SNTESIS N 3

Lecciones de Evaluacin
Julio de 2013

DE LA EVIDENCIA A LA ACCIN: EL CASO DEL SUB PROGRAMA INFANTIL DEL PIN.

Diversos estudios realizados sobre el Sub-Programa Infantil del Programa Integral de Nutricin, (PIN) del ex Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA) sugeran la existencia de deciencias que limitaban su efectividad. En este contexto, y, en el marco de la reestructuracin de los programas sociales del MIDIS, la Direccin General de Seguimiento y Evaluacin-DGSE comision una evaluacin, la misma que identic limitaciones a la efectividad del PIN Infantil.

El Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA) era un programa de alcance nacional cuyo objetivo era prevenir la malnutricin y brindar asistencia alimentaria a grupos vulnerables y de alto riesgo nutricional, especialmente a nios menores de 3 aos, y a madres gestantes y en periodo de lactancia, as como a los damnicados como consecuencia de un fenmeno natural o caso fortuito. De modo complementario, el PRONAA capacitaba en temas de educacin alimentaria y cultura nutricional en las zonas de mayor vulnerabilidad en el pas. A nales del ao 2006, mediante la Resolucin Directoral N 395-2006-MIMDES-PRONAA/DE, se cre el Programa de Nutricin Infantil PIN a partir de la fusin de diversos programas nutricionales . Dicha resolucin encarg al PRONAA la ejecucin del PIN. El propsito del PIN fue prevenir la malnutricin en nios y nias hasta los 12 aos de edad y en madres gestantes y lactantes en situacin de pobreza y de vulnerabilidad nutricional a n de mejorar su calidad de vida. El PIN se ejecut a travs de dos Subprogramas: a) El Sub programa Infantil (PIN Infantil) y b) El Sub programa Escolar / Pre-escolar (PIN Escolar). El objeto de estudio de esta publicacin es el sub programa PIN infantil.La poblacin objetivo del PIN infantil eran nios y nias de 6 meses a 3 aos de edad y madres gestantes y lactantes. Los objetivos especcos eran: Contribuir a la prevencin de la desnutricin crnica. Contribuir a la prevencin de la anemia de madres gestantes, lactantes, nios y nias. Promover lactancia materna exclusiva hasta los 6 meses. Promover adecuada y oportuna alimentacin complementaria. Promover conductas saludables en madres gestantes y lactantes. Promover intervencin integral de la atencin en salud, alimentacin y nutricin a nios y nias. La estrategia de intervencin del PIN se sustent en dos componentes: El componente Alimentario y el componente Educativo (Ver Figura 1)

1 2

PANFAR, PACFO, Comedores Infantiles, CEIS/PRONOEIS, Desayunos Escolares y Almuerzos Escolares. Programa que busca prevenir la malnutricin de la poblacin en pobreza y pobreza extrema, contribuyendo a la seguridad alimentaria en el pas. Se ejecutan acciones de asistencia, apoyo y seguridad alimentaria dirigidas preferentemente a los grupos vulnerables y en alto riesgo nutricional, en especial a los nios y nias as como a los damnicados por situaciones de emergencia temporal.

DGSE - MIDIS

Figura 1

Componente Alimentario
Objetivo: Contribuir a mejorar la ingesta adecuada de nutrientes de los nios y nias menores de 3 aos de edad a travs de la dotacin mensual de una canasta de alimentos que cubran sus requerimientos nutricionales. Producto: Canasta de alimentos que incluye un producto de alto valor nutritivo denominado Papilla y adicionalmente, cereales, menestras locales y grasa en forma de aceite vegetal. Frecuencia: Mensual a travs de Establecimientos de Salud (EESS).

Componente Educativo
Objetivo: Generacin de conductas saludables en las madres y en las familias, tales como la lactancia materna exclusivva, alimentacin complementaria y hbitos saludables. Producto: Capacitacin a madres en prcticas de seguridad alimentaria y proteccin infantil. Frecuencia: De acuerdo a programacin anual realizada por PRONAA

EVALUACIN
En el marco del Decreto Supremo N 002-2012-MIDIS que estableci el proceso de evaluacin y reorganizacin de los programas sociales que fueron adscritos al MIDIS, la DGSE comision una serie de evaluaciones al PRONAA con la nalidad de reunir evidencia sobre la efectividad y ecacia de los programas y proyectos a su cargo. El 25 de Mayo del 2012, luego de obtener la evidencia correspondiente, mediante Decreto Supremo N 007-2012-MIDIS, se declar la extincin del PRONAA. La presente nota se basa en la evaluacin de Procesos del Programa Integral de Nutricin: Sub-componente Infantil desarrollada en el 2012 por la DGSE del MIDIS.El objetivo de la referida evaluacin era determinar si las acciones vinculadas con la adquisicin, almacenaje, control de calidad, distribucin y entrega del complemento alimentario del subprograma PIN infantil eran ecaces (si cumplan con los objetivos jados y metas previstas), ecientes (si lo hacan al menor costo), y si el producto entregado cumpla con los requerimientos de calidad establecidos por los protocolos del Programa. La metodologa de evaluacin se sustent en la aplicacin de mtodos cuantitativos y cualitativos. Los primeros tuvieron como propsito cuanticar el desempeo y resultados y se basaron en la revisin de la documentacin de planicacin y gestin del programa as como en la informacin reportada por sus sistemas de monitoreo y evaluacin. Los mtodos cualitativos fueron aplicados para comprender los procesos, conductas y condiciones que inuyen en el desarrollo del Programa. Las opiniones de las madres de los nios beneciarios, ejecutores, personal de los EESS y proveedores fueron recopilados mediante procesos participativos y entrevistas llevadas a cabo en 3 sedes regionales, conforme al siguiente cuadro:
Cuadro 1. mbitos donde se realizaron los procesos participativos y entrevistas3 Regin Costa Sierra Departamento /Provincia Lima - Lima Ancash - Huaraz Ancash - Yungay San Martin - Tarapoto Distritos Pachacamac - AAHH Manchay Independencia Shupluy Sauce Juan Guerra

Selva

En cada una de las sedes regionales y en la sede central de PRONAA fueron entrevistados los funcionarios encargados del PIN Infantil. Asimismo se realizaron procesos participativos y entrevistas al personal de Salud de cada localidad. Tambin fueron entrevistados dos proveedores del componente alimentario.

DGSE - MIDIS

RESULTADOS
Sobre el Programa Integral de Nutricin El diseo del programa no se sustent en un anlisis de la problemtica de la poblacin objetivo. Al inicio de su operacin el programa no contaba con una Matriz de Marco Lgico (MML) que incluyera un anlisis de la problemtica de la poblacin objetivo. Dicha matriz se desarroll recin a nes del ao 2009 a iniciativa de la Secretaria Tcnica de la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales (ST-CIAS). Sin embargo, la evaluacin encontr que la MML tena deciencias en su diseo. Una de las deciencias ms evidentes y problemticas era que la MML no consider los dos sub-programas de manera diferenciada, pese a que ambos tenan poblaciones objetivo distintas que necesitaban estrategias de intervencin diferenciadas. Como consecuencia de ello, el sub programa infantil no contaba con objetivos claros y una secuencia ordenada de etapas y productos que posibilitaran el logro de resultados en la poblacin objetivo del programa, en este caso nios entre 0 y 3 aos. El Sistema de Monitoreo y Evaluacin del PIN (SIME) pese a encontrarse bien diseado, no sirvi como instrumento de gestin debido a deciencias en el registro de datos. Los resultados de la evaluacin mostraron que el SIME no fue alimentado en toda su dimensin pues slo se contaba con informacin sobre los beneciarios. Parte del problema fueron los limitados recursos humanos y nancieros disponibles para el funcionamiento del sistema. Asimismo, el sistema no tena cruces de informacin para determinar su consistencia. La evaluacin compar la informacin del Sistema Integrado de Operaciones- SIOP del PRONAA con el SIME y constat que la informacin que ambos sistemas produca cifras distintas sobre las mismas variables. Por ejemplo, el nmero de beneciarios en ambos sistemas era distinta para un mismo perodo. Sobre el Sub Programa Infantil Pese a que el PIN Infantil contemplaba la entrega de dos productos (alimentario y educativo), slo se implement el componente alimentario. Ms an, la estrategia educativa y comunicacional del PIN, no diferenciaba los dos subcomponentes, y por tanto no exista una estrategia exclusiva para la poblacin usuaria (madres de nios menores de 3 aos) del subcomponente infantil. Adicionalmente a ello, la evaluacin encontr que no se emitieron las directivas operativas al personal de salud que atenda a dicha poblacin dando pautas claras educativas. La papilla era uno de los productos menos valorados por las madres de los nios y nias menores de 3 aos usuarias del programa. La evaluacin encontr quede la Canasta Alimentaria que se entregaba, los productos ms valorados por las madres eran el aceite, las menestras y cereales y no la papilla. Parte del problema estaba relacionado al desconocimiento de las madres usuarias respecto de la importancia nutricional de la papilla para los nios y a percepciones equivocadas que tenan respecto de su uso. En los procesos participativos se pudo comprobar que el 85% de las madres participantes hacanun uso inadecuado de la papilla. As por ejemplo, la compartan con toda la familia y extraos, y hacan preparaciones con las que la papilla perda su valor nutricional. Asimismo, las madres usuarias tenan la percepcin de que la papilla no le gustaba a sus hijosporque no tena un sabor agradable. Las madres rerieron que los nios preferan sabores ms dulces y variados (fresa, vainilla y chocolate). De otro lado, las madres tenan la percepcin de que, por ser harina, la papilla produca estreimiento o diarrea al nio, motivo por el cual preferan darla disuelta y con una frecuencia inter diaria. El instrumento de focalizacin geogrco utilizado no fue adecuado4 y los criterios de seleccin de beneciarios, al no estar normados, se aplicaron arbitrariamente. Como consecuencia de ello, existieron problemas de sobre y sub-cobertura, especialmente en los mbitos geogrcos de los niveles I y II, es decir, en los niveles de pobreza extrema, que deban ser atendidos de manera universal (Ver grcos I y II).De otro lado, dado que la seleccin de beneciarios no estaba normada operativamente cada Establecimiento de Salud (EESS) aplicaba criterios de seleccin arbitrariamente. Las entrevistas y visitas a los EESS permitieron vericarque la mayora de los EESS
4 5

El principal instrumento de focalizacin geogrca del PIN ha sido Mapa de Pobreza del MEF 2001. Las entrevistas realizadas evidenciaron la diversidad de criterios utilizados por los EESS para la seleccin de los beneciarios, dentro de los que se encuentran: todos por ser un distrito del I y II nivel de ingreso, los que estn registrados en el SIS, la asistencia regular al EESS, la situacin econmica de la familia y la situacin nutricional del nio.

DGSE - MIDIS

atenda nicamente a la poblacin que acudan a ellos (algunos de los cuales no se encontraban en riesgo de desnutricin), dejando de lado a la poblacin que vive en las zonas ms alejadas y que probablemente era la poblacin que ms necesitaba de la intervencin.
Grco 1. Mapa de Atencin del PIN Grco 2. Niveles de Atencin por departamento de los distritos de Quintiles 1 y 2
0% AMAZONAS ANCASH APURIMAC AREQUIPA AYACUCHO CAJAMARCA CALLAO CUSCO HUANCAVELICA HUANUCO ICA JUNIN LA LIBERTAD LAMBAYEQUE LIMA LORETO MADRE DE DIOS MOQUEGUA PASCO Atencin 0 al 30% 30 al 40% 40 al 70% 70 al 100% Sobre Atencin PIURA PUNO SAN MARTN TACNA TUMBES UCAYALI
51% 51% 50% 52% 75% 75% 56% 67% 74% 38% 39% 38% 31% 90% 44% 51% 56% 58% 59% 41% 75% 84% 42% 64% 127% 130% 33% 67% 66% 82% 87%

20%
21% 27% 30%

40%

60%

80%

100%

120%

140%

22%

82%

128%

Quintil 1
51%

Quintil 2
131% 82%

Existieron limitaciones en la ejecucin de los procesos de distribucin de las raciones. Algunas de las causas identicadas fueron: problemas de coordinacin interinstitucional con los EESS, inadecuada planeacin logstica, carencia de infraestructura y falta de una adecuada estrategia de distribucin. Como consecuencia de ello, las raciones no llegaban oportunamente a las zonas ms alejadas. Los resultados de la evaluacin mostraron que el punto ms crtico en todos los procesos fue la distribucin secundaria de la racin realizada por los Equipos Tcnicos Zonales de PRONAA a los establecimientos de Salud. Los problemas se derivaban, fundamentalmente, de la escasa capacidad del programa para supervisar el proceso de entrega de los alimentos a los EESS de las zonas alejadas y de difcil accesibilidad. Asimismo, el PRONAA tena problemas de almacenamiento a nivel nacional. Las dos terceras partes de los almacenes no pertenecan a la institucin y el 60% de ellos no reuna las condiciones adecuadas, es decir no todos cumplan con las condiciones de temperatura, y ventilacin, entre otros. De otro lado los EESS y los otros actores que se encargaban de la distribucin de las raciones a los beneciarios, tampoco contaban con espacios de almacenamiento adecuado.

Inadecuadas condiciones de almacenamiento

Esta Sntesis ha sido preparada por la DGSE del MIDIS en base a los resultados de la Consultora Evaluacin de Procesos del Programa Integral de Nutricin.

DGSE - MIDIS