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ROTEIRO DE INVESTIGAO

Reiteradamente proclamado como um dos mais irredutveis dogmas da Teoria Geral do Direito Pblico1, o princpio da territorialidade pretende apresentar-se como trao morfolgico comum a todos os sistemas de Direito moderno. A tal ponto que a conceo territorialista do Direito Pblico procurou sempre furtar-se discusso acerca da sua justificao ontolgica e finalstica2, quer sustentando-se num preconceito soberanista, quer numa miragem puramente utilitarista. Por um lado, o princpio internacionalmente reconhecido da autodeterminao dos povos justificaria que as leis (e os demais atos jurdico-pblicos) s vigorassem dentro das fronteiras do Estado cuja vontade legislativa fra legitimada pela respetiva comunidade poltica (conceo soberanista). Por outro lado, ao contrrio do que sucederia nas situaes jurdicoprivadas, o Estado deteria um interesse direto na resoluo de controvrsias jurdico-pblicas, o que afastaria a possibilidade de aplicao de leis estrangeiras contrrias ao interesse por si unilateralmente definido (conceo utilitarista)3. Tudo apontaria, portanto, para a inquestionabilidade do princpio da territorialidade do Direito Pblico e, em particular, do Direito Administrativo. Sucede, porm, que essa pretensa territorialidade do Direito Administrativo assenta numa pr-compreenso falaciosa da prpria gnese do princpio da territorialidade que ao contrrio do que se procura fazer crer nem sequer se apresentou como incontroverso, ao longo do processo de consolidao dos sistemas modernos de delimitao espacial da aplicao de normas jurdicas4.
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G. E. LANGEMEIJER, Le principe de territorialit, in Le Droit Pnal International Recueil dtudes en Hommage Jacob Maarten Vam Bemmelen, E. J. Brill, Leiden, 1965, 17. 2 A tal ponto que h quem afirme, como PREZ-BEVIA, que () a pretendida territorialidade do Direito Pblico pertence categoria desses clichs ou axiomas que a doutrina e a jurisprudncia tm repetido continuamente (cfr. La aplicacin del Derecho pblico extranjero, Universidad de Sevilla/Cuadernos Civitas, Sevilla, 1989, 39). 3 Esta ciso maniquesta entre uma predisposio endgena do Direito Privado para a extraterritorialidade e uma fixao do Direito Pblico em torno da territorialidade das suas normas e atuaes tem vindo, porm, a ser sujeita a um coro de crticas. Com o correr dos anos, esse fosso entre aqueles dois blocos normativos foi-se esbatendo. Ao ponto de at um reputado internacional-privatista, como MIAJA DE LA MUELA, advertir que: O que se exps at agora no quer dizer que seja fcil uma equiparao de tratamento entre os setores privado e pblico do Direito estrangeiro. Mas to s que a proclamao de uma regra apriorstica, a da inaplicablidade do Direito Pblico estrangeiro, acabou por ser substituda pela colocao de um problema, ou, mais exatamente, de vrios conexos entre si, acerca da possibilidade, graus e requisitos da sua aplicabilidade, ou, ao menos, do papel que as regras estrangeiras de Direito Pblico podem desempenhar na regulao que cada Estado faz do trfego privado internacional. (cfr. El derecho pblico extranjero en el trafico privado internacional, in REDI, 1-4, (1972), XXV, 255]. 4 precisamente por isso que KLAUS VOGEL, em 1965, destaca a sua datao histrica, instando a um constante e renovado estudo das condies sociais e culturais que o justificam ou afastam: () o princpio da territorialidade encontra-se tambm ligado a uma especfica circunstncia histrica e o seu reconhecimento, como um princpio constitutivo da atual lei vigente especialmente, do moderno Direito Administrativo e Fiscal

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Hoje, em pleno sculo XXI, a doutrina jusadministrativista mais atenta5 toma conscincia, como no verso de TEIXEIRA DE ANDRADE, que tempo de abandonar as roupas usadas6. medida que a globalizao e o acesso generalizado informao arrastam os indivduos para uma vertiginosa internacionalizao da sua vida quotidiana, o Direito Administrativo foi sendo forado a adaptarse7. Sob pena de derrocada dos prprios alicerces do Estado de Direito Democrtico. que a sua essncia residiu sempre no combate sem trguas aos nichos de poder isentos de controlo democrtico. Ao longo desta dissertao, procurarei contribuir para a construo de uma viso cosmopolita do Direito Administrativo, que parte de uma compreenso antropocntrica do exerccio do poder pblico. O Direito quer-se para o Homem. No para o Estado. No para os conselhos de administrao. No para os grmios. No para os cls. O sonho kantiano8 da Sociedade Cosmopolita, em que o direito de hospitalidade eleva o Homem a um novo patamar de aproveitamento das suas potencialidades, mediante uma partilha solidria dos recursos naturais, encontra-se ao alcance de uma mo. Mas o pesadelo da segregao social, provocada pela clivagem inclemente entre os que beneficiam do progresso tecnolgico e cientfico e os que dele ficam margem, est igualmente ao virar da esquina. Lado a lado com os apelos globalizao dos sistemas jurdico-administrativos, verifica-se um fenmeno de corrida at ao fundo do poo (race to the bottom)9, em que os Estados nacionais concorrem pela

deve depender, em ltima instncia, da determinao sobre se tais condies, nas quais aquele fundou a sua fora vinculativa, persistem ainda hoje (cfr. Der rumliche Anwendungbereich der Verwaltungsrechtsnorm Eine Untersuchung ber die Grundfragen des sog. Internationalen Verwaltungs- und Steuerrechts, Alfred Metzner Verlag, Frankfurt Am Main / Berlin, 1965, 59). 5 HANS JULIUS WOLFF/OTTO BACHOF/ROLF STOBER, Direito Administrativo (traduzido por Antnio Francisco de Sousa), Vol. 1, 11 edio (1999), Fundao Calouste Gulbenkian, Lisboa, 2006, 32-35. 6 FERNANDO TEIXEIRA DE ANDRADE, Tempo de Travessia (o poema, vulgar, mas indevidamente, atribudo a FERNANDO PESSOA, encontra-se publicado in http://poetrysfeelings.wordpress.com/category/fernando-teixeirade-andrade/). 7 Faz todo o sentido, portanto, o seguinte alerta: Quanto mais o Direito Administrativo, classicamente limitado ao territrio do Estado, for desnacionalizado, tanto menos ele se poder furtar abertura da sua ordem jurdico-administrativa (cfr. HANS JULIUS WOLFF/OTTO BACHOF/ROLF STOBER, Direito Administrativo, cit., 32-33). 8 Em A Paz Perptua, KANT delineia e defende um modelo cosmopolita de organizao da sociedade, em que cada indivduo livre para beneficiar dos recursos naturais que apenas pertencem Humanidade e no a Estados ou a grupos organizados de indivduos e em que o estrangeiro beneficia da possibilidade de se deslocar a locais distintos daquele onde nasceu, com vista a neles obter a sua autorealizao, enquanto ser humano. Sobre este conceito cosmopolita do direito de hospitalidade, ver IMMANUEL KANT, A Paz Perptua (traduzido por Artur Moro), Universidade da Beira Interior, Covilh, 2008, 20-22. 9 A expresso corrida at ao fundo do poo (race to the bottom) ilustra bem o fenmeno de degradao competitiva dos ordenamentos jurdicos mais garantsticos e deve-se ao Juiz LOUIS BRANDEIS, que a empregou, pela primeira vez, enquanto Relator do acrdo Ligget Co. Vs Lee (288 U.S. 517, 558-559), proferido pelo Supreme Court, em 13 de maro de 1933. Por vezes, ela associada ou substituda pela terminologia Delaware effect, cuja origem remonta a 1890, quando o Estado norte-americano de New Jersey adotou uma sucesso de leis liberalizadoras, com vista atrao de investimento privado e industrializao do seu territrio, e o Estado de Delaware decidiu ripostar, baixando gradualmente as suas exigncias normativas instalao de unidades fabris. A competio entre aqueles Estados apenas viria a terminar aps a interveno do Presidente

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atrao de recursos e de investimentos estrangeiros, degradando os seus mecanismos de controlo pblico e, por arrasto, os direitos fundamentais da maioria dos que integram a sua comunidade poltica. O Direito Administrativo Transnacional assoma, ento, como um instrumento privilegiado para a compreenso multidimensional e para a regulao, tima e efetiva, das situaes jurdicoadministrativas transnacionais; isto , daquelas situaes que extravasam as fronteiras petrificadas e anquilosadas dos (ora moribundos) Estados-nao10. Ele no se limita a uma mera escolha das normas espacialmente aplicveis pelo Estado que entretece as suas prprias normas de delimitao transnacional, mas antes comprova que a globalizao das relaes humanas transporta consigo uma nsia instintiva de segurana jurdica. O destinatrio do exerccio de poder pblico exige saber certo que comandos normativos deve respeitar. Mas mais exige poder antecipar quem competente para os exercer (e em que moldes). E exige ainda que situaes j decididas num certo espao geogrfico sejam respeitadas, noutros locais do globo, como consequncia natural da liberdade de circulao que lhe reconhecida pelo Direito Constitucional Global. Uma viso cosmopolita das situaes jurdico-administrativas obriga a que se derrubem barreiras mentais. Fora uma reformulao dos quadros dogmticos em que o Direito Pblico e, em particular, o Direito Administrativo tem sido aprisionado. da constatao de que existe um interesse pblico transnacional a germinar que pode partir-se para uma construo cosmopolita de novos mecanismos de regulao das situaes transnacionais que envolvem o exerccio de uma posio de supremacia jurdica por parte de rgos encarregues da funo administrativa11. No mais a afirmao da autoridade arrogante do Estado e da subservincia acfala dos indivduos a ela sujeitos. Mas no mais, igualmente, a subtrao contnua e cnica dos poderosos grupos de interesse, escala global, a mecanismos de controlo pblico que visam a justa repartio de recursos entre os indivduos que integram a Humanidade12.

WOODROW WILSON. As indicaes bibliogrficas sobre este fenmeno podem ser consultadas na n.r. ### ( 52). 10 Obviamente, face ao atual estado de desenvolvimento deste ramo jurdico, no pode ainda beneficiar-se de uma completa sedimentao doutrinria e jurisprudencial que permita fixar bases perptuas ou sequer duradouras. Porm, como j preconizou KLAUS VOGEL: Um dia, quando todo o campo do Direito Administrativo Internacional tiver sido suficientemente trabalhado, ser ento possvel estabelecer tais consideraes jurdicas a partir de um resumo retrospetivo dos resultados individuais (cfr. Der rumliche Anwendungbereich der Verwaltungsrechtsnorm, cit., 186). 11 Faz todo o sentido, por isso, hoje mais do que nunca, o alerta j lanado por EBERHARD MENZEL, em 1969, ainda a procisso globalizadora ia no adro: Vivemos num perodo de transio, caraterizado pelo facto que um poder de autoridade unidimensional se transformou numa face multidimensional. Nenhum pas consegue escapar a esta corrente, o mundo est a crescer em conjunto. Quanto mais claramente for detetado, mais bem sucedido ser um pas no conhecimento dos antigos e dos novos padres em que aquele ter de operar para cumprir as suas tarefas [cfr. Nationale und internationale Verwaltungsrecht, in DV, 22 (1969), 109]. 12 Com efeito, a histria da luta por uma regulao pblica, escala global, corresponde a uma simtrica batalha pela efetivao plena do princpio da igualdade, no s entre os Povos, como igualmente entre os indivduos, independentemente da sua raa, do seu credo ou da sua capacidade econmica. Talvez por isso, CHRISTIAN

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esse o esforo dogmtico a que se deu corpo e alma. Busca-se uma teorizao geral sobre as situaes jurdico-administrativas transnacionais. O Direito Administrativo Transnacional enquadra-se, assim, num estudo atualizado acerca dos possveis modelos de sujeio dos poderes e interesses privados vontade democrtica dos membros que compem a Sociedade Cosmopolita. Fecha-se o ciclo do Estado Social (ou, para alguns, j Estado ps-Social), para se abrir passagem ao Estado Global (ou Estado Globalizado). Buscam-se novos instrumentos normativos de modo a acorrer impotncia dos Estados, nacionais e isolados, para fazer face globalizao. Regista-se o movimento unificador que dela emerge. Unificao de culturas, de padres de consumo, de economias, de sonhos. A final, unificao de Direito. Parte-se da averiguao da gnese histrica e do processo de formao do princpio da territorialidade (Parte I Captulo I), para uma compreenso da progressiva transnacionalizao das situaes jurdico-administrativas, potenciada pelo derrubar de fronteiras geogrficas entre Estados e entre indivduos, que reclama uma observncia frrea e escrupulosa do princpio da intransatividade, enquanto manifestao do respeito pela sagrada liberdade de autodeterminao consciente das condutas dos indivduos (Parte I Captulo II). Segue-se refletindo acerca do prprio objeto e mbito desse ramo jurdico emergente Direito Administrativo Transnacional , procurando delinear-se os seus contornos e distingui-lo de outros ramos que entroncam nessa rvore-me que d pelo nome de Direito Administrativo Cosmopolita (Parte II Captulo I). Continua-se, ento, comprovando que uma adequada e completa regulao das situaes jurdicoadministrativas transnacionais exige uma tripla dimenso metodolgica, que se funda na delimitao transnacional das normas jurdico-administrativas espacialmente aplicveis (Parte II Captulo II), na fixao da competncia transnacional para a prtica de atuaes administrativas com repercusses transnacionais (Parte II Captulo III) e no reconhecimento transnacional quer de atuaes administrativas, quer de sentenas administrativas que venham a ser supervenientemente convocadas para regular situaes transnacionais em contato com um Estado distinto daquele que as adotou (Parte II Captulo IV). No tenho a pretenso de, como no verso camoniano, equiparar a faanha da lusitana gente que novos mundos ao mundo iro mostrando13. Esse Mundo Novo est a, no espao pblico global, para quem no persistir em fechar os olhos ou olhar para o lado. Ele entra-nos pela casa adentro. Pela escola adentro. Pelos tribunais adentro. Pelos gabinetes governamentais. Pelos parlamentos. Enfim, pela vida.

TIETJE afirme que o Direito da Cidadania Global tem exatamente os mesmos inimigos que o princpio da igualdade (cfr. Internationalisiertes Verwaltungshandeln, Duncker & Humblot, Berlin, 2002, 46). 13 LUS VAZ DE CAMES, Os Lusadas, 4 edio, Instituto Cames, Lisboa, 2000, Canto II, 45.

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Mas a imprescindvel humildade acadmica perante a constatao da dimenso infindvel do objeto do estudo no pode acarretar uma demisso, conformada e conformista, da tarefa constante de qualquer investigador srio. Contribuir para a construo e renovao de metodologias jurdicas suficientemente slidas para enfrentar novos fenmenos sociais. A transformao do Direito Administrativo, como via nica para a sobrevivncia do poder pblico democrtico globalizao das situaes jurdicas, exige de todos um esforo criativo, com vista solidificao de novas metodologias jurdicas que satisfaam as exigncias dos cidados e os reconciliem com um exerccio, simultaneamente nobre e republicano, do poder do Povo, pelo Povo e para o Povo14. Como to bem ilustrou DAVID KENNEDY15: () seria surpreendente se a nova ordem estivesse espera de ser descoberta, em vez de ser construda. Podia ser, claro est, que o nosso mundo j estivesse constitudo, estruturado, governado, e a ns nos faltasse simplesmente a viso para compreender como ele funciona. Parece mais plausvel, contudo, supor que o nosso entendimento convencional avariou porque as coisas no mundo esto a mudar a mudar rapidamente e em todos os tipos de direes distintas, ao mesmo tempo. Se para haver uma nova ordem, jurdica ou outra, ela ser to criada como descoberta. Descubram-na. Descubramo-la em conjunto. Mas criemo-la, tambm. Foi esse o propsito que animou a escrita das pginas que se seguem.

Lisboa, 07 de janeiro de 2013

(Miguel Prata Roque)

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Esta expresso corresponde que foi proclamada por ABRAHAM LINCOLN, no seu mais clebre discurso, proferido no cemitrio nacional de Gettysburg, em 19 de novembro de 1953, em tom de elogio fnebre aos combatentes tombados e falecidos durante a Guerra da Secesso. A mxima de um governo do Povo, pelo Povo e para o Povo traduz talvez como nenhum outro essa ideia de um poder democrtico que visa a mxima realizao do mximo nmero possvel de indivduos que integram uma determinada comunidade. Nada mais atual, portanto, para traduzir o imperativo de sujeio de poderes informais, escala global, vontade democrtica da maioria dos indivduos que compem a Humanidade. A expresso consta de ABRAHAM LINCOLN, The Gettysburg Address Speech Text, 3, in fine, que se encontra disponvel in http://voicesofdemocracy.umd.edu/lincoln-gettysburg-address-speech-text/ e cuja traduo em castelhano pode ser encontrada em ABRAHAM LINCOLN, El Discurso de Gettysburg y Outros Escritos sobre la Unin , Tecnos, Madrid, 2005, 254. 15 DAVID KENNEDY, The mistery of global governance, in ONULR, 34 (2008), 831-832.

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TESES FINAIS

I.

A contraposio histrica entre a potencial extraterritorialidade do Direito Privado e a territorialidade do Direito Pblico foi profundamente abalada por uma radical descompartimentao dos (antigos) espaos geogrficos de imunidade do poder pblico estadual. Com o eclodir de uma nova vivncia jurdico-pblica, assente em diversas variantes de um modelo de Constituio Aberta a fontes externas de normatividade, generalizou-se a convergncia substantiva dos ordenamentos jurdico-administrativos nacionais. Consequentemente, assistiu-se a uma transio progressiva de uma conceo estatocntrica para uma conceo antropocntrica das relaes estabelecidas escala planetria. Forma-se, assim, uma Sociedade Cosmopolita, fundada sobre o signo de um indivduo livre de constrangimentos espaciais, que fica agora intitulado a desenvolver a sua personalidade, atravs do aproveitamento dos recursos naturais que pertencem Humanidade e no a um centro especfico de institucionalizao de poder pblico. Prescinde-se, assim, de uma ligao puramente fsico-geogrfica com cada ordenamento estadual.

II.

No pode extrair-se do princpio da no ingerncia uma proibio absoluta de atuao extraterritorial por parte das administraes pblicas estrangeiras, de tipo estadual, ou de outras administraes pblicas, de tipo estadual ou mesmo de tipo transnacional. Aquele deve cingir-se vedao de interferncia na regulao e soluo de questes emergentes de situaes jurdico-administrativas puramente internas, ou seja, em exclusivo contato com o Estado-sede. Sempre que uma situao da vida seja reveladora de elementos de transnacionalidade, cabe a cada um dos membros da Sociedade Cosmopolita em funo da sua concreta proximidade concreta situao em causa intervir para uma adequada proteo do interesse pblico transnacional.

III.

A deslocao transfronteiria de pessoas, bens, servios e capitais potenciada pelo processo contnuo de globalizao conduziu progressiva formao de um sistema administrativo em rede global, atravs do qual as administraes nacionais, internacionais e transnacionais entretecem esquemas tendencialmente informais de troca de informaes e de interveno conjunta (ou, pelo menos, articulada)

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sobre situaes jurdico-administrativas transnacionais. Essa gradual aproximao conduziu a um efeito de contgio recproco, conduzindo formao de um Direito Administrativo Global e emergncia de uma verdadeira Comunidade de Direito Administrativo. Assim se afasta uma lgica de negao, automtica e absoluta, da interfungibilidade das normas e das atuaes jurdico-administrativas, abrindo-se portas sua aplicao extraterritorial.

IV.

O princpio da intransatividade apresenta-se como um antdoto para a quebra de legitimao democrtica do exerccio de uma posio de supremacia jurdica, pela administrao, destinada e funcionalizada satisfao de necessidades coletivas. Quebra essa que adviria da potencial aplicao de normas originariamente concebidas para situaes jurdico-administrativas puramente internas a sujeitos de situaes transnacionais que, pela sua posio concreta, nem participaram no procedimento de formao dos comandos normativos paramtricos, nem revelam laos suficientemente densos com determinado ordenamento jurdico nacional. Dele decorre uma imposio jurgena de que os detentores de posies jurdicoadministrativas passivas s possam ficar vinculados s atuaes pblicas na estrita medida da potencialidade cognitiva dos comandos normativos a aplicar e da potencialidade volitiva na formao de uma conduta livre e esclarecida.

V.

A magna ciso entre Direito Pblico e Direito Privado deve ser encarada como mero resultado do predomnio de certos traos estruturais distintivos, fundandose o primeiro na j referida posio de supremacia jurdica, enquanto o segundo se alicera numa tendencial igualdade entre os sujeitos. Apesar da relevncia indireta das normas e das atuaes administrativas sobre situaes jurdico-privadas, uma adequada soluo dos problemas emergentes das situaes transnacionais no pode descurar as especificidades das situaes jurdico-administrativas, que reclamam um tratamento diferenciado face metdica conflitualista clssica (ou substancialista), de cunho jusprivatista. S a autonomizao juscientfica de uma metodologia prpria de fixao do mbito espacial do Direito Administrativo, face ao seu ramo congnere do Direito Internacional Privado, permitir uma adequada e plena ponderao dos valores de ndole jurdico-pblica em presena, orientada para a prossecuo do interesse pblico transnacional, escala global.

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VI.

A garantia da previsibilidade do exerccio extraterritorial de posies de supremacia jurdica, por parte das administraes pblicas, recomenda e impe a longo prazo a expressa consagrao de normas de delimitao transnacional, de normas de competncia transnacional e de normas de reconhecimento transnacional, de modo a abarcar todas as possveis dimenses de um Direito Administrativo vocacionado e dirigido para a soluo tima de situaes em contato com vrios ordenamentos jurdicos. Essa positivao tanto pode decorrer de fontes internas, como de fontes internacionais. Enquanto ela no se consolidar, de modo pleno, impe-se uma interpretao conforme das normas internas ao princpio da intransatividade.

VII.

Nem a delimitao transnacional das normas jurdico-administrativas a aplicar, nem to pouco o reconhecimento transnacional de atuaes administrativas estrangeiras implicam uma avaliao exauriente acerca da prpria validade de atos jurdicopblicos estrangeiros. Ambos cingem-se a operaes aplicativas de ampliao da eficcia desses atos sejam eles legislativos ou administrativos , de modo a substituir uma (potencial) interveno territorial por parmetros normativos ou atuaes administrativas externas. De onde resulta que o controlo da normatividade endgena daqueles atos se circunscreve aferio da repercusso que a sua eventual antinomia possa ter na sua prpria eficcia extraterritorial.

VIII. A (pretensa) imunidade de jurisdio, de que beneficiariam os Estados (e as demais pessoas coletivas pblicas infraestaduais ou internacionais) no invalida o exerccio de competncia transnacional, quer pelas administraes, quer pelos tribunais administrativos estrangeiros, relativamente a questes que emerjam de situaes transnacionais. Ao invs, essa imunidade de jurisdio deve ser submetida a uma conceo funcionalista que apenas abranja as atuaes nacionais destinadas a regular situaes jurdico-administrativas puramente internas. De onde resulta que, sempre que estejam em causa situaes transnacionais, as administraes nacionais podem exercer uma competncia transnacional sobre tais factos, ainda que haja outros Estados que com elas mantenham um contato (mais ou menos) relevante, desde que seja possvel estabelecer uma conexo suficientemente relevante princpio da proximidade.

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A prossecuo de objetivos de eficincia administrativa traduz-se ainda numa proibio de duplo fardo, que conduz as administraes nacionais a aceitar uma ampliao da eficcia de atuaes administrativas estrangeiras j consolidadas, atravs de mecanismos de reconhecimento transnacional. Tal reconhecimento no implica nem uma assuno plena de tais atuaes, atravs de uma estratgia de nacionalizao das mesmas, nem to pouco exige uma identidade absoluta entre as atuaes administrativas estrangeiras e aquelas que poderiam ter sido adotadas pelo Estado-sede. Ao invs, impe-se apenas a verificao de uma equivalncia funcional entre umas e outras, apenas se justificando a sustao dos respetivos efeitos extraterritoriais em caso de ofensa dos valores fundamentais vigentes no ordenamento de destino incluindo aqueles que decorram do Direito Constitucional Global ou de manipulao fraudulenta dos elementos constitutivos da situao supervenientemente transnacional.

X.

Em suma, o Direito Administrativo Transnacional funda-se numa busca, contnua e incessante, em direo garantia da previsibilidade da sujeio dos sujeitos passivos das situaes transnacionais a comandos normativos e a atuaes administrativas, independentemente de estes provirem dos Estados dos quais estes so nacionais ou nos quais tenham estabelecido residncia (ou sede) habitual. A eroso do monoplio estadual, no que diz respeito ao exerccio de uma posio de supremacia jurdica orientada para a satisfao de necessidades coletivas, exige, em simultneo, a imposio de vinculaes jurdico-pblicas a qualquer centro de imputao de vontades suscetvel de exercer tal posio, como implica uma reao juridificadora face necessidade de regulao de novas e variadas tipologias de situaes jurdico-administrativas.