E-Book Biodiversidade FDIR Lisboa

Instituto de Cincias Jurdico-Polticas
No Ano Internacional da
Biodiversidade
Contributos para o estudo do Direito da proteco da biodiversidade
Coordenao: Carla Amado Gomes
Organiza !o de "arla Amado #omes e $iago Antunes "om o patroc%nio da Funda !o Luso&Americana para o Desenvolvimento

Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
No Ano Internacional da
Biodiversidade
Contributos para o estudo do Direito da proteco da biodiversidade
Coordenao: Carla Amado Gomes
Edio:

www.icjp.pt Novembro de 2010
Faculdade de Direito de Lisboa

Alameda da !iversidade 1"#$%01# Lisboa E%&ail: icjp'(d.ul.pt
ISBN: 978-989-97410-2-7
APRESENTAO A Assembleia Geral da Organizao das Naes Unidas decretou 2010 como Ano Internacional da Biodiversidade Num momento de mobilizao da comunidade internacional em torno do !roblema das alteraes clim"ticas# a c$amada de ateno !ara a acentuada degradao dos recursos da biodiversidade deve saudar%se vivamente O I&'( )uis associar%se a esta comemorao# dando * estam!a os cinco estudos )ue ora se !ublicam +odos se re!ortam a dimenses da !roteco da biodiversidade# um dom,nio )ue tem merecido !ouca ateno !or !arte da doutrina -ur,dica !ortuguesa dis!on,veis online cinco contributos bibliogra/ia nacional nesta sede 0ue o !1blico interessado nas )uestes do 2ireito do Ambiente encontre nestes estudos mat3ria de utilidade !r"tica e de re/le4o te5rica A se)u6ncia obedece a uma ordem al/ab3tica 7isboa# Outubro de 2010 A coordenadora# Carla Amado Gomes
Prof. Auxiliar da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa Prof. Convidada da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa
.icam assim da
!ara o enri)uecimento
Contributos para o Estudo do Direito da proteco da Biodiversidade
NDICE
Uma mo cheia de nada, outra de coisa nenhuma du!"o ei#o re$"e#i%o em tema de &iodi%ersidade &arla Amado Gomes O dano ' &iodi%ersidade conce!tua"i(a)o e re!ara)o 8eloisa Oliveira O %e"ho, o no%o e o recic"ado no Direito da Conser%a)o da Nature(a 'os3 9"rio .erreira de Almeida Os desa$ios da tute"a da &iodi%ersidade na re*io aut+noma dos A)ores um tri"ho a se*uir, :ui 9elo &ordeiro Sin*u"aridades de um Re*ime Eco"+*ico - O re*ime .ur/dico da Rede Natura 0111 e, em !articu"ar, as de$ici2ncias da an3"ise de incid2ncias am&ientais +iago Antunes
Uma mo cheia de nada, outra de coisa nenhuma du!"o ei#o re$"e#i%o em tema de &iodi%ersidade4
"Every form of life is uni ue! "arrantin# res$ect re#ardless of its "ort% to man and! to accord ot%er or#anisms suc% reco#nition! man must be #uided by a moral code of action" ;orld &$arter /or Nature <1=>2?
15 &onsideraes !reliminares@ 65 BiodiversidadeA um conceito# v"rios sistemas@ 6565 O<s? sistema<s? !ortugu6s<es? de conservao da NaturezaA vista !anorBmica@ 05 BiodiversidadeA um valor# v"rios gestores@ 0565 A gesto da biodiversidade em (ortugalA entre o !1blico e o !rivado@ 75 Observaes /inais 15 Atrav3s da :esoluo C1D20E# de 20 de 2ezembro de 200C# a Assembleia Geral da Organizao das Naes Unidas designou o ano de 2010 como Ano &nternacional da 'iodiversidade A e/em3ride 3 !or demais relevante# no tanto a t,tulo de comemorao mas antes como um ultimato aos Fstados no sentido de tomarem a s3rio tal !roblem"tica Na verdade# o ano de 2010 /oi a!ontado no Plano de &m$lementa()o de *oanesbur#o <2002? como o momento de balano da tend6ncia de inverso dese-ada# o !onto de viragem Gin t$e current
Agradeo ao 2r +iago Antunes a leitura atenta de uma !rimeira verso deste trabal$o e as suas sugestes de ben/eitorias Frros e omisses so da min$a e4clusiva res!onsabilidade
*
rate o/ biodiversitH lossG <IJJ? Nesta lin$a# o Plano de Ac()o da Uni)o Euro$eia $ara a 'iodiversidade /i4a identicamente em 2010 um !rimeiro !atamar de an"lise dos /rutos da estrat3gia de recu!erao
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Breve
uto!ia# )ue na &imeira dos 9inistros do Ambiente do G> do ano !assado saiu desmascarada da Declara()o de +iracusa# onde se !rotela !ara um !5s%2010 uma estrat3gia de salvao
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da
biodiversidade e4angue <c/r o &onsiderando KIII do (reBmbulo? L A tare/a 3# decerto# $erc1lea &omo /ica demonstrado do ,lobal 'iodiversity -bservatory . <GBOE%2010?# dis!onibilizado !ela ONU no m6s !assado # nen$um Governo se reclama ter cum!rido integralmente as metas /i4adas e um em cada cinco Fstados%!arte con/essa ter /icado totalmente a)u3m dos ob-ectivos No s5 o ritmo de degradao 3 assustador# como a multi!licidade das causas# todas de origem $umana <destruio de $abitats@ introduo de es!3cies invasivas@ sobree4!lorao@ !oluio?# torna com!le4a a misso Acresce o /acto de a GditaduraG da luta contra as alteraes clim"ticas ter !onti/icado nos 1ltimos anos# dei4ando na sombra as vertiginosas !erdas de biodiversidade# to ou mais !reocu!antes# to ou mais irrevers,veis
J E
2is!on,vel emA $tt!ADDec euro!a euDenvironmentDnatureDbiodiversitHDcomm200CD!d/DsecM200CMC21 ! d/ 2 2is!on,vel emA $tt!ADDNNN g>ambiente itD!ublicDimagesD200=0J2JDdocitaD0=M0JM2JM&artaO20di O20PiracusaO20sullaO20BiodiversitO&EOA0 !d/ 3 Acess,vel emA $tt!ADDgboE cbd intDt$e%outlooQDgboED/oreNordD/oreNord%bH%t$e% united%nations%secretarH%general as!4 4 &om e/eito# o e4cessivo !rotagonismo da !roblem"tica da luta contra as alteraes clim"ticas revela%se !re-udicial a dois t,tulosA !or um lado# !or)ue desvia a ateno do /en5meno da !erda acentuada de biodiversidade e# !or outro lado# !or)ue# a!esar de as &onvenes%)uadro sobre a luta contra as alteraes clim"ticas e sobre a 2iversidade Biol5gica terem sido geradas no seio da F&O=2 e assinadas na sua se)u6ncia# no e4iste na &onveno sobre a 2iversidade Biol5gica R nem# de resto# nas convenes sobre !roteco da biodiversidade em geral R )ual)uer mecanismo de ada!tao <nomeadamente ao n,vel das obrigaes de conservao in e ex situ# !revistas nos artigos > e =? *s conse)u6ncias do a)uecimento global 2esenvolvidamente sobre esta lacuna# )ue se vem revelando dram"tica# Arie +:OU;BO:P+# Internationa" nature conser%ation "a8 and the ada!tation o$ &iodi%ersit9 to c"imate chan*e a mismatch,, in *ournal of Environmental La"# 200=DE# !! J1= segs# J2C segs
1

S
Pegundo dados da Unio !ara a &onservao da Natureza # T0O dos reci/es de coral <)ue so abrigo de m1lti!las es!3cies e !or isso /onte de alimento# asseguram !roteco contra tem!estades# al3m de constitu,rem /ascinantes zonas de lazer? /oram destru,dos ou esto gravemente ameaados@ 1T 2=1 es!3cies de JT CTT monitorizadas esto ameaadas de e4tino@ dos S J=0 mam,/eros recenseados no (laneta# T= esto e4tintos# 1>> criticamente ameaados# JJ= ameaados e S0S vulner"veis@ no )ue toca a an/,bios# 1 >=S de C 2>S encontram%se em vias de e4tino# constituindo o gru!o de maior risco da actualidade Fstamos em /ace da maior e4tino massiva desde )ue os dinossauros desa!areceram da +erra# $" CS mil$es de anos os economistas
C
Fsta constatao no !reocu!a a!enas os ecologistas mas tamb3m No :elat5rio /%e Economics of Ecosystems and 'iodiversity <+FFB 0e$ort?# elaborado !or uma e)ui!a de mais de 100 cientistas e economistas liderada !or (avan PuQ$dev sob a 3gide do (rograma das Naes Unidas !ara o Ambiente e com o au4,lio /inanceiro da Unio Furo!eia# Aleman$a# :eino%Unido# 8olanda# Noruega e Pu3cia# a!resentado em Bru4elas em Novembro de 200=# /icam bem demonstrados os custos da !erda de biodiversidade
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&/r $tt!ADDNNN iucn orgDiHbDaboutDbiodiversitHMcrisisDR consultado em 1J de 9aro de 2010 6 Pobre a evoluo da biodiversidade na $ist5ria da 8umanidade# 8umberto :OPA# Conser%a)o da &iodi%ersidade si*ni$icado, %a"ori(a)o e im!"ica):es ;ticas # in 0*UA! nU 1J# 2000# !! = segs# 2E segs 7 7embre%se o !recedente# em sede de luta contra as alteraes clim"ticas# traduzido no +tern 0evie" on t%e Economics of Climate C%an#e V acess,vel em $tt!ADDNNN $m%treasurH gov uQDsternrevieNMinde4 $tm Nas !alavras do !r5!rio Nic$olas Ptern# na !rimeira a!resentao !1blica do :elat5rio# em E0 de Outubro de 200C <!onto II V Im!acts, cost, tar*ets?# "1%at are t%e costs of doin# not%in#2 1e %ave to try to model t%e dan#erous ris3s "e %ave been discussin#. 1e %ave to loo3 out over 4556755 years "%en t%e bi# effects of our actions over t%e next 85 years "ill come t%rou#%. 1%en "e do t%is in a "ay t%at avera#es across ris3s! time! and countries! "e calculate t%at t%e dama#es from business6as6usual "ould be e uivalent to at least 8 and u$ to 759 of consum$tion a year! de$endin# on t%e ty$es of ris3s and effects included. /%e first effects of climate c%an#e are already evident! but it is still some time before im$acts and ris3s on t%is scale "ill a$$ear. 'ut #iven t%e la#s! action to %ead off t%ese ris3s is ur#ent. 1%at are t%e costs and benefits of ta3in# action2 /%e costs of removin# most of t%at ris3! #ettin# to 885 or belo"! are around 49 of ,DP W(IBX $er year. /%e cost could
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estudo re/ere )ue as "reas !rotegidas ocu!am cerca de 1JO da su!er/,cie do globo# sendo S#=O zonas ribeirin$as e a!enas 0#SO alto% mar@ !erto de 1DC da !o!ulao global de!ende das "reas !rotegidas !ara assegurar uma grande !ercentagem de actividades ligadas * sobreviv6ncia Um investimento de JS bilies de d5lares em "reas !rotegidas !oderia salvaguardar a !roduo de utilidades naturais de S trilies de d5lares !or ano# incluindo se)uestro de carbono# !roteco e !uri/icao de recursos $,dricos e de/esa contra c$eias 8" tamb3m )ue considerar as vantagens ao n,vel do em!rego R 3 a!resentado o e4em!lo da Bol,via# cu-o segmento de mercado ligado ao turismo de Natureza em "reas !rotegidas gera cerca de 20 000 !ostos de trabal$o# su!ortando indirectamente mais de 100 000 !essoas
>
Alguns Fstados# mais do )ue terem -" tomado consci6ncia do /ilo da biodiversidade# deram%se conta )ue !revenir a degradao de recursos biol5gicos !ode constituir uma o!o e/iciente e rent"vel dos din$eiros !1blicos# al3m de garantir uma mel$or )ualidade de vida *s !o!ulaes# tanto no curto como no longo !razo Na Kenezuela# !or e4em!lo# o investimento em "reas !rotegidas tem reduzido a sedimentao dos solos# )ue redundaria numa !erda de rendimento agr,cola estimado em E#S mil$es de d5lares !or ano# en)uanto )ue# no
be above or belo" 49 de$endin# on $olicies! tec%nolo#ical $ro#ress and ambitions but "ould be in t%is re#ion. /%is is e uivalent to $ayin# on avera#e 49 more for "%at "e buy 6 t%e $rice rise for carbon6intensive #oods "ould be %i#%er and for lo" carbon6 intensive #oods "ould be lo"er : it is li3e a one6off increase by 49 in t%e $rice level. /%at is mana#eable; "e can #ro" and be #reen. 1e can #o furt%er t%an t%is. /%ere "ill be ne" o$$ortunities; ne" mar3ets "ort% <455s bn $.a. Economically s$ea3in#! miti#ation is a very #ood deal. 'usiness6as6usual! on t%e ot%er %and! "ill eventually derail #ro"t%". Fm (ortugal# &ristina 9arta%(edroso# na sua investigao de doutoramento# demonstrou )ue o donativo !essoal de E0#J euros# convertido numa anuidade constante a J0 anos# resultava em JJC#00 eurosD$ectare !or ano R ou se-a# um valor muito in/erir aos custos de >= a 1C0 eurosDano !rovocados !ela eroso do solo# !erda de nutrientes# degradao de es!3cies e diluio da identidade da !aisagem Isto signi/ica )ue a sociedade au/ere um bene/,cio l,)uido de 2>C a EST#00 euros !or $ectareDano com este !ro-ectoA gan$a entre o dobro e o tri!lo do )ue gasta com ele R Andam * !rocura de um !reo !ara a biodiversidade# acess,vel em $tt!ADDecos/era !ublico !tDnoticia as!4YidZ1JEEJEJ
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Kietname# o !lantio de 12#000 $ectares de mangue custou mais de 1 mil$o de d5lares mas evitou um gasto anual de mais de T mil$es de d5lares em manuteno de di)ues= Fstas an"lises incidem sobre o valor instrumental da biodiversidade# )ue !ode dividir%se em valor econ=mico directo e indirecto Fn)uanto o valor econ5mico directo se !rende com as utilidades imediatas da biodiversidade <como mat3rias%!rimas?# o indirecto traduz a valia do recurso en)uanto /onte de GserviosGA turismo# em!rego# educao 8" ainda )ue considerar o valor de o$()o# no )ual reside o !otencial de bene/,cio /uturo do recurso
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Kale a !ena ouvir PU[82FK# em declarao !ro/erida na con/er6ncia de im!rensa de a!resentao do :elat5rio <realados nossos?A GNature\s multi!le and com!le4 values $ave direct economic im!acts on $uman Nell being and !ublic and !rivate s!ending Reco*ni(in* and re8ardin* the %a"ue de"i%ered to societ9 &9 the natura" en%ironment must &ecome a !o"ic9 !riorit9 +$e economic invisibilitH o/ ecosHstems and biodiversitH is increased bH our dominant economic and model# N$ic$ is +$is consum!tion%led# !roduction%driven# G2(%measured
model is in need o/ signi/icant re/orm +$e multi!le crises Ne are e4!eriencing V /uel# /ood# /inance# and t$e economH V serve as reminders o/ t$e need /or c$ange It is no8 u! to *o%ernments to !ro%ide $isca" or other incenti%es to mo%e us $rom short-term o!!ortunism to "on* term ste8ardshi!5 +$e rig$t !olicies can $el! us move toNard a resource e//icient economHG
In/ormao dis!on,vel em $tt!ADDNNN eureQalert orgD!ubMreleasesD200=%11D$aog% trr111E0= !$!# consultado em 1J de 9aro de 2010 10 8umberto :OPA# Conser%a)o da &iodi%ersidade<# cit # !! 2C segs
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2os dados ecol5gicos aos n1meros econ5micos# as concluses tiram% se ra!idamenteA E 100 mil$es de eurosDano <corres!ondentes a CO do (IB mundial? so o custo das !erdas de biodiversidade at3 ao ano 20S0# se os modus o$erandi se mantiverem inalterados ] tem!o de atentar na natureza mista dos bens em an"lise
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9ais do )ue a!enas um lirismo
de alguns amantes da Natureza# mais do )ue uma bandeira das associaes ecologistas# a !roteco da biodiversidade !ode ser rent"vel e gerar votos !ara os governantes )ue ado!tarem !ol,ticas concretizadoras de tal des,gnio# al3m de criar ri)ueza !ara grandes e !e)uenos investidores >oney ma3es t%e "orld #o around and biodiversity ma3es it more beautiful? 9as o )ue 3# a/inal# a &iodi%ersidadeY ]# desde logo# um comodismo lingu,stico# uma e4!resso de imediatismo medi"tico im!ortada da literatura anglo%sa45nica# )ue une os termos diversidade biol=#ica numa 1nica !alavra
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Fsta 1ltima 3# com e/eito# a /5rmula )ue
encontramos no documento internacional de re/er6nciaA a Conven()o $ara a Diversidade 'iol=#ica <Z&2B?# assinada em 1==2# na se)u6ncia da &on/er6ncia do :io e em vigor desde 2ezembro de 1==E
1E
O artigo
2U desta &onveno de/ine Diversidade biol=#icaA Gvariabilidade entre os organismos vivos de todas as origens# incluindo# inter alia# os ecossistemas terrestres# marin$os# e outros ecossistemas a)u"ticos e os com!le4os ecol5gicos
1J
dos
)uais
/azem
!arte@
com!reende
diversidade dentro de cada es!3cie# entre as es!3cies e dos ecossistemasG
Uma an"lise sint3tica deste relat5rio !ode ver%se no artigo Reconna=tre "a %a"eur ;conomi>ue da "e Nature, !! 10D12# !ublicado na Natura 7555 % Lettre d@information nature et biodiversitA Commission Euro$Aenne # nU 2T <200=?# acess,vel em $tt!ADDec euro!a euDenvironmentDnatureDin/oD!ubsDdocsDnat2000neNslDnat2TM/r !d/ 12 9ic$el 2U:OUPPFAU# ?e constat "a &iodi%ersit; en crise # in 0*E! nU es!ecial 200># !! 11 segs# 11 13 (ortugal rati/icou a &2B atrav3s do 2ecreto 21D=E# de 21 de 'un$o 14 Uma s,ntese anal,tica dos instrumentos internacionais )ue actualmente regem a !roteco da biodiversidade !ode ver%se em :osemarH :A^.UPF# @io"o*ica" resources, in /%e -xford Bandboo3 of &nternational Environmental La" # coord de 2aniel BodansQH# 'utta Brun3e e Fllen 8eH# &$i!!en$am# 200T# !! EC2 segs
11
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A diversidade biol5gica est" !ara os ecossistemas naturais como a diversidade cultural est" !ara os sistemas sociais A trata%se de !reservar a !luralidade e alternBncia de elementos e de !romover a sua com!lementaridade# com vista * manuteno de um n,vel de regenerao ade)uado A di/iculdade de a!reenso do ob-ecto da biodiversidade 3 com!ar"vel# todavia# * insusce!tibilidade de de/inir a noo de cultura# /acto )ue contribuiu !ara a )uali/icao da &2B como Conven()o -nibus ou Convention for all life on Eart%
1C 1S
omnicom!reensividade do termo com!romete a sua o!eracionalidade mas# em contra!artida# a vaguidade da /5rmula ter" sido a razo da adeso massiva dos Fstados # aliada * /ragilidade im!ositiva das normas contidas na &2B
1> 1T
(ara o !1blico em geral# !or3m# a noo
no 3 de longe to a!elativa R !or)ue demasiado elusiva R como o a)uecimento global ou a reduo da camada de ozono F !ara os -usambientalistas# o conceito revela%se /al$o de densidade <Git lacQs issue salienceG? e# conse)uentemente# de "rdua dogmatizao
1=
A!esar da centralidade da &2B em tema de !roteco da biodiversidade# cum!re assinalar# !or um lado# )ue a !roteco da /auna# /lora e seus $abitats -" vin$a sendo ob-ecto de ateno do 2ireito Internacional $" algumas d3cadas (or outro lado# a &2B# sobretudo !or se tratar de uma conveno%)uadro de abrang6ncia
&/r o artigo 1 da 2eclarao Universal sobre a 2iversidade &ultural# assinada em (aris# no Bmbito da UNFP&O# em 2 de Novembro de 2001<realado nosso?A "Culture ta3es diverse forms across time and s$ace. /%is diversity is embodied in t%e uni ueness and $lurality of t%e identities of t%e #rou$s and societies ma3in# u$ %uman3ind. As a source of exchange, innovation and creativity, cultural diversity is as necessary for humankind as biodiversity is for nature. &n t%is sense! it is t%e common %erita#e of %umanity and s%ould be reco#niCed and affirmed for t%e benefit of $resent and future #enerations". 16 23sir3e 9cG:A;# The CD@ A Be9 characteristics and im!"ementation # in 0EC&EL# 2002D1# !! 1T segs# 2E 17 A &2B conta com 1=E Fstados%!artes e 1C> rati/icaes Fntre as aus6ncias do universo de Fstados rati/icantes# a mais im!ressiva 3 a dos FUA &/r $tt!ADDNNN &2B intDconventionD!artiesDlistD R consultado em 1S de 9aro de 2010 18 2esenvolvidamente sobre os antecedentes da &2B e sobre o sentido e alcance das suas normas# (atricia BI:NIF# Alan BO^7F e &at$erine :I2GF;F77# Internationa" ?a8 C the En%ironment# E_ ed # O4/ord# 200=# !! C12 seg 19 23sir3e 9cG:A;# The CD@<, cit # ! 2E
15
14
universal# no 3 o 1nico instrumento a ter em conta no !lano da tutela da biodiversidade <c/r # ali"s# o seu artigo 22? R embora a o!o da concentrao de regimes num modelo de conven()o #uarda6c%uva ten$a sido debatida <mas re-eitada !elos !roblemas !r"ticos# -ur,dicos e !ol,ticos )ue levantava?
20
.aremos
aluso
algumas
destas
convenes em 65 A tutela da diversidade biol5gica 3 encarada !ela &2B como common concern of man3ind <(reBmbulo# EU &onsiderando?# no tendo logrado !enetrar no seu te4to a ideia de common %erita#e of man3ind )ue encontramos na Conven()o das Na(Des Unidas $ara o Direito do >ar! !or e4em!lo# a !ro!5sito da /igura da `rea <artigo 1ET?# ou no /ratado sobre a Lua e outros cor$os celestes <artigo 11? A di/iculdade de alcanar consenso neste !onto decorre desde logo do /acto de a diversidade biol5gica se encontrar# numa larga escala# em territ5rios sob -urisdio estadual# vinculao situacional )ue entraria certamente em c$o)ue <-ur,dico mas sobretudo !ol,tico? com a noo de !atrim5nio comum da 8umanidade 2e!ois# deve sublin$ar%se )ue a &2B abandona a !ura !ers!ectiva conservacionista e ado!ta uma !ostura de incentivo * utilizao racional dos recursos biol5gicos R em !rimeira lin$a# !elos Fstados em cu-o es!ao de -urisdio eles se encontram e com o 1nico limite de alterum non laedere <artigo E? Acresce )ue# ainda )ue a &2B a!ele * !artil$a -usta e e)uitativa dos recursos gen3ticos e e4orte os Fstados desenvolvidos a /ortalecer a ca!acidade dos Fstados menos desenvolvidos com vista * e4!lorao in situ da)ueles recursos# certo 3 )ue no dei4a de inscrever o direito de acesso de Fstados terceiros a estas ri)uezas# ainda )ue su-eito a
&/r 23sir3e 9cG:A;# The CD@<, cit # ! 1= A autora sublin$a )ue# embora a &2B <ao contr"rio da &onveno%)uadro sobre a luta contra as alteraes clim"ticas? no incor!ore# no seu nome# a re/er6ncia a )ue se trata de uma conveno%)uadro# na realidade 3 essa a sua natureza 2i/erentemente da &onveno das Naes Unidas sobre o 2ireito do 9ar# )ue !ode ser considerada uma umbrella convention na medida em )ue absorve regimes anteriores relacionados <numa !ers!ectiva retroactiva?# a &2B constitui%se como base de construo de /uturos regimes de !roteco da biodiversidade no !lano global <numa !ers!ectiva !roactiva?
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consentimento !r3vio /undamentado <e !resumivelmente livreL? do Fstado detentor das mesmas <artigo 1S? .inalmente# a &2B toma um !artido claramente antro!oc6ntrico na )uesto da tutela da diversidade biol5gica# como /ica bem !atente na re/er6ncia ao seu Gvalor ou utilidade actual ou !otencial !ara a $umanidadeG# bem como ao seu G!otencial !ara satis/azer as necessidades e as as!iraes das geraes actuais e /uturasG <artigo 2?
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R con/ronte%se esta !ostura com
a da 1orld C%arter for Nature <a!rovada !ela :esoluo da Assembleia Geral das Naes Unidas AD:FPDETDT# de 2> de Outubro de 1=>2# cu-o !reBmbulo serve de mote a este te4to e cu-o conte1do# desde logo !or se tratar de um documento sem natureza vinculativa# 3 cristalinamente ecoc6ntrico? Ou se-a# e !ara/raseando P;ANPON# Ga &2B nasce de um interesse comum na gesto coordenada de recursos !r5!rios# no de um interesse comum de gesto de recursos comunitarizadosG
22
A tutela da
biodiversidade !ode -usti/icar a regulamentao internacional de a!roveitamento de bens cu-a relevBncia !ara a sobreviv6ncia da 8umanidade no !laneta 3 vital# mas no c$ega ao !onto de os )uali/icar R nem directa# nem mediatamente R como su-eitos a um es)uema de gesto internacional# * semel$ana da `rea O valor da biodiversidade# con)uanto !ossa legitimar a ado!o !ontual de medidas de restritividade m"4ima a certas modalidades de a!roveitamento !lenamente enraizadas# no c$ega a im!or%se como autenticamente metaestadual# na medida em )ue a ado!o de tais medidas de!ende# em !rimeira e 1ltima instBncia# da vontade dos Fstados +emos# !ortanto# um valor )ue consubstancia uma G!reocu!ao comum !ara toda a 8umanidadeG mas )ue 3 gerido# em !rimeira lin$a#
Pem embargo da nota de abertura ecoc6ntrica do 1U considerando do (reBmbulo# )ue sublin$a o Gvalor intr,nseco da diversidade biol5gicaG# logo matizado !elos dois considerandos seguintes# de /eio mais antro!oc6ntrica 22 +imot$H P;ANPON# Dh9 is there a @iodi%ersit9 Con%ention, The internationa" interest in centra"i(ed de%e"o!ment !"annin*# in &nternational Affairs# 1===D2# !! E0T segs# E11
21
16
domesticamente e# no )ue 3 internacionaliz"vel# subordinado *s escol$as !ol,ticas dos Fstados# com a 1nica ressalva da res!onsabilizao !or danos a terceiros em virtude de actividades )ue envolvam a gesto da biodiversidade 2este a!arente <Y? !arado4o nos ocu!aremos em 05# sem!re no intuito de entrelaamento de re/le4es no !lano geral com solues da lei !ortuguesa 65 A !reocu!ao com a conservao da natureza no constitui inven()o do s3culo aa# antes se vislumbrando em momentos $ist5ricos bem anteriores
2E
(onto 3 saber )ual o /undamento )ue l$e !residiaA se
ecol5gico# se econ5mico &om e/eito# -" no s3culo aKII o 9inistro da Fconomia de 7u,s aIK# 'ean%Ba!tiste &olbert# /oi mentor da ,rande -rdonnance des eaux et forEts <1CC=?# segundo a )ual se estabeleceram limites ao abate de "rvores em terrenos !1blicos e !rivados# com vista a reservar madeira !ara a construo de barcos a!tos a singrar os oceanos e a !romover o com3rcio ultramarino No !lano internacional# logo nos alvores do s3culo aa# tanto a Conven()o $ara a $rotec()o de $Fssaros Gteis H a#ricultura <assinada em (aris em 1=02?# como duas convenes sobre a ca!tura de /ocas <ambas datadas de 1=11A uma celebrada entre os FUA e o :eino%Unido# e outra entre :eino%Unido# 'a!o e :1ssia? dei4am bem !atentes os seus des,gnios utilitaristas# /i4ando# atrav3s de contingentes# limites de ca!tura Ao longo do s3culo aa# outros documentos !odem ser re/erenciados# acentuando# todavia# a mesma !ers!ectiva utilit"ria de base F4em!los como o da Conven()o de Londres relativa H $rotec()o da fauna e da flora em estado selva#em <1=EE?# de a!licao circunscrita ao continente a/ricano e o da Conven()o de 1as%in#ton sobre a $rotec()o da flora! fauna e beleCas $anorImicas naturais da AmArica <1=J0? devem ser mencionados# !elo seu !ioneirismo na ado!o de
Pobre o !a!el do 2ireito na conservao da Natureza# ve-am%se (atricia BI:NIF# Alan BO^7F e &at$erine :I2GF;F77# Internationa" ?a8<, cit # !! S=E segs
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institutos como as "reas !rotegidas e os !ar)ues naturais# bem assim como !ela criao de regras de limitao * e4!ortao de tro/3us de caa O leitmotif destas convenes era a salvaguarda dos interesses dos utilizadores destas zonas# maxime caadores O ano de 1=J> deve ser destacado# no !ro!riamente em termos de surgimento de instrumentos regulativos# mas antes !or)ue nele se assiste * criao da Uni)o &nternacional $ara a Protec()o da NatureCa R em 1=SC renomeada Uni)o &nternacional $ara a Conserva()o da NatureCa # designao )ue conserva Fsta Organizao# constitu,da ao abrigo do &5digo &ivil su,o como associao internacional de natureza !rivada# congrega mais de 1 000 associados# entre organizaes governamentais <cerca de 200? e no governamentais <cerca de >00?# e conta com o a!oio es!ecializado e volunt"rio de )uase 11 000 cientistas em mais de 1C0 Fstados :ege%se !or !rinc,!ios de democraticidade interna# )ue se traduzem na eleio do &onsel$o F4ecutivo !or todos os membros reunidos em &ongresso# com mandato de J anos Fstabelece !arcerias com centenas de organismos !1blicos e !rivados em todo o mundo# contando com C0 delegaes es!al$adas !elo globo e tem sede em Gland# na Puia (romove mil$ares de !rogramas de a!oio * conservao e gesto racional dos recursos naturais e tem tido !artici!ao activa na elaborao de centenas de convenes relativas * !roteco da biodiversidade <de entre as )uais# a &2B? Governos# organizaes O seu /inanciamento 3 assegurado !or internacionais e agentes !rivados A
im!ortBncia do seu !a!el 3 universalmente recon$ecida# a !onto de l$e ter sido concedido o estatuto de observadora na Assembleia Geral da Organizao das Naes Unidas
2J
1=C> /oi um ano simb5lico a v"rios t,tulos# o mais con$ecido dos )uais envolve a convocao# !ela Assembleia Geral das Naes Unidas# da con/er6ncia de Fstocolmo# atrav3s da :esoluo 2E=> <aaIII?# de E de
Fstas e outras in/ormaes !odem ser obtidas atrav3s da consulta do site da OrganizaoA $tt!ADDNNN iucn orgD
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2ezembro No !lano da !roteco da biodiversidade# contudo# o ano de 1=C> deve tamb3m ser destacado# !ois acol$eu a reviso da &onveno de 7ondres de 1=EE# acima mencionada# !ela Conven()o africana sobre a conserva()o da natureCa e dos recursos naturais # assinada em Algiers
2S
Fste documento 3# na e4!resso de [IPP e
BFU:IF: # modelarA !or um lado# !or)ue abrange um grande n1mero de recursos# !renunciando a transio da !roteco estan)ue de com!onentes ambientais naturais !ara uma tutela integrada da diversidade biol5gica </auna# /lora# "gua# solo?@ !or outro lado# na medida em )ue# a!esar do conte1do vago da maior !arte das suas normas# introduz dois im!ortantes !rinc,!ios !ara o tema )ue nos ocu!aA de uma banda# o da !re/er6ncia !ela !roteco in situ e# de outra banda# o da res!onsabilidade !rimacial do Fstado de Gresid6nciaG de es!3cies raras /ace * sua !reservao <!rinc,!ios )ue viriam a ter eco global na &2B# mais de vinte anos de!ois? A Conven()o sobre Conas %Gmidas de im$ortIncia internacional es$ecialmente como J%abitatK de aves a uFticas! assinada no Bmbito da UNFP&O em :amsar# em 1=T1# vem acrescer * lista de instrumentos da gerao !r3%&2B# bem assim como a im!ortante Conven()o sobre o comArcio internacional das es$Acies de fauna e flora selva#ens amea(adas de extin()o# conclu,da em ;as$ington em 1=TE <mais con$ecida como &onveno &I+FP? (elo meio R e na se)u6ncia imediata da &imeira de Fstocolmo
2C
detectamos
!rimeira
&onveno com vocao mundial de a!licao em sede de !atrim5nio natural <e cultural? # a!rovada no Bmbito da UNFP&O em Novembro de 1=T2 <Conven()o $ara a $rotec()o do $atrim=nio mundial cultural e natural R c/r o artigo 2# max II2U e EU# re!ortando%se a zonas )ue constituem $abitats de es!3cies animais e vegetais
Ale4andre [IPP e 'ean%(ierre BFU:IF:# Droit Internationa" de "EEn%ironnement# E_ ed # (aris# 200J# ! E1 26 Fsta &onveno conta $o-e com 1>C Fstados%!arteA c/r $tt!ADD!ortal unesco orgDlaDconvention as!Y[OZ1E0SSblanguageZFborderZal!$a# consultado em 1> de 9aro de 2010
25
19
ameaadas
zonas
2T
naturais
estritamente
delimitadas#
res!ectivamente# ambos com e4ce!cional valor do !onto de vista da ci6ncia e conservao? .oi sem d1vida em Fstocolmo )ue gan$ou am!li/icao universal o grito de alarme sobre a degradao vertiginosa dos recursos naturais# como se !ode ler no (reBmbulo da 2eclarao resultante da !rimeira &imeira Ambiental mundial realizada em 1=T2 na)uela cidade suecaA "L. A $oint %as been reac%ed in %istory "%en "e must s%a$e our actions t%rou#%out t%e "orld "it% a more $rudent care for t%eir environmental conse uences. /%rou#% i#norance or indifference "e can do massive and irreversible %arm to t%e eart%ly environment on "%ic% our life and "ell bein# de$end. Conversely! t%rou#% fuller 3no"led#e and "iser action! "e can ac%ieve for ourselves and our $osterity a better life in an environment more in 3ee$in# "it% %uman needs and %o$es. /%ere are broad vistas for t%e en%ancement of environmental uality and t%e creation of a #ood life. 1%at is needed is an ent%usiastic but calm state of mind and intense but orderly "or3. M?N O. M?N A #ro"in# class of environmental $roblems! because t%ey are re#ional or #lobal in extent or because t%ey affect t%e common international realm! "ill re uire extensive coo$eration amon# nations and action in international or#aniCations on t%e common interest. /%e Conference calls u$on ,overnments and $eo$les to exert common efforts for t%e $reservation and im$rovement of t%e %uman environment! for t%e benefit of all t%e $eo$le and for t%eir $osterity".
As &onvenes de :amsar# &I+FP# UNFP&O e a &2B so# segundo Arie +:OU;BO:P+ <Internationa" nature<, cit # !! J2E%J2J?# os 'i#6four instrumentos de Bmbito global em sede de !roteco internacional da biodiversidade
27
20
No )ue tange concretamente os recursos do )ue mais tarde viria a ser designado sob a /5rmula s,ntese de biodiversidade# a 2eclarao# logo no !rinc,!io 2# a!elava * gesto racional# em bene/,cio da gerao !resente e das /uturas# encadeando%a imediatamente no !rinc,!io E com a a/irmao da necessidade de manuteno e mesmo de elevao# )uando !oss,vel# da ca!acidade regenerativa de recursos renov"veis +ermina este !onto es!ec,/ico com uma e4!ressa re/er6ncia# no !rinc,!io J# * im!ortBncia da !reservao e gesto do !atrim5nio da vida selvagem e seus $abitats < t%e %erita#e of "ildlife and its %abitat? e ao im!erativo de res!eito !or estes valores atrav3s das o!eraes de !laneamento econ5mico Fste discurso# transbordante de ing3nua es!erana# no conseguiu inverter a dura realidade de dela!idao de recursos naturais e manuteno de intoler"veis n,veis de !oluio# como se veio a com!rovar no :io# 20 anos mais tarde +er" sido necess"ria a emerg6ncia de causas mais mediaticamente mobilizadoras como a reduo da camada de ozono e sobretudo o a)uecimento global !ara )ue o a!elo de Fstocolmo comeasse a ser levado a s3rio !ela comunidade de Fstados e !ovos a n,vel global R e# ainda assim# com um ,ndice de sucesso muito discut,vel In)uestion"vel !arece ter sido o im!ulso de Fstocolmo * !roduo normativa internacional em m1lti!los !lanos da realidade ambiental# com uma clara tend6ncia de abordagem sectorial <!or agente !oluente? ou geogr"/ica <!or "rea de a!licao? R tend6ncia )ue seria invertida no !5s%:io# com uma a!osta na abordagem global
2>
Fstes
novos instrumentos# )ue denotam uma inteno de introduzir disci!lina# mais ou menos r,gida# no !lano da gesto ecol5gica dos recursos naturais# adensam a -" intrincada trama )ue se comeara a tecer nos anos 1=C0 O a!elo a um trabal%o intenso mas ordenado /eito na 2eclarao de Fstocolmo no ter" tido concretizao !lena# na
28
Ale4andre [IPP e 'ean%(ierre BFU:IF:# Droit Internationa"<, cit # !! JT%J>
21
medida
em
)ue
aumento
de
regulao
no
corres!onde
automaticamente ao incremento e/ectivo do n,vel de !roteco Ao contr"rio# a multi!licao de instrumentos gera /ragmentao e sobre!osio !otenciadoras de con/litos !ositivos de a!licao das normas# os )uais /azem des!ontar d1vidas e !or vezes lit,gios <e eventual res!onsabilidade internacional !or incum!rimento de com!romissos validamente assumidos? O artigo E0 da &onveno de Kiena sobre 2ireito dos +ratados <1=C=? 3 curto !ara resolver <todos? os !roblemas emergentes de sobre!osio de convenes de 2ireito Internacional do Ambiente tais como a aus6ncia de reci!rocidade# a revisibilidade intr,nseca da regulao# a !re/er6ncia !or um n,vel elevado de !roteco# a interde!end6ncia /,sica dos /en5menos )ue acarreta uma e/ic"cia de facto das dis!osies convencionais em /ace de Fstados no !artesL A )uesto no 3 a!enas# !ortanto# de identidade ou alteridade de !artes ou de lex $osterior lex anterior derro#at # antes envolvendo um con-unto de !roblemas# -ur,dicos e t3cnicos# )ue reclama normas de con/lito es!ec,/icas Fsta 3 uma ma#na
2=
uaestio do 2ireito Internacional do Ambiente#
)ui" inevit"vel Pe no !lano interno a articulao entre instrumentos se torna com!le4a# /icando !endente de um di"logo estreito e e/icaz entre as entidades res!ons"veis !ela elaborao de instrumentos de !laneamento territorial# )ue dizer do !lano internacional# no )ual o es!ao# os !roblemas e os intervenientes se multi!licam e4!onencialmente# no $avendo uma entidade coordenadora ao n,vel
7amentando identicamente a ine4ist6ncia de crit3rios materiais de resoluo de con/litos de vig6ncia entre tratados sucessivos no artigo E0 da &onveno de Kiena <limitando%se este a a!elar * com!atibilizao ou a resignar%se * soluo da res!onsabilidade internacional?# .ernando 7OU:FI:O BAP+OP# A internaciona"i(a)o dos recursos naturais marinhos# 7isboa# 200S# !! >11%>1E Ke-a%se tamb3m# em geral# sobre o tema# Alan BO^7F# Re"ationshi! &et8een internationa" en%ironmenta" "a8 and other &ranches o$ Internationa" ?a8 # in /%e -xford Bandboo3 of &nternational Environmental La" # coord de 2aniel BodansQH# 'utta Brun3e e Fllen 8eH# &$i!!en$am# 200T# !! 12S segs# 1E2%1EC Fm es!ecial sobre o crit3rio lex s$ecialis dero#at le#i #enerali no con/ronto entre a &onveno%)uadro sobre as alteraes clim"ticas e a &onveno sobre o (atrim5nio 9undial &ultural e Natural# ;illiam BU:NP# @e"t and sus!enders, The Dor"d Ferita*e Con%entionEs ro"e in con$rontin* c"imate chan*e, in 0EC&EL# 200>D2# !! 1J> segs# 1ST segs
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globalY F mesmo )ue esta com!onentes ambientais#
e4istisse# sem!re a variedade de com necessidades es!ec,/icas#
desaconsel$aria a reductio ad unum no !lano dos instrumentos regulat5rios '" !ara no mencionar a lin$a di/erenciadora )ue sem!re <en)uanto o !aradigma da soberania se no es/umar# !elo menosL? ser" im!rescind,vel traar entre a gesto de recursos submetidos * soberania estadual e a)ueles )ue se encontram em terra de nin#uAm. Fn/im# de entre as convenes im!ulsionadas !ela vaga de /undo de Fstocolmo cum!re assinalar# com maior relevBncia !ara o conte4to nacionalA a Conven()o de 0amsar sobre Conas %Gmidas! su$ra re/erenciada ! a Conven()o sobre a conserva()o das es$Acies mi#rat=rias $ertencentes H fauna selva#em! ado!tada em Bona em 1=T= @ a Conven()o relativa H conserva()o da vida selva#em e dos %abitats naturais da Euro$a# assinada em Berna em 1=T= @ a Conven()o $ara a $rotec()o do meio marin%o do AtlIntico nordeste <mais con$ecida !or &onveno OP(A:? # celebrada em (aris em 1==2# bem como ambas as &onvenes ado!tadas sob a 3gide da ONU e com relevBncia !ara a biodiversidade R# a Conven()o de >onte#o 'ay! de 1=>2
EJ EE E2 E1 E0
<cu-a !arte aII 3 inteiramente dedicada *
!roteco do ambiente marin$o? e a &2B ] com elas )ue se entretece a mal$a )ue vamos observar de seguida 6565 &onservar a natureza e !romover a gesto racional dos recursos naturais so dois ob-ectivos cimeiros do Fstado !ortugu6s# como !ode ler%se nas al,neas c? e d? do nU 2 do artigo CCU da &onstituio Fstes ob-ectivos t6m eco na 7ei de Bases do Ambiente <7ei 11D>T# de T de Abril Z 7BA?# cu-as al,neas d? e e? do artigo JU acentuam a necessidade de !roteco da biodiversidade atrav3s de instrumentos v"rios# com
:ati/icada !or (ortugal atrav3s do 2ecreto 101D>0# de = de Outubro :ati/icada !or (ortugal atrav3s do 2ecreto 10ED>0# de 11 de Outubro 32 :ati/icada !or (ortugal atrav3s do 2ecreto =SD>1# de 2E de 'ul$o 33 :ati/icada !or (ortugal atrav3s do 2ecreto S=D=T# de E1 de Outubro 34 :ati/icada !or (ortugal atrav3s do 2ecreto CT%AD=T# de 1J de Outubro
30 31

ES
23
vista a estabelecer um continuum naturale enumera os instrumentos de
O artigo 2TU da 7BA# )ue da !ol,tica de
o!eracionalizao
ambiente# dedica as cinco !rimeiras al,neas * conservao da natureza 7ogo de seguida# o artigo 2>U alude * estrat3gia nacional de conservao da Natureza# a submeter !elo Governo * Assembleia da :e!1blica # e o artigo 2=UD1 d" o tom !ara a introduo no !alco da !roteco ambiental de uma rede nacional de "reas !rotegidas )ue salvaguarde e !romova a continuidade e coer6ncia do ecossistema O actual )uadro normativo da !roteco da Natureza no sistema !ortugu6s est" contido no 27 1J2D200># de 2J de 'ul$o <:egime -ur,dico de conservao da Natureza e da biodiversidade Z :&NB? +rata%se de um regime em )ue# sob o guarda%c$uva da 0ede Fundamental de Conserva()o da NatureCa <Z:.&N?# se acol$em realidades de natureza diversa# )uer do !onto de vista dos com!onentes ambientais# )uer da /onte de onde !rov6m &om e/eito# de acordo com o artigo SU do :&NB# na :.&N coe4istem# de um lado# a :eserva Fcol5gica Nacional <Z:FN?# a :eserva Agr,cola Nacional <Z:AN? e zonas integrantes do dom,nio !1blico $,drico R consideradas Freas de continuidade R e# de
Nos termos do artigo SUD2Dd? da 7BA# G&ontinuum naturale 3 o sistema cont,nuo de ocorr6ncias naturais )ue constituem o su!orte da vida silvestre e da manuteno do !otencial gen3tico e )ue contribui !ara o e)uil,brio e estabilidade do territ5rioG 36 A!rovada !ela :esoluo do &onsel$o de 9inistros 1S2D2001# de 11 de Outubro Fsta Fstrat3gia mereceu um !rimeiro 0elat=rio de Execu()o elaborado !elo I&NB# a!resentado em 2T de 'ul$o de 200= <susce!t,vel de consulta em $tt!ADD!ortal icnb !tDI&N(ortalDv(+200TDOcI&NBD2ocumentoscdecre/er O&EOAAnciaDFstratO&EOA=giacNacionalcdac&onserva O&EOATO&EOAEocdacNaturezacecdacBiodiversidadeDYresZ1JJ04=00?# o )ual /oi ob-ecto de duras cr,ticas !or !arte das associaes ambientalistas# desde logo !or o !r5!rio I&NB constatar a /alta de in/ormao !lena e /i"vel sobre os elementos da biodiversidade nacional# lacuna )ue# segundo o GFO+A# torna im!oss,vel a elaborao de )ual)uer :elat5rio /idedigno <c/r $tt!ADDNNN geota !tDscidDgeota;eb(ageD!rintArticleKieNOne as!Y categorHI2ZT20barticleI2Z211T? 37 Pobre este regime# ve-a%se 'os3 9"rio .F::FI:A 2F A79FI2A# O %e"ho, o no%o e o recic"ado no direito da conser%a)o da Nature(a, !ublicado neste e%booQ Pobre o anterior en)uadramento legal# 9aria Ale4andra A:AGdO# Institui)o concreta e !rotec)o e$ecti%a da rede Natura 0111 A a"*uns !ro&"emas, in 0evista do CED-UA# 2002D2# !! 1E segs# es! 1S%1T 38 Nos termos do nU 2 do !receito# "reas de continuidade Gestabelecem ou salvaguardam a ligao e o intercBmbio gen3tico entre as di/erentes "reas nucleares de conservao# contribuindo !ara uma ade)uada !roteco dos recursos naturais e
35
EC
ET
E>
24
outro lado e sob um outro guarda%c$uva denominado +istema Nacional de Preas de Conserva()o <ZPNA&?# "reas classi/icadas v"rias O artigo 2UD2 do :&NB estabelece )ue subsistem os regimes es!eciais a!lic"veis * :FN # :AN # dom,nio !1blico $,drico# e aos recursos /lorestais# /itogen3ticos# agr,colas# cineg3ticos# !es)ueiros e a)u,colas das "guas interiores No sistema nacional# estas zonas convivem com "reas classi/icadas !or decreto regulamentar <"reas !rotegidas de Bmbito nacionalA artigo 1JUDE do :&NB? R entre estas# os !ar)ues nacionais e os !ar)ues naturais dis!em obrigatoriamente de um !lano de ordenamentoA artigo 2EUD1 do :&NB@ en)uanto as reservas naturais e !aisagens !rotegidas de Bmbito nacional !odem dis!or de !lano de ordenamentoA artigo 2EUD2 do :&NB? R# !or deliberao aut"r)uica <"reas !rotegidas de Bmbito regional ou localA artigo 1SUD2 do :&NB?# !or regulamento regional da autoria do res!ons"vel !ela !asta do Ambiente# nas :egies Aut5nomas# nos termos de legislao de ada!tao <c/r o artigo SJU do :&NB?# !or acto su!ranacional <artigo 2TU do :&NB? R sendo certo )ue o regime a!lic"vel nestes casos 3 o do acto de classi/icao nacional# )uando $ouver coincid6ncia com "reas !rotegidas de n,vel nacional <nU E do artigo 2TU citado?
J1 E= J0
!ara a !romoo da continuidade es!acial# da coer6ncia ecol5gica das "reas de classi/icadas e da conectividade das com!onentes da biodiversidade em todo o territ5rio# bem como !ara uma ade)uada integrao e desenvolvimento das actividades $umanasG 39 (ara o elenco de "reas abrangidas na :FN# ve-a%se o artigo JU do 27 1CCD200># de 22 de Agosto As condicionantes de uso e utilizao destas "reas esto enunciadas no artigo 20U do mesmo di!loma 40 A com!osio da :AN 3 determinada !elos artigos >U do 27 TED200=# de E1 de 9aro?# !or re/er6ncia ao artigo CU <integrao gen3rica?# e =U <integrao es!ec,/ica? As condicionantes de uso e utilizao destas "reas esto enunciadas nos artigos 20U e segs do mesmo di!loma 41 Note%se )ue neste caso# di/erentemente do )ue se !assa em termos de relao entre o :&NB e outros regimes como a :FN# o legislador no /risou a es!ecialidade Fntendemos )ue ela deve ser tida !or im!l,cita# dado )ue se trata de actos )ue traduzem a e4ecuo de obrigaes a )ue (ortugal se vinculou internacionalmente# constituindo%se em res!onsabilidade internacional se o no /izer &um!re# todavia# c$amar a ateno !ara o !rinc,!io da !roteco mais elevada e e/ectiva# bem estabelecido em 2ireito do Ambiente <c/r o artigo JUD/? do :&NB@ os !rinc,!ios 1E e 1J da 2eclarao de Fstocolmo@ o !rinc,!io 11 da 2eclarao do :io@ o artigo 1=1D2 do +.UF?# )ue ditar" a !re/er6ncia do instrumento )ue con/erir mel$or !roteco

J2
25
(ara acrescer * com!le4idade descrita # deve ressaltar%se )ue a con/ormao das "reas de Bmbito regional e local R e# !or identidade de razo# a das "reas nacionais <c/r o artigo 1JUD1Db? e nU 2 do :&NB? R# !ode so/rer alteraes decorrentes da mutao dos !ressu!ostos )ue esto na base da classi/icao realizada !elo Instituto !ara a &onservao da Natureza e da Biodiversidade# I ( <ZI&NB? "reas na :NA( <artigo 1SUDS? mutabilidade end3mica das
JJ JE
<)ue
constitui a autoridade nacional?# levando * integrao ou e4cluso de Fsta instabilidade# resultante da do es!ao natural# 3 condies
caracter,stica do 2ireito do Ambiente e !rovoca uma cont,nua reavaliao da base de /acto sobre a )ual recaem as vinculaes administrativas# no sentido de )ue estas no vo al3m nem se )uedem a)u3m das necessidades reais de tutela 2e di/erente teor se a/igura a neutralizao do interesse de conservao do ambiente em /ace de outros interesses# sociais e econ5micos (ense%se# !or e4em!lo# nas !ossibilidades de alterao da
0ue 3 caracterizada# na realidade /rancesa# !or recurso a e4!resses como G!an5!liaG# GarsenalG# Gcon/usoG# GlabirintoGL R &$antal &ANP# ?a su!er!osition des statuts !rotecteurs un atout !our "a di%ersit; &io"o*i>ueG # in 0*E# n U es!ecial# 200># !! 1J= segs# 1S1 43 O I&NB I ( sucede ao Instituto de &onservao da Natureza <I&N?# na se)u6ncia da re/orma da estrutura o!erativa do 9inist3rio do Ambiente !romovida !elo 27 20TD200C# de 2T de Outubro <OrgBnica do 9inist3rio do Ambiente? O 27 1ECD200T# de 2T de Outubro# cria o I&NB# I ( # instituto !1blico integrado na administrao indirecta do Fstado# sob su!erintend6ncia e tutela do 9inist3rio do Ambiente# Ordenamento do +errit5rio e 2esenvolvimento regional 44 Fsta susce!tibilidade de reviso a!lica%se# inclusivamente# *s zonas integrantes da rede Natura 2000# nos termos dos artigos =D2 e CDJ da 2irectiva =2DJED&F < Babitats?# e JD1 da 2irectiva T=DJ0=D&FF <Aves?# a!elando * teoria do contrarius actus R neste 1ltimo caso# invocando tamb3m um !rinc,!io de coer6ncia com o regime da 2irectiva 8abitats# )ue claramente !rev6 dois ti!os de desclassi/icaoA !or razes ecol5gicas# de uma banda# e !or razes de sobreval6ncia de interesses econ5micos e su-eita a medidas com!ensat5rias# de outra banda R c/r # desenvolvidamente# 8enning +8O9AP# Dec"assi$ication o$ !rotected areas under the Fa&itats and the Di"d @irds Directi%es# in EEEL0# 200>D1# !! E segs# J segs O +ribunal de 'ustia -" recon$eceu# de resto# a !ossibilidade de desclassi/icao de uma e(F em virtude da !erda de !otencial ornitol5gico R c/r o Ac5rdo de 1E de 'ul$o de 200C <!roc &%1=1D0S?# I1E# onde se !ode ler )ue GL a 9ember Ptate maH not reduce t$e sur/ace area o/ an P(A We(FX or alter its boundaries unless t$e areas e4cluded /rom t$e P(A are no longer t$e most suitable territories /or t$e conservation o/ s!ecies o/ Nild birds Nit$in t$e meaning o/ Article J<1? o/ t$e 2irectiveG Pobre a $i!5tese de desclassi/icao no Bmbito da 2irectiva Babitats# c/r o &aso 7eHbuc$t <!roc &%STD>=?# descrito infra# nota S2
42
26
delimitao
da
:FN
!or
motivo
de
interesse
geral
ou
de
desenvolvimento# no seu Bmbito# de aces de relevante interesse !1blico <c/r os artigos 1TU e 21U do 27 1CCD200># de 22 de Agosto? Ou !onderem%se os mecanismos de reviso e sus!enso de !lanos !revistos nos artigos =>U# ==U e 100U do 27 E>0D==# de 22 de Petembro <alterado e re!ublicado !elo 27 JCD0=# de 20 de .evereiroA :egime 'ur,dico dos instrumentos de gesto territorial?# )ue /azem ceder# em situaes teoricamente e4ce!cionais )ue se t6m vindo a banalizar nos 1ltimos anos# as razes de tutela ambiental !erante a invocao de situaes Gde recon$ecido interesse nacional ou regional# ouvidas as cBmaras munici!ais das autar)uias envolvidasG Fn/im# e sem !retenses de e4austividade# re/licta%se nas conse)u6ncias de uma norma como o artigo S1UDEDb? do :&NB# )ue im!e a adio aos novos !lanos de ordenamento de "reas !rotegidas da re/er6ncia de )ue# na /alta de autorizao ou !arecer da autoridade nacional sobre a viabilidade de realizao de um !ro-ecto ou actividade
JS
a elas su-eito no !razo de JS

JC
dias# o sil6ncio 3 entendido como assentimento
Fstes tr6s singelos e4em!los denotam a /ragilidade do interesse de !roteco do ambiente em /ace da cl"usula do Ginteresse geralG# )ue !arece encar"%lo como um interesse e4c6ntrico# no du!lo sentido )ue a e4!resso com!orta Ora# a !redominBncia acr,tica da economia sobre a ecologia 3 desaconsel$"vel tanto do !onto de vista /,sico# como do -ur,dico# como mesmo do econ5mico R basta recordar as
Os condicionamentos ou interdies !oss,veis decorrentes do estatuto de "rea !rotegida esto descritos# de /orma gen3rica# na al,nea d? do nU E do artigo 1JU do :&NB# )ue versa sobre o conte1do do acto de classi/icao# o )ual# uma vez sobrevinda a regulao em !lano de ordenamento# as absorve <c/r o artigo 2EUDC do :&NB? Uma imagem mais a!ro4imada das restries de utilizao !oss,veis encontra% se no &a!,tulo KII# relativo ao regime sancionat5rio# cu-os artigos JEU e JJU enunciam uma longa lista de contra%ordenaes !otencialmente a!lic"veis# de acordo com as necessidades de !roteco es!ec,/ica de cada "rea !rotegida 46 Assinale%se )ue da con-ugao entre os artigos 2EUDJ do :&NB# e =>UD2 e ==UDE do &5digo do (rocedimento Administrativo# -" resulta )ue o !arecer da autoridade nacional# sendo obrigat5rio# no 3 vinculativo@ e sendo obrigat5rio# a sua no emisso no obsta * !rossecuo do !rocedimento R o )ue redunda em soluo materialmente id6ntica# desde logo no !lano da res!onsabilizao da entidade consultiva
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27
concluses do /EE' 0e$ort mencionadas nas !alavras introdut5rias a este te4to !ara nos com!enetrarmos da verdade desta assero Bem !ode o legislador a!elar * /5rmula es/ingicamente amb,gua do desenvolvimento sustent"vel <c/r o artigo CCUD2 da &onstituio e o artigo JUDb? do :&NB? !ara de!ois dei4ar * Administrao mos livres !ara !roceder a com!osies de interesses con-unturalmente orientadas !ela resoluo de !roblemas de curto !razo sem !onderar conse)u6ncias de m3dio e longo !razos ] verdade )ue as restries# de maior ou menor intensidade# )ue !odem incidir sobre o uso de zonas classi/icadas como "reas de !roteco da biodiversidade# so susce!t,veis de constituir obst"culos ao desenvolvimento econ5mico dos munic,!ios# /acto )ue !ode gerar !resses no sentido de alterar a delimitao da)uelas# ou de /orar a neutralizao do interesse ecol5gico !or razes s5cio%econ5micas &iente desta realidade# o legislador !reviu# no renovado )uadro normativo da :FN# um mecanismo de !ere)uao com!ensat5ria )ue re/reia tais im!ulsos# o/erecendo uma contra!artida aos munic,!ios cu-a circunscrio se ve-a es!ecialmente !ovoada !or terrenos integrados na)uela estrutura de !roteco <c/r o artigo ESU do 27 1CCD200># de 22 de Agosto? No seria uma ideia !rever mecanismo id6ntico !ara o PNA(Y Publin$e%se )ue nem mesmo as zonas )ue gozam de um ,ndice de e/ic"cia !rotectiva su!erior !or estarem integradas na rede Natura 2000 R em razo do du!lo grau de /iscalizao -urisdicional )ue sobre elas teoricamente recaiA tribunais nacionais# de um lado# e tribunais da Unio Furo!eia# de outro# estes tanto no !lano da colocao de )uestes !re-udiciais# como e sobretudo no Bmbito do contencioso !or incum!rimento R se encontram imunes * !ossibilidade de neutralizao dos valores naturais !or Grazes im!erativas de recon$ecido interesse
JT
Fm geral sobre o regime da rede Natura 2000# .ernando A7KFP &O::FIA# Hanua" de Direito do Ur&anismo# I# J_ ed # &oimbra# 200># !! 2=J segs
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J>
28
!1blicoG# e4!ressas em des!ac$o con-unto do 9inistro do Ambiente !rovada a ine4ist6ncia de solues alternativas
J=
do 9inistro com!etente em razo da mat3ria# no )ual deve /icar Ainda )ue com um grau de discricionaridade m,nimo no )ue tange ao sacri/,cio de es!3cies e $abitats !riorit"rios# tal subvalorizao 3 admiss,vel nos termos do artigo 10UD10 e 11 do 27 1J0D==# de 2J de Abril# alterado e re!ublicado !elo 27 J=D200S# de 2J de .evereiro e4igida ao o!erador traduz%se na
S0
<relativamente *s de Gmedidas
es!3cies !riorit"rias# vide o nU 11? Nestas situaes# a contra!artida im!osio com!ensat5riasG# )ue visam salvaguardar a Gcoer6ncia internaG da rede Natura 2000# )ue sero comunicadas * &omisso Furo!eia Fstas medidas# )ue devero ser a!rovadas <a!esar do sil6ncio do di!loma? !elo I&NB# concretizam o !rinc,!io do !oluidor%!agador ou# na terminologia do :&NB# da com!ensao Wc/r o artigo JUDd?X ] duvidosa a sua relao com o des!ac$o ministerial )ue o!era o recon$ecimento da im!ortBncia do !ro-ecto !or razes de im!erativo interesse !1blico em total a/ronta aos valores da biodiversidade tutelados !elo di!loma Pe com!reendemos# !or um lado# )ue a
No es)ueamos )ue a 2eclarao de Im!acto Ambiental <Z2IA? !ode# nos termos do 27 C=D2000# de E de 9aio <alterado e re!ublicado !elo 27 1=TD200S# de > de Novembro? ser recusada !or motivos no ecol5gicos <c/r o artigo 1>U# )ue entrega a com!et6ncia de emisso da 2IA ao 9inistro do Ambiente de /orma absolutamente livre em /ace do relat5rio da &omisso de Avaliao? Nesse )uadro# a es uiCofrenia do 9inistro do Ambiente !oder" ser /atal * congru6ncia interna do des!ac$o con-unto# !ois no seio da Avaliao de Im!acto Ambiental <ZAIA? teve uma !ostura e no !rocedimento de neutralizao dos e/eitos da AIA assumir" outraL 49 Publin$e%se o adv3rbio teoricamente# !elo menos no !lano nacional A sindicBncia de um des!ac$o deste teor# /orosamente -unto dos tribunais administrativos# !or !arte de autores !o!ulares ou do 9inist3rio (1blico# agindo em de/esa da biodiversidade# est" seriamente com!rometida !ois# mesmo )ue !asse o obst"culo da )uali/icao como Gacto !ol,ticoG <c/r o artigo JUD2Da? do F+A.?# a sua natureza intensamente discricion"ria sem!re constituir" um constrangimento ao !oder de reviso do -uiz administrativo# !or se tratar de inger6ncia num es!ao de Gvaloraes !r5!rias da /uno administrativaG O &onsel$o de Fstado /ranc6s# segundo &$antal &ANP < ?a su!er!osition<, cit.# !! 1CJ%1CS?# revela%se olim!icamente indi/erente *s razes ecol5gicas )ue !oderiam o!or%se * construo de grandes in/ra%estruturas !1blicas em "reas classi/icadas !erante a alegao do interesse econ5mico da sua viabilizao 50 2etal$adamente sobre este !onto# +iago AN+UNFP# Sin*u"aridades de um Re*ime Eco"+*ico5 O re*ime .ur/dico da Rede Natura 0111 e, em !articu"ar, as de$ici2ncias da an3"ise de incid2ncias am&ientais, !ublicado neste e%booQ <!onto J?
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!roteco do ambiente no !ode constituir%se num des,gnio totalit"rio# no dei4amos de observar# !or outro lado# )ue tem )ue $aver um !reo deste desvio !ara uma le#alidade $aralela e )ue ele se traduzir"# de uma banda# na !onderao e4austiva de motivos de subvalorizao do interesse ecol5gico e# de outra banda# na !ontual e !lena realizao das aces em )ue se traduzem as medidas com!ensat5rias# sob !ena de invalidade <total ou !arcial? do acto autorizativo /inal R onde tais medidas devero ser inseridas a t,tulo de cl"usulas modais
S1
2e resto# e mesmo reiterando )ue# numa sociedade aberta e !luralista# no $" interesses absolutos# a im!ortBncia transes!acial e transgeracional da salvaguarda da biodiversidade deveria -usti/icar um maior cuidado do legislador na !ermisso de entrada !ela -anela a um !ro-ecto ao )ual tin$a /ec$ado a !orta R maxime se estiverem em causa es!3cies classi/icadas na se)u6ncia de vinculao internacional# cu-a a/ectao arbitr"ria /ar" incorrer o Fstado em res!onsabilidade internacional <no caso de com!romissos assumidos !erante a Unio Furo!eia# su-eita%o a ser !erseguido !ela &omisso no !lano da aco !or incum!rimento R como# de resto# -" aconteceu ao Fstado !ortugu6s no caso Castro Qerde ? A natureza do des!ac$o con-unto
O artigo 121U do &(A admite a introduo de termos# condies e modos no acto administrativo# desde )ue a!resentem uma relao com o /im do acto e res!eitem os !arBmetros de !ro!orcionalidade R embora no se !ronuncie sobre as conse)u6ncias !ara o acto autorizativo do no acatamento <total ou !arcial? de cl"usulas modais !elo destinat"rio <c/r # sobre este !onto# o nosso Risco e modi$ica)oL# cit # !! C0J segs e re/er6ncias citadas? 52 2ecidido !elo Ac5rdo do +ribunal de 'ustia da Unio Furo!eia de 2C de Outubro de 200C# !roc &%2E=D0J Assinale%se )ue# neste caso# a condenao ocorreu !or deteco# !or !arte da &omisso e sancionado !elo +'# de um d3/ice de !onderao de circunstBncias de risco no seio da AIA# )ue gerou uma 2IA /avor"vel )uando# no entender da &omisso <e da 0uercus# )ue /ez a den1ncia?# no estavam esgotadas as alternativas e sobretudo# no $avia certezas cient,/icas de )ue a o!o !or a)uele traado no traria riscos *s es!3cies <o )ue denota a utilizao de uma metodologia de an"lise de riscos de !atamar mais elevado do )ue o $abitual# corres!ondendo * l5gica da !recauo R e mesmo tendo /icado !rovado )ue a construo do troo no im!licara# de /acto# )ual)uer risco !ara as es!3cies em -ogo R c/r o I2JU? Um e4em!lo de rean"lise !elo +ribunal de 'ustia da Unio Furo!eia da deciso !ol,tica de desa/ectao de zonas integradas em "rea !rotegida ao abrigo da Directiva Aves vem descrito no caso Comiss)o contra a M0e$Gblica federal daN
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S2
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dei4a a d1vida -ur,dica de saber se a sua emisso dever" ser !recedida de audi6ncia !r3via# * semel$ana do )ue aconteceria relativamente a um acto administrativo +odavia# certo 3 )ue o contradit5rio social -" ocorreu no !rocedimento de AIA ou na avaliao de incid6ncias ambientais e !ode )uestionar%se a sua necessidade neste momento to !r54imo 9as se a !artici!ao !1blica !oder" at3 ser validamente contornada# !ensamos )ue seria de toda a !ertin6ncia /azer intervir no !rocedimento de emisso do des!ac$o con-unto# a t,tulo obrigat5rio ainda )ue no vinculativo# o &onsel$o Nacional do Ambiente e do 2esenvolvimento Pustent"vel# cu-o !arecer !oderia constituir um /actor de legitimao social da)uele
SE
Fstas brev,ssimas re/le4es dei4am entrever )ue# a!esar da densa mal$a legislativa e regulamentar )ue a conservao da natureza convoca# a a/irmao das vinculaes ecol5gicas 3 !resa /"cil dos im!erativos de Ginteresse geralG O regime de conservao da Natureza acaba !or traduzir uma mo c$eia de regimes e4cessivamente !orosos e# conse)uentemente# !ouco e/icazes nos des,gnios )ue o 2ireito Internacional e a 7ei .undamental /i4am nesta sede 05 A tutela -ur,dica da biodiversidade assenta no !ressu!osto de )ue a sua e4ist6ncia e a sua gesto racional contribuem !ara o e)uil,brio dos
Aleman%a! decidido !or ac5rdo de 2> de .evereiro de 1==1 <!roc &%STD>=? R )ue 8enning +8O9AP identi/ica como um e4em!lo de desclassi/icao < Dec"assi$icationL# cit # ! J?A v su$ra# nota JJ A natureza da deciso no im!ediu a &omisso# !rimeiro# e o +ribunal de 'ustia# de!ois# de avaliarem se# estando em causa es!3cies !riorit"rias# os interesses sociais a salvaguardar eram de /acto su!eriores aos ecol5gicos e se as medidas com!ensat5rias eram ade)uadas e su/icientes !ara colmatar o !assivo ecol5gico gerado !ela construo de um novo di)ue na regio de 7eHbuc$t 53 O &NA2P /oi criado !elo 27 221D=T# de 20 de Agosto ] um 5rgo consultivo do 9inistro do Ambiente# inde!endente# com!osto !or cerca de E0 membros <S a = dos )uais indicados !elo Governo# sendo um deles o (residente?# com mandato de tr6s anos R c/r os artigos EU e JU +em !or misso G!ro!orcionar a !artici!ao das v"rias /oras sociais# culturais e econ5micas na !rocura de consensos alargados relativamente * !ol,tica ambientalG <artigo 1UD1? As suas com!et6ncias esto descritas no artigo 2U do di!loma citado
31
ecossistemas locais e regionais em )ue os seus elementos se inserem# /omentando# !or conse)u6ncia# a $armonia do ecossistema global (romover a diversidade biol5gica 3 /undamental !ara a Gevoluo e manuteno dos sistemas de su!orte da vida na bios/eraG e# como tal# esse ob-ectivo constitui uma G!reocu!ao comum !ara toda a $umanidadeG <(reBmbulo da &2B# 2U e EU considerandos? Isto no signi/ica# contudo# )ue a gesto de toda a biodiversidade deva /icar entregue a um 1nico organismo# su!ranacional# )ue a administre a /avor da $umanidade &om e/eito# a
SJ
gesto
da
biodiversidade
coloca#
no
!lano
internacional# um !roblema )ue se !rende com a !ossibilidade de substituio da vontade dos Fstados no uso e /ruio dos seus recursos# ou se-a# na de/inio das suas !ol,ticas ambiental# energ3tica# econ5mica Ao contr"rio dos /undos marin$os em zona de alto mar# ou da lua e demais cor!os celestes# )ue se encontram subtra,dos a -urisdio estadual# a biodiversidade <ressalvados os recursos bi5ticos marin$os GresidentesG em zona de alto mar ? tem uma /iliao ao Fstado
(ara Ale4andre [IPP <The common concern o$ manIind # in Environmental Policy R La"! 1==TD2# !! 2JJ segs# 2JT?# Gt$e !roclamation t$at sa/eguarding t$e global environment or one o/ its com!onents is a matter o/ common concern /or t$e N$ole o/ manQind Nould mean t$at it can no longer be considered as solelH Nit$in t$e domestic -urisdiction o/ Ptates# due to its global im!ortance and conse)uences /or allG 55 Uma das )uestes )ue se coloca 3 a de saber se a &2B se a!lica aos recursos bi5ticos em zona de alto mar <e# noutro !lano# se rege a !roteco do ambiente marin$o em zona de -urisdio estadual# em razo da sobre!osio com a (arte aII da &onveno de 9ontego BaH R a!esar de !osterior# !arece !revalecer# !or es!ecial# esta 1ltima# como de resto o artigo 22# 1_ !arte# da &2B# con/irma?# uma vez )ue estes com!onentes da /lora e /auna marin$as esto claramente /ora do Bmbito dos !oderes de gesto e e4!lorao detidos !ela Autoridade dos .undos 9arin$os Note% se )ue o G!atrim5nio comum da 8umanidadeG gerido !ela Autoridade 3 constitu,do !elos recursos )ue# segundo o artigo 1EE da &onveno da ONU !ara o 2ireito do 9ar# so Gall solid# li)uid or gaseous mineral resources in situ in t$e Area at or beneat$ t$e seabed# including !olHmetallic nodulesG Fm contra!artida# o artigo 1JS da mesma &onveno estabelece o dever de observBncia# !or !arte da Autoridade# de deveres de evitao da !oluio e de !reveno e conservao dos recursos vivos no Alto 9ar# tendo em considerao e/eitos colaterais decorrentes das o!eraes de e4!lorao dos min3rios encontrados nos /undos marin$os sob sua gesto <ve-a%se tamb3m o artigo 1J2UDE da mesma &onveno# sobre deveres dos Fstados de !reveno da !oluio em zona de Alto 9ar? Nesta sede# a &2B !areceria !oder ter alguma valia# na con/ormao de tais deveres de conservao
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SS
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onde se abriga e constitui# !ara este# uma /onte de ri)ueza Ou se-a# vislumbram%se a)ui dois ei4os !roblem"ticosA !or um lado# os modelos de gesto alteram%se de acordo com a natureza e4clusiva# !artil$ada ou comum <global? do recurso @ !or outro lado# e inde!endentemente do local onde se encontre# ao valor econ5mico do recurso normalmente acresce um valor ecol5gico# )ue eventualmente !oder" -usti/icar a re)uali/icao de um recurso e4clusivo como recurso comum :e!are%se )ue no estamos a)ui a cuidar da #est)o $artil%ada de recursos )ue se desdobram situacionalmente !or zonas a )ue corres!ondem v"rias -urisdies estaduais# $avendo usos v"rios a com!atibilizar Nesse modelo R de inevitabilidade /,sica R de a!roveitamento !artil$ado# essencial 3 !reservar as relaes de boa vizin$ana e de res!eito !elos direitos dos co%titulares# coo!erando de boa%/3 !ara a no /rustrao de e4!ectativas leg,timas dos Fstados envolvidos R como /icou desde logo /i4ado na deciso arbitral Lac Lanoux <1=ST?# )ue o!fs a .rana * Fs!an$a numa dis!uta sobre um lago comum a ambos os Fstados # e /oi recentemente reiterado !elo
+odavia# no s5 a letra e teleologia da &2B indiciam a sua a!licao e4clusiva a Fstados# como o teor dual da sua ambio regulativa R incitando * conservao mas /omentando a utilizao racional em !rol das geraes !resentes e /uturas e numa l5gica de re!artio e)uitativa R descarta# a!arentemente# a vinculao da Autoridade# )ue tem relativamente aos recursos bi5ticos do Alto 9ar uma relao estritamente /uncional 2e todo o modo# a razo de es!ecialidade sem!re recomendaria a a!licao anal5gica * `rea da (arte aII da &onveno de 9ontego BaH <c/r # uma vez mais# o artigo 22 da &2B# salvo !orventura em caso de Gserious damage or t$reat to biological diversitH?# e no a &2B <Alan BO^7F# Re"ationshi!<, cit # !! 1E=%1J0# !arece# no obstante# concluir !or um regime misto# resultado da /uso entre &2B e &onveno de 9ontego BaH? Uma s,ntese dos !roblemas colocados !elo a!roveitamento con-unto de recursos marin$os# bi5ticos e abi5ticos# ve-a%se em .ernando 7OU:FI:O BAP+OP# A internaciona"i(a)o<, cit5, !! JE segs <!or re/er6ncia ao conceito de internacionalizao utilizado? Pobre a !roteco do ambiente marin$o sob a 3gide da &onveno da ONU !ara o 2ireito do 9ar# ve-a%se &arla A9A2O GO9FP# A !rotec)o internaciona" do am&iente na Con%en)o de Honte*o @a9 # in /extos dis$ersos de Direito do Ambiente# I# 200># !! 1>T segs 56 Pobre as v"rias noes em -ogo# 'utta B:UNN]F# Common areas, common herita*e and common concern, in /%e -xford Bandboo3 of &nternational Environmental La" # coord de 2aniel BodansQH# 'utta Brun3e e Fllen 8eH# &$i!!en$am# 200T# !! SS1 segs# SST segs
ST SC
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+ribunal Internacional de 'ustia no caso das /"bricas de !asta de !a!el nas margens do rio UruguaH# )ue o!fs a Argentina ao UruguaH O conceito de recursos $artil%ados /oi /ormalmente abordado em duas :esolues R E12= <aaKIII?# de 1E de 2ezembro de 1=TE# e E2>1 <aaIa?# de 12 de 2ezembro de 1=TJ
S>
R da Assembleia Geral
das Naes Unidas# embora no se ten$a c$egado a uma de/inio !recisa O +ribunal Internacional de 'ustia deu e4!resso acol$imento * noo no Ac5rdo ,abci3ovo6Na#ymaros <1==T?# em cu-o I>S considerou o 2an1bio um Grecurso !artil$adoG entre 8ungria e :e!1blica c$eca# comun$o )ue obriga * observBncia de um con-unto de obrigaes# de entre as )uais avulta o dever de utilizao Ge)uitativa e razo"velG <Ge)uitable and reasonableG? No /undo# tudo se reduz a um !rinc,!io de coo!erao !ara !reveno de danos )ue !ossam tol$er a boa utilizao do recurso !elos Fstados )ue o !artil$am <im!licitamente a/irmado na deciso Lac Lanoux e e4!ressamente consagrado# em sede geral# nas 2eclaraes de Fstocolmo e do :io R !rinc,!ios 2J e T# res!ectivamente?
S=
No caso Ar#entina vs Uru#uay# o +ribunal de 8aia a!reciou v"rios argumentos a!resentados !ela Argentina no sentido da remoo de duas /"bricas de !asta de !a!el da margem es)uerda do rio
&/r o I2J da decisoA G1%en one examines t%e uestion of "%et%er France! eit%er in t%e course of t%e dealin#s or in %er $ro$osals! %as ta3en +$anis% interests into sufficient consideration! it must be stressed %o" closely lin3ed to#et%er are t%e obli#ation to ta3e into consideration! in t%e course of ne#otiations! adverse interests and t%e obli#ation to #ive a reasonable $lace to t%ese interests in t%e solution finally ado$ted. A +tate "%ic% %as conducted ne#otiations "it% understandin# and #ood fait% M?N is not relieved from #ivin# a reasonable $lace to adverse interests in t%e solution it ado$ts sim$ly because t%e conversations %ave been interru$ted! even t%ou#% o"in# to t%e intransi#ence of its $artner". 58 Coo$era()o no domSnio do ambiente em matAria de recursos naturais $artil%ados entre dois ou mais Estados! e Carta dos direitos e deveres econ=micos dos Estados <artigo E?# res!ectivamente 59 Pobre as a!aries e concretizaes do !rinc,!io da coo!erao# &$risto!$e NOUe8A# R;$"e#ions sur "a contri&ution de "a Cour Internationa"e de Justice a "a !rotection des ressources nature""es# in 0*E# 2000DE# !! E=1 segs# J1E segs
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UruguaH# sitas em territ5rio uruguaio A !retenso baseava%se numa lin$a de /ora !rinci!alA o uso no ade)uado de um recurso !artil$ado# )ue alegadamente traz !re-u,zos avultados !ara o turismo na zona Acessoriamente# a Argentina avanava v"rias re/er6ncias a danos agr,colas e ecol5gicos !rovenientes da !resena das /"bricas na zona# gerando !oluio da "gua# solo e ar A deciso# de 20 de Abril de 2010# sem !ro!riamente concluir )ue as instalaes !em ou no em causa uma Go!timum and rational utilization o/ t$e riverG R !or re/er6ncia ao artigo 2T do Fstatuto de 1=TS ane4o * Conven()o de >ontevideo <1=C1?
C0
R#
admite a violao de obrigaes de in/ormao mas recusa ordenar a demolio das /"bricas# !or entender redundar tal res!onsabilizao num resultado des!ro!orcionado
C1
F4orta#
todavia# as !artes a coordenarem es/oros no sentido de !revenir e minimizar a !oluio !roduzida# nomeadamente im!ondo ao UruguaH o e4erc,cio de deveres de /iscalizao constante das instalaes (ara al3m dos rios internacionais# a doutrina entende )ue a noo de Guso e)uitativo e razo"velG 3 identicamente a!lic"vel a recursos como as es!3cies !isc,colas# o !etr5leo# o g"s e a
&/r o I1TTA "0e#ardin# Article 7O! it is t%e vie" of t%e Court t%at its formulation reflects not only t%e need to reconcile t%e varied interests of ri$arian +tates in a transboundary context and in $articular in t%e use of a s%ared natural resource! but also t%e need to stri3e a balance bet"een t%e use of t%e "aters and t%e $rotection of t%e river consistent "it% t%e obTective of sustainable develo$ment. M?N. /%e Court "is%es to add t%at suc% utiliCation could not be considered to be e uitable and reasonable if t%e interests of t%e ot%er ri$arian +tate in t%e s%ared resource and t%e environmental $rotection of t%e latter "ere not ta3en into account. Conse uently! it is t%e o$inion of t%e Court t%at Article 7O embodies t%is interconnectedness bet"een e uitable and reasonable utiliCation of a s%ared resource and t%e balance bet"een economic develo$ment and environmental $rotection t%at is t%e essence of sustainable develo$ment". 61 &/r o I2TEA G<L? /%e Court furt%er recalls t%at! "%ere restitution is materially im$ossible or involves a burden out of all $ro$ortion to t%e benefit derivin# from it! re$aration ta3es t%e form of com$ensation or satisfaction! or even bot%". Ke-a%se tamb3m as consideraes do +ribunal no I2TS
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C2 CE
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atmos/era #
lagos
mares
/ec$ados
semi%/ec$ados
0uestion"vel 3 se com!onentes ambientais est"ticos mas no Bmbito dos )uais se gera um continuum naturale !odem ser considerados recursos !artil$ados (ensamos nas /lorestas cu-as "rvores se es!raiam !or territ5rios de v"rios Fstados# nomeadamente na Amaz5nia <)ue !ertence# em !ro!ores diversas# a oito Fstados da Am3rica do Pul? No vemos razo !ara as subtrair a esta noo# devendo os Fstados co%titulares do recurso G/lorestaG geri%la de acordo com !rinc,!ios de e)uidade e razoabilidade O /ratado sobre Coo$era()o na AmaC=nia! celebrado em 1=T> <em vigor desde 1=>0? entre o G&lube da Amaz5niaG R do )ual /azem !arte Bol,via# Brasil# &olfmbia# F)uador# Guiana# (er1# Puriname e Kenezuela# R constitui um bom e4em!lo deste /en5meno de Ginternacionalizao !ositivaG # no Bmbito da )ual os Fstados# no !leno uso das suas !rerrogativas soberanas# concertam !r"ticas de utilizao racional do recurso &omo nota Guido POA:FP# de resto# o /ratado <e 2eclaraes subse)uentes? traduz um sinal dirigido * comunidade internacional no sentido de esclarecer )ue )uem det3m o !oder sobre os recursos da /loresta amaz5nica so os Fstados !or cu-os territ5rios ela se estende <c/r o artigo IK? O recurso 3 !artil$ado mas no 3 comum R banindo%se terminantemente a ideia de gesto su!ranacional# antes se acentuando a l5gica de solidariedade regional
CJ
&/r 9algosia .I+e9AU:I&F# Internationa" !rotection o$ the En%ironment, in 0ecueil des Cours# 2001# ! JJ2 63 &/r &$risto!$e NOUe8A# R;$"e#ions<, cit.! ! E=J 64 Na e4!resso de Guido POA:FP# The im!act o$ Internationa" ?a8 on the !rotection o$ the Ama(on re*ion and the $urther de%e"o!ment o$ en%ironmenta" "a8 in @ra(i", in AmaConia and +iberia. Le#al as$ects of t%e $reservation of t%e last environment and develo$ment in t%e last o$en s$aces # 9ic$ael Bot$e# +$omas [urzidem e &$ristian Pc$midt <org ?# 1==E# 7ondres# !! 20> segs# 21C
62
36
9uito di/erentes so as situaes de #est)o conTunta R internacional R de recursos /ora de -urisdio# uma vez )ue# ao contr"rio de um modelo de titularidade e4clusiva# veri/ica%se liberdade de acesso e a!roveitamento )ue !ode ser condicionada !or acordo entre um con-unto mais ou menos re!resentativo de Fstados do globo# colocando%se desde logo a )uesto de saber se tal modelo 3 o!on,vel a Fstados terceiros R o e4em!lo da `rea e da Autoridade )ue sobre os recursos abi5ticos )ue nela se encontram e4erce !oderes de gesto em nome da 8umanidade constitui o !aradigma <c/r os artigos 1ET segs da &onveno das Naes Unidas !ara o 2ireito do 9ar? F radicalmente diversas so aindaDtamb3m as $i!5teses de comunitariCa()o de bens suTeitos a Turisdi()o estadual R leia%seA submetendo%os a gesto !or organismo seu todo
CS
su!ranacional
em
razo
do
seu
alegado
valor
transnacional e transgeracional !ara a comunidade internacional no +alvez o mel$or e4em!lo deste 1ltimo modelo se-a o da )uali/icao de certos bens ambientais naturais como !atrim5nio mundial# ao abrigo da &onveno da UNFP&O sobre !atrim5nio mundial cultural e natural# de 1=T2
CC
&on/orme tivemos o!ortunidade de analisar em momento
anterior # mesmo a)ui a soberania do Fstado GcuradorG do recurso /ica

Brendan :FI77^ <gC"ear and !resent dan*erK a ro"e $or the United Nations Securit9 Counci" in !rotectin* the *"o&a" en%ironment, in >elbourne University La" 0evie"! Kol 20# 1==C# !! TCE segs# $assim? analisa a )uesto da eventual inger6ncia da comunidade internacional R mediada !or um !rocedimento de deciso no Bmbito do &onsel$o de Pegurana da ONU R na gesto dom3stica de recursos naturais de im!ortBncia vital !ara a 8umanidade como um !roblema de Gameaa * !azG !roduzida atrav3s de meios no militares O Autor considera )ue GNe are linQed in mutual sel/%interest bH t$e gindivisibilitH o/ global bios!$eric !rocessesh As a result# environmental de!letion is a non%militarH t$reat to t$e li/e and Nell%being o/ societies On an e4treme vieN# environmental degradation could itsel/ be seen as a /orm o/ Nar/areG <!! T>E%T>J? 66 Fsta soluo# no )ue tange o !atrim5nio cultural# -" vin$a de tr"s# concretamente da &onveno de Atenas de 1=ET# sob a 3gide da )ual# em 1=S= a UNFP&O lanou a cam!an$a !ara travar os trabal$os de construo da barragem de Assuo# )ue ameaava /azer submergir# na sua con/igurao inicial# o tem!lo de Abu Pimbel R c/r Olivier 9AeAU2OUa# Droit Internationa" !u&"ic et droit internationa" de "Een%ironnement # (aris# 200># ! 100 67 &arla A9A2O GO9FP# Os &ens am&ientais como &ens de interesse comum da Fumanidade entre o uni%ersa"ismo e a ra(o de Estado, in /extos dis$ersos de Direito do Ambiente! III# 7isboa# 2010# !! 2CE segs# 2T1%2TE
65
CT
37
salvaguardada !ois# embora os crit3rios de classi/icao se-am de/inidos !or um &omit3 inde!endente e )ual)uer entidade l$e !ossa veicular !edidos de classi/icao# esta s5 se concretiza a!5s o assentimento do Fstado
C>
No se c$egou ainda R e no !arece estar

C=
!ara breve R a solues de GcolectivizaoG de recursos de biodiversidade sitos em Fstados a /avor da comunidade internacional Ali"s# essa /oi a razo !or)ue# na &2B# se !rescindiu de uma listagem de zonas de biodiversidade es!ecialmente im!ortantes# como as /lorestas tro!icais do Born3u ou da Amaz5nia # e se o!tou !ela incluso de um Ane4o I com crit3rios am!l,ssimos de )uali/icao de recursos # cu-a inscrio !ara e/eitos de a!licao da &2B deve ser !ro!osta !elo Fstado interessado A mesma !reveno de actuaes ingerentes nas escol$as relativas * biodiversidade de cada Fstado%!arte levou * substituio da e4!resso G!atrim5nio comumG <ado!tada# !or e4em!lo# no EU
T1 T0
(elo menos se estivermos a !ensar na lista ordin"ria A integrao <cautelar? de um bemDs,tio na lista dos bens ameaados <&n dan#er list? !arece dis!ensar o consentimento# nos termos de uma leitura generosa do artigo 11DJ da &onveno# )ue o &omit3 a!arentemente seguiu na re-eio dos argumentos dos FUA )uanto * no aceitao de integrao na &n dan#er list do ;aterton%Glacier International (eace (arQ em /ace da ameaa !rovocada !ela intensa emisso de gases com e/eito de estu/a O &omit3 acabou !or no classi/icar# mas !or outros motivos R c/r ;illiam BU:NP# @e"t and sus!enders,555, cit # !! 1SC%1ST 69 &/r (atricia BI:NIF# Alan BO^7F e &at$erine :I2GF;F77# Internationa" ?a8<, cit # ! C1= <GL biological resources are neit$er s$ared resources nor common !ro!ertH available /or a!!ro!riation and use bH allLG? 70 &/r 23sir3e 9cG:A;# The CD@L# cit # ! 2J 71 7eia%se o dis!osto no Ane4o I# sobre identi/icao e monitorizao da biodiversidadeA G1 Fcossistemas e %abitats )ueA conten$am grande diversidade# grande n1mero de es!3cies end3micas ou ameaadas# ou es!3cies selvagens@ se-am /re)uentadas !or es!3cies migrat5rias# ten$am im!ortBncia social# econ5mica# cultural ou cient,/ica@ ou se-am re!resentativos# 1nicos ou associados a !rocessos evolutivos c$ave ou a outros !rocessos biol5gicos@ 2 Fs!3cies e comunidades )ueA este-am ameaadas ou se-am !arentes selvagens de es!3cies domesticadas ou cultivadas@ ten$am valor medicinal# agr,cola ou outro valor econ5mico@ ten$am im!ortBncia social# cient,/ica ou cultural@ ou se-am im!ortantes !ara investigao sobre a conservao e a utilizao sustent"vel da diversidade biol5gica# como as es!3cies indicadoras@ e E Genomas e genes descritos e com im!ortBncia social# cient,/ica ou econ5micaG
68

T2
38
considerando do (reBmbulo da Conven()o de 'erna de 1=T= ? !ela /5rmula# menos !oliticamente im!ressiva <e agressiva?# de G!reocu!ao comum da $umanidadeG &om e/eito# as obrigaes dos Fstados no )uadro da &2B <se 3 )ue de verdadeiras vinculaes se !ode /alar# considerando a vaguidade e condicionalidade dos termos em!regues? /i4am%se em /uno de crit3rios territoriais e !essoais <nos termos do artigo J?# mas no em razo do valor metaestadual do bem em causa Os Fstados no /icam desa!ro!riados da sua biodiversidade <nem mesmo da mais relevante !ara e/eitos de e)uil,brio do ecossistema do seu todo?# antes se v6em investidos em es!eciais deveres de conservao in e ex situ <artigos > e = da &2B? ;O7.:U9# todavia# avana uma re/le4o )ue cum!re realar O Autor comea !or sublin$ar )ue um dos mais originais !ro!5sitos da &2B Gno 3 a!enas reconciliar conservao e uso econ5mico# mas antes con/igurar o a!roveitamento econ5mico como um instrumento de !romoo da conservaoG
TE
<c/r os artigos ># 10 e 11 da &2B?#
vincando )ue as o!es !ol,ticas nesta sede# de acordo com o artigo E da &2B# cabem aos Fstados No entanto# a !artir do momento em )ue o Fstado recorra com 64ito ao mecanismo /inanceiro a criar nos termos dos artigos 21 e E= da &2B <at3 agora ainda !or gerar# /uncionando !rovisoriamente o Fundo $ara o Ambiente do ,lobo! sob a 3gide do (NUA?# a sua liberdade de movimentos nesta sede /icar" condicionada# derrogando%se o !rinc,!io da autonomia decis5ria decorrente do artigo E
TJ
GOs Fstados em desenvolvimento s5 so livres de decidir sobre as suas !ol,ticas ambientais relativas * gesto e a!roveitamento da diversidade
9ais !recisamente# )ue Ga /lora e a /auna selvagens constituem um $atrim=nio natural )ue reveste valor est3tico# cient,/ico# cultural# recreativo# econ5mico e intr,nseco ue im$orta $reservar e transmitir Hs #era(Des futuras G <it"lico nosso? 73 :idiger ;O7.:U9# The !rotection and mana*ement o$ &io"o*ica" di%ersit9, in &nternational! re#ional and national environmental la"! coord de .red 9orrison e :idiger ;ol/rum# +$e 8ague# 2000# !! ESS segs# ECJ 74 Neste sentido# tamb3m (atricia BI:NIF# Alan BO^7F e &at$erine :I2GF;F77# Internationa" ?a8<, cit # !! CEE%CEJ
72
39
biol5gica
en)uanto
no
!rocurarem
/inanciamento
escreve
;O7.:U9 A !artir do momento em )ue o /izerem# a sua !ol,tica /ica integrada numa !ol,tica global de utilizao e conservao de recursos biol5gicos gizada num !lano internacional Pe os Fstados vo aderir a tal sistema vai de!ender de os bene/,cios do /inanciamento internacional e4cederem os bene/,cios da utilizao de tais recursos ou "reas# con/orme resultem das !ol,ticas dom3sticas 2este modo# a &2B !ode constituir%se numa /onte de /inanciamento de actividades nacionais# desde )ue tais actividades !romovam a !roteco# gesto ou conservao da diversidade biol5gica Fste incentivo /oi concebido !ara com!ensar ou sobrecom!ensar as !erdas dos Fstados menos desenvolvidos caso aceitem rever as suas !ol,ticas actuais de a!roveitamento dos recursos biol5gicos# tais como as /lorestas tro!icaisG
TS
O )ue# conven$amos# tem um ,ndice de sucesso
muito relativo# no s5 em virtude de o universo de destinat"rios t,!icos se reconduzir aos !a,ses menos desenvolvidos# como tamb3m !or)ue# !ara constituir um mecanismo realista# envolver" somas avultadas No -urisdio se tratando * !ro!riamente gesto !or do estabelecimento internacionais# de o G!rotectorados ambientaisG# nem da entrega de certas zonas sob estadual organismos condicionamento da liberdade do Fstado R )ue continua a ser o gestor directo da biodiversidade# mas sem autonomia no tocante *s directrizes a )ue esta gesto deve obedecer R 3 in)uestion"vel +ratar%se%" de uma situao !eculiar# em )ue o Fstado mant3m a titularidade e mesmo o usu/ruto dos bens ambientais# mas as utilidades ecol5gicas deste usu/ruto !assam a reverter no a!enas a /avor do titular mas tamb3m da comunidade mundial &ontudo# e no limite# o !aradigma da soberania mant3m%se inc5lume# !or)ue aderir ou no ao es)uema de /inanciamento envolve uma o!o livre do Fstado F restaria ainda averiguar# na $i!5tese de adeso# a )ue ti!o de sanes se su-eitaria
75
:idiger ;O7.:U9# The !rotection<, cit # ! ET05
40
em caso de incum!rimento das orientaes internacionais a )ue a !artir de ento /icar" vinculadoL Fs)uema diverso R embora !udesse !orventura ser
o!eracionalizado# $avendo vontade !ol,tica# atrav3s da &2B R /oi sugerido !elo F)uador nas reunies !re!arat5rias da &imeira de &o!en$aga# no Bmbito da &O( 1S# de 2ezembro de 200=
TC
+rata%
se da iniciativa I++# )ue visa obter com!ensao# !ara o F)uador# !ela ren1ncia * e4!lorao de uma reserva !etrol,/era )ue se estende !or tr6s blocos do (ar)ue Nacional âsuni <Is$!ingo# +ambococ$a e +i!uHini Z I++?# classi/icado como !atrim5nio mundial natural !ela UNFP&O# em 1=>=# ao abrigo da &onveno de 1=T2 O c"lculo indemniCat=rio baseia%se no lucro de e4!lorao de >S0 mil$es de barris em 1E anos# )ue im!orta em cerca de J a S mil$es de euros e )ue ser" res!ons"vel !ela emisso de J10 mil$es de toneladas de &O2 !ara a atmos/era O F)uador !ediu 2 mil$es de euros como contra!artida da no e4!lorao# )ue seriam investidos em !ro-ectos ambientalmente sos !atrocinados !elos Fstados doadores &aso viesse a decidir e4!lorar a -azida# teria )ue devolver as )uantias recebidas
TT
Fste mecanismo# de es!ecial com!ensao !elo sacri/,cio de ren1ncia a um direito soberano a <du!lamente? /avor da 8umanidade# <!or !ou!ar a reserva de biodiversidade e a atmos/era? est" de!endente da constituio de um .undo com /uncionamento e/ectivo# em )ue !artici!em todos ou !elo menos
Pobre as alternativas em aberto no )uadro da luta contra as alteraes clim"ticas <!r3%&O( 1S?# 7avanHa :A'A9ANI# Addressin* the E!ost-B9otoE stress disorder re$"ections on the emer*in* "e*a" architecture o$ the c"imate re*ime # in &nternational and Com$arative La" Uuarterly# 200=DJ# !! >0E segs 77 O site $tt!ADDsociedadesustentavel terra com brDmercadosneNMinterna !$!YidZ1STT d" not,cia de )ue o (NUA ter" celebrado -" com o F)uador um acordo concretizador deste des,gnio# atrav3s do )ual o Fstado receber" E#C bilies de d5lares !ara abdicar da e4!lorao da -azida !or !elo menos 10 anos O acordo vem na se)u6ncia da iniciativa I++# embora no este-a /ormalmente ligado ao (rotocolo de 0uioto
76

T>
41
os Fstados com maior ,ndice de desenvolvimento <G20 ? :essalte% se )ue# da &imeira de &o!en$aga# resultou um com!romisso no sentido da criao de um ,reen Climate Fund )ue !oder" acorrer# entre outras iniciativas# a $i!5teses como esta <c/r o (onto 10 do Acordo de &o!en$aga# de 1> de 2ezembro de 200=? A t,tulo de curiosidade# sublin$e%se )ue o (residente do F)uador -" em 2J de Petembro de 200T a!resentara# na Assembleia Geral da ONU# uma !ro!osta no sentido de abdicar de e4!lorar a re/erida -azida !etrol,/era devido * sua localizao (erante o insucesso da !retenso do )uadro da !roteco da biodiversidade# o F)uador enveredou !ela via da luta contra as alteraes clim"ticas# )ue !arece concitar mais atenes no momento Uma derradeira nota R e ainda )ue * margem do regime da &2B R sobre um e4em!lo interessante de e)uil,brio salom5nico entre a salvaguarda de interesses econ5micos e o im!erativo de !reveno de danos * biodiversidade# traduzido na deciso arbitral Camin%o de ferro do 0eno! de 2J de 9aio de 200S# )ue o!fs a B3lgica * 8olanda T= +ratava%se de avaliar a !ossibilidade de reactivao do camin$o de /erro do :eno !ela B3lgica# nomeadamente num troo em territ5rio $oland6s classi/icado como reserva natural <simultaneamente ao abrigo do direito interno e da directiva =2DJED&F# do &onsel$o# de 21 de 9aioA directiva %abitats? e# em caso de res!osta a/irmativa# de saber )ual dos Fstados su!ortaria os custos A instBncia arbitral# constitu,da sob a 3gide do +ribunal (ermanente de Arbitragem da 8aia# baseando%se nos !rinc,!ios da !reveno e da integrao# determinou )ue a lin$a
0ue so os Fstados )ue integram o GT <FUA@ &anad"@ 'a!o@ Aleman$a@ :eino% Unido@ It"lia@ .rana?@ a Unio Furo!eia@ e a `/rica do Pul# a Ar"bia Paudita# a Argentina# a Austr"lia# o Brasil# a &$ina# a &oreia do Pul# a jndia# a Indon3sia# o 934ico# a :1ssia# e a +ur)uia 79 A deciso !ode ser consultada no site do Permanent Court of ArbitrationV $tt!ADDNNN !ca%c!a orgDu!loadD/ilesDBF%N7O20ANardO20correctedO20200=0S !d/
78
42
!oderia ser reactivada mas im!fs * B3lgica a su!ortao dos custos de mitigao dos e/eitos ambientais lesivos Neste caso# o risco de degradao de valores da biodiversidade# no tendo sido evitado# /oi rodeado de medidas minimizadoras e com!ensadoras a su!ortar !ela B3lgica A reivindicao soberana deste Fstado ao direito de !assagem <da lin$a /3rrea? !or territ5rio $oland6s# constitu,do a seu /avor !or um +ratado de 1>E=# no o e4ime de !revenir danos Gtrans/ronteiriosG <)ue# neste conte4to !articular# o no so# !or)ue se !roduzem em territ5rio estrangeiro ? a valores naturais# en)uanto gestor de uma servido internacional sobre a )ual !esam es!eciais deveres de conservao A !retenso econ5mica !revalece sobre o valor ecol5gico# mas com contra!artidasL (odemos assim concluir# desta breve an"lise# )ue o valor da biodiversidade conta com v"rios gestores# no !lano internacional# ou se-a# tantos )uantos os Fstados do !laneta# mais todas as organizaes e estruturas concebidas !ara !romover a gesto de recursos !artil$ados e ainda a Autoridade <gestora da `rea? A!esar de a !reservao da integridade da estrutura de su!orte da vida na +erra con/igurar uma !reocu!ao comum da 8umanidade# o dogma da soberania continua a !onti/icar nesta sede# no se vislumbrando# !or ora# a sua ced6ncia 0565 Fm (ortugal# como vimos# o valor da biodiversidade !ode assumir classi/icaes de v"ria ordem# consoante crit3rios diversos &erto 3 )ue#
:ealando esta Gnova dimensoG do !rinc,!io da !reveno de danos ambientais trans/ronteirios descoberta !ela deciso arbitral de 2J de 9aio de 200S# Kirginie BA::A7# ?a sentence du Rhin de $er, une nou%e""e ;ta!e dans "a !rise en com!te du Droit de "EEn%ironnement !ar "a .ustice internationa"e # in 0,D&P# 200CDE# !! CJT segs# CST segs Pem embargo de recon$ecermos a criatividade do tribunal# sem!re sublin$aremos )ue o !rinc,!io mant3m o seu universo a!licativo intocado# na medida em )ue# tratando%se da utilizao de um es!ao territorial de um outro Fstado <a t,tulo de servido internacional?# o Fstado utilizador age investido dos mesmos deveres <de res!onsabilizao e# im!licitamente de !reveno de danos? )ue teria na utilizao do seu territ5rio
80
>0
43
a!esar da relevBncia )ue a 7BA l$e recon$ece# o legislador no o!erou a !ublicizao /ormal das "reas de biodiversidade# ou se-a# no as integrou numa categoria de domSnio $Gblico natural )ue !oderia ter des!ontado na 7BA <!or re/er6ncia * cl"usula residual do artigo >JUD1D/? da &:(?
>1
Assim# uma "rea !rotegida em ateno aos valores de

>2
diversidade biol5gica a, !resentes
!ode integrar o dom,nio !1blico R
desde logo $,drico <nacional@ regional@ local? R# o dom,nio !rivado <do Fstado@ das :egies Aut5nomas@ das autar)uias locais?# !ro!riedade !rivada de entidades singulares ou colectivas# ou !ro!riedade coo!erativa <v.#.# no Bmbito da :AN ? R como o dis!osto no nU E do artigo 10U do :&NB atesta
>J >E
A titularidade dos terrenos abrangidos !ela
classi/icao no /ica </ormalmente? a/ectada# em !rinc,!io# incidindo esta a!enas sobre as /aculdades de uso e /ruio dos im5veis Uma "rea !rotegida# !or de/inio# 3 uma zona onde os elementos naturais se sobre!em aos $umanos <c/r o artigo 10UD2 do :&NB? 9as tal no signi/ica )ue toda e )ual)uer actividade ou !resena $umana este-a vedada nessas "reas# salvo nos casos e4ce!cionais das zonas de !roteco integral <nas )uais tanto a investigao cient,/ica como a monitorizao ambiental e a visitao /icam su-eitas a autorizao !r3via da autoridade nacional? )ue# caso se-am de titularidade !rivada# /icam su-eitas a e4!ro!riao <c/r o artigo 22UD1Da? e nU 2 do :(NB?
81
:(NB
no
ambiciona
criar
santu"rios
naturais
&/r Ana :a)uel GONkA7KFP 9ONIe# O dom/nio !L&"ico5 O crit;rio e o re*ime .ur/dico da dominia"idade# &oimbra# 200J# !! 1C1# nota 1S2 <sobre a desnecessidade de !ublicizao dos bens ambientais naturais# v ! 2CJ# nota J0S? 82 Atente%se no dis!osto no artigo 10UD2 do :&NBA G2evem ser classi/icadas como "reas !rotegidas as "guas terrestres e a)u"ticas interiores e as "reas marin$as em )ue a biodiversidade ou outras ocorr6ncias naturais a!resentem# !ela sua raridade# valor cient,/ico# ecol5gico# social ou c3nico Westes dois 1ltimos /undamentos suscitam%nos as maiores d1vidas# se /orem considerados isoladamenteX# uma relevBncia es!ecial )ue e4i-a medidas es!ec,/icas de conservao e gesto# em ordem a !romover a gesto racional dos recursos naturais e a valorizao do !atrim5nio natural e cultural# regulamentando as intervenes arti/iciais susce!t,veis de as degradarG 83 &/r # !ara al3m do 27 TED200=# de E1 de 9aro# )ue de/ine o regime -ur,dico da :AN# o 27 EESD==# de 20 de Agosto <com alteraes introduzidas !elo 27 2ED2001# de E0 de 'aneiro?# sobre coo!erativas agr,colas# maxime o artigo JUD2 <actividades com!lementares ou cone4as das actividades agr,colas? 84 &/r tamb3m o artigo S0U do :&NB
44
autore/erenciados Antes !elo contr"rio# o )ue se !retende 3 gerar interaces entre as !essoas e o meio natural# com res!eito !ela integridade dos recursos de biodiversidade !resentes e estimulando a viv6ncia $umana dos mesmos A leitura das normas relativas * classi/icao de !ar)ues nacionais# !ar)ues naturais# reservas naturais e monumentos naturais R artigos 1CU# 1TU# 1>U e 20U do :(NB R 3 !articularmente e4em!li/icativa deste des,gnio misto# o )ual se !ode# !orventura# a/igurar%se arriscado do !onto de vista estritamente ecol5gico# se -usti/ica !lenamente de uma !ers!ectiva !r"ticaA o custo de manuteno da biodiversidade deve reverter no s5 a /avor da sua integridade como da mel$oria da )ualidade de vida dos seres $umanos )ue dela retiram utilidades !ara a sa1de /,sica e !s,)uica A t5nica ecoc6ntrica acentua%se na categoria da reserva natural R gan$ando contornos m"4imos nas zonas de !roteco integral mencionadas su$ra R onde# !or razes de al$eamento da !resena $umana desde $" longo tem!o# se veri/ica uma maior autenticidade da /auna e /lora residentes )ue restringe as actuaes !oss,veis em reservas naturaisA % l Ge4ecuo das aces necess"rias !ara a manuteno e recu!erao das es!3cies# dos $abitats e dos geoss,tios em estado de conservao /avor"velG@ % Ao Gcondicionamento da visitao a um regime )ue garanta n,veis m,nimos de !erturbao do ambiente naturalG@ % l Glimitao da utilizao dos recursos# assegurando a manuteno dos atributos e das )ualidades naturais essenciais da "rea ob-ecto de classi/icaoG (odendo conviver v"rios regimes de titularidade das "reas Assim se com!reende a maior rigidez de uma norma como o nU 2 do artigo 1>U#
!rotegidas# coe4istem tamb3m v"rios gestores <e subgestores? das mesmas O artigo 1EU do :&NB con/irma esta ideia# entregando a
45
gesto das "reas de interesse nacional ao I&NB <nU 1?# e a das "reas de Bmbito regional ou local a associaes de munic,!ios ou aos munic,!ios res!ectivos <nU 2? R sendo certo )ue estes 1ltimos !odem !artici!ar na gesto das "reas nacionais# nos termos do artigo >UDc? do :&NB Nos termos do artigo SJUDT do :&NB# GA gesto das "reas integradas no PNA& e4istentes nas :egies Aut5nomas dos Aores e da 9adeira com!ete aos res!ectivos Governos :egionaisG Al3m disso# o artigo 1EU citado alude * !ossibilidade de gesto trans/ronteiria# caso as caracter,sticas da "rea !rotegida o recomendem <nU C? Fstas tare/as !odem ser desenvolvidas directamente !elas entidades centrais# regionais e locais ou !or outras entidades# !1blicas e !rivadas# com )uem a sua realizao se contratualize <artigo 1EUDE? A este )uadro deve ainda acrescentar%se a meno *s "reas !rotegidas de estatuto !rivado# a )ue alude o artigo 21U do :&NB# cu-a classi/icao de!ende de iniciativa do seu !ro!riet"rio <!rivado? -unto do 9inist3rio do Ambiente# atrav3s de candidatura a regular !or !ortaria <nU 2? Uma vez recon$ecida como tal !elo I&NB# a "rea !assa a integrar a :NA( e ser gerida !elo I&NB# nos termos !rescritos em !rotocolo de gesto a /irmar# )ue condicionar" a utilizao da zona em ateno * !roteco dos valores de biodiversidade a, !resentes O !ro!riet"rio no /ica investido em )uais)uer direitos ou !rerrogativas es!eciais de autoridade !or /ora deste !rotocolo R !odendo mesmo indagar%se# !erante o sil6ncio da norma# )ue vantagens ter" em tentar semel$ante candidatura# !ara al3m da obteno da designao de G"rea !rotegida de estatuto !rivadoG# a )ual !oder" eventualmente contribuir !ara /omentar o ecoturismoL A indagao gan$a mais sentido se ressaltarmos o car"cter dinBmico da noo de conservao da biodiversidade assumido !elo :&NB &om e/eito# o legislador no remete o gestor !ara meras o!eraes de !roibio e condicionamento# antes e sobretudo a!onta !ara a necessidade de ado!o de dois ti!os de medidas <artigo CU?A
46
GAces de conservao activa# )ue corres!ondem ao con-unto de medidas e aces de interveno dirigidas ao maneio directo de es!3cies# $abitats# ecossistemas e geoss,tios# bem como o con-unto de medidas e aces de interveno associadas a actividades s5cio% econ5micas# tais como a silvicultura# a minerao# a agricultura# a !ecu"ria# a caa ou a !esca# com im!licaes signi/icativas no maneio de es!3cies# $abitats# ecossistemas e geoss,tios# tendo em vista a sua manuteno Aces de ou recu!erao )ue !ara um estado * /avor"vel de conservao@ e su!orte# corres!ondem regulamentao# cadastro# ordenamento# monitorizao# acom!an$amento#
/iscalizao# a!oio *s aces de conservao activa# visitao# comunicao e vigilBncia dos valores naturais classi/icadosG Isto 3# no basta no destruir# no !erturbar# no introduzir es!3cies invasivas Urge# tamb3m# !romover medidas de conservao activa# )ue !ermitam !reservar o e4istente e contribuir !ara um entrelaamento entre os a!roveitamentos !oss,veis da biodiversidade e a viv6ncia da "rea !elos /re)uentadores )ue as suas caracter,sticas !ermitirem Fsta conservao sustent"vel in situ! !ara ser e/ectiva# redunda em custos )ue o :&NB tentou colmatar atrav3s de duas viasA a cobrana de ta4as de utilizao# )ue simultaneamente su!ortam <de /orma !arcial? o custo das medidas de conservao e limitam o acesso <artigo E>U do :&NB? # e o /inanciamento de !ro-ectos de recu!erao e !romoo atrav3s do .undo !ara a &onservao da Natureza e da Biodiversidade# criado !elo 27 1T1D200=# de E de Agosto <artigo ETUD2?
85
>S
>C
Publin$e%se a iseno de !agamento destas ta4as !elos residentes no concel$o abrangido !ela<s? "rea<s? !rotegida<s? R artigo E>UDEDb? do :&NB 86 0ue assim autonomiza# a!arentemente# as aces no dom,nio da conservao da Natureza do restante universo de !roteco dos com!onentes ambientais# servido !elo .undo de Interveno Ambiental <Z.IA# criado !elo 27 1S0D200># de E0 de 'ul$o? +odavia# o artigo 2UD2 do 27 1T1D200= <ve-a%se tamb3m o artigo EUD1Db? do Ane4o * (ortaria J>TD2010# de 1E de 'ul$o# )ue a!rova o :egulamento de Gesto do .undo !ara a &onservao da Natureza e da Biodiversidade?# no contem!la# nos ob-ectivos do .undo# a re!arao de danos * /auna e /lora !rotegidas R soluo )ue
47
A magnitude da tare/a de conservao no dis!ensa# contudo# o recurso * colaborao de !rivados

>T
Os artigos 1EUDE e ESU do :&NB
abrem a !orta * contratualizao nesta "rea# Gsem!re )ue essa !artici!ao se mostre !oss,vel# ade)uada e 1tilG# atrav3s de instrumentos v"rios )ue garantam ao !rivado uma contra!artida su/icientemente atractiva !ara se envolver na em!resa# sob a orientao e /iscalizao do I&NB <mesmo no se tratando de "reas !rotegidas de Bmbito nacionalL?
>>
:e!are%se )ue estes contratos

>=
!odem ser celebrados com entidades !1blicas ou !rivadas # mas circunscrevem o seu Bmbito de a!licao a "reas !rotegidas de GBmbito nacional# regional ou localG R c/r o artigo 1EUDE do :&NB +al no signi/ica )ue no se-am susce!t,veis de utilizao nas "reas de estatuto !rivado R )ue# recorde%se# so geridas !elo I&NB R# mas a!enas )ue# nessas zonas# a e4ist6ncia de um !rotocolo com o !ro!riet"rio )ue tem a iniciativa de !edir o recon$ecimento d" a este a !rimazia sobre as o!es de contratualizao da gesto <desde logo# !or assumir ele !r5!rio as tare/as de conservao# de acordo com o !ro-ecto )ue !retende desenvolver no es!ao# sem!re com res!eito !ela /inalidade !rimordialmente ecol5gica da gesto? 9esmo nas "reas de estatuto !1blico !odem encontrar%se !arcelas de terreno !ertencentes a !rivados R es!3cies de enclaves de !ro!riedade !rivada situados em !ar)ues ou reservas R onde a contratualizao !ode ocorrer com o !r5!rio !ro!riet"rio# se a dimenso da zona e a ri)ueza das incid6ncias biol5gicas o -usti/icarem +al o!o no !ode# !or3m# de nen$uma /orma mascarar a demisso da autoridade nacional# regional ou local das suas tare/as b"sicas de gesto# nos termos do artigo 1EUD2 do :&NB Ou se-a# e a!elando *
os dei4a# algo anomalamente# entregues ao .IA 87 Pugesto )ue dei4"mos no nosso Risco e modi$ica)o do acto autori(ati%o concreti(ador de de%eres de !rotec)o do am&iente# &oimbra# 200T# ! 1T= 88 Ke-a%se tamb3m o nU C do artigo 1EU citado# noutro !lano# a!elando * coo!erao internacional !ara a gesto em continuidade de "reas trans/ronteirias 89 Nos am!los termos da al,nea d? do nU C do artigo 1U do &5digo dos &ontratos (1blicos# estes contratos tero a natureza de contratos administrativos

=0
48
-uris!rud6ncia >arais $oitevin# do +ribunal de 'ustia # as entidades !1blicas devem assegurar a !roteco su/iciente# s5 !odendo recorrer * colaborao de !rivados R )uando Gvolunt"ria e !uramente incitativaG R !ara aumentar o n,vel de !roteco acima do estritamente necess"rio Na verdade# o im!erativo de assegurar o continuum naturale dos com!onentes biol5gicos das "reas !rotegidas leva algumas vozes a )uestionar a !ossibilidade de recurso aos instrumentos contratuais
=1
contrato !oderia constituir uma /orma de /rustrar os ob-ectivos de gesto destas zonas# !or se estarem a !ulverizar tare/as de !roteco !or entidades v"rias# !erdendo%se a $omogeneidade necess"ria# al3m de !recarizar uma misso )ue tem no !laneamento a m3dio e longo curso um dos seus trun/os &um!rir" ao I&NB obviar a estas desvantagens# !raticando uma gesto verdadeiramente integrada no s5 das "reas !rotegidas como dos contratos )ue sobre elas incidem# com vista a retirar desta t3cnica o m"4imo de vantagens e o menor !ercentual de inconvenientes 9enos !ositiva !ara a salvaguarda do continuum naturale 3 a ado!o de medidas com!ensat5rias# a )ue -" aludimos em 6505 a !ro!5sito da rede Natura 2000# mas )ue !ode ocorrer tamb3m em sede geral# como o artigo ECU do :&NB !rova
=2
Pendo de algum modo
inevit"veis# uma vez )ue a natureza ocu!a es!ao e es!ao 3 uma grandeza de )ue o $omem necessita !ara viver# trabal$ar# divertir%se# seria ut5!ico conceber as "reas de biodiversidade como im!enetr"veis * iniciativa $umana ] esse es!,rito de ced6ncia )ue sustenta o artigo ECU citado o )ual deve# todavia# ser encarado como e4ce!cional R
Ac5rdo de 2S de Novembro de 1===# &aso &%=CD=> &/r ]ve +:UI78]%9A:FNGO# Contractua"isation, r;*"ementation >ue""e articu"ation entre "es outi"s des sites Natura 0111,# in 0*E# 200SD2# !! 1E1 segs# 1J0 segs <em razo da voluntariedade# da !recariedade e dos desvios aos im!erativos de !artici!ao !1blica? 92 F4tensamente sobre medidas com!ensat5rias no 2ireito brasileiro# 8ort6nsia GO9FP (IN8O# Pre%en)o e re!ara)o de danos am&ientais# :io de 'aneiro# 2010# !! E>= segs
90 91
49
du!lamente# !or)ue no s5 signi/ica o sacri/,cio de um valor natural a ob-ectivos s5cio%econ5micos# como !ode !fr em causa o !rinc,!io do continuum naturale <caso a aco com!ensat5ria se-a insusce!t,vel de realizao no es!ectro geogr"/ico do recurso a/ectado?
=E
Fsta !ossibilidade# sendo embora !re/er,vel * neutralizao dos custos da destruio dos recursos e * sua diluio em eventuais medidas com!ensat5rias a su!ortar !ela comunidade # torna%se ainda mais !reocu!ante se atentarmos em )ue a lei no !rev6 sanes !ara a sua no ado!o e/ectiva e )ue to%!ouco estabelece crit3rios <directamente ou !or remisso? )ue !residam * sua !rogramao A tentao de im!ortar o enunciado no Ane4o K do 27 1JTD200># de 2= de 'un$o <:egime da !reveno e re!arao do dano ecol5gico?# no )ue tange a estas medidas 3 grande 9as cum!re sublin$ar o intuito e4istencial radicalmente diverso da com!ensao ecol5gica anteci$at=ria do :&NB <ancorado num mecanismo de -usta re!artio de encargos !1blicos em )ue se onera )uem !rovavelmente desgastar" mais um recurso ou# em terminologia mais ambientalmente recon$ec,vel# no !rinc,!io do !oluidor !agador? e da com!ensao ecol5gica re$arat=ria do 27 1JTD200> <relativa a um dano )ue -" ocorreu# )ue 3 mensur"vel e cu-os e/eitos ne/astos# !elo menos em !arte# -" so a/er,veis? 2este /ugaz relance !elos ordenamentos internacional e nacional no tocante * gesto do valor da biodiversidade# constatamos )ue a !luralidade R inevit"vel R de entidades )ue a !romovem se !rende com os multi/acetados t,tulos de !ro!riedade a )ue os recursos esto su-eitos# na sua dimenso cor!5rea e econ5mica A !ulverizao de entidades gestoras traz consigo !roblemas de coordenao# aos )uais acresce a sobre!osio de v,nculos contratuais com estruturas !1blicas
Pobre este instituto# em .rana# leiam%se as re/le4es de 9art$e 7U&AP# ?a com!ensation en%ironnementa"e, un m;canisme ine$$icace a am;"iorer, in 0*E# 200=D1# !! S= segs# $assim 94 Neste sentido# 'os3 9"rio .F::FI:A 2F A79FI2A# O %e"ho, o no%o<, cit
93
=J
50
e !rivadas tendo em vista a !rossecuo e/icaz das tare/as de gesto !roactiva das "reas !rotegidas <cu-a articulao cuidada se im!e? Pendo certo )ue este des,gnio !ode ser !erturbado !ela introduo de /en5menos de contra%corrente traduzidos em iniciativas )ue alteram o continuum naturale as )uais# mesmo tendo !or contra!artida a realizao de aces com!ensat5rias# !odem com!rometer irremediavelmente o e)uil,brio da "rea em causa 75 2avid 'ablonsQi# !aleont5logo da Universidade de &$icago# !ronunciando%se sobre a assustadora !erda de biodiversidade a )ue assistimos nas 1ltimas d3cadas# a/irmou A GPomos uma verdadeira !raga !ara a biodiversidade No nos limitamos a caar e !escar em e4cesso# a modi/icar a )u,mica da atmos/era ou a tornar os oceanos mais "cidos Nem nos limitamos a e4terminar os animais de grande !orte .azemos tudo isso ao mesmo tem!oG A diversidade biol5gica 3 claramente o !arente !obre do 2ireito do Ambiente &om !ouca utilidade econ5mica# 3 a !rimeira a ser sacri/icada no altar do desenvolvimento s5cio%econ5mico Ocu!ando es!ao e belos cen"rios# cede /acilmente lugar a a!etites utilitaristas R ou# mais !rosaicamente# a necessidades ditadas !ela e4!anso demogr"/ica .uncionando em rede# mesmo uma !e)uena alterao gan$a im!acto e4!onencial# com!rometendo o e)uil,brio do de ecossistema em termos es!aciais e /rustrando e4!ectativas
=S
a!roveitamento transgeracionais Gerir racionalmente 3 um im!erativo categ5rico R e urgente F constitui seguramente um bom investimento# como o :elat5rio +FFB
A Terra continua< o Fomem ; >ue no# in Courrier &nternacional nU 1C=# 9aro de 2010# !! S0 segs# S2
95
51
demonstra
Basta combater o esti#matismo estratA#ico )ue tem
!ontuado a actuao dos Fstados# !re/erindo a concretizao do lucro imediato ao investimento no longo !razo# cedendo a uma verso /"cil de bem%estar e /ragilizando as de/esas do !laneta Nas !alavras de 8umberto :OPA# GA biodiversidade deve ser vista como um ca!ital de com!le4idade e de tem!o evolutivo# acumulado na terra durante cerca de J mil dezenas de mil$es de s3culos <L? A com!le4idade e o tem!o evolutivo so um !ilar essencial da valorizao dos seres vivos# a desbravar# en)uadrar# entrosar e $ierar)uizar encarada devidamente como
=C
nas
demais
vias
de
valorizao 3ticos
)ue da
sustentam a ]tica A conservao da biodiversidade !ode e deve ser um dos mais relevantes deveres 8umanidadeG
A biodiversidade constitui um testamento vivo da $ist5ria da 8umanidade no !laneta R cada es!3cie )ue se !erde 3 uma !"gina )ue se destr5i e cu-a destruio retira coer6ncia * narrativa No )ueiramos /icar 5r/os da nossa !r5!ria mem5ria biol5gica Paibamos !reservar e vivi/icar a $erana da biodiversidade )ue nos /oi legada
7isboa# 'un$o de 2010 Carla Amado Gomes Professora Auxiliar da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa Professora Convidada da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa carlamado#omesWfd.ul.$t
96
8umberto :OPA# Conser%a)o da &iodi%ersidade<, cit # !! E2%EE
52
53
O dano ' &iodi%ersidade conce!tua"i(a)o e re!ara)o Introdu)o As Naes Unidas declararam 2010 o Ano Internacional da Biodiversidade
1
A vaguidade <e vacuidadeL? dos v"rios !ontos da

2
:esoluo da Assembleia Geral s5 !ode considerar%se consentBnea com a /orma como tem sido desen$ado e im!lementado o en)uadramento -ur,dico da !roteco da diversidade biol5gica Fm es!ecial no )ue toca ao 2ireito Internacional# )ual)uer !roteco e/ectiva e concreta da biodiversidade !arece resultar de um encontro aleat5rio de circunstBncias e 3 mani/estamente contr"ria aos ob-ectivos dos Fstados# )ue# sucessivamente# t6m vindo# $" -" v"rias d3cadas# a dar !assos meramente simb5licos &om tudo isto# e a t,tulo !reliminar#
:esoluo C1D20E# de 20 de 2ezembro de 200C# a Assembleia Geral da Organizao das Naes Unidas (ara uma introduo gen3rica * crise da biodiversidade ve-a%se 9ic$el 2urousseau# m7e constatA la biodiversit3 en crisen# 0evue *uridi ue de lXEnvironnement # numero es!ecial# 200># !! 11 e seguintes 2 (ara comodidade do leitor# !assamos a transcrever <sublin$ados nossos?A Y/%e ,eneral AssemblyV 4. Declares 7545 t%e &nternational Zear of 'iodiversity; 7. Desi#nates t%e secretariat of t%e Convention on 'iolo#ical Diversity as t%e focal $oint for t%e &nternational Zear of 'iodiversity! and invites t%e secretariat to coo$erate "it% ot%er relevant United Nations bodies! multilateral environmental a#reements! international or#aniCations and ot%er sta3e%olders! "it% a vie" to brin#in# #reater international attention to bear on t%e issue of t%e continued loss of biodiversity; .. &nvites >ember +tates to consider establis%in# national committees for t%e &nternational Zear of 'iodiversity; [. Encoura#es >ember +tates and ot%er sta3e%olders to ta3e advanta#e of t%e &nternational Zear of 'iodiversity to increase a"areness of t%e im$ortance of biodiversity by $romotin# actions at t%e local! re#ional and international levels; 8. &nvites >ember +tates and relevant international or#aniCations to su$$ort t%e activities to be or#aniCed by develo$in# countries! es$ecially least develo$ed countries! landloc3ed develo$in# countries and small island develo$in# +tates! and countries "it% economies in transition; L. &nvites relevant international or#aniCations as "ell as relevant #lobal and re#ional environmental conventions to communicate to t%e focal $oint for t%e &nternational Zear of 'iodiversity efforts made to"ards t%e successful im$lementation of t%e obTective of t%e Zear; O. 0e uests t%e +ecretary6,eneral to submit to t%e ,eneral Assembly at its sixty6 sixt% session a re$ort on t%e im$lementation of t%e $resent resolution.\
1
54
!retendemos dizer a!enas uma coisaA -" era tem!o de a !roteco da biodiversidade dei4ar de se resumir a o!eraes de sensibilizao <ou mar3etin# !ol,tico?? ou# como mais im!ressivamente se disse# )ue a !roteco da biodiversidade dei4asse de ser m uma m)o c%eia de nada! outra de coisa nen%uma\L
E
Ainda assim# e sem )uerer entrar na discusso /ilos5/ica em torno da !roteco da biodiversidade# 3 o recon$ecimento do valor intr,nseco da mesma )ue tem levado * multi!licao dos v"rios instrumentos normativos# a n,vel nacional e internacional (or contra!osio ao valor meramente instrumental )ue durante s3culos /oi atribu,do * natureza # a biodiversidade comea a ser recon$ecida -" como tendo valor intr,nseco# !roteco O ob-ecto do nosso estudo no 3 o estado geral do direito do ambiente no )ue toca * biodiversidade# mas# mais es!eci/icamente# o dano * biodiversidade e a re!arao do mesmo &ontudo# esta diviso estan)ue no 3 sim!les de seguir !or uma razoA o conceito de dano * biodiversidade tem de !assar !or uma rigorosa delimitao normativa do mesmo# dada a imensido e /luidez <inclusive cient,/ica? da mdiversidade biol=#ica\
&/r t,tulo do estudo de &A:7A A9A2O GO9FP# su$ra nesta !ublicao 2e )ue 3 e4em!lo acabado a Conven()o $ara a $rotec()o de $Fssaros Gteis H a#ricultura# assinada em (aris# em 1=02 5 A distino entre valor intr,nseco e inerente no 3 evidente# !elo )ue merecer" a)ui uma breve e4!licitao Assim# valor intr,nseco re!resentar" o valor )ue uma coisa tem !ela sua e4ist6ncia# e no !ela sua utilidade econ5mica <valor instrumental?# como 3 o caso de uma obra de arte e# no caso do ambiente# da !aisagem natural No sendo 1teis# nem cum!rindo /unes economicamente relevantes# 3%l$es atribu,da relevBncia e# nessa medida# so !rotegidas +er" valor intr,nseco a)uilo )ue tem valor em si mesmo# inde!endentemente da e4ist6ncia de um terceiro )ue l$e recon$ea essa circunstBncia A!enas a vida $umana !arecia ter valor intr,nseco# !or)ue se desenvolve e recon$ece a si !r5!ria A im!osio de deveres ob-ectivos de !roteco# caracterizada !elo ecocentrismo# resulta do recon$ecimento de valor intr,nseco a outras /ormas de vida 9ais desenvolvidamente sobre estes !ontos# ve-a%se 9I&8AF7 BO;9AN # mBiodiversitH# intrinsic value and t$e de/inition and valuation o/ environmental $armn# Environmental dama#e in international and com!arative laN Problems of definition and valuation Mor#. 9ic$ael BoNman# Alan BoHle?# O4/ordA O4/ord UniversitH (ress# 2002# !! J2 e seguintes
3 4
mais
)ue
valor
inerente #
)ue
-usti/icaria
seu
en)uadramento -ur,dico atrav3s da im!osio de deveres ob-ectivos de
55
65 6565
O dano ' &iodi%ersidade Dano eco"+*ico e dano am&ienta"
] sobe-amente con$ecida a !roblem"tica em torno da !rimeira distino de )ue iremos !artirA dano ecol5gico e dano ambiental
C
Na
!r"tica# a distino assume relevo )uando ambos resultam do mesmo /acto lesivo@ contudo# o !rimeiro re!resenta a leso causada ao elemento natural em si <"gua# solo# /auna# /lora? e o segundo re/ere%se a danos causados a !essoas e bens Assim# )uando ocorram em simultBneo e em resultado de um mesmo /acto lesivo# o dano ecol5gico ser" o dano !rim"rio e o dano ambiental ser" um dano subse)uente# na medida em )ue a leso ao !ro!riet"rio resulta da leso ao ambiente natural
T
.eita <ainda )ue su!er/icialmente? esta !rimeira distino# cabe )uestionar se 3 se)uer conce!tualmente !oss,vel /alar de um dano ambiental <no sentido su$ra e4!osto? * biodiversidade O )ue im!lica# naturalmente# tentar determinar ou# !elo menos# delimitar o conceito de biodiversidade. 6505 @iodi%ersidade conceito e sua MinNo!erati%idade
O recurso ao conceito de biodiversidade resulta de um !rocesso de a!er/eioamento do direito da conserva()o da natureCa ou da vida selva#em#
6
/ocado
!rinci!almente
em
/ormas
de
!roteco
Publin$e%se# contudo# )ue esta terminologia no est" consolidada na doutrina# e muito menos na lei 7 Um e4em!lo t,!ico de dano ambiental 3 a)uele )ue 3 causado ao !ro!riet"rio de um terreno contaminado ou de e4em!lares de es!3cies !rotegidas@ o dano ecol5gico <contaminao de solo ou dano * biodiversidade atrav3s do abate de e4em!lares da es!3cie? 3 a leso !rim"ria@ !or /ora da leso ao elemento natural veri/ica%se a leso do direito de !ro!riedade <dano ambientalDsubse)uente? :e/erimo%nos ao !ro!riet"rio !ara sim!li/icar a e4!osio# na medida em )ue# como 3 consabido# muitos outros interessados !odem invocar danos# nomeadamente titulares de direitos reais menores ou direitos !essoais de gozo
56
conservao de es!3cies de /auna e /lora selvagens ameaadas
>
com!reenso de )ue no !ode $aver uma !roteco e/icaz de es!3cies sem a !roteco dos ecossistemas em )ue se inserem levou * ado!o de uma /5rmula mais am!la# )ue inclu,sse todas estas realidades naturaisA a biodiversidade] &ontudo# se 3 verdade )ue a am!litude do conceito 3 a sua virtude# essa mesma caracter,stica 3 simultaneamente# !ara um -urista# o seu maior de/eito &omo o!eracionalizar um conceito to am!lo# vasto# im!recisoY Per" !oss,vel construir um regime de $rotec()o da biodiversidade )ue no resuma *)uilo )ue# a/inal# tem sido at3 agora <a conserva()o da natureCa?Y Antes de tentarmos res!onder a estas d1vidas# tentemos uma a!ro4imao ao conceito de biodiversidade Nesta mat3ria# como em tantas outras no 2ireito do Ambiente# 3 evidente a de!end6ncia do -urista das ci6ncias naturais 2isso mesmo 3 e4em!lo a &onveno sobre a 2iversidade Biol5gica
10
)uando no artigo 2 U de/ine diversidade
biol=#ica como a mvariabilidade entre os or#anismos vivos de todas as ori#ens! incluindo! inter alia! os ecossistemas terrestres! marin%os e outros ecossistemas a uFticos e os com$lexos ecol=#icos de ue faCem $arte; com$reende a diversidade dentro de cada es$Acie! entre as es$Acies e dos ecossistemas\44. Fm termos muito sim!les# mbiodiversidade A tudo o ue A vivo M?N toda a multi$licidade de seres de cuTa existEncia estamos mais ou menos conscientes! e a toda uma outra infinidade de seres descon%ecidos da maioria das $essoas\47.
2e /acto# a!esar de /re)uentemente assimilados# a conservao da natureza e a !roteco da biodiversidade no so conceitos indi/erenciados# con/orme se e4!licitar" adiante 9 Neste mesmo sentido# ve-a%se A7FaAN2:F [IPP e 'FAN%(IF::F BFU:IF:# Droit &nternational de lXEnvironnement# 1E _ ed # (arisA (edone# 200J# ! EC0 10 A!rovada !ara rati/icao !elo 2ecreto 21D=E# de 21 de 'un$o 11 &om uma redaco semel$ante# o artigo E U# al,nea b?# do 2ecreto%7ei n U 1J2D200># de 2J de 'ul$o# )ue a!rovou o regime -ur,dico da conservao da natureza e da biodiversidade# de/ine biodiversidade como m a variedade das formas de vida e dos $rocessos ue as relacionam! incluindo todos os or#anismos vivos! as diferen(as #enAticas entre eles e as comunidades e ecossistemas em ue ocorrem\
8
57
] no mesmo tom )ue diversos autores t6m de/inido biodiversidadeA como uma variabilidade das /ormas de vida a todos os n,veis# o )ue inclui a diversidade dentro de cada es!3cie# entre es!3cies e entre ecossistemas
1E
Assim# 3 !oss,vel dividir a biodiversidade em tr6s n,veis

1J
conce!tuaisA <i? diversidade de ecossistemas@ <ii? diversidade de es!3cies@ e <iii? diversidade gen3tica A biodiversidade 3 normalmente associada a!enas * diversidade de es!3cies# atrav3s das estimativas do n1mero de es!3cies e4istentes no !laneta# das )uais a!enas uma ,n/ima !arte 3 con$ecida !elo 8omem 9as estudar e !roteger a biodiversidade im!lica ainda o recon$ecimento da ri)ueza das relevantes di/erenas entre os seres de uma mesma es!3cie@ e das di/erentes /ormas de organizao e interaco dos seres vivos nos seus $abitats A !rimeira concluso a retirar do )ue /ica dito V e )ue# ali"s# -" /oi anteci!ada V 3 )ue a)uilo )ue 3 comummente designado !or direito da conserva()o da natureCa48 3 a!enas uma !arte do )ue seria um
&/r 8U9BF:+O :OPA# m&onservao da biodiversidadeA signi/icado# valorizao e im!licaes 3ticasn# 0evista *urSdica do Urbanismo e do Ambiente # n U 1J# 2ezD2000# ! 10 13 Assim o de/ine ( ; BI:NIF e A F BO^7F! &nternational la" and t%e environment # 2 _ ed # O4/ordA O4/ord UniversitH (ress# 2002# ! SJ=A mbiolo#ical diversity! or biodiversity! is t%e variability of life in all its forms! levels! and combinations. &t is not! as is often "ron#ly assumed! t%e sum of all ecosystems! s$ecies! and #enetic materials. 0at%er! as &UNCXs #uide to t%e 4]]7 Convention on 'iolo#ical Diversity $uts it! Yit re$resents t%e variability "it%in and amon# t%em and is! t%erefore! an attribute of life! in contrast "it% Ybiolo#ical resources\ "%ic% are tan#ible biotic com$onents of ecosystems\ 14 Fmbora nem sem!re com terminologia coincidente# c/r ( ; BI:NIF e A F BO^7F! &nternational La"?# ! SJ=@ 8U9BF:+O :OPA# m&onservao da biodiversidadeL# ! 11@ e 'O:GF (AIKA# mA relevBncia do !atrim5nio biol5gicon# /extos ambiente e consumo# Kol I# &a4iasA &entro de Fstudos 'udici"rios# 1==C# !! 2= e seguintes 15 Nesta mat3ria# no ordenamento -ur,dico !ortugu6s# cabe identi/icar o 2ecreto%7ei n U 1J2D200># de 2J de 'ul$o# )ue a!rovou o regime -ur,dico de conservao da natureza e da biodiversidade Pobre este regime# ve-a%se su$ra nesta !ublicao o resumo /eito !or &A:7A A9A2O GO9FP! mUma mo c$eia de nada# outra de coisa nen$umaA du!lo ei4o re/le4ivo em torno da biodiversidaden# no !onto 2 1 9uito cr,tico deste regime# 'OP] 9`:IO .F::FI:A 2F A79FI2A sublin$a o /al$ano na tentativa de criao de um regime uni/orme de conservao da natureza e !roteco da biodiversidade# uma vez )ue o di!loma resume%se# a/inal# a uma mera uni/icao meramente /ormal de v"rios regimes Fm suma# ma 0FCN n)o A! como se es$erava ue fosse! o denominador comum dos re#imes da 0ede Nacional das Preas Prote#idas! da 0ede Natura 7555 e outras Freas classificadas! da 0EN! da 0AN ou do re#ime do domSnio $Gblico %Sdrico no ue todos eles tEm ue ver com a salva#uarda do $atrim=nio #enAtico existente em territ=rio nacional. ^! t)o s=! o nome ue se dF H soma de todos
12
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dese-"vel regime de !roteco da biodiversidade# )ue no se resume * ado!o de medidas !ara !roteger determinadas es!3cies# ou os seus $abitats# ou mesmo * delimitao de zonas !rotegidas# com estatutos mais ou menos e4igentes em termos de admissibilidade de inter/er6ncia $umana &ontudo# assim vista em termos to latos# a !roteco da biodiversidade !arece ser a/inalL todo o 2ireito do Ambienteo ] )ue se a biodiversidade 3 tudo o )ue 3 vivo <e at3 mais )ue isso# uma vez )ue# ao incluir a diversidade de ecossistemas# a biodiversidade tem tamb3m de atender# ainda )ue /uncionalmente# a /actores abi5ticos# as!ectos /,sicos e )u,micos# como o clima? ento todo o 2ireito do Ambiente !ode ser considerando /uncionalmente direccionado * !roteco da biodiversidade# )ue seria# em 1ltima an"lise# o ob-ecto deste ramo do direito (arece )ue as nossas concluses em termos de re!arao de dano * biodiversidade teriam de roar os limites do irrazo"vel uma vez )ue a/inal dano * biodiversidade seria )ual)uer leso de )ual)uer coisa viva ou a/ectao de )ual)uer ecossistema Neste !onto# regressamos ao )ue dissemos anteriormenteA o conceito -ur,dico o!erativo de dano * biodiversidade tem de ser rigorosamente concretizado e delimitado normativamente# dada a imensido e /luidez do conceito natural,stico da diversidade biol5gica O instituto da res!onsabilidade civil e a obrigao de re!arao no se com!aginam com este n,vel de incerteza conce!tual# sob !ena de ina!licabilidade do regime ou de intoler"vel insegurana -ur,dica
1C
:esta%nos# !ortanto# admitir este
conceito <rectius# ideiaL ? am!l,ssimo de biodiversidade# )ue limita o

eles\. &/r mO vel$o# o novo e o reciclado no direito da conservao da Natureza O, ue %F de novo no Direito do Ambiente2! Actas das *ornadas de Direito do Ambiente! Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa! 48 de -utubro de 755_ <org de &arla Amado Gomes e +iago Antunes?# 7isboaA AA.27# 200=# ! S1 16 No cabendo esta discusso na economia do !resente trabal$o# urge /azer uma re/le4o a!ro/undada sobre se# nestes termos# biodiversidade !oder" ser# em )ual)uer conte4to# um conceito -uridicamente o!erativo A!esar de mais restrito# tamb3m o conceito de ecossistema !adece de males semel$antes No )ue toca * !roteco internacional de ecossistemas# $" v"rias razes )ue e4!lica o seu /raco <ine4istenteY?
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legislador na delimitao )ue /az@ e admitir )ue 3 indis!ens"vel uma concretizao normativa do conceito de dano Note%se# contudo# )ue este !roblema# ainda )ue mais evidente no caso da biodiversidade# no 3 e4clusivo deste bem ambiental (elo contr"rio# o !r5!rio conceito de dano ecol5gico coloca# em geral# o mesmo !roblema de graduao valorativa Ou se-a# no !odemos considerar como dano ecol5gico )ual)uer a/ectao de recursos naturais# uma vez )ue a 3 intr,nseca * natureza do 8omem a interaco com o mundo )ue o rodeia e )ue# necessariamente# vai a/ectar 2e /acto# a conce!tualizao de )ual)uer ti!o de dano ecol5gico im!lica sem!re uma !r3via re/le4o no )ue toca ao bem -ur,dico !rotegido# )ue no 3# certamente# um terreno em !articular# um !ei4e es!ec,/ico# um !e)ueno curso de "gua &ontudo# e a!esar de esta ser uma !roblem"tica transversal# !arece%nos surgem ainda maiores di/iculdades neste cam!o )uando /alamos de dano * biodiversidade <no sentido mais restrito com )ue comummente 3 utilizado? Fsta circunstBncia resulta das di/erentes /ormas de !roduo de danos ecol5gicos As duas /ormas mais comuns de !roduo de danos ecol5gicos so a contaminao
1T
<"guas# solo# subsolo# atmos/era? e a
reduo ou eliminao de es!3cies </auna e /lora? Ora )ual)uer ideia de contamina()o -" !arte de um !r3%conceito graduado e valorativo V
estatuto legal Fm !rimeiro lugar# os ecossistemas so vistos como com!onentes indi/erenciados de outras "reas com estatutos legais es!eciais < e.#. !ar)ues naturais? (or outro lado# o direito internacional do ambiente centra%se essencialmente no !roblema dos im!actos trans/ronteirios )ue causam danos imediatos e substanciais# contrariamente aos danos a ecossistemas# )ue se !autam !ela !roteco /uncional !rolongada no tem!o 2esenvolvimentos neste t5!ico !odem ser encontrados em 2AN +A:7O&[# mFcosHstemsn# /%e -xford Bandboo3 of &nternational Environmental La" <org 2aniel BodansQH# 'utta Brunn3e# Fllen 8eH?# Nova Ior)ueA O4/ord UniversitH (ress# 200T# !! STC e seguintes 17 Pobre o conceito de contaminao em geral# e sua relao com a !oluio e elementos naturais# vide 'FPUP &ON2F AN+F0UF:A# El deber TurSdico de restauraci=n ambiental! GranadaA Fditorial &omares# 200J# ! 20@ 'FAN%.:ANkOIP [:FI+# m7es notions de sols !ollu3s et la d3contamination d6s sols sur la !lan tec$ni)uen# +ols contamines! sols H dAcontaminer! Bru4elasA .acult3s universitaires Paint%7uis# 1==C# em es!ecial !! 1T e seguintes@ e 'OP] IGNA&IO 8FB:F:O `7KA:Fe # El asse#uramiento de la res$onsabilidad civil $or daòs al medio ambiente! 9adridA 2HQinson# 2002# !! 1= e seguintes
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no 3 )ual)uer a/ectao de "guas ou de solos )ue 3 considerada contaminao V# o )ue !ermite deslocar analiticamente a discusso !ara v"rios conceitos# com a a-uda das ci6ncias naturais (elo contr"rio redu()o de es$Acies no traz ,nsita )ual)uer !onderao# no !ermite e4cluir certas realidades# trazendo assim !ara a conce!tualizao de dano ecol5gico toda a !roblem"tica )ue l$e sub-az 1 E Dano am&ienta" ' &iodi%ersidade, A &iodi%ersidade en>uanto res communis .eita esta !roblematizao# cabe agora re/lectir sumariamente acerca de uma !roblem"tica tamb3m -" re/eridaA !oder" conce!tualmente e4istir um dano ambiental * biodiversidadeY &on/orme se deduz do )ue /icou dito# o dano ambiental <!atrimonial ou no%!atrimonialDmoral? !ressu!e algum ti!o de radicao sub-ectiva <um direito sub-ectivo ou interesse legalmente !rotegido? e o recon$ecimento a algu3m da !osio de lesado# o )ue im!lica a susce!tibilidade de alguma /orma de a!ro!riao da /uncionalidade do bem em causa
1>
(elo contr"rio#
o dano ecol5gico est" indissociavelmente ligado a um n,vel colectivo su!ra%comunit"rio# num !atamar acima dos c$amados interesses colectivos &onsiderando )ue estamos a /alar de biodiversidade# e tendo n5s -" a/astado a ideia de )ue !roteco da biodiversidade signi/ica a!enas !roteco de /auna e /lora selvagens# !arece ser evidente a concluso de )ue o dano ambiental <a !essoas e bens? * biodiversidade no 3 conce!tualmente admiss,vel# uma vez )ue no conseguimos admitir )ual)uer ti!o de a!ro!riao <radicao sub-ectiva? )uando /alamos de biodiversidade
+anto nos !odemos estar a re/erir a a!ro!riao a t,tulo de direito de !ro!riedade como# em sentido mais lato# * titularidade de direitos de !ersonalidade A!esar de estruturalmente di/erentes# em )ual)uer um dos casos e4iste radicao sub-ectiva
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Indo um !ouco mais longe nesta ideia# esta )uesto no !ode se)uer comear a ser abordada sem ter uma noo !r3via da)uilo )ue -ulgamos ser a natureza da biodiversidade en)uanto res communis# !or contra!osio * res nullius4]. 2izer )ue uma coisa no !ertence a ningu3m !ode ter um du!lo signi/icadoA ou )ue )ual)uer um se !ode dela livremente a!ro!riar@ ou )ue a coisa 3 insusce!t,vel de a!ro!riao individual ] em torno desta duas /iguras# o!ostas mas )ue !artem do mesmo !ressu!osto# )ue !odemos comear a re/lectir acerca da natureza da biodiversidade# en)uanto coisa )ue no 3 de ningu3m A res nullius 3 estudada !rinci!almente a !ro!5sito da disci!lina civilista das coisas# uma vez )ue as coisas )ue no !ertencem a ningu3m so susce!t,veis de a!ro!riao !or ocu!ao animais selvagens# a caa e a !esca
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'" no direito
romano eram consideradas res nullius! entre outros bens m5veis# os ] /"cil antever de )ue /orma o conceito de res nullius e o regime da ocu!ao como /orma de a)uisio do direito de !ro!riedade de animais selvagens <)ue incluir"# a mais das vezes# o !oder de alienao e destruio da coisa ? !odem colidir /rontal e /atalmente com o ob-ectivo de !roteco da biodiversidade F 3 tamb3m /"cil antever )ue )ual)uer regime de !roteco da biodiversidade !assa !ela limitao das !rerrogativas do !ro!riet"rio
Neste !onto# ve-a%se# a t,tulo e4em!li/icativo dos estudos )ue t6m sido /eitos a !ro!5sito do estatuto das es!3cies animais# o artigo de 9A:IF%(IF::F &A9(:OUa%2U..:FNF# m(laidoHer civiliste !our une meilleure !rotection de la biodiversit3 7a reconnaissance dpun statut -uridi)ue !rotecteur de lpes!qce animalen# 0evue interdisci$linaire dXAtudes Turidi ues# Bru4elles# nU C0# 200># !! 1%2T@ da mesma autora# YUn statut Turidi ue $rotecteur de la diversitA biolo#i ueV re#ard de civiliste\! 0evue *uridi ue de lXEnvironnement# num3ro s!3cial# 200># !! EJ e seguintes@ e ainda 'FAN UN+F:9AIF:# mBiodiversit3 et droit de la biodiversit3n# 0evue *uridi ue de lXEnvironnement # num3ro s!3cial# 200># !! 2> e seguintes 20 A occu$atio 3# ainda $o-e# uma /orma de a)uisio do direito de !ro!riedade de coisas m5veis )ue nunca tiveram dono ou )ue /oram abandonadas &/r 'OP] 2F O7IKFI:A AP&FNPdO# Direito Civil. 0eais# &oimbraA &oimbra Fditora# 2000# !! JJ= e seguintes 21 &/r AN+rNIO 9FNFeFP &O:2FI:O# Direitos reais! :eim!resso# 7isboaA 7e4# 1==E# !! JT= e seguintes 22 Pobre o conte1do normal do direito de !ro!riedade en)uanto direito real m"4imo# c/r 'OP] 2F O7IKFI:A AP&FNPdO# Direito Civil?# !! JJE e seguintes
19
22
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Fsta discusso toca o !roblema do estatuto do animal# en)uanto ob-ecto ou su-eito de direitos No abordaremos essa )uesto V seno !ara a enunciar % !or)uanto a mesma centra%se em !roblemas di/erentes dos da !roteco da biodiversidade
2E
&ontudo#
contra!osio da res nullius * res communis !ermite introduzir uma )uesto central e ainda !or resolver no 2ireito do Ambiente em geralA a <relevant,ssima? "rea cinzenta )ue e4iste na distino entre !roteco dos elementos naturais# a!ro!ri"veis# e !roteco do meio ambiente# ina!ro!ri"vel (or res communis V conceito )ue 3 utilizado sob diversas terminologias na literatura -ur,dica V entendemos coisas )ue no so susce!t,veis de a!ro!riao@ em certo sentido# /alamos de coisas /ora do com3rcio Assim# se os e4em!lares de uma es!3cie so susce!t,veis de a!ro!riao# o mesmo no acontece com a es!3cie em si V ou se-a# o
A )uesto dos direitos dos animais 3 !ers!ectivada como uma nova abordagem no !roblema da !roteco da biodiversidade Neste sentido# ( ; BI:NIF e A F BO^7F! &nternational la"?# ! SSC A!esar dos !ontos em comum# !arece%nos )ue esta assimilao 3 incorrecta ] )ue essa discusso visa a !roteco dos animais en)uanto seres com sistemas nervosos# mais ou menos !r54imos do ser $umano@ !elo contr"rio# con/orme -" re/erido# a biodiversidade 3 algo muito mais am!lo <nomeadamente !or incluir es!3cies vegetais? e )ue no se resulta da mera soma dos seres vivos# antes resultando da sua interaco (or outro lado# o camin$o da !roteco dos animais tem sido /eito no sentido diametralmente o!osto ao da biodiversidadeA o !rimeiro !retende a atribuio de direitos aos animais@ o segundo !retende a instituio de deveres ob-ectivos de !roteco 24 (or e4em!lo# !atrim5nio comum ou !atrim5nio da 8umanidade Ke-a%se# com recurso a uma outra e4!resso# o te4to de &A:7A A9A2O GO9FP# mOs bens ambientais como bens de interesse comum da 8umanidadeA entre o universalismo e a razo de Fstadon! /extos dis$ersos de Direito do ambiente# Kol III# 7isboaA AA.27# 2010# !! 2CE e seguintes :econ$ecem%se# contudo# os !roblemas )ue na !r"tica surgem da atribuio deste estatuto e )ue e4!licam a retic6ncia na ado!o de instrumentos mais e4igentes )ue a mera soft la". Assim# nomeadamente !ara os !a,ses em desenvolvimento# a contra!or a esta viso $" a)uela )ue entende )ue a ideia de !atrim5nio comum da $umanidade 3 desade)uada !ara o tratamento -ur,dico da biodiversidade# uma vez )ue esta 3 um relevante recurso econ5mico# )ue deveria# conse)uentemente# ser tratado com res!eito !ela soberania de cada Fstado no seu territ5rio Fsta !ers!ectiva utilitarista 3 designada !or !ro-ecto terceiro%mundista !or A7FaAN2:F [IPP e 'FAN%(IF::F BFU:IF:# Droit international ?# ! ECS 25 A este !ro!5sito# caber" re/erir outras /ormas de en)uadramento -ur,dico do a!roveitamento da biodiversidade )ue t6m surgido :e/erimo%nos ao direito intelectual# en)uanto /orma de a!roveitamento !rivativo da biodiversidade# )ue tem colocado os mais variados !roblemas em termos de com!atibilizao com as !r"ticas das comunidades locais Pobre este !onto ver ANA &7Ù2IA BFN+O G:A.# m2ireito# Fstado e economia globalizadaA as !atentes de biotecnologia e o risco de !rivatizao da
23
2J
2S
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mesmo no acontece com a biodiversidade
F a biodiversidade#
!or)ue resulta de uma abstraco /eita a !artir de coisas concretas# da soma de todas dessas coisas em con-unto# mas )ue no e4iste /raccionada em cada uma delas# ser" !or natureza algo de ina!ro!ri"vel
2C
&ontudo# no !odemos ignorar )ue o dano ecol5gico <incluindo# !ortanto# o dano * biodiversidade? 3 !recisamente uma leso causada a elementos naturais <!or e4em!lo# a e4em!lares de /auna ou /lora? susce!t,vel de causar uma a/ectao signi/icativa dessas res communis ambientais Ou se-a# a res communis biodiversidade no !oder" ser ob-ecto de uma !roteco directa@ e a sua !roteco indirecta !assa sem!re e necessariamente !ela ado!o de medidas )uanto aos concretos e4em!lares de es!3cies F tem sido !recisamente essa a orientao do direito da conservao da natureza e da !roteco da biodiversidade 65P5 @re%e !anorama dos mecanismos de !rotec)o da &iodi%ersidade A ado!o de diversas convenes internacionais tem tido nesta "rea e/eitos relativamente in5cuos &ontudo# uma breve an"lise dos instrumentos de direito internacional !1blico centrados na !roteco da biodiversidade !ermite%nos com!reender )ue 3 -" am!lamente recon$ecida a natureza necessariamente global <ou# !elo menos# regional? do !roblema e suas /ormas de resoluo
2T
+endo central
biodiversidaden! 0evista da Faculdade de Direito da Universidade Federal do ParanF # Kolume EJ V 2000# ano E2# !! 1EE%1J2 Note%se )ue o direito da !ro!riedade intelectual no tem como ob-ectivo a !roteco da natureza# mas sim a !roteco do titular da !atente e o incentivo da investigao cient,/ica (oder"# indirectamente# ter esse e/eito mas no 3 essa a sua ratio <sendo a !roteco da natureza# !ortanto# um e/eito colateral meramente !otencial? 26 No ignoramos )ue esta re/le4o merecia uma outra# !r3via V a de saber se a biodiversidade# ou# mais am!lamente# o meio ambiente# !odem ser se)uer en)uadrados en)uanto res 27 (ara um elenco destes instrumentos e com um breve resumo do conte1do dos mesmos# vide ( ; BI:NIF e A F BO^7F! &nternational la"?# !! SC1 e seguintes e !! C1C e seguintes@ &A:7A A9A2O GO9FP! YUma mo c$eia de nadaLn# nesta !ublicao# no
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relevBncia a &onveno sobre a 2iversidade Biol5gica# a )ue -" /izemos aluso# no !odemos dei4ar de notar )ue# !ara al3m da sua natureza de soft la"# a sobre!osio dos v"rios instrumentos de direito internacional !1blico# resultantes dos com!romissos alcanados entre os Fstados em cada momento# im!edem )ual)uer tratamento coerente ou unit"rio a da mat3ria * do escala 2ireito internacional Internacional e# do conse)uentemente# e/ectividade
Ambiente Ou se-a# o Fstado )ue seguir" o )ue se dis!e nestes instrumentos normativos ser" a)uele )ue -" os seguiria na sua aus6ncia# o )ue s5 nos /az )uestionar a sua utilidade A !roteco da biodiversidade# se-a no direito internacional se-a# !rinci!almente# no direito interno# tem !assado !or um con-unto de mecanismos de )ue !oderemos# sem grandes di/iculdades# /azer uma enumerao e4em!li/icativa A i? &riao de reservas naturais e marin$as e de "reas !rotegidasA contrariamente * s$ecies a$$roac%! antecedendo uma interveno mais es!ec,/ica e orientada# a criao de reservas naturais e a/ins <no caso !ortugu6s# !ar)ues nacionais# !ar)ues naturais# reservas naturais e monumentos naturais# nos termos dos artigos 1C U e seguintes do 2ecreto%7ei n U 1J2D200># de 2J de 'ul$o? era o en)uadramento tradicional da conservao da natureza 8o-e em dia assumir" es!ecial relevBncia !ara a conservao de grandes "reas de grande sensibilidade e /r"gil e)uil,brio <como 3 o caso da Ant"rtida?# e no !ara !roteco de biodiversidade em geral@
!onto1@ A7FaAN2:F [IPP e 'FAN%(IF::F BFU:IF:# Droit international ?# !! 2TJ e seguintes e E0= e seguintes P5 sobre a &onveno sobre a 2iversidade Biol5gica# vide :s2IGF: ;O7.:U9# m+$e (rotection and management o/ biological diversitHn# &nternational! re#ional and national environmental la" <org .red 7 9orrison e :idiger ;ol/rum?# 8aiaA [luNer 7aN International# 2000# !! ESS e seguintes 28 Peguimos# neste !onto# !rinci!almente ( ; BI:NIF e A F BO^7F! &nternational la"?# ! C0> e seguintes e A7FaAN2:F [IPP e 'FAN%(IF::F BFU:IF:# Droit international ?# !! EJC e seguintes 2e /orma mais sim!les !ara o direito internacional !1blico# &A::O7 9U..F++ subdivide as t3cnicas de !roteco em regulao de col$eita# regulao de com3rcio e !roteco de $abitat &/r mInternational (rotection o/ ;ildli/en# &nternational! re#ional and national environmental la" <org .red 7 9orrison e :idiger ;ol/rum?# 8aiaA [luNer 7aN International# 2000# !! EJT e seguintes
2>
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ii? 7istagem de es!3ciesA traduz a c$amada s$ecies a$$roac%! ou abordagem centrada na es!3cie; se-am es!3cies em e4tino ou es!3cies em !erigo moderado# a listagem de es!3cies !rotegidas 3 o !rimeiro !asso !ara a a!licao de outros regimes@ iii? (roteco de $abitatsA !osto em !r"tica# nomeadamente# no territ5rio da Unio Furo!eia atrav3s da rede Natura 2000# este mecanismo resulta da com!reenso de )ue# e4ce!to em casos limite# a ca!acidade auto%regenerativa da natureza ser" su/iciente !ara a manuteno da biodiversidade# desde )ue !rotegidos os $abitats naturais das es!3cies@ iv? (roibies ou limitaes de ca!tura ou t3cnicas de ca!tura e com3rcio de determinadas es!3ciesA nomeadamente atrav3s da atribuio de licenas@ um dos e4em!los mais con$ecidos ser" o da im!osio de limites m"4imos *s !escas# /eita ao n,vel su!ra%estadual na Unio Furo!eia@ em meio terrestre comunit"rio# o regime da rede Natura 2000 limita a ca!tura e com3rcio de determinadas es!3cies@ mais modestamente# mas igualmente relevante# a !roibio de caa ou !esca em determinados !er,odos tem um menor risco de incum!rimento@ v? A-uda /inanceiraA no sendo uma /orma de !roteco da biodiversidade# ser" um mecanismo essencial# sem!re em con-ugao com outros# em direito internacional !1blico# !or /ora da dis!aridade entre os n,veis de desenvolvimento econ5mico dos v"rios Fstados (ara al3m destes mecanismos# outros t6m sido avanados#
nomeadamente mecanismos de mercado O ecolabellin# <eti)ueta ecol5gica? no 3 mais do )ue uma tentativa de educao ambiental# introduzindo crit3rios ambientais na escol$a do consumidor
29 2=
Fm geral sobre a eti)ueta ecol5gica# ve-a%se KAP&O (F:FI:A 2A PI7KA# Qerde cor de direito. Li(Des de direito do ambiente # &oimbraA Almedina# 2002# !! 1TE e seguintes Uma /orma es!ec,/ica de ecolabellin# 3 a certi/icao /lorestal# es!ecialmente
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65Q5 Os
!ontos
de
!artida
!ara
conce!tua"i(a)o
do
dano
'
&iodi%ersidade 2este e4curso inicial !odemos retirar v"rias concluses# com es!ecial relevBncia !ara as seguintes <considerando o ob-ecto do nosso estudo?A i? (ela sua !r5!ria natureza# a o!eratividade <!elo menos? -ur,dica do conceito de biodiversidade na !roteco do ambiente 3 muito reduzida# seno ine4istente@ ii? Fm es!ecial )uanto de * conce!tualizao -ur,dica na de dano * na biodiversidade# a sua /luidez e imensido no se com!agina com a necessidade de re!arao@ iii? A !roteco da biodiversidade ter" assim de ser indirecta# atrav3s da !roteco dos elementos )ue a constituem@ iv?Alguns desses mecanismos sero a criao de reservas naturais e marin$as e de "reas !rotegidas# a listagem de es!3cies e !roteco dos seus $abitats# !roibies ou limitaes de ca!tura ou t3cnicas de ca!tura e com3rcio de determinadas es!3cies ] com este cen"rio dis!erso e !ouco linear )ue o legislador e o int3r!rete e a!licador do 2ireito se de!aram )uando re/lectem acerca do dano * biodiversidade &on/orme -" /icou im!l,cito# a delimitao do dano * biodiversidade tem dois !rinci!ais desa/iosA i? No !odemos ado!tar um conceito am!lo de dano * biodiversidade# ou )ual)uer leso * vida seria !otencialmente /onte de res!onsabilidade civil A soluo !arece !assar !or
relevante considerando a ind1stria madeireira e e4!lorao agr,cola intensiva da Amaz5nia A este !ro!5sito# ve-a%se :OBF:+O G:APPI NF+O# mFducao do consumidor e res!onsabilizao do !rodutorn# 0evista Portu#uesa de Direito do Consumo # 9aro de 200># n U SE# !! >= a 11E
segurana
im!utao
res!onsabilidade civil e e/ectividade da conse)uente obrigao
67
considerar como dano * biodiversidade a!enas a)ueles danos )ue a/ectam os elementos naturais )ue em concreto so ob-ecto de es!ecial !roteco legal !roteco da /auna e da /lora ii? 9as mesmo !artindo dessa base# no !odemos considerar )ue )ual)uer leso * /auna e * /lora 3 um dano * biodiversidade A!enas as leses signi/icativas so susce!t,veis de !re-udicar a biodiversidade@ e# normalmente# a leso 3 signi/icativa !ela sua gravidade ou !ela sua reiterao 9as como de/inir o )ue 3 uma leso signi/icativaY 65R5 O dano ' &iodi%ersidade como dano a es!;cies e ha&itats !rote*idos a Directi%a 011PS7QSCE e o direito naciona" Ke-amos de )ue /orma o legislador comunit"rio tratou do !rimeiro !roblema A 2irectiva 200JDESD&F do (arlamento Furo!eu e do &onsel$o# de 21 de Abril de 200J# relativa * res!onsabilidade ambiental em termos de !reveno e re!arao de danos ambientais veio /inalmente dar <!elo menos !arcialmente? res!osta *s es!eci/icidades da res!onsabilidade civil !or danos ao ambiente O seu Bmbito ob-ectivo de a!licao est" de/inido no artigo 2 U# n U 1# )ue determina )ue# !ara e/eitos da directiva# devemos entender en)uanto dano ambiental
E0
:e/erimo%nos# em es!ecial# *
os danos causados * es!3cies e $abitats naturais
!rotegidos# os danos causados * "gua e os danos causados ao solo &onsiderando a am!litude do conceito de biodiversidade# !oder,amos a)ui considerar )ue todos eles re/lectem# de alguma /orma# danos * biodiversidade 9as a)uele em )ue nos iremos centrar# !or)uanto mais se a!ro4ima do direito da conservao da natureza# 3 o dano a es!3cies e $abitats !rotegidos
:e!are%se )ue a 2irectiva# assim como o direito interno de trans!osio# o!taram !ela terminologia dano ambiental &ontudo# o conte1do corres!onde# nas !artes a )ue nos vamos re/erir# ao dano ecol5gico# tal como re/erido su$ra em 1 1
30
68
Assim# a soluo encontrada !elo legislador comunit"rio !ara delimitar o conceito de dano * biodiversidade /oi o recurso *s es!3cies e $abitats naturais !rotegidos 9as !or)ue esta de/inio 3 ainda im!recisa# o artigo 2 U# n U E# es!eci/ica# !or remisso# )ue se entendem como es!3cies e $abitats naturais !rotegidosA i? As es!3cies )ue esto abrangidas !elo artigo J U# n U 2# ou !elo
E1
Ane4o I da 2irectiva T=DJ0=D&FF ou enumeradas no Ane4o II e IK da 2irectiva =2DJED&FF@ ii? Os $abitats mencionados no artigo J U# n U 2# ou no Ane4o I da 2irectiva T=DJ0=D&FF ou enumerados no Ane4o I e II da 2irectiva =2DJED&FF@ iii? Os locais de re!roduo ou "reas de re!ouso enumerados no Ane4o IK da 2irectiva =2DJED&FF@ iv? 0uais)uer outros determinados !elos Fstados%9embros Assim# mais resumidamente# so es!3cies e $abitats !rotegidos os abrangidos !ela 2irectivas Aves e !ela 2irectiva 8abitats e outros determinados !elos Fstados%9embros
E2
.alar de res!onsabilidade !or
dano * biodiversidade no territ5rio da Unio Furo!eia 3# em geral# /alar de re!arao de danos * c$amada rede Natura 2000 Isso mesmo 3 recon$ecido no Livro 'ranco sobre 0es$onsabilidade Ambiental.. )ue de/iniu como !onto de !artida )ue danos ambientais seriam os danos causados * biodiversidade e os danos causados sob a
:ecentemente /oi a!rovada uma verso consolidada# atrav3s da 2irectiva 200=D1JTD&F do (arlamento Furo!eu e do &onsel$o# de E0 Novembro de 200= 32 2iga%se )ue# dada a natureza das directas# a 1ltima ressalva nem se)uer seria necess"ria Ou se-a# os Fstados%9embros !odero sem!re considerar outros $abitats e es!3cies !ara al3m das )ue esto nas directivas# aumentando o n,vel de !roteco ambiental A :egio de Bru4elas%&a!ital# !ela -rdonnance bruxelloise de 1E de Novembro de 200># !arece ter /eito uso desta /aculdade# segundo BFNOt+ 'A2O+# m7pordonnance bru4elloise du 1E novembre 200> trans!osant la directive 200JDESD&FA )uel)ues !oints !articuliersn# La res$onsabilitA environnementale. /rans$osition de la directive 755[a.8 et im$lications en droit interne# 7ouvain%la%Neuve A Ant$emins# 200=# !! 2>E e 2>J 33 &O9 <2000? CC /inal# de = de .evereiro de 2000
31
69
/orma de contaminao # /azendo coincidir a biodiversidade com a)uela )ue est" !rotegida nas "reas da rede Natura 2000# ou se-a mdanos aos %abitats! H fauna selva#em ou a es$Acies de $lantas! como se define nos anexos Hs directivas em uest)o\.8. &omo no !oderia dei4ar de ser# /oi tamb3m este o camin$o seguido !elo legislador nacional ao trans!or a 2irectiva 200JDESD&F# !elo 2ecreto%7ei n U 1JTD200># de 2= de 'ul$o <doravante m:':2An?# )ue no seu artigo 11 U# n U 1# al,nea e?# subal,nea i?# determina )ue so danos ambientais
EC
EJ
os danos causados *s es!3cies e $abitats naturais
!rotegidos# considerando en)uanto tal# na al,nea g? do mesmo artigo# mos %abitats e as es$Acies de flora e fauna $rote#idos nos termos da lei\ Uma concluso ressalta desde logoA o legislador nacional o!tou !or no /ec$ar a !orta no 2ecreto%7ei n U 1JTD200> uma vez )ue no limitou a noo de dano ecol5gico <no )ue toca * biodiversidade? *s es!3cies e $abitats !rotegidos no Bmbito da rede Natura 2000 ] certo )ue o regime nacional de !roteco de /auna e /lora assenta no 2ecreto%7ei n U 1J0D==# de 2J de Abril # )ue reviu a trans!osio das duas 2irectivas# !elo )ue# na !r"tica# a di/erena !oder" ser nen$uma Fm concluso# em res!osta * !rimeira )uesto colocada# o dano * biodiversidade /icou assim delimitado atrav3s da remisso !ara o dano a es!3cies e $abitats# ob-ecto de !roteco legal imediata )ue !ermite# mediatamente# a !roteco mais am!la da diversidade biol5gica (odemos criticar esta delimitao legal !or ser demasiado restritiva &on/orme -" re/erimos# a rede Natura 2000 centra%se na !roteco de determinados $abitats# /auna selvagem e es!3cies vegetais# e muitas vezes a!enas em determinadas "reas classi/icadas
34 35
ET
At3 o regime
Livro 'ranco sobre 0es$onsabilidade Ambiental! ! 1T Livro 'ranco sobre 0es$onsabilidade Ambiental# ! 21 36 Qide su$ra a nota E0 37 (ara uma an"lise da :ede Natura 2000 em (ortugal# incluindo do 2ecreto%7ei n U 1J0D==# vide 9A:IA A7FaAN2:A A:AGdO# mInstituio concreta e !roteco e/ectiva da rede Natura 2000 % alguns !roblemasn# 0evista do Centro de Estudos de Direito do -rdenamento! do Urbanismo e do Ambiente# ano K# 2# 2002# !! 1E%JJ
70
nacional de conservao da natureza 3 bem mais am!lo# no se limitando * s$ecies a$$roac% Assim# recorrendo ao sistema !ortugu6s !ara ilustrar a evidente limitao na !roteco# o Pistema Nacional de `reas &lassi/icadas 3 com!osto /undamentalmente !ela :ede Nacional de `reas (rotegidas <!ar)ues nacionais# !ar)ues naturais# reservas naturais e monumentos naturais? e !elas "reas integradas na rede Natura 2000 <artigo = U do 2ecreto%7ei n U 1J2D200>? &ontudo# o :':2A acaba !or se re/erir a!enas a uma destas dimensesA os %abitats e es!3cies de /lora e /auna !rotegidos nos termos da lei (odemos indagar da !ossibilidade de incluir na letra da lei as demais "reas !rotegidas# na medida em )ue as es!3cies e $abitats )ue a, ocorram sero m$rote#idos nos termos da lei\. (arece%nos )ue no era esse o intuito do legislador# uma vez )ue o :':2A !arece remeter a!enas !ara a !arte do regime da conservao da natureza dedicado * s$ecies a$$roac%# ou se-a# :ede Natura 2000# e4cluindo os danos em reservas naturais lato sensu Fsta inter!retao 3 a!oiada !ela origem comunit"ria da regulamentao# )ue se re/eria e4!licitamente *s 2irectivas Aves e 8abitats# e !ela terminologia ado!tada !ela lei !ortuguesa# )ue a liga indissociavelmente *s mesmas .inalmente# 3 evidente )ue $" ainda outras realidades relevantes# como !or e4em!lo a monocultura intensiva de grandes e4tenses de terreno# !odem ser igualmente ne/astas em termos de diversidade biol5gica mas di/icilmente !oderiam ser consideradas !ara e/eitos de res!onsabilidade civil 65T5 O dano ' &iodi%ersidade como $acto com e$eito si*ni$icati%o ad%erso !ara as es!;cies ou ha&itats !rote*idos (assemos ento * segunda )uestoA )ual)uer a/ectao negativa de es!3cies ou $abitats !rotegidos 3 um dano ecol5gicoY 2issemos anteriormente )ue a!enas as leses signi/icativas a es!3cies e $abitats
71
so
susce!t,veis
de ser um
dano
* biodiversidade
)ue
gere
res!onsabilidade civil Antes de entrarmos na an"lise do regime legal# $" algumas a/ectaes )ue !odem sem!re ser e4clu,das do conceito de dano ecol5gico (ara nos au4iliar nesta tare/a# /aamos uma distino entre $roduto e fruto# )ue nos !ermitir" delinear alguns limites ao a!roveitamentoDutilizao de animais com /inalidades econ5micas Fm !rinc,!io# o !ro!riet"rio de determinado e4em!lar de uma es!3cie animal considerada !rotegida !oder" dela retirar /rutos mas -" no !rodutos A distino assenta na alterao ou no da substBncia do animalA o /ruto tem natureza !eri5dica# sem alterao substancial do animal )ue o !roduz@ !elo contr"rio# o !roduto surge sem !eriodicidade# uma vez )ue a sua !roduo im!licar" a deteriorao ou destruio <ainda )ue !arcial? do animal A recol$a do /ruto !ermitir" o a!roveitamento econ5mico do bem !elo 8omem# sem )ue se-a a/ectada a re!roduo da es!3cie nem# conse)uentemente# a diversidade biol5gica
E>
9as a e4cluso da /ruti/icao do conceito de
dano 3 mani/estamente insu/iciente Pabemos )ue a recol$a de /rutos no 3# em !rinc,!io# um dano# uma vez esta /orma de a/ectao no ser" considerada signi/icativa 9as# a !artir da)ui# estamos ainda no cam!o da inde/inio +amb3m neste !onto# a 2irectiva 200JDESD&F delimita o conceito de dano * biodiversidadeA a!enas ser" considerado como dano causado *s es!3cies e $abitats !rotegidos os m danos com efeitos si#nificativos adversos $ara a consecu()o ou a manuten()o do estado de conserva()o favorFvel desses %abitats ou es$Acies\ <artigo 2 U# n U 1# al,nea a? A avaliao da relevBncia !assa !ela com!arao entre o estado de conservao actual <de!ois da !r"tica do /acto lesivo? e o estado inicial <antes da leso?
Uma densi/icao destes conceitos !ode ser encontrada em 9A:IF%(IF::F &A9(:OUa% 2U..:FNF# m(laidoHer civilisteL m# !! T e seguintes
38
72
A directiva indica tamb3m os crit3rios !elos )uais deve ser /eita esta an"lise com!arativa# no seu Ane4o I Fm !rimeiro lugar# sublin$e%se )ue a avaliao do car"cter signi/icativo dos danos im!lica a !onderao de tr6s /actores !rinci!aisA o estado de conservao# os servios !ro!orcionados Os dados !elo )uadro mensur"veis natural )ue o/erecem do
E=
e a estado
sua de
ca!acidade de regenerao natural !ara determinao conservao sero# !or e4em!lo# o n1mero de indiv,duos da es!3cies# a sua densidade ou "rea ocu!ada# o !a!el dos indiv,duos em causa ou da zona dani/icada em relao * es!3cie ou * conservao do $abitat# a raridade da es!3cie ou do $abitat# a ca!acidade de !ro!agao da es!3cie# a sua viabilidade ou ca!acidade de auto% regenerao do $abitat ou a ca!acidade de recu!erao da es!3cie ou $abitat sem ado!o de medidas de !roteco
J0
No nosso entendimento# alguns dos crit3rios identi/icados mel$or se en)uadrariam na lista de crit3rios !ara determinao das medidas de re!arao a ado!tar# como 3 o caso da !ossibilidade de auto% regenerao natural Uma a!licao rigorosa destes crit3rios na /ase de determinao da e4ist6ncia de um dano relevante leva * e4cluso da res!onsabilidade !or no !reenc$imento deste !ressu!osto# im!edindo assim a condenao do lesante no !agamento# !or e4em!lo# do re/oro de medidas de !roteco Ainda assim# no !odemos dei4ar de sublin$ar )ue a modalidade de dano ambiental )ue mais claramente /icou de/inido na 2irectiva 200JDESD&F /oi o dano * biodiversidade At3 !or)ue a 2irectiva no se /icou !or a)ui e# !ara al3m de de/inir os crit3rios !ara determinar a
Pobre o signi/icado de mservi(os $restados\# ve-a%se o )ue escrevemos em mA restaurao natural no novo regime -ur,dico de res!onsabilidade civil !or danos ambientaisn# Actas do col= uio A 0es$onsabilidade Civil $or Dano Ambiental! Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa! 4_! 4] e 75 de Novembro de 755] <org de &arla Amado Gomes e +iago Antunes?# dis!on,vel em $tt!ADDNNN ic-! !tD!ublicacoes# !! 2SE# 2SJ e 2S> 40 +odos os crit3rios mencionados# e ainda outros# constam do Ane4o I da 2irectiva 200JDESD&F# trans!osto !elo ane4o IK do :':2A
39
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relevBncia dos e/eitos de uma leso aos elementos naturais !rotegidos !ela rede Natura 2000# indica e4!ressamente )ue !or estado de conservao de um %abitat deve entender%se mo somat=rio das influEncias ue se exercem sobre ele e sobre as suas es$Acies tS$icas e ue $odem afectar a res$ectiva distribui()o natural! estrutura e fun(Des a lon#o $raCo! bem como a sobrevivEncia a lon#o $raCo das suas es$Acies tS$icas\ em determinada "rea
J1
:elativamente a uma ue se
es!3cie !rotegida# im!ortar" mo somat=rio das influEncias lon#o $raCo das suas $o$ula(Des\ em determinada "rea
J2
exercem sobre ela e ue $odem afectar a distribui()o e abundIncia a O regime nacional 3 id6ntico# na medida em )ue o :':2A re!roduz )uase i$sis verbis a 2irectiva 200JDESD&F no seu artigo 11 U# n U1# al,neas $? e i? Assim# o !ercurso /eito !elo int3r!rete !ara determinao do )ue se-a um dano * biodiversidade relevante !ara e/eitos do :':2A !assar" !orA i? Analisar a e4ist6ncia de um dano causado a uma es!3cie ou $abitat natural !rotegidoA o )ue im!lica identi/icar a !resena de uma es!3cie ou $abitat !rotegido ao abrigo e segundo os re)uisitos do 2ecreto%7ei n U 1J0D==# de 2J de Abril# e res!ectivas classi/icaes <artigo 11 U# n U 1# al,nea e?# subal,nea i?# do :':2A?@ ii? 2eterminao do estado de conservao inicial /avor"vel ou em evoluo !ara estado /avor"vel da es!3cie ou $abitat !rotegidoA s5 !ode so/rer um dano relevante a es!3cie ou $abitat )ue este-a em estado de conservao /avor"vel ou em evoluo !ositiva nesse sentido Assim sendo# no $aver" dano ecol5gico se a es!3cie ou $abitat estiver em mau estado de conservao e sem !ers!ectivas de mel$oria Isto !or)ue nos termos do artigo 11 U# n U 1# al,nea e?# subal,nea i?# do :':2A# a!enas $aver" dano se o e/eito !erturbar a manuteno ou consecuo do estado de conservao /avor"vel
41 42
:edaco do artigo 2 U# n U J# al,nea a?# da 2irectiva 200JDESD&F :edaco do artigo 2 U# n U J# al,nea b?# da 2irectiva 200JDESD&F
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Fsta nossa inter!retao !ode ser acusada de ser restritiva 2e /acto# o legislador re/ere%se a efeitos si#nificativos adversos $ara consecu()o do estado de conservao /avor"vel@ !arece no resultar da letra da lei )ue 3 necess"rio )ue o $abitat ou es!3cie )ue no este-a em estado /avor"vel nem em evoluo !ositiva nesse sentido# uma vez )ue mesmo num $abitat ou es!3cie em mau estado de conservao !ode $aver e/eitos adversos * sua !otencial evoluo !ositiva# num /uturo mais ou menos distante No nos !arece )ue ten$a sido esse o ob-ectivo do legislador P5 assim se com!reende a distino entre a consecuo e a manuteno e o rigor da de/inio de estado de conservao /avor"vel# a )ue nos iremos re/erir de seguida (ara uma soluo contr"ria# bastaria de/inir en)uanto dano ambiental )ual)uer e/eito signi/icativo adverso no estado de conservao da es!3cie ou $abitat# /osse ele /avor"vel ou no (arece )ue /oi /eita a)ui uma restrio ao conceito# uma vez )ue no /aria sentido e4igir a re!arao de um $abitat ou es!3cie )ue -" estava# !or si s5# em mau estado e sem !ers!ectivas de mel$orias Note%se )ue o estado inicial corres!onde * situao da es!3cie ou $abitat no momento da ocorr6ncia do dano caso este no se tivesse veri/icado# com base na in/ormao dis!on,vel <artigo 11 U# n U 1# al,nea -?# do :':2A?@ a avaliao ser" /eita recorrendo# nomeadamente# aos crit3rios !revistos no ane4o IK ao :':2A A concluso !or um estado de conservao /avor"vel# ou em evoluo !ositiva# de!ende da veri/icao de re)uisitos )uanto * estabilidade ou crescimento da "rea natural do $abitat# a e4ist6ncia e !revisibilidade de uma estrutura e /unes es!ec,/icas necess"rias !ara a sua manuteno no longo !razo# a dinBmica !o!ulacional da es!3cie# entre outros <artigo 11 U# n U 2 e E# do :':2A?
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iii? Avaliao do estado actual de conservao do $abitat ou es!3cie !rotegidoA ou se-a# o estado de conservao de!ois da !r"tica do /acto lesivo A!licam%se as consideraes tecidas em ii? a !ro!5sito dos crit3rios !ara essa avaliao iv? .inalmente# a an"lise com!arativa entre o estado actual e o estado inicialA a!enas $aver" dano ambiental se desta com!arao resultar )ue $ouve um e/eito signi/icativo adverso !ara a consecuo ou manuteno do estado de conservao /avor"vel desses $abitats ou es!3cies <artigo 11 U# n U 1# al,nea e?# subal,nea i?# do :':2A? (arece ser assim longo e "rduo o camin$o do int3r!rete e a!licador do direito logo nesta !rimeira /ase e s5 !ara saber se e4iste um dano ecol5gico * biodiversidade@ contudo# a densi/icao normativa destes conceitos !ermite uma maior certeza -ur,dica na sua a!licao# o )ue 3 es!ecialmente relevante se considerarmos )ue estas normas sero a!licadas# em !rimeira mo# !or entidades administrativas )ue determinaro# entre outras# as medidas de re!arao# ao contr"rio do normalmente ocorre )uando /alamos de res!onsabilidade civil 65U5 A ressa"%a dos e$eitos ad%ersos causados !or o!erador autori(ado
&ontudo# de!ois de tudo isto# ainda 3 !oss,vel )ue no este-amos !erante um dano * biodiversidade se o dano em causa resultar de um acto e4!ressamente autorizado !elas autoridades com!etentes <artigo 11 U# n U 1# al,nea e?# subal,nea i?# do :':2A? P5 a!5s an"lise do !reenc$imento dos -" re/eridos !ressu!ostos do dano * biodiversidade# !oder" ser veri/icada a e4ist6ncia desta causa de e4cluso Isto !or)ue 3 necess"rio saber com e4actido )ual o e/eito adverso !ara saber# com rigor# )ual o /acto lesivo P5 de!ois se
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!oder" determinar se este /acto lesivo /oi um acto e4!ressamente autorizado Ou se-a# nunca bastaria saber se# !or e4em!lo# o o!erador tem licena !ara e4erc,cio de determinada actividade 8" )ue analisar o !rocesso administrativo instrutor do licenciamento e o !rocesso !rodutivo !ara determinar se a !r"tica do /acto causador do e/eito adverso se encontrava e4!ressamente autorizado ou se# !ela sua )ualidade ou )uantidade# no estava abrangido !ela autorizao concedida (or outro lado# cabe /azer a)ui uma inter!retao con/orme * 2irectiva )ue 3# neste !onto# mais restritiva <ou# talvez mais -ustamente# mais clara? )ue a legislao nacional O artigo 2 U# n U 1# al,nea a?# I 2# da 2irectiva 200JDES determina )ue m os danos causados Hs es$Acies e %abitats naturais $rote#idos n)o incluem os efeitos adversos $reviamente identificados ue resultem de um acto de um o$erador
ex$ressamente autoriCado $elas autoridades com$etentes nos termos das dis$osi(Des de execu()o dos n. os . e [ do arti#o L.b ou do arti#o 4L.b da Directiva ]7a[.aCEE ou do arti#o ].b da Directiva O]a[5]aCEE M?N\ O artigo C U# n
os
E e J# da 2irectiva =2DJED&FF re/ere%se a
autorizaes dadas de!ois da realizao da avaliao de incid6ncias ambientais@ o artigo 1C U da mesma directiva !rev6 um regime es!ecial de derrogao do dis!osto nos artigos 12 U# 1E U e 1J U# assim como artigo = U da 2irectiva T=DJ0=D&FF !rev6 um regime es!ecial de derrogao dos seus artigos S U# C U e T U <!roibies e regulao da ca!tura e outras /ormas de a!roveitamento de es!3cies vegetais# aves e seus nin$os# etc? Assim dever" ser entendida a ressalva do :':2A# sob !ena de violao do direito comunit"rio !or de/iciente trans!osio da 2irectiva
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05 A re!ara)o do dano ' &iodi%ersidade Mdanos 's es!;cies e ha&itats !rote*idosN 0565 Hoda"idades de medidas de re!ara)o
&omecemos !or e4!licitar algumas das ideias de )ue !artimos Na sua tradicional /ormulao# a re!arao de um dano <ou indemnizao# em sentido am!lo? !ode assumir uma de duas modalidadesA a re!arao in natura e a com!ensao !ecuni"ria situao actual $i!ot3tica
JJ JE
re!arao in natura concretiza%se atrav3s da reconstituio /"ctica da No caso do dano * biodiversidade# a re!arao in natura identi/ica% se com a restaurao ou reabilitao das es!3cies e $abitats a/ectados eDou das suas /unes ecol5gicas <a /uncionalidade ou servio do recurso natural? !ermite%nos distinguir duas Fsta distino <elemento natural em /ormas de re!arao in naturaA a concreto a/ectadoD /uno ecol5gica desem!en$ada !elo mesmo? restaurao ecol5gica e a com!ensao ecol5gica Na restaurao ecol5gica e4iste recu!erao directa do elemento natural )ue em concreto /oi a/ectado '" as medidas de com!ensao ecol5gica visam criar# e4!andir ou de alguma /orma aumentar a
Ke-a%se# a t,tulo meramente e4em!li/icativo# 7UjP 9FNFeFP 7FI+dO# Direito das -bri#a(Des# I# C _ ed # &oimbraA Almedina# 200T# !! E== e seguintes 44 :e!are%se )ue re/erimo%nos a situao actual $i!ot3tica !ara a/astar o conceito de situao anterior * !r"tica do /acto lesivo 2ogmaticamente# o lesante ter" obrigao de re!osio da situao como se no tivesse ocorrido a leso@ no ter" obrigao de re!osio da situao anterior * !r"tica do /acto lesivo :e!are%se )ue tal !oder" ser signi/icativamente di/erente# es!ecialmente considerando o la!so tem!oral )ue !oder" ocorrer entre a !r"tica do /acto lesivo e a determinao da medida a!lic"vel No !odemos * !artida a/irmar )ual ser" a soluo mais /avor"vel em termos ambientais# tendo em conta a com!le4idade e im!revisibilidade dos !ercursos causais e da evoluo do estado dos recursos naturais &ontudo# con/orme veremos# no /oi esta a soluo ado!tada !elo legislador comunit"rio# a/astando%se assim da teoria geral da res!onsabilidade civil
43
78
ca!acidade /uncional de outros elementos naturais# a!ro4imando%se assim de uma substituio !or e)uivalente /uncional
JS
.inalmente# a com!ensao !ecuni"ria 3 ainda um modo de re!arao do dano ecol5gico (or razes evidentes e )ue se !rendem com os !rinc,!ios do 2ireito do Ambiente # esta ser" a 1ltima medida de re!arao a !onderar# estritamente subsidi"ria# a!lic"vel a!enas na)ueles casos em )ue a re!arao in natura no 3 <-ur,dica ou /acticamente? !oss,vel no caso concreto Ainda nesta /ase introdut5ria# gostar,amos de sublin$ar desde -"# a t,tulo !reliminar# a centralidade do !rinc,!io da !ro!orcionalidade nesta mat3ria nas suas tr6s vertentes <ade)uao# necessidade e !ro!orcionalidade em sentido estrito? (ara al3m de nos re/erirmos a um !rinc,!io geral da actividade administrativa# o !rinc,!io da !ro!orcional !ode# no limite# im!edir a a!licao de medidas de re!arao in natura e im!or a com!ensao !ecuni"ria
JT JC
2 2 A determina)o da medida de re!ara)o in natura a!"ic3%e" A re*ime comunit3rio e naciona" :esulta do artigo 11 U# n U 1# al,nea n?# do :':2A )ue 3 medida de re!arao m ual uer ac()o! ou conTunto de ac(Des! incluindo
(artimos de determinados !ressu!ostos )ue neste conte4to no !oderemos e4!licitar@ contudo# saliente%se )ue estamos !erante um alargamento conce!tual da re!arao in natura 46 Assim# a /inalidade da res!onsabilidade civil ecol5gico 3 a reconstituio dos ciclos naturais da +erra# na e4!resso de AN+rNIO 9FNFeFP &O:2FI:O# m+utela do ambiente e direito civiln# Direito do Ambiente# 7isboaA INA# 1==J# ! E>0 &om grande clareza# F&[8A:+ :F8BIN2F: resume a !roblem"tica nos seguintes termosA Yclda rA$aration en nature du domma#e Acolo#i ue est lXo$inion $rinci$ale dXun droit de la res$onsabilitA civile ui ne vise $as la Tuste com$ensation de la victime mais tout dXabord la $rAvention du domma#e Acolo#i ue et la restauration des biens6environnement de#radAs\ &/r m]valuation et r3!arationn# ^valuation et rA$aration du domma#e Acolo#i ue. 0a$$ort ,Aneral# WsDlXA WsDnX# WsDdX# ! 11E 47 &ontudo# !arece%nos )ue a !ro!orcionalidade em sentido estrito no 3 um crit3rio !ara determinao da medida de re!arao a a!licar# mas /unciona como mero limite * a!licao de uma medida Neste sentido# vide 7U&jA GO9IP &A+A7`# 0es$onsabilidad $or daòs al medio ambiente # (am!lonaA Aranzadi Fditorial# 1==># !! 2C0 e seguintes@ e ainda 'FPUP &ON2F AN+F0UF:A# El deber TurSdico ?! !! =T e seguintes
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medidas de carFcter $rovis=rio! com o obTectivo de re$arar! reabilitar ou substituir os recursos naturais e os servi(os danificados ou fornecer uma alternativa e uivalente a esses recursos ou servi(os! tal como $revisto no anexo Q\[_ Assim sendo# com!reender o regime legal da re!arao do dano * biodiversidade !assa !or estudar o ane4o K do :':2A
J=
O !onto 2 do ane4o# relativo * re!arao de danos causados
ao solo# /ica e4clu,do da nossa an"lise Analisaremos# !ortanto# o !onto 1# )ue se a!lica indi/erenciadamente aos danos causados *s "guas# *s es!3cies e %abitats naturais !rotegidos
S0
&omearemos !or identi/icar
a modalidade de re!arao# seguindo%se uma e4!licitao do ob-ectivo da medida e# /inalmente# de )ue /orma 3 /eita a concretizao da mesma Fm termos doutrin"rios# $averia duas modalidades de re!arao in natura do dano ecol5gicoA restaurao ecol5gica e com!ensao ecol5gica 2iga%se desde -" )ue o legislador comunit"rio# e# conse)uentemente# o nacional# no seguiu esta distino Nos termos do :':2A $" tr6s ti!os de re!araoA a re!arao !rim"ria# a re!arao com!lementar e a re!arao com!ensat5ria# cu-a distino 3# !or vezes di/,cil de /azer 8" )ue notar )ue a !r5!ria terminologia traz ,nsita uma carga valorativa )ue nem sem!re corres!onde ao seu conte1do legal Nos termos dos !ontos 1a? e 1 1 1 do ane4o K# ser" uma medida de re!arao !rim"ria a)uela )ue restitui os recursos naturais eDou servios dani/icados ao estado inicial# ou os a!ro4ima desse estado Fm !rimeiro lugar# cum!re sublin$ar )ue a lei ado!tou neste !onto a noo de dano ecol5gico en)uanto leso do recurso e da sua /uno# ao e4!ressamente incluir# en)uanto ob-ecto de re!arao# os servios !restados !elo recurso natural
Fssencialmente com o mesmo conte1do# vide a norma trans!osta )ue consta do artigo 2 U# n U 1# da 2irectiva 200JDESD&F 49 Nos termos do artigo 1J U# n U E# do :':2A# os crit3rios constantes das al,neas a? a /? do !onto 1 E 1 do ane4o K so a!lic"veis * determinao das medidas de re!arao 50 O ane4o K re!roduz i$sis verbis o ane4o II da 2irectiva 200JDESD&F
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+al como -" t,n$amos adiantado antes# o :':2A no se re/ere * tradicional /5rmula da situa()o actual %i$otAtica@ !elo contr"rio determina )ue a re!arao !rim"ria se destina * restituio do recurso eDou /uno ao estado inicial '" /icou analisado o conceito de estado inicial# cu-a determinao# no caso do dano * biodiversidade# 3 essencial !ara determinar se)uer se temos um dano No nosso entendimento# e !or)ue nem 3 !oss,vel em abstracto a/irmar )ue a situao inicial 3 sem!re mais /avor"vel ambientalmente )ue a situao actual $i!ot3tica# !arece%nos )ue a mel$or o!o seria ter dei4ado ambas as $i!5teses em aberto# !ara a!reciao casu,stica O !onto 1 2 1 do Ane4o K esclarece )uais as o!es !odem ser consideradas a t,tulo de re!arao !rim"riaA m a uelas recursos eaou servi(os! num $raCo acelerado! ou ue consistem atravAs de em ac(Des destinadas a restituir directamente ao estado inicial os re#enera()o natural\ Kemos a)ui clari/icado )ue as medidas de restaurao natural so medidas de restituio directa# comeando assim a ser !oss,vel distinguir materialmente as medidas de re!arao !rim"ria das de re!arao com!lementar (or outro lado# !arece )ue encontramos a)ui um !onto de coincid6ncia entre as categorias doutrin"rias e as modalidades legais de re!araoA o legislador !retendeu limitar a re!arao !rim"ria * restaurao ecol5gica# ou se-a# * re!arao directa do recurso natural )ue em concreto /oi a/ectado e# !or essa via# da sua /uno ecol5gica ou servio A lei remete a)ui !ara dois conceitos )ue no so estran$os * doutrina da re!arao do dano ecol5gicoA a auto%regenerao natural e a restaurao com recurso a mani!ulao dos elementos naturais A !r5!ria terminologia 3 auto%e4!licativaA trata%se de o!tar !or no ado!tar nen$uma medida <* e4ce!o de medidas de monitorizao e controlo? na)ueles casos em )ue 3 !rov"vel )ue os !r5!rios ciclos naturais consigam a recu!erao do recurso e da sua /uno@ !or contra!osio# )uando se entender necess"rio# $aver" uma
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interveno directa do 8omem nos ciclos naturais Fm abstracto# e4iste uma clara !re/er6ncia !ela auto%regenerao ecol5gicaA tendencialmente# a auto%regenerao ecol5gica !revalece sobre as medidas )ue e4igem mani!ulao dos elementos naturais !elo 8omem# uma vez )ue esta 1ltima 3# !or natureza# mais invasiva e com !otenciais e/eitos colaterais im!revis,veis @ contudo# na !r"tica# os diversos crit3rios a !onderar !odero a!ontar em sentido diverso (assando ento * an"lise das normas relativas * re!arao com!lementar# determina o !onto 1 b? do ane4o K )ue so medidas de re!arao com!lementar a)uelas )ue so tomadas em relao aos recursos naturais eDou servios !ara com!ensar o /acto de a re!arao !rim"ria no resultar no !leno restabelecimento dos recursos naturais ou servios dani/icados Publin$e%se desde -" uma clara l5gica de subsidiariedade <mais do )ue uma vez re!etida no ane4o ? da re!arao !rim"ria /ace * re!arao com!lementar <o )ue at3 -" resultava da !r5!ria designao? Isto resulta do /acto de )ue# !ela sua natureza directa# a re!arao !rim"ria ser" em !rinc,!io mais !r54ima da re!arao integral )ue a re!arao com!lementar &on/essamos a nossa descon/iana essencial em relao a esta a/irmao in/le4,vel de subsidiariedade# )ue e4!licitaremos mais * /rente At3 !or)ue ela 3 desmentida no !onto 1 E 2# )ue determina )ue a deciso de a!licao de uma medida de re!arao !rim"ria !arcial !ode ser tomada m se os recursos naturais eaou servi(os de ue se $rescindiu no sStio $rimFrio foram com$ensadas intensificando as ac(Des com$lementares ou
'OP] &UN8A7 PFN2I9 !ronuncia%se no mesmo sentido em 0es$onsabilidade civil $or danos ecol=#icos em Da re$ara()o do dano atravAs de restaura()o natural # &oimbraA &oimbra Fditora# 1==># !! 2J1 e seguintes (ara /undamentar esta !osio# &UN8A7 PFN2I9 invoca ainda um m$rincS$io da %omeostasia : i.e.! cad ca$acidade de os sistemas ecol=#icos se auto6re#enerarem inde$endentemente da interven()o %umana\ 52 Ainda no !onto1A mc$drocede6se H re$ara()o com$lementar! sem$re ue a re$ara()o $rimFria n)o resulte na restitui()o do ambiente ao seu estado inicial. F -" no !onto 1 1 2 sem$re ue os recursos naturais eaou servi(os danificados n)o tiverem sido restituSdos ao estado inicial! s)o tomadas ac(Des de re$ara()o com$lementar\.
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S1
S2
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com$ensat=rias $ara $ro$orcionar um nSvel de recursos naturais eaou de servi(os similar ao da ueles de ue se $rescindiu\ &ontudo# !rimeiro $" )ue concretizar em )ue consistem as medidas de re!arao com!lementar# !ara o )ue recorremos ao !onto 1 1 2 do ane4o K# do )ual resulta )ue m o obTectivo da re$ara()o com$lementar A $ro$orcionar um nSvel de recursos naturais eaou servi(os! incluindo! uando a$ro$riado! num sStio alternativo! similar ao inicial\8.. Assim# comeamos !or !oder a/irmar desde -" )ue a re!arao com!lementar visa !ro!orcionar um n,vel de recursos e de servios similar *)uele )ue resultaria da re!arao !rim"ria A utilizao da e4!resso similar !ermite voltar a sublin$ar a ideia ,nsita na distino de )ue s5 a re!arao !rim"ria !ermitir" a re!arao integral <e directa? do recurso natural a/ectado Fm termos de !rocedimento !ara determinao de medidas de re!arao# /oram as de re!arao com!lementar )ue mereceram mais ateno no Ane4o K# certamente !or)ue# ao no serem /ormas de re!arao directa# $" um maior risco de desvios do ob-ectivo de re!arao integral <ou o mais !r54imo !oss,vel da mesma? .oi eleita a abordagem recurso%a%recurso ou servio%a%servio
53 SJ
ue teria sido
$ro$orcionado se o sStio danificado tivesse re#ressado ao seu estado
!ara obrigar *
8" )ue relevar a)ui uma /al$a de sinta4e Fsta redaco 3 id6ntica * da 2irectiva# na sua verso !ortuguesa@ uma consulta da 2irectiva noutras l,nguas da Unio Furo!eia !ermite concluir )ue se tratou de um erro de traduo# uma vez )ue na verso inglesa se determina )ue mctd%e $ur$ose of com$lementary remediation is to $rovide a similar level of natural resources andaor services services! includin#! as a$$ro$riate! at an alternative site! as "ould %ave been $rovided if t%e dama#ed site %ad been returned to its baseline condition\. <sublin$ado nosso?@ e a verso /rancesa# ainda mais e4!l,cita# determina )ue mW ld@obTectif de la rA$aration com$lAmentaire est de fournir un niveau de ressources naturelles ou de services com$arable H celui ui aurait AtA fourni si l@Atat initial du site endomma#A avait AtA rAtabli\ 54 &on/orme -" /oi !or n5s e4!licitado noutro te4to# m cad re$ara()o com$lementar com recursos e servi(os alternativos $ode ainda colocar $roblemas acrescidos! conforme resulta do $onto 4.7.. do anexo Q! em termos de valora()o. ^ ue uando n)o se recorre H re$ara()o $rimFria! nem H re$ara()o com$lementar se#uindo a aborda#em recurso6a6recurso ou servi(o6a6servi(o M ue $ermite uma a$roxima()o muito si#nificativa da re$ara()o $rimFriaN! %F ue faCer uma valora()o dos recursos eaou servi(os lesados $ara com$arar com o valor dos recursos e servi(os de substitui()o. /endencialmente! essa valora()o serF monetFria! conforme $revE o
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de/inio em concreto de e)uival6ncias entre o<s? recurso<s? eDou servio<s? dani/icado<s? e o<s? recurso<s? eDou servio<s? criado<s? ou !otenciado<s? Fste !rocedimento im!ede a ado!o de medidas com!ensat5rias de re!arao com base numa viso geral do dano# * )ual e)uivaleria uma medida de re!arao tamb3m gen3rica (elo contr"rio# e4igindo%se uma o!erao anal,tica# obsta%se tamb3m a uma utilizao in-usti/icada de medidas de re!arao com!lementar Fm !rinc,!io# as medidas com!ensat5rias devem consistir em aces )ue !ro!orcionem recursos naturais eDou servios do mesmo ti!o# )ualidade e )uantidade )ue os dani/icados P5 )uando tal no /or !oss,vel sero admitidos recursos naturais e servios alternativos ou de substituio (assemos ento * terceira modalidade de re!arao in natura )ue consta do regime legalA a re!arao com!ensat5ria 2evero ser im!ostas medidas de re!arao com!ensat5ria )uando Yos recursos naturais e servi(os danificados n)o c$ossamd realiCar as suas fun(Des ecol=#icas ou $restar servi(os M?N! en uanto as medidas $rimFrias ou com$lementares n)o tiverem $roduCido efeitos\ <c/r !onto 1 d? do ane4o K? As medidas de re!arao com!ensat5ria destinam%se a com!ensar !erdas transit5rias de recursos naturais eDou servios# desde a data da leso at3 * re!arao integral
SS
<c/r !onto 1 c? do ane4o
K? ?. Publin$e%se assim )ue o )ue est" em causa na re!arao com!lementar 3 materialmente diverso e nem est" em concorr6ncia
anexo Q. Esta valora()o A necessFria $ara le#itimar a exi#Encia de re$ara()o da $arte do o$erador ue! caso contrFrio! ficaria suTeito a su$ortar a im$lementa()o de uma medida de re$ara()o com$lementar ue $ouco tem a ver com o recurso afectado e cuTos custos $odem ser si#nificativamente diversos. Esta o$era()o de valora()o n)o A muito diferente do teste de raCoabilidade a ue TF nos referimos; e o seu fundamento $arece ser o $rincS$io da $ro$orcionalidade. /emos assim ue o $onto 4.7.. consubstancia uma manifesta()o do sub6$rincS$io da $ro$orcionalidade em sentido estrito! colocando os mesmos $roblemas ue referimos sucintamente su$ra a $ro$=sito da anFlise custo6benefScio. /ambAm eles i#ualmente n)o res$ondidos : nem se uer aflorados : no 0*0CDA n &/r o nosso mA restaurao naturalLn # !! 2C2 e 2CE 55 +amb3m neste !onto# o ane4o K re/ere m atA a re$ara()o $rimeira ter atin#ido $lenamente os seus efeitos\# uma vez mais !artindo do !ressu!osto de )ue $aver" sem!re re!arao !rim"ria
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com a re!arao !rim"ria ou com!lementar <)ue t6m# a/inal# a mesma /uno ou muito semel$ante? 0uanto ao conte1do da re!arao com!ensat5ria# $" )ue ter em conta o dis!osto no !onto 1 1 E do ane4o K# )ue es!eci/ica )ue a com!ensao consiste em mel$orias su!lementares dos %abitats naturais e es!3cies !rotegidas ou da "gua# )uer no s,tio dani/icado )uer num s,tio alternativo Ou se-a# numa a!licao rigorosa da lei# $aver" )uase sem!re lugar a medidas de re!arao com!ensat5ria !ara as !erdas transit5rias# a!licadas con-untamente com as medidas de re!arao !rim"ria eDou com!lementar !ara a e/ectiva re!arao do recurso eDou servios a/ectados Publin$e%se )ue !arte do )ue -" se disse a !ro!5sito da re!arao com!lementar 3 a!lic"vel *s medidas de re!arao com!ensat5ria <no )ue se re/ere aos !ontos 1 2 2 e 1 2 E do ane4o K?# nomeadamente no )ue tange * abordagem recurso%a% recurso e servio%a%servio A!5s uma breve distino entre cada uma das v"rias modalidades de re!arao de danos *s es!3cies e %abitats naturais !rotegidos <!onto 1 a 1 2 E do ane4o K?# $" )ue e4!licitar agora regime legal no )ue toca * escol$a das o!es de re!arao# de entre as v"rias !otencialmente a!lic"veis ao caso concreto 2o !onto 1 E 1 consta um elenco# a!arentemente ta4ativo# de crit3rios de escol$a da medida de re!arao a a!licar Fncontramos a)ui v"rios ti!os de /actores# desde <i? /actores estritamente ambientais <medida em )ue cada o!o !revine danos /uturos e evita danos colaterais resultantes da sua e4ecuo# medida em )ue cada o!o bene/icia cada com!onente do recurso natural eDou servio?@ a <ii? crit3rios de e/ic"cia e e/ici6ncia <)ue tanto se re/erem a e/ic"cia e e/ici6ncia ambiental# como de diversa natureza# como a !robabilidade de 64ito de cada o!o ou o !er,odo necess"rio !ara )ue o dano ambiental se-a e/ectivamente re!arado?@ a <iii? /actores s5cio% econ5micos <e/eitos de cada o!o na sa1de !1blica e na segurana#
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medida em )ue cada o!o tem em considerao !reocu!aes de ordem social# econ5mica e cultural e outros /actores relevantes es!ec,/icos da localidade e relao geogr"/ica com o s,tio dani/icado V considerando a !arte /inal do !onto 1 1 2?@ e ainda <iv? /actores economicistas <custos de e4ecuo? Fm !rimeiro lugar# diga%se )ue o elenco dos crit3rios !arece resultar de uma mera -uno indistinta e mais ou menos aleat5ria de v"rios /actores ] natural )ue se demonstrem a)ui !reocu!aes de natureza social e econ5mica# ainda )ue tal se a/igure doutrinariamente censur"vel
SC
9as o )ue temos no !onto 1 E 1 3 um enunciado de
crit3rios a!arentemente sem )ual)uer !reocu!ao de ordenao !or ratio ou valorao Publin$e%se# /inalmente# )ue !oder" ser insu/iciente a a!licao de uma destas medidas de re!arao# sendo necess"ria a con-ugao de v"rias !rim"rias e com!lementares <!or im!ossibilidade de re!arao !rim"ria total# !or a!licao dos crit3rios constantes do !onto 1 E 1# mas tamb3m !or /ora do !onto 1 E E? .inalmente# analisemos ento o !onto 1 E E# mani/estao do !rinc,!io da !ro!orcionalidade# )ue determina )ue# no obstante as demais normas -" re/eridas# a autoridade com!etente !ode determinar no tomar moutras medidas de re$ara()o\ :e/ere%se aos casos em )ue o lesante ado!tou !reviamente medidas de !reveno ou de re!arao <!rim"ria# com!lementar eDou com!ensat5ria? urgentes antes do !rocedimento de determinao das medidas de re!arao# nos termos do artigo 1S U do :':2A (ode acontecer )ue o lesante
Ali"s# isso mesmo se re/lecte tamb3m no !ar"gra/o )ue antecede o !onto 1 1 do ane4o K# do )ual resulta )ue m cad re$ara()o dos danos ambientais M...N im$lica tambAm a elimina()o de ual uer risco si#nificativo $ara a saGde %umana\. Ignoramos a relevBncia aut5noma desta norma A re!arao de um dano ecol5gico# restituindo os elementos naturais a uma condio ambientalmente $armoniosa# ou !erto disso# im!licar" e/eitos !ositivos !ara a sa1de $umana A 1nica /uno desta norma seria assim c$amar a ateno !ara uma realidade )ue $" muito est" assente e 3# at3# a!ontado como /undamento /ilos5/ico do 2ireito do AmbienteA a sa1de# e)uil,brio e bem%estar do 8omem Ou ento# !ara servir en)uanto crit3rio V mas nesse caso# 3# uma vez mais# uma re!etio# !or)uanto tal -" /icou e4!resso no !onto 1 E 1 do ane4o K
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ten$a -" !raticado relevantes actos de re!arao Nesse caso# ser" admiss,vel a no ado!o de )ual)uer medida se <i? as medidas ado!tadas assegurarem a ine4ist6ncia de riscos signi/icativos de e/eitos adversos !ara a sa1de $umana# a "gua ou as es!3cies e %abitats !rotegidos@ e se <ii? o custo das medidas de re!arao a ado!tar !ara atingir o estado inicial ou similar /or des!ro!orcionado em relao aos bene/,cios ambientais a obter 0575 @re%es notas >uanto ' com!ensa)o !ecuni3ria
2e tudo o )ue /icou dito# !arece no $aver na lei )ual)uer determinao )ue se re/ira * !ossibilidade da com!ensao !ecuni"ria O 1nico !onto em )ue o legislador a ele se re/ere 3 !ara negar# !elo menos !arcialmente# a sua admissibilidadeA esclarece )ue a re!arao do dano ecol5gico no consiste numa com!ensao /inanceira !ara membros do !1blico nos !ontos 1d? e 1 1 E do ane4o# na !arte dedicada * re!arao com!ensat5ria susce!t,vel de diversas no !ode inter!retaesA $aver 3 s5 com!ensat5ria com!ensao Fsta norma 3 na re!arao !ara /inanceira
membros do !1blico# sendo isso de admitir na re!arao !rim"ria ou com!lementarY No !ode $aver )ual)uer com!ensao /inanceira na re!arao do dano ecol5gicoY P5 na re!arao com!ensat5ria !ode $aver <at3 de um !onto de vista conce!tual? com!ensao /inanceira# mas )ue no !oder" ser !ara membros do !1blicoY (arece%nos )ue considerando a teoria geral da res!onsabilidade civil# e !erante uma omisso do legislador em claramente !roibir a com!ensao !ecuni"ria# no devemos retirar mais concluses do )ue a)uelas )ue resultam claramente da leiA isto 3# as medidas com!ensat5rias no consistem em com!ensaes !ecuni"rias a /avor do !1blico No :':2A /ica# !ortanto# tudo em aberto )uanto * !roblem"tica )uesto da com!ensao !ecuni"ria (odemos comear !or
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recu!erar a ideia -" avanada anteriormente de )ue a com!ensao !ecuni"ria 3 estritamente subsidi"ria ] /"cil a/irmar )ue e4iste um s5lido !rinc,!io de !rimazia da restaurao natural do dano ecol5gico# o )ue resulta da evid6ncia de )ue o dano ecol5gico s5 !ode ser e/ectiva e totalmente re!arado atrav3s da re!arao in natura# a!ro4imando%se a com!ensao em din$eiro do regime !r5!rio da com!ensao !or danos morais
ST
0uando# ento# seria admiss,vel a com!ensao !ecuni"riaY (arece%nos )ue em a!enas um casoA im!ossibilidade de ado!o de )ual)uer medida de restaurao natural ou com!ensao ecol5gica# de re!arao !rim"ria ou com!lementar# se-a !or /ora do !rinc,!io da !ro!orcionalidade <)ue im!ea a im!osio das medidas ade)uadas?# se-a !or /acticamente a re!arao no ser !oss,vel Fm todos os demais casos# mesmo )uando no !ossa ser determinada a a!licao de uma medida !or /ora do !rinc,!io da !ro!orcionalidade# ser" de recorrer a medidas de re!arao in natura# mesmo se s5 !arcialmente ] )ue na com!ensao !ecuni"ria no $" re!arao <!or isso mesmo /alamos em com!ensao e no em indemnizao# * semel$ana dos danos no !atrimoniais? e o risco de desvio dos /undos !ara outras /inalidades torna a doutrina e o legislador reticentes a aceit"%la am!lamente &laro )ue surgem agora dois outros !roblemasA como calcular essa com!ensao e )uem 3 o bene/ici"rio da mesmaY Os modelos das teorias econ5micas
S>
!ro!ostos !ela doutrina !ara
avaliao do ano ecol5gico so# no nosso entendimento# de a/astar#

Qide su$ra nota JC Fstas metodologias !odem ser classi/icadas em directas e indirectas As metodologias directas# tamb3m c$amada avaliao contingente V resultam da avaliao /eita directamente !elo consumidor# dis!onibilizada atrav3s de )uestion"rios (elo contr"rio# nas metodologias indirectas o valor econ5mico 3 determinado atrav3s da an"lise de mercados de bens relacionados com o bem ambiental e e4istem v"rias t3cnicasA factor income met%odolo#y! travel cost analysis! %edonic $ricin# Uma breve descrio destes mecanismos !ode ser encontrada em 'OP] &UN8A7 PFN2I9# 0es$onsabilidade civilL# !! 1T0 e seguintes# nota ES1@ di/erente na )uali/icao mas com uma descrio dos mesmos mecanismos# vide B:AN&A 9A:+INP 2A &:Ue# La rA$aration du domma#e Acolo#i ue $urV Atude H la lumiAre du droit $ortu#ais! NiceA WsDnX# 200S# !! 121 e seguintes
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!or)ue assentam numa avaliao da utilidade econ5mica do bem# no valor do uso Ora !or tudo o )ue -" /icou dito su$ra acerca do conceito e natureza da biodiversidade# 3 /"cil concluir )ue a res communis biodiversidade no 3 susce!t,vel de avaliao !ecuni"ria (or ser o resultado da uma teia in/ind"vel de elementos naturais# ela est" de/initivamente /ora de )ual)uer l5gica de mercado A 1nica /orma de atribuir um !reo * biodiversidade 3 /az6%lo coincidir com o custo da re!arao 0uando a re!arao no 3 !oss,vel# /icamos sem !arBmetro e)uivalente A !ro!5sito do !rinc,!io da !ro!orcionalidade# a &omisso Furo!eia tentou# no Livro branco sobre res$onsabilidade ambiental encontrar crit3rios de avaliao )uantitativa do dano. 2iz%se a, )ue YctderF de ser realiCada uma anFlise de custo6benefScio raCoabilidade! caso a caso\8]. 9as o ou uma anFlise de branco sobre Livro
res$onsabilidade ambiental da &omisso no res!ondeu a esta )uesto# nem a 2irectiva a concretizou No nosso entendimento# a discusso em torno da re!arao !or com!ensao !ecuni"ria do dano * biodiversidade no 3 em nada di/erente# em termos de avaliao do dano# do !roblema geral da com!ensao !ecuni"ria !or danos morais# o )ue im!lica o c"lculo da com!ensao tendo !or base a e)uidade Assim# seriam tidas em considerao a situao econ5mica e grau de cul!a do lesante# as vantagens econ5micas au/eridas !or /ora da leso e outras circunstBncias do caso concreto )ue meream !onderao Fstes crit3rios nada revelam acerca do dano ecol5gico causado# mas -" sabemos# * !artida# )ue a com!ensao !ecuni"ria no ir" re!arar o dano causado e )ue estamos !erante uma mera com!ensao e no de uma indemnizao em sentido estrito A insegurana e !otencial in-ustia associadas a este ti!o de avaliao !oderiam ser mitigadas
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&/r &O9 <2000? CC /inal# de = de .evereiro de 2000# ! 21
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atrav3s da ado!o de um modelo /or/et"rio ou de !recedente# susce!t,veis de dar valores de re/er6ncia

C0
&abe concluir# )uanto a este !onto# )ue a e/ic"cia deste sistema !assar" !ela concretizao normativa do mesmo# o )ue se a!lica no s5 * )uesto da admissibilidade da com!ensao !ecuni"ria e sua /orma de c"lculo# a )ue acab"mos de nos re/erir# mas tamb3m * de/inio do seu destinat"rio Fsta 1ltima )uesto tamb3m no tem res!osta no nosso ordenamento A res!osta !arece ser 5bvia e imediataA a com!ensao !ecuni"ria !or um dano * biodiversidade tem de ir !ara um /undo dedicado e4clusivamente * !reveno e re!arao de danos ecol5gicos# uma vez )ue s5 assim se asseguraria a consignao dessas verbas a /inalidades intra%ambientais O :':2A criou# no seu artigo 2E U# o .undo de Interveno Ambiental <m.IAn?# )ue tem como misso su!ortar os custos da interven()o $Gblica de $reven()o e re$ara()o de danos ambientais &ontudo# com!ulsado o :egulamento do .IA# a!rovado !elo 2ecreto%7ei nU 1S0D200># de E0 de 'ul$o# as com!ensaes !ecuni"rias no esto !revistas en)uanto receitas (rev6 o artigo C U# n U 1# al,nea d?# do :egulamento )ue so receitas do .IA mcod montante das indemniCa(Des e com$ensa(Des ue l%e seTam devidas em virtude do financiamento de medidas ou ac(Des de $reven()o ou re$ara()o de danos ou de $eri#os de danos ambientais! bem como as multas ue l%e seTam afectas\ No nosso entendimento# no esto a)ui inclu,das as com!ensaes !ecuni"rias !or dano ecol5gico# uma vez )ue essas no l$e so m devidas em virtude do financiamento de medidas ou ac(Des de $reven()o ou re$ara()o\ ] )ue# em !rimeiro lugar# as com!ensaes !ecuni"rias no l$e so devidas V !ara o serem# teria de $aver uma norma )ue l$as atribu,sse@ e# !or outro lado# o .IA no as receberia !or ter !reviamente su!ortado os
Pobre estes modelos# ve-a%se a an"lise /eita !or B:AN&A 9A:+INP du domma#e?# !! 1JJ e seguintes
60
2A
&:Ue# La rA$aration
90
custos inerentes * ado!o de medidas ou aces# /ormulao ado!tada !ela lei e )ue a!ro4ima esta receita ao direito de regresso &ontudo# o .IA deveria receber esta com!ensao !or ser a mel$or alternativa dis!on,vel# considerando a irre!arabilidade do dano e a /uno )ue a lei l$e atribuiu de /inanciar medidas de !reveno e re!arao de danos ambientais Nestes termos# urge tamb3m neste !onto um desenvolvimento do )uadro normativo# !ara uma mais e/icaz !roteco do ambiente# sem !reterio da salvaguarda da segurana -ur,dica dos lesantes
7isboa# 'un$o de 2010 Fe"o/sa O"i%eira

9onitora da .aculdade de 2ireito da Universidade de 7isboa 9estranda em &i6ncias 'ur,dico%Ambientais
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O VE?FO, O NOVO E O RECIC?ADO NO DIREITO DA CONSERVAO DA NATUREWA6
O!ortuna esta iniciativa do Instituto de &i6ncias 'ur,dico%!ol,ticas da .aculdade de 2ireito de 7isboa F acertado o tema gen3rico )ue !ro!e !erante os di!lomas recentemente !ublicados no dom,nio do direito do ambiente A entrada em vigor de novos instrumentos legais no 3 V sabemo%lo bem V garantia de renovao do ordenamento -ur,dico (or isso tem toda a !ertin6ncia a interrogao do con-unto de ilustres )ue d" mote con/erencistas# comum dos *s intervenes )uais
naturalmente me e4cluoA o ue %F de novo no direito do ambienteY (ro!em%me )ue contribua !ara o debate com a min$a viso sobre a situao do direito da conservao da natureza no )uadro do con-unto de medidas ado!tadas nesta legislatura sobre !roteco dos recursos naturais em (ortugal Um ol$ar geral sobre este movimento legislativo !ermite concluir )ue no se alterou na sua ess6ncia o !aradigma das !ol,ticas e do direito da conservao da natureza Pe )uisermos resumir numa /rase# observamos )ue da anunciada renovao resultou a/inal muito do vel$o# !ouco de novo e algo de reciclado
O !resente te4to re!roduz o sentido geral da interveno do autor nas 'ornadas de
2ireito do Ambiente# subordinadas ao tema O que h de novo no Direito do Ambiente , !romovidas !elo Instituto de &i6ncias 'ur,dico%!ol,ticas da .aculdade de 2ireito de 7isboa em 200># sob a coordenao de &arla A9A2O GO9FP e +iago AN+UNFP
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A revis!o da org"nica da conserva#!o da nature$a O ano de 200T 3 marcado !ela reorganizao do sector da conservao da natureza# no Bmbito mais vasto do (rograma de :eestruturao da Administrao &entral do Fstado# con$ecido !elo acr5nimo (:A&F O instrumento legal de re/er6ncia 3 o 27 n U 1ECD200T# de 2T de Abril# com!letado !ela (ortaria n U SE0D200T# de E0 de Abril )ue a!rovou os estatutos do instituto !1blico agora reba!tizado Instituto da &onservao da Natureza e da Biodiversidade# I ( # )ue !retende a-ustar a ag6ncia res!ons"vel !ela e4ecuo das !ol,ticas de conservao aos !rinc,!ios !r3%anunciados no 27 n U 20TD200C# de 2T de Outubro# )ue a!rovou a nova lei orgBnica do 9inist3rio do Ambiente# do Ordenamento do +errit5rio e do 2esenvolvimento :egional A inteno legis/erante !lasmada no !reBmbulo do 27 n U 1ECD200T# de 2T de Abril# 3 a de# !or um lado# ado!tar a estrutura da autoridade nacional de conservao da natureza * lei%)uadro dos institutos !1blicos 2e!ois# um !ro!5sito de en/rentar novas com!et6ncias# algumas de /onte e4terna# )ue im!licam um agravamento dos deveres do Fstado neste dom,nio Fstes desideratos# )ue se com!reendem# no a/astam a sensao de )ue a nova soluo estrutural /oi sobretudo ditada !ela necessidade de controlo da des!esa !1blica mraC)o $ela ual se asse#ura na nova or#Inica um mais eficaC controlo financeiro da actividade do &CN'\ <Qd !reBmbulo? ] este !ro!5sito )ue !ermite com!reender )uer as alteraes veri/icadas nos 5rgos# )uer a macroestrutura dos servios# em es!ecial as unidades orgBnicas res!ons"veis !elo e4erc,cio das !ol,ticas de conservao nas "reas !rotegidas
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At3 200T o (ar)ue Nacional (eneda%Ger6s e os !ar)ues e reservas naturais eram geridos !or verdadeiros e !r5!rios =r#)osA a &omisso 2irectiva <5rgo e4ecutivo constitu,do !or um !residente e dois vogais? e um &onsel$o &onsultivo <de acom!an$amento e avaliao das medidas de gesto im!lementadas ou a im!lementar na res!ectiva "rea !rotegida? Fsta estrutura# $erdada do Pervio Nacional de (ar)ues# :eservas e &onservao da Natureza# obedecia a dois !rinc,!ios# o da desconcentrao de com!et6ncias e o do envolvimento dos agentes locais <munic,!ios e /reguesias?# ONGps e outros gru!os de interesses s5cio%econ5micos O !ressu!osto desta co%res!onsabilizao alargada a outros actores assentava na ideia de )ue as cr5nicas di/iculdades de levar * !r"tica medidas de conservao de es!3cies e %abitats# muitas vezes combatendo !ol,ticas e restringindo direitos ou costumes# s5 seria e/ectiva com uma !artici!ao alargada e interessada na !rossecuo dos ob-ectivos conservacionistas das !o!ulaes# atrav3s dos seus re!resentantes locais ou de organizaes es!eci/icamente criadas !ara de/esa dos valores naturais ou outros co%relacionados Fm 2002# atrav3s do 27 n U 221D2002# de 22 de Outubro# c$egou a alterar%se o 27 n U 1=D=E# de 2E de 'aneiro <onde re!ousava# ento# o essencial da orgBnica da conservao da natureza? !ara !ermitir o a!ro/undamento deste envolvimento# em es!ecial das autar)uias na gesto das "reas !rotegidas Fsta alterao visou dar cum!rimento ao dis!osto no artigo 2C U n U 2 al /? da 7ei n U 1S=D==# de 1J de Petembro <a lei da trans/er6ncia de atribuies e com!et6ncias !ara as autar)uias locais? )ue dis!e )ue com!ete ao !oder local m#erir as Freas $rote#idas de interesse local e
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$artici$ar na #est)o das Freas $rote#idas de interesse re#ional e nacional\ O recuo consumado com a lei orgBnica do I&NB veri/icou%se logo em 200S )uando# atrav3s do 27 n U 11TD200S# de 1> de 'ul$o# se retirou aos 5rgos aut"r)uicos o !oder de co%nomeao dos !residentes das &omisses 2irectivas Fis um bom e4em!lo de )ue o )ue 3 novo nem sem!re 3 bom F neste caso# estamos convencidos )ue a uma menor co%res!onsabilizao das autar)uias corres!onder" uma menor e/ic"cia das !ol,ticas de de/esa da diversidade biol5gica# em es!ecial das medidas de conservao in situ O legislador cedeu * ideia /eita de )ue co%res!onsabilizar os autarcas na gesto das "reas !rotegidas 3 Ymeter a ra$osa na ca$oeira\ temendo os e/eitos da consabida a!et6ncia dos eleitos locais !ela ocu!ao urban,stica Fsta ced6ncia 3# no nosso entendimento# um erro Um erro -ur,dico antes de mais# !or)uanto )uer a 7ei n U 1S=D==# de 1J de Petembro# )uer sobretudo a &onstituio no artigo 2ES U n U 2# 1ltimo segmento# im!edem o a/astamento das autar)uias locais da gesto das "reas !rotegidas Pabemos bem )ue na gesto das "reas !rotegidas <como ali"s na de/esa dos bens )ue integram a :ede Natura 2000 ou na a!licao do regime da :eserva Fcol5gica Nacional % :FN? est" em causa a salvaguarda de recursos /undamentais !ara a sustentabilidade# de ,ndole nacional e no meramente local 9as no !ode subscrever%se# atento o estatuto constitucional do !oder local# )ue a gesto de !ar)ues e reservas naturais 3 indi/erente ao )ue
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a lei /undamental designa !or Yinteresses $r=$rios das autar uias locais\ 'ulgamos )ue a o!o constitui tamb3m um erro !ol,tico As !ol,ticas !1blicas ambientais devem res!eitar o !rinc,!io da !rocura do n,vel mais ade)uado de aco o )ual# nos termos do artigo E U al /? da 7ei n U 11D>T# de T de Abril# im!lica )ue as medidas de e4ecuo ten$am em considerao a escala territorial )ue garante mais e/ic"cia# se-a ela o Bmbito internacional# nacional# regional# local ou sectorial Nas !ol,ticas de conservao da natureza# estando em causa a de/esa do ca!ital gen3tico# diz%se )ue esse interesse !1blico e4orbita em muito da es/era local Nasce a)ui a -usti/icao !ara a tend6ncia no s5 !ara a direco centralizada dessas !ol,ticas# como !ara alergia ao envolvimento dos !oderes locais Um dos !roblemas not5rios das nossas !ol,ticas conservacionistas 3 a sua conce!o no se basear numa ade)uada avaliao Pe /ossem correctamente avaliadas e !onderados os insucessos de algumas das mais emblem"ticas medidas de !reservao dos recursos bi5ticos em risco# c$egar%se%ia /acilmente * concluso de )ue no $" !oliticas de conservao da natureza contra as !o!ulaes# e muito menos sem as !o!ulaes As medidas mais ligadas * investigao e estudo de %abitats e es!3cies -usti/icam obviamente a interveno )uase e4clusiva de servios da Administrao &entral# mas -usti/icariam tamb3m um maior envolvimento das universidades e outros centros de con$ecimento# !1blicos ou !rivados '" a a!licao dos !lanos de ordenamento# e sobretudo o controlo e vigilBncia das normas e das boas !r"ticas# de!ende da coo!erao activa e interessada das autar)uias e no deve dis!ensar a colaborao de organizaes sociais O legislador no !ensou )ue
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assim 3 )ue ir,amos !elo bom camin$o O tem!o encarregar%se%" de o desmentir Ol$emos agora !ara dentro do I&NB com o !ro!5sito de !erceber )ual o modelo de distribuio de com!et6ncias )ue resultou da o!o do legislador '" adiant"mos )ue essa o!o !assou !or retirar *s direces das "reas !rotegidas a sua natureza de centros de im!utao# com alguma autonomia# de !oderes /uncionais nos dom,nios da gesto das "reas !rotegidas Fsses !oderes !ertencem agora aos 5rgos e servios centrais do I&NB &om e/eito# o 27 n U 1ECD200T# de 2T de Abril# comete ao !residente do IN&B as com!et6ncias )ue at3 * sua entrada em vigor se encontravam alocadas nas &omisses 2irectivas Isto 3# na !r"tica o I&NB dei4ou de ter =r#)os locais A macro%estrutura do I&NB de/inida nos estatutos <a!rovados !ela (ortaria n U SE0D200T# de E0 de Abril? con/irma a o!o !elo um modelo concentracion"rio Observa%se# com e/eito# )ue os anteriores =r#)os locais de gesto /oram trans/ormados em servi(os centrais <os 2e!artamentos de Gesto das `reas &lassi/icadas? )ue agru!am !or )uatro regies as "reas !rotegidas de interesse nacional actualmente e4istentes &abe aos de!artamentos# segundo os estatutos do I&NB# Yasse#urar localmente o relacionamento com as entidades $Gblicas! desi#nadamente as com$etentes nos domSnios da a#ricultura! ca(a! $esca! floresta! a uicultura! F#ua e domSnio %Sdrico! em cum$rimento das orienta(Des su$eriormente definidas\ <artigo S U n U 1 al com!etindo%l$es ainda Ydesenvolver e sim$lificar <sico? d??# o
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relacionamento comas $o$ula(Des residentes nas Freas classificadas ue inte#ram o de$artamento <art U S U n U 1 al e?? O que mudou quanto % &ede 'atura ())) Nesta legislatura veri/icaram%se algumas alteraes )uer na
con/ormao /,sica )uer -ur,dica da :ede Natura 2000 em (ortugal .oram identi/icadas e classi/icadas novas e(F <9onc$i)ue e &aldeiro# 9on/orte# Keiros# Kila .ernando e P Kicente? e alargados os limites de outras <9oura%9ouro%Barrancos e &astro Kerde? &oncluiu%se o !rocesso de trans!osio !ara o direito interno das 2irectivas Aves e Babitats atrav3s da alterao do 27 n U 1J0D==# de 2J de Abril !elo 27 n U J=D200S# de 2J de .evereiro Fste di!loma veio concretizar uma reclamada densi/icao da obrigao )ue !ara o Fstado decorre do artigo C U da 2irectiva Babitats# dis!osio )ue verdadeiramente d" o mote * disci!lina de de/esa do !atrim5nio natural )ue 3 a da :ede Natura 2000 2etermina%se a, )ue os !ro-ectos susce!t,veis de a/ectar um s,tio da :ede Natura 2000 de modo si*ni$icati%o# individual ou con-untamente com outros !ro-ectos# devem ser ob-ecto de avaliao tendo !or )uadro de re/er6ncia os /actores )ue determinaram a integrao do s,tio na rede .ica agora clari/icado )ue a lei su-eita a !rocesso de avaliao ambiental <ou " analise de incid6ncias ambientais# /ora dos casos !revistos no artigo 10 U nU2? todas as aces no directamente relacionadas com a gesto dos s,tios <da lista nacional ou s,tios de interesse comunit"rio? de uma eona Fs!ecial de &onservao <eF&? ou de uma eona de (roteco Fs!ecial <e(F?
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Adivin$am%se as cr,ticas# -" $abituais# dirigidas * o!o do legislador em /azer assentar a deciso de autorizao de uma determinada em "rea classi/icada com :ede Natura 2000 neste conceito indeterminado Pem !retender a)ui discorrer sobre mat3ria )ue os -uristas con$ecem bem# )ue 3 a dos limites * liberdade de integrar os conceitos vagos e indeterminados levados * letra da lei# limites estes )ue a/astam essa actividade do livre arb,trio# sem!re se dir" )ue a lei /ornece elementos seguros )ue serviro de guia ao decisor 0ue elementos so essesY Fm !rimeiro lugar o )ue se e4trai dos artigos 10 U nU= do 27 n U 1J0D==# )ue e4!ressa o )ue !oderemos c$amar !rinc,!io da integridade das "reas integrantes da :ede Natura# ali"s bastante tratado na -uris!rud6ncia comunit"ria Para os e$eitos do arti*o 61X do di!"oma a >ue nos re$erimos, a$ecta de modo si*ni$icati%o a Rede Natura toda a ac)o susce!t/%e" de desinte*ra)o Ma $orma mais comum ; a descontinuidade ou a $ra*menta)o !ro%ocadas !or e"ementos arti$iciais ou a"tera)o das condi):es naturaisN dessas 3reas Fm segundo lugar# o conceito deve ser integrado !or a!elo aos ob-ectivos da :ede Natura 2000# de/inidos nas 2irectivas e sintetizados no n U 2 do artigo 1 U do 27 n U 1J0D==# de 2J de Abril F o !r5!rio n U 1 do artigo 10 U )ue a!onta !ara a, ao centrar a avaliao de incid6ncias ambientais nos YobTectivos de conserva()o da referida Cona\ Pigni/ica isso )ue V ressalvados os casos )ue resultem da a!licao dos n Us 10 e 11 do artigo 10 U V a$ectam de modo si*ni$icati%o uma 3rea inte*rada da Rede Natura o !ro.ecto ou a ac)o *i+ >ue re%e"am
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!rodu(ir e$eitos ne*ati%os so&re a &iodi%ersidade &io"+*ica, im!edindo a con%erso ou o resta&e"ecimento de %abitats naturais de $auna e de $"ora, considerados em estado de conser%a)o $a%or3%e" , ou *ii+ >ue !onham em causa a !rotec)o, *esto e contro"o das es!;cies ou a re*u"amenta)o da sua e#!"ora)o 2e notar )ue a obrigao de a/erir as incid6ncias ambientais no incide somente sobre os !ro-ectos ou aces# abrange tamb3m os $lanos 2i%lo o n U 1 do artigo 1S U do 27 n U 1J0D==# mas im!e%no# agora# o 27 n U E22D200T# de 1S de 'un$o <artigo E U n U 1 al b?? e o regime -ur,dico dos instrumentos de gesto territorial <27 n U E>0D==# de 22 de Petembro# na verso resultante da alterao e re!ublicao !elo 27 n U E1CD200T# de 1= de Petembro# atento o dis!osto no artigo 1 U n U 2 deste 1ltimo di!loma? A des!eito destes a-ustamentos normativos# a grande )uesto coloca% se no !lano da gesto O )ue /azer dos mais de um mil$o de $ectares de :ede Natura 2000Y &omo 3 sabido# o artigo > U n U J do 27 n U 1J0D==# de 2J de Abril# determina )ue Ya execu()o da 0ede Natura 7555 A obTecto de um $lano sectorial! elaborado nos termos do DL n.b ._5a]]! de 77 de +etembro e da 0esolu()o do Consel%o de >inistros n.b LLa7554! de L de *un%o! tendo em conta o desenvolvimento econ=mico e social das Freas abran#idas e estabelecendo orienta(Des $araV a+ A #est)o territorial nos sStios! nos sStios de im$ortIncia comunitFria! nas eEC e nas ePE; b+ As medidas referentes H conserva()o das es$Acies da fauna! flora e %abitats\ No )uadro da l5gica relacional entre os instrumentos de gesto territorial# e4!ressa na 7ei n U J=D=># de 11 de Agosto <7ei de Bases da
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(ol,tica de Ordenamento do +errit5rio e de Urbanismo? e no 27 n U E>0D==# de 22 de Petembro# a ideia 3 a de )ue estas medidas e recomendaes se-am tornadas e/ectivas !or via dos Planos Es$eciais de -rdenamento do /errit=rio <(FO+? e dos Planos >unici$ais de -rdenamento do /errit=rio <(9O+? )ue incidam sobre "reas integradas na :ede Natura 2000 (retende%se )ue o car"cter meramente !rogram"tico e indicativo do Plano +ectorial ad)uira normatividade atrav3s do !rocesso de alterao !or ada!tao dos (FO+ e (9O+# !ara o )ue se estabelece um !razo m"4imo de seis anos Fm nosso entender 3 leg,timo )ue se conclua )ue o (lano Pectorial da :ede Natura 2000 no 3# no vai ser# o instrumento /undamental de salvaguarda da :ede Natura 2000 F no o ser" !or)ue carece de e/ectividade directa As e(F# eF& e s,tios s5 vero garantida a sua utilidade !1blica conservacionista )uando en)uadrados !or instrumento de natureza normativa )ue de/ina usos !re/erenciais# condicionados e interditos do solo# determinados !or crit3rios de conservao da natureza e da biodiversidade# isto 3# !or !lanos es!eciais no conceito do artigo 12 UDEDc? do 27 n U E>0D==# de 22 de Petembro Ao regime de salvaguarda tem de se somar um !lano de gesto !lurienal realista e e4e)u,vel# )ue 3 o mesmo )ue dizer# dotado dos meios t3cnicos e /inanceiros necess"rios !ara levar a cabo as medidas de/inidas !ara se !rosseguirem os ob-ectivos de conservao e valorizao do !atrim5nio natural )ue -usti/icam a integrao de cada "rea na :ede Natura (or isso# e/ectivos !ara a !roteco dos s,tios da :ede Natura 2000 so os (FO+ )ue os incluem
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F so%no tamb3m# nas vastas "reas no cobertas !or !lanos es!eciais# os !lanos * escala local com !articular relevo !ara os (29# o )ue acentua a necessidade de articulao com as autar)uias locais ] mani/esto )ue a /igura do !lano sectorial 3 inade)uada !ara en)uadrar uma gesto e/ectiva de s,tios da :ede Natura 2000 No s5 !or)ue no tem natureza regulamentar e nessa medida no vincula directamente os !articulares# mas sobretudo !or)ue o !lano sectorial 3 o instrumento !ensado !ara a concretizao de !ol,ticas sectoriais Ora# as !ol,ticas de conservao da natureza no devem ser tidas como !oliticas sectoriais 2istintamente devem ser encaradas como transversais a todas as demais !ol,ticas !1blicas 9el$or seria V temo%lo de/endido V )ue a lei !revisse !ara cada s,tio da :ede Natura um !lano de gesto associado a (FO+ com a /ora e o valor -ur,dico )ue resulta do artigo E U n U 2 do :egime 'ur,dico dos Instrumentos de Gesto +erritorial Ali"s# com!ulsando o (lano Pectorial da :ede Natura 2000 a!rovado !ela :esoluo do &onsel$o de 9inistros n U 11S%AD200># de 21 de 'ul$o# salta * vista a sua ino!erabilidade como meio de garantia da inviolabilidade dos valores )ue sub-azem * criao dos s,tios# das eF& e das e(F (ode ob-ectar%se )ue# no sendo a :ede Natura um regime -ur,dico im!ositivo de restries de utilidade !1blica <o )ue est" longe de ser !ac,/ico# !elo menos na /orma como tem sido encarada a a!licao do 27 nU 1J0D==?# mas antes um sistema )ue visa a salvaguarda de !atrim5nios naturais# a sua gesto deve ser moldada !elos resultados do levantamento e caracterizao dos bens e recursos e4istentes em cada "rea classi/icada# !rocesso dinBmico )ue a ta4onomia $"%de a-udar a consolidar
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A verdade# !or3m# 3 )ue a /alta de e/ectividade -ur,dica $er se do !lano sectorial# aliada a uma cr5nica debilidade na /iscalizao do cum!rimento de sim!les orientaes % desde logo !or !arte das entidades !1blicas %# 3 agravada !elo conte1do desse !lano Ke-amos# ainda )ue sinteticamente# alguns dos as!ectos do (lano Pectorial da :ede Natura 2000 )ue traduzem esta ina!tido imanenteA a? O car"cter essencialmente t3cnico do documento (ercebe%se mal )ue# sendo a soluo legal encontrada !ara assegurar e/ectividade do !lano# a alterao !or ada!tao de instrumentos de gesto territorial de natureza regulamentar# no ten$a $avido a !reocu!ao !or torn"%lo menos $erm3tico e mais acess,vel aos res!ons"veis !ela elaborao ou reviso dos (FO+ e dos (9O+ b? A im!reciso da delimitao cartogr"/ica realizada * escala 1A100 000 Advin$am%se as d1vidas# as incertezas e sobretudo os con/litos )ue surgiro a)uando da trans!osio !ara as !lantas instrut5rias dos !lanos de concretizao# em es!ecial !ara os (9O+ c? A e4trema vaguidade de muitas das orientaes d? A <insist6ncia na? incluso de "reas urbanas <$abitacionais# industriais# de e)ui!amentos? nos s,tios# nas e&F e nas e(F# revelando )ue os res!ons"veis !ela elaborao do !lano# mas sobretudo os decisores !ol,ticos# !ouco ou nada a!renderam de e4!eri6ncias do !assado nada /avor"vel aos ob-ectivos da :ede Natura 2000 sem!re )ue se /orou esta soluo de insero de "reas urbanas# )ue s5 temos !or racional )uando se torna necess"ria !ara evitar a /ragmentao de %abitats Pem!re#
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contudo# observando o !rinc,!io da !ro!orcionalidade# )ue o mesmo 3 dizer como diz a lei Ytendo em conta as exi#Encias ecol=#icas! econ=micas! sociais! culturais e cientSficas! bem como as $articularidades re#ionais e locais\ <c/r artigo 1 U n U E do 27 n U 1J0D==# de 2J de Abril? e? Na /alta de um !rograma de e4ecuo de aces de conservao ou reabilitao de %abitats e de de/esa da biodiversidade relativas a cada s,tio# con/irmando a -" tradicional aus6ncia de en)uadramento econ5mico%/inanceiro das medidas !reconizadas no (lano Pectorial Isso a-uda a e4!licar a vaguidade das orientaes )ue atr"s salientamos
A tentativa falhada de uniformi$a#!o dos regimes -ur.dicos da conserva#!o da nature$a e de defesa da biodiversidade 8" )ue recon$ecer * Furo!a o !a!el !ioneiro da criao de condies !ol,ticas mas tamb3m normativas !ara dar cum!rimento * &onveno sobre a 2iversidade Biol5gica# assinada no :io de 'aneiro em S de 'aneiro de 1==2 e entre n5s a!rovada !ara rati/icao !elo 27 n U 21D=E# de 2= de 'un$o <tendo entrado em vigor a 21 de 9aro de 1==J? Os Fstados membros da UF vincularam%se a coo!erar na e4ecuo da estrat3gia comunit"ria de conservao da natureza# em es!ecial a!5s o acordo dos c$e/es de Fstado e de governo obtido em 2001 )ue viabilizou com!romisso !ol,tico constante da &omunicao da &omisso de 22 de 9aio de 200C u/ravar a Perda da 'iodiversidade atA 7545 : E mais alAmX Fste discurso estrat3gico ao n,vel transeuro!eu solidarizou as !ol,ticas nacionais na !rossecuo# no !razo de uma d3cada# de ob-ectivos )ue# em s,ntese# visam estancar a tend6ncia !ara a diminuio dos
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stocQs gen3ticos na Furo!a# e encontra res!osta em algumas das medidas de alterao dos regimes -ur,dicos )ue interessam * de/esa da diversidade biol5gica em (ortugal# dando ali"s e4ecuo * O!o Fstrat3gica 2 da Fstrat3gia Nacional de &onservao da Natureza e da Biodiversidade <a!rovada !ela :esoluo do &onsel$o de 9inistros n U 1S2D2001# de 11 de Outubro? Fssa o!o estrat3gica a!ontava !ara a constituio da :ede .undamental da &onservao da Natureza e do Pistema Nacional de `reas &lassi/icadas# integrando neste a :ede Nacional de `reas (rotegidas Pem!re entendi )ue esta orientao estrat3gica era um sinal !ara a sistematizao do 2ireito )ue atende aos interesses !1blicos ligados * conservao da natureza# incluindo neste conceito a de/esa da biodiversidade &om este !ro!5sito /oi !ublicado o 27 n U 1J2D200># de 2J de 'ul$o# anunciando o legislador )ue com ele se institui o regime -ur,dico da conservao da natureza Fste 3 um dos casos em )ue a !rometida inovao se /icou !elo universo das intenes 9esmo )ue a o!o /osse a de no mudar o !aradigma das !oliticas !1blicas conservacionistas# -" seria uma inovao relevante )ue o essencial do regime -ur,dico da conservao da natureza constasse de um di!loma# no )ual se !reci!itassem os !rinc,!ios e regras de en)uadramento dessas !ol,ticas !1blicas e as condicionantes aos direitos e interesses leg,timos dos !articulares Fsse e4erc,cio !ermitiria gan$ar a coer6ncia e o car"cter sist3mico )ue /altam ao con-unto dis!erso de di!lomas )ue instituem v"rios regimes
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de !roteco dos bens ambientais relacionados com a conservao da natureza No /oi# !or3m# isto )ue se obteve com o 27 n U 1J2D200># de 2J de 'ul$o Ke-amos ento )ue im!resses nos causa o di!loma )ue no 2i"rio da :e!1blica se a!resenta como estabelecendo o regime -ur,dico da conservao da natureza e da biodiversidade ]# antes de mais# indis/ar"vel o gosto do legislador !elas /ormas mais ou menos es)uem"ticas# sem )ue essas /ormas traduzam )ual)uer mutao substantiva# ou# o )ue seria !orventura mais im!ortante# contribuam !ara a uni/ormizao dos regimes dis!ersos Acima# recordou%se )ue uma das o!es da Fstrat3gia Nacional 3 a criao de uma :ede .undamental de &onservao da Natureza <:.&N?# um Pistema Nacional de `reas &lassi/icadas <PNA&? )ue integra a :ede Nacional de `reas (rotegidas <:NA(? O di!loma concretiza este es)uema# integrando no PNA& a :ede Natura 2000 e outras "reas classi/icadas ao abrigo do direito internacional P5 )ue neste es)uema# onde se arrumaram bem Yredes\ e Ysistemas\! mant3m%se a/inal tudo como dantes# no se sur!reendendo a)uilo )ue decorre# como ob-ectivo# da Fstrat3gia NacionalA a uni/ormizao dos regimes atinentes * conservao da Natureza A :.&N# )ue se es!erava )ue /osse o con-unto de !rinc,!ios comuns a todos os regimes es!eciais# no !assa a/inal de um nomem No 3 mais do )ue uma designao sem )ual)uer substrato normativo
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A :.&N# no 3# como se es!erava )ue /osse# o denominador comum dos regimes da :ede Nacional das `reas (rotegidas# da :ede Natura 2000 e outras "reas classi/icadas# da :FN# da :AN ou do regime do dom,nio !1blico $,drico no )ue todos eles t6m )ue ver com a salvaguarda do !atrim5nio gen3tico e4istente em territ5rio nacional Y, to s+, o nome >ue se d3 ' soma de todos e"es Ainda assim# a elaborao de um regime -ur,dico geral !oderia ser a o!ortunidade !ara alterar substantivamente os regimes es!eciais# ou !elo menos !ara estabelecer os momentos essenciais# as orientaes !ol,ticas /undamentais a concretizar nesses regimes 9as nem esse e/eito resulta do di!loma em a!reo# )ue se basta com uma remisso !ara os di!lomas )ue encerram# no todo ou em !arte <como 3 o caso da :AN? mecanismos de salvaguarda da biodiversidade &om e4ce!o do regime -ur,dico a!lic"vel *s "reas !rotegidas# esse revogado# sendo as suas normas ligeiramente alteradas O )ue se observa mesmo em relao * disci!lina -ur,dica da conservao da natureza in situ no 3# contudo# uma mudana de !aradigma Po a-ustamentos e algumas !ro!osies !ositivas# como a !ossibilidade de criao de "reas !rotegidas de Bmbito regional ou local nascidas da vontade munici!al@ ou a tentativa de con/ormar um /ei4e de !rinc,!ios sobre o regime econ5mico de conservao da natureza e da biodiversidade <c/r &a! K? No demais# o legislador limitou%se a reciclar o vel$o 27 n U 1=D=E# de 2E de 'aneiro O regime econ/mico e financeiro da conserva#!o da nature$a 'ulgamos )ue est" socialmente ad)uirida a noo# mais ou menos di/usa# da im!ortBncia da biodiversidade e4istente no territ5rio nacional#
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ali"s bem e4!ressa na Fstrat3gia Nacional da &onservao da Natureza e da Biodiversidade (or3m# com a e4ce!o de alguns V !oucos V anos# em )ue no /altaram recursos !ara e4ecuo de !rogramas# 3 cr5nico o !roblema do /inanciamento das !ol,ticas !1blicas conservacionistas A )uesto do sub%/inanciamento destas !ol,ticas tem contornos com!le4os e no !ode ser analisada com o m,nimo de !ro/undidade a)ui# embora recon$eamos )ue esta 3 umas das )uestes /undamentais As limitaes de tem!o mas tamb3m do tema !ro!osto# im!e%nos )ue nos concentremos no )ue de novo traz o 27 n U 1J2D200># de 2J de 'ul$o# )uanto a este im!ortant,ssimo !lano Antes# !or3m# !ermitimo%nos adiantar como e4!licao !ara a insu/ici6ncia dos recursos colocados * dis!osio das actividades de !roteco da biodiversidade <)ue# diga%se# vo muito !ara al3m da gesto das "reas !rotegidas )ue tem absorvido a grande /atia das dis!onibilidades oramentais? a circunstBncia de em (ortugal a conservao da natureza ter sido encarada como uma causa cu-os ob-ectivos eram intang,veis e os !ressu!ostos uma es!3cie de dogma Um dom,nio onde a dial3ctica sem!re /oi muito !obre# e onde os de/ensores da natureza <!ertencentes a um clube muito restrito ? sem!re diabolizaram alguns com!ortamentos )ue# !or serem racionais# deveriam ter in/luenciado !ositivamente a deciso !ol,tica 9as no A rever6ncia !ara com a intoc"vel mainstream da elite conservacionista# /ez com )ue se retardasse o !asso )ue !oderia resolver# !elo menos em !arte# os !roblemas do /inanciamento das !ol,ticas !1blicas conservacionistas As actuaes nestes dom,nios /oram sendo a/ectadas# !or e4em!lo# !elo com!le4o de )ue a com!artici!ao de entidades !rivadas no
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/inanciamento dos !rogramas !1blicos tornaria a conservao da natureza e a de/esa da natureza !risioneira de tenebrosos interesseso Noutras !aragens# a soluo !ara o !roblema da escassez de recursos# designadamente !ara o desenvolvimento de aces de recu!erao de %abitats e !ara a !roteco da es!3cies# /oi conseguido e4actamente * custa da com!artici!ao das em!resas interessadas no sucesso dessas medidas A &osta :ica# !or e4em!lo# tirou !artido do interesse de em!resas !elas bio%ri)uezas <essencialmente da /lora? !ara /inanciar a investigao do seu !atrim5nio natural# aceitando celebrar um contrato com o gigante da ind1stria /armac6utica norte%americana 9F:&[# no valor de muitos mil$es de d5lares 9uitos outros e4em!los de sucesso assentes na coo!erao entre entidades e o sector !1blico da conservao da natureza !odiam ser dados Fm (ortugal# a e4ce!o ao !reconceito )ue durante anos a /io /ez lei# encontra%se nas medidas agro%/lorestais !revistas nos (lanos eonais contratualizadas com agricultores# e nas aces levadas a cabo !or ONG no Bmbito das candidaturas ao (rograma 7I.F O assim c$amado regime -ur,dico da conservao da natureza e da biodiversidade veio abrir camin$o !ara uma nova /ase# ao eleger o contrato como instrumento de sustentabilidade econ5mica e /inanceira do PNA& &om e/eito# o 27 n U 1J2D200># de 2J de 'ul$o# veio consagrar as vias convencionais de gesto do !atrim5nio biol5gico# designadamente sob a /orma de !arcerias !1blico%!rivadas# contratos de gesto e de concesso ou outras modalidades de associao est"vel no
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nomeadas na lei mas )ue# de acordo com o !rinc,!io da autonomia !1blica da vontade e no )uadro dos seus limites# se revelarem ade)uadas (articularmente interessantes !elo e)uil,brio )ue !odem estabelecer e a garantia de !rossecuo dos interesses !1blicos da conservao# !arecem%nos ser as !arcerias# )uer sob a /orma de concesso <na )ual# o concession"rio !rossegue actividades )ue so !r5!rias da autoridade nacional# com assum!o do risco?@ )uer sob a /orma de delegao# em )ue o !arceiro da Administrao 3 investido no !oder e no dever de !rosseguir ob-ectivos de interesse !1blico# mediante# naturalmente# contra!artidas Pegundo os bons !rinc,!ios da trans!ar6ncia e da !ublicidade# a escol$a dos !arceiros est" su-eita ao dis!osto no &5digo da &ontratao (1blica No menos relevante 3 a consagrao legal dos c$amados
instrumentos de com$ensa()o ambiental. O artigo EC U do 27 n U 1J2D200># de 2J de 'ul$o dis!e o seguinteA Y4. A conserva()o da natureCa e da biodiversidade $ode ser $romovida atravAs de instrumentos de com$ensa()o ambiental ue visam #arantir a satisfa()o das condi(Des ou re uisitos le#ais ou re#ulamentares de ue esteTa de$endente a execu()o de $roTectos ou ac(Des! nomeadamente decorrentes do re#ime TurSdico da avalia()o ambiental ou do re#ime TurSdico da 0ede Natura 7555. 7. +em $reTuSCo do dis$osto no nGmero anterior a com$ensa()o ambiental concretiCa6se $ela realiCa()o de $roTectos ou de ac(Des $elo $r=$rio interessado $reviamente a$rovados e $osteriormente certificados $ela autoridade nacional! ue $roduCam um benefScio e uivalente ao custo ambiental causado.
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.. >ediante iniciativa e financiamento $elo interesse de$endente de acordo com a autoridade nacional! a com$ensa()o ambiental $ode tambAm ser concretiCada atravAs de $roTectos ou ac(Des $ela autoridade nacional. [. +em$re ue nos termos do nGmero anterior %aTa lu#ar a financiamento de $roTectos ou a ac(Des a realiCar $ela autoridade nacional! os $a#amentos em causa ficam obri#atoriamente adstritos Hs finalidades de com$ensa()o ambiental ue l%e subTaCem\ A /5rmula 3 a!arentemente com!le4a mas traduz uma ideia sim!lesA sem!re )ue uma aco )ue deva ser autorizada# ten$a ou !ossa vir a ter im!actos negativos )ue no !ossam ser evitados# sobre a conservao da natureza# maxime# sobre a diversidade biol5gica# o bene/ici"rio 3 obrigado a com!ensar# mediante a realizao de aces de e/eito !ositivo e)uivalente ou a viabilizar essas aces atrav3s da dis!onibilizao de ade)uados meios /inanceiros &edo se ouviram as vozes )ue v6em neste modelo a !orta escancarada !ara a remunerao do /avor ambiental Pem razo# a nosso ver A l5gica )ue a lei e4!ressa 3 a mesma )ue# no )uadro do regime -ur,dico da avaliao dos im!actos ambientais im!e a com!ensao )uando da ade)uada !onderao dos interesses se conclui !ela necessidade de e)uilibrar as vantagens de um investimento im!actante sobre a natureza# atrav3s de com!ensaes das !erdas ambientais resultantes do !ro-ecto ou aco avaliada Irracional e in-usto 3 o sistema )ue# !ermitindo essas aces# dei4e !ara a comunidade os custos das re!araes ambientais e !ara as entidades !rivadas as vantagensL Note%se# !or3m# )ue o )ue vem dis!osto no artigo EC U do 27 n U 1J2D200># de 2J de 'ul$o# no !ode ser inter!retado como a /5rmula !ara su!erar a vincula()o situacional de determinados terrenos *
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!roteco de activos biol5gicos# ou# em geral# * de/esa do !atrim5nio natural em risco O )ue a, se dis!e deve# ali"s# ser encarado como uma e4!resso do !rinc,!io da res!onsabilizao# consagrado no artigo E U al $? da 7ei de Bases do Ambiente <7ei n U 11D>T# de T de Abril? Andou# de resto# bem o legislador )uando teve o cuidado de a/astar a !ossibilidade de as com!ensaes /inanceiras serem utilizadas !ara outros !ro!5sitos )ue no a sua a!licao no /inanciamento de medidas de ree)uil,brio do saldo ambiental# !roibindo%se designadamente a sua a/ectao ao /uncionamento corrente do I&NB (ara al3m do )ue se dei4ou anotado# o di!loma anuncia a criao de um .undo !ara a &onservao da Natureza e da Biodiversidade .i4a% l$e o !ro!5sito mas remete !ara outro decreto%lei V uma t3cnica to $abitual como incom!reens,vel V a de/inio do )ue vir" a ser este instrumento de a!oio *s !ol,ticas de conservao da natureza e da biodiversidade Uma inteno mais .eita esta e4curso# necessariamente breve e incom!leta sobre o )ue nos 1ltimos tem!os tem sido !ublicado nas !"ginas do DiFrio da 0e$Gblica em mat3ria da de/esa da biodiversidade# incluindo o novo regime da :eserva Fcol5gica Nacional <tema )ue nestas con/er6ncias ser" tratado autonomamente?# !ermito%me concluir )ue ao inv3s do )ue se !oderia es!erar de tantos di!lomas levados * estam!a# se mant3m a/inal o !aradigma das !ol,ticas e do direito da conservao da natureza A mel$or !rova de )ue a inovao es!erada se /icou em boa !arte !elas intenes# revela%se no c$amado regime -ur,dico da conservao da natureza e da biodiversidade# novo re!osit5rio de !rinc,!ios e regras con$ecidas# com e4ce!o dos sinais !ositivos no sentido da
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construo de um modelo de sustentao /inanceira das !ro!ostas e aces em de/esa da diversidade biol5gica
Jos; H3rio Zerreira de A"meida

9estre em 2ireito Advogado P5cio da .A79 V .erreira de Almeida# 7uciano 9arcos b Associados# Pociedade de Advogados# :7
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Os desa$ios da tute"a da &iodi%ersidade na re*io aut+noma dos A)ores um tri"ho a se*uir,6
YFoi isto outrora na il%a das fadas Embrumada em %ortEnsias. N)o son%ei. +obre as la#oas de F#uas encantadas Dormiam os fetos e n)o %avia lei. As vacas nas colinas esfumadas 0uminavam o eterno. Ali fol#uei Na festa das crian(as coroadas. 0einava o Amor e n)o %avia 2 0ei. <L?n
Sum3rio 15 (re/"cio@ 6 &onsideraes iniciais@ 0 A evoluo do 2ireito do Ambiente na :egio Aut5noma dos AoresA O caso es!ec,/ico das "reas !rotegidas aorianas@ 75 O :egime -ur,dico da :ede :egional de
O !resente trabal$o corres!onde * verso /inal do relat5rio entregue !ara avaliao no Bmbito do &urso (5s%Graduado de A!er/eioamento em 2ireito do Ambiente# Ordenamento do +errit5rio# do Urbanismo e do +urismo# no ano lectivo de 200=D2010# organizado !elo Instituto de &i6ncias 'ur,dico%(ol,ticas# da .aculdade de 2ireito de 7isboa# sob a coordenao do (ro/essor 2outor 9arcelo :ebelo de Pousa e da (ro/essora 2outora &arla Amado Gomes 9e Il$a# !oema de Nat"lia &orreia# in Antologia (o3tica# Fdies 2 0ui4ote# !"g 2JC
2
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`reas (rotegidas dos Aores <::A(A?A 7in$as de <des?continuidade com a :ede .undamental de &onservao da Natureza <:.&N?@ P Ultra!eri/eria# economia regional do ambiente e a gesto das "reas !rotegidas na :AAA os Aores e os desa/ios do desenvolvimento auton5mico sustent"vel@ Q5 :e/le4es /inais 15 Pre$3cio 8" muito )ue a $armoniosa conviv6ncia entre o 8omem e a Natureza 3 um !assado distante &at"stro/es naturais recentes <!or e4em!lo# as c$eias no (a)uisto e os /ogos na :1ssia e em (ortugal?# so o re/le4o do )ue a aco do 8omem !rovoca no /r"gil e)uil,brio do (laneta +erra Os Fstados# cada vez mais conscientes da gravidade destes /en5menos# !rocuram reconciliar%se <dentro da medida !oss,vel? com o seu (laneta# )uer limitando a interveno $umana sobre o Ambiente# )uer ado!tando !ol,ticas de desenvolvimento sustent"vel Uma das !reocu!aes ambientais )ue est" na ordem do dia 3 a da tutela e conservao da biodiversidade Ora# tal !reocu!ao# num meio ambiente como 3 o do Ar)ui!3lago dos Aores V regio insular e ultra!eri/3rica V assume es!ecial acutilBncia# !ois demanda a ado!o de regimes -ur,dicos ambientais )ue ten$am em conta as es!eci/icidades da biodiversidade aoriana F ser" esta a tem"tica )ue nos !ro!omos analisar No entanto# !or considerarmos )ue a abordagem# an"lise e re/le4o sobre a tutela da biodiversidade na :egio Aut5noma dos Aores <m 0AAn? 3 $er se um ob-ecto de estudo muito vasto# antes de iniciarmos o nosso e4curso# cum!re dizer o seguinteA
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Fm !rimeiro lugar# o !resente estudo ser" circunscrito * an"lise da :ede :egional de `reas (rotegidas dos Aores <m::A(An? Nesta sede !rocuraremos# !or um lado# analisar o seu regime -ur,dico# detectando <se tal /or o caso? !oss,veis n5dulos na articulao com os di!lomas nacionais# e !or outra banda# com!reender# !ela an"lise $ist5rica# os /undamentos da sua tutela es!ec,/ica# cote-ando# no /im da viagem# a articulao entre a gesto das "reas !rotegidas dos Aores e a economia ultra!eri/3rica regional da biodiversidade Fm segundo lugar# entendemos )ue o !resente trabal$o# reveste es!ecial !ertin6ncia )uer do !onto de vista acad3mico# !or a doutrina no ter ainda gdes!ertadoh !ara o estudo das )uestes auton5micas ambientais# )uer do !onto de vista !r"tico# na medida em )ue ensaia clari/icar a articulao das leis gerais da :e!1blica com os di!lomas regionais na mat3ria e levanta um !ouco o gv3uh aos desa/ios do desenvolvimento auton5mico sustent"vel na :AA :e/ira%se# no entanto# )ue no se trata# de uma investigao a!ro/undada# nem to !ouco cuidaremos de !roceder a um grande desenvolvimento dogm"tico dos temas abordados +rata%se# bem mais modestamente# de recol$er as !rimeiras im!resses suscitadas !ela tem"tica em cons!ecto# bem como mani/estar a o!inio )ue $rima facie nos cum!re avanar
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Fm terceiro lugar# ser"# !ois# dentro do cen"rio delineado# ao )ual acrescentamos dois eventos im!ortantes# o de 2010# como ano Internacional da Biodiversidade e o dos Aores como :egio Furo!eia do ano 2010 # )ue !rocuraremos dar o mote e desbravar um !ouco de terreno no estudo da biodiversidade na :AA
S J E
F se# no /im desta breve incurso# restar um !e)ueno contributo !ara um mel$or entendimento da !roteco da biodiversidade aoriana V em !articular da rede de "reas !rotegidas aorianas V des!ertando o interesse da nossa comunidade cient,/ica !ara as )uestes ambientais regionais# tanto mel$oro Uma 1ltima !alavra !ara agradecer * (ro/essora 2outora &arla Amado Gomes# o est,mulo e incentivo na elaborao do !resente trabal$o# e ao Instituto de &i6ncias 'ur,dico (ol,ticas da .aculdade de 2ireito de 7isboa# !or continuar# atrav3s da sua atitude !roactiva# a /azer da nossa academia# es!ao de e4cel6ncia !ara re/le4o sobre direito !1blico# com es!ecial en/o)ue nas )uestes Tus ambientais 65 Considera):es iniciais A tem"tica da biodiversidade !assou# nos 1ltimos anos# de assunto de segunda lin$a# !ara !rioridade das agendas !ol,tica e econ5mica
:esoluo C1D20E# de 20 de 2ezembro de 200C da Assembleia%geral das Naes Unidas (ara uma visualizao do !rograma e aces de sensibilizao !romovidas ve-a%se o site o/icial do evento dis!on,vel in $tt!ADDNNN cbd intD2010DNelcomeD 4 Na se)u6ncia do !rotocolo assinado no dia 1= de Outubro de 200=# entre o Governo :egional dos Aores e a Organizao do m/%e Euro$ean 0e#ion of t%e Zear n# dis!on,vel in $tt!ADDNNN azores2010 euD 5 A!enas um 1ltimo a!ontamento# elucidativo da singularidade da biodiversidade da :AA# !ara re/erir )ue entre as T 9aravil$as de (ortugal# duas esto localizadas no Ar)ui!3lago dos Aores a saberA ?a*oa das Sete Cidades MWonas a>u3ticas no marinhasN# (ortin$o da Arr"bida <(raias e /al3sias?# .loresta 7aurissilva da 9adeira <.lorestas e matas?# Paisa*em Vu"c[nica da I"ha do Pico M\randes re"e%osN # grutas de 9ira de Aire <Grutas e cavernas?# (ar)ue Natural da :ia .ormosa <eonas marin$as? e o (ar)ue Nacional da (eneda%Ger6s <eonas !rotegidas?# in/ormao consultada no siteA $tt!ADDNNN Tmaravil$as sa!o !tDvD!tD21%maravil$as
3
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mundiais#
!or
estar
em
C
causa
modelo
de
desenvolvimento
econ5mico e social )ue# correlacionado com o sinistro da e4!anso urbana e demogr"/ica # tem conduzido a uma catastr5/ica destruio da /auna e da /lora terrestres Fmbora o
T
desa!arecimento
da
vida
selvagem
este-a
ser
!arcialmente contrariado mediante uma !ol,tica conservacionista de tutela da natureza <v.# aces de conservao activa e aces de su!orte?# cum!re advertir em abono da verdade# tal como com!rovam as !rinci!ais concluses da &imeira de &o!en$aga )ue 3 !reciso ir mais al3m da receita de meras orientaes !rogram"ticas +odavia# em termos gerais# $" )ue recon$ecer aos !a,ses euro!eus um !a!el de vanguarda na criao de condies !ol,ticas e de !roduo legi/erante no cum!rimento da &onveno sobre a 2iversidade Biol5gica# assinada no :io de 'aneiro em S de 'aneiro de 1==2# entre n5s a!rovada !ara rati/icao !elo 2ecreto%lei 211D=E# de 2= de 'un$o <com entrada em vigor a 21 de 9aro de 1==J?
>
&oncretamente# em (ortugal# a tutela da biodiversidade /oi introduzida !ela 7ei n U 11D>T# de T de Abril V 7ei de Bases do Ambiente <m7BAn?# di!loma )ue versa sobre as bases da !ol,tica do ambiente em (ortugal +rata%se de um di!loma )ue integrou# nos 1ltimos anos# toda a legislao ambiental !roduzida em (ortugal# tendo em vista o!timizar e garantir a continuidade da utilizao dos recursos naturais como bitola /undamental !ara um desenvolvimento sustent"vel .oi !recisamente
(or e4em!lo s5 na &$ina# de acordo com os 1ltimos dados estat,sticos das Naes Unidas# a !o!ulao era 1ESJ1JC J Wcom a ressalva de )ue !ara e/eitos da !resente estat,stica no se inclui 8ong [ong# 9acau e :egies Administrativas Fs!eciais da &$ina <PA:?X# in/ormao dis!on,vel in $tt!ADDunstats un orgDunsdDde/ault $tm 7 &omo 1ltimo e!is5dio desta trag3dia cont,nua# temos o derrame de !etr5leo no Gol/o do 934ico# -" considerada a !ior cat"stro/e natural da $ist5ria dos FUA 8 (ara um mel$or a!ro/undamento e com!reenso da evoluo legislativa ao n,vel internacional e comunit"rio em mat3ria de conservao da natureza e da biodiversidade# ve-a%se &arla A9A2O GO9FP# mUma m)o c%eia de nada! outra de coisa nen%umaV du$lo eixo reflexivo em torno da biodiversidade n# !ublicado nesta :evista# 2010DII# !! E1T ss
6
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da 7BA )ue emanou a Fstrat3gia Nacional de &onservao da Natureza e da Biodiversidade <mFN&NBn?# ado!tada !ela :esoluo do &onsel$o de 9inistros n U 1S2D2001# de 11 de Outubro A FN&NB assume# como ob-ectivos geraisA mconservar a NatureCa e a diversidade biol=#ica! incluindo os elementos notFveis da #eolo#ia! #eomorfolo#ia e $aleontolo#ia; $romover a utiliCa()o sustentFvel dos recursos biol=#icos; contribuir $ara a $rossecu()o dos obTectivos visados $elos $rocessos de coo$era()o internacional na Frea da conserva()o da NatureCa em ue Portu#al estF envolvido! em es$ecial os obTectivos definidos na Conven()o sobre a Diversidade 'iol=#ica! a$rovada $ara ratifica()o $elo Decreto n.b 74a].! de 7] de *un%o! desi#nadamente a conserva()o da biodiversidade! a utiliCa()o sustentFvel dos seus com$onentes e a $artil%a Tusta e e uitativa dos benefScios $rovenientes da utiliCa()o dos recursos #enAticosn V c/r o !reBmbulo da :esoluo Kisando a concretizao destes ob-ectivos# a FN&NB /ormulou 10 o!es estrat3gicas !ara a !ol,tica de conservao da natureza e da biodiversidade# entre as )uais# assume !articular relevBncia !ara o nosso estudo a o!o n U 2A m Constituir a 0ede Fundamental de Conserva()o da NatureCa e o +istema Nacional de Preas Classificadas! inte#rando neste a 0ede Nacional de Preas Prote#idas n .oi !recisamente no desenvolvimento desta o!o estrat3gica )ue o 2ecreto%lei 1J2D200> de 2J de 'ul$o inscreveu no ordenamento -ur,dico !ortugu6s o :egime -ur,dico da &onservao da Natureza e da Biodiversidade <m:&NBn? Uma das !rinci!ais novidades desta unio resulta da criao da :ede .undamental de &onservao da Natureza <m:.&Nn?# com!osta !elas "reas nucleares de conservao da natureza e da biodiversidade integradas no Pistema Nacional de `reas &lassi/icadas <mPNA&n? e !elas "reas de :eserva Fcol5gica Nacional <m:FNn?# de :eserva Agr,cola Nacional <m:ANn? e do 2om,nio (1blico
119
8,drico <m2(8n?n V cfr. cor!o do artigo S U do 27 1J2D200># de 2J de 'ul$o No )ue concerne * :AA# o legislador aoriano res!ondendo *s !articularidades geogr"/icas# ambientais# culturais e !ol,tico V administrativas do territ5rio do Ar)ui!3lago dos Aores# criou a ::A(A com o ob-ectivo de $armonizar as "reas !rotegidas aorianas com os tril$os da in/ra%estrutura com!le4a# com!osta !or mredesn e msistemasn )ue 3 $o-e a :.&N 05 A E%o"u)o do Direito do Am&iente na Re*io Aut+noma dos A)ores O caso es!ec/$ico das 3reas !rote*idas a)orianas 2iga%se# em !rimeira "gua# )ue a evoluo auton5mica aoriana no a!ro/undamento da tutela da biodiversidade# rectius! atrav3s da im!lementao de um instrumento regional de "reas !rotegidas# est" intimamente ligada a um /en5meno autonomista mais vastoA o da evoluo e a/irmao das com!et6ncias legislativas da :AA em mat3ria ambiental Ora# /eito um sobrevoo $ist5rico desta evoluo# !odemos delimitar o desenvolvimento destas com!et6ncias legislativas em tr6s /ases Uma !rimeira /ase# de reivindicao autonomista V )ue !or sua vez se subdivide em dois momentosA um inicial# de 1>=2 a 1=J0 e# um consecutivo# de 1=J0 a 1=TC@ uma segunda /ase# de consagrao constitucional V )ue vai de 1=TC at3 200J@ e# /inalmente# uma terceira /ase# de e4!anso constitucional V )ue vai desde 200J at3 aos dias de $o-e Fm relao * !rimeira /ase# as !reocu!aes ambientais# mais concretamente com a conservao da natureza e da biodiversidade#
120
/oram assuntos secund"rios
na agenda dos !rimeiros movimentos

10
auton5micos regionais Os !rimeiros autonomistas aorianos
ins!irados
na conce!tualidade racionalista de Gr5cio# 7ocQe e (u//endor/# /ocaram o cerne da sua luta reivindicativa numa autonomia !ol,tica e administrativa !ara o Ar)ui!3lago# e4igindo m com le#itimidade TurSdica de direito natural e consuetudinFrio! um $oder $ositivo contrFrion cogitaes do
12 11
ue o #overno central
do estado abusivamente detAm! le#islando e im$ondo um direito 9as tal no /oi su/iciente !ara a/astar das aoriano# a vontade de gc$amar a sih !ovo
com!et6ncias legislativas em mat3ria ambiental Ali"s# se no !ro-ecto de lei de Aristides da 9ota a!resentado * &Bmara dos 2e!utados na sesso de E1 de 9aro de 1>=2
1E
e no :elat5rio e (ro!ostas da
Pubcomisso Auton5mica do 2istrito de (onta 2elgada de 1>=E# estas re/er6ncias so omissas# encontramos -" no 2ecreto de Autonomia# !romulgado em 2 de 9aro de 1>=S# em governo de ditadura do aoriano &onsel$eiro 8intze :ibeiro#
9
1J
os !rimeiros vest,gios# embora
Ke-a%se neste sentido# 'os3 Bruno &arreiro# mA Autonomia Administrativa dos Distritos e das &l%as AdTacentes\# &oleco Autonomia# Fdio 'ornal de &ultura# (onta 2elgada# 1==J# !! SJ e ss# citando um trec$o do !rimeiro discurso !ro/erido !elo de!utado autonomista# o 2r 9ontalwAlverne de Pe)ueira# na &Bmara dos 2e!utados a!5s as eleies gerais de Abril de 1>=JA m Na situa()o em ue nos encontramos A ue n)o $odemos continuar! $or ue o Ar ui$Ala#o dos A(ores! es$ecialmente o distrito de Ponta Del#ada! estF em com$leto abandono. M?N. /oda a via()o do distrito! e em #eral a do Ar ui$Ala#o dos A(ores A uma misAria e um escFrnio\. 10 &omo se !ode ver !elo :elat5rio e (ro-ecto de 7ei de Autonomia elaborado !ela &omisso Auton5mica 2istrital de Angra do 8ero,smo# onde ressaltavam as !reocu!aes com as obras !1blicas# vias de comunicao# instruo !rim"ria# e a!oio *s actividades econ5micas como a agro%!ecu"ria e os lactic,nios 11 Ke-a%se o :elat5rio e (ro!ostas da Pubcomisso Auton5mica do 2istrito de (onta 2elgada de 1>=E# )ue no artigo 1 U# !arte /inal dos PrincS$ios a conci#nar na 0eforma Administrativa sobre a Autonomia Administrativa dos districtos a(orianos esti!ulava ser mim0rescind.vel aos nossos servi#os 01blicos sobre o 0ro-ectado reg.men 2 da 3ivre Administra#!o dos A#ores 0elos a#orianosn V negrito e it"lico nosso 12 'os3 Fnes# m- $rimeiro discurso auton=mico dos A(ores n# in mLivro Comemorativo do 4b CentenFrio da Autonomia dos A(ores 4_]864]]8\ # &oleco Autonomia# Fd 'ornal de &ultura# (onta 2elgada# 1==S# !"g >= e ss 13 F )ue se traduz de /orma !ac,/ica como a !rimeira e arro-ada tentativa de concretizao de um regime auton5mico !ara os Aores Ke-a%se neste sentido# 'os3 Guil$erme :eis 7eite# YA Autonomia dos A(ores na Le#isla()o Portu#uesa 4_]764][O n# Fd da Assembleia 7egislativa dos Aores# 8orta# 1=>T# !"g 1S 14 Os 2ecretos 1> de Novembro de 1>=S e de C de Outubro de 1>=> estenderam aos 2istritos de (onta 2elgada e Angra do 8ero,smo# res!ectivamente# o :egime Auton5mico do 2ecreto de 2 de 9aro de 1>=S 2e salientar )ue a a!licao do
121
t3nues#
das
1S
!rimeiras
reivindicaes
auton5micas
em
mat3ria
ambiental
<mais concretamente no dom,nio !1blico $,drico# ve-a%se o
artigo 2E U# n U 2S do 2ecreto de Autonomia )ue determinava ser da com!et6ncia da 'unta Geral do 2istrito deliberar sobre m a#uas minero6 medicinaes! $ublicas e communs M?N n? 1=2>
1T 1C
2e relevar# ainda# nesta /ase#
o 2ecreto do Governo da 2itadura n U 1S0ES de 1C de .evereiro de )ue no art 10 U# n U 2S determinava ser da com!et6ncia das 'untas Gerais dos distritos de (onta 2elgada e Angra do 8ero,smo# deliberar sobre mos servi(os a#ron=micos! $ecuFrios e silvScolas! e cria()o e custeio de escolas $rFticas e $o$ulares de a#ricultura! cam$os ex$erimentais e viveiros $ara arboriCa()on No entanto# a !rimeira consagrao e4!ressa viria a!enas com a segunda vaga da /ase reivindicativa aoriana# er#o# com a a!rovao do Fstatuto dos 2istritos Aut5nomos das Il$as Ad-acentes de E1 de 2ezembro de 1=J0
1>
Fste di!loma cont3m -" v"rios !receitos com
2ecreto aos 2istritos era /acultativa e devia ser solicitada !elos eleitores# m Uuando em al#uns districtos dos A(ores assim o re ueiram dois ter(os! ou $elo menos! dos cidad)os ele#iveis $ara os car#os administrativos! $oderF o #overno! $or decreto $ublicado na fol%a official! auctoriCar ue a esse districto se a$$li ue a or#aniCa()o! ue com o $resente decreto baixa assi#nada $elo ministro secretario dfestado dos ne#ocios do reino\ Vc/r # artigo 1 U do decreto de 1>=S &om o argumento da /alta de receita o 2istrito da 8orta nunca !ediu a a!licao do :egime Auton5mico 15 A -usti/icao desta !reocu!ao ambiental ancora%se na distBncia dos centros de deciso nacionais /ace ao Ar)ui!3lago dos Aores )ue no dizer de Aristides 9oreira da 9ota citando ]mile de 7avaHele# se /aria m reanimando os diferentes focos de vida $olStica na $rovSncia ue se %F de dar actividade Hs extremidades! ue est)o frias! e se %F de aliviar a ca$ital! ue estF suTeita a ata ues de a$o$lexia $olitica n# concluindo de!ois )ue tamb3m nestas mat3rias ma autonomia dos A(ores %F6de ter a sua realiCa()o mais cedo ou mais tarde! bom ou mau #rado do #overno n# mAutonomia Administrativa dos A(ores! Cam$an%a de Pro$a#anda em 4_].! 0e$rodu()o de Arti#os Publicados na Autonomia dos A(ores\ # &oleco Autonomia# 'ornal de &ultura# (onta 2elgada# 9aro de 1==J# !"g T0 e ss 16 Pendo im!ortante ainda re/erir )ue de acordo com o artigo 2J U do 2ecreto de Autonomia# as deliberaes da 'unta Geral# eram nestas mat3rias logo e4ecut5rias 17 mEste efAmero decreto A a concretiCa()o! mais uma veC $ela bitola mSnima! das as$ira(Des e es$eran(as dos autonomistas con#re#ados H volta do Dele#ado Es$ecial do ,overno da 0e$Gblica ue o conse#ue faCer a$rovar em Lisboa. Qin%a consa#rar al#umas das vel%as as$ira(Des $rinci$almente no cam$o financeiro e era considerada uma #rande vit=ria $elos lSderes deste 7b movimento autonomista n V c/r # 'os3 Guil$erme :eis 7eite# mA Autonomia dos A(oresL# ob cit # !ag 20T 18 Fste Fstatuto 3 o desenvolvimento das bases a!rovadas em 1=E># !ela 7ei n U 1A1=C de E0 de Abril Pegundo :eis 7eite m foi uma lei ue $retendeu ser e foi considerada
122
re/er6ncia * !roteco do ambiente e conservao da natureza nos Aores Peno ve-amosA o artigo 1> U !receituava )ueA m No uso das atribui(Des de fomento florestal! $ertence Hs Tuntas 4] deliberarV 4. +gbre a submiss)o de terrenos arboriCados ou $lantados $ara arboriCa()o! $ertencentes a entidades $Gblicas ou $articulares! ao re#ime florestal $arcial e ao sim$les de $olScia; 7. +gbre a re#ulamenta()o de cortes! desbastes e derramas das essEncias florestais e do fabrico de carv)o ve#etal; .. +gbre o $ovoamento florestal de terrenos baldios ou distritais; [. +obre $olScia das matas e arvoredos e $erse#ui()o das trans#ressDes; 8. +obre cria()o e manuten()o de viveiros florestais e introdu()o de novas essEncias! de$endendo esta do $arecer favorFvel da Direc()o ,eral dos +ervi(os Florestais e A uhcolas n (or sua vez# o artigo 2J U !revia )ue mcabia tambAm H Tunta no uso das atribui(Des de educa()o e cultura! M?N deliberarV 8. +gbre a cria()o e manuten()o de Tardins e de %ortos botInicos; _. sobre o inventFrio e $rotec()o das relS uias %ist=ricas! dos monumentos artSsticos e das beleCas naturais do distrito@ (or outra !arte# o artigo JT U !receituava )ue m -s +ervi(os A#rScolas com$reendem a Esta()o A#rFria e a 0e#Encia Florestal e! uando com$letos! constituem a Direc()o de A#ricultura do distrito\. '" o artigo S0 U esti!ulava )ue com!etia * Fstao Agr"ria V 8. combater as molAstias das $lantas e montar $ostos de sanidade ve#etaln O artigo S2 U# determinava )ueA m Com$ete H 0e#Encia FlorestalV 4. Cuidar dos viveiros florestais; 7. FaCer a sementeira ou a $lanta()o dos terrenos escol%idos $ela Tunta! de acordo com os estudos silvicultores com$etentes; 8. Diri#ir os servi(os de conserva()o e
exem$lar como exercScio de direito administrativo. - seu autor! >arcelo Caetano! $ercorreu demoradamente os ar ui$Ala#os atlInticos $ortu#ueses $ara se inteirar das as$ira(Des e raCDes dos seus %abitantes e creio ue conse#uiu muitas e sur$reendentes adesDes Hs suas teorias e H causa do Estado Novo! tendo6se acreditado ue se iniciava uma fase nova e $romissora na vida administrativa aut=noman V# 'os3 Guil$erme :eis 7eite# mA Autonomia dos A(oresL# ob cit # !ag E11 19 rrgo da administrao distrital aut5noma )ue e4erce as suas m atribui(Des e com$etEncia directamente ou $or intermAdio de uma comiss)o executiva n V c/r # artigo J U# do Fstatuto dos 2istritos Aut5nomos das Il$as Ad-acentes de E1 de 2ezembro de 1=J0
123
de ex$lora()o das matas! de acgrdo com as normas le#ais e instru(Des tAcnicas da Direc()o ,eral dos +ervi(os Florestais e A uScolas. L. Proceder aos trabal%os de conserva()o e tratamento dos Tardins da Tunta #eral e de arboriCa()o das estradas distritais! conforme fgr acordo com a Direc()o de -bras PGblicas! e H $oda das Frvores n No obstante# necess"rio /oi es!erar !elo 2ecreto n U T>DT2# de T de 9aro <&riao da :eserva Integral da &aldeira do .aial? 9ontan$a do (ico?
21 20
e !elo
2ecreto n U T=DT2# de > de 9aro <&riao da :eserva Integral da !ara encontrarmos os !rimeiros instrumentos de conservao da biodiversidade aoriana atrav3s da criao de "reas !rotegidas Fstes dois di!lomas regionais surgem na se)u6ncia da 7ei n U =DT0# de 1= de 'un$o
22
<7ei dos (ar)ues Nacionais e Outros ti!os de
:eservas? )ue estabeleceu as bases !ara a criao em (ortugal de "reas !rotegidas# mormenteA (ar)ues Nacionais <com reservas integrais# naturais# de !aisagem e tur,sticas?@ :eservas BotBnicas@ :eservas eool5gicas e :eservas Geol5gicas A segunda /ase da evoluo do 2ireito do Ambiente nos Aores V a da consagrao constitucional V iniciou%se com o 2ecreto de a!rovao da &onstituio da :e!1blica (ortuguesa <m&:(n?# de 10 de Abril de 1=TC e com o 2ecreto%7ei n U E1>%BDTC de E0 de Abril V Fstatuto (rovis5rio da :egio Aut5noma dos Aores O Fstatuto !rovis5rio da :AA# !revia no art 2 U# n U 2# )ueA ma Autonomia da 0e#i)o dos A(ores visa a
20
2esignao reclassi/icada !elo 2ecreto :egional n U 1JD>2DA# de > de 'ul$o# !assando de acordo com o artigo 1 U a denominar%se# :eserva Natural da &aldeira do .aial Actualmente de acordo com o artigo J U# n U 1# al a? e artigo T U# n U 1# al a? do 27: n U JCD200>DA de T de Novembro de 200># integra o (NI do .aial 21 2esignao reclassi/icada !elo 2ecreto :egional nx 1SD>2DA# de 12 de 9aio# !assando de acordo com o artigo 1 U a denominar%se :eserva Natural da 9ontan$a da Il$a do (ico Actualmente de acordo com o artigo J U# n U 1# al a? e artigo T U# n U 1# al a?# do 2ecreto 7egislativo :egional n U 20D200>DA de = de 'ul$o# integra o (NI do (ico 22 :evogada !elo 2ecreto%7ei n U C1EDTC de 2T de 'ul$o# este !or sua vez revogado# !elo artigo ET U do 27 n U 1=D=E de 2E de 'aneiro )ue entretanto /oi revogado !elo novo :&NB <vide artigo SE U# n U1# al,nea $?
124
$artici$a()o
democrFtica
dos
cidad)os!
desenvolvimento
econ=mico6social e a $romo()o e defesa dos interesses re#ionais! bem como o refor(o da unidade nacional e dos la(os de solidariedade entre todos os $ortu#uesesn (or sua vez# o art 22 U# al b? atribu,a com!et6ncia * Assembleia 7egislativa :egional dos Aores <mA7:An? !ara legislar mcom res$eito da Constitui()o e das leis #erais da 0e$Gblica! em matArias de interesse es$ecSfico $ara a 0e#i)o ue n)o esteTam reservadas H com$etEncia $r=$ria dos =r#)os de soberania n Fste !receito deve ser lido em con-ugao com os artigos 11S U# 22T U# n sU 1 e 2# 22= U# n U 1# al a?# do 2ecreto de 10 de Abril de 1=TC V 1 _ verso da &:( '" com a a!rovao do Fstatuto (ol,tico%Administrativo da :egio Aut5noma dos Aores !ela 7ei E=D>0# de S de Agosto <mF(A:AAn?# !receituava o artigo 1 U# n U 1 )ueA m - ar ui$Ala#o dos A(ores M?N constitui uma re#i)o aut=noma da 0e$Gblica Portu#uesa! dotada de $ersonalidade TurSdica de direito $Gblico\. 2e acordo com o artigo 2C# n U 1# al c?# a A7:A tin$a com!et6ncias !ara m le#islar! dentro dos limites constitucionais sobre as matArias de interesse es$ecSfico $ara a 0e#i)o ue n)o esteTam reservadas H com$etEncia $r=$ria dos ir#)os de +oberania\. Nesta !rimeira verso do Fstatuto# as mat3rias de interesse es!ec,/ico ambiental regional vin$am no card"!io do artigo 2T U# encastoadas com a !ol,tica de solos e ordenamento do territ5rio <c/r # al YiN $olStica de solos! ordenamento do territ=rio e e uilSbrio
2E
ecol=#ico\N
Fm mat3ria de direito internacional do ambiente# o
legislador aoriano teve -" ali o cuidado de !receituar no artigo C1 U# )ue dizem directamente res!eito * :egioA m alSnea #N $olui()o do mar\; alSnea %N conserva()o e ex$lora()o de es$Acies vivas\
(ara uma mel$or com!reenso do conceito de interesse es!ec,/ico# vide 'orge 9iranda# m- interesse es$ecSfico das 0e#iDes Aut=nomas n# in A autonomia como fen=meno cultural e $olStico# Angra do 8ero,smo# 1=>T# !! 10S ss# e (aulo Otero# m A com$etEncia le#islativa das 0e#iDes Aut=nomas n# in :evista 'ur,dica# nU ># 1=>C# !! 1J= ss
23
125
A !rimeira reviso ao Fstatuto !ela 7ei =D>T# de 2C de 9aro# no trou4e novidades em mat3ria de tutela da biodiversidade e de conservao da natureza aoriana &om a segunda reviso o!erada ao F(A:AA# !ela 7ei C1D=># de 2T de Agosto# consagrou%se !ela !rimeira vez como mat3ria de interesse es!ec,/ico regional# no artigo > U# al,nea c?# ma defesa do ambiente e do e uilSbrio ecol=#ico\@ bem como na al,nea d? ma $rotec()o da natureCa e dos recursos naturais bem como a sanidade $Gblica! animal e ve#etal\ +rata%se# !ois# da !rimeira mani/estao estatut"ria sobre a de/esa do ambiente# /icando /inalmente autonomizada do e)uil,brio ecol5gico# bem como da !roteco da natureza e dos recursos naturais V leia%se a tutela e conservao da biodiversidade Nesta verdadeira /ase de consagrao das com!et6ncias constitucionais e estatut"rias da :AA# em mat3ria ambiental# veri/icamos uma intensa labuta do legislador insular# mani/estada !elos in1meros di!lomas regionais sobre a conservao da natureza e da biodiversidade aoriana
24
2J
Q.## s5 em decretos legislativos regionais da A7:A# temosA 2ecreto 7egislativo :egional nU 2D>0DA# de T de .evereiro W9edidas de (roteco !ara a (aisagem das Pete &idadesX@ 2ecreto 7egislativo :egional nU 10D>2DA# de 1> de 'un$o W&riao da :eserva Natural da 7agoa do .ogoX@ 2ecreto 7egislativo :egional nU 1JD>2DA# de > de 'ul$o W:eserva Natural da &aldeira do .aialX@ 2ecreto 7egislativo :egional nU 1SD>2DA# de = de 'ul$o W:eserva Natural da 9ontan$a da Il$a do (icoX@ 2ecreto 7egislativo :egional nU 1ED>JDA# de 20 de .evereiro W&riao da :eserva Natural (arcial do Il$3u do +o!oX@ 2ecreto 7egislativo :egional nU 1ED>JDA# de E1 de 9aro W(aisagem !rotegida do 9onte da GuiaX@ 2ecreto 7egislativo :egional nU 1JD>JDA# de 21 de Abril W&riao da :eserva Natural (arcial da 7agoa da &aldeira de Panto &ristoX@ 2ecreto 7egislativo :egional nU TD>TDA# de 2= de 9aio W:eserva Natural da Ba,a dos An-os# :eserva Natural da Ba,a da 9aia# :eserva Natural da Ba,a da (aria e :eserva Natural da Ba,a de Po 7ourenoX 2ecreto 7egislativo :egional nU 1ED>TDA# de 21 de 'ul$o W&riao da :eserva Natural Geol5gica do Algar do &arvoX@ 2ecreto 7egislativo :egional nU 11D>>DA# de J de Abril W&riao da :eserva Natural dos Il$3us das .ormigasX@ 2ecreto 7egislativo :egional nU CD>=DA# de 1> de 'ul$o W&riao da `rea Fcol5gica Fs!ecial da 7agoa de Panto &ristoX@ 2ecreto 7egislativo :egional nU 21D=EDA# de 2E de 2ezembro WAda!tao * :egio Aut5noma dos Aores do regime -ur,dico estabelecido !elo 27 nU 1=D=E# de 2E de 'aneiroX@ 2ecreto 7egislativo :egional nU 12D=CDA# de 2T de 'un$o W&lassi/icao da (aisagem (rotegida de Interesse :egional da &ultura da Kin$a da Il$a do (icoX@ 2ecreto 7egislativo :egional n U =D==DA# de 22 de
126
&om a reviso constitucional de 200J# inicia%se ento a terceira /ase da evoluo do direito do ambiente na :AA V a da e4!anso constitucional V com im!ortantes mani/estaes na !roteco da biodiversidade# com relevo !ara as "reas !rotegidas aorianas A/irmao /undada em duas ordens de razes A !rimeira delas# !or)ue com a reviso constitucional de 200J# o legislador constitucional terminou com a re/er6ncia ao g interesse es$ecSficoh regional &om ma actual delimita()o do $oder le#islativo re#ional! $roveniente da revis)o de 755[! traduC! como se assinalou! uma $rofunda redefini()o da autonomia le#islativa da 0e#iDes Aut=nomas! com a ueda de $raticamente todos $aradi#mas H luC dos uais esta se tin%a vindo a desenvolver. Concretamente! se $or um lado! se $rocedeu H su$ress)o do conceito de interesse es$ecSfico como fundamento e limite $ara o exercScio do $oder le#islativo re#ional! bem como da cate#oria de lei #eral da re$Gblica! $assando ainda a admitir6se ue as Assembleias Le#islativas das 0e#iDes Aut=nomas le#islem em determinadas matArias de reserva relativa da Assembleia da 0e$Gblica mediante autoriCa()o desta carti#o 77O.b! n.b 4! alSnea bNd! a verdade A ue! $or outro lado! a sexta revis)o constitucional introduCiu uma referEncia ex$ressa H limita()o dos $oderes le#islativos re#ionais $elo res$ectivo Imbito re#ional e! em termos de matArias! $assou a exi#ir ue as mesmas seTam Yenunciadas no Estatuto PolStico6Administrativo da res$ectiva 0e#i)o Aut=noma\ carti#os 447.b! n.b [; 77O.b! n.b 4! alSnea a; e 77_.b! n.b 4d! devendo as
9aro WObservao de cet"ceosX@ 2ecreto 7egislativo :egional n U E2D2000DA# de 2 de Novembro W9edidas &autelares de !reservao e salvaguarda do !atrim5nio natural e cultural das /a-s da il$a de P 'orgeX@ 2ecreto 7egislativo :egional n U 1>D2002DA# de 2E de 9aio WAda!ta * :egio o 2ecreto%7ei n U 1J0D==# de 2J de Abril# )ue !rocede * reviso da trans!osio !ara o direito interno das directivas comunit"rias relativas * conservao das aves selvagens <2irectiva Aves? e * conservao dos $abitats naturais e da /auna e da /lora selvagens <2irectiva 8abitats?X@ 2ecreto 7egislativo :egional n U 10D200EDA# de 22 de 9aro WAltera o 2ecreto 7egislativo :egional n U =D==DA# de 22 de 9aro V Observao de cet"ceosX@ 2ecreto 7egislativo :egional n U 2CD200EDA# de 2T de 9aio V W:eclassi/icao da :eserva Natural dos Il$3us das .ormigas em :eserva Natural :egional dos Il$3us das .ormigasX@
127
res$ectivas dis$osi(Des estatutFrias ser a$rovadas $or maioria de dois ter(os dos De$utados $resentes! desde ue su$erior H maioria absoluta dos De$utados em efectividade de fun(Des carti#o 4L_.b! n.b L! alSnea fNd\
2S
Assim# a &onstituio !assou de /orma com!letamente inovat5ria# a recon$ecer ao legislador aoriano# a !ossibilidade de emanar# sem e4ig6ncia de observBncia do dis!osto em 7eis da :e!1blica# legislao cu-o Bmbito de a!licao se circunscreva ao territ5rio das :egies Aut5nomas <onde se inclui# as mat3rias ambientais?
2C
Pendo !ac,/ico
)ue na com$etEncia le#islativa $rimFria $elas 0e#iDes Aut=nomas estF %oTe a$enas suTeita aos trEs re uisitos se#uintesV i+ em termos $ositivos! a Constitui()o im$De ue as matArias esteTam Yenunciadas no Estatuto ue se trate de matAria de YImbito ue se trate de matArias Y ue n)o
2T
PolStico6Administrativo da res$ectiva 0e#i)o Aut=noma\; ii+ ainda $ositivamente A necessFrio re#ional\; iii+ $or fim! exi#e6se ainda
esteTam reservadas aos =r#)os de soberania\ carti#os 447.b! n.b[! 77O.b! n.b4! alSnea aN; e arti#o 77_.b! n.b 4d\ <negrito nosso?
9as# mais do )ue isso# ao lado da com!et6ncia legislativa regional !rim"ria em mat3ria ambiental# com a :eviso &onstitucional de 200J# o !arlamento regional aoriano !assou a !oder legislar# m uando e na medida em ue $ara tanto estivessem autoriCados! em al#umas das
2>
matArias da reserva relativa da com$etEncia da Assembleia da 0e$Gblica carti#o 77O.b! n.b4! alSnea bNd # id est# a com!et6ncia
&/r 'orge 9iranda e :ui 9edeiros# YConstitui()o da 0e$Gblica Portu#uesa Anotadan# III# 200S# ! EJJ 26 Ke-a%se neste sentido# :ui 9edeiros# +iago .idalgo de .reitas e :ui 7anceiro# mEn uadramento da 0eforma do Estatuto PolStico6Administrativo da 0e#i)o Aut=noma dos A(oresn# 7isboa# 200C# !"g C2 27 &/r 'orge 9iranda e :ui 9edeiros# ob cit # !"g EJS 28 F essa destrina 3 de grande im!ortBncia !ois a verso anterior da 7ei .undamental# a!enas atribu,a *s Assembleias 7egislativas :egionais a !ossibilidade de a/astar os !rinc,!ios /undamentais das leis gerais da re!1blica em mat3rias no reservadas V vide neste sentido# Gomes &anotil$o# 2ireito &onstitucional e +eoria da &onstituio# T_ ed# &oimbra# !"g >1E
25
128
legislativa regional delegada !ode versar sobre as bases de !roteco da natureza e do e)uil,brio ecol5gico A E_ reviso o!erada ao F(A:AA# !ela 7ei 2D200=# de 12 de 'aneiro# a!roveitando o gbalanoh iniciado com a :eviso de 200J# terminou com o elenco de mat3rias de interesse es!ec,/ico !revistas no artigo > U da verso anterior# onde constava a re/er6ncia ao me)uil,brio ecol5gicon ou * m!roteco da naturezan Fm seu lugar# com a E_ :eviso do F(A:AA# as mat3rias ambientais !assaram a ser tratadas /ormalmente como um dos ob-ectivos /undamentais da autonomia aoriana V Wc/r # artigo ..b! al. mNYA 0e#i)o $rosse#ue! atravAs da ac()o dos =r#)os de #overno $r=$rio! os se#uintes obTectivosV a defesa e $rotec()o do ambiente! da natureCa! do territ=rio! da $aisa#em e dos recursos naturaisn (receito )ue deve ser lido em con-ugao com outro ob-ectivo !rimordial !revisto no artigo E U# al,nea e?# a #arantia do desenvolvimento e uilibrado de todas e cada uma das il%as nX de com!et6ncia legislativa !r5!ria da A7:A Wc/r # artigo ET U# n sU 1 e 2# e artigo ST U# n U2# al aN a $rotec()o do ambiente! $romo()o e e uilSbrio ecol=#ico e defesa da natureCa e dos recursos naturais! incluindo a fiscaliCa()o e monitoriCa()o dos recursos naturais; bN As Freas $rote#idas e classificadas e as Conas de conserva()o e de $rotec()o! terrestres e marin%as; cN a reserva ecol=#ica re#ional; dN os recursos naturais! incluindo %abitats! biodiversidade! fauna! flora! recursos #eotArmicos! florestais e #eol=#icosnX A segunda razo !rende%se com o devolver * :AA da com!et6ncia !ara a trans!osio de directivas comunit"rias em mat3ria ambiental V vide artigo 112 U# n U > da &:(# con-ugado com o artigo E U# al,nea m?# artigo J0 U e cor!o do artigo ST U# todos do F(A:AA
29
2=
:ecorde%se )ue# at3 * )uarta reviso constitucional# a )uesto no era ob-ecto de deciso e4!l,cita na 7ei .undamental# embora diversos Autores esgrimissem )ue as :egies Aut5nomas tin$am com!et6ncia !ara emanarem um tal acto de
129
75 O Re*ime .ur/dico da Rede Re*iona" de ]reas Prote*idas dos A)ores MRRAPAN ?inhas de MdesNcontinuidade com a Rede Zundamenta" de Conser%a)o da Nature(a MRZCNN Instrumento de eleio do legislador aoriano na conservao da natureza e da biodiversidade insular# a !roteco das "reas !rotegidas aorianas deu os seus g!rimeiros !assosh com o 2ecreto n U T>DT2# de T de 9aro <&riao da :eserva Integral da &aldeira do .aial? e com o 2ecreto n U T=DT2# de > de 9aro <&riao da :eserva Integral da 9ontan$a do (ico? Nesta altura# o legislador aoriano a/inava !elo mesmo dia!aso do legislador nacional (or outras !alavras# ao longo dos anos# /oram%se a!rovando diversos di!lomas regionais sobre as "reas !rotegidas dos Aores sem )ue# entretanto# e4istisse um !ilar de sustento# er#o# uma rede regional aoriana devidamente classi/icada e estruturada (rosseguindo# em !lena /ase de consagrao constitucional e estatut"ria# o legislador aoriano com o 27: 21D=EDA# de 2E de 2ezembro ada!tou o regime estabelecido !elo 27 1=D=E# de 2E de 'aneiro ! )ue no seu art EC U !receituava )ue m o re#ime estabelecido no $resente di$loma a$lica6se Hs 0e#iDes Aut=nomas dos A(ores e da >adeira! sem $reTuSCo de uma ade ua()o H es$ecificidade re#ional a introduCir $or decreto le#islativo re#ional\. F o legislador aoriano no /oi !or gmeias%medidash &om o 27: 21D=EDA# de 2E de 2ezembro# !rocurou# !or um lado# a su!erao da limitao e4cessivamente restritiva )ue a :NA( V im!un$a ao sistema classi/icativo das "reas
trans!osio# se e na medida )ue tratasse de mat3ria de interesse es!ec,/ico# c/r # !or todos# 9arcelo :ebelo de Pousa# m A trans$osi()o de directivas comunitFrias $ara a ordem TurSdica nacionaln# in 7egislao# n U s J%S# 1==2# !"g >2 30 :evogado !elo novo :&NB# c/r # artigo SE U# n U1# al,nea $? Pobre este en)uadramento legal vide 9aria Ale4andra Arago# m&nstitui()o concreta e $rotec()o efectiva da rede Natura 7555 : al#uns $roblemas n# in :evista do &F2OUA# 2002D2# !! 1E segs# es! 1S%1T
E0
130
!rotegidas de interesse regional V circunscrito * categoria de g!aisagem !rotegidah 'aneiro

E2 E1
!revista artigo 2 U# n U J do 27 1=D=E# de 2E de
V# e !or outro lado# de/iniu o de!artamento regional )ue teria
a com!et6ncia !ara gerir as "reas !rotegidas de interesse regional# <c/r # artigo S U# n U E % com!et6ncia da ento Pecretaria :egional do +urismo e Ambiente? (or /im# ada!tou o regime contra%ordenacional * realidade aoriana <c/r art = U# n sU 1 e 2? +rata%se# a nosso ver# de um di!loma ambicioso )ue ao abrigo das com!et6ncias estatut"rias e constitucionais# <tendo em contas as reais es!eci/icidades regionais aorianas?# consagrou e4!ressamente )ue as mmatArias relacionadas com a $rotec()o! $reserva()o e valoriCa()o do $atrim=nio natural e cultural s)o! indubitavelmente de interesse es$ecSfico $ara a 0e#i)on V c/r # !reBmbulo do 27: 21D=EDA de 2E de 2ezembro 2este modo# o artigo S U# n U 1# do ento em vigor 27: 21D=EDA de 2E de 2ezembro# de/inia )ue na :AA# as "reas !rotegidas de interesse regional# <obedecendo aos crit3rios estabelecidos no artigo S U a = U do 27 1=D=E# de 2E de 'aneiro?# seriamA a? (ar)ue regional@ b? :eserva Natural :egional@ c? (ar)ue Natural :egional@ d? 9onumento Natural :egional@ e? (aisagem (rotegida de Interesse :egional (odemos# assim# vislumbrar neste di!loma# o crescer dos g!rimeiros ramosh das "reas !rotegidas na :AA
0ue na de/inio do# ento em vigor# art = U# n U1# era o de m Frea com $aisa#ens naturais! seminaturais e %umaniCadas! de interesse re#ional ou local! resultantes da interac()o %armoniosa do %omem e da NatureCa ue evidencia #rande valor estAtico ou naturaln 32 F a nosso ver muito bem A limitao im!osta !elo 27 1=D=E# de 2E de 'aneiro# demonstrava a# ento# viso minimalista e !or vezes de algum al$eamento do legislador nacional /ace *s es!eci/icidades regionais na conservao das "reas !rotegidas na :AA 2e notar# )ue esta incom!letude /oi su!rimida !elo 27 1J2D200># de 2J de 'ul$o )ue no seu artigo 11 U# n U J# !rev6 )ueA m com exce$()o da ti$olo#ia J$ar ue nacionalK! as Freas $rote#idas de Imbito re#ional ou local $odem ado$tar ual uer das ti$olo#ias referidas no n.b 7! devendo as mesmas ser acom$an%adas da desi#na()o Jre#ionalK ou JlocalK! consoante o caso n (or sua vez as ti!ologias re/eridas no art 11 U# n U 2# do 27 1J2D200># de 2J de 'ul$o# so as de !ar)ue natural <al b?# reserva natural <al c?# !aisagem !rotegida <al d? e monumento natural <al e?
31
131
+odavia# o legislador aoriano no se /icou !or a)ui 7anadas )ue estavam as bases V leia%se a criao e delimitao de um con-unto de "reas !rotegidas de interesse regional V o !r54imo !asso deu%se com 27: 1SD200TDA# de 2S de 'un$o %
EE EJ
.alamos# !ois# da reviso da ::A(A
Os ob-ectivos gerais )ue balizaram esta alterao legislativa /oram os deA artigo 2 U# n U 1# al m aNalcan(ar a afirma()o da identidade e valor de cada Frea $rote#ida terrestre ou marin%a; bN estabelecer mecanismos de conserva()o! $reserva()o! e de #est)o dos ecossistemas! da biodiversidade e dos valores e recursos naturais! $aisa#Ssticos! cientSficos e es$irituais dos A(ores; cN contribuir com a constitui()o de uma rede fundamental de conserva()o da natureCa ue articule os diversos re#imes de $rotec()o e salva#uarda de recursos e valores naturais; dN criar unidades de #est)o das Freas $rote#idas ao nSvel de cada il%a\. Uma das !rinci!ais novidades introduzidas !ela ::A(A !rende%se com a reclassi/icao das "reas !rotegidas -" e4istentes na :AA Pegundo as
0ue revogou o 27: 21D=EDA de 2E de 2ezembro# c/r # art E= U n U1# al b? 2e relevar )ue# ao contr"rio do 27: 21D=EDA de 2E de 2ezembro# o legislador aoriano !rocurou res!aldo no artigo n U E1 U# n U 1# al,nea e? do F(A:AA e no artigo 22T U# n U 1# al,nea c? da &:( V com a segunda alterao dada !ela 7ei C1D=> de 2T de Agosto V )ue de/inia ser da com!et6ncia da A7:A# desenvolver em /uno do interesse es!ec,/ico da :egio# as leis de bases em mat3rias no reservadas * com!et6ncia da Assembleia da :e!1blica# bem como as !revistas nas al,neas /?# g? $? e n?# t? e u? do n U 1# do artigo 1CS U da &onstituio Keri/icamos !ois# )ue o A7:A# cuidou de desenvolver a 7BA# mormente da al,nea e?# artigo J U !revia a ado!o de medidas )ue visem# designadamente m A conserva()o da NatureCa! o e uilSbrio biol=#ico e a estabilidade dos diferentes %abitats! nomeadamente atravAs da com$artimenta()o e diversifica()o das $aisa#ens! da constitui()o de $ar ues e reservas naturais e outras Freas $rote#idas! corredores ecol=#icos e es$a(os verdes urbanos e suburbanos! de modo a estabelecer um continuum naturale n Pendo )ue de acordo com o artigo 2= U# n U 2# da 7BA# m As Freas $rote#idas $oder)o ter Imbito nacional! re#ional ou local! consoante os interesses ue $rocuram salva#uardar n (or sua vez o art 2= U# n U E determina )ue a m iniciativa da classifica()o e conserva()o de Freas $rote#idas! de lu#ares! sStios! conTuntos e obTectos classificados serF da com$etEncia da administra()o central! re#ional ou local ou ainda $articular n# cabendo nos termos do n U J mA re#ulamenta()o da #est)o de Freas $rote#idas! lu#ares! sStios! conTuntos e obTectos classificados consoante o seu Imbito com$ete H administra()o central! re#ional ou localn
33 34
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alteraes introduzidas# constatamos uma salutar uni/ormizao e com!atibilizao das classi/icaes das "reas !rotegidas no ar)ui!3lago aoriano com os crit3rios da Unio Internacional !ara a &onservao da Natureza Wm&UCNnX O )ue se traduzir" V como se !ode ler no seu !reBmbulo V no m recon%ecimento internacional dos valores conservacionistas! $aisa#Ssticos e cientSficos dos A(ores n Ora# esta novidade 3 muito im!ortante na medida em )ue !ermite desenvolver o conceito de rede ecol5gica de /orma coerente# em detrimento de unidades de gesto isoladas# e estabelecendo um elevado n,vel de identi/icao entre os valores e4istentes a !roteger# se-am estes naturais# !aisag,sticos ou culturais# e o n,vel estatut"rio de tutela atribu,do *s "reas !rotegidas V c/r # artigo 2 U# n U1# al,nea c?# do 27: 1SD200TDA# de 2S de 'un$o Nas intervenes sobre com!onentes ambientais# naturais ou $umanas# $aver" )ue ter sem!re em conta as conse)u6ncias )ue )ual)uer dessas intervenes <e/ectivadas ao n,vel de cada um dos com!onentes? !ossam ter sobre as restantes ou sobre as res!ectivas interaces# ma4imizando assim a dis!osio do artigo E2 U da 7BA &omo ti!os de "reas !rotegidas# o novo di!loma consagra na al a? do artigo > U# a /igura do (ar)ue Natural de Il$a <m PN&n?# mconstituSdo $elas Freas terrestres classificadas no territ=rio de cada il%a! $odendo abran#er Freas marStimas atA ao limite exterior do mar territorial n# c/r # art = U e a /igura do (ar)ue 9arin$o do Ar)ui!3lago dos Aores <m(9An? V c/r # artigo > U# al,nea b?# /ormado !elas "reas marin$as classi/icadas# m ue inte#ram uma Gnica unidade de #est)o e se situam $ara alAm do limite exterior do mar territorialn V c/r # art 10 U# n U 1
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Actualmente seis das nove il$as do Ar)ui!3lago dis!em de um (NI
ES
)ue /unciona como ma unidade de #est)o base da 0ede 0e#ional de Preas Prote#idas da 0e#i)o Aut=noma dos A(ores n V c/r # artigo 1T U# n U 1 (or sua vez# a criao do (9A visa !ermitir a ado!o de m medidas diri#idas $ara a $rotec()o das fontes %idrotermais! montes e outras estruturas submarinas! bem como dos recursos! das comunidades e dos %abitats marin%os sensSveisn V c/r # artigo 10 U# n U 2# al a? e m #erir as fontes %idrotermais! os montes e outras estruturas submarinas classificadas ou outras ue ven%am a ser obTecto de classifica()o no
ar ui$Ala#o dos A(oresn# c/r # artigo 10 U# n U 2# al b? Pegundo a classi/icao !romovida !ela IU&N# a ::A(A 3# de acordo com o seu artigo 11 U# com!osta !elas seguintes categoriasA :eserva natural@ (ar)ue natural@ 9onumento natural@ `rea !rotegida !ara a gesto de $abitats ou es!3cies@ `rea de !aisagem !rotegida@ `rea !rotegida de gesto de recursos 2este modo# alme-ando a re/orma do modelo de &lassi/icao# Gesto e Administrao# atrav3s da ::A(A# criou%se um modelo de gesto# o (NI# massente em critArios de #est)o desi#na(Des das Freas ue uniformiCem a diversidade de na 0e#i)o e concentrem classificadas
com$etEncias numa unidade territorial de il%a en uanto unidade bFsica de #est)o condensada num Gnico =r#)o de #est)o n V# vide !reBmbulo do 27: 1SD200TD A# de 2S de 'un$o :e!ousam assim na !r5!ria 7BA alguns dos /undamentos )ue balizaram a o!o realizada !elo 27: 1SD200TDA# de 2S de 'un$o# como se-am# a
Po elesA O (ar)ue Natural da Il$a de Panta 9aria criado !elo 2ecreto 7egislativo :egional n U JTD200>DA# de T de Novembro@ O (ar)ue Natural da Il$a de Po 9iguel criado !elo 2ecreto 7egislativo :egional n U 1=D200>DA# de > de 'ul$o@ O (ar)ue Natural da Il$a Graciosa criado !elo 2ecreto 7egislativo :egional n U JSD200>DA# de S de Novembro@ O (ar)ue Natural da Il$a do (ico criado !elo 2ecreto 7egislativo :egional n U 20D200>DA# de = de 'ul$o@ O (ar)ue Natural da Il$a do .aial criado !elo 2ecreto 7egislativo :egional n U JCD200>DA# de T de Novembro@ O (ar)ue Natural da Il$a do &orvo criado !elo 2ecreto 7egislativo :egional n U JJD200>DA# de S de Novembro
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conservao da natureza# o e)uil,brio biol5gico e a estabilidade geol5gica dos di/erentes $abitats# mormente !ela constituio de "reas !rotegidas# corredores ecol5gicos e es!aos verdes urbanos e suburbanos# num verdadeiro continuum naturale.L .eita esta gvisita guiadah !ela ::A(A# !odemos# com alguma es!erana# dizer )ue esto lanadas as sementes !ara )ue a tutela da biodiversidade nos Aores cresa e /loresa nos tril$os de um desenvolvimento auton5mico sustent"vel Paiba o legislador aoriano continuar neste tril$o escorreito e sistematizado# sem ceder# )uer *s !resses urban,sticas# demogr"/icas e econ5micas )ue cada vez mais tomam de assalto a :AA# )uer * tentao de se !erder em burocracias legislativas de redes e sistemas <!ara isso -" basta a labir,ntica 0FCN?
36
ET
l laia de e4em!lo# ve-amos a Il$a de Po 9iguel# )ue $o-e !ossui um (NI criado !elo 2ecreto 7egislativo :egional n U 1=D200>DA# de > de 'ul$o# e )ue instituiu 07 3reas !rote*idas divididas !or Q cate*orias# a saberA 6N Cate*oria de Reser%a Natura" Wcom!osta !ela :eserva Natural da 7agoa do .ogo e !ela :eserva Natural do (ico da KaraX@ 0N Cate*oria de Honumento Natura" Wcom!osta !elo 9onumento Natural da &aldeira Kel$a@ 9onumento Natural da Gruta do &arvo e !elo 9onumento Natural do (ico das &amarin$as % (onta da .errariaX@ 7N Cate*oria de ]rea Prote*ia !ara a \esto de Fa&itats ou Es!;cies Wcom!osta !ela `rea (rotegida !ara a Gesto de Babitats ou Fs!3cies do Il$3u de Kila .ranca do &am!o@ `rea (rotegida !ara a Gesto de Babitats ou Fs!3cies da Perra de `gua de (au@ `rea (rotegida !ara a Gesto de Babitats ou Fs!3cies da :on)ueara e (lanalto dos Gramin$ais@ `rea (rotegida !ara a Gesto de Babitats ou Fs!3cies da (onta do &intro@ `rea (rotegida !ara a Gesto de Babitats ou Fs!3cies da (onta do Argel@ `rea (rotegida !ara a Gesto de Babitats ou Fs!3cies das .eteiras@ `rea (rotegida !ara a Gesto de Babitats ou Fs!3cies da (onta do Fscalvado@ `rea (rotegida !ara a Gesto de Babitats ou Fs!3cies da (onta da Bretan$a@ `rea (rotegida !ara a Gesto de Babitats ou Fs!3cies do .aial da +erra@ `rea (rotegida !ara a Gesto de Babitats ou Fs!3cies da .erraria e !ela `rea (rotegida !ara a Gesto de Babitats ou Fs!3cies da 7agoa do &ongoX@ PN Cate*oria de ]rea de Paisa*em Prote*ida Wcom!osta !ela `rea de (aisagem (rotegida das Pete &idades e !ela `rea de (aisagem (rotegida das .urnasX@ QN ]rea Prote*ida de \esto de Recursos Wcom!osta !ela `rea (rotegida de Gesto de :ecursos da &aloura % Il$3u de Kila .ranca do &am!o@ `rea (rotegida de Gesto de :ecursos da &osta Fste@ `rea (rotegida de Gesto de :ecursos da (onta do &intro % (onta da 9aia@ `rea (rotegida de Gesto de :ecursos do (orto das &a!elas % (onta das &al$etas e !ela `rea (rotegida de Gesto de :ecursos da (onta da .erraria % (onta da Bretan$aX 37 0ue mneste es uema! onde se arrumaram bem Yredes\ e Ysistemas\! mantAm afinal tudo como dantes! n)o se sur$reendendo a uilo ue decorre! como obTectivo! da EstratA#ia NacionalV a uniformiCa()o dos re#imes atinentes H conserva()o da NatureCan# 'os3 9"rio .erreira de Almeida# m - vel%o! o novo! e o reciclado no direito da conserva()o da natureCa\# neste e%booQ
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P5 U"tra!eri$eria, economia re*iona" do am&iente e a *esto das 3reas !rote*idas na RAA os A)ores e os desa$ios do desen%o"%imento auton+mico sustent3%e" &ontinuando a nossa gcamin$adah !elos tril$os da ::A(A# c$egada 3 a $ora de nos debruarmos sobre um !onto essencial# o da sua gesto Keri/icamos da an"lise do !onto anterior )ue o (NI /unciona como unidade de gesto base da ::A(A <cfr art 1T U n U 1? e4tens,vel a todas as il$as do Ar)ui!3lago aoriano < cfr art 1T U# n U 2? Anatomizando agora a distribuio das com!et6ncias# cada (NI dis!e de uma estrutura orgBnica com!osta !or um consel$o de gesto <c/r art 2= U# n U 1# al a?# com com!et6ncias !ara# em geral# administrar os interesses es!ec,/icos da "rea !rotegida <c/r art E0 U# n U 2?# e !or um consel$o consultivo Wc/r art 2= U# n U 1# al b?X# com com!et6ncia# !ara em geral# a!reciar as actividades desenvolvidas na "rea !rotegida <c/r art E1 U? +anto o 5rgo de gesto# como o 5rgo consultivo do (NI# tero as suas com!et6ncias es!ec,/icas# com!osio# n1mero# modo de designao dos seus membros# estrutura e /uncionamento# de/inidas no 27: )ue !roceder * criao do mesmo <c/r art 2= U# n U 2? Ke-amos ento o (NI da Il$a de Po 9iguel <criado !elo 27: 1=D200>DA# de > de 'ul$o?# !ara !ercebermos um !ouco mais da sua dinBmica de /uncionamento en)uanto unidade de gesto base da ::A(A Fntre os !rinci!ais ob-ectivos da criao do (NI de Po 9iguel# avultam os de !rosseguir Y c?d com a estratA#ia definida $ara a conserva()o da natureCa e $reserva()o da biodiversidade! desenvolvimento sustentFvel e ualidade de vidan V c/r # art ES U# n U 1 A gesto do
(ar)ue Natural com!ete * Pecretaria :egional do Ambiente e do 9ar <c/r art EC U# n U 1?# e 3 balizada !elos !rinc,!ios da gesto !or ob-ectivos@ investigao e !romoo do con$ecimento cient,/ico@
136
)ualidade e e/ici6ncia na !restao de servios@ sim!li/icao administrativa e# avaliao sistem"tica de resultados <c/r cor!o do art EC U# n U 2? 2e realar# a !ossibilidade )ue o 27: abriu * !rossecuo da gesto do (ar)ue Natural# W!ara al3m do consel$o de gesto % nos termos do arts ET U# n U 1# al a?# E> U e E= U %# e da estrutura de gesto )ue re!resente os servios em mat3ria do ambiente# ordenamento do territ5rio e recursos $,dricos# de ordenamento /lorestal e agr,cola e as autar)uias locais %# nos termos dos arts EC U# n U E e JE U# n U CX# m $or uma entidade ou entidades colectivas terceiras! em re#ime de $arceria entre entidades $Gblicas ou entre estas e $arceiros $rivados! nos termos definidos no $resente di$loman V c/r # art EC U# n U E# !arte /inal Pendo )ue# a o!o de gesto do (ar)ue Natural !ela !arceria !1blico%!rivada <carecendo em todo o caso de a!rovao do &onsel$o do Governo :egional? V !ode abranger a mtotalidade ou a$enas al#umas das Freas $rote#idas ue o inte#ram M?Nn V c/r # art EC U# nUs J e S# e ser" realizada nos termos mda lei #eral da contrata()o $Gblica e do re#ime es$ecSfico das mesmasn V c/r # artigo EC U# n U J (or /im# tamb3m m com observa()o da lei #eral da contrata()o $Gblica! $odem ser realiCadas concessDes a entidades $Gblicas ou $rivadas ou ainda a associa(Des cientSficas e associa(Des sem fins lucrativos e de utilidade $Gblica destinadas H #est)o e ou ex$lora()o do Par ue Natural ou de determinadas Freas ou recursos das Freas $rote#idas c/r # artigo EC U# n U C +oda esta multi!licidade de modelos de gesto de )ue o (NI de Po 9iguel 3 !aradigma# tem como ob-ectivo# !romover a articulao da biodiversidade aoriana com os agentes econ5micos )ue actuam na :AA ] $o-e ineg"velA o Ar)ui!3lago dos Aores# !ela diversidade da ue o inte#ram e! ainda! $rosse#uir formas de iniciativa business R biodiversity M'R'N da Uni)o Euro$eian V
137
sua o/erta ambiental# assume%se# como um !5lo tur,stico e cultural de e4cel6ncia No entanto# estes modelos de gesto# tero de !rever medidas no sentido de minimizar os im!actos negativos sobre o !atrim5nio natural aoriano# dei4ando ao mesmo tem!o )ue os ecossistemas aorianos cum!ram o seu !a!elA o !ro!orcionar a todos os cidados <)ue vivem ou visitem o Ar)ui!3lago?# a )ualidade de vida !rocurada# com!at,veis com a !reservao do ca!ital natural aoriano Fste 3 o desa/io ,m!ar )ue a tutela da biodiversidade na :AA en/rentaA o de con-ugar
E>
emerg6ncia
de
uma
economia
regional
ultra!eri/3rica da biodiversidade com um desenvolvimento auton5mico sustent"vel
] )ue# !ara al3m da crescente !resso demogr"/ica e urban,stica # acrescem ao Ar)ui!3lago Aoriano# dois /actores
J0
E=
$ist5ricos
J1
im!ortant,ssimos# os de ser do !onto de vista geogr"/ico # ambiental #

(ara uma an"lise do conceito de desenvolvimento sustent"vel * luz do direito comunit"rio vide !or todos# &arla Amado Gomes e +iago Antunes# m - ambiente no tratado de LisboaV uma rela()o sustentada n# in +e4tos 2is!ersos de 2ireito do Ambiente# III# 7isboa# 2010# !"g ETJ e ss 39 Pegundo# as 1ltimas estat,sticas# a estimativa de !o!ulao residente nos Aores em 200> era de 2JJ T>0 indiv,duos &onsulta dis!on,vel in $tt!ADDestatistica azores gov !tDconteudosD:elatoriosDlistaMrelatorios as!4idcZ2=bidscZ1 1J0blangMidZ1 40 As nove il$as )ue /ormam $o-e o Ar)ui!3lago dos Aores situam%se no AtlBntico Norte entre as latitudes norte EC# SS# E= e JE# e as longitudes de 2S E1 Oeste de GreenNic$# /icando a TC0 mil$as a Oeste de 7isboa e a 2 110 a 7este de Nova Ior)ue 2a leitura destas coordenadas# !odemos constatar )ue os Aores esto numa localizao !rivilegiada entre o continente Furo!eu e Americano 41 Fsta !articularidade ambiental decorre# em !arte# da localizao da :AA na :egio Biogeogr"/ica da 9acaron3sia Fsta :egio inclui as il$as Pelvagens e os ar)ui!3lagos dos Aores# 9adeira# &an"rias e &abo Kerde A 9acaron3sia inclui tamb3m o c$amado menclave macaron3sio a/ricanon )ue corres!onde * zona Ocidental da costa A/ricana situada entre as &an"rias e &abo Kerde +oda esta regio re!arte muitas !articularidades biol5gicas e encerra comunidades de !lantas e animais 1nicas 2e acordo com o 1ltimo :elat5rio do estado do ambiente nos Aores elaborado em 200S !ela Pecretaria :egional do Ambiente e do 9ar do Governo :egional dos AoresA YA$esar da sua ri ueCa natural os A(ores s)o o ar ui$Ala#o da 0e#i)o 'io#eo#rFfica da >acaronAsia ue a$resenta menor biodiversidade!
38
138
cultural e !ol,tico%administrativo# uma regio# )uer insular # )uer ultra!eri/3rica %

JE JJ
J2
Fmbora# sabendo )ue os conceitos de mil$an e
mregio ultra!eri/3rican no se con/undem# o certo 3 )ue 3 em torno deste du!lo ei4o dinBmico )ue a autonomia aoriana se a!ro/unda e desenvolve
JS
Ancorado numa ri)ueza singular em termos de biodiversidade # a e4!lorao das !otencialidades aorianas# surge !erante a economia regional aoriana como uma verdadeira o!ortunidade de neg5cio :ecentemente# a !restigiosa revista mNational ,eo#rafic /ravellern# na se)u6ncia de uma avaliao /eita !or dezenas de !eritos internacionais inde!endentes# )uali/icou os Aores como o segundo mel$or destino# no mundo# de turismo sustent"vel em il$as
resultado de factores como o isolamento! a dis$ers)o #eo#rFfica! a idade #eol=#ica! o vulcanismo activo e a sua $osi()o durante a #lacia()o do PleistocAnico. -utros factores tais como a ocu$a()o %umana ou o uso do solo tambAm afectam a biodiversidade! ao mesmo nSvel do ue a $ress)o exercida sobre a costa ou os recursos dis$onSveisn# vide !"g S2 do :elat5rio# dis!on,vel inA $tt!ADDNNN azores gov !tD(ortalD!tDentidadesDsram% draDte4toImagemD:elatoriocdocestadocdocambiente $tm 42 m <L? insularidade! im$ortante factor %ist=rico de isolamento das $o$ula(Des insulares! estF na base das es$ecificidades econ=micas! sociais e culturais de ambos os ar ui$Ala#os e Tustifica! no $lano $olStico! a relevIncia da autonomiCa()o de uma vontade colectiva! diferente da vontade #eral! $ara $rossecu()o dos interesses re#ionais! diferentes do interesse nacional h# Kieira de Andrade# gAutonomia regulamentar e reserva de leih# in Fstudos em 8omenagem ao (ro/essor 2outor A/onso :odrigues 0ueir5# &oimbra# 1=>=# ! 22# em nota 43 Ao )ue !oderemos acrescentar tamb3m# outro /actor# o clima Ali"s# o m facto de o clima das il%as atlInticas dos A(ores! al#uma coisa de variado! im$revisSvel e altamente condicionante da vidan V 'os3 Guil$erme :eis 7eite# PolStica e Administra()o nos A(ores de 4_]5 a 4]45 # O 1U 9ovimento Autonomista# in 'ornal de &ultura# &oleco Autonomia# !"g 21 44 A UF recon$eceu desde 1=== as realidades geogr"/icas e econ5micas di/erentes das :U( em relao *s outras regies euro!eiasA a/astamento# insularidade# !e)uena su!er/,cie# relevo e clima di/,ceis e de!end6ncia econ5mica em relao a um !e)ueno n1mero de !rodutos# c/r # n U 2 do artigo EJ= do +.UF 45 O actual F(A:AA !receitua no artigo E U# al m?# )ue 3 ob-ectivo /undamental da autonomia aoriana atenuar os mefeitos desfavorFveis de localiCa()o ultra$erifArica da 0e#i)o! da insularidade e do isolamenton V it"lico nosso 46 (ara uma an"lise detal$ada da biodiversidade terrestre e marin$a no Ar)ui!3lago dos Aores! vide Borges# ( A K # &osta# A # &un$a# : # Gabriel# : # Gonalves# K # 9artins# A . # 9elo# I # (arente# 9 # :a!oseiro# ( # :odrigues# ( # Pantos# : P # Pilva# 7 # Kieira# ( b Kieira# K <Fds ? <2010? A list o/ t$e terrestrial and marine biota /rom t$e Azores
JC
139
Um verdadeiro e4em!lo e mais%valia !ara a Furo!a Neste Bmbito# a iniciativa Business b BiodiversitH <BbB? da Unio Furo!eia constitui um e4celente !onto de !artida !ara garantir um maior envolvimento das em!resas regionais aorianas e das actividades econ5micas nas estrat3gias de conservao da natureza aoriana# !ois !ermite# !or um lado# a adeso volunt"ria !or !arte das em!resas# e !or outro lado# identi/ica as aces e !ro-ectos a desenvolver )ue !ermitam integrar !rogressivamente a biodiversidade nas estrat3gias em!resariais +al contribui igualmente !ara a sua valorizao econ5mica# social e ambiental 2este !onto de vista# a consagrao no (NI da Il$a de Po 9iguel da iniciativa BbB visa a adeso a um con-unto de !rinc,!ios orientadores da aco e# !or outro# a ado!o de uma metodologia de integrao da biodiversidade na deciso em!resarial &onv3m no es)uecer )ue num mercado concorrencial global# a ma4imizao da !rocura e das es!eci/icidades regionais do Ar)ui!3lago Aoriano !odero trazer re!ercusses ambientais muito !ositivas !ara a :AA No /im desta breve e4curso !ela gesto das "reas !rotegidas da ::A(A# reservamos os 1ltimos a!ontamentos !ara# nesta sede# /alarmos da Pociedade de Gesto Ambiental e &onservao da Natureza# P A y AeO:INA# P A <mAeO:INAn?# criada !elo 27: 1CD2010DA# de 12 de Abril &on/orme se !ode ler no !reBmbulo do di!loma# a AeO:INA# surgiu numa 5!tica de minterven()o em$resarial na Frea da $artici$a()o! informa()o! divul#a()o! sensibiliCa()o! educa()o e forma()o dos cidad)os em matAria de ambiente n e m im$De6se! desde lo#o! $ela necessidade de refor(ar a $artici$a()o $Gblica e aumentar o valor natural dos A(ores! numa $ers$ectiva de desenvolvimento sustentFvel n O seu ob-ecto !rinci!al visa a m a $romo()o de ac(Des de #est)o
140
ambiental e de conserva()o da natureCa e dos recursos naturais! incluindo actividades no domSnio da $romo()o da $artici$a()o $Gblica em matAria ambiental e da informa()o! divul#a()o e educa()o ambientaln V c/r # art 2 U# n U 1# do 2:7 1CD2010DA# de 12 de Abril (or sua vez# com es!ecial im!acto na gesto da ::A(A# a AeO:INA concretizar" o seu ob-ecto atrav3sA mda #est)o inte#rada das Freas $rote#idas terrestres e marin%as! valoriCando os recursos naturais e $aisa#Ssticos e a biodiversidade e #eodiversidade do ar ui$Ala#o dos A(oresn V# c/r # artigo 2 U# n U 2# al a?@ mda realiCa()o de $roTectos e ac(Des destinados a $rote#er a biodiversidade! a #eodiversidade e os recursos ambientais! nomeadamente os %Sdricos e #eol=#icos! bem como a ado$()o das conse uentes medidas de #est)o do territ=rio n V# c/r # art 2 U# n U 2# al b?@ m da $romo()o e a$oio ao desenvolvimento de valEncias $ara a $artici$a()o! informa()o! sensibiliCa()o! educa()o e forma()o dos cidad)os em matAria de ambiente! nomeadamente as inte#radas na rede re#ional de ecotecas! centros de inter$reta()o ambiental e estruturas similaresn V# c/r # art 2 U# n U 2# al d?@ m da constru()o! ex$lora()o e manuten()o de infra6estruturas necessFrias H conserva()o! $rotec()o e valoriCa()o do ambiente! H mel%oria da se#uran(a de $essoas e bens e H $romo()o dos valores ambientais $ara a sua frui()o sustentadan% # V# c/r # art 2 U# n U 2# al e? 2e re/erir !or !ertinente# )ue a AeO:INA acessoriamente !oder" mdesenvolver outras actividades relacionadas com o seu obTecto $rinci$al! desi#nadamente $romover estudos! im$lementar e desenvolver ac(Des e $roTectos ue se destinem H $rotec()o e ue se revelem
valoriCa()o ambiental da Frea de interven()o e E
im$ortantes $ara a $rotec()o das Conas abran#idas n V# c/r # art 2 U# n U Im!ortante tamb3m a !ossibilidade de a AeO:INA m atribuir
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indemniCa(Des $or $erda de rendimentos resultantes de medidas de conserva()o da biodiversidade! da #eodiversidade ou de $rotec()o dos recursos %Sdricos ou #eol=#icos e ado$tar as conse uentes medidas de #est)o sustentada do territ=rion V# c/r # art 2 U# n U J al c? Ora# da an"lise dos !receitos su$ra re/eridos algumas )uestes se colocam (or e4em!loA )ue aces de gesto ambiental sero estas )ue a AeO:INA !retende !romoverY 0ue recursos naturais vai gerirY 0ue aces de conservao da natureza ir" a AeO:INA desenvolverY &onv3m no es)uecer )ue muitos dos ob-ectivos )ue encontramos no di!loma )ue !rocede * criao da AeO:INA# -" esto !revistos no ::A(A 0ue ir" acontecerY Uma du!licao de com!et6nciasY &omo /uncionar" a articulao entre o consel$o de gesto do (NI e a AeO:INAY 9ais# no art EU# n U 2# l6%se )ue# Y...$odem ser transferidos $ara a Ae-0&NA! +.A. os bens m=veis e im=veis inte#rados no $atrim=nio da 0e#i)o Aut=noma dos A(ores ue esteTam afectos aos centros de inter$reta()o ambiental e ecotecas e a estruturas de $rocessamento e valoriCa()o de resSduos e F#uas residuais bem como a direitos a eles relativos.\. F no n U E# do mesmo n1mero resulta )ue m $odem i#ualmente ser transferidos $ara a Ae-0&NA! +.A. im=veis de #est)o e conserva()o da natureCa e de $rotec()o da ambientaln F !ergunta%seA )ue terrenos sero trans/eridosY 9uitas )uestes se levantam )uanto * real utilidade da criao da AeO:INA No entanto# !ensamos )ue a res!osta * maioria delas !assar" !ela necess"ria articulao entre a Pecretaria :egional do Ambiente e do 9ar do Governo :egional dos Aores# a AeO:INA e os consel$os de gesto dos (NI (odemos encontrar uma !ista na leitura dos !receitos dos arts E U# 1T U# 2= U e E0 U do ::A(A e dos arts 2 U e E U da AeO:INA (receitos estes )ue devero ser lidos em con-ugao com a ual uer ualidade natureCa ue esteTam afectos! ou devem estar afectos a actividades de
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normas )ue concretizarem as com!et6ncias de gesto de cada (NI (or e4em!lo com cor!o do art EC U# do 27: 1=D200>DA# de > de 'ul$o# onde se estabelece os modelos de gesto !revistos !ara o (NI de Po 9iguel Fm suma# !arece%nos )ue o legislador aoriano delineou uma estrat3gia consistente )uanto * gesto das "reas !rotegidas da ::A(A Ali"s# !arece%nos cr,vel )ue este modelo de desenvolvimento auton5mico !ermitir" a interiorizao de uma estrat3gia em!resarial na :AA )ue ten$a em conta no seu !rocesso decis5rio# as re!ercusses )ue as di/erentes actividades econ5micas !odem ter na biodiversidade aoriana Q5 Re$"e#:es $inais Fm ano Internacional da Biodiversidade# os Fstados# instituies comunit"rias e instituies internacionais# esto cada vez mais ] )ue m a conscientes da necessidade de garregaar as mangash e lanar gmos * obrah na tutela e conservao da biodiversidade de#rada()o ambiental tem um Jcul$adoK! um cul$ado identificadoV o %omem. Ao tornar6se um $redador voraC! insaciFvel! numa sociedade tAcnica e consumista! o %omem tornou6se $redador de si $r=$rio n
JT
A im!lementao de uma rede de "reas !rotegidas tem sido um dos instrumentos legislativos utilizados !elos Fstados na sua tentativa de travar a degradao ambiental e !erda da biodiversidade e /oi concretizada !ela :.&N Fm (ortugal# esta o!o legislativa /az !arte da FN&NB <emanada da 7BA?# 9as# ao )ue !arece# o legislador nacional !erdeu%se na bruma das suas boas intenes# emaran$ando% se nas redes e sistemas )ue ele !r5!rio criou
&/r # 9aria da Gl5ria 2ias Garcia# m - lu#ar do Direito na $rotec()o do ambiente n in O )ue $" de novo no 2ireito do AmbienteY # cit # !"g 2T
47
143
Bem
di/erente
!arece%nos
::A(A
.ruto
das
reivindicaes
auton5micas e da evoluo e a/irmao das com!et6ncias legislativas da :AA# em mat3ria ambiental# o legislador aoriano criou uma rede regional de "reas !rotegidas )ue constitui o !aradigma de um verdadeiro continuum naturale. 9as a im!lementao de uma rede de "reas !rotegidas se-a ela de Bmbito comunit"rio# nacional ou regional 3# !or si s5# insu/iciente !ara garantir a e/ectiva tutela e conservao da biodiversidade No basta limitar e restringir o acesso do 8omem ao Ambiente ] !reciso envolver# educar e incentivar uma maior !artici!ao de todos os cidados na gesto das "reas !rotegidas :ecorrendo# mais uma vez *s !alavras de 9aria da Gl5ria Garcia# m o recon%ecimento da com$lexidade extrema da realidade! das mGlti$las conexDes a ue est)o suTeitos tais $roblemas! mas! sobretudo! o recon%ecimento de ue! sendo incerta a defini()o da mel%or forma de a#ir! essa defini()o tem de se ir construindo na realidade! de modo coerente e concertado. &ncentivar os cidad)os a usar a sua liberdade! $rover o acesso fFcil de todos a informa()o! estimular a investi#a()o cientSfica! $remiar a inova()o! contribuir $ara a conforma()o de standards ou indicadores da ac()o traduC uma mudan(a ualitativa essencial do Estado ue uer corres$onder aos desafios do sAculo. >as! se assim A! este novo $aradi#ma de Estado envolve! ent)o! uma renova()o da democracia! atravAs do a$rofundamento da democracia $artici$ativa $ara ue! desde lo#o! o arti#o 7.b da
Constitui()o da 0e$Gblica Portu#uesa a$onta[_
48
&/r # 9aria da Gl5ria 2ias Garcia# mPressu$ostos ^ticos da 0es$onsabilidade Ambientaln# in Actas do &ol5)uio V A :es!onsabilidade &ivil !or 2ano Ambiental .aculdade de 2ireito de 7isboa# dias 1># 1= e 20 de Novembro de 200=# org de &arla Amado Gomes e +iago Antunes# ed digital do Instituto de &i6ncias 'ur,dico%(ol,ticas# 7isboa# 2010# !"g 1T V dis!on,vel em NNN ic-! !t
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Fsta renovao da democracia !artici!ativa ter" de assentar na ado!o de uma !ol,tica de ambiente e desenvolvimento sustent"vel !or !arte dos Fstados No entanto# e como adverte &arla Amado Gomes# mo $roblema estF! $orAm! no nSvel de indetermina()o e ambi#uidade ue o conceito de desenvolvimento sustentFvel encerra. ue um conceito E! conse uentemente! no risco de mani$ula()o a tendenciosas ou mesmo enviesadas! as
assim t)o aberto estF suTeito! $odendo dar aCo a leituras interessadas! uais : $or uanto referidas aos
J=
sacrossanto Ydesenvolvimento sustentFvel\ : acabar)o $or bran uear certas condutas ou actividades menos ami#as do ambienten
Ora# mmais relevante do ue a re$resenta()o acrStica de tal eni#mFtica ex$ress)o serF atender H l=#ica de #est)o racional e $reventiva dos recursosn
S0
(ara isso 3 necess"rio ado!tar modelos de gesto )ue
so!esem a !reservao do !atrim5nio natural das "reas !rotegidas com as !otencialidadesDutilidades econ5micas )ue o Ambiente !ode !ro!orcionar ao 8omem Neste Bmbito# a iniciativa Business b BiodiversitH <BbB? da Unio Furo!eia constitui um e4celente !onto de !artida !ara garantir um maior envolvimento das em!resas e das actividades econ5micas nas estrat3gias de conservao da natureza A consagrao nos (NIws da ::A(A da iniciativa BbB 3 assaz elucidativo da inteno da :AA# em ado!tar uma metodologia de integrao da biodiversidade na deciso em!resarial Aguardamos# no entanto# num misto de e4!ectativa e a!reenso# !ara ver os !r54imos e!is5dios da articulao entre os 5rgos de gesto dos (NI com a AeO:INA e entre estes e os agentes )ue actuam no tabuleiro
49 50
&/r # &arla Amado Gomes# m- ambiente no tratado de Lisboa?! cit.! !"g ETJ &/r # &arla Amado Gomes# m- ambiente no tratado de LisboaL# cit # !"g ETS
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da economia ultra!eri/3rica regional da biodiversidade (ensamos )ue s5 a,# atrav3s de medidas !r"ticas# se ver" a e/ici6ncia e consist6ncia da estrat3gia delineada !elo legislador aoriano# na sua demanda !ela m#arantia do desenvolvimento e uilibrado de todas e cada uma das il%asn V c/r # artigo E U# al,nea e? do F(A:AA Rui He"o Cordeiro
Advogado V Fstagi"rio do 2e!artamento de 2ireito (1blico da Pociedade 9outeira Guerreiro# :osa Amaral b Associados# :7 7icenciado !ela .aculdade de 2ireito da Universidade de 7isboa 9embro do Gru!o de :e/le4o dos Assuntos Furo!eus da Associao :egional (arlamento Furo!eu dos 'ovens V N1cleo Aores <(F' V AkO:FP?
146
147
Sin*u"aridades de um Re*ime Eco"+*ico O re*ime .ur/dico da Rede Natura 0111 e, em !articu"ar, as de$ici2ncias da an3"ise de incid2ncias am&ientais
1
0 A im!ortBncia da biodiversidade 65 A !roteco -ur,dica da biodiversidade@ 6565 Ao n,vel internacional@ 6505 Ao n,vel euro!eu@ 6575 Ao n,vel interno 05 O regime -ur,dico da :ede Natura 2000@ 0565 (rocesso de classi/icao@ 0505 9edidas de conservao dos %abitats@ 050565 Ordenamento do territ5rio@ 050505 Gesto@ 050575 An"lise de incid6ncias ambientais <remisso?@ 0505P5 KigilBncia e /iscalizao@ 0505Q5 9edidas com!lementares de conservao 75 Fm es!ecial# as de/ici6ncias da an"lise de incid6ncias ambientais
15 A im!ort[ncia da &iodi%ersidade A !erda de biodiversidade constitui# a !ar das alteraes clim"ticas # um dos maiores !roblemas ambientais com )ue a 8umanidade actualmente se con/ronta Um !ouco !or todo o !laneta $" es!3cies
O te4to )ue agora se !ublica corres!onde# com desenvolvimentos# a uma aula leccionada# em 9aio de 200=# na .aculdade de 2ireito da Universidade de 7isboa# no Bmbito da (5s%Graduao em 2ireito do Ordenamento do +errit5rio# do Urbanismo e do +urismo# coordenado !elos (ro/s 2outores 9arcelo rebelo de Pousa e &arla Amado Gomes &om este modesto estudo !retendo associar%me * -ust,ssima $omenagem ao (ro/ 2outor P3rvulo &orreia A sua e4em!lar carreira universit"ria# a e4cel6ncia da sua obra# bem como a dedicao# o em!en$o e a seriedade invariavelmente !or si em!regues no estudo e a!ro/undamento do 2ireito Administrativo V e n)o s=? V /icaro !ara sem!re como uma re/er6ncia incontorn"vel da escola de direito !1blico da .aculdade de 2ireito de 7isboa e um marco decisivo na construo e a!er/eioamento da dogm"tica -us%administrativa !"tria 2 Pendo )ue as alteraes clim"ticas so tamb3m# em !arte# res!ons"veis !ela !erda de biodiversidade ou# ao menos# !or mutaes na distribuio geogr"/ica# nos $"bitos alimentares e at3 no com!ortamento de muitas es!3cies
1
148
em vias de e4tino# ecossistemas em !erigo e %abitats naturais sob ameaa Algumas das !rinci!ais causas deste !roblema resultam da actividade $umana# designadamente a e4!anso dos centros urbanos e das vias de comunicao# o desenvolvimento industrial e tecnol5gico# a es!iral de consumo desen/reado# a !er!etuao de $"bitos de vida !ouco sustent"veis# as crescentes necessidades energ3ticas e a conse)uente sobre%e4!lorao dos recursos naturais Ora# se nada /or /eito !ara inverter esta tend6ncia ou# !elo menos# travar o decl,nio da biodiversidade# !oderemos estar !erante uma cat"stro/e ambiental de grandes !ro!ores Utilizamos a)ui a e4!resso mcat"stro/en sem )ual)uer ligeireza ] )ue# no se tratando !ro!riamente de uma e4!loso de &$ernobHl ou de um derrame de !etr5leo no oceano# isto 3# no estando em causa um desastre re!entino# tremendo e de im!acto imediato# mas antes uma sucesso de !e)uenos eventos e uma acumulao de danos es!al$ados no tem!o e no es!ao# a verdade 3 )ue a !erda de biodiversidade tem im!licaes dram"ticas# em!obrecendo o es!5lio natural da +erra# erodindo a ca!acidade de auto%regenerao ambiental com!le4os e# e em 1ltima
E
an"lise#
dese)uilibrando com
ecossistemas conse)u6ncias
/ortemente
interde!endentes#
im!revis,veis a longo !razo
&om a agravante de )ue a e4tino das
es!3cies tem# !or de/inio# um car"cter irrevers,vel e irrecu!er"vel (elo )ue no 3 e4agero a/irmar )ue o desa!arecimento de muitas es!3cies selvagens eDou a deteriorao dos seus %abitats re!resentam uma aut6ntica cat"stro/e Uma cat"stro/e discreta# silenciosa e !aulatina mas# de todo o modo# uma cat"stro/e Fsta concluso !oder" no ser imediatamente evidente !ara )uem !er/il$e uma conce!o antro!oc6ntrica do ambiente Isto 3# )uem
2e resto# a im!ortBncia da biodiversidade !ara a manuteno do e)uil,brio ecol5gico e !ara a sobreviv6ncia da vida terrestre encontra res!aldo at3 em termos b,blicos# atrav3s do c3lebre e!is5dio da Arca de No3
3
149
tenda a encarar o ambiente e4clusivamente sob o !onto de vista dos e/eitos )ue tem sobre a condio $umana com!reender" /acilmente a im!ortBncia do ar !uro e da "gua !ot"vel# a -usti/icao !ara o investimento em aterros ou a necessidade de conter os n,veis de ru,do# mas !oder" ter maiores di/iculdades em !erceber a im!ortBncia de uma )ual)uer !lanta bravia# a -usti/icao !ara o investimento em corredores ecol5gicos !ara os lobos ou a necessidade de !roteco da "guia de Bonelli +al !ers!ectiva 3# no entanto# redutora e errada No s5 os bens ambientais !ro!orcionam utilidades directas ao ser $umano# como !odem ter in1meras a!licaes ou ser a!roveitados de m1lti!las /ormas e !ara distintos /ins Fntre as actividades $umanas )ue so utilizadoras directas da biodiversidade encontram%se# !or e4em!lo# actividades econ5micas to relevantes como a e4!lorao /lorestal# as !escas# o turismo ou a agricultura (ara al3m disso# da variedade de es!3cies da /lora e da /auna gde!ende a manuteno da )uantidade WeX da diversidade de !rodutos alimentares# de!ende a e4ist6ncia de condies !ara a !roduo de !rodutos /armac6uticos# de combate a doenas# de!ende uma multitude de usos industriais g&ada vez )ue se diminuem os stoc3s biol5gicos# em!obrece a ca!acidade de sobreviv6ncia da es!3cie $umana (or isso 3 )ue no /az sentido# mesmo no !lano 3tico# o discurso de )uem entende )ue a conservao da natureza tende a ser antro$oexcEntrica# no sentido de e4cluir o 8omem das suas !reocu!aesLh
S J
Assim# !ara al3m de constituir# !or si s5# um im!ortante valor ecol5gico# a biodiversidade !resta servios e con/ere vantagens inestim"veis * nossa civilizao# revelando%se V inclusivamente V algo de essencial * vida e * sa1de $umanas
4
2a, a necessidade de !roteger e
Neste sentido# c/r .:AN&IP&O 9FN2FP (A79A <org ?# 'OdO (F:FI:A 9IGUF7# 7UjP :IBFI:O :OPA# PUPANA BA::OP# ,an%ar com a 'iodiversidade : -$ortunidades de Ne#=cio em Portu#al # 7isboa# 200># ! T> 5 'OP] 9`:IO .F::FI:A 2F A79FI2A# mFnergia e conservao da naturezan# in /emas de Direito da Ener#ia# Cadernos - Direito# n U E# 200># ! 1CC
150
salvaguardar os recursos naturais do !laneta# com es!ecial ateno !ara as es!3cies em risco de e4tino e res!ectivos %abitats 65 A !rotec)o .ur/dica da &iodi%ersidade &onsiderando# !or um lado# a im!ortBncia decisiva da biodiversidade e# !or outro lado# as graves ameaas a )ue est" su-eita# no 3 de admirar )ue a tem"tica da conservao da natureza e da !roteco das es!3cies se encontre $o-e na !rimeira lin$a da agenda ecol5gica 2e /acto# os a!elos da comunidade ambientalista# os relat5rios dos cientistas e# cada vez mais# as declaraes dos !rinci!ais res!ons"veis !ol,ticos convergem no sentido de eleger a !reservao da ri)ueza e diversidade da bios/era como uma !rioridade absoluta O 2ireito do Ambiente no !odia /icar indi/erente a todas estas vozes Pe $" um determinado bem comunit"rio )ue 3 considerado valioso e se a sociedade sente a necessidade de o !roteger# ento o 2ireito deve intervir !ara regular a sua gesto# limitar a sua utilizao e im!edir a sua destruio .oi o )ue# e/ectivamente# sucedeu Ao longo das 1ltimas d3cadas# tem vindo a germinar e a desenvolver%se um 2ireito da &onservao da Natureza A di/erentes n,veis# em distintos fora e com alcance variado <internacional# comunit"rio# nacional# regional# local# etc ?# t6m des!ontado instrumentos normativos e convencionais )ue versam sobre a !roteco da /auna e da /lora nas suas mais diversas variedades ] certo )ue o resultado deste movimento tem%se caracterizado# at3 ao !resente# mais !or um con-unto de a/irmaes !roclamat5rias# regimes de adeso volunt"ria e t3cnicas de soft la" do )ue# !ro!riamente# !or um cor!o -ur,dico robusto# e4austivo e adstringente de !roteco e/ectiva da biodiversidade Acresce )ue muitos dos documentos -ur,dicos a!rovados assentam em normas de meios e no em normas de resultado Fn/im# digamos )ue a ordem -ur,dica tem%se revelado mais
151
a!ta a /i4ar ob-ectivos e a enunciar !rinc,!ios do )ue !ro!riamente a assegurar o seu rigoroso cum!rimento Pe-a como /or# dis!omos -" V sobretudo no es!ao -ur,dico euro!eu V de alguns institutos -ur,dicos relativamente !recisos e e/icazes na conservao de certas es!3cies em risco e res!ectivos %abitats Antes# !or3m# de nos debruarmos sobre um deles em !articular V a :ede Natura 2000 V conv3m !erceber um !ouco mel$or o conte4to em )ue se insere Ke-amos ento# em traos necessariamente largos# como surgiu# em )ue instrumentos se alicera e )uais os as!ectos /undamentais )ue caracterizam a !roteco -ur,dica da biodiversidade 6565 Ao n/%e" internaciona" l semel$ana do )ue tem acontecido noutros dom,nios -us%ambientais# o 2ireito Internacional (1blico /oi !recursor no tratamento -ur,dico da biodiversidade e tem /uncionado como !ro!ulsor de novos e diversi/icados instrumentos de conservao da natureza Ainda )ue de /orma e4traordinariamente abreviada e lacunar# gostar,amos de dei4ar a)ui assinalados alguns dos marcos mais relevantes na !roteco -us%internacional da diversidade biol5gica A a conveno de :amsar# de 1=T1# sobre zonas $1midas de im!ortBncia internacional @ a conveno sobre o com3rcio internacional de es!3cies da /auna e da /lora ameaadas de e4tino <mais con$ecida !elo acr5nimo &I+FP?# assinada em 1=TE# em ;as$ington @ a &onveno de Berna# de 1=T=# sobre a !roteco da vida selvagem e do ambiente natural na Furo!a @ e a conveno sobre a diversidade biol5gica#
&/r # de /orma mais com!leta# 'OP] 9`:IO .F::FI:A 2F A79FI2A# mFnergia e conservao da naturezan# cit # !! 1C> a 1T0 7 Fm (ortugal# esta conveno /oi a!rovada !ara rati/icao !elo 2ecreto n U 101D>0# de = de Outubro &/r 9A:IA A7FaAN2:A A:AGdO # mO (aul de Arzila e a (roteco do (atrim5nio Naturaln# in &F2OUA# n U CMAno IIIM2 00# ! S> 8 Fm (ortugal# esta conveno /oi a!rovada !ara rati/icao !elo 2ecreto n U S0D>0# de 2E de 'ul$o &/r ainda o 2ecreto%7ei n U 211D200=# de E de Petembro 9 Fm (ortugal# esta conveno /oi a!rovada !ara rati/icao !elo 2ecreto n U =SD>1# de 2E de 'ul$o &/r ainda o 2ecreto%7ei n U E1CD>=# de 22 de Petembro# alterado !elo
6
>
152
assinada na &imeira da +erra# em 1==2# no :io de 'aneiro !ara c" muitos outros documentos# negociaes
11
10
2e ento encontros
internacionais se t6m vindo a realizar na busca de novos consensos e de mecanismos re/orados de tutela da biodiversidade :egiste%se como a comunidade internacional /oi ca!az de identi/icar os !rinci!ais /actores de risco e de se concentrar neles# evitando uma dis!erso de es/oros )ue seria mani/estamente contra!roducente :e/erimo%nos# !or e4em!lo# * necessidade de salvaguardar as zonas $1midas e de !fr um travo ao com3rcio de es!3cies !rotegidas As zonas $1midas so de uma im!ortBncia cr,tica !ara a biodiversidade# /uncionando como aut6nticos viveiros naturais# em !articular !ara a avi/auna (elo )ue se $" "reas )ue indiscutivelmente merecem ateno sob o !onto de vista ambiental so as zonas $1midas Ao eleger estes santu"rios da vida selvagem como uma !rioridade# a comunidade internacional demonstrou arg1cia# discernimento e realismo# actuando de /orma cir1rgica e direccionada O com3rcio de es!3cies em vias de e4tino# !or seu turno# constitui uma das !rinci!ais ameaas * biodiversidade 2itam as leis do mercado )ue en)uanto $ouver !rocura# $aver" o/erta 7ogo# uma das /ormas mais inteligentes de /azer cessar a ca!tura# domesticao eDou matana de es!3cies selvagens consiste em ilegalizar e im!edir a sua transaco Ao !roibir este mercado# o 2ireito Internacional contribuiu seguramente !ara evitar o desa!arecimento de muitas /ormas de vida Po con$ecidas# !or3m# as di/iculdades do 2ireito Internacional em termos de menforcementn# bem como a sua de!end6ncia da vontade dos Fstados
12
Assim# embora ten$a aberto o camin$o !ara a !roteco
2ecreto%7ei n U 1=CD=0# de 1> de 'un$o &/r 9A:IA A7FaAN2:A A:AGdO# loc cit # ! S> 10 Fm (ortugal# esta conveno /oi a!rovada !ara rati/icao !elo 2ecreto n U 21D=E# de 21 de 'un$o 11 (ara uma descrio !ormenorizada do )ue de mais relevante tem sucedido na es/era internacional <e comunit"ria? desde a conveno sobre a diversidade biol5gica de 1==2# c/r .:AN&IP&O 9FN2FP (A79A <org ?# ,an%ar com a 'iodiversidade# cit # !! E> e ss 12 As /ragilidades da ordem -ur,dica internacional )uanto * im!osio $eter5noma ou * a!licao coerciva das suas dis!osies esto $" muito recenseadas &/r # !or todos# NGU^FN 0UO& 2IN8 et alli# Direito &nternacional PGblico <traduo !ortuguesa?#
153
-ur,dica da biodiversidade# no /oi o 2ireito Internacional )ue mais longe levou ou )ue mel$or concretizou esse des,gnio 6505 Ao n/%e" euro!eu A Furo!a comunit"ria cedo com!reendeu a im!ortBncia da
biodiversidade e a necessidade de se dotar de um regime -ur,dico uni/orme de salvaguarda dos stoc3s biol5gicos Fste regime encontra%se cor!orizado# essencialmente# em duas directivas da maior relevBnciaA a 2irectiva n U T=DJ0=D&FF# do &onsel$o# de 2 de Abril de 1=T=# mais con$ecida !or 2irectiva Aves @ e a 2irectiva n U =2DJED&FF# do &onsel$o# de 21 de 9aio de 1==2# mais con$ecida !or 2irectiva Babitats
1J 1E
A 2irectiva Aves tem !or ob-ecto# em geral# a conservao de todas as es!3cies de aves )ue vivem naturalmente em estado selvagem no territ5rio euro!eu# a!licando%se *s aves e seus ovos# nin$os e %abitats
1S
As es!3cies mencionadas no res!ectivo Ane4o I e as es!3cies migrat5rias cu-a ocorr6ncia se-a regular so ob-ecto de medidas de conservao es!ecial com vista a garantir a sua sobreviv6ncia e re!roduo# medidas essas )ue !assam# designadamente# !ela classi/icao de certas "reas como mzonas de !roteco es!ecialn <e(F?
1C
'" a 2irectiva Babitats tem !or ob-ecto a conservao dos

1T
%abitats naturais e da /auna e /lora selvagens no territ5rio euro!eu
edio da .undao &alouste GulbenQian# 7isboa# 1===# !! >1 e ss 13 (ublicada no 'ornal O/icial 7 10E# de 2S de Abril de 1=T= Fsta 2irectiva -" /oi# !or3m# ob-ecto de diversas alteraes# nomeadamente !ara actualizao dos res!ectivos ane4os em /uno do !rogresso t3cnico e cient,/ico &/r uma verso consolidada em $tt!ADDeur%le4 euro!a euD7e4UriPervD7e4UriPerv doY uriZ&ONP7FGA1=T=70J0=A200>122EA(+A(2. 14 (ublicada no 'ornal O/icial 7 20C# de 22 de 'ul$o de 1==2 Fsta 2irectiva -" /oi# !or3m# ob-ecto de diversas alteraes# nomeadamente !ara actualizao dos res!ectivos ane4os em /uno do !rogresso t3cnico e cient,/ico &/r uma verso consolidada em $tt!ADDeur%le4 euro!a euD7e4UriPervD7e4UriPerv doY uriZ&ONP7FGA1==2700JEA200T0101A(+A(2. 15 &/r artigo 1 U# n Us 1 e 2 da 2irectiva Aves 16 &/r artigo J U# n Us 1 e 2 da 2irectiva Aves 17 &/r artigo 2 U# n U 1 da 2irectiva Babitats
154
Note%se# antes de mais# como os $etit6noms utilizados na g,ria -ur,dica !odem ser um !ouco redutores A m2irectiva Avesn no se a!lica a!enas *s aves# mas tamb3m aos res!ectivos %abitats@ e# !or seu turno# a m2irectiva Babitatsn no se a!lica a!enas aos %abitats <naturais e das es!3cies?# mas tamb3m * /auna e * /lora selvagens 8"# !ois# )ue ter algum cuidado# -" )ue as designaes abreviadas destes instrumentos normativos !odem induzir em erro )uanto ao seu real Bmbito de a!licao Acresce )ue a e4ist6ncia de duas directivas aut5nomas# com um mesmo /im V a tutela da biodiversidade V e ob-ectos muito !r54imos# mas solues -ur,dicas no inteiramente coincidentes# !re-udica a coer6ncia do instituto
1>
e di/iculta um !ouco a tare/a dos res!ectivos 9as sobre isso teremos ocasio de nos
int3r!retes e a!licadores !ronunciarmos mais adiante
(or ora# im!orta a!enas salientar )ue ambas as 2irectivas visam a constituio de uma rede ecol5gica euro!eia integrada de s,tios com interesse !ara a conservao da natureza e a !reservao da biodiversidade# designada !or m:ede Natura 2000n A criao desta rede# * escala comunit"ria# bem como o regime de !roteco a!lic"vel aos valores naturais )ue nela se encontram localizados constituem o cerne do 2ireito euro!eu da &onservao da Natureza No nos iremos alongar a)ui sobre o regime -ur,dico da :ede Natura 2000# na medida em )ue 3 !recisamente sobre este instituto# designadamente sobre a /orma como /oi trans!osto e 3 a!licado no ordenamento -ur,dico !ortugu6s# )ue versar" a !resente e4!osio Ainda ao n,vel comunit"rio# im!orta re/erir o &onsel$o Furo!eu de Gotemburgo# )ue teve lugar em 'un$o de 2001# onde !ela !rimeira vez se /i4ou o ano de 2010 como o ano de re/er6ncia em termos de combate ao decl,nio da biodiversidade na Furo!a Fm e4ecuo desta
Neste sentido# considerando )ue ga articulao entre as duas directivas no /oi necessariamente bem !ensadah# NI&O7AP 2F PA2F7FF: # m7a &onservation des 8abitats Naturels en 2roit &ommunautairen# in &F2OUA# n U 11MAno KIM1 0E# ! 10
18
155
deliberao e com vista a !re!arar o mob-ectivo 2010n# a &omisso Furo!eia emitiu em 200C a im!ortante comunicao m+ravar a !erda de biodiversidade at3 2010 V e mais al3m
1=
(reservar os servios No se tratando de um
ecossist3micos !ara o bem%estar $umanon
instrumento normativo# 3# contudo# um documento estruturante# na medida em )ue elege !rioridades# selecciona os indicadores relevantes e traa um !lano de aco detal$ado com vista a alcanar a meta de/inida !elo &onsel$o Furo!eu 7amentavelmente# !or3m# a Furo!a no se encontra no bom camin$o !ara atingir essa meta A)uilo )ue os relat5rios de !rogresso registam 3 )ue os Fstados%9embros esto a ter bastantes di/iculdades em conter a destruio da /auna e da /lora selvagens Ainda recentemente /oi divulgado um estudo da Ag6ncia Furo!eia do Ambiente cu-as concluses so deveras !reocu!antes A estima%se a, )ue go ob-ectivo de travar a !erda de biodiversidade na Furo!a at3 2010 no ser" atingidoh# sendo re/erido )ue# embora se ten$am veri/icado alguns !rogressos localizados <designadamente nos s,tios da :ede Natura 2000?# o grisco global de e4tino da vida selvagem !rovavelmente aumentouh e ga diversidade gen3tica das es!3cies !ermanece em !erigoh 6575 Ao n/%e" interno O territ5rio !ortugu6s# !ela sua localizao geogr"/ica# !elas condies clim"ticas de )ue dis!e e !elo ti!o de ecossistemas )ue alberga# revela%se de e4traordin"ria im!ortBncia !ara a causa global de !reservao da biodiversidade
20
&om a re/er6ncia &O9<200C? 21C /inal# de 22 de 9aio de 200C &/r Pro#ress to"ards t%e Euro$ean 7545 biodiversity tar#et # FFA :e!ort no JD200=# maxime !! T e > <dis!on,vel em $tt!ADDNNN eea euro!a euD!ublicationsD!rogress% toNards%t$e%euro!ean%2010%biodiversitH%target?
19 20
156
2e /acto# sob o !onto de vista da diversidade biol5gica# nem todas as zonas do !laneta a!resentam o mesmo interesse 8" territ5rios e4traordinariamente ricos e !lurais em /ormas de vida V con$ecidos como m%ots$ots de biodiversidaden V e outros )ue# !elas suas condies naturais adversas ou !or in/lu6ncia antro!og3nica# !oucas es!3cies atraem (ortugal# no tendo !ro!riamente a o!ul6ncia gen3tica das /lorestas tro!icais# cont3m# ainda assim# um interessante re!osit5rio de vida selvagem No 3 !or acaso )ue A i? =0O do nosso territ5rio continental# bem como os ar)ui!3lagos dos Aores e da 9adeira integram um dos EJ %ots$ots mundiais de biodiversidade# a mBacia 9editerrBnean@ ii? em (ortugal e4istem =0 "reas consideradas !riorit"rias !ara a conservao das aves e dos seus %abitats <&m$ortant 'ird Areas ou IBA? e 2 "reas end3micas !ara as aves <Endemic 'ird Areas ou FBA?# segundo a classi/icao da 'ird Life &nternational@ iii? o 1orld 1ildlife Fund incluiu (ortugal numa das denominadas ,lobal 755 Ecore#ions# a m>editerranean Forests! 1oodlands and +crub n F ainda recentemente a UNFP&O integrou o (ar)ue Internacional 7uso%Galaico Ger6sDaur6s e a il$a das .lores na rede mundial das :eservas da Bios/era
22 21
O nosso !a,s tem# !ortanto# uma res!onsabilidade acrescida no )ue diz res!eito * !roteco da biodiversidade No admira# ento# )ue o legislador constituinte ten$a designado como tare/as /undamentais do Fstado gde/ender a natureza e o ambienteh e g!reservar os recursos naturaish
2E
Incumbe ainda ao Fstado# nos termos da &onstituio# gcriar
e desenvolver reservas e !ar)ues naturais e de recreio# bem como classi/icar e !roteger !aisagens e s,tios# de modo a garantir a conservao da natureza e a !reservao de valores culturais de
Os e4em!los /oram retirados de .:AN&IP&O 9FN2FP (A79A <org ?# ,an%ar com a 'iodiversidade# cit # ! C= 22 2e )ue -" /aziam !arte# em (ortugal# o (aul do Bo)uilobo e as il$as do &orvo e da Graciosa 23 Artigo = U# al,nea e? da &onstituio da :e!1blica (ortuguesa <&:(?
21
157
interesse $ist5rico ou art,sticoh
2J
:esta saber como 3 )ue estes
comandos -us%/undamentais t6m sido trans!ostos !ara a legislao ordin"ria e )ual tem sido a sua e/ectividade !r"tica A 7ei de Bases do Ambiente
2S
<7BA? !rev6# nos seus artigos 2> U e 2= U# a
elaborao de uma estrat3gia nacional de conservao da natureza e a im!lementao de uma grede nacional cont,nua de "reas !rotegidas# abrangendo "reas terrestres# "guas interiores e mar,timas e outras ocorr6ncias naturais distintas )ue devam ser submetidas a medidas de classi/icao# !reservao e conservao# em virtude dos seus valores est3ticos# raridade# im!ortBncia cient,/ica# cultural e social ou da sua contribuio !ara o e)uil,brio biol5gico e estabilidade ecol5gica das !aisagensh 0uanto ao !rimeiro !onto# a :esoluo do &onsel$o de 9inistros n U 1S2D2001# de 11 de Outubro# veio /inalmente dar concretizao * 7ei de Bases ao a!rovar# com d3cadas de atraso# a Fstrat3gia Nacional de &onservao da Natureza e da Biodiversidade <FN&NB? 2esde 2001 )ue (ortugal dis!e# !ortanto# de um documento de en)uadramento da !ol,tica de conservao da natureza A, se /ormulam dez o!es estrat3gicas# uma das )uais !rende%se com a constituio de uma :ede .undamental de &onservao da Natureza# de )ue /alaremos em breve 0uanto ao segundo !onto# (ortugal dis!e e/ectivamente de uma :ede Nacional de `reas (rotegidas# as )uais !odem ser de interesse nacional# regional ou local e en)uadrar%se em distintas categorias <!ar)ue nacional# !ar)ue natural# reserva natural# !aisagem !rotegida# monumento natural? Fsta rede /oi durante muitos anos regulada !elo 2ecreto%7ei n U 1=D=E# de 2E de 'aneiro# di!loma )ue /oi so/rendo diversas modi/icaes ao longo do tem!o at3# recentemente# ter sido revogado e substitu,do !elo 2ecreto%7ei n U 1J2D200># de 2J de 'ul$o Kale a !ena tecer algumas consideraes sobre esta 1ltima !ea
24 25
Artigo CC U# n U 2# al,nea c? da &:( 7ei n U 11D>T# de T de Abril
158
legislativa# na medida )ue ela se a!resenta como contendo m on regime -ur,dico da conservao da natureza e da biodiversidade &om e/eito# o legislador entendeu a!rovar um di!loma )ue sistematizasse toda a mat3ria relativa * salvaguarda da biodiversidade Um dos !rinci!ais ob-ectivos deste di!loma consistiu na criao da :ede .undamental de &onservao da Natureza <:.&N? # a )ual engloba diversos es!aos naturais caracterizados !ela sua sensibilidade ecol5gica ou !ela sua utilidade !ara a !reservao da vida selvagem e# conse)uentemente# su-eitos a um regime es!ecial de !roteco Fntre esses es!aos contam%se as "reas !rotegidas# mas tamb3m outras "reas classi/icadas ao abrigo da :ede Natura 2000 <:N2000? ou de com!romissos internacionais e ainda certas "reas de continuidade# como as !ertencentes * reserva ecol5gica nacional <:FN?# * reserva agr,cola nacional <:AN? ou ao dom,nio !1blico $,drico <2(8? .icamos assim a saber )ue# !ara al3m das -" mencionadas "reas !rotegidas <)ue encontram agora a sua regulamentao no 2ecreto% 7ei n U 1J2D200># embora em termos no signi/icativamente distintos do seu regime anterior?# e4istem no nosso ordenamento outros institutos -ur,dicos vocacionados !ara a conservao da natureza F )ue todos esses institutos se encontram agora conce!tualmente en)uadrados num es)uema global integrado# de acordo com uma l5gica sist3mica ou de articulao em rede
2T 2C
gP5 )ue neste es)uema# onde se
arrumaram bem mredesn e msistemasn# mant3m%se a/inal tudo como dantes# no se sur!reendendo a)uilo )ue decorre# como ob-ectivo# da Fstrat3gia NacionalA a uni/ormizao
2>
dos
regimes
atinentes
conservao da Naturezah
26
+al como !reconizado na su$ra re/erida :esoluo do &onsel$o de 9inistros n U 1S2D2001# de 11 de Outubro 27 Ke-a%se )ue /oi criada a :ede .undamental de &onservao da Natureza <:.&N?# a )ual integra o Pistema Nacional de `reas &lassi/icadas <PNA&?# )ue# !or sua vez# integra a :ede Nacional de `reas (rotegidas <:NA(? e a :ede Natura 2000 <:N2000? &/r artigo S U do 2ecreto%7ei n U 1J2D200># de 2J de 'ul$o 28 'OP] 9`:IO .F::FI:A 2F A79FI2A# mO vel$o# o novo e o reciclado no direito da conservao da naturezan# neste e%booQ
159
2e /acto# o 2ecreto%7ei n U 1J2D200> agrega diversos instrumentos -ur,dicos de tutela da biodiversidade# mas no l$es con/ere uma disci!lina -ur,dica uni/orme ou $armonizada (or outras !alavras# a :.&N gno 3# como se es!erava )ue /osse# o denominador comum dos regimes da :ede Nacional das `reas (rotegidas# da :ede Natura 2000 e outras "reas classi/icadas# da :FN# da :AN ou do regime do dom,nio !1blico $,drico no )ue todos eles t6m )ue ver com a salvaguarda do !atrim5nio gen3tico e4istente em territ5rio nacional ]# to s5# o nome )ue se d" * soma de todos elesh
2=
2a, )ue se !ossa concluir )ue o assim%denominado mregime -ur,dico da conservao da natureza e da biodiversidaden <:'&NB? no cont3m# a/inal de contas# um regime -ur,dico da conservao da natureza e da biodiversidade Numa demonstrao de )ue mas a!ar6ncias iludemn# o 2ecreto%7ei n U 1J2D200> limita%se V a!esar do seu nomen iuris V a /uncionar como uma es!3cie de mguarda%c$uvan dos v"rios regimes atinentes * biodiversidade ou como um mcabiden onde se encontram m!enduradosn diversos mecanismos -ur,dicos de !roteco dos valores ambientais naturais
E0
+emos# !ois# )ue o 2ireito nacional da &onservao da Natureza 3 com!osto !or m1lti!los institutos# com /inalidades a!ro4imadas mas com l5gicas !r5!rias e regimes -ur,dicos di/erenciados# os )uais se encontram dis!ersos !or v"rios di!lomas &om a agravante de )ue esses institutos so# muitas vezes# de a!licao cumulativa# veri/icando% se uma sobre!osio territorial de regras )ue# embora sob distintos !rismas# visam no /undo tutelar os mesmos valores ecol5gicos V o )ue se revela contra!roducente# acabando !or resultar num emaran$ado com!le4o de obrigaes e !roibies legais )ue nem sem!re se encontram bem concatenadas# di/icultando assim a com!reenso do
Idem# ibidem O )ue leva uma voz !articularmente autorizada a concluir )ue# mais do )ue criar algo de novo# este di!loma !rocedeu a uma o!erao de reciclagem &/r 'OP] 9`:IO .F::FI:A 2F A79FI2A# ult loc cit
29 30
160
direito a!lic"vel a cada caso concreto e originando uma teia de !rocedimentos administrativos cruzados# redundantes ou at3 eventualmente# nalguns as!ectos# contradit5rios Pem desmerecer a relevBncia dos demais instrumentos -ur,dicos de !roteco da biodiversidade e no ignorando a utilidade da sua an"lise con-ugada# no !resente te4to iremos# todavia# concentrar a nossa ateno em a!enas um desses instrumentosA o regime da :ede Natura 2000# )ue decorre das su$ra re/eridas 2irectivas Aves e Babitats Ke-amos# ento# onde e de )ue se /orma se encontra regulado no nosso ordenamento este im!ortante instituto -us%ambiental A 2irectiva Aves /oi originalmente trans!osta !ara a ordem -ur,dica interna# com um atraso de v"rios anos# !elo 2ecreto%7ei n U TSD=1# de 1J de .evereiro <!osteriormente modi/icado !elo 2ecreto%7ei n U 22JD=E# de 1> de 'un$o? '" a 2irectiva Babitats /oi trans!osta# tamb3m com atraso# !elo 2ecreto%7ei n U 22CD=T# de 2T de Agosto Fm 1===# numa tentativa de sistematizao do tratamento -ur,dico nacional da :ede Natura 2000# ambos os di!lomas re/eridos /oram revogados e substitu,dos !elo 2ecreto%7ei n U 1J0D==# de 2J de Abril Pucede# !or3m# )ue este novo regime en/ermava de v"rias de/ici6ncias O )ue motivou um !rocesso !or incum!rimento no +ribunal de 'ustia da Unio Furo!eia <+'UF?# !rocesso no )ual o Fstado !ortugu6s veio a ser condenado !or /alta de trans!osio e incorrecta trans!osio de diversas normas das 2irectivas Aves e Babitats
E1
Fm /ace deste
veredicto# o legislador nacional a!rovou ento o 2ecreto%7ei n U J=D200S# de 2J de .evereiro# )ue introduziu diversas modi/icaes no 2ecreto%7ei n U 1J0D== <e o re!ublicou?# corrigindo os !roblemas a!ontados !elo +ribunal do 7u4emburgo Fm suma# actualmente 3 do 2ecreto%7ei n U 1J0D==# na verso resultante do 2ecreto%7ei n U J=D200S# )ue resulta o regime -ur,dico nacional da
&/r o ac5rdo do +'UF# de 2J de 'un$o de 200E# e4arado no !rocesso n U &%T2D02 <dis!on,vel em $tt!ADDcuria euro!a eu?
31
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:ede Natura 2000 <:':N2000? ] este# !ois# o di!loma )ue ir" doravante ser ob-ecto da nossa an"lise 05 O re*ime .ur/dico da Rede Natura 0111 Antes de iniciarmos a an"lise do :':N2000# cum!re /azer uma advert6ncia No se trata a)ui de a!reciar em detal$e ou de mdissecarn todo o regime da :ede Natura 2000 V cu-o tratamento doutrinal e !retoriano
E2
tem -" longos anos# com um vasto lastro $ermen6utico V
nem# to !ouco# de !roceder uma an"lise e4austiva do seu articulado# mas a!enas de e/ectuar um breve e4curso !elos !rinci!ais blocos constitutivos ou elementos estruturantes desse regime Assim# organizaremos a nossa e4!osio em dois !ontos# a!reciandoA em !rimeiro lugar# o !rocesso de classi/icao dos s,tios )ue com!em a :ede Natura 2000@ e# em segundo lugar# as medidas de conservao a )ue /icam su-eitos
EE
0565 Processo de c"assi$ica)o Uma !arte im!ortante do regime da :ede Natura 2000 !rende%se com o zonamento# isto 3# com a seleco e classi/icao dos territ5rios )ue
&om !articular desta)ue !ara as decises do +'UF# )ue tem desem!en$ado um !a!el crucial na inter!retao e densi/icao do 2ireito euro!eu da &onservao da Natureza# o )ue nos !ermite dis!or $o-e de -uris!rud6ncia consolidada numa s3rie de mat3rias relativas * constituio e gesto da :ede Natura 2000 Os ac5rdos do +ribunal do 7u4emburgo revelam%se# !ois# uma /onte absolutamente indis!ens"vel !ara a com!reenso e a!licao das 2irectivas Aves e Babitats (ara um a!an$ado dos !rinci!ais casos a!reciados !elo +'UF neste dom,nio# c/r Nature and 'iodiversity Cases : 0ulin# of t%e Euro$ean Court of *ustice <dis!on,vel em $tt!ADDec euro!a euDenvironmentDnatureDin/oD!ubsDdocsDot$ersDec-MrulingsMen !d/? 33 Id6ntica o!o metodol5gica 3 /eita# de resto# !ela generalidade da doutrina )ue trata desta mat3ria 9A:IA A7FaAN2:A A:AGdO # !or e4em!lo# /ala em mdever de designaon e mdever de !rotecon <c/r mInstituio concreta e !roteco e/ectiva da rede natura 2000 V alguns !roblemasn# in &F2OUA# n U 10MAno KM2 02# !! 1T e 1>?@ NI&O7AP 2F PA2F7FF: # no mesmo registo# se!ara as mobrigaes dos Fstados%9embros no )ue diz res!eito * designao e delimitaon dos s,tios da :ede Natura 2000 da)uelas outras obrigaes )ue mconcernem * res!ectiva !rotecon <c/r m7a &onservation des 8abitats Naturels en 2roit &ommunautairen# cit # !! 10 e ss ?
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vo integrar essa mesma rede No /undo# trata%se de escol$er as zonas mais a!ro!riadas * conservao de determinadas es!3cies em !erigo e res!ectivos %abitats# submetendo%as a um estatuto -ur,dico es!ecial com vista * !reservao dos valores ecol5gicos a, re!resentados
EJ ES
2e!ois de classi/icados# estes territ5rios V )uer terrestres# )uer mar,timos
V iro /ormar uma rede euro!eia integrada de es!aos naturais !articularmente a!tos ou vocacionados !ara a salvaguarda da biodiversidade (arece sim!les mas# na verdade# tem%se revelado um !rocesso com!le4o# es!in$oso e demorado No admira# !ois# )ue a grande maioria das decises )ue o +'UF !ro/eriu at3 ao momento a !ro!5sito da :ede Natura 2000 verse# !recisamente# sobre a classi/icao <ou /alta dela? dos territ5rios mais relevantes !ara e/eitos da !roteco da vida selvagem
EC
F isto# essencialmente# !or duas razes
O /acto de determinada !arcela do territ5rio -" se encontrar su-eita a um outro regime de conservao da natureza V !or e4em!lo# o /acto de essa "rea estar classi/icada como !ar)ue natural ou )ual)uer outro ti!o de "rea !rotegida V no substitui nem /az cessar a obrigao de a classi/icar !ara e/eitos da :ede Natura 2000 Assim decidiu o +'UF no !rocesso n U &%ED=C# )ue o!fs na &omisso aos (a,ses Bai4os <ac5rdo de 1= de 9aio de 1==>? 35 Incluindo# segundo NI&O7AP 2F PA2F7FF: # "reas da zona econ5mica e4clusiva e da !lata/orma continental &/r m7a &onservation des 8abitats Naturels en 2roit &ommunautairen# cit # ! 11 Pobre a a!licao da :ede Natura 2000 aos es!aos mar,timos# c/r 9A:+A &8AN+A7 :IBFI:O# m:ede Natura 2000A os desa/ios da !roteco da biodiversidade marin$a no dealbar do s3culo aaIn# se!arata da :evista /emas de &nte#ra()o# 1 U semestre de 200># n U 2S# !! 1CS e ss 36 Alguns dos casos )ue consideramos mais emblem"ticos e de maior utilidade !ara a com!reenso do regime de seleco# classi/icao e delimitao das zonas integrantes da :ede Natura 2000 soA i) O caso Leybuc%tA ac5rdo do +'UF# de 2> de .evereiro de 1==1# no !rocesso n U &%STD>= <&omissoDAleman$a? (ara um brev,ssimo resumo deste !rocesso# c/r 9A:IA A7FaAN2:A A:AGdO # m&onsideraes sobre a inter!retao e o e/eito nacional do 2ireito &omunit"rio !ara a !roteco das aves e seus %abitats a !ro!5sito da localizao da nova !onte sobre o +e-o em 7isboan# in :'UA# n U J# 2ezembro de 1==S# !! 11S e 11C@ e# da mesma Autora# mO (aul de Arzila e a (roteco do (atrim5nio Naturaln# cit # ! C= ii) O caso >arismas de +antoàA ac5rdo do +'UF# de 2 de Agosto de 1==E# no !rocesso n U &%ESSD=0 <&omissoDFs!an$a? &/r uma s,ntese das concluses do +ribunal neste !rocesso em 9A:IA A7FaAN2:A A:AGdO # m&onsideraes sobre a inter!retao e o e/eito nacional do 2ireito &omunit"rio !ara a !roteco das aves e seus %abitats a !ro!5sito da localizao da nova !onte sobre o +e-o em 7isboan# cit # !! 11J e 11S@ e# da mesma Autora# mO (aul de Arzila e a (roteco do (atrim5nio Naturaln# cit # !! C> e C=
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(or um lado# em termos cronol5gicos# $ouve !rimeiro )ue constituir a rede V !rocesso )ue# de resto# ainda no se encontra com!letamente terminado V !ara de!ois# ento# a, se levarem a cabo as medidas de conservao necess"rias ]# !ortanto# natural )ue os !rimeiros lit,gios ten$am surgido )uanto * designao das zonas )ue com!em a re/erida rede (or outro lado# a su-eio de um territ5rio ao regime da :ede Natura 2000# !elas limitaes# condicionantes e deveres acrescidos )ue acarreta# encontra sem!re bastante resist6ncia# nomeadamente !or !arte do !oder econ5mico e das !o!ulaes locais 2a, )ue os Fstados%9embros ten$am# muitas vezes# atrasado o !rocesso de classi/icao# classi/icado um n1mero reduzido ou uma e4tenso insu/iciente de s,tios# tentado desclassi/icar s,tios !reviamente classi/icados# etc O )ue motivou diversos !rocessos !or incum!rimento desencadeados !ela &omisso Furo!eia Im!orta# !ois# a!reciar de )ue /orma se constitui esta rede comunit"ria de es!aos a/ectos * conservao da natureza F# numa an"lise muito su!er/icial# a)uilo )ue imediatamente salta * vista 3 a /alta de uni/ormidade entre os dois !ilares da :ede Natura 2000 2e /acto# o !rocesso de classi/icao ao abrigo da 2irectiva Aves 3 muito di/erente da)uele )ue se encontra estabelecido na 2irectiva Babitats Fn)uanto )ue# no !rimeiro caso# se con/iou )uase e4clusivamente aos Fstados% 9embros a tare/a de zonamento# no segundo caso# e !ara evitar as -" re/eridas resist6ncias ou tentativas de blo)ueio# /oi gizado um !rocesso
O caso das e(Fs $olandesasA ac5rdo do +'UF# de 1= de 9aio de 1==># no !rocesso n U &%ED=C <&omissoD(a,ses Bai4os? iv) O caso do EstuFrio do +enaA ac5rdo do +'UF# de 1> de 9aro de 1===# no !rocesso n U &%1CCD=T <&omissoD.rana? v) O caso >arais $oitevinA ac5rdo do +'UF# de 2S de Novembro de 1===# no !rocesso n U &%=CD=> <&omissoD.rana? &/r a anotao de 9A:IA A7FaAN2:A A:AGdO em mAs e(Fs e a <aus6ncia de? 2iscricionariedade dos Fstadosn# in &F2OUA# n U SMAno IIIM1 00# !! =S a 110 (ara um elenco um !ouco mais com!leto de ac5rdos# c/r NI&O7AP 2F PA2F7FF:# m7a &onservation des 8abitats Naturels en 2roit &ommunautairen# cit # nota T# na ! ES iii?
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!luri/"sico# mais orientado e com maior interveno das instBncias comunit"rias Peno# ve-amos No Bmbito da 2irectiva Aves# !ara al3m do dever geral de conservao !revisto no res!ectivo artigo E U # vigora V )uanto *s es!3cies mencionadas no Ane4o I Wda 2irectiva X e *s es!3cies migrat5rias cu-a ocorr6ncia se-a regular V um dever es!ecial de conservao )ue !assa# entre outras coisas# !ela criao de mzonas de !roteco es!ecialn <abreviadamente con$ecidas !ela sigla me(Fn?
E= E> ET
Fstas e(Fs devem abranger os gterrit5rios mais a!ro!riados# em n1mero e em e4tenso# !ara a conservaoh das re/eridas es!3cies# /icando a sua seleco a cargo dos Fstados%9embros# de acordo com crit3rios cient,/icos de cariz ornitol5gico &om!reensivelmente# a 2irectiva no e4ige )ual)uer /orma es!ec,/ica !ara o acto de classi/icao @ no nosso ordenamento -ur,dico# !or3m# o artigo C U# n U 1 do :':N2000 !rev6 )ue a classi/icao de e(Fs reveste a /orma de decreto regulamentar
37
J0
J1
0ue se a!lica a todas as es!3cies de aves )ue vivem naturalmente no estado selvagem e se estende a todo o territ5rio euro!eu Isto 3# trata%se de uma obrigao gen3rica ou de !rinc,!io# )ue no tem uma e4!resso territorial delimitada 38 Ou Ane4o A%I do :':N2000 39 &/r artigo J UD1 e 2 da 2irectiva Aves e artigo C U do :':N2000 40 Uma vez )ue a escol$a das /ormas -ur,dicas deve caber a cada Fstado%9embro# em /uno das caracter,sticas e regras !r5!rias do res!ectivo ordenamento No entanto# esta indi/erena do 2ireito &omunit"rio relativamente * /orma do acto de classi/icao -" deu azo a algumas !ol3micas .oi o )ue sucedeu# !or e4em!lo# )uanto * e(F do Fstu"rio do +e-o# cu-a classi/icao solene s5 ocorreu em 1==J# sob a /orma de decreto%lei <segundo era# * altura# internamente e4igido@ vd nota seguinte?# embora -" em 1=>> o ento Pecret"rio de Fstado do Ambiente e dos :ecursos Naturais tivesse comunicado * &omisso Furo!eia# !or des!ac$o# essa mesma classi/icao Gerou%se# inevitavelmente# uma enorme con/usoA !ara as instBncias comunit"rias# este des!ac$o /oi considerado su/iciente e# !ortanto# entendia%se )ue a e(F estava devidamente institu,da# devendo ser%l$e a!lic"vel o res!ectivo regime -ur,dico de conservao@ de acordo com o ordenamento -ur,dico nacional# todavia# a e(F ainda no $avia sido /ormalmente classi/icada 41 A!esar disso# $" v"rias e(Fs em (ortugal )ue /oram classi/icadas sob a /orma de decreto%lei (or duas razesA no caso da e(F do Fstu"rio do +e-o V a !rimeira e(F criada no nosso !a,s# !or /ora do 2ecreto%7ei n U 2>0D=J# de S de Novembro <-" !or diversas vezes modi/icado? V a /orma legislativa era e4igida !elo di!loma )ue# * altura# regulava a mat3ria em a!reo <c/r artigo E U do 2ecreto%7ei n U TSD=1# de 1J de .evereiro?@ no caso das e(Fs )ue /oram classi/icadas !elo 2ecreto%7ei n U E>J%BD==# de 2E de Petembro <-" !or diversas vezes modi/icado?# a /orma legislativa -" no era# ao tem!o# e4igida <o 2ecreto%7ei n U TSD=1 $avia sido# entretanto# revogado e substitu,do !elo 2ecreto%7ei n U 1J0D==# de 2J de Abril# o )ual !assou a !rever# no seu artigo C U# a /orma de decreto regulamentar !ara a classi/icao de e(Fs# soluo )ue se mant3m at3 $o-e?# mas acabou !or ser utilizada uma vez )ue# no mesmo di!loma# no s5 se
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No Bmbito da 2irectiva Babitats# !or seu turno# est" !revista a criao de mzonas es!eciais de conservaon <abreviadamente con$ecidas !ela sigla meF&n?# o )ue envolve um !rocesso com!le4o em tr6s /ases
J2
Na !rimeira /ase# 3 elaborada uma lista nacional de s,tios <7NP? g)ue alo-am ti!os de %abitats naturais constantes do Ane4o I Wda 2irectiva X e %abitats das es!3cies constantes do Ane4o II Wda 2irectiva Xh Fsta lista 3 !re!arada !or cada Fstado%9embro# de acordo com os crit3rios estabelecidos no Ane4o III Wda 2irectiva X e nas in/ormaes cient,/icas !ertinentes Fmbora nem a 2irectiva# nem o :':N2000 o e4i-am e4!ressamente# em (ortugal a incluso de s,tios na lista nacional /oi sem!re !recedida de consulta !1blica Na segunda /ase# a &omisso Furo!eia# com base na 7NP a!resentada !or cada Fstado%9embro e atendendo aos crit3rios do Ane4o III Wda 2irectiva X# selecciona os s,tios )ue gintegrem um ou mais ti!os de %abitats naturais !riorit"rios ou uma ou mais es!3cies !riorit"riash A !artir desta an"lise 3 elaborada# !ara cada uma das nove regies biogeogr"/icas da Furo!a # uma lista dos s,tios de im!ortBncia comunit"ria <PI&s? &aso um Fstado%9embro no ten$a inclu,do na sua 7NP um s,tio )ue integre um ou mais ti!os de %abitats naturais !riorit"rios ou uma ou mais es!3cies !riorit"rias# esse s,tio !oder"# ainda assim# vir a ser recon$ecido
!rocedeu * classi/icao de 2> e(Fs como# simultaneamente# se introduziram algumas inovaes normativas <a maior !arte das )uais entretanto -" revogadas? )uanto ao regime a!lic"vel a essas mesmas e(Fs (ara al3m destes dois 2ecretos%7ei <de 1==J e de 1===?# em (ortugal $ouve uma nova vaga de classi/icao de e(Fs em 200># desta /eita -" sob a /orma de decreto regulamentarA c/r os 2ecretos :egulamentares n U CD200># de 2C de .evereiro# e n U 10D200># de 2C de 9aro# )ue# no seu con-unto# institu,ram 10 novas e(Fs 42 &/r artigo J U da 2irectiva Babitats e artigo S U do :':N2000 43 Ou Ane4o B%I do :':N2000 44 Ou Ane4o B%II do :':N2000 45 Ou Ane4o B%III do :':N2000 46 Ou Ane4o B%III do :':N2000 47 As nove regies biogeogr"/icas em )ue se decom!e o territ5rio euro!eu so# nos termos do artigo 1 U# al,nea c?# subal,nea iii? da 2irectiva Babitats# as seguintesA al!ina# atlBntica# do 9ar Negro# boreal# continental# macaron3sica# mediterrBnica# !an5nica e est3!ica O territ5rio !ortugu6s est" dividido !or tr6s destas regies biogeogr"/icasA a atlBntica# a mediterrBnica e# nos ar)ui!3lagos# a macaron3sica
JT JC JS JJ JE
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como PI&# !or iniciativa da &omisso Furo!eia e mediante deciso do &onsel$o

J>
Kisa%se# desta /orma# contornar a in3rcia ou o blo)ueio dos
Fstados%9embros * integrao de um determinado s,tio na :ede Natura 2000 No entanto# este desiderato no /oi levado at3 *s 1ltimas conse)u6ncias# uma vez )ue a deliberao do &onsel$o tem de ser tomada !or unanimidade 7ogo# o recon$ecimento de um s,tio como PI& acaba !or de!ender sem!re V de uma /orma ou de outra V da vontade do res!ectivo Fstado%9embro (or /im# na terceira /ase# com!ete aos Fstados%9embros classi/icar como zonas de conservao es!ecial <eF&s? os territ5rios )ue $a-am sido recon$ecidos como PI&s# o )ue dever" ocorrer no !razo m"4imo de seis anos 0uanto * /orma -ur,dica )ue cada uma destas decises deve ado!tar# o artigo S U do :':N2000 !rev6 o seguinteA a 7NP 3 a!rovada !or resoluo do &onsel$o de 9inistros # mediante !ro!osta do Instituto de &onservao da Natureza e da Biodiversidade <I&NB?@ os s,tios recon$ecidos !ela &omisso Furo!eia como PI&s so !ublicitados atrav3s de !ortaria do ministro res!ons"vel !ela "rea do ambiente @ e a classi/icao das eF&s 3 e/ectuada !or decreto regulamentar
S1 S0 J=
&omo se !ode veri/icar# ento# o !rocesso de classi/icao das eF&s 3 bastante mais !arametrizado# muito mais !artici!ado e# sobretudo#
&/r artigo S U da 2irectiva Babitats Pendo )ue# originalmente# os s,tios localizados nas regies aut5nomas /oram a!rovados !or resoluo do res!ectivo &onsel$o do Governo :egional 2oravante# !or3m# segundo o )ue !arece resultar do artigo S U# n Us E e J do :':N2000# a incluso de novos s,tios# a alterao de limites aos -" e4istentes ou a sua eventual e4cluso da 7NP tero necessariamente de ser a!rovadas !or resoluo do &onsel$o de 9inistros <ainda )ue# tratando%se de um s,tio localizado numa regio aut5noma# mediante !ro!osta dos com!etentes servios regionais? 50 Isto 3# a lista dos PI&s consta de um acto comunit"rio# ao )ual deve V !osteriormente V ser dada a devida !ublicidade no ordenamento -ur,dico interno# mediante !ortaria 51 .iel ao !rinc,!io da neutralidade )uanto *s /ormas -ur,dicas# a 2irectiva Babitats admite# no seu artigo 1 U# al,nea l?# )ue as eF&s !ossam ser classi/icadas !or acto regulamentar# administrativo eDou contratual <num tom cr,tico )uanto * !ossibilidade de classi/icao !or acto administrativo e# sobretudo# !or via contratual# c/r NI&O7AP 2F PA2F7FF: # m7a &onservation des 8abitats Naturels en 2roit &ommunautairen# cit # !! 20 e 21? No nosso ordenamento# !or3m# o artigo S U# n U C do :':N2000 e4ige e4!ressamente a /orma de decreto regulamentar
48 49
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muit,ssimo mais demorado
S2
)ue o !rocesso de classi/icao das e(Fs

SE
No obstante as di/erenas assinaladas# estes dois ti!os de es!aos naturais /ormam# no seu con-unto # uma rede ecol5gica 1nica de dimenso euro!eia A a :ede Natura 2000
SJ SS
F4!licado# em traos largos# o !rocesso de classi/icao dos s,tios )ue com!em a :ede Natura 2000# im!orta agora discutir muito brevemente alguns dos seus !ontos mais controvertidos 2e /acto# o regime de zonamento de/inido nas 2irectivas Aves e Babitats V e trans!osto# em (ortugal# !ara o :':N2000 V no 3 inteiramente !ac,/ico# suscitando algumas d1vidas e levantando diversas )uestes !roblem"ticas# das )uais se t6m ocu!ado )uer a doutrina# )uer a -uris!rud6ncia Uma dessas mat3rias V e talvez a)uela )ue mais tinta -" /ez correr V !rende%se com a discricionariedade <ou no? dos Fstados%9embros na classi/icao das zonas integrantes da :ede Natura 2000 alguns Autores# tal discricionariedade no e4iste
52
SC
Pegundo
ST
No 3 e4actamente
+anto assim 3 )ue em (ortugal# !or e4em!lo# ainda no e4istem actualmente )uais)uer eF&s A 7NP /oi a!rovada# em distintos momentos# !elas :esolues do &onsel$o de 9inistros n U 1J2D=T# de 2> de Agosto <modi/icada !ela :esoluo do &onsel$o de 9inistros n U 1ESD200J# de E0 de Petembro? e n U TCD2000# de S de 'ul$o# bem como !ela :esoluo do Governo :egional dos Aores n U E0D=># de S de .evereiro <recti/icada !ela 2eclarao n U 12D=># de T de 9aio? e !ela :esoluo do Governo :egional da 9adeira n U 1J0>D2000# de 2> de Petembro As listas de PI&s !ara as regies biogeogr"/icas atlBntica# mediterrBnica e macaron3sica /oram a!rovadas !ela &omisso Furo!eia em 200J# 200C e 2002# res!ectivamente# e !ublicitadas atrav3s da (ortaria n U >2=D200T# de 1 de Agosto# aguardando%se agora a classi/icao /ormal dos s,tios em causa como eF&s 53 Note%se )ue as e(Fs e as eF&s !odem eventualmente co%e4istir em termos territoriais# isto 3# !odem sobre!or%se sem!re )ue uma mesma "rea o -usti/i)ue <neste sentido# NI&O7AP 2F PA2F7FF:# m7a &onservation des 8abitats Naturels en 2roit &ommunautairen# cit # ! 21? Fm (ortugal# $" diversos s,tios nestas condies <c/r # !or e4em!lo# o !reBmbulo do 2ecreto :egulamentar n U 10D200># de 2C de 9aro? 54 &/r artigo E U# n U 1 da 2irectiva Babitats 55 :ede essa )ue# no )ue diz res!eito a (ortugal# abrange !erto de 20O do territ5rio nacional &/r .:AN&IP&O 9FN2FP (A79A <org ?# ,an%ar com a 'iodiversidade# cit # !! C> 56 &/r a s,ntese de NI&O7AP 2F PA2F7FF:# m7a &onservation des 8abitats Naturels en 2roit &ommunautairen# cit # !! 11 e 12 57 9A:IA A7FaAN2:A A:AGdO # !or e4em!lo# !ronuncia%se !ela aus6ncia de discricionariedade dos Fstados%9embros na classi/icao de e(Fs <c/r m&onsideraes
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isso# contudo# )ue o +'UF tem a/irmado

S>
2e acordo com a
-uris!rud6ncia constante deste +ribunal # os Fstados%9embros dis!em de alguma dose de discricionariedade# embora limitada# na seleco das "reas a classi/icar +al discricionariedade encontra%se limitada# desde logo# !or crit3rios cient,/icos # designadamente de cariz ornitol5gico Assim sendo# e com base nos re/eridos crit3rios# o +'UF arroga%se o !oder de controlar se determinada zona devia ou no ter sido classi/icada e V mais do )ue isso at3 V se a "rea )ue /oi ob-ecto de classi/icao 3 ou no su/iciente !ara satis/azer os ob-ectivos conservacionistas da :ede Natura 2000
C0 S=
O +ribunal leva mesmo este e4ame ao !onto de#
recon$ecendo a relevBncia ecol5gica de um certo s,tio# e4igir )ue a, se cum!ram as necess"rias medidas de conservao# ainda )ue tal s,tio no ten$a sido e4!ressa e /ormalmente classi/icado !elo res!ectivo Fstado%9embro
C1
sobre a inter!retao e o e/eito nacional do 2ireito &omunit"rio !ara a !roteco das aves e seus %abitats a !ro!5sito da localizao da nova !onte sobre o +e-o em 7isboan# cit # !! 100 e ss @ vd tamb3m# da Autora# mO (aul de Arzila e a (roteco do (atrim5nio Naturaln# cit # !! C0 e ss ? Noutros locais# !or3m# 9A:IA A7FaAN2:A A:AGdO acaba !or admitir )ue go +ribunal recon$ece uma certa margem de a!reciao ao escol$er os territ5rios mais a!ro!riados !ara uma classi/icao como zonas de !roteco es!ecialh <c/r mAs e(Fs e a <aus6ncia de? 2iscricionariedade dos Fstadosn# cit # ! 10J?# re/erindo%se e4!ressamente * gmargem de a!reciaoh e ao g!oder discricion"rioh dos Fstados% 9embros )uanto * seleco dos %abitats de interesse comunit"rio <c/r mInstituio concreta e !roteco e/ectiva da rede natura 2000 V alguns !roblemasn# cit # !! 21 in fine e 22? 58 .irmada# essencialmente# a !ro!5sito da 2irectiva Aves e do !rocesso de classi/icao de e(Fs 59 2eve ter%se !resente# !or3m# )ue o recurso a crit3rios cient,/icos no e)uivale necessariamente a uma erradicao ou neutralizao da margem de livre deciso administrativa Pobre o assunto# c/r o nosso - Ambiente entre o Direito e a /Acnica # 7isboa# 200E# maxime !! 2E e ss 60 &/r # )uanto ao gcontrolo )uantitativoh da classi/icao de e(Fs# 9A:IA A7FaAN2:A A:AGdO# mAs e(Fs e a <aus6ncia de? 2iscricionariedade dos Fstadosn# cit # !! 10T e 10> (arece%nos# contudo# e4cessiva a a/irmao# na ! 10=# de )ue g3 !oss,vel# recorrendo a crit3rios ornitol5gicos# densi/icar a norma do artigo J U# n U 1 Wda 2irectiva AvesX# a !onto de de/inir# com su/iciente rigor# os limites geogr"/icos de uma e(Fh ] )ue a delimitao das zonas classi/icadas# mesmo com base em crit3rios cient,/icos# est" longe de ser uma tare/a de resultado un,voco e consensual ou )ue !ossa ser desem!en$ada com rigor matem"tico# antes envolve sem!re uma certa margem de incerteza 61 +rata%se# nas e4!ressivas !alavras de 9A:IA A7FaAN2:A A:AGdO# da doutrina gno 3# mas 3 como se /osseh <c/r mAs e(Fs e a <aus6ncia de? 2iscricionariedade dos Fstadosn# cit #
169
Fsta e4ig6ncia revela%se e4traordinariamente im!ortante# visando im!edir )ue um Fstado%9embro# !or via da no classi/icao ou da classi/icao insu/iciente de s,tios da :ede Natura 2000# se e4ima aos seus deveres de !roteco das es!3cies selvagens e res!ectivos %abitats 8"# inclusivamente# )uem vislumbre neste grau de sindicabilidade -urisdicional uma demonstrao de )ue as normas comunit"rias relativas ao zonamento da :ede Natura 2000 se revestem de e/eito directo
C2
Outro dos temas )ue tem merecido a ateno da doutrina e da -uris!rud6ncia diz res!eito * <ir?reversibilidade da classi/icao dos s,tios da :ede Natura 2000 Neste Bmbito# tem%se vindo a de/ender a vig6ncia de um !rinc,!io da intangibilidade # de acordo com o )ual os Fstados%9embros# se classi/icaram um determinado s,tio# no !odem de!ois voltar atr"s# desclassi/icando%o ou# se)uer# reduzindo a "rea classi/icada Assim# a integrao de um dado es!ao na :ede Natura 2000 3 /eita# em !rinc,!io# a t,tulo de/initivo e sem admitir retrocesso 2e /acto# embora a 2irectiva Aves nada dis!on$a a este !ro!5sito# o +'UF -" teve o!ortunidade de esclarecer# em v"rios ac5rdos# )ue gse 3 verdade )ue os Fstados%9embros gozam de uma certa margem de a!reciao ao escol$er os territ5rios mais a!ro!riados !ara uma classi/icao como zonas de !roteco es!ecial# con/orme ao artigo J U# !ar"gra/o 1 U da 2irectiva# eles no t6m# !elo contr"rio# a mesma margem de a!reciao no )uadro do artigo J U# !ar"gra/o J U da 2irectiva ao reduzir ou modi/icar a su!er/,cie de tais zonas# -" )ue eles mesmo recon$eceram# nas suas declaraes# )ue nessas zonas se encontravam reunidas as condies de vida mais a!ro!riadas !ara as
! 10J? 62 &/r 9A:IA A7FaAN2:A A:AGdO # m&onsideraes sobre a inter!retao e o e/eito nacional do 2ireito &omunit"rio !ara a !roteco das aves e seus %abitats a !ro!5sito da localizao da nova !onte sobre o +e-o em 7isboan# cit # !! =0 e ss 63 :e/erindo%se a este !rinc,!io# c/r 'OP] 9`:IO .F::FI:A 2F A79FI2A# mFnergia e conservao da naturezan# in /emas de Direito da Ener#ia# &adernos O 2ireito# n U E# 200># ! 1TT
CE
170
es!3cies enumeradas no Ane4o I da 2irectivah deciso
CJ
Isto 3# uma vez
classi/icada uma e(F# os Fstados%9embros /icam vinculados a essa No entanto# o re/erido !rinc,!io da intangibilidade no 3 nada !ac,/ico Fm diversas ocasies e !or distintos motivos # os Fstados%9embros tentaram !roceder a desclassi/icaes !arciais de s,tios da :ede Natura 2000 F se# muitas vezes# esbarraram na o!osio do +'UF # a verdade 3 )ue tamb3m obtiveram algumas con)uistas (or um lado# /oi o !r5!rio +'UF )ue# no caso Leybuc%t# decidido em 1==1 # recon$eceu uma e4ce!o ao !rinc,!io da intangibilidade Fm )ue termosY 9uito sucintamente# ga Aleman$a !retendia alterar e re/orar a estrutura de um di)ue localizado numa e(F WLX A WsuaX de/esa consistia emA a? negar o e/eito signi/icativo das !erturbaes tem!or"rias# !or ocasio da construo do di)ue WLX b? invocar interesses gerais vitais !ara a realizao do di)ue# mais concretamente im!erativos de segurana do di)ue# de !roteco da sa1de e da vida das !o!ulaes# de segurana de um !1blica# !orto da drenagem e da manuteno e abertura O +ribunal acol$eu a
CT CC CS
argumentao da Aleman$a !or considerar )ue a interveno no di)ue era -usti/icada !ela relevante alegao de razes e4ce!cionais de interesse geral su!erior ao !rotegido !elo ob-ectivo ecol5gico visado !ela 2irectiva# !or considerar )ue a interveno no ecossistema# bem como as !erturbaes tem!or"rias causadas !elos trabal$os de construo# se limitariam ao m,nimo indis!ens"vel e ainda !or)ue o
&/r os ac5rdos !ro/eridos nos casos Leybuc%t e >arismas de +antoà (ara e/eitos da construo de uma nova via rodovi"ria# !ara e/eitos da regularizao de um curso de "gua# !ara e/eitos da instalao de in/ra%estruturas energ3ticas# etc 66 A!enas a t,tulo de e4em!lo# !odemos mencionar a condenao do Fstado !ortugu6s !or ter alterado os limites da e(F de 9ouraD9ouroDBarrancos# reduzindo a sua e4tenso &/r o ac5rdo do +'UF# de 1E de 'ul$o de 200C# no !rocesso n U &% 1=1D0S <&omissoD(ortugal?# dis!on,vel em $tt!ADDcuria euro!a eu 67 &/r o ac5rdo do +'UF# de 2> de .evereiro de 1==1# no !rocesso n U &%STD>= <&omissoDAleman$a?# dis!on,vel em $tt!ADDcuria euro!a eu
64 65
171
Governo alemo !laneava desenvolver /ormas de com!ensao ecol5gicah

C>
Ao decidir desta /orma# o +ribunal do 7u4emburgo admitiu )ue $" interesses )ue se sobre!em * !roteco da biodiversidade# os )uais !odem -usti/icar a reviso em bai4a dos limites de uma e(F
C=
:essalve%
se# !or3m# )ue no 3 todo e )ual)uer interesse de natureza econ5mica ou social )ue autoriza um retrocesso na con/igurao e e4tenso da :ede Natura 2000# mas a!enas certos valores de indiscut,vel su!erioridade a4iol5gica V como a vida $umana# a sa1de !1blica ou a segurana colectiva V e desde )ue se-am ado!tadas medidas com!ensat5rias <)ue atenuem os danos !rovocados *s es!3cies e %abitats?
T0
Ou se-a# o +'UF no mescancarou a !ortan !ara o mencol$ern
das "reas classi/icadas# mantendo a sua -uris!rud6ncia restritiva )uanto * alterao de limites dos s,tios da :ede Natura 2000# )ue cede a!enas em /ace de razes im!erativas de interesse geral su!erior (or outro lado# no articulado da 2irectiva Babitats V )ue data de 1==2 V /oi inserida uma norma !revendo a !ossibilidade de desclassi/icao de eF&s
T1
+al desclassi/icao# todavia# a!enas !ode /undamentar%se em

T2
razes evolutivas naturais econ5mica?# carecendo
<e no na evoluo demogr"/ica ou de uma demonstrao cient,/ica do
desinteresse su!erveniente da "rea !ara os ob-ectivos de conservao

9A:IA A7FaAN2:A A:AGdO # m&onsideraes sobre a inter!retao e o e/eito nacional do 2ireito &omunit"rio !ara a !roteco das aves e seus %abitats a !ro!5sito da localizao da nova !onte sobre o +e-o em 7isboan# cit # !! 11S%11C 69 NI&O7AP 2F PA2F7FF: considera )ue esta -uris!rud6ncia -" no tem# $o-e%em%dia# )ual)uer a!licao# uma vez )ue ela se /ormou ao abrigo do artigo J U# n U J da 2irectiva Aves# !receito )ue /oi entretanto revogado e substitu,do !elo artigo C U# n Us 2# E e J da 2irectiva Babitats <c/r m7a &onservation des 8abitats Naturels en 2roit &ommunautairen# cit # ! 1T? Palvo o devido res!eito# !or3m# no cremos )ue a re/erida alterao normativa ten$a# neste Bmbito# alterado os dados /undamentais da )uesto 70 A e4ig6ncia de medidas com!ensat5rias# neste conte4to# 3 e4traordinariamente im!ortante Fmbora se admita )ue o interesse ecol5gico ten$a de ceder !erante outros interesses de valia su!erior# ele no !ode ser totalmente !ostergado ou ignorado 2a, )ue o !otencial sacri/,cio de determinadas es!3cies ou %abitats# no obstante l,cito# deva ser com!ensado ou e)uilibrado com medidas de e/eito sim3trico 71 Fsta norma a!lica%se a!enas *s eF&s e -" no *s e(Fs 72 &omo# !or e4em!lo# a salinizao de um estu"rio# o assoreamento natural de um !aul ou o inc6ndio de uma /loresta
68
172
da natureza
TE
Per"# certamente# neste !risma )ue o artigo S U# n U J do
:':N2000 !rev6 ga alterao de limites ou a e4cluso de )ual)uer s,tio da lista nacional de s,tiosh (or /im# uma terceira )uesto controvertida tem a ver com o Bmbito es!acial da !roteco assegurada aos s,tios da :ede Natura 2000 Fstar" essa !roteco con/inada aos e4actos limites geogr"/icos das zonas classi/icadas ou# !elo contr"rio# !oder" estender%se !ara l" desses limitesY A res!osta mais 5bvia ou imediata seria a de considerar )ue o estatuto -ur,dico das e(Fs e eF&s se circunscreve * sua !r5!ria e4tenso territorial &ontudo# a verdade 3 )ue# !or um lado# as es!3cies movimentam%se livremente# !odendo nalguns casos deslocar%se !ara l" das /ronteiras do res!ectivo s,tio@ e# !or outro lado# certas actividades $umanas levadas a cabo /ora do !er,metro da :ede Natura 2000 !odem !roduzir e/eitos ne/astos sobre as es!3cies e os %abitats e4istentes no seu interior 2a, )ue se-a !ertinente colocar a )uesto de saber se o regime -ur,dico em a!reo se a!lica a!enas dentro das zonas classi/icadas ou tamb3m nas suas imediaes
TJ
8" )uem# a este !ro!5sito# de/enda a e4ist6ncia de zonas%tam!o <mbuffer Conesn?# isto 3# de "reas circundantes *s zonas classi/icadas nas )uais a ocu!ao $umana seria relativamente condicionada gPervindo de inter/ace entre zonas do territ5rio onde# em !rinc,!io# est" e4clu,da a generalidade das actividades $umanas# e zonas onde# em regra# )uais)uer actividades so !ermitidas# as zonas buffer assumem uma
&/r NI&O7AP 2F PA2F7FF:# m7a &onservation des 8abitats Naturels en 2roit &ommunautairen# cit # ! 22# onde o Autor nota )ue o !rocedimento de desclassi/icao de eF&s <!revisto no artigo = U da 2irectiva Babitats? se encontra regulado em termos !articularmente sibilinos 74 Pobre a )uesto vd # em !ormenor# 9A:IA A7FaAN2:A A:AGdO # mO (aul de Arzila e a (roteco do (atrim5nio Naturaln# cit # !! C= a TE
73
173
im!ortBncia crescente na gesto dos s,tios ligados * conservao da naturezah

TS
No entanto# no /oi este o camin$o seguido !elas 2irectivas Aves e Babitats# )ue em momento algum !rev6em a constituio de zonas% tam!o
TC
A)uelas 2irectivas encontraram# antes# outras /ormas de
acautelar a necessidade de !roteco da :ede Natura 2000 mesmo !ara l" das res!ectivas /ronteiras Assim# em !rimeiro lugar# o artigo E U# n U 2# al,nea b? da 2irectiva Aves !rev6 a gmanuteno e ada!tao a-ustadas aos im!erativos ecol5gicos dos %abitats situados no interior e no e4terior das zonas de !rotecoh nU J
T> TT
Fm segundo lugar# ainda na 2irectiva Aves# a 1ltima /rase do artigo J U# menciona )ue g!ara al3m destas zonas de !roteco# os
T=
Fstados%9embros es/oram%se igualmente !or evitar a !oluio ou a deteriorao dos %abitatsh Fm terceiro lugar# cum!re assinalar )ue o !rocedimento de an"lise de incid6ncias ambientais gizado !elo artigo C U# n Us E e J da 2irectiva Babitats V e trans!osto !ara o artigo 10 U do :':N2000 V re/ere%se *s gincid6ncias sobre o s,tioh
>0
e no necessariamente *s incid6ncias de Isto 3# o )ue im!orta a/erir 3 a
actividades localizadas no s,tio
gravidade dos im!actos causados sobre as es!3cies ou os %abitats
9A:IA A7FaAN2:A A:AGdO # mInstituio concreta e !roteco e/ectiva da rede natura 2000 V alguns !roblemasn# cit # ! 2C 76 &omo# ali"s# a !r5!ria 9A:IA A7FaAN2:A A:AGdO recon$ece em mO (aul de Arzila e a (roteco do (atrim5nio Naturaln# cit # ! T2 A Autora cita documentos da &omisso Furo!eia onde se a/irma )ue a delimitao# em abstracto# de zonas%tam!o seria e4traordinariamente di/,cil# em /uno da grande diversidade# )uer das instalaes ou actividades $umanas# )uer das es!3cies e %abitats naturais &om e/eito# 3 )uase im!oss,vel calcular# a $riori# a distBncia 5!tima entre uma actividade !oluente e uma zona classi/icada# uma vez )ue o ti!o de im!actos e o seu alcance de!endem de m1lti!los /actores con-ugados 77 Publin$ado nosso 78 A )ual /oi mantida# sem alteraes# !elo artigo T U da 2irectiva Babitats 79 Publin$ado nosso 80 Publin$ado nosso
75
174
!rotegidos#
inde!endentemente
do
>1
lugar
onde
actividade
!otencialmente lesiva 3 levada a cabo
(ara al3m disso# e !or 1ltimo# os artigos E U# n U E e 10 U da 2irectiva Babitats V bem como# em (ortugal# o artigo T U%& do :':N2000 V salientam a im!ortBncia# a !ar das zonas classi/icadas# da !reservao de corredores ecol5gicos
>2
9ais concretamente# !or /orma a mel$orar
a coer6ncia ecol5gica da :ede Natura 2000# os Fstados%9embros devem manter e# se !oss,vel# desenvolver os elementos !aisag,sticos de im!ortBncia /undamental !ara a /auna e a /lora selvagens Fstes so todos os elementos naturais g)ue# !ela sua estrutura linear e cont,nua <tais como rios e ribeiras e res!ectivas margens ou os sistemas tradicionais de delimitao dos cam!os? ou !elo seu !a!el de es!ao de ligao <tais como lagos e lagoas ou matas?# so essenciais * migrao# * distribuio geogr"/ica e ao intercBmbio gen3tico de es!3cies selvagensh Fm suma# $" v"rios ind,cios na legislao em a!reo de )ue o regime de !roteco dos s,tios da :ede Natura 2000 !oder" ter im!licaes /ora dos seus limites geogr"/icos F# como vimos# e4istem boas razes !ara )ue assim se-a No estamos !erante locais estan)ues ou reservas /ec$adas ao e4terior (elo )ue# embora no este-a /ormalmente !revista a e4ist6ncia de zonas%tam!o ou a delimitao V a r3gua e es)uadro V de "reas de transio# o )ue 3 certo 3 )ue as medidas de conservao das es!3cies selvagens e res!ectivos %abitats no !odem estar con/inadas# em termos estritos# a uma determinada -urisdio territorial# nem devem cessar abru!tamente logo )ue ultra!assada a res!ectiva lin$a divis5ria# veri/icando%se antes um e/eito irradiante )ue se !ro-ecta sobre as "reas circundantes
Neste sentido# vd 9A:IA A7FaAN2:A A:AGdO # mO (aul de Arzila e a (roteco do (atrim5nio Naturaln# cit # ! T1@ e NI&O7AP 2F PA2F7FF:# m7a &onservation des 8abitats Naturels en 2roit &ommunautairen# cit # ! 2C 82 Pobre o tema# c/r 9A:IA A7FaAN2:A A:AGdO # mInstituio concreta e !roteco e/ectiva da rede natura 2000 V alguns !roblemasn# cit # ! 2J
81
175
0505 Hedidas de conser%a)o dos habitats As 2irectivas Aves e Babitats V e# conse)uentemente# o :':N2000 V cont6m regras relativas * conservao de %abitats e regras relativas * !roteco de es!3cies As !rimeiras versam sobre mat3rias como o ordenamento e a gesto dos s,tios )ue integram a :ede Natura 2000# sobre as obrigaes dos Fstados na !reservao desses s,tios e ainda sobre o ti!o de actividades $umanas )ue a, !odem ou no ser levadas a cabo As segundas versam sobre mat3rias como a col$eita# ca!tura ou abate de es!3cies# a introduo de es!3cies no ind,genas# a recol$a e tratamento de animais selvagens !ara !romover a sua recu!erao# criao em cativeiro ou devoluo ao meio natural# a anil$agem# a ta4idermia# etc <incluindo# !ortanto# tanto medidas in situ como medidas ex situ? No !resente estudo ocu!ar%nos%emos# to%s5# das regras relativas * conservao de %abitats No /undo# o )ue !retendemos con$ecer 3 o regime -ur,dico a )ue /icam su-eitas as zonas classi/icadas im!endem sobre as e(Fs e as eF&s Ora# neste Bmbito# o !rimeiro !roblema a resolver 3 o seguinteA a !artir de )uando entra em vigor o regime de !roteco dos %abitatsY &omo vimos su$ra# o !rocesso de classi/icao dos s,tios da :ede Natura 2000 V sobretudo no )ue diz res!eito *s eF&s V 3 um !rocesso evolutivo e /aseado 2a, )ue se colo)ue a )uesto de saber )ual o momento e4acto a !artir do )ual o re/erido regime 3 a!lic"vel e#
>J >E
ou# noutros
termos# )uais as medidas de !roteco )ue# !or /ora da lei#
2os %abitats naturais# )ue so tutelados em /uno da sua valia ecol5gica intr,nseca# e dos %abitats das es!3cies# cu-a conservao 3 instrumental * salvaguarda das es!3cies selvagens em !erigo 84 Pem !re-u,zo# naturalmente# do e/eito irradiante a )ue aludimos su$ra
83
176
conse)uentemente# as res!ectivas medidas de conservao !assam a ser e4ig,veis

>C >S
Pobre o tema dis!em# !or um lado# o artigo J U# n U S da 2irectiva Babitats e# !or outro lado# os artigos T U%A e T U%B do :':N2000# embora com solues no inteiramente coincidentes se-a )uali/icado como PI&
>T
2e acordo com o
!rimeiro !receito# o regime de !roteco 3 a!lic"vel logo )ue um s,tio O legislador nacional# !or3m# levou esta
>>
regra ainda mais longe# !revendo )ue# mal um s,tio integre a 7NP# /ica transitoriamente subordinado ao regime !r5!rio das eF&s 0uanto *s e(Fs# o seu estatuto a!lica%se *s gdesignadas ou a designarh# o )ue signi/ica )ue a res!ectiva !roteco -ur,dica no necessita de aguardar o momento /ormal de classi/icao No obstante a assinalada diverg6ncia normativa# o )ue 3 certo 3 )ue# mesmo no 2ireito &omunit"rio# dever" considerar%se V !or /ora do !rinc,!io da lealdade
>=
V )ue assim )ue um Fstado%9embro demonstra
a inteno de vir a classi/icar um determinado s,tio# /ica obrigado a !roteg6%lo ou# !elo menos# a abster%se de com!ortamentos )ue !on$am em causa os valores ecol5gicos nele inscritos ] a)uilo )ue se tem designado !or mobrigao de standstilln # no sentido em )ue o Fstado /ica im!edido de# !reviamente * classi/icao /ormal e de/initiva do s,tio# ado!tar )ual)uer atitude )ue !ossa colocar em !erigo ou
=0
&/r NI&O7AP 2F PA2F7FF:# m7a &onservation des 8abitats Naturels en 2roit &ommunautairen# cit # !! 2S e 2C 86 Kd tamb3m o artigo S U# n U J da mesma 2irectiva 87 NI&O7AP 2F PA2F7FF: considera )ue s5 assim 3 )uanto ao regime geral de conservao de/inido no artigo C U# n U 2 da 2irectiva Babitats# mas -" no )uanto *s medidas es!ec,/icas de conservao a )ue /az re/er6ncia o artigo C U# n U 1 da mesma 2irectiva &/r m7a &onservation des 8abitats Naturels en 2roit &ommunautairen# cit # ! 2E 88 2e acordo com 'OP] 9`:IO .F::FI:A 2F A79FI2A# 3 o !r5!rio +'UF )ue e4ige esta soluo &/r mFnergia e conservao da naturezan# cit # ! 1T> 89 Actualmente constante do artigo J U# n U E do +ratado da Unio Furo!eia 90 :e/erindo%se a esta obrigao# c/r 9A:IA A7FaAN2:A A:AGdO # m&onsideraes sobre a inter!retao e o e/eito nacional do 2ireito &omunit"rio !ara a !roteco das aves e seus %abitats a !ro!5sito da localizao da nova !onte sobre o +e-o em 7isboan# cit # !! >= e ss
85
177
inutilizar essa mesma classi/icao# !re-udicando assim o cum!rimento dos ob-ectivos conservacionistas em causa Analisada a vig6ncia tem!oral do regime -ur,dico da :ede Natura 2000# debrucemo%nos agora sobre o res!ectivo conte1do F a)uilo )ue imediatamente salta * vista 3 )ue# di/erentemente do )ue se !assa )uanto ao !rocesso de classi/icao dos s,tios V )ue# como vimos# 3 distinto !ara as e(Fs e !ara as eF&s V# o regime de conservao a )ue /icam su-eitos 3 $omog3neo Isto !or)ue# no obstante a e4ist6ncia de duas directivas aut5nomas# a cl"usula geral de !roteco 3 a mesma V no igual# mas e4actamente a mesma Peno# ve-amos O artigo J U# n U J da 2irectiva Aves sintetizava as obrigaes de tutela das zonas classi/icadas nos seguintes termosA gOs Fstados%9embros tomaro as medidas ade)uadas !ara evitar# Wnas e(FsX# a !oluio ou a deteriorao dos %abitats# bem como as !erturbaes )ue a/ectam as aves# desde )ue ten$am um e/eito signi/icativo a !ro!5sito dos ob-ectivos do !resente artigo (ara al3m destas zonas de !roteco# os Fstados%9embros es/oram%se igualmente !or evitar a !oluio ou a deteriorao dos %abitatsh Pucede )ue# em 1==2# o artigo T U da 2irectiva Babitats revogou esta norma V rectius# a !rimeira /rase desta norma V substituindo%a !elas obrigaes decorrentes dos n Us 2# E e J do artigo C U da !r5!ria 2irectiva Babitats A cl"usula geral de !roteco de toda a :ede Natura 2000 !assou# ento# a constar do artigo C U# n U 2 da 2irectiva Babitats# )ue sintetiza as obrigaes de tutela das zonas classi/icadas nos seguintes termosA gOs Fstados%9embros tomaro as medidas ade)uadas !ara evitar WLX a deteriorao dos %abitats naturais e dos %abitats de es!3cies# bem como as !erturbaes )ue atin-am as es!3cies !ara as )uais as zonas /oram designadas# na medida em )ue essas !erturbaes !ossam vir a ter um e/eito signi/icativo# atendendo aos ob-ectivos da !resente directivah
178
2uas concluses !odem retirar%se acerca desta evoluo normativa A !rimeira V e a )ue nos interessava a)ui salientar V 3 )ue )uer e(Fs# )uer eF&s so reguladas !elo mesmo !receito <o artigo C U# n Us 2# E e J da 2irectiva Babitats? # !elo )ue o res!ectivo regime de !roteco 3# naturalmente# comum A segunda diz res!eito *s inovaes introduzidas !elo artigo C U da 2irectiva Babitats# )ue esclareceram v"rias d1vidas e ambiguidades resultantes da letra do artigo J U# n U J da 2irectiva Aves # mas# ao mesmo tem!o# abriram a !orta !ara# veri/icado um determinado circunstancialismo# ser admitida# em !lena :ede Natura 2000# a concretizao de !lanos ou !ro-ectos ne/astos !ara a biodiversidade Atentemos# !ois# de /orma muito breve# nas !rinci!ais di/erenas entre o !receito antigo e o novo A dei4ou de se mencionar a !oluio @ /icou claro )ue toda e )ual)uer deteriorao de %abitats 3 !roibida# ao contr"rio da !erturbao de es!3cies# )ue a!enas 3 censur"vel )uando !roduza um e/eito signi/icativo @ dei4ou de se atender a!enas aos ob-ectivos do artigo em causa# mas antes# de /orma mais lata# aos
NI&O7AP 2F PA2F7FF: sustenta# !or3m# )ue s5 as e(Fs /ormalmente classi/icadas 3 )ue /icam su-eitas ao regime do artigo C U# n Us 2# E e J da 2irectiva Babitats@ -" os locais )ue deveriam ter sido classi/icados como e(Fs mas no o /oram <e aos )uais# segundo a -uris!rud6ncia do +'UF# se a!lica# * mesma# o regime de !roteco da :ede Natura 2000# como vimos su$ra?# continuam abrangidos !elo regime traado no artigo J U# n U J da 2irectiva Aves &/r m7a &onservation des 8abitats Naturels en 2roit &ommunautairen# cit # ! 2J 92 &om !articular desta)ue !ara a )uesto de saber se a e4ig6ncia de me/eito signi/icativon se a!licava a!enas *s !erturbaes )ue a/ectam as es!3cies !rotegidas ou tamb3m * deteriorao dos res!ectivos %abitats 93 &/r tamb3m# !ara uma com!arao entre estes !receitos# 9A:IA A7FaAN2:A A:AGdO# mO (aul de Arzila e a (roteco do (atrim5nio Naturaln# cit # ! CT@ e# da mesma Autora# mInstituio concreta e !roteco e/ectiva da rede natura 2000 V alguns !roblemasn# cit # !! EE e EJ 94 9ani/estando a sua concordBncia com a su!resso do voc"bulo m!oluion# g!ois a !oluio tanto !ode ser uma /orma de deteriorao como de !erturbao# e neste 1ltimo caso# com ou sem e/eito signi/icativo# con/orme o grau e o ti!o de !oluio consideradah# c/r 9A:IA A7FaAN2:A A:AGdO # m&onsideraes sobre a inter!retao e o e/eito nacional do 2ireito &omunit"rio !ara a !roteco das aves e seus %abitats a !ro!5sito da localizao da nova !onte sobre o +e-o em 7isboan# cit # ! 10T 95 Pobre a di/erena semBntica V e res!ectivas conse)u6ncias -ur,dicas V entre a mdeterioraon e as m!erturbaesn vd 9A:IA A7FaAN2:A A:AGdO # m&onsideraes sobre a inter!retao e o e/eito nacional do 2ireito &omunit"rio !ara a !roteco das aves e seus %abitats a !ro!5sito da localizao da nova !onte sobre o +e-o em 7isboan# cit # !! 10T a 10=
91
=1
=2
=E
=J
=S
179
ob-ectivos da 2irectiva@ e# !or /im# !assou a e4igir%se uma an"lise das incid6ncias ambientais dos !lanos ou !ro-ectos a levar a cabo nos s,tios da :ede Natura 2000# !ermitindo%se )ue mesmo a)ueles )ue se-am ob-ecto de concluses negativas !ossam concretizar%se# desde )ue recon$ecido o seu interesse !1blico e ado!tadas as necess"rias medidas com!ensat5rias <artigo C U# n Us E e J da 2irectiva Babitats?
=C
Uma )uesto )ue a doutrina tem discutido longamente a !ro!5sito da cl"usula geral de !roteco das zonas classi/icadas consiste em saber se essa norma tem ou no e/eito directo K"rios Autores entendem )ue sim# sustentando )ue# em caso de no trans!osio# os Fstados% 9embros se encontram# ainda assim# vinculados * !roteco das zonas classi/icadas nos termos de/inidos !ela 2irectiva
=T
Fm (ortugal# contudo# o Pu!remo +ribunal Administrativo <P+A? -" teve o!ortunidade de decidir em sentido contr"rio No c3lebre caso da !onte sobre o +e-o# a)uele +ribunal concluiu# ainda relativamente ao artigo J U# n U J da 2irectiva Aves# )ue embora a norma e/ectivamente no tivesse sido trans!osta# ela no !ossu,a e/eito directo vertical g!or)ue dela no resulta !ara o Fstado uma obrigao !er/eitamente clara# !recisa e incondicionalh
=>
Fsta
concluso
deveu%se
essencialmente ao /acto de as leses * biodiversidade )ue o Fstado est" obrigado a evitar serem de/inidas atrav3s de uma e4!resso )ue 3 tudo menos un,voca <gdesde )ue ten$am um e/eito signi/icativoh? Na verdade# o !receito em e4ame usa# no um# mas dois conceitos indeterminados ti!o
96
==
<ge/eito signi/icativoh# na !reviso@ e gmedidas
:elativamente a este 1ltimo as!ecto# ve-a%se a an"lise mais !ormenorizada )ue /aremos infra# no !onto E 97 Neste sentido# c/r # entre outros# 9A:IA A7FaAN2:A A:AGdO # mO (aul de Arzila e a (roteco do (atrim5nio Naturaln# cit # !! CE e ss @ e NI&O7AP 2F PA2F7FF: # m7a &onservation des 8abitats Naturels en 2roit &ommunautairen# cit # ! 2> 98 &/r ac5rdo da 2 _ subseco de contencioso administrativo do P+A# de 1J de 9aro de 1==S# e4arado no !roc n U E1 SES 99 &/r a distino entre conceitos classi/icat5rios V )ue gse re/erem a situaes individualiz"veis como constitutivas de uma classe ou soma de acontecimentos substancialmente id6nticosh e cu-o !reenc$imento !ermite a!enas guma 1nica soluo correcta# -usti/icando%se o !leno e4ame do -uiz !ara veri/icar se /oi essa a
180
ade)uadash# na estatuio? O )ue# de /acto# !ermite )uestionar o car"cter claro e !reciso da norma Acresce )ue# na verso resultante da 2irectiva Babitats# se admitiu )ue certas leses# ainda )ue signi/icativas# !ossam ser e4ce!cionalmente autorizadas !elos Fstados% 9embros Isto 3# mesmo )ue# numa !rimeira /ase# se consiga ultra!assar a incerteza normativa a!urando# sem margem !ara d1vidas# )ue certa actividade !roduz um e/eito signi/icativo sobre uma zona classi/icada# ainda assim essa actividade !oder" acabar !or ser viabilizada se se entender )ue 3 de interesse !1blico O )ue signi/ica )ue o Fstado ret3m sem!re alguma dose de discricionariedade na determinao dos !lanos eDou !ro-ectos )ue# !or /ora do regime da :ede Natura 2000# !odem ou no ser concretizados
100 101
O racioc,nio do P+A# todavia# no convenceu a doutrina
Fntre outros
argumentos# salientou%se )ue a e4ig6ncia de car"cter signi/icativo diz res!eito a!enas *s !erturbaes sobre as es!3cies e no * deteriorao dos %abitats
102
F $ouve )uem# !ara sustentar a tese do
e/eito directo# c$amasse * colao a -uris!rud6ncia do +'UF# su$ra re/erida# de acordo com a )ual mesmo nos s,tios no /ormalmente
ado!tadah V e conceitos indeterminados ti!o V cu-a a!licao ao caso concreto genvolve a emisso de -u,zos de valor )ue inevitavelmente cont6m elementos sub-ectivos# muitos deles integrados numa !rognoseh V em 'OP] 9ANUF7 P]:KU7O &O::FIA# Le#alidade e autonomia contratual nos contratos administrativos # &oimbra# 1=>T# !! 11T e ss 100 Nem !or isso# todavia# o +'UF se coibiu de recon$ecer e/eito directo * an"lise de incid6ncias ambientais !revista no artigo C U# n U E da 2irectiva Babitats A !ro!5sito de uma !rovid6ncia cautelar sobre a utilizao de um determinado m3todo tradicional de !esca nos (a,ses Bai4os# a)uele +ribunal decidiu )ue# mesmo na /alta de trans!osio <e uma vez decorrido o res!ectivo !razo?# os tribunais nacionais !odem e devem controlar o res!eito# !or !arte das autoridades com!etentes# dos limites * discricionariedade de avaliao decorrentes do citado !receito &/r o ac5rdo do +'UF# de T de Petembro de 200J# no !rocesso n U &%12TD02# dis!on,vel em $tt!ADDcuria euro!a eu 101 &/r as /ortes cr,ticas )ue 9A:IA A7FaAN2:A A:AGdO des/ere * deciso do P+A# !rocurando desmontar a res!ectiva argumentao# em mO (aul de Arzila e a (roteco do (atrim5nio Naturaln# cit # ! CE e ss 102 Algo )ue# no entanto# * luz do artigo J U# n U J da 2irectiva Aves V sobre o )ual o P+A se !ronunciou V no era nada claro (or outro lado# este argumento !rova demenos !ois se# relativamente * deteriorao de %abitats# os Fstados e/ectivamente no dis!em de )ual)uer margem de a!reciao valorativa# a verdade 3 )ue a t6m )uanto * gravidade das !erturbaes )ue atin-am as es!3cies
181
classi/icados <mas )ue o devessem ter sido? 3 a!lic"vel o regime de !roteco da :ede Natura 2000
10E
Fsta 3# todavia# uma discusso )ue $o-e se encontra em grande medida ultra!assada# uma vez )ue o re/erido regime de !roteco da :ede Natura 2000 -" /oi trans!osto !ara o ordenamento -ur,dico interno Assim sendo# e !resumindo )ue a trans!osio /oi correctamente e/ectuada# a invocao do e/eito directo !erde relevBncia# $avendo antes )ue atender * /orma como o 2ireito !ortugu6s de/ine o estatuto das zonas classi/icadas e aos mecanismos -ur,dicos atrav3s dos )uais !retende assegurar a res!ectiva !roteco ambiental Kale a !ena# !ortanto# centrarmos a nossa ateno no :':N2000 territ5rio nacional# integram a :ede Natura 2000 F 3
10J
] a,
)ue se encontra !lasmado o regime de !roteco dos s,tios )ue# no esse# conse)uentemente# o di!loma )ue ser" ob-ecto do nosso estudo e sobre o )ual /aremos uma a!reciao cr,tica Naturalmente )ue# estando em causa um instituto )ue tem a sua g3nese e o seu /undamento no 2ireito &omunit"rio derivado# no !oderemos dei4ar de /azer re/er6ncia V sem!re )ue se -usti/i)ue V *s regras constantes das 2irectivas Aves e Babitats 9as no 3 esse# contudo# o cerne do !resente trabal$o O nosso ob-ectivo consiste# isso sim# em avaliar as solues )ue o legislador nacional encontrou !ara concretizar o !arBmetro (ortugal -us%euro!eu (elo )ue# doravante# /ocar%nos%emos essencialmente no modo como a :ede Natura 2000 est" regulada em
'uris!rud6ncia essa# !or3m# )ue tem mais a ver com as conse)u6ncias do incum!rimento do dever de classi/icao dos s,tios a!ro!riados * conservao da natureza do )ue# !ro!riamente# com a /alta de trans!osio da cl"usula geral de salvaguarda dos valores naturais !ertencentes * :ede Natura 2000 104 Isto 3# no 2ecreto%7ei n U 1J0D==# de 2J de Abril# tal como alterado <e re!ublicado? !elo 2ecreto%7ei n U J=D200S# de 2J de .evereiro
103
182
O regime das eF&s encontra%se regulado no artigo T U do :':N2000
10S
)ue !rev6# !or um lado# uma obrigao gen3rica de conservao
10C
<!ro3mio do n U 2? e# !or outro lado# diversas medidas es!ec,/icas de conservao <al,neas do n U 2? e ainda outras medidas com!lementares <n U E? Fstas medidas encontram%se de!ois densi/icadas noutros !receitos# /ormando# no seu con-unto# o n1cleo duro ou o cor!o essencial e estruturante da tutela -ur,dica )ue 3 assegurada# no nosso !a,s# aos s,tios da :ede Natura 2000 :elativamente *s e(Fs# o seu regime consta do artigo T U%B do :':N2000 )ue# !or um lado# traa uma obrigao gen3rica de conservao <n U 1? e# !or outro lado# remete !ara o regime !r5!rio das eF&s <n U 2? &onv3m registar )ue a re/erida obrigao gen3rica de conservao se encontra redigida em moldes anacr5nicos
10T
2e todo o modo# o )ue
im!orta agora relevar 3 )ue as medidas de conservao !revistas !ara as eF&s acabam !or se a!licar tamb3m *s e(Fs O )ue# mais uma vez# vem com!rovar o car"cter $omog3neo e uni/orme do regime de !roteco dos s,tios da :ede Natura 2000 Ke-amos# ento# uma !or uma# as medidas de conservao re/eridas no artigo T U do :':N2000 050565 Ordenamento do territ+rio Uma das mais im!ortantes medidas de conservao da :ede Natura 2000 !rende%se com o ordenamento do res!ectivo territ5rio
105
Fsta
Pendo )ue# !or /ora do artigo T U%A# este regime 3 a!lic"vel aos s,tios logo a !artir do momento em )ue integram a 7NP# como vimos su$ra O )ue# ali"s# !ermite )uestionar se a classi/icao desses s,tios como eF&s no acabar" !or ser um mero !r5%/orma 106 Fm )uase tudo semel$ante * cl"usula geral constante do artigo C U# n U 2 da 2irectiva Babitats 107 Isto 3# o artigo T U%B# n U 1 do :':N2000 transcreve a /5rmula# -" revogada# do artigo J U# n U J da 2irectiva Aves .ica a ideia# !ortanto# de )ue o legislador nacional !ura e sim!lesmente no se a!ercebeu )ue essa norma -" $avia sido# entretanto# substitu,da !elo artigo C U# n Us 2# E e J da 2irectiva Babitats O )ue revela uma incom!et6ncia e uma /alta de rigor absolutamente lament"veis# sobretudo se considerarmos )ue a re/erida evoluo normativa teve lugar em 1==2# v"rios anos antes da a!rovao# em 1===# e do !osterior a!er/eioamento# em 200S# do :':N2000
183
medida encontra%se enunciada no artigo T U# n U 2# al,nea a? do :':N2000# sendo de!ois desenvolvida no artigo > U do mesmo di!loma A, se !rev6em dois n,veis distintos de !lani/icao com um en/o)ue conservacionistaA o n,vel sectorial e o n,vel local <i? (lano Pectorial da :ede Natura 2000 2e acordo com o n U J do re/erido artigo > U# ga e4ecuo da :ede Natura 2000 3 ob-ecto de um !lano sectorialh# o )ual deve# gtendo em conta o desenvolvimento econ5mico e social das "reas abrangidash# estabelecer gorientaes !ara a gesto territorialh dos s,tios e gmedidas re/erentes * conservao das es!3cies de /auna# /lora e %abitatsh Os !lanos sectoriais so# nos termos do artigo ES U do :egime 'ur,dico dos Instrumentos de Gesto +erritorial <:'IG+? !rogramao ou de concretizao das
10>
# ginstrumentos de
diversas !ol,ticas com
incid6ncia na organizao do territ5rioh# nomeadamente nos dom,nios dos trans!ortes# das comunicaes# da energia e dos recursos geol5gicos# da educao e da /ormao# da cultura# da sa1de# da $abitao# do turismo# da agricultura# do com3rcio# da ind1stria# das /lorestas e do ambiente (ois bem# o legislador entendeu )ue se -usti/icava a e4ist6ncia de um !lano sectorial )uanto * !ol,tica de salvaguarda da biodiversidade )ue se materializa# geogra/icamente# nos s,tios da :ede Natura 2000 +al o!o -" /oi criticada na doutrina# com base no argumento de )ue a conservao da natureza no deve assumir uma ,ndole sectorial# mas antes transversal a todas as !ol,ticas !1blicas
10=
Pe-a como /or# a lei 3 clara ao e4igir a a!rovao de um instrumento !lani/icat5rio )ue incida de modo es!ec,/ico sobre as e(Fs e eF&s#
A!rovado !elo 2ecreto%7ei n U E>0D==# de 22 de Petembro <-" !or diversas vezes modi/icado# nomeadamente !elo 2ecreto%7ei n U JCD200=# de 20 de .evereiro# )ue re!ublica o di!loma# e !elo 2ecreto%7ei n U 1>1D200=# de T de Agosto? 109 &/r 'OP] 9`:IO .F::FI:A 2F A79FI2A# mO vel$o# o novo e o reciclado no direito da conservao da naturezan# cit # ! J>
108
184
de/inindo um con-unto de recomendaes ou directrizes )uanto ao seu ordenamento territorial Fste des,gnio /oi !osto em marc$a !ela :esoluo do &onsel$o de 9inistros n U CCD2001# de C de 'un$o# )ue determinou a elaborao do (lano Pectorial da :ede Natura 2000 <(P:N2000?# o )ual veio# sete anos de!ois# a ser a!rovado !ela :esoluo do &onsel$o de 9inistros n U 11S%AD200># de 21 de 'ul$o Numa breve a!reciao# !ode concluir%se )ue se trata de um documentoA i? antes de mais# e4tremamente longo e e4austivo <com cerca de JS0 !"ginas?@ ii? de teor marcadamente t3cnico# logo# di/icilmente a!reens,vel @ iii? cu-as !eas gr"/icas a!resentam uma escala <1A100 000? bastante im!recisa @ iv? e )ue# )uanto ao seu conte1do# consiste essencialmente num re!osit5rio de /ic$as </ic$as de %abitats e de es!3cies? )ue !rocedem * inventariao e caracterizao da biodiversidade e4istente# identi/icam os riscos ou ameaas mais signi/icativos e dei4am orientaes de gesto 2o !onto de vista -ur,dico# !or3m# o as!ecto )ue mais im!orta salientar 3 )ue estamos !erante um !lano sem e/ic"cia !lurisub-ectiva# isto 3# um !lano )ue no vincula entidades !rivadas# mas a!enas entidades !1blicas Ao contr"rio dos !lanos es!eciais de ordenamento do territ5rio <(FO+s? e dos !lanos munici!ais de ordenamento do territ5rio <(9O+s? V )ue de/inem o regime de uso e ocu!ao do solo# em termos directamente e imediatamente vinculantes !ara os !articulares V# os !lanos sectoriais a!enas obrigam os 5rgos administrativos
112 111 110
Obrigam# desde logo# os 5rgos administrativos res!ons"veis !ela a!rovao dos (FO+s e dos (9O+s# !ara onde devem# naturalmente# ser vertidas as regras e orientaes constantes dos !lanos sectoriais Ou se-a# embora as determinaes dos !lanos sectoriais se-am obrigat5rias# elas s5 se tornam e/ectivamente o!eracionais )uando so concretizadas noutros !lanos mais detal$ados
Palientando este as!ecto# 'OP] 9`:IO .F::FI:A 2F A79FI2A# ult loc cit # !! J>%J= &/r 'OP] 9`:IO .F::FI:A 2F A79FI2A# ult loc cit # ! J= 112 &/r artigo E U do :'IG+
110 111
185
No caso do (P:N2000# este obriga ainda# segundo o artigo 10 U# n U J do :':N2000# os 5rgos administrativos a )uem incumbe su-eitar ou no determinados !ro-ectos a uma avaliao de im!acte ambiental Pucede )ue# ao contr"rio do !revisto# o (P:N2000 no identi/ica claramente os crit3rios a )ue deve obedecer tal deciso 2e resto# o re/erido !receito legal encontra%se -" desactualizado# !elas razes )ue veremos infra Fm resultado do )ue !recede# !odemos a/irmar )ue o (P:N2000 3 um instrumento -ur,dico !ouco o!erativo
11E
No 3# nem um !lano de
ordenamento !lurisub-ectivo# nem um concreto !lano de gesto das zonas classi/icadas# nem se)uer um !lano )ue regule directamente o uso do solo# mas to%s5 um documento en)uadrador e !rogram"tico Um documento )ue regista# numa macro%escala# os valores naturais !rotegidos e os conte4tualiza# /ormulando um con-unto de orientaes !ara a sua salvaguarda V orientaes essas )ue# !ara se tornarem e/ectivas# tero de ser de!ois trans!ostas !ara um (FO+ ou um (9O+ <ii? (lanos Fs!eciais e 9unici!ais de Ordenamento do +errit5rio O artigo > U do :':N2000 no se limita# !or3m# a !rever a e4ist6ncia de um !lano sectorial (rev6 ainda )ue a conservao das es!3cies e dos %abitats !rotegidos se-a assegurada atrav3s de instrumentos de gesto territorial de Bmbito local V )ue sero# em regra# (9O+s@ ou (FO+s# )uando se trate de e(Fs ou eF&s !or eles abrangidas <vd # )uanto a este 1ltimo caso# o n U 2 do artigo > U? Ou se-a# o legislador nacional entendeu )ue# a !ar da !lani/icao sectorial# o bom ordenamento da :ede Natura 2000 carecia de uma !lani/icao mais !recisa e de !ro4imidade (ara esse e/eito# recorreu aos !lanos !lurisub-ectivos -" $o-e !revistos na leiA se a "rea em causa estiver abrangida !or um (FO+# ser" a, )ue se introduziro V em obedi6ncia *s orientaes constantes do (P:N2000 V as g!revises#
113
Neste sentido# 'OP] 9`:IO .F::FI:A 2F A79FI2A# ult loc cit # ! JT
186
restries e determinaesh mais a!ro!riadas * conservao das es!3cies e dos %abitats !rotegidos@ se no# ser" o (9O+ territorialmente a!lic"vel V em !rinc,!io um (lano 2irector 9unici!al <(29? V a contem!lar essas mesmas regras Outra o!o !oss,vel teria sido a !reviso de um novo ti!o de (FO+# es!eci/icamente direccionado !ara a gesto territorial das e(Fs e eF&s Pendo os (FO+s instrumentos !articularmente vocacionados !ara a tutela de valores ecol5gicos# /aria sentido a sua consagrao tamb3m !ara e/eitos da :ede Natura 2000 9as# !or outro lado# isso levaria a uma multi!licao do ti!o e do n1mero de !lanos es!eciais# com os inerentes !roblemas de sobre!osio <agravados !elo /acto de muitos dos s,tios da :ede Natura 2000 constitu,rem# simultaneamente# "reas !rotegidas# albu/eiras de "guas !1blicas# zonas de orla costeira ou estu"rios naturais# isto 3# territ5rios relativamente aos )uais -" se !rev6 a e4ist6ncia de um (FO+ !r5!rio? (elo )ue se revelou mais sensato o recurso aos instrumentos de gesto territorial -" e4istentes (or /orma a assegurar a com!atibilidade entre o (P:N2000 e os (FO+sD(9O+s )ue incidem sobre zonas classi/icadas# garantindo )ue as o!es do !rimeiro so e/ectivamente incor!oradas !elos segundos# o -" citado artigo > U !rev6 a ada!tao destes 1ltimos Assim# a)uando da !rimeira reviso ou alterao dos (FO+s e (9O+s em causa V e# em )ual)uer caso# no !razo m"4imo de seis anos a!5s a a!rovao do (P:N2000# isto 3# at3 201J
11J
V# devem a)ueles !lanos ser ada!tados *s

11S
medidas de conservao !revistas no !lano sectorial <n Us E e T? Fssa ada!tao decorrer" nos termos do artigo 2S U# n U 1 do :'IG+ segundo as regras !revistas no !r5!rio (P:N2000 <n U C? e
Pendo )ue o (P:N2000 !rev6 a sua !r5!ria reviso no !razo de cinco anos# isto 3# at3 201E 115 Kd ainda# com !otencial interesse !ara a )uesto em a!reo# os artigos 2E U# n U 2@ 2J U# n U E@ e 2S U# n U 2 do :'IG+
114
187
No )ue diz res!eito aos (9O+s )ue abrangem s,tios da :ede Natura 2000# no !odemos dei4ar de notar )ue se t6m veri/icado algumas di/iculdades de $armonizao ou# mais correctamente# alguns /ocos de tenso entre# !or um lado# o im!erativo de conservao da natureza e# !or outro lado# o interesse de desenvolvimento urban,stico F4em!lo disso mesmo 3 a !roblem"tica da de/inio dos n1cleos ou !er,metros urbanos
11C
] )ue# de acordo com o artigo = U# n U 2# al,nea a?
do :':N2000# a construo no interior dos !er,metros urbanos das zonas classi/icadas no carece de !arecer !r3vio do I&NB ou da &&2: territorialmente com!etente urbanos da "rea classi/icada F# de resto# a)uando da criao de
11T
algumas e(Fs $ouve mesmo a !reocu!ao de e4cluir os !er,metros Purgindo de!ois a )uesto de saber em
11>
)ue sede devem esses !er,metros ser delimitados <se no !r5!rio di!loma de classi/icao@ ou nos (9O+s sua delimitao in concreto
11=
?# bem como diverg6ncias )uanto *
Um outro e4em!lo# ainda neste dom,nio# de!reende%se do teor do artigo S U do 2ecreto%7ei n U E>J%BD==# de 2E de Petembro# segundo o )ual gsem!re )ue uma cBmara munici!al considere )ue o !arecer do I&N WLX no tomou em devida considerao as dis!osies dos seus !lanos munici!ais de ordenamento do territ5rio# !ode solicitar a rea!reciao da situao a e/ectuar !or des!ac$o con-unto dos 9inistros do F)ui!amento# do (laneamento e da Administrao do +errit5rio e do Ambienteh Fsta norma# )ue c$egou a ser lida como uma ca!itulao do des,gnio de !roteco da biodiversidade !erante os
&/r 'OP] 9`:IO .F::FI:A 2F A79FI2A# mO vel$o# o novo e o reciclado no direito da conservao da naturezan# cit # ! J= 117 &/r # )uanto * e(F do Fstu"rio do +e-o# o artigo 2 U# n U E do 2ecreto%7ei n U 2>0D=J# de S de Novembro 118 &omo# em tem!os# c$egou a constar e4!ressamente do artigo 2 U# n U 2 do 2ecreto% 7ei n U E>J%BD==# de 2E de Petembro# entretanto revogado !elo artigo S U do 2ecreto% 7ei n U J=D200S# de 2J de .evereiro 119 &omo sucedeu gno caso do aglomerado de Alcoc$ete# Wem )ueX no /oi !oss,vel# em sede de elaborao do (lano 2irector 9unici!al# c$egar a um consenso sobre o limite do seu !er,metro urbano# entenda%se# da "rea e4clu,da da e(F# tendo o di/erendo resultado na e4cluso de rati/icao de uma determinada "rea da)uele !er,metroh &/r o !reBmbulo do 2ecreto%7ei n U 1J0D2002# de 20 de 9aio
116
188
interesses desenvolvimentalistas das autar)uias locais # revelou%se bastante controversa +anto )ue veio a ser revogada !elo artigo S U do 2ecreto%7ei n U J=D200S# de 2J de .evereiro 050505 \esto (rosseguindo na an"lise das medidas de conservao da :ede Natura 2000 )ue se encontram !lasmadas no artigo T U do :':N2000# de!aramos# na al,nea b? do n U 2# com uma re/er6ncia * ggestoh dos s,tios +al ggestoh deve ser levada a cabo nos termos do artigo = U do mesmo di!loma# )ue tem !or e!,gra/e gactos e actividades condicionadosh O )ue signi/ica )ue# na !ers!ectiva do legislador# a gesto dos s,tios assenta na limitao de certo ti!o de condutas !otencialmente lesivas da biodiversidade
121
120
+rata%se V no !odemos
dei4ar de o assinalar V de uma viso um !ouco redutora Pe-a como /or# im!orta a!reciar# com um !ouco mais de detal$e# )uais os actos e actividades em )uesto e em )ue termos# de )ue modo ou com )ue intensidade eles se encontram condicionados Antes disso# !or3m# cum!re /azer uma breve aluso ao n U 1 do artigo = U do :':N2000# onde se estabelece uma obrigao gen3rica de conservao dos valores naturais !resentes na :ede Natura 2000 Na senda do artigo C U# n U 2 da 2irectiva Babitats# esti!ula%se a, )ue gas entidades da Administrao (1blica com interveno nas eF& Wsendo )ue este regime 3 e4tens,vel *s e(Fs# !or /ora do artigo T U%B# n U 2 do :':N2000X devem# no e4erc,cio das suas com!et6ncias# evitar a deteriorao dos %abitats naturais e dos %abitats das es!3cies# bem como as !erturbaes )ue atin-am es!3cies !ara as )uais as zonas
&/r 9A:IA A7FaAN2:A A:AGdO # mInstituio concreta e !roteco e/ectiva da rede natura 2000 V alguns !roblemasn# cit # ! EC 121 O artigo T U# n U E# al,nea a? do :':N2000 !rev6 ainda# como medida com!lementar de conservao da :ede Natura 2000# a eventual a!rovao de !lanos de gesto Kd infra
120
189
/oram designadas# na medida em )ue !ossam vir a ter um e/eito signi/icativo# atendendo aos ob-ectivos do !resente di!lomah Ora# tirando o /acto de se dirigir es!eci/icamente * Administrao (1blica# esta obrigao de conservao limita%se a co!iar os e4actos termos em )ue se encontra redigida a cl"usula geral do artigo T U# n U 2 do :':N2000# revelando%se# !ortanto# redundante (ara al3m de nada acrescentar ao )ue -" resulta da re/erida cl"usula geral# a obrigao em a!reo est" /ormulada em termos consideravelmente vagos# descrevendo o ob-ectivo a atingir mas sem descriminar os meios )ue devem ado!tados !ara o alcanar Bastante mais !reciso e concreto 3 o resto do artigo = U do :':N2000 7ogo no seu n U 2# cont3m uma listagem de actos e actividades cu-a realizao em zonas classi/icadas est" condicionada +rata%se de um elenco deveras abrangente e diversi/icado# )ue inclui desde obras de construo civil <al,nea a?? at3 * !r"tica de al!inismo# escalada ou montan$ismo <al,nea i?? 0ual)uer uma das aces )ue a, se
122
encontram descritas# desde )ue incida sobre um s,tio da :ede Natura 2000# /ica de!endente da !r3via obteno de um !arecer /avor"vel Paliente%se# no entanto# )ue este regime s5 se a!lica en)uanto os (FO+s ou (9O+s territorialmente relevantes no /orem revistos ou alterados de modo a inclu,rem !revises# restries e determinaes visando a conservao das es!3cies e %abitats !rotegidos <!ro3mio do n U 2? Isto 3# at3 os instrumentos de !laneamento do territ5rio ao n,vel local !assarem a incor!orar o ob-ectivo de conservao da natureza
12E
# as
actividades elencadas no n U 2 do artigo = U carecem de um controlo !r3vio# sob a /orma de !arecer@ a !artir da,# o e4erc,cio dessas
&$ama%se a ateno !ara o /acto de este !arecer no ser e4ig,vel )uanto a !ro-ectos classi/icados como (INc# nos termos do artigo 1= U do 2ecreto%7ei n U 2>SD200T# de 1T de Agosto 123 O )ue acontecer"# em !rinc,!io# )uando os mesmos /orem ada!tados *s medidas de conservao !revistas no (P:N2000# nos termos do artigo > U# n Us E e T do :':N2000
122
190
actividades !assa a ser regulado !elas normas de ordenamento territorial# dis!ensando%se o re/erido !arecer No obstante o car"cter !rovis5rio do regime em an"lise# im!orta !erceber mel$or como ele /unciona# designadamente )uais os re)uisitos em )ue assenta# as caracter,sticas de )ue se reveste e os e/eitos )ue tem o !arecer em causa Primo# $" )ue a!urar )uem 3 com!etente !ara a sua emisso Nos termos do n U 2 do artigo = U# o !arecer 3 dado !elo I&N <actualmente I&NBA Instituto da &onservao da Natureza e da Biodiversidade? ou !ela comisso de coordenao e desenvolvimento regional <&&2:? com!etente O )ue suscita# desde logo# a )uesto de saber )uando interv3m uma ou outra destas entidades &om base no n U T do mesmo artigo# conclui%se )ue a com!et6ncia !ertence# em !rinc,!io# ao I&NB# cabendo ao 9inistro do Ambiente e do Ordenamento do +errit5rio designar# !or des!ac$o# os casos em )ue essa com!et6ncia deve e4ercida !ela &&2: territorialmente com!etente
12J
+ecundo# $" )ue determinar )ual o !razo !ara a emisso do !arecer 2e acordo com o n U E do artigo = U# esse !razo 3 de JS dias 1teis contar da data da sua solicitao /ertio# $" )ue a/erir o )ue acontece caso esse !razo no se-a cum!rido Pegundo o n U S do artigo = U# o sil6ncio tem# neste caso# um e/eito
12S
Neste sentido# c/r AAKK# -rdenamento do /errit=rio! Urbanismo e 0ede Natura 7555 # Kolume I# &F2OUA# &oimbra# 200=# ! 2>= &ontudo# a !! 2>T da mesma obra sugere% se uma outra leitura <segundo a )ual gnos !ro-ectos de car"cter regional WLX o !arecer 3 da com!et6ncia das &&2:@ nos !ro-ectos mais locais 3 o Instituto da &onservao da Natureza e da Biodiversidade )ue deve emitir o !arecerh?# )ue acaba !or relegar o I&NB a um !a!el menor V o )ue# salvo o devido res!eito# no nos !arece correcto Pe-a como /or# a alternatividade da com!et6ncia <ainda !ara mais# em /uno de um des!ac$o ministerial? constitui uma soluo# no m,nimo# )uestion"vel# * luz do dis!osto no artigo 112 U# n U S da &:( e do !rinc,!io da legalidade da com!et6ncia# !lasmado no artigo 2= U# n U 1 do &(A 125 Fs!eci/icao desnecess"ria# dada a regra de contagem de !razos constante do artigo T2 U do &(A
124
191
!ositivo# isto 3# a aus6ncia de !arecer no devido !razo e)uivale * emisso de !arecer /avor"vel
12C
Uuarto# $" )ue descortinar )ual a /ora -ur,dica do !arecer em e4ame 2e!reende%se do n U 2 do artigo = U V ao e4igir um g!arecer /avor"velh !ara )ue certas actividades !ossam ter lugar V )ue estamos !erante um !arecer vinculativo# no sentido em )ue a sua recusa inviabiliza necess"ria e automaticamente o e4erc,cio da actividade !retendida Uuinto# $" )ue a!reciar )uais as garantias de )ue os !articulares dis!em contra este ti!o de !areceres# no caso de eles serem negativos Ao abrigo do n U C do artigo = U# gcabe recurso dos !areceres des/avor"veis !ara o 9inistro do Ambiente e do Ordenamento do +errit5rio# no !razo de E0 dias a contar da sua noti/icaoh Fsta norma convida a uma re/le4o adicional O /acto de o !arecer ser noti/icado directamente ao !articular# o /acto de o mesmo ser !ass,vel de recurso <$ier"r)uico# caso o !arecer ten$a sido emitido !or uma &&2:@ ou tutelar# caso o !arecer ten$a sido emitido !elo I&NB?# bem como o /acto de# nalgumas das situaes !revistas nas al,neas do artigo = U# n U 2# o !arecer no se destinar a !re!arar ou in/ormar uma deciso !osterior# levam%nos a )uestionar a verdadeira natureza -ur,dica do uid em a!reoA ser" mesmo um !arecerY ou um acto administrativo de ti!o autorizativo <ainda )ue# !or vezes# inserido num !rocedimento com!le4o e /aseado# de )ue /azem !arte outros actos administrativos?Y
Fm tom cr,tico# c/r 9A:IA A7FaAN2:A A:AGdO # mInstituio concreta e !roteco e/ectiva da rede natura 2000 V alguns !roblemasn# cit # ! EC Fm geral# contestando a utilizao da /igura do de/erimento t"cito em regimes -ur,dico%ambientais# c/r 7 UjP .I7I(F &O7AkO AN+UNFP# - $rocedimento administrativo de avalia()o de im$acto ambiental # &oimbra# 1==># !! 20> a 210@ KAP&O (F:FI:A 2A PI7KA# Qerde Cor de Direito! Li(Des de Direito do Ambiente# &oimbra# 2002# !! 1CC%1CT@ 'OP] F2UA:2O .IGUFI:F2O 2IAP# mO de/erimento t"cito da 2IA V mais um re!to * alterao do regime vigente <anotao ao Ac5rdo do +ribunal de 'ustia de 1J de 'un$o de 2001?n# in &F2OUA# 2 2001# !! T2 e ss @ &A:7A A9A2O GO9FP# 0isco e modifica()o do acto autoriCativo concretiCador de deveres de $rotec()o do ambiente # &oimbra# 200T# !! C1E e ss <onde# a !! C1S%C1T# so recenseados alguns casos V nen$um dos )uais relativamente a (ortugal V em )ue o +'UF -" se o!fs * consagrao do de/erimento t"cito em di!lomas nacionais de trans!osio de directivas comunit"rias em mat3ria ambiental?
126
192
(or /im# resta a!enas mencionar o n U J do artigo = U# o )ual V ainda )ue de /orma algo sibilina V !ermite lanar alguma luz sobre a articulao entre o !arecer sub Tudice e a avaliao ambiental das actividades a ele su-eitos O )ue a, se !rev6 3 )ue o !razo !ara a emisso do !arecer /ica sus!enso en)uanto se estiver a decidir sobre a su-eio ou no da actividade em causa a uma avaliao de im!acte ambiental <AIA? Fste com!asso de es!era -usti/ica%se !lenamente !or)ueA se no $ouver lugar a AIA# o !arecer deve# nos termos do artigo 10 U# n U S do :':N2000# incluir uma an"lise das incid6ncias ambientais da re/erida actividade@ mas# se $ouver lugar a AIA# o !arecer -" no necessita de !roceder a essa an"lise V !odendo# no entanto# neste 1ltimo caso# colocar%se a $i!5tese# ainda )ue no e4!ressamente contem!lada no :':N2000# de o !arecer em )uesto ser !ro/erido no seio do !rocedimento de AIA
12T
Koltaremos ao assunto mais adiante
050575 An3"ise de incid2ncias am&ientais MremissoN O artigo 10 U# n U 1 do :':N2000 dis!e )ue gas aces# !lanos ou !ro-ectos no directamente relacionados com a gesto de um s,tio WLX e no necess"rios !ara essa gesto# mas susce!t,veis de a/ectar essa zona de /orma signi/icativa# individualmente ou em con-ugao com outras aces# !lanos ou !ro-ectos# devem ser ob-ecto de avaliao de incid6ncias ambientais no )ue se re/ere aos ob-ectivos de conservao da re/erida zonah Atendendo * im!ortBncia de )ue a an"lise de incid6ncias ambientais se reveste na economia global do :':N2000# ao grau de detal$e com )ue !retendemos escal!elizar o seu regime -ur,dico e# !or /im# ao relevo
Algo de semel$ante encontra%se !revisto !ara os !ro-ectos classi/icados como (INc <no e4actamente a emisso do !arecer no seio do !rocedimento de AIA# mas a substituio desse !arecer !ela interveno do I&NB ou da &&2: no Bmbito da comisso de avaliao nomeada !ara e/eitos de AIA@ o )ue# em termos !r"ticos# vai dar ao mesmo?# embora a, !or determinao e4!ressa da lei &/r artigo 1= U# n U 2 do 2ecreto%7ei n U 2>SD200T# de 1T de Agosto
127
193
)ue merecem as desconcertantes concluses a )ue a nossa !es)uisa nos conduziu# esta mat3ria ser" devidamente analisada em ca!,tulo aut5nomo# !ara o )ual remetemos
0505P5 Vi*i"[ncia e Zisca"i(a)o O artigo T U# n U 1 do :':N2000 re/ere%se ainda# nas suas al,neas d? e e?# *s medidas de vigilBncia e de /iscalizao A vigilBncia# regulada no artigo 20 U# consiste na monitorizao sistem"tica do estado de conservao das es!3cies e %abitats !rotegidos Fsta tare/a com!ete ao Instituto da &onservao da :elativamente *s es!3cies Natureza e da Biodiversidade <I&NB? servios do 9inist3rio da Agricultura A /iscalizao# regulada no artigo 21 U# com!ete a diversas entidades administrativas e visa assegurar o res!eito !elas regras constantes do :':N2000 e res!ectiva legislao com!lementar# cu-o incum!rimento 3 !ass,vel de constituir um il,cito contra%ordenacional e de ser sancionado como tal 0505Q5 Hedidas com!"ementares de conser%a)o O artigo T U# n U E do :':N2000 !rev6 a !ossibilidade de serem de/inidas medidas com!lementares de conservao Fstas medidas sero concretizadas atrav3s da a!rovao de !lanos de gesto <al,nea a?? ou de outros instrumentos regulamentares# administrativos ou contratuais <al,nea b?? 0uanto aos !lanos de gesto# estes so a!rovados !or !ortaria con-unta do 9inistro do Ambiente e do Ordenamento do +errit5rio e dos
cineg3ticas# a vigilBncia est" tamb3m a cargo dos com!etentes
194
ministros com tutela sobre os sectores com interesses relevantes no s,tio da :ede Natura 2000 em )uesto Os !lanos de gesto so obrigatoriamente !recedidos de uma consulta !1blica# )ue segue os trBmites !revistos !ara os (FO+s No entanto# gcomo a lei determina a!enas a a!licao do regime !rocedimental dos !lanos es!eciais aos !lanos de gesto e no a sua absoluta coincid6ncia# estes !lanos no !odem ser considerados como !lanos es!eciais (or conse)u6ncia# eles no !odem ser directamente o!on,veis aos !articularesh
12>
0uanto aos demais instrumentos regulamentares# administrativos ou contratuais# o !receito em a!reo no acrescenta muito# limitando%se a e4igir )ue cum!ram os ob-ectivos de conservao visados !ela :ede Natura 2000 &um!re# no entanto# salientar V dado o !reconceito ainda e4istente nesta mat3ria
12=
V a !ossibilidade de a biodiversidade ser
tutelada !or via contratual Na celebrao deste ti!o de contratos deve ter%se !resente o dis!osto no regime econ5mico%/inanceiro da conservao natureza e da biodiversidade# institu,do !elo :'&NB# maxime o seu artigo ES U# )ue se re/ere !recisamente aos instrumentos contratuais !ass,veis de serem mobilizados em !rol da conservao da natureza 75 Em es!ecia", as de$ici2ncias da an3"ise de incid2ncias am&ientais 2ei4"mos intencionalmente !ara o /im a a!reciao do regime traado no artigo 10 U do :':N2000 No !or)ue se trate de um as!ecto menor# mas V bem !elo contr"rio V !or)ue a, se encontra !revista uma das mais im!ortantes medidas de conservao dos s,tios da :ede Natura 2000A a an"lise de incid6ncias ambientais <AIncA? F !or)ue#
AAKK# -rdenamento do /errit=rio! Urbanismo e 0ede Natura 7555 # Kolume I# cit # ! 2=C 2e acordo com esta mesma obra# os !lanos de gesto em causa devem# em virtude do !rinc,!io da ti!icidade dos !lanos urban,sticos# ser considerados !lanos sectoriais 129 Neste sentido# 'OP] 9`:IO .F::FI:A 2F A79FI2A# mO vel$o# o novo e o reciclado no direito da conservao da naturezan# cit #
128
195
como iremos constatar# este instituto !adece de s3rias de/ici6ncias na /orma como est" regulado# de/ici6ncias essas )ue im!orta e4aminar# comentar e denunciar 2e acordo com a de/inio constante do artigo E U# n U 1# al,nea !? do :':N2000# a AIncA consiste na gavaliao !r3via das incid6ncias ambientais das aces# !lanos ou !ro-ectos# )ue incumbe * entidade com!etente !ara a deciso /inal ou * entidade com!etente !ara emitir !arecer ao abrigo do !resente di!lomah &ontudo# no se !ode dizer )ue esta de/inio se-a !articularmente esclarecedora )uanto ao conte1do# * /uno ou aos e/eitos da an"lise de incid6ncias ambientais &onv3m# ento# a!ro/undar um !ouco mais# comeando !or determinar )uais as realidades )ue /icam abrangidas !elo regime em a!reo# isto 3# )ual o seu Bmbito de a!licao (ara o e/eito# devemos recorrer ao n U 1 do artigo 10 U# )ue manda submeter a uma an"lise de incid6ncias ambientais todas gas aces# !lanos ou !ro-ectos# no directamente relacionados com a gesto de um s,tio WLX e no necess"rios !ara essa gesto# mas susce!t,veis de a/ectar essa zona de /orma signi/icativa# individualmente ou em con-ugao com outras aces# !lanos ou !ro-ectosh +al como se encontra redigida# esta cl"usula suscita algumas re/le4es Antes de mais# cum!re re/erir )ue o :':N2000 se revela a)ui mais abrangente do )ue a 2irectiva Babitats# na medida em )ue esta a!enas se re/ere a m!lanosn e m!ro-ectosn# -" no a macesn
1E0
Ainda
)ue no se vislumbre com inteira nitidez )ual o real alcance desta di/erena# o )ue 3 certo 3 )ue o legislador nacional !retendeu ir mais longe e consagrar um dever de !onderao ambiental mais vasto V )ue abarca meras condutas# no !ass,veis de serem )uali/icadas como m!lanosn ou m!ro-ectosn Pe-a como /or# o as!ecto mais !reocu!ante na /orma como est" traado o Bmbito de a!licao da AIncA V )uer na verso comunit"ria#
130
&/r artigo C U# n U E da 2irectiva Babitats
196
)uer na verso nacional V !rende%se com o recurso a conceitos abertos e de !reenc$imento no un,voco No 3 toda e )ual)uer actividade )ue a/ecte um s,tio da :ede Natura 2000 )ue deve ser su-eita a AIncA# mas a!enas a)uelas )ue V numa a!reciao necessariamente casu,stica e discricion"ria V o a/ectem gde /orma signi/icativah Ora# ao /azer uso desta e4!resso# o !receito su$ra citado introduz uma elevada dose de incerteza e sub-ectividade na determinao das actividades cu-os e/eitos sobre a biodiversidade devem ser ob-ecto de uma avaliao !r3via Acresce )ue o
1E1
car"cter
signi/icativo
dos
im!actes
sobre
biodiversidade deve ser a/erido# no a!enas em /uno do !lano# !ro-ecto ou aco individualmente considerados# mas tamb3m das conse)u6ncias )ue estes !ossam vir a ter em con-ugao com outros !lanos# !ro-ectos ou aces (or causa dos e/eitos cumulativos )ue muitas destas iniciativas !rovocam# entendeu%se V e bem V )ue no basta ol$ar !ara cada uma delas !or si s5# $avendo )ue atender ao seu con-unto O )ue# todavia# vem aumentar ainda mais o grau de indeterminao no a!uramento das actividades )ue V em ateno ao im!erativo de conservao da natureza V devem ser submetidas a uma an"lise das res!ectivas incid6ncias ambientais :e/ira%se ainda )ue# segundo a mel$or doutrina # a AIncA no se circunscreve *s actividades localizadas no interior das zonas classi/icadas# a!licando%se a todas as actividades V mesmo )ue /isicamente long,n)uas V cu-os e/eitos se !ro-ectem sobre a :ede Natura 2000 9ais um /actor )ue no a-uda na delimitao# in concreto# dos !lanos# !ro-ectos e aces abrangidos !elo instituto em a!reo No obstante as di/iculdades aludidas# no 3 im!oss,vel caracterizar V sum"ria e !er/unctoriamente V as situaes a )ue o artigo 10 U do
&/r# alguns e4em!los em NI&O7AP 2F PA2F7FF: # m7a &onservation des 8abitats Naturels en 2roit &ommunautairen# cit # !! 2>%2= 132 &/r NI&O7AP 2F PA2F7FF: # m7a &onservation des 8abitats Naturels en 2roit &ommunautairen# cit # ! 2=
131
1E2
197
:':N2000 se dirige O )ue est" em causa 3 a obrigatoriedade de avaliao# sob o !onto de vista ambiental# de todas as actuaes $umanas )ue# no se destinando e4!ressa e directamente a assegurar a gesto dos s,tios da :ede Natura 2000# contribuam !ara gerar um e/eito consider"vel ou relevante sobre as res!ectivas es!3cies e %abitats !rotegidos
1EE
Agora )ue -" con$ecemos o Bmbito de
a!licao da an"lise de incid6ncias ambientais# im!orta a!reciar o seu regime F 3 a, )ue nos de!aramos com diversos !roblemas O !rimeiro desses !roblemas consiste na articulao im!er/eita e# at3# !arcial sobre!osio entre a an"lise de incid6ncias ambientais e outros regimes cone4os# o )ue a/ecta a !r5!ria utilidade do instituto sub Tudice Peno# ve-amos Fm mat3ria de avaliao ambiental# o nosso ordenamento dis!e actualmente# no de um# mas de tr6s distintos <embora !r54imos? regimes -ur,dicos :ecorrendo a uma met"/ora# dir%se%ia )ue e4iste uma mconstelao da avaliao ambientaln# de )ue a estrela !olar 3# sem d1vida# o regime da avaliao de im!acte ambiental <:AIA? de !ro-ectos !1blicos e !rivados# constante do 2ecreto%7ei n U C=D2000# de E de 9aio # mas )ue integra ainda dois outros regimes -ur,dicosA o regime da avaliao ambiental estrat3gica <:AAF? de !lanos e !rogramas# constante do 2ecreto%7ei n U 2E2D200T# de 1S de 'un$o@ e o V !resentemente em estudo V regime da an"lise de incid6ncias ambientais <:AIncA?# constante do artigo 10 U do :':N2000 ] certo )ue a am!litude e a densidade destes di/erentes ti!os de avaliao ambiental no so necessariamente as mesmas (or e4em!lo# a avaliao ambiental estrat3gica <AAF? tem# naturalmente# um /oco mais !rogram"tico Ao !asso )ue o es!ectro da AIncA 3 bem
&om uma /ormulao ligeiramente di/erente# recorrendo a um !rinc,!io da integridade das "reas integrantes da :ede Natura 2000# c/r 'OP] 9`:IO .F::FI:A 2F A79FI2A# mO vel$o# o novo e o reciclado no direito da conservao da naturezan# cit # !! JS%JC 134 '" !or diversas vezes modi/icado# a 1ltima das )uais atrav3s do 2ecreto%7ei n U 1=TD200S# de > de Novembro# )ue re!ublica o di!loma na sua verso actual
133
1EJ
198
mais circunscrito# uma vez )ue# nos termos do artigo 10 U# n U 1# esta a/ere a!enas do res!eito !elos ob-ectivos de conservao da :ede Natura 2000 2e todo o modo# !ese a di/erena de esco!o ou de Bngulo de an"lise# a verdade 3 )ue o Bmbito de a!licao destas /iguras no 3 totalmente estan)ue# nem mutuamente e4cludente (elo contr"rio# $" actividades )ue esto abrangidas !or mais do )ue um regime de avaliao ambiental 8" )uem# a este !ro!5sito# sustente )ue go /uncionamento coerente desse edi/,cio de avaliao ambiental 3 dado a !artir de um !rinc,!io da no du!licao de avaliao# segundo o )ual um im!acto ambiental deve ser avaliado unicamente no n,vel em )ue !ossa ser ob-ecto da mel$or an"liseh
1ES
No entanto# os mesmos Autores acabam
!or recon$ecer )ue g)uando# !or e4ig6ncias de 2ireito &omunit"rio# $a-a sobre!osio da a!licao das 2irectiva 2001DJ2D&F# a!lic"vel aos !lanos e !rogramas# e a 2irectiva AIA# a!lic"vel aos !ro-ectos# a a!licao ser" cumulativa e nunca
1EC
re)uisito
de
dis!ensa
do
!rocedimento de AIA# dadas as di/erenas entre os dois instrumentos de avaliao ambiental em !resenah &um!re%nos# ento# esclarecer de )ue /orma se articulam a AIA# a AAF e a AIncA 0uando dois destes regimes se a!licam a uma mesma realidade# o )ue sucedeA anulam%se# /undem%se ou# ao inv3s# cumulam% seY Per" )ue e4iste uma $ierar)uia entre distintos ti!os de avaliao ambiental# )ue !ermita dar !re/er6ncia a uns sobre outrosY Ou estaro em causa distintos n,veis de avaliao# )ue no se !re-udicam mutuamenteY Fn/im# $" )ue !erceber como est" constru,do este mtri!3 da avaliao ambientaln F# em es!ecial# $" )ue a!urar de )ue modo se relaciona a AIncA com os seus institutos cong3neres
+IAGO POUeA 2pA7+F e 9IGUF7 APPIP :AI9UN2O# mO regime de avaliao ambiental de !lanos e !rogramas e a sua integrao no edi/,cio da avaliao ambientaln# in :'UA# n Us 2=DE0# 'an D2ez 200># ! 1JJ <sublin$ado nosso? 136 Idem# ibidem# ! 1S0 <sublin$ado nosso?
135
199
A este !ro!5sito# comeamos !or assinalar )ue a AIncA diz res!eito# )uer a !lanos# !or um lado# )uer a aces e !ro-ectos# !or outro Ora# no !rimeiro caso# !oder" eventualmente bulir com a AAF de !lanos e !rogramas @ e# no segundo caso# com a AIA de !ro-ectos !1blicos e !rivados ]# !ois# nestes dois !rismas )ue devemos estruturar a nossa an"lise :elativamente aos !lanos# o artigo E U# n U 1# al,nea b? do :AAF dis!e )ue esto su-eitos a avaliao ambiental estrat3gica gos !lanos e !rogramas )ue# atendendo aos seus eventuais e/eitos num s,tio da 7NP# num PI&# numa eF& ou numa e(F# devam ser su-eitos a uma avaliao de incid6ncias ambientais nos termos do artigo 10 U do W:':N2000Xh Ou se-a# so !recisamente os !lanos )ue carecem de uma AIncA V devido aos e/eitos signi/icativos )ue t6m sobre a :ede Natura 2000 V )ue# !or essa mesma razo# /icam su-eitos a AAF 2onde !odemos concluir )ue os dois regimes no se intersectam# eles sobre!em%se totalmente &omo se resolve# ento# esta sobre!osioY A res!osta encontra%se# a nosso ver# nos n Us > e = do artigo E U do :AAF 2e acordo com estes !receitos# estando um !lano su-eito simultaneamente a AAF e a outro regime de avaliao ambiental <como a AIncA?# deve realizar%se a!enas o !rocedimento de avaliao estrat3gica# sendo nele incor!oradas todas as e4ig6ncias decorrentes desse outro regime# designadamente a recol$a das in/ormaes necess"rias * !onderao dos e/eitos )ue o !lano tem sobre os ob-ectivos de conservao da natureza nas zonas classi/icadas
1E> 1ET
&om e/eito# tendo o legislador de/inido o Bmbito de a!licao da avaliao ambiental estrat3gica# em !arte# !or recurso aos !lanos )ue -" eram ob-ecto de uma an"lise de incid6ncias ambientais# teve de!ois
Pobre a relao entre a an"lise de incid6ncias ambientais e a avaliao ambiental estrat3gia# c/r # com um entendimento no inteiramente coincidente com os dados do ordenamento -ur,dico !ortugu6s# NI&O7AP 2F PA2F7FF: # m7a &onservation des 8abitats Naturels en 2roit &ommunautairen# cit # ! E0 138 &/r +IAGO POUeA 2pA7+F e 9IGUF7 APPIP :AI9UN2O# mO regime de avaliao ambiental de !lanos e !rogramas e a sua integrao no edi/,cio da avaliao ambientaln# cit # ! 1JS
137
200
)ue regular em )ue termos se con-ugam estes dois regimes F# !ara evitar uma du!licao de !rocedimentos# o legislador o!tou !or dar !reval6ncia * avaliao estrat3gica <devendo esta# !or3m# integrar uma a!reciao dos e/eitos do !lano ou !rograma sobre as es!3cies e %abitats !rotegidos? Ora# atendendo a )ue todos os !lanos abrangidos !elo artigo 10 U do :':N2000 esto tamb3m su-eitos a uma avaliao estrat3gica
1E=
e )ue esta !revalece# a)uele regime acaba !or !erder
!arte da sua utilidade Isto 3# a AAF absorveu a AIncA V a )ual# !ortanto# dei4ou de e4istir a se )uanto a !lanos# mantendo%se a!enas !ara aces e !ro-ectos :elativamente *s aces e !ro-ectos# no entanto# temos )ue veri/icar se a a!licao da AIncA no /icar" tamb3m com!rometida !ela vig6ncia de um outro regime de avaliao ambiental V neste caso# o regime da AIA
1J0
A este res!eito# o artigo 10 U# n U 2 do :':N2000 3 muito claro ao
estabelecer )ue# )uando um !ro-ecto este-a su-eito a AIA# a AIncA segue a /orma do !rocedimento de AIA Ou se-a# nestes casos realiza%se somente uma avaliao de im!acte ambiental# !or via da )ual se !reenc$em as e4ig6ncias e satis/azem as /inalidades do artigo 10 U do :':N2000 +emos# !ois# como )ue uma rece!o de um regime !or outro :esta a!enas saber# em concreto# )uais os casos em )ue tal sucede# isto 3# )uais as aces ou !ro-ectos cu-a AIncA assume a /orma de AIA (ara esse e/eito# $" tr6s )uestes )ue im!orta ter !resente Primo# de acordo com a al,nea a? do artigo 10 U# n U 2 do :':N2000# a AIncA segue os termos do !rocedimento de AIA sem!re )ue o mesmo se-a e4igido !or a!licao directa e autom"tica da lei Fsta al,nea remete# !ortanto# !ara o artigo 1 U# n U E do :AIA# )ue manda !roceder
'" o inverso no 3 verdade Isto 3# a avaliao ambiental estrat3gica a!lica%se a outros !lanos !ara al3m da)ueles )ue esto abrangidos !elo artigo 10 U do :':N2000 Kd artigo E U# n U 1# al,neas a? e c? do :AAF 140 &/r NI&O7AP 2F PA2F7FF: # m7a &onservation des 8abitats Naturels en 2roit &ommunautairen# cit # !! E0 e E0@ e 9A:IA A7FaAN2:A A:AGdO # mInstituio concreta e !roteco e/ectiva da rede natura 2000 V alguns !roblemasn# cit # !! ET e ss
139
201
* avaliao de im!acte ambiental de todos os !ro-ectos ti!i/icados no res!ectivo Ane4o I e de todos os !ro-ectos enunciados no res!ectivo Ane4o II Pucede )ue# relativamente aos !ro-ectos do Ane4o II# estes s5 so obrigatoriamente su-eitos a AIA caso e4cedam os limiares a, !revistos F os limiares so distintos consoante o grau de sensibilidade ecol5gica do local de im!lantao do !ro-ecto Ou# de /orma mais rigorosa# e4istem dois ti!os de limiaresA um !ara a generalidade das situaes@ e outro# mais bai4o# !ara os casos em )ue os !ro-ectos se situam em m"reas sens,veisn A a!licao deste 1ltimo limiar conduz a )ue o n1mero de !ro-ectos submetidos a AIA cresa e4!onencialmente Ora# se analisarmos o conceito de m"reas sens,veisn# de/inido no artigo 2 U# al,nea b? do :AIA # constatamos )ue ele abarca todos os s,tios da :ede Natura 2000 O )ue signi/ica )ue o mero /acto de um !ro-ecto se situar numa e(F ou numa eF& aumenta signi/icativamente a !robabilidade de ele carecer de uma avaliao de im!acte ambiental Ou# dito doutro modo# o !rocedimento de AIA 3 e4ig,vel de /orma mais intensa )uanto a !ro-ectos localizados em zonas classi/icadas (elo )ue os !ro-ectos abrangidos !elo artigo 10 U do :':N2000 so tamb3m !ro-ectos )ue mais /acilmente esto su-eitos a AIA O )ue# logicamente# /az aumentar os casos de con/lu6ncia entre a AIncA e a AIA +ecundo# de acordo com a al,nea b? do artigo 10 U# n U 2 do :':N2000# a AIncA segue ainda os termos do !rocedimento de AIA sem!re )ue o mesmo# embora no resultando de uma e4ig6ncia legal e4!ressa# se-a a!lic"vel Fsta al,nea menciona e4!ressamente o n U E do artigo 1 U do :AIA# mas a remisso encontra%se desactualizada
1J2 1J1
# devendo ser
corrigida A situao em causa est" $o-e regulada no n U S do mesmo

8" )uem criti)ue esta de/inio de m"reas sens,veisn !or /icar a)u3m do dese-ado &/r 9A:IA A7FaAN2:A A:AGdO # mInstituio concreta e !roteco e/ectiva da rede natura 2000 V alguns !roblemasn# cit # !! E> e E= 142 (or /ora da su!erveniente alterao do artigo 1 U do :AIA# o!erada !elo 2ecreto% 7ei n U 1=TD200S# de > de Novembro
141
202
!receito# )ue submete a AIA gos !ro-ectos )ue em /uno da sua localizao# dimenso ou natureza se-am considerados# !or deciso con-unta do membro do Governo com!etente na "rea do !ro-ecto em razo da mat3ria e do membro do Governo res!ons"vel !ela "rea do ambiente# como susce!t,veis de !rovocar um im!acte signi/icativo no ambiente# tendo em conta os crit3rios estabelecidos no Ane4o Kh Ou se-a# !or deciso ministerial con-unta )ual)uer !ro-ecto )ue a/ecte signi/icativamente o ambiente !oder" ser su-eito a AIA# mesmo )ue no conste de nen$um dos Ane4os do :AIA Nestes casos# conse)uentemente# se $ouver lugar a AIncA ela segue os termos do !rocedimento de AIA 7evanta%se# no entanto# uma d1vidaA a regra da al,nea b? do artigo 10 U# n U 2 do :':N2000 a!lica%se a!enas * situao descrita no artigo 1 U# n U S do :AIA ou a todas as modalidades de a!licao eventual do !rocedimento de AIAY ] )ue# !ara al3m da $i!5tese de deciso ministerial con-unta# o :AIA !rev6 actualmente uma outra /orma
1JE
de#
sem )ue a lei o e4i-a# submeter um !ro-ecto a AIA :e/erimo%nos ao regime dos artigos 1 U# n U J e 2 U%A do :AIA# segundo o )ual gso su-eitos a AIA os !ro-ectos elencados no Ane4o II# ainda )ue no abrangidos !elos limiares nele /i4ados# )ue se-am considerados# !or deciso da entidade licenciadora ou com!etente !ara a autorizao do !ro-ecto# susce!t,veis de !rovocar im!acte signi/icativo no ambiente em /uno da sua localizao# dimenso ou natureza# de acordo com os crit3rios estabelecidos no Ane4o Kh O )ue est" a)ui em causa 3 a !ossibilidade de certos !ro-ectos mencionados no Ane4o II mas )ue /i)uem a)u3m dos limiares a, estabelecidos !oderem# ainda assim# ser submetidos a AIA# neste caso no !or des!ac$o ministerial# mas !or deciso das entidades administrativas com!etentes !ara licenciar ou autorizar esses mesmos !ro-ectos
0ue no e4istia * altura em )ue o :':N2000 /oi a!rovado e# de!ois# revisto 7ogo# nunca !oderia ter sido e4!ressamente contem!lada !elo res!ectivo artigo 10 U# n U 2# al,nea b?
143
203
Ora#
imaginando
)ue
um
!articular
!retende
im!lantar
um
determinado !ro-ecto num s,tio da :ede Natura 2000 e )ue a res!ectiva entidade licenciadora decide# ao abrigo do artigo 1 U# n U J do :AIA# submet6%lo a AIA# deve a an"lise de incid6ncias ambientais seguir ou no os termos do !rocedimento de AIAY A nosso ver# a res!osta deve ser !ositiva Fst" no es!,rito da lei )ue sem!re )ue um !ro-ecto abrangido !elo artigo 10 U do :':N2000 se-a tamb3m ob-ecto de uma avaliao de im!acte ambiental V !or /ora da lei ou da vontade das entidades administrativas com!etentes !ara o e/eito V deve realizar%se unicamente o !rocedimento de AIA# no )ual se !onderaro tamb3m os e/eitos do !ro-ecto sobre os s,tios da :ede Natura 2000 /ertio# de acordo com o n U J do artigo 10 U do :':N2000# as decises de su-eio a AIA devem cum!rir os crit3rios de/inidos no (P:N2000 A verdade# !or3m# 3 )ue tais crit3rios no resultam muito claramente do articulado do (P:N2000 O )ue# de certa /orma# at3 se com!reende ] )ue# em 200S# /oram aditados dois novos ane4os ao :AIA <os Ane4os IK e K?# )ue de/inem !recisamente )uais os crit3rios )ue devem ser tidos em conta na deciso de su-eitar ou no um !ro-ecto a AIA (elo )ue a !reviso do artigo 10 U# n U J do :':N2000 !erdeu# entretanto# alguma da sua razo de ser Pe-a como /or# esta norma !ermite re/orar o entendimento de )ue# sem!re )ue 3 tomada a deciso de su-eitar um !ro-ecto a AIA# 3 essa a /orma )ue a an"lise de incid6ncias ambientais deve ado!tar Fm s,ntese# nas situaes descritas no $" !ro!riamente lugar a AIncA# mas sim a AIA Ou# mais correctamente# a AIncA assume# nestes casos# os termos do !rocedimento de AIA 2este modo# no ocorre )ual)uer cumulao ou re!etio de !rocedimentos# mas antes uma integrao de !rocedimentos V no sentido de )ue a AIA internaliza a a!reciao das incid6ncias sobre a biodiversidade e# !ortanto# as concluses a )ue c$egar servem tamb3m !ara e/eitos do :':N2000# o )ue torna a realizao aut5noma de uma AIncA absolutamente desnecess"ria
204
(odemos# ento# concluir )ue# )uer relativamente aos !lanos# )uer relativamente a um grande n1mero de aces e !ro-ectos# a an"lise de incid6ncias ambientais no tem e4ist6ncia aut5noma# a se Nestes casos# o artigo 10 U do :':N2000 limita%se a remeter !ara outros regimes de avaliao ambiental O )ue# naturalmente# nos leva a )uestionar o interesse ou utilidade do instituto em a!reo Outro dos !roblemas de )ue !adece o regime do artigo 10 U do :':N2000 !rende%se com a sua vaguidade &omo vimos su$ra# esta caracter,stica re/lecte%se# desde logo# ao n,vel do Bmbito de a!licao da AIncA <)ue abrange a!enas as actividades susce!t,veis de a/ectar a :ede Natura 2000 gde /orma signi/icativah? 9as no s5 +amb3m o !r5!rio conte1do da an"lise de incid6ncias ambientais se encontra /ormulado em termos consideravelmente vagos e# mais do )ue isso at3# lacunares Pe consultarmos a 2irectiva Babitats# esta limita% se a /alar numa gavaliao ade)uadah
1JJ
F no artigo 10 U do :':N2000#
)ue su!ostamente deveria densi/icar os termos em )ue essa avaliao se !rocessa# s5 o n U C /ornece algumas !istas V e ainda assim sem grande !ormenor V ao esti!ular )ue AIncA abrangeA a descrio da aco# !lano ou !ro-ecto em a!reciao@ a caracterizao da situao de re/er6ncia@ a identi/icao e avaliao conclusiva dos !revis,veis im!actes ambientais@ o e4ame de solues alternativas@ e# )uando ade)uado# a !ro!osta de medidas )ue evitem# minimizem ou com!ensem os e/eitos negativos identi/icados No se !ode dizer# todavia# )ue $a-a a)ui um grande n,vel de detal$e )uanto ao conte1do da an"lise de incid6ncias ambientais muitas as d1vidas )ue !ermanecem (elo contr"rio# $" in1meros as!ectos )ue necessitam de clari/icao e so
144
&/r artigo C U# n U E da 2irectiva Babitats
205
Um terceiro !roblema )ue a/ecta o regime da an"lise de incid6ncias ambientais decorre da sua /ragmentao ou /alta de $omogeneidade No essencial# o artigo 10 U do :':N2000 limita%se a mdistribuir o -ogon ou a re%direccionar ambiental
1JS
int3r!rete
!ara
outros
regimes
de
avaliao
O resultado 3 uma miscelBnea ou um emaran$ado de
regimes nada $armonioso e# !or vezes# at3 um !ouco ca5tico &om a agravante de )ue# nos casos residuais em )ue no se a!lica nen$um desses regimes # vigora um )uase total vazio normativo Isto 3# o legislador con/iou tanto no sistema de remisses )ue criou# )ue acabou !or descurar a !r5!ria regulamentao do instituto em causa Fstamos# !ois# !erante um !uzzle de regimes ao )ual# !or vezes# /icam a /altar algumas !eas dimenses Primo# )uanto ao !rocedimento a ado!tar vimos su$ra
1J> 1JT 1JC
] o )ue iremos com!rovar em cinco distintas 0uando est" em causa
um !lano# deve seguir%se o !rocedimento regulado no :AAF# como 0uando est" em causa um !ro-ecto su-eito a AIA# deve
1J=
seguir%se o !rocedimento regulado no :AIA# como tamb3m -" tivemos o!ortunidade de constatar 0uando est" em causa um !ro-ecto ou aco no su-eito a AIA mas )ue de!enda de !arecer /avor"vel nos termos do artigo = U do :':N2000# deve seguir%se o !rocedimento !revisto !ara a emisso desse mesmo !arecer
1S1 1S0
Nos demais casos# o
artigo 10 U do :':N2000 no esti!ula )ual o iter !rocedimental a ado!tar # limitando%se a re/erir# no n U T# )ue a an"lise de incid6ncias
:ecorrendo a uma met"/ora# dir,amos )ue a AIncA 3 como um mane)uim )ue !ode assumir di/erentes rou!agens 146 &asos )ue sero raros# 3 certo# mas no ine4istentes 147 Pe o !ro!onente dese-ar a classi/icao do seu !ro-ecto como (INc deve a!resentar# * cabea# uma an"lise de incid6ncias ambientais ou# estando o !ro-ecto su-eito a AIA# uma !ro!osta de de/inio de Bmbito do estudo de im!acte ambiental &/r artigo E U# n U 2# al,neas c? e d? do 2ecreto%7ei n U 2>SD200T# de 1T de Agosto 148 &/r artigo E U# n Us > e = do :AAF 149 &/r artigo 10 U# n U 2 do :':N2000 150 &/r artigo 10 U# n U S do :':N2000 151 No est" de/inido# se)uer# se o !romotor deve a!resentar um estudo de incid6ncias ambientais <* semel$ana do )ue acontece no !rocedimento de AIA?
145
206
ambientais ser" !recedida# sem!re )ue necess"rio# de consulta !1blica +ecundo# )uanto *s entidades intervenientes 0uando est" em causa um !lano# )uem interv3m 3 a entidade res!ons"vel !ela sua elaborao
1S2
0uando est" em causa um !ro-ecto su-eito a AIA# )uem

1SE
interv3m so as entidades com!etentes no Bmbito do !rocedimento de avaliao de im!acte ambiental territorialmente com!etente? ambiente
1SC 1SJ
# designadamente a autoridade de
1SS
AIA <)ue !ode ser# consoante os casos# a A(A ou a &&2: e a comisso de avaliao # cabendo a deciso /inal V a 2IA V ao ministro res!ons"vel !ela "rea do 0uando est" em causa um !ro-ecto ou aco no su-eito a AIA mas )ue de!enda de !arecer /avor"vel nos termos do artigo = U do :':N2000# )uem interv3m 3 o I&NB ou a &&2: territorialmente com!etente# nos termos )ue vimos su$ra
1ST
Nos demais casos# o artigo
10 U# n U E do :':N2000 re/ere )ue )uem deve !romover a realizao da an"lise de incid6ncias ambientais 3 a entidade com!etente !ara decidir das aces# !lanos ou !ro-ectos em )uesto /ertio# )uanto ao !razo de deciso 0uando est" em causa um !lano# a sua avaliao ambiental deve decorrer at3 * a!rovao da res!ectiva verso /inal dias
1S= 1S>
0uando est" em causa um !ro-ecto su-eito a
AIA# esta deve ter lugar# consoante os casos# no !razo de 1J0# 120 ou >0 0uando est" em causa um !ro-ecto ou aco no su-eito a AIA mas )ue de!enda de !arecer /avor"vel nos termos do artigo = U do :':N2000# este !arecer deve ser emitido no !razo de JS dias 1teis a contar da data da sua solicitao# como vimos su$ra
152 153
1C0
Nos demais
&/r artigos S U# n U 1# C U# n U 1 e 10 U# n U 1 do :AAF &/r artigos 10 U# n U 2 do :':N2000 e S U do :AIA 154 &/r artigo T U do :AIA 155 &/r artigo = U do :AIA 156 &/r artigo 1> U# n U 1 do :AIA 157 &/r artigos 10 U# n U S e = U# n Us 2 e T do :':N2000 158 &/r artigo = U do :AAF 159 &/r artigos 10 U# n U 2 do :':N2000 e 1= U# n Us 1 a J do :AIA +ratando%se de um !ro-ecto classi/icado como (INc# este !razo 3 encurtado !ara C0 dias <c/r artigo 2C U# n U 1 do 2ecreto%7ei n U 2>SD200T# de 1T de Agosto? 160 &/r artigos 10 U# n U S e = U# n U E do :':N2000
207
casos# o artigo 10 U do :':N2000 no !rev6 )ual)uer !razo !ara a concluso da an"lise de incid6ncias ambientais Uuarto# )uanto aos e/eitos do sil6ncio 0uando est" em causa um !lano# a )uesto no se coloca nestes termos
1C1
0uando est" em
1C2
causa um !ro-ecto su-eito a AIA# o incum!rimento dos res!ectivos !razos de deciso conduz ao de/erimento t"cito da 2IA 0uando est" em causa um !ro-ecto ou aco no su-eito a AIA mas )ue de!enda de !arecer /avor"vel nos termos do artigo = U do :':N2000# a aus6ncia de !arecer no !razo !revisto e)uivale * emisso de !arecer /avor"vel# como vimos su$ra
1CE
Nos demais casos# tudo indica )ue no
$a-a de/erimento t"cito# desde logo !or)ue# no estando !revisto )ual)uer !razo !ara a concluso da an"lise de incid6ncias ambientais# no seria !oss,vel consagrar o res!ectivo de/erimento t"cito Uuinto# )uanto * /ora -ur,dica da !onderao ambiental 0uando est" em causa um !lano# e4iste somente uma obrigao de considerar os resultados da avaliao ambiental na elaborao da res!ectiva verso /inal
1CJ
0uando est" em causa um !ro-ecto su-eito a AIA# o acto
de licenciamento ou de autorizao desse !ro-ecto s5 !ode ser !raticado )uando e4ista uma 2IA /avor"vel ou condicionalmente /avor"vel# sob !ena de nulidade
1CS
0uando est" em causa um !ro-ecto
ou aco no su-eito a AIA mas )ue de!enda de !arecer /avor"vel nos termos do artigo = U do :':N2000# este !arecer 3 vinculativo# como vimos su$ra
1CC
Nos demais casos# !arece tamb3m resultar do artigo 10 U#
n U = do :':N2000 )ue a an"lise de incid6ncias ambientais tem uma /ora vinculativa# uma vez )ue as actividades em )uesto s5 !odem ser licenciadas ou autorizadas g)uando tiver sido assegurado )ue no
Uma vez )ue no $" !ro!riamente uma deciso <cu-a omisso !udesse# eventualmente# dar azo a um de/erimento t"cito?# mas a!enas uma obrigao de !onderar os resultados da avaliao ambiental na elaborao da verso /inal do !lano 162 &/r artigos 10 U# n U 2 do :':N2000 e 1= U do :AIA 163 &/r artigos 10 U# n U S e = U# n U S do :':N2000 164 &/r artigo = U do :AAF 165 &/r artigos 10 U# n U 2 do :':N2000 e 20 U# n Us 1 e E do :AIA 166 &/r artigos 10 U# n U S e = U# n U 2 do :':N2000
161
208
a/ectam a integridade do s,tio da 7NP# do PI&# da eF& ou da e(F em causah No restam# assim# )uais)uer d1vidas )uanto ao car"cter dis!erso e /ragment"rio do regime da an"lise de incid6ncias ambientais# )ue em nada contribui !ara a boa a!licao do instituto O regime da an"lise de incid6ncias ambientais a!resenta ainda um )uarto !roblema V )ue 3# !orventura# o mais grave de todos# uma vez )ue a/ecta a !r5!ria racionalidade e coer6ncia do instituto +rata%se do es)uema gizado !elos n Us 10 e 11 do artigo 10 U do :':N2000# de acordo com o )ual uma avaliao ambiental negativa !ode ser ultra!assada atrav3s de um des!ac$o ministerial medidas com!ensat5rias &om e/eito# determina o n U 10 )ue ga realizao de aco# !lano ou !ro-ecto ob-ecto de concluses negativas na avaliao de im!acte ambiental ou na an"lise de incid6ncias ambientais de!ende do recon$ecimento# !or des!ac$o con-unto do 9inistro do Ambiente e do Ordenamento do +errit5rio e do ministro com!etente em razo da mat3ria# da aus6ncia de solues alternativas e da sua necessidade !or razes im!erativas de recon$ecido interesse !1blico# incluindo de natureza social ou econ5micah
1C> 1CT
e da ado!o de
Pendo )ue# nos termos do n U 11# se a
actividade em )uesto a/ectar %abitats ou es!3cies !riorit"rios# o le)ue

0ue# no caso dos !ro-ectos (INc# !ode ser o !r5!rio des!ac$o con-unto )ue !rocede * res!ectiva classi/icao como (INc &/r artigo C U# n U S# al,nea c? do 2ecreto%7ei n U 2>SD200T# de 1T de Agosto 168 &um!re salientar )ue as duas condies a)ui re/eridas so cumulativas# isto 3# o des!ac$o ministerial con-unto deve recon$ecer# )uer o interesse !1blico da actividade em causa# )uer a aus6ncia de solues alternativas .azemos esta c$amada de ateno visto )ue 3 muito comum /alar%se# a este !ro!5sito# de um mdes!ac$o de recon$ecimento do interesse !1blicon 9as esse recon$ecimento# !or si s5# no basta ] necess"rio# ainda# recon$ecer a ine4ist6ncia de alternativas * localizao da actividade numa zona classi/icada Ali"s# (ortugal -" /oi condenado !elo +'UF <no !rocesso &%2E=D0J? !recisamente !or# )uanto * auto%estrada !ara o Algarve# )ue atravessa a e(F de &astro Kerde# no ter sido demonstrada a ine4ist6ncia de alternativas V ainda )ue# a $osteriori# se ten$a !rovado )ue os im!actos sobre a biodiversidade no /oram negativos &/r 'OP] 9`:IO .F::FI:A 2F A79FI2A# mFnergia e conservao da naturezan# cit # !! 1TC%1TT
167
209
de /undamentos )ue !odem ser invocados !ara -usti/icar a sua realizao 3 mais a!ertado# abrangendo a!enasA razes de sa1de ou segurana !1blicas@ conse)u6ncias ben3/icas !rimordiais !ara o ambiente@ e# mediante !arecer !r3vio da &omisso Furo!eia# outras razes im!erativas de recon$ecido interesse !1blico Fm )ual)uer dos casos# segundo
1C=
nU
12#
t6m
de
ser
!revistas
as
gmedidas
com!ensat5rias necess"rias * !roteco da coer6ncia global da :ede Natura 2000h Ora# o )ue !odemos dizer deste regime 3 )ue ele 3# no m,nimo# estran$o F# se com!arado com o dis!osto no artigo 20 U do :AIA# torna% se absolutamente incom!reens,vel ] estran$o na medida em )ue !ermite )ue uma actividade# embora com!rovadamente ne/asta !ara a biodiversidade# !ossa vir a ser desenvolvida em s,tios da :ede Natura 2000 F isto !or /ora de uma deciso administrativa discricion"ria )ue# mediante a invocao do interesse !1blico# mneutralizan os e/eitos de uma avaliao ambiental negativa 9as# a!esar de tudo# este mecanismo !oder" ainda -usti/icar% se como /orma de mitigar alguma da rigidez e in/le4ibilidade do regime da :ede Natura 2000# sobretudo )uando esto em causa !ro-ectos de mani/esta utilidade !1blica e !ara os )uais no e4istem outras alternativas de localizao No entanto# a estran$eza inicial convola%se em incongru6ncia )uando constatamos )ue# no regime da avaliao de im!acte ambiental# no e4iste )ual)uer /orma de su!erar ou contornar os e/eitos de uma 2IA negativa 2e acordo com o artigo 20 U# n U 1 do :AIA# go acto de licenciamento ou de autorizao de !ro-ectos su-eitos a !rocedimento de AIA s5 !ode ser !raticado a!5s a noti/icao da res!ectiva 2IA /avor"vel ou condicionalmente /avor"vel ou a!5s o decurso do !razo necess"rio !ara a !roduo de de/erimento t"citoh &aso a 2IA se-a
NI&O7AP 2F PA2F7FF: re/ere%se ainda# !ara al3m das medidas com!ensat5rias# a medidas de atenuao de im!actes &/r m7a &onservation des 8abitats Naturels en 2roit &ommunautairen# cit # ! EE
169
210
des/avor"vel# !ortanto# o !ro-ecto V !or maior )ue se-a o interesse !1blico na sua concretizao V nunca !ode ser licenciado ou autorizado# sob !ena de nulidade
1T0
Isto signi/ica )ue# localizando%se um !ro-ecto /ora da :ede Natura 2000# o res!ectivo mc$umbon ambiental 3 de/initivo e no !ode# em circunstBncia alguma# ser su!erado 9as# se o mesmo !ro-ecto se situar numa eF& ou numa e(F V )ue so# !or de/inio# "reas de maior sensibilidade ecol5gica V# a avaliao ambiental negativa -" !ode ser ultra!assada !or via de uma deciso ministerial (ortanto# o interesse !1blico de um !ro-ecto de nada vale )uando este se localiza numa zona banal@ mas -" !ermite legitimar ou mesmo mbran)uearn um atentado aos %abitats e *s es!3cies e4istentes numa zona classi/icada Ora# isto 3 absolutamente incoerente No 2ireito &omunit"rio esta incoer6ncia no se veri/ica# -" )ue a 2irectiva sobre o !rocedimento de avaliao de im!acte ambiental
1T1
no e4ige uma 2IA /avor"vel !ara )ue os !ro-ectos se !ossam realizar# limitando%se a !rever )ue os resultados da AIA gsero tomados em considerao no Bmbito do !rocesso de a!rovaoh
1T2
Assim sendo#
no c$oca )ue a 2irectiva Babitats# no seu artigo C U# n U J# !ermita )ue determinados !ro-ectos de interesse !1blico# no obstante a sua avaliao ambiental negativa# !ossam ser viabilizados 9as no ordenamento -ur,dico nacional# tendo o legislador decidido atribuir * 2IA car"cter vinculativo# no /az sentido )ue de!ois# )uanto a !ro-ectos localizados em s,tios da :ede Natura 2000 e a!enas )uanto a esses# !ermita !assar !or cima de uma 2IA des/avor"vel Isto 3# a !artir do momento em )ue o legislador consagrou# !ara a generalidade dos casos# um regime de AIA m %ardn# no !oderia de!ois# ao traar o regime -ur,dico da :ede Natura 2000# ter /icado a)u3m
&/r artigo 20 U# n U E do :AIA +rata%se da 2irectiva n U >SDEETD&FF# do &onsel$o# de 2T de 'un$o de 1=>S# -" !or diversas vezes alterada &/r uma verso consolidada em $tt!ADDeur% le4 euro!a euD7e4UriPervD7e4UriPerv doYuriZ&ONP7FGA1=>S70EETA200=0C2SA(+A(2. 172 &/r artigo > U da 2irectiva re/erida na nota anterior
170 171
211
desse !atamar Ao /az6%lo# criou uma situao absolutamente irracional e contradit5ria em )ue# no e4terior da :ede Natura 2000# o veredicto da 2IA 3 intrans!on,vel@ mas# no interior da :ede Natura 2000# a 2IA !ode eventualmente ser !ostergada e subalternizada em !rol de im!erativos s5cio%econ5micos 9as !ior ainda# em termos l5gicos# consegue ser a a!licao !r"tica )ue# nalguns casos recentes# o 9inist3rio do Ambiente tem vindo a /azer das normas em a!reo '" !or diversas vezes /oram emitidas 2IAs condicionalmente /avor"veis * emisso do des!ac$o con-unto re/erido no artigo 10 U# n U 10 do :':N2000 O racioc,nio sub-acente a esta e4ig6ncia 3 o de )ue# estando o !ro-ecto localizado numa zona classi/icada# ele s5 deve merecer uma avaliao ambiental !ositiva se e )uando /or recon$ecido o seu interesse !1blico e a ine4ist6ncia de solues alternativas Ora# embora este entendimento se revele sim!"tico sob o !onto de vista ambiental# a verdade 3 )ue# no s5 mistura distintos !lanos de an"lise <ao /azer de!ender a avaliao ambiental do !ro-ecto do seu interesse !1blico?# como no tem )ual)uer base legal# constituindo uma subverso com!leta do sentido# da razo de ser e dos e/eitos da interveno ministerial <de recon$ecimento do interesse !1blico e da ine4ist6ncia de solues alternativas?# tal como esta se encontra !revista# )uer na 2irectiva Babitats# )uer no :':N2000 A re/erida interveno ministerial /oi !revista na lei V bem ou mal V como uma /orma de viabilizao de !ro-ectos )ue ten$am sido ob-ecto de uma avaliao ambiental negativa e no# como !arece resultar da !r"tica )ue recentemente tem vindo a ser ado!tada# como um gravame adicional em casos de avaliao ambiental !ositiva 2e /acto# segundo a re/erida !r"tica# mesmo )ue uma actividade se revele ino/ensiva !ara o ambiente# ela s5 !ode ser levada a cabo em s,tios da :ede Natura 2000 se se revestir de interesse !1blico e se no e4istirem
212
outras alternativas
1TE
O )ue vai com!letamente ao arre!io# no s5 da
letra# como do es!,rito da lei O )ue se !rev6 no artigo 10 U do :':N2000 3 )ue# se a avaliao ambiental do !ro-ecto /or /avor"vel# este !ode avanar sem se e4igir )ual)uer outra condio ou /ormalidade@ e s5 se a avaliao ambiental do !ro-ecto /or des/avor"vel 3 )ue se !oder" revelar necess"rio um des!ac$o ministerial !ara ultra!assar esse obst"culo &ontudo# o 9inist3rio do Ambiente entende !oder e4igir o re/erido des!ac$o em )ual)uer dos casos# revelando uma conce!o /undamentalista da :ede Natura 2000# segundo a )ual nada ou )uase nada a, se !ode /azer a menos )ue se-a de relevante interesse !1blico e no e4istam outras alternativas !oss,veis
1TJ
Ora# esta conce!o# !ara
al3m de ser contr"ria * lei <)ue no !ermite sustentar tal radicalismo?# incorre ainda num v,cio l5gico ] )ue uma coisa 3 o interesse !1blico ser invocado !ara su!erar uma avaliao ambiental negativa V !ode concordar%se ou no com esta regra# mas ela /az sentido Outra coisa 3 o interesse !1blico do !ro-ecto constituir um !ressu!osto da sua avaliao ambiental !ositiva V assero des!rovida de )ual)uer racionalidade ] !reciso# !ois# a/astar todas as inter!retaes es!1rias e subversivas do mecanismo em a!reo# re!ondo a )uesto nos seus verdadeiros termosA de acordo com a lei# a emisso do des!ac$o !revisto no artigo 10 U# n U 10 do :':N2000 no 3 condio necess"ria !ara a obteno de uma 2IA /avor"vel@ a e4ist6ncia de uma 2IA des/avor"vel 3 )ue 3 condio V necess"ria# mas obviamente no su/iciente V !ara a emisso do re/erido des!ac$o <de recon$ecimento do interesse !1blico do !ro-ecto e da ine4ist6ncia de alternativas?
(elo )ue# en)uanto no $ouver um des!ac$o ministerial con-unto a recon$ecer o interesse !1blico e a ine4ist6ncia de alternativas# a!enas 3 emitida uma 2IA condicionalmente /avor"vel V ainda )ue a actividade# em si mesma# no o/enda os valores naturais em !resena 174 F4ig6ncias )ue# a nosso ver# t6m toda a razo de ser )uanto a !ro-ectos )ue se revelem !re-udiciais !ara o ambiente e# em es!ecial# !ara a biodiversidade@ mas -" no )uanto a !ro-ectos )ue !assem o teste da avaliao ambiental
173
213
&om esta clari/icao terminamos o estudo do instituto da an"lise de incid6ncias ambientais# !lasmado no artigo 10 U do :':N2000# /azendo votos !ara )ue as diversas im!er/eies e de/ici6ncias a!ontadas V )uer as <muitas e graves? )ue resultam da lei# )uer as )ue resultam de !ostulados eco%/undamentalistas sem substrato legal V se-am !ronta e satis/atoriamente debeladas Tia*o Antunes
Assistente &onvidado da .aculdade de 2ireito da Universidade de 7isboa

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Coordenao: Carla Amado Gomes

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9ais do )ue a!enas um lirismo

Fsta 1ltima 3# com e/eito# a /5rmula )ue

diversidade dentro de cada es!3cie# entre as es!3cies e dos ecossistemasG

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(ara o !1blico em geral# !or3m# a noo

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R con/ronte%se esta !ostura com

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(onto 3 saber )ual o /undamento )ue l$e !residiaA se

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Fste documento 3# na e4!resso de [IPP e

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Ale4andre [IPP e 'ean%(ierre BFU:IF:# Droit Internationa"<, cit # !! JT%J>

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uaestio do 2ireito Internacional do Ambiente#

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globalY F mesmo )ue esta com!onentes ambientais#

e4istisse# sem!re a variedade de com necessidades es!ec,/icas#

<cu-a !arte aII 3 inteiramente dedicada *

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vista a estabelecer um continuum naturale enumera os instrumentos de

O artigo 2TU da 7BA# )ue da !ol,tica de

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a elas su-eito no !razo de JS

dias# o sil6ncio 3 entendido como assentimento

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&on/orme tivemos o!ortunidade de analisar em momento

anterior # mesmo a)ui a soberania do Fstado GcuradorG do recurso /ica

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No se c$egou ainda R e no !arece estar

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<c/r os artigos ># 10 e 11 da &2B?#

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