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RAC-Eletrnica, v. 1, n. 1, art. 9, p. 136-150, Jan./Abr. 2007

Governana Urbana e Participao Pblica (1)


P

Klaus Frey RESUMO


Este trabalho investiga as possibilidades da consolidao de novas formas de governana urbana, baseadas no princpio da organizao em rede. Partindo de uma reflexo terico-conceitual sobre a concepo da governana urbana, este artigo discute recentes experincias inovadoras de participao pblica nas cidades de Santos, Porto Alegre e Curitiba no que diz respeito sua possvel contribuio para consolidar novo modo de governana urbana, alinhado com as potencialidades da emergente sociedade em rede e capaz de lidar com as crescentes tenses e contradies que caracterizam as cidades contemporneas. Apesar de identificar a tendncia comum de uma prtica de governana ampliada e interativa, o artigo salienta diferenas no que diz respeito aos motivos ideolgicos que estimularam a ampliao da participao pblica ao processo de concretizao das prticas interativas e, finalmente, aos atores sociais a cujo fortalecimento se visa por meio de novos arranjos polticos. Palavras-chave: governana urbana; participao pblica; sociedade em rede.

ABSTRACT
This paper investigates possibilities to consolidate new forms of network oriented urban governance in Brazil. Starting with a theoretical reflection concerning the concept of urban governance, this article discusses recent innovative experiences in public participation in the cities of Santos, Porto Alegre and Curitiba. Emphasis is given to the possible contribution of these experiences to the consolidation of new modes of urban governance in line with the potentialities of emergent network society and able to deal with the growing tensions and contradictions that characterize contemporary cities. In spite of the identification of a common tendency of more extensive and interactive governance practices, the paper highlights differences with regard to the ideological motives that stimulated the expansion of public participation, the characteristic features of these interactive practices and, finally, the specific social actors sought to be strengthened by new political arrangements. Key words: urban governance; public participation; network society; Brazil.

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Governana Urbana e Participao Pblica

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INTRODUO

Em funo dos programas de ajuste estrutural implementados no Brasil nas ltimas dcadas, envolvendo polticas de austeridade, desregulao, privatizao e enxugamento do setor estatal em geral, os governos locais esto sofrendo crescentes presses no sentido de adequar suas instituies e modos de agir a este novo contexto de um mundo cada vez mais globalizado, competitivo e interdependente. Governos locais, tradicionalmente voltados para solucionar problemas intra-urbanos, sobretudo atravs do planejamento urbano e das diferentes polticas pblicas locais, vem-se confrontados com a necessidade de contemplar nas suas estratgias urbanas os riscos e oportunidades auferidas por este ambiente externo em acelerada transformao. Ao mesmo tempo os gestores urbanos sofrem crescentes presses de baixo, por parte da populao e das comunidades locais, que so expostas aos chamados efeitos colaterais do progresso econmico e da globalizao - aumento do desemprego, da criminalidade e violncia urbana, deteriorao ambiental e de qualidade de vida em geral - e demonstram uma grande vulnerabilidade social por no dispor de meios adequados para se defenderem contra estas ameaas que comprometem no apenas a paz social nos centros urbanos, mas tambm a legitimidade democrtica do poder local. O dilema enfrentado pelo gestor urbano entre precisar criar condies favorveis para uma insero progressiva dos setores mais modernos e dinmicos da cidade no mundo da economia globalizada e procurar medidas e polticas capazes de mitigar os crescentes problemas sociais, econmicos e ambientais que afetam os setores sociais mais fragilizados e empobrecidos, revela o estado precrio e delicado da gesto pblica em cidades social e economicamente partidas. Na medida em que os interesses e ambies dos setores urbanos modernos se dirigem cada vez mais para as novas oportunidades abertas pelo mundo globalizado, para se supor que o interesse para a vida local e a disposio para comportamentos solidrios diminui, colocando em questo a prpria democracia. A proliferao dos condomnios fechados com seus sistemas sofisticados de segurana, o esvaziamento e abandono dos espaos pblicos pelas classes mdias e altas, assim como os carros blindados, transportando os executivos entre casa, escritrio e shopping center, so sintomas desta retirada ou negao da vida social e poltica das comunidades locais e da vida pblica pelos estabelecidos (Frey & Duarte, 2004). Esse contexto geral representa grande desafio para os governos locais no tocante necessidade de fazer frente a essa tendncia dominante de um distanciamento progressivo entre esses mundos aparentemente opostos e , ao mesmo tempo, ponto de partida para o questionamento central deste trabalho: De que modo e em que medida as novas formas de participao pblica, experimentadas por muitos municpios brasileiros nas ltimas dcadas, permitem criar canais de comunicao capazes de intermediar e mitigar os conflitos sociais existentes, contribuir para o aumento da governabilidade urbana e da legitimidade democrtica das decises polticas e, finalmente, estimular aes coletivas em prol do desenvolvimento sustentvel local? Como procedimento metodolgico, o artigo inicia com uma apresentao dos fundamentos tericos referentes s concepes da governana urbana e gesto em rede, problematizando, a seguir, a governana urbana no Brasil, suas particularidades histricas e suas perspectivas sociopolticas. Com a finalidade de aprofundamento e ilustrao, analisa-se, por um lado, o processo de governana nas cidades de Porto Alegre e Santos, resguardando as respectivas diferenas e particularidades locais, destacando-as como referncias para a compreenso, no Brasil, da chamada democracia participativa; por outro lado, colocada em relevo a discusso sobre planejamento tecnocrtico e governana comunitria, a partir do caso de Curitiba, e suas inter-relaes com a chamada nova administrao pblica. Importante mencionar que a anlise de caso referente a Santos e Curitiba resulta de uma pesquisa de campo, ao passo que a que concerne cidade de Porto Alegre advm de uma pesquisa bibliogrfica. No final desse trabalho, menos que concluses assertivas, busca-se demonstrar, de forma argumentativa e recorrendo discusso sobre governana e gesto em rede apresentada inicialmente, que os antagonismos tericos entre os modelos de gesto participativa e gerencial parecem ser
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esmaecidas na prtica. Isto , embora permaneam as contradies de fundo, os processos de governana em curso nas cidades estudadas parecem ser mais bem explicados pela proposio do modelo de gesto em rede ou governana interativa, at mesmo enquanto tendncia emprica de gesto urbana contempornea.

GOVERNANA URBANA E GESTO EM REDE

No Brasil, o debate terico sobre gesto urbana tem sido caracterizado, desde o incio dos anos 90, pela contraposio entre as concepes dos modelos gerencial e democrtico-participativo (Frey, 1996). Recentes transformaes, ocorridas em funo da globalizao, da imposio do modelo neoliberal de desenvolvimento e das crescentes demandas por participao pela populao e pela sociedade civil, levaram, no entanto, a transformaes importantes que tentamos apreender com os conceitos de governana urbana e gesto em rede, uma perspectiva ainda recente, pouco estudada, tanto terica quanto empiricamente, mas com potencial de contribuir para a compreenso da gesto urbana na emergente sociedade em rede. Reconhecendo as novas potencialidades relacionadas ampliao dos atores sociais envolvidos na gesto da coisa pblica, a literatura sobre gesto pblica vem crescentemente enfatizando o tema de governana (governance), salientando novas tendncias de administrao pblica e de gesto de polticas pblicas, particularmente a necessidade de mobilizar todo o conhecimento disponvel na sociedade em benefcio da melhoria da performance administrativa e da democratizao dos processos decisrios locais. O reconhecimento da necessidade de ampliao do nmero de atores a serem envolvidos na gesto pblica impulsionou novas formas de articulao poltico-administrativa, freqentemente se aproximando da estrutura de rede como princpio bsico de organizao, fenmeno crescentemente assimilado pelo atual debate sobre governana (Bourdin, 2001; Hambleton et al., 2002; Kickert, Klijn, e Koppenjan, 1999a; Kooiman, 2002; Pierre, 2001; Sisk et al., 2001). Apesar de os conceitos tericos de governana serem multifacetados (Hirst, 2000; Rhodes, 2000), no h dvida alguma sobre uma mudana substancial tanto em poltica urbana quanto em teoria urbana dos conceitos tradicionais, baseados no princpio da autoridade estatal, para abordagens de governana, frisando novas tendncias de uma gesto compartilhada e interinstitucional que envolve o setor pblico, o setor produtivo e o crescente terceiro setor. Est expresso nestas tendncias o reconhecimento dos prprios limites da ao estatal: Governar torna-se um processo interativo porque nenhum ator detm sozinho o conhecimento e a capacidade de recursos para resolver problemas unilateralmente (Stoker, 2000, p. 93). O governo apenas um entre muitos influentes atores sociais que esto envolvidos na formulao e implementao de polticas pblicas (Kickert et al., 1999b, p. 5). A ampliao do debate da governana se deve certamente retrao do Estado, promovida pelas polticas neoliberais das ltimas duas dcadas, e evidente incapacidade das enfraquecidas instituies pblicas em lidar eficientemente com os crescentes problemas urbanos. A partir desta perspectiva, a governana pode ser interpretada como "a face aceitvel dos cortes de gastos (Stoker como citado em Rhodes, 2000, p. 55), uma afirmao polmica que revela a ambigidade da abordagem de governana. Se, de um lado, ela prope ser uma abordagem neutra, visando descrever transformaes identificadas nos modernos sistemas poltico-administrativos, existem, de outro, evidncias claras do pano de fundo ideolgico das diferentes concepes. Neste sentido, a questo da mobilizao e da organizao dos saberes (Bourdin, 2001, p. 140) pode ser abordada tanto a partir da lgica e das necessidades administrativas como sob a bandeira da emancipao social e poltica. Portanto possvel distinguir entre verses de governana que enfatizam como objetivo principal o aumento da eficincia e efetividade governamental, e outros que focalizam primordialmente o potencial democrtico e emancipatrio de novas abordagens de governana. Apesar da existncia de uma diferena inegvel no tocante ao fundo ideolgico que norteia ambas as vertentes tericas
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(Kickert et al., 1999b, p. 3), percebe-se uma confluncia de ambas as abordagens para as concepes e prticas de governana e de gesto em rede, evidenciando a tendncia a uma aproximao entre os modelos gerencial e democrtico-participativo, sem porm chegar a uma dissoluo dos antagonismos ideolgicos que esto nas origens das duas propostas. Em cidades como Porto Alegre, Santos e Curitiba, pelo menos desde a dcada de 1990, embora seja possvel identificar nas diretrizes poltico-ideolgicas as concepes de gesto participativa e tecnocrtica ou gerencial, respectivamente, isto j no to marcante no tocante s suas prticas gerenciais. As aes pblicas tenderam a imprimir governana urbana aspectos de efetividade e eficincia de resultados e, simultaneamente, de participao nos trs casos analisados. Como ser explicitado mais adiante, isto se deve, em grande parte, ao fato de que as cidades no esto desvinculadas do contexto nacional e global que condiciona a direo e as margens de ao dos governos locais. Seja pela necessidade de maximizar recursos financeiros e sociais, seja pela necessidade de apresentar respostas s crescentes demandas do setor produtivo e dos setores sociais mais empobrecidos, estratgias de articulao das potencialidades e dos atores locais, de forma partilhada em rede, se tornam imperativas. Estratgias de gerenciamento, baseadas no princpio da coordenao em rede, dependem da existncia de confiana mtua e de ambiente de cooperao. Redes podem ser vistas como mecanismos alternativos de coordenao e alocao de recursos em relao ao mercado, baseados na competio de preos, como tambm em relao burocracia que funciona na base de ordens administrativas (Rhodes, 2000, p. 61). As redes dependem da interdependncia das organizaes, do princpio da auto-organizao, mas tambm da cooperao e da solidariedade nas relaes intra-redes (Loiola & Moura, 1997, p. 60). A governana baseada em redes de atores pode ser vista como uma possibilidade de restaurar a legitimidade do sistema poltico pela criao de novos canais de participao e parcerias, contribuindo para novas formas democrticas de interao pblico-privada. Em oposio abordagem do Banco Mundial ou da OECD da good governance, em que a nfase est na criao de condies de governabilidade e na garantia do funcionamento do livre jogo das foras de mercado, as abordagens da governana participativa (Grote & Gbikpi, 2002) ou governana social negociada (Hirst, 2000) podem ser consideradas manifestaes de um novo estilo de governana e como uma fonte de novos experimentos na prtica democrtica (Hirst, 2000, p. 19). Emergem, portanto, possibilidades de redefinio e rearticulao das relaes entre Estado e sociedade, com a abertura de canais de participao para representantes institucionais e profissionais, fomentando dinmicas inovadoras informais e flexveis e ambiente favorvel constituio de parcerias e de espaos pblicos de negociao e participao da cidadania na gesto local, ou redes sociogovernamentais (Loiola & Moura, 1997, p. 57), que substituiro os mecanismos informais e obscuros de acesso aos centros decisrios, prticas to caractersticas da cultura poltica brasileira (Loiola & Moura, 1997, p. 61; Frey, 1996). Uma tendncia que caracteriza tanto as concepes da boa governana como da governana participativa a crescente nfase dada necessidade de aumentar o grau de interao dos diversos atores sociais, o que se faz necessrio para enfrentar um ambiente de turbulncias e incertezas (Loiola & Moura, 1997, p. 58). Conforme a concepo da governana interativa (Kooiman, 2002), os gestores pblicos deveriam no apenas se preocupar com a soluo de problemas especficos, mas tambm com o desafio de governar interaes (p. 77). Governana, segundo Kooiman, implica a necessidade de criar condies favorveis para que as interaes dos diversos atores sociais, imprescindveis para lidar com a diversidade, dinmica e complexidade que caracteriza as transformaes urbanas, possam ocorrer, e pontes do entendimento possam ser construdas. Isto significa que os governos precisam preocupar-se, simultaneamente, com as instituies e estruturas de participao e com os princpios normativos que norteiam a dimenso intencional da governana.

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No nvel estrutural, trata-se de influenciar e dimensionar as estruturas de participao em que se d o processo de negociao poltica, podendo os arranjos estruturais de governana se assemelhar mais ao tipo da autogovernana, da co-governana ou de uma forma mais hierrquica de governana, conforme as necessidades dos problemas e dos prprios interesses ideolgicos em jogo (Kooiman, 2002, p. 75ss). J no nvel intencional, trata-se, segundo Kooiman, da necessidade de identificar e negociar amplamente as imagens mentais e os padres normativos e norteadores da governana, bem como as condies e motivaes intencionais que garantem o apoio popular aos novos instrumentos de governana e a cada medida, ao ou poltica pblica especfica proposta em um dado contexto sociopoltico (Kooiman, 2002, p. 80). A proliferao dessas novas formas de governana interativa representa uma adaptao dos sistemas poltico-administrativos diversidade, complexidade e dinmica da sociedade contempornea. Enquanto as fronteiras dos setores pblico e privado se tornam mais turvas, multiplicam-se os processos interativos, crescentemente institucionalizados, envolvendo os mais variados nveis e dimenses. Resultado uma sociedade com maior nmero de atores exercendo influncia e com maior nmero de interaes dos representantes dos diversos interesses sociais (Kooiman, 2002, p. 74). A concepo da governana interativa, neste sentido, pode ser considerada complementar s concepes da democracia deliberativa ou dialgica, no mbito da teoria democrtica, na medida em que apostam no fortalecimento da racionalidade comunicativa por meio da expanso de fruns de deliberao ou desenhos discursivos no sistema poltico-administrativo (Dryzek, 1990; Habermas 1995). A governana interativa ou participativa parece, alm disso, a forma mais adequada para lidar com problemas complexos, como, por exemplo, a promoo do desenvolvimento sustentvel ou de processos de inovao (Schmitter, 2002). Quanto mais complexo o sistema poltico-administrativo e quanto mais nveis administrativos ou governamentais envolvidos, tanto mais os conflitos existentes entre os mltiplos objetivos so ignorados, sobretudo em contexto de forte compartimentalizao poltico-administrativa. Arranjos de governana podem contribuir para reduzir tais externalidades negativas de polticas pblicas, mas ao mesmo tempo podem impulsionar externalidades positivas atravs de mobilizao integrada das sustentabilidades econmica, social, ecolgica e poltica. A expanso do nmero de atores envolvidos nos novos arranjos de governana acarreta, entretanto, um potencial conflito com o prprio princpio democrtico. Enquanto os processos governamentais e a democracia liberal ganham legitimidade poltica, primordialmente pelo fato de serem baseados no sufrgio universal atravs do voto popular, os participantes de sistemas de governana no dispem, em geral, de legitimidade oriunda diretamente da soberania popular. Para evitar um vcuo de legitimidade em processos de governana, Schmitter (2002) e Grote/Gbikpi (2002) sugerem a adoo da concepo de detentor (holder) de ttulos ou direitos como critrio de participao. Isto significa que uma pessoa ou uma organizao, para que possa ser convidada a participar em arranjo de governana, deve possuir alguma qualidade ou um recurso especfico que justifica seu envolvimento. Visto que nem todos estes detentores de direitos ou ttulos podem ser considerados nos processos de negociao, surge a necessidade de privilegiar certos grupos de acordo com a substncia do problema ou do conflito que precisa ser resolvido. Identificar o desenho poltico (Schmitter, 2002, p. 63) ou o arranjo de governana mais pertinente, torna-se tarefa fundamental da prpria governana urbana. Parece imprescindvel que tais arranjos de governana sejam resultado de amplas negociaes que envolvam, alm das partes interessadas, a prpria representao popular, isto , a Cmara Municipal, de modo que tais formas alternativas de deliberao poltica possam efetivamente alcanar legitimidade democrtica.

GOVERNANA URBANA NO BRASIL?

No Brasil, o debate em torno da reforma e modernizao do Estado e da gesto pblica determinado por duas principais vertentes de reflexo terica e, simultaneamente, de experincias prticas em gesto urbana (Frey, 1996). Primeiro, uma abordagem que poderia ser chamada de
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socialdemocracia de cunho neoliberal que enfatiza primordialmente a necessidade de enxugamento do Estado e da modernizao gerencial do setor pblico e que, pelo menos na prtica da poltica brasileira, adotou fortes traos do neoliberalismo (Oliveira, 1999), sobretudo no tocante poltica econmica-financeira. Segundo, a abordagem democrtico-participativa que visa estimular a organizao da sociedade civil e promover a reestruturao dos mecanismos de deciso, em favor de maior envolvimento da populao no controle social da administrao pblica e na definio e implementao de polticas pblicas. Enquanto o modelo gerencial da administrao pblica inspirado na prtica do gerenciamento de empresas privadas, buscando transferir instrumentos de gerncia empresarial para o setor pblico, no modelo democrtico-participativo a reinveno do setor governamental e administrativo passa, acima de tudo, pelo aumento do controle social, pela democratizao das relaes Estado-sociedade e a ampliao da participao da sociedade civil e da populao na gesto da coisa pblica. No modelo gerencial da nova administrao pblica uma separao clara entre a esfera poltica, onde so tomadas as decises polticas e dadas as diretrizes bsicas para os gestores pblicos, e a esfera administrativa, dinamizada atravs da concesso de ampla liberdade gerencial, considerada essencial para garantir a cobrana de resultados e estabelecer transparncia e condies de accountability, que tanto fazem falta em pases como o Brasil com sistemas polticos denominadas por ODonnell (1991) de democracias delegativas. No modelo democrtico-participativo, em contraposio, procura-se promover condies de accountability atravs de estmulos ao envolvimento e participao da sociedade civil organizada e dos cidados na formulao, implementao e no controle das polticas pblicas. Enquanto o modelo gerencial visa isolar e proteger o gestor pblico das presses oriundas da sociedade, o modelo democrtico-participativo requer novas habilidades do gestor pblico, sobretudo em relao articulao e cooperao com os mais variados atores polticos e sociais. No modelo gerencial, o gestor pblico avaliado conforme sua capacidade de alcanar as metas estabelecidas pelo sistema de deciso poltica. J no modelo democrtico-participativo, ganha relevncia o prprio processo da gesto pblica, particularmente no que diz respeito ao seu carter democrtico. Essas duas concepes so de grande valia sob o ponto de vista analtico e representam referenciais importantes para a anlise de governos locais no Brasil. Na prtica da administrao municipal, no entanto, observa-se, sob a influncia das condies reais, muitas vezes restritivas, com as quais os governos locais se defrontam, uma mesclagem das duas abordagens. Governos municipais, tradicionalmente de esquerda e comprometidos com o discurso democrtico-participativo, recorrem crescentemente a instrumentos de gesto defendidos pelo novo gerencialismo, ao passo que governos do campo poltico de tendncia neoliberal, advogando a revoluo gerencial no setor pblico, vem-se obrigados a abrir espaos para participao em funo da perda de legitimidade poltica e das crescentes demandas sociais. Mesmo no tocante ao debate terico no Brasil, a distino entre as duas abordagens, antagnicas nas suas origens, parece cada vez mais difcil, na medida em que, de um lado, o discurso da cidadania e da participao pblica entrou nas concepes gerenciais e, de outro, estratgias de privatizao e parcerias pblico-privado so cada vez mais defendidas pelos adeptos do modelo democrtico-participativo. Salienta-se, no entanto, que a qualidade da participao pblica no se deve apenas vontade poltica, aos mecanismos normativos ou ao estabelecimento de condies favorveis para a gesto integrada em rede, embora esses fatores sejam importantes para fazer frente frgil cultura participativa do Brasil. Tendo em vista os histricos constrangimentos referentes ao processo participativo, caracterizado pelo autoritarismo social e o populismo poltico (Chau 1994), a qualidade da participao passa necessariamente pela ocupao e formao, de forma democrtica, dos novos espaos pblicos de intermediao e negociao, ou seja, pela ativao da relao entre Estado e sociedade civil atravs de canais abertos de interlocuo no processo poltico-administrativo. neste contexto que a governana urbana ou gesto em rede se vem consolidando como referencial analtico, baseado no novo paradigma da rede, que se apresenta tanto como nova estratgia de gesto do setor pblico (Kickert et al., 1999a) como tambm permite uma anlise das recentes transformaes ocorridas no setor pblico no mbito da emergente sociedade em rede (Castells, 1999).
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As experincias de gesto urbana dos governos de Santos e Porto Alegre, representando experincias democrtico-participativas, e os sucessivos governos da cidade de Curitiba, que se situam conceitualmente no campo do novo gerencialismo, so emblemticos para a discusso sobre concepes de gesto e participao pblica. Tomamos como ponto de partida os governos municipais de Santos e Curitiba, no perodo de 1989 a 1992, chefiados por Telma de Souza e Jaime Lerner, respectivamente. A gesto da cidade de Santos pode ser considerada representativa para a abordagem democrtico-participativa, ao passo que a Prefeitura de Curitiba se destacou, nesta poca, por uma gesto pragmtica de planejamento, integrando progressivamente elementos do modelo gerencial na sua prtica administrativa. Para ilustrar importantes transformaes dos dois modelos de gesto, a experincia de Santos ser complementada por uma leitura de experincias de outras prefeituras do modelo democrtico-participativo, particularmente da Prefeitura de Porto Alegre, enquanto a transformao do modelo gerencial de Curitiba se baseia em observaes e levantamentos prprios do autor.

SANTOS E PORTO ALEGRE AMPLIADA?

DA

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

GOVERNANA URBANA

A abordagem poltico-participativa de Santos seguiu, ao menos na fase inicial do governo Telma de Souza, o objetivo declarado de uma transformao efetiva das condies existentes de poder e da incluso ativa dos grupos sociais geralmente excludos dos processos polticos locais. Ao se buscar, expressamente, a politizao da gesto urbana e a mobilizao da populao atravs de aes diretas de grande impacto pblico, adotou-se uma estratgia de conflito e confrontao para com o establishment econmico, poltico e social da cidade, visando abalar a suposta hegemonia exercida por esses setores tradicionalmente dominantes na cidade. Em face das dificuldades de avanar nas transformaes pretendidas, diante p.ex. de uma Cmara Municipal na sua grande maioria da oposio, optou-se, na segunda fase do governo Telma de Souza, por ampliar estrategicamente as possibilidades de participao poltica. Os arranjos polticos, preconizadores do modo petista de governar, como os conselhos populares e o oramento participativo, introduzidos dentro de uma estratgia de confrontao e de acordo com a concepo da democracia participativa, visando incluir os tradicionalmente excludos nos processos decisrios e criar um contrapoder diante de instituies tradicionais dominadas pela elite local sobretudo a Cmara Municipal e a mdia local caram, no entanto, no decorrer do tempo na suspeita de privilegiar os setores alinhados e comprometidos com o projeto de poder do partido, dificultando com isso uma mudana efetiva da poltica municipal. Esse impasse poltico levou o governo a procurar novas alianas polticas com a oposio moderada, abrindo o dilogo entre campos polticos opostos, atravs da criao de arenas inovadoras de participao poltica, como os seminrios municipais sobre polticas pblicas ou o Frum da Cidade, uma espcie de conselho de notveis, reunindo personalidades reconhecidas da cidade e escolhidas pessoalmente pela prpria Prefeita. Alm disso, composio, procedimentos e atuao dos conselhos populares e do oramento participativo foram reformulados com o intuito de aumentar a representatividade e legitimidade democrtica e, conseqentemente, sua fora poltica. Esta tendncia de ampliao dos atores polticos atravs de novos desenhos polticos ou dialgicos, buscando aumentar a interatividade e a racionalidade comunicativa no processo de tomada de deciso local, corresponde, em nosso entender, a uma aproximao ao conceito de governana interativa anteriormente apresentado. Vamos agora verificar algumas caractersticas de padres polticos da primeira fase do governo petista em Santos, identificada inicialmente como de confrontao. Os estudos realizados (Frey, 1996, 1997) sobre o processo poltico-administrativo na introduo de legislaes de cunho socioambiental revelaram uma estratgia poltica caracterizada por uma disposio de transformar problemas que envolvem conflitos de interesse em assuntos de carter pblico, evidenciando, sobretudo, as divergncias existentes entre as elites locais e os setores sociais mais fragilizados.
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Uma ampla congruncia entre os interesses do governo e os dos setores politicamente mais marginalizados se revelou como fator fundamental de sucesso da estratgia de confrontao. A mobilizao macia das organizaes da sociedade civil e dos movimentos sociais por parte do governo local foi, por exemplo, decisiva para a aprovao de uma lei para a criao de Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) que contrariou os interesses dos proprietrios de terra urbana. O governo incentivou os movimentos sociais para que exercessem presso junto aos vereadores, visando emocionalizao do processo de votao do projeto. Esta estratgia adotada fez com que, mesmo aqueles vereadores com grandes simpatias pelos interesses dos proprietrios de terra, na hora da votao recuassem diante da presso dos movimentos. A estratgia inicial se baseou, portanto, em uma aliana entre governo, setores populares e o campo movimentalista, tradicionalmente aliados ao PT. Na segunda fase da gesto de Telma de Souza, os novos fruns de participao poltica e as reformulaes feitas relativamente ao funcionamento dos conselhos populares e do oramento participativo por exemplo os fruns setoriais para a definio das prioridades de investimento nas diferentes polticas pblicas contriburam para aumentar as chances de implementao de projetos polticos estratgicos. Tambm foram observados sinais da formao de uma nova cultura poltica mais participativa. As estruturas participativas, escalonadas em diversos nveis e estendendo-se a vrios setores, ao oferecer a pessoas dispostas a se engajar, fora das instituies representativas, novas oportunidades para praticar o debate poltico e experimentar comportamentos de liderana, contriburam tambm para a seleo de novos lderes comunitrios e polticos. As diversas estratgias de mobilizao popular e de emocionalizao do processo poltico acarretaram um aumento significativo do nmero de cidados e, sobretudo, cidads envolvidas em processos polticos locais. Alm de uma maior flexibilidade e responsividade em relao s expectativas materiais da populao e incluso de novos temas e preocupaes na agenda poltica, os estudos realizados mostram indcios de que a ampliao da participao fornece tambm novos recursos humanos e futuros lderes polticos e abre a arena poltica mesmo o sistema representativo para partes da populao tradicionalmente excludas. Como j comentamos, os dois modelos de gesto sofreram adequaes significativas nos ltimos anos. Dentre as experincias democrtico-populares, vale ressaltar o caso de Porto Alegre, onde, desde 1989 e de forma ininterrupta, a populao de Porto Alegre discute, delibera e toma decises, em fruns regionais e setoriais, sobre as prioridades e a distribuio dos investimentos em infra-estrutura urbana, transporte pblico, sade pblica, educao e outros servios pblicos. Trata-se no caso do oramento participativo de uma ferramenta sutilizada, sujeita a mudanas permanentes, tendo os prprios participantes do oramento participativo uma influncia decisiva na sua transformao e readequao. Na fase inicial da elaborao do oramento, os prprios fruns participativos definem os critrios gerais que precisam ser cumpridos nas subseqentes etapas da determinao das prioridades para cada regio da cidade. Alm disso, precisam ser levados em considerao critrios tcnicos, exigidos pelo governo local, e critrios em relao viabilidade tcnica e econmico-financeira das propostas (Santos, 1998, p. 468). Desta forma, procura-se evitar que critrios como a influncia pessoal de determinados indivduos, ou acordos estratgicos do tipo voc vota no meu projeto e eu voto no seu, se impem nos processos de negociao (Singer, 1998, p. 104). Alm disso, procura-se inibir prticas clientelistas e patrimonialistas de alocao de recursos que costumam prevalecer no processo oramentrio tradicional. Cada congresso oramentrio eleito, porm, tem o direito de redefinir os critrios processuais e decisrios, se for considerado necessrio. O estabelecimento de regras processuais e o princpio da publicidade dos processos deliberativos e decisrios podem ser considerados cruciais para garantir transparncia e grau significativo de racionalidade discursiva. Dispomos no caso do oramento participativo de Porto Alegre de estudos que abrangem diversos perodos de diferentes governos (Abers, 1998; Avritzer & Navarro, 2003; Baiocchi, 2001; Marquetti, 2003; Santos, 1998) que apontam que houve efeitos duradouros para a prtica da poltica local, tanto no que diz respeito consolidao de uma cultura de participao democrtica, que valoriza negociaes, e a resoluo pblica de disputas polticas, como em relao ao fortalecimento das organizaes da sociedade civil. No entanto no existem avaliaes sistemticas do oramento participativo no que tange aos resultados alcanados em relao justia distributiva ou efetividade
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do modelo (Marquetti, 2003). Entretanto, conforme avaliao de Abers (1998, p. 514), o oramento participativo de Porto Alegre pode ser considerado uma experincia exemplar que mostra as possibilidades de uma poltica ativa de reforma democrtica que contribui atravs da disponibilizao de um ambiente interativo favorvel, um enabling environment, para o fortalecimentos dos grupos locais da sociedade civil e, atravs de uma cooperao direta e estreita com as comunidades locais, para um aumento das suas capacidades organizacionais, sem se render s tentativas da cooptao do clientelismo. A avaliao de Baiocchi (2001, p. 55) igualmente positiva: O experimento de Porto Alegre funcionou antes como uma escola de democracia deliberativa do que como um veculo da cooptao ou do vcuo que mina a sociedade civil. Conforme esses autores, na medida em que novas oportunidades de participao foram disponibilizadas, conseguiu-se fortalecer habilidades democrticas bsicas dos participantes que antes eram inexperientes em aes coletivas. A aquisio de competncias elementares para poder participar de processos de tomada de deciso se deu pouco a pouco por meio do envolvimento na prtica diria da poltica local. Constatou-se um aumento da capacidade de negociao entre os participantes e um aumento da autoconfiana nos processos de negociao, condicionantes fundamentais da governana interativa. Formou-se, alm disso, uma conscincia em relao necessidade de regras claras de comunicao e de tomada de deciso para garantir a sustentabilidade do oramento participativo (Avritzer, 2003, p. 10). As pessoas precisavam tambm aprender a criar regras reguladoras da fala, capazes de garantir que todas as vozes so ouvidas (Abers, 1998, p. 527). Os processos de aprendizagem se referem tambm ao crescente reconhecimento entre os participantes de que um comportamento de negociao favorvel cooperao se revelar vantajoso, pelo menos em longo prazo, para todos os envolvidos. Sobretudo a disposio de aceitar regras gerais, orientadas pelas necessidades efetivas, como base para as decises sobre a distribuio dos recursos de investimentos, reflete este incremento de conscincia. Podemos dizer que tanto no caso de Santos como de Porto Alegre, as mudanas ocorridas nas respectivas gestes revelam tentativas de superar as estratgias iniciais de confrontao por estratgias de ampliao da participao pblica para os setores tradicionais urbanos, de racionalizao do processo participativo, a partir da introduo de critrios tcnicos e procedimentos negociados, alm de maior pragmatismo na busca de resultados.

CURITIBA - DO PLANEJAMENTO TECNOCRTICO GOVERNANA COMUNITRIA

O governo de Jaime Lerner, que na gesto 89-92 adotou o lema geral da "capital ecolgica", pode ser caracterizado, nesta fase inicial de um perodo de 14 anos de ocupao do poder em Curitiba pelo mesmo campo poltico, como abordagem tecnocrtica de planejamento. Nos governos subseqentes, entretanto, houve um processo de abertura do sistema poltico-administrativo para uma governana ampliada, com nfase no mbito comunitrio. Esta abertura se deu, conforme nossa interpretao, em funo de presses oriundas da globalizao e do aumento da competitividade entre as regies e cidades, bem como da adoo de uma estratgia de modernizao administrativa, orientada pelo modelo gerencial, de um lado, e das crescentes presses e manifestaes de demandas sociais por parte das comunidades locais e da sociedade civil organizada. Ainda no governo Jaime Lerner, coube participao popular um papel essencialmente instrumental. A participao foi considerada til e importante, em parte para o levantamento das necessidades populares, mas sobretudo para a implementao de projetos previamente elaborados. Ela era considerada parte integral de uma abordagem pragmtica de planejamento que visa chegar a solues integradas para os problemas identificados, ao passo que ainda predominava uma crena inabalvel na competncia tcnica da administrao e do planejamento estatal. Em diversos programas na rea de tratamento de resduos slidos, como compra de lixo, cmbio verde ou tudo limpo, a integrao da populao no processo de implementao aconteceu atravs de estmulos materiais,
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como p.ex. a troca do lixo por dinheiro, passagens de nibus ou frutas e verduras. Por se tratar de projetos altamente engenhosos, buscando solucionar diversos problemas conjuntamente e de forma integrada, receberam grande reconhecimento internacional (Hawken et al., 2000). No caso do programa cmbio verde, por exemplo, conseguiu-se solucionar os problemas da coleta dos resduos slidos em reas de difcil acesso, da superproduo de produtos agrcolas em certas pocas e dos dficits alimentares dos habitantes mais pobres. Por outro lado, na formulao das polticas e elaborao dos projetos urbanos, as possibilidades de participao por parte da populao local ou das organizaes da sociedade civil foram muito limitadas. A poltica municipal do governo Lerner foi caracterizada por uma estratgia explcita de despolitizao. O conselho municipal do meio ambiente, por exemplo, que foi criado por lei em 1990, nunca chegou a funcionar durante a gesto de Jaime Lerner, evidenciando falta de vontade poltica em relao participao da sociedade civil na poltica ambiental. A prestao de servios locais foi considerada uma tarefa primordialmente tcnica e, portanto, s passvel de ser avaliado pelos tcnicos das reas especficas, ao passo que se tentou impedir quaisquer tendncias de politizao da gesto. Apesar da possibilidade de tais estratgias, que se orientam pelo primado do pragmatismo e da eficincia tcnica, contriburem de forma significativa para a melhoria da qualidade de vida na cidade, sobressai uma falta de medidas preventivas de controle democrtico. O caso de Curitiba, como Porto Alegre, caracterizado por uma relativa estabilidade e continuidade administrativa desde 1989, mostra mudanas significativas no decorrer do tempo evidenciando crescentes presses oriundas, de um lado, do novo contexto da globalizao e falta de recursos pblicos, o que levou a reformas administrativas inspiradas no new public management (Cunha, 2000) e, de outro, do grave aumento dos problemas sociais e das reivindicaes em relao ampliao da participao, que impulsionaram a substituio do slogan anterior de capital ecolgica pelo conceito de capital social como lema norteadora do governo Cssio Taniguchi (perodo 2001-2004) e a introduo do novo Modelo Colaborativo de Curitiba. O novo modelo de uma gesto, denominada de estratgica, compartilhada, descentralizada, intersetorial e voltada para resultados (IMAP, 2000), declaradamente inspirado no novo gerencialismo, se aproxima, pelo menos na sua concepo terica, s novas tendncias da governana urbana, ao ampliar as parcerias pblico-privadas na busca de uma insero econmica favorvel da cidade na nova era da globalizao; mas tambm ao descentralizar a gesto urbana e implementar novas formas de cooperao com as comunidades locais capazes de encontrar solues compartilhadas para os graves problemas sociais e o desenvolvimento sustentvel local. Esse modelo inovador de participao comunitria demonstra um potencial significativo de valorizao do conhecimento local em processos de governana urbana. Segundo a Prefeitura de Curitiba (PMC, 2002, n.d.), o Modelo Curitiba de Colaborao se traduz como sendo uma metodologia de envolvimento comunitrio no desenvolvimento dos projetos do Plano de Governo da gesto municipal de ento. Conforme a Prefeitura, este modelo abriu novo caminho com relao participao da comunidade local nos processos decisrios de gesto pblica, tendo como objetivo fundamental alcanar a sustentabilidade local. De fato, o que a experincia do Modelo Colaborativo revela a busca da incluso dos cidados e de algumas ONGs dispostas a se envolver em aes concretas de melhoria de qualidade da vida local, evitando no entanto uma politizao do processo poltico local por meio de fruns deliberativos de tomada de deciso nos moldes dos governos de Santos e Porto Alegre. A experincia se iniciou em 1997, a partir de uma iniciativa do Conselho da Comunidade Solidria e da Agncia de Cooperao Canadense (CIDA), envolvendo tambm a organizao canadense United Way of Canada-Centraide Canada (UWC-CC) e o Grupo de Estudos do Terceiro Setor (GETS) de So Paulo. Baseada na metodologia canadense, o modelo foi implementado inicialmente no Bairro Cajuru, onde foi formado um Grupo de Colaborao composto por representantes da sociedade civil organizada, governo e comunidade. Este grupo desempenhou o papel de facilitador entre os vrios setores no fomento s iniciativas de trabalho integrado e colaborativo e estava encarregada com a necessria adaptao da metodologia canadense para a realidade da comunidade local.
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A seguir so apresentados alguns princpios bsicos que orientam este modelo de gesto pblica, conforme os documentos da prpria Prefeitura e entrevistas realizadas com representantes do grupo de coordenao da Prefeitura. Pretende-se com esta proposta desenvolver o conceito de mudana da comunidade pela prpria comunidade. objetivo buscar uma mudana de cultura nas pessoas, quebrando o paradigma de uma situao atual de dependncia e clientelismo da comunidade com relao ao poder pblico para uma situao ideal de co-responsabilidade e cidadania no desenvolvimento de aes para a melhoria das condies de vida da comunidade (PMC, n.d.., p. 13). Reconhecendo as tendncias clientelistas e o vis tecnocrtico do planejamento e da gesto tradicional da cidade, pretende-se quebrar o paradigma de que as aes governamentais devem chegar j prontas para serem implantadas na comunidade, assim como tornar a populao co-responsvel pelas aes a serem implementadas em sua regio. Com isso o projeto se baseia nos princpios de mobilizao, participao e conscientizao, bem como na diviso de responsabilidades entre comunidade e governo, sendo esta um dos princpios fundamentais do modelo gerencial. O princpio da colaborao se estendeu para alm do desenvolvimento do processo de colaborao, incluindo a prpria avaliao da experincia participativa, principalmente a avaliao do processo colaborativo, o desenvolvimento e aplicao de indicadores de sucesso e a mensurao e avaliao dos resultados alcanados. Sem podermos aprofundar detalhes do modelo e das dificuldades de sua implementao, torna-se evidente o reconhecimento da necessidade de ampliar o nmero de participantes, no apenas em funo de implementao mais efetiva, mas tambm para alcanar maior legitimidade democrtica. Alm disso, o modelo colaborativo implica a valorizao do conhecimento local, enquanto insumo da gesto urbana, permitindo a incluso dos atores em nvel comunitrio em processos de governana urbana. Esta avaliao se baseia, por enquanto, apenas na anlise de documentos governamentais e da concepo terico-conceitual do modelo, bem como em primeiras entrevistas exploratrias com agentes governamentais, mas vem sendo aprofundada em pesquisa, iniciada no ano passado, pesquisa que estuda novas prticas de governana urbana e comunitria.

GOVERNANA URBANA NO BRASIL: ENTRE EMANCIPAO SOCIAL E GOVERNABILIDADE

Na atual fase de consolidao democrtica, as concepes ideolgicas que dominaram o processo de transio democrtica, contrapondo o discurso da competncia tcnica e gerencial ao discurso politizante do confronto e da mobilizao social, esto progressivamente dando lugar a novo pragmatismo da gesto urbana que tenta conciliar participao ampliada com gerenciamento efetivo. Observa-se uma sedimentao de novas estruturas que, de acordo com nossa avaliao, podem ser apreendidas com o conceito de governana interativa ou gesto em rede. Contudo os motivos iniciais para a ampliao do processo de governana, bem como para a concretizao das prticas interativas, divergem significativamente nos casos apresentados. No que diz respeito transformao do modelo democrtico-participativo, exemplificado nas experincias de Santos e Porto Alegre, certo desencantamento, que tipicamente atinge movimentos polticos que, depois longos perodos na oposio, acabam alcanando o poder e se defrontam com as restries de seu exerccio, parece ter provocado a injeo de uma poro grande de Realpolitik nas polticas municipais dos governos historicamente da esquerda. No decorrer do tempo, os limites de uma estratgia de mobilizao popular se evidenciaram. Embora ela possa mostrar-se efetiva em certos momentos histricos, dificilmente se consegue manter um estado de mobilizao durante um perodo mais longo de tempo. Menos ainda a mobilizao popular pode ser tida como elemento primordial para fundamentar uma estratgia duradoura de transformao. Ademais, os governos progressistas se confrontaram com a experincia de um nmero bastante reduzido de participantes envolvidos nos fruns participativos ofertados pelos governos, contrariando em parte o discurso participacionista prvio e favorecendo as crticas feitas pelos adeptos da democracia minimalista ou competitiva, segundo as quais os cidados tendem a ser passivos, apticos e pouco interessados na participao democrtica.
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Tomando a concepo da governana interativa de Kooiman como referncia, podemos interpretar as estratgias adotadas que, no nvel estrutural, procuraram criar novas estruturas de participao ou modificar as existentes, no sentido do princpio da co-governana e, no nvel intencional, modificar o discurso poltico para um tom mais conciliador e integrador, visando incluir nos processos decisrios mormente aqueles setores mais relevantes para a prpria implementao das polticas pblicas. A incluso dos stakeholders com interesses concretos envolvidos, passo fundamental na direo de uma governana interativa. Buscou-se ambiente poltico mais interativo, melhorando as condies de entendimento entre os diferentes grupos sociais. A mesma preocupao com a governana de interaes se percebe no Modelo Colaborativo de Curitiba. No entanto, enquanto os governos, historicamente da esquerda, partem do envolvimento dos movimentos de carter poltico, ampliando a participao para o terceiro setor e, na seqncia, e diante das restries polticas encontradas, para a elite poltica e econmica local, o governo de Curitiba procura estabelecer uma aliana, inicialmente, com as prprias comunidades locais e com os setores menos politizados, especialmente com entidades filantrpicas ou organizaes no-governamentais, como a Pastoral da Criana, que desempenhou papel fundamental no mbito dos projetos desenvolvidos. Isto significa que, apesar de certa aproximao dos modelos iniciais no sentido da promoo de um ambiente mais interativo, as diferenas ideolgicas no desaparecem. Reconhecendo as limitaes de um planejamento meramente tecnocrtico, a estratgia de Curitiba visa canalizar as potencialidades comunitrias, incluindo a participao popular, para a soluo de problemas concretos. J os governos da esquerda, ao abrir as estruturas participativas alternativas para os setores mais tradicionais e conservadores, tentam aumentar a governabilidade e, ao mesmo tempo, preservar os objetivos da emancipao social e poltica. Resta saber se, no caso de Curitiba, a experimentao com a participao comunitria, enfatizando mormente a eficincia de aes e projetos, no acaba exaurindo-se, a medida que os projetos de interesse da comunidade so implementados e os recursos para dar continuidade a tais projetos acabam tornando-se escassos e, no caso dos governos progressistas, se o objetivo da emancipao social e poltica no corre o risco de ir por gua abaixo, medida que a lgica da governabilidade se vem impondo e os governantes acabam recorrendo aos meios autoritrios tradicionais para reprimir as crescentes demandas sociais expressadas nos fruns participativos.

CONCLUSO

As prticas de administrao municipal analisadas evidenciaram uma mesclagem de concepes que permite o reconhecimento simultneo de traos constitutivos dos modelos de gesto gerencial, focado na participao comunitria, e de gesto participativa, direcionada governana ampliada. Todavia isto no significa que as contradies entre essas concepes possam ser dissolvidas no mbito terico ou que sejam conciliveis no mbito da prtica de gesto municipal. Significa, ainda assim, que possvel identificar as caractersticas entrelaadas e as ambivalncias aparentes de cada modelo, bem como as influncias mtuas e as correspondentes modificaes provocadas, sem deixar de haver a permanncia de perspectivas bsicas prprias que continuam moldando e norteando as intenes e decises poltico-administrativas dos respectivos governos, sobretudo no que diz respeito valorizao da participao pblica como estratgia gerencial e, respectivamente, como fortalecimento do controle social e da democratizao da poltica. Artigo recebido em 30.11.2004. Aprovado em 26.08.2005.

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NOTA
1 O artigo est baseado em uma pesquisa com financiamento pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CPNq.
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