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CMARAS SETORIAIS DO AGRONEGCIO PAULISTA: o novo papel do Estado junto sociedade civil1

Rosana de Oliveira Pithan e Silva2 Nelson Pedro Staudt3 Adriana Renata Verdi4 1 - INTRODUO 1 2
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As transformaes do papel do Estado englobam novas configuraes nas quais novos atores so includos e definidos processos na administrao pblica que determinam relaes com a sociedade civil. Esta redefinio do papel do setor pblico mostrou a necessidade de criao de mecanismos de articulao entre o Estado e a sociedade, com mudanas a partir da dcada de 1990. A perspectiva era de modernizao e aumento da competitividade dos setores produtivos com a possibilidade de adaptao s alteraes ocorridas no mercado internacional, agora globalizado. Dentro dessa nova tica, foi preciso que os grupos privados comeassem a exercer um papel mais dinmico na regulao e busca de solues para as questes dos diferentes setores, de uma forma sistmica. Ao mesmo tempo, o Estado passa a necessitar da sociedade civil para definio de suas diretrizes na implantao de polticas. Foi nessa perspectiva que surgiram as Cmaras Setoriais, cujo papel auxiliar o Estado nas resolues pertinentes a polticas e ao mesmo tempo trazer um espao para sua prpria regulao. No Brasil, a concepo de Cmaras Setoriais surgiu nos anos 1980 aps o regime militar, mediante a conformao de um contexto mais favorvel caracterizado pelo avano da democracia, fortalecimento da articulao entre a sociedade civil e o sistema poltico, maior organizao e representao poltica da sociedade brasileira, revitalizao das entidades de classe de
Cadastrado no SIGA, NRP3059, e registrado no CCTC, IE-02/2009. Sociloga, Pesquisadora Cientfica do Instituto de Economia Agrcola (e-mail: rpithan@iea.sp.gov.br). Engenheiro Agrnomo, Pesquisador Cientfico do Instituto de Economia Agrcola (e-mail: nelson@iea.sp.gov.br). Gegrafa, Doutora, Pesquisadora Cientfica do Instituto de Economia Agrcola (e-mail: averdi@iea.sp.gov.br).
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vrias categorias, modernizao das entidades patronais e constituio de um sindicalismo moderno (MANTEGA, 1994). Apesar de ter surgido nos anos 1980, a concepo das Cmaras Setoriais s foi incorporada no setor agropecurio na dcada de 1990. No Estado de So Paulo, elas tornaram-se instrumento de auxlio ao poder pblico a partir de 1991, sendo que at o ano de 1995 foram implantadas 13 cmaras na Secretaria de Agricultura e Abastecimento do Estado de So Paulo (SAA/SP). Nessa primeira fase tiveram um carter mais reivindicatrio, sem planejamento e carter autorregulatrio. Numa segunda fase, a partir de 1997, uma nova gesto de governo recriou-as para tornarem-se um apoio prioritrio formulao de polticas pblicas da SAA, adotando-se o conceito de cadeia produtiva. Nessa poca ocorreu a reestruturao da Secretaria que passou a atuar incorporando o conceito de agronegcio. Estas Cmaras Setoriais, instaladas na SAA, passaram a ter como objetivo principal apoiar a concepo, a formulao e a execuo de polticas pblicas voltadas ao fortalecimento e aumento da competitividade das cadeias produtivas relacionadas aos agronegcios paulistas (CODEAGRO, 2008). So compostas por membros que representam as principais cadeias produtivas do Estado de So Paulo, contemplando os distintos setores pblicos e privados interessados na produo dos bens e servios envolvidos na atividade respectiva (CODEAGRO, 2008). Aps diagnsticos que levantaram as cadeias produtivas agrcolas mais importantes no Estado, foram criadas, neste segundo momento, 24 cmaras. No decorrer dos anos, outras quatro foram instaladas, em funo do crescimento de outros setores, que espontaneamente apresentaram a demanda para a SAA. Atualmente existem 28 cmaras em funcionamento. Ao se considerar a vigncia dessas cmaras, o objetivo deste trabalho mostrar como

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18 tem ocorrido a relao do Estado, em seu novo papel, com as Cmaras Setoriais, representativas do setor privado e parte integrante dessa nova configurao do poder pblico, e at que ponto este modelo tem sido eficiente, na elaborao de polticas pblicas para a agricultura, tendo em conta os objetivos definidos pela Resoluo SAA n. 12, de 17/07/97, que reorganizou as Cmaras Setoriais, com base no artigo 4 da Lei 7.774/92. transao e a forma de comportamento diante das alteraes que ocorrem neste ambiente (STADUTO et al., 2007). As regras do ambiente institucional so responsveis pelo desenvolvimento das atividades econmicas, bem como as aes polticas, legais e sociais que governam a base da produo, troca e distribuio (WILLIAMSON, 1996 apud STADUTO et al., 2007). As Cmaras Setoriais so instrumentos organizacionais que, juntamente com o Estado, buscam em um espao organizativo mudar o ambiente institucional de forma favorvel aos sistemas produtivos a que pertencem. Normalmente o sucesso das organizaes passa pela capacidade delas de influenciar decises ou concesses polticas para conseguir favores, mas considerando-se que o seu surgimento est relacionado assimetria de informao entre o setor pblico e o privado, a criao das Cmaras Setoriais representa uma amenizao da racionalidade limitada do Estado refletindo o interesse dos dois lados: o poltico e o privado (STADUTO et al., 2007). So consideradas fruns de participao, principalmente do setor privado, que objetivam apoiar a concepo, a formulao e a execuo de polticas pblicas, visando o fortalecimento da competitividade das cadeias de produo. Nessa perspectiva, a anlise tambm ser aprofundada mediante as contribuies da Escola da Regulao Francesa. Essa teoria parte do princpio que o modo de regulao e o regime de acumulao variam no tempo e no espao, pois o capitalismo constitui o movimento da histria mediante inovao tecnolgica e institucional. Em cada fase do capitalismo, as inovaes tcnicas proporcionam nova diviso do trabalho e novas formas de organizao da produo. A regulao dessas novidades impe a construo de novas regras, de novas organizaes e de novos arranjos institucionais. Na fase capitalista atual, a necessidade de ultrapassar o dilema Estado/mercado e considerar o mercado como construo social, em que a viabilidade supe um rico conjunto de regras jurdicas, e reconhecer o papel determinante dos arranjos institucionais intermedirios entre o Estado e o mercado, como as associaes, as comunidades, os parceiros, no crescimento da produtividade e do nvel de vida e de justia social. Segundo a Teoria, no existe um fator nico e o modo de regulao da diversidade de configuraes institucionais com-

Silva; Staudt; Verdi

2 - MATERIAL E MTODO Neste estudo, o interesse est centrado na concepo de Cmaras Setoriais, definidas como esfera de negociao e equacionamento de conflitos entre os agentes organizados da sociedade, e na metodologia de atendimento oferecido pelo Estado para encaminhamento de suas demandas. De fato, as Cmaras Setoriais, compostas por representantes dos elos da cadeia de produo, constituem fruns inovadores de representao, de articulao, de arbitragem e de regulao das relaes entre capital-trabalho e das relaes entre o pblico-privado (MANTEGA, 1994). A abordagem terica utilizada na anlise dada pela concepo da Nova Economia Institucional (NEI) e da Escola da Regulao Francesa. A NEI permite traar um perfil de anlise que considera que a eficincia de um sistema econmico tem suas limitaes e gargalos influenciados pelo conjunto de instituies que regulam o ambiente econmico (FARINA, 1999). Variveis como poltica, legislao e as instituies fazem parte do enfoque macroanaltico do ambiente institucional e a instituio de governana tem um enfoque microanaltico com maior interesse em trabalhar com as organizaes da firma e mercado e os contratos (FARINA, 1999). Nessa perspectiva, as Cmaras Setoriais detm uma relao direta com o poder pblico e constituem uma instituio importante na coordenao e regulao das organizaes setoriais, influenciando no ambiente institucional destes. Este ambiente institucional se compe de instituies que so responsveis pela definio e interferncia na cadeia produtiva e so capazes de pressionar os agentes ao longo da cadeia e influenciar, ainda, os seus custos de
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19 preende particularidades relacionadas ao contexto histrico e espacial. O papel fundamental dos arranjos institucionais o de definir a posio dos atores, de reduzir a incerteza prpria dos comportamentos estratgicos e de convergir os comportamentos (BOYER, 1995). A partir dessas contribuies tericas, trata-se de analisar o papel das Cmaras Setoriais da Secretaria de Agricultura e Abastecimento do Estado de So Paulo, coordenadas pela Coordenadoria de Desenvolvimento dos Agronegcios (CODEAGRO). Para levantar as informaes necessrias, as principais fontes de informao foram o site da instituio, a legislao pertinente, as atas das reunies, a literatura publicada referente ao tema e a percepo de tcnicos da CODEAGRO envolvidos no trabalho das Cmaras Setoriais. so passveis de interveno por meio de poltica pblica. Um exemplo so sistemas inadequados de padronizao e classificao que podem levar a custos que venham comprometer os agronegcios. Isso pode ser refeito com o auxlio do setor privado que, em parceria com o setor pblico, pode redefinir padres e classificaes (FARINA, 1999). Dessa maneira, as Cmaras Setoriais podem, em alguns casos, ser uma forma eficiente de se conseguir a alterao das regras do jogo e assim beneficiar uma cadeia produtiva. No Brasil, o papel do Estado sofreu grandes modificaes, assim como dos grupos de interesses. O primeiro passou por transformaes aps o perodo desenvolvimentista que veio da dcada de 1950 e alcanou os anos 1970, quando tinha o papel de determinar o desenvolvimento econmico. Na dcada de 1980 o Pas passa por um perodo de redefinio de sua insero no processo de acumulao global de capitais e a preocupao se volta para o combate inflao e da crise no balano de pagamentos (TAKAGI, 2000). Conforme Takagi (2000), num segundo momento, iniciam-se mudanas na representao dos interesses produtivos, passando de um perfil de grandes grupos organizados e unificados com influncia na poltica nacional para grupos especializados, mais prximos dos membros das organizaes (no nvel local, por produto, por cadeia produtiva etc.), o que um reflexo da evoluo das relaes sociais e econmicas. Essa nova face do poder pblico, resultado de mudanas estruturais do capitalismo, com a globalizao da economia, e o surgimento do neoliberalismo, passa a incentivar a regulao privada, dando um novo status aos grupos de interesse setoriais dentro do Estado, com a ideia de que se possa traar uma nova poltica para os setores organizados. As crises observadas ao longo dos anos 1990 reforam o estrangulamento da relao direta entre o poltico e o econmico para promoo do desenvolvimento. Tanto o excesso de dirigismo, que levou crise financeira dos anos 19971998 nos pases do Sudoeste da sia, quanto o excesso de mercado podem desestruturar o desenvolvimento. Ao mesmo tempo, tais crises reforam a necessidade de sincronizao entre o poltico e o econmico no longo prazo. Nessa perspectiva, as organizaes dos atores, as associaes e, as parcerias constituem arranjos institucio-

3 - IMPORTNCIA DAS CMARAS SETORIAIS PARA O DESEMPENHO DO NOVO PAPEL DO ESTADO As Cmaras Setoriais fazem parte de uma nova concepo do Estado e existem por sua determinao. Segundo a nova concepo, os Governos conseguem obter informaes para elaborar e legitimar polticas pblicas enquanto os agentes da cadeia tm a possibilidade de exercer presso para obter mudanas e criao de regras que sejam favorveis aos seus interesses, assim como apontar problemas e caminhos que possam contribuir para a maior competitividade, sustentabilidade e desenvolvimento das cadeias produtivas. Para Farina (1999), o Estado, ao definir as regras do jogo, desempenha um papel que tanto pode reforar como inibir a competitividade das firmas, e entende que as polticas corretivas consistem em prover bens pblicos ou coletivos; criar regras para o funcionamento de mercados incompletos ou redefinir direitos de propriedade e regulamentar mercados incompletos ou que sofram o exerccio do poder de mercado. Como o governo nem sempre tem todas as informaes necessrias para definir aes para os diferentes setores, h possibilidade de incorrer em falhas. Assim, a criao das Cmaras Setoriais pode ser vista como uma forma de se recorrer a possveis correes, abrindo um canal de consulta direta com as cadeias de produo. Problemas de coordenao vertical
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Cmaras Setoriais do Agronegcio Paulista

20 nais importantes para reduo de incertezas e conciliao dos imperativos de eficcia dinmica. Portanto, tais complementaridades entre Estado e mercado detm importncia crescente para o sucesso das estratgias de desenvolvimento. nesse contexto que surgem as Cmaras Setoriais: quando grupos organizados so convidados a participar de fruns para elaborao e execuo de polticas pblicas. No Brasil, a concepo de Cmaras Setoriais surgiu nos anos 1980 com o avano da democracia. Aps o final do regime militar, verificou-se um contexto favorvel, principalmente em funo do fortalecimento da articulao da sociedade civil e do sistema poltico, da maior organizao e da representao poltica da sociedade brasileira. Esse contexto foi definido pela revitalizao das entidades de classe de vrias categorias, da modernizao das entidades patronais e da constituio de um sindicalismo moderno (MANTEGA, 1994). As primeiras Cmaras Setoriais, no Brasil, foram implantadas pelo Governo Federal, por meio do Decreto n. 96.056, de 19 de maio de 1988, reorganizando o Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI). Eram compostas de representantes da iniciativa privada e de rgos governamentais e deveriam elaborar propostas polticas e de programas setoriais integrados. Apenas em 12 de julho de 1989, com a Resoluo SDI n 13, criaram-se efetivamente as Cmaras Setoriais para elaborar diagnsticos de competitividade setorial, identificar as causas das distores existentes e indicar estratgias para seu equacionamento. Essas Cmaras Setoriais eram, segundo Staduto et al. (2007), uma opo de coordenao dos agentes econmicos organizados setorialmente e dizia respeito somente poltica industrial. Dentre as Cmaras Setoriais criadas no final do governo Sarney, somente a da indstria automobilstica apresentou resultado relevante para o setor e constituiu um avano na organizao da sociedade brasileira e na abertura de canais para explicitao do conflito entre capital e trabalho5.
A Cmara Setorial da indstria automobilstica estabeleceu um acordo tripartite entre governos federal e estaduais, montadoras e trabalhadores. Segundo o acordo, os governos reduziriam as alquotas de IPI e ICMS, enquanto que as montadoras reduziriam suas margens de lucro e os trabalhadores aceitariam o adiamento dos reajustes de
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Apesar de ter surgido nos anos 1980, a concepo das Cmaras Setoriais s foi incorporada ao setor agropecurio na dcada de 1990. A criao das cmaras voltadas para o agronegcio aconteceu no processo da institucionalizao do Conselho Nacional de Poltica Agrcola (Lei n. 8.171, de 17 de janeiro de 1991) (GUANZIROLI et al., 2007). Mas no foi ainda nesse momento que houve uma efetivao de sua organizao. No entanto, esta lei deu um carter tripartite melhorando o arranjo institucional com relao anterior e possibilitou o surgimento de acordos setoriais que evoluram do tema negociao de preos para questes estruturais de mdio e longo prazo. Em 1993, no governo Itamar Franco, as competncias das cmaras foram redefinidas passando ento a ter a funo de promover acordos setoriais para buscar alternativas negociadas entre empresrios, trabalhadores e governo para a reestruturao dos complexos industriais e a modernizao das relaes de trabalho (STADUTO et al., 2007). No ano seguinte criado o Grupo Interministerial Coordenador das Cmaras Setoriais, que tinha como objetivo definir critrios para a instalao de cmaras e acompanhar o funcionamento e o desempenho dos programas de reestruturao por elas desenvolvidas. A grande mudana a definio de seu papel: deveriam ser fruns de debates e de formulao de polticas relativas produo de bens e servios com o objetivo final de ser um instrumento de reestruturao produtiva do pas para proporcionar maior competitividade (STADUTO et al., 2007). No final de 1995, todas elas foram desativadas e a retomada, pelo Governo Federal, s aconteceu no incio dos anos 2000, com a criao das Cmaras Setoriais para o setor agropecurio.

Silva; Staudt; Verdi

4 - PAPEL DAS CMARAS SETORIAIS DO AGRONEGCIO PAULISTA No Estado de So Paulo, a criao das Cmaras Setoriais ocorreu na Secretaria de Agricultura e Abastecimento de So Paulo (SAA), e se deu em funo da criao do Conselho de
salrios, em troca de aumentos reais escalonados dos salrios. A reduo de 22% no preo do veculo provocou o aumento das vendas, fato que atingiu toda a cadeia automotiva e conferiu um aumento de 10% do PIB (MANTEGA, 1994).

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21 Desenvolvimento Rural6, previsto na Constituio Estadual de 1989 e institudo em 1992, por meio da Lei n. 7.774/92. As Cmaras Setoriais do Estado de So Paulo foram criadas com o intuito de serem rgos de apoio ao Conselho de Desenvolvimento Rural para discutir as demandas identificadas por este. Elas eram especializadas em produtos, insumos, comercializao, armazenamento, transporte, crdito, seguro e outros componentes da atividade rural. A definio e instalao ocorreram por parte do Secretrio da Pasta, que designou, ainda, seus integrantes. Este apoio direto ao Conselho aparentemente nunca ocorreu, visto que o Conselho de Desenvolvimento Rural no foi implantado na prtica, mas as Cmaras, estas sim, foram estabelecidas e na sua primeira fase tiveram a funo de subsidiar o secretrio da Pasta, e tambm funcionavam como fruns de debate e reivindicao pontuais. Eram vinculadas ao gabinete do secretrio, ficando alocadas na assessoria tcnica e tinham seus presidentes indicados pelo titular da Pasta. Na mesma poca foram recriadas as Comisses Tcnicas que se constituam de tcnicos de todas as Coordenadorias e Institutos da SAA e tinham como objetivo realizar estudos tcnicos relativos s cadeias produtivas e atender as demandas do secretrio. De incio foram criadas 13 Cmaras Setoriais7. Os membros eram representantes do setor privado, de rgos pblicos e de tcnicos e pesquisadores da Secretaria que faziam parte das Comisses Tcnicas e que representavam todos os rgos da Secretaria. Em 1997, a Resoluo SAA n. 12, de 17/07/97 reorganizou as Cmaras, considerando
O Conselho de Desenvolvimento Rural tem a funo de propor diretrizes para a Poltica Agrcola do Estado; participar da elaborao dos planos de desenvolvimento agropecurio, agrrio e fundirio, colaborando na sua execuo; sugerir ao governador do Estado propostas ao Conselho Nacional de Poltica Agrcola, dos ajustamentos ou alteraes da poltica agrcola, em defesa dos interesses da agricultura do Estado de So Paulo; incentivar a ao coordenada da pesquisa e da assistncia tcnica e agropecuria; promover a integrao efetiva dos vrios segmentos do setor agrcola e manter intercmbio permanente com os conselhos similares das demais Unidades da Federao, visando encaminhamento ao Conselho Nacional de Poltica Agrcola, de proposies de interesse comum. Cmaras Setoriais de Acar e lcool; Algodo; Aves e Ovos; Caf; Carne Bovina; Carne Suna; Flores e Plantas Ornamentais; Frutas; Hortalias; Cebola e Alho; Leite; Mandioca; Pescado; e Trigo.
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que: - a atual fase de transio da economia, de adaptao s novas regras ditadas tanto pela estabilizao da moeda como pelos desafios advindos da abertura s importaes dos blocos econmicos, da implantao do MERCOSUL e, ainda, pelas novas demandas resultantes dos impactos da globalizao dos hbitos de consumo"; - a importncia do aprofundamento das parcerias entre os diversos segmentos produtivos na busca da superao dos entraves ao desenvolvimento dos negcios agropecurios; - o reconhecimento do papel do Estado de aglutinador de interesses, mediador de conflitos e articulador de solues para viabilizao dos anseios dos segmentos produtivos. Esta mudana ocorreu juntamente com a reformulao da estrutura da SAA e sua implantao passou por um processo de discusses realizado em workshops, em que foram selecionados os principais produtos do Estado e feitos estudos, por cadeia produtiva, pelas Comisses Tcnicas, que foram apresentados e debatidos pelos integrantes do setor e a SAA. Esse processo resultou na criao de 24 Cmaras8, ligadas s principais cadeias produtivas do agronegcio paulista. A reorganizao das Cmaras Setoriais do agronegcio paulista alterou os seus objetivos, sendo explicitado que elas deveriam apoiar a concepo, a formulao e a execuo de polticas pblicas voltadas ao fortalecimento e aumento da competitividade das cadeias produtivas relacionadas aos agronegcios paulistas. Logo de incio se vislumbra um trabalho que traz mudanas importantes para o agronegcio paulista. Retomando o conceito de Cmara Setorial pode-se constatar que ele est diretamente vinculado ao de cadeias produtivas. Nessa perspectiva, a cadeia produtiva deve constituir a base da composio da Cmara Setorial. Por outro lado, a Cmara deve impor uma regulao, uma governana dos interesses dos diversos elos da cadeia produtiva.
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Cmaras Setoriais de Acar e lcool; Agricultura Ecolgica; Algodo; Arroz; Aves e Ovos; Batata; Biocombustvel; Borracha Natural; Caf; Caprinos e Ovinos; Carne Bovina; Carne Suna; Citrus; Feijo; Flores e Plantas Ornamentais; Frutas; Hortalias; Cebola e Alho; Lazer e Turismo Rural; Leite e Derivados; Mandioca; Milho; Ovos; Pescado; Produtos Apcolas; Produtos Florestais; Ratitas; Soja; e Trigo.

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Cmaras Setoriais do Agronegcio Paulista

22 De forma simplificada pode-se dizer que cadeia produtiva um conjunto de elementos (empresas ou sistemas) que interagem em um processo produtivo para oferta de produtos ou servios ao mercado consumidor (SILVA, 2005). Outra definio pode ser: o conjunto de atividades que se articulam progressivamente, desde os insumos bsicos at o produto final, incluindo a distribuio e a comercializao, como se fossem verdadeiros elos de uma corrente ou cadeia (COLOMBELLI; BOUSTANY, 2006). As cadeias produtivas compreendem todas as atividades articuladas desde a pr-produo at o consumo final de um bem ou servio. Sua articulao, por meio das Cmaras Setoriais, possibilitam aes a partir do aproveitamento das oportunidades identificadas pelas deficincias e demandas de um setor. No caso do setor agropecurio, a cadeia de produo envolve vrios elos: fornecedores de insumos, produtores, processadores, atacadistas, comrcio varejista, consumidor final. Seus agentes esto sujeitos influncia do ambiente institucional e organizacional, portanto, sob o controle das leis, normas, padres e instrumentos que regulam as transaes comerciais e trabalhistas. O conceito de Cmara Setorial requer o entendimento da importncia de um segmento trabalhar em conjunto, para superar entraves que possam afetar todos os elos de uma cadeia de produo. Atualmente as cmaras esto sob coordenao da Coordenadoria de Desenvolvimento dos Agronegcios (CODEAGRO), qual coube lhes dar um destaque dentro da nova viso do papel do Estado, a partir do momento que passa a ter o agronegcio como condutor das aes da Secretaria. Esta forma de trabalho deu s cmaras a possibilidade de aproximao do debate ao centro do poder e de influncia na conduo das polticas pblicas para os diferentes setores. Esta nova posio dentro da SAA foi consequncia da redefinio do papel do Estado, preocupado com a competitividade da agricultura e com a maior legitimidade das polticas pblicas. Sua criao na rea agrcola mostrou-se como uma possibilidade de o poder pblico obter informaes de qualidade e atualizadas sobre o desenvolvimento das diferentes cadeias produtivas e dar maior legitimidade s polticas do Estado
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Silva; Staudt; Verdi

(GUANZIROLI et al., 2007). Ao mesmo tempo, esta posio mostrou-se como forma mais dinmica de elaborao de polticas pblicas, j que possibilita um dilogo mais constante com os principais setores agrcolas do Estado.

5 - NOVA CONCEPO DAS CMARAS SETORIAIS DO AGRONEGCIO PAULISTA: desafios e perspectivas Estudos anteriores sobre as Cmaras Setoriais (TAKAGI, 2000; 2002) mostram que na maioria das vezes elas tm um carter reivindicatrio, que dependem, em ltima instncia, de aes do governo. Este parece ser o perfil da maioria das Cmaras do Estado de So Paulo, o que demonstra que o encaminhamento de propostas muitas vezes se distanciam de proposies referentes s polticas pblicas. A falta desta viso esbarra, ainda, na estrutura formal de encaminhamento das demandas das Cmaras, na dificuldade de compreenso do papel de cada um dos agentes representados pelos diferentes elos da cadeia e tambm na falta de entendimento do conceito de cadeia produtiva. A atual dinmica do desenvolvimento do agronegcio tem como principal caracterstica responder rapidamente s questes de mercado tanto no nvel interno como externo, a relao com os fatores econmicos, prognsticos e previses. A estrutura organizacional do poder pblico, por sua vez, possui uma dinmica que traz ocasionalmente dificuldades e restries que podem trazer prejuzos na qualidade e no tempo de resposta, ou mesmo na possibilidade de antecipao deste desenvolvimento, apesar de contar com dirigentes, tcnicos e pesquisadores capacitados. Nesse sentido, o modelo de funcionamento das Cmaras Setoriais do Estado de So Paulo tem mostrado falhas na captao e entendimento das necessidades dos atores econmicos relacionados ao agronegcio, em funo da ausncia de arranjos institucionais geis e eficientes, capazes de definir a posio dos atores e reduzir as incertezas. Mostra-se necessrio ter clara a competncia das Cmaras Setoriais como instituio capaz de explicitar os conflitos da cadeia de produo, fazer convergir os diversos in-

23 teresses e necessidades dos diferentes agenteselos e viabilizar aes que tanto possam atender as reivindicaes imediatas, como contribuir com solues para os problemas identificados e projetados para mdio e longo prazo. No entanto, o acompanhamento do trabalho das Cmaras Setoriais nos ltimos oito anos mostrou que, apesar das dificuldades apontadas, elas constituem importante instrumento para a SAA e para os diferentes setores do agronegcio paulista, principalmente para o comprometimento dos agentes, elaborao e legitimao das polticas pblicas. Um grande nmero de solicitaes e reivindicaes do setor produtivo, tanto estruturais como conjunturais, e vrias situaes emergenciais tiveram solues atendidas e puderam contribuir para as diferentes cadeias de produo. Dentre os principais resultados das cmaras do agronegcio paulista, destacam-se o Programa Hortalias: alimento seguro e saudvel, o Programa paulista para melhoria dos padres comerciais e embalagens de hortigranjeiros, a elaborao do texto da minuta de Projeto de Lei sobre a Atividade de turismo rural e a poltica de fomento ao turismo rural no Estado de So Paulo (Quadro 1). A partir das anlises das atas e das entrevistas com tcnicos responsveis pela conduo das cmaras, foram identificados alguns fatores que influenciam diretamente os resultados obtidos e o desenvolvimento deste novo papel que as coloca como ferramenta de auxlio s polticas do Estado: - liderana e articulao do presidente; - composio da Cmara Setorial e participao dos membros; - presena de conflitos internos cadeia produtiva; - competncia em estabelecer uma pauta de prioridades; - estrutura institucional adequada para auxiliar a dinmica de funcionamento das Cmaras Setoriais; - postura do secretrio e dirigentes (participao nas reunies e/ou atendimento prioritrio nos encaminhamentos das demandas); - retorno ou resposta do poder pblico s demandas; - internalizar o papel, a importncia e o grau de prioridade das Cmaras Setoriais entre os dirigentes e tcnicos da SAA; - competncia restrita dos estados em conduzir
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algumas polticas pblicas, principalmente as de crdito e de abastecimento. Ao considerar tais fatores, pode-se concluir que os resultados apresentados receberam influncia direta de alguns desses fatores (Quadro 1). Por exemplo, nas cmaras do caf e caprinos e ovinos foi fundamental a liderana exercida pelos respectivos presidentes, enquanto na do leite e derivados, foi decisiva a elaborao da pauta e tambm a participao do secretrio e dirigentes da Secretaria para discusso de alterao do ICMS. Entretanto, a efetivao de encaminhamentos como estes no uma regra, pois no geral, falta uma viso mais clara de seu papel e importncia na nova dinmica do Estado, j que seus agentes tm mostrado dificuldade em problematizar as questes que possam realmente influenciar o desenvolvimento e competitividade das cadeias de produo. Alm disso, a definio das questes, no raro, passa pelo perfil do presidente da Cmara Setorial que, muitas vezes, ou no tem uma liderana suficiente que lhe d apoio necessrio, ou outras, procura impor uma pauta que nem sempre de interesse da cadeia de produo, como um todo. Outros aspectos que interferem no desenvolvimento dos trabalhos das cmaras so: falta de viso de cadeia produtiva; disputas internas; dificuldade em definir pautas; desarticulao de alguns setores dentro da cadeia; e desinteresse de alguns membros em participar. A soma de tudo isso acarreta para algumas Cmaras Setoriais um fraco desempenho, o que, muitas vezes, leva a uma estagnao do debate, sem aprofundamento de questes pertinentes ao setor. Outro aspecto que deve ser considerado e que influencia a escolha de temas e encaminhamentos a composio das cmaras. Em 1997, quando foram reestruturadas, a indicao dos membros ocorreu aps os estudos realizados e debatidos em workshops, quando foram tambm detectadas as principais figuras de cada setor, em toda a cadeia. Posteriormente, a participao nas cmaras se deu ou por indicao de algum membro ou por solicitao, sendo aceito ou no pelos participantes. De maneira geral, esse fato tem proporcionado a simplificao da representatividade dos diferentes elos da cadeia produtiva, valorizando a participao de alguns segmentos em detrimento de outros.

Cmaras Setoriais do Agronegcio Paulista

24 QUADRO 1 - Principais Propostas das Cmaras Setoriais do Agronegcio Paulista

Silva; Staudt; Verdi

Cmara Setorial Aves e ovos

Proposta 1) Elaborao do programa de desenvolvimento do complexo avcola paulista.

Desdobramentos importantes - Proposio ao BNDES de linha de crdito especfica para recuperao da competitividade do complexo avcola, visando exportao. - Campanha anual. Primeiro produto a obter o selo de qualidade para indstrias do Estado pelo Sistema de Qualidade de Produtos Agroalimentares no Estado de So Paulo. - Aprovado e em vigncia.

Caf

1) Campanha de qualidade para o caf e elaborao de normas para certificao do caf feitas antes da criao do Selo Produto de So Paulo, pela SAA.

Caprinos e ovinos

1) Aprimoramento da linha de crdito do Fundo de Expanso do Agronegcio Paulista (FEAP) para melhor atender as necessidades do setor.

Hortalias, cebola e alho

1) Programa Hortalias: alimento seguro e saudvel, com objetivo de treinar e capacitar o produtor e o trabalhador rural e criar uma imagem positiva para o produto.

- Foram treinados e certificados mais de 350 aplicadores de agrotxicos e outras importantes regies produtoras de hortalias do Estado estaro participando do programa, que poder evoluir dentro das diretrizes estabelecidas pelo Plano Nacional de Segurana e Qualidade dos Produtos de Origem Vegetal (PNSQV), regulamentado pela Instruo Normativa n. 64 de 09/09/2003 - MAPA, que tem como objetivo estabelecer, implantar e implementar as polticas de segurana e qualidade dos produtos de origem vegetal.

2) Programa paulista para melhoria dos padres comerciais e embalagens de hortigranjeiros. Lazer e turismo no meio rural 1) Elaborao do texto da minuta de Projeto de Lei sobre a atividade de turismo rural e a poltica de fomento ao turismo rural no Estado de So Paulo. 2) Linha de financiamento do Fundo de Expanso do Agronegcio Paulista (FEAP) para o turismo rural. Leite e derivados 1) Elaborao de um diagnstico com propostas para o setor leiteiro.

- Devido sua importncia, foi expandido primeiramente para a Cmara Setorial de frutas e posteriormente se tornou um programa nacional. - Em andamento.

- Aprovado pelo Conselho do FEAP e encaminhado para aprovao e assinatura do governador. - Identificao dos principais entraves da cadeia de produo, gerando duas publicaes que se tornaram documentos de referncia: Estratgias para o leite no Brasil e Planejamento e gesto estratgica do sistema agroindustrial do leite no Estado de So Paulo.

2) Aprimoramento do Projeto Vivaleite, da SAA, de distribuio de leite para crianas e idosos carentes. 3) Proposio de alterao da tributao do leite do Estado de So Paulo.

- Contribuies para o aperfeioamento do projeto.

- Publicao dos Decretos n 52.380, 52.381 e 52.586/2007. Dentre os principais resultados, ressalta-se que os laticnios paulistas, que optam em adquirir o leite dos produtores de So Paulo, passam a se creditar de 1% de ICMS. Essa poltica j representou um aumento na procura pelo leite produzido no Estado e interferiu positivamente nos preos pagos aos produtores (o mais alto do Pas).

Fonte: Atas das reunies das Cmaras Setoriais da SAA.

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25 Quanto forma de encaminhamento das demandas, eles so feitos pelos secretrios geral e executivos, que so tcnicos da CODEAGRO, e tm o papel de oficializ-las e encaminhlas. O perfil desses tcnicos, a princpio, deve ser ligado s reas de agricultura, pecuria, agroindstria, administrao pblica, polticas pblicas etc., com conhecimento em coordenar reunies, estudos e tambm com atuao motivacional. Nessas quase duas dcadas de trabalho da SAA com as Cmaras Setoriais, foram vividos vrios momentos, uns com atividade plena, com a presena de tcnicos adequados e em bom nmero, e outros momentos com nmero abaixo do, mnimo necessrio at para operar somente os trabalhos administrativos das Cmaras. Essas variaes se devem rotatividade intrnseca ao poder pblico e tambm por algumas vezes s questes normais de mercado para os profissionais, em que se procura alar novos desafios e salrios. Aliado a isso h a dificuldades do setor pblico em repor de forma rpida os tcnicos que saem. As causas que ajudam a acarretar essas situaes so a falta de uma estrutura formal condizente com os trabalhos e atividades relativas ao melhor atendimento das Cmaras Setoriais, ou seja, o carter de assessoria que sempre prevaleceu nesses anos no abriu as condies de se profissionalizar os trabalhos, incluindo a, um treinamento adequado aos tcnicos e o estabelecimento de uma metodologia de trabalho que auxilie na organizao de um fluxograma, que leve em conta a circulao dos documentos e o encaminhamento de demandas, atentando s prioridades e ao atendimento respectivo. Contudo, seria possvel definir um dimensionamento adequado do setor das Cmaras Setoriais dentro da SAA, com relao ao nmero de tcnicos e auxiliares necessrios, assim como, uma estrutura eficiente de trabalho. No momento, a CODEAGRO tem a responsabilidade de coordenar e organizar os trabalhos das Cmaras Setoriais e encaminhar suas demandas. A tramitao dos documentos ocorre primeiramente com o seu envio, pela secretaria geral das Cmaras Setoriais, ao coordenador do rgo (CODEAGRO) e deste, para o gabinete do Secretrio9.
Nos governos anteriores, encaminhava-se diretamente para o gabinete do secretrio da Pasta.
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O apoio dado pela SAA, s demandas tanto pode ser direto como apenas institucional. s vezes, torna-se necessria a abertura de um processo interno para que haja trmite nas instncias pblicas estaduais. A partir desse ponto no h um fluxo definido que permita um acompanhamento sistemtico, nem uma avaliao das demandas encaminhadas, o que muitas vezes dificulta at mesmo o atendimento e a utilizao das Cmaras Setoriais como instrumento de auxlio implantao de polticas pblicas estaduais. A metodologia de trabalho e a elaborao de um fluxograma so um vis fundamental para o pleno exerccio das novas funes do Estado, tendo sempre em foco contribuir na busca de uma maior e melhor competitividade das diferentes cadeias produtivas paulistas. Seguindo esta linha, deve ser revisto e encarado como um novo desafio, que requer um trabalho de anlise e aprofundamento de questes dos diferentes setores produtivos por parte dos agentes civis com auxlio do poder pblico. No entanto, a anlise das atas das reunies realizadas permite concluir que, ao longo do tempo, mesmo com as dificuldades apontadas, houve uma evoluo na proposio de temas. Alm disso, cmaras implantadas mais recentemente tm mostrado maior competncia na elaborao de demandas. o caso da Cmara Setorial de Caprinos e Ovinos que, desde o incio, traou seus objetivos, prioridades e levantou pontos a serem superados. Esta cadeia produtiva teve o mrito de ter o apoio geral dos membros da Cmara Setorial. Demonstrou que a existncia de interesses convergentes e a visualizao de ganhos por toda cadeia facilitam a proposio de medidas que auxiliem no desenvolvimento do setor. Alm disto, mostrou que o enfoque em um tema especfico auxilia na agilizao do encaminhamento e desenvolvimento de propostas e no debate com o setor pblico: Nesse caso, foi a organizao do segmento e o uso de um rgo de apoio (CODEAGRO), dentro da estrutura da SAA-SP, que pode contribuir significativamente na implantao de polticas benficas para o setor (SILVA; STAUDT, 2008). Num primeiro momento elegeu como prioridade a necessidade de reformulao do crdito rural que contemplava a caprinocultura e ovi-

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26 nocultura, mais especificamente a linha do Fundo de Expanso do Agronegcio (FEAP), oferecida pelo Governo do Estado de So Paulo. O passo seguinte foi se organizar e propor as mudanas necessrias para atender o setor, encaminh-las ao gabinete do secretrio e debat-las com os tcnicos do FEAP. Como resultado houve a rpida alterao da linha de crdito do FEAP/BANAGRO para o setor. Isso provocou um efeito positivo em outras Cmaras Setoriais que tambm passaram a debater o crdito oferecido pelo Estado. Entretanto, os sucessos obtidos so pontuais e acontecem apenas em algumas cmaras (Quadro 1). Existe ainda uma relao deficiente entre o poder pblico e o setor privado, o que dificulta o atendimento primordial dos objetivos em subsidiar as tomadas de deciso dos dirigentes da SAA para a elaborao de polticas pblicas, pois a maioria das demandas dispersa e ainda tem ainda um carter reivindicatrio, muitas vezes lobistas, como ocorria no primeiro perodo de 1991 a 1995, segundo Takagi (2002). Estado, no caso paulista, que passa a atuar em prol da modernizao, da maior competitividade, sustentabilidade e desenvolvimento das cadeias produtivas, favorecendo o agronegcio paulista. Alm de constituir uma fonte de informaes de qualidade e atualizadas, essa nova estratgia confere maior legitimidade s polticas pblicas. Esta reorganizao ocorreu em sintonia com a reestruturao da Secretaria dando destaque ao agronegcio paulista e alterando seus objetivos. Os estudos feitos para a implantao das cmaras, com o objetivo de conhecer as deficincias e pontos fortes das diferentes cadeias de produo, reforaram o novo compromisso e possibilitaram um diagnstico atualizado dos diferentes setores. No entanto, o modelo de funcionamento das Cmaras Setoriais do Estado de So Paulo nem sempre tem conseguido captar as necessidades dos atores econmicos relacionados ao agronegcio, pois no h, na sua estrutura, arranjos institucionais geis e eficientes, que possam definir a posio dos atores e reduzir as incertezas. As deficincias passam pela falta de uma dinmica que seja capaz tanto de receber como de avaliar as demandas e dar os encaminhamentos necessrios. H ainda a necessidade de se ter definida as Cmaras Setoriais como instituio competente para exprimir claramente os conflitos das diferentes cadeias de produo, por meio do consenso dos temas de interesse que se viabilizem em reivindicaes que sejam expressas em aes que contribuam para solucionar e impulsionar os problemas identificados. Os resultados positivos identificados e expressos no quadro 1 constituem indicadores de eficcia desse instrumento de regulao dos interesses dos diferentes agentes-elos das cadeias de produo. Contudo, a relao do poder pblico e do setor privado ainda no atingiu uma eficincia que leve o Estado a ter um fluxo contnuo de interao, permitindo a elaborao de polticas pblicas, pois as demandas nem sempre ocorrem, e na maioria das vezes, so pontuais, centradas em interesses especficos de determinados agentes da cadeia, com foco nos problemas conjunturais em detrimento dos estruturais. Nesse ponto cabe refletir que tanto o Estado como os setores privados ainda no encontraram uma linguagem totalmente eficaz que

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6 - CONSIDERAES FINAIS O estabelecimento das Cmaras Setoriais no Brasil foi concomitante ao processo de alterao da postura do Estado junto sociedade civil. Essa nova postura favorece a participao dos agentes econmicos privados na elaborao de polticas pblicas, fato que possibilita a obteno de informaes que antes lhe eram distantes e desconhecidas. Assim, a composio das Cmaras, com integrantes de todos os segmentos de uma cadeia produtiva constitui uma inovao e impe a necessidade de articulao, de arbitragem e de regulao das relaes entre capital e trabalho e entre o pblico e o privado. Na perspectiva da escola da regulao, a cmara configura uma instituio que, em conjunto com o Estado, atua na governana dos sistemas produtivos a que pertencem, exercendo presso para alterao e criao de regras, ao mesmo tempo em que prope caminhos para solues de entraves e impasses. O Estado, por outro lado, utiliza este instrumento para elaborar e legitimar suas polticas e definir diretrizes. A reorganizao das Cmaras Setoriais da SAA, em 1997, marca a redefinio do papel do
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27 permita ao primeiro sensibilizar os representantes das cadeias de produo de seu papel e ao segundo ver o agente pblico como interlocutor, que pode atuar como agente de transformao e de implantao de polticas pblicas. Apesar disso, h exemplo de eficincia de algumas cmaras que conseguiram definir alguns pontos e coloc-los em prtica, o que mostra que o instrumento vlido. Pode-se inferir que sob o ponto de vista da NEI, confirma-se que muitas vezes as limitaes e gargalos das cmaras influenciam o ambiente econmico, j que este modelo de atuao do Estado por meio das Cmaras Setoriais mostrouse muitas vezes ineficiente pelo fato de as cadeias produtivas no conseguirem superar seus entraves internos e propor aes eficientes que possibilitem ao poder pblico elaborar polticas pblicas. A partir dos gargalos identificados na pesquisa e da importncia das Cmaras Setoriais como instrumento de apoio do Estado na conduo de suas polticas, coloca-se a necessidade de se estabelecer um trabalho de orientao, informao e conscientizao dos agentes-elos componentes das Cmaras Setoriais, que muitas vezes no compreendem a sua funo e o seu papel na proposio de polticas pblicas. Isso poderia ocorrer com a criao de mecanismos de mobilizao dos membros. Uma das formas seria a criao de pautas, pela prpria SAA, com convocao para reunies pelo Secretrio. Outra forma seria a capacitao destes agentes-elos com cursos que abordem tcnicas de resoluo e mediao de conflitos. Alm disso, h necessidade de habilitar os tcnicos para que o trabalho possa ser desenvolvido de forma a possibilitar uma maior interferncia do poder pblico nos debates e ainda a capacitao dos membros. A elaborao de um fluxograma outro ponto que merece ateno, pois pode possibilitar uma dinmica mais eficiente, permitindo que haja um fluxo contnuo, dinmico e padronizado dos encaminhamentos elaborados pelas cmaras com respostas mais geis aos setores. Esse fluxo representaria um aperfeioamento do sistema atual, facilitando e democratizando a relao pblico-privado. Cabe, ainda, a criao de indicadores que contribuiro na avaliao dos trabalhos das Cmaras Setoriais os quais podem ser: percepo da liderana e articulao do presidente; composio da Cmara Setorial e participao dos membros; presena de conflitos internos cadeia produtiva; competncia no estabelecimento de pautas de prioridades; estrutura institucional adequada para auxiliar a dinmica de funcionamento das Cmaras Setoriais; postura do secretrio e dirigentes (participao nas reunies/e atendimento prioritrio nos encaminhamentos das demandas); retorno ou resposta do poder pblico s demandas; internalizao do papel, da importncia e do grau de prioridade das Cmaras Setoriais entre os membros e os dirigentes e tcnicos da SAA; e avaliao da competncia do Estado na conduo de algumas polticas pblicas, principalmente as de crdito e de abastecimento. A partir da identificao do problema, pode-se atuar na capacitao dos membros e na interferncia dos tcnicos a fim de motivar tanto os agentes-elos da cadeia produtiva como os dirigentes da SAA. Outro ponto que deve ser ajustado quanto ao equilbrio maior de participao dos elos das cadeias produtivas para no haver diferentes foras na participao que possam influenciar os debates e encaminhamentos. Tais aes contribuiro significativamente para melhorar a institucionalizao das demandas do setor privado e a relao deste com o setor pblico, possibilitando uma maior efetivao de polticas pblicas que reflitam as necessidades das cadeias produtivas.

LITERATURA CITADA
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COORDENADORIA DE DESENVOLVIMENTO DOS AGRONEGCIOS -CODEAGRO. Cmaras Setoriais. Disponvel em: <http://www.codeagro.sp.gov.br/camaras_setoriais/camaras.php>. Acesso em: 5 mar. 2008. FARINA, E. M. M. Q. Competitividade e coordenao de sistemas agroindustriais: um ensaio conceitual. Revista Gesto & Produo, So Carlos, v. 6, n. 3, dez. 1999, p. 147-161. GUANZIROLI, C. E. et al. Regulao ou cooptao? A ao do Ministrio de Agricultura e Pecuria (MAPA) atravs das Cmaras Setoriais e Temticas da agricultura entre 2002 e 2006. In: CONGRESSO DA SOCIEDADE BRASILEIRA DE ECONOMIA, ADMINISTRAO E SOCIOLOGIA RURAL, 45., 2007, Londrina, Anais... Londrina: SOBER, 2007. CD-ROM. MANTEGA, G. Programas de estabilizao, mistificao tecnocrtica e Cmaras Setoriais. Revista de Economia Poltica, v. 14, n. 2, p. 54, abr./jun. 1994. SILVA, L. C. Cadeia produtiva de produtos agrcolas. Esprito Santo: UFES/ Departamento de Engenharia Rural. 21 abr. 2005. (Boletim Tcnico/MS, n. 01/05). Disponvel em: <http://www.agais.com/ms0105.pdf>. Acesso em: 3 mar. 2008. SILVA, R. de O. P.; STAUDT, N. P. Anlise da eficcia de uma cadeia produtiva pela atuao da Cmara Setorial de caprinos e ovinos do Estado de So Paulo. In: CONGRESSO DA SOCIEDADE BRASILEIRA DE ECONOMIA, ADMINISTRAO E SOCIOLOGIA RURAL, 46., Rio Branco (AC). Anais... Rio Branco: SOBER, 2008. STADUTO, J. A. R. et al. As Cmaras Setoriais do agronegcio brasileiro. In: CONGRESSO DA SOCIEDADE BRASILEIRA DE ECONOMIA, ADMINISTRAO E SOCIOLOGIA RURAL, 45., 2007, Londrina. Anais... Londrina: SOBER, 2007. CD-ROM. TAKAGI, M. Cmaras Setoriais agroindustriais, representao de interesses e polticas pblicas. 2000. Dissertao (Mestrado)-Universidade Estadual de Campinas, Campinas (SP): [s.n.], 2000. ______. As Cmaras Setoriais agroindustriais: da reivindicao para a auto-regulao? Agricultura em So Paulo. So Paulo, v. 49, n. 2, p. 116, So Paulo, 2002.

Silva; Staudt; Verdi

CMARAS SETORIAIS DO AGRONEGCIO PAULISTA: o novo papel do Estado junto sociedade civil RESUMO: Este trabalho procura examinar a utilizao das Cmaras Setoriais do Estado de So Paulo, implantadas na Secretaria de Agricultura e Abastecimento, como exerccio do novo papel do Estado e sua eficincia como instrumento para elaborao de polticas pblicas, a partir da anlise das demandas encaminhadas pelas cadeias produtivas. A redefinio das funes do setor pblico incluiu a presena de novos atores que contribuem com o poder pblico por meio de demandas e informaes para a administrao pblica desenvolver polticas mais prximas s necessidades dos diferentes setores. O objetivo deste artigo mostrar como se d a relao do Estado com as Cmaras Setoriais e a eficincia deste modelo na elaborao de polticas pblicas para o setor agropecurio. Palavras-chave: cmaras setoriais, cadeias produtivas, Estado de So Paulo.

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29 SECTORIAL CHAMBERS IN SO PAULOS AGRIBUSINESS INDUSTRY: a new role of the state in civil society ABSTRACT: The work examines the use made of the sectorial chambers of the state of So Paulo established at the Secretariat of Agriculture and Supply as exercise of the new role of the state, as well as their efficiency as tools for creating public policies based on demands from agri-food supply chains. This redefinition of public sector management was influenced by demands and information coming from new actors, which support efforts of the public power to develop policies more sensitive to the needs of different sectors. The objective is to understand the relationship between the state and the sectorial chambers and the efficiency of this model in creating public politics for the agricultural sector. Key-words: sectorial chambers, state, supply chains, So Paulo.

Recebido em 09/01/2009. Liberado para publicao em 18/03/2009.


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