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PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DO MINISTRIO PBLICO

Francisco Dias Teixeira*

Sumrio: 1. Introduo. 2. Independncia e Imparcialidade. 3. Independncia Funcional, Autonomia Funcional e Autonomia Administrativa. 4. Unidade e Indivisibilidade. 5. Compatibilizao dos Princpios da Unidade, da Indivisibilidade e da Independncia Funcional

1. Introduo No h nada mais caro instituio Ministrio Pblico de que a unidade e a independncia funcional1. O consenso entre os membros da Instituio pleno enquanto se refira a esses conceitos de forma abstrata, desejveis de se realizarem. Ningum sustenta que se deva tocar nesses princpios. Todos preconizam a absoluta necessidade de se assegurar a unidade de ao entre os vrios rgos, de modo a se constituir uma identidade institucional; e todos atribuem-se o direito a uma atuao independente, da mesma forma que reconhecem igual direito ao outro. Mas a que surge a questo: se todos os membros tm direito independncia funcional, como construir-se a unidade institucional? No obstante o consenso em torno dos princpios unidade e independncia funcional abstratamente considerados, os mesmos constituem questes que atormentam o nosso agir; e, na prtica, muitas vezes, formamos concepes diversas sobre esses preceitos, gerando, no raro, situaes de quase impasse. Pretende-se, aqui, dar uma contribuio para se aclarar o significado dessas expresses, no contexto em que so utilizadas no Texto Constitucional, e, assim, encontrar-se uma forma de compatibilizar os proclamados e aclamados princpios constitucionais do Ministrio Pblico, no plano horizontal (a relao entre membros de igual nvel), no plano vertical (a relao entre membros de nveis diferentes) e no plano organizacional (a relao entre os membros e os rgos institucionais de deciso, deliberao ou coordenao), de sorte que, por um lado, seja assegurada Instituio um perfil, revelador de sua unidade, e, por outro, seja preservada a independncia de cada um de seus membros.
* Francisco Dias Teixeira Procurador Regional da Repblica. 1 O 1 do art. 127 da CF diz que So princpios institucionais do Ministrio Pblico a unidade, a indivisibilidade e a independncia funcional. Atemo-nos, porm, inicialmente, aos conceitos de unidade e independncia funcional, para, depois, de forma mais detida, verificarmos a relao entre os conceitos unidade e indivisibilidade, e destes com a independncia funcional. J o 2 do mesmo artigo diz que Ao Ministrio Pblico assegurada autonomia funcional e administrativa.... Observa-se, pois, que a CF no se refere a essas garantias do MP como sendo princpios. Procuraremos, assim, evidenciar a natureza dessas garantias e a que elas se referem.

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Com efeito, muito se ouve falar sobre os princpios constitucionais da unidade, da indivisibilidade e da independncia funcional do Ministrio Pblico, mas pouco se tem refletido sobre os campos de aplicabilidade desses conceitos, sobre as reas de interseo dos mesmos e, conseqentemente, sobre a compatibilizao deles em nossa praxis. Invoca-se ou o princpio da independncia funcional ou o princpio da unidade casuisticamente, de acordo com a posio que se quer defender, conforme a posio ideolgica que se tem ou se deseja ver prevalecer no momento: a ao de determinado membro ou a autoridade de uma determinada orientao institucional. Mas no se v uma abordagem terica desses princpios, demonstrando o modus como podem, conjunta e concretamente, operar. A prpria Instituio tem sido tmida em enunciar entendimento sobre a questo. No se cr nem se pretende que os conflitos decorrentes da dimenso ideolgica de um agir social venham ser eliminados por uma espcie de objetivizao das normas que regulamentam esse agir; mas um mnimo de elucidao dessas normas pode evitar, ou ao menos evidenciar, arbitrariedades que, por vezes, procura-se esconder sob o manto de conceitos ad doc. Para isso, o primeiro passo estabelecer o sistema conceitual (elementos significantes = palavras), de forma que se possa saber que sempre que se utiliza uma palavra ou uma expresso, est-se referindo mesma idia. No caso, tratando-se de uma cincia normativa, esse sistema conceitual h de ser retirado da Constituio Federal; pois a tarefa consiste, exatamente, em estabelecer o contedo das palavras e expresses ali empregadas. Numa palavra: interpret-las. Essas palavras e expresses encontram-se nos pargrafos 1 e 2 do artigo 127 da Carta Poltica. Verbis: 1. So princpios institucionais do Ministrio Pblico a unidade, a indivisibilidade e a independncia funcional. 2. Ao Ministrio Pblico assegurada autonomia funcional e administrativa (...). O que, pois, unidade, indivisibilidade, independncia funcional, por um lado, e, por outro, autonomia funcional e autonomia administrativa, enquanto atributos do Ministrio Pblico, por fora da norma constitucional? o que pretendemos delinear. Para isso, no entanto, julgamos serem teis algumas consideraes acerca da prpria natureza da instituio Ministrio Pblico e da respectiva funo. 2. Independncia e imparcialidade A independncia est para o Ministrio Pblico assim como a imparcialidade est para a Magistratura. certo que o juiz deve tambm agir com independncia e o membro do MP, com imparcialidade, na medida em que o juiz, para manter-se imparcial, deve ser independente, e o membro do MP, mesmo enquanto parte, deve ter como pressuposto de sua atuao a mesma eqidade que se espera do juiz (e no o simples interesse individual ou de grupo, como se tem por legtimo ao advogado). Nisso que as duas instituies tocam-se. Mas, se as instituies Ministrio Pblico e Magistratura intersecionam-se nos pontos independncia e imparcialidade, elas no se seguem paralelas. Com efeito, a imparcialidade do juiz significa eqidistncia das partes; e diz respeito ao mundo processual. J o Ministrio Pblico, mesmo atuando na qualidade de custos legis, no se situa num ponto ideal eqidistante dos sujeitos processuais, pois seria ingnuo entender que a funo do custos legis defender uma norma abstrata, indiferente das partes em conflito; ao contrrio, ele defende a norma mas apenas enquanto esta vocacionada a assegurar um determinado interesse, ainda
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que no coincida com o interesse de nenhuma das partes litigantes. Sua posio , portanto, de distanciamento das partes; mas no de eqidistncia entre elas. Ou seja: o Ministrio Pblico mantm-se em posio independente (distante) das partes, mas pode, perfeitamente, direcionar sua atuao no sentido de uma delas, desde que a vislumbre o determinado interesse (=pblico). Pode-se, assim, dizer que a imparcialidade do juiz uma imparcialidade processual e formal, porque diz respeito sua posio no processo, e indiferente aos interesses em litgio; enquanto que a imparcialidade do membro do Ministrio Pblico uma imparcialidade preprocessual e material, porque dele exigida antes de entrar na cena processual, e diz respeito sua deciso a respeito do interesse (= bem jurdico) a ser defendido. Mais especificamente: quando decide que um determinado bem jurdico atende ao interesse pblico, e, portanto, merece sua defesa, o membro do MP f-lo com imparcialidade; mas, a partir da, parte (genericamente falando), na medida em que defender aquele Interesse em face de outros interesses. Enquanto que o juiz no decide, previamente, qual interesse deve prevalecer (a que dou no nome de independncia funcional); e, por isso mesmo, diante da lide, mantm-se neutro (= imparcialidade). Disso resulta que, no plano simblico, a nota caracterizadora do Judicirio a imparcialidade, e do Ministrio Pblico, a independncia. Porm, enquanto a imparcialidade do juiz assenta-se na base razoavelmente estvel da Lei, e por esta moldada, a independncia do rgo ministerial se se assenta na plataforma da Lei, guia-se pela ncora fugidia do interesse social, de cuja proteo a Lei Maior incumbiu o Ministrio Pblico (art. 127). dizer: posto um conflito entre interesses pblico e particular, o juiz (no plano abstrato da imparcialidade) arbitrar o conflito conforme o regramento legal (imparcialmente), e no em considerao s partes em conflito; enquanto que o membro do MP ter escolhido, previamente, o interesse de cuja defesa a Lei Maior o incumbiu. E assim o fez exercendo sua independncia funcional, pois interesse particular e interesse pblico so conceitos puros e opostos somente no plano terico: na realidade ftica e processual, muitas vezes, imbricam-se, e cabe ao membro do MP discrimin-los, para decidir pela defesa de um ou de outro: o juzo do interesse pblico compete ao Ministrio Pblico (por delegao expressa da Lei Maior art. 127). Ao Judicirio compete, apenas, dizer se o interesse pblico formulado pelo Ministrio Pblico tem respaldo na ordem jurdica; ou se, ao contrrio, o interesse postulado pelo particular que a Lei protege. Com isso, obviamente, no se olvida a funo social do juiz, e nem o seu dever de, ao aplicar a lei, atender aos fins sociais a que ela se dirige e s exigncias do bem comum (art. 5 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil). Tampouco ignora-se que esse juzo de interesse pblico formulado pelo rgo do Ministrio Pblico no pode ser arbitrrio, livre de qualquer baliza normativa. A diferena est em que, para o juiz, o interesse social conceito subsidirio de seu mister (aplicar a lei); j para o Ministrio Publico, o interesse social constitui-se no prprio objeto de seu mister (art. 127 da Carta Magna). O compromisso do juiz para com o interesse pblico e a ordem democrtica o compromisso do cidado, qualificado pela funo de julgar. Nesse sentido, um compromisso-reflexo, porque seu compromisso direto diz com a imparcialidade na aplicao da lei. J o compromisso do membro do Ministrio Pblico com o interesse pblico o compromisso do advogado (advogado do interesse pblico), portanto, primrio, exclusivo, direto, que se confunde com sua prpria funo, outorgada pela Carga Magna. Disso decorre uma maior liberdade poltica (=independncia funcional) no agir do Ministrio Pblico, em contrapartida maior rigidez tcnica (=imparcialidade) do juiz. Ao Ministrio Pblico incumbe, ainda, num primeiro momento, fiscalizar a adequao dos atos dos demais agentes pblicos quela plataforma cimentada pela Lei (defesa da ordem jurdica), sob o pressuposto de que a Lei representa o interesse pblico; e, num segundo momento, monitorar a prpria plataforma legal, que deve inspirarB. Cient. ESMPU, Braslia, a. I n 2, p. 69-82 jan./mar. 2002 71

se num complexo principiolgico de vocao democrtica (o regime democrtico), nos termos do art. 127 da Constituio Federal. amplo, pois, o espao poltico no qual o rgo do Ministrio Pblico pode movimentar-se legitimamente. Pode-se objetar que, nesse mesmo espao, limitado apenas pela Constituio e pelas leis constitucionalmente vlidas, movimenta-se o juiz. Mas ao juiz no concedida a liberdade de movimentar-se sponte sua: o seu agir incide no ponto onde solicitada sua interveno. Enquanto que o rgo do Ministrio Pblico determina o seu prprio ponto de ao. a liberdade de iniciativa, que em muito se diferencia da liberdade de iniciativa do advogado liberal, porque este jungido por um mandato particular e especfico para o caso, no podendo ele tambm definir o caso concreto em que agir, enquanto que o rgo do Ministrio Pblico tem um mandato pblico (= legal) e genrico. Mais uma vez, aqui, ressalta-se a independncia funcional do Ministrio Pblico. A Constituio o limite ao campo de exercitao da independncia funcional do Ministrio Pblico, direcionada, sempre, ao interesse pblico, conforme, alis, o para todos e para tudo, enquanto agir social2. Mas existe diferena: enquanto, na condio de cidado, o indivduo no est obrigado (apenas tem o dever moral e cvico) a exercitar sua liberdade para vocacionar seu agir busca da realizao do interesse pblico, mas deve apenas agir de modo a no o obstar, ou, quando muito, colaborar na sua realizao; e, por outro lado, o agir no interesse pblico do juiz est condicionado a um agir anterior (por maior que seja a leso a um interesse pblico, o juiz no poder coibi-lo se no houver quem saia em defesa desse interesse) o Ministrio Pblico est obrigado a tanto (porque este o seu ofcio); tem o dever legal e constitucional de utilizar a independncia, que lhe assegurada, na permanente defesa do interesse pblico. Assim, enquanto agente titular cuja titularidade exercer de forma independente, nos limites do mandato conferido pela Lei Maior e regulado pelas leis complementar e ordinria de iniciativas representadoras do interesse pblico, o Ministrio Pblico um agente pblico de atuao tcnica e poltica, ao mesmo tempo e em igual dose. Mas esse agir independente, alm de obediente s leis e Constituio no que diz respeito sua ontologia, h de ser balizado, no que diz respeito sua praxis, pelos princpios da unidade e da indivisibilidade , que tambm so de ordem constitucional. Unidade , indivisibilidade e independncia funcional so os princpios constitucionais do Ministrio Pblico ( 1 do art. 127). 3. Independncia funcional, autonomia funcional e autonomia administrativa 3.1 Independncia e autonomia Conforme se sabe, a Constituio Federal dedica trs artigos ao Ministrio Pblico: 127, 128 e 129 (o art. 130 refere-se ao Ministrio Pblico junto aos Tribunais de Contas, ao qual se aplicam as disposies contidas naqueles artigos, e cuja especificidade no objeto deste estudo). De uma forma geral, pode-se dizer que o art. 127 traa o perfil geral da Instituio, a partir de sua finalidade (caput), de seus princpios informadores ( 1) e de sua forma de gesto ( 2 e 3). O art. 128 especifica os vrios ramos do Ministrio Pblico e suas peculi-

Os atos puramente individuais, na medida em que se traduzam como atos da intimidade, que no repercutem fora dessa esfera, no encontram limite sequer na Lei Maior.

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aridades, bem assim as garantias de seus membros e respectivas vedaes. J o art. 129 especifica os vrios instrumentos de ao atravs dos quais a Instituio poder alcanar as finalidades a que vocacionada (art. 127). As questes objeto deste estudo atinentes aos princpios do Ministrio Pblico tm sede, pois, no art. 127 da Lei Maior, pelo que sua transcrio elucidativa: Art. 127. O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis. 1. So princpios institucionais do Ministrio Pblico a unidade, a indivisibilidade e a independncia funcional. 2. Ao Ministrio Pblico assegurada autonomia funcional e administrativa, podendo, observado o disposto no art. 169, propor ao Poder Legislativo a criao e extino de seus cargos e servios auxiliares, promovendo-os por concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, a poltica remuneratria e os planos de carreira; a lei dispor sobre sua organizao e funcionamento. 3. O Ministrio Pblico elaborar sua proposta oramentria dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias. V-se que o legislador constitucional, referindo-se a um princpio da instituio Ministrio Pblico, no 1, utilizou a expresso independncia (funcional), enquanto que, no 2, cuidando da forma de gesto dessa Instituio, utilizou a expresso autonomia (funcional e administrativa). Independncia e autonomia no significam a mesma coisa na linguagem natural, e representam conceitos jurdicos diversos. Impe-se determinar os significados dessas expresses no Texto Constitucional. De Plcido e Silva, sobre a independncia, diz: ... exprime o estado das coisas que se mostram livres, sem qualquer ligao ou conexo com as demais. / No sentido jurdico, entretanto, independncia no possui ou no tida no conceito absoluto de liberdade irrestrita, liberdade sem qualquer sujeio, liberdade de fazer o que se queria, sem qualquer respeito s demais coisas. (...). J, quanto autonomia, diz que ... se aplica para indicar precisamente a faculdade que possui determinada pessoa ou instituio, em traar as normas de sua conduta, sem que sinta imposies restritivas de ordem estranha. / Neste sentido, seja em relao s pessoas, seja em relao s instituies, o vocbulo tem significado em todo idntico ao que expressa independncia. Mas o mesmo dicionarista que acrescenta: A autonomia pode ser absoluta ou relativa. Quando se diz autonomia absoluta, entende-se autonomia soberana, sem qualquer restrio que possa limitar a ao de quem a tem. E, neste caso, sinnimo da prpria soberania, que aquela que possuem os Estados independentes e constitudos segundo a vontade soberana de seus componentes. / Entre ns, a autonomia da Unio soberaB. Cient. ESMPU, Braslia, a. I n 2, p. 69-82 jan./mar. 2002 73

na, pois que nela repousa todo poder poltico da Federao. / J a autonomia dos Estados federados e dos Municpios se mostra relativa, porque se entende uma autonomia meramente administrativa, subordinada ao poder soberano da Unio, que tem, to-somente, a personalidade internacional, um dos caracteres fundamentais da soberania. (...)3. Sabe-se, por outro lado, que a soberania aqui sinnimo de independncia indivisvel e se concentra no ente Estado. Assim entendida, imprprio dizer-se que So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio (art. 2 da CR). Porm, aqui, independncia no significa exclusividade (como se diria da soberania), seno exatamente o contrrio: a co-participao no exerccio da soberania. E nesse sentido que, apesar de no includo no referido art. 2, o Ministrio Pblico, por fora do art. 127, tambm co-partcipe desse exerccio, na medida em que seus agentes expressam, sem possibilidade de reforma por outro rgo, o interesse pblico . A circunstncia de o Judicirio julgar em sentido contrrio no elide essa independncia=soberania do MP, pois a soberania est na formulao do interesse pblico a ser defendido: a circunstncia de o Judicirio julgar em sentido contrrio constitui-se, apenas, em manifestao de sua prpria soberania, na sua funo de julgar. A partir dessas noes, conclui-se que a expresso autonomia no coincide com a expresso independncia, porque a primeira pode ser absoluta ou relativa, e somente a autonomia absoluta significa independncia, que, por seu turno, reporta-se soberania. No caso em estudo, pode-se afirmar, a partir dessas noes, que independncia funcional significa soberania da convico do agente ministerial (que, nem por isto est livre de responder por seus atos, porque ningum o est, num Estado democrtico). Ao passo que autonomia funcional quer dizer, apenas, a possibilidade jurdica dada Instituio para praticar atos atravs de seus rgos, sem se reportar, hierarquicamente, aos demais rgos do Estado, para validar esses atos. Hugo Nigro Mazzilli localizara ambos os princpios da autonomia e da independncia funcional no membro da Instituio. Verbis: (...) autonomia funcional: a autonomia do ofcio exercido pelo Ministrio Pblico em face de outros rgos estatais, especialmente em face dos governantes, legisladores e juzes. (...) a independncia funcional, que a liberdade com que estes (os agentes do Ministrio Pblico) exercem seu ofcio agora em face de outros rgos da prpria instituio do Ministrio Pblico4. No entanto, com a devida vnia, entendemos ser mais apropriado localizar a autonomia funcional na Instituio, recaindo no membro apenas o princpio da independncia funcional, que garante a este liberdade no desempenho de seu ofcio quer em face de outra autoridade ou rgo do Estado, quer em face de outro membro da Instituio. Hugo Nigro Mazzilli que noticia: Em parecer a respeito do tema, Helly Lopes Meirelles assim se pronunciou: Independncia de carter absoluto; a autonomia relativa a
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Em Vocabulrio Jurdico, Editora Forense, 4 ed./1975. Em Ministrio Pblico Instituio e Processo, coordenao de Antnio Augusto de Mello de Camargo Ferraz, captulo Independncia do Ministrio Pblico, p. 107. Editora Atlas/1997.

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outro rgo, agente ou Poder. Ora, no que concerne ao desempenho da funo ministerial, pelo rgo (Ministrio Pblico) e seus agentes (Promotores, Procuradores), h independncia da atuao e no apenas autonomia funcional5. Paulo Cesar Pinheiro Carneiro assim se refere independncia funcional: Princpio maior da Instituio, que se traduz no direito de o promotor ou procurador de Justia oficiar livre e fundamentadamente de acordo com sua conscincia e a lei, no estando adstrito, em qualquer hiptese, orientao de quem quer que seja. Essa independncia funcional ilimitada, no estando o membro do parquet sujeito sequer s recomendaes do Conselho Superior do Ministrio Pblico para o desempenho de suas funes, ainda naqueles casos em que se mostre conveniente a atuao uniforme (arts. 10, XII, 15, X, 17, IV, e 20, todos da Lei Complementar n 8.625/93)6. A relao do membro, no exerccio de seu ofcio e no que diz respeito s suas convices, em face de outro agente ou rgo pblico, de liberdade absoluta. Portanto, expressa independncia e no autonomia funcional. A independncia funcional (ao lado da unidade e da indivisibilidade) , pois, princpio institucional do Ministrio Pblico. Enquanto que a autonomia (funcional ou administrativa) no tem a dignidade de princpio, mas uma simples forma funcional de ser assegurada ao Ministrio Pblico, garantindo-lhe auto-gesto, semelhana dos demais rgos de poder do Estado. Conforme j anotado, independncia e autonomia so conceitos diferentes. O primeiro diz com a soberania de um ente, o segundo quer significar apenas inexistncia de vnculo entre dois rgos. Ora, ainda que se possa sustentar que, na Carta de 1988, o Ministrio representa um quarto poder, o constituinte, no art. 2, adotou o paradigma dos trs poderes, independentes e harmnicos entre si. Assim, no poderia ele, no art. 127, investir a instituio Ministrio Pblico da mesma independncia caracterizadora do Legislativo, do Executivo e do Judicirio, com o que ficaria consagrada a soluo quatripartida do Poder. Conclui-se, pois, que a independncia refere-se ao agir funcional (= atividade-fim) do Ministrio Pblico, no ao ente (estrutura jurdica) enquanto tal. J a autonomia refere-se, exatamente, estrutura da Instituio (que a faz um ente jurdico) em relao aos demais rgos do Estado, assegurandolhe os meios para desincumbir de sua atividade-fim, regulamentando, no que for necessrio, o exerccio dessa atividade. Isso fica mais claro ao observar-se que, depois de proclamar, no 1, a independncia funcional como princpio do agir institucional, o 2 diz que Ao Ministrio Pblico assegurada autonomia funcional e administrativa. 3.2 Autonomia funcional e autonomia administrativa Posto que, em sua atuao institucional, os membros da Instituio agem com independncia, e que a autonomia garantia de natureza administrativa, reportando-se, pois, estrutura da Instituio, parece, primeira vista, que o Constituinte colocou desnecessariamen5 6

Em O Ministrio Pblico na Constituio de 1988, p. 57, Editora Saraiva/1989. Em O Ministrio Pblico no Processo Civil e Penal, p. 46, Editora Forense, 5 ed/1995. No entanto, conforme analisaremos mais detidamente, o carter ilimitado da independncia s pode dizer respeito convico do membro, exteriorizada nos atos oficiais para os quais tenha atribuio, nos termos da lei e das normas regulamentares. Mas no quanto aos atos que deva praticar, e nem mesmo quanto a aspectos exteriores desses atos, tendentes a compatibilizar os atos de um membro com os atos dos demais membros, pois, aqui, segundo entendemos, o membro no s est vinculado lei mas tambm s normas regulamentares da Instituio.

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te a locuo autonomia funcional no 2. Bastaria, ao lado do princpio da independncia funcional estabelecido no 1, limitar-se, no 2, a assegurar ao Ministrio Pblico a autonomia administrativa. Porm, sendo princpio de hermenutica que o legislador no utiliza palavra inutilmente, h que se estabelecer o significado jurdico-constitucional da expresso autonomia funcional contida no referido 2, diferenciando-a da autonomia administrativa, e tambm, por bvio, da independncia funcional. Antnio Carlos de Arajo Cintra, Ada Pellegrine Grinover e Cndido R. Dinamarco, referindo-se indistintamente a independncia funcional, autonomia funcional e autonomia administrativa, dizem: Ser independente significa, em primeiro lugar, que cada um de seus membros age segundo sua prpria conscincia jurdica, com submisso exclusivamente ao direito, sem ingerncia do Poder Executivo, nem dos juzes e nem mesmo dos rgos superiores do prprio Ministrio Pblico (v. lei n 8.625, de 12.2.93, art. 1, par. n.). Por outro lado, a independncia do Ministrio Pblico como um todo identifica-se na sua competncia para propor ao Poder Legislativo a criao e extino de seus cargos e servios auxiliares, provendo-os por concurso pblico de provas e ttulos (Const., art. 127, 2) e para elaborar sua proposta oramentria dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias (art. 127, 3)7. Conforme j dito no item supra, no me parece que a independncia referida no art. 127 da Lei Maior diz com o ente Ministrio Pblico; mas com a funo de seus membros. No item 2 supra, procurou-se estabelecer o contedo do princpio da independncia funcional, em confronto com o princpio da imparcialidade, tendo por premissa que o princpio refere-se ao agir da Instituio, atravs de seus membros. Impe-se, assim, estabelecer a diferena entre as locues autonomia funcional e autonomia administrativa, enquanto garantias do ente estatal Ministrio Pblico. Alm da atividade-fim desempenhada pelos vrios membros da Instituio, regida pelo princpio da autonomia funcional, e da atividade-meio desempenhada pelo corpo administrativo da Instituio, chefiado pelo Procurador-Geral, a Instituio pratica outra espcie de atos, no administrativos nem finalsticos propriamente ditos. So os atos regulamentares praticados por seus rgos superiores, que incidem sobre a atividade-fim desempenhada por seus membros. Referimo-nos aos atos do Conselho Superior, das Cmaras de Reviso, da Corregedoria e do prprio Procurador-Geral, quando de natureza institucional. A autonomia funcional significa, pois, que, depois da lei, a atividade-fim dos membros da Instituio regrada pela prpria Instituio, e esses atos regulamentadores no esto sujeitos a controle hierrquico por parte de outra autoridade fora da Instituio. No demais afirmar que esses atos, por serem regulamentares, jamais podero versar sobre o contedo do ato a ser praticado pelo membro, porque, aqui diga-se novamente est-se na seara da independncia funcional, que no apenas tem sede constitucional, mas foi erigida categoria de princpio. Resta ver o espao da autonomia administrativa. Conforme j assinalado, todo o 2 diz respeito Instituio enquanto estrutura que viabiliza o exerccio daquelas funes (independentes repita-se) elencadas no caput do art. 127. Posto que a autonomia funcional refere-se ao poder regulamentar conferido Instituio, quanto aos atos funcionais de seus membros, a expresso autonomia administrativa somente pode reportar-se aos atos administrativos propriamente ditos, de competncia da Ins7

Em Teoria Geral do Processo, Malheiros Editores, p. 212, 14 edio.

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tituio, atravs de seu chefe (Procurador-Geral da Repblica, na Unio; de Justia, nos entes federados), e significa que esses atos no esto sujeitos a controle hierrquico de outra autoridade (do Executivo, do Legislativo ou do Judicirio). Mas isso s possvel atravs do sistema de controle externo comum a todos os rgos de poder do Estado8. 4. Unidade e indivisibilidade 4.1 A Unidade So trs os princpios constitucionais do Ministrio Pblico, consagrados no 1 do art. 127: a unidade a indivisibilidade e a independncia funcional. No item 2, procuramos demonstrar o significado e o espao de incidncia do princpio da autonomia funcional, utilizando, por mtodo, o referencial do dogma da imparcialidade do juiz. Aps aquela digresso no item 3, onde se procurou analisar as garantias asseguradas no 2 (autonomia funcional e autonomia administrativa), com a finalidade de evidenciar no apenas a diferena entre a independncia funcional e a autonomia funcional, mas tambm entre esta e a autonomia administrativa, impe-se voltar ao 1, para tratar do objeto deste estudo, que so os princpios constitucionais do Ministrio Pblico, restando, agora, abordar os princpios da unidade e da indivisibilidade. Se certo que os trs princpios unidade, indivisibilidade e independncia funcional articulam-se em determinado ponto, parece-me no menos certo que os princpios da unidade e da indivisibilidade apresentam maiores afinidades entre si. Numa primeira abordagem, de ordem semntica, das expresses unidade, indivisibilidade e independncia funcional, nota-se que as duas primeiras querem limitar, enquanto a ltima visa ampliar as possibilidades de ao do membro da Instituio. Com efeito, pelos princpios da unidade e da indivisibilidade, o membro apenas expresso do todo, sem identidade prpria; j pelo princpio da independncia funcional, o membro expressa-se por convico prpria, no condicionada sequer por orientao emanada daquele todo (=Instituio)9. preciso compatibiliz-las, pois. E assim, j numa segunda abordagem, contextual, verifica-se que independncia funcional refere-se ao agente individualmente considerado, enquanto que unidade e indivisibilidade tem em considerao a ao dos diversos agentes, reportando-se, pois, Instituio. Ou seja: independncia funcional conceito cujo contedo extrai-se do centro (Instituio) e se localiza na extremidade (membro) o membro o titular do princpio; unida8

Nesse sentido, o entendimento de Hugo Nigro Mazzilli, que elenca os seguintes exemplos: a) a prtica de atos prprios de gesto; b) a prtica de atos e decises sobre a situao funcional do pessoal ativo e inativo da carreira e dos servios auxiliares, organizados em quadros prprios; c) a elaborao de suas folhas de pagamento e a expedio dos competentes demonstrativos; d) a aquisio de bens e a contratao de servios, efetuando-se a respectiva contabilizao; e) o provimento dos cargos iniciais da carreira e dos servios auxiliares, bem como nos casos de promoo, remoo e demais formas de provimento derivado; f) a edio de atos de aposentadoria, exonerao e outros que importem vacncia de cargos de carreira e dos servios auxiliares, bem como os de disponibilidade de membros do Ministrio Pblico e de seus servidores; g) a organizao de suas unidades administrativas e seus servios auxiliares (secretarias, coordenadorias, centros de apoio, promotorias ou procuradorias); h) a composio de seus rgos de administrao superior, com elaborao de seus regimentos internos. (Em O Ministrio Pblico Instituio e Processo, p. 105.) 9 Hugo Nigro Mazzilli assim se expressa: A unidade e a indivisibilidade da Instituio, assim vistas sob o ponto de vista hierrquico, so mitigadas pelos princpios da independncia e autonomia funcional. (Em O Ministrio Pblico na Constituio de 1988, p. 57.)

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de e indivisibilidade so conceitos cujo contedo extrado das extremidades (membros) para o centro (Instituio) a Instituio o titular dos princpios. A unidade e a indivisibilidade supem, portanto, uma instncia garantidora das mesmas (=Instituio), ao passo que o principal garantidor da independncia funcional o prprio membro, pessoa humana, que exerce imediatamente uma funo e possui liberdade para exerc-la. de Hugo Nigro Mazzilli a seguinte definio; ... a unidade o conceito de que os promotores de um Estado integram um s rgo sob a direo de um s chefe; indivisibilidade significa que seus membros podem ser substitudos uns pelos outros (...)10. Por se referir a um s rgo sob a direo de um s chefe, a definio do consagrado autor e membro do Ministrio Pblico paulista aplica-se apenas a um ramo o Ministrio Pblico da Unio ou de um dos entes federados da Instituio nacional Ministrio Pblico. Com efeito, no existe chefia mesmo administrativa nem estrutura burocrtica sobrepairando os ministrios pblicos da Unio e dos diversos Estados da Federao, mas cada qual tem a sua chefia (Procurador-Geral da Repblica e Procuradores-Gerais de Justia, respectivamente) e sua estrutura prpria. Mas os princpios da unidade e da indivisibilidade, consagrados na Carta Republicana, dizem respeito Instituio que perpassa os vrios entes aglutinados na Federao, incluindo a prpria Unio, que, conforme se sabe, tem a sua organizao ministerial, dividida em Ministrio Pblico Federal, do Trabalho, Militar e Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios (art. 128). No se pode dizer, pois, que o princpio da unidade diz com a estrutura organizacional da Instituio, e muito menos com chefia. Mas a unidade diz com a funo dos diversos membros da Instituio, sejam eles agentes federais ou estaduais; e constitui-se num ideal abstrato; ou, sendo um princpio conforme o , remete-se a uma meta: a atuao coesa dos vrios membros, sejam eles estaduais ou federais. Assim, o primeiro instrumento garantidor dessa unidade , exatamente, a Constituio Federal, e depois, a Lei, pelas quais cada membro deve pautar sua atuao, em conformidade com seu discernimento e sua convico; e no uma chefia. J Paulo Cesar Pinheiro Carneiro, membro do Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro e professor da Universidade do mesmo Estado, abstraindo o aspecto estrutural-hierrquico do princpio da unidade, define-o a partir de uma viso institucional-orgnica. Verbis: Por este princpio, entende-se que o Ministrio Pblico se constitui de um s organismo, uma nica instituio. Quando um membro do parquet atua, quem na realidade est atuando o prprio Ministrio Pblico. (...), isto , no possvel dissociar o rgo da instituio; aquele faz esta atuar. Assim como no se pode dissociar o membro do rgo, aquele parte integrante deste; juntos formam um s todo11. E o princpio da indivisibilidade, segundo o mesmo autor: (...) uma decorrncia natural do princpio da unidade e nele poderia estar compreendido. Significa que a instituio, o organismo, no pode ser dividido. Quando um membro da instituio substitui o outro, o prprio Ministrio Pblico que continua a atuar. Um pode ser substitudo pelo outro, sem qualquer vinculao de opinio e sem que tal fato cause a cindibilidade da instituio12. Antnio Carlos de Arajo Cintra, Ada Pellegrine Grinover e Cndido R. Dinamarco,
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Em O Ministrio Pblico na Constituio de 1988, p. 53. Op. cit., p. 43. 12 Op. cit., p. 44.

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numa abordagem de natureza processual, no destoam desse conceito. Explicam: Ser una e indivisvel a Instituio significa que todos os seus membros fazem parte de uma s corporao e podem ser indiferentemente substitudos um por outro em suas funes, sem que com isso haja alguma alterao subjetiva nos processos em que oficiam (quem est na relao processual o Ministrio Pblico, no a pessoa fsica)13. Observa-se que os autores acima vistos definem o princpio da unidade ou a partir de uma viso estrutural-hierrquica ou a partir de uma viso institucional-orgnica14. No entanto, sendo uma contrapartida direta do princpio da independncia funcional, o princpio da unidade deve projetar-se diretamente no mesmo objeto que expressa a independncia funcional (ato do membro do MP). A unidade no diz, pois, com a Instituio, mas com o fazer dessa Instituio. A estrutura institucional apenas um meio para se lograr obter a unidade desse fazer. Noutras palavras: a unidade est para a Instituio assim como a independncia funcional est para o indivduo membro do MP. Da mesma forma que o indivduo no o objeto da independncia funcional, mas seu titular e garantidor, a Instituio no o objeto da unidade, mas seu titular e garantidor. A relao unidade/independncia funcional , pois, necessariamente conflituosa: de um lado, o indivduo em seu natural desejo e em seu direito constitucional de liberdade de atuao; de outro, a Instituio, em sua vocao normal e em seu dever jurdico de impedir aes contraditrias, ou, pior, mutuamente elisivas. Como todo conflito de repercusso social, esse tambm necessita de regramento, regramento esse que no se realiza apenas com as leis processual e orgnica, mas essas deixam a descoberto inmeras situaes potencialmente conflituosas, tanto entre os membros quanto entre esses e a Instituio15. Disso resulta a necessidade de a Instituio contar com instrumentos organizacionais, em forma de colegiados, tais como Conselho Superior, Cmara de Coordenao e Reviso, etc., a servio do princpio-fim da unidade, j que cada indivduo-membro centro garantidor da independncia funcional. Esses rgos (e especialmente o Conselho Superior (por ser representativo dos membros, j que por eles eleito) devero, pois, estabelecer, obedecidas as normas
P. 212. Nessa linha tambm o entendimento firmado pelo Tribunal de Alada Civil de So Paulo, segundo o qual inexiste unidade entre Ministrios Pblicos diversos, como, por exemplo, o Federal e o dos Estados (JTACiv, Lex, 52:87). Isso poderia ser vlido em face da Constituio pretrita, na qual o Ministrio Pblico, mesmo j dotado de certas garantias constitucionais (mas no dos princpios da unidade, da indivisibilidade da independncia funcional), ainda se constitua num apndice do Poder Executivo, e a Carta Magna cuidava apenas do Ministrio Pblico da Unio (art. 94). Porm, conforme j dito, a Carta de 1988 inicia a normatizao do Ministrio Pblico proclamando aqueles princpios, a informar toda a Instituio, perpassado seus rgos estruturais atinentes Unio ou aos Estados, que vm elencados depois, num plano secundrio aos princpios gerais. 15 Na hiptese de arquivamento de inqurito policial ou civil, a unidade realiza-se por fora de lei. Pois, ainda que o membro que se manifestara pelo arquivamento do inqurito no possa ser compelido, pelo rgo superior, a promover a ao, esse rgo garante a unidade, designando outro rgo para promov-la. A falha nessa unidade, no caso do inqurito policial, decorre da sistemtica adotada na Lei Processual Penal, que determina que o membro do MP promova o arquivamento do inqurito perante o juiz, permitindo, assim, que, em situao idntica quela em que o rgo superior do MP unificou entendimento no sentido de se exercer a ao penal, no se a exercite, porque o juiz acolhera a promoo de arquivamento do membro de 1 instncia. Disso, resulta meu entendimento no sentido de que o mais adequado seria que o membro, sempre que decidisse pela no promoo da ao penal ao cabo de uma investigao regularmente desenvolvida, recorresse, de ofcio, a seu rgo superior, conforme se faz no caso do inqurito civil pblico. (Sobre a questo, nosso artigo A Titularidade da Ao Penal e o Arquivamento do Inqurito Policial, publicado na Revista da Procuradoria-Geral da Repblica, n 6, e Revista de Assuntos Criminais, da 2 Cmara de Coordenao e Reviso do MPF, n 3/1995, e Revista Brasileira de Cincias Criminais, do IBCCrim, n 14, abr./jun. 1996).
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legais e dentro dos limites da razoabilidade, os espaos e os contedos respectivos dos princpios da independncia funcional e da unidade, de forma a compatibilizar, na prtica, aquilo que, semanticamente ope-se, mas devem conviver, porque ambos tm sede constitucional. Mas essas normas jamais podero ter a especificidade de molde a incidir diretamente no contedo dos atos a serem praticados pelos membros, conferindo-lhes unidade quanto ao mrito. Nenhum instrumento legal ou regulamentar existe (nem pode existir) para impor a unidade de atuao nesse espao mais restrito que diz com a convico de cada membro. Aqui, os colegiados funcionam como rgos de formulao da unidade desejvel, e de persuaso em busca dela, pela autoridade formal de que dispem e pela razoabilidade de seus enunciados. 4.2 A indivisibilidade Visto, pois, que o princpio da unidade no diz com a estrutura organizacional da Instituio e muito menos com chefia, mas um ideal abstrato, um princpio que se remete a uma meta (a atuao coesa de seus membros) e cujo instrumento garantidor principal a Lei, observa-se que a indivisibilidade diz mais com a estrutura, ou as vrias subestruturas da Instituio. Pois, realmente, como define Hugo Nigro Mazzilli, significa que seus membros podem ser substitudos uns pelos outros. Mas acrescente-se essa substituio faz-se por critrios previamente estabelecidos pela lei e regulamentados pela Instituio, nos moldes da respectiva subestrutura (do MP do ente federado). Ou seja: a Constituio prev que os membros da Instituio esto investidos de idntico poder para falar em nome da Instituio, decorrendo da a possibilidade de um ser substitudo por outro sem quebra da expresso institucional (= indivisibilidade). Porm, essa substituio h de estar previamente disciplinada na lei (que organiza a Instituio, cria cargo e ofcios, etc.) e especificamente previstas nas normas regulamentares da prpria Instituio (a substituio eventual, as intervenes processuais, no desempenho dos vrios ofcios de curadoria, custos legis, etc.). Conclui-se, portanto, que, enquanto a unidade princpio-meta, no definida previamente sequer pela lei (esta simples referencial da unidade, a ser construdo e buscado todos os dias), a indivisibilidade princpio-concreto, cujo exerccio rigorosamente definido por leis e por regulamentos, que formam a prpria estrutura da Instituio. Ou seja: no pode haver hiptese em que dois membros, em idntica situao jurdica, fale por ela, ao mesmo tempo16. Neste passo, v-se que os princpios da indivisibilidade e da unidade no se colidem; mas se ajustam: o primeiro vincula a Instituio em ponto imediato, concreto (o ato do membro); o segundo orienta-a atravs de um ponto recuado, concebvel intelectivamente, mas nunca plenamente realizvel, utpico, mesmo. O ponto de atrito d-se, pois, na conjugao dos princpios da unidade e da indeA questo atinente compatibilizao dos princpios da unidade, da indivisibilidade e da independncia funcional mais freqentemente suscitada, de um lado, em face de, numa mesma instncia, dois membros divergirem-se sobre determinada questo: um, na condio de parte strito sensu, outro, intervindo, v.g., na condio de custos legis; e, de outro lado, na hiptese de um membro que oficia em instncia superior divergir da manifestao exarada por aquele que oficia em instncia inferior. Parece-me que ambas as situaes so explicveis. que, na primeira hiptese, a indivisibilidade no cindida porque os atos processuais so de naturezas diversas, ainda que praticados numa mesma fase processual. Na segunda hiptese, deve prevalecer o princpio da independncia funcional, por vrias razes, dentre as quais: a) esta permite que a prpria Instituio corrija a concepo de interesse pblico que, eventualmente, mostre-se inadequada num momento posterior; b) o rgo de instncia inferior tambm exerceu sua independncia funcional, ao formular, em determinado momento histrico e processual, o seu entendimento sobre o interesse pblico; c) supostamente, o membro de instncia superior mais experiente que o de instncia inferior, e, portanto, a unidade no pode fazer-se sobre o entendimento daquele. O presente artigo, porm, no comporta tal discusso. Ela foi objeto de nosso artigo O custos legis face Constituio Federal, publicado na Revista da Procuradoria-Geral da Repblica, n 10, jan./jun. 97.
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pendncia funcional; e no deste com a indivisibilidade. Pois seria de todo insustentvel que, a pretexto da independncia funcional, sem qualquer motivo objetivo, um membro viesse refazer ato j praticado por outro. 5. Compatibilizao dos princpios da unidade, da indivisibilidade e da independncia funcional Posto que todos so de estatura constitucional, os princpios da unidade, da indivisibilidade e da independncia funcional (em especial o primeiro e o ltimo, essencialmente contraditrios), ho de se acomodar na prtica. Essa acomodao deve repousar-se numa compreenso terica sobre eles. Para isso, e especialmente em relao ao princpio da independncia funcional, necessrio ter em mente um outro princpio (este geral, e no escrito), segundo o qual no h princpio jurdico absoluto . Isto posto, suponho que o primeiro passo consiste em verificar se, dentro do Texto Constitucional, possvel estabelecer a prevalncia de um princpio sobre o outro. Pois, se ambos os princpios (unidade e independncia funcional) tm estatura constitucional e se ambos postulam reger a situao dada, h que se perquirir sobre a especificidade da questo para se determinar qual deve ceder em prevalncia do outro, de sorte a se extrair uma concluso que melhor se adeqe ao fim ltimo visado pela Ordem Jurdica (que, no caso, a defesa do interesse pblico)17 . De imediato, pela prpria anlise semntica (antes, pois, de se entrar nas tcnicas propriamente de interpretao jurdica), independncia, enquanto se refere formao de convico, no suscetvel de regramento formal. Ora, a independncia funcional nada mais de que a possibilidade de o agente pblico expressar, no exerccio de suas atribuies, sua convico a respeito de determinada questo que lhe foi submetida. Conclui-se, pois, que nenhuma norma, regulamentar ou legal, pode estabelecer, cercear, ou moldar o contedo da manifestao do rgo ministerial sobre uma determinada questo afeta a seu mbito de atribuies e no exerccio dessas atribuies. Nesse sentido, tem-se, pois, que a independncia funcional princpio prevalecente, pois no suscetvel de limitao. Portanto, a pretexto de se realizar o princpio da unidade, no se pode estabelecer um determinado entendimento (sempre e necessariamente poltico-ideolgico) a ser seguido pelos diversos membros em seus atos; mas esse entendimento formado por cada um, guiado apenas pela lei e pela Constituio. O limite (que sempre h limites) que se pode estabelecer independncia funcional de natureza externa, sem afetar sua substncia. Assim, legtimo estabelecer que um rgo ministerial, presentemente, no pode exercer sua independncia funcional em determinados espaos territoriais, sobre determinadas questes ou matrias, em certos juzos e instncias; ou: deve faz-lo em determinada condio (v.g., parte ou custos legis), sob determinada forma (v. g., explicitativa dos fundamentos do ato). Porm, nesses limites formais previamente delimitados, sua independncia funcional plena, ainda que o exerccio dessa liberdade leve a solues opostas de outro membro, mesmo que de grau funcional mais elevado18.
17 A questo remete-se, pois, ao conceito de interesse pblico, que no ser desenvolvida aqui. Mas todo conceito pressupe algum consenso sobre os seus termos... 18 Agindo na condio de custos legis, entendemos que a independncia plena. J na condio de parte strito sensu, o princpio da unidade reduz o da independncia aos estritos limites tcnico-jurdicos. Com efeito, em princpio, o membro que oficia em instncia superior na condio de parte est obrigado a sustentar a ao at onde for vivel, a partir de sua avaliao tcnico-jurdica, passvel de eventual demonstrao. E isso decorre de um princpio lgico, e processual, segundo o qual quem (no caso, o MP, e no seu membro) promove uma ao (e, saindo do campo jurdico, poder-se-ia falar at em ao fsica...), em princpio, pretende seu resultado final, que, no caso, a deciso da mais alta corte aonde, dentro das normas processuais, possvel levar a ao. (Sobre a compatibilizao dos ofcios de parte e custos legis, v. nota 16.)

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Verifica-se, pois, que o princpio da indivisibilidade que exerce limitao objetiva e formal sobre o princpio da independncia funcional. Tem uma funo auxiliar, instrumental do princpio da unidade, j que este, dizendo respeito ao mrito do ato de um Membro, no pode descer sua concretude, estabelecendo seu contedo; mas somente aponta o contedo desejvel. Assim, o princpio da indivisibilidade supre a inoperncia do princpio da unidade, traando, de forma concreta e at onde possvel, os contornos do ato, de sorte a impedir que, pelo princpio da independncia que opera a partir de onde cessa o princpio da unidade, a Instituio desagregue-se. Com tal mecanismo, evitando-se, atravs do princpio da indivisibilidade, atuaes sobrepostas e opostas, e possibilitando-se, por meio da independncia funcional, a correo de eventuais atuaes discrepantes de um membro, numa determinada fase ou instncia, por outro membro em situao diversa, construi-se a unidade possvel. E, ao mesmo tempo, campatibilizam-se os trs princpios, porque cada um incide em campo prprio: a unidade, no plano da meta, atinente Instituio/funo; a independncia, no plano da execuo, atinente ao membro; a indivisibilidade, no plano da estrutura, atinente Instituio/organizao. Verifica-se, assim, que, enquanto a relao entre o princpio da unidade e o da independncia funcional uma relao de contradio, a relao entre a indivisibilidade e a independncia funcional de complementaridade. Explicitando-se: uma vez consumado o ato ministerial por um de seus membros, no poder outro, sob pretexto de estabelecer a unidade, agir naquele espao em sentido contrrio, no apenas porque isso quebraria o princpio da indivisibilidade mas tambm porque feriria a independncia funcional do primeiro membro, que a exercera, praticando o ato supostamente dentro dos limites formais previamente delimitados. Ou seja: ao agir, por um lado, o membro do Ministrio Pblico expressa sua convico, exercendo sua independncia funcional; e, por outro, empenha toda a Instituio (princpio da indivisibilidade), impedindo que outro membro manifeste em sentido contrrio19. E isso baseiase no mandado do qual cada membro da Instituio est investido constitucionalmente, para representar a sociedade nas questes tambm previstas constitucionalmente. Verifica-se, pois, que os princpios da indivisibilidade e da independncia funcional unem-se para o entrechoque dialtico com o princpio da unidade, o qual, conforme j se anotou, tem por ncora apenas a Constituio e as leis, que, sendo comuns para todos, apresentam o norte de todas as atuaes. Assim, o papel dos rgos de coordenao da Instituio procurar aclarar esse norte, inclusive, estabelecendo polticas institucionais, e persuadir os membros de segui-lo.

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Questo polmica diz respeito possibilidade de, em processo judicial, depois de um membro do Ministrio Pblico manifestar concordncia com determinada deciso, outro, em igual ofcio (parte ou custos legis), recorrer da mesma. H que se distinguir duas hipteses: se o membro pretensamente revisor agiu fora de suas atribuies previamente delimitadas, a par de incidir em falta disciplinar, sua manifestao h de ser tida por inexistente, por fora da Lei Maior, e com base nos princpios da indivisibilidade e da independncia funcional; mas, se no prazo recursal, foi regularmente investido de atribuio para oficiar no caso, a nova manifestao h de ser tida como um ato revisional da prpria Instituio.

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