La sostenibilidad financiera y econmica de los procesos de desarrollo local en municipios de El Salvador

Ponencia presentada al:

I Encuentro Internacional sobre la Cooperacin para el Desarrollo Local Sostenible en Municipios de El Salvador
Sbado 1 de mar!o "##"$ Ciudad de Nejapa, El Salvador

PROCOMES Asociacin de Proyectos Comunales de El Salvador Msc Rafael Paz Narvez

Forjando el desarrollo local desde la base para construir un pas diferente

I% &acia una caracteri!acin de la primera d'cada de desarrollo local en El Salvador

Como sabemos, el desarrollo local sostenible es un proceso de transformacin social protagonizado por las personas que conviven en un territorio, en cual se alcanza la satisfaccin de las necesidades bsicas y se posibilita el acceso a diferentes opciones de vida, mediante el despliegue creativo de las capacidades humanas, la ampliacin en calidad y cantidad de la participacin de la base social y el recurso a polticas econmicas, sociales y ambientales que cuenten con la concurrencia de los distintos actores presentes en el territorio, para garantizar la equidad social y la preservacin del entorno ambiental y cultural del pas. Este proceso en El Salvador como con unto y en los municipios como localidades ha avanzado por dos vertientes principales! "e una parte, la apropiacin, elaboracin y divulgacin de un discurso# sobre el desarrollo local por los diversos actores que inciden en la formacin de la opinin p$blica de la nacin% & de la otra, en polticas y prcticas que se han convertido en puntos de referencia, porque han inducido y facilitado transformaciones sociales en el mbito local. En este sentido, y tomando en cuenta aspectos de ambas vertientes, se puede caracterizar la primera d'cada del proceso de desarrollo local en el pas con los siguientes puntos! #. El proceso de desarrollo local como accin intencionadamente buscada por las instituciones del pas data de hace poco ms de #( a)os, en el transcurso de los cuales se ha e*perimentado al menos tres avances fundamentales! +a, -a creacin de espacios de participacin ciudadana% +b, -a descentralizacin de fondos hacia las municipalidades% +c, El posicionamiento de la propuesta del desarrollo local en el imaginario colectivo de la nacin. .. Cada uno de estos tres avances ha enfrentado obstculos y mantiene restricciones, en consecuencia, en el con unto del pas est latente, pero en ascenso, una tendencia a la desaceleracin y distorsin de los procesos locales de transformacin.
3.

/ese a que ahora e*isten varios espacios de participacin, la ciudadana a$n no ha sido capaz de apropirselos eficazmente. En cada centro escolar del 0inisterio de Educacin e*isten espacios como las 1sociaciones

Todo discurso es, en lo esencial, argumentativo y est orientado a persuadir mediante su coherencia lgica y la asociacin a valores de aceptacin general para grupos de personas con intereses materiales y culturales particulares, y por lo tanto, contribuye a que surja un modo de organizar las emocionalidades y las racionalidades que orientan a las personas en sus prcticas poltica, econmica, cotidiana o de otra ndole.

3 Comunales Educativas +1CE,, los Conse os "irectivos Escolares +C"E,, adems de Comit's de 1poyo a las Casas de la Cultura. En el 0inisterio de Salud, desde hace algunos a)os se comienza a proponer la creacin de Sistemas 2sicos de Salud 3ntegral +S321S3,, que incluyen una dimensin de participacin social. En los gobiernos municipales e*isten los Cabildos 1biertos y, especialmente, los /lanes de 3nversin /articipativos. -os resultados de nuestras investigaciones y la observacin en el campo permiten afirmar que slo en casos e*cepcionales las personas y organizaciones de base desempe)an un papel eficazmente activo y decisorio en esos espacios y en esas instancias del estado. 1lgunos estudios cualitativos y consultivos sobre los C"E indican que la integracin de los padres de familia en la mayora de casos es d'bil, caracterizndose por la poca frecuencia de contactos y la incomunicacin, la no coordinacin con los organismos similares de cada zona y municipio, adems de que se reporta que la asignacin financiera +Bono de Calidad, es en la mayora de las escuelas insuficiente. En el caso de los /lanes de 3nversin /articipativos, que deben ser gestionados por un Comit' de "esarrollo -ocal +C"- o C4"E-,, un sondeo encontr que de .5( gobiernos locales consultados, el 678 tena alguna relacin con un comit' o conse o de desarrollo,. el cual se haba formado apenas en #999 o en el .(((, lo que revela lo incipiente del proceso. -o problemtico es que en la mayora de municipios visitados en nuestro traba o de campo, los C"- o C4"E-, cuando tienen una e*istencia ms all de la pura formalidad administrativa, no logran una incidencia decisiva en la asignacin de los recursos del :4"ES para los proyectos en el municipio, ni realizan la labor de contralora que normativamente les est asignada.
4.

-a descentralizacin de fondos del gobierno central o nacional hacia las municipalidades ha representado un salto sustantivo en el mane o de recursos de los gobiernos locales. En #996, la Corporacin de 0unicipalidades de la ;ep$blica de El Salvador, C40<;ES, con el acompa)amiento de algunas de las 4=>?s que posteriormente fundaran la ;ed de para el "esarrollo -ocal@ +;"-,, concluyeron con '*ito un proceso reivindicativo que oblig al estado central a asignar al :ondo de "esarrollo Econmico y Social +:4"ES, el A8 de los ingresos corrientes netos del estado, comenzando el a)o #997. 1s, los ingresos de las municipalidades se elevaron de #.5 millones de colones a 6.7 millones de un a)o para otro, y desde entonces han tenido a su disposicin +hasta el a)o .(((, .,.7B.5 millones de colones. Sin embargo, es preciso reconocer que para el con unto de .A. alcaldas del pas, el desembolso promedio apenas

2 3

Este sondeo fue realizado por !"#E, undacin "acional para el #esarrollo, en el a$o 2%%%. &a 'ed para el #esarrollo &ocal ('#&) se fund en 1***, agrupando a cinco organizaciones no gu+ernamentales y un organismo intergu+ernamental, respectivamente, undacin de -poyo a .unicipios de El /alvador ( !"#-.!"0)1 undacin "acional para el #esarrollo ( !"#E)1 /istema de -poyo y 2apacitacin para el #esarrollo &ocal (/-2#E&)1 undacin #r. 3uillermo .anuel !ngo ( !"#-!"34)1 undacin /alvadore$a de -poyo 0ntegral ( !/-0)1 5rograma El /alvadro de la acultad &atinoamericana de 2iencias /ociales ( &-2/4).

4 asciende a ..9 millones de colones +C@@#,B.7.56, para cada alcalda, por cada a)o. Si bien e*isten criterios de asignacin proporcional y compensatoria, como calcular la cuota para cada municipio con respecto a la cantidad de poblacin, al porcenta e de pobreza y a la e*tensin territorial, es un hecho que el financiamiento sostenido y sostenible de los procesos de desarrollo local no puede reducirse a dicha fuente, porque en la prctica, apenas alcanza para la inversin en infraestructura social, particularmente, en la provisin de instalaciones para los servicios de agua potable, energa el'ctrica a los hogares, y mantenimiento de la red de calles locales. 5. "urante la primera d'cada del proceso de desarrollo local, las propuestas de traba o elaboradas y divulgadas han ganado credibilidad y han generado amplias e*pectativas entre la poblacin nacional, especialmente porque se han producido algunos resultados tangibles. Sin embargo, es posible apreciar que e*iste una distancia significativa entre los contenidos propuestos y los logros alcanzados, adems de que no todos los actores empe)an con la misma intensidad la voluntad indispensable para profundizar el desarrollo local. /or lo pronto, y en el mediano plazo de tres a)os, esa distancia a$n no es percibida como insalvable, no obstante, si en los pr*imos diez a)os el proceso de desarrollo local se estanca o distorsiona, si no logra alcanzar un mnimo de sostenibilidad, es muy probable que la ventana de oportunidad histrica para la transformacin social se cierre, y en consecuencia, la frustracin contribuya a abrir un escenario de conflicto. A. En lneas generales, el campo comunicativo de El Salvador, en lo que se refiere concepciones y propuestas sobre el desarrollo local se constituye a partir de tres sectores! "e una parte, el estado central y sus unidades de asistencia t'cnica, que en diferentes momentos de la d'cada reci'n pasada han publicado sus perspectivas estrat'gicas para avanzar en el proceso de descentralizacin del estado y apertura de espacios de participacin, llegando eventualmente a la nocin de desarrollo local, e induciendo, a partir de ese momento, una transformacin institucional en sus organismos de inversin social. "e otra parte, la Corporacin de 0unicipalidades de El Salvador +C40<;ES,, que aborda el proceso de desarrollo local desde la perspectiva e intereses de los gobiernos municipales, y que acent$a el carcter de la descentralizacin como proceso de transferencia de funciones y recursos, adems de reconocer la relevancia de los espacios y momentos de la participacin ciudadana. :inalmente, en el campo comunicativo de El Salvador tambi'n es posible reconocer las propuestas de las organizaciones no gubernamentales, las cuales, como actores no estatales han estado incorporando iniciativas y matices sobre la descentralizacin del estado y la necesidad de crear :ondos de Contrapartida para el "esarrollo -ocal, en los cuales las organizaciones gremiales, empresariales y no gubernamentales puedan movilizar y multiplicar los recursos de los cuales se dispone. "os puntos

5 culminantes en este proceso de constitucin de un discurso con amplias convergencias, es la formacin de la Comisin =acional de "esarrollo +que enseguida se aboca a la formulacin del /lan de =acin, en enero de #997, y la formacin del >rupo Consultivo, que abre paso a la formulacin de una Estrategia =acional de "esarrollo -ocal +#999,. 6. 1lgunos rasgos de la tradicional cultura poltica en El Salvador, de profunda y antigua raigambre centralista, se han convertido en uno de los principales factores de resistencia a la transformacin social. -a historia poltica de nuestro pas, tanto como otros de 1m'rica -atina, abunda en una tradicin poltica caudillista y centralista por parte de los sectores de liderazgo y, en contrapartida, clientelista y conformista por parte de los sectores subordinados. Si a ello agregamos una corrupcin de tal notoriedad que es se)alada con preocupacin, inclusive, desde Estados <nidos, no es difcil comprender cmo y porqu' los espacios de participacin ciudadana, hasta el momento, estn siendo cooptados y subestimados. En contrapartida, tambi'n se debe tomar en cuenta la tenacidad de todas aquellas personas que de una u otra forma se oponen a dichas tradiciones y encauzan su prctica hacia una transformacin social alternativa. 7. Dasta el momento, tal como se ha concretado el desarrollo local, el sector de actores que han crecido en poder de manera sustantiva es, esencialmente, el de las municipalidades. /or el contrario, otros actores locales, como las organizaciones de comunidades, las organizaciones de venes, las organizaciones de mu eres, los peque)os empresarios, y cualquier organizacin local de otra naturaleza, no han alcanzado un acceso seguro y autnomo a la posibilidad de decidir sobre la inversin de tales recursos para el desarrollo local. En este conte*to y ba o estas tendencias, al menos por el momento, los actores locales civiles no tiene la oportunidad real de empoderarse, ni a corto ni a mediano plazo. 9. 2a o este conte*to se hace imprescindible reconocer que el estado central ha contribuido con la apertura de espacios para la participacin ciudadana +C"E, 1CE, S321S3, ha inducido el /lan de 3nversiones /articipativo y la formacin de los C"-,, y ha concedido transferir un porcenta e del presupuesto nacional a las municipalidades. Sin embargo, a diez a)os de desarrollo local, el proceso de apropiacin de esos espacios por parte de la poblacin no ha avanzado hasta el punto de no retorno, de tal manera que, una eventual decisin centralista de clausurar dichos espacios no enfrentara resistencias insalvables. 2a o este mismo signo debe entenderse que los representantes del estado central ignoraran la demanda de incrementar hasta un 78 la transferencia de fondos a las .A. alcaldas, argumentando que no han demostrado capacidad para administrar con eficacia los recursos cedidos. 1dems, este actor tan relevante, mantiene en un nocivo comps de espera% demasiado seme ante al olvido, tanto el /lan de =acin como la estrategia nacional de desarrollo local.

1%.

En consecuencia, es posible y necesario reconocer que el proceso de desarrollo local en El Salvador ha llegado a lo que podramos llamar, un cuello de botella. Si durante los pr*imos diez a)os no se avanza ms all del empoderamiento del actor estado local +gobierno municipal,, y la participacin ciudadana no se e erce a plenitud y eficazmente, el ideario del desarrollo local quedar en evidencia como un discurso vaco.

II% Sobre la sostenibilidad financiera y econmica en los procesos de desarrollo local en El Salvador
/odemos entender que la sostenibilidad financiera y econmica en los procesos de desarrollo local es la capacidad de los agentes internos +principalmente gobierno local, empleadores locales y familias habitantes en el territorio, y, en ciertos casos, del entorno internacional +bancos y entidades de cooperacin, de seguir sufragando a corto, medio y largo plazo el gasto producido o previsible.
1.

En el caso de El salvador, las principales fuentes de obtencin de los fondos para el desarrollo local, hasta el momento, han sido fundamentalmente las transferencias del presupuesto general de la nacin y de la cooperacin e*terna. El despegue de procesos de desarrollo local en los municipios se ha logrado sobre la base de obtener e invertir los recursos que provienen del :4"ES y, en casos relativamente privilegiados, de la cooperacin internacional. /or lo tanto, no es previsible que el proceso se pueda seguir ampliando y fortaleciendo significativamente sobre la base e*clusiva de dichas fuentes y recursos y sobre todo, sobre a base de una dinmica similar a la de la d'cada pasada. /ara las municipalidades, la capacidad de ordenar e incrementar la obtencin de fondos a partir de una gestin propia es d'bil y hasta el momento no se estn realizando esfuerzos consistentes para superar esa situacin. En particular, las municipalidades no estn realizando una urgente y necesaria reestructuracin administrativa que abra paso al incremento en la captacin de ingresos propios.

2.

@. Eampoco las organizaciones ciudadanas o sectoriales estn incluyendo en su propio desarrollo la sostenibilidad econmica institucional. "ado que dependen y representan asociados que en la mayora de los casos viven en condiciones de pobreza o, al menos de limitaciones, las organizaciones ciudadanas locales presentan incapacidad para sostenerse y desarrollarse.
4.

-os fondos para inversin econmica +2ancos, 4=>?s, otros, que se movilizan en los territorios municipales, por lo general, aparecen dispersos en una multitud de fuentes, sin concertar estrategias de financiamiento

7 hacia el desarrollo de las actividades y empresas en la zona. "e acuerdo a los resultados obtenidos en investigaciones de diagnstico es poco frecuente que las diversas fuentes de financiamiento, realicen un esfuerzo global para definir estrategias de inversin orientadas a un territorio. 1dems, una parte de la poblacin percibe el uso de cr'dito como e*cesivamente peligroso, razn por la cual se abstiene de acceder a esos recursos.
6.

En la d'cada reci'n pasada, se ha e*perimentado con mecanismos de financiamiento novedosos, como el :ondo de Contrapartida para el "esarrollo -ocal de =e apa :C"-=, y :<="1=EF1/1, pero dichas e*periencias no se han socializado ni potenciado como factores de desarrollo. Como mecanismos para la movilizacin y reproduccin de recursos su traba o es incipiente. 1dems, estas e*periencias son poco conocidas, y no disponen de espacios que hagan posible una participacin de tipo consultivo a la poblacin. Cabe se)alar como aspecto positivo, que hasta el momento han logrado invertir recursos con eficacia y solvencia, y que inclusive han traba ado ba o el control de mecanismos de auditoria.

A. En consecuencia, puede afirmarse que la sostenibilidad econmica y financiera es una de las debilidades ms acentuadas en el proceso de desarrollo local en El Salvador. /ara avanzar en la pr*ima d'cada no sern suficientes los recursos hasta ahora empleados! limitarse a esos recursos implicara un estancamiento en el proceso que terminara por desvirtuarlo. III% Propuesta de Instancias$ entidades y acciones para la participacin$ concertacin y financiamiento del desarrollo re(ional)local en El Salvador -os siguientes aspectos han sido constituidos a partir de procesos de investigacion accion participativa, con la concurrencia de lderes en comunidades, venes, mu eres, e inclusive, personas activas en conce os municipales. 1. En primer lugar se impone que en la presente d'cada se aborde de manera con unta y definitiva el fortalecimiento de las capacidades de las municipalidades para captar y generar fondos propios, mediante la revisin y actualizacin de tasas, recuperacin de mora y formacin de empresas p$blicas municipales. 2. Eambi'n es necesario me orar las e*periencias que ya se han realizado, para ello ser preciso sistematizar y divulgar la e*periencia de los fondos que han tenido la posibilidad para captar y movilizar recursos para el desarrollo local. Se puede partir de las modalidades actualmente e*istentes, considerando la posibilidad de e*tender la cobertura a escala de la 0icro

8 regin o replicar en otros territorios! El fondo de Contrapartidas para el "esarrollo -ocal de =e apa y :<="1=EF1/1. C. Considerar la posibilidad de reunir y concertar con los diferentes agentes financieros +2ancos, Cooperativas de 1horro y /r'stamo, ;edes de 4rganizaciones de /romocin Dumana, que operan en las diferentes localidades, para estimar sus proyecciones de financiamiento respecto a los actores y agentes econmicos locales en cada municipio y sus respectivas zonas. ". Creacin a escala micro regional de entidades responsables para abordar la problemtica de la vivienda, para plantear diversas ofertas de solucin al d'ficit habitacional en cada regin y considerar los mecanismos de gestin y mane o de los recursos financieros a invertir. E. Coordinacin micro regional para la creacin de empresas locales para la administracin de los servicios de distribucin del agua potable, proyectando tanto la proteccin a largo plazo del recurso como la distribucin a toda la poblacin de los municipios. :. Considerar la posibilidad de crear un fondo de apoyo a la reconversin ecolgica sustentable de las /&0ES y cuando sea necesario, de las grandes empresas, ba o administracin regional, con los gobiernos locales y la participacin ciudadana. >. :ondo de 3nversin econmica para las /&0ES, de propiedad social territorial +en el sentido de normar la inversin en el territorio del mayor porcenta e de los fondos,, con normas de auditoria e*terna y local, con participacin ciudadana y con captacin de recursos iniciales hacia la gestin solidaria. D. Considerar la creacin de un mecanismo de consulta, planificacin y contralora de la inversin de los fondos del estado central, como el :4G31+:4="4 para el me oramiento G31-,, asignados a entidades conducidas por el gobierno central, incluyendo mecanismos de participacin ciudadana. 3. :ondo de inversin social micro regional +fundamentalmente estatal local, con participacin ciudadana, para abordar obras, programas y proyectos de inter's com$n, aprovechando la con uncin de recursos como los bonos de calidad, para tener la capacidad de presentarlos como contrapartida en la gestin de proyectos. F. Empresas estatales municipales y regionales para reconstruccin y fomento del turismo o los patrimonios respectivos en cada micro regin, aprovechando zonas de monta)a, balnearios, celebraciones tradicionales.

/ara finalizar, cabe recordar que, desde el contingente de personas que intentans for ar el desarrollo local desde la base, se espera que nuestro encuentro no culmine en una declaracin de magnficas intenciones generales sobre el desarrollo y la cooperacin, sino en la toma de decisiones oportunas para reorientar nuestro aporte, es decir, aquel que cada uno de nosotros est en capacidad y posibilidad de realizar. Se espera que dichas decisiones fortalezcan la ms amplia participacin en el desarrollo local, fortaleciendo los instrumentos orgnicos que hacen posible ese tipo de participacin.
*eferencias C+MI,E ,EC-IC+ DE DESCE-,*.LI/.CI+- 0 DES.**+LL+ M1-ICIP.L% Propuesta de Estrate ia de !escentralizacin y !esarrollo Municipal"# "ocumento /reliminar. #99@. /gs. .7. >arca :a ardo, Fos' Carlos. $inanciar el desarrollo social Centro de Colaboraciones Solidarias. Espa)a, febrero del .((.. en %a &nsi nia, .# de febrero del .((. +III.lainsignia.org, 2+ES !esarrollo Social de Corto Plazo' Estrate ia de !esarrollo %ocal# (n )rato con el Pro reso". -a /rensa >rfica, San Salvador, Fueves ## de Enero de #99A. /gs. 7. DI.3+-I. CE-,*+.ME*IC. Red para el !esarrollo %ocal en El Salvador# Estudio de Caso"# 1ccin Ecum'nica Sueca, "iaJonia% :undacin "r. >uillermo 0anuel <ngo K :<="1<=>4 K% :undacin =acional para el "esarrollo K:<="E K% San Salvador, El Salvador, :ebrero del .((#, /gs. A.. 2*1P+ C+-S1L,I4+ 5 6+-D+ DE I-4E*SI+- S+CI.L P.*. EL DES.**+LL+ L+C.L 76ISDL8 Estrate ia Nacional de !esarrollo %ocal" *EN!%+. San Salvador, El Salvador, =oviembreL"iciembre de #999, /gs. .7. 0arichal, Carlos. ,$inanzas para el desarrollo- en %a .ornada, 0'*ico, 9 de marzo en %a &nsi nia, #( de marzo del .((. +III.lainsignia.org, P-1D !esarrollo /umano en Accin". /;4"E;EL/=<"L4S/. Dossier/Legajo de folletos sobre el programa /;4"E;E, S.:., S-. *ED P.*. EL DES.**+LL+ L+C.L 5*DL) /acia la Construccin del !esarrollo %ocal y la !escentralizacin del Estado"# :<="E, :<S13, :<="10<=3, :<="1<=>4, :-1CS4, S1C"E-. San Salvador, 0ayo del .(((, /gs. B7.