Novos Cadernos NAEA

v. 16, n. 1, Suplemento, p. 23-42, jun. 2013, ISSN 1516-6481

O ICMS-E nos estados da Amaznia: um instrumento de incentivo ao desenvolvimento sustentvel?

The ICMS-E in the states of the Amaznia: an incentive instrument to sustainable development?
Maria Rosicleide do Nascimento Arajo Economista com especializao em Gerenciamento de Projetos Governamentais, Fundao Universidade do Tocantins e Secretaria da Fazenda do Estado do Tocantins, Palmas-TO. E-mail: rosicleidearaujo@uft.edu.br Mnica Aparecida da Rocha Silva Sociloga, Doutora em Cincias Sociais. Professora da Universidade Federal do Tocantins (UFTO), atuando junto ao Mestrado em Desenvolvimento Regional. PalmasTO. E-mail: monicars@uft.edu.br Waldecy Rodrigues Economista, Ps-Doutorado em Economia pela UnB, 2007. Professor da Universidade Federal do Tocantins (UFTO) atuando no Mestrado em Desenvolvimento Regional. Atualmente Pr-Reitor de Pesquisa e Ps-Graduao da UFTO, Palmas-TO. E-mail: waldecy@ terra.com.br

Resumo
A regio da Amaznia Legal no Brasil compese de nove estados, cuja extenso territorial mais da metade de todo o territrio nacional, tendo o seu bioma como fundamental para a melhor qualidade de vida no mundo. Este artigo buscou averiguar, dentre os estados que compem essa regio, quais adotaram e implementaram o ICMS-E em suas polticas pblicas, e em que medida seus critrios podem ser conceitualmente correlacionados ao desenvolvimento sustentvel. Como resultado, vericou-se que dos nove estados da Amaznia Legal, cinco j adotaram esse instrumento baseado no princpio do protetor-benecirio, apresentando, em sua maioria, incentivo para que seus municpios promovam uma melhor gesto do meio ambiente. Observou-se tambm que seus critrios so correlacionveis ao conceito do desenvolvimento sustentvel.

Abstract
The Legal Amazon region in Brazil is made up of nine states, whose territorial area is more than half of the entire national territory, taking their biome as fundamental to quality of life in the world. This article sought to determine, among the states that make up this region, which have adopted and implemented the ICMS-E in their public policies, and to what extent their criteria may be conceptually related to sustainable development. As a result it was found that of the nine states of the Legal Amazon, ve have adopted this instrument based on the principle of protective payee, featuring mostly incentive for their municipalities promote better management of the environment. It was also observed that your criteria are correlated to the concept of sustainable development.

Palavras-chave
CMS Ecolgico. Poltica Pblica. Desenvolvimento Sustentvel. Princpio do Protetor-Benecirio.

Keywords
Ecological ICMS. Public Policy. Sustainable Development. The Principle of Protective Payee.

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INTRODUO Esta preocupao com a sustentabilidade do planeta premente e atual, e ganhou repercusso nos ltimos 60 anos. Destaca-se aqui a Conferncia Mundial das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), ocorrida no Rio de Janeiro, em 1992, cujo um dos frutos foi criao da Agenda 21. Barbiere (2005) arma que a Agenda 21 trouxe tona principalmente a questo do binmio desenvolvimento e meio ambiente sendo visto globalmente, mas tratado localmente, e ainda sustentavelmente. Abordando a questo do desenvolvimento com sustentabilidade, Sachs (2008) arma que o desenvolvimento sustentvel vai alm da questo da sustentabilidade ambiental, tendo haver tambm com a sustentabilidade social. Neste trabalho, o conceito de desenvolvimento sustentvel que teremos como norteador o apresentado por Sachs (2002), que engloba no s a questo de aes de proteo e conservao do meio ambiente, mas tambm a necessria participao da populao local (autoridades, comunidades e cidados) no planejamento destas aes. Com a reestruturao do Estado e de suas funes no Brasil, ocorrida com a CF/88, outra discusso tomou corpo na dcada de 1990 a necessidade de se dividir entre os diversos nveis polticos a responsabilidade de desenvolver o pas de forma mais sustentvel e com uso de recursos pblicos mais otimizados. Esse novo cenrio exigiu um modelo de gesto pblica integrado e voltado para a excelncia, respeitando as caractersticas e particularidades da sociedade em que est inserido. Com isso, as polticas pblicas adotadas pelos governos ps-dcada de 1980, tendem a passar de burocrticas gerencial, buscando atender a esta nova realidade. Em que pese toda uma discusso sobre poltica pblica que tem ganhado destaque entre os pesquisadores da rea, este trabalho no pretende se aprofundar neste item. Mas, apresentar o contexto da poltica ambiental em que se insere o ICMS-E1, nascido sob a gide do princpio do protetor-benecirio. O ICMS-E foi criado no incio da dcada de 1990, implantado primeiramente no estado do Paran, como uma ferramenta disponvel e incentivadora de boas prticas de gesto ambiental para os municpios que o implantar. A sua importncia vem do fato de que o mesmo no signica um novo imposto ou maior incremento de tributo, mas um sistema que vem premiar os municpios que investem em aes ecologicamente corretas e preventivas. Isto se d atravs de uma nova repartio dos recursos do Imposto sobre Circulao de
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O termo ICMS-E ser utilizado neste trabalho como referncia para ICMS Ecolgico.

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Mercadorias e Servios ICMS) arrecadados pelo estado, e que por lei devem ser repassados aos municpios. A repartio dos recursos arrecadados pelos estados via ICMS, est prevista no art. 158, inciso II, da CF/88, determinando que 25% dos recursos arrecadados do ICMS pelos estados, sero repassados a seus municpios. Deste percentual que cabe aos municpios, 1/4 deve ser repassado de acordo com as legislaes estaduais. neste percentual de livre gesto estadual que se est inserindo as polticas pblicas relativas ao ICMS-E. Segundo Loureiro (2006), o ICMS-E formado por um critrio ambiental ou conjunto desses critrios, que promove, via repasses de recursos scais, a compensao aos municpios que a princpio sofrem restries de uso de seus territrios, por terem Unidades de Conservao (UC) ou Terras Indgenas (TI). Destaca-se que esta no uma poltica obrigatria aos estados, ou seja, cada um a adota e implementa livremente, no havendo por parte do governo federal uma lei que os obrigue. Mas, desde o pioneirismo do estado do Paran, implementando o ICMS-E no ano de 1991, outros 13 estados j o zeram (SOUSA; NAKAJIMA; OLIVEIRA, 2011), e conforme diversos pesquisadores que tm estudado sobre o assunto, a experincia desse instrumento de poltica pblica est sendo exitosa para aqueles que o adotam. Observando-se que todos os estados da Amaznia Legal tm, em maior ou menor extenso, UC e TI em seus territrios, os questionamentos que surgem so: se o ICMS-E est se mostrando uma experincia de xito na gesto ambiental, principalmente de proteo ao meio ambiente, bem como proporciona outro benefcios s localidades beneciadas, e se a regio amaznica a maior detentora mundial de biomas essenciais vida humana, quais estados amaznicos j adotaram essa ferramenta de poltica pblica? E mais, em que medida seus critrios podem ser relacionados com o desenvolvimento sustentvel? Diante desse contexto, este trabalho objetivou pesquisar, dentre os estados que compem a Amaznia Legal, quais adotaram e implementaram o ICMS-E em suas polticas pblicas. Em complementao, buscou-se ainda comparar os critrios adotados por cada estado, identicando suas variveis especcas e se as mesmas se correlacionam conceitualmente com o desenvolvimento sustentvel. Este trabalho justica-se pela grande relevncia que a regio da Amaznia Legal tem para o Brasil e para o mundo, como sustentao da vida, e da necessidade de proteo e conservao de seus biomas, to amplamente discutidos e conhecido.

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1 REFERENCIAL TERICO: UMA VISO GERAL 1.1 PILARES PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL Questes sobre a relao existente no trip homem, meio ambiente e crescimento econmico, tm sido muito discutidas ao longo dos ltimos 60 anos, tendo vasta literatura sobre o assunto. Reexes internacionais sobre os efeitos nocivos desse trip ao meio ambiente, e a escassez futura dos recursos naturais necessrios ao crescimento econmico e a consequente sobrevivncia dos seres humanos, iniciaram-se na dcada de 1960, com a Conferncia sobre a Biosfera, em Paris, em 1968. Foladori (2001) arma que essas discusses se intensicaram nas dcadas posteriores, tendo como exemplos notrios: a publicao do livro Os limites do crescimento, pelo Clube de Roma, em 1972; a Declarao de Estocolmo, em 1972, que criou o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA); e a criao da Comisso de Brundtland, no ano de 1983, que em 1987 divulga o relatrio Nosso Futuro Comum. Este relatrio apresentou ao mundo o termo Desenvolvimento Sustentvel, sendo entendido como aquele que atende de forma igualitria s necessidades no presente, sem comprometer a capacidade das geraes futuras de satisfazer suas prprias (FOLADORI, 2001). Segundo o referido autor, ca estabelecido que no se deve tratar distinta e separadamente a pobreza, a desigualdade e a degradao ambiental, posto que estas so causa e consequncia de sua inter-relao. Percebe-se que a comunidade internacional passou a tratar como relevante a necessidade de mudanas na forma de produo, buscando uma maneira mais sustentvel de crescimento e desenvolvimento que atendesse s necessidades atuais, sem, contudo, comprometer o atendimento das geraes futuras. Conferncias sobre o meio ambiente ocorreram e ocorrem desde ento, objetivando discutir o tema desenvolvimento com sustentabilidade. Sobre sustentabilidade, Cavalcanti (1998, p. 165) arma que esta se refere a possibilidade de se obterem continuamente condies iguais ou superiores de vida para um grupo de pessoas e seus sucessores em dado ecossistema. O desenvolvimento econmico no signica mais uma alternativa aberta e largamente possvel em nvel mundial, pois ao ser amplamente aceito o conceito de desenvolvimento sustentvel, consequentemente se xou limites para o progresso material. A melhoria da qualidade de vida o que est em jogo na busca pelo desenvolvimento. Ser feliz, ter uma vida longa e plena realizao de si mesmo, so os desejos de todo indivduo, o que pode ser fomentado pelo desenvolvimento,
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no entanto, isto no signica que para ser feliz as pessoas tenham necessriamente que ter aumento na posse de bens (CAVALCANTI, 1998). Esse pensamento acompanhado por autores que, como Sachs (2008, p. 13), acreditam que os objetivos do desenvolvimento vo bem alm da mera multiplicao da riqueza material. O crescimento uma condio necessria, mas de forma alguma suciente [...], para se alcanar a meta de uma vida melhor, mais feliz e mais completa para todos. Para Sachs (2008), o desenvolvimento sustentvel no s sustentabilidade ambiental, mas tambm social, e para que este desenvolvimento seja sustentado e sustentvel, ele apresenta cinco condies pilares: a) social a sustentabilidade social vem primeiro por estar intrnseca e instrumentalmente ligada prpria nalidade do desenvolvimento, e pela fragilidade e probabilidade de que haja um colapso social antes mesmo de um ambiental; b) ambiental a sustentabilidade do meio ambiente, com suas duas dimenses de sustentao da vida e de depsito de resduos, vem em decorrncia da sustentabilidade social; c) territorial relacionada a uma equilibrada distribuio espacial dos recursos, das populaes e das atividades; d) econmica a sustentabilidade econmica necessria para que as coisas aconteam, mas no condio prvia para as anteriores; e e) poltica a governana democrtica valor fundamental e instrumento necessrio para fazer as coisas acontecerem. O termo desenvolvimento sustentvel vem sendo discutido e estudado ao longo dos ltimos anos. No entanto, neste trabalho o conceito que ser utilizado o tratado por Sachs (2002), visto que este envolve tanto a questo de aes de proteo e conservao do meio ambiente, quanto efetiva participao da populao local no planejamento das mesmas. 1.2 A POLTICA PBLICA E O PRINCPIO DO PROTETORBENEFICIRIO No estudo das questes das polticas pblicas, Rua (1998, p. 232) delimita poltica pblica como sendo um conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relaes de poder e que se destinam resoluo pacca dos conitos quanto a bens pblicos. Saasa (2006), em seu trabalho sobre a formulao da poltica pblica nos pases em desenvolvimento, diz que em geral se aceita que a poltica pblica faa parte de um processo consciente de escolha de metas, cujas escolhas esto nas mos dos agentes deste processo, compreendendo tambm a identicao das ferramentas para o alcance das metas propostas, e dentro do que os atores so
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capazes de realizar. As denies dos meios para conseguir alcanar essas metas levam em conta tanto a deciso de fazer quanto de no fazer. O autor arma ainda que a poltica deve ser entendida como um processo social dinmico no um ato isolado e nico (SAASA,2006, p. 219). Souza (2006, p. 37), ao analisar as variadas denies de polticas pblicas, as sintetizas em seis elementos fundamentais, que permitem: a) distino entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz; b) envolvimento de diversos stakeholders (pessoas envolvidas) e nveis de deciso, materializados pelos governos com participantes formais e informais; c) abrangncia generalizada no se limitando s leis e regras; d) ao propositada, tendo objetivos especcos a serem alcanados; e) ter impactos no curto, com polticas de longo prazo; e f) envolve processos subsequentes aps sua deciso e proposio, ou seja, provoca tambm implementao, execuo e avaliao. As polticas pblicas envolvem decises e aes de governo e de outros atores sociais, e engloba tudo que diz respeito vida coletiva das pessoas, tanto em sociedade quanto em suas organizaes. Assim, segundo Heidemann (2009, p. 28), o homem um ser poltico por natureza, e a poltica tambm a arte de governar e realizar o bem pblico, que representado pelo desenvolvimento. Operacionalmente, segundo o autor, a poltica entendida como aes, prticas, diretrizes polticas, fundadas em leis e empreendidas como funes do Estado por um governo, para resolver questes gerais e especcas da sociedade (Ibid, p. 29). Heidemann (2009) arma que atualmente a sociedade brasileira deve preocupar-se com a instituio governo, por trs motivos principais: primeiro pela necessidade de um governo societrio que regule politicamente seu sistema de mercado; segundo. Porque esse governo societrio deve preocupar-se em atender crescente demanda da sociedade por uma educao democrtica, pela proteo ao patrimnio natural, pela funo social do capital econmico, pela defesa da dignidade humana e por combater as desigualdades socioeconmicas. Em terceiro lugar, tem a questo scal, pela qual buscada a ecincia do esforo do governo, isto , uma melhor e mais otimizada alocao dos recursos pblicos oriundos dos tributos pagos pela sociedade, o que o autor denomina de administrao pblica gerencial. No se pretende ,neste trabalho, entrar na seara das polticas pblicas quanto ao seu desenho e regras, ou mesmo s questes que envolvem sua deciso, elaborao, implementao, monitoramento ou avaliao. Neste sentido, simplicadamente, as polticas pblicas podem ser consideradas como aes de um governo, no intuito de resolver conitos da sociedade em relao aos bens pblicos.
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Considerando o tema da gesto ambiental e desenvolvimento sustentvel, discutido anteriormente, como sendo uma questo relativa a bens pblicos afetos a toda a sociedade, e que estes devem ter a ao do Estado, inserem-se as polticas pblicas de incentivo proteo ao meio ambiente como a do ICMS-E, criada sob a gide do princpio do protetor-benecirio. Em contraponto ao princpio do poluidor-pagador que, grosso modo, signica dizer que cabe ao poluidor arcar com os custos de recuperao do meio ambiente afetado por suas aes, surge o princpio do protetor-recebedor ou protetor-benecirio. De acordo com Ribeiro (1998), o agente pblico ou privado que de alguma forma protege um bem natural que reverta em benefcio da comunidade, deve receber uma compensao nanceira como incentivo pelo servio prestado. Para Ribeiro (1998), o princpio do protetor-benecirio serve de incentivo econmico a quem protege reas como as UC2, que so sujeitas a regras e normas legais especcas de uso, nos trs nveis de governo (federal, estadual e municipal), e representa um smbolo de justia econmica, no momento que valoriza os servios ambientais prestados, remunerando esse servio, partindo do pressuposto que, se tem valor econmico, justo que se receba por ele. Sobre o ICMS-E, Loureiro (2006) arma que no estado do Paran a sua implantao foi motivada pela mobilizao poltica dos municpios, associada necessidade de modernizar as polticas pblicas ambientais, e que isto ocorreu em virtude desses municpios se considerarem penalizados por terem parte do seu territrio (ou a totalidade) restrito ao uso por representarem mananciais de abastecimento pblico para municpios vizinhos ou ainda por possurem Unidades de Conservao (Ibid, p. 3). Na mesma linha de entendimento, Sousa, Nakajima e Oliveira (2011) dizem que o objetivo do ICMS-E propiciar aos municpios que tm algum tipo de restrio de uso territorial, a compensao nanceira pela forosa restrio em virtude da necessidade de conservao e preservao de reas legalmente protegidas. Os referidos autores (2011) creditam a criao desse instrumento de poltica pblica busca de um modelo de gesto ambiental que seja eciente, que atenda s especicidades de cada regio e, ainda, que incentive a manuteno e preservao do meio ambiente.
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As unidades de conservao (UC) so espaos territoriais, incluindo seus recursos ambientais, com caractersticas naturais relevantes, que tm a funo de assegurar a representatividade de amostras signicativas e ecologicamente viveis das diferentes populaes, hbitat e ecossistemas do territrio nacional e das guas jurisdicionais, preservando o patrimnio biolgico existente. So elas: Estao Ecolgica, Reserva Biolgica, Parque, Monumento Natural, rea de Proteo Ambiental, Reserva Indgena, Floresta, entre ouras (MMA, 2012).

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Como resultado de seus estudos, Sousa, Nakajima e Oliveira (2011) destacam que este instrumento uma medida positiva que est conscientizando as populaes sobre a importncia da conservao ambiental e, ainda, que est sendo implementado respeitando as prioridades ambientais e at mesmo sociais da cada estado da Federao, como, por exemplo: a criao e manuteno de UC, ao de saneamento bsico e investimentos em educao e sade (2011). Ribeiro (1998), Loureiro (2006) e Sousa; Nakajima e Oliveira (2011) concluem que o ICMS-E um instrumento de grande impacto para o fomento, conservao e proteo de reas protegidas, ocasionando, por exemplo, um aumento na quantidade de UC municipais no estado do Paran, que de 1991 a 2005 cresceu mais de 2.580% (LOUREIRO, 2006). No seminrio Instrumentos Econmicos para o Desenvolvimento Sustentvel da Amaznia, promovido pelo Ministrio do Meio Ambiente, em 2002, j se discutia o ICMS-E como um instrumento de compensao scal e incentivador de proteo ambiental. Segundo May:
No ICMS-Ecolgico, a denio de um gabarito vertical, premiando melhorias na qualidade da gesto das reas protegidas, servindo de gatilho para incremento na frmula de alocao de receita, recomendada como instrumento de incentivo para aprimoramento das aes locais (MAY, 2005, p. 122).

Uma melhoria qualitativa na gesto ambiental municipal leva, a princpio, a um aumento dos recursos recebidos via ICMS-E, o que propicia um crculo virtuoso para os municpios que promoverem essas benfeitorias. No entanto, Loureiro (2006) faz algumas recomendaes para o seu aperfeioamento, como: a necessidade de ampliao e otimizao do ICMS-E nos estados que j o possuem, acrescentando critrios socioambientais (saneamento bsico, tratamento do lixo, entre outros); o necessrio fortalecimento permanente dos programas estaduais de UC. Para haver a consolidao dessa poltica pblica, deve-se tratar da questo da afetao da receita municipal advinda do ICMS-E ou por vias de um carimbo ambiental a estes recursos ou pela efetiva participao da sociedade na gesto dos gastos pblicos.

2 METODOLOGIA As metodologias utilizadas neste trabalho foram: exploratria, descritiva e explicativa (ANDRADE, 2010). Sendo o seguinte: a exploratria foi realizada atravs da reviso da literatura, com uma pesquisa bibliogrca abordando
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autores e pesquisadores que j efetuaram estudos, e desenvolveram teorias e conceitos sobre os assuntos em questo, referenciando-os e citando-os, de forma a aumentar a compreenso sobre os mesmo. A pesquisa descritiva buscou estabelecer as relaes entre o ICMS-E adotado nos estados da Amaznia Legal e as teorias de desenvolvimento sustentvel, e a pesquisa explicativa procurou mostrar os fatores contributivos da poltica pblica do ICMS-E como indutora das boas prticas de gesto ambiental nos municpios. Para este trabalho, alm da pesquisa bibliogrca e documental, efetuou-se a coleta de dados em fontes secundrias, com busca em meios eletrnicos em sites ociais dos estados da regio Amaznica, alm de sites de organizaes governamentais e de no governamentais. Algumas limitaes foram percebidas, como a falta da disponibilidade de dados por parte de alguns estados, bem como a diculdade de se vericar com clareza as alteraes, revogaes e outros meios legais que sofreram as leis e decretos de regulamentao do assunto. Os estados que no esto com o seu processo de implantao do ICMS-E foram apenas referenciados, no sendo possvel fazer uma anlise mais apurada.

3 RESULTADOS: O ICMS ECOLGICO NOS ESTADOS DA AMAZNIA LEGAL Conforme a pesquisa, a regio da Amaznia Legal compe-se de nove estados (Figura 1), e os resultados dos dados pesquisados sobre o ICMS-E, demonstraram que dos nove, cinco j adotaram essa ferramenta de poltica pblica, trs esto com projetos de leis em tramitao e um ainda no possui propostas sobre o tema. Mas, antes dessa anlise especca, cabe uma breve apresentao relativa s UC e s TI que sero consideradas neste trabalho, aquelas demarcadas pela Unio Federal, conforme o Quadro 1. Os estados e municpios tambm tm UC3, sendo o principal intuito do ICMS-E, a compensao aos municpios pela restrio de uso dessas unidades, alm de conservar as j existentes, incentivar tambm a criao de novas reas de proteo ambiental. No entanto, focaram-se, neste trabalho, as reas demarcadas no mbito federal.

Para mais informaes sobre Unidades de Conservao (UC), consultar: http://www.mma. gov.br/areas-protegidas/sistema-nacional-de-ucs-snuc.

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Figura 1 Estados da Amaznia Legal.

Fonte: IMAZON Instituto do Home e Meio Ambiente da Amaznia.

Quadro 1 Unidades de conservao federais e terras indgenas demarcadas e respectivas reas por unidade da Federao estados da regio da Amaznia Legal.
Estado Roraima Rondnia Amazonas Acre Mato Grosso Amap Par Tocantins Maranho UC e TI em % do territrio total 49,75 30,12 25,84 25,20 13,54 12,53 12,53 9,20 6,50

Fonte: Ministrio do Meio Ambiente MMA (2012). Elaborao dos autores.

Os estados sero apresentados nos prximos tpicos, pela ordem de data das respectivas leis de instituio do ICMS-E.
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3.1 ESTADO DE RONDNIA O ICMS Ecolgico foi institudo no estado de Rondnia atravs da Lei Complementar n. 147, de janeiro de 1996, mas s foi regulamentado em dezembro de 2001, pelo Decreto n. 9.787, que foi posteriormente substitudo pelo Decreto n. 11.908, de dezembro de 2005, que assim determina no Artigo 3, V, 2:
O valor destinado ao municpio em decorrncia de sua participao no produto da arrecadao do ICMS ser determinado segundo os seguintes critrios: [...] V 5% (cinco por cento) proporcionais ocupao territorial dos municpios com unidades de conservao, considerando a relao entre a rea total, em quilmetros quadrados, das unidades de conservao do municpio e a rea total das unidades de conservao do estado no ano imediatamente anterior ao da apurao dos ndices. [...] 2 Compreendem as unidades de conservao as reas protegidas e estabelecidas em ecossistemas signicativos do territrio estadual no mbito administrativo do Governo Federal, Estadual ou Municipal, nas categorias de Estao Ecolgica, Reserva Biolgica, Parque, Monumento Natural, rea de Proteo Ambiental, Reserva Indgena, Floresta, Reserva Extrativista e outras includas em quaisquer categorias de unidade de conservao, criadas por lei ou decreto municipal, estadual ou federal.

O estado de Rondnia, em sua legislao, determina uma reduo nos clculos de repasses aos municpios em que comprovadamente ocorrerem invases de terra ou exploraes ilegais. Neste caso, os valores sero repartidos entre os outros municpios que estiverem promovendo uma melhor gesto ambiental de suas UC. Considerando que este estado, segundo dados do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), tem cerca de 30% de seu territrio ocupado por UC/TI, o carter compensatrio do ICMS-E altamente relevante. Veja-se aqui que os princpios do protetor benecirio, sendo beneciado com um maior valor de repasse, aquele que tiver boas prticas de gesto ambiental municipal. 3.2 ESTADO DO AMAP O estado do Amap adotou o ICMS-E no ano de 1996, pela Lei n. 322, que estabeleceu em 1,4% o percentual do ICMS arrecadado, na composio do
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critrio ambiental. O Amap um caso atpico, do ponto de vista legal, pois a regulamentao dos critrios de repasse do ICMS est contida no Anexo nico prpria lei. o 7 deste, anexo que traz o ndice de Conservao do Municpio (ICM), tendo como nico fator de composio as UC. O Amap implantou o ICMS-E gradualmente, de 1998 at 2002, partindo de pouco mais de 1,13% at chegar a 1,4%, fator que prevalece at o momento. Essa implantao gradual permite aos municpios impactados se adaptarem, e segundo Simioni (2009, p. 55), diminui os impactos adversos e prejudiciais aos municpios, possibilitando a adaptao dos mesmos frente aos percentuais praticados, principalmente aqueles que sofrem a reduo do repasse de recursos. O estado contempla, na anlise dos ndices do ICMS-E, tanto variveis quantitativas quanto qualitativas na avaliao das UC para os clculos do ICM, que considera o Fator de Conservao para Categorias de Manejo de Unidades de Conservao. Com relao ao percentual de territrio que tem restrio de uso, no Amap este corresponde a 12,53% do total de sua rea territorial. 3.3 ESTADO DO MATO GROSSO O ICMS-E no estado do Mato Grosso foi criado no ano de 2000, pela Lei Complementar n. 73, e regulamentado em 2001, com o Decreto Estadual n. 2.758, sendo que sua implementao ocorreu ano de 2002. Os critrios adotados pelo estado inicialmente eram focados nas UC e TI. Houve algumas alteraes na legislao do ICMS-E, e atualmente predomina os critrios de UC e TI, sendo o embasamento legal a Lei Complementar n. 157, de janeiro de 2004, e a Instruo Normativa n 1, de maio de 2010. A primeira estabeleceu as normas referentes ao clculo dos ndices de Participao dos Municpios do Estado do Mato Grosso (IPM/ICMS), a segunda regulou os procedimentos administrativos para organizao do Cadastro Estadual de Unidades de Conservao e Terras Indgenas, a operacionalizao dos clculos e gesto do Programa do ICMS-E, a publicao e democratizao das informaes, e outras providncias. O percentual de repasse relativo ao ICMS-E mato-grossense permaneceu o que estava determinado no art. 2 da Lei Complementar n. 157/2004, que determina:
Art. 2 Os ndices de Participao dos Municpios no produto da arrecadao do ICMS sero apurados com observncia dos critrios abaixo relacionados: [...] VI - unidade de conservao/terra indgena: 5% (cinco por cento) atravs da relao percentual entre o ndice de unidade de conservao/terra Novos Cadernos NAEA, v. 16, n. 1, Suplemento, p. 23-42, jun. 2013

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indgena do Municpio e a soma dos ndices de unidades de conservao/ terra indgena de todos os Municpios do Estado, apurados pela Fundao Estadual do Meio Ambiente - FEMA.

Do territrio total de Mato Grosso, 13,54% refere-se UC/TI federais. Mas observa-se que a Instruo Normativa - IN 01/2010 traz, alm de varivel quantitativa, a preocupao com a qualidade, visto que:
1 As Unidades de Conservao para as quais se exige dominialidade pblica, tm como requisito para sua incluso no Cadastro, o seu efetivo Planejamento, Implementao e Manuteno, inclusive quanto regularizao fundiria, bem como a sua efetiva apropriao social.

Por apropriao social, a IN 01/2010 considera no 3, o nvel de legitimidade social alcanada pelas Unidades de Conservao diante de seus demandadores, o que pode ser caracterizado, dentre outras, por aes compatveis com seus objetivos, e respectivas Categorias de Manejo. Como categorias de manejo das UC, sinteticamente tm-se: democratizao de informaes, educao ambiental, regulamentao; ecoturismo e aes similares; produo de baixo impacto; e pesquisa, estudos. Fica claro aqui, que os municpios que promoverem boas prticas de gesto ambiental, recebero maior fatia dos repasses do ICMS-E. 4.4 ESTADO DO TOCANTINS O estado do Tocantins adotou o ICMS-E em 2002 atravs da Lei n. 1.323, que j em seu primeiro artigo diz:
Art. 1o Na composio dos clculos da parcela do produto da arrecadao do Imposto Sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre a Prestao de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao - ICMS, a partir do exerccio de 2003, sero adotados ndices que incentivem os municpios a: I - criar leis, decretos e dotaes oramentrias que resultem na estruturao e implementao da Poltica Municipal de Meio Ambiente e da Agenda 21 local; II - abrigar unidades de conservao ambiental, inclusive terras Indgenas; III - controlar queimadas e combater incndios; IV promover: a) a conservao e o manejo do solo; b) o saneamento bsico; c) a conservao da gua; d) a coleta e destinao do lixo.

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Sua implantao foi gradativa, iniciando no ano de 2003 com 3,5% e chegando a 13% em 2007. Este o maior percentual de repasse entre os estados da Amaznia Legal. Como visto, alm das UC e das TI (Quadro 1), que representam 9,2% do total do seu territrio, o Tocantins adotou outros critrios para o repasse do ICMS-E: a criao de polticas municipais de meio ambiente; o controle de queimadas e combate a incndios; a conservao do solo; e o saneamento bsico, conservao da gua, coleta e destinao do lixo. Cada um desses critrios tem variveis quantitativas e qualitativas, por exemplo, o critrio da poltica municipal de meio ambiente, tem como indicadores: a) qualitativo, a elaborao legislativa e o cumprimento da legislao especca; b) quantitativo, a dotao oramentria realizada; A legislao tocantinense do ICMS-E determina ainda que devero ser considerados nos clculos dos indicadores: a) participao pblica no planejamento e gesto das aes; b) avaliao da qualidade; c) educao ambiental; d) desenvolvimento do ecoturismo, quando for o caso; e) aplicao dos recursos repassados ao municpio em matrias de meio ambiente . Vericase que os critrios de ICMS-E tocantinense esto pautados pela prtica da boa gesto ambiental municipal, para beneciar e recompensar os municpios que melhor gerirem seus recursos ambientais. 4.5 ESTADO DO ACRE No Acre, o repasse do ICMS-E, ou melhor, ICMS Verde para os municpios, est determinado em 5% do percentual do ICMS arrecadado pelo estado. O Decreto n. 4.918, de dezembro de 2009, regulamentou a Lei n. 1.530, de janeiro de 2004, que deniu o percentual de ICMS-E para ser repassado aos municpios que promovessem prticas de conservao da biodiversidade e executassem projetos de desenvolvimento sustentvel, sade e educao. Sua implantao est sendo feita de forma gradual, iniciando em 2010 com 1%, chegando a 5% em 2014. As UC consideradas no caso do ICMS-E acriano, sero as previstas no Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC) e/ou no Sistema Estadual de reas Naturais Protegidas (SEANP) e as Terras Indgenas. O percentual do territrio do Acre, que tem UC/TI federais corresponde a 25,20% do total, logo a restrio de uso refere-se a quase um tero de seus domnios.
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O estado do Acre, no Decreto n 4.918/2009, o art. 2, determina que para se beneciar dos recursos previstos na Lei n 1.530, de 2004, cada municpio dever organizar, obrigatoriamente, seu prprio Sistema Municipal de Meio Ambiente, composto, no mnimo, por: I - Conselho Municipal de Meio Ambiente, deliberativo e paritrio; II - Fundo Municipal de Meio Ambiente, gerido pelo Conselho; e III - rgo administrativo executor da poltica ambiental municipal, dotado de recursos humanos, materiais e nanceiros adequados e sucientes para exercer suas funes, em especial a implantao da Agenda 21 local. Ao determinar que os gestores municipais criem e organizem seus sistemas prprios de meio ambiente, o estado do Acre busca incentivar a estes promoverem e executarem prticas de gesto ambientais consideradas positivas. Verica-se at o momento que dos nove estados da regio da Amaznia Legal, cinco j adotaram o ICMS-E, ou ICMS Verde, no caso do estado Acre, conforme pode ser visto no Quadro 2, que traz de forma sinttica os estados, as leis de criao e o ano, o percentual de repasse total, bem como os critrios adotados e os percentuais especcos de cada um. Na totalidade, o critrio de UC e TI utilizado por todos, sendo que o estado do Tocantins acrescentou a estes, outros critrios considerados como socioambientais. Os estados da regio Amaznica que ainda no adotaram o ICMS-E, so: Amazonas, Maranho, Par e Roraima. Os trs primeiros tm debatido a adoo desse instrumento de poltica pblica, sendo que o estado do Par j tem projeto de lei tramitando na Assembleia Legislativa, cuja aplicao, como em outros estados, est prevista para ser de forma gradual, indo de 2% em 2012, para 8% em 2015, tambm ter as UC como foco principal. O estado de Roraima o nico para o qual no foram observadas quaisquer informaes acerca do ICMS-E como possvel ferramenta indutora de proteo e conservao de seus recursos naturais. No entanto, observa-se no Quadro 1, que este possui o maior percentual de UC/TI federais, que de 49,75% do total do seu territrio. Os estados do Amazonas, Maranho e Par tm, respectivamente, 25,84%, 6,50% e 12,53% de reas protegidas por lei. Isto representa, de alguma forma, uma maior ou menor restrio de uso de seus domnios, que poderia ser minimizada com a adoo dessa ferramenta como poltica pblica compensatria, baseada no princpio do protetor-benecirio.

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Quadro 2 Resumo sinttico dos estados da regio da Amaznia Legal que tm o ICMS-E/ICMS Verde.
Estado Lei de criao/ano Percentual de repasse total (%) 5 Critrios e percentual do ICMS Ecolgico % Critrios Unidade de conservao federal, estadual ou municipal e terras 5 indgenas. ndice de Conservao do Municpio baseado nas unidades de conservao 1,4 estaduais, municipais ou federais e particulares. Unidades de conservao e terras indgenas. Poltica Municipal de Meio Ambiente. Unidades de conservao e terras indgenas. Controle de queimadas e combate a incndios. Conservao dos solos. Saneamento bsico e conservao da gua. Unidades de conservao e reas afetadas por elas (entorno). 5 2 3,5 2 2 3,5 5

Lei Rondnia Complementar N.o 147/96 Amap Lei Estadual N. 322/96 Lei Complementar N.o 73/00

1,4

Mato Grosso

Lei Estadual Tocantins N.o 1.323/02

13

Acre ICMS Verde

Lei Estadual N.o 1.530/04

Fonte: Legislaes estaduais/Elaborao dos autores.

CONSIDERAES FINAIS Como resultado da pesquisa, e respondendo aos questionamentos feitos inicialmente, vericou-se, neste trabalho, que dos nove estados da Amaznia Legal, cinco j adotaram o ICMS-E, sendo eles: Rondnia, Amap, Mato Grosso, Tocantins e Acre; e trs esto discutindo o assunto, que so: Amazonas, Maranho, Par, e apenas o estado de Roraima ainda no abordou o tema. Curiosamente o que tem quase 50% de seu territrio com restrio de uso em virtude das UC. Os critrios, de conservao e proteo das UC foram adotados por todos os estados da regio da Amaznia Legal que implantaram a poltica pblica do ICMS-E, sendo que o Tocantins inovou e acrescentou outros critrios como: criao e implementao de polticas de meio ambiente municipais, aes
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municipais de controle e combate s queimadas, de conservao dos solos, de saneamento bsico e de conservao das guas. Na grande maioria, os estados tambm adotaram variveis qualitativas e quantitativas para os clculos dos valores de repasse do ICMS-E aos municpios. Percebe-se uma correlao entre os critrios e as variveis do ICMS-E e o conceito de desenvolvimento sustentvel, baseada nos pilares: social, ambiental, territorial, econmico e poltico. Tendo em vista que a conservao da biodiversidade condio imprescindvel para que o desenvolvimento acontea de forma sustentvel, e que esta est totalmente inserida nos critrios do ICMS-E, vide proteo e conservao da UC, tanto de forma quantitativa quanto qualitativamente, conclui-se que h uma relao entre eles. No tocante sustentabilidade territorial e econmica, estas podem ser percebidas na medida em que, via recebimento de recursos como compensao nanceira pela limitao ao uso de seus territrios que tm reas protegidas, os municpios que at ento no podiam fazer uso de sua totalidade territorial, e com isso no podiam auferir recursos nanceiros sobre estas reas, tm nos repasses do ICMS-E uma recompensa por essa restrio e um incentivo para melhoria na gesto ambiental municipal, j que isto pode reverter em aumento de arrecadao. Na questo da sustentabilidade poltica e social, percebe-se uma tnue relao atravs do incentivo a que a governana democrtica acontea, com a induo da participao da sociedade local na tomada de deciso quanto ao planejamento, gesto e avaliao das aes a que o ICMS-E se refere. Este considerado tambm como um modelo de gesto ambiental eciente, e importante ferramenta de conscientizao da preservao do meio ambiente por parte da sociedade local. Por si s, o ICMS-E, como instrumento nico de poltica pblica ambiental, no deve ser considerado como o salvador da ptria, embora consiga solucionar relevantes problemas de meio ambiente. Porm, ca evidente o carter indutor das boas prticas de gesto ambiental que esse instrumento tem, em nvel local, tanto pelos gestores municipais, quanto pela sociedade, que pode e deve participar das decises que envolvem a priori a possibilidade de uma melhor qualidade de vida, o que leva a um desenvolvimento sustentvel. REFERNCIAS ACRE. Lei Estadual n 1.530, de 22 de janeiro de 2004. Institui o ICMS Verde, destinando cinco por cento da arrecadao deste tributo para os municpios com unidades de conservao ambiental. Dirio Ocial do Estado do Acre. Disponvel em: <http://www.ccjr.ac.gov.br/leisordinarias/2004/Lei1530.doc>. Acesso em: 01 jul. 2012.
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Texto submetido Revista em: 06.11.2012 Aceito para publicao em: 05.03.2013. Novos Cadernos NAEA, v. 16, n. 1, Suplemento, p. 23-42, jun. 2013