Japo
por meio de tarifas, mas no teve sucesso. Entretanto, tais medi-
das foram consideradas ineficientes por alguns congressistas. A
mais recente resoluo presidencial no vai substituir a importante
reavaliao da poltica comercial americana que agora se faz neces-
sria, afirmou Gephardt (apud Farnsworth, 1987). Rostenkowski
encontrava-se enredado num emaranhado de presses que dificil-
mente teriam soluo simples:
Eu posso passar um projeto de lei na cmara com a medida de
Gephardt na ntegra, porque ns j fizemos isso antes. [Mas] os
deputados diziam: No me faa votar na emenda de Gephardt.
Jesus, no me faa votar nas medidas do Gephardt. [O] que os legis-
ladores [...] queriam dizer [] que eles votaro a favor de Gephardt,
mas que no queriam fazer. [Os membros da casa] querem um
projeto de lei de comrcio, mas eles esto todos com medo, voc
sabe, da atmosfera de Smoot-Hawley. (apud Schwab, 1994, p.90)
Em 18 de maro, com a aproximao da concluso dos trabalhos
no Ways and Means, a administrao endureceu sua posio.
17
Em
17 Embora nesse estgio dos debates o Executivo no tivesse legalmente nenhum
tipo de participao, o dilogo com os membros dos seus gabinetes antecipava
a opinio do presidente sobre determinados assuntos, permitindo-lhe fazer as
alteraes necessrias para que a lei fosse aprovada.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 227
carta endereada a Rostenkowski, Clayton Yetter (lder do USTR)
afirmava: Eu acharia muito difcil recomendar que o presiden-
te assine tal lei (New York Times, 1987a). No dia 25 de maro o
documento foi aprovado no comit. A lei havia sido considerada
bem menos protecionista do que a H. R. 4800, mas a pedido de
Gephardt, as retaliaes mandatrias foram mantidas, por meio de
tarifas e cotas, para os pases que discriminavam os produtos norte-
-americanos. Segundo Fuerbringer (1987e), o comit restringiu
a lei para conquistar o apoio e a aceitao republicana na Cmara
e na Casa Branca. Ao mesmo tempo, os membros querem uma lei
forte o suficiente para estimular a Administrao na direo de uma
defesa da indstria americana mais agressiva. Tratava-se da ban-
deira tough but fair apregoada por Rostenkowski. Faltava agora a
aprovao do plenrio.
Aps deciso desfavorvel no House Rules Committee,
18
a
preocupao dos republicanos estava concentrada em dois assun-
tos que, como visto, tinham potencial suficiente para gerar forte
polmica: a proteo aos txteis e a adoo da linguagem de Ge-
phardt. Na primeira semana de abril, todos os comits envolvidos
no texto da H. R. 3 j haviam feito suas propostas. O resultado foi
um documento com 13 ttulos e 900 pginas; aproximadamente um
tero dele era fruto do trabalho do Way and Means.
No dia 28 de abril, o texto foi aprovado em plenrio por 326 votos
contra 83. Com esse resultado, iniciaram-se as discusses sobre
emendas. A terceira emenda, elaborada por Gephardt, a mais re-
levante para os propsitos deste livro. Importantes figuras do parti-
do democrata, como Thomas S. Foley (D. Wash.), Gibbons e Don
18 Ocorreram intensos debates concentrados no House Rules Committee. Nesse
comit decide-se como o processo de votao acontece. Caso ele decidisse no
limitar propostas de emendas, havia a preocupao de o documento descam-
bar para o protecionismo (Schwab, 1994, p.91). No dia 27 de abril, decidiu-se
que o processo de votao se daria por meio de debates gerais, por cerca de
sete horas, divididas igualmente entre os lderes democratas e republicanos. O
mtodo escolhido foi o modified-open rule, que permitia a criao de emendas,
como a de Gephardt.
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228 FILIPE MENDONA
Bonker (D. Wash.), eram contrrios a ela; j Wright e Coelho (D.
Califrnia) eram favorveis. Segundo Bello & Holmer (1990, p.79),
Uma parte substancial do debate em plenrio sobre a HR3 foi
dedicado alterao da emenda Gephardt. Os opositores da emenda
Gephardt original [...] argumentavam que a emenda era uma arma
carregada, ou protecionismo em roupas de reciprocidade, e con-
tinham esprito de conteno, reverso, e retrocesso. [...] Aqueles
favorveis emenda Gephardt argumentaram justamente o con-
trrio. Para eles, tratava-se de uma carta poderosa no jogo inter-
nacional, como no pquer. O prprio Gephardt sublinhou que
a emenda razovel. flexvel. Estabelece normas. Faz sentido.
Para Schwab (1994, p.100), cada lado se reunia regularmente,
desenvolvendo e revisando os congressistas presentes, identifican-
do os indecisos ou oscilantes, organizando campanhas de lobby no
estilo grassroots, trabalhando na imprensa e preparando os membros
da Cmara com cartas, telefonemas e artigos. Gephardt afirmava
que suas propostas no eram protecionistas, mas encorajadoras do
livre-comrcio e que forneciam ao presidente um instrumento para
a abertura de mercados. O Executivo manifestava-se publicamente
contra a emenda, definindo-a como particularly bad (Roberts,
1987). J Rostenkowski estava preocupado com o impacto que ela
teria no Congresso, pois poderia bloquear as negociaes. Apesar de
seus esforos, a emenda foi aprovada por 218 votos favorveis (201
democratas e 17 republicanos) e 214 contra (55 democratas e 189 re-
publicanos). Segundo Fuerbringer (1987d), o voto tambm reflete
um sentimento crescente no Congresso de que o problema do comr-
cio uma questo complexa que deve ser abordada com cautela.
Ao que tudo indica, o processo legislativo na Cmara jamais
questionou de forma incisiva a ideia que ligava o declnio econ-
mico norte-americano ao dficit comercial. Muito pelo contrrio,
havia consenso de que alguma medida deveria ser tomada e, nesse
sentido, os esforos eram bipartidrios. As divergncias se davam
sobretudo no que se referia forma do texto, ou seja, devia-se ado-
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 229
tar o tom de Rostenkowski, mais moderado, ou o de Gephardt, mais
agressivo? Nessa questo, o partidarismo ganhava vigor. Assim se
deu o debate entre Gephardt e Rostenkowski. Na verdade, devido
ao fato de ambos os lados estarem defendendo disposies pratica-
mente idnticas [...] o debate evoluiu entre aqueles que queriam ser
duros e aqueles que queria ser mais duros (Schwab, 1994, p.111).
Movimentao paralela no Senado
A eleio de 1986 deu aos democratas a maioria no Senado (55-
45). Eles estabeleciam as prioridades, moldavam a agenda e domi-
navam as atividades no plenrio e nos comits, mas em razo da
pequena diferena no nmero de cadeiras que ocupavam, conti-
nuavam dependentes de seus opositores para a aprovao de leis.
No entanto, se eles precisavam dos republicanos para isso, muito
mais precisavam os republicanos do suporte dos democratas para
apoiar a administrao. Vale lembrar que, para evitar o veto a um
documento, eram necessrios 67 senadores favorveis a ele.
Byrd, lder democrata, e Bentsen (D. Texas), chairman do Finan-
ce Committee, assim como Rostenkowski e Gephardt na Cmara,
foram parlamentares que se destacaram no processo legislativo
no Senado. Bentsen, por exemplo, tinha um histrico importante
no Congresso em questes comerciais, participando ativamente
na elaborao da lei de 1984, mas dessa vez ele se encontrava em
posio diferente e queria, assim como Rostenkowski, que as pro-
postas do seu comit fossem aprovadas. Para isso, estava decidido a
colocar na pauta o Trade Promotional Authority (TPA), sobretudo
depois de ouvir as palavras de Strauss no Comit.
19

19 Falando da importncia do fast-track em negociaes multilaterais de comr-
cio, Strauss (ex-lder do USTR) afirmou: O ponto central da questo : as
pessoas vo 25, 30% mais longe caso saibam que voc no vai voltar atrs, mor-
discar novamente e renegociar uma questo j encerrada. a velha histria. Se
voc acha que se trata da cartada final, voc dar at o ltimo dlar. Se voc
acha que o assunto voltar, voc segura (Schwab, 1994, p.120).
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230 FILIPE MENDONA
O Finance Committee ganhou novos integrantes no 100
o
Con-
gresso. Donald W. Riegle (D. Michigan) e John D. Rockefeller
(D. West Virginia) foram eleitos em estados onde havia muitos
setores prejudicados pelas importaes; Thomas A. Daschle (D.
South Dakota) era representante dos interesses agrcolas. Spark
Matsunaga (D. Hawaii), liberal que defendia os interesses do setor
aucareiro, era o novo chairman do Trade Subcommittee. J John
Danforth (R. Missouri) representava a fora contrria que equili-
brava as ideias de Matsunaga. A elaborao do texto foi liderada
por Bentsen, mas teve a participao efetiva de Danforth, que havia
concordado em ser um dos coautores, conferindo assim carter
bipartidrio ao documento. Esses senadores trabalharam parale-
lamente s atividades do Ways and Means, intensificando seus
esforos aps a concluso do H. R. 3 na Cmara.
A Seo 301, de extremo interesse para muitos senadores, ga-
nhara grande destaque. A obrigatoriedade do cumprimento pelos
pases-alvos das exigncias feitas pelos Estados Unidos, bem como
as retaliaes a serem aplicadas por meio daquele mecanismo esta-
vam no centro dos debates. pergunta do senador Packwood (R.
Oregon), se seria recomendvel requerer retaliaes mandatrias,
Strauss
20
(apud Schwab, 1994, p.121) respondeu:
Eu acho que a seo 301 poderia ter sido usada de forma mais
eficaz do que tem sido [...] Por outro lado, eu odeio a ideia de torn-
-la obrigatria. Eu acho que poderamos ficar em algum lugar entre
estas duas opes [...] Muito disso depende da atitude do homem
que est sentado na Casa Branca.
O que ganhava fora no Senado era a tentativa de conceituar a
Seo 301 como mandatory but not compulsory. De acordo com
20 Alm de Strauss, outros setores importantes da economia norte-americana
participaram dos hearings realizados no Comit de Finanas e intitulados
Mastering the World Economy. Contudo, a presena de Strauss merece
destaque, uma vez que ela foi determinante na formulao do texto em ques-
tes como o TAA e a Super 301.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 231
Fuerbringer (1987e), o projeto do Senado exigiria alguma ao
de retaliao, mas sem destacar os pases com grandes supervits
comerciais. Tratava-se de procurar combinar ao com modera-
o, concentrando o desafio da codificao do tough but fair em
leis de comrcio aprovveis no plenrio. Para tanto, a estratgia era
semelhante defendida por Rostenkowski: manter o bipartidaris-
mo e evitar a conotao protecionista. Os temas crticos existentes
no Senado eram semelhantes aos da Cmara: os txteis e a emenda
de Gephardt, tendo sido permanentes os esforos concentrados
nessas questes.
A elaborao da S.490 foi o ponto de partida. O terceiro captulo
desse documento tratava de prticas externas que afetavam as ex-
portaes norte-americanas;
21
ele buscava suavizar de algum modo
a forma como era exposto para, num primeiro momento, evitar
emendas no plenrio; depois, em conferncia, tentava-se amenizar
o tom agressivo de Gephardt.
22
A expectativa era de que caso a
verso do Comit de Finanas no for alterada significativamente
no plenrio do Senado, espera-se que a verso da Cmara seja ate-
nuada para se chegar a um compromisso (Fuerbringer, 1987f).
Alm disso, a preocupao com a propriedade intelectual tambm
estava presente no documento.
Uma outra questo central era o papel da administrao na uti-
lizao da 301. Buscava-se criar mecanismos que, embora amenos,
fossem efetivamente utilizados por ela. Tanto os free-traders quanto
os protecionistas acreditavam que a administrao deveria utilizar
21 O primeiro captulo do documento lidava com TPA para ganhar apoio da
administrao. O segundo captulo foi intitulado Enhancing Competitive-
ness e tratava de questes como a utilizao da 201.
22 O jornal New York Times definiu o documento da seguinte forma: Apenas em
um aspecto substancial que o projeto de lei do comit no Senado se destaca
se comparado com o projeto da Cmara. Ele omite a postura dura da emenda
patrocinada pelo deputado Richard Gephardt em uma tentativa equivocada
de corrigir o dficit comercial. Partidrios do Senado nunca votaram o assunto
na Comisso de Finanas. Eles temiam a derrota e preferiram lev-la ao plen-
rio do Senado, a mesma ttica usada pelo Sr. Gephardt na Cmara (New York
Times, 1987d).
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232 FILIPE MENDONA
esse mecanismo de maneira mais ativa (Schwab, 1994, p.128). A
esse respeito, Bentsen (apud Schwab, 1994, p.124) afirmava:
O projeto de lei duro com as distores no mercado externo
que limitam o crescimento do comrcio, e limita a possibilidade
do presidente no fazer nada sobre os problemas do comrcio.
Mas tambm aumenta muito o poder do presidente [...], e isso
lhe d a autoridade necessria para que ele e os prximos presi-
dentes trabalhem no sentido de fazer as negociaes comerciais
funcionarem.
Da mesma forma, para Danforth:
Quando se trata de combater as barreiras estrangeiras [...] nos
dito que podemos correr o risco de uma guerra comercial por
meio de retaliaes macias ou podemos ser os otrios do mundo.
[...] o Congresso no precisa usar a marreta legislativa prevista
na Constituio caso o presidente maneje de forma consistente e
efetiva as ferramentas comerciais eficazes delegadas a ele. (apud
Schwab, 1994, p.125)
Entre fevereiro e abril, ocorreram vrios hearings sobre a S.490.
As propostas feitas pela administrao pareciam ser ignoradas,
embora ela j houvesse se manifestado publicamente afirmando
que o presidente vetaria qualquer documento com contedo prote-
cionista. No obstante, mesmo com toda a presso feita no s pela
administrao, mas tambm por outros grupos, o documento no
foi alterado (Schwab, 1994, p.127). Nesse ponto, a elaborao de
um texto que buscasse solucionar as perdas parecia ser irreversvel.
Nesse contexto, a ideia de retaliao para amenizar os proble-
mas americanos, at aqui j bem consolidada, sempre dera ao Japo
um papel de destaque. Na verdade, a prpria emenda de Gephardt
parecia ser um recado direto ao Japo. Polticos de Washington cul-
pam o Japo pelo enorme dficit americano [...] A Amrica tem um
dficit de comrcio intolervel e o Japo um excedente inebriante.
Ambos resistem movimentos difceis para corrigir os desequil-
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 233
brios, declarou o New York Times (1987e). Para Farnsworth (1987g),
O Japo visto por muitos em Washington como um comerciante
injusto [...] As exportaes da segunda maior economia vo parar em
toda parte, mas so relutantes em abrir seus prprios mercados. De
igual modo, Danfoth (apud Schwab, 1994, p.128) afirmava:
Pegue o Japo, como exemplo bvio dos problemas do comr-
cio [...] Ns negociamos, ns organizamos, choramos, soluamos,
suplicamos, e nada acontece. [...] Voc negocia a queda de uma bar-
reira e, assim que esta sai do caminho, voc encontra outras cinco
que ocupam o seu lugar, [...] a menos que haja vontade do outro pas
em fazer negcios de forma justa, e dar uma oportunidade justa aos
outros pases de exportar para os seus mercados. [...] Eu acho que a
razo pela qual eles fazem isso porque eles acreditam que h um
lado negativo em no faz-lo. Se eles acreditassem que de alguma
forma no seria do seu interesse ser protecionistas, se eles acredita-
vam que haveria um lado negativo no mercantilismo, ento talvez
eles agissem de maneira mais razovel e abrissem seus mercados.
Agora, por que eu acredito em retaliao, represlia obrigatria,
retaliao quase automtica? Por qu? Porque eu acho que o Japo
tem que sentir as consequncias de suas escolhas. [...] Deixe-os
decidir [...] o que eu acredito que deve haver certeza de que sanes
sero impostas aos que no querem fazer negcios com os Estados
Unidos. E se no temos essas sanes, receio que nada acontecer.
A esta altura o Finance Committee, liderado por Bentsen, pre-
tendia adiar o deadline para o final de abril, tempo considerado
suficiente para comparar a S. 490 com o H. R. 3, intensificando a
previsibilidade do que aconteceria na conferncia. Mas isso no foi
possvel, pois esperava-se algo ainda mais rpido, o que reduzia o
tempo que Bentsen teria para conseguir um consenso no Senado em
cada um dos assuntos abordados. A pressa fez que alguns assuntos
fossem parcialmente discutidos e, para evitar o enfraquecimento da
aliana bipartidria at ento construda, ele concentrou seus esfor-
os em evitar questes que pudessem estimul-lo (Schwab, 1994,
p.130). Assim, para manter o apoio democrata, a Seo 301 conti-
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234 FILIPE MENDONA
nuava agressiva e unilateral, embora no tanto quanto a emenda de
Gephardt defendia. O documento foi aceito por 19 a 1.
Visando encurtar o tempo disponvel para a elaborao de emen-
das indesejadas, outra exigncia de Bentsen era que o deadline fosse
o mais prximo possvel da votao em plenrio. Nove comits j
haviam prometido apresentar suas propostas dentro do prazo.
23

Aps a divulgao pblica dessas propostas, iniciaram-se os debates
sobre de que forma elas seriam integradas em um s documento. Pa-
recia ser consenso eliminar tudo aquilo que pudesse ser vetado pelo
presidente. Nesse sentido, o senador Hollings (D. South Carolina),
representante dos interesses txteis, concordou em no apresentar
emendas com contedo protecionista. Mesmo com todo esse esfor-
o, havia pontos no texto que desagradavam a administrao e ela
costumava ameaar os legisladores com seu poder de veto (ibidem,
p.145). Fuerbringer (1987g) argumentava que a administrao
Reagan se ope fortemente a disposies que limitam os critrios
disponveis ao presidente em casos de alvio de importao e disse
que a vetar caso seja inclusa ao projeto de lei enviado para a sua
mesa, temendo as retaliaes dos pases-alvos, que poderiam pre-
judicar ainda mais o j debilitado setor produtivo norte-americano.
Em 24 de junho, a lei entrou no calendrio do Senado como
S.1420. J no dia 25 do mesmo ms iniciaram-se as votaes, que
se estenderam at 21 de julho. Foram 43 votaes diferentes, com
160 emendas, sendo 129 aprovadas, 22 rejeitadas e nove retratadas.
23 O Agriculture Committee foi um deles, prevendo fundos adicionais para o
Export Enhancement Program; oBanking Committee, com questes sobre
taxa de cmbio (referindo-se ao Japo); o Judiciary Committee, com temas de
propriedade intelectual; o Governmental Affairs Committee, com questes
sobre redesenho institucional do processo de formulao de poltica comercial
(alterando o nome do Departamento de Comrcio para Departamento da
Indstria e Tecnologia e propondo a criao de um conselho econmico de
competitividade); o Small Business Committee, com questes sobre promoo
de exportaes para pequenas empresas; o Foreign Relation Committee, auto-
rizando os Estados Unidos a participarem do MIGA (Multilateral Investment
Guarantee Agency); o Labor and Human Resouces Committee, tratando de
questes sobre retreinamento de desempregados; e, finalmente, o Senate Com-
merce Committee, com questes sobre impedimentos aquisio de empresas
norte-americanas quando detectados riscos para a segurana nacional.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 235
Via de regra, buscava-se encontrar uma linguagem conciliatria,
evitando emendas que provocassem discrdias.
As clusulas mais controversas, como limitaes de importa-
o para produtos especficos, foram excludas do documento, o
que contribuiu para discusses aprofundadas sobre questes mais
urgentes, como a adoo da emenda de Gephardt, que era apoiada
por Riegle (D. Michigan) e rejeitada por Danforth. Buscava-se
alter-la, com a incluso de temas como garantia de reciprocidade e
medidas que restringissem a inao da administrao. Esse impasse
deu margem realizao de reunies entre os dois senadores em
busca de uma soluo bipartidria para evitar maiores problemas.
Dole (R. Kansas) e Byrd juntaram-se nesse esforo e acabaram con-
cluindo que a emenda deveria ser ativa, ou seja, deveria obrigar
o presidente a utiliz-la, e teria como alvo principal o Japo (New
York Times, 1987e). Dessa proposta nasceu a Super 301:
Apelidado de Super 301, a proposta mira pases da mesma
forma que a antiga Adversarial Trade Provision a saber, em dire-
o daqueles que sinalizam a manuteno de um padro consis-
tente de barreiras importao e prticas de distoro do mercado.
As investigaes realizadas sob a Seo 301 priorizariam os casos
com maior probabilidade de aumento das exportaes dos Estados
Unidos. Aes subsequente seriam consistentes com a linguagem
e procedimentos do Senado para a Seo 301, incluindo sanes
obrigatrias, mas renunciveis. Evidncias dos resultados deve-
riam ser reportadas anualmente e contrastadas com as estimativas
de aumento das exportaes dos Estados Unidos caso as barreiras
no existissem. Por ltimo, a Seo 301 foi alterada para prever a
apresentao de casos tanto pelo Comit de Finanas do Senado
quanto o Ways and Means caso estivessem descontentes com o
gerenciamento do programa pelo executivo. (Schwab, 1994, p.152)
Na noite do dia 9 de julho, o documento ficou pronto e recebeu o
apoio no apenas de Riegle, Danforth, Byrd, Dole e Packwood, mas
tambm da UAW e da AFL-CIO. Na manh do dia seguinte, os se-
nadores buscaram apoio para a emenda; finalmente, ela foi aprovada
Miolo_Entre_a_teoria_e_a_historia_(GRAFICA).indd 235 10/02/2012 09:53:43
236 FILIPE MENDONA
por 87 votos contra sete. O Senado aprovou hoje de maneira esma-
gadora uma emenda projetada para exigir da administrao medidas
contra pases, como o Japo, que constantemente negam o acesso
aos produtos norte-americanos, afirmou Fuerbringer (1987h).
Embora contando com uma larga margem de votos, ocorre-
ram muitos debates antes da votao final, tendo a administrao
buscado apoio para vetar o documento, ainda que muitas de suas
recomendaes tivessem sido incorporadas a ele. Nesse ponto do
processo, o jogo partidrio atuou significativamente na votao,
com o partido republicano ameaando votar contra em massa. Fi-
nalmente, ele decidiu apoiar o documento com restries, em uma
espcie de yea, but vote (Schwab, 1994, p.154). Todos os demo-
cratas foram favorveis. Assim, o documento final foi aprovado por
72 votos a favor, tendo 27 votos contrrios. Agora os esforos se
voltariam para a conferncia.
Os debates na Conferncia e a harmonizao
dos interesses da Cmara e do Senado
Uma conferncia realizada pelo Legislativo norte-americano
teve como desafio fundir dois documentos, um elaborado na C-
mara (o H.R.3) e outro no Senado (o S.1420). Nela, alguns deputa-
dos e senadores escolhidos discutiriam as diferenas existentes nos
textos, cada um defendendo a instncia qual pertencia, em busca
de um documento interessante para todo o poder Legislativo. Caso
no houvesse consenso, tanto o documento elaborado na Cmara
quanto aquele elaborado no Senado seriam arquivados.
Duzentos conferencistas foram escolhidos, dentre eles integran-
tes do Ways and Means e do Finance Committee, como Gephardt,
Dole, Byrd, Bentsen, Rostenkowski, Danforth, Gibbons, Downey
(D. New York), Wright e 17 subconferncias (subconferences) foram
realizadas para discutir a questo. O foco do trabalho a subcon-
ferncia n
o
1, na qual seriam discutidas a Super 301 e a emenda de
Gephardt, alm de questes como antidumping, countervailing duty,
a Seo 201 e o Trade Promotion Authority (TPA).
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 237
Os trabalhos dos conferencistas iniciaram-se no dia 17 de feve-
reiro de 1988, com uma srie de propostas conciliadoras. Integran-
tes do Ways and Means e do Finance Committee encontravam-se
separadamente, formulavam suas propostas e analisavam aquelas
recebidas. Para organizar o trabalho, Rostenkowski sugeriu dividir
as questes em duas fases. A estratgia era comear com questes
menores para conseguir um incio rpido na conferncia (Schwab,
1994, p.180). Maro era o deadline para a fase 1, na qual se discuti-
riam questes especficas, como a Seo 337 e a 232, alm de tarifas
para alguns setores. A fase 2 concentraria os temas mais essenciais
para este livro, como o TPA, a Seo 301, a Super 301 e a emenda de
Gephardt, alm da 201, antidumping e countervailing duty.
No dia 23 de fevereiro, a proposta do Ways and Means para a
fase 1 chegou ao Senado e nela previa-se a retirada de quase todas
as questes controversas. Conferencistas tanto da Cmara quanto
Senado, na tarde de hoje, concordaram em excluir das sees menos
controversas do projeto de lei um certo nmero de disposies sen-
sveis administrao, afirmou Farnsworth (1988a). O editorial
do Washington Post do dia 25 de fevereiro declarava:
Com um golpe magistral, o deputado Dan Rostenkowski tinha
impulsionado as negociaes Cmara-Senado sobre o projeto de lei
para um incio rpido e promissor. Ele props ao Senado a queda de
todas as sees mais inflamatrias e protecionistas da legislao em
debate. (apud Schwab, 1994, p.181)
24

Bentsen e os demais senadores ficaram surpresos com a pro-
posta.
25
No entanto, discuti-la item por item no parecia ser uma
24 Paralelamente a isso, o presidente Reagan resolvera utilizar a Seo 301 da lei
de 1984 contra o Japo (Farnsworth, 1988a), dando um novo vigor s dinmi-
cas da Conferncia.
25 Segundo Schwab (1994, p.181), a oferta da Cmara era algo do tipo nor-
malmente considerado no encerramento de uma conferncia, e no no incio,
quando o material problemtico e controverso atirado ao mar na pressa das
horas finais.
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238 FILIPE MENDONA
soluo vivel, o que contribuiu para que os senadores a aceitassem.
A esse respeito o Washington Post declarou:
espantoso. Conferencistas do Congresso sobre a lei comer-
cial agora levantam uma longa lista de disposies flagrantemente
protecionistas sobre as quais as duas casas haviam votado no ano
passado. Muitos dos piores e mais inflamatrios favores a interesses
especiais se foram. Isento destas demandas, o projeto de lei de repente
comeou a parecer menos problemtico e um pouco mais com uma
tentativa sria de reforar a poltica de comrcio. (ibidem, p.169)
Com as questes setoriais praticamente ignoradas em virtude da
rpida conduo dos assuntos da fase 1, os interesses particulares se
enfraqueceram, abrindo espao para outras motivaes. Em outras
palavras, a lgica dos grupos de interesse parece ter se enfraquecido,
ao contrrio das ideias, que se fortaleciam como energia motivadora
em detrimento do jogo partidrio e da lgica da sobrevivncia pol-
tica. Isso porque discutir-se-iam princpios mais gerais da poltica
comercial, portanto mais distantes dos interesses setoriais.
O novo rumo nas negociaes abafou muitas das crticas feitas
conduo do processo legislativo, porm a administrao man-
teve suas ameaas, baseada no poder de veto. Marlin Fitzwater
(apud Farnsworth, 1988b), por exemplo, porta-voz da Casa Bran-
ca, afirmou: Ns ainda temos diversas reservas sobre algumas das
disposies, incluindo o fechamento de fbricas, [...] a autoridade
presidencial e algumas das disposies obrigatrias de retaliao.
A fase 2 no se desenvolveu com a mesma velocidade que a fase
1, no apenas porque suas questes eram mais substanciais, mas
tambm porque havia contradies conceituais, pois no se sabia
ao certo se as propostas eram mais prximas do protecionismo, do
livre-comrcio ou das noes de strategic trade ou fair-trade.
26
As
negociaes comearam no dia 10 de maro, com propostas para
a 201, o Trade Adjustment Assitance e o Trade Promotional
26 Essa confuso remete-nos s reflexes feitas no incio deste captulo.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 239
Authority que geraram intensos debates entre os conferencistas.
Respeitando os limites desta pesquisa, a concentrao recair ape-
nas nas discusses sobre a Seo 301.
O Finance Committee foi o primeiro a elaborar uma proposta
sobre o assunto e nela no havia nenhuma concesso: a Seo 301
deveria ser mantida exatamente como estava no S. 1420, enfati-
zando ento a Super 301 em detrimento da emenda de Gephardt,
pois essa contava com um maior nmero de adeptos. Alm disso,
o mecanismo deveria ter iniciao automtica e o lema mandatory
but not compulsory deveria ser mantido (Schwab, 1994, p.187). Em
outras palavras, na discusso entre a emenda de Gephardt e a Super
301, o Senado no estava disposto a ceder.
O Ways and Means no recebeu bem a oferta do Senado. No dia
22 de maro seus integrantes concluram uma contraproposta e a en-
viaram para os representantes do Finance Committee. Uma parte da
proposta dos senadores para a Seo 301 (como o papel do presidente
no processo e a iniciao automtica) foi rejeitada. Caso o Finance
Committee aceitasse essas reivindicaes, o Ways and Means es-
taria disposto a aceitar a Super 301 como substituto da emenda de
Gephardt (Schwab, 1994, p.190). O impasse persistiu e ficou para
ser resolvido na conferncia. Alm disso, os deputados aceitaram
as propostas de antidumping e countervailing duty, o que contribuiu
para uma resposta positiva do Finance Committee, mesmo porque j
no havia muito tempo para nenhuma discusso mais aprofundada.
27

Esses assuntos seriam agora discutidos pelos conferencistas. No
dia 29 de maro, com todos eles reunidos, comearam os debates
que definiram as novas diretrizes da poltica comercial norte-ameri-
cana. As questes relacionadas ao Trade Adjustment Assitance, an-
tidumping e countervaling duty j haviam sido encerradas, faltando
27 Essa contraproposta do Ways and Means veio com um recado: A Cmara
tinha comeado a desenhar os parmetros para o fim do jogo. No haveria mais
ofertas escritas pela Cmara, e todas as respostas do Senado a partir daquele
ponto seriam apresentadas na reunio formal. Para ambos os lados tambm
significou o comeo do isolamento destas questes fundamentais que eles
queriam adiar at o horrio de fechamento (Schwab, 1994, p.190).
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240 FILIPE MENDONA
apenas a Seo 301. O Senado acabou cedendo na questo de inicia-
o automtica (ibidem, p.192), mas no abriu mo da Super 301
e de alguns pontos da Seo 201. Tanto a administrao quanto os
deputados ficaram insatisfeitos com a proposta feita pelos senadores.
medida que os trabalhos avanavam, os congressistas esta-
vam cada vez mais convencidos de que no havia tempo disponvel
para o Senado para fazer grandes concesses administrao na
Seo 201 e 301; afinal, eles entendiam que a Cmara j tinha feito
tais concesses em assuntos como AD/CVD. (ibidem)
O deadline da conferncia era 31 de maro, um dia antes do re-
cesso de Pscoa, porm o impasse quanto adoo da Super 301 ou
da emenda de Gephardt continuou, numa srie de ofertas e contra-
ofertas. Enquanto todos os outros assuntos j estavam encerrados,
esse continuava na pauta e deixado para ser resolvido na ltima
hora. Moynihan (D. New York) considerava forte demais o fato de a
Super 301 apontar para pases. Danforth acreditava que focar em
pases especficos era de extrema importncia para atingir resulta-
dos prticos. Bentsen alinhava-se a Danforth, citando o Japo como
exemplo. Para Yeutter, representante da administrao, era preciso
alterar o texto no qual os pases-alvo eram chamados de bad ac-
tors para bad actions, e eliminar a inicializao automtica da
Super 301 (ibidem, p.194).
Aps esse impasse, nada de substancial foi feito, mesmo porque
no havia condies para isso. Para solucionar o problema, Bentsen
e Rostwnkowski comearam a trabalhar em um novo documento
que conciliasse essas diferentes posies e fosse, portanto, passvel
de aprovao. Alm de vrias outras decises delicadas, ficou de-
cidido que a Super 301 seria adotada em detrimento da emenda de
Gephardt; de outro lado, solucionaram o problema do incio das in-
vestigaes atribuindo essa funo ao USTR.
28
Gephardt conside-
28 Com essa medida, buscava-se conciliar a proposta de muitos congressistas
que queriam que os Comits tivessem o dever legal de iniciar as investigaes
(proposta que era considerada perigosa pelo Executivo, pois traria consigo
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 241
rou o acordo insuficiente; para Frenzel, ele era protecionista. Assim,
apenas dez
29
dos 14 membros do Ways and Means assinaram o
documento, ao contrrio do Finance Committee, no qual houve
consenso. Segundo Schwab (ibidem, p.198), os membros aprova-
ram o projeto em voz alta sem dissenses, seguida de uma salva de
palmas. Alguns preferiram ver o projeto mais detalhadamente; ou-
tros gostariam de ter visto menos. Todos os nove conferencistas do
Senado concordaram em assinar o relatrio. Faltava agora apenas
a assinatura do presidente para que a Super 301 entrasse em vigor.
Enquanto isso, as demais subconferncias trabalhavam em ou-
tros assuntos polmicos. Muitos deles foram ignorados para evitar o
veto presidencial. A Casa Branca chegou a reconhecer os esf+oros
dos congressistas (Farnsworth, 1988b), mas com o recesso de Ps-
coa a administrao teve mais tempo para repensar suas posies.
Duas questes ganharam destaque: plant closing e a emenda de
Bryant. Aps debates acalorados, ficou decidido que plant closing
permaneceria no documento. Assim, a Casa Branca declarou que
vetaria o documento (Schwab, 1994, p.208).
Note-se que a Super 301 no era mais questionada, pois tanto
a administrao como o Congresso consideravam favorvel a con-
cluso desse assunto. Embora essa questo fosse bipartidria, as
demais que estavam em questo no fugiram ao jogo partidrio e
levaram o presidente a vetar o documento. Antes disso, os depu-
tados o haviam aprovado, com 312 votos a favor e 107 contra (68
republicanos votaram a favor e todos os democratas tambm, com
exceo de Gephardt e Mrazek [D-NY]). Os senadores tambm o
aprovaram, com 63 votos a favor e 36 contra (todos os democratas
mais onze republicanos votaram a favor). Embora fraca em razo do
apoio relativamente grande oferecido pelos republicanos, percebe-
-se aqui a intensificao da lgica partidria.
uma onda protecionista), e do Executivo, que queria manter em seu domnio
a iniciao de investigao (para os congressistas, ele utilizaria as questes de
comrcio como instrumento de poltica externa).
29 Rostenkowski, Gibbons, Downey, Pease, Russo, Gurini, Matsui, Duncan,
Archer e Jact.
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242 FILIPE MENDONA
Quando o documento chegou Casa Branca, e como j era espe-
rado, ele foi vetado pelo presidente. Contudo, o veto veio com uma
mensagem conciliadora: Peo uma ao imediata na direo de um
segundo projeto de lei imediatamente aps o Congresso ser notifi-
cado do meu veto (ibidem, p.215). No houve nenhuma objeo
quanto Super 301. A soluo encontrada pelos congressistas foi
dividir o documento em duas partes, uma contendo os pontos consi-
derados crticos pela administrao e outra contendo o restante, in-
cluindo a Super 301. Exceto isso, no houve nenhuma outra alterao
no texto, tendo sido rapidamente aprovado no Senado e na Cmara.
No dia 23 de agosto de 1988, o presidente assinou o documento,
criando assim o Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988.
Tabela 15 Cronograma da Omnibus and Trade Competitiveness Act de 1988
23.11.1981 Debate e aprovao no Senado da S. 708, p.S13975.
1
o
.10.1984 Debate na Cmara sobre a H.R. 6286, p.H10522.
20.5.1986 Debate na Cmara sobre a H.R. 4800, p.H2946
21.5.1986 Debate na Cmara sobre a H.R. 4800, p.H3024
22.5.1886 Debate e aprovao na Cmara da H.R. 4800, p.H3162
7.8.1986 Debate e aprovao na Cmara da H.R. 3042, p.H5621
12.8.1986 Debate e aprovao na Cmara da H.R. 3102, p.H6021
16.9.1986 Debate e aprovao na Cmara da H.R. 4899, p.H6919
3.10.1986 Debate e aprovao com emendas no Senado da H.R. 4899,
p.S15049
16.10.1986 Cmara aceita as emendas do Senado na H.R. 4899 e acrescenta
outras emendas, p.H10458
23.4.1987 Debate e aprovao no Senado da S. 778, p.S5396
28.4.1987 Debate na Cmara sobre a H.R. 3, p.H2556
29.4.1987 Debate na Cmara sobre a H.R. 3, p.H2642
30.4.1987 Debate e aprovao na Cmara da H.R. 3, p.H2847
4.6.1987 Debate e aprovao na Cmara da H.R. 2160, p.H4207
25.6.1987 Debate no Senado sobre a S. 1420, p.S8641
26.6.1987 Debate no Senado sobre a S. 1420, p.S8787
27.6.1987 Debate no Senado sobre a S. 1420, p.S8928
30.6.1987 Debate no Senado sobre a S. 1420, p.S8969
Continua
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 243
Tabela 15 Continuao
1
o
.7.1987 Debate no Senado sobre a S. 1420, p.S9081
7.7.1987 Debate no Senado sobre a S. 1420, p.S9269
8.7.1987 Debate no Senado sobre a S. 1420, p.S9367
9.7.1987 Debate no Senado sobre a S. 1420, p.S9485
10.7.1987 Debate no Senado sobre a S. 1420, p.S9628
14.7.1987 Debate no Senado sobre a S. 1420, p.S9796
15.7.1987 Debate no Senado sobre a S. 1420, p.S9937
17.7.1987 Debate no Senado sobre a S. 1420, p.S10115
21.7.1987 Debate no Senado sobre a S. 1420, debate e aprovao da H.R. 3
com emendas e retorno ao calendrio da S. 1420, p.S10249
5.8.1987 Insistncia do Senado na manuteno das emendas feitas H.R.3,
acompanhado de um pedido para conferncia e possveis nomes
de conferencistas, p.S11321
7.8.1987 Cmara nega as emendas feitas no Senado para a H.R. 3, e aceita
o acordo para a formao de uma Conferncia, e aponta lista com
nomes dos conferencistas, p.H7303
20.4.1988 Envio Cmara do relatrio realizado na conferncia sobre a H.R.
3, p.H1863,
21.4.1988 Cmara aceita o relatrio da conferncia sobre a H.R. 3, p.H2284
22.4.1988 Debate no Senado do H.R. 3, p.S4540 do relatrio da conferncia.
25.4.1988 Debate no Senado do H.R. 3, p.S4657 do relatrio da conferncia.
26.4.1988 Debate no Senado do H.R. 3, p.S4718 do relatrio da conferncia.
27.4.1988 Senado aprova o relatrio da conferncia H.R. 3, p.S4832
24.5.1988 Debate na Cmara sobre o veto presidencial e aprovao da H.R.
3, p.H3533
7.6.1988 Debate no Senado sobre o veto presidencial H.R. 3, p.S7231
8.6.1988 Debate no Senado sobre o veto presidencial e insucesso da
aprovao do H.R. 3, p.S7231
13.7.1988 Debate e aprovao da Cmara do H.R. 4848, p.H5520
2.8.1988 Debate no Senado do H.R. 4848, p.S10569
3.8.1988 Debate a aprovao no Senado da H.R. 4848, p.S10656
23.8.1988 O Presidente ratifica o documento
Fonte: Elaborada pelo autor com base nos dados extrados de Legislative History of: P.L.
100-418, Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988, CIS-NO: 88-PL100-418, CIS-
-DATE: December, 1988, DOC-TYPE: Legislative History, DATE: Aug. 23, 1988, LENG-
TH: 468 p., CIS/Index
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246 FILIPE MENDONA
Omnibus and Trade Competitiveness Act de 1988
Como dito anteriormente, a lei de 1988 enorme, envolve mui-
tos temas e dividida em dez captulos e vrios subcaptulos. O
primeiro deles o mais relevante para a argumentao aqui rea-
lizada e, portanto, ser destacado aqui. Nele encontram-se temas
como a Seo 301, a Super 301 e a Special 301. Alm desses, ou-
tros merecem destaque: mecanismos antidumping, mecanismos de
countervailing duty, aes de salvaguarda, telecomunicaes, pro-
cedimentos governamentais, prticas desleais de comrcio, Trade
Adjustment Assistance, Acordo txtil internacional e o Sistema
Geral de Preferncias.
Tabela 17 Estrutura da Omnibus and Trade Competitiveness Act de 1988
Captulo I Ttulo I Comrcio, Costumes e Leis Tarifrias
Subttulo A Acordos de comrcio dos Estados Unidos
Subttulo B Implementao do calendrio de harmonizao
de tarifas
Subttulo C Resposta a prticas desleais de comrcio
internacional
Subttulo D Ajustes da competio causada por importaes
Subttulo E Segurana Nacional
Subttulo F Agncias de comrcio; conselhos, consulta e
relatrios
Subttulo G Disposies tarifrias
Subttulo H Disposies diversas e provises de comrcio
Captulo II Lei de aprimoramento das exportaes de 1988
Captulo III Poltica Internacional Financeira
Captulo IV Lei de Competitividade Agrcola e Comrcio de 1988
Captulo V Emendas a Prticas de Corrupo Estrangeira; Investimento;
Tecnologia.
Captulo VI Lei de Educao e Formao para vantagem competitiva dos
Estados Unidos de 1988
Captulo VII, O Buy American Act de 1988
Captulo VIII Lei do pequeno negcio, Comrcio Internacional e
Competitividade
Captulo IX Patentes
Captulo X Transporte martimo e areo
Fonte: Elaborada pelo autor com base na anlise da Omnibus Trade and Competitiveness Act
de 1988.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 247
A lei de 1988 comea fazendo consideraes sobre a posio dos
Estados Unidos na economia mundial. Segundo os legisladores, o
dficit comercial, as disparidades macroeconmicas entre os pases,
frgeis leis internacionais, barreiras ao comrcio e no renovao
tecnolgica da economia norte-americana, todos somados criaram
uma necessidade de reformular as instituies dos Estados Unidos.
Os objetivos da lei eram estes: (1) prevenir o declnio econmico
dos Estados Unidos; (2) garantir a estabilidade comercial desse
pas; (3) avalizar a continuidade da vitalidade industrial, tecnol-
gica e agrcola dos Estados Unidos (Seo 1001).
interessante notar a percepo dos legisladores com relao ao
papel desempenhado pelos Estados Unidos no mundo. Na Seo
1001, Alnea 6, afirma-se que enquanto os Estados Unidos no
esto em posio de ditar a poltica econmica no mundo, os Estados
Unidos esto em posio de liderar o mundo e de interesse nacional
assim fazer (grifo do autor). Tal concepo tornou-se a pedra an-
gular do unilateralismo agressivo. Para isso, o presidente recebeu
autorizao para negociar acordos multilaterais e bilaterais e as
instituies de Fair Trade materializadas em mecanismos formais
legislativos.
O captulo primeiro, intitulado Trade, customs, and tari-
ff laws, no seu primeiro subttulo, United States Trade Agree-
ments, inclui o direcionamento norte-americano para as nego-
ciaes multilaterais que ocorriam no mbito do GATT, alm de
garantir ao presidente autoridade para negociar. Definiu-se como
objetivo, portanto, a criao de um sistema internacional de comr-
cio mais aberto, igualitrio e recproco. A ideia de igualdade est
diretamente relacionada noo de level playing field, como j
visto. Alm disso, a eliminao das barreiras e prticas distorcivas
de comrcio se tornaram objetivos formais das instituies de co-
mrcio dos Estados Unidos (Seo 1101, alnea A). O mecanismo
de soluo de controvrsia do GATT, seu fortalecimento e amplia-
o, tambm entrou no texto e se tornou a base do que futuramente
seria a opo norte-americana pela Organizao Mundial de Co-
mrcio (OMC).
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248 FILIPE MENDONA
Como se viu no captulo anterior, os problemas de coordenao
de polticas macroeconmicas eram constantemente citados como
um dos causadores dos distrbios comerciais norte-americanos e,
por tal motivo, tambm foi contemplado:
O principal objetivo das negociaes dos Estados Unidos em
relao coordenao comercial e monetria desenvolver meca-
nismos para assegurar uma maior coordenao, coerncia e coope-
rao entre os sistemas e instituies internacionais comerciais e
monetrias. (Seo 1101, alnea 6)
Ainda sobre a participao do GATT, as prticas ilegais de co-
mrcio no poderiam deixar de entrar no texto final no qual as
metas norte-americanas relacionadas s prticas desleais de comr-
cio seriam, entre outras,
para melhorar as disposies do GATT e dos acordos de medidas
no-tarifrias, a fim de definir, dissuadir, desencorajar o uso per-
sistente, e caso contrrio disciplinar prticas desleais de comrcio
que afetam o comrcio de maneira desproporcional, incluindo as
formas de subsdios e prticas de dumping alm de outras prti-
cas inadequadamente cobertas, tais como subsdios aos insumos,
diversidades de dumping [...] e prticas de exportao estratgica.
(Seo 1101, alnea 8A)
Temas de propriedade intelectual tambm ganharam destaque.
Sobre isso os Estados Unidos passariam a exigir de pases estrangei-
ros que respeitassem leis que a reconhecem e protegem, incluindo
copyrights, patentes, marcas, tecnologia de semicondutores e segre-
dos industriais (Seo 1101, alnea 10Ai). Alm disso, o texto afir-
ma que os Estados Unidos buscariam por protection against unfair
competition (Seo 1101, alnea 10Aii). Quanto ao Investimento
Externo Direto (IED) (Seo 1101, alnea 11Ai) e setores de alta
tecnologia (Seo 1101, alnea 15Aiv), os Estados Unidos visariam
eliminao e reduo das barreiras internacionais e prticas de
governos internacionais que limitavam o acesso norte-americano.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 249
O Trade Agreement Negotiation Authority, com durao at
1993, garantiu ao presidente a prerrogativa de iniciar negociaes
comerciais com parceiros que restringissem as importaes norte-
-americanas (Seo 1102). Baseada nisso, a administrao passou a
poder decretar modificaes nas tarifas alfandegrias. As barreiras
no tarifrias tambm receberam destaque. Assim que identifica-
das pelo presidente, este poderia iniciar um processo de negociao
com o objetivo de elimin-las (Seo 1102, alnea bBi). Em con-
trapartida, o Ways and Means na Cmara e o Finance Committee
no Senado mantiveram sua centralidade, obrigando o presidente a
se consultar nas duas comisses antes de iniciar qualquer processo
negociador (Seo 1102, alnea dA). J o Fast Track foi estendido
para 1991 (Seo 1103, alnea bB).
Vale destacar o Reciprocal Nondiscriminatory Treatment.
Segundo essa seo, o presidente passa a poder determinar, caso
considere que um determinado pas no tem observado correta-
mente os acordos de comrcio que garantam competitividade aos
Estados Unidos, revogar os benefcios concedidos por meio de acor-
dos comerciais com taxas alfandegrias ou restries s importaes
(Seo 1105, alnea b2B). Nota-se que, segundo esse texto de lei, o
protecionismo norte-americano legitimado apenas se as polticas
de abertura no funcionarem. Esta , na verdade, outra caracters-
tica das Instituies de Fair Trade, nas quais se protege a economia
norte-americana por meio da abertura dos pases concorrentes. Em
outros termos, o Reciprocal Nondiscriminatory Treatment era
um dos pilares do unilateralismo agressivo norte-americano.
O terceiro
30
subttulo do captulo 1 merece destaque. Nessa
parte do texto est concentrada grande parte do que aqui se cha-
30 O segundo subttulo do captulo primeiro, intitulado Implementation of
the Harmonized Tariff Schedule, autoriza o presidente a aceitar a conveno
internacional chamada Harmonized Commodity Description and Coding
System, negociada em Bruxelas em 1983, bem como o Protocolo de The-
reto, negociado em Bruxelas em 1986 (Seo 1202). A partir de ento todo
o sistema de comrcio norte-americano passou a ser baseado nesse cdigo
universal.
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250 FILIPE MENDONA
mou de demandas pr-Fair Trade, instituies de Fair Trade
e unilateralismo agressivo. Nele encontra-se o tom agressivo da
legislao, fortalecendo a habilidade das instituies legislativas de
comrcio de responder s prticas desleais de pases estrangeiros.
Na Seo 1301, ao emendar a Seo 301 do Trade Act of 1974,
garante-se ao USTR a capacidade compulsria de ao, quando se
identifica que os direitos dos Estados Unidos tm sido violados,
quando qualquer outro pas implementar polticas injustificveis
ou desfavorveis aos Estados Unidos. (Seo 301, alnea a). Alm
disso, o mecanismo sustenta que qualquer ao tomada [...] para
eliminar um ato, uma poltica ou prtica, deve ser concebido de
modo a afetar bens ou servios do pas estrangeiro em uma quanti-
dade que seja equivalente ao valor do nus a ser imposto ao comr-
cio dos Estados Unidos (Seo 301, alnea a3), sem dar maiores
detalhes sobre como esta comparao seria feita.
Aps longos debates na Cmara, no Senado e na Administrao,
finalmente as propostas at ento muitas vezes divergentes haviam
se concentrado num nico texto. Acreditava-se que tal esforo cer-
tamente teria um impacto significativo nas diretrizes de comrcio
dos Estados Unidos, embora muitos autores afirmassem que o
documento em nada contribuiria para uma melhora substantiva da
posio material do pas (Arslanian, 1994; Svilenov, 1999). Por esse
motivo a nova Seo 301 do Omnibus Trade e Competitividades
Act de 1988 provavelmente a pea mais criticada da legislao
do comrcio exterior dos Estados Unidos desde o Smoot-Hawley
de 1930 (Hudec, 1990, p.113). A Seo 301 fora um dos focos
principais do Ways and Means e do Finance Committee; para evi-
tar emendas, como a de Gephardt, a Super 301 nasceu como uma
medida alternativa.
No mesmo subcaptulo, o USTR passa a poder suspender ou
denunciar acordos com pases com prticas ilegais de comrcio.
Alm disso, o Trade Representative recebe a prerrogativa de impor
tarifas ou outros tipos de restries a qualquer pas e setor que jul-
gar apropriado, alm de poder iniciar negociaes para eliminao
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252 FILIPE MENDONA
de polticas estrangeiras que minimizam os fluxos de comrcio
norte-americanos (Seo 1301, alnea c). Tambm segundo a lei de
1988, o Trade Representative poderia
celebrar acordos com pases estrangeiros para [...]eliminar atos,
polticas ou prticas entendidas como prticas desleais de comr-
cio, [...] eliminar quaisquer nus ou restrio sobre o comrcio dos
Estados Unidos resultantes de tais atos, polticas, ou prticas, ou
[...]providenciar aos Estados Unidos benefcios comerciais com-
pensatrios (Seo 1301, alneas cCi, ii e iii).
interessante notar o que se diz na Seo 1301, alnea 3B, onde
afirma-se que o USTR pode agir sem levar em conta se tais bens
ou setor estariam ou no envolvidos no ato, poltica ou prtica,
sujeitos de tal ao. Est alnea d o tom do poder garantido aos
Estados Unidos pela Seo 301.
Por prticas ilegais de comrcio os congressistas entendiam que:
1. Uma ao, poltica ou prtica considerada injustificvel se tal
ato, poltica ou prtica violarem ou forem inconsistentes com
as regras legais internacionais dos Estados Unidos (Seo 301,
alnea d4A)
2. Atos, polticas e prticas injustificveis incluem, mas no se
limitam, [...] a qualquer ato, poltica ou prtica que negue o
tratamento nacional ou a clusula da nao-mais-favorecida ou
o direito de estabelecimento ou proteo dos direitos de proprie-
dade intelectual (Seo 301, alnea d4B)
3. Atos, polticas e prticas que so discriminatrios incluem,
quando apropriado, qualquer ato, poltica ou prtica que negue
o tratamento nacional ou a clusula da nao- mais-favorecida
aos bens, servios ou investimento dos Estados Unidos (Seo
301, alnea d5)
Quanto aos procedimentos da Seo 301 de 1974, aps emendas
da lei de 1988, Seo 1301, o esquema a seguir ilustrativo:
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254 FILIPE MENDONA
Na Seo 1302 da lei de 1988, apelidada de Super 301 pelo Sena-
do, faz-se um acrscimo a Seo 301 do Trade Act de 1974. Agora o
USTR deveria elaborar um relatrio listando as principais barreiras
de comrcio impostas por outros pases economia norte-ameri-
cana, incluindo as principais barreiras e prticas que distorcem o
comrcio [e] a eliminao das barreias com maior probabilidade de
aumentar as exportaes dos Estados Unidos (Seo 1302, Alnea
a1A). Tal lista seria a base da elaborao de um ranking de priorida-
des e, baseado nela, o USTR calcularia o ganho aproximado que a
eliminao de cada barreira listada traria economia estaduniden-
se. Por lei, tal relatrio deveria ser revisto anualmente.
A Super 301 trouxe outra inovao. Aps a publicao deste
relatrio no Federal Register e envio para o Finance Commitee e o
Ways and Means, o USTR teria 21 dias para iniciar investigaes
sobre cada item listado no relatrio (Seo 1302, alnea b). O USTR
tambm passou a poder iniciar negociaes automaticamente com
os pases listados no relatrio mencionado acima. Segundo a Seo
1302, Alnea c1A, o USTR deveria exigir a eliminao e compen-
sao dos pases com prticas distorcivas de comrcio no perodo
mximo de trs anos depois de iniciada a investigao.
As inovaes da lei de 1988 nesta seo foram basicamente qua-
tro: a primeira foi a realocao de funes quanto implementao
dos mecanismos da 301. O USTR, e no mais o presidente, passou
a ser responsvel pelas investigaes de pases estrangeiros. Cabia
a este rgo a deciso de utilizar ou no o dispositivo (ver Bayard
& Elliott, 1994, p.29). As interpretaes dessa alterao parecem
levar a um mesmo ponto: tratava-se de uma tentativa de pr fim
utilizao do comrcio como instrumento de presso para atingir
objetivos de poltica externa considerados relevantes.
31
Segundo
31 Vale ressaltar que havia dvidas quanto a esta interpretao. Qual ser o
provvel impacto dessa transferncia? O Congresso fez uma declarao sim-
blica importante em insistir na transferncia de autoridade, apesar de fortes
e repetidas objees da administrao. [...] No entanto, improvvel que a
mudana seja significativa. O representante comercial ainda serve aos praze-
res do presidente e, portanto, improvvel que tome atitudes que o presidente
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 255
Bello & Holmer (1990, p.50-1), por exemplo, o motivo por trs da
transferncia do poder para USTR foi aumentar sua importncia e
poder e, assim, reduzir a probabilidade dos benefcios do comrcio
internacional serem trocados por benefcios no comerciais. J Ar-
slanian (1994, p.84) afirmava que essa alterao tinha por fim au-
mentar a responsabilidade do USTR nos processos de utilizao
da 301, evitando-se, com isso, o envolvimento de consideraes de
natureza mais ampla [...] como poltica externa, segurana nacional
e polticas domsticas.
A segunda alterao que merece destaque se refere capacidade
compulsria conferida ao USTR. Quer isso dizer que, constatada
a violao de direitos norte-americanos com prticas desleais de
comrcio, o USTR passaria a deter capacidade mandatria para
agir. Este era um dos pontos defendidos por Danforth (apud Bello
& Holmer, 1990, p.58), que chegou a afirmar em um hearing que a
no ser que faamos cumprir a lei pelo menos algumas vezes , no
haver credibilidade [...] Eu acho que se o rbitro nunca soar o apito
em uma falta, no h nenhuma maneira de conter a repetio destas
faltas.
32
Atribuindo essa capacidade ao USTR, os Estados Unidos
passaram a definir o que correto e o que incorreto em assuntos
de comrcio, podendo determinar
supostamente luz de acordo de comrcio ou do GATT, uma
prtica como insustentvel e, portanto, sujeita a uma ao final
mandatria pelo USTR, antes mesmo de emitido parecer final por
aqueles instrumentos legais internacionais. (Arslanian, 1994, p.85)
desaprovaria. A nica questo que ser respondida com o tempo em relao
experincia no mbito da nova Seo 301 se ocasionalmente poder haver
casos em que o presidente autorizar o representante de comrcio a tomar
medidas que ele prprio no tomaria (Bello & Holmer, 1990, p.57).
32 O senador George J. Mitchell (D. Maine) (apud Bello & Holmer, 1990, p.58),
da mesma forma, afirmava que este presidente e seus antecessores usaram o
amplo poder de discrio garantidos por lei para negar ou retardar tomadas de
deciso, por vezes, por quase uma dcada. [...] E exatamente esta discrio
que levou a registros desastrosos na aplicao sob a seo 301.
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256 FILIPE MENDONA
Assim, esperava-se coibir prticas desleais de comrcio que se
acreditava impactarem a balana comercial.
33
A terceira alterao refere-se incluso de assuntos como direi-
tos trabalhistas e oportunidades de mercados no critrio de prticas
desleais de comrcio. Dessa maneira, esses temas, que at ento
eram considerados independentes das questes comerciais, pas-
sam a ser considerados como questes diretamente vinculadas a
elas. Na Seo 1301, Alnea d3B, os Estados Unidos, por meio do
USTR, poderiam impor sanes a outros pases que mantivessem
as seguintes prticas:
(i) nega de maneira justa e equitativa
(I) oportunidades para o estabelecimento de uma empresa,
(II) prestao de proteo adequada e eficaz aos direitos de
propriedade intelectual, ou
(III) oportunidades de mercado, incluindo a tolerncia de um
governo estrangeiro de atividades anticoncorrenciais sistem-
ticas por empresas privadas ou entre empresas privadas no pas
estrangeiro que tm o efeito de restringir, de forma que seja
inconsistente com consideraes comerciais, o acesso de bens
de compra por parte das empresas dos Estados Unidos,[...]
(ii) constitui exportao de segmentao, ou
(iii) constitui um padro persistente de conduta que
(I) nega aos trabalhadores o direito de associao,
(II) nega aos trabalhadores o direito de organizao e negocia-
o coletiva,
(III) permite qualquer forma de trabalho forado ou obrigatrio,
(IV) no prev uma idade mnima para o emprego de crianas, ou
33 Como devem ser as disposies de retaliao obrigatrias? Os proponen-
tes da retaliao obrigatria esperam que o estabelecimento de um mandato
estatutrio reforce a credibilidade da ameaa de retaliao sob a Seo 301, e,
assim, aumente a alavancagem negociadora da administrao e a probabili-
dade de resolues favorveis a liberalizao comercial e resolues de dispu-
tas. Eles tambm esperam que a existncia do mandato ter um efeito inibidor
sobre a criao de novas barreiras comerciais pelos parceiros comerciais dos
EUA (Bello & Holmer, 1990, p.58).
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 257
(V) no fornecer padres para o salrio mnimo, horas de trabalho
e segurana e sade dos trabalhadores. (Seo 301, Alinea dB)
Para Bello & Holmer (1990, p.75), embora essas questes esti-
vessem implcitas no arcabouo da Seo 301, antes mesmo da lei
de 1988, a incluso literal dessas prticas no texto da nova lei pode-
ria aumentar a presso sobre o representante formal de comrcio
para encontrar tais prticas injustas e tomar medidas em resposta.
Alm disso, segundo Arslanian (1994, p.86), a nova legislao
passou a atribuir ao Executivo poder discricionrio quase ilimitado
para identificar uma prtica como sendo no razovel ou discrimi-
natria, e, portanto, acionvel do ponto de vista da seo 301.
A quarta alterao que merece destaque se refere aos procedi-
mentos necessrios para a implementao da 301. Buscava-se agi-
lizar o mecanismo, evitando burocracias desnecessrias que pode-
riam torn-lo invivel. Assim, a seo 302(b) [...] determina que,
em um prazo mximo de 21 dias aps a data de identificao das
prticas e pases prioritrios, o USTR dever iniciar investigaes
para todos aqueles casos (ibidem, p.87).
Alm dessas quatro alteraes, houve outras: o mecanismo pas-
sou a ser mais consistente, dificultando demandas para o trmino
do dispositivo; o USTR tinha obrigao de elaborar uma espcie
de lista negra anual avaliando os pases praticantes de comrcio
desleal, destacando as barreiras que impediam a entrada americana,
e um ranking das barreiras prioritrias,
34
entre outras.
Quanto a propriedade intelectual, a Seo 1303 da lei de 1988,
apelidada de Special 301, tinha o seguinte objetivo:
34 A Lei Abrangente determinou que, a partir de 1990, os Relatrios sobre
Barreiras Comerciais deveriam incluir uma reviso das estimativas de ganhos
potenciais, em caso de eliminao das prticas prioritrias nos pases prio-
ritrios, o que vem, na prtica, significar que, na avaliao do Relatrio, a
retirada ou no de um pas da classificao prioritria est, em boa medida,
condicionada ao desempenho das exportaes e/ou dos ganhos potenciais
norte-americanos, independentemente de circunstncias de mercado, condi-
es de preos, competitividade etc. (Arslanian, 1994, p.96).
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258 FILIPE MENDONA
[...] fornecer o desenvolvimento de uma estratgia global para asse-
gurar a proteo adequada e eficaz dos direitos de propriedade
intelectual e acesso ao mercado justo e equitativo para pessoas dos
Estados Unidos que dependem de proteo dos direitos de proprie-
dade intelectual. (Seo 1303, Alnea a2)
Caberia ao USTR identificar pases que no protegiam efe-
tivamente a propriedade intelectual (Seo 1303, Alnea a1A) e
que negassem acesso a mercado justo e igualitrio para os Estados
Unidos (Seo 1303, Alnea a1b). Alm disso, o USTR deveria
acompanhar constantemente as aes de outros pases e publicar
um relatrio anual identificando os principais agressores. Sobre
estes ltimos, a lei se referia:
Um pas estrangeiro nega acesso ao mercado de maneira justa
e equitativa quando o pas estrangeiro efetivamente nega o acesso
a um mercado para um produto protegido por direitos autorais,
patentes ou patentes de processos por meio do uso de leis, proce-
dimentos, prticas e regulamentos que (A) violem disposies do
direito internacional ou de acordos internacionais em que tanto
os Estados Unidos quanto o pas estrangeiro fazem partes, ou (B)
constituem barreiras comerciais discriminatrias no-tarifrias.
(Seo 1303)
A inovao nas leis de comrcio dos Estados Unidos demonstra,
se comparada com o imediato ps-guerra, uma transio impor-
tante nas ideias que embasavam os princpios de comrcio daquele
pas. Em outras palavras, com a implementao da Super 301, a
posio adotada pelos Estados Unidos no que se refere poltica
comercial sofreu mudanas importantes, dando margem ao que
ficou conhecido como unilateralismo agressivo. O pas comeou a
exigir com veemncia que seus parceiros comerciais eliminassem
barreiras s suas exportaes, por meio da utilizao de ameaas
de retaliao, com base na Seo 301, Special 301 e Super 301 da lei
comercial norte-americana.
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 259
bom ressaltar, contudo, que havia dois importantes freios que
demonstram a participao indireta do Executivo no texto. O pri-
meiro deles se refere aos Mecanismos de Soluo de Controvrsias
Multilaterais, com destaque para o GATT. Quer isso dizer que o
USTR no poderia agir caso tais mecanismos determinassem:
(i) os direitos dos Estados Unidos sob um acordo comercial no
esto sendo negados, ou
(ii) o ato, a poltica, ou prtica (I) no uma violao, ou incompa-
tveis, com os direitos dos Estados Unidos, ou
(II) no nega, anula ou prejudica os benefcios dos Estados Uni-
dos sob qualquer acordo de comrcio. (Seo 301, alnea 2A)
O segundo freio Seo 301 tratava do interesse econmico
norte-americano. Caso o USTR determinasse que uma retaliao
especfica seria prejudicial a este interesse, a agncia poderia optar
por no agir. A esse respeito a lei afirma:
O representante comercial no obrigado [...] a iniciar uma
investigao nos termos deste captulo com relao a qualquer ato,
poltica ou prtica de um pas estrangeiro, caso o representante
comercial determine que o incio da investigao seria prejudicial aos
interesses econmicos dos Estados Unidos. (Seo 301, alnea dB)
Outras Instituies Legislativas de Fair Trade
presentes no Omnibus Trade and Competitive
Act de 1988
Alm das sees 1301, 1302 e 1303 da Lei de 1988, outras sees
merecem destaque por responderem s mesmas foras menciona-
das acima. A Seo 1305, denominada Investigao de Barreiras
no Japo a certos Servios dos Estados Unidos (Investigation of
Barriers in Japan in Certain United States Services), uma delas.
Nela o USTR passa a investigar automaticamente os atos, polticas
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260 FILIPE MENDONA
e prticas do governo japons, sob ameaa de retaliao. No tocante
ao governo japons, ele recebeu destaque na lei de 1988, com nfase
na questo do dficit de comrcio, mercado de supercomputadores
e pendncias relacionadas ao setor automobilstico.
Quanto ao dficit comercial a Seo 1306 faz referncia direta,
afirmando que essa tem se deteriorado de forma constante, partin-
do de um j grande dficit dos Estados Unidos de 10,4 bilhes de
dlares em 1980 para um dficit sem precedentes de 57.700.000.000
bilhes de dlares em 1987, uma magnitude simplesmente insus-
tentvel (Seo 1306, alnea a2). Afirmou-se tambm que um
grande problema entre os Estados Unidos e Japo a ausncia de
vontade poltica no Japo para importar (Seo 1306, alnea a8) e,
como consequncia, dever-se-iam fomentar negociaes significa-
tivas entre os dois pases (Seo 1306, alnea a9).
Quanto ao mercado de supercomputadores, os congressistas
afirmaram que os produtores norte-americanos encontravam mui-
tos obstculos para entrar no mercado japons, com destaque para
a poltica de compras governamentais desse governo e para as dire-
trizes econmicas estipuladas pelo MITI. Alm disso, os produto-
res japoneses foram acusados de dumping. Como consequncia, o
USTR deveria iniciar negociaes imediatamente, alm de conti-
nuar a monitorar as prticas deste governo (Seo 1307).
J na Seo 2123, o Departamento de Comrcio deveria desen-
volver e estimular polticas de incentivo s exportaes de produtos
automobilsticos para o mercado japons. Para isso, caberia a esse
departamento facilitar a troca de informaes entre os dois gover-
nos, coletar informaes sobre as prticas do governo japons, esta-
belecer contato com as empresas japonesas e incentivar a resoluo
de disputas, entre outras medidas. Vale destacar a alnea b7 desta
mesma seo, na qual se afirma que caberia a esse departamento:
apresentar relatrios anuais, escritos ou de outra forma, ao Con-
gresso sobre a venda de autopeas feitas nos Estados Unidos no
mercado japons (Seo 2123, alnea b7).
A Seo 1374, conhecida como Telecommunications Trade
Act de 1988, tambm merece destaque. Baseado nela, caberia ao
USTR listar as barreiras estrangeiras ao mercado de telecomunica-
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 261
es, podendo ser aes, polticas, procedimentos, servios e bens
que influenciavam negativamente a economia norte-americana.
Aps 30 dias, o presidente iniciaria negociaes para a eliminao
das barreiras. Caso as negociaes no fossem bem-sucedidas, o
presidente dever usar todos os mecanismos legais disponveis [...]
que sejam adequados e com maior probabilidade de alcanar tais
objetivos gerais nas negociaes (Seo 1376, alnea a1).
Baseado na Seo 7003, conhecida como Buy American Act of
1988, caberia ao presidente a elaborao de um relatrio listando os
pases que discriminam os produtos norte-americanos no processo
de Compras Governamentais. O USTR passaria a iniciar negocia-
es com o pas exigindo o cumprimento do GATT, podendo ini-
ciar um painel de soluo de controvrsias nesse frum sessenta dias
aps o relatrio. Caso o painel no fosse bem-sucedido no prazo de
um ano, o presidente dos Estados Unidos poderia impor retaliaes.
Por ltimo, a Seo 10001, conhecida como Foreign Shipping
Practices Act of 1988, garantiu ao Federal Maritime Commis-
sion o poder de iniciar investigaes sobre discriminao estran-
geira quanto aos servios martimos norte-americanos. Aps o ini-
cio da petio, a Comisso teria 120 (com noventa dias de extenso
no mximo) para dar seu parecer. Em caso positivo, os Estados
Unidos retaliariam. A tabela 19 resume as principais instituies de
Fair Trade presentes na lei de 1988.
Tabela 19 Principais instituies legislativas de Fair Trade presentes na Omnibus
Trade and Competitive Act de 1988
Seo Caractersticas
Seo 1301 (Emenda
a Seo 301 do Trade
Act de 1974)
Garante ao USTR o direito de impor sanes a pases
acusados de manterem prticas desleais de comrcio
que prejudicam a economia norte-americana. A abertu-
ra de investigaes passa a ser mandatria em um prazo
de trinta dias aps a sua identificao
Seo 1302
(Apelidada de Super
301, emenda a Seo
301 do Trade Act de
1974)
Cabe ao USTR elaborar um relatrio listando as princi-
pais barreiras de comrcio impostas por outros pases
economia norte-americana e iniciar investigaes aps
21 dias sobre cada item listado no relatrio sobre risco
de retaliao
Continua
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262 FILIPE MENDONA
Tabela 19 Continuao
Seo Caractersticas
Seo 1303
(Apelidada de Special
301, emenda o
Captulo 8 ttulo I do
Trade Act de 1974)
Cabe ao USTR identificar pases que no protegem efe-
tivamente a propriedade intelectual e que negam acesso
a mercado justo e igualitrio para os Estados Unidos.
Alm disso, o USTR deveria acompanhar constante-
mente as aes de outros pases e publicar um relatrio
anual identificando os principais agressores que fica-
riam sob risco de retaliao.
Seo 1305
(Investigation of
Barriers in Japan in
Certain United States
Services)
O USTR deveria, em at noventa dias depois da publi-
cao da lei, iniciar investigaes contra as prticas de
comrcio japonesas alm de iniciar negociaes com o
governo japons que ficaria sob risco de retaliao.
Seo 1374
(Telecommunications
Trade Act de 1988)
O USTR passa a listar as barreiras estrangeiras ao mer-
cado de telecomunicaes, podendo ser aes, polticas,
procedimentos, servios e bens que influenciavam ne-
gativamente a economia norte-americana. Aps trinta
dias, caberia ao presidente iniciar negociaes para a
eliminao das barreiras sob risco de retaliao.
Seo 2123 (Fair
Trade in Auto Parts
Sales to Japan)
O Departamento de Comrcio deveria monitorar o co-
mrcio de peas automobilsticas norte-americanas no
mercado japons, elaborar um relatrio anual listando
as principais barreiras encontradas (este relatrio de-
veria ser enviado tambm ao Congresso), alm e iniciar
negociaes para a sua eliminao.
Seo 7003 (Buy
American Act of
1988)
O presidente deveria elaborar um relatrio listando os
pases que discriminam os produtos norte-americanos
no processo de compras governamentais. O USTR ini-
ciaria negociaes com o pas exigindo o cumprimento
do GATT, podendo iniciar um painel de soluo de
controvrsias neste frum sessenta dias aps o relatrio.
Caso o painel no seja bem-sucedido no prazo de um
ano, o presidente poderia retaliar.
Seo 10001 (Foreign
Shipping Practices
Act of 1988)
Garante ao Federal Maritime Commission o poder
de iniciar investigaes sobre discriminao estrangeira
quanto servios martimos norte-americanos. Aps o
inicio da petio, a Comisso teria 120 dias (com no-
venta dias de extenso no mximo) para dar seu parecer.
Caso positivo, os Estados Unidos retaliariam.
Fonte: Elaborada pelo autor aps anlise da Omnibus Trade and Competitive Act de 1988.
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CONSIDERAES FINAIS
Todas as localidades e todos os tempos histricos possuem suas
caractersticas singulares, e para os estudos que consideram as espe-
cificidades, pela compreenso desses traos nicos que se permite
a construo de hipteses com validade histrica. Pois que adianta
ao pesquisador encontrar explicaes aparentemente universais e
perder de vista a essncia das relaes humanas? A busca incan-
svel por leis faz que a dualidade perca o sentido e seja acusada de
ultrapassada (Bachelard, 2001). Ser que possvel encontrar leis
quando olhamos as alteraes institucionais dos Estados Unidos?
Ser que todas elas respondem a algum desses princpios universais
que se aplicam a todos os tempos e todos os casos? Demonstrou-
-se aqui que a poltica comercial dos Estados Unidos repleta de
contradio e, portanto, est longe de convalidar com a busca de
princpios explicativos universais.
Na parte II deste livro, viu-se brevemente a posio de destaque
que os Estados Unidos assumiram no Sistema Internacional em
meados do sculo XX e as caractersticas especficas que o comrcio
recebeu nesse pas nas ltimas dcadas. Tambm discutiram-se
brevemente as especificidades da dcada de 1980 com destaque
para o Congresso norte-americano. Notou-se que a histria da po-
ltica comercial norte-americana caracterizada pelos atritos entre
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264 FILIPE MENDONA
duas formas de lidar com o comrcio: o protecionismo e o livre-
-comrcio. Do ps-Segunda Guerra em diante, os Estados Unidos
adotaram uma postura mais livre-cambista em relao ao bloco
ocidental.
A partir da dcada de 1970, contudo, o pas entrou em um ciclo
de recesso econmica, comumente associado ao enorme dficit no
balano de pagamentos, o que contribuiu para a intensificao de
teses declinistas, como a de Arrighi (1994) e Kennedy (1989), den-
tre outros, alm de proporcionar o acirramento das crticas s polti-
cas comerciais de cunho liberal adotadas at ento, agregando fora
s demandas protecionistas (Destler, 1986). Essas demandas no
demoraram a entrar na agenda do Congresso. importante frisar
que a essa altura a reduo do dficit comercial, fundamentada no
campo das ideias, era considerada como o principal meio para a re-
tomada da prosperidade norte-americana. Tal cenrio influenciou
a maioria das solues que surgiram no Congresso: a reforma do
GATT baseada na reciprocidade, o protecionismo puro e simples e
a abertura do mercado de exportao.
O Unilateralismo Agressivo na poltica comercial norte-ame-
ricana, no final da dcada de 1980, no entanto, foi reflexo de uma
nova forma de lidar com o comrcio, denominada Fair Trade, fugin-
do assim ao escopo analtico do protecionismo ou livre-cambismo
clssicos. Por meio da Super 301, expresso mxima dessa noo de
comrcio, os Estados Unidos identificam os principais pases que
adotavam prticas discriminatrias aos produtos norte-americanos
e que contavam com grande potencial de elevao de suas exporta-
es, como Japo, ndia, Coreia do Sul e Brasil. O mtodo escolhido
para forar a abertura desses pases foi a utilizao de retaliaes
unilaterais. Conforme Bayard & Elliott (1994), tais disposies
na legislao norte-americana podem ser consideradas medidas
unilaterais porque: 1) os Estados Unidos definem o que pode ser
considerado prtica ilegal de comrcio e 2) fazem presso para que
seus parceiros liberalizem suas economias sem fazer nenhum tipo
de concesso. De acordo com Bello & Holmer (1990, p.89),
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 265
Talvez o significado interno mais importante das alteraes da
lei de comrcio de 1988 com a Seo301 encontra-se em grande
parte fora deste programa. A promulgao destas mudanas ser-
viu como uma purificao para a frustrao do Congresso com a
forma que as administraes passadas e atuais haviam conduzido
a poltica comercial. Permitiu tambm aos congressistas tomar (e
relatar aos constituintes) uma ao coerente em resposta situao
de dficit comercial dos Estados Unidos. E, finalmente, permi-
tiu que muitos daqueles que geralmente apoiam o comrcio-livre
possam continuar a faz-lo. Como membros de ambas as partes
havia notado, o consenso nos Estados Unidos em torno do livre-
-comrcio mais provvel de ser preservado quando o pblico est
confiante de que o governo est tomando medidas regulares, rpi-
das e duras contra prticas desleais de comrcio exterior.
So vrias as especificidades dos Estados Unidos, sendo ne-
cessrio destacar cinco: a posio internacional, a Guerra Fria e a
desigualdade dos atores, o Comrcio no Legislativo e os desafios da
dcada de 1980
Posio internacional
No se pode analisar os Estados Unidos sem compreender a
posio que ocupam no Sistema Internacional. Aps a Segunda
Guerra Mundial, com a Europa em reconstruo, esse pas assu-
miu o papel de grande potncia ocidental. Esse ponto de vital
importncia: a posio diferenciada ocupada pelos Estados Unidos
gerou polticas bastante especficas. Tal posicionamento refletiu na
poltica comercial que passou a ser baseada em uma ideia predomi-
nante: o livre-comrcio. Essa a principal instituio estrutural de
comrcio dos Estados Unidos. Em outros termos, diante do papel
que os Estados Unidos visavam adotar no Sistema Internacional
em um contexto de Guerra Fria, o livre-comrcio era a melhor
opo, mesmo com os custos econmicos domsticos inerentes a
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266 FILIPE MENDONA
tal deciso. As outras opes disponveis restringiriam a liderana
poltica dos Estados Unidos e por esse motivo no foram colocadas
em prtica.
O contexto da Guerra Fria
A Guerra Fria de extrema importncia para entender as ins-
tituies de comrcio dos Estados Unidos. A estratgia poltica
empregada durante todo o conflito, com especial destaque para as
dcadas de 1950 e 1960, foi influenciada pela lgica bipolar que
determinava a poltica econmica, ainda que os custos fossem altos.
A verdadeira questo no se podemos reduzir o nosso dficit,
mas o quanto devemos reduzi-lo e como podemos fazer essa re-
duo sem sacrificar as polticas que so vitais para a consecuo
dos nossos objetivos nacionais, nos dizia Gardner (1960, p.433).
Mesmo com a coexistncia pacfica e at o fim do conflito em 1989,
o livre-comrcio continua a ser defendido pelo Executivo pelos
motivos mencionados acima. As dcadas de 1970 e 1980 assistiram
a um forte questionamento dessa poltica por grupos de presso
representados no Congresso, mas nem com isso a postura livre-
-cambista do Executivo mudou. Mesmo no cenrio ps-guerra
fria essa tendncia permanece: agora, como principal potncia do
Sistema Internacional, a necessidade de manter a sade do sistema
de comrcio mundial existe com intensidade parecida.
Natureza distinta dos atores polticos
Deve-se destacar que, enquanto o Congresso se mostrou muito
mais suscetvel s presses protecionistas que obedeciam lgi-
ca dos grupos de interesse, o Executivo obedeceu a outra lgica,
embora no estivesse completamente isolado de interesses seto-
riais, mais focada em assuntos de Estado, tentando equacionar de
maneira fluida seus interesses de longo prazo (buscava manter o
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 267
bom funcionamento do sistema de comrcio internacional) com
as demandas domsticas (buscavam proteo contra concorrentes
estrangeiros), muito mais imediatistas.
Dentro do arcabouo construdo na parte I deste livro, o Exe-
cutivo norte-americano no se mostrou to sensvel s foras da
mudana quanto os congressistas. Essa tendncia parece ter pre-
valecido desde o ps-Segunda Guerra at os nossos dias; a prpria
criao do USTR (United States Trade Representative), ainda na
dcada de 1960, foi em certa medida resultado dela. Portanto, as
polticas paroquialistas que surgem no Congresso so, em grande
medida, filtradas para evitar conflitos com os objetivos mais ge-
rais e de longo prazo de poltica de Estado. Com base nisso, para
entender alteraes nas diretrizes de comrcio norte-americano,
ainda mais quando o que est em jogo no so questes puramente
circunstanciais, mas que alteram significativamente o rumo da
estratgia de comrcio desse pas, preciso relacionar tanto o jogo
poltico domstico, bem como suas relaes com o Congresso, e o
Estado representado pela Administrao e seus interesses de longo
prazo. Tal diferena no reside, portanto, na maneira como os re-
presentantes so eleitos, mas na natureza do cargo.
O Comrcio no Legislativo
Durante a dcada de 1960 j era possvel sentir os efeitos da de-
teriorao do balano de pagamentos dos Estados Unidos, promo-
vendo assim debates internos sobre como esse problema poderia ser
solucionado. Essas tendncias permanecem crescentes, at atingir
seu pice da dcada de 1980. Nas primeiras dcadas aps a Segunda
Guerra Mundial, esses descompassos no balano de pagamentos
no foram suficientes para se materializarem em leis protecionistas,
at porque no se pode esquecer o contexto da poca. A manuten-
o da Aliana Atlntica, dentro da lgica da Guerra Fria, uma vez
definida como prioridade de poltica externa, tornou a poltica co-
mercial subordinada a ela, vedando o Congresso de demandas pro-
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268 FILIPE MENDONA
tecionistas por meio do sistema antigo. Esse sistema criava contra-
pesos ao que restava de presses protecionistas, mantendo diretrizes
liberalizantes mesmo com mudanas nas preferncias internas. Em
outras palavras, o Congresso era blindado por filtros legais que o
protegiam de demandas protecionistas. Alm disso, o posiciona-
mento internacionalista foi viabilizado politicamente pela bonana
econmica, que permitia aos norte-americanos a aceitao maior
dos custos advindos da liderana desse pas no plano internacional.
Durante a dcada de 1970, com a intensificao da ascenso
da Europa, reanimada e reconstruda, em grande parte em razo
dos investimentos norte-americanos, surge um novo desafio para
os Estados Unidos. A Europa deixa de ser apenas uma espcie de
vitrina do modo de vida capitalista e passa a ascender como concor-
rente dos Estados Unidos na rea econmica. Como consequncia
disso, houve um rpido declnio na participao dos Estados Uni-
dos no produto bruto mundial, atingindo seu ponto mximo na
dcada de 1970, fazendo que a Europa e o Japo deixassem de ser
aliados incondicionais para tornarem-se potenciais concorrentes,
fenmeno esse que se consolida na dcada de 1980. Essas mudanas
influenciaram os debates revisionistas da legislao de comrcio
dos Estados Unidos, redesenhando o design institucional desse
pas. Permitiu-se assim maior acesso de grupos particularistas ao
processo de formulao de leis e polticas comerciais e o Congresso
passou a adotar uma posio mais nacionalista, de maior reivindica-
o de benefcios comerciais. Remdios administrativos tais como
a scape clause, antidumping e countervailing duties so exemplos im-
portantes disso. A poltica comercial norte-americana certamente
estava passando por um processo de mudana profunda em busca
de um novo padro para as polticas relacionadas ao comrcio.
Os desafios da dcada de 1980
A dcada de 1980 , portanto, um perodo-chave para a com-
preenso das tendncias que influenciaram os acontecimentos
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 269
ocorridos no Congresso norte-americano de 1988, que possibilita-
ram a materializao das instituies de Fair Trade em mecanismos
legais. O desemprego havia atingido um ndice elevado, bem como
os gastos pblicos, agravando o poder de compra do dlar e dete-
riorando o balano de pagamentos norte-americano. Alm disso,
a diferena entre as presses protecionistas desse perodo e as que
ocorreram em 1970-1972, 1977-1979 e 1981-1982 era que os filtros
institucionais que protegiam o Congresso pareciam no ter mais
o mesmo efeito que tiveram at a dcada de 1960, uma vez que
sofreram forte deslegitimao em decorrncia do dficit comercial,
reconfigurando a arena poltica norte-americana. Essa situao foi
agravada pela estratgia internacionalista da Casa Branca, o que
incentivou ainda mais a procura por providncias no Congresso.
* * *
Como foi demonstrado neste livro, a dcada de 1980 assistiu ao
crescimento da preocupao norte-americana com o seu balano
de pagamentos. Os congressistas norte-americanos comearam a
considerar essa questo com mais cuidado, em razo da intensifi-
cao da impresso, tanto no Congresso quanto por parte de vrios
atores domsticos, de que o dficit comercial norte-americano era
resultado de restries impostas aos produtos do pas no exterior.
Tal situao deu-se dentro da lgica apresentada na parte I deste
trabalho, isto , a condio material, as ideias e as instituies.
Tais alteraes, entretanto, no podem ser entendidas consi-
derando apenas o jogo poltico domstico. No caso em questo,
evidente a influncia que diversos grupos de presso tiveram,
especialmente por meio do Congresso. Contudo, a Administrao
alterou o rumo das negociaes, buscando uma medida alternativa
que respeitasse, ao mesmo tempo, tanto as demandas domsticas
quanto seus objetivos externos. As instituies de Fair Trade foram
reflexo dessa interao entre demandas domsticas e demandas
de Estado, bem como do internacionalismo para o nacionalismo
econmico, muito embora se trate de um nacionalismo econmico
diferente que foge ao escopo analtico do protecionismo clssico.
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270 FILIPE MENDONA
Dessa maneira seria possvel responder de forma contundente s
demandas polticas domsticas sem, bom frisar, minar a abertura
do sistema de comrcio internacional, objetivo histrico do Estado
norte-americano (Vigevani et al., 2005).
As instituies de Fair Trade foram materializadas em meca-
nismos institucionais aps intensos debates na Cmara, no Senado
e na Administrao. Para os grupos domsticos, buscava-se que
tal esforo tivesse impacto significativo nas diretrizes de comrcio
dos Estados Unidos, embora muitos autores afirmassem que o
documento em nada contribuiria para uma melhora substantiva da
posio material do pas (Arslanian, 1994; Svilenov, 1999). Con-
tudo, para as diretrizes de Estado, buscava-se escoar as demandas
domsticas sem prejudicar a abertura do sistema de comrcio inter-
nacional. Essas instituies responderam, portanto, s instituies
estruturais que se fizeram presentes tanto da dimenso legislativa
quanto no nvel contextual. Essas perduram no tempo, e embora
a dcada de 1980 tenha presenciado uma intensificao das foras
da mudana, no foram suprimidas. No nvel contextual, essas
instituies de longo prazo foram compostas pela (1) posio de
liderana internacional ocupada pelos Estados Unidos, (2) a lgica
da conteno, um das caractersticas bsicas da Guerra Fria, (3) a
desigualdade dos atores polticos e a (4) deteriorao econmica
desse pas. Essas instituies estruturais no dependem da atuao
de nenhum agente em especfico, portanto so holsticas. Tal carac-
terstica faz que os Estados Unidos tenham que se adaptar a essas
condies e, logo, um vetor para compreender a sua atuao, bem
como os limites impostos para qualquer tipo de mudana institu-
cional legislativa.
Trs foras da mudana destacam-se no nvel contextual: (1) a
crise, (2) a condio material e (3) as ideias. Existem outras, como
discutido no captulo anterior. Contudo, essas parecem ter prepon-
derncia durante a dcada de 1980. Alm disso, pela prpria condi-
o de busca perptua pelo lucro material intrnseco a todas as ati-
vidades de comrcio, faz-se necessrio dar destaque para essa fora
como um dos vetores bsicos para o movimento de instituies de
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ENTRE A TEORIA E A HISTRIA 271
comrcio. Isso no quer dizer, bom ressaltar, que as demais foras
no tenham importncia. No caso aqui analisado, as ideias foram
igualmente relevantes. No perodo estudado, a interao entre essas
duas variveis foi de extrema importncia para a formulao co-
mercial norte-americana, suas diretrizes e constrangimentos.
A crise, definida como momentos de tenso, conflitos ou cho-
ques, contribui para revisionismos e para redistribuies dos ga-
nhos materiais, alm de facilitar a propagao de ideia alternativa,
e por isso merece destaque aqui. Caso contrrio, dificilmente uma
ideia seria substituda. Quanto redistribuio de ganhos, Gol-
dstein (1988, p.179) afirma que a histria da poltica deixa claro
que quando a economia floresce h pouco incentivo para mudar
a poltica, independentemente do mrito da questo. Se, ao con-
trrio, a poltica existente enfrenta tempos difceis, abandonada,
mais uma vez, independentemente de seus mritos econmicos.
No que se refere propagao de ideias alternativas, Legro (2000,
p.263) pontua que as crises podem ser retratadas como um tipo de
terapia de eletrochoque coletivo que cria solavancos sociais fora dos
modos existentes de pensamento e fornece novas formas de lidar
com o mundo.
Assim, embora a crise seja o pano de fundo ideal para a quebra
do consenso da ortodoxia e consolidao de ideias alternativas,
ela, por si s, no explica as alteraes que ocorreram na dcada
de 1980. Por esse motivo, a crise nas transaes comerciais e no
sistema financeiro internacional das dcadas de 1970 e 1980 foi
abordada como Fora, limitando assim o voluntarismo extremado.
Contudo, no se pode cometer o erro de afirmar que os momentos
crticos so a causa da transio. Afirmar que tudo se explica por
ela seria supor que todos os momentos crticos gerariam efeitos
similares, e essa suposio no possui nenhum tipo de confirmao
emprica. Essa uma das crticas de Woods (1995, p.164) aborda-
gem realista ao afirmar que se os realistas esto corretos, devemos
esperar que todos os estados enfrentando crises econmicas seme-
lhantes e em posio similar na economia internacional respondam
da mesma forma, o que seria um grave erro.
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Na dimenso legislativa, temos dois movimentos, um de longo
prazo e outro de curto. Nesse primeiro movimento, algumas ins-
tituies j formalizadas em mecanismos legais como a abertura
unilateral dos Estados Unidos, representando assim uma espcie de
reciprocidade assimtrica, garantiam a vertente histrica de livre-
-cambismo. Mecanismos como scape clause, antidumping e counter-
vailing duties tambm possuem a mesma caracterstica. Entretanto,
esses remdios administrativos serviam mais como vlvulas de
escape para a manuteno da trajetria liberalizante dos Estados
Unidos e, portanto, so instituies estruturais legislativas.
J a dimenso legislativa de curta durao mais aberta presso
de grupos de interesses e composta por duas foras: as tradicionais
demandas protecionistas e livre-cambistas. Nesse nvel, h espao
para a atuao de grupos paroquialistas que comumente atuam de
maneira revisionista ou se utilizam dos remdios administrativos
para recuperar a competitividade. Embora primeira vista possa
parecer que, ao focar a anlise nas instituies, no h espao para
os grupos de presso, esses continuam a exercer uma importante
atuao na mudana institucional. Portanto, tal abordagem no ex-
clui os grupos, mas esses so influenciados pelas instituies estru-
turais e tambm agem impulsionados pelas foras da mudana. So
frutos de seu tempo, interagem com seu contexto e no possuem
uma racionalidade exgena e universal
Buscou-se demonstrar neste livro que a materializao das ins-
tituies de Fair Trade em mecanismos legais responde tanto s
foras da mudana quanto s instituies estruturais, alm de s
dimenses legislativa e contextual. Tais instituies estariam no
centro dos quatro quadrantes, respondendo, portanto, aos dois
movimentos (de longo e de curto prazo) e s duas dimenses (legis-
lativa e contextual).
A maior parte das anlises que lidam com a poltica comercial
dos Estados Unidos parece desconsiderar a especificidade do caso
norte-americano, sua posio diferenciada, seu contexto e o papel
diferenciado do Executivo. Isso porque enfatizam o jogo poltico
domstico. Contudo, demonstrou-se que, quando as alteraes so
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substanciais e no meramente circunstanciais (ou setoriais), as pol-
ticas de Estado precisam receber um papel de destaque. Isso ocorre
em razo da existncia de um ambiente estratgico, muitas vezes
ignorado pelos que enfatizam apenas o jogo poltico domstico.
Assim, em algumas questes, nesse ambiente que o Executivo
decide quando a lgica do jogo domstico deve ou no funcionar.
Caso contrrio, se tudo for negociado por meio dos grupos de pres-
so, como assegurar uma poltica segura de longo prazo, que nada
tem a ver com grupos de interesse econmicos domsticos? Essa
pergunta torna-se ainda mais relevante quando pensamos no papel
desempenhado pelos Estados Unidos no Sistema Internacional.
Afirmar que essa esfera de atuao no existe ou no to rele-
vante retirar da anlise o campo poltico-estratgico e ignorar o
papel do Estado como ator principal das Relaes Internacionais.
Nem mesmo as foras da mudana postergam as polticas de Estado
sem dificuldades, pois essas esto fortemente vinculadas s insti-
tuies estruturais. O jogo poltico domstico importante, pode
influenciar diretamente os rumos de uma negociao por vrios
mecanismos, como agncias especializadas, pelo sistema eleitoral
etc. Entretanto, conclui-se que no se pode explicar tudo olhando
para o jogo domstico. A autonomia do Executivo no pode ser
desconsiderada. Esse serve tambm como um importante filtro no
processo de formulao de poltica comercial.
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SOBRE O LIVRO
Formato: 14 x 21 cm
Mancha: 23,7 x 42,5 paicas
Tipologia: Horley Old Style 10,5/14
Papel: Off-set 75 g/m
2
(miolo)
Carto Supremo 250 g/m
2
(capa)
1
a
edio: 2011
EQUIPE DE REALIZAO
Coordenao Geral
Marcos Keith Takahashi
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Este livro de Filipe Mendona ousado: opta
por uma vertente terica, a do Institucionalismo
Histrico, no muito conhecida no Brasil. Portanto,
arrisca-se em caminhos inovadores, que o sujeitam a
crticas. Mais: o autor desenvolve uma crtica direta
teoria que vai centralmente utilizar. Afirma, com certa
dose de desenvoltura, que no coerente basear
exclusivamente nessa teoria o conjunto da anlise
que faz sobre as motivaes, as consequncias e as
perspectivas da poltica do unilateralismo agressivo
no mbito do comrcio, poltica prevalecente no
governo Reagan nos anos 1980. Baseia essa afirma-
o no fato de no haver uma metodologia coesa
capaz de organizar a reflexo. A soluo encontrada,
preservando o Institucionalismo Histrico, foi o que
o autor nomeia a Tipologia Histrica de Variveis da
Mudana Institucional. Nessa operao, um fato que
agrada bastante o reconhecimento do papel da
especificidade histrica. O autor declara a importn-
cia de se considerar as razes e os fatos histricos.
Mendona faz uma anlise da poltica comercial
norte-americana dos anos 1980, mas nos oferece
uma viso abrangente. Trata-se de anlise especiali-
zada, com amplo olhar sobre questes fundamen-
tais para a compreenso daquela poltica. Por isso
o peso que tem a poltica externa e internacional,
sempre focando nas relaes dos mbitos doms-
tico e internacional. O mtodo utilizado obrigou o
autor reconstruo dos fundamentos da poltica
de comrcio internacional; da a busca das razes nas
dcadas de 1940 e 1950, inclusive nas negociaes
e nos princpios da Conferncia de Havana de 1948
sobre os fundamentos do comrcio internacional
depois da II Guerra Mundial. Na sequncia da
argumentao, procura compreender o jogo de
interesses internos, o papel do Congresso, o que
muitos chamam a ao dos lobbies, mas sobretudo
a especificidade dos Estados Unidos: o pas formu-
lador e garantidor dos regimes internacionais, que
deve arcar com seus custos, alm de, obviamente,
seus benefcios. Aqui tambm uma caracterstica
a ser sublinhada: o unilateralismo agressivo com
sua consequncia mais direta no perodo estudado
neste livro, a poltica do fair trade est diretamente
ligado no apenas ao papel central que os Estados
Unidos efetivamente tiveram, mas tambm idia
mestra das suas elites e classes dirigentes, qual
seja, a preocupao em manter a centralidade nos
assuntos mundiais. O comrcio um instrumento
dessa poltica geral.
Enfim, a grande narrativa que Mendona
buscou fazer focalizou o que certamente o tema
decisivo: a compreenso das condies polticas
domsticas e dos constrangimentos internacionais
para o processo de tomada de deciso na formula-
o e na execuo da poltica de comrcio exterior
norte-americana. Por isso a intensa considerao
das instituies, particularmente do United States
Trade Representative (USTR). No se trata de uma
perspectiva historicista, mas de uma forte utilizao
dos fatos. A nosso ver essa metodologia refora a
capacidade analtica desta obra.
TULLO VIGEVANI
Filipe Mendona possui graduao em Relaes Internacionais
pelo Centro Universitrio Ibero-Americano (2006) e mestrado
em Relaes Internacionais pelo programa San Tiago Dantas
(Unesp, Unicamp e PUC) (2009). Atualmente pesquisador do
Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia para Estudos sobre os
Estados Unidos (INCT-Ineu) e professor da Universidade Federal
de Uberlndia. Tem experincia na rea de Cincia Poltica, com
nfase em Relaes Internacionais, atuando principalmente nos
seguintes temas: Estados Unidos, Relaes Internacionais, OMC,
Poltica Comercial e Rodada Doha.
Entre a teoria
e a histria
Filipe Mendona
F
i
l
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p
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Neste livro, Filipe Mendona faz uma anlise da poltica comer-
cial norte-americana dos anos 1980, mas nos oferece uma viso
abrangente. Trata-se de anlise especializada, com amplo olhar
sobre questes fundamentais para a compreenso daquela poltica.
Por isso o peso que tem a poltica externa e internacional, sempre
focando nas relaes dos mbitos domstico e internacional.
O autor busca, ao longo do trabalho, demonstrar as motivaes
principais das mudanas na poltica norte-americana, muito forte-
mente marcadas pelo Omnibus and Trade Competitiveness Act de
1988, que marca a definitiva implementao do fair trade, interna-
cionalmente conhecido pela revitalizao do sistema de sanes
pelas Super 301 e Special 301.
Trabalho ganhador do disputado Prmio Franklin Delano Roose-
velt de Estudos sobre os Estados Unidos da Amrica 2011, atribu-
do pela embaixada dos Estados Unidos em Braslia.
9 7 8 8 5 3 9 3 0 2 0 8 6
ISBN 978-85-393-0208-6
A poltica comercial dos Estados
Unidos na dcada de 1980