1 ASPECTOS CONCEPTUALES, DE CONOCIMIENTO Y FUNDAMENTOS LEGALES

FLORENCIO ZOIDO NARANJO Gegrafo. Universidad de Sevilla EL PAISAJE y su utilidad para LA ORDENACIN DEL TERRITORIO*

1. Planteamiento En los ltimos aos, el paisaje est siendo objeto de un creciente inters, tanto individual como colectivamente, en actividades artsticas, cientficas, econmicas o polticas. Todos los puntos de vista descubren sentidos propios a un hecho complejo y presentan posibilidades de ser desarrollados [1]. En varios pases europeos se han implantado estudios universitarios sobre el paisaje con titulaciones especficas, que reflejan esas preocupaciones. Las causas generales de esta mayor atencin son, bsicamente, de una doble naturaleza: aumenta el aprecio social de los paisajes, al tiempo que se intensifica la degradacin de muchos de ellos. No es la ocasin para entrar en el detalle de estos procesos, por otra parte, fcilmente verificables [2], simplemente se les menciona para justificar el enfoque que aqu se adopta: relacionar el paisaje con la ordenacin del territorio, con objeto de hacer frente a su creciente deterioro y desarrollar una funcin pblica que se ocupe adecuadamente de l. Este ltimo punto de vista est siendo tomado con cierta frecuencia en el mbito europeo,

de modo que progresivamente el paisaje se integra en los ordenamientos jurdicos, en las previsiones de los instrumentos de planificacin y en las prcticas polticas. Igualmente, en Espaa, se estn dando respuestas diversas en el mismo sentido: empiezan a abundar las aportaciones desde el campo cientfico y se estn produciendo las primeras reacciones poltico-administrativas [3]. Sin embargo, aunque se coincida en algunos objetivos generales en relacin al paisaje, estn todava insuficientemente desarrollados otros ms especficos, relativos a su incorporacin y tratamiento en la ordenacin del territorio; no estn plenamente asentados los conceptos, ni las metodologas bsicas son suficientemente compartidas en el mbito cientfico, necesariamente multidisciplinar, ni, mucho menos, en el de las actuaciones o intervenciones pblicas. Tanto paisaje como ordenacin del territorio son dos conceptos de amplio significado que siguen necesitando, especialmente cuando entran en relacin, precisiones conceptuales y desarrollos metodolgicos, as como una adecuada orientacin administrativa para su aplicacin en Espaa. El propsito de este texto es contribuir a dichos fines. 2. La ordenacin del territorio: una funcin pblica que necesita ser afianzada y desarrollada En las sociedades avanzadas se ha llegado al convencimiento de que la disposicin de determinados hechos en el territorio y la coordinacin entre sus posibles usos precisa una intervencin pblica

planificada. Aunque han quedado netamente desfasados planteamientos demasiado ambiciosos que en tiempos pasados incluyeron objetivos muy generales de poblamiento o de transformacin radical de las condiciones de utilizacin de mbitos extensos, se mantiene el criterio de que la administracin debe formular objetivos propios respecto al territorio y corregir efectos territoriales desequilibradores debidos a intereses particulares o al mercado. En la mayora de los pases europeos se han desarrollado, con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, normas, instrumentos de planificacin y actuaciones pblicas destinadas a mejorar la ordenacin del territorio, pero la orientacin de estas prcticas no ha sido homognea [4]; no se ha generado un corpus de ideas, mtodos y procedimientos plenamente compartidos. Quizs ello sea consecuencia de las diferentes caractersticas fsicas de los propios territorios de los estados y de sus condiciones polticas y socioeconmicas, pero tambin se ha debido a la existencia de un doble entendimiento inicial de estas ideas y de sus primeros planteamientos en el mbito europeo. Aunque la ordenacin del territorio se vincula conceptualmente, desde el primer tercio del siglo XX, a las teoras del desarrollo regional, se ha instrumentado polticamente en los principales estados europeos siguiendo dos orientaciones dominantes: una ms centralizada y econmica, que en esencia redistribuye territorialmente los presupuestos pblicos de inversiones y otra, ms descentralizada y de planificacin fsica, que acta previa definicin de modelos territoriales, principalmente subestatales y subrregionales. Estos enfoques iniciales se relacionan, necesariamente adems, con la diversidad en la organizacin territorial de los estados europeos y con las netas diferencias existentes en sus niveles de desarrollo, poblamiento y extensin superficial [5]. Como prctica real, la ordenacin territorial se efecta en diferentes niveles o escalas, pero sobre un espacio nico, en el que actan diferentes instancias poltico-administrativas. La ordenacin local o municipal ha estado dirigida a un detallado control de los usos del suelo, particularmente de su urbanizacin y edificacin, de ah su denominacin preferente como urbanismo que sigue siendo de uso comn en diferentes pases europeos. En niveles supralocales se ha ensayado, todava sin suficiente arraigo, la ordenacin a escala comarcal, provincial o regional. Las variaciones competenciales atribuidas en los ordenamientos de los diferentes pases a estos niveles polticos, casi siempre con menor tradicin o menos instituidos que el propio estado y los municipios, explican una prctica dispersa, con mtodos ms diversificados que en el caso de la ordenacin local y de la planificacin econmica para el conjunto del estado. Por otra parte, la escasa prctica de la ordenacin territorial de mbito estatal [6] tampoco ha contribuido a clarificar los mtodos. A esta situacin compleja debe aadirse, adems, un ltimo factor de dificultad: la diversidad de situaciones realmente existentes cuando se combinan niveles poltico-administrativos con escalas espaciales. Un pequeo cantn suizo como el de Ticino dispone de mayores competencias para la ordenacin territorial que la regin francesa de Aquitania; el cruce entre extensin, complejidad espacial real de los hechos a afrontar, atribucin competencial efectiva y capacidad polticoadministrativa dificulta, el ejercicio en Europa de una prctica que, adems, es rechazada con cierta frecuencia desde instancias polticas, econmicas e incluso tericas. La ordenacin del territorio (estatal, regional y subregional) cobra un cierto impulso en los aos 60, pero sufre una significativa quiebra, como el resto de la planificacin pblica, con la gran crisis econmica de los aos 70. No obstante, en las dos ltimas dcadas, en gran parte debido al impulso dado a la regionalizacin por el Consejo de Europa y las Comunidades Europeas, la ordenacin territorial ha renacido, sobre todo, lgicamente, en el nivel regional; al mismo tiempo se han clarificado en cierta medida sus objetivos, mtodos y procedimientos, aunque la relacin, en esos mismos aos, con una poltica emergente de gran importancia como la medio ambiental, tambin ha contribuido a retrasar su implantacin como una prctica pblica bien definida. En esta etapa de renovacin, la ordenacin del territorio se ha hecho ms flexible y selectiva, tanto en su formulacin conceptual y metodolgica, como en la prctica efectiva. Para un mbito

determinado a veces su delimitacin constituye un acto inicial de gran trascendencia y en otras ocasiones est predefinido en la organizacin territorial del estado se establece un modelo territorial compuesto de dos integrantes principales: por una parte las estructuras y sistemas territoriales que contribuyen a su cohesin interna y a su integracin en mbitos mayores y, por otra, la distincin de las diferentes partes del territorio que por sus caracteres constitutivos o su situacin de desarrollo y bienestar requieren regmenes de actuacin diferenciados (proteccin, actuacin preferente, etc.). Los procesos y factores que condicionan la evolucin del territorio, forman parte del anlisis y del diagnstico, pero no directamente de las propuestas de ordenacin territorial ya que stas deben ser expresadas en trminos espaciales (localizacin de actuaciones, zonificaciones). El modelo territorial propuesto debe ser un objetivo compartido de todas las polticas que inciden en el territorio, por lo que la tarea de la funcin ordenadora se limita a definirlo e impulsar o coordinar su ejecucin. Los programas y plazos de actuacin se establecen flexiblemente, en funcin de las coyunturas econmicas [7]. En esta nueva formulacin de la ordenacin territorial o planificacin fsica, en la que claramente predomina la consideracin del territorio en s mismo, los componentes del modelo territorial se seleccionan en relacin a las funciones que corresponden al sector pblico, evitando la intromisin en las actividades econmicas que deba desarrollar el sector privado. La cohesin e integracin del territorio se pretende interviniendo, principalmente en: la distribucin de los equipamientos y servicios pblicos, interpretando para ello el conjunto de asentamientos como un sistema interrelacionado; homogeneizando o equiparando las condiciones de accesibilidad de los lugares, mediante el desarrollo de un completo sistema de comunicaciones y transportes; creando una red de espacios de inters natural que garantice el mantenimiento de la biodiversidad, aproxime el disfrute de la naturaleza a todos los ciudadanos y contribuya a sostener las condiciones ambientales adecuadas [8]. La actuacin, segn regmenes diferenciados, en las distintas partes del territorio, se relaciona con su diversa conformacin natural con las consecuencias territoriales del tipo de poblamiento, actividades y usos del suelo predominantes y con los niveles de desarrollo y bienestar alcanzados, entre otros aspectos principales. Este planteamiento bsico de la ordenacin territorial como funcin pblica es til para cualquier escala espacial o nivel poltico en el que se realice. En esencia coincide con el establecido y ms desarrollado, aunque terminolgicamente mal denominado, en el ordenamiento urbanstico espaol. Para poder utilizarlo en los apartados posteriores de este texto es necesario, sin embargo, completarlo, sintticamente, con otras consideraciones. La ordenacin de un espacio o territorio que es nico se realiza, adems de por las mltiples actuaciones sin objetivo comn de los particulares, por la actuacin impulsora o correctora de las distintas administraciones. A cada una de ellas le corresponden unas competencias definidas en el ordenamiento vigente. Para Espaa, la Constitucin de 1978 y la legislacin bsica establecen que la ordenacin del territorio es una competencia autonmica y la ordenacin local (comn pero insuficientemente denominada urbanismo) es un ejercicio esencialmente municipal, aunque debe ser sancionado por la administracin regional. El estado y tambin la Unin Europea precisan, asimismo, disponer de planteamientos propios sobre el territorio en que necesariamente actan, aunque sin usurpar las funciones locales y regionales antes mencionadas. En los ltimos aos se insiste particularmente, adems, en la aplicacin del principio de subsidiariedad, que establece la necesidad de fortalecer la democracia, aproximando el ejercicio de la funcin pblica al ciudadano, mediante la actuacin preferente del nivel poltico-administrativo ms bsico y slo subsidiariamente de los superiores, sucesivamente [9]. La Unin Europea acaba de aprobar la Estrategia Territorial Europea (llamada tambin anteriormente Perspectiva Europea de Ordenacin del Territorio) como criterio propio de actuacin y con alcance meramente indicativo para los estados miembros [10]. En Espaa, diversas sentencias

del Tribunal Constitucional han frenado los intentos del estado de suplantar a las comunidades autnomas en esta materia, al tiempo que advierten de la necesaria concertacin interadministrativa para actuar en un territorio que es nico [11]. Ante estas circunstancias se propone denominar estrategias territoriales a los planteamientos que procedan tanto de la Unin Europea como del estado y, en su caso, directrices o planes de ordenacin del territorio a las formulaciones autonmicas de esta naturaleza. Finalmente para los planes o normas de ordenacin municipal es preciso insistir en el hecho de que les deben corresponder funciones ordenadoras que incluyen otros aspectos adems del control del proceso de urbanizacin y edificacin que hizo surgir el urbanismo. Aunque esta terminologa contiene una intencin que en parte queda explcita en las palabras utilizadas, la cuestin de fondo no es simplemente terminolgica, entraa definir qu puede y qu debe hacer cada administracin en relacin a un territorio que es compartido. Para resolverla es necesario que se acepte lo que podra llamarse el gradiente inverso de determinacin y vinculacin de las formulaciones territoriales; segn el cual todos los niveles polticos deben explicitar su entendimiento del territorio, pero a los niveles ms bsicos les corresponde hacerlo en trminos ms precisos, si bien los planteamientos ms genricos de niveles superiores deben tener mayor capacidad vinculante, a causa de un inters general de mayor alcance. En la prctica de la ordenacin, este gradiente queda recogido tanto por la naturaleza de los hechos abordados, ms detallada o ms amplia, como por la escala de la cartografa utilizada para expresarlos y localizarlos. La sntesis y seleccin de ideas o argumentos que se ha hecho en relacin a una prctica tan compleja como la ordenacin del territorio, tiene aqu como nica finalidad dar entrada en ella al paisaje. Este ejercicio se har partiendo de un criterio bsico inicial: entre ordenacin del territorio y paisaje se pueden establecer unas relaciones de inters, tanto para consolidar una funcin pblica que resulta actualmente imprescindible, como para mantener las cualidades de un recurso delicado, el paisaje, de creciente valoracin social, ambiental, econmica y cultural [12].

3. El paisaje en la ordenacin. Aspectos generales Para tratar de precisar los vnculos entre paisaje y ordenacin es necesario establecer y acotar los significados del paisaje con los que se va a operar, de la misma manera que se ha hecho anteriormente con el otro trmino de esta relacin. Aunque la ordenacin no rechaza la amplitud semntica del paisaje, tiene que orientarse hacia los aspectos de ste ms adecuados a sus propios fines. Una funcin pblica con repercusin inmediata en actividades e intereses particulares o colectivos necesita establecer el alcance real de sus valoraciones y propuestas. El tratamiento que la ordenacin d al paisaje debe estar objetivado y diferenciado de otros hechos o conceptos de significado tambin muy abierto, como ecosistema, medio, o incluso territorio, a los que con frecuencia, coloquialmente, se hace sinnimos de paisaje [13]. La Convencin Europea del Paisaje ha optado por una definicin de paisaje que trata, a un tiempo, de objetivarlo, poniendo inicialmente el acento sobre su condicin de territorio, aunque sin renunciar a su componente perceptivo, ni a sus aspectos causales, naturales y antrpicos [14]. Esta Convencin, como acuerdo internacional entre el alto nmero de estados miembros del Consejo de Europa (cuarenta y tres en la actualidad), puede inducir un proceso de mayor similitud en las polticas del paisaje y reducir la actual dispersin y banalidad que predomina en el tratamiento del paisaje en el ordenamiento jurdico de la mayora de dichos pases [15]. Para la ordenacin del territorio, el paisaje puede ser un instrumento til en una triple dimensin. En primer lugar, como hecho que contribuye a la correcta localizacin y disposicin de los

elementos y usos del territorio, as como de las estructuras o sistemas que lo conforman. En segundo trmino, el paisaje ayuda a realizar el diagnstico territorial, pues contiene y muestra en sus formas los aciertos y disfunciones en el uso del espacio geogrfico, al mismo tiempo permite comprender y explicar sus formas, tarea imprescindible para ordenarlo con conocimiento de las causas que las han producido. Finalmente, la valoracin del paisaje que tienen las personas que lo perciben, especialmente aquellas para las que es su espacio vivido de forma cotidiana, su lugar de trabajo o de residencia, debe ser considerada como factor que coadyuva a la participacin ciudadana, que permite opinar y decidir sobre las propuestas de ordenacin territorial. Esta triple utilidad del paisaje en relacin a la ordenacin del territorio lo convierte en un importante recurso para llevar acabo dicha prctica, en un punto de encuentro, entre los planteamientos tcnicos, cientficos, sociales y polticos. Si se est de acuerdo con la orientacin actualmente ms implantada de la ordenacin, segn ha quedado expuesto en el apartado anterior, el modelo territorial se define, esencialmente, con elementos expresables en un mapa (localizaciones y delimitaciones). En las escalas o mbitos menores algunas propuestas de ordenacin se aproximan al proyecto tcnico de intervencin y, por tanto, a la definicin de formas concretas, con repercusin directa en el paisaje como hecho formal. En las escalas o mbitos mayores no pueden precisarse las actuaciones, pues se usurparan las funciones propias de los niveles poltico-administrativos ms bsicos; en ellas los elementos de ordenacin propuestos son ms flexibles y genricos, pero tienen que establecer una relacin adecuada con los procesos y causas que explican los paisajes. Por otra parte, la apreciacin o valoracin del paisaje como acicate para la participacin pblica en los instrumentos de ordenacin, se realiza a partir de atribuciones sociales que permiten establecer, como determina la Convencin Europea, objetivos de calidad paisajstica que pueden recoger una amplia gama de significados y tener races locales o atributos universales, aunque siempre suscitados por una cultura o una ideologa compartida, que proporcionan su fundamento poltico a la ordenacin territorial. Como forma, el paisaje permite reflejar el orden territorial existente o el que se quiera alcanzar. El anlisis formal del paisaje requiere su conocimiento en s mismo, empezando por la determinacin de la visibilidad del territorio, analizando las caractersticas y componentes de sus formas, diferenciando las que confieren rasgos positivos o negativos y se convierten en factor de calidad o fragilidad paisajstica. La consideracin del paisaje como forma tiene diversas finalidades, entre ellas, la interpretacin funcional, la constatacin de permanencias o cambios y la valoracin esttica. Sin menospreciar la importancia de este ltimo aspecto, es importante no aceptar un juicio reduccionista del anlisis formal, razonamiento encaminado frecuentemente a devaluar la consideracin del paisaje como una cuestin meramente subjetiva e imposible de valorar, afirmacin tambin errnea. En cuanto expresin de un sistema causal, el paisaje puede ser entendido como un fenosistema que revela un criptosistema, segn la clebre definicin acuada por F. Gonzlez Bernldez [16]. Este enfoque interesa a la ordenacin del territorio en tanto contribuye a proporcionar la explicacin o justificacin de sus propuestas. El paisaje es el resultado formal de diferentes relaciones fsicas y biolgicas; consecuencia simultneamente, de un proceso y una estructura geolgica, del modelado que en la misma realizan los elementos del clima, de la ocupacin biolgica de un soporte fsico o de las relaciones entre diversos flujos energticos, entre otras causalidades naturales. En espacios intensamente ocupados por los seres humanos, el paisaje es en gran medida un artificio, puesto que el espacio natural ha podido ser deforestado y roturado, parcelado, construido y hasta alterado irreversiblemente en sus condiciones naturales ms bsicas. En estas situaciones, el paisaje suele ser comparado a un palimpsesto, figuradamente, en el sentido de que en l se pueden rastrear e interpretar las huellas de varios periodos histricos y de diferentes intervenciones humanas. El paisaje contiene, materializadas, distintas soluciones que las diferentes generaciones, en distintas condiciones tcnicas, han ido dando a la ocupacin y utilizacin de un territorio.

Este es el punto de vista ms frecuentemente adoptado por el conocimiento cientfico ante el paisaje. Su expresin ms completa y compleja es la que podemos atribuir a la corriente de estudio que ha definido como objeto propio el paisaje integrado, cuyo concepto clave es la unidad de paisaje [17]. Este enfoque resulta fundamental para el ejercicio de la ordenacin territorial. Sin una interpretacin causal de las formas del terreno, su ordenacin se vera reducida a maquillaje, sera una impostura y su eficacia o resultados quedaran sometidos al azar. Pero el conocimiento causal de los elementos y formas del territorio se ha realizado hasta ahora ms en trminos generales que concretos o reales. Se estudian e interpretan tipos de estructuras o de relaciones espaciales que dan lugar a tipos de formas e incluso a tipos de paisaje y, en menor medida, a unidades de paisaje establecidas con precisin. El anlisis e interpretacin de trazas o formas reales del terreno queda reservado para lugares de alto inters natural y cientfico o, con algo de mayor asiduidad, a mbitos urbanos reducidos, como algunos sectores de la ciudad histrica europea, donde se indagan las permanencias de edificios o espacios preexistentes en el reflejo que de ellas dan formas urbanas actuales. Tambin suelen ser interpretados con este detalle determinados componentes del paisaje, generalmente sus principales hitos visuales, o algunos elementos menos relevantes que tienen atribuidos significados de gran estima. El territorio in extenso se conoce generalmente slo de forma genrica. El anlisis integrado del paisaje tiene un gran inters para el diagnstico territorial, al establecer reglas o causalidades que permiten abordar con criterios ajustados una explicacin de los procesos que producen las formas del territorio. Por otra parte, estos conocimientos han permitido formular clasificaciones o tipologas paisajsticas, que en los instrumentos de ordenacin pueden convertirse en pautas para regular los procesos y las intervenciones con incidencia en el paisaje. Aunque el anlisis del paisaje integrado alcanza particular sentido en las escalas o niveles denominados geosistema y geofacies, mensurables en km2 y centenares de m2, respectivamente, la disponibilidad de estudios con este nivel de detalle no es abundante; ello hace que su expresin espacial concreta se establezca, salvo para reas muy determinadas, ms en trminos de mapas tipolgicos, de pequea escala, que de cartografas de unidades de paisaje con delimitaciones precisas. En la prctica, este enfoque se ha relacionado principalmente con los instrumentos de ordenacin de mbitos extensos, en los que se establecen propuestas generales sin detalles geogrficos. El paisaje como cualidad percibida del territorio es un acto individual, a veces de gran intensidad emocional. La expresin de ese acto ntimo ha dado lugar a manifestaciones artsticas de extraordinario valor literario, pictrico, fotogrfico, cinematogrfico e, incluso, musical. Estas expresiones de gran valor artstico o espiritual contribuyen poderosamente a que la percepcin del paisaje sea tambin un hecho aprendido y, por tanto, cultural. La dimensin social de dicha percepcin del paisaje es del mayor inters para la ordenacin; sin perjuicio de que la ms artstica o individual se pueda incorporar tambin a ella a travs del proyecto paisajstico y de la creatividad que ste contenga. Como funcin pblica democrtica, la ordenacin del territorio incluye necesariamente la participacin ciudadana y el paisaje puede ser uno de los aspectos integrantes de dicha actividad con los que ms fcilmente conecten los habitantes de un territorio. En el contexto cultural de sociedades como la espaola actual, el aprecio del paisaje est generalizado, aunque quizs de forma ms intuitiva que explcita. Se refiere principalmente a formas concretas, naturales o antrpicas, unidas a vivencias personales, a rasgos culturales dominantes y a panormicas o perspectivas muy abiertas con predominio, indistintamente, de formas naturales, agrarias o urbanas.

La Convencin Europea del Paisaje establece, la necesidad de definir objetivos de calidad paisajstica que debern ser referidos a los paisajes identificados y evaluados, tras consulta pblica, e incluidos en los instrumentos que desarrollen las polticas del paisaje [18]. El paisaje percibido deber entrar, por tanto, en los procedimientos y mtodos de ordenacin territorial. Para avanzar algo ms en dichos mtodos se desarrollan, seguidamente, diversas consideraciones que diferencian esencialmente dos niveles para la insercin del paisaje en la ordenacin territorial: uno de instrumentos ms genricos que, de acuerdo con lo expuesto en el apartado anterior, se denominan estrategias y directrices territoriales y otro de planes y proyectos de ordenacin. Dichos subconjuntos estn en planos epistemolgicos y operativos bien diferenciados, y en ellos el paisaje como forma, como sistema, o como percepcin encuentra distintas posibilidades de ser tratado o incluido. Las actividades de ordenacin que actualmente estn siendo realizadas en relacin con Espaa pueden tambin dividirse en estos dos grupos, en relacin a sus mtodos de tratamiento del paisaje. Las estrategias y directrices territoriales quedaran referidas a las iniciativas emanadas de la administracin europea y estatal, as como a las autonmicas, en su escala ms extensa; en ellas, salvo excepciones, el tratamiento del paisaje es genrico, ya que no suele ir ms all del establecimiento de tipologas y, a partir de stas, a la regulacin de los procesos que las explican. Por el contrario los planes y los proyectos paisajsticos afectan a mbitos comarcales y locales, e incorporan a sus previsiones y propuestas el paisaje formal y directamente percibido. Las observaciones y propuestas que siguen amplan un trabajo anterior en el que ya se abordaba el desarrollo de las polticas de paisaje en Espaa [19]. Se mantienen las mismas propuestas generales all enunciados: vincular el tratamiento del paisaje a los objetivos polticos ms bsicos (convivencia, bienestar, identidad) definidos por las polticas transversales (econmica, social, medioambiental y del patrimonio cultural), proporcionarle una base instrumental suficiente a travs de la ordenacin del territorio y el urbanismo, e integrarlo en las determinaciones concretas de las polticas sectoriales con mayor repercusin paisajstica (agricultura, carreteras, minas, etc.). Por otra parte, en el aspecto jurdico, se mantiene tambin el planteamiento posibilista all enunciado, es decir, se opta por desarrollar los instrumentos normativos y de planificacin ya existentes en la prctica comunitaria y en el ordenamiento espaol, entendindose como no conveniente, en este momento, la promulgacin de una legislacin especfica de paisaje, hasta que no se haya avanzado ms en los mtodos, en los procedimientos y en la efectiva insercin del paisaje en las diferentes polticas. Para cada uno de los dos niveles distinguidos se desarrollarn apreciaciones relativas a cinco aspectos de imprescindible consideracin: principios, objetivos, anlisis, diagnstico y propuestas.

4. El paisaje en las estrategias y directrices territoriales Los mbitos extensos integrados polticamente como territorios unitarios difcilmente son homogneos en su conformacin natural, en su ocupacin humana y en su nivel de desarrollo. Los procesos naturales, sociales o econmicos que actan de forma diversa en las distintas regiones o espacios internos, son tambin diferenciables en los paisajes que producen. Sus instrumentos de ordenacin se enfrentan, por tanto, en lo que se refiere al paisaje, con un hecho plural ante el que deben adoptar tanto criterios generales, como particulares para cada situacin paisajstica. Los principios bsicos en que se apoya la insercin del paisaje en la ordenacin territorial son los mismos que siguen otras actividades pblicas y exigibles a instrumentos de cualquier escala y nivel

poltico-administrativo: participacin, seguridad jurdica, planificacin y prevencin, entre otros. No obstante, el carcter muchas veces delicado o frgil de los paisajes reclama quizs una particular exigencia de ellos. Si se adopta la Convencin Europea del Paisaje como punto de partida, la aplicacin de dichos principios quedara reflejada esencialmente en la importancia y alcance que se diera a la poltica del paisaje, hasta ahora muy escasa en Espaa. Para ello, tiene que ser prioritaria la identificacin y evaluacin de los paisajes y aceptar, tambin como principio bsico, la exigencia de hacer compatible la utilizacin de los recursos naturales con el mantenimiento de la calidad paisajstica o, dicho en trminos de la propia Convencin, en que para cada mbito o lugar se establezcan las relaciones adecuadas entre proteccin, gestin y ordenacin de sus paisajes. Este acuerdo internacional, prximo a entrar en vigor, seala adems como principios que inspiran las polticas paisajsticas los siguientes: > El paisaje es un elemento importante de la calidad de vida de las poblaciones. > Coopera en la elaboracin de culturas locales y representa un componente fundamental del patrimonio cultural y natural. > Constituye un recurso favorable para la actividad econmica, con cuya proteccin, gestin y ordenacin adecuadas se puede contribuir a la creacin de empleos [20]. Otro principio bsico que puede sumarse a los anteriores es valorar los rasgos naturales o histricos que contienen todos los paisajes como componentes positivos del territorio o espacio geogrfico propio, caractersticas que slo deben ser sustituidas o alteradas justificadamente. En las escalas de ordenacin ms extensas ahora consideradas, tienen que plantearse tambin objetivos paisajsticos especficos propios de estos niveles; entre ellos se consideran prioritarios los siguientes: > Fomentar la mayor accesibilidad a los distintos paisajes; sin perjuicio de las restricciones o limitaciones de acceso que se establezcan en funcin de otros valores (conservacin del patrimonio natural y cultural, proteccin civil, respeto a la propiedad, etc.). > Favorecer la visibilidad e intervisibilidad de los distintos espacios, especialmente de los ms conspicuos y abiertos, los que contengan hitos paisajsticos y los paisajes considerados extraordinarios o catalogados. Evitando en general, por lo tanto, los apantallamientos y disminuciones injustificadas de la visibilidad. > Evaluar, controlar y reorientar los procesos y actuaciones que, en mayor medida degradan los paisajes, tanto de forma inmediata como paulatina, a medio y largo plazo. > Identificar las actividades visualmente inadecuadas, incluyndolas en las listas de hechos sometidos a evaluacin de impacto ambiental o en el rgimen normativo exigido a las actividades molestas, nocivas y peligrosas. Impulsar su localizacin alternativa y no perjudicial al paisaje. > Desarrollar regmenes de tratamiento obligatorio para espacios abandonados y edificaciones o instalaciones en ruina. El anlisis y diagnstico territorial debera incluir en este nivel de ordenacin al menos los siguientes elementos:

> La realizacin de un inventario de recursos paisajsticos; entendido no desagregadamente sino como un conjunto articulado, bien relacionado y con expresin tanto de sus principales valores, como de los conflictos paisajsticos que afectan a los diferentes recursos inventariados. > La identificacin de las actividades y procesos que estn incidiendo en mayor medida en la transformacin de los paisajes; con determinacin de los requisitos o exigencias que se deban establecer para cada una de ellas y la evaluacin de su efectividad en trminos paisajsticos. > La tipologa de paisajes adecuada a la escala ordenada; estableciendo su engarce con las tipologas de los niveles que precedan y sucedan a la considerada, e identificando los tipos de paisaje que requieran regmenes especiales de proteccin, gestin u ordenacin. En el plano propositivo, como estrategias o directrices territoriales, siempre segn la escala de ordenacin abordada, se entienden ms importantes las siguientes: Fomentar la diversidad paisajstica frente a la ocupacin homogeneizadora o la banalizacin de grandes extensiones, salvo aquellas situaciones excepcion

[*] Texto refundido de los trabajos presentados en 1999 y 2000. [1] Vanse aportaciones recientes sobre el concepto de paisaje y sus amplios significados en Jean Cabanel, 1995, Paysagepaysages, Editorial Jean Pierre de Monza, Hrissey Evreux; J. Gmez Mendoza (dir) y otros, 1999, Los paisajes de Madrid: naturaleza y medio rural, Fundacin Caja Madrid y Alianza Editorial, Madrid, cfr. pgs. 13-19, y en M. Mrida Rodrguez, 1997, El paisaje de la costa oriental de la provincia de Mlaga. Tipos y preferencias, Studia Malacitana, Universidad de Mlaga, cfr. pgs. 11-19. Ver tambin la voz Paisaje en Grupo Aduar, 2000, Diccionario de Geografa Urbana, Urbanismo y Ordenacin del Territorio, Editorial Ariel, pgs. 249 y 250. [2] Sorprende, sin embargo, la escasez de estudios y anlisis detallados de estos aspectos evolutivos. Un intento inicial con propuesta de mtodo en este sentido fue el programa de investigacin desarrollado por el equipo cientfico de la Casa Velzquez entre los aos 1979 y 1985 dedicado a estudiar la evolucin de los paisajes y la ordenacin del territorio en Andaluca occidental, que dio lugar a diversas publicaciones sobre el entorno de Sevilla, el viedo de Jerez, la Baha de Cdiz y la Sierra Morena de Sevilla. [3] Como iniciativas recientes, destacar la del Parlamento de Catalua al adoptar por unanimidad la Convencin Europea del Paisaje y la del Gobierno Balear al incluir planteamientos de este mismo acuerdo internacional en su anteproyecto de Ley de Conservacin de la Naturaleza. [4] A. Hildenbrand, 1996, Poltica de ordenacin del territorio en Europa, Universidad de Sevilla y Consejera de Obras Pblicas y Transportes, Sevilla. [5] La organizacin territorial de los estados europeos es muy diversa; incluso en la propia Unin Europea existe una gran disparidad en los niveles poltico-administrativos en que se dividen los distintos territorios hasta el punto de haberse tenido que generar un complicado sistema de equivalencias a efectos estadsticos internos. Ver la llamada NUTE (nomenclatura de unidades territoriales estadsticas) que combina una gran pluralidad de entes territoriales, como agrupacin de regiones, estados federales, regiones, provincias, condados, cantones, municipios, feligresas, de muy variadas denominaciones y tamaos, slo para los quince pases de la Unin.

[6] Adems de la citada obra de A. Hildenbrand, vase Compendium des systmes et des politiques damnagement du territoire dans lUnion europenne, 2000, Comisin Europea, Luxemburgo; aunque poco actualizada, vase tambin E. Quinet, 1990, La planification franaise, P.U.F, Pars, ya que contiene un interesante captulo final sobre la prctica internacional de la planificacin econmica. [7] Vase F. Zoido Naranjo, 1998, Geografa y ordenacin del territorio, en Iber. Didctica de las ciencias sociales. Nuevas fronteras de los contenidos geogrficos, Editorial Gra, Barcelona, pgs. 19-31. [8] Vase Europa 2000+. Cooperacin para la ordenacin del territorio europeo, Comisin de las Comunidades Europeas, Bruselas. [9] Vase S. Petschen, 1993, La Europa de las regiones, Institut dEtudis Autonmics, Barcelona, cfr. pgs. 54 y ss. [10] Esta iniciativa comenz a dar resultados explcitos a partir de la elaboracin de los documentos, Schema Europenne damnagement du territoire, 1991, Consejo de Europa, Estrasburgo y con Europa 2000. Perspectivas de desarrollo del territorio de la Comunidad, 1992, Comisin de las Comunidades Europeas. A partir de ellos se ha generado un importante nmero de publicaciones. En mayo de 1999 se ha aprobado, en Postdam, la ltima versin de la iniciativa comunitaria, vase ETE Estrategia Territorial Europea. Hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la UE, 1999, Comunidades Europeas, Luxemburgo. [11] El Tribunal Constitucional en sentencias como las relativas a la Ley de Costas y la Ley del Suelo de 1992 sostiene claramente la competencia autonmica en esta materia, aunque insiste en la necesidad de concertar acciones entre las tres administraciones. [12] Vase Convention Europenne du Paysage aprobada por el Comit de Ministros del Consejo de Europa (19/7/2000), elaborada por el Congreso de Poderes Locales y Regionales de Europa. Este acuerdo internacional ha sido abierto a la firma de los estados miembros en Florencia, 20/10/2000 y Espaa lo ha suscrito, aunque est pendiente su ratificacin parlamentaria. Una traduccin de la Convencin figura como anexo en la presente publicacin. [13] Vase M. Mrida Rodrguez, op. cit, cfr. pg. 13. [14] Es interesante comparar las definiciones de paisaje que adoptan la Carta del Paisaje Mediterrneo (1992) y la Convencin Europea del Paisaje (2000). Aunque ambas iniciativas han estado relacionadas y persiguen objetivos similares, parten de definiciones de paisaje muy dispares. La Carta del Paisaje Mediterrneo lo define como la manifestacin formal de la relacin sensible de los individuos y las sociedades, en el espacio y el tiempo, con un territorio ms o menos modelado por los factores sociales, econmicos y culturales; mientras que la Convencin Europea del Paisaje opta por el siguiente enunciado: cualquier parte del territorio tal como es percibido por las poblaciones, cuyo carcter resulta de la accin de factores naturales y/o humanos y de sus interrelaciones.

[15] Vase F. Zoido Naranjo, 1998, Paisaje y actuacin pblica. Insercin en la legislacin y planificacin europeas, en E. Martnez de Pisn, Paisaje y medio ambiente, Universidad de Valladolid y Fundacin Duques de Soria, Salamanca, pgs. 29-44. [16] Vase, entre otros trabajos, F. Gonzlez Bernldez, 1994, La percepcin de la calidad del paisaje, en II Congreso de la ciencia del Paisaje, Universidad de Barcelona. [17] Una sntesis con gran inters para conocer este enfoque se encuentra en J. Muoz Jimnez, 1998, Paisaje y geosistema. Una aproximacin desde la Geografa Fsica, en E. Martnez de Pisn, op. cit. [18] Vase el artculo 6.D de la Convencin Europea del Paisaje.

[19] F. Zoido Naranjo, 1998, op. cit. [20] Vase el Prembulo de la Convencin Europea del Paisaje. [21] Vase Y. Gorgeu y C. Jenkins, 1995, La Charte paysagre. Outil damnagement de lespace intercommunal. La Documentation Franaise, Pars; Les paisages dle de France. Comprendre, agir, composer, en Les Cahiers de lInstitut dAmnagement et dUrbanisme de la Region dle de France, n 117 y 118. Oct. 1997, Pars. Ambas publicaciones contienen mtodos y casos prcticos de ordenacin con criterios paisajsticos. Otras tres obras tienen tambin inters en el sentido mencionado, aunque con enfoques ms exclusivamente empricos, de anlisis de tipos y casos de ordenacin y para la consideracin del paisaje en los estudios y evaluaciones de impacto ambiental: R. Smardon y J. P. Karp, 1993, The legal landscape. Guidelines for regulating environmental and aesthetic quality, Van Nostrand Reinhold, Nueva York; A. Pittaluga, 1987, Il paesaggio nel territorio. Disegni empirici e rappresentazioni intuitive, Hoepli, Miln, e I. Espaol Echniz, 1998, Las obras pblicas en el paisaje, CEDEX, Ministerio de Fomento, Madrid. [22] F. Zoido Naranjo, 1998, op cit.

[23] Este es el principal propsito de la ya citada Charte paysagre... que se plantea como una gua dirigida a electos locales de mbitos rurales. [24] F. Zoido Naranjo, 1998, op. cit. [25] Vase Proyecto del Plan del Color de Barcelona, 1990, Ayuntamiento de Barcelona. rea de Urbanismo, Barcelona, y Ordenanzas de uso del paisaje urbano de la ciudad de Barcelona, 1992, Ayuntamiento de Barcelona. [26] Vase E. Fernndez Galiano y R. P. Abell, 1984, Una metodologa para la valoracin del paisaje en estudios de ordenacin territorial. Su aplicacin al trmino municipal de La Granja de San Ildefonso, en Ciudad y Territorio, julsept. 1984, cfr. pgs. 53-58; J. Bosque Sendra y otros, 1997, Valoracin de los aspectos visuales del paisaje mediante la utilizacin de un sistema de informacin geogrfica, en Documents dAnalisi Geogrfica, n 30, Universidad Autnoma de Barcelona y Universidad de Gerona. [27] Vase por ejemplo los trabajos realizados con estos mtodos en la Universidad de Granada, dirigidos por F. Rodrguez Martnez, concretamente, los de Y. Jimnez Olivencia, 1991, Los paisajes de Sierra Nevada. Cartografa de los sistemas naturales de una montaa mediterrnea, Universidad de Granada y M. J. Martos Fernndez, 1998, Los paisajes de la Sierra de Ljar. Cartografa de los sistemas naturales, Universidad de Jan. [28] Vase E. Martnez de Pisn y otros, 1990, Gredos. La sierra y su entorno. MOPU, ITUR, Madrid, as como la ya citada obra de J. Gmez Mendoza (dir.), 1999. [29] A partir de F. Gonzlez Bernldez, y otros, 1973, Analyse des reactions face au paysage naturel, en Options Mediterrenens, n 17 se ha producido un amplio conjunto de trabajos con este enfoque realizados por el propio F. Gonzlez Bernldez, F. Sancho Royo, J. Benayas, J. P. Ruiz y J. V. de Lucio, entre otros. [30] En relacin con este aspecto, es necesario llamar la atencin sobre la perjudicial incidencia en los ltimos aos de antenas y repetidores de seales de telecomunicacin sin que se haya producido una reaccin suficiente en trminos tcnicos y poltico-administrativos sobre su control paisajstico. En sentido contrario, ver como ejemplo valioso y positivo, el Plan Especial de Telefona Mvil en la isla de Menorca, 2000, Consejo Insular, Mahn, (indito). [31]

Vanse ejemplos de tratamiento en M. Askasibar Bereziartua, 1998, Poltica y normativa del paisaje en Europa, en Lurralde, n 21, San Sebastin. [32] Vanse I. Mcharc, 1969, Design with nature. The Natural History Press, Filadelfia, o su versin francesa en Les Cahiers de lIAURIF, 1980, ns 58 y 59. Asimismo, los nmeros 117 y 118, ya citados, de esta misma revista. Este libro clsico acaba de ser editado en espaol con el ttulo Proyectar con la naturaleza, 2000, Editorial Gustavo Gili, Barcelona. [33] Convencin Europea del Paisaje, art. 6.D; a este mismo aspecto se refiere tambin el artculo 1.C, que establece su definicin. [34] Vase C. Venegas Moreno y J. Rodrguez Rodrguez, 1997. Propuesta tcnico-metodolgica para la integracin paisajstica de los centros histricos andaluces, Consejera de Obras Pblicas y Transportes, Junta de Andaluca (indito). [35] F. Zoido Naranjo, 1998, op. cit. [36] Principalmente en los reglamentos para una produccin agraria compatible con la proteccin del medio ambiente y de la naturaleza; vase J. V. Caballero Snchez, 2001, Polticas pblicas y paisaje rural. El caso de la Comunidad Autnoma de Andaluca, Tesis de licenciatura, indita, Sevilla.