A IMPORTNCIA DO CONTROLE SOCIAL NA FISCALIZAO DOS GASTOS PBLICOS THE IMPORTANCE OF SOCIAL CONTROL IN THE FISCALIZATION OF PUBLIC EXPENSES

ngela Maria Furtado Arruda Graduada em Cincias Contbeis pela Universidade de Fortaleza UNIFOR, Mestra em Controladoria pela Universidade Federal do Cear - UFC, professora do Curso de Cincias Contbeis da Faculdade Ateneu FATE E-mail: angela.ruda@yahoo.com.br Jos Sinval Teles Graduado em Direito pela Universidade de Fortaleza UNIFOR, Especializando em Gesto Pblica pela Universidade Estadual do Cear UECE, analista de controle externo do Tribunal de Contas do Estado do Cear, professor do Curso de Cincias Contbeis da Faculdade Ateneu FATE. E-mail: sinvalteles@hotmail.com Resumo Este trabalho tem por objetivo analisar a importncia do controle social para auxiliar a fiscalizao dos gastos pblicos; afinal, o controle social compreendido como controle da sociedade sobre as aes governamentais; contudo, ainda incipiente no Estado Democrtico de Direito, tendo sido implementado no Brasil a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988, que impe a accountability aos gestores pblicos, exigindo a transparncia administrativa do Estado e facultando a participao popular como direito fundamental para o exerccio da cidadania. O gestor pblico tem que prestar contas na forma da lei dando transparncia dos atos de gesto, informando a populao e, oferecendo condies de participao e fiscalizao atravs do controle social e rgos competentes. Da, a necessidade de se observar as contribuies, os meios e limitaes do controle social e sua participao na fiscalizao dos gastos pblicos. Atravs de uma pesquisa bibliogrfica, este trabalho, inicialmente, destaca o Controle Governamental, ou seja, o Controle Interno; em seguida, trata o Controle Social e seus aspectos conceituais, discutindo a questo da transparncia; para ento discorrer sobre a questo da fiscalizao, abordando os Tribunais de Contas, a Inter-relao Controle Governamental e Controle Social e outros aspectos do Controle Social em relao aos Gastos Pblicos. Por fim, apresenta concluses que de uma maneira geral, so concisas e despretensiosas em sua inteno de fechar o assunto. Palavras-chave: Controle social, administrao pblica, gastos pblicos. Abstract This work aims to analyze the importance of social control to aid the fiscalization of public expenses; after all, the social control is understood as society's control over government actions, nevertheless, still incipient in the Democratic State of Right, having been implemented in Brazil from the promulgation of 1988 Federal Constitution, that imposes the accountability to the public managers, demanding state administrative transparency and granting public participation as a fundamental right for the exercise of citizenship. The public manager must render account in the form of law giving transparency of management actions, informing the population and, offering conditions for participation and fiscalization through the social control and competent organs. Then, the need to observe the contributions the means and limitations of social control and their participation in monitoring public expenses. Through a bibliographical research, this work, initially, highlights the Government Control, in another words, the Internal Control, then treats the Social Control and its conceptual aspects, discussing the issue of transparency, and then discuss the issue of fiscalization, addressing The Court of Auditors, Inter-relation Government Control and Social Control and other aspects of social control regarding to public expenses. Finally, it presents conclusions that in general way, are concise and unpretentious in its intention of closing the subject. Keywords: Social Control, public administration, public expenses.

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1 Introduo O controle social nasce com a participao popular no controle sobre a Administrao Pblica sendo uma das condies para a existncia do Estado Democrtico de Direito implantado no Brasil com a promulgao da Constituio de 1988, que dizimou a cultura poltica autoritria originria da formao histrica do Pas, e fez emergir uma prospectiva de democracia representativa e participativa. Neste sentido, o cidado o executor do controle social, podendo verificar, acompanhar e fiscalizar a regularidade dos atos governamentais, com a ao direta individual ou coletiva que se acrescenta aos rgos institucionais legalmente criados para esta finalidade, todos imbudos do mesmo propsito, a defesa do interesse pblico. Da, emerge a necessidade de se observar as contribuies, os meios e limitaes do controle social e sua participao na fiscalizao dos gastos pblicos. Para o desenvolvimento deste trabalho, realizou-se uma pesquisa bibliogrfica. Quanto aos meios, foram utilizados trabalhos e pesquisas desenvolvidos na rea, livros, artigos, revistas especializadas e sites institucionais e de pesquisa, no tocante ao tema, para se fazer uma explanao mais terica, com o objetivo de analisar a importncia do controle social para auxiliar a fiscalizao dos gastos pblicos. 2 Controle na administrao pblica A finalidade do controle dar-se- em estrito cumprimento ao princpios explcitos e implcitos da Constituio Federal, que asseguram o controle das aes do Estado e dos gestores pblicos no desempenho de suas atribuies. Define-se o controle na Administrao Pblica como: [...] a faculdade de vigilncia, orientao e correo que um Poder, rgo ou autoridade exerce sobre a conduta de outro. (MEIRELLES, 2000, p. 610). Para Di Pietro (1998, p.478), o controle na Administrao Pblica : [...] o poder de fiscalizao e correo que sobre ela exercem os rgos dos poderes Judicirio, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuao com os princpios que lhes so impostos pelo ordenamento jurdico. 2.1 Controle Governamental Segundo Granjeiro (2003), de um ponto de vista mais generalizado, o controle ocorre inicialmente dentro da prpria atividade administrativa. Ento, o controle governamental age dentro do processo administrativo, sob a responsabilidade do prprio gestor pblico ou entidade que desenvolve a atividade. Para Paiva (2004), o controle governamental na Administrao Pblica desenvolvido pelos prprios gestores e entidades responsveis pelos atos administrativos; alm dos rgos especficos de controle, no sistema de controle interno de cada poder; e pelo rgo de controle externo. Esta relao pode ser demonstrada por meio da seguinte figura:

A importncia do controle social na fiscalizao dos gastos pblicos

Figura 1 Inter-relao do controle governamental da Administrao Pblica.

Fonte: PAIVA, 2004, p.3

Assim, o controle governamental interpretado como um controle no nvel operacional, conforme a classificao organizacional; direcionando para o fato de que, por mais que existam, no ordenamento jurdico, instituies especficas para o controle da Administrao Pblica, importante que haja um controle no nvel operacional feito pelo prprio gestor pblico, responsvel pela atividade a ser controlada (PAIVA, 2004). 2.2 Controle interno O controle interno aquele exercido por rgo da prpria administrao, devendo auxiliar o controle externo e atuar como articulador entre as aes administrativas e a anlise da legalidade, sobretudo, de assegurar a observncia da legislao e dos programas de governo, avaliar a atuao dos rgos supervisionados e fiscalizar as aplicaes dos recursos pblicos Segundo Castro (2007), o sistema de controle interno, se no bastasse ser um timo e eficiente mecanismo gerencial e de transparncia para atuar administrativamente, tambm compreende um excelente instrumento de efetivao da cidadania, porque dificulta a adoo de prticas clientelistas, vinculando o gestor prestao de contas constante populao. Na prtica, o controle interno consiste basicamente em uma ao exercida por uma organizao sobre sua prpria atividade, logo:
[...] controle interno todo aquele realizado pela entidade ou rgo responsvel pela atividade controlada, no mbito da prpria Administrao. Assim, qualquer controle efetivado pelo Executivo sobre seus servios ou agentes considerado interno, como interno ser tambm o controle do Legislativo ou do Judicirio, por seus rgos de administrao, sobre o seu pessoal e os atos administrativos que pratiquem (MEIRELLES, 2000, p.612).

A idia bsica e objetiva do controle interno consiste na preveno e correo dos erros ou desvios no mbito de cada poder ou entidade da administrao pblica, destacando que a introduo de controles internos em uma organizao deve priorizar o aspecto preventivo, com tais controles voltados, vigilantemente, para a correo de eventuais desvios com respeito aos paradigmas determinados, configurando-se como instrumentos auxiliares de gesto, tentando alcanar todos os nveis hierrquicos da administrao. Destarte, de maneira inversamente proporcional, quanto maior for o grau de adequao dos controles internos, menor ser a vulnerabilidade desses controles (PETER; MACHADO, 2003). 3 Controle externo O controle externo das entidades pblicas em suas vrias modalidades e nveis de governo exercido pelo Poder Legislativo com o auxilio do competente Tribunal de Contas, segundo configurao estabelecida nos artigos 70 e 71 da Constituio Federal simetricamente aplicvel a Estados e Municpios.

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3.1 Os Tribunais de Contas O paradigma de Tribunal de Contas criado e implantando no Brasil diferenciado do restante do mundo, tendo em vista que:
[...] no corresponde ao Modelo Tradicional de Tribunal de Contas, uma vez que assume funes fiscalizadoras que seriam tpicas de controladoria, bem como procura assumir papel de ouvidoria e rgo consultivo. As suas estruturas organizacionais e seus processos decisrios so um misto dos processos e formas de decidir do Legislativo e do Judicirio. Esse hibridismo e adaptabilidade so caractersticas bem tpicas do Brasil e das instituies brasileiras, e o que pode torn-las maduras e perenes (RIBEIRO, 2002, p.94).

De acordo com Linhares (2004), o artigo 71 da Constituio Federal de 1988 coloca o Tribunal de Contas como rgo auxiliar no controle financeiro externo da Administrao Pblica ao Congresso Nacional (Poder Legislativo) e no como rgo integrante deste poder. Logo, absolutamente notvel que: [...] as Cortes de Contas so rgos autnomos e independentes. Vale dizer, no integram nenhum dos trs Poderes, nem muito menos subalternos ou auxiliares ao Poder Legislativo (CARVALHO, 2003, p.195). Portanto, tem-se que os Tribunais de Contas brasileiros so rgos constitucionalmente autnomos, independentes, sem relao de subordinao com os Poderes, todavia, operacionalmente incumbidos de, em algumas situaes especficas, auxiliar tecnicamente o Poder Legislativo, notadamente no que se refere a emisso de parecer prvio sobre as contas do Chefe do Poder Executivo que ser submetido ao julgo parlamentar. 4 Controle social O exerccio do controle social fortalecido diretamente por cada cidado ou entidades da sociedade civil organizada ao procurar conhecer as aes administrativas no mbito de sua comunidade, seja atravs das publicaes obrigatrias, informativas, publicitrias, noticiosas, verificao in loco ou pela rede mundial de computadores, ou, ainda, por outros meios utilizados pela Administrao Pblica para divulgar as realizaes implementadas e como os recursos pblicos esto sendo arrecadados e aplicados. No dizer de Siraque (2006, p.116): O controle social da funo administrativa do Estado, tem, assim, a finalidade de submeter os agentes que exercem funo administrativa junto aos poderes Legislativo, Executivo e Judicirio ao controle da sociedade. Assim, resta ento concluir que o controle social o envolvimento da sociedade nos assuntos do governo, por meio de um conjunto de aes previstas em lei, com o escopo de fiscalizar, monitorar e avaliar as condies de execuo das polticas pblicas bem como, acompanhar a realizao dos gastos pblicos inerentes. 4.1 Transparncia e controle social Segundo Andrade (2005), a transparncia da gesto pblica concretiza-se, primariamente, pela publicao dos atos administrativos atravs dos veculos oficiais de divulgao, objetivando o conhecimento pblico e a eficcia de sua validade. A transparncia da gesto pblica est intrinsecamente ligada ao princpio da publicidade, por meio do qual promulga: [...] atravs da publicidade sobrevm o controle da moralidade e o respeito ao patrimnio pblico (BRAZ, 1995, p.40). Destarte, o exerccio do controle social deriva da qualidade e do nvel de transparncia da gesto pblica como mola propulsora da formao cultural da conscincia coletiva para o exerccio da cidadania, isto porque sem a informao que um direito fundamental da

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cidadania a sociedade ficar a margem do processo e impossibilitada de atuar usando os meios legais previstos. 4.2 Inter-relao: controle governamental x controle social Segundo Arajo et al. (2006), quanto importncia do Controle Social e como o mesmo se desenvolveu no Brasil, nota-se que vem ocorrendo uma ligao cada vez mais intensa entre o controle governamental e o controle social. Afinal, para que uma sociedade seja realmente democrtica, preciso que haja uma interao e um equilbrio entre esse dois controles. E a ttulo de diferenciao entre essas duas esferas do controle, faz-se mister esclarecer que o Estado ter sempre a sua atribuio precpua e a sociedade civil fundamental para direcionar o Estado o fim a que este foi criado; logo, so importantes a interao e o equilbrio entre o controle governamental e o controle social. De maneira geral, segundo os ensinamentos de Paiva (2004), a sociedade exerce o controle sobre a Administrao Pblica, por meio de mecanismos criados por ela prpria dentro do Estado (controle governamental) ou fora dele (controle social), da seguinte forma:

Figura 2 Esquema de interao entre o Controle Governamental e o Controle Social

Fonte: PAIVA, 2004, p.2

No entanto, ao longo do tempo, o que se tem verificado que o pleno exerccio do controle social, embora j tenha conquistado grande avano, ainda parece ser uma utopia, pois carece da necessria transparncia dos atos da Administrao Pblica numa extenso capaz de fomentar, educar e motivar, individual ou coletivamente, os seguimentos sociais, somando-se, ainda, a impreciso relacionada aos meios e instrumentos facilitadores do controle cidado. Da porque, o controle social precisa de dispositivos formais com os quais a sociedade possa agir e, ainda, que esses dispositivos sejam geis e totalmente de domnio pblico. Entretanto, fato que mesmo as camadas mais privilegiadas da sociedade no tm conhecimento o bastante sobre como funciona a mquina pblica. Os procedimentos so obscuros e no h publicidade adequada dos atos que afetam diretamente as comunidades. Porm, apesar de haver publicidade, os mecanismos de atuao no so suficientes para impedir e/ou coibir abusos. O desenvolvimento de controles sociais eficientes para o controle da Administrao Pblica requer um projeto de educao de massa de longo prazo, alm de mecanismos legtimos e conhecidos (DI PIETRO, 1998). Enfim, analisando pelo lado otimista do problema, sabe-se que hoje o controle governamental est cada vez mais inter-relacionado com o controle social; existindo uma grande quantidade de ouvidorias implantadas ou em implantao nas mais diversas instituies pblicas; como, por exemplo, a Ouvidoria-geral da Unio, integrante da Controladoria-geral da Unio, que o rgo central do sistema de controle interno do Poder Executivo Federal. Alm de Instituies como os Tribunais de Contas e o Ministrio Pblico que tambm procuram disponibilizar vrios canais de comunicao com a sociedade (PAIVA, 2004).

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4.4 Instrumentos jurdicos que garantem o controle social da funo administrativa do Estado No que pese as incertezas reinantes, o ordenamento jurdico nacional contempla a cidadania com alguns instrumentos jurdicos que podem ser utilizados no sentido de fazer valer os direitos desta, dentro os quais se insere o direito ao controle social Portanto, vale enumerar, dentre outras, a conquista dos seguintes direitos introduzidos pela Constituio Federal (BRASIL, 1988): informao, de reunio e associao para fins lcitos, de petio, certides, transparncia da administrao pblica, participao no processo democrtico direto e representativo, legitimidade para propor a anulao de ato lesivo ao patrimnio pblico, iniciativa popular de projeto de lei, participao popular, de acesso as contas pblicas junto ao Poder Legislativo e de denncia de irregularidades e ilegalidades perante os tribunais de contas e junto ao Ministrio Pblico. Esses direitos foram ampliados pela Lei de Responsabilidade Fiscal (BRASIL, 2000) que firmou, como condio de validade, a realizao de audincias pblicas por ocasio da elaborao do planejamento governamental, incentivando a participao popular durante os processos de elaborao e discusso do plano plurianual, lei de diretrizes oramentria e oramento anual, mais conhecido como oramento participativo, bem como, para a avaliao do cumprimento das metas fiscais nos meses de fevereiro, maio e setembro de cada ano. Outra importante conquista introduzida pela Lei de Responsabilidade Fiscal foi a ampliao da transparncia da gesto fiscal e o acesso pblico, mediante ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos, aos planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos. A transparncia da LRF ganhou ares de efetividade ainda maior com a reformulao levada a efeito pela Lei Completar n 131 (BRASIL, 2009) que determina aos entes da Federao a obrigao de disponibilizarem a qualquer pessoa fsica ou jurdica o acesso as despesas e receitas com informaes referentes a todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execuo da despesa, no momento de sua realizao, com a disponibilizao mnima dos dados referentes ao nmero do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao servio prestado, pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatrio realizado; o lanamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinrios, sem contar com o direito de acesso, para consulta e apreciao pelos cidados e instituies da sociedade, as contas pblicas, durante todo o exerccio, no respectivo poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel por sua elaborao. Em regra, esses direitos devero ser materializados mediante simples petio, porm, encontrando resistncias que os inviabilizem, o cidado ou a instituio dever recorrer ao Poder Judicirio por meio de outros instrumentos, tais como: mandado de injuno, mandado de segurana, habeas data, representao, ao civil pblica ou ao popular, conforme o caso. 5 Concluso Atualmente, a ambincia em torno do controle da administrao pblica dispe de tcnicas totalmente favorveis s mudanas que surgem rapidamente, logo, a sociedade comea a exigir cada vez mais probidade, responsabilidade e zelo por parte dos administradores. Portanto, com a abertura oferecida, ainda que de forma incipiente, o cidado iniciou a sua participao na vida do Estado, interferindo na elaborao, acompanhando a

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execuo do oramento pblico, atuando junto a programas e metas administrativos e participando de audincias pblicas que definem metas e aes futuras. Tem-se, assim, o controle social, aquele exercido pela sociedade, de modo legal e democrtico, em relao aos atos dos agentes pblicos em sua respectiva esfera de atuao. Tal controle consiste de uma forma expressiva de cidadania, porque permite a ligao poltica entre o Estado e os indivduos de modo efetivo e pleno, ficando o cidado mais valorizado moral e socialmente, sentindo-se co-responsvel pelos resultados obtidos pelo governo. Entretanto, constata-se que a transparncia ainda mitigada, na medida em que os relatrios relativos as contas pblicas no so elaborados em linguagem acessvel que permita facilitar a compreenso de seus contedos, da porque, mesmo quando disponibilizadas, as informaes acabam por no atender ao esprito da lei, que dar transparncias aos atos que envolvem a aplicao do dinheiro do povo. A bem da verdade, fato que o controle social vem avanando de forma lenta e gradativa, motivo pelo qual ainda algo de difcil concretizao, pois esbarra num problema cultural na medida em que de um lado se encontram vrios administradores pblicos que preferem manter a populao na ignorncia quanto a seus atos, e de outro, a sociedade que mesmo dispondo de meios apropriados no consegue exercer a contento o controle social no sentido de fiscalizar e cobrar resultados, tendo em vista a ausncia de tradio e a frgil conscincia poltica resultantes da carncia histrica de transparncia que viveu o pas. No entanto, mesmo diante deste quadro, no se pode descartar a importncia do controle social como ferramenta da sociedade para ajudar na efetividade do controle institucional sobre os gastos pblicos e na obteno de resultados eficientes, bem como para exigir a accountability, nela intrnseca a responsabilizao do gestor pblico envolvido, pois somente com a contribuio da sociedade civil que se pode evitar o descaso e a impunidade reinante que alimentam a cadeia de corrupo que por sua vez mantm pessoas inescrupulosas e despreparadas a frente da Res Pblica. 6 Referncias ANDRADE, Nilton de Aquino et al. Planejamento governamental para municpios: plano plurianual, lei de diretrizes oramentrias e lei oramentria anual. So Paulo. Atlas, 2005. ARAJO, Fbio da Silva. et al. Aes de Controle Social: uma anlise da efetividade dos Conselhos Municipais luz das constataes de fiscalizao da Controladoria Geral da Unio (CGU), resultantes por meio do Programa de Sorteios dos Municpios na regio nordeste do Brasil, no perodo de 2003 a 2005. REAd, ed.54, v.12, n.6, nov-dez 2006. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia. Senado Federal, Centro Grfico, 1988. BRASIL, Lei Complementar Federal n.101, de 05/05/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Brasilia. Senado Federal, Centro Grfico, 2000. BRASIL, Lei Complementar Federal n.131, de 27 de maio de 2009 (Lei da Transparncia da Gesto Pblica) DOU, de 28.5.2009 BRAZ, Petrnio. Processo de licitao : contrato administrativo e sanes penais. So Paulo. Livraria de direito, 1995. CARVALHO, Lucas Borges de. Os Tribunais de Contas e a construo de uma cultura da transparncia: reflexes a partir de um estudo de caso. Revista de direito administrativo, Rio de Janeiro, 231:193-216, jan/mar 2003.

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