MODERNIZACIN PORTUARIA EN CHILE

IRIS CARRILLO ASTRID SANTANDER Licenciado en Ingeniera Naval, Universidad Austral de Chile. Universidad Austral de Chile. M.Sc. Ing. Ocenica, astridsantander@uach.cl.

Resumen Ya en 1985 era evidente que el modelo portuario chileno estaba agotado. El movimiento de carga haba crecido y el sistema era incapaz de enfrentar los desafos con el dinamismo que le e iga una economa globalizada. !ebido a esto el "ector #ortuario Estatal gener$ un proceso de modernizaci$n portuaria% que tuvo como activador principal la &ey 19.5'( publicada en el !iario )ficial el 19 de !iciembre de 199*. +s el ob,etivo central de la modernizaci$n portuaria% fue lograr un desarrollo acelerado de los principales puertos estatales% me,orando su eficiencia y reduciendo sus costos% a trav-s de la participaci$n privada en la gesti$n portuaria. .on ello se busc$ me,orar la posici$n competitiva del comercio e terior chileno.

1. INTRODUCCIN
.erca del 95/ del intercambio de mercancas de .hile con el e terior se realiza a trav-s de terminales martimos% en un pas cuyo comercio e terior en el a0o (112 sobrepas$ los 3"4 2' mil millones y que ha logrado formalizar tratados de libre comercio con Estados 3nidos% la 3ni$n Europea% pases asi5ticos de la +#E. y .entroam-rica que fortalecer5n su inserci$n internacional e intercambio con el resto del mundo. .on m5s de ' mil 6il$metros de costa sobre el #acfico% el pas dispone en la actualidad de 27 puertos% (7 en manos de inversionistas privados y 11 en manos estatales. Es evidente entonces que para un pas situado en una de las zonas econ$micas m5s din5micas del planeta como lo es el )c-ano #acfico y con grandes distancias que lo separan de los mercados mundiales% la calidad y eficiencia de los servicios portuarios son un tema clave para el desarrollo nacional. #ercibiendo esta realidad% en la segunda mitad de los a0os noventa se dio impulso a la modernizaci$n del sector portuario nacional% mediante la promulgaci$n de cuerpos legales que concretaran las aspiraciones de autoridades y empresarios. &as medidas dispuestas involucraron una serie de reformas en los principales puertos del pas. Este nuevo modelo permiti$ enfrentar el aumento en la velocidad de transferencia de los frentes de atraque% gracias al uso de contenedores y a la introducci$n de equipos de alta tecnologa para el movimiento de carga a granel o general% tambi-n aumentar el tama0o de las naves% reduci-ndose as los costos totales del transporte y% por tanto% de los fletes. En consecuencia% por la trascendencia que representan las transformaciones emprendidas% su repercusi$n en el acontecer nacional y su contribuci$n al incremento

de los intereses martimos nacionales% el presente traba,o% est5 orientado a describir el escenario y los aspectos m5s relevantes relacionados con el proceso de modernizaci$n portuaria en .hile.

2. HISTORIA PORTUARIA DE CHILE

&a primera actividad portuaria de transferencia de carga de la que se tiene noticia en el litoral chileno fue la recalada% en la 8aha de 9alparaso en 1527% de la peque0a nave "antiaguillo% que tra,o recursos a la e pedici$n de don !iego de +lmagro% efectuada por tierra desde el #er:. En 1971% mediante un programa de ordenamiento de las cuentas fiscales% el gobierno dict$ varios decretos con fuerza de ley en el 5mbito de los servicios p:blicos% entre otros% el !.;.&. (91% que cre$ la Empresa #ortuaria de .hile% Emporchi% ente aut$nomo del Estado% a cargo de los puertos< +rica% =quique% +ntofagasta% .oquimbo% 9alparaso% "an +ntonio% >alcahuano% 9aldivia% #uerto ?ontt y #unta +renas. !esde ese entonces% los servicios portuarios en .hile fueron provistos por el Estado% a trav-s de un sistema caracterizado por la divisi$n de las tareas del mane,o de carga entre dos sectores. ?ientras las operaciones de transferencia y porteo eran desarrolladas por la Empresa #ortuaria de .hile% Emporchi% las labores de estiba y desestiba estaban en manos de traba,adores martimo @ portuarios especializados% organizados en sindicatos de estibadores. !e acuerdo con este ordenamiento% Emporchi era por definici$n un monopolio p:blico. #aralelamente% en el sector de los estibadores e istan fuertes restricciones para el crecimiento del n:mero de traba,adores% debido a que cada estibador deba contar con una licencia especial% denominada matrcula% para tener derecho a prestar sus servicios. Esta pr5ctica transform$ a los estibadores en propietarios del traba,o y monopolistas de los servicios que provean. + fines de los a0os setenta% el esquema de operaci$n portuaria hizo crisis. "u ordenamiento laboral y tarifario% y la escasa coordinaci$n en los servicios% haba llevado a una situaci$n de insuficiencia. + ello comenz$ a sumarse la presi$n del importante aumento de la demanda. &a liberalizaci$n de la economa haba provocado una e pansi$n del intercambio comercial chileno% el cual se realiza% mayoritariamente% por va martima. #ara satisfacer estos nuevos requerimientos% el Estado se vio enfrentado a la necesidad de me,orar la coordinaci$n de las actividades portuarias. En 1981% la &ey AB 18.1'(% reestructur$ el sistema portuario estatal% terminando con la operaci$n e clusiva de Emporchi al interior de los puertos. .asi simult5neamente% la ley AB 18.12( aboli$ el sistema de licencia para la estiba% permitiendo a cualquier traba,ador realizar esas operaciones para las compa0as navieras. El Estado entreg$ indemnizaciones para compensar a (.*11 traba,adores que perdieron este privilegio. El gobierno de la -poca instaur$ as un sistema de libre acceso a m:ltiples operadores privados% introduciendo competencia al interior de los puertos estatales.

?5s tarde% en 1991% por medio de la ley AB 18.977% radic$ definitivamente en el sector privado la prestaci$n de los servicios de estiba% desestiba% transferencia y porteo% de,ando en manos de Emporchi la tarea de administrar la infraestructura y el almacena,e en los recintos portuarios. !e ese modo% se separ$ la propiedad y desarrollo de la infraestructura% a cargo de una empresa p:blica% y la prestaci$n de los servicios portuarios% a cargo de m:ltiples empresas privadas% en un sistema denominado multioperador. "e mantuvo una administraci$n imparcial del puerto frente a los agentes portuarios% para evitar discriminaciones en el acceso a los frentes de atraque y en sus condiciones de uso. Este esquema constituy$ una verdadera privatizaci$n de la producci$n de los servicios de transferencia de carga% que implic$ racionalizar el empleo portuario% cambiando por completo la dependencia de miles de traba,adores quienes% a partir de 1981% se vincularon con las empresas privadas% mayoritariamente en condiciones de empleo eventual. Estas reformas% en con,unto% permitieron aumentar de la operaci$n portuaria y disminuir sus costos% sin en infraestructura. "in embargo la continuidad de un la apertura al comercio e terior plante$ el desafo de la productividad y el rendimiento necesidad de grandes inversiones proceso de crecimiento basado en seguir aumentando la capacidad.

&a globalizaci$n de la economa mundial y la creciente competencia en el mercado internacional% haban elevado los est5ndares de productividad requeridos en toda la cadena del transporte martimo% incluidos los puertos.

3. MODERNIZACION PORTUARIA
El aumento de la capacidad de las naves% la mayor rapidez de los tr5nsitos% la necesidad de disminuir los tiempos de operaci$n en los puertos y la modernizaci$n de los elementos de transferencia de carga% entre otros% algunos de los factores que originaron la necesidad de modernizaci$n del sector portuario estatal. +simismo% la demanda por servicios tendientes a hacer m5s eficiente el uso de los espacios y el equipamiento portuario% hicieron necesario crear las condiciones para atraer la inversi$n de capitales privados. +l inicio de la d-cada de los noventa% e ista consenso internacional respecto de la importancia de descentralizar los puertos y la urgencia con que deba hacerse. &a comprensi$n del problema indicado en el pas concit$ el acuerdo entre los principales entes involucrados% a fin de materializar en una ley una serie de iniciativas tendientes a concentrar en esta normativa los principales aspectos para me,orar la administraci$n de la actividad portuaria nacional. 3.1 Modelo Agotado

&as mayores eficiencias generadas por la reforma de 1981 haban permitido absorber el crecimiento de la demanda sin grandes inversiones. Ya a inicios de los noventa% sin embargo% este modelo se haba agotado. En este conte to% la realidad e istente presentaba dos situaciones. #or una parte% la reforma de 1981 haba permitido satisfacer la evoluci$n de la demanda% por otra% los desafos siguientes eran muy superiores y el marco e istente para enfrentarlos presentaba graves vacos y rigideces. Era necesario hacer una profunda reforma del sector en orden a satisfacer las e igencias de una nueva etapa de desarrollo. >ras la reforma de los a0os ochenta% el sistema portuario chileno se encontraba en me,or pie que los de otros pases de +m-rica &atina% los que debieron abordar con posterioridad% y simult5neamente% lo que en .hile se haba modificado en 1981% ,unto con el concesionamiento de frentes a operadores especializados y e clusivos. +nte la necesidad de realizar una reforma para abrir mayores espacios a la inversi$n privada y generar nuevos aumentos de eficiencia% se enfrentaban las alternativas de la privatizaci$n total de los puertos% como en el modelo ingl-s% o del concesionamiento de frentes de atraque% como en muchas otras e periencias. &a decisi$n gubernamental fue el mecanismo de concesiones% debido a que ya e istan en .hile e periencias e itosas de cooperaci$n privada@estatal y tambi-n a causa de las imperfecciones competitivas propias del caso chileno% que se manifestaban en considerables barreras de entrada por la escasez de bahas abrigadas% importantes e ternalidades y otras fuentes de poder monop$lico. 3.2 Objet !o" de la Mode#$ %a& '$ El principal ob,etivo de la modernizaci$n #ortuaria fue aumentar la eficiencia de los puertos estatales% para atender en forma oportuna y me,orada la demanda de servicios portuarios% evitando que estos se transformaran en un cuello de botella para el creciente comercio e terior. !esde el inicio de su mandato% el gobierno del #residente Eduardo ;rei Cuiz@>agle decidi$ que la inversi$n en los puertos estatales debera provenir del sector privado. El Estado no estaba dispuesto a asumirla% por tener recursos escasos con destinos m5s urgentes% como las polticas sociales. Entre sus ob,etivos m5s importantes se pueden destacar los siguientes< D &icitaciones competitivas. El fomento de la competencia transparente entre los diferentes componentes% sobre la base de las mismas reglas para los principales puertos. D ;rentes de atraque. 3so intensivo de los frentes de atraque% aumentando la capacidad fsica y operativa de los puertos. D =nversi$n privada. Eacerla m5s eficiente y modernizar los frentes licitados a trav-s de inversiones en tecnologa% con el prop$sito de reducir las tarifas portuarias% los costos portuarios por efecto de la disminuci$n de tiempos de espera de las naves y el ahorro de fletes debido a la recepci$n de naves de mayor tama0o. D =ncentivar la competencia. 9elando por la sana competencia y promovi-ndola entre terminales licitados y nuevos puertos. #or otra parte% protegiendo a los usuarios de discriminaciones en el "ervicio #ortuario.

D .alidad del servicio. +segurando la calidad del servicio a los usuarios% en t-rminos de tiempos de espera y atenci$n de naves.

(. DESCENTRALIZACION PORTUARIA
El 19 de !iciembre de 199* fue publicada la &ey AB 19.5'( de ?odernizaci$n del "ector #ortuario Estatal. + un a0o de esa fecha% el ?inisterio de >ransportes y >elecomunicaciones% la Empresa #ortuaria de .hile% las Empresas #ortuarias Estatales y el .omit- de .oordinaci$n de &icitaciones #ortuarias llevaron adelante en forma satisfactoria las dos fases involucradas en la modernizaci$n del sector portuario estatal% cumpliendo con el acelerado cronograma del proceso definido por el Fobierno. !e esta forma% en )ctubre de 1998 se complet$ ntegramente la ;ase = de !escentralizaci$n de Emporchi% que comprendi$ la formaci$n y puesta en marcha de diez empresas estatales aut$nomas% y que culmin$ con la e tinci$n de la Empresa #ortuaria de .hile% el 21 de !iciembre del mismo a0o. +simismo% y en forma paralela a la ;ase =% durante 1998 se desarrollaron las principales tareas asociadas a la ;ase ( de &icitaci$n de .oncesiones de ;rentes de +traque en los tres principales puertos estatales% 9alparaso% "an +ntonio y >alcahuano@"an 9icente. &a venta de las bases respectivas y la ad,udicaci$n quedaron pendientes para 1999% debido a recursos de protecci$n y amparo econ$mico presentados por operadores navieros y portuarios locales. Eacia fines de 1998 se iniciaron tambi-n los actividades vinculadas a las licitaciones que realizaron las empresas portuarias +rica e =quique. .abe destacar adem5s que el proceso de descentralizaci$n y modernizaci$n se desarroll$ de manera arm$nica% sin costos ni conflictos sociales% contando con el acuerdo de los traba,adores de la e Emporchi% quienes no compartiendo algunos aspectos esenciales del proyecto% asumieron la nueva ley y contribuyeron a su - ito. +simismo% se cont$ con el compromiso y el esfuerzo de los traba,adores que permanecieron en las empresas portuarias estatales. (.1 A&)e#do" Labo#ale" >al como lo estableci$ la &ey de ?odernizaci$n% el proceso de descentralizaci$n de Emporchi implic$ la ,ubilaci$n anticipada para un importante grupo de traba,adores. +dicionalmente% por acuerdo con la ;ederaci$n de >raba,adores de Emporchi% se llev$ a cabo un plan de retiro voluntario de traba,adores de los puertos. &a valoraci$n del importante rol de los traba,adores de Emporchi% as como el reconocimiento de sus derechos laborales adquiridos a los largo de m5s de tres d-cadas% motivaron tempranamente al gobierno a establecer un acuerdo con la ;ederaci$n de >raba,adores #ortuarios de .hile en torno a la reforma portuaria. El ob,etivo de las negociaciones sostenidas durante 1995% en ese entonces con dos federaciones que luego se fusionaron% fue arribar a consensos fundamentales acerca de los ob,etivos de la modernizaci$n y% paralelamente% incorporar en el propio proyecto de ley que se enviara al #arlamento% los compromisos del Estado con los traba,adores que se veran afectados por la reducci$n de personal asociada a la descentralizaci$n de Emporchi.

#romulgada en !iciembre de 199*% la &ey AB 19.5'( incorpor$ efectivamente el derecho a la ,ubilaci$n anticipada y a recursos adicionales por indemnizaci$n y bonos% para un grupo de *21 traba,adores que se desvincul$ de Emporchi al momento de su descentralizaci$n en 1998. En el transcurso de ese mismo a0o% se produ,o el retiro voluntario de otros 511 traba,adores% lo que de,$ a las empresas portuarias reci-n formadas con una dotaci$n a,ustada a sus nuevas necesidades. En Enero de 1998% Emporchi contaba con 1.*(1 traba,adores. >ras la descentralizaci$n% los traba,adores de todas las empresas portuarias estatales sumaron cerca de '81. (.2 *o#+a& '$ de la" E+,#e"a" Po#t)a# a" Entre el 21 de Enero y el 1 de )ctubre de 1998% se procedi$ a la formaci$n de las diez empresas portuarias aut$nomas Gtabla. 1H% en un plazo menor al de un a0o establecido por la &ey AB 19.5'(. >abla 1. ;ormaci$n de las empresas portuarias. EMPRESA PORTUARIA 9alparaso "an +ntonio >alcahuano@"an 9icente +rica =quique +ntofagasta #uerto ?ontt +ustral .hacabuco .oquimbo I$ & o O,e#a& o$e" 21 enero 1998 21 enero 1998 1 abril 1998 21 abril 1998 21 abril 1998 1 ,ulio 1998 1 ,ulio 1998 1 agosto 1998 1 septiembre 1998 1 octubre 1998

Estas empresas estaban en condiciones de cumplir con sus tareas ba,o un enfoque que incorporaba criterios empresariales% con una organizaci$n basada en directorios% nombrados por el #residente de la Cep:blica% con su,eci$n a las normas propias de las sociedades an$nimas y con un plan anual de gesti$n por cuyo cumplimiento responda el directorio frente al ?inisterio de >ransportes y >elecomunicaciones. >ambi-n se desarroll$ un plan de racionalizaci$n de cada uno de los puertos estatales% dise0ando un esquema organizacional tanto para la transici$n como para el estado de r-gimen de cada una de las diez empresas portuarias. .umplida esta fase del proceso% el 21 de !iciembre de 1998 se e tingui$ en forma definitiva la Empresa #ortuaria de .hile% Emporchi.

-. PROCESO DE LICITACIONES PORTUARIAS

!urante 1999 se llevaron a cabo las primeras licitaciones de frentes de atraque estatales del pas% a trav-s de un proceso simult5neo y coordinado entre las empresas portuarias 9alparaso% "an +ntonio y >alcahuano @ "an 9icente. !esde un punto de vista de polticas p:blicas% este proceso se orient$ a liberar al sector portuario de las limitaciones que hist$ricamente haban inhibido la inversi$n% generando un marco de incentivos para que actuara la iniciativa de empresas con e periencia portuaria y respaldo financiero. .on ello% se lograra un aumento importante de la productividad del sector% a trav-s de inversiones en tecnologa y gesti$n y% a futuro% en nuevas obras de infraestructura. El alto grado de inter-s nacional e internacional concitado por este proceso se vio refle,ado en la cantidad y calidad de los proponentes% mientras que la gran competencia registrada entre ellos determin$ un e itoso resultado% tanto en lo concerniente a la reducci$n tarifaria% como a los ingresos obtenidos para las empresas estatales y a los ambiciosos planes de inversi$n dados a conocer por los consorcios que se ad,udicaron los frentes de atraque. &as concesiones permitiran generar importantes beneficios para el comercio e terior chileno. En primer t-rmino% se producira una disminuci$n del costo portuario general% por efecto de ba,a en las tarifas portuarias para algunas naves% desde el inicio de las concesiones. + los 18 meses de entregadas las concesiones% o incluso antes% se agregara una importante reducci$n de los costos portuarios por efecto de la me,ora en eficiencia y la consecuente disminuci$n de los tiempos de espera de las naves. ;inalmente% a mediano y largo plazo se esperaba obtener una disminuci$n progresiva de los costos de transporte% determinada por la posibilidad de los frentes modernizados de atraer naves de mayor capacidad y menores tarifas de flete martimo.

.. PRIMEROS RESULTADOS
En el :ltimo tiempo% los puertos chilenos han registrado un aumento en las transferencias de carga% Gtabla (H% a la vez que los frentes concesionados han incrementado su participaci$n en el negocio% producto de sus inversiones en tecnologa y gracias a las economas de escala alcanzadas. Estos hechos significan un importante impulso para nuestro comercio e terior% que cuenta con tarifas razonables% competitivas y con un aumento de las velocidades de transferencia de la carga y disminuci$n de las horas de espera por falta de sitio. >anto el sector privado como el p:blico han invertido en me,orar la logstica del transporte en las 5reas portuarias% lo que contribuye a la disminuci$n de los costos y los tiempos de la cadena de transporte en su con,unto. En este sentido% los puertos p:blicos y privados han hecho importantes esfuerzos para situar al pas en lugares cada vez m5s importantes a nivel mundial% es as como durante el (11(% .hile se ubic$ en el segundo lugar en +m-rica &atina en movimiento de carga% registrando m5s de *1 millones de toneladas de carga anual% luego de 8rasil G;ig. 1H y liderando en el movimiento de carga en contenedores en el #acfico "ur de &atinoam-rica G;ig. (H.

;ig. 1 ?ovimiento de carga en +m-rica &atina. !e ese movimiento total de carga% el 27/ fue aportado por las 11 empresas portuarias estatales% es decir% (5 millones 2*5 mil '71 toneladas Gtabla (H. En cuanto a los resultados del proceso de concesiones portuarias% los diferentes puertos est5n viviendo una revoluci$n como nunca antes en su historia G;ig. 2H.

;ig. (. ?ovimiento de contenedores en el #acfico "ur de &atinoam-rica. >abla (. ?ovimiento de carga. /OLUMEN 0TON 21122 9*9.'81 3 /ARIACIN RESP. 2111 @2%*/

PUERTOS +rica

=quique +ntofagasta .oquimbo 9alparaso "an +ntonio >hno@"an 9icente #uerto ?ontt .hacabuco #unta +renas Total

1.55(.5*8 2.(71.7*2 (*8.815 '.775.'58 9.(*'.519 2.'(5.599 9(5.815 55'.**( '5*.*7( 2-.34-.(.1

12%1/ *%(/ 11%1/ '%'/ '%8/ @8%5/ @12%5/ @7%(/ @*%(/ 15673

;ig. 2. .oncesiones #ortuarias. En los principales puertos del pas% el sector privado ha invertido un total de '*1 millones de d$lares% desde el comienzo de las concesiones el a0o (111 hasta el (11(. Ello ha permitido que el costo por contenedor transferido disminuyera significativamente. !e esta manera% .hile presenta hoy costos portuarios menores% lo que significa que la economa del pas es m5s competitiva en el mundo. #or otro lado% a principios del (112 se hallaban pendientes a:n las licitaciones de los puertos de .oquimbo y #uerto ?ontt% en las regiones =9 y I respectivamente. El primero e hibe claras potencialidades tursticas% aunque su crecimiento aparece asociado principalmente a las posibilidades de transformarse en el punto de salida de e portaciones del Aoroeste argentino% a condici$n que se me,ore la transitabilidad de algunos pasos cordilleranos. #or su parte% el terminal de #uerto ?ontt ha e perimentado un desarrollo basado en el aprovechamiento de la infraestructura de la salmonicultura y tambi-n del turismo.

En el caso de +rica% en el e tremo septentrional del pas% el Fobierno eval:a la me,or f$rmula de concesi$n% considerando el fracaso de la primera convocatoria% dado que en virtud de convenios con #er: y 8olivia% este terminal posee caractersticas especiales. Cespecto de ?agallanes% el Fobierno y la estatal Empresa Aacional del #etr$leo% EA+#% con fuerte presencia en la zona austral% est5n efectuando un traba,o con,unto para definir la me,or posibilidad de desarrollo de un puerto en #unta +renas o sus alrededores. En consecuencia .hile esta optimizando as la e plotaci$n de su e tenso borde costero% que puede ser visualizado como un e tenso y privilegiado puerto sobre el #acfico% principal ruta comercial del "iglo II=.

4. CONCLUSIONES
&a evoluci$n de los mercados% los servicios% las tecnologas y las fuerzas regulatorias obligan a una transformaci$n progresiva de los puertos. En una economa globalizada% muchas empresas recorren el mundo en busca de insumos de costo mnimo% lo que ha generado una competencia a nivel de cada insumo y del producto final y ha hecho necesario integrar los puertos en los sistemas de manufactura y distribuci$n. &a infraestructura fsica de los puertos debe asegurar no s$lo el acceso e pedito de los medios de transporte martimo y terrestre% sino tambi-n facilitar la recepci$n% despacho y manipulaci$n de la carga a un costo razonable. Es preciso% tambi-n% que en el marco reglamentario de los puertos se promueva la utilizaci$n eficaz en funci$n de los costos de las instalaciones y de la maquinaria. ;inalmente es necesario que se promueva la adopci$n de decisiones por parte del personal en sus distintos niveles y se permita a las partes interesadas en la actividad portuaria planificar las inversiones futuras.

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