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Instituto Serzedello Corrêa

AUDITORIA DE
OBRAS PÚBLICAS
Módulo 1
Orçamento de obras

Aula 1
Introdução ao curso e conceitos
e propriedades do orçamento
de obras

Abril, 2012
© Copyright 2012, Tribunal de Contas de União
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DIAGRAMAÇÃO
Herson Freitas
Vanessa Vieira

Brasil. Tribunal de Contas da União.


Auditoria de obras públicas / Tribunal de Contas da União ; conteudista:
André Pachioni Baeta. – Brasília, 2.ed : TCU, Instituto Serzedello Corrêa, 2012.
28 p. : il.
Conteúdo: Módulo 1: Orçamento de obras. Aula 1: Introdução ao curso e
conceitos e propriedades do orçamento de obras.
Curso realizado em 2012 no Ambiente Virtual de Educação Corporativa do
Tribunal de Contas da União.
1. Obras públicas – orçamento – Brasil. 2. Obras públicas – fiscalização –
Brasil. 3. Engenharia de custos. 4. Custo unitário básico (CUB) – Brasil. I. Título.

Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa


Introdução

Em atendimento às disposições contidas nas últimas Leis de


Diretrizes Orçamentárias anuais, o Tribunal de Contas da União realiza
anualmente o Fiscobras, denominação de um extenso programa de
auditorias de obras públicas executadas com recursos federais. Lei no 12.465, de
15/8/2011 (LDO/2012):
O grande quantitativo de fiscalizações de obras realizadas pelo Art. 93. Para fins do
TCU representa uma importante fonte de dados sobre os principais disposto no art. 59, § 1o,
problemas existentes no planejamento, licitação, contratação e execução inciso V, da LRF e no art.
de obras públicas no país. A tabela a seguir apresenta a consolidação das 9o, § 2o, desta Lei, o TCU
principais irregularidades encontradas nas fiscalizações realizadas pelo encaminhará:
TCU no âmbito do Fiscobras/2011: (...)
II - à CMO, até 70
(setenta) dias após
o encaminhamento
do projeto de lei
orçamentária, a relação
atualizada dos contratos,
convênios, etapas,
parcelas ou subtrechos
relativos aos subtítulos nos
quais forem identificados
indícios de irregularidades
graves, classificados na
forma disposta no art.
91, § 1o, incisos IV, V
e VI, desta Lei, bem
como a relação daqueles
Nesta aula inicial, pretendemos apresentar uma visão introdutória que, embora tenham
das principais irregularidades observadas nas obras auditadas pelo tido recomendação de
TCU, pois grande parte do presente curso será pensada em função das paralisação da equipe
principais irregularidades apuradas em obras públicas. de auditoria, não foram
objeto de decisão
Com efeito, uma boa auditoria de obra pública deve avaliar os monocrática ou colegiada
seguintes aspectos: no prazo previsto no art.
• adequado planejamento do empreendimento; 91, § 9o, acompanhadas
• consistência dos projetos Básico e executivo; de cópias em meio
• regularidade e competitividade da licitação; eletrônico das decisões
• regularidade na formalização dos contratos e aditivos; monocráticas e colegiadas,
• licenciamento ambiental da obra; dos Relatórios e Votos que
• adequação da execução da obra; as fundamentarem, e dos
• economicidade dos preços estimados e contratados; relatórios de auditoria
• adequação dos quantitativos dos serviços contratados e pagos; e das obras e serviços
• qualidade da execução dos serviços. fiscalizados.

Aula 1 Introdução ao Curso e Conceitos e Propriedades do Orçamento de Obras [3]


Verifica-se que o sobrepreço e superfaturamento são duas das
principais irregularidades observadas em nossas obras públicas.

A Lei no 12.465, de Entre as principais causas da ocorrência de sobrepreço ou de


15/8/2011 (LDO/2012), superfaturamento, podem-se elencar os seguintes fatores:
conceitua irregularidade
grave com recomendação de • preços orçados e/ou contratados acima dos existentes em
paralisação – IGP como os sistemas referenciais de preços (Sinapi, Sicro, etc.);
atos e fatos materialmente • percentual de lucros e despesas indiretas – LDI excessivo ou
relevantes em relação ao apresentando duplicidade com outros serviços constantes da
valor total contratado que planilha orçamentária da obra;
tenham potencialidade • pagamento de serviços não realizados; e
de ocasionar prejuízos ao • jogo de planilha.
erário ou a terceiros e que:
a) possam ensejar nulidade A frequente constatação do sobrepreço/superfaturamento,
de procedimento licitatório bem como o grau de lesividade desta irregularidade ao patrimônio
ou de contrato; ou público, justificam a necessidade de o auditor de obras conhecer
b) configurem graves profundamente a ciência da orçamentação de obras. Dessa forma,
desvios relativamente aos iniciaremos o presente curso tratando exclusivamente desse assunto.
princípios constitucionais O conteúdo é extenso e será apresentado de forma detalhada, sempre
a que está submetida a expondo estudos de casos reais observados nas fiscalizações do TCU
administração pública. e exercícios práticos.

O TCU, na Decisão Neste curso teremos uma introdução dos conceitos relacionados à
255/1999-1ª Câmara, orçamentação de obras, abordaremos no segundo módulo as principais
definiu o LDI, também ferramentas para a auditoria dos orçamentos de obras e os principais
denominado BDI, ‘como um sistemas referenciais de custos utilizados no âmbito da Administração
percentual aplicado sobre o Pública Federal.
custo para chegar ao preço
de venda a ser apresentado Após a auditoria do orçamento de obras, quando efetivamente
ao cliente’. constatado o superfaturamento na execução contratual, torna-se
A equação abaixo é necessário que o auditor de obras quantifique apropriadamente o dano
geralmente utilizada para ao erário. Essa etapa costuma demonstrar-se trabalhosa e complexa,
demonstrar o que é o BDI e suscitando várias questões metodológicas. Assim, as diversas
mostra-se exatamente em formas para apurar o sobrepreço e um roteiro de quantificação do
consonância com a definição superfaturamento total do contrato serão estudadas no curso Auditoria
dada pela Decisão 255/1999 de Obras Públicas - Módulo 2 – Auditoria do Orçamento de Obras.
– 1ª Câmara:
Pode-se afirmar que a maior parte das fraudes detectadas em
PV = CD x (1 + BDI) procedimentos licitatórios ou na execução dos contratos destina-se a
obter algum tipo de vantagem financeira indevida na execução da obra.
No qual PV é o preço de Dessa forma, a adequada análise da ocorrência de alguma modalidade
venda e CD representa o de superfaturamento na obra acaba por conduzir o auditor de obra a
custo direto da obra. constatar irregularidades nos procedimentos licitatórios e na obra.

[4] AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS


Por exemplo, existe um aparente paradoxo em apontar sobrepreço
em um contrato proveniente de um procedimento licitatório competitivo,
no qual se sagrou vencedora a licitante que ofertou o menor preço no
certame. Assim, a constatação de sobrepreço no contrato geralmente
está associada a algum indício de conluio entre licitantes ou a algum
indício de restrição ao caráter competitivo da licitação.

Estudos demonstram haver descontos significativos em relação ao


orçamento base quando há grande quantidade de licitantes. A quantidade
elevada de licitantes sinaliza para a real concorrência, o que já era de
esperar, em face de a possibilidade de acordos ser tanto menor quanto
mais ampla a participação. Por exemplo, artigo de Gustavo Pereira,
publicado no livro “Auditoria de Engenharia”, editado pelo Tribunal de
Contas do Estado de Pernambuco, apresenta um estudo contemplando
1.035 obras públicas, de tipologia e características similares. O resultado
obtido encontra-se sintetizado no gráfico a seguir, em que o IPCC é o
índice preço-custo do contrato, dado pela razão entre o preço vencedor
do processo licitatório e o preço orçado pela administração:

No gráfico, observa-se haver descontos significativos em relação


ao orçamento base quando há grande quantidade de licitantes. A
quantidade elevada de licitantes sinaliza para a real concorrência, o que
já era de esperar, em face de a possibilidade de acordos ser tanto menor
quanto mais ampla a participação.

Um achado de auditoria que aponte sobrepreço original em


determinado contrato ganha muita força quando associado a algum tipo
de constatação restringindo a ampla competição das licitantes. Pode ser

Aula 1 Introdução ao Curso e Conceitos e Propriedades do Orçamento de Obras [5]


alguma cláusula editalícia restritiva, algum indício de conluio entre os
participantes do certame ou a desclassificação/inabilitação indevida de
licitantes pela comissão de licitação.

Diante do exposto, o módulo 3 do presente curso versará sobre


a auditoria e análise dos aspectos técnico-formais dos procedimentos
licitatórios.

Entre todos os problemas que assolam a execução de obras públicas


no país, tem sido constatado que muitas obras públicas são licitadas e
contratadas a partir de projetos básicos deficientes.

Dentre os componentes do projeto básico elencados pela Lei


8.666/93, o orçamento detalhado da obra é a peça de fechamento
e conclusão do projeto, pois é elaborado a partir de todas as plantas,
especificações e memoriais que compõem o projeto, traduzindo-o em
termos quantitativos e financeiros.

Neste aspecto, considera-se que os gestores públicos e as


construtoras não têm dado a devida importância para a elaboração
de um orçamento detalhado. Por um lado, a Administração Pública
necessita conhecer o custo estimado da obra, pois precisa de recursos
orçamentários para executá-la e existem óbices legais ao aditamento
indiscriminado de contratos, caminho inevitável quando se licita uma
obra a partir de um projeto precário. Por outro lado, as empreiteiras
necessitam estudar minuciosamente o orçamento da obra para elaborar
a proposta de preços, a partir da análise de todos os componentes
de custo da obra, bem como deveriam utilizar o orçamento como
ferramenta para gestão e controle dos seus custos durante a execução
da obra.

Conforme será visto nas aulas seguintes, só existe condição de se


montar um orçamento detalhado e fidedigno se o projeto contiver um
grau de desenvolvimento e detalhamento suficiente para a completa
estimativa de custo da obra. Essa condição é, poucas vezes, observável
nos projetos básicos utilizados nas licitações de obras públicas.

Sem um projeto básico confiável, o orçamento da obra nada


mais é do que uma peça de ficção. Para exemplificar aos leitores este
tipo de situação, são reproduzidos a seguir alguns trechos do voto
condutor do Acórdão TCU nº 1.428/2003 – Plenário, que julgou
um caso em que o gestor público licitou uma barragem de terra,
mas a obra efetivamente executada foi uma barragem de concreto
compactado a rolo (CCR):

[6] AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS


“(...) não posso concordar com o raciocínio simplista de que a alteração
realizada no projeto inicialmente licitado não ultrapassou o limite de 25%
e, por isso mesmo, não existiu nenhuma ilegalidade. Muito menos posso
concordar com os fundamentos apresentados pela [...] quando defende que
‘se uma barragem de terra (...) tem seu método construtivo alterado para
uma de concreto compactado a rolo (CCR), não se pode de modo algum
afirmar que houve alteração do objeto’. Por certo continuará sendo uma
barragem, mas jamais poderá ser considerado o mesmo objeto licitado.

(...) Não se alegue que não houve alteração do projeto básico, mas
apenas o seu detalhamento no projeto executivo, pois, apesar de reconhecer
que este possa fazer algumas correções naquele, não pode alterá-lo de modo
a se constituir objeto completamente distinto do inicialmente licitado.
Alterações significativas, antes de iniciada a obra exige a realização de
novo procedimento licitatório e não assinatura de termo aditivo.”

Pergunta-se aos leitores o que adiantou fazer um orçamento


a partir de um projeto que foi completamente alterado? Diante desta
breve introdução, espera-se ter deixado claro que a ausência de um
projeto confiável é a maior limitação da engenharia de custos. Não é
possível estimar com precisão o custo de qualquer obra sem um projeto
adequado. Assim, o quarto módulo deste curso versará sobre a análise
dos projetos básicos.

No módulo 3, estaremos focadas na gestão e execução contratual.


Muitos problemas surgem na fase de execução da obra: aditamentos
contratuais irregulares, adiantamento de pagamentos, reajustamentos
irregulares, “química”, execução de serviços fora da especificação ou
com qualidade deficiente, deficiências na fiscalização da obra pela
Administração Pública, etc.

Então, vamos começar.

Aula 1 Introdução ao Curso e Conceitos e Propriedades do Orçamento de Obras [7]


Aula 1 – Conceito e Propriedades do Orçamento de Obras

O que é Engenharia de Custos e quais suas aplicações?


Quais as propriedades do orçamento de obras?
Quais os tipos de orçamento segundo o grau de precisão?
O que é CUB? Como fazer avaliações expeditas do custo de
edificações com este indicador?

É oportuno novamente enfatizar que só existe condição de se


montar um orçamento detalhado e fidedigno se o projeto contiver um
Atenção! grau de desenvolvimento e detalhamento suficiente para a completa
estimativa de custo da obra. Tal condição é poucas vezes observável
nos projetos básicos utilizados nas licitações de obras públicas. Sem um
projeto básico confiável, o orçamento da obra nada mais é do que uma
peça de ficção.

Vimos na introdução desta aula que, entre as principais


irregularidades observadas pelos técnicos do Tribunal de Contas da
União em auditorias de obras, estão o sobrepreço e o superfaturamento.

Tais irregularidades estão intimamente relacionadas ao orçamento


da obra, justificando que o auditor de obras detenha conhecimentos sobre
orçamentação de obras, uma das principais atividades da engenharia de
custos. Por isso, desde já vamos apresentar um tópico específico sobre a
responsabilidade técnica do engenheiro orçamentista.

Também é de vital importância compreender as propriedades do


orçamento e conhecer as técnicas de orçamentação aplicáveis em cada
fase do desenvolvimento de projetos, assunto que será mais detalhado na
nossa próxima aula.

Por fim, vamos apresentar alguns conceitos sobre o CUB, custo


unitário básico, uma importante ferramenta para o auditor de obras na
análise expedita do custo de edificações.

[8] AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS


Para facilitar o estudo, este tópico está organizado da seguinte
forma:

Introdução ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������3
Aula 1 – Conceito e Propriedades do Orçamento de Obras���������������������������������8
1. Engenharia de Custos e suas Aplicações����������������������������������������������������������������� 10
2. Conceito e Propriedades do Orçamento de Obras��������������������������������������������� 11
Especificidade�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 11
Temporalidade������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 13
Aproximação���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13
3. Responsabilidade Técnica do Orçamentista��������������������������������������������������������� 18
4. CUB������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 19
Metodologia de cálculo do CUB���������������������������������������������������������������������������������������� 21
Utilização do CUB para estimativas de Custos����������������������������������������������������������� 22
Homogeneização das áreas para fins de cálculo de custo������������������������������������ 22
Vamos ver como funciona o cálculo acima em um exemplo concreto.����������� 26
Síntese��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 27
Referências bibliográficas ������������������������������������������������������������������������������������������������ 28

Ao final desta aula, esperamos que você tenha condições de

• conceituar o que é engenharia de custos e suas aplicações;


• definir um orçamento e enumerar as as propriedades;
• conhecer os tipos de orçamento segundo o grau de precisão e
• compreender a metodologia para utilizar o CUB na avaliação
expedita do custo de obras de edificações.

Pronto para começar?

Então, vamos.

Aula 1 Introdução ao Curso e Conceitos e Propriedades do Orçamento de Obras [9]


1. Engenharia de Custos e suas Aplicações

Segundo José Marques Ferreira Vicente, ex-presidente do IBEC –


Instituto Brasileiro de Engenharia de Custos, Engenharia de Custos “é
o ramo da engenharia que estuda os métodos de projeção, apropriação
e controle dos recursos monetários necessários à realização dos serviços
Engenharia de custos é que constituem uma obra ou projeto”.
a ciência voltada para a
resolução de problemas Trata-se, sem dúvida, de atividade multidisciplinar envolvendo
de estimativa de custos, conhecimentos das áreas de engenharia (civil, mecânica, elétrica e
orçamentação, avaliação química), economia, finanças e administração.
econômica, planejamento,
gerenciamento e controle As aplicações típicas da Engenharia de Custos são:
de empreendimentos.
• análise econômica ou avaliação da rentabilidade de determinado
projeto ou empreendimento;

• previsão de custo de obras, investimentos e projetos;

• planejamento da fase de construção/implantação;

• controle dos custos de execução de empreendimentos;

• avaliação dos custos de manutenção e de operação de projetos;

• estabelecimento de estratégias para o desenvolvimento e


implantação dos projetos;

• acompanhamento dos índices de produtividade na execução e


operação de empreendimentos;

• monitoramento e avaliação do processo de gestão de mudanças


no escopo do empreendimento, assim como os impactos nas
metas estabelecidas;

• acompanhamento da realização dos principais marcos durante


as fases de desenvolvimento e implantação dos projetos; e

• análise de propostas de fornecimento de equipamentos ou de


contratação de serviços.

Nesta aula, vamos nos ater a duas funções básicas da engenharia


de custos: previsão do custo das obras e avaliação da viabilidade de
empreendimentos.

[ 10 ] AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS


2. Conceito e Propriedades do Orçamento de Obras

LIMMER define um orçamento como “a determinação dos gastos


necessários para a realização de um projeto, de acordo com o plano de execução
previamente estabelecido, gastos esses traduzidos em termos quantitativos”.

Pode-se também conceituar o orçamento como a descrição,


quantificação, análise e valoração dos custos diretos e indiretos para
execução dos serviços previstos na obra, os quais, acrescidos da margem de
lucro do construtor, resultam na adequada previsão do preço final de um
empreendimento.

Denomina-se custo tudo aquilo que onera o construtor; representa a


soma dos insumos necessários à realização de um serviço, aí compreendidos
os gastos com mão de obra, materiais e operação de equipamentos. Preço é o Atenção!
valor final pago ao contratado pelo contratante, ou seja, é o custo acrescido
do lucro e despesas indiretas.

Daí advém outra definição de orçamento: é a previsão de custos,


considerada a remuneração do construtor, para a oferta de um preço.

Aldo Dórea apresenta as seguintes características ou propriedades de


um orçamento de obras, as quais serão objeto de comentários adicionais nos
próximos tópicos:

• Especificidade;
• Temporalidade;
• Aproximação.

Em adição às propriedades elencadas acima, julga-se haver ainda um


quarto atributo de um orçamento de obra: a vinculação ao instrumento
contratual.

Especificidade

A propriedade da especificidade está relacionada com três diferentes


conjuntos de condições relacionados com a obra a ser executada:

• especificações e projetos da obra;


• condições da empresa que irá executar a obra; e
• condições locais da obra (clima, relevo, vegetação, condições do
solo, qualidade da mão de obra, facilidade de acesso a matérias-
primas etc.).

Aula 1 Introdução ao Curso e Conceitos e Propriedades do Orçamento de Obras [ 11 ]


Determinado serviço de engenharia terá seu custo variando em
função das características de cada obra. Por exemplo, o preço por m2 de
pintura externa de uma edificação com três andares é diferente do preço
por m2 para pintar uma casa térrea, pois, no primeiro caso, exigir-se-á
o emprego de andaimes para a execução do serviço e a produtividade
obtida provavelmente será inferior. Mesmo no caso de duas edificações
térreas muito semelhantes, o preço do serviço de pintura pode variar
consideravelmente em função de diferenças entre especificações técnicas.
Determinada especificação, pode exigir o uso de uma tinta de qualidade
superior, aplicada em três demãos, enquanto outra especificação aceita
uma qualidade intermediária de tinta e exige a aplicação apenas de
duas demãos de tinta. Assim, o preço unitário da pintura pode variar
consideravelmente entre esses dois exemplos.

O orçamento também está intrinsecamente ligado à empresa


que irá executar a obra. Empresas diferentes têm estruturas de custos
distintas, bem como vantagens ou desvantagens comparativas. Assim,
espera-se que uma obra orçada por duas empresas diferentes tenha,
também, dois orçamentos diferentes, embora com valores relativamente
próximos.

É fácil perceber que, para executar uma obra na cidade de São


Paulo, uma construtora local terá menor custo com mobilização/
desmobilização de equipamentos do que outra construtora sediada no
Estado do Rio Grande do Sul. Diz-se, nesse caso, que a construtora paulista
detém uma vantagem comparativa em relação à construtora gaúcha. Se
todos os demais componentes do custo de ambas as construtoras fossem
idênticos, a construtora paulista poderia cobrar um preço ligeiramente
inferior ao da construtora gaúcha pelo fato de ter menor custo para
mobilização/desmobilização.

Ressalta-se, ainda, que cada construtora detém estrutura e


capacidade organizacional diferenciada na administração de recursos
humanos e técnicos, bem como pode adotar diferentes decisões
estratégicas na escolha dos processos executivos da obra.

A especificidade também está relacionada com condições locais


da obra. Um único projeto de edificação, se executado em regiões
distintas, vai ter um orçamento diferente para cada localidade. Por
exemplo, a construção de um presídio em zona urbana de uma grande
capital tem custos bem inferiores aos da sua execução em uma região
inóspita. Mesmo dentro da mesma zona urbana, o simples fato de alterar
a localização da obra pode resultar em soluções construtivas diferentes
para as fundações da edificação, alterando o custo da obra.

[ 12 ] AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS


Temporalidade

A propriedade da temporalidade do orçamento mostra que um


orçamento realizado tempos atrás não é válido para hoje, bem como
aquele orçamento elaborado hoje pode não corresponder aos custos
que serão enfrentados pela construtora durante a execução da obra.
Apesar da possibilidade do reajustamento, existem flutuações de preços
dos insumos, alterações tributárias, evolução dos métodos construtivos,
bem como diferentes cenários financeiros e gerenciais que limitam no
tempo a validade e precisão de um orçamento.

Relevante também destacar que os projetos básicos de alguns tipos


de empreendimentos, notadamente obras lineares de grande extensão
(rodovias, ferrovias, adutoras etc.), têm tendência a ficar desatualizados
em um período relativamente curto. É comum o surgimento de
interferências no percurso da obra com o decorrer do tempo, originando
a necessidade de alterações de traçado, as quais certamente impactarão
o orçamento da obra.

Via de regra, quanto mais tempo transcorrer após a elaboração


de determinado orçamento, menor será a sua precisão na estimativa do
custo efetivo da obra.

Aula 1 Introdução ao Curso e Conceitos e Propriedades do Orçamento de Obras [ 13 ]


Aproximação

A última propriedade, a aproximação, nos diz que, por basear-se


em previsões, todo orçamento é aproximado. Além disso, a estimativa
de quantitativos de vários serviços contém incertezas intrínsecas,
como, por exemplo, a medida de volumes de movimentação de terra
Um orçamento não precisa ou a profundidade de cravação de estacas pré-moldadas. O orçamento
ser exato, mas necessita não tem que ser exato (dificilmente se consegue tamanha proeza). No
ser preciso! entanto, o orçamento necessita ser preciso.

Conforme o grau de precisão, os orçamentos podem ser classificados


em:

• estimativa de custos;

• orçamento preliminar;

• orçamento definitivo ou detalhado.

Os três tipos de orçamento apresentados vão se diferenciar em


razão dos seguintes elementos:

• etapa de concepção do empreendimento;

• propósito ou finalidade da estimativa;

• tipo e qualidade das informações disponíveis;

• métodos de preparação e avaliação;

• tempo de execução da estimativa; e

• grau de precisão esperado.

Não se faz um único orçamento durante todas as etapas de


implantação de um empreendimento. Na verdade, são feitas várias
estimativas que vão sendo aprimoradas e detalhadas conforme aumenta
o grau de definição e de detalhamento do projeto.

[ 14 ] AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS


O processo de orçamentação é um processo iterativo e
dinâmico, alimentando a escolha das alternativas estudadas e,
posteriormente, sendo alimentado pelas definições tomadas no
decorrer do desenvolvimento dos projetos.

Mesmo após o início de execução da obra, surge a O Front End Loading ou


necessidade de alterar o orçamento que acabou de ser elaborado. simplesmente FEL, é um processo
Imprevistos na execução da obra, condições climáticas adversas, muito utilizado em projetos que
novas negociações com fornecedores, atrasos e antecipação de requerem expressivos investimentos.
cronogramas, alterações de escopo dos projetos, enfim, várias
ocorrências ensejam a revisão e atualização dos orçamentos. Na O FEL é dividido em três fases com
etapa de execução, o orçamento torna-se a principal ferramenta pontos de análise e aprovação,
de controle gerencial dos custos. chamados de “gates”, Estas fases são:

Diante do exposto acima, os momentos em que cada tipo FEL I – corresponde à fase de análise
de estimativa é realizado, durante o ciclo de desenvolvimento do negócio, cujo objetivo é avaliar
de um projeto, é mais bem compreendido a partir da figura a a atratividade e oportunidade
seguir, que exemplifica as etapas de desenvolvimento de um de investimento. Nesta fase os
projeto rotineiramente adotadas pela indústria do petróleo ou na objetivos do projeto são alinhados
implantação de plantas industriais (figura adaptada do livro de aos objetivos estratégicos da
SPRANGER & CONFORTO). organização.

FEL II – corresponde à fase de


estudo de viabilidade técnica e
econômica. Esta fase é responsável
em selecionar as alternativas,
estratégia de contratação e seleção
tecnológica.

FEL III – corresponde à fase de


engenharia básica (primeira fase
da implantação de um projeto em
que são revistos os trabalhos de
engenharia preliminar que consiste
em estudos de viabilidade, lista
de equipamentos, fluxogramas e
layouts) e visa ao desenvolvimento
do projeto básico e do planejamento
da execução do projeto.

Os alunos que desejarem se


aprofundar no assunto podem ler o
artigo de ROMERO e ANDERY incluído
em nossa biblioteca.

Aula 1 Introdução ao Curso e Conceitos e Propriedades do Orçamento de Obras [ 15 ]


Vamos aprofundar a discussão sobre os tipos de orçamento segundo
o grau de precisão na próxima aula.

[ 16 ] AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS


Vinculação ao Instrumento Contratual

O último atributo do orçamento que merece ser abordado diz


respeito às condições contratuais para execução da obra. Um mesmo
empreendimento público pode ser contratado por diversos regimes de
execução contratual: empreitada por preço unitário, empreitada por
preço global, empreitada integral, contratação integrada (conhecida no
meio empresarial como turn key) e tarefa. Na iniciativa privada, ainda é
comum a contratação de obras por administração ou utilizando sistemas
mistos.

A descrição destes regimes de execução contratual e os impactos


no preço final da obra serão mais bem detalhados na aula que trata
das parcelas que compõem o BDI. Por hora, basta saber que o regime
de execução contratual induz a uma diferenciação no grau de risco do
construtor, influindo no BDI que será cobrado pela construtora. Por
exemplo, um típico BDI de obra contratada por preço global fica no
patamar de 25% a 30%. Por outro lado, uma obra por administração
adota uma taxa de administração em torno de 12% a 15%.

Além do regime de execução, outras cláusulas e condições


contratuais também têm impacto na elaboração do orçamento da obra.
Um contrato com cláusula de reajuste tende a ser contratado por um
orçamento inferior ao caso de um contrato sem cláusula de reajuste, pois
neste o construtor irá embutir uma expectativa de variação de preços no
orçamento da obra.

No entanto, a variável contratual com maior influência no orçamento


da obra é o prazo de execução. Naturalmente espera-se um custo
maior para uma obra executada em ritmo acelerado de execução, com
mobilização de maior contingente de mão de obra e de equipamentos,
executada em vários turnos de trabalho e com pagamento de horas
extras. Assim, o prazo de execução contratual tem grande impacto nos
custos com mão de obra, mobilização, instalação do canteiro de obras e
administração local da obra.

Por fim, diversas outras exigências contratuais podem trazer (ou


suprimir) custos. Por exemplo, em algumas situações o órgão/entidade
contratante se responsabiliza pelos custos com consumos (água e luz)
do construtor no canteiro. Em outro exemplo, pode haver alguma
disposição contratual ou editalícia estabelecendo o cumprimento de
diversos requisitos ambientais e de sustentabilidade da obra.

Aula 1 Introdução ao Curso e Conceitos e Propriedades do Orçamento de Obras [ 17 ]


3. Responsabilidade Técnica do Orçamentista

Considerando que o sobrepreço e superfaturamento são as


principais irregularidades observadas nas auditorias de obras públicas,
é oportuno abordar desde logo a questão acerca da responsabilidade
técnica do engenheiro que elaborou o orçamento da obra. Neste ponto,
você já deve ter percebido que a elaboração de um orçamento é atividade
tecnicamente complexa e deve ser executada por um profissional
legalmente habilitado, no caso um engenheiro.

Aliás, todos os elementos que compõem o Projeto Básico devem ser


elaborados por profissional legalmente habilitado, sendo indispensável o
registro da respectiva Anotação de Responsabilidade Técnica- ART, bem
como a identificação do autor e sua assinatura em cada uma das peças
gráficas e documentos produzidos. Deve ser verificada a existência de
Anotação de Responsabilidade Técnica - ART inclusive do responsável
pela elaboração do orçamento base.

Art. 127 da Lei 12.309/2010 No orçamento de obras públicas, por expressa disposição legal
(LDO de 2011): existente nas Leis de Diretrizes Orçamentárias, somente em condições
especiais, devidamente justificadas em relatório técnico circunstanciado,
“§ 4o Deverá constar do elaborado por profissional habilitado e aprovado pelo órgão gestor dos
projeto básico a que se recursos ou seu mandatário, poderão os respectivos custos unitários
refere o art. 6o, inciso IX, exceder os constantes do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e
da Lei no 8.666, de 1993, Índices da Construção Civil – SINAPI, e, no caso de obras e serviços
inclusive de suas eventuais rodoviários, à tabela do Sistema de Custos de Obras Rodoviárias –
alterações, a anotação SICRO.
de responsabilidade
técnica pelas planilhas Deverá constar ainda do projeto básico, inclusive de suas eventuais
orçamentárias, as quais alterações, a anotação de responsabilidade técnica e declaração expressa
deverão ser compatíveis do autor das planilhas orçamentárias, quanto à compatibilidade dos
com o projeto e os custos custos constantes de referidas planilhas com os quantitativos do projeto
do sistema de referência, de engenharia e os custos do SINAPI ou do SICRO.
nos termos deste artigo.”
No âmbito dos tribunais de contas, no desempenho de sua função
constitucional de fiscalizar a aplicação de recursos em obras públicas, é
comum a responsabilização dos orçamentistas por falhas na elaboração
dos orçamentos que causaram prejuízos aos cofres públicos em virtudes
de sobrepreços identificados na obra.

Cita-se como exemplo o Acórdão TCU 2.029/2008 - Plenário que


determinou a citação dos responsáveis pela elaboração do orçamento
base da licitação com sobrepreço.

[ 18 ] AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS


4. CUB

O Custo Unitário Básico (CUB) foi criado pela Lei 4.591/1964


para servir como parâmetro na determinação dos custos dos imóveis. A
Lei obrigou os Sindicatos Estaduais da Indústria da Construção Civil a
divulgarem mensalmente os custos unitários da construção do respectivo
Estado. Atualmente a Norma Brasileira que estabelece a metodologia de Para aprofundamento do
cálculo do CUB é a ABNT NBR 12721/2006. assunto, recomendamos a
leitura da Norma ABNT NBR
O CUB possibilita uma primeira referência de custos dos mais 12.721/2006 e da Cartilha
diversos tipos de empreendimentos. É definido como o custo por metro do Sinduscon/MG “Custo
quadrado de construção do projeto-padrão considerado, calculado Unitário Básico (CUB/
de acordo com a metodologia estabelecida na norma ABNT NBR m2): Principais Aspectos.”.
12721/2006 e serve de base para a avaliação de parte dos custos de Esta foi disponibilizada na
construção das edificações. biblioteca do curso.

O CUB/m² representa o custo parcial da obra e não o global, isto é,


não leva em conta os custos relacionados com a execução de fundações
especiais, submuramentos, paredes-diafragma, tirantes, rebaixamento
de lençol freático; elevador(es); equipamentos e instalações, tais como:
fogões, aquecedores, bombas de recalque, incineração, ar-condicionado,
calefação, ventilação e exaustão, outros; playground (quando não Atenção!
classificado como área construída); obras e serviços complementares;
urbanização, recreação (piscinas, campos de esporte), ajardinamento,
instalação e regulamentação do condomínio; impostos, taxas e
emolumentos cartoriais, projetos; aquisição de terrenos; remuneração
do construtor e remuneração do incorporador.

É importante que o auditor de obras conheça o CUB e o utilize


para fazer uma avaliação inicial do custo de obras de edificações.

Caracterização dos projetos-padrão conforme a ABNT NBR


12721/2006

Apresentamos, a seguir, alguns exemplos de projetos-padrão Sinduscon é a sigla adotada


cujos custos unitários básicos são divulgados mensalmente por cada pelos Sindicatos Estaduais
Sinduscon Estadual. da Indústria da Construção
Civil, entidades incumbidas
R1-B Residência uni familiar padrão baixo: 1 pavimento, com 2 pela Lei 4.591/1964 de
dormitórios, sala, banheiro, cozinha e área para tanque. divulgar mensalmente o
CUB.
R1-A Residência uni familiar padrão alto: 1 pavimento, 4
dormitórios, sendo um suíte com banheiro e closet, outro com
banheiro, banheiro social, sala de estar, sala de jantar e sala íntima,

Aula 1 Introdução ao Curso e Conceitos e Propriedades do Orçamento de Obras [ 19 ]


circulação, cozinha, área de serviço completa e varanda (abrigo
para automóvel).

R8-A Residência multifamiliar, padrão alto: garagem, pilotis e


oito pavimentos-tipo. Garagem: escada, elevadores, 48 vagas de
garagem cobertas, cômodo e lixo, depósito e instalação sanitária.
Pilotis: escada, elevadores, hall de entrada, salão de festas, salão de
jogos, copa, 2 banheiros, central de gás e guarita. Pavimento-tipo:
halls de circulação, escada, elevadores e 2 apartamentos por andar,
com 4 dormitórios, sendo um suíte com banheiro e closet, outro
com banheiro, banheiro social, sala de estar, sala de jantar e sala
íntima, circulação, cozinha, área de serviço completa e varanda.

CSL-16 Edifício comercial, com lojas e salas: garagem, pavimento


térreo e 16 pavimentos-tipo. Garagem: Escada, elevadores, 128
vagas de garagem cobertas, cômodo de lixo, depósito e instalação
sanitária. Pavimento térreo: escada, elevadores, hall de entrada e
lojas. Pavimento-tipo: halls de circulação, escada, elevadores e oito
salas com sanitário privativo por andar.

GI Galpão industrial: área composta de um galpão com área


administrativa, 2 banheiros, um vestiário e um depósito.

Conforme a NBR 12721/2006, os projetos-padrão são caracterizados


quanto ao acabamento como baixo, normal e alto, correspondentes
a diferentes projetos arquitetônicos. A referida Norma apresenta
detalhadamente as especificações dos acabamentos nos orçamentos dos
projetos-padrão residenciais, comerciais, galpão industrial e residência
popular.

Os desenhos arquitetônicos dos projetos-padrão também se


encontram em anexo à NBR 12721/2006. Por exemplo, a planta baixa do
projeto-padrão R1B (residência uni familiar de padrão baixo):

[ 20 ] AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS


Metodologia de cálculo do CUB

O CUB/m² é calculado com base nos diversos projetos-padrão


estabelecidos pela ABNT NBR 12721:2006, levando-se em consideração
os lotes básicos de insumos (materiais de construção, mão de obra,
despesas administrativas e equipamentos) com os respectivos pesos
constantes na referida norma.
Sugerimos que visite o site
De acordo com a ABNT NBR 12721:2006, o lote básico de www.cub.org.br. Em tal site
insumos é composto de materiais de construção, mão de obra, despesas é possível obter, em único
administrativas e equipamentos. As quantidades de insumos, por metro espaço, os resultados dos
quadrado de construção, para cada projeto-padrão, estão disponíveis na CUBs de vários Estados. O site
ABNT NBR 12721/2006. ainda fornece informações
gerais sobre o CUB/m²,
A metodologia de cálculo do CUB/m² é simples e permite a principais características,
consecução de indicadores muito realistas. Os salários, os preços dos projetos-padrão
materiais de construção, as despesas administrativas e os custos com representativos, lote básico
aluguel de equipamentos são pesquisados mensalmente pelos Sindicatos de insumos, metodologia de
da Indústria da Construção de todo o país. cálculo etc.

Aula 1 Introdução ao Curso e Conceitos e Propriedades do Orçamento de Obras [ 21 ]


Utilização do CUB para estimativas de Custos

O processo para determinação dos custos para a execução de uma


obra pode ser feito por vários métodos, cada um com características,
precisão e limitações próprios. Uma das alternativas empregadas é
denominada avaliação expedita. Vamos, portanto, exemplificar como é
feito o referido tipo de avaliação com a utilização do CUB. Antes, porém,
é necessário indicar quais são os principais cuidados para diminuir os
possíveis erros nesse processo:

• o indicador deve se referir a obra com as mesmas características


da que está sendo analisada. No caso do CUB, deve-se escolher
o CUB referente ao projeto-padrão que mais se assemelha ao
caso em análise;

• a data-base do indicador deve ser atualizada, de forma que a


comparação de indicadores se dê sempre na mesma data. Neste
aspecto a utilização do CUB não traz maiores dificuldades,
pois o indicador é divulgado mensalmente pelos Sinduscons de
cada Estado;

• observar a região em que será realizada a obra, que deve ser


próxima àquela tomada por base no indicador;

• tomar cuidado com parcelas e fatores não previstos no


indicador. Numa edificação, observar que parcelas relevantes
do custo de construção não estão incluídas no CUB (fundações
especiais, elevadores, instalações de incêndio, ar condicionado,
remuneração da construtora, impostos e taxas, projeto e
despesas com instalação e regularização do condomínio);

• o ideal é comparar custo com custo, excluindo o BDI (lucro


e despesas indiretas) da base de cálculo a ser utilizada para
apuração do indicador a ser utilizado.

Homogeneização das áreas para fins de cálculo de custo

O custo unitário básico só poderá ser aplicado à área da edificação


para fins de obtenção de custos globais da edificação quando esta for
convertida, usando-se a metodologia da norma NBR 12721/2006, em
área equivalente à área de custo padrão.

Deve-se esclarecer que a ABNT NBR 12721/2006 apresenta um


capítulo específico sobre os critérios para determinação e cálculo de

[ 22 ] AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS


áreas, em que se podem obter os conceitos da área real do pavimento,
área real privativa da unidade autônoma, área real de uso comum, área
coberta, área descoberta, área equivalente etc.

A NBR 12.721 traz definições para o uso da metodologia:

• área coberta real: medida da superfície de quaisquer


dependências cobertas, nela incluídas as superfícies das projeções
das paredes, de pilares e demais elementos construtivos;

• área coberta padrão: área coberta de padrão de acabamento


semelhante a do projeto-padrão escolhido, entre os padronizados
na norma;

• área coberta de padrão diferente: área coberta com padrão de


acabamento substancialmente inferior ou superior a do projeto-
padrão escolhido dentre os padronizados na Norma;

• área coberta equivalente de construção: área virtual cujo custo


de construção é equivalente ao custo da respectiva área real,
utilizada quando este custo é diferente do custo unitário básico
da construção, adotado como referência. Pode ser, conforme o
caso, maior ou menor que a área real correspondente.

A área equivalente é calculada mediante uma proporção entre


aquela área considerada e as áreas que se enquadram na especificação
da área coberta-padrão. Por exemplo, é normal se você estabelecer que
a área da sacada de um apartamento tenha um valor de 75% do valor da
área-padrão interna. Ou que a edificação de um box de garagem, no sub-
solo da edificação, tenha um custo de 50% do valor da unidade-padrão
interna de uma unidade individual autônoma. A área equivalente é
obtida pela multiplicação da área real por esse coeficiente.

Pode também considerar que determinada área coberta tem padrão


de acabamento superior à área-padrão. Por exemplo, se determinada área
real coberta de padrão diferente, com 100 m2, tiver um custo unitário de
acabamento sensivelmente melhor (digamos que tenha um custo 50%
maior do que o custo da área padrão), a área equivalente será:

Aeq = 100 m2 x (1 + fator de ajuste) = 150 m2.

As áreas equivalentes podem ser estimadas mediante a multiplicação


das áreas reais com os seguintes coeficientes médios:

Aula 1 Introdução ao Curso e Conceitos e Propriedades do Orçamento de Obras [ 23 ]


a) garagem (subsolo): 0,50 a 0,75;
b) área privativa (unidade autônoma padrão): 1,00;
c) área privativa salas com acabamento: 1,00;
d) área privativa salas sem acabamento: 0,75 a 0,90;
e) área de loja sem acabamento: 0,40 a 0,60;
f) varandas: 0,75 a 1,00;
g) terraços ou áreas descobertas sobre lajes: 0,30 a 0,60;
h) estacionamento sobre terreno: 0,05 a 0,10;
i) área de projeção do terreno sem benfeitoria: 0,00;
j) área de serviço aberta: 0,50;
k) barrilete: 0,50 a 0,75;
l) caixa d’água: 0,50 a 0,75;
m) casa de máquinas: 0,50 a 0,75;
n) piscinas: 0,50 a 0,75; e
o) quintais, calçadas, jardins etc.: 0,10 a 0,30.

Então, a área total equivalente em área de custo padrão da edificação


será obtida com o auxílio de uma tabela semelhante à apresentada logo
a seguir:

A estimativa dos custos de construção é feita a partir dos custos


unitários básicos correspondentes aos projetos-padrão definidos na NBR
12721/2006 e das áreas equivalentes em área de custo padrão calculadas
como indicado anteriormente.

[ 24 ] AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS


O valor estimado do custo global da construção é a soma das
seguintes parcelas:

a) produto da área equivalente em área de custo padrão global pelo


custo unitário básico, correspondente ao projeto-padrão que mais se Preparamos exercícios
assemelhe ao da edificação objeto de incorporação; para que você exercite os
conceitos apresentados
b) parcelas adicionais, relativas a todos os elementos ou condições sobre CUB.
não incluídas nas relações quantitativamente discriminadas de materiais
e mão de obra correspondentes ao projeto-padrão, tais como: fundações
especiais, elevadores, equipamentos e instalações, playground, obras e
serviços complementares e outros serviços;

c) outras despesas indiretas;

d) impostos, taxas e emolumentos cartorários;

e) projetos;

f) remuneração do construtor; e

g) remuneração do incorporador.

De posse da área total equivalente, pode-se também fazer a


estimativa de um preço final por metro quadrado para a edificação em
análise com o auxílio da seguinte equação:

VF = [CUB + (E + F + Ie + Outros)/Aeq] x (1 + BDI)

Onde:

VF = preço final por metro quadrado

CUB = custo unitário básico por m2 do projeto-padrão mais


semelhante ao analisado;

E, F, Ie, Outros = custo com elevadores, fundações especiais e


instalações especiais, projetos e demais parcelas que não entram no
cálculo do CUB;

Aeq = área construída equivalente;

BDI = lucro, custos financeiros, impostos e despesas indiretas do


construtor.

Aula 1 Introdução ao Curso e Conceitos e Propriedades do Orçamento de Obras [ 25 ]


Vamos ver como funciona o cálculo acima em um exemplo
concreto.

Sabendo que o CUB para residências uni familiares com um


pavimento de padrão de acabamento alto é de R$ 700/m2, avaliar o preço
de construção de uma casa com área de 400 m2 subdividida da seguinte
forma:

• Garagem: 40 m2
• Sala, quartos e demais dependências com área padrão: 200 m2
• Varandas: 60 m2
• Área de Serviço: 20 m2
• Terraço: 80 m2

1) Cálculo da área equivalente:

Aeq = (40 x 0,50) + (200 x 1,00) + (60 x 0,75) + (20 x 0,50) + (80 x
0,30) = 299 m2

2) Avaliação do custo de construção:

Custo = 299 x R$ 700/m2 = R$ 209.300,00

3) Avaliação do preço de construção:

Vamos supor que o imóvel tenha sido construído por uma


construtora que cobrou um BDI de 25%. Vamos considerar também que
a construção da casa demandou os seguintes custos adicionais que não
estão contemplados na metodologia do CUB:

• Fundações: R$ 20 mil
• Ar condicionado e instalações especiais: R$ 30 mil
• Projetos, taxas e emolumentos cartorários: R$ 10 mil.

Assim, o preço final de construção será:

Preço = 1,25 x (R$ 209.300,00 + R$ 20.000,00 + R$ 10.000,00 + R$


30.000,00) = R$ 336.635,00.

[ 26 ] AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS


Síntese

Nesta aula apresentamos aos participantes uma visão introdutória


das principais irregularidades observadas nas auditorias de obras
públicas e como se dará a estruturação do presente curso.

Apresentamos algumas definições de engenharia de custos e


orçamento de obras. Vimos, também, três propriedades do orçamento
de obras: especificidade, temporalidade e aproximação.

Os tipos de orçamento segundo o grau de aproximação foram


abordados tentando-se mostrar quando cada um dos tipos de orçamento
– estimativa de custos, orçamento preliminar e orçamento detalhado –
devem ser empregados em função do estágio do desenvolvimento do
empreendimento.

Esperamos que você tenha compreendido que o processo de


orçamentação não é estático e sofre mudanças durante desenvolvimento
dos projetos.

A conclusão mais importante que chegamos ao fim desta aula é de


que a precisão de um orçamento depende fundamentalmente do nível
de desenvolvimento e de detalhamento dos projetos de engenharia. Um
orçamento elaborado com base num projeto básico deficiente que será
objeto de profundas alterações no decorrer da execução da obra nada
mais é do que uma peça de ficção.

Também abordamos a questão da responsabilidade técnica do


engenheiro orçamentista e da necessidade de os orçamentos serem feitos
por profissionais habilitados.

Terminamos a apresentação do conteúdo conceituando o CUB


– Custo Unitário Básico e sua aplicação para a auditoria de obras de
edificações.

Concluímos esta aula convidando os participantes a exercitarem


os conceitos aprendidos e a participarem do nosso fórum para
comentários e esclarecimentos de dúvidas.

Aula 1 Introdução ao Curso e Conceitos e Propriedades do Orçamento de Obras [ 27 ]


Referências bibliográficas

ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas, NBR 12721 - Critérios


para avaliação de custos de construção para incorporação imobiliária e
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Acórdão TCU nº 1.428/2003 – Plenário.


Acórdão TCU nº 2.029/2008 – Plenário.
Acórdão TCU nº 2.992/2010 – Plenário.

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MATTOS, Aldo Dórea, Como Preparar Orçamentos de Obras. São


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[ 28 ] AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS