UNIVERSIDADE FEDERAL RURAL DO RIO DE JANEIRO

POLTICAS PBLICAS, DINMICA INSTITUCIONAL E CONFLITO DE INTERESSES: ANLISE DO PROGRAMA NACIONAL DE PRODUO E USO DE BIODISEL

GEORGES FLEXOR (Coord.) UFRRJ KARINA Y KATO UFRRJ MARIA SOCORRO LIMA UFF BETTY NOGUEIRA ROCHA UFRRJ

FAPERJ 2011

O PROCESSO DE FORMULAO DO PNPB: UMA ANLISE INSTITUCIONAL DAS POLTICAS PBLICAS

Quando foi institucionalizado em 13 de janeiro de 2005 (lei 11.097), esperava-se que o Programa Nacional de Produo e Uso de Biodiesel (PNPB) tivesse capacidade de induzir a produo em larga escala de biodiesel e de promover a incluso social dos agricultores familiares do Semi-rido. Cinco anos aps o lanamento do PNPB, os resultados alcanados so ambguos. Por um lado, a capacidade atual de produo de biodiesel, em torno de cinco bilhes de litros por ano, superior ao nvel atual da demanda, que de dois bilhes e meio de litros em 2010. Os problemas de abastecimento no ocorreram e, paradoxalmente, a questo do excesso de capacidade e da ociosidade das plantas que vem preocupando os gestores do PNPB. Pela dimenso da oferta, no h dvidas quanto eficincia da poltica. Por outro lado, o nmero de agricultores familiares inseridos no programa baixo, denunciando a baixa eficincia de sua dimenso social. E o pior, boa parte dos produtores familiares que fornecem matria-prima de sojicultores do sul e centro-oeste. Em definitivo, se no incio havia receio de que o principal problema estaria associado oferta de biodiesel, hoje ele substitudo pela preocupao com a baixa incluso social. Este trabalho apresenta elementos que auxiliam no entendimento dos motivos pela ocorrncia de divergncia entre as aspiraes iniciais do programa, as consequncias das decises tomadas e os resultados alcanados. Trata-se, portanto, de um trabalho de anlise de polticas pblicas. O quadro de anlise (framework) utilizado se baseia na abordagem institucionalista de formulao de polticas (Batie & Mercuro: 2008; Ostrom: 1990, 1998; Schmid: 2004) e a hiptese que orientou nossa investigao sugere que, mais do que a dimenso tecnolgica, teria sido a varivel institucional principal responsvel pela dinmica da indstria de biodiesel e, portanto, pelas formas da evoluo da poltica. Alm da parte analtica, o presente trabalho faz um breve histrico do PNPB que nos permite estabelecer um panorama cronolgico da poltica e observar as diferentes mudanas que ocorreram desde a sua formao e implementao. Proporcionar, neste sentido, o intervalo temporal da anlise da poltica pblica, dos dilemas e problemas que

ela enfrenta. Delineia, tambm, os grandes traos do contexto dinmico no qual se formam as interdependncias dos atores e se estruturam suas relaes. Aps isso, a ateno do estudo se voltar para o papel dos atores e da dinmica institucional na determinao dos seus comportamentos e suas interaes no desenrolar da poltica. Por fim, tece algumas consideraes sobre a anlise das polticas pblicas e sugere os desafios que ainda esto para ser enfrentados pela poltica de produo de biodiesel no Brasil.

Panorama intelectual sobre os resultados da ao pblica

As polticas pblicas so, neste trabalho, entendidas como aes pblicas, ou seja, aes coletivas relacionadas atividade dos poderes pblicos. Neste sentido, analisar as polticas pblicas requer a elaborao de ferramentas analticas capazes de proporcionar algum tipo de conhecimento sistemtico a respeito de como se formam estas aes pblicas, quais so os objetivos que se espera alcanar com essas aes, quem so os atores envolvidos e como eles se relacionam, quais so seus resultados e como estes podem ser aproveitados para melhorar a eficcia dessa ao pblica. A anlise das polticas pblicas pela sua natureza uma anlise multidisciplinar que integra dimenses polticas, econmicas, administrativas, sociais, etc. Antes de apresentar o quadro de anlise que sustentar nosso estudo do Programa Nacional de Produo e Uso de Biodiesel, parece-nos til delinear os principais argumentos levantados por economistas e cientistas polticos para justificar ou criticar as polticas pblicas.

As falhas de mercado como justificativas da ao pblica

Ser que as interaes entre indivduos racionais buscando maximizar sua utilidade (esperada) podem gerar uma ordem social estvel e socialmente harmoniosa? Para a grande maioria dos liberais a resposta afirmativa. Desde Adam Smith, com efeito, os liberais aderem idia de que a propenso natural dos homens as trocas os levam, como guiados por uma mo invisvel, a realizar acordos voluntrios que tm por resultado final a criao de riqueza socialmente benfica. Por exemplo, o padeiro que elabora seu po pretende vende-lo no intuito de adquirir outros bens e servios que ele

considera valiosos. Essa possibilidade de troca lhe permite especializar-se na produo de pos, melhorando suas habilidades e sua produtividade. No nvel mais geral da sociedade, a agregao das decises individuais ter como conseqncia, no intencional, de melhorar a produtividade da economia e, portanto, o bem estar social: haver mais bens e servios produzidos e acessveis para o conjunto dos indivduos. Essa concepo de uma ordem social que emerge das decises individuais foi formalizada pela escola neo-clssica no quadro da teoria do equilbrio geral. Segundo Arrow e Debreu (1954), sob algum conjunto de condies restritivas (mercados completos, informaes perfeitas, ausncia de retornos crescentes entre outras), uma economia formada por agentes racionais que interagem somente em funo das informaes transmitidas pelo sistema de preos alcana um equilbrio geral em que todos os mercados so equilibrados. Alm disso, segunda essa teoria, uma economia perfeitamente competitiva atinge um equilbrio estvel e Pareto-eficiente, ou seja uma situao em que todos os ganhos de troca possveis foram exauridos (Arrow e Hahn, 1971). A ordem social subjacente a teoria do equilbrio geral , portanto, surpreendente: as interaes voluntrias de inmeros agentes racionais estabelecem uma anarquia social estvel e Pareto-eficiente, superior a uma ampla gama de organizaes sociais alternativas possveis. No entanto, algumas condies restritivas que sustentam a teoria do equilbrio geral so difceis, seno impossveis, de serem realizadas. Por exemple, no h como estabelecer mercados futuros para todos os fatores, bens e servios possveis, de modo que muitas transaes individualmente desejveis no sero realizadas. Alm disso, a ausncia de mercados para vrios bens e servios socialmente teis resulta em distores produtoras de externalidades (positivas ou negativas) e fracos incentivos na produo de bens pblicos. Um sistema de preos com informao completa , tambm, inalcanvel, pelo menos quando consideramos os parmetros tecnolgicos e informacionais atuais. As informaes so, portanto, heterogeneamente distribudas entre os agentes, gerando assimetrias de informaes e custos para acess-las. A presena de retornos crescentes em muitas atividades tem igualmente conseqncias importantes. Retornos crescentes estimulam o crescimento das unidades produtivas e diminuam o custo mdio da produo de bens e servios. Mercados onde predominam retornos crescentes tendem, nesse sentido, a evoluir para estruturas monopolizadas ou, no melhor das hipteses, oligopolizadas. Uma ordem social baseada em mercados perfeitamente competitivos , portanto, improvvel.

Os problemas associados falta de um sistema de mercados completo, assimetria de informaes e a retornos crescentes so concebidos pelos economistas neoclssicos como falhas de mercado, isto , situaes em que o funcionamento dos mercados se desvia do equilbrio geral competitivo. Quando h falhas de mercado, a interveno do Estado se torna til j que a implementao de polticas pblicas capazes de limitar externalidades negativas ou de promover bens pblicos podem melhorar o bem estar social. Empresas poluidoras, por exemplo, no internalizam os custos sociais de suas atividades. Nesse caso, se os benefcios sociais marginais de uma taxa sobre a produo ou o nvel de emisso de poluentes forem superiores aos seus custos privados, a interveno do Estado pode ser considerada socialmente til e, portanto, legitima do ponto de vista da eficincia econmica. A produo de conhecimento cientfico representa outra situao em que o envolvimento dos poderes pblicos socialmente desejado. Como a cincia um bem pblico isto , no exclusivo e no disputvel os incentivos privados so incapazes de fornecer o nvel que a sociedade estaria disposta a pagar para a produo desse conhecimento. O Estado, que se supe representa os interesses coletivos, deve ento assumir os investimentos necessrios produo desse bem pblico. Os problemas associados s divergncias entre incentivos privados e interesses coletivos na produo de bens pblicos e externalidades positivas, poluio e de maneira geral ao conjunto de falhas de mercado apontam para a dificuldade de se garantir uma ordem social eficiente estritamente descentralizada. O choque dos interesses e o desalinhamento dos incentivos so fontes de incertezas e ineficincias de tal modo que no h como esperar estabilidade poltica e econmica de uma sociedade fundamentada somente nas interaes voluntrias de agentes racionais.

Ignorncia na formulao das polticas

Da mesma forma que os mercados econmicos apresentam falhas, os mercados polticos so tambm sujeitos a uma srie de ineficincias. Ao construir de forma sistemtica um argumento centrado nas consequncias positivas do livre jogo dos interesses individuais sobre o bem estar coletivo, Adam Smith estabeleceu as bases tericas para a crtica da interveno pblica. Smith (1776), por exemplo, criticava as polticas mercantilistas dos governos britnicos do sculo XVIII. A institucionalizao de tarifas de importaes e outras proibies ao comrcio podiam partir de boas

intenes, mas suas consequncias sobre a riqueza da nao eram negativas. Alm de limitar as oportunidades de melhoria para a populao associada formao de uma sociedade de livre comrcio, estas intervenes estimulavam comportamentos predatrios por parte da administrao pblica e a formao de lobby de produtores e comerciantes. Smith criticava tambm a legislao que limitava a mobilidade espacial dos trabalhadores, apontando que teriam consequncias no intencionais nefastas. Ainda que as problemticas da interveno pblica e de seus resultados constassem nas reflexes do sculo XIX e da primeira metade do sculo XX, eram temas que atraiam pouca ateno dos crculos intelectuais, mais preocupados com o estudo das estruturas sociais e econmicas do capitalismo e sua evoluo. Isso s muda aps a segunda guerra mundial, quando a crtica ao pblica despertou os interesses dos economistas, cientistas polticos, filsofos e outros cientistas sociais, em grande parte como reflexo de uma maior atuao do Estado na conduo da evoluo social e econmica do sistema. A partir dos anos 1960/70, alguns economistas, filsofos e cientistas polticos iniciaram uma critica da ao estatal. Este grupo se desenvolveu no vcuo do trabalho de Buchanan & Tullock (1962) sobre a teoria da escolha pblica1 e defende o argumento de que por trs do discurso que busca justificar tais ou tais aes pblicas existe uma lgica da escolha pblica que esconde alguns interesses especficos. Isso implica que as polticas no sejam vistas como resposta lgica e eficiente s demandas sociais, mas produto de um conjunto de decises individuais que buscam maximizar a realizao de interesses pessoais. A economia poltica da escolha pblica evidencia tambm algumas caractersticas dos mercados polticos que explicariam porque a demanda por polticas por parte dos eleitores teria pouca influncia sobre a oferta de aes pblicas pelo governo. Em primeiro lugar, a conexo entre os eleitores e as atividades dos polticos seria relativamente frouxa (Caplan, 2001; Paldam 2003), pois os eleitores seriam relativamente mopes e detentores de pouco tempo para monitorar o comportamento de seus representantes. Adicionalmente, como as motivaes dos polticos divergem do bem comum, os mesmos no se esforariam para executar as promessas realizadas durante o processo eleitoral. Ao contrrio, uma vez eleito, os polticos teriam propenso a perseguirem seus interesses individuais. Em segundo lugar,

A teoria da escolha pblica a teoria que aplica os pressupostos e ferramentas da economia neoclssica para o estudo do mundo poltico.

existem divergncias entre os interesses dos polticos e dos burocratas. Segundo Niskanen (1971), o comportamento dos burocratas est, entre outros motivos, orientado pelos planos de carreira estabelecidos pelas regras da administrao pblica e pela possibilidade de captar recursos para sua organizao. Os polticos, neste sentido, enfrentam problemas em controlar a administrao dos servios pblicos e a implementao das polticas pblicas. Em terceiro lugar, se as complicadas conexes eleitorais entre cidados e polticos e as divergncias de interesses entre estes e as burocracias tm consequncias nefastas para o bem estar geral, a atuao de grupos de interesse bem organizados e suas capacidades de captura de renda no mercado poltico induzem polticas que lhes so benficas. O resultado lquido dessas diferentes caractersticas dos mercados polticos um processo decisrio pouco democrtico e racional (Brennan & Lomaski, 1993; Caplan, 2007), que geralmente favorece interesses especiais concentrados em detrimento da maioria difusa. A teoria da escolha pblica muito influente nos estudos das interaes polticas e na denncia de seus efeitos deletrios sobre a alocao dos recursos e o bem estar social. Sua crtica ao funcionamento dos mercados polticos representa uma condenao incisiva do papel do Estado e dos processos de formulao de polticas pblicas. Por esta razo, a teoria da escolha pblica teve um papel poltico importante nas dcadas de 1970/80 quando as crticas neoliberais ocuparam uma posio de destaques nos debates sobre a reforma do Estado e o desenvolvimento econmico. Coincidncia ou no, Buchanan foi agraciado pelo prmio Nobel de Economia em 1986.

As classes na formulao das polticas

A crtica da ao pblica no exclusividade dos cientistas sociais liberais. Os marxistas tambm desenvolveram argumentos para sustentar um exame crtico da formulao de polticas pblicas (Offe, 1975; Habermas, 1975). A apreciao marxista da formulao das polticas se baseia numa teoria do Estado que privilegia as relaes entre o Estado e a sociedade civil. Para sintetizar o ncleo do argumento dessa perspectiva numa frase pode-se dizer o seguinte: num quadro caracterizado pelas desigualdades e divises sociais, as polticas pblicas constituem um mecanismo de seleo e de legitimao dos grupos dos interesses sociais dominantes. Como destaca Skocpol & Amenta (1986) a perspectiva neo-marxista sustenta a tese de que os problemas sociais invocados na tomada de decises s podem se tornar problemas

pblicos se a resoluo dos mesmos serve aos interesses dos grupos dominantes. No limite, dado que o Estado pouco autnomo em relao a esses grupos, as boas intenes que parecem justificar diversas aes pblicas ocultam, na verdade, interesses sociais definidos. Alguns autores marxistas concedem maior autonomia ao Estado de modo que a formulao de polticas favorecendo e legitimando o processo de acumulao de capital se faz mais complexa e problemtica. Para Jessop (1990), por exemplo, o Estado um conjunto institucional estruturado historicamente pelas lutas estratgicas entre foras sociais. As aes do Estado, no entanto, no refletem fielmente interesses cristalizados, mas um espao de disputas onde se formam as estratgias de diferentes grupos sociais. Nesse contexto a formulao de polticas tende a refletir os projetos hegemnicos vitoriosos e a legitim-los de uma forma ou outra. Ward (1989) avana uma tese que se funda na relao entre Estado e mercado. Para este autor as dinmicas das polticas e dos mercados evoluam de forma conjunta. Deste modo as polticas se adaptam as mudanas nos mercados da mesma forma que estes se adaptam a mudanas destas. Assim sendo, muito provvel a divergncia entre as intenes da poltica e suas conseqncias. Essas anlises podem proporcionar fundamentos para justificar ou criticar a ao pblica e, neste sentido, lanam luzes sobre dimenses criticas da legitimidade das iniciativas do governo e dos poderes pblicos. A anlise que pretendemos desenvolver retoma vrios argumentos destacados anteriormente. No entanto, este trabalho est menos preocupado em responder a questo do porque da ao pblico e de seus resultados. Seu foco est mais em entender como se formula a poltica, como so implementados os programas e como a formulao e implementao da poltica impactam os resultados da mesma. O recorte analtico que sustenta nosso estudo do PNPB d destaque aos atores envolvidos na formulao das polticas pblicas e as restries institucionais que estruturam os padres de interao. Pretende, notadamente, entender: 1) as caractersticas dos atores e seus comportamentos; 2) o contexto institucional e seu impacto sobre a estrutura de interao dos agentes e; 3) a dinmica poltica e econmica e se suas conseqncias sobre a evoluo das variveis institucionais e das estratgias dos atores.

Modelo interpretativo: atores, situaes e dinmica institucional

O modelo interpretativo utilizado procura incorporar as idias e ferramentas analticas da abordagem institucional das polticas desenvolvidas por autores como E. Ostrom (2003, 2005), A. Schmid (2004) e outros. Sua estrutura analtica est sintetizada na figura 1 e pode ser compreendido da seguinte maneira: uma poltica pblica um processo coletivo que institucionaliza relaes de interdependncia entre diversos atores com o objetivo de mudar o estado do mundo. Uma poltica pblica, neste sentido, depende no somente de restries constitucionais, tecnolgicas e biofsicas como das preferncias e crenas dos agentes que interagem ao longo do tempo. Portanto, nessa estrutura analtica, os atores e os padres de interao que caracterizam a situao de interdependncia da formao da poltica so as principais variveis para analisar a evoluo da poltica e seus resultados. Mais precisamente, supe que os efeitos distributivos e alocativos da poltica pblica devem ser analisados como conseqncias muitas vezes inesperadas da ao (ou inao) dos atores e das regras formais e informais que estruturam suas interaes. Por fim, o modelo interpretativo sustenta que a inadequao dos resultados aos objetivos esperados assim como os processos de learning by implementing so fontes de importantes mecanismos de feedback sobre as preferncias e crenas dos atores, as regras que enquandram suas interaes e, em certos casos, as variveis exgenas como a tecnologia e o aparato constitucional. Uma primeira observao que pode ser feita que se trata de uma estrutura bastante geral. Supe-se, portanto, certa comensalidade entre o PNPB e traos comuns ao conjunto das polticas pblicas. No entanto, no pretende identificar alguns conjuntos de regras e estratgias que sejam comuns a toda e qualquer poltica Ao contrrio, pretende relacionar as incertezas inerentes a ao coletiva organizada, a complexidade das

polticas implementadas e as relaes de poder com as regras do jogo que definem as oportunidades e os custos enfrentados pelos atores, a distribuio dos seus direitos de decises e a natureza de seus problemas de coordenao 2. Cabe, alm disso, ressaltar que esta abordagem no ignora o papel dos condicionantes estruturais da poltica, isto , o papel das regras constitucionais, das
2

Neste sentido, aderimos a perspective de Heclo (1974, 3056) para quem Politics finds its sources not only in power but also in uncertainty men collectively wondering what to do Governments not only power they also puzzle. Policy making is a form of collective puzzlement on societys behalf; it entails both deciding and knowing Much political interaction has constituted a process of social learning expressed through policy

ideologias, dos valores ticos, das desigualdades sociais, dos perfis demogrficos, do estado da arte em cincias e tecnologias, dos custos de acesso a tecnologia ou ainda das restries ambientais. Os condicionantes externos proporcionam um ambiente poltico, social e tecnolgico mais ou menos propenso a formulao de uma dada poltica, todavia, no determinam os comportamentos dos atores nem o formato institucional e a dinmica a poltica apresentar. Nesse sentido, so insuficientes para entender a formulao das polticas em geral. Uma segunda observao deve ser feita. Considerar a formulao das polticas como uma ao coletiva organizada e de natureza incerta no o mesmo que acreditar que as consequncias das polticas so sistematicamente negativas. So incertas porque as arenas so complexas, porque os comportamentos dos atores dependem de uma pluralidade de motivaes, porque a coordenao das aes complicada ou porque as dinmicas produzem consequncias no intencionais. Se o desempenho de uma poltica depende do tipo de situao de interdependncias criada por atores heterogneos, pelas regras que estruturam suas relaes e pelos processos de aprendizagem desenvolvidos no tempo da ao bastante improvvel que seus resultados sejam idnticos a aqueles esperados inicialmente. Em nmeros casos, as conseqncias das polticas sero provavelmente surpreendentes. Por isso, optamos por uma perspectiva que privilegia a compreenso dos mecanismos e fluxos de eventos que engendram conseqncias no esperadas da ao pblica. Diferentemente da noo de consequncias no intencionais, a de efeitos inesperados no implica que toda ao pblica desnecessria como advogam os liberais e conservadores que consideram que qualquer consequncia no intencional piora a situao inicial dos agentes. Traduz somente duas ideias. Primeiro de que baixa a probabilidade de que os resultados de uma poltica pblica sejam prximos das intenes iniciais. Segundo, de que as condies que levaram a resultados surpreendentemente positivos ou negativos s tm sentido a posteriori. Colocado desta forma, as conseqncias no intencionais das polticas pblicas so fontes de aprendizagem e mecanismos de reviso das crenas e preferncias. Com base nessas observaes, podemos agora apresentar os principais componentes do quadro interpretativo que sustenta a anlise da formulao do PNPB. Iniciamos estabelecendo algumas consideraes comportamentais no intuito de assentar uma base analtica que auxilie no entendimento das escolhas dos atores. Segue com uma sistematizao dos principais elementos da anlise institucional desenvolvida, entre

outros, por Ostrom (2003, 2005) e Schmid (2004). Considere-se que as abordagens institucionais desenvolvidas por estes diferentes autores permitem um entendimento apropriado das situaes de interdependncias que caracterizam a formulao das polticas. Por fim, apresentam-se algumas rpidas consideraes sobre os processo que relacionam a estrutura institucional, os comportamentos dos atores e os resultados da poltica.

Figura 1: quadro de Anlise Institucional (adaptado: Ostrom, 2005; Schmid, 2004)

VARIVEIS ESTRUTURAIS SOCIAL ARENA ATORES - Preferncias, Crenas - Vieses - Recursos RESULTADOS DISTRIBUTIVOS - Perdedores e ganhadores. - Poder FEEDBACK - Ajuste - Reviso - Auto reforo - Aprendizagem - Causao Cumulativa

CONSTITUCIONAL

TECNOLOGIA INTERAES - Cooperao - Conflitos

BIOFSICO

Consideraes comportamentais

Antes de entrarmos no modelo interpretativo aqui proposto, introduziremos algumas consideraes sobre os comportamentos dos atores envolvidos na poltica. Os modelos de economia poltica supem em geral que os agentes procuram maximizar seu interesse pessoal seja ele relacionado com motivos egostas ou altrustas. Como observa Ostrom (2000), essa caracterizao dos comportamentos humanos pode ser bem sucedida para explicar as decises tomadas em contextos competitivos, onde os mecanismos de seleo eliminam os comportamentos que no seguem um principio de maximizao. Mas esses modelos estreitos da teoria da ao racional so ineficazes para entender ou prever os comportamentos quando o contexto de interdependncia se distancia do ideal dos mercados e eleies competitivos. Para a cientista poltica, essa modelizao dos comportamentos deve ser substituda por uma teoria da racionalidade limitada (Simon, 1958) que concebe as condutas humanas de forma complexa e dinmica, sujeitas a erros grosseiros e que buscam fazer o melhor que podem na

situao onde se encontram. Decises timas no so irrealistas devidos somente racionalidade limitada que caracteriza as capacidades cognitivas dos atores, mas tambm pelo fato de que estes cometem erros e fazem julgamentos tendenciosos porque escolhem as informaes mais disponveis, em vez das mais proveitosas (Kahneman & Tversky, 1984; Tversky & Shafir, 2004). Os trabalhos dos psiclogos e economistas comportamentais mostram, por exemplo, que as decises dos indivduos tende ancorar-se num conjunto restrito de informaes (ou traos bsicos) de modo. Alm disso, muitas vezes, as escolhas das pessoas se baseiam mais no que outros agentes fazem do que em uma cuidadosa anlise dos custos e benefcios. Esta propenso acaba produzindo efeito manada (Thaler & Sustein, 2008; Akerlof & Shiller, 2009). O otimismo ou a confiana excessiva representam outros os vieses recorrentes na tomada de deciso (Thaler & Sustein, 2008; Akerlof & Shiller, 2009). Escolhas irracionais (do ponto de visto terico) decorrem tambm do desconto hiperblico que exprime a preferncia dos indivduos por ganhos imediatos (Elster, 2009). De maneira geral, o reconhecimento dos vieses cognitivos importante para entender o comportamento dos atores, uma vez que a formulao das polticas no pode ser analisada simplesmente pela tica de maximizao sob restries, sejam elas materiais, monetrias ou legais. Como nota Schmid (2004), os vieses cognitivos tm implicaes sobre o comportamento dos juzos, jris e cidados e, tambm, dos polticos, membros de equipes de governos, grupos de interesses, sindicatos etc. Alm de levar em conta os problemas cognitivos que afetam geralmente as decises individuais, existe tambm a necessidade de se adotar uma perspectiva para lidar com os atores coletivos, como ministrios, associaes empresariais ou movimentos sociais. Incorpora-se neste framework o ponto de vista que transpe s organizaes o tipo de pressuposto analtico racionalidade limitada, vieses cognitivos, etc. adotado para os atores individuais. No entanto, no caso dos atores coletivos, necessrio aceitar uma verso mais frouxa dessa perspectiva. As estratgias de uma organizao dependem geralmente do tipo de cultura organizacional, das regras de deciso interna ou das caractersticas da coalizo que a governa. Por exemplo, um rgo do governo a cargo da implementao de uma poltica ter provavelmente estratgias bastante estveis frente s oportunidades e ameaas que apareceram no decorrer do processo de formulao de polticas caso seja caracterizado por valores e expectativas partilhadas por seus diferentes membros. Uma forte cultura

interna, no entanto, tender a favorecer o status quo e o fortalecimento de narrativas auto-justificativas que enviesam o envolvimento do ator na formulao da poltica. Diferentemente, uma organizao formada por interesses e valores distintos, e na qual a tomada de deciso se baseia na regra da maioria, dificilmente poder adotar estratgias coletivas crveis e estveis. A qualidade da implementao da poltica ser provavelmente comprometida ou exigir recursos substanciais para as tarefas de coordenao e monitoramento das atividades. J que as caractersticas dos atores individuais e coletivos influenciam seu comportamento so variveis importantes da formulao da poltica. Representam caractersticas que importa incorporar a anlise da situao de interdependncia e as formas de coordenao que impactam e a mudam a formulao da poltica.

Situao e estrutura de interdependncias

A anlise das situaes de interdependncia que caracterizam a formulao de polticas pblicas um esforo para abordar a complexidade da ao coletiva. Esse atributo das polticas faz dela um objeto que por definio de difcil enquadramento analtico. Tomemos, por exemplo, o caso das situaes de interdependncias estratgicas tais como aquelas elaboradas pela teoria dos jogos, um dos arcabouos tericos que mais avanou na formalizao das interdependncias humanas. Um jogo na sua forma mais simples caracterizado por dois jogadores, algum tipo de regra e um conjunto de informaes sobre os ganhos ou perdas dos respectivos jogadores. Representa, nesse sentido, uma situao de interdependncia na qual os jogadores elaboram estratgias que levam em conta as regras, as conseqncias de suas escolhas e as estratgias dos outros. A teoria dos jogos oferece interessantes insights para a anlise das polticas. A produo de bens pblicos ou comuns uma das razes bsicas da existncia de polticas. Estes bens, contudo, caracterizam-se por terem acesso aberto a todos. Assim sendo, um individuo racional, tal como o concebe a teoria da deciso, no teria interesse individual em investir na produo desse bem coletivo, embora isso pudesse ser importante para ele. Se isso se confirma, o resultado provvel ser um nvel de produo de bens coletivos inferior ao que considerado socialmente til. Para Ostrom (2005), este dilema social tem um carter geral. O modo como a diversidade das polticas se apresenta ao cientista social reflete as diferentes solues que os homens elaboraram

para lidar com esses dilemas sociais. O ponto de partida do arcabouo terico desenvolvido por Ostrom e seus colegas do Workshop in Political Theory and Policy Analysis combina o arcabouo neoinstitucionalista com idias da teoria dos jogos. A problemtica da anlise institucional corresponde a uma reflexo sobre os dilemas sociais, cujo arqutipo o jogo do dilema do prisioneiro. Este formaliza uma situao em que existe um conflito entre os interesses individuais e coletivos. Para entender a relao entre dilema social e suas diferentes solues, importante desenvolver ferramentas analticas capazes de relacionar os comportamentos dos atores e a situao de interdependncia na qual tomam suas decises. Com efeito, os comportamentos dos atores so sujeitos a vieses cognitivos. Alm disso, as experincias para testar de maneira muito controlada os dilemas sociais como o jogo do bem pblico ou dos recursos comuns mostraram que os indivduos raramente seguem as aes previstas pela teoria da escolha racional. Nesse tipo de experincias, os indivduos parecem seguir algum tipo de regras de reciprocidades ou ticas, ou seja, se orientam em funo de motivaes sociais (Fehr & Gachter, 2000). Todavia, as mesmas experincias podem apresentar resultados diversos se os participantes so diferentes, se algumas informaes so introduzidas ou se a comunicao possvel ou no. Deste modo, so bastante sujeitas a situao criada pelos pesquisadores e difcil generalizar seus resultados. De maneira geral, deve-se reconhecer que a complexidade da formulao de polticas pode ser uma restrio ao tratamento puramente formal ou experimental desse tipo de ao coletiva. No entanto, possvel partir da problemtica dos dilemas sociais para elaborar um quadro de anlise (framework) capaz de proporcionar uma ferramenta de analtica adequado ao tratamento da polticas pblicas. Ostrom, por exemplo, desenvolveu o Institutional Analysis and Development Framework cujo pressuposto a existncia de um conjunto de elementos (Box 1) comuns a toda situao de interdependncia (action situations). Segundo a cientista poltico americana, a combinao desses elementos estabelece as bases de uma anlise institucional das polticas. Nesta, os atores, suas posies e seu acesso as informaes representam variveis independentes. Assim, diferentes combinaes destes elementos resultam em polticas distintas. Uma poltica, por exemplo, que envolve poucos atores, todos bem informados, interessados nos possveis ganhos dessa poltica e com acesso privilegiado ao processo decisrio ser diferentes de uma poltica com muitos atores com poucos conhecimentos das aes permitidas, com baixo controle dos efeitos negativos da poltica.

Box 1: elementos bsicos da Anlise Institucional de Ostrom 1. Os participantes da situao, i.e., o nmero de atores (muitos/poucos) seus atributos (individuais/coletivos), seus recursos (importantes/insignificantes) e atributos (por exemplo, velho/jovem); 2. As posies na situao, i.e., as funes desempenhadas pelos participantes e a sua hierarquia (relator de uma comisso, rgo administrativo a cargo da execuo da poltica, grupos de presses que realizam atividades de lobbying, organizao no governamental que monitora intervenes pblicas, etc.). 3. Um conjunto de aes permitidas, i.e., o conjunto de alternativas possveis dadas s restries de ordem tecnolgica ou institucional. 4. Os resultados potenciais, i.e., as oportunidades e os efeitos possveis envolvidas nas aes dos participantes assim como os processos que relacionam aes e suas consequncias. 5. O grau de controle sobre as decises, i.e., o conjunto de probabilidades que uma ao afeta os resultados potenciais. 6. As informaes sobre a situao, em particular, as informaes a respeito dos recursos em jogo, os ganhos potenciais, os demais jogadores, etc. 7. Por fim, os custos e benefcios, i.e. os custos e benefcios esperados de cada conjunto de aes.
Fonte: Ostrom (2005)

As regras

Na perspectiva da anlise institucional das polticas, as regras so, ao lado dos atores, uma varivel chave do processo de formulao das polticas. Para Ostrom, os padres de interao so fundamentados em regras que os atores usam para dar ordem suas relaes. No quadro da anlise institucional, as regras devem ser entendidas como meios de prescrever, proscrever ou permitir certos comportamentos. Nas arenas decisrias, as regras desempenham uma srie de funo: 1) elas criam posies; 2) instituem como os participantes adquirem ou deixam suas posies; 3) estabelecem o

leque de aes requeridas, permitidas ou proibidas e; 4) elencam os resultados requeridos, permitidos ou proibidos. As regras, nesse sentido, estruturam os incentivos postos pela situao na qual interagem os atores e uma mudana nas regras altera as relaes de interdependncias. Essa caracterstica das regras a saber, suas possveis mudanas representa um aspecto importante da anlise institucional. Mudanas nas regras de uma poltica, por exemplo, afetam a posio dos participantes, incluem ou excluem alguns atores, alargam ou diminuem o escopo dos resultados possveis, modificam a estruturam dos direitos de deciso e alteram o valor dos conhecimentos e informaes. Nesse sentido, mudanas nas regras afetam os custos e benefcios esperados dos atores envolvidos na poltica. No intuito de elaborar um arcabouo terico capaz de dar conta da diversidade das estruturas institucionais Crawford e Ostrom (1995) lanam mo de uma sintaxe geral das regras (Attributes, Deontic, Aim, Conditions, Or Else ou ADICO). Segundo as autoras, existem cinco componentes bsicos da sintaxe institucional. O primeiro elemento relaciona-se com o conjunto de atributos (Attributes) que estabelecem os grupos de atores afetados por uma estrutura institucional (conjunto de regras). Polticas de promoo da agricultura familiar, por exemplo, elaboram os critrios dos beneficirios do programa. O segundo componente (Deontic) distingue os aspectos prescritivos e consiste em operador lgico do tipo pode, deve ou no deve. Uma poltica ambiental pode estabelecer, por exemplo, que as emisses de gases dos automveis no devem ultrapassar certos nveis de poluentes. O objetivo ou a inteno (Aim) representa um elemento central das regras. Institui a relao entre uma ao ou os resultados e os aspectos prescritivos das regras. No caso da poltica ambiental para a poluio atmosfrica das cidades, relaciona a melhoria do ar ou as mudanas na gasolina e na tecnologia dos automveis com as determinaes institudas. No entanto, a operacionalizao dos objetivos e intenes depende das condies (Conditions) em que se aplicam. A poltica ambiental pode se aplicar aos carros individuais em grandes cidades, mas no aos caminhes e motocicletas ou pode ser valida para qualquer tipo de veculos, seja ele grande ou pequeno. Por fim, a sintaxe institucional compreende um componente associado ao no cumprimento das regras (elemento Or Else). Assim, os automveis que no se adquam aos objetivos da poltica ambiental correm o risco de serem multados. Um ponto que vale a pena ressaltar que alm de regular os comportamentos, as regras atribuem direitos de decises a diferentes atores. Ou seja, as regras (formal ou

informal) autorizam certos atores a tomarem decises num contexto particular. Numa situao de interdependncia, direitos de decises so fontes de poder e a alocao destes tem impactos distributivos. Regras que delegam a uma agncia regulatria a regulao de um setor alocam direitos de decises a uma instituio particular. Num contexto em que as aes da agncia tm credibilidade, as crenas e preferncias dominantes na agncia tero um impacto significativo no processo de formulao da poltica. Da mesma forma, se as decises da agncia impactam fortemente os interesses dos demais atores envolvidos, a agenda desta ser privilegiada no processo decisrio. Simetricamente, isso no ocorrer quando as decises da agncia tm baixa credibilidade ou quando os demais atores envolvidos na poltica dependem pouco de sua atuao institucional. Nesse caso, a agncia ter pouco poder de influenciar a formulao da poltica. Em suma, na situao de interdependncia que caracteriza a formulao da poltica, o poder de cada ator, depende fundamentalmente das regras que alocam os direitos de decises e de como essa distribuio influencia o contedo e o grau de dependncia mtua dos atores da poltica.

A dinmica institucional e seus processos

Em conjunto, esses componentes definem a sintaxe bsica das regras que estruturam as situaes de interdependncias nas quais esto envolvidos os atores. Permitem, em particular, delinear a estrutura de interao a partir da anlise do posicionamento dos atores e de suas relaes ou tipos de transaes assim como da distribuio dos direitos de deciso e, dessa forma, do papel dos atores com poder de veto (Tsebelis, 1998). Uma estrutura institucional que permite a participao de redes de atores com recursos semelhantes e avaliaes convergentes dos resultados da poltica, proporciona um padro de interao diferente daquele que estimula o envolvimento de redes com recursos assimtricos e avaliaes divergentes. Alm da questo da governana, a anlise das situaes de interdependncia da ao pblica precisa tambm entender como a estrutura institucional (conjunto de regras) estabelece os espaos de possibilidades e de oportunidades para os atores, ou seja, os diferentes incentivos com os quais se confrontam. Uma poltica marcada por interesses concentrados e outros difusos e por fortes relaes entre os primeiros e a burocracia, como grande parte das polticas agrcolas dos pases industrializados, no proporciona os mesmos incentivos que aqueles associados a uma poltica caracterizada pela concorrncia entre diversos

atores com direitos de decises equivalentes. A capacidade da estrutura institucional em afetar as oportunidades dos atores e seus comportamentos tem, portanto, um efeito sobre a formulao da poltica. Para Schmid (2004) o desempenho de uma poltica antes de tudo o problema de saber quem recebe o qu. O foco da anlise institucional das polticas, nesse sentido, reside em grande parte na compreenso dos processos que relacionam os padres de interaes com a dinmica da ao pblica. A estrutura institucional, em particular, afeta os custos dos participantes na medida em que a atribuio de direitos a um grupo de atores representa um custo para outros. Um programa de construo de hidreltrica outorga direitos vrios atores (polticos, equipes de governo, empresrios, etc.), mas compromete os interesses de outros (populaes locais, diversos movimentos sociais, etc.). A compreenso dos processos dos resultados e da dinmica da ao pblica abrange tambm questes relacionadas com as relaes de poder. A construo da hidreltrica pode ser redimensionada ou comprometida caso as partes atingidas pela poltica dispuserem de capacidades de ao suficientes (recursos polticos, tecnolgicos, etc.). Este processo induzir mudanas na arena decisria, provocando possivelmente um ajuste nas expectativas individuais e coletivas e uma reviso das regras. Os processos de aprendizagem que resultam dessa dinmica representam outros aspectos fundamentais da formulao das polticas. Partes afetadas pela construo da hidreltrica, mas que no tinham capacidades de aes apropriadas, podem aprender novas formas de mobilizao e aes de contenes polticas. O governo pode tambm aprender a criar espao de deliberao que melhoram a qualidade e a legitimidade da poltica. A implementao da poltica pode tambm induzir o nascimento de rotinas organizativas que poupam tempo e beneficiam a coordenao das tarefas, melhorando a eficcia geral da ao pblica. Alm disso, a fase de implementao pode necessitar a criao de algum dispositivo para mediar conflitos de natureza cultural, poltica ou econmica. O desempenho da poltica, nesse caso, ter um efeito sobre a arena decisria e os padres de interaes. razovel generalizar esta observao e dizer que existem intensas relaes de interdependncias entre os padres de interaes que caracterizam as arenas decisrias e o desempenho da poltica. Num plano mais amplo, o sucesso, o fracasso ou, melhor dizer, os problemas de uma poltica podem alterar alguns parmetros dos condicionantes externos. Por exemplo, o sucesso das polticas de modernizao da agricultura reforou os pacotes tecnolgicos adotados e os direitos de deciso de alguns dos grupos de atores. Em

outras palavras, a dinmica dessa poltica promoveu no somente processos de replicao e imitao institucional como beneficiou certos grupos sociais. Outros exemplos mostram que dificuldades insuspeitadas podem estimular a criatividade dos atores e lev-los a solues, elas mesmas no antevistas. Hirschman (1963) observou processos desse tipo na implementao de diversos projetos de desenvolvimento na dcada de 1960. Segundo as observaes de Hirschman, a dinmica dos programas pblicos dependia das solues encontradas para remediar problemas inicialmente ignorados devido tendncia dos planejadores em basear suas avaliaes ancoradas num conjunto restrito de informaes e suas dvidas a respeito do conjunto de solues possveis e alcanveis. Problemas de natureza biofsica como a qualidade da matria prima, por exemplo, podem levar os atores a encontrarem ou desenvolverem novas solues. Se os atores forem comprometidos com o programa e os conflitos administrveis, algum tipo de soluo ser provavelmente encontrada, seja ela tecnolgica, poltica ou econmica. Este foco nos processos est associado questo da co-evoluo das estruturas institucionais e dos comportamentos dos atores e, de maneira mais geral, a mudana e a evoluo da ao pblica. A seguir, procura-se entender o processo de formulao do Programa Nacional de Produo e Uso de Biodiesel a luz do quadro analtico aqui esboado. Antes de prestar ateno aos atores e aos impactos da dinmica institucional sobre seus comportamentos e suas interaes, apresenta-se um breve histrico do PNPB no intuito de proporcionar um panorama dinmico da poltica pblica, dos dilemas e problemas que ela enfrenta, delineando os grandes traos do contexto dinmico no qual se formam as interdependncias dos atores e se estruturam suas relaes.

BREVE HISTRICO DO PROGRAMA

O Contexto energtico e as origens do PNPB

As origens do biodiesel remontam a inveno do motor com ignio por compresso desenvolvido pelo engenheiro alemo Rudolf Christian Karl Diesel no final do sculo XIX. J nas dcadas de 1930 e 1940, e durante a segunda guerra mundial, leos vegetais puros foram usados em motores com ignio por compresso. No entanto, os avanos tcnicos na prospeco e explorao de petrleo, o aumento da escala no transporte e no refino e a concomitante diminuio dos preos relativos da gasolina e do diesel mineral determinaram o crescimento da importncia relativa do petrleo e seus derivados na matriz energtica e desincentivaram tecnologias relacionadas a fontes energticas renovveis durante grande parte do sculo XX. Essa situao comeou a mudar a partir de 1973 quando eclodiu o primeiro choque do petrleo. O carter imprevisto desse evento e a sbita visibilidade da excessiva dependncia da matriz energtica global das energias fsseis motivaram a implementao de programas e polticas para o desenvolvimento de fontes energticas alternativas s fsseis em todo o mundo. No Brasil, por razes tanto polticas como econmicas e tecnolgicas, privilegiou-se estimular o desenvolvimento do etanol como alternativa ao petrleo. O emprego sistemtico do lcool proveniente da cana-de-acar como combustvel teve seu marco em 1975 quando foi lanado o Programa Nacional de lcool (Prolcool)3. No contexto da poca, tratava-se de produzir lcool anidro para ser adicionado gasolina automotiva numa proporo de 17%. Com o segundo choque do petrleo em 1979, comea a segunda fase do Pro-lcool, com metas mais ambiciosas. Neste mesmo perodo, apareceram tambm projetos relacionados com a produo de biodiesel. Na Universidade Federal do Cear, por exemplo, foi montado o Ncleo de Fontes No Convencionais de Energia. frente do NFCE, em 1980, Expedito Jos Parente patenteou o primeiro biodiesel brasileiro. Algumas experincias com energia proveniente da biomassa foram realizadas pelo Instituto Nacional de Tecnologia (INT)
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A produo de lcool combustvel a partir da cana teve origem antes da segunda guerra.

que tinha como uma de suas metas buscar substitutos nacionais para os derivados de petrleo. Nesta mesma poca este instituto juntamente com o Instituto de Pesquisas Tecnolgicas IPT, a Comisso Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira CEPLAC e a Petrobras realizaram o Levantamento das Necessidades Atuais e Futuras da

Substituio de Matrias Primas e Insumos Bsicos de Origem Fssil (petrleo e carvo mineral) por Produtos Naturais Renovveis" que ao final de seus trabalhos identificou os leos vegetais como a melhor alternativa para a substituio dos derivados do petrleo. De forma paralela, em 1980, criado o Programa Nacional de leos Vegetais para Fins Energticos - Proleo Resoluo 7/1980 - com o objetivo de promover a substituio de at 30% de leo diesel mineral apoiado na produo de soja, amendoim, canola e girassol. O programa, contudo, teve pouco tempo de existncia. Nesta mesma poca a Secretaria de Tecnologia Industrial do Ministrio da Indstria e Comrcio (STI/MIC) desenvolveu e lanou o Programa Nacional de Alternativas Energticas Renovveis de Origem Vegetal que originou o Programa OVEG que tinha objetivo de comprovar a viabilidade tcnica do uso dos leos vegetais em motores ciclo diesel e que reunia como seus mentores institutos de pesquisas, rgos tcnicos do governo federal, fabricantes de motores, fabricantes de leos vegetais e empresa de transportes. Em 1984 foi lanado o dendiesel. O programa, contudo, enfrentou inmeros problemas com relao ao seu funcionamento. Com a reduo substancial dos preos do petrleo ao longo da dcada de 1980, o desenvolvimento do biodiesel tornou-se pouco atrativo, sobretudo, num quadro macroeconmico dominado pela questo fiscal e pouco inclinado em proporcionar recursos e incentivos para um projeto embrionrio. Com os preos do petrleo relativamente estveis e em nveis atraentes durante boa parte dos anos 1980 e 1990, as presses econmicas que haviam induzidas esforos concentrados na busca de soluo aos problemas de insegurana energtica abrandaram. Mas a sensao de segurana relativa vivenciada nas economias mais industrializadas no durou muito tempo. A partir do final da dcada de 1990, questes relacionadas ao aquecimento global e uma maior preocupao mundial em torno da questo ambiental colocaram novamente as fontes de energia fsseis no centro da agenda poltica internacional. Alm disso, nos anos 2000 o comportamento dos preos passou a ser voltil e orientado para cima, refletindo tanto os custos de acesso as reservas petrolferas quanto a situao geopoltico bastante instvel das principais zonas de extrao do petrleo, o tudo alimentado mercados financeiros especulativos e demasiadamente

confiante (Akerlof & Shiller, 2009). No de se estranhar que, nesse contexto histrico, as bioenergias foram acolhidas com empolgao e esperana pela comunidade internacional. Essas formas de energias, com efeito, pareciam oferecer uma alternativa crvel aos combustveis fsseis responsveis pela produo de gases de efeito estufa e objetos constantes de tenses geopolticas. Muitos pases incorporaram a questo dos biocombustveis na sua agenda energtica. No caso do Brasil, o entusiasmo a respeito dos biocombustveis foi sustentado pela experincia do Pro-Alcool, uma poltica que confirmava o bem fundado das polticas de bioenergias e que fornecia uma narrativa bastante complacente para vrios setores influentes do governo e da sociedade civil. Confiante na sua capacidade de formular polticas de promoo de biocombustveis e estimulado pelo ambiente externo, o governo brasileiro decidiu replicar o Programa Nacional de lcool, mas desta vez com o objetivo de substituir parte do leo diesel. Alm desse contexto mais geral, algumas iniciativas recolocaram o biodiesel na agenda de discusso sobre combustveis alternativos viveis. Em Curitiba, uma frota de vinte nibus funcionou com uma mistura de 20% de ster de soja ao diesel durante trs meses em 1998. Essa experincia coordenada pelo Instituto de Tecnologia do Paran (TECPAR) mostrou que no havia problemas tcnicos para o uso de biodiesel. O Programa de Produo de Biomassa Energtica em Assentamentos do INCRA na Amaznia em Micro e Pequenas Propriedades Rurais (PROBIOAMAZON) representou tambm um importante passo na trajetria de institucionalizao do biodiesel como combustvel alternativo. No entanto, o Programa Brasileiro de Biocombustveis (Probiodiesel) lanado em 2002 e coordenado pelo MCT foi sem dvida o grande marco no desenvolvimento do biodiesel brasileiro. Oriundo de um amplo trabalho realizado pela Rede Nacional de Biocombustveis o programa se destacava pela mobilizao de um amplo conjunto de organizaes e instituies de grandes portes, tais como o INT, TECPAR, LACTEC, IPT, CENPES, UNICAMP, USP, UESC, UFPR, UFCE, UFRJ, COPPE, UFRGS, IME, CTA, ANFAVEA, ABIOVE, SINDIPEAS, as empresas BOSCH e DELPHI, a AEA, SINDICOM, ALCOPAR, SINDALCOOL, UNICA, ANP, PETROBRAS, IBAMA, FGV etc4. Os principais argumentos avanados para a implementao do programa
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O Instituto Nacional de Tecnologia (INT), o Instituto de Tecnologia do Paran (TECPAR), o Instituto de Tecnologia para o Desenvolvimento (LACTEC), o Instituto de Pesuisas Tecnolgicas (IPT), o Centro de Pesuisa Petrobras (CENPES), a Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), a Universidade de So Paulo (USP), a Universidade Estadual de Santa Cruz (UESC), a Universidade Federal do Paran (UFPR), Universidade Federal do Cear (UFCE), Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ, o

eram: 1) diminuir a dependncia dos derivados do petrleo; 2) a criao de novos mercados para oleaginosas; 3) o crescimento da demanda global por combustveis alternativos e; 4) a reduo das emisses de gs carbnico. Nesta ocasio, a poltica pblica foi desenhada tendo em vista to somente o desenvolvimento das cadeias de cana-de-acar e de soja, sendo as metas do programa para o primeiro ano resumida em permitir a viabilidade e a competitividade tcnica, socioambiental e econmica do biodiesel de ester etlico (etanol + soja) at 2003. A partir de ento, numa segunda etapa que iria at 2005, seriam includas outras rotas tecnolgicas e oleaginosas, que acabaram ficando num segundo plano. O mercado do novo combustvel representava uma alternativa para o leo de soja, na poca considerado um subproduto do farelo, e pouco valorizado no mercado internacional. Era assim uma possibilidade de ampliar a produo da oleaginosa e a exportao de farelo e, ao mesmo tempo, encontrar novo mercado, mais valorizado, para o leo de soja. A eleio de Luiz Incio Lula da Silva presidncia no final de 2002 determinou a reformulao completa do Probiodiesel, e a incorporao ao lado da questo energtica e da eficincia, da preocupao com a incluso social, um dos pilares da estratgia do novo governo. Confiante na possibilidade de estabelecer novas bases para uma poltica de biocombustvel e na sua capacidade de controlar a implementao da poltica, a nova equipe de governo incorporou novas diretrizes e ideias modificando toda a a estrutura institucional da poltica de biodiesel. Com o objetivo de conduzir a reformulao do programa, em 2003 institudo um Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) artigos 1o e 4o do Decreto Presidencial de 2 de julho de 2003. Sua principal atribuio era apresentar estudos sobre a viabilidade de utilizao de leo vegetal, neste caso de biodiesel, apresentando inclusive as aes necessrias para viabilizar sua utilizao. A gesto da poltica de biodiesel passa do Ministrio de Cincia e Tecnologia para a Casa Civil, o que de certa forma refletia as
Instituto Alberto Luiz Coimbra de Ps-Graduao e Pesquisa de Engenharia (COPPE), Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), o Instituto Militar de Engenharia (IME), o Centro Tcnico Areoespacial (CTA), a Associao Nacional dos Fabricantes de Veculos Automotores (ANFAVEA), a Associao Brasileira das Indstrias de leo Vegetais (ABIOVE), o Sindicato Nacional da Indstria de Componentes para Veculos Automotores (SINDIPEAS), as empresas BOSCH, PETROBRAS e DELPHI, a Associao Brasileira de Engenharia Automotiva (AEA), o Sindicato Nacional das Empresas Distribuidoras de Combustveis e de Lubrificantes (SINDICOM), a Associao de Produtores de Bioenergia do Estado do Paran (ALCOPAR), a Unio da Indstria de Cana-de-Acar (UNICA), Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP), o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), a Fundao Getulio Vargas (FGV).

mudanas de preocupaes em torno do novo combustvel e o maior peso dado a este tipo de poltica na agenda poltica brasileira. O trabalho do GTI consistiu na promoo de um ciclo de audincias envolvendo universidades, produtores de biodiesel experimental, especialistas na rea, indstria automotiva, Abiove, Petrobras, CUT, movimentos sociais e sindicais vinculados agricultura familiar, indstria sucroalcooleira e fabricantes de equipamentos. O GTI publicou um relatrio final5 que foi o principal norteador das aes governamentais na institucionalizao de uma poltica para o biodiesel. No documento recomendavam a incorporao do novo combustvel na matriz energtica brasileira contemplando uma estrutura de oferta de oleaginosas diversificada, as distintas rotas tecnolgicas de produo industrial, a garantia de suprimento e qualidade do combustvel ao consumidor e que fosse, ao mesmo tempo, associado a instrumentos de promoo da incluso social da agricultura familiar (CAMPOS e CARMLIO, 2009). Nessa fase de estudos dos alcances potenciais do biodiesel, o Ministrio de Minas e Energia teve uma participao preponderante por seu conhecimento na rea de gesto energtica e da atuao da Petrobras com um projeto piloto de produo de biodiesel de mamona no Rio Grande do Norte. Usar o leo de mamona na produo de biodiesel representava a possibilidade de incentivar a gerao de renda, emprego e incluso social no Nordeste, contemplando diferentes interesses em seu instrumental. Alm do envolvimento da ministra Dilma Roussef e do secretrio executivo do ministrio de Minas e Energia, Maurcio Tolmasquin (um aluno do economista Ignacy Sachs, famoso por sua defesa dos biocombustveis), o projeto agradava o popular ministro da integrao Ciro Gomes. Para institucionalizar o programa, foi estabelecida por meio de um decreto em dezembro de 2003 a constituio da Comisso Executiva Interministerial, encarregada da implantao das aes direcionadas produo e ao uso de biodiesel como fonte alternativa de energia. Segundo o decreto, competia Comisso Executiva Interministerial: 1) coordenar a implantao das recomendaes constantes do Relatrio do Grupo de Trabalho Interministerial encarregado de apresentar estudos sobre a viabilidade de utilizao de leo vegetal biodiesel como fonte alternativa de energia; 2) elaborar, implementar e monitorar programa integrado para a viabilizao do

Relatrio Final do Grupo de Trabalho Interministerial Encarregado de Apresentar Estudos sobre a Viabilidade de Utilizao de leo Vegetal Biodiesel como Fonte Alternativa de Energia.

biodiesel; 3) propor os atos normativos que se fizerem necessrios implantao do programa; 4) analisar, avaliar e propor outras recomendaes e aes, diretrizes e polticas pblicas no previstas no Relatrio (Portal do Biodiesel, MNE). No mesmo decreto, instituiu-se um grupo gestor com objetivo de executar as aes operacionais e administrativas estabelecidas pela Comisso Executiva Interministerial. Dessa vez a coordenao foi vinculada ao Ministrio de Minas e Energias, ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), a Agncia Nacional do Petrleo (ANP), a Petrobras e da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), conformando um complexo arranjo institucional, mas limitado a apenas alguns atores. Durante o ano de 2004, o grupo gestor procurou elaborar diretrizes para o programa, aproveitando-se das informaes levantadas nos estudos anteriores. As informaes necessrias ao processo decisrio se concentravam em avaliar a viabilidade da produo e uso do biodiesel de mamona e outras oleaginosas, o potencial mercado de diesel, as oportunidades para insero do biodiesel e a definio da logstica de distribuio, o desempenho dos motores e os efeitos da adio de biodiesel ao diesel, a localizao de Plos de Produo de Biodiesel e a estruturao de modelo tributrio capaz de garantir competitividade ao novo combustvel. A partir do segundo semestre daquele ano, o Ministrio de Minas e Energia j informava que em breve, o governo federal iria autorizar a comercializao do biodiesel B2 (mistura de 2% de biodiesel vegetal ao leo diesel mineral) nos postos de abastecimento do pas. Para justificar a iminente deciso, Maria das Graas Foster, secretria executiva do Ministrio, garantiu na cerimnia de lanamento do 1 Caderno de Altos Estudos Biodiesel e Incluso Social, que o combustvel nacional no comprometeria o rendimento e a garantia dos motores. Com efeito, uma parceria entre a Universidade de So Paulo e a montadora francesa Peugeot comprovava que o biodiesel de soja podia ser usado em motores de alta tecnologia sem afetar rendimento. Alm dessa informao, necessria para a viabilidade tcnica do programa, estudos do ministrio destacavam o potencial econmico e social da produo e uso de biodiesel. A expectativa era que em 2005 a produo de biodiesel para atender ao percentual de mistura de 2% pudesse gerar mais de 150 mil empregos diretos e indiretos na agricultura familiar, por meio do fortalecimento das culturas de mamona, dend, babau, girassol e soja, entre outras oleaginosas. Os resultados dos estudos eram, portanto, encorajadores. No entanto, havia

incertezas quanto viabilidade econmica do programa na medida em que as pesquisas mostravam que os custos de produo de biodiesel eram superiores ao do leo extrado do petrleo. Alm disso, havia a incerteza de que os produtores de soja, mamona e dend preferissem vender a produo para a indstria alimentcia ou para o mercado externo de leos, inviabilizando a implementao do programa. Com a maior visibilidade desse tipo de problema, a agenda de discusso passou a concentrar-se na seleo e elaborao de instrumentos econmicos (linhas de financiamentos, subsdios e incentivos) que fossem capazes de viabilizar a oferta de biodiesel. Como essas questes envolviam dimenses distributivas e regulatrias, havia intensas presses polticas conflitantes com o objetivo de incluir o maior nmero possvel de beneficirios no escopo do programa. Por um lado, movimentos e representaes dos agricultores familiares buscavam garantir o espao da agricultura familiar e incluir no instrumento de regulao temas como assistncia tcnica, sementes e sistemas produtivos. De outro, as organizaes da cadeia de soja que haviam perdido sua posio estratgica com a reformulao do programa, iniciaram um trabalho de lobby com a expectativa de que os critrios e instrumentos institucionalizados levassem em conta seus interesses.

Institucionalizao do Programa Nacional de Produo e Uso de Biodiesel

No final de 2004, as principais decises foram tomadas e o Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel saiu do papel. Um primeiro passo foi dado em setembro de 2004, quando o governo editou a Medida Provisria 214 definindo o biodiesel e delegando competncias Agncia Nacional do Petrleo para a sua regulao. No final de novembro foi aprovado um programa de apoio financeiro aos investimentos em biodiesel pelo BNDES e publicado no Dirio Oficial a Resoluo 42, relativa a definio e normas do biocombustvel. Entre outros aspectos relevantes, a resoluo instituiu que o biodiesel s poderia ser comercializado pelos produtores, importadores e exportadores de biodiesel, assim como distribuidores de combustveis lquidos e refinarias. Alm disso, no intuito de harmonizar as normas brasileiras aos padres internacionais, determinou-se que as caractersticas do biodiesel seriam feitas mediante o emprego das normas da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), das normas internacionais American Society for Testing and Materials (ASTM), da International Organization for Standardization (ISO) e do Comit Europen de Normalisation (CEN).

O processo de institucionalizao culminou com o lanamento oficial pelo presidente da Repblica do Programa Nacional de Produo e Uso de Biodiesel (PNPB) no dia 6 de dezembro de 2004. O decreto 5.297 estabeleceu as definies das expresses Biodiesel e Produtor ou Importador de Biodiesel. Ao mesmo tempo, instituiu o Selo Combustvel Social (SCS) concedido pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) ao produtor de biodiesel que adquirisse matria-prima e assegurasse assistncia e capacitao tcnica aos agricultores familiares. Quadro 1 Comparao Modelo Tributrio do Diesel Mineral e do Biodiesel
Tributos Federais Agricultura Familiar, Norte, Nordeste e Semirido (com Mamona e Palma) ZERO INEXISTENTE Reduo de at 100% Agricultura Familiar de Forma Geral ZERO INEXISTENT E Reduo de at 68% R$ 0,07 Norte, Nordeste e Semi-rido (com Mamona e Palma) ZERO INEXISTENTE Reduo de at 31% R$ 0,151 Regra Geral (demais regies, formas de agricultura e matriaprima) ZERO INEXISTENTE R$ 0,22 (sempre inferior ou igual a do diesel mineral) R$ 0,218 Diesel Mineral

IPI CIDE PIS/PASE P e Cofins

ZERO R$ 0,07

R$ 0,148

TOTAL R$ 0,00 (por Litro) Fonte: MDA/MME

R$ 0,218

Para incentivar a efetivao do selo, o PNPB institucionalizou uma reduo das alquotas da contribuio para o PIS/PASEP e para a COFINS, com coeficientes diferenciados em funo da matria-prima, da regio de produo e do tipo de fornecedor (agricultura familiar ou agronegcio). Para completar o pacote de incentivos fiscais, o decreto 5.298 (de 06/12/2004) estabeleceu uma reduo da alquota do Imposto sobre Produtos Industriais (IPI) do biodiesel para 0 a partir de 1. de janeiro de 2005. A seguir apresentamos um quadro-resumo das alquotas (cf. Quadro 1).Para incentivar a efetivao do selo, o PNPB institucionalizou uma reduo das alquotas da contribuio para o PIS/PASEP e para a COFINS, com coeficientes diferenciados em funo da matria-prima, da regio de produo e do tipo de fornecedor (agricultura familiar ou agronegcio). Para completar o pacote de incentivos fiscais, o decreto 5.298 (de 06/12/2004) estabeleceu uma reduo da alquota do Imposto sobre Produtos Industriais (IPI) do biodiesel para 0 a partir de 1. de janeiro de 2005. A seguir apresentamos um quadro-resumo das alquotas (cf. Quadro 1). Institudo pela Instruo Normativa 01 de 5 de julho de 2005, o SCS foi resultado

de um intenso debate entre o governo, representado pelo MDA, e diferentes representaes nacionais da agricultura familiar brasileira, como Sindicatos de Trabalhadores Rurais, de Trabalhadores na Agricultura Familiar, Federaes filiadas Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag), Federaes filiadas a Federao dos Trabalhadores da Agricultura Familiar (Fetraf), Sindicatos ligados a Associao Nacional dos Pequenos Agricultores (ANPA) ou outras instituies credenciadas pelo MDA (Portal do Biodiesel). Ele passou a representar o componente de identificao concedido pelo MDA ao produtor de biodiesel que permitia-lhe participar dos leiles de compra da Petrobras. Entre os critrios da instruo normativa para o SCS, destacava-se a obrigatoriedade de que os produtores adquirissem percentuais mnimos de aquisies de matria-prima do agricultor familiar: 50% para a regio Nordeste e semi-rido, 30% para as regies Sudeste e Sul e 10% para as regies Norte e Centro-Oeste. Alm do estabelecimento de regras para obteno do selo e os leiles, ficava institudo que o produtor detentor do SCS deveria celebrar contratos prnegociados de compra e venda com agricultores familiares ou suas cooperativas agropecurias, de quem comprava matria-prima. Durante o lanamento do programa, o Presidente da Repblica ressaltou a dimenso de equidade do programa destacando que o programa est(ria) dirigido, num primeiro momento, para tentar resolver os graves problemas sociais de uma regio do Brasil que h muitos e muitos anos est(ria) esquecida. Por isso ns estamos(riam) privilegiando a mamona e a palma, por isso estamos(riam) privilegiando essa regio pobre do Nordeste e estamos(ramos) privilegiando as regies mais pobres do Norte do pas, (Valor Econmico, 07/12/2004).. No dia 13 de janeiro de 2005, o Presidente Lula sancionou a lei 11.097 (lei do biodiesel) relacionada introduo do biodiesel na matriz energtica nacional. Nesta, o biodiesel foi definido como o biocombustvel derivado de biomassa renovvel para uso em motores a combusto interna com ignio por compresso ou, conforme regulamento, para gerao de outro tipo de energia, que possa substituir parcial ou totalmente combustveis de origem fssil (BRASIL. Lei n 11.097, 13 de janeiro de 2005). A mesma alterou tambm o nome da ANP agora, Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis e estipula que se necessrio, o Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE) poderia antecipar os nveis de mistura ao diesel. A principio, o cronograma (ou rampa) determinou um prazo de oito anos (2013) para B5 e trs anos (2008) para B2.

Os processos de implementao do PNPB

Uma vez sancionada a lei do Biodiesel, iniciou-se a fase de implementao do programa sem que as partes envolvidas estejam seguras do desempenho do programa. Um primeiro conjunto de interrogaes dizia respeito disponibilidade das matriasprimas. Em particular, havia muitas duvidas a respeito da viabilidade da produo de biodiesel a partir da mamona, uma vez que no haveria no pas uma cadeia estruturada e com escala para o pleno atendimento da demanda que o mercado de biodiesel representava. De maneira mais geral, a opo de atrelar o suprimento da cadeia de biodiesel a partir de mamona era vista de forma bastante crtica por alguns especialistas (Buainain & Garcia 2008) para quem basear-se nessa oleaginosa, e na agricultura familiar nordestina, para sustentar um programa de biocombustvel era cheio de boas intenes, mas fadado ao fracasso. Acentuando as desconfianas com relao ao Programa, a ANP publicou a resoluo nmero 07, em 19 de maro de 2008, que colocava em dvida a viabilidade do biodiesel feito base de mamona por critrios tcnicos. Segundo esta resoluo, o biodiesel puro de mamona no atenderia s especificaes desta agncia por possuir uma elevada viscosidade. Contudo, importante destacar que esta resoluo no inviabilizaria o biodiesel de mamona, apenas limitando a sua aplicao. Para o pleno atendimento das especificaes, o combustvel feito base de mamona deveria ser misturado com biodiesel proveniente de outras oleaginosas numa proporo de 40% de mamona. Em consequncia dos problemas encontrados na produo de mamona e das incertezas que essas dificuldades podiam causar para o suprimento e a credibilidade do biodiesel, diversos atores envolvidos no programa comearam a elaborar possveis solues. Representantes do MDA passaram a intensificar seu trabalho junto aos sindicatos e movimentos sociais no intuito de dar maiores informaes sobre as regras contratuais, os padres de produo industriais e as oportunidades de renda e trabalho proporcionadas pelo PNPB. Esperava-se que essas organizaes pudessem servir como canais de comunicao, transmitindo informaes e conhecimentos junto aos produtores. Havia tambm a necessidade de estabelecer um grau de confiana sem o qual a continuidade do projeto ficaria comprometida. Intensificaram tambm as aes em torno dos Plos de Produo, com o objetivo de facilitar a negociao e a construo de consenso entre os diferentes atores, dentre eles governos e agncias de assistncia

tcnica, universidades, bancos, produtores. Para isso o MDA contou com a colaborao de consultores, alocados por rea, que deveriam incentivar a maior articulao dos diferentes grupos regionais atuantes na cadeia incipiente de biodiesel. No que concerne ao crdito, criou-se uma linha de financiamento do Pronaf especificamente para estimular a produo de mamona (depois ampliada para outras oleaginosas). A Embrapa, atravs de seu conhecimento na rea vegetal e tropical, e o Ministrio de Cincia e Tecnologia, a partir da mobilizao dos recursos proporcionados pela rede brasileira de biodiesel, intensificaram seus trabalhos de mapeamento das rotas tecnolgicas viveis, buscando, sobretudo, direcion-las para a diversificao das fontes de matria-prima. A Petrobras, do seu lado, passou a incentivar pesquisas para elevar a produtividade e descobrir novos usos para a "torta" de mamona de forma a elevar a lucratividade do negcio. Com o objetivo de facilitar a implementao da poltica federal em seus estados, muitos governos estaduais se empenharam na criao de redes socio-tcnicas e programas estaduais, com o objetivo de alinhar os interesses difusos dos diferentes atores estaduais e permitir uma maior cooperao na cadeia. Essas diversas iniciativas visavam provavelmente estabelecer credibilidade e viabilidade do PNPB. Mas eram tambm reaes de parte da equipe do governo frente a possibilidade de fracasso do programa. No entanto, para muitos, sejam eles crticos ou torcedores do programa, o primeiro teste realmente significativo estava vinculado aos resultados do primeiro leilo pblico de venda de biodiesel, cujo desenho tinha sido idealizado para servir de matriz institucional ao desenvolvimento do mercado e da cadeia de biodiesel no Brasil. A pedra de toque dos leiles, em que a Petrobras se comprometia a comprar de maneira antecipada a produo do biodiesel, era a obrigatoriedade de apresentao do SCS pelas empresas. Como institucionalmente o programa qualifica um s comprador, a Petrobras, o formato do leilo foi escolhido para que, de acordo com a oferta do produto, os preos pagos pudessem diminuir progressivamente. No primeiro leilo foram adquiridos 70.000 m3 de biodiesel, sendo que 54,3% deste a base de leo de mamona e vendido pela Brasil Biodiesel. As demais oleaginosas foram soja (38,6%) e dend (7,1%). A implementao efetiva do leilo, o processamento das autorizaes concedidas pela ANP s empresas produtoras de biodiesel e o aumento do petrleo e derivados comearam a mudar as expectativas, incentivando investimentos na produo de biodiesel. O segundo leilo contou com a participao de seis empresas e foram

adquiridos 170.000 m3 de biodiesel. Alm desse aumento substantivo do volume vendido, o leilo foi marcado pela diversificao da matria-prima usada na produo. A institucionalizao dos leiles foi provavelmente um teste importante na construo do mercado de biodiesel e uma forma de sinalizar aos atores a reduo das incertezas intrnsecas ao novo mercado em formao. Em particular, os leiles estabeleciam um mecanismo de formao dos preos permitindo que os produtores de biodiesel pudessem elaborar suas estratgias em funo de suas expectativas de lucros. Aps os dois primeiros leiles, na qual a nica empresa realmente ativa foi a Brasil Ecodiesel, os preos comearam a diminuir e os desgios em relao ao preo de referncia a aumentar o preo mdio, por exemplo, passou de R$ 1.904,84/m3 para R$ 1.746,66/m3 entre o primeiro e o quarto leilo. Alm de assustar as empresas produtoras num momento de alta dos preos das oleaginosas que pressionava seus custos de produo, a diminuio dos preos observada nos leiles elevava os custos de oportunidades j que a produo de biodiesel se tornava cada vez menos eficiente a medida que os preos dos leos vegetais aumentavam. A elevao do risco num mercado nascente podia comprometer seriamente a credibilidade do programa que visava sua efetivao. Diante dessa situao, as informaes pessimistas comunicadas pelas empresas foram provavelmente recebidas com alarmes pelos membros do governo responsveis pela execuo do programa. As presses exercidas pelas empresas convenceram o governo de alterar as regras dos leiles, elevando os preos de referncias e modificando a sistemtica de preges eletrnicos para presenciais o que reduzia a possibilidade de tomada de estratgias predatrias por parte de certas empresas. Essas mudanas permitiram aumentar o preo (mdia acima de R$ 2.300/m3) e o nmero de empresas participantes, alm diminuir o desgio. Para estimular as expectativas do setor industrial, o governo decidiu tambm antecipar os prazos para o B4 e B5. Inicialmente previsto para ser implementado em 2010, o B4 iniciou-se em julho de 2009, induzindo um aumento da demanda de 1,2 para 1,8 bilhes de litros. Diante do sucesso ocorrido com o B4, o governo atendeu novamente aos pedidos da indstria de biodiesel, antecipando para incio de 2010 a implementao do B5, criando uma demanda por 2,5 bilhes de litros de biodiesel. A busca da maior integrao entre rgos assim como entre os diversos atores da cadeia representou outro conjunto de ao relacionado com os ajustes necessrios para manter o PNPB operacional e reafirmar o compromisso do programa com suas metas de incluso produtiva e social de agricultores familiares. Para o governo, por exemplo, a

colaborao da Ubrabio com as metas relacionadas agricultura familiar era bem vista, j que poderia proporcionar maior eficincia bem como facilitaria a comunicao no ambiente de desenvolvimento do programa. A esses esforos organizativos somou-se um envolvimento crescente da Petrobras, no somente nas operaes de distribuio, mas tambm nas de produo. Aps ter investido sem sucesso no desenvolvimento do H-Bio, um leo mineral com contedo vegetal, a Petrobras foi compulsoriamente colocada na posio de ator principal da cadeia de biodiesel com o lanamento do PNPB. Com a criao da nova empresa Petrobras Biocombustveis em 2008, passou a investir na cadeia de biodiesel, construindo suas primeiras usinas em Candeias (BA), Montes Claros (MG) e Quixad (CE). Alm de trazer maior poder de mercado, a atuao da empresa permite ao governo um melhor controle da dimenso social do programa j que os produtores contratados pela Petrobras so agricultores familiares do Semi-rido. A empresa parece apostar nas suas capacidades financeiras e humanos resolver os problemas de organizao da cadeia de suprimentos. Sua estrutura patrimonial e as regras de deciso que a caracterizam, no entanto, fazem com que a Petrobras no sofra as mesmas presses por lucros imediatos que um empreendimento puramente privado e seja provavelmente mais propensa a aceitar um prazo maior para alcanar resultados positivos. Alm disso, se conseguir estruturar uma cadeia confivel, gerar benefcios econmicos lquidos e promover melhorias sociais, a empresa obter dividendos econmicos e polticos invejveis, benefcios que podem compensar os custos de produo do biodiesel.

Um desempenho contrastado

Cinco anos aps sua institucionalizao, alguns traos permitem caracterizar o desempenho do PNPB. Um primeiro dado a ser destacado que a formulao do PNPB induziu de forma quase que instantnea a emergncia de uma indstria brasileira de biodiesel. No curto espao de cinco anos, o programa conseguiu induzir a formao de um parque industrial capaz de produzir mais de 5 bilhes de litros de biodiesel por ano. Para tanto, existem 63 usinas autorizadas, sendo 11 autorizadas apenas para operao e 52 para operao e comercializao. Como a demanda do B5 de cerca de dois bilhes e meio de litros de biodiesel, no existem riscos de desabastecimento no horizonte prximo. Pelo contrrio, como mostra o grfico 1, h excesso de capacidade e segundo estudo realizado por Amaral Mendes e Cunha da Costa (2010), se o ndice de adio de

biodiesel permanecer em 5%, a capacidade produtiva atual ser suficiente para garantir uma oferta segura do combustvel at 20196.

Grfico 1. Balano da Oferta e demanda de Biodiesel at 2018 se permanecer B5

Fonte: Amaral Mendes & Cunha da Costa (2010, 273)

Esta situao e seus efeitos sobre as expectativas dos empresrios tm sido motivo para a UBRABIO exercer uma presso poltica constante em prol de sucessivas mudanas no cronograma de implementao do programa. Estimula tambm um processo de reorganizao do setor onde um grupo de empresas lideres (ADM, Granol, leoplan, Caramuru e Petrobras), geralmente verticalmente integradas, convive com uma franje tomadora de preos. Este processo est induzindo uma elevao do tamanho mdio das plantas que passou de 64 mil litros de biodiesel por ano no final de 2008 para cerca de 75 mil litros por ano em maio de 2010 e um aumento do nmero de usinas de grande porte. Neste mesmo intervalo de tempo, por exemplo, o nmero de usinas com capacidades superiores a 150 mil litros por ano passou de seis para nove e com capacidades superiores a 300 mil, de uma para trs. Mas, apesar de tudo, a estrutura industrial continua bastante heterognea e os ndices de concentraes baixos7. Por exemplo, junto com uma planta capaz de produzir quase 350 mil litros de biodiesel por ano como a recm autorizada fabrica da ADM em Rondonpolis (MT) encontra-se no menos que 21 usinas com capacidades autorizadas inferiores a 11 mil litros por ano. No
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Cabe sublinhar que baixo grau mdio de utilizao da capacidade produtiva - na ordem de 35% recobre uma realidade industrial bastante heterognea. A fbrica da Oleoplan em Veranaplis (RS) teve em 2009 um fator de utilizao de quase 75% enquanto a mdia das seis usinas da Brasil Ecodiesel foi de menos de 18%. 7 Um ndice de Hirschman-Herfindhal de 0,04.

seu conjunto, os resultados industriais do PNPB tm surpreendido atores privados e pblicos: os atores governamentais responsveis pela implementao da poltica se sentiram aliviados com a diminuio dos riscos de desabastecimento e as condies de lucratividade das empresas melhoraram bastante. Os principais resultados distributivos e sociais do PNPB, contudo, no so to animadores. Como podemos observar no grfico 2, o leo de soja representou a principal matria-prima utilizada na fabricao de biodiesel no Brasil em 2009. Aps os dois primeiros leiles, nos quais a havia uma grande diversidade de matria-prima, a produo de biodiesel tem sido extrememente dependente da produo de soja, que representa cerca de 80% do biodiesel brasileiro (as demais matrias-primas significativas so o sebo bovino e o algodo).

Grfico 2. Principais matrias-primas para produo de biodiesel (janeiro/2009 a abril/2010)

Fonte: ANP; Boletim mensal, Junho de 2010

Ao obrigar por lei a oferta de biodiesel em todo o territrio brasileiro, o PNPB exigia condies de oferta de matria-prima estruturada, segura e abundante (para um mercado de cerca de cinco bilhes de reais por ano). Privilegiava, portanto, a cadeia da soja, o nica cadeia produtiva capaz de aproveitar as oportunidades de mercado criadas pela formulao do programa. Esse efeito distributivo tem tambm implicaes espaciais j que transfere um volume de recursos no desprezvel para os sojicultores do Centro-Oeste e Sul do Brasil. Por exemplo, a produo de biodiesel realizada nos estados de Rio Grande do Sul, Mato Grosso, Gois e So Paulo supera os 80% da

produo nacional. Junto, o Rio Grande do Sul e o Mato Grosso, dois dos mais tradicionais estados produtores de soja, respondem por 50% da produo brasileira de biodiesel. Em outras palavras, ao contrrio do previsto no desenho original do programa, os benefcios fiscais proporcionados pelo PNPB acabam fluindo para produtores e Estados que no eram os pblicos-alvo do programa. O nmero de agricultores familiares efetivamente contratados, por outro lado, tem sido baixo. Em 2008, quando esperava-se que com a entrada do B2 esse nmero alcanasse os 150.000, menos de 28.000 contratos haviam sido firmados. Em 2010, com o B5 j implementado, cerca de 110.000 agricultores familiares esto fornecendo matrias primas para a produo de biodiesel 50.000 dos quais com contratos junto a Petrobras Biocombustveis. O intento desta breve retrospectiva do PNPB proporcionar uma narrativa geral do programa que desse destaque aos dilemas e problemas coletivos enfrentados pela ao pblica. Esses caracterizam as situaes de interdependncias dos atores e influenciam seus padres de interao. Desde seu incio, a formulao do PNPB procurou combinar critrios de eficincia econmica e objetivos sociais ambiciosos. A confiana prvia nas capacidades de alcanar esses objetivos facilitou a institucionalizao da poltica. Dada a necessidade legal de alcanar metas exigindo a produo e a distribuio de grandes volumes de produtos, os polticos e as organizaes pblicas eram induzidos a prestar mais ateno as queixas e reivindicaes dos produtores e de seus rgos representativos. Os sindicatos e organizaes de agricultores familiares, por outro lado, podiam estar frustrados com os poucos benefcios do PNPB, mas como no possuam maiores capacidades de arcarem com constantes custos monetrios, acabavam no pressionando as autoridades polticas. A situao, portanto, acabou impactando a estrutura institucional e o desempenho da poltica. Para entender melhor a formulao da poltica e os padres de interaes que as estruturam, precisa-se prestar mais ateno aos atores envolvidos. A seguir detalhamos esses grupos de atores, procurando enfatizar sua posio, suas aes e seu papel no processo de formulao do PNPB.

OS ATORES

Como vimos anteriormente, o processo de formulao do Programa Nacional de Produo e Uso de Biodiesel conta com a participao de um conjunto amplo e heterogneo de atores. No intuito de entender melhor a situao de interdependncia que caracteriza essa poltica apresentam-se os diferentes atores envolvidos. Para fins classificatrios, estabelecemos trs classes de atores: os atores pblicos, os atores empresariais e os movimentos sociais e sindicatos.

Os atores pblicos

Nessa seo examina-se uma classe de atores particular: os atores pblicos. Estes desempenham funes fundamentais na formao da agenda, na preparao e na execuo da poltica assim como no seu monitoramento. Suas aes so geralmente determinadas pelas regras do Estado de Direito e pela situao interdependncia criada pela poltica. Cabe observar que diferentemente de outras aes pblicas como as polticas macroeconmicas, educacionais ou at mesmo a reforma agrria, o PNPB , sobretudo, uma poltica governamental associada ao governo Lula. Com isto, pretende-se destacar a importncia dos atores governamentais (ministrios,

organizaes interministeriais etc.) e o peso relativo baixo dos partidos polticos e legislaturas que para muitas outras polticas podem representar variveis polticas significativas (Tsebelis, 2002; Weingast & Marshall, 1988; Wittman, 1995). Antes de apresentar os principais ministrios e outros atores pblicos envolvidos na formulao inicia-se com uma sucinta exposio das instituies pblicas criadas para articular, coordenar e debater as aes das diferentes partes.

Espaos de coordenao e deliberao pblicos

Grupo

de

Trabalho

Interministerial

Biodiesel

Como

mencionado

anteriormente, antes do PNPB tnhamos o Programa Brasileiro de Biocombustveis (Probiodiesel). Contudo, a chegada de Luiz Incio Lula da Silva presidncia determinou a reformulao completa do Probiodiesel, e a incorporao em suas metas da incluso social, dando origem ao PNPB. A reformulao do programa foi pensada

por um Grupo de Trabalho Interministerial, criado especificamente para isso em 2003. Para os trabalhos do grupo considera-se o biodiesel todo o combustvel de fonte vegetal ou animal, obtido por transesterificao etlica ou metlica, por craqueamento ou por transformao de gases obtidos de biomassa. O grupo foi coordenado por Rodrigo Rodrigues, subchefe adjunto da Subchefia de Coordenao de Ao Governamental da Casa Civil. Segundo diretivas da Casa Civil, as atribuies do GT seriam definir o foco de utilizao do biodiesel, considerando a vertente econmica e social e definindo as alternativas viveis de acordo com as variveis ambientais, sociais e econmicas (CASA CIVIL, 2003 a). O GTI era composto por representaes de vrios ministrios, que se reuniam periodicamente com o objetivo de aprofundar os estudos na temtica biodiesel e elaborar um relatrio final contendo subsdios para a formulao do novo programa de biodiesel. Os participantes eram: Casa Civil - Rodrigo Augusto Rodrigues. Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento ngelo Bressan Filho. Ministrio da Cincia e Tecnologia Francelino Lamy de Miranda Grando. Ministrio da Fazenda Carlos Roberto Fonseca. Ministrio da Integrao Nacional Jefferson Chaves Boechat. Ministrio das Cidades Antnio Maurcio Ferreira Neto. Ministrio de Minas e Energia Maria das Graas Silva Foster. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio - Arnoldo Anacleto de Campos. Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior Carlos Manuel Pedroso Neves Cristo. Ministrio do Meio Ambiente Ruy de Ges Leite de Barros. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Marcos Reginaldo Panariello. Ministrio dos Transportes - Fabrcio Saad Batista da Silva.

Nas atas das reunies do grupo bem como no contedo do seu relatrio final, podese perceber que os distintos grupos constituintes do GTI apresentavam interesses diferenciados e normalmente conflitivos. As posies diferenciadas ficam claras nos documentos preparados pelo GTI. Tornam-se mais explcitas aps o lanamento do programa nas sucessivas etapas de reviso e correo de rumos que so realizadas na poltica original como nos momentos em que se discutiu a antecipao do aumento do

percentual de biodiesel a ser adicionado ao diesel, em que se estudaram as alternativas de alterao do SCS e em que se debateu a limitao de 30% na utilizao do leo vegetal de mamona no biodiesel. So momentos em que todos os grupos buscam implementar estratgias de aes que possibilitem um maior ganho material ou imaterial, uma ampliao de seu poder de influncia e um maior favorecimento dos seus interesses. Para uniformizao de conhecimento de todos os membros do GTI em todas as reas relacionadas com o biocombustvel, foi organizado um ciclo de audincias. Participaram deste ciclo representantes de entidades pblicas e privadas que desenvolvem estudos, pesquisas, testes e produo de biodiesel, dos produtores rurais, das indstrias automotivas, de leos vegetais e sucroalcooleira, da Agncia Nacional do Petrleo e da Petrobras. Foram colhidos tambm depoimentos de parlamentares envolvidos com o assunto e de especialistas vinculados s entidades convidadas como a Associao Brasileira da Indstria de leos Vegetais ABIOVE, Associaes de produtores rurais, Associao Nacional dos Fabricantes de Veculos Automotores ANFAVEA, Associao Brasileira de Engenharia Automotiva AEA, Instituto Nacional de Tecnologia e universidades e especialistas e autoridades como a deputada Maringela Duarte, Deputado Csar Medeiros, Deputado Rubens Otoni, Ariosto Holanda e Mendes Thame. Paralelamente foram realizadas reunies, discusses e estudos sobre aspectos especficos relacionados ao biodiesel. Para isso foram criados quatro subgrupos de trabalho. O primeiro voltava-se para aspectos relacionados com a Capacidade de Produo Agrcola de Oleaginosas, sob coordenao do MAPA e com participao do MDA, MI e MMA. O segundo era responsvel pelos Aspectos Tecnolgicos e ficava sob coordenao do MCT e com a participao do MME, MAPA, MMA e MDIC. O terceiro grupo centrava-se no estudo das perspectivas de uso do Emprego do Biodiesel como combustvel e ficava sob responsabilidade do MME, com participao do MCT, MT, MDIC, MCidades e MMA. E o quarto grupo debruava-se sobre o estudo dos Incentivos, Financiamento e Repercusses econmicas para utilizao do biodiesel e estava sob coordenao do MDIC, com participao do MF, MPO, MME, MAPA, MCidades, MMA, MI e MCT.

Em dezembro de 2003, o GTI publicou um relatrio final 8 que foi o principal norteador das aes governamentais na institucionalizao da poltica para o biodiesel. A primeira concluso a que chegaram de que o biodiesel pode contribuir favoravelmente para o equacionamento de questes fundamentais para o pas, como a gerao de emprego e renda, incluso social, reduo das emisses de poluentes, das disparidades regionais e de dependncia de importaes de petrleo. Envolveria, portanto, aspectos de natureza social, estratgica, econmica e ambiental (CASA CIVIL, 2003 b). No documento recomendavam a incorporao do novo combustvel na matriz energtica brasileira contemplando uma estrutura que considerasse a diversidade de oleaginosas no pas, as distintas rotas tecnolgicas de produo industrial, a garantia de suprimento e qualidade do combustvel ao consumidor e que ele fosse associado a instrumentos de promoo da incluso social da agricultura familiar, em particular priorizando as regies norte e nordeste do pas que deveriam ter um tratamento diferenciado (CAMPOS e CARMLIO, 2009).

Comisso Executiva Interministerial Permanente e Grupo Gestor

Uma das recomendaes do GTI em seu relatrio final era a criao de uma Comisso Executiva Interministerial Permanente encarregada de acompanhar a implementao das diretrizes e polticas pblicas que viriam a ser definidas pelo Governo Federal, bem como os demais aspectos relevantes relacionados ao biodiesel no pas. Esta Comisso foi criada em dezembro de 2003 por meio de um decreto presidencial Decreto de 23 de dezembro de 2003 com a participao dos Ministrios de Minas e Energia, Cincia e Tecnologia, Desenvolvimento Agrrio, Agricultura, Pecuria e Abastecimento, Desenvolvimento, Industria e Comrcio Exterior; Meio Ambiente; Trabalho e Emprego; e outros rgos governamentais indicados pela Cmara de Polticas de Infraestrutura do Conselho do Governo. A Comisso est diretamente ligada Casa Civil e coordenada pelo Subchefe Adjunto na Casa Civil da Presidncia da Repblica, Rodrigo Rodrigues, a mesma pessoa que coordenou o GTI. Por este mesmo decreto criado o Grupo Gestor, o brao executivo, coordenado pelo Ministrio de Minas e Energia e composto por 14 ministrios. A ele cabe a

Relatrio Final do Grupo de Trabalho Interministerial Encarregado de Apresentar Estudos sobre a Viabilidade de Utilizao de leo Vegetal Biodiesel como Fonte Alternativa de Energia.

execuo das aes relativas gesto operacional e administrativa voltada ao cumprimento das metas estabelecidas pela CEI. A CEI rene apenas atores governamentais, bastante heterogneos. Cada um estabelece laos de cooperao e maior proximidade com distintos atores da esfera no governamental, sejam os atores ligados iniciativa privada, sejam ligados sociedade civil. As suas discusses internas so marcadas por atores com posies diferenciadas e nem sempre passveis de conformao de consensos. De um modo geral podem ser classificados dois plos extremos nas discusses travadas na CEI. O Ministrio de Minas e Energia, Cincia e Tecnologia e Transportes, debatem mais as questes relacionadas com os aspectos tecnolgicos e com os critrios e especificaes do novo combustvel. O Ministrio da Agricultura, Pecuria e do Abastecimento, Meio Ambiente e o do Desenvolvimento Agrrio debatem mais questes relacionadas com a produtividade e com as pesquisas voltadas para diferentes oleaginosas. Sendo que o primeiro travando suas negociaes com vistas criao de um novo mercado para as cadeias de oleaginosas, em particular a soja, e os ltimos ocupando-se mais das questes relacionadas com a sustentabilidade ambiental, a equidade e a incluso social. Se, por um lado, a heterogeneidade que compe a CEI possibilita a incorporao de interesses e crenas bastante diversas, melhorando a priori a participao dos diferentes agentes interessados no processo decisrio, por outro lado, dificulta a formao de uma agenda coletiva estvel, fragilizando a legitimidade da poltica. Por exemplo, em setembro de 2007, o Programa Brasileiro do Biodiesel foi questionado numa audincia pblica realizada na Subcomisso Permanente dos Biocombustveis do Senado. Nesta ocasio, a CEI representando o PNPB e o governo brasileiro reafirmou seu enfoque na incluso social, e na agricultura familiar, em particular do Norte e Nordeste. Em contraposio, Nivaldo Trama, presidente da Associao das Indstrias de Biodiesel do Brasil criticou o programa tal e qual formulado, exigindo mudanas que realocassem o seu foco nos grandes investimentos. Sugeriu tambm que o governo federal concedesse dez anos de renncia fiscal para o setor. Nesta mesma ocasio o representante do setor privado reafirmou a importncia da agricultura familiar, mas deixou claro que o setor da agricultura familiar no reuniria as condies para cumprir com as exigncias do programa (referia-se aqui aos problemas relacionados com a dificuldade em elevar a oferta de matria-prima da agricultura familiar).

Conselho Nacional de Poltica Energtica

O Conselho Nacional de Poltica Energtica foi criado em 1997 e constitui um rgo de assessoramento do Presidente para a formulao da poltica energtica. Tratase de um conselho vinculado Presidncia da Repblica. composto pelo Ministro de Minas e Energia, que o preside; pelo ministro de Cincia e Tecnologia; pelo Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto; pelo Ministro da Fazenda; pelo Ministro do Meio Ambiente; pelo Ministro do desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; pelo Ministro da Casa Civil; por um representante dos Estados e do Distrito Federal; por um especialista em energia; e por um representante de universidades brasileiras. A Lei 11.097/05, que introduziu o biodiesel na matriz energtica, fixou em 5% o volume mnimo obrigatrio de adio do biodiesel a ser adicionado ao leo diesel comercializado no final de 2013. No entanto, essa mesma lei conferiu ao CNPE poderes para reduzir os prazos de adio desse percentual, o que foi feito sistematicamente desde 2003. O CNPE constitui, portanto, uma das principais instituies reguladoras do mercado de biodiesel, cabendo-lhe o poder de definir o tamanho do mercado do biodiesel e a sua taxa de crescimento, por meio do seu poder de deciso das taxas de adio do biodiesel ao diesel comercializado. Assim, de janeiro a junho de 2008 o CNPE estipulou a adio de biodiesel ao leo diesel em 2%. Em julho de 2008 esse percentual foi elevado para 3%. Em julho de 2009 a mistura de biodiesel ao leo diesel subiu de 3% para 4%. Em outubro de 2009, o CNPE anunciou que anteciparia a utilizao do B5 em todo o territrio nacional em trs anos, o que foi efetivamente realizado. Em janeiro de 2010 todo o abastecimento com leo diesel no pas j teve um percentual de adio do biodiesel de 5%.

Os Ministrios

No PNPB, o Ministrio das Minas e Energia (MME) ganha posio de maior destaque no s porque lhe atribudo o direito de puxar e pressionar os demais rgos para que o PNPB seja implantado efetivamente e de acordo com as metas antes negociadas como devido a seu papel na coordenao e conduo do CEI e do Grupo Gestor. Alm disso, o ministro de Minas e Energia quem preside e coordena o CNPE, instncia que aconselha o presidente nos assuntos relacionados poltica energtica e que determina a antecipao das metas de adio de biodiesel ao diesel. Nesse sentido,

acabou sendo tambm responsvel tambm pela regulamentao e pelo estabelecimento dos leiles pblicos de aquisio de biodiesel que deveriam ser realizados pela ANP. Na prtica, portanto, o MME possui capacidades impares de modificar as regras que sustentam a poltica. O MME teve uma participao ativa no desenho do PNPB, sendo integrante do Grupo de Trabalho Interministerial, sob representao da Sra. Maria das Graas Silva Foster, na poca secretria de Petrleo, Gs Natural e Combustveis Renovveis do Ministrio de Minas e Energia e, agora, Diretora de Gs e Energia da Petrobras. Como tem a responsabilidade de colocar o novo combustvel no mercado e manter a oferta do produto com qualidade e sustentar o abastecimento de longo prazo, com qualidade, segurana de abastecimento e compatibilidade tecnolgica, boa parte das preocupaes do MME recai sobre os aspectos tcnicos do biodiesel. Nas recomendaes para a formulao do PNPB, o MME defendia que o Brasil j estaria maduro tcnica e economicamente para desenhar um programa de produo de biodiesel. Entendia que o novo combustvel teria possibilidade de atender no apenas o mercado interno, mas tambm o mercado externo (exportao). Em seu posicionamento, defendia que o programa aproveitasse, em seu desenho, as experincias realizadas no Brasil e em outros pases e que definisse metas progressivas de adio do biodiesel ao diesel mineral. Inicialmente, os membros do MME encarregado de lidar com a formulao do PNPB recomendavam que 50% do biodiesel produzido no Brasil fosse oriundo do leo de mamona, processado no Semi-rido nordestino, a partir de plantas de transesterificao, utilizando a rota etlica. Quanto ao desenho do programa previa dois formatos: um em que o consumidor pudesse optar pelo diesel ou pelo biodiesel (ambos com o mesmo preo final) e outro em que apenas o diesel acrescido de biodiesel seria comercializado, o que acabou sendo a alternativa escolhida no desenho do PNPB. Para garantir que o combustvel seja comercializado com qualidade e com menores riscos de adulterao, ele deveria ser comercializado pelos atuais distribuidores de combustveis (distribuidores de derivados de petrleo), no alterando a estrutura atual do mercado de combustveis. O Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) que desempenhava papel chave no programa anterior (Probiodiesel) passa a ter uma posio mais tmida com o PNPB, cabendo coordenar os projetos e estudos com o objetivo de estruturar sua base tecnolgica. Para tanto o Ministrio realizou vrios investimentos na cadeia de produo de biodiesel, incentivando estudos e pesquisas com preocupaes de desenvolver

tecnologias adaptadas ao novo combustvel, at a aquisio de equipamentos tcnicoscientficos para a Rede de Laboratrios de Caracterizao e Controle de Qualidade de Biodiesel em mais de 30 laboratrios de anlises no Pas. Como principal coordenado e animador da Rede Brasileira de Tecnologia de Biodiesel, o MCT comanda as aes de P&D em cinco sub-redes temticas que so: Agricultura; Armazenamento, Caracterizao e Controle da Qualidade, Produo do biocombustvel e Co-produtos. Note-se que nesta instncia, a preocupao com a agricultura familiar, mais especificamente, encontra-se englobada no amplo campo que discute a agricultura. O Ministrio do Desenvolvimento Agrrio participou desde o incio da formulao do PNPB, atuando mais ativamente do grupo que debatia as possibilidades para a produo de oleaginosas e as alternativas para incluso da agricultura familiar. O representante do MDA no GTI e na CEI era Arnoldo Anacleto de Campos, que entre 1994 a 2002 foi pesquisador do Departamento de Estudos Socioeconmicos Rurais e que hoje diretor de Gerao de Renda e Agregao de Valor da Secretaria da Agricultura Familiar. A suplente era Edna Carmlio. O principal foco do trabalho do MDA na formulao do PNPB consistiu na busca de alternativas para que a agricultura familiar viesse a ser participante ativa de um eventual programa de biodiesel. Identificavam como os principais gargalos e, portanto, campos para ao da poltica pblica: 1. O Apoio Tcnico e Extenso Rural ATER, a serem implementados pelas unidades de apoio que seriam encarregadas de industrializar o biodiesel. 2. Aumento da escala por meio da organizao das atividades produtivas. 3. Financiamento (Pronaf). Na fase inicial do processo de formulao do PNPB, o MDA acreditava que o Brasil estaria maduro tecnologicamente e pronto para produzir biodiesel em escala industrial. Mas defendia que nenhuma rota tecnolgica fosse discriminada e comunicava uma preferncia pela implementao gradual do programa que de optativo num primeiro momento passaria para compulsria. A posio de destaque que o MDA ocupa no programa se deve no somente a seus canais de comunicao com as organizaes representativas da agricultura familiar como as regras da poltica que lhe atriburam o direito de concesso do Selo Combustvel Social (SCS). Como mencionamos anteriormente, o SCS concedido pelo MDA aos produtores de biodiesel que cumprem algumas regras visando induzir uma

maior incluso dos agricultores familiares. Com o selo, o produtor tem acesso a alquotas de PIS/PASEP e Confins com coeficientes de reduo diferenciados e as melhores condies de financiamentos junto aos agentes financeiros, podendo utiliz-lo tambm para fins comerciais. No entanto, o fato de mais de 80% da produo de biodiesel ser proveniente da soja tem pressionado o MDA. Para estabelec-la e sinalizar o comprometimento social do PNPB, foram deslanchadas algumas iniciativas tais como a reformulao dos critrios do SCS e o monitoramento mais rgido das condies de implementao do programa. O Selo Combustvel Social, por exemplo, foi reformulado em fevereiro de 2009, por meio da Instruo Normativa n0 1 do MDA. As alteraes foram realizadas com o objetivo de reduzir a porcentagem de compras da agricultura familiar exigida para se obter o selo. Os benefcios do selo foram tambm estendidos a todas as oleaginosas provenientes dessas regies. Nordeste, Sudeste e Sul, permaneciam com um percentual de 30% de aquisies (antes era 50%) e Norte e Centro-Oeste, com 10% at a safra 2009/20109. Adicionalmente, tendo em vista as dificuldades encontradas pelo agricultor familiar do semi-rido que ultrapassavam a entrega de sementes e visitas de tcnicos, o novo selo permite tambm a incluso nos custos de aquisies de matrias-primas da agricultura familiar, dos gastos com anlise de solos, prestao de assistncia tcnica, doao de insumos e servios ao agricultor. O rigor com o cumprimento das exigncias para obteno e manuteno do SCS tambm foi ampliado. Para estabelecer sua reputao, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) suspendeu o Selo Combustvel Social de algumas plantas industriais10 ao verificar que as mesmas no estavam cumprindo as condies contratuais pactuadas no Selo, como a compra de um percentual mnimo da produo e a prestao de assistncia tcnica aos agricultores familiares. O cancelamento do Selo Combustvel Social implica a perda dos contratos, a no participao em leiles que exigem o Selo, alm da perda dos direitos aos benefcios fiscais da reduo de PIS/Pasep e Cofins e das vantagens nas linhas de financiamento do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). O Ministrio da Agricultura, da Pecuria e do Abastecimento (MAPA) participou desde o incio da formulao do PNPB, ocupando uma posio privilegiada

Na safra 2010/2011, ele subir para 15%. At o fim de 2010, foram suspensos os selos de quatro unidades da Brasil Ecodiesel, a Ponte di Ferro, Agrenco Bioenergia e a CLV Indstria e Comrcio de Biodiesel.
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devida a suas conexes com as cadeias produtoras de leos vegetais e de seus capacidades agronmicas. Na fase de preparao do programa, envolveu-se de forma mais incisiva nas discusses do GTI sobre modelo de formao de preos, argumentando que o abastecimento do novo mercado implicaria a implementao de um sistema capaz de garantir o pagamento igual ou superior aos preos de mercado dos leos vegetais. Uma das principais atribuies do Ministrio responsvel a realizao de pesquisas para o desenvolvimento de oleaginosas, com foco na obteno de uma maior eficincia por hectare plantado (produtividade). Fica sob sua responsabilidade tambm a realizao dos zoneamentos de risco climtico para as oleaginosas, que indicam os melhores perodos para plantio e condicionam o acesso ao seguro agrcola, no caso de quebra de safras. Alm destes diferentes ministrios a quem so atribudos direitos decisrios importantes, alguns outros atores se destacam no campo das organizaes pblicas: a Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis e a Embrapa. Estes tm em comum a capacidade de alterar as regras do jogo atravs de seus direitos sobre a constituio do marco regulatrio, do seu poder de mercado ou de seus conhecimentos sobre a base biofsica. Com relao ao PNPB, poucos so os momentos em que o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto expressa seu ponto de visto ou exerce seu poder de deciso. Geralmente, o PNPB no representa uma poltica que atrai a ateno do MPOG j que seus efeitos quase atingem somente marginalmente suas reas de atuao bsica. Contudo, recentemente (junho de 2010) a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) do MPOG deu sinais de que pode participar mais ativamente da poltica atravs uma avaliao mais rigorosa e informativa da poltica. , por exemplo, o caso do documento no qual conclui que apesar de lanado h cinco anos, o PNPB ainda se manteria dependente de incentivos governamentais para existir. Rapidamente retirada do site do governo, o documento levanta que a produo do biodiesel com a utilizao de oleaginosas, para que fique no patamar de preos do diesel mineral, exige subsdios, colocando em risco a sustentabilidade econmica do programa. No centro do argumento est o problema do preo dos leos vegetais e os efeitos alocativos provocados por uma distoro dos preos. As contribuies do Ministrio do Meio Ambiente (MMA) ao relatrio final do GTI e, portanto, para o desenho do PNPB centraram-se bastante nas suas especificaes

tcnicas. Num primeiro momento, o MMA sugeriu a incluso do B100 neste primeiro momento do programa nacional do biodiesel, a partir de uma metodologia autorizativa e no compulsria, visando principalmente aos seus benefcios ambientais. Destacavam a importncia do estabelecimento da regulamentao para o biodiesel, possibilitando o controle pblico da qualidade e a garantia dos motores pelos fabricantes. Caso contrrio, correr-se-ia o risco de favorecer seu uso clandestino, o qual poderia acarretar danos colaterais negativos em termos tcnicos e fiscais. Para o MMA, os programas de gerao de energia a partir dos biocombustveis constituiriam em importantes iniciativas do governo brasileiro para combater o aquecimento global e cumprir com as metas estabelecidas no Protocolo de Kioto. Alm disso, a problemtica dos biocombustveis tema vantagem de promover questes prxima a agenda ambiental de modo que o MMA tem defendido que o Brasil dedique ateno especial produo de energia a partir de novas fontes alternativas renovveis, com o objetivo de fortalecer o ndice brasileiro de reduo de emisses de CO2. O PNPB, neste contexto, seria mais uma importante experincia de mitigao do aquecimento, com capacidade inclusive de ser exportado, como o etanol, para os pases desenvolvidos (maiores poluidores) como substitutos de combustveis fsseis. Criado em 2003 pelo presidente Lula, o Ministrio das Cidades participou do GTI e definiu uma srie de pontos que deveria ser priorizada no desenho do programa nacional de biodiesel. O primeiro deles seria a incluso social e a sustentabilidade do programa. A sustentabilidade se dividiria em duas dimenses principais. A primeira se relacionaria com a sustentabilidade de processos produtivos familiares citando a consorciao de culturas alimentares com culturas para produo de biodiesel, alm da utilizao de subprodutos que pudessem gerar renda adicional como o leo cru, farelo, glicerina etc. A segunda dizia respeito s necessidades de estudos sobre os impactos negativos possveis na produo de alimentos e de gros. Mas de uma maneira geral, pode se dizer que no mbito da formulao do PNPB, o Ministrio das Cidades, ainda que tenha participado de sua elaborao, no possui um papel muito ativo. No decorrer das etapas de elaborao e negociao do PNPB, das quais participou, o Ministrio dos Transportes mostrou favorvel utilizao compulsria do Biodiesel, os esperados benefcios ambientais o levando a mostrar-se a favor de um B5 e de mistura mais elevadas. Para estimular a produo de biodiesel, defendeu que o programa deveria garantir preos competitivos, prevendo inclusive a concesso de isenes fiscais. Contudo, sem real poder de deciso e sem estimulo particular para

participar da poltica, tem mostrado uma participao bastante tmida, limitando-se a debater mais as temticas relacionadas tecnologia necessria e incluso do biodiesel no sistema nacional de transportes. Na fase inicial da formulao do PNPB, o Ministrio da Integrao Nacional era favorvel ideia de que a demanda fosse segmentada e explorada segundo categorias de uso. Acreditava que a definio do espectro de uso do biodiesel seria elemento crucial de sinalizao para o mercado da credibilidade do compromisso governamental com a sustentabilidade do programa. Concordava Tambm com o estabelecimento de um piso mnimo obrigatrio em todo o territrio nacional de 5% (cinco por cento) de adio de biodiesel ao diesel mineral. Mas, iguais a outros ministrios tem pouco incentivo em participar ativamente do PNPB de modo que no exerce nenhuma influncia especfica sobre o processo decisrio.

Outros Atores pblicos

A Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis teve seu nome modificado em 2005 com a lei 11.097 que regulamenta o uso do biodiesel como combustvel. Dado seu papel de agncia reguladora, desde o incio das discusses em torno do biodiesel, a ANP sempre teve como foco a proteo ao consumidor, garantindo a oferta do produto com qualidade, preo adequado e compatibilidade com os motores a diesel comprovada. Em sua viso, a especificao para entrada de novos combustveis no mercado significa a exigncia de qualidade mnima necessria ao bom desempenho do produto, definida atravs de um conjunto de caractersticas fsico-qumicas e seus respectivos limites. Guardava mais relao, portanto, com os aspectos tcnicos do biocombustvel do que sua dimenso social. De acordo com a nova estrutura do programa de biodiesel brasileiro, caberia ANP toda a especificao do novo combustvel, bem como pela regulamentao e realizao dos leiles. Para especificar o novo combustvel, o que foi efetivamente executado pela Resoluo da ANP nmero 7 de 19 de maro de 2008, a agncia levou em considerao: Necessidade de especificar o biodiesel puro a ser utilizado em misturas at B20, e no as misturas. Tomar por base as propriedades do combustvel e no da matria-prima utilizada que so muito distintas entre si.

Envolver fabricantes de motores e sistemas de injeo, produtores de biodiesel e diesel, universidades e centros de pesquisa nesta especificao. Realizar a especificao partindo daquela j estabelecida para o leo diesel, eliminando as caractersticas no aplicveis e incluindo as particularidades do biodiesel.

Procurar alinhar-se experincia internacional.

Com relao qualidade, o biodiesel deveria garantir: Plena utilizao do combustvel nos motores de diesel sem necessitar adaptaes. Que os teores de lcool residual, glicerina, leos vegetais e catalisador fossem os mais baixos possveis. Que o biodiesel fosse biodegradvel e sua estabilidade oxidao fosse assegurada. Que a higroscopicidade fosse levada em conta, principalmente no

armazenamento. Que a corrosividade fosse levada em considerao.

Para exercer seu papel de agncia reguladora, a ANP recomendava a busca de uma soluo tcnica robusta que considerasse ao mesmo tempo o desempenho, a durabilidade e as emisses; o uso de metodologias que garantissem a participao de todos os segmentos envolvidos; a necessidade de garantia da liderana e coordenao institucional; a importncia da realizao de um planejamento adequado, com o estabelecimento de metas, recursos, cronograma, responsabilidades; e a definio de uma legislao clara e fundamentada que levasse em conta a matriz energtica, preos, impostos. A definio do biodiesel pela ANP delimitou que o combustvel s poderia ser comercializado pelos produtores, importadores e exportadores, distribuidores e refinarias autorizados pela ANP. Adicionalmente, determinou que as anlises de Certificao de Qualidade do biodiesel, por sua vez, s poderiam ser realizadas em laboratrios prprios ou contratados cadastrados e autorizados pela ANP. Cabe observar, que nos primeiros meses do programa isso constituiu um problema, pois o nmero de laboratrios credenciados era reduzido e concentrado geograficamente. Alm disso, com a resoluo nmero 33 de outubro de 2007, a ANP emitiu as regras para a realizao dos leiles de aquisio de biodiesel, de forma a cumprirem aquilo que j

havia sido regulamentado pela portaria do MME e resoluo do CNPE. No seu conjunto, essas diferentes atribuies conferem a ANP uma capacidade de ao bastante importante no processo decisrio. A Petrobras teve participao no desenho do PNPB, contribuindo

significativamente com as discusses implementadas no mbito do GTI e com o seu relatrio final. A empresa, naquele momento, representada pelo Sr. Mozart Schmitt de Queiroz, gerente executivo de Desenvolvimento Energtico da Petrobras, acreditava que um programa de biodiesel poderia contribuir com a reduo da dependncia do diesel, com a elevao da exportao de biodiesel, com a melhora do desempenho do diesel, com a reduo das emisses de CO2, com a descentralizao da produo de biodiesel, com a elevao da produo de etanol e com a gerao de empregos. Os anos de 2005 e 2006 corresponderam a um importante estgio na estruturao de aes e desenvolvimento da poltica da Petrobras na temtica do biodiesel. A empresa, neste perodo, desenvolveu inmeros estudos englobando diversificados aspectos relacionados com a estrutura industrial de produo de biodiesel e a cadeia produtiva de oleaginosas. As distintas aes levadas a cabo pela Petrobras concentravam-se em dois plos principais: os assuntos relacionados etapa industrial concentravam-se na rea de negcios de Gs e Energia sob comando de Ildo Sauer e os temas relacionados com a cadeia de oleaginosas e a incluso da agricultura familiar ficavam na gerncia de comunicao social, ligada presidncia da empresa, cuja funo de gerente era ocupada por Lus Fernando Nery. Destaca-se neste sentido, sob comando da rea de Gs e Energia, a parceria firmada com a Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) para desenvolvimento dos arranjos produtivos de oleaginosas e estudo feito pelo Instituto Luiz Coimbra de PsGraduao e Pesquisa de Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (COOPE/UFRJ) com o objetivo de definir as localidades de implantao das usinas de biodiesel em Minas, Bahia e Cear. Na rea de Comunicao Social realizada uma pesquisa pela COPPE/UFRJ com o objetivo de definir um Plano de Ao para o Fornecimento de Oleaginosas nos trs estados. Ao mesmo tempo, a gerncia de Comunicao Social entrou em contato com os movimentos sociais das regies e direcionou o edital Petrobras Fome Zero para projetos de desenvolvimento de agricultura familiar a serem propostos por estes movimentos. Os projetos em princpio alcanariam produtores agrcolas familiares num raio de 200 quilmetros das usinas processadoras. Assim, a empresa ao mesmo tempo em que definia e estruturava os

procedimentos e a poltica interna de produo de biodiesel, buscava formas de incentivar a produo de oleaginosas pela agricultura familiar. Mais a frente, o programa de apoio incluso da agricultura familiar na cadeia de biodiesel dentro da Petrobras sofreu modificaes que alteraram seu formato original. Isto seria um reflexo da prpria mudana administrativa pela qual passou a empresa no final de 2007. Neste perodo observa-se a demisso e substituio do diretor de Gs e Energia, Ildo Sauer por Maria da Graa Foster, que estava at ento na presidncia da BR distribuidora. Antes de ser presidente da BR Distribuidora, do perodo de janeiro de 2003 a maio de 2006, Maria das Graas foi Secretria de Petrleo, Gs Natural e Combustveis Renovveis do Ministrio de Minas e Energia, perodo em que participou ativamente da formulao do PNPB. No incio do ms de maro de 2008, a Petrobras anunciou a criao de uma subsidiria responsvel pelos negcios de biocombustveis: a Petrobras

Biocombustveis. Algumas anlises destacavam que a criao da nova subsidiria refletiria disputas polticas e a necessidade de acomodar na nova estrutura institucional indicados de um partido da base governista. Contudo, outras anlises identificam uma coerncia desta estratgia do ponto de vista empresarial, uma vez que a nova unidade permitiria um melhor tratamento das informaes e um acmulo na rea dos biocombustveis, alm de representar a tomada pela empresa de uma posio estratgica em mercados promissores. O processo de entrada da Petrobras nos negcios de biocombustveis acarretou tambm decises organizativas (permeadas por questes polticas). Na primeira presidncia da P-Bio, Allan Kardec, o presidente da subsidiara, contou com o apoio de diversos partidos da base aliada como PC do B, PMDB e PP. Este nomeou pessoas contam com a simpatia de petroleiros e sindicalistas na Diretora Corporativa, Financeira e na diretoria Industrial e Fernando Cunha a Diretoria de Participaes. Alm disso, para a rea de Desenvolvimento Agrcola e Suprimento, a escolha recaiu sobre Miguel Rosseto, ex-ministro do Desenvolvimento Agrrio. A partir da toda a poltica de apoio incluso dos agricultores familiares na cadeia de biodiesel passou a ser executada pela P-Bio, focando-se nas trs usinas da Petrobras e na sua rea de entorno. Em maio de 2009, Miguel Rosseto assumiu a presidncia da PBio, substituindo Kardec que se aposentou. De forma genuna, dois fatores parecem ter marcado de modo significativa as aes da Petrobras na rea de biodiesel: 1) a formulao no perodo inicial de uma viso

associando produo de Biodiesel e aes de desenvolvimento social e luta contra pobreza; 2) uma dificuldade em adquirir conhecimentos relevantes acerca da lgica agrcola e a incorpor-los s rotinas de uma empresa especializada em produo e distribuio de hidrocarbonetos. A concepo originria acerca das possibilidades de desenvolvimento do biodiesel num pas como o Brasil tem sido revisado como indica as mudanas recentes no PNPB e a maior ateno da empresa com oleaginosas como palma e girassol, mas as idias iniciais permanecem ainda uma ncora segura para justificar as aes da Petrobras. A empresa, por outro lado, carece de conhecimento em reas to fundamentais para seu negcio como a gesto das relaes contratuais com agricultores familiares e a administrao da cadeia de suprimento nos mercados de commodities agrcolas. Estes dois aspectos tm impactado o envolvimento da Petrobras no processo de formulao do PNPB, levando-a a cada vez mais a um exercer um papel de destaque na conduo da poltica. Assim, alm de ocupar uma cadeira no Grupo Gestor, a empresa se viu atribuir o papel de principal (seno nico) comprador de biodiesel e um dos mais importantes distribuidores. Com a entrada em operao das usinas a partir de meado de 2009, a Petrobras vem progressivamente ganhando papel de um importante produtor de biodiesel. Como foi mencionado, a Embrapa vinculada ao Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento. Seu departamento de agroenergia tem como misso viabilizar solues tecnolgicas inovadoras para o desenvolvimento sustentvel e equitativo do negcio da agroenergia do Brasil em benefcio da sociedade. Foi criado recentemente. Apresentam linhas de trabalho e de pesquisa voltadas principalmente para o desenvolvimento da agricultura como um todo, no estabelecendo um recorte especfico para a agricultura familiar. A Embrapa tem desenvolvido uma rea de Pesquisa, desenvolvimento e Inovao importante, dotando a organizao de uma base de recursos estratgica para a evoluo da poltica na medida em que pode alterar alguns condicionantes externos da poltica, como a produtividade relativa das oleaginosas. No PNPB, a Embrapa tem tambm desenvolvido parceria com a Petrobras e outras empresas com o objetivo de resolver questes relativas produo de leos vegetais, zoneamento agroclimtico e desenvolvimento de co-produtos a partir de resduos como as tortas. Muitas vezes, suas atividades esto muito relacionadas com as demandas de grupos empresariais que assinam contratos e convnios com o objetivo de ampliarem determinadas linhas de pesquisa.

Com cadeira no grupo gestor, a participao do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES no programa de biodiesel fundamental. Atualmente, o BNDES o coordenador do subgrupo Linhas de Financiamento no Grupo Gestor. O banco preparou um programa, lanado no final de 2004 e vigente at 2006, que cobria todas as etapas de produo do biodiesel, desde a produo da matria-prima at o produto final. Buscava de um lado estimular a oferta de biodiesel e, de outro, o consumo do novo combustvel, ampliando sua demanda (PRATES et al., 2007). O Programa objetivava apoiar investimentos em todas as fases da produo de biodiesel (fase agrcola, produo de leo bruto, produo de biodiesel, armazenamento, logstica e equipamentos para a produo de biodiesel), sendo que, em relao s fases agrcola e de produo de leo bruto, poderiam ser apoiados projetos desvinculados da produo imediata de biodiesel, a destinao futura do produto agrcola ou do leo bruto para a produo de biodiesel ficasse demonstrada; apoiava a aquisio de mquinas e equipamentos homologados para uso de biodiesel ou de leo vegetal bruto; apoiava investimentos em beneficiamento de co-produtos e subprodutos do biodiesel, como a glicerina e os resduos do esmagamento (torta); oferecia condies diferenciadas para projetos que promoviam a incluso social mediante a utilizao de matria-prima fornecida por agricultores familiares e para os quais o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio tivesse concedido enquadramento social e selo social. Esse programa teve como principais diferenciais as condies financeiras exigidas aos projetos de biodiesel. O custo financeiro em 100% da TJLP acrescido de uma taxa fixa de remunerao que no caso de empresas com SCS ficou 1% reduzida (passou a ser 1%). Podem ser financiados pelo BNDES at 80% dos itens passveis de apoio nos projetos sem SCS e em at 90% aqueles que tm SCS. Oferecia tambm aos projetos de biodiesel garantias diferenciadas: exigncia de garantias reais no nvel de 100% do valor do financiamento (usualmente so 130%) e possibilidade de em alguns casos se dispensarem garantias reais e pessoal, caso existissem contratos firmes de compra e venda de longo prazo da produo de biodiesel. Adicionalmente, tambm buscando estimular a demanda do combustvel o Banco ampliou em 25% o prazo de financiamento para aquisio de mquinas e equipamentos que utilizassem pelo menos 20% de biodiesel. Essa operao inclua veculos de transporte de passageiros e de carga, tratores, colheitadeiras e geradores.

A concentrao do poder de deciso no governo, suas equipe e na administrao no estimula PNPB o monitoramente da poltica pelo legislativo. Alm disso, como o programa no impacta visvel e negativamente algum grupo social organizado e representado, os polticos no tm estmulo para seguir avaliando-o. Desse modo, o PNPB tem sido bastante ausente da agenda legislativa. No entanto, se o interesse poltico pelo PNPB bastante diminuto, ele no inexistente. Cabe, por exemplo, citar o caso da Subcomisso Permanente dos Biocombustveis, Comisso constituinte do Senado Federal, ligada Comisso de Agricultura e Reforma Agrria11. A Subcomisso est em pleno funcionamento desde o incio de 2010 e j realizou quatro audincias pblicas sobre temas diversos relacionados aos biocombustveis. A agenda da Subcomisso tem versado sobre a produo e a exportao de lcool e biodiesel e as perspectivas e cenrios futuros para o setor de biocombustveis. Alm disso, foram listadas propostas para estimular a implementao do programa de biodiesel na regio Norte e Nordeste. Como instrumento de articulao entre governo e sociedade civil, na proposio de diretrizes para as aes na rea de alimentao e nutrio, o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional representa a priori uma instituio importante nos processos de avaliao das polticas de biocombustveis. Por exemplo, na ocasio da realizao da I Conferncia Internacional de Biocombustveis realizada em So Paulo em outubro de 2008, o Consea preparou um documento com o objetivo de se posicionar de forma crtica no debate com relao produo de biocombustveis, mais especificamente etanol e biodiesel (CONSEA, 2008). Um dos primeiros pontos colocados pelo documento era uma referncia s crises que se vivenciavam na poca: a crise alimentar, energtica e econmica. A interpretao do Conselho de que se trata de uma crise do modelo que coloca claramente os limites da tica mercantil estrita. Segundo o CONSEA, deve-se impedir a adoo de solues que no equacionam as principais repercusses da crise e que no conduzem necessria reviso dos componentes do sistema alimentar global. Enfatizam a necessidade de reduzir o nvel atual de consumo mundial de energia, com a modificao dos padres de consumo nos quais o modelo atual de
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Atualmente a presidncia e a vice-presidncia esto vagas. O senador constituinte do bloco de apoio ao governo PT, PR, PSB, PC do B, PRB) o Paulo Paim (PT), as demais trs cadeiras esto vagas. Do bloco da maioria (PMDB, PP) tem-se Valter Pereira (PMDB), Neuto de Conto (PM DB), Valdir Raupp (PMDB) e uma cadeira vaga. Do bloco parlamentar da minoria, formado pelo DEM, PSDB, tem-se: Gilberto Goellner (10), Joo Tenrio (PSDB), Maria Serrano (PSDB), Raimundo Colombo (DEM), Rosalba Ciarlini (DEM) e uma cadeira vaga. O secretrio da Comisso Marcello Varella.

desenvolvimento se assenta. Fazem uma anlise sobre os impactos negativos do plantio de cana-de-acar em grande escala, com srios impactos sobre a produo de alimentos e de seus reflexos sobre o padro de concentrao econmica do pas. Neste sentido, enfatizam que a produo de biodiesel, produzido largamente a partir da soja, corre o risco de incorrer em impactos tambm negativos sobre a populao, em particular agricultores familiares e povos e comunidades tradicionais, o meio ambiente e a produo de alimentos. Estima-se que com a incluso do B5 seriam necessrios cerca de 3,2 milhes de hectares para o cumprimento de sua meta. Outro impacto seria o incentivo substituio das culturas alimentares por cultivos energticos. Baseado nessa anlise, o CONSEA considera necessrio discutir os impactos do PNPB na agricultura familiar e no agroextrativismo, principalmente no que se refere segurana alimentar e nutricional e para a preservao da biodiversidade. Para tanto, indicam ser necessrio aprofundar os debates e as pesquisas sobre: a relao entre a produo de alimentos e de matrias-primas para a gerao de energia; o modelo de produo das matrias-primas; a natureza das relaes contratuais estabelecidas entre agricultores familiares e empresas; a participao da agricultura familiar na cadeia para alm do simples fornecimento de matrias-primas; o processo de formao do preo; a sustentabilidade socioambiental; e o papel da Petrobras no novo mercado.

Algumas consideraes finais sobre os atores pblicos e formulao PNPB

Para finalizar essa seo sobre os atores pblicos, cabe tecer algumas consideraes a respeito de suas interaes e de seu impacto sobre a dinmica institucional do programa. Em primeiro lugar, possvel observar que a distribuio de direitos de deciso restrita a um grupo relativamente pequeno de organizaes pblicas. O Ministrio de Minas e Energias ou a ANP, por exemplo, tm o poder de jure de modificar as regras do programa ou as caractersticas das normas que regulam o mercado de biodiesel no pas. Essa caracterstica lhes proporciona uma posio vantajosa nos processos de formao de agenda. Diferentemente, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e o Ministrio da Agricultura, da Pecuria e do Abastecimento no possuem este direito formal. So, no entanto, responsveis pela promoo da incluso social e da base agrcola necessria ao cumprimento do programa. Possuem, neste sentido, direitos de deciso que garantem capacidades de influenciar a formulao do PNPB. Os demais ministrios, ao contrrio, no tm nem

responsabilidades formais especficas nem possuem recursos essenciais para a implementao do programa. Como a estrutura institucional no exige esforo particular desses atores pblicos no se pode esperar que participem intensamente poltica. Assim, sem a presena de motivaes intrnsecas, o mais provvel que esses ministrios tenham um papel residual, a formulao da poltica privilegiando grupos de atores mais diretamente relacionados com as polticas energticas como o MME e a ANP, agrcolas como o MAPA e de desenvolvimento rural como o MDA. Nessa situao, a crescente atuao da Petrobras Biocombustveis tende a reforar agendas centradas em questes energticas. No entanto, os limitados direitos de controle dos atores da rea energtica sobre a cadeia de suprimentos os deixam, em parte, dependentes de aes sobre as quais o MAPA e o MDA tm maiores controles e conhecimentos. Esse tipo de interdependncia poltica entre atores pblicos representa um aspecto central dos padres de interao que caracterizam a formulao do PNPB. Em segundo lugar, vale notar que, apesar de ter o atributo comum de serem pblicos, estes grupos de atores com poder de veto possuem preferncias distintas, representam interesses diversos, desenvolveram conhecimentos especficos, partilham convenes diferentes, tm agendas com horizontes dispares e mobilizam redes sociais distantes. O MME, por exemplo, desenvolveu competncias em planejamento energtico e a ANP est mais acostumada a elaborar e fiscalizar normas regulando hidrocarbonetos. Devido importncia da questo da segurana energtica, tm preferncias por aes de longo prazo e mecanismos de controle dos riscos. Tm, por causa desses atributos, freqentes contatos e conexes bem estabelecidas com os demais atores relacionados produo e consumo de energias fsseis, como a Petrobras, a indstria de distribuies de combustvel, o setor automotivo etc. O MAPA, diferentemente, tem sido historicamente responsvel pelo fomento da produo agrcola. Sua agenda ritmada em parte pela sazonalidade da safra e pela dinmica dos preos agrcolas que representam dois fatores que acabam estreitando seu horizonte temporal. No exerccio de suas atribuies, o MAPA tende a manter repetidos contatos com organizaes representativas dos diferentes segmentos das cadeias produtoras de alimentos, sendo muitas vezes presidida por lideranas empresariais. O MDA, por outro lado, tem sua histria relacionada com os conflitos sociais, econmicos e polticos que atravessam o mundo rural brasileiro. Marcado pelas condies iniciais de sua criao que resultou de demandas e lutas de movimentos sociais e foras sindicais em conflitos com os interesses agrcolas tradicionalmente representados pelo MAPA, o MDA se

destaca por promover uma agenda centrada na temtica do desenvolvimento rural e da atribuio de direitos especficos aos pequenos agricultores familiares e a grupos sociais economicamente desfavorecidos. A trajetria do MDA tambm uma razo da sua posio privilegiada na interlocuo com os movimentos sociais e sindicatos envolvidos na formulao do PNPB. , ao mesmo tempo, uma fonte de tenses permanentes com o MAPA que, at o presente momento, no digeriu completamente a criao institucional de uma organizao com quem disputa espao poltico e oramentrio. A diversidade de interesses, de conhecimentos e conexes polticas que emergem da heterogeneidade dos atores pblicos envolvidos na formulao do PNPB representa um aspecto que ao elevar os custos de suas transaes (i.e. de cooperao) tende a enfraquecer a estabilidade da poltica. Essas consideraes gerais acerca dos atores pblicos e da situao de interdependncia na qual se encontram envolvidos no mbito do PNPB so elementos fundamentais para analisar a dinmica bsica dos padres de interao que caracterizam a formulao do programa e os resultados alcanado. No entanto, o entendimento apropriado da dinmica institucional da poltica e seu desempenho requer que prestemos ateno a outros grupos de atores. o que se prope nas sees subseqentes desse relatrio.

Atores empresariais

Por vrios motivos, em democracias liberais, os atores empresariais tm uma posio privilegiada nos processos de formulao de polticas (Lindblom, 1981, Maxfield & Schneider, 1997, 2004). Como nesse tipo de sistema poltico, parte importante do desempenho das polticas depende das decises empresariais, as demandas destes ltimos tm geralmente recebido uma ateno diferenciada dos poderes pblicos e no podem ser ignorada nos processos de formao de agenda. Alm disso, as empresas so o segmento da sociedade civil com maior quantidade de recursos capazes de influenciar o processo decisrio. Por exemplo, a participao das empresas no processo de formulao da poltica pode depender do seu tamanho, uma grande empresa tendo maiores capacidades de influenciar a poltica do que pequenas empresas. Empresas podem tambm exercer uma presso sobre os polticos e a burocracia atravs de organizaes coletivas (associaes), redes de contatos polticos e pessoais, lobby e at mesmo prticas ilegais como a corrupo (Rose-Ackerman, 1978, 1999; Lambsdorf, 2005). Os atores empresariais tm um papel central no processo de formulao do PNPB porque se espera deles que sejam capazes de estimular e coordenar a produo de um enorme volume de biodiesel e de realizar esta tarefa de modo seguro. Em teoria, incentivos apropriados podem gerar condies de lucratividade atraentes e induzir a produo desejada, mas garantir lucros de modo que seus interesses, conhecimentos e expectativas tm uma influencia importante na dinmica do programa. Por esta razo, uma anlise institucional do PNPB com foco nos componentes bsicos da situao de interdependncia que marcam sua formulao deve prestar uma ateno particular a este grupo de atores.

Grandes Empresas Produtoras de Biodiesel

De acordo com os dados da ANP, as principais empresas produtoras de biodiesel em 2009 foram: Granol, Brasil Ecodiesel, ADM, Oleoplan e Caramuru. A Brasil Ecodiesel deixou de ser a maior produtora do pas cedendo o lugar a Granol que processou entre 2006 e 2009, um total de 563,17milhes de litros em apenas trs unidades. Antes de apresentar essas empresas com mais detalhes, cabe observar que com exceo da Brasil Ecodiesel todas as maiores empresas de biodiesel no Brasil em

2009 eram organizaes verticalmente integradas que j atuavam nas indstrias da cadeia de soja. Apresentam-se, agora, as cinco principais empresas produtoras de biodiesel no pas e, neste contexto o posicionamento delas frente PNPB. GRANOL tradicional processadora de gros, a empresa de capital nacional investiu na produo de biodiesel como estratgia de reestruturao produtiva frente concentrao do segmento de gros liderado pelas multinacionais BUNGE, CARGILL, LDC e ADM. Reestruturada, a Granol vem se destacando como maior fornecedora de biodiesel no mbito do PNPB, superando em 2009, a produo da Brasil Ecodiesel. No mbito do PNPB, a Granol recebeu financiamento do BNDES da ordem de R$ 35,6 milhes que foram destinados implantao de sua nova unidade de biodiesel, localizada no municpio de Cachoeira do Sul (RS). A contrapartida da empresa foi de R$ 8,9 milhes. Alm do biodiesel, o plano de negcios da empresa prev a venda de glicerina em volume equivalente a 10% da produo de biodiesel 12. Como reconhece sua diretora financeira, Paula Regina Ferreira, a Granol foi uma das primeiras empresas a levar a questo do biodiesel ao governo (BRASILBIO, 2009). Um dos motivos que levou a empresa a investir na indstria de biodiesel deriva do fato de que um produto com grande sinergia com o nosso negcio" (idem.). No entanto, destaca a importncia de incentivos j que avalia que o biodiesel ainda no economicamente vivel sem o programa do governo" (idem.). Segundo a diretora o que pesa em termos de competitividade a questo tributria com a incidncia de impostos sobre o transporte do produto e o fato do subsdio do governo para diesel ser maior que para o biodiesel. Segundo a mesma diretora, outro fator que encarece a produo de biodiesel a necessidade de compra de 30% da matria-prima da agricultura familiar, condio necessria para que a empresa possa participar dos leiles estatais (BIODIESELBR, 2006). Esta obrigatoriedade ocasionaria perda para a empresa, visto que os pequenos agricultores no acompanham, em termos de investimentos e produtividade, os grandes produtores. No podem, portanto, ofertar o produto em quantidade e em preos adequados, prejudicando o cumprimento dos contratos e, em ltima instncia, as condies de lucratividade das usinas produtoras.
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A glicerina seria vendida a 60% do preo de cotao do mesmo no mercado farmacutico (BIOCOMB, 2007).

Archer Daniels Midland Company (ADM) a gigante empresa americana processadora de soja, milho, trigo e cacau de atuao est no Brasil desde 1997. Como jogador de peso no mundo da produo e distribuio de oleaginosas, a ADM membro da Mesa-Redonda sobre leo de Palma Responsvel e da Mesa-Redonda da Soja Responsvel (RTRS). Entre os acordos institucionais a empresa assinou a Moratria da Soja. No Brasil, possui quatro unidades de processamento de soja, uma processadora de cacau e duas misturadoras de fertilizantes, alm de contratos com misturadoras terceirizadas. Em 2008, a ADM entrou no mercado do biodiesel inaugurando a maior usina brasileira. A capacidade diria de 565 mil litros por dia, o equivalente a 169,5 milhes de litros/ano. A unidade est implantada em Rondonpolis (MT) e utiliza o leo de soja como matria-prima. Esta usina est estrategicamente localizada ao lado da usina de esmagamento de soja da empresa, permitindo economia de transporte e processamento. Mesmo s iniciando sua atividade em 2008, a ADM j a terceira maior produtora de biodiesel do pas. Este investimento segundo Jessie McKinney, porta voz da ADM, foi uma antecipao (confiante) ao aumento da demanda do mercado do biodiesel em escala mundial. Cabe notar que um dos efeitos de sua entrada no mercado de biodiesel que a ADM tem buscado aproximao com os pequenos agricultores do Mato Grosso para a compra de soja. Esta aproximao visa, em particular, manter as condies de obtenes do Selo Combustvel Social e ter um acesso aos incentivos governamentais. Caramuru Alimentos - empresa de capital nacional dedicada ao processamento de gros (soja, milho, girassol e canola), farelo e biodiesel. A entrada da empresa na indstria de produo de biodiesel se deve tambm a uma estratgia de aproveitar a oportunidades de destinar parte do sub-produto da soja para um mercado com ampla demanda e impactos positivos sobre os preos. Para o vice-presidente do Conselho de Administrao da empresa, Csar Borges de Sousa, o biodiesel sinaliza uma melhora para a indstria brasileira de leo. Segundo ele, no haver aumento na produo brasileira de leo e sim o redirecionamento do produto do mercado externo para o interno, o que, em sua avaliao "vai ocasionar mais perda de espao nas exportaes" (GAZETA MERCANTIL, 2007). A soja a matria-prima principal utilizada para a produo e fornecida pelos agricultores familiares atravs de contratos com a empresa. Cabe, por fim, assinalar que

a Caramuru foi uma das primeiras produtoras de biodiesel a acessar crditos junto ao BNDES para a construo de uma planta industrial no estado de Gois. Oleoplan empresa gacha, fundada em 1980. Atua no ramo de commodities agrcolas, leos vegetais e biocombustveis. Instalou sua primeira planta produtora de biodiesel em 2007 e, em 2009 tornou-se a segunda maior produtora de biodiesel. A Oleoplan tem sido participativa nas discusses a respeito da poltica nacional de produo de biodiesel. No mbito do PNPB, a empresa tem adotado uma postura bastante ativa e alerta as oportunidades de influenciar a poltica. Por exemplo, a Oleoplan junto com os demais produtores de biodiesel tem realizado um importante lobby em prol da do B5. Fez tambm parte do lobby dos produtores e fabricantes de veculos automotivos em favor do biodiesel metropolitano. Emitiu, alm disso, crticas respeito da tributao. Segundo representante da empresa, os pesados encargos inibem a competitividade do setor, em particular no mercado internacional. Por isto demanda junto com outros produtores incentivos que possam garantir condies de exportao. Alm dessa atividade de lobby, a empresa tem assumido uma postura mediadora. Por exemplo, comunicou ser favorvel presena governamental nas negociaes em torno dos leiles e da participao da Petrobras, colocando a empresa em conflito com outros produtores e representaes de classe (UBRABIO, APROSOJA). Para estes ltimos,a forte participao governamental tiraria a competitividade do setor e desacelerando os preos. Nota-se, enfim, que no plano regional, a Oleoplan apoiou o projeto de lei do vereador Carlos Todeschini, que prev a substituio progressiva do uso dos atuais combustveis pelo biodiesel B100 nas frotas do transporte pblico municipal de Porto Alegre. BRASIL ECODIESEL Fundada no segundo semestre de 2003 pelo empresrio Daniel Birmann, a companhia foi uma das grandes protagonistas da criao do mercado de biodiesel no Brasil e at 2009ocupou uma posio de lder do mercado nacional de produo de biodiesel. Foi, por exemplo, uma das primeiras empresas a obter o Selo Combustvel Social certificado pelo MDA para projetos de produo que atendiam integrao regional e insero social dos agricultores familiares na cadeia produtiva do biodiesel e tambm a primeira a receber autorizao de funcionamento da ANP. Foi tambm uma das primeira empresas a ter projetos de biodiesel financiados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e pelo Banco do Nordeste do Brasil (BNB) a juros mais baixos. Seguindo a risca s orientaes do PNPB sua produo baseava-se em matrias-primas alternativas (mamona e pinho manso).

Em relao ao PNPB, a Brasil Ecodiesel manteve-se alinhada ao discurso oficial sobre a gerao de renda combinada insero social dos agricultores familiares e a viabilidade econmica da mamona como matria-prima. Teve em sua primeira usina inaugurada na regio semi-rida do Piau, com a presena do Presidente da Repblica. Este empreendimento usufruiu de incentivos e isenes fiscais, inclusive com a doao das terras para a instalao da empresa por parte do governo estadual. No entanto, a ascenso da empresa durou pouco. O projeto fracassou e, desde 2009, a Brasil Ecodiesel passa por uma intensa crise administrativa, financeira e jurdica com a sada de executivos, denncias de trabalho escravo na produo de biodiesel, problemas trabalhistas. Para piorar, foi cortada dos leiles da ANP por no cumprir o contrato de entrega, alm de perder o Selo Combustvel Social de quatro de suas seis usinas, respectivamente: Iraquara (BA), Crates (CE), So Lus (MA) e Floriano (PI). Reestruturada no fim de 2009, a companhia encerrou o primeiro trimestre de 2010 com saldos positivos e j prev inclusive investimentos para a expanso de sua capacidade de produo, ainda que duas unidades de produo continuem sem operao. Esse processo acabou selando as esperanas da empresa de manter-se no mercado sem articular uma cadeia suprimentos baseada em soja. Alm dessas grandes firmas, os interesses dos produtores de biodiesel so representados por associaes das quais se destacam a Ubrabio e a Abiove. Essas associaes que atuam como grupos de presses so um elemento central da formulao da poltica, atuando como lobby e diminuindo os custos de transaes nos mercados polticos.

Associaes de Produtores de biodiesel Unio Brasileira do Biodiesel (UBRABIO) Criada pela mobilizao de um grupo de produtores de biodiesel que estavam decididos a constiturem uma entidade privada capaz de representar, integralmente, a cadeia de produo e comercializao do biodiesel. Inicia suas atividades em maio de 2007. Entre seus associados esto empresas nacionais, mistas e multinacionais que atuam em ramos diversos. H as especialistas do agronegcio como a Caramuru, a Granol ou a Agrenco; petroleras como a Petrobras; produtoras de usinas como a Dedini; e especialistas em equipamentos, como a GEA Westfalia Separator Brasil Inds Centrifugas Ltda..

O envolvimento da UBRABIO no processo de formulao do PNPB tem como objetivo cooperar com os rgos pblicos na execuo da poltica socioeconmica do setor e no estudo de solues a ele relacionadas, propondo as reformas que couberem para seu desenvolvimento (UBRABIO, s/d). Prope-se tambm a assumir o papel de uma organizao especializada e tcnico-consultiva e de interlocuo entre os diferentes agentes que participam do PNPB, em especial da Comisso Interministerial e da ANP. Para sustentar sua atividade poltica, a associao estimula a realizao de estudos, financia pesquisas, elabora projetos e propostas voltadas para o aperfeioamento da regulamentao da produo, da comercializao e do uso do biodiesel (UBRABIO, s/d). A UBRABIO, no participou institucionalmente do GT de Trabalho

Interministerial que elaborou o estudo e a proposta do PNPB. Mas desde a criao do mesmo tem participado ativamente dos fruns de discusso pblicas atravs de seminrios, workshops, grupos de trabalho e comisses. Seu posicionamento incide, principalmente, sobre a questo do marco regulatrio do PNPB, com destaque na questo tributria e na formatao dos leiles. No tocante primeira, a reivindicao que os produtores de biodiesel sejam isentos de ICMS, a exemplo do que ocorre com os produtores de soja. Isto aumentaria, segundo a UBRABRIO, a competitividade das empresas no mercado internacional. No que se refere questo dos leiles a preferncia da Ubrabio tem evoludo. Em princpio, mostrou clara sua preferncia pelo envolvimento do Estado e os mecanismos dos leiles (BIODIESELBR.COM, 2007). No obstante, tem reagido negativamente a criao da Petrobras biocombustvel (PBio). Segundo o documento encaminhado aos diretores da ANP, a PBIO estaria sendo privilegiada em relao aos demais produtores, sendo beneficiria de uma reduo do preo de aquisio do biodiesel [...] os efeitos econmicos das redues de preo das suas ofertas durante o certame revertero em benefcio econmico muito maior (oito ou at dez vezes maior) para o seu proprietrio integral (Petrobras) em relao ao nus da respectiva reduo de preo da sua oferta quando ganhadora (BIODIESELBR .COM, 2010). O lobby uma das principais atividades da Ubrabio. A associao exerce uma forte presso para a antecipao das metas da mistura obrigatria. Desde a implementao do B5 em janeiro de 2010, atua de modo a promover o B10 como questo central da agenda do PNPB. Alm disso, no intuito de articular a agenda do biodiesel com a questo ambiental, a entidade pressiona o Conselho Nacional de Meio Ambiente

(Conama) para proibir a comercializao do diesel 500 ppm de enxofre nas regies metropolitanas do pas. Este pleito tem o apoio da Frente Parlamentar Ambientalista formada por Deputados Federais e Senadores13. A Frente Parlamentar no s inclui como pauta de sua agenda poltica os temas de interesses da UBRABIO como abriu espao na Cmara dos Deputados para que a entidade apresentasse suas reivindicaes. As duas principais pautas do debate foram: i) a implementao imediata do B20 nos centros metropolitanos e; ii) o aumento gradual da mistura obrigatria do B10 at 2015. Segundo a UBRABIO este incremento resultaria na gerao de mais empregos em toda a cadeia produtiva do biodiesel e eliminaria a necessidade de importao do diesel. A implementao dessas medidas colaboraria, ainda para a reduo das emisses que prejudicam o meio ambiente e a sade humana (BIODIESEL BR.COM, 2009). Associao Brasileira das Indstrias de leos Vegetais (ABIOVE) - foi fundada em 1981 e rene 09 empresas associadas que respondem por 72% do processamento de soja do pas. So elas: ALGAR, ABC INCO, ADM, AMAGGI, BALDO, BUNGE, CARGILL, IMCOPA, LOUIS DREYFUS e LEOS MENU. O fato de congregar empresas com atuao internacional confere a esta instituio um importante papel nas negociaes governamentais de interesse do setor. Ainda que no represente diretamente os interesses empresariais da cadeia de biodiesel, a ABIOVE sempre desempenhou um papel importante no processo de formulao do PNPB. A associao, por exemplo, integrou o Grupo de Trabalho Interministerial do Biodiesel. Para a ABIOVE, a produo de biodiesel significava uma oportunidade visto que, com a adio de biodiesel, as empresas produtoras de leos vegetais desfrutariam de melhores condies de aproveitamento do parque industrial. O PNPB alm de promover um novo mercado para as empresas produtoras de leos vegetais tinha um atrativo para os interesses representados pela ABIOVE: facilitava o acesso a linhas de crditos especficas disponibilizados pelo BNDES. O Programa de Apoio a Investimentos criado pelo BNDES, por exemplo, atendia a todas as fases da produo do biodiesel (fase agrcola, produo de leo bruto, produo de biodiesel, armazenamento, logstica e equipamentos para a produo de biodiesel). Este Programa
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A Frente formada entre outros, por deputados e senadores como Jos Sarney Filho (PV-MA), Dep. Antonio Carlos Thame (PSDB-SP), este presidente do Grupo de Trabalho Energia Renovveis, Dep. Fernando Gabeira (PV-RJ) e Dep. Nilson Pinto (PSDB-PA). Compe ainda a Frente Ambientalistas representantes da Ong SOS Mata Atlntica - Mario Mantovani, do Frum Permanente de Mudanas Climticas - Fbio Feldman e do Ministrio do Meio Ambiente - Andr Lima.

previa ainda que, em relao s fases agrcolas e de produo de leo bruto, podiam ser apoiados projetos desvinculados da produo imediata de biodiesel, desde que fosse formalmente demonstrada que estes produtos seriam futuramente destinados produo de biodiesel. O Programa tambm apoiou a aquisio de mquinas e equipamentos homologados para uso de biodiesel ou de leo vegetal bruto; assim como, investimentos em beneficiamento de co-produtos e subprodutos do biodiesel (BIODIESELBR, s/d). Associao Brasileira de Agribusiness (ABAG) A organizao representa os setores do agronegcio e seus conexos sindicatos e associaes de classe. No que tange ao PNPB, possui um peso poltico relativamente elevado uma vez que a cadeia da soja atualmente a maior fornecedora de matria-prima para o biodiesel. Desde 2006, Carlo Lovatelli14 insistia na criao de incentivos fiscais, particularmente para o processamento da soja (ABAG/FRUNS ABAG, 2006). Em relao suposta dependncia do PNPB da soja como matria-prima, Lovatelli afirma que o sucesso da cultura inquestionvel e que a oleaginosa adquiriu posio importante dentro do programa devido aos seus melhores resultados se comparada com outras oleaginosas, pela sua elevada capacidade produtiva, bem como pela sua capacidade de oferta estvel, segura e barata. Porm, como quase todos os atores envolvidos, acrescenta que os esforos aplicados em pesquisas para novas oleaginosas podero no futuro ser capazes de atender a demanda por leos vegetais para a produo do biodiesel e serem alternativas complementares soja, o que geraria uma concorrncia extremamente saudvel entre as matrias-primas a todos os agentes envolvidos no processo de produo de biodiesel. Dois aspectos podem ser destacados nas aes da entidade em relao ao biodiesel: o primeiro se relaciona ao estabelecimento de marcos regulatrio (normatizao e certificaes) para os biocombustveis. O segundo se refere ao pagamento por servios ambientais. Em relao aos biocombustveis, na ocasio em que presidia a Comisso (2007), Lovatelli enfatizou a importncia da certificao do produto nacional e a necessidade de que fosse estruturado um processo de harmonizao gradual do arcabouo brasileiro aos padres internacionais com o intuito de no provocar o engessamento de alguns setores ligados a jusante e a montante da cadeia. A ausncia de normatizao era preocupante para a competitividade do agronegcio brasileiro, mas
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Presidente da ABAG. Lovatelli acumula a funo de diretor da Bunge, a de presidente da ABIOVE, de presidente do Instituto para o Agronegcio Sustentvel (ARES) e tambm a de presidente da Cmara Setorial da Cadeia Produtiva de Oleaginosas e Biodiesel, est ltima indicada pelo ex-ministro da Agricultura Roberto Rodrigues.

essa normatizao precisaria conciliar todos os interesses que se estabelecem em torno do biodiesel. A preocupao com as normas internas e a sua adequao aos modelos externos era uma pauta urgente no processo de certificao dos biocombustveis e, por isso, deveriam ser um componente bsica da agenda da poltica. Alinhavam-se a essa pauta a UNICA, a UDOP, a ABIOVE, o Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (INMETRO), a Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), a CNA e a APROSOJA (PORTAL RIPA, 2007) Quanto ao pagamento pelos servios ambientais oriundos da produo de energia limpa, as reivindicaes do setor ganharam fora logo aps a Moratria da Soja e o crescimento das discusses em torno das Mudanas Climticas. Neste novo ambiente, a ABAG passou a posicionar-se no mbito das negociaes internacionais fazendo lobby em prol das atividades agrcolas, das florestas plantadas e das bioenergias com o argumento de que contribuam para a reduo das emisses ou para a remoo de gases do efeito estufa da atmosfera. Sindicato das Indstrias de Biodiesel no Estado de Mato Grosso (SindiBio) o mais recente grupo de representao de interesse no mbito nacional/regional. Criado em outubro de 2009, o SindiBio congrega 15 das 27 indstrias produtoras de biodiesel do Mato Grosso e se autodenomina como o primeiro sindicato patronal do segmento no pas. frente do SindiBio est Slvio Czar Pereira Rangel, tambm gerente de biodiesel da empresa Barraalcool. Para Silvio Rangel, embora as empresas do Mato Grosso fossem associadas da UBRABIO, o Estado precisava de uma entidade especifica para represent-las (AMAZNIA ORG, 2009). Segundo ele, o estado do Mato Grosso j desponta no cenrio nacional com 21% da taxa de produo de biodiesel, assegurando o ttulo de maior exportador do Brasil. Isto se deve, segundo o presidente do SindiBio, oferta de matria-prima em abundncia e em escala e, ainda, ao fato do Estado possuir maior capacidade de ampliar sua produo atual, tornando necessrio e urgente a criao de uma entidade orientada para a promoo dos interesses locais. To logo foi criado, o SindiBio iniciou suas aes junto ao poder pblico regional. Na primeira agenda de compromisso, encontrou-se com o governador Blairo Maggi para defender a importncia do biodiesel para o crescimento e fortalecimento da economia matogrossense. A principal bandeira de reivindicao da entidade a tributria, com destaque para: 1) a diferenciao do ICMS nas vendas internas entre as usinas para garantir a entrega contratada dos leiles pelas empresas estaduais; 2) o tratamento fiscal diferenciado para sebo/gordura animal quando destinado para

produo de biodiesel, incentivo comercializao interna; 3) uma reunio tcnica para adequao de carga tributria final de que trata a lei 8794/08 e o decreto 1187/08. Um aspecto particular da produo do biodiesel no Mato Grosso se refere, segundo SindiBio, aos problemas decorrentes de boa parte da produo de gordura animal no estado se voltar para a exportao, chegando a 80%. Segundo Marco Aurlio Ribeiro Coelho, assessor do Sindibio, a questo decorrente de um problema tributrio, pois atualmente compensaria mais para aos frigorficos vender o sebo para fora do Estado do que internamente. Este fato prejudicaria as 17 empresas estaduais credenciadas junto a ANP que produzem biodiesel de gordura animal. Atualmente, o SindiBio est discutindo uma soluo adequada que seja boa para o Estado, frigorficos e produtores. nesta direo, amplia-se um dilogo com o sindicato dos frigorficos (Sindifrigo). Alm da questo tributria, o representante da entidade acrescenta a necessidade de investimento tecnolgico visando dobrar a produo do Estado (EXPRESSO MT, 2010). Alm de sua atividade estritamente poltica, o Sindibio tem estreitado relaes com outras entidades privadas e com centros de pesquisa. Por exemplo, mediou o encontro ente os representantes das indstrias produtoras de biodiesel e executivos da BASF empresa que iniciar produo de metilado de sdio no Brasil. Alm disso, articulou um convnio de cooperao tcnica e cientfica com a Universidade Federal do Mato Grosso que abrange as reas de pesquisa, formao de recursos humanos, inovao tecnolgica, desenvolvimento cientfico, prestao de servios tcnicos especializados e anlises para a certificao do produto e processos, alm da realizao de estudos tcnicos para o desenvolvimento de processos produtivos. Para Silvio Rangel a parceria entre o setor produtivo e a rea de conhecimento significa um importante avano para o setor e servir como suporte para a nova indstria de biodiesel do Mato Grosso (BIODIESELBR, 2010). Confederao Nacional da Agricultura (CNA) A CNA um dos mais tradicionais grupos de interesse do setor agropecurio brasileiro e esse capital histrico lhe confere um peso relativamente forte no cenrio nacional. Seus representantes compem, em grande parte, a bancada ruralista no Congresso Nacional, conformando um bloco extremamente poderoso nas negociaes polticas. No mbito do PNPB, a CNA fez parte do Grupo de Trabalho Interministerial que elaborou o estudo de suporte do programa. Na ocasio, seu posicionamento foi de considerar o biodiesel como uma

possibilidade real para o adensamento do agronegcio brasileiro, com suas repercusses favorveis sobre o emprego, renda e meio ambiente. Alm das organizaes empresariais associadas diretamente aos interesses dos produtores de biodiesel e matria prima (soja e sebo), o ambiente organizacional conta com a presena estratgica da Associao Nacional dos Fabricantes de Veculos Automotores (ANFAVEA). Fundada em 15 de maio de 1956 est entidade congrega 25 empresas com instalaes no Brasil. Entre seus associados esto grupos de atuao internacional como a Fiat, Ford, General Motors, AGCO, Agrale, Caterpillar, Honda International, John Deere, CNH (Case e New Holland), Komatsu, Valtra, Scania, Toyota, Volkswagen e Volvo. Esta Associao integrou GT de Trabalho Interministerial responsvel pelo estudo e pela elaborao da proposta do PNPB. Na ocasio seu posicionamento refletia tambm os interesses conjunto da Associao Brasileira de Engenharia Automotiva - AEA e do Sindicato Nacional da Indstria de Componentes para Veculos Automotores SINDIPEAS. Para a ANFAVEA era importante a busca de novas alternativas energticas de produo capazes de reduzir o preo dos combustveis, que fossem capazes de melhorar a sua qualidade e promovesse impactos ambientais positivos. Ressaltava, no entanto, que tais alternativas deviam evitar o comprometimento com a durabilidade e integridade da frota existente no pas, o aumento dos custos de sua manuteno, a necessidade de alteraes em sua motorizao e a sua limitao por falta de combustvel adequado (CASA CIVIL, 2003). Para dar conta destas reivindicaes, ainda em 2003, os fabricantes e outras instituies reuniram-se com representantes governamentais e apresentaram uma proposta conjunta denominada de Programa de testes para o uso da mistura Diesel/Biodiesel reviso da frota e definio de responsabilidades. Esta proposta voltava-se apenas para testes de campo com frota controlada e foi objeto de discusso da primeira reunio do GT (15/07/2004). Aps esta reunio foram elaborados dois documentos-propostas: i) Plano de ensaios: em laboratrio; e, ii) Procedimento para a realizao de testes de campo com mistura Biodiesel/Diesel. A proposta foi encaminhada por representantes do Instituto de Pesquisas Tecnolgicas (IPT) e pelo Centro de Pesquisas e Desenvolvimento Leopoldo Amrico Miguez de Mello (CENPES) e foram objeto de discusso na reunio do dia 09/08/2004. Em reunies subseqentes, novos ajustes foram realizados nos documentos e no mesmo ano a proposta foi encaminhada pelo MCT.

Um documento-referncia denominado de Proposta de Ensaios em Laboratrio com Misturas de Biodiesel foi elaborado pelo Grupo de Trabalho15. O GT tambm participou de duas propostas de testes de campos visando: i) validar o B5 para uso geral em todo o pas; ii) avaliar a viabilidade de uso do B20 para uso em frotas cativas. Para garantir a credibilidade dessas aes, todos os testes deveriam ser acompanhados pelos fabricantes. Por fim, este GT sugeriu a criao de um Comit Nacional, constitudo pela Governo, centros de pesquisa de referncia, fabricantes de combustveis e lubrificantes, ANP, fabricantes de motores e autopeas e rgo de defesa do consumidor (IDEC). A este Comit caberia a responsabilidade pelo acompanhamento das aes em desenvolvimento e pela formatao de outros testes/ensaios necessrios com: motores estacionrios e implementos agrcolas, biodiesel oriundo de craqueamento, outras misturas (BRASIL/MCT, 2004). No mbito do PNPB, a ANFAVEA acompanhou os testes realizados com o biodiesel no Rio de Janeiro, Paran e interior de So Paulo para avaliar o desempenho, o consumo e a potncia dos motores. Os testes realizados num programa em Ribeiro Preto (SP), por exemplo, mobilizaram cerca de 140 veculos da Companhia de Bebidas Ipiranga e contou com o apoio e o monitoramento da ANFAVEA, da Volkswagen, Fiat, Bosch, MWM, Cummis e da Delphi (PIRELLI/Notcias, s/d). Nessa iniciativa participaram tambm o Laboratrio de Desenvolvimento de Tecnologias Limpas (Ladetel), vinculado Universidade de So Paulo (USP), sob a coordenao da equipe do professor Miguel Dabdoub, coordenador nacional do projeto Biodiesel Brasil. Henry Joseph Jnior, presidente da comisso de Energia e Meio Ambiente da ANFAVEA, relatou na ocasio que os testes com biodiesel eram positivos e que nenhuma alterao em relao ao diesel havia sido detectada. Esta declarao de apoio foi considerada importante j que, inicialmente, a ANFAVEA defendeu, com sucesso, que a mistura inicial de biodiesel obrigatria fosse mais tmida. A formulao do PNPB, devido presso da ANFAVEA, possibilitou tambm a utilizao de maiores porcentagens de biodiesel emmquinas agrcolas automotrizes , chegando a B50 e at B100. John Deere e Valtra, por exemplo, duas das principais associadas da ANFAVEA, apostam alto neste novo nicho do mercado. A Valtra
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Na ocasio integravam o Grupo de Trabalho os seguintes representantes: Cludio Jdice e Breno de Souza Frana do MCT, Ricardo Gusmo Dornelles e Ricardo Gomide do MME, Mrio Canabarro Abad e Roberto Sadao Shiraichi do MDIC, Ana Regina Feitosa de Britto da ANP, Carlos Vincius Costa Massa e Jaerson Sidnei Trindade da PETROBRAS/CENPES, Francisco Nigro do IPT, Jos Carlos Laurindo do TECPAR e Edilson Bernardim Andrade do PROBIODIESEL/CNPq/TECPAR.

realizou seus testes em campo para uso do B100 na Usina Barralcool. O acordo de Cooperao Tcnica Valtra-Barralcool inclui como parceiros a Texaco, a Universidade do Estado de Mato Grosso (UNEMAT) e a Concessionria Pampa. Alm disso, mais recentemente, a Vale j usa B20 em suas locomotivas e anunciou a realizao de testes com B100. A presena da cadeia automotiva no processo de formulao do PNPB se materializa tambm com a atuao da Associao Brasileira de Engenharia Automotiva (AEA). Para lidar com a incorporao do biodiesel na matriz energtica, a AEA constituiu uma Comisso Tcnica do Biodiesel, coordenada por Vicente Pimenta (da empresa DELPHI). A Comisso acompanha as discusses referentes especificao, aos testes de campo, produo, logstica e compatibilidade com tecnologias futuras. Vale ressaltar ainda que vrios dos membros da AEA possuem assento no Grupo Governamental de acompanhamento de testes, tendo acesso privilegiado a informaes estratgicas e influenciando diretamente as decises. Segundo seu coordenador, todos e quaisquer problemas que possam ser observados, seja no andamento de algum teste, seja no estabelecimento da metodologia ou na realizao do teste, so analisados e as recomendaes so passadas pela AEA diretamente ao grupo governamental (AEA, 2010). Por fim, pode se apontar para a Unio dos Produtores de Bioenergia (UDOP). Fundada em novembro de 1985, a UDOP representa produtores de etanol, acar, bioeletricidade e biodiesel. Possui 67 associados distribudos pelos estados de So Paulo, Mato Grosso, Minas Gerais, Paran, Gois e Amazonas. O foco principal de sua atuao est relacionado com o a promoo do etanol. Assim, no por acaso que no PNPB sua ateno se foca na priorizao da trajetria tecnolgica etlica, que privilegia o etanol de cana. O argumento de que o biodiesel produzido atravs da rota etlica uma alternativa promissora, uma vez que um produto obtido atravs de fontes totalmente renovveis. Esta opinio compartilhada com a Unio da Agroindstria Canavieira de So Paulo (UNICA) e da Associao Nacional dos Fabricantes de Veculos Automotores (ANFAVEA) (UDOP Notcias, 2010).

Um breve resumo sobre o setor privado

Devido ao seu papel central na dinmica do PNPB, as empresas produtoras tm um papel importante na conformao das regras, na criao de novas institucionalidades e

linhas de financiamentos no PNPB. As empresas produtoras formam uma densa rede em suas interaes, parcerias e alianas estratgicas que lhes permitem no s o acesso a novas habilidades, processos de aprendizagem organizacional, competncias

complementares e cooperao como criam mecanismos e instrumentos de acesso ao processo de formulao das polticas para o setor. A Ubrabio tem sido um ator central da dinmica institucional do PNPB. Exerceu uma presso poltica constante para garantir a entrada do B5 antes da data prevista. Essas aes bem sucedidas contaram com o consentimento do governo. No entanto, a situao que permitiu a posio privilegiada da agenda dos produtores na formulao do PNPB pode no se manter no futuro. Os atores pblicos como a ANP e o MME podem avaliar de forma menos favorveis os pedidos dos produtores de biodiesel. Depois do sucesso inicial do programa, os executores da poltica sero menos propenso a juzos enviesados pelo medo do fracasso da poltica. Alm disso, a grande heterogeneidade da indstria de biodiesel um fator que tende a elevar a probabilidade de conflitos de interesses. As empresas maiores e mais competitivas adotam comportamentos mais agressivos no intuito de ganhar poder de mercado e direitos de decises mais amplos, ao mesmo tempo que as menores ganham um papel mais coadjuvante na poltica. Casos adquirem certa expresso, os conflitos de interesses limitaro a resoluo de problemas coletivos como a gesto da qualidade, o suprimento de matria prima e a logstica de distribuio. Ora, sem atacar esses problemas o atendimento das demandas dos produtores ser cada vez mais difcil. No exerccio da presso poltica, as empresas produtoras de biodiesel e suas organizaes contam com o apoio de outros atores empresariais interessados no avano da produo de biodiesel no Brasil. Nessa direo importante que o programa eleve a percentagem de biodiesel. Cabe ressaltar que, com a exceo da Dedini, que estabeleceu parceria de transferncia tecnolgica com a italiana Ballestra, as demais empresas dessa indstria so estrangeiras. Sua participao no jogo da poltica , neste sentido, mais estritamente relacionados com as oportunidades reais ou esperadas que o processo de formulao da poltica proporciona a seus negcios. Os laboratrios de anlises de padres de qualidade do biodiesel so outro grupo de empresas interessadas na expanso da demanda por biodiesel. No por acaso que aumentaram em nmero e em tipos de servios oferecidos. A institucionalizao de um mercado movimentando importantes volumes de recursos representa um incentivo suficiente para atrair interesses empresariais e estimular sua participao no processo

poltico. Alm disso, as regras do PNPB colocaram os laboratrios numa posio privilegiada e, ao mesmo tempo, arriscada. Com efeito, se, por um lado, a exigncia da ANP fez com que os laboratrios sejam capazes de influenciar as condies de entrada no mercado, por outro lado, os tornou em parte responsveis pelos problemas encontrados com o andamento da poltica. Para vrios laboratrios, essa situao uma faca de dois gumes: 1) os dotam de um direito de deciso sobre o acesso ao mercado e, portanto, poder de barganha junto aos demais atores; 2) coloca sua reputao em jogo e eleva os custos de comportamentos oportunistas. Por fim, nota-se que tendncia a internalizao das atividades de testes por parte das grandes empresas produtoras diminui ainda as possibilidades dos laboratrios independentes participarem ativamente do processo de formulao do PNPB. Existem tambm interesses empresariais que no se mostram favorveis ao aumento da percentagem de biodiesel. Nesse grupo, destacam-se as empresas do setor automotivo e autopeas. Para essas firmas, a melhoria ambiental associada adio de biodiesel um aspecto que deve ser levado em conta e que vale a pena apoiar. No entanto, os custos associados aos problemas de qualidade do biodiesel s podem aumentar com a elevao da percentagem de biodiesel. O ponto de equilbrio deste trade-off define em grande parte o tipo de envolvimento dessas poderosas organizaes no processo de formulao do PNPB. Se os problemas se avolumarem provvel que elas atuem para travar o avano do mercado de biodiesel. Em definitivo, os interesses empresariais no parecem todos alinhados em prol do aprofundamento do PNPB. Este conflito de interesse , ao lado das tenses que caracterizam as relaes entre atores pblicos, uma dimenso chave da situao de interdependncia que caracteriza o processo de formulao do programa. Para completar o panorama dos atores envolvidos, analisar sua participao e entender como impactam a poltica, preciso prestar ateno a um terceiro grupo de atores: os movimentos sociais e sindicatos.

Os movimentos sociais e os sindicatos

A incorporao dos sindicatos no processo de formulao de polticas j tem uma longa tradio no Brasil. No campo das polticas para a agricultura, a emergncia de um novo sindicalismo rural nas dcadas de 1970 e 1980 provavelmente um dos aspectos mais importantes para entender a posio dos sindicatos e movimentos sociais no processo de formulao do PNPB. O novo sindicalismo rural como j destacaram vrios autores (Favareto, 2006; Medeiros, 1988) tem uma histria de luta pela democracia e de demanda por direitos polticos, sociais e econmicos em prol dos pequenos agricultores familiares. Esta raiz poltica tem muito em comum com diversos movimentos sociais que atuam no mundo rural de modo que este grupo de atores partilha preferncias a respeito de quem deveriam ser os beneficirios da poltica e crenas a respeito dos seus resultados. Com a eleio do presidente Lula em 2002, esses movimentos sociais e novos sindicatos rurais passaram a ter um reconhecimento institucional bem mais ntido. Assim, uma das regras do PNPB consiste em condicionar a participao aos leiles de biodiesel implementao de uma relao contratual entre empresas produtoras e sindicatos representativos da agricultura familiar. a regra que obriga a obteno do Selo Combustvel Social (SCS) para entrar nos leiles de compra da ANP. Outra regra delega direitos de fiscalizao do SCS movimentos sociais, rede oficial de assistncia tcnica e organizaes no-governamentais que trabalham com agricultura familiar (Fonte: Portal do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio). O PNPB, nesse sentido, atribui direitos de deciso importantes aos sindicatos e aos movimentos sociais. Apresenta-se, a seguir, o principal sindicato assim como os movimentos sociais atuantes no programa

Os Sindicatos

Fundada em 22 de dezembro de 1963, a Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG) congrega 27 federaes estaduais e rene cerca de 4 mil sindicatos rurais e 25 milhes de trabalhadores e trabalhadoras no campo de norte a sul do pas. Esta formatao institucional e organizacional denota a capilaridade e complexidade de sua representatividade. Essa caracterstica junto com suas conexes polticas privilegiadas com o MDA fizeram com que esta organizao adquirisse um status privilegiado no desenho do PNPB.

Um dos primeiros contatos da Contag com a questo da produo de biodiesel no Brasil ocorreu em dezembro de 2004 quando realizou em Braslia uma reunio com representantes das Federaes de Trabalhadores na Agricultura. Um dos momentos deste encontro foi a realizao de Curso sobre mtodos e tcnicas para elaborao de planos e projetos estratgicos de desenvolvimento territorial com foco na agricultura familiar sendo que a produo de biodiesel foi uma das temticas tratadas. Participaram deste encontro Jos Graziano da Silva, na poca assessor especial da Presidncia da Repblica; Adoniram Sanches, ento gerente do Pronaf e tcnicos da Secretaria de Agricultura Familiar (SAF/MDA). No por acaso que estes representantes do governo fizeram parte da equipe que discutiu e elaborou as diretrizes da poltica de biodiesel. Posteriormente, Adoniram Sanches assumiu a Secretaria de Agricultura Familiar do MDA exercendo o papel de mediador entre o governo e representantes dos movimentos sociais no campo. Vale lembrar que institucionalmente o projeto de insero social da agricultura familiar no PNPB faz parte das atribuies da pasta da SAF/MDA. O envolvimento da CONTAG na formulao da poltica de biodiesel intenso, sendo a Contag um dos principais aliados do governo e defensores do PNPB como vetor de incluso dos agricultores familiares. A Contag nesse sentido participou intensamente da criao do PNPB. Um dos primeiros esforos no sentido de aperfeioar a poltica, se deu por meio da parceria de cooperao tcnica firmada pelo governo brasileiro (MDA) com a organizao alem Deutsche Entwicklungsdienst16 (DED), Servio Alemo de Desenvolvimento, considerado um dos principais servios de cooperao europia para o desenvolvimento e capacitao de pessoal (Fonte: http://www.ded.de/). O principal objetivo era promover a transferncia de tecnologia e aprendizado no estabelecimento de um negcio entre as grandes empresas e os pequenos agricultores (Fonte: http://www.ded.de/). (Fontes: http://www.dw-world.de/dw/article). Depois de lanado o programa, a Contag entrou fortemente nas negociaes com a Brasil Ecodiesel, que na poca despontava como a principal produtora de biodiesel com amplar perspectivas de expanso. Em dezembro de 2006, a CONTAG e a Federao dos
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A instituio trabalha com os parceiros locais no sentido de reduzir a pobreza e promover o desenvolvimento sustentvel com atuao de aproximadamente 2.000 tcnicos que trabalham em 47 pases da frica, sia e Amrica Latina em nome da Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ), Agncia Alem de Cooperao Tcnica, em diferentes programas de cooperao para o desenvolvimento

Trabalhadores na Agricultura do Estado de Pernambuco (FETAEPE) firmaram parceria de comercializao com a Brasil Ecodiesel no intuito de inserir cerca de 15 mil famlias de Pernambuco na cadeia produtiva da mamona17. Parcerias semelhantes foram firmadas entre a CONTAG e a BED tambm no Cear, Piau, Maranho, Bahia. A predominncia dos estados nordestinos neste perodo, no significa que a entidade fosse atuante somente nesta regio. Em 2007, por exemplo, a CONTAG fechou uma parceira com a Federao dos Trabalhadores na Agricultura do Estado de So Paulo (FETAESP) e a BED para o plantio de 5 mil hectares de mamona na regio do Pontal do Paranapanema. De acordo com Braz Albertini, ento presidente da Fetaesp, a regio do Pontal do Paranapanema dispunha de 250 mil hectares de rea cultivada por agricultores familiares e assentados que poderiam produzir oleaginosas, promover a diversificao da produo e insero social no processo produtivo (Fonte: Valor Econmico). Neste mesmo ano, a Federao dos Trabalhadores na Agricultura do Distrito Federal e Entorno (FETADFE), atravs da CONTAG, firmou acordo com a BED no fornecimento de sementes, assistncia tcnica e equipamentos para 7 mil famlias de agricultores familiares para plantao de mamona e girassol numa rea de 35 mil hectares para safra de 2007/2008 (Fonte: Boletim da CONTAG, 2007). importante destacar alguns elementos da situao para entender o comportamento da organizao sindical neste momento. Havia a necessidade de representar os agricultores familiares e a oportunidade de se consolidar como um interlocutor privilegiado das polticas para o mundo rural. Alm disso, no se tinha uma idia clara do que a nova poltica representava, seno uma oportunidade poltica de consolidar a presena da agricultura familiar na estrutura institucional do Estado. Existia, tambm, a expectativa de que o novo programa pudesse viabilizar a insero social da agricultura familiar, especialmente dos agricultores que sofrem com a seca do semi-rido. Assim ainda que se tivessem poucos conhecimentos a respeito das restries agronmicas da mamona, no havia motivos particulares para recusar o convite a participar da formulao e a atribuio de uma posio de destaque no mbito de um programa pblico.
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O preo de comercializao da matria-prima era fundamental para os movimentos sociais que, inicialmente, queriam fechar acordo em R$ 1,00 por quilo de mamona. A negociao entre as partes foi mediada pelo ento Diretor de Mobilizao da Articulao no Semi-rido (ASA Brasil)17, Hermes Gonalves Monteiro, responsvel por demonstrar que o preo sugerido pelos movimentos era impraticvel naquele momento no mercado. Aps vrias rodadas de negociao chegou-se ao consenso de R$ 0,55 o quilo da matria-prima, podendo chegar a R$ 0,70 caso houvesse um ganho em produtividade. O contrato tambm previa um termo de cooperao tcnica para incentivar a produo agroecolgica entre os produtores de mamona (Fonte: Incra)

Em seguida, no entanto, a Contag passou a revisar suas idias a respeito do PNPB. Problemas contratuais azedaram as relaes entre sindicatos, empresas e governo. As empresas comearam a se queixar de quebras de contratos incentivada por movimentos de alta dos preos nos mercados de leos de mamona e soja. Os agricultores, do seu lado, reclamavam da falta de assistncia tcnica, da oferta de sementes de baixa qualidade e da ausncia de seguro e garantia de preos. Alm disso, com a implementao dos leiles e do B2 em 2008 ficou evidente que o programa no iria resultar em melhorias significativas da agricultura familiar. Ao contrrio, trazia ganhos para produtores de soja do Sul e Centro-Oeste. Como era de esperar, essa situao decepcionante do ponto de vista das aspiraes iniciais acabou diminuindo o empenho da organizao sindical no processo de formulao do PNPB. Todavia, apesar da decepo, a Contag continua a apoiar o programa com diversas aes de parceria e participao nos espaos pblicos de debate e reflexo. Por exemplo, uma das reivindicaes da CONTAG reside na criao de um Fundo Nacional de Participao da Agricultura Familiar no Programa de Biodiesel a ser mantido com a contribuio de R$ 0,01 (um centavo) por litro comercializado de diesel com a finalidade de obter recursos para financiar programas de capacitao, organizao e financiamento dos agrocombustveis produzidos pela agricultura familiar18. Alm disso, mantm certa posio privilegiada no processo de formulao do PNPB j que o Selo Combustvel Social obrigatrio participao nos leiles. O otimismo inicial, no entanto, parece ter desaparecido e ter sido substitudo por uma postura mais descompromissada.

Movimentos Sociais

A realizao de seminrios, debates, reunies e congressos que tratam a temtica da agroenergia refletem em parte a importncia dessa questo na agenda dos movimentos sociais no Brasil. No por acaso, desde a implantao do PNPB em 2004, foram realizados eventos com a participao de diversos setores da sociedade civil, movimentos sociais, empresas e instncias do governo (ANEXO 4). No que se refere poltica do biodiesel traada no PNPB no existe um consenso dentro do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra (MST). Esse fato reflete
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Ver Grito da Terra Brasil 2007 - Pauta de Reivindicaes disponvel em http://www.CONTAG.org.br/imagens/f1535f1407pauta-gtb-2007---congresso.pdf.

a heterogeneidade de suas lideranas e das relaes estabelecidas entre o movimento e o Estado no governo Lula. Thomaz Junior (2007) chama ateno para a postura do bate e assopra adotada pelo MST neste mandato, ora est mais prxima da defesa das postulaes, ora manifestada com ressalvas crticas, ora contrria s medidas do governo. Este fato, segundo o autor, esta relacionado com o prprio envolvimento do movimento nas diversas instncias do governo Lula o que acarreta a tomada de um posicionamento ambguo a respeito de temas controversos (THOMAZ JNIOR, 2007:29). Em relao a experincias concretas do envolvimento do MST na poltica de biocombustvel, um exemplo foi o acordo firmado em 24 de outubro de 2006 entre a Petrobras e duas cooperativas do sul do pas para implantao de unidade de produo de biodiesel na Metade Sul do Estado do Rio Grande do Sul. Uma das unidades seria implantada e gerida pela Cooperativa de Biocombustveis da Regio do Pampa Gacho (BIOPAMPA), entidade criada a partir da mobilizao poltica e social de integrantes ligados ao MST e beneficiaria, de acordo com Valdinei de Matos, diretor da cooperativa, cerca de 45 famlias envolvendo 105 mil hectares em 54 municpios da regio. Entretanto, divergncias no interior do MST congelaram o projeto que inicialmente seria uma parceira entre MPA, MST e Via Campesina19. Outro exemplo que cabe destacar porque reflita a posio do MST frente a um programa formulado por um governo com o qual mantm boas relaes est relacionado com gesto da Cooperativa de Comercializao e Prestao de Servios dos Assentados da Reforma Agrria do Pontal (COCAMP) pelo grupo coordenado por Jos Rainha, at recentemente principal liderana do MST na regio do Pontal do Paranapanema. Em 05 de maro de 2007 o portal do jornal O Estado de So Paulo publicou uma reportagem intitulada MST quer verba para projeto de biodiesel em SP20 onde Rainha destacava a inteno de produzir biodiesel a partir do pinho manso nos assentamentos localizados na regio do Pontal atravs de projeto apresentado pela COCAMP. Em abril de 2007 numa entrevista concedida ao Portal Terra Magazine Jos Rainha, ainda se identificando como liderana do MST, destacava a importncia das parcerias para execuo de um projeto para 10 anos, de aproximadamente R$ 50 milhes na produo de biodiesel em assentamentos do MST e, para tanto, via como alternativa parcerias do movimento
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O convnio para implantao de outra unidade produtiva foi firmado com a Cooperativa Mista de Produo, Industrializao e Comercializao de Combustveis do Brasil (COOPERBIO). Abordaremos os resultados desde experincia na seqncia. 20 Disponvel em http://www.estadao.com.br/arquivo/nacional/2007/not20070305p27923.htm.

no s com o governo federal, mas tambm com instituies como o Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal, Petrobrs, MDA, MMA, INCRA e Instituto de Terras21. Em contrapartida, alguns dias mais tarde, em 08 de maio de 2007, Lourival Plcido de Paula, dirigente estadual do MST em So Paulo, em entrevista concedida ao jornal Folha da Regio de Araatuba, ressaltava que o movimento ainda mantinha restries ao cultivo para produo de biodiesel em virtude da sua alta lucratividade e a possibilidade de desviar o foco dos assentamentos em manter culturas de subsistncia, ou seja, produo de alimentos. Para Lourival este era um assunto a ser discutido intensamente pelo movimento para evitar o que aconteceu com a cana-de-acar que apareceu como alternativa de produo e, hoje, abocanhada pelos grandes produtores, virou um cultivo de concentrao de terra e de renda22 Cabe destacar que mesmo aps a sada oficial de Jos Rainha do MST, no h um nico posicionamento dentro do movimento a respeito da produo de biodiesel. Se as lideranas no nvel nacional se posicionam contrariamente ou com restries ao PNPB, no nvel estadual e at mesmo local os posicionamentos variam de acordo com a regio. Um caso emblemtico o da mamona no nordeste brasileiro. De acordo com dados e levantamentos da ONG Reprter Brasil publicados no relatrio O Brasil dos Agrocombustveis, na regio de Itaberaba, mais especificamente no municpio de Itait, o MST atravs da Cooperativa Regional de Reforma Agrria de Chapada Diamantina (COOPRACD) procurou estreitar relaes com a Petrobras com quem desenvolve um projeto de cultivo de mamona atravs do programa Fome Zero desde 2003. A relao, no entanto, no se desenvolveu j que a cooperativa acabou comercializando grande parte de sua produo de 2008 com uma indstria de leo de mamona em virtude da diferena de preos. Outro detalhe que entravou a relao diz respeito a problemas contratuais: a indstria pagava na hora enquanto a Petrobras demorava at 30 dias para efetuar os pagamentos. Como a cooperativa que compra a mamona dos produtores e repassa indstria, se no tivermos dinheiro em caixa para remunerar os agricultores, a coisa fica muito complicada", explicou Edivando. Como destaca, o coordenador do MST na Bahia, Jlio Csar Vasconcellos, a oleaginosa tem mercado garantido com ou sem a Petrobras

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Entrevista concedida por telefone ao reprter Daniel Bramatti do Terra Magazine no dia 26 de abril de 2007. Disponvel em http://terramagazine.terra.com.br/interna/0,,OI1578262-EI6586,00.html. 22 Disponvel em http://www.folhadaregiao.com.br/Materia.aspx?id=251086&canal=93.

O baixo envolvimento do MST na formulao do PNPB no resulta somente de um problema de incentivos. Existe tambm uma avaliao negativa dos efeitos distributivos. Por exemplo, para Vanderlei Martini, da coordenao nacional do MST, o PNPB fracassou ao descumprir sua meta prioritria de beneficiar a agricultura familiar e possibilitar uma nova dinmica produtiva. Na sua opinio, o que aconteceu foi a institucionalizao de um projeto que beneficia os grandes fazendeiros e grandes empresas, que j se beneficiavam com a soja, a cana e o algodo. Agora, eles continuam se favorecendo com as outras culturas. Martini acredita que o governo cedeu ao modelo do agronegcio sem visar outras formas de diversificao23. O Movimento dos Pequenos Agricultores MPA (MPA) um movimento que nasceu da luta camponesa pela reforma agrria e que est organizado, atualmente, em 19 Estados da federao24. A entidade participou juntamente com representantes do MST, Via Campesina, CONTAG, Fetraf e Movimento de Mulheres do debate realizado pelo governo com as entidades de classe e sociedade civil em torno da implementao do PNPB. Para o MPA aliar produo de alimentos e produo de energia quesito importante na promoo estratgias de desenvolvimento que contemplem a agricultura camponesa. Seus representantes no concordam, contudo, com o modelo colocado pelo programa de governo. Segundo Rosseto, este modelo prev a substituio da produo de alimentos pela produo de energia (um estudo de caso apresentado no ANEXO 3). Na opinio de Rosseto, presidente do MPA, buscam-se alternativas que favoream o estabelecimento de aes ou projetos que respeitem as peculiaridades da agricultura de base familiar e a sinergia entre segurana alimentar e sustentabilidade energtica. Um exemplo efetivo destas intenes se expressa no projeto de implantao de microdestilarias em alguns municpios do noroeste do Rio Grande do Sul, inicialmente, coordenado pela Cooperativa Mista de Produo, Agroindustrializao e Comercializao de Biocombustveis do Brasil Ltda (COOPERBIO)25, fundada em outubro de 2005 tendo como base poltica e social os agricultores associados do MPA, e

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Reportagem intitulada No Brasil, biodiesel prejudica camponeses e meio ambiente. A Amaznia do dend publicada no portal Brasil de Fato disponvel em http://www.brasildefato.com.br. 24 Fontes: Picolotto (2006) e informaes disponveis em http://MPAalagoas.blogspot.com/2009/11/oque-e-ser-campones.html. 25 Atentamos para o fato de existirem atualmente cerca de cinco instituies com o mesmo nome fantasia (COOPERBIO).

pela Cooperativa de Biocombustveis da Regio do Pampa Gacho (BIOPAMPA), cuja base poltica e social estava vinculada ao MST26. O projeto das microdestilarias considerado uma experincia exitosa tanto do ponto de vista do movimento e agricultores envolvidos, quanto das instncias governamentais e entidades que investiram no projeto. So parceiros na execuo do projeto: Ministrio do Meio Ambiente, Eletrosul, Petrobrs, MDA, Embrapa, Universidade Federal de Santa Maria (UFSM), Instituto Agronmico de Campinas (IAC), Emater, Universidade Regional Integrada do Alto Uruguai e das Misses (URI), Universidade Regional de Iju (Uniju) e Prefeituras Municipais. Apresentamos os resultados do referido projeto no item 6 deste relatrio. O MPA tem investido desde 2008 no pinho-manso como matria-prima do biodiesel, alm do girassol, gergelim, amendoim e mamona. Atualmente, a ideia estimular estudos e pesquisas para a produo de energia utilizando o tungue como matria-prima. O movimento refora a necessidade de alterao no modelo produtivo vigente que tem estimulado a utilizao da soja como matria-prima fomentando o uso intensivo do fator terra e, portanto, privilegiando os grandes produtores em detrimento da agricultura familiar. Neste sentido, a parceria com a Petrobras vista pelos representantes do movimento como uma estratgia de insero das demandas da agricultura camponesa no mbito da poltica nacional de produo de bioenergia. Reconhecem que existem dificuldades, dilemas e problemas a serem enfrentados na construo das bases de um novo modelo produtivo que contemple e sustente a participao dos pequenos produtores na formulao de polticas e aes no setor. Entretanto, destacam que o governo Lula conseguiu implementar uma poltica onde as entidades representativas de classe, como o caso do MPA, tiveram participao ativa em todo o processo de construo do programa e, mesmo que esta participao no tenha resultado em ganhos polticos significativos, o prprio fato de se privilegiar o envolvimento dos diferentes atores gera expectativas e comprometimento no processo. A Federao Nacional dos Trabalhadores e Trabalhadoras na Agricultura Familiar (FETRAF) foi fundada em julho de 2004 e tem sua origem vinculada s lutas da agricultura familiar no interior do movimento sindical da CUT. Organizada em 18 Estados da Federao, a entidade conta atualmente com cerca de 500 mil agricultores e

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Sobre este assunto ver item 4.2.

agricultoras associados. Sem motivao particular para participar da formulao do PNPB, a FETRAF tem adotado uma postura crtica que de maneira geral manifesta a preocupao recorrente nos MS a respeito do papel da agricultura familiar no programa,. Por exemplo, no que se refere a formulao do PNPB, Rui Valena, dirigente da FETRAF-Sul, considera que o selo social um avano para a agricultura familiar, porm destaca a existncia de ressalvas j que isto no garante a insero autnoma do pequeno agricultor na nova cadeia produtiva (Cassol, 2010). Na opinio de Valena preciso que o agricultor tenha um papel mais relevante no mercado de biocombustveis e deixar de ser somente fornecedor de matria-prima para a indstria evitando com isto a reproduo dos modelos j existentes em outras cadeias produtivas. No Cear o coordenador da entidade, Manoel Arnaud Peixoto ressaltou a inexistncia de um canal mais efetivo de comunicao com a Petrobras o que de certa maneira prejudica a avaliao do programa e o prprio envolvimento dos agricultores. Na avaliao dos movimentos sociais associados Rede Via Campesina27, a biomassa apresentada falsamente como nova matriz energtica. Com base nessa argumentao so contrrios utilizao do termo biocombustvel para definir o produto de um modelo produtivo que est assentado nos mesmos elementos que sempre causaram a opresso de nossos povos: apropriao de territrio, de bens naturais e de fora de trabalho (Via Campesina Internacional apud Mattedi, 2010). Percebe-se um comportamento mais agressivo desta entidade em relao s demais posturas analisadas at aqui. No entanto, como a entidade representativa de movimentos que adotam posicionamentos distintos em relao ao tema, no apresenta preferncias e crenas coletivas bem delineadas e pouco provvel que se envolva ativamente nesse tipo de poltica.

Outras entidades

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Organizao que congrega movimentos sociais rurais de dezenas de pases e se caracteriza por ser um movimento internacional que coordena organizaes camponesas de pequenos e mdios agricultores. Organizada em oito regies mundiais (Europa do Leste, Europa do Oeste, Nordeste e Sudeste da sia, Sul da sia, Amrica do Norte, Caribe, Amrica Central, Amrica do Sul e frica), a entidade foi fundada em abril de 1992. No Brasil a Via Campesina composta pelo Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), Movimento dos Pequenos Agricultores (MPA), Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB), Movimento de Mulheres Camponesas (MMC), Federao dos Estudantes de Agronomia do Brasil (FEAB), Comisso Pastoral da Terra (CPT), Pastoral da Juventude Rural (PJR), Associao Brasileira dos Estudantes de Engenharia Florestal (ABEEF), Conselho Indigenista Missionrio (CIMI) e Pescadores e Pescadoras Artesanais.

No campo das ONGs, a ONG Reprter Brasil tem sido uma das organizaes de maior presena no debate sobre a expanso da produo dos biocombustveis no Brasil. Alm de criar um Centro de Monitoramento dos Agrocombustveis (CMA) publica e disponibiliza um documento expressivo O Brasil dos Agrocumbustveis. Os Impactos das Lavouras sobre a Terra, o Meio e a Sociedade onde apresenta sua avaliao a respeito do processo de implantao da poltica de bioenergia adotada desde a promulgao do PNPB. O relatrio dividido em seis volumes proporciona um panorama amplo da produo de oleaginosas e procure avaliar os impactos dessas sobre as condies de vida dos pequenos agricultores, a produo de alimentos e o meio ambiente. Mostra-se favorvel ao uso de mamona por ainda no sofrer com os impactos j comuns no plantio de outras culturas como o caso da tendncia ao monocultivo, explorao das relaes de trabalho (trabalho escravo), uso intensivo de agrotxicos, expanso de fronteira agrcola e presso sobre as vegetaes nativas e territrios de comunidades nativas. Alm disto, que ainda no haveria indcios de quea oleaginosa esteja ameaando culturas alimentcias (Reprter Brasil, 2010). No entanto, o documento sublinha que a agricultura familiar continua a merc de fatores de riscos, como a instabilidade climtica e dos preos de mercado e, por isto, julga que se o governo federal for mesmo fortalecer a agricultura familiar por meio do PNPB, os investimentos pblicos tero que extrapolar o plantio da mamona e focar o desenvolvimento sustentvel tantos das propriedades quanto da regio (Reprter Brasil, 2010). A ONG mostra-se critica quanto ao uso de soja que acaba favorecendo especialmente o segmento do agronegcio e que para o fortalecimento da agricultura familiar preciso que a Petrobras assuma seu papel estratgico na consolidao de polticas e infra-estrutura capazes de dinamizar o setor. Na prtica, destaca o relatrio, isso significa garantir instalaes de esmagamento de outras oleaginosas nas usinas j instaladas pela estatal e naquelas em planejamento, alm de investir em assistncia tcnica ampla, a partir de uma perspectiva de desenvolvimento e a melhoria da renda dos agricultores, como reivindica o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) (Reprter Brasil, 2010). Para dar substancia a sua causa, o estudo promovido pela ONG analisa os aspectos da produo da cultura da soja numa regio onde est consolidada, como o caso do Mato Grosso, e em outra onde o cultivo desponta, como o Oeste Baiano. No caso do Mato Grosso, maior produtor de soja do pas e onde esto localizadas onze usinas de

biodiesel, o Centro de Monitoramento de Agrocombustveis (CMA) destacou que grande parte da soja produzida provem de reas com problemas ambientais e fundirios, alm de constatar irregularidades no cumprimento das especificaes do Selo Combustvel Social. A situao na Bahia onde o cultivo de soja est em constante expanso no diferente e o estudo aponta para vrios problemas de direitos trabalhistas e ambientais. O relatrio destaca ainda que no caso das lavouras de soja existe a possibilidade de um agravamento dos impactos sociais e trabalhistas com a compra e venda de assentamentos e a grilagem de terras. De acordo com dados do CMA a expanso da soja pode estar por trs de pelo menos quatro dos dezesseis conflitos agrrios registrados pela Comisso Pastoral da Terra (CPT) no Mato Grosso em 2007, de ao menos dezoito dos trinta e oito conflitos no Paran, e de pelo menos dois dos cento e cinco conflitos apurados no Par. A lavoura de soja tambm avana sobre reas indgenas e remanescentes de quilombolas. Fundada em junho de 1975, durante a ditadura militar, a Comisso Pastoral da Terra (CPT) nasceu vinculada Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) com o objetivo de defender os interesses dos trabalhadores rurais, posseiros e pees, sobretudo na Amaznia. No que se refere ao PNPB, Isidoro Revers, assessor da CPT, afirmou que este modelo tem imposto uma lgica produtiva agricultura familiar problemtica ao favorecer o monocultivo de matrias-primas e por estar transformando pequenas propriedades rurais em reas contnuas de monocultura (Glass, 2010). A CPT denuncia que na maioria das vezes os camponeses so utilizados para dar legitimidade ao agronegcio atravs da emisso dos certificados do Selo Combustvel Social e que em experincias como a do plantio da mamona no Nordeste evidenciaram os riscos que os pequenos produtores correm ao depender das grandes empresas agrcolas e das oscilaes inerentes ao mercado para comercializar sua produo.

Consideraes finais acerca dos movimentos sociais

Apesar de apreciar o papel que lhe foi atribudo, a relao dos sindicatos e dos movimentos sociais com o PNPB ambivalente. Com efeito, se, por um lado, reconhecem os esforos do governo para incorporar seus interesses numa poltica ambiciosa, por outro, queixam-se dos efeitos distributivos questionveis. Alm disso, se nos dois primeiros anos do programa (2005/2007) havia a esperana de que os objetivos sociais do programa seriam alcanados, desde ento, predomina certa decepo.

De maneira geral, a decepo que caracteriza esse grupo de atores se baseia numa avaliao da poltica que pe em evidncia certas frustraes com os aspectos distributivos e a falta de apoio aos pequenos agricultores. H, por exemplo, um entendimento comum que a poltica proporciona oportunidades de ganhos que acabam beneficiando setores j privilegiado do sistema agroalimentar brasileiro. O ponto de vista do assessor da Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG) bastante revelador dessa avaliao. Para ele a maior preocupao do agricultor familiar no momento que haja garantias econmicas e sociais por partes dos governos para a participao dos pequenos no programa, no pode ser um programa somente do agronegcio 28. No tocante os problemas de assistncia tcnica e de capacitao, que se concentraram no nordeste onde atuava a Brasil Ecodiesel, a avaliao da Contag e dos movimentos sociais de que a poltica no procurou viabilizar a participao dos agricultores familiares. Para esses atores, os problemas observados so antes de tudo relacionado com os descompromissos do Estado e das empresas. Existe uma opinio de que no basta trazer o pequeno agricultor para a cadeia do biodiesel, preciso capacitlo a opinar sobre as etapas do cultivo da oleaginosa e sua relao com outras atividades
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. Indo na mesma direo, em entrevista revista Carta Maior, Joo Pedro Stdile,

afirmou que o projeto de insero da agricultura familiar no sistema produtivo de agroenergia s ser possvel se for consolidada uma aliana que mescle o conhecimento dos trabalhadores, o conhecimento cientfico das inovaes trazido pela universidade e os setores progressistas dos nossos governos, sejam os municipais, os estaduais ou o federal 30. Apesar de terem uma histria em comum e partilhar certa decepo em relao aos resultados do programa, esse grupo de ator no avalia o PNPB de forma homognea. Os sindicatos filiados CONTAG vem ainda no PNPB uma oportunidade da agricultura familiar acessar um novo mercado e ocupar um espao crescente na estrutura institucional brasileira. Desta maneira, a entidade tem se posicionado favorvel poltica de biodiesel, muito embora no deixe de tecer crticas sobre as deficincias do programa. J a FETRAF e o MST apresentam mais crticas ao PNPB em virtude do modelo de negociao prever a negociao direta entre agricultores e empresas privadas

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Fonte: Portal Pronera. Disponvel em http://www.pronera.gov.br. Fonte: Portal Biodieselbr. Disponvel em http://www.biodieselbr.com. 30 Fonte: Portal Carta Maior. Disponvel em http://www.cartamaior.com.br.

ligadas ao agronegcio. O MPA adota uma postura mais benevolente. No caso da Via Campesina h uma postura mais severa ao se manifestar contrria a uma matriz energtica que utilize matrias-primas que servem de alimentos. Com essa diversidade de avaliaes pouco provvel que as preferncias desse conjunto de atores sejam convergentes e, nesse sentido, que haja uma mobilizao em torno de uma reivindicao coletiva que as unifique. No contexto do processo de formulao da poltica, essa diversidade tende a fragilizar os direitos de decises do conjunto desses atores. Com isso, o PNPB deve perder ainda mais espaos na agenda dos movimentos sociais e, em menor grau, dos sindicatos, esse processo de esvaziamento da participao afetando a legitimidade do programa no longo prazo.

PADRES DE INTERAO E OS RESULTADOS

At o momento, apresentaram-se diferentes classes de atores e identificamos alguns dos seus comportamentos e posicionamentos predominantes. Faz-se agora necessrio entender a formulao do PNPB de modo mais sistmico, integrando os diferentes comportamentos num mesmo plano de anlise. No plano das estruturas de cooperao, possvel distinguir trs grupos de atores influentes. O primeiro pode ser denominada de grupo de atores da rea energtica. Neste grupo interagem atores relacionados com a problemtica energtica ou porque tm atribuies de jure como o caso do Ministrio de Minas e Energia ou da Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis ou porque ocupam uma posio econmica privilegiada no setor de energia como o caso da Petrobras. neste grupo que se concentram os conhecimentos expert, as rotinas e as informaes estratgicas para o planejamento energtico. Um dos fatos que caracteriza a importncia da problemtica energtica no processo de formulao do PNPB o poder dado ao Conselho Nacional de Poltica Energtica, atravs da lei 11.097/05, de definir os prazos de adio de biodiesel e, portanto, o ritmo de crescimento do mercado. No entanto, existem alguns atores que desempenham atividades de apoio e que no so especializados em assuntos energticos. o caso, por exemplo, do Ministrio da Cincia e Tecnologia que anima redes de pesquisas e desenvolvimento tecnolgico ou do Ministrio do Planejamento que monitora a execuo do programa. Mas de maneira geral, nessa arena, a distribuio do poder de deciso tende a se concentrar nos atores com maiores competncias na gesto e regulao da energia. O papel do Ministrio de Minas e Energia (MME) no PNPB principalmente o de colocar o novo combustvel no mercado e manter a oferta do produto com qualidade, alm de sustentar o abastecimento de longo prazo, assegurando o abastecimento e a compatibilidade tecnolgica. Essa atribuio d instituio e aos seus funcionrios uma posio privilegiada quando se discute as normas que definem os atributos tcnicos do produto ou as decises acerca do seu alcance futuro. No entanto, o MME divide parte da ao de normatizao do PNPB com a Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP). Em particular, cabe a ANP toda a especificao do novo combustvel, bem como a regulamentao e realizao dos leiles que so o dispositivo institucionalizado para a distribuio e comercializao do biodiesel. Dado seu foco tradicional na regulao dos hidrocarbonetos, a agncia tem mostrado maior

preocupao com a qualidade necessria ao bom desempenho do produto, definida atravs de um conjunto de caractersticas fsico-qumicas e seus respectivos limites. A Petrobras e, mais recentemente, a Petrobras Biocombustveis so outro ator que desempenha um papel ativo no PNPB. Aps participar do desenho inicial do programa e ocupar uma posio dominante na comercializao do biodiesel, a empresa se estabeleceu tambm como um produtor de peso no mercado. Para tanto, construiu trs usinas e dispe de robustas capacidades operacionais e logsticas e amplos recursos financeiros. A Petrobras, que em 2009 iniciou a produo de biodiesel em trs plantas Montes Claros (Minas Gerais), outras em Candeias (Bahia) e em Quixad (Cera) se tornou de fato um ator incontornvel da evoluo do mercado de biodiesel, mas ao participar mais diretamente da produo de matria-prima ter que disputar tambm espao na rede que concentra os atores do agronegcio. Cabe por fim sinalizar a presena nesse grupoda Associao Nacional dos Fabricantes de Veculos Automotores (ANFAVEA). A organizao que integrou o grupo de trabalho interministerial responsvel pelo estudo e pela elaborao da proposta do PNPB tem sido um interlocutor de peso na hora de definir os padres de qualidade do biodiesel. Ainda que seja favorvel a introduo de novas alternativas energticas capazes de reduzir o preo dos combustveis e gerar impactos ambientais positivos, a ANFAVEA tem sido atuante na elaborao de normas e demandas por testes exaustivos. Seu objetivo condicionar a introduo do novo combustvel, pelo menos no curto e mdio prazos, no realizao (ou realizao marginal) de modificaes na sua rota tecnolgica. A capacidade de elaborar uma agenda tcnica como o caso do documento-referncia denominado de Proposta de Ensaios em Laboratrio com Misturas de Biodiesel favorece as relaes da ANFAVEA com a ANP e a dota de um peso significativo nas propostas de alterao do PNPB discutida no mbito do Conselho Nacional de Poltica Energtica. O segundo influente grupo aquele composto por um conjunto de atores pblicos e privados representativos dos interesses agrcolas dos produtores de matria-prima para o biodiesel. Pode, por este motivo, ser qualificada de grupo de atores do agronegcio. Neste grupo de atores distinguem-se instituies pblicas como o Ministrio da Agricultura, da Pecuria e do Abastecimento (MAPA) e a EMBRAPA grupos de interesses especiais como a Unio Brasileira do Biodiesel (UBRABIO), a Confederao Nacional da Agricultura (CNA), a Associao Brasileira das Indstrias de leos Vegetais (ABIOVE) ou a Unio da Indstria de Cana-de-Acar (UNICA) e grupos

representantes interesses regionais como o caso do Sindicato das Indstrias de Biodiesel no Estado de Mato Grosso (SindiBio). Dada a proximidade dessas diversas instituies no que diz respeito s questes ideolgicas e existncia de interesses em comuns, os padres de interao nessa rede so geralmente mais cooperativos do que conflitivos. Dentro do governo, o principal ator o MAPA que participou desde o incio da formulao do PNPB. Alm de ser responsvel pela realizao de pesquisas para o desenvolvimento de oleaginosas, com foco na obteno de uma maior eficincia por hectare plantado, o ministrio tem sido ativo no apoio as reivindicaes dos grupos de interesses dos produtores e da indstria produtora de leos vegetais como a ABIOVE ou a CNA. A representao dos interesses especficos da indstria de biodiesel, contudo, assegurada pela Unio Brasileira do Biodiesel (UBRABIO), uma organizao fundada em 2007 com o objetivo de promover e coordenar aes favorveis s empresas membros. Em funo de sua criao tardia a UBRABIO, no participou do grupo de trabalho interministerial que elaborou o estudo e a proposta do PNPB. Mas desde ento tm participado ativamente dos fruns de discusso pblicas atravs de seminrios, workshops, grupos de trabalho e comisses. Seu posicionamento incide principalmente sobre a questo do marco regulatrio do PNPB, seus aspectos tributrios e os ndices de misturas obrigatrias. No primeiro caso, a reivindicao que os produtores de biodiesel sejam isentos de ICMS, a exemplo do que ocorre com os produtores de soja. Outro ponto de reivindicao se reporta adio do leo vegetal ao diesel vendido no interior do pas. Nessa questo, a UBRABIO tem procurado fomentar aes de interlocuo entre os diferentes agentes que participam do PNPB, em especial a Comisso Executiva Interministerial e a ANP, para tratar da adequao do cronograma e dos ndices de misturas obrigatrias de acordo com seus interesses. O terceiro grupo pode ser classificada como grupo de atores do desenvolvimento agrrio. Devido ambio do PNPB no que tange a incluso dos agricultores familiares na cadeia produtiva de biodiesel este espao de interao caracterizado pela presena de sindicatos, de movimentos sociais, de organizaes no-governamentais e de alguns setores do governo como o Ministrio de Desenvolvimento Agrrio. Este participou desde o incio da formulao do PNPB com o objetivo de que a agricultura familiar viesse a ser participante ativa de um eventual programa de biodiesel. Desde a institucionalizao do programa, o MDA procura motivar as organizaes representativas dos interesses dos agricultores familiares. Diante de um contexto em que

mais de 80

da produo de biodiesel proveniente da soja, a atuao do Ministrio do

Desenvolvimento Agrrio (MDA) tem sido alvo de crticas oriundas tanto de organizaes do agronegcio quanto dos movimentos sociais. Essas crticas levaram o MDA a atuar de maneira mais agressiva, suspendendo o Selo Combustvel Social de algumas plantas industriais que no cumpriam as condies contratuais pactuadas no Selo31. O cancelamento do Selo Combustvel Social implica a perda dos contratos, a no participao em leiles que exigem o Selo, alm da perda dos direitos aos benefcios fiscais da reduo de PIS/Pasep e Cofins e das vantagens nas linhas de financiamento do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Ao lado do MDA, a Contag um dos atores mais atuantes desse grupo. Por ter sido escolhido como interlocutor privilegiado na implementao do PNPB a Contag acredita que o PNPB constitui um instrumento para viabilizar a insero social da agricultura familiar, especialmente para os agricultores que sofrem com a seca do semi-rido. A entidade decidiu apoiar a implantao do programa com diversas aes e, inicialmente, priorizou a sua atuao no que tange poltica de biodiesel na regio Nordeste. Isto se reflete nas suas inmeras parcerias com a Brasil Ecodiesel na regio. No entanto, com o passar do tempo e diante dos problemas enfrentados para incorporar os segmentos fragilizados da agricultura familiar, a Contag passou a emitir crticas, ainda que oficialmente mantenha seu apoio ao programa. Entre outros pontos falhos do PNPB, as lideranas da Contag destacam: a insuficincia de mecanismos para alavancar a produo de oleaginosas oriunda da agricultura familiar; poltica de crdito; assistncia tcnica; zoneamento das oleaginosas; seguros e poltica de preos. Este ltimo ponto considerado um gargalo e tem gerado conflitos entre os movimentos sociais, empresas e governo. Com efeito, com a alta dos preos da soja ou da mamona observado em 2007 e 2008, os contratos de comercializao firmados com as empresas produtoras de biodiesel se tornaram custosos, criando uma situao de conflitos de interesses marcada por incentivos quebra contratual. Mas, apesar dos problemas encontrados e do descontentamento de parte de sua base de associados, a Contag continua sendo uma das organizaes dessa rede que mais apoia o PNPB. Os movimentos sociais ligados Via Campesina como o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB), o Movimento dos Pequenos Agricultores (MPA) e a Comisso Pastoral da
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At o momento foram suspensos os selos de quatro unidades da Brasil Ecodiesel, a Ponte di Ferro, Agrenco Bioenergia e a CLV Indstria e Comrcio de Biodiesel

Terra (CPT) no apresentam uma viso fechada sobre o assunto. Se de maneira geral, enxergam a produo de agrocombustveis com desconfiana, no caso do Biodiesel brasileiro tm adotado uma posio que varia de acordo com os movimentos em questo, com a regio e com a cultura a ser implantada. Por exemplo, segundo o relatrio elaborado em 2008 pela Rede Brasileira pela Integrao dos Povos (REBRIP) e Federao de rgos de Assistncia Social e Educacional (FASE), os movimentos sociais entendem que o PNPB no est sendo capaz de fortalecer a agricultura familiar e camponesa. Entretanto, no h consenso sobre o posicionamento quanto ao desenho e estratgia de implantao da poltica. Para a FETRAF o corao da crtica reside na concepo do PNPB. Apesar de reconhecerem alguns poucos esforos do programa em incluir os agricultores familiares, eles entendem que de uma forma geral, o programa contribui para descaracterizar a agricultura familiar e camponesa, relegando-a ao papel de submisso ao agronegcio (REBRIP ; FASE, 2008:134). Grosso modo, pode-se dizer que, por parte dos movimentos sociais, o programa, tal qual formulado, pouco se adqua s necessidades de fortalecimento da agricultura familiar brasileira. Alm disso, consideram que as decises tomadas e o desenvolvimento do programa acabam beneficiando os setores do agronegcio como a cadeia de soja. De maneira geral, espera-se que um elevado nmero de atores com interesses, recursos e valores muito diferentes gera um aumento da complexidade da formulao da poltica e uma maior assimetria de poder. Mas, nem todos os atores tm peso equivalente na hora de definir a agenda ou influenciar a tomada de decises. Como procurou-se mostrar anteriormente, os direitos de deciso se concentram em maior nmero no grupo de atores da rea energtica e, residualmente, do agronegcio. Os interesses dominantes (MME, ANP ou Petrobras) podem ser mais diludos do que a maioria dos atores que interagem nos demais grupos de atores, j que grande parte de seus recursos so alocados para outros fins e operaes (petrleo, gs, eletricidade etc.). Mas, como se trata do espao privilegiado para discutir e estabelecer os critrios tcnicos que definem as caractersticas do produto vendido e regulam o formato dos mercados, as preferncias e valores dos principais atores da rea energtica se convertem em parmetros decisivos na arena da poltica. Encontra-se tambm atores com poder de veto nos grupos de atores, como mostram as bem sucedidas demandas da UBRABIO por revises do cronograma de aumento dos ndices de misturas obrigatrias ou o maior envolvimento da Petrobras na montagem de

um sistema de produo no Nordeste. No contexto que marcou o incio da implementao do PNPB, o grupo de atores do agronegcio detinha importante direitos de decises j que no havia informaes a respeito da oferta do biocombustvel. Essa situao deixava os demais atores, principalmente aqueles de maior influncia na rea energtica, dependentes das decises tomada pelos produtores de biodiesel e pelos seus representantes e contatos polticos. No entanto, o contexto mudou. Aps cinco anos de implementao do programa, todos os atores envolvidos sabem (que todos sabem) que no h restrio material do lado da oferta. Esse conhecimento comum altera os parmetros do jogo poltico e tem um impacto sobre a alocao dos direitos de decises. Um dos possveis efeitos seria a diminuio dos padres de interao cooperativos entre atores da rede de energia e da rede do agronegcio. Uma modificao dos condicionantes externos, como a legitimidade social ou avanos tecnolgicos significativos, podem igualmente impactar os padres de interao e os resultados do PNPB. Um impacto negativo dos efeitos distributivos do PNPB sobre a legitimidade social do programa pode, por exemplo, favorecer uma aproximao entre os atores da rea energtica e agrria. Diferentemente, uma onda de inovaes que atingem a produo de matria prima (algas) ou os processos de produo (biodiesel de cana) pode estimular certo fechamento da rea de energia sobre si mesma ou, ao contrario, estimular sua conexo com novos grupos de atores do agronegcio. Em definitivo, o equilbrio poltico do PNPB parece estruturalmente instvel.

CONCLUSO Quando foi idealizado no incio dos anos 2000 pelo primeiro governo lula, esperava-se que o Programa Nacional de Produo e Uso de Biodiesel (PNPB) tivesse capacidade de produzir efeitos positivos sobre: 1) a balana comercial pela substituio de leo diesel por biodiesel; 2) o meio ambiente e; 3) a incluso social, um dos pilares da estratgia do novo governo eleito. So metas ambiciosas que refletem, em parte, os princpios do programa: combinar justia social e eficincia. Seis anos aps a institucionalizao da poltica seus resultados alcanados so ambguos. Por um lado, a capacidade de produo de biodiesel, em torno de cinco bilhes de litros por ano, est bastante superior ao nvel atual da demanda. Por outro lado, o nmero de agricultores familiares inseridos no programa baixo quando comparados com as expectativas iniciais e os produtores familiares que fornecem matria prima so, sobretudo, sojicultores do sul e centro-oeste. Uma apreciao rpida do PNPB poderia chegar concluso de que esta poltica no difere de um padro mais geral: a baixa capacidade de materializao das aspiraes que justificam a tomada de deciso pblica e da falta de cumprimento das promessas realizadas. Visto dessa forma, o PNPB seria um exemplo a mais da ineficincia da ao pblica, das conseqncias no intencionais de polticas bem intencionadas ou do controle da poltica por grupos de interesses e elites capitalistas. Os resultados do PNPB, em definitivo, no deveriam espantar ningum. Este trabalho, contudo, adota um ponto de partida diferente. Em primeiro lugar, o foco est menos nas conseqncias no intencionais do que nas consequncias no esperadas da ao pblica. Esta mudana semntica pretende chamar a ateno para o fato de que o desvio entre as aspiraes iniciais da poltica e seus resultados concretos no implica necessariamente efeitos negativos ou que desmeream a poltica. Diferentemente da noo de conseqncias no intencionais, a de efeitos inesperados no implica que toda ao pblica desnecessria. Traduz somente duas idias. Primeiro de que muito baixa a probabilidade de que os resultados de uma poltica pblica sejam exatamente iguais as suas intenes iniciais. Segundo, de que as condies que levaram a resultados surpreendentemente positivos ou negativos s tm sentido se avaliados a posteriori. O processo de formulao do PNPB o resultado de uma combinao e cadeia inslita de fatores e eventos. A elevao dos preos do petrleo, a crescente importncia

da agenda ambiental e a experincia bem sucedida com o etanol criaram condies propicias a implementao de uma poltica de biocombustveis. A eleio de um presidente historicamente comprometido com a questo da justia social foi um ingrediente decisivo para delinear um desenho original caracterizado pela ambio de combinar eficincia e equidade. A institucionalizao do PNPB e uma avaliao inadequada das restries tecnolgicas, fsicas e institucionais induziram uma srie de ajustes que acabaram modificando os padres de interaes e impactando os resultados do programa. Entre outros efeitos inesperados da poltica encontra-se no somente a baixssima incorporao dos agricultores familiares nordestinos como o crescente envolvimento da Petrobras ou investimentos em pesquisas sobre oleaginosas como macaba, pinho manso e, mais significativo, dend. provvel que uma combinao de fatores e eventos em proporo distintos ou em contexto temporal e espacial diversos tivesse conseqncias diferentes. Para tratar a complexidade e a incerteza que caracteriza a formulao das polticas pblicas, escolheu-se realar a problemtica da ao coletiva organizada. Em particular, este trabalho destacou duas dimenses do processo de formulao das polticas: 1) a compreenso das situaes de interdependncias e; 2) o comportamento dos atores. A primeira tinha por objetivo de entender as condies institucionais que estruturam as interaes dos atores envolvidos numa ao coletiva organizada. A segunda procurou compreender a dinmica da poltica a partir das aes dos atores, das suas preferncias e interesses, mas tambm de seus valores e avaliaes enviesadas. Assim, no se buscou analisar a formulao de polticas a luz de critrios de referncias abstratos como a eficincia dos mercados competitivos ou a benevolncia do Estado de Bem Estar. Diferentemente, procurou-se adotar uma perspectiva compreensiva que enfatiza a importncia dos atores, das regras e das mudanas institucional. A montagem e o desenho do PNPB envolveram muitos atores nos processos de deciso. Essa caracterstica facilitou a troca de informao e a legitimidade da poltica, mas o elevado nmero de atores - atores com interesses, recursos e valores muito diferentes a tornou mais instvel e, tambm, sujeita a diversos conflitos. Como mostrou o PNPB, as preferncias, valores e rotinas dos atores vinculados a produo e distribuio de energia fssil pouco se assemelham com aquelas defendidas pelos atores relacionados com a produo agrcolas e o desenvolvimento rural. Para finalizar cabe tecer algumas consideraes a respeito da dimenso normativa subentendida neste trabalho. Uma dimenso normativa que merece ser ressaltada diz

respeito legitimidade das escolhas coletivas em situaes de incertezas e conseqncias no esperadas. Como se enfatizou, a perspectiva aqui adotada no tem por objetivo avaliar o PNPB luz de um modelo de referncia, seja ele utilitarista, contratualista, marxista etc. No entanto, o foco nas motivaes dos atores, nas regras que estruturam as situaes de interdependncia, na dinmica da ao coletiva e nas suas consequncias inesperadas aponta para a importncia dos processos de aprendizagem tantos coletivos quanto individuais. Um dos aspectos normativos da poltica, neste sentido, est relacionado com a possibilidade de induzir processos de aprendizagens capazes de dotar os atores envolvidos de maiores competncias organizacionais, tecnolgicas e comunicativas. Outros aspectos da legitimidade esto relacionados com a dimenso distributiva do PNPB e as capacidades diferenciadas de se apropriar os ganhos da poltica. Esses aspectos normativos representaro provavelmente alguns dos fatores que condicionaro o futuro do programa e o mnimo que se pode dizer que sem mudanas tecnolgicas, organizacionais e maior incluso social, o espao para legimitar ambiental e socialmente o PNPB se tornar cada vez menor.

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ANEXO 1 Segundo o estudo realizado pelo BNDES (PATRES et al., 2007) Os principais fabricantes de equipamentos para plantas de biodiesel no mundo so os seguintes: Lurgi empresa tradicional alem atua na fabricao de plantas com capacidades entre 40 mil e 250 mil t/ano. A empresa fornecedora de tecnologia para produo de diferentes combustveis, alm do biodiesel. Em 2007, a Cooperativa dos Produtores de Algodo do Estado de Gois (All Cotton) uniu-se a Lurgi AG e o grupo francs Menaa Finace e a consultoria B2BR Group para a implantao de 12 novas unidades industriais destinadas a produo de biodiesel com capacidade para produzir 100 milhes de litros de biocombustvel por ano. O investimento foi de 56 milhes de euros. A produo baseia-se no uso do caroo do algodo e da soja (PATRES et al., 2007; IICA, 2007). Ballestra, tradicional fabricante italiana desenvolveu um processo contnuo de transesterificao de leos vegetais (canola, girassol e soja) para produzir biodiesel. A empresa oferece plantas com capacidade de at 200 mil t/ano. A Ballestra e a DeSmet-Ballestra estabeleceram parcerias para transferncia de tecnologia com a nacional Dedini no desenvolvimento de plantas para a produo de biocombustveis. Energea utiliza processo produtivo contnuo para processar, via transesterificao, diversos tipos de matria-prima. A capacidade anual das unidades de 40 mil, 60 mil, 100 mil e 250 mil t/ano. Crown Iron empresa norte-americana fornecedora de plantas de processamento de leo bruto e de refino de leo comestvel. A empresa tem se especializado na produo de plantas com capacidade de 30 milhes de gales por ano (100 mil t/ano) para empresas americanas e tambm para processar leo de palma na sia. Dedini de origem nacional a empresa realizou contrato de transferncia de tecnologia com a empresa italiana Ballestra S.P.A. em 2004. Utiliza a tecnologia para implantao de usinas com capacidade para a produo entre 10 mil e 200 mil t/ano de biodiesel. A primeira planta completa de biodiesel fornecida pela Dedini em regime turn-key (chave na mo) foi a da Agropalma, em Belm-PA (15 mil t/ano). A joint-venture inovou ao adotar a substituio do metanol por etanol. Est realizao foi divulgada em 2004 durante II Simpsio Internacional e Mostra de Tecnologia da Agroindstria Sucroalcooleira (Simtec), realizado em Piracicaba-SP. A usina Barralcol, instalada em Barra do Bugres-MT, foi a primeira empresa do ramo sucroalcooleiro a utilizar esta tecnologia no mundo. Por este feito a Dedini S/A Indstria de Base e a Usina Barralcool receberam o prmio de melhor trabalho (best paper) apresentado durante o Congresso da ISSCT (Internacional Society of Sugar Cane Technologist), que ocorreu de 29 de julho a 2 de agosto, em Durban, na frica do Sul de 2007. A ISSCT a principal entidade corporativa em nvel internacional voltada para o desenvolvimento da indstria de cana-de-acar e seus co-produtos e o Congresso o mais importante evento de tecnologia sucroalcooleira do mundo. O prmio foi pelo artigo Produo de Biodiesel integrada Usina de Acar e

lcool Barralcool, de Jos Luiz Olivrio, Diretor e vice-presidente de Tecnologia e Desenvolvimento da Dedini, Srgio Barreira - Diretor da Diviso de Acar e Etanol da Didini e Slvio Rangel - Gerente de Biodiesel da Barralcool, atualmente presidente do SindiBio (MT). O prmio teve alm do reconhecimento do setor, solenidade e meno honrosa recomendada pela Deputada Drcy Vera DEM. A Dedini tambm desenvolveu a tecnologia, forneceu os equipamentos e coordenou a implantao da usina do Grupo Bertin que utiliza matria-prima animal (sebo) para a produo de biodiesel (PEREZ, 2008; OLIVRIO, 2006). Intecnial, tradicional fabricante do setor ligada ao ramo da soja, estabeleceu parceria com a empresa americana Crown Iron para desenvolver plantas de biodiesel. A Intecnial instalou a planta piloto da Petrobras no Rio Grande do Norte e tem fornecido plantas com 100 mil t/ano de capacidade. A Westfalia com uma fbrica no Brasil fornece equipamentos para a produo de biodiesel. Tecbio empresa nacional especializada na produo de biodiesel a partir da mamona. Tem investido em acordos com vistas exportao de tecnologia para a sia.

ANEXO 2: Quadro 01 - Laboratrios cadastrados para ensaios de biodiesel ligados a instituies pblica
N de LABORATRIOS LABORATRIO LABORATRIO DE CONTROLE DE QUALIDADE DA UNIDADE DE PRODUO DE BIODIESEL DE CANDEIAS DA PETROBRAS BIOCOMBUSTVEL S.A. LABORATRIO DE COMBUSTVEIS E DERIVADOS DE PETRLEO LABCOM DA UFRJ LABORATRIO DE CONTROLE DE QUALIDADE DA UNIDADE DE PRODUO DE BIODIESEL DE MONTES CLAROS DA PETROBRAS BIOCOMBUSTVEL S.A. LABORATRIO CENTRAL ANALTICA DE COMBUSTVEIS CEANC da Universidade Federal de Mato Grosso - UFMT LABORATRIO DE COMBUSTVEIS E LUBRIFICANTES DO INSTITUTO NACIONAL DE TECNOLOGIA LABORATRIO DE CONTROLE DE QUALIDADE DA UNIDADE DE PRODUO DE BIODIESEL DE QUIXAD da PETROBRAS BIOCOMBUSTVEL S.A. LABORATRIO DE COMBUSTVEIS DA UFPE LAC LABORATRIO DE COMBUSTVEIS do CENTRO DE COMBUSTVEIS INSTITUTO DE QUMICA UFRGS LABORATRIO DE ANLISES DE COMBUSTVEIS AUTOMOTIVOS da UFPR - LACAUTets LABORATRIO DA DIVISO DE BIOCOMBUSTVEIS CENTRO DE REFERNCIA EM BIOCOMBUSTVEIS DO INSTITUTO DE TECNOLOGIA DO PARAN - TECPAR CENTRO DE METROLOGIA EM QUMICA do INSTITUTO DE PESQUISAS TECNOLGICAS DO ESTADO DE SO PAULO - IPT LABORATRIO DE ENSAIOS EM COMBUSTVEIS DA FUNDAO CENTRO TECNOLOGICO DE MINAS GERAIS CETEC LABORATRIO DE TECNOLOGIAS VERDES Greentec LABORATRIO DE PESQUISA E ANLISE DE COMBUSTVEIS LAPAC, da Universidade Federal do Par LABORATRIO CONTROLE DE QUALIDADE BIOCAMP, da Biocamp Indstria, Comrcio, Importao e Exportao de Biodiesel LTDA. LABORATRIO ANALYTICAL TECHNOLOGY SERVIOS ANALTICOS E AMBIENTAIS LTDA. ESTADO DATA DE CADASTRO (DOU) 14/08/2009 BA RJ 14/08/2009

1. 2.

17/08/2009 MG 03/09/2009 MT 15/09/2009 RJ 15/09/2009 CE PE 07/10/2009 13/10/2009 RS PR 30/10/2009 e 11/2/2010 (correo) 12/11/2009 PR 27/11/2009 SP 15/12/2009 MG RJ 19/01/2009 22/03/2010 PA 11/05/2010 MT SP 13/05/2010

3.

4.

5.

6. 7.

8. 9.

10.

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15. 16.

Quadro 02 - Laboratrios cadastrados para ensaios de biodiesel ligados a instituies privadas

N de LABORATRIOS 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. LABORATRIO LABORATRIO DE ENSAIOS EM LEOS LUBRIFICANTES E COMBUSTVEIS - LELCO - SENAI BIOAGRI LABORATRIOS LTDA. LABORATRIO DE CONTROLE DE QUALIDADE DE BIODIESEL - ADM DO BRASIL LABORATRIO BRASBIODIESEL (GRUPO BERTIN) ASG DO BRASIL LABORATRIO DE CONTROLE DE QUALIDADE LTDA GRANOL INDSTRIA COMRCIO E EXPORTAO S/A (GO) BSBIOS INDSTRIA E COMRCIO DE BIODIESEL SUL BRASIL S/A LABORATRIO DE CONTROLE DE QUALIDADE DA FIAGRIL AGROMERCANTIL LTDA. SAYBOLT CONCREMAT INSPEES TCNICAS LTDA. LABORATRIO DO CONTROLE DE QUALIDADE DA COMPANHIA REFINADORA DA AMAZNIA (AGROPALMA) LABORATRIO DE CONTROLE DE QUALIDADE DA GRANOL INDSTRIA COMRCIO E EXPORTAO S/A (RS) LABORATRIO DE CERTIFICAO DE BIODIESEL ROSRIO da BRASIL ECODIESEL IND. E COM. DE LEOS VEGETAIS S.A LABORATRIO DE CERTIFICAO DE BIODIESEL ROSRIO da BRASIL ECODIESEL IND. E COM. DE LEOS VEGETAIS S.A LABORATRIO DA CARAMURU ALIMENTOS S.A. LABORATRIO DO CENTRO DE PESQUISA CESBRA QUIMICA S/A LABORATRIO COMANCHE BIOCOMBUSTVEIS DA BAHIA LTDA. ESTADO SP SP MT SP RJ GO RS MT BA DATA DE CADASTRO (DOU) Renovao de cadastro 19/4/2010 Renovao de cadastro 12/4/2010 Renovao de cadastro 19/4/2010 Renovao de cadastro 19/4/2010 29/05/2009 25/6/2009 e 15/7/2009 (correo) 14/08/2009 17/08/2009 15/09/2009 15/09/2009 PA 07/10/2009 RS 21/10/2009 CE 30/10/2009 RS GO RJ BA 30/11/2009 15/12/2009 15/12/2009

10.

11.

12.

13. 14. 15. 16.

ANEXO 3. Estudo de Caso: a experincia da COOPERBIO A Cooperativa Mista de Produo, Agroindustrializao e Comercializao de Biocombustveis do Brasil Ltda COOPERBIO foi fundada em outubro de 2005 por camponeses e mdios proprietrios da regio noroeste do Estado do Rio Grande do Sul. Esta regio protagonizou o surgimento de vrios movimentos sociais dentre eles o MST e o MPA. Atuando em 63 municpios com estrutura agrria formada

preponderantemente por camponeses em 57.149 propriedades de at 50 hectares. Mesmo que esta estrutura agrria seja uma das mais distribudas do pas, constata-se ainda uma concentrao fundiria onde 4,93% dos proprietrios concentram 43,87% da terra, muito embora, 90% das famlias recebam no mximo dois salrios mnimos mensais (Leal, 2007:63). A sede da cooperativa est localizada em Palmeira das Misses (RS) e a direo da cooperativa exercida pelo Movimento dos Pequenos Agricultores (MPA). O Projeto de Validao Tecnolgica de Produo de lcool a partir da Agricultura Camponesa foi concebido pela COOPERBIO como uma alternativa ao modelo predominante do agronegcio. A idia inicial era promover a combinao sustentvel entre produo de alimentos e de energia atravs dos policultivos e integrao das atividades agrcolas, pecuria e florestal garantindo a autonomia da agricultura familiar. O projeto prev a implantao de microdestilarias para produo de lcool associado a produo de leite em nove comunidades camponesas. Romrio Rosseto, atual presidente da cooperativa, informou que, inicialmente, a idia de consolidar o projeto contava com a participao do MST, MPA e Via Campesina, mas no decorrer do processo o MST e Via Campesina abandonaram a idia e, somente o MPA, manteve o apoio. Mesmo porque os representantes da entidade tambm fazem parte da direo da COOPERBIO. Ildo Sauer, na poca diretor de Gs e Energia da Petrobrs, financiou a pesquisa e assessoria tcnica COOPERBIO com a criao de um Ncleo Tcnico composto por um tcnico agrcola e dois agrnomos que atuaram junto cooperativa na construo do projeto. Neste sentido, a parceria com a Petrobrs viabilizou a implantao do projeto desde a sua concepo. A tecnologia das microdestilarias foi adquirida de Marcelo Guimares aps uma visita realizada Cooperativa dos Trabalhadores em Metalurgia de Guaba Ltda (GERALCOOP), localizada em Guaba (RS), e com os recursos disponibilizados pela Petrobrs a cooperativa passou a pagar os royalties para obter acesso a esta tecnologia.

Uma experincia piloto foi implantada em Palmeira das Misses gerenciada por uma equipe formada por trs representantes da cooperativa e trs da Petrobrs. O MPA em parceria com a Universidade Regional Integrada do Alto Uruguai e Misses (URI) desenvolveu, paralelamente, um software de gesto das microdestilarias. A Eletrosul entrou como parceira ao fornecer recursos para contratao de equipe responsvel por elaborar um diagnstico scio-econmico da regio que compreende os 63 municpios da regio Norte/Noroeste do Rio Grande do Sul onde foi implantado o projeto. Com investimento da ordem de R$ 2,3 milhes da Petrobrs, nove microdestilarias foram implantadas em Caiara, Cristal do Sul, Erval Seco, Ira, Pinheirinho do Vale, Redentora, Seberi, Taquaruu do Sul e Vista Alegre, sendo que cada unidade instalada tem capacidade de produzir at 500 litros de etanol. O lcool produzido nas microdestilarias refinado na unidade central localizada em Frederico Westphalen com capacidade instalada de produo de 5 mil litros/dia. O controle destas unidades de responsabilidade da COOPERBIO, porm em funo das questes trabalhistas, tributrias e previdencirias a gesto fica a cargo de um consrcio de famlias em cada localidade. Cada uma das cerca de 180 famlias que participam do projeto plantam at 2 hectares de cana-de-acar ou amilceos (mandioca e batata doce, por exemplo), pois a lgica do processo que produo do etanol seja integrada com outras culturas como a produo de leite e leguminosas. A cooperativa compra apenas a produo equivalente a estes 2 hectares a ser negociada prioritariamente com a Petrobrs Distribuidora. A estimativa que seja necessrio cerca de 20 hectares de cana-de-acar para a produo em cada microdestilaria. Todos os produtores so treinados para operar a microusina que funciona como uma estrutura mvel que pode ser utilizada e adaptada em vrios espaos. O modelo proposto propicia tambm ganhos ambientais ao contemplar o plantio de eucalipto, accia, bracatinga e cana fstula, espcies adequadas ao clima da regio, que crescem rapidamente e produzem lenha de qualidade para abastecer as usinas e para uso dos prprios agricultores. Os resduos da cana podem, tambm, serem utilizados na alimentao do gado e outra parte como adubo para recuperao do solo (Queiroz, 2010). De acordo com Rosseto, o projeto alm de favorecer e respeitar a lgica produtiva da agricultura camponesa baseada no policultivo e no trabalho familiar possibilita, ao mesmo tempo, a adoo de estratgias voltadas utilizao sustentvel do meio ambiente. Atuam como parceiras a Universidade Regional Integrada do Alto

Uruguai e Misses (URI) e a Universidade Federal de Santa Maria (UFSM), ambas localizadas em Frederico Westphalen, responsveis pelo suporte tcnico e tecnolgico. Alm disto, a cooperativa assinou um protocolo de intenes com a Petrobrs para implantao de usina de produo de biodiesel na mesma regio em que atua no RS, o noroeste do Estado. A unidade de biodiesel est localizada na cidade de Santa Cruz do Sul e administrada pela COOPERFUMOS, cooperativa vinculada tambm ao MPA e parceira institucional em diversas aes com a COOPERBIO (ver quadro da pgina 25). Rosseto destacou que 63% da produo oriunda da agricultura familiar no noroeste do RS produzida por associados destas cooperativas. No caso da usina de biodiesel, a soja ainda a principal matria-prima empregada sendo que a Cooperbio comercializa com a Petrobrs aproximadamente 480 mil sacas/ano e a a Cooperfumos 320 mil sacas/ano. So ainda utilizadas como matria-prima o pinho manso, girassol, amendoim, mamona e, recentemente, iniciaram-se experincias com o tungue. Embora seja ambicioso, o projeto desenvolvido pela Cooperbio tem obtido excelentes resultados e sua experincia, nas palavras de Rosseto, tem servido de modelo para outros projetos.