Estructura Del Estado

PROGRAMA DE FORMACIN
PARA EL REA CONSTITUCIONAL

ESTRUCTURA DEL ESTADO
P L A N N A C I O N A L D E F O R M A C I N
D E L A R A M A J U D I C I A L
C O N S E J O S U P E R I O R D E L A J U D I C A T U R A
S A L A A D M I N I S T R A T I V A
HERNANDO TORRES CORREDOR
Presidente
LUCA ARBELEZ DE TOBN
Vicepresidenta
CARLOS ENRIQUE MARN VLEZ
FRANCISCO ESCOBAR HENRQUEZ
JESAEL ANTONIO GIRALDO CASTAO
JOS ALFREDO ESCOBAR ARAJO
Magistrados
ESCUELA JUDICIAL
RODRIGO LARA BONILLA
GLADYS VIRGINIA GUEVARA PUENTES
Directora

ROCO ARAJO
PROGRAMA DE FORMACIN
PARA EL REA CONSTITUCIONAL
ESTRUCTURA DEL ESTADO
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA
SALA ADMINISTRATIVA
ESCUELA JUDICIAL RODRIGO LARA BONILLA
ISBN 978-958-8331-37-9
ROCO ARAJO, 2007
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, 2007
Derechos exclusivos de publicacin y distribucin de la obra
Calle 85 No. 11 - 96 pisos 6 y 7
www.ramajudicial.gov.co
Primera edicin: Diciembre de 2007
Con un tiraje de 1000 ejemplares
Asesora Pedaggica y Metodolgica: Carmen Luca Gordillo Guerrero
Diseo editorial: Graf-Impacto Ltda.
Impresin: Graf-Impacto Ltda.
Impreso en Colombia
Printed in Colombia
PRESENTACIN DEL PLAN INTEGRAL DE
FORMACIN ESPECIALIZADA PARA LA
IMPLEMENTACIN DE LOS MDULOS DE
APRENDIZAJE AUTODIRIGIDO EN EL PROGRAMA
DE FORMACIN PARA EL REA CONSTITUCIONAL
El Plan Integral de Formacin Especializada para la Implementacin de los
Mdulos de Aprendizaje Autodirigido en el Programa de Formacin para
el rea Constitucional, construido por la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura, a travs de la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla,
de conformidad con su modelo educativo y su enfoque curricular integrado
e integrador de casos reales de la prctica judicial, constituye el resultado del
esfuerzo articulado entre Magistradas, Magistrados, Jueces, Juezas, Empleadas
y Empleados incorporados al rea Constitucional, la Red de Formadores y
Formadoras Judiciales, el Comit Nacional Coordinador, los Grupos Seccionales
de Apoyo y cuya autora Roco Arajo, integrante del grupo de trabajo de este
programa de la Universidad Sergio Arboleda, quien con su gran compromiso
y voluntad, se propuso responder a las necesidades de formacin planteadas
para el Programa de Formacin para el rea Constitucional.
El mdulo Estructura del Estado que se presenta a continuacin, responde a la
modalidad de aprendizaje autodirigido orientado a la aplicacin en la prctica
judicial, con absoluto respeto por la Independencia del Juez o Jueza.
La construccin del mdulo responde a las distintas evaluaciones que se hicieron
con Magistrados, Magistradas, Jueces, Juezas, Empleados y Empleadas, con la
fnalidad de detectar las principales reas problemticas de la implementacin
del Programa, alrededor de las cuales se integraron los objetivos, temas y
subtemas de los distintos microcurrculos como apoyo a los funcionarios,
funcionarias, empleadas y empleados de la Rama Judicial. Los conversatorios
organizados por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura a
travs de la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla sirvieron para determinar
los problemas jurdicos ms delicados y ahondar en su tratamiento en los
mdulos. Posteriormente, el texto entregado por la autora, fue enviado para
su revisin por los Magistrados, Magistradas, Jueces y Juezas que participaron
en el proceso, quienes leyeron los textos e hicieron observaciones para su
mejoramiento. Una vez escuchadas dichas refexiones, la autora complement su
trabajo para presentar un texto que respondiera a las necesidades de formacin
jurdica especializada para los Jueces y Juezas Colombianos.
Se mantiene la concepcin de la Escuela Judicial en el sentido de que todos
los mdulos, como expresin de la construccin colectiva, democrtica y
solidaria de conocimiento en la Rama Judicial, estn sujetos a un permanente
proceso de retroalimentacin y actualizacin, especialmente ante el control
que ejercen las Cortes.
Enfoque pedaggico de la Escuela Judicial
La Escuela Judicial como Centro de Formacin Judicial Inicial y Continuada
de la Rama Judicial presenta un modelo pedaggico que se caracteriza por ser
participativo, integral, sistmico y constructivista; se fundamenta en el respeto a
la dignidad del ser humano, a la independencia del Juez y la Jueza, el pluralismo
y la multiculturalidad, y se orienta hacia el mejoramiento del servicio.
Es participativo, ms de mil Magistrados, Magistradas, Jueces, Juezas, Empleadas
y Empleados judiciales participan como formadores y formadoras, generando
una amplia dinmica de refexin sobre la calidad y pertinencia de los planes
educativos, mdulos de aprendizaje autodirigido y los materiales utilizados en
los procesos de formacin que se promueven. Igualmente, se manifesta en los
procesos de evaluacin y seguimiento de las actividades de formacin que se
adelantan, tanto en los procesos de ingreso, como de cualifcacin de los servidores
y las servidoras pblicos.
Es integral en la medida en que los temas que se tratan en los mdulos
resultan recprocamente articulados y dotados de potencialidad sinrgica y
promueven las complementariedades y los refuerzos de todos los participantes
y las participantes.
Es sistmico porque invita a comprender cualquier proceso desde una visin
integradora y holista, que reconoce el ejercicio judicial como un agregado
de procesos, que acta de manera interdependiente, y que, a su vez, resulta
afectado por el entorno en que tienen lugar las actuaciones judiciales.
El modelo se basa en el respeto a la dignidad humana. El sistema de justicia representa
uno de los pilares del sistema social de cualquier comunidad, representa la
capacidad que la sociedad tiene para dirimir los confictos que surgen entre sus
integrantes y entre algunos de sus miembros y la sociedad en general. De ah
que el modelo educativo fundamenta sus estrategias en el principio del respeto a
la dignidad humana y a los derechos individuales y colectivos de las personas.
El modelo se orienta al mejoramiento del servicio pues las acciones que se adelanten
para el mejoramiento de las condiciones de trabajo y bienestar de las personas que
hacen parte de la Rama Judicial, se hacen teniendo en la mira un mejoramiento
sostenido del servicio que se le presta a la comunidad.
Lo anterior, en el marco de las polticas de calidad y efciencia establecidas por
el Consejo Superior de la Judicatura en el Plan Sectorial de Desarrollo, con la
conviccin de que todo proceso de modernizacin judicial ya sea originado
en la implantacin de nuevos esquemas jurdicos o de gestin, o de ambos,
implica una transformacin cultural y el fortalecimiento de los fundamentos
conceptuales, las habilidades y las competencias de los y las administradoras
de justicia, fscales y procuradores, quienes requieren ser apoyados a travs de
los procesos de formacin.
En este sentido, se desarrollan procesos formativos sistemticos y de largo aliento
orientados a la cualifcacin de los servidores y servidoras del sector, dentro de
criterios de profesionalismo y formacin integral, que redundan, en ltimas,
en un mejoramiento de la atencin de los ciudadanos y ciudadanas, cuando se
ven precisados a acudir a las instancias judiciales para ejercer o demandar sus
derechos o para dirimir confictos de carcter individual o colectivo.
Aprendizaje activo
Este modelo educativo implica un aprendizaje activo diseado y aplicado
desde la prctica judicial para mejorar la organizacin; es decir, a partir de
la observacin directa del problema, de la propia realidad, de los hechos que
impiden el avance de la organizacin y la distancian de su misin y de sus
usuarios y usuarias; que invita a compartir y generalizar las experiencias y
aprendizajes obtenidos, sin excepcin, por todas las y los administradores
de justicia a partir de una dinmica de refexin, investigacin, evaluacin,
propuesta de acciones de cambio y ejecucin oportuna, e integracin de sus
conocimientos y experiencia para organizar equipos de estudio, compartir con
sus colegas, debatir constructivamente los hallazgos y aplicar lo aprendido
dentro de su propio contexto.
Crea escenarios propicios para la multiplicacin de las dinmicas formativas,
para responder a los retos del Estado y en particular de la Rama Judicial,
para focalizar los esfuerzos en su actividad central; desarrollar y mantener
un ambiente de trabajo dinmico y favorable para la actuacin de todos los
servidores y servidoras; aprovechar y desarrollar en forma efectiva sus cualidades
y capacidades; lograr estndares de rendimiento que permiten califcar la
prestacin pronta y oportuna del servicio en mbitos locales e internacionales
complejos y cambiantes; crear relaciones estratgicas comprometidas con los
usuarios clave del servicio pblico; usar efectivamente la tecnologa; desarrollar
buenas comunicaciones, y aprender e interiorizar conceptos organizativos para
promover el cambio. As, los Jueces, Juezas y dems servidores y servidoras
no son simples animadores del aprendizaje, sino gestores y gestoras de una
realidad que les es propia, y en la cual construyen complejas interacciones con
los usuarios y usuarias de esas unidades organizacionales.
Aprendizaje social
En el contexto andraggico de esta formacin, se dota de signifcado el mismo
decurso del aprendizaje centrndose en procesos de aprendizaje social como
eje de una estrategia orientada hacia la construccin de condiciones que
permitan la transformacin de las organizaciones. Es este proceso el que lleva al
desarrollo de lo que en la reciente literatura sobre el conocimiento y desarrollo
se denomina como la promocin de sociedades del aprendizaje learning societies,
organizaciones que aprenden learning organizations, y redes de aprendizaje learning
networks.
1
Esto conduce a una concepcin dinmica de la relacin entre lo
que se quiere conocer, el sujeto que conoce y el entorno en el cual l acta.
Es as que el conocimiento hace posible que los miembros de una sociedad
construyan su futuro, y por lo tanto incidan en el devenir histrico de la misma,
independientemente del sector en que se ubiquen.
Los procesos de aprendizaje evolucionan hacia los cuatro niveles defnidos
en el esquema mencionado: (a) nivel individual, (b) nivel organizacional, (c)
nivel sectorial o nivel de las instituciones sociales, y (d) nivel de la sociedad.
Los procesos de apropiacin de conocimientos y saberes son de complejidad
creciente al pasar del uno al otro.
En sntesis, se trata de una formacin que a partir del desarrollo de la
creatividad y el espritu innovador de cada uno de los y las participantes, busca
convertir esa informacin y conocimiento personal, en conocimiento corporativo
til que incremente la efectividad y la capacidad de desarrollo y cambio de
la organizacional en la Rama Judicial, trasciende al nivel sectorial y de las
instituciones sociales contribuyendo al proceso de creacin de lo pblico a
travs de la apropiacin social del mismo, para, fnalmente, en un cuarto nivel,
propiciar procesos de aprendizaje social que pueden involucrar cambios en
los valores y las actitudes que caracterizan la sociedad, o conllevar acciones
1 Teaching and Learning: Towards the Learning Society; Bruselas, Comisin Europea, 1997.
orientadas a desarrollar una capacidad para controlar confictos y para lograr
mayores niveles de convivencia.
Currculo integrado-integrador
En la bsqueda de nuevas alternativas para el diseo de los currculos se
requiere partir de la construccin de ncleos temticos y problemticos, producto
de la investigacin y evaluacin permanentes. Estos ncleos temticos y
problemticos no son la unin de asignaturas, sino el resultado de la integracin
de diferentes disciplinas acadmicas y no acadmicas (cotidianidad, escenarios
de socializacin, hogar) que alrededor de problemas detectados, garantizan
y aportan a la solucin de los mismos. Antes que contenidos, la estrategia de
integracin curricular, exige una mirada crtica de la realidad.
La implementacin de un currculo integrado-integrador implica que la
enseanza dialogante se base en la conviccin de que el discurso del formador
o formadora, ser formativo solamente en el caso de que el o la participante, a
medida que reciba los mensajes magistrales, los reconstruya y los integre, a
travs de una actividad, en sus propias estructuras y necesidades mentales. Es un
dilogo profundo que comporta participacin e interaccin. En este punto, con
dos centros de iniciativas donde cada uno (formador, formadora y participante)
es el interlocutor del otro, la sntesis pedaggica no puede realizarse ms que
en la interaccin- de sus actividades orientadas hacia una meta comn: la
adquisicin, produccin o renovacin de conocimientos.
Planes de Estudio
Los planes de estudio se disearon de manera coherente con el modelo educativo
presentado y en esta labor particip el grupo de pedagogos y pedagogas
vinculados al proyecto, expertos y expertas en procesos formativos para adultos,
con conocimientos especializados y experiencia. As mismo, particip la Red de
Formadores y Formadoras Judiciales constituida por Magistrados, Magistradas,
Jueces, Juezas, Empleados y Empleadas, quienes con profundo compromiso
y motivacin exclusiva por su vocacin de servicio, se prepararon a lo largo
de varios meses en la Escuela Judicial tanto en la metodologa como en los
contenidos del programa con el propsito de acompaar y facilitar el proceso de
aprendizaje que ahora se invita a desarrollar a travs de las siguientes fases:
Fase I. Reunin inicial. Presentacin de los objetivos y estructura del programa;
afanzamiento de las metodologas del aprendizaje autodirigido; conformacin
de los subgrupos de estudio con sus coordinadores y coordinadoras, y
distribucin de los temas que profundizar cada subgrupo.
Fase II. Estudio y An1isis Individual. Interiorizacin por cada participante de los
contenidos del programa mediante el anlisis, desarrollo de casos y ejercicios
propuestos en el mdulo, consulta de jurisprudencia y doctrina adicional a la
incluida en los materiales educativos. As mismo, elaboracin y envo de un
informe individual con el fn de establecer los intereses de los participantes y las
participantes para garantizar que las actividades presenciales respondan a stos.
Fase III. Investigacin en Subgrupo. Profundizacin colectiva del conocimiento
sobre los temas y subtemas acordados en la reunin inicial y preparacin
de una presentacin breve y concisa (10 minutos) para la mesa de estudios o
conversatorio junto con un resumen ejecutivo y la seleccin de casos reales para
enriquecer las discusiones en el programa.
Fase IV. Mesa de estudios o Conversatorio. Construccin de conocimiento a travs
del intercambio de experiencias y saberes y el desarrollo o fortalecimiento
de competencias en argumentacin, interpretacin, decisin, direccin, etc.,
alrededor de las presentaciones de los subgrupos, el estudio de nuevos casos de
la prctica judicial previamente seleccionados y estructurados por los formadores
con el apoyo de los expertos, as como la simulacin de audiencias. Identifcacin
de los momentos e instrumentos de aplicacin a la prctica judicial y a partir
de stos, generacin de compromisos concretos de mejoramiento de la funcin
judicial y de estrategias de seguimiento, monitoreo y apoyo en este proceso.
Fase V. Pasantas. Son experiencias concretas de aprendizaje, dirigidas a
confrontar los conocimientos adquiridos, con la realidad que se presenta en los
despachos y actuaciones judiciales (sean escritas u orales), mediante el contacto
directo de los discentes y las discentes (pasantes), con las situaciones vividas en
la prctica judicial, en las diferentes reas (civil, penal, laboral, administrativo,
etc.) bajo la orientacin y evaluacin de los Magistrados y Magistradas Jueces,
Juezas, titulares de los respectivos cargos.
Fase VI. Aplicacin a la prctica judicial. Incorporacin de los elementos del
programa acadmico como herramienta o instrumento de apoyo en el desempeo
laboral mediante la utilizacin del conocimiento construido en la gestin
judicial. Elaboracin y envo del informe individual sobre esta experiencia y
reporte de los resultados del seguimiento de esta fase en los subgrupos.
Fase VII. Experiencias compartidas. Socializacin de las experiencias reales de
los y las discentes en el ejercicio de la labor judicial, con miras a confrmar
el avance en los conocimientos y habilidades apropiados en el estudio del
mdulo. Preparacin de un resumen ejecutivo con el propsito de contribuir al
mejoramiento del curso y seleccin de casos reales para enriquecer el banco de
casos de la Escuela Judicial.
Fase VIII. Actividades de monitoreo y de refuerzo o complementacin. De acuerdo
con el resultado de la fase anterior se programan actividades complementarias
de refuerzo o extensin del programa segn las necesidades de los grupos
en particular.
Fase IX. Seguimiento y evaluacin. Determinacin de la consecucin de los
objetivos del programa por los y las participantes y el grupo mediante el anlisis
individual y el intercambio de experiencias en subgrupo.
Los mdulos
Los mdulos son la columna vertebral en este proceso, en la medida que
presentan de manera profunda y concisa los resultados de la investigacin
acadmica realizada durante aproximadamente un ao, con la participacin de
Magistrados y Magistradas de las Altas Cortes y de los Tribunales, de los Jueces
y Juezas de la Repblica y expertos y expertas juristas, quienes ofrecieron lo
mejor de sus conocimientos y experiencia judicial, en un ejercicio pluralista de
construccin de conocimiento.
Se trata entonces, de valiosos textos de autoestudio divididos secuencialmente
en unidades que desarrollan determinada temtica, de dispositivos didcticos
fexibles que permite abordar los cursos a partir de una estructura que responde
a necesidades de aprendizaje previamente identifcadas. Pero ms all, est el
propsito fnal: servir de instrumento para fortalecer la prctica judicial.
Cmo abordarlos
Al iniciar la lectura de cada mdulo el o la participante debe tener en cuenta
que se trata de un programa integral y un sistema modular coherente, por lo
que para optimizar los resultados del proceso de formacin autodirigida tendr
en cuenta que se encuentra inmerso en el Programa de Formacin para el rea
Constitucional. A travs de cada contenido, los y las discentes encontrarn
referentes o remisiones a los dems mdulos del Plan, que se articulan mediante
diversos ejes transversales, tales como Derechos Humanos, Constitucin
Poltica de 1991, Bloque de Constitucionalidad, la Ley especfca, al igual que la
integracin de los casos problmicos comunes que se analizan, desde diferentes
perspectivas, posibilitando el enriquecimiento de los escenarios argumentativos
y fortaleciendo la independencia judicial.
Por lo anterior, se recomienda tener en cuenta las siguientes sugerencias al
abordar el estudio de cada uno de los mdulos del plan especializado:
1. Consulte los temas de los otros mdulos que le permitan realizar un dilogo
de manera sistmica y articulada sobre los contenidos que se presentan.
2. Tenga en cuenta las guas del discente y las guas de estudio individual y de
subgrupo para desarrollar cada lectura. Recuerde apoyarse en los talleres para
elaborar mapas conceptuales, esquemas de valoracin de argumentaciones y el
taller individual de lectura del plan educativo.
3. Cada mdulo presenta actividades pedaggicas y de autoevaluacin que
permiten al y la discente refexionar sobre su cotidianidad profesional, la
comprensin de los temas y su aplicacin a la prctica. Es importante que en
el proceso de lectura aborde y desarrolle con rigor dichas actividades para que
crticamente establezca la claridad con la que percibi los temas y su respectiva
aplicacin a su tarea judicial. Cada mdulo se complementa con una bibliografa
bsica seleccionada, para quienes quieran profundizar en el tema, o acceder a
diversas perspectivas.
El Plan integral de Formacin Especializada para la Implementacin de los
mdulos de aprendizaje autodirigido en el Programa de Formacin para el
rea Constitucional, que la Escuela Judicial entrega a la judicatura colombiana,
acorde con su modelo educativo, es una oportunidad para que la institucionalidad
colombiana, con efectiva proteccin de los derechos fundamentales y garantas
judiciales, cierre el camino de la impunidad para el logro de una sociedad ms
justa.
Finalmente, agradecemos el envo de todos sus aportes y sugerencias a la sede
de la Escuela Judicial en la Calle 85 No. 11 96 piso 6 y 7, de Bogot, o al
correo electrnico escujudcendoj@.ramajudicial.gov.com, que contribuirn a la
construccin colectiva del saber judicial alrededor del Programa de Formacin
para el rea Constitucional.
CONTENIDO
PRESENTACIN 9
1. ASPECTOS GENERALES DE LA ESTRUCTURA
DEL ESTADO 21
1.1. El contexto jurdico - poltico del principio orgnico y
el modelo
de estructura de estado 22
1.2. Fundamentos constitucionales de la estructura del estado 23
1.3. Competencias normativas en materia de estructura 31
1.4. Principio de la separacin funcional y de la colaboracin
armnica 39
1.5. Anlisis jurisprudencial 40
1.6. Actividades pedaggicas 41
1.8. Bibliografa seleccionada 44
2. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES 45
DE LA ESTRUCTURA DEL ESTADO 45
2.1 Principio del estado democrtico y la estructura del estado 46
2.2. El principio del estado constitucional de derecho y la
estructura del estado 48
2.3. Principio de legitimidad y legalidad 50
2.4. Principio del respeto y la prevalencia de la dignidad humana
y de los derechos fundamentales 52
2.5. Principio de estado social de derecho y estructura del estado 53
2.6. Principio de la prevalencia del inters general y la estructura
del estado 59
2.7. Principio de la integracin y la estructura del estado 60
2.8. Principio de la responsabilidad y la estructura del estado 63
2.9. Principio de control y estructura del estado 68
2.12. Autoevaluacin 76
3. MODELO DE LA ESTRUCTURA DEL PODER ESTATAL 79
3.1. Forma de estado 80
3.2. Sistema de gobierno 84
3.3. Estructura del estado 86
3.4. Forma de organizacin del estado 89
4. PRINCIPIO ORGNICO 109
4.1. Ramas del poder pblico 110
4.1.1. Rama legislativa 111
4.2. Los organismos de control y fscalizacin 170
4.3. Los organismos electorales 172
4.4. rganos autnomos e independientes 174
5. LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
TERRITORIAL Y LA ESTRUCTURA DEL ESTADO 185
5.1. Precisiones conceptuales 186
5.2. Las entidades territoriales 189
5.3. Las entidades administrativas territoriales 202
CONVENCIONES
Autoevaluacin
Actividades pedaggicas
Bibliografa
Bibliografa seleccionada
Jurisprudencia
Objetivos especfcos
Objetivo general
ASPECTOS GENERALES DE LA ESTRUCTURA DEL ESTADO
21
ASPECTOS GENERALES DE LA ESTRUCTURA
DEL ESTADO
Contribuir a la discusin y esclarecimiento de la estructura del Estado
en el contexto jurdico poltico.
Identifcar el contexto jurdico poltico del principio orgnico
Establecer los fundamentos constitucionales de la estructura del
Estado
Resaltar los principales cambios producidos en la estructura del
Estado como resultado de la reforma de la Constitucin
Precisar las competencias normativas de los rganos del Estado en
materia de estructura
Determinar la relacin existente entre el principio de la separacin
funcional y el de la colaboracin armnica en la estructura del
Estado
Unidad1
UNIDAD 1
22
1.1. EL CONTEXTO JURDICO - POLTICO DEL PRINCIPIO ORGNICO
Y EL MODELO DE ESTRUCTURA DE ESTADO
La Constitucin de 1991 es el resultado de la formulacin del ideal poltico y
flosfco de nuestra organizacin estatal que se encarg de fundamentar el
poder del Estado.
En esta medida, tenemos que la Constitucin integra el orden jurdico, a travs
del cual se organiza el poder del Estado y es mediante el ejercicio de las distintas
competencias como se conforman, en la escala jerrquica normativa del Estado,
las distintas reglas que le dan vigencia a la Constitucin, pero que igualmente,
hacen posible el ejercicio del poder, para lo cual se requiere por tanto de unas
estructuras y de una organizacin.
Dentro de este contexto y en lo relacionado con el principio orgnico y el modelo
de estructura del Estado, la Constitucin se encarg de sealar los lmites y
defnir las relaciones entre las distintas funciones esenciales que hacen parte
del poder pblico, estableciendo por tanto el fundamento jurdico principal de
la estructura, de la organizacin y del funcionamiento de las instituciones a
travs de las cuales el poder estatal se manifesta.
El trasfondo del ejercicio del poder del Estado es por tanto el ideal poltico y
flosfco de la organizacin poltica, que se concreta cuando se defne la forma
de Estado, la forma de gobierno, los derechos humanos y los valores y principios
que rigen a la sociedad poltica, determinaciones que al estar previstas en la
Constitucin se transforman en norma jurdica.
La parte orgnica del Estado se conjuga con el reconocimiento de los derechos y
libertades de los ciudadanos, por cuanto la razn de ser del ejercicio del poder del
Estado son el respeto a la dignidad humana y la satisfaccin de las fnalidades
esenciales del Estado, criterios que sirven de fundamento a la actuacin de los
rganos estatales.
El ser humano es un fn en s mismo, lo que signifca que no es un instrumento
de los rganos del Estado ni de otras personas, por ello el Estado le garantiza su
condicin imprescindible y no lo somete a ningn vejamen que menoscabe su
naturaleza. En esta medida, la dignidad del ser humano es el objetivo tanto de
los derechos humanos como tambin del Estado, pues ste est obligado, entre
otras fnalidades, a garantizar las condiciones que hacen posible la vida digna
o mnimo vital de subsistencia de sus asociados.
23
En sntesis, se puede sealar que el contexto jurdico poltico que soporta
la estructura del Estado y que hemos descrito tiene por objeto la libertad
del ciudadano y los derechos individuales que el Estado de acuerdo con la
Constitucin le debe garantizar.
En esta medida, se aprecia que la razn del Estado es mantener un sistema
liberal morigerado, es decir con importantes variantes en los aspectos sociales
y econmicos, con las instituciones que se desprenden del Estado Social de
Derecho. El sistema liberal se encuentra soportado en su expresin poltica de
la democracia, a travs de la cual indica quien ejerce el poder del Estado y en su
expresin econmica, el capitalismo.

A su turno, esta concepcin poltica contiene unos mecanismos que garantizan su
flosofa. En primer lugar, a travs del reconocimiento de libertades individuales,
civiles, polticas, econmicas y sociales. En segundo lugar, mediante una
estructura del poder del Estado capaz de garantizar que el poder controle al
poder, esto es la separacin de funciones con el objeto de garantizar, a su vez,
la vigencia de los derechos de las personas y su complemento, la atribucin
de las competencias y el sometimiento del Estado al derecho, donde ninguna
autoridad del Estado podr ejercer funciones distintas de las que le atribuyen
la Constitucin y la ley.
1
En este sentido ha interpretado la Corte Constitucional que El principio
de la separacin de los poderes surge como resultado de la bsqueda de mecanismos
institucionales enderezada a evitar la arbitrariedad de los gobernantes y a asegurar
la libertad de los asociados. Por esta razn, se decide separar la funcin pblica entre
diferentes ramas, de manera que no descanse nicamente en las manos de una sola y que
los diversos rganos de cada una de ellas se controlen recprocamente2.
1.2. Fundamentos constitucionales de la estructura del Estado
Como consecuencia de lo explicado anteriormente, se infere que existe una
nueva visin constitucional que ejerce una infuencia en la estructura del
Estado, que la condiciona y la cualifca hacindola diversa a la existente antes
de la Constitucin de 1991.
En esta medida, se resaltan los principales cambios que en materia de
estructura del Estado la Constitucin de 1991 produjo.
1 Prez Escobar, Jacobo, Derecho Constitucional Colombiano, Temis, sptima edicin, 2004, p. 27
2 Corte Constitucional Sentencia C-312 de junio 25 de 1997. Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes Muoz
UNIDAD 1
24
1.2.1. Dentro del paradigma de la constitucionalizacin del derecho y con la
visin de hacer una realidad el respeto de la dignidad humana, de los derechos
inalienables y el alcanzar las fnalidades del Estado, se ha trascendido el
principio del legalismo formal y lo ha reemplazado por el Estado Constitucional
de Derecho, el cual busca humanizar el tenor literal de las disposiciones a travs
de los principios y valores constitucionales, sobre los que existe consenso social,
por cuanto la Constitucin ha puesto al ser humano con su dignidad y sus
derechos inalienables como el centro principal del Estado.

Por esta razn, la estructura, la organizacin y el funcionamiento del Estado
adquieren una nueva dinmica, toda vez que tan grandes fnalidades deben ser
logradas por el Estado por mandato de la Constitucin, lo que no es otra cosa
que la supremaca constitucional y la vigencia del bloque de constitucionalidad.
Adems debe tenerse en cuenta que la dignidad de la persona y sus derechos
inalienables es anterior a la ley y al derecho, por lo que las disposiciones
constitucionales en estas materias son de aplicacin directa por los rganos que
hacen parte de la estructura del Estado.
Como consecuencia de lo anterior la ley tiene vigencia slo en la medida en que
se encuentre de acuerdo con la Constitucin y por tanto respete la dignidad de
la persona y sus derechos inalienables.
De otro lado, el constituyente fortaleci el sistema de pesos y contrapesos
del poder del Estado, por lo cual todas las autoridades de la Repblica deben
someterse irrestrictamente a los mandatos normativos de la Constitucin, y
deben respetar y garantizar con el ejercicio de sus competencias los derechos
inalienables de las personas, reconocidos en el Estado Social de Derecho. Para
garantizar que ello sea as se mantiene el control poltico en cabeza del Congreso
de la Repblica. Adicionalmente, y con el objeto de fortalecer el principio de
la supremaca constitucional y los derechos fundamentales de las personas,
el artculo 239 de la Constitucin cre la Corte Constitucional y le otorg la
funcin de ser guardiana de la integridad y supremaca de la Constitucin. De
otro lado, se crearon acciones constitucionales que tienen por objeto vincular a
la jurisdiccin en la garanta efectiva de los derechos de los ciudadanos, dentro
de los lineamientos jurisprudenciales creados por la Corte Constitucional
3.
3 Cega Egaa, Jos Luis, Estado Constitucional de Derecho. Nuevo paradigma jurdico, en Anuario de derecho
constitucional 2005, Tomo I, Konrad Adenauer Stifung, 2005, p. 48
25
Con la visin humanista y la vinculacin de los jueces y juezas a la garanta
ltima de los derechos fundamentales de las personas es de destacar que el
aparato judicial ha sido reforzado, teniendo una responsabilidad mayscula
con el Estado democrtico, pues el gran reto es que sus decisiones sean
proporcionales y razonables, soportadas por la conjugacin de los valores,
principios y normas constitucionales con el caso que se le plantea, buscando la
integridad del sistema.
En este nuevo escenario se ha reconocido la realidad, la cual se caracteriza
porque se ha superado la tradicional tridivisin del poder del Estado y por tanto
se ha actualizado la estructura del Estado, en la medida en que se reconoci
autonoma constitucional a los rganos de control, a los organismos electorales,
a la banca central, a las universidades ofciales del Estado, a las Corporaciones
Autnomas Regionales, a la Comisin Nacional de Televisin y a la Comisin
Nacional del Servicio Civil.
1.2.2. En el marco de la relativa autonoma de las instituciones que hacen parte
de la estructura del Estado y con el fn de alcanzar los objetivos del Estado,
el constituyente de 1991 estableci los principios fundamentales con sujecin
a los cuales se debe consolidar la unidad poltica de la Repblica y se deben
desarrollar las competencias del Estado, aspecto que ser tratado en el Captulo
II del presente mdulo.
Adems, el constituyente cre nuevas instituciones que fortalecen y engrosan
el aparato estatal. Veamos cuales instituciones fueron creadas por la
Constitucin:
Con el fn de que se administre la carrera judicial, se examinen y sancionen
las faltas de los funcionarios y funcionarias de la rama judicial, as como las
de los abogados en el ejercicio de su profesin, se diriman los confictos de
competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, entre otras funciones
se cre el Consejo Superior de la Judicatura (artculo 254 de la Constitucin),
integrada en dos salas: administrativa y jurisdiccional disciplinaria y los
consejos seccionales.
Se cre la Fiscala General de la Nacin (artculo 249 de la Constitucin)
la cual tiene por objeto adelantar el ejercicio de la accin penal y realizar la
investigacin de los hechos que revistan las caractersticas de un delito que
lleguen a su conocimiento.
UNIDAD 1
26
Se cre la Defensora del Pueblo (artculo 282 de la Constitucin), quien velar
por la promocin, el ejercicio y la divulgacin de los derechos humanos.
Se cre un rgano destinado a realizar la intervencin estatal en el espectro
electromagntico utilizado para los servicios de televisin (artculo 76)
representado por la Comisin Nacional de Televisin.
Se cre el Banco de la Repblica con rgimen de autonoma constitucional
(artculo 371 de la Constitucin), que ejercer la funcin de banca central,
especfcamente para regular la moneda, los cambios internacionales y el
crdito, emitir la moneda legal, administrar las reservas internacionales, ser
prestamista de ltima instancia y banquero de los establecimientos de crdito y
servir como agente fscal del gobierno.
Se cre la Corporacin Autnoma Regional del Ro Grande de la Magdalena
(artculo 331 de la Constitucin), la cual se encuentra encargada de la recuperacin
de la navegacin, de la actividad portuaria, la adecuacin y la conservacin
de tierras, la generacin y distribucin de energa y el aprovechamiento y la
preservacin del ambiente, de los recursos ictiolgicos y de los dems recursos
naturales renovables.
Se cre el Fondo Nacional de Regalas (artculo 361 de la Constitucin), cuya
funcin es distribuir los ingresos provenientes de las regalas que no sean
asignados a los departamentos y municipios.
Se cre la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios (artculo 370
de la Constitucin), la cual ejercer el control, inspeccin y vigilancia de las
empresas prestadoras de servicios pblicos domiciliarios.
Se cre la Contadura General de la Nacin (artculo 354 de la Constitucin),
como rgano integrante de la rama ejecutiva, quien llevar la contabilidad
general de la Nacin, consolidndola con la de las entidades descentralizadas
territorialmente o por servicios.
Se cre la Auditora General de la Repblica (artculo 274 de la Constitucin),
cuya funcin es vigilar la gestin fscal de la Contralora General de la
Repblica.
Se crearon las ofcinas de control interno de la administracin pblica en
todos sus rdenes (artculo 209, ltimo inciso)
27
Se consagr que el Estado poda prestar servicios pblicos domiciliarios, a
travs de empresas prestadoras de servicios pblicos (artculo 365, segundo
inciso de la Constitucin)
1.2.3. Una interpretacin integral de la Constitucin hace que se concluya
que los nuevos principios que se relacionan con la estructura del Estado, su
organizacin y su funcionamiento, as como las fnalidades y objetivos que sta
debe satisfacer han provocado la fexibilizacin del principio competencial.
Las argumentaciones que sustentan tal afrmacin son las siguientes:
Hoy la gestin del Estado est fundada en un principio fnalstico, es decir que
las autoridades pblicas deben obtener los resultados propuestos con efciencia
y efcacia.
Esta situacin es de especial importancia para las entidades que hacen parte
de la rama ejecutiva del poder pblico y las dems entidades a las cuales la
Constitucin reconoce un grado de autonoma para el ejercicio de la funcin del
Estado atribuida. Desde este punto de vista, parece ser que en la prctica resulta
insufciente la ley, quien en todo caso debe sealar con exactitud la entidad
competente para lograr una determinada fnalidad. La manera como lo logra el
rgano hace parte de su especfca autonoma instrumental.
En aras de la efciencia que soporta el principio del Estado Social de Derecho,
adems de las instituciones que conforman la estructura del Estado, hoy los
ciudadanos ejercen funciones pblicas y de esta manera cooperan con el
Estado. Esta cooperacin tiene por objeto ayudar a que el Estado cumpla con
sus fnalidades y adems ste pueda garantizar efectivamente a los ciudadanos
sus derechos, especialmente de los de carcter prestacional y social, lo cual
implica una necesidad de mayor articulacin entre lo estatal y lo social, por
cuanto se trata de que los particulares puedan desplegar su capacidad tcnica
y especializada.
Igualmente y con el objetivo descrito anteriormente, la Constitucin reconoce
a las entidades territoriales un grado de autonoma administrativa, en virtud
de la cual participan del ejercicio del poder del Estado e incluso se les reconoce
cierta capacidad normativa
4
, la cual con sujecin a la Constitucin y la ley es
desarrollada por las corporaciones pblicas, teniendo vigencia en el marco de
su territorio, por lo que se evidencia una pluralidad de ordenamientos dentro
de un mismo espacio territorial.
4 Ver por ejemplo los artculos 300, numeral 2 y 3, 313 , numeral 2, 7 y 9 de la Constitucin
UNIDAD 1
28
Con la visin de brindar mayor autonoma en el espectro territorial se erigieron
en departamentos las antiguas intendencias y comisaras, suprimiendo estas
entidades territoriales. Igualmente, y con la misma fnalidad antes sealada de
acuerdo con el inciso 2 del artculo 286 la ley puede darle el carcter de entidad
territorial a las regiones y provincias que se constituyan en los trminos de la
Constitucin y la ley.
La Constitucin defne la estructura del Estado.
Con relacin a la estructura de la rama ejecutiva del poder pblico, es de
sealar que la Constitucin realiz el diseo de su estructura y organizacin
al sealar en primer lugar las instituciones que hacen parte del nivel central y
descentralizado funcional o por servicios del orden nacional, al consagrar la
Presidencia de la Repblica en los artculos 196, 199 y 203 de la Constitucin;
los Ministerios en los artculos 150 , numeral 7, 189 y 206 de la Constitucin;
los Departamentos Administrativos en el artculo 115, 150, numeral 7, 189
y 206 de la Constitucin; los Establecimientos Pblicos en el artculo 150,
numeral 7 y 189 de la Constitucin; las Superintendencias en el artculo 115
y 150, numeral 7 de la Constitucin; las Empresas Industriales y Comerciales
del Estado en los artculo 115, 150, numeral 7 y 154 de la Constitucin; las
Empresas Sociales del Estado en los artculos 48, 49 y 365 de la Constitucin;
las Sociedades de Economa Mixta en el artculo 150, numeral 7 de la
Constitucin; las Empresas Ofciales prestadoras de servicios pblicos en los
artculos 365, 369 y 370 de la Constitucin, as como otro tipo de entidades y
organismos administrativos del orden nacional en el artculo 150, numeral 7
y 189, numerales 15 y 16 de la Constitucin.
En lo que respecta a la determinacin de la estructura de la administracin
nacional le corresponde al Congreso de la Repblica de conformidad con el
artculo 150, numeral 7, en consonancia con el artculo 154 inciso segundo y 189,
numerales 15 y 16 de la Constitucin.
La estructura de las entidades territoriales le corresponde fjarla a las propias
entidades territoriales, con sujecin a los artculos 300, numeral 6 y 313, numeral
6 de la Constitucin determinarla, previa iniciativa de los gobernadores y
alcaldes respectivamente.
En esta medida, se afrma que el legislativo y las corporaciones pblicas tienen
la competencia ordinaria de ampliar o reducir la estructura de la rama ejecutiva
del Estado de acuerdo con las especiales circunstancias que surjan.
29
La rama legislativa igualmente se encuentra defnida en la Constitucin, la
cual est compuesta al tenor del artculo 132 por el Senado y por la Cmara de
Representantes. De acuerdo con el artculo 142 de la Constitucin al interior de
estas Cmaras existen comisiones constitucionales permanentes, cuyo nmero,
miembros y materias depende de lo que al respecto establezca la ley. Adems
las Cmaras del Congreso podrn reunirse en un solo cuerpo en los eventos
sealados por el artculo 141 de la Constitucin.
De otro lado, cada senador y cada representante cuentan con una unidad legislativa
y cada cmara del Congreso cuenta con una estructura administrativa.
La rama judicial est compuesta por:
la jurisdiccin constitucional, la cual est integrada por la Corte Constitucional
de acuerdo con el artculo 239 de la Constitucin, a quien segn ya lo hemos
explicado se le confa la guarda de integridad de la Constitucin, por lo que
es el rgano principal de esta jurisdiccin. Igualmente, el Consejo de Estado
cuanta con una funcin residual de constitucionalidad prevista en el artculo
237, numeral 2 de la Constitucin y resuelven los confictos administrativos que
se presenten.
2- De otro lado, la rama judicial se encuentra comprendida por la jurisdiccin
ordinaria, representada por la Corte Suprema de Justicia, que de acuerdo con
el artculo 234 de la Carta es el mximo tribunal de la jurisdiccin ordinaria, la
cual a su turno se divide en las salas que la ley defna, pudindose reunir en la
sala plena, en los eventos que seale la Constitucin.
Hacen parte de la jurisdiccin ordinaria a su turno, los tribunales de distrito
judicial, los juzgados del circuito y los juzgados municipales especializado y
promiscuo.
3- Igualmente, hace parte de la rama judicial la jurisdiccin de lo contencioso
administrativo, la cual cuenta con el Consejo de Estado, que es la cabeza de la
jurisdiccin, la cual se divide en salas y sesiones que defna la ley. Su estructura
interna as mismo ser defnida por la ley.
Adems del Consejo de Estado, hace parte de la jurisdiccin Contenciosa
Administrativa los Tribunales Contencioso Administrativos y los juzgados
administrativos
UNIDAD 1
30
4- Tambin al tenor de los artculos 246 y 247 de la Constitucin tenemos las
jurisdicciones especiales integrados por los Jueces y Juezas de paz y de las
autoridades de los pueblos indgenas.
5- A su turno, hacen parte de la rama judicial el Consejo Superior de la
Judicatura, con las salas administrativa y jurisdiccional disciplinaria,
previsto en el artculo 254 de la Constitucin.
6- A su turno, tambin los Jueces de la Repblica son jueces de tutela y por
tanto dirimen los confictos que se presentan por violacin de los derechos
fundamentales reconocidos en la Constitucin.
7- La Fiscala General de la Nacin as mismo integra la rama judicial al tenor
de lo dispuesto por el artculo 249, inciso ltimo de la Carta.
De otro lado, tenemos los rganos de control integrados por el Ministerio
Pblico, el cual est integrado por la Procuradura General de la Nacin y la
Defensora del Pueblo, los procuradores delegados y agentes del Ministerio
Pblico ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y
los dems funcionarios o funcionarias que determine la ley, y les corresponde,
al tenor de lo dispuesto por el artculo 118 de la Constitucin, la guarda y
promocin de los derechos humanos, la proteccin del inters pblico y la
vigilancia de la conducta ofcial de quienes desempean funciones pblicas.
La funcin de control, es realizada tambin por la Contralora General de la
Repblica a quien compete el ejercicio del control fscal de la administracin y
de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la nacin conforme
con el artculo 267 de la Constitucin. Igualmente, realizan funcin de control
fscal la Auditoria General de la Repblica, las contraloras departamentales, las
contraloras distritales y las contraloras municipales.
La Constitucin establece de otro lado en su artculo 120 la organizacin
electoral, la cual est conformada por el Consejo Nacional Electoral y por la
Registradura Nacional del Estado Civil y los dems organismos que seale la
ley, instituciones que son autnomas e independientes de la rama ejecutiva del
poder pblico.
La funcin electoral es la atribucin principal de estos rganos, la cual
se relaciona con la organizacin peridica de las elecciones, su direccin y
vigilancia, as como lo relativo a la identidad de las personas.
31
De otro lado, tenemos que el artculo 371 de la Constitucin cre el Banco de la
Repblica, el cual tiene la funcin de banca central, a quien compete regular
la moneda, los cambios internacionales y el crdito, as como la emisin de la
moneda legal, la administracin de las reservas internacionales, ser prestamista
de ltima instancia y banquero de los establecimientos de crdito y agente fscal
del gobierno.
Tambin se cre la Comisin Nacional de Televisin, la Comisin Nacional del
Servicio Civil, las Corporaciones Autnomas regionales, las Universidades
pblicas que son rganos autnomos con personera jurdica y rgimen
constitucional y legal propios. Esta caracterstica implica que estas instituciones
no integren ninguna de las ramas del poder pblico.
Finalmente, dentro de la clusula general de competencia que le asiste al
Legislativo, ste tiene la competencia, mediante una ley ordinaria, de establecer
las normas bsicas para los sectores de la rama ejecutiva del poder pblico en el
orden nacional, por lo que a travs de estas disposiciones o de los actos de creacin
de las entidades que integran la estructura del Estado, debe el legislativo establecer
los objetivos y estructura orgnica de las diversas dependencias del Estado.
1.3. Competencias normativas en materia de estructura
El sistema de normas en el que se encuentra comprendida la Constitucin
Poltica parte de la base de establecer de manera general una estructura y
una organizacin bsica en la que se encierre la vida del Estado y en la que se
subsuman todos los casos particulares posibles5.
En la concepcin liberal, la Constitucin reconoce los derechos de las personas,
crea mecanismos para que stos sean protegidos y establece la estructura de
la organizacin del poder poltico, por lo que es el constituyente primario o el
derivado el competente para que de una manera total, exhaustiva y sistemtica se
establezcan las funciones fundamentales del Estado y se regulen sus rganos, el mbito
de sus competencias y las relaciones entre ellos6.En esa medida, todos los rganos
del Estado son creados y regulados por la Constitucin.
Desde este punto de vista, encontramos que la Constitucin cre la estructura
fundamental del Estado en el ttulo V De la organizacin del Estado y en su
captulo 1 enunci la estructura del Estado. De esta manera, cre los rganos
5 Garca Pelayo, Manuel, Derecho Constitucional Comparado, Alianza Editorial, Madrid, 1991, p.35
6 Garca Pelayo, Manuel, Escritos polticos y sociales, Alianza Editorial, Madrid, 1989, p.34 y 35
UNIDAD 1
32
que desarrollan la funcin legislativa, la funcin ejecutiva, la funcin judicial,
la funcin electoral, la funcin de control, la funcin de la banca central y la
funcin de intervencin estatal en el espectro electromagntico para los servicios
de televisin que se atribuy a la Comisin Nacional de Televisin. Igualmente,
la Corte Constitucional reconoci autonoma constitucional a las Universidades
ofciales del Estado, a las Corporaciones Autnomas Regionales y a la Comisin
Nacional del Servicio Civil.
Es de aclarar que la funcin de la banca central desarrollada por el Banco de la
Repblica, la funcin de intervencin estatal en el espectro electromagntico
para los servicios de televisin atribuida a la Comisin Nacional de Televisin,
as como las funciones que ejercen las Universidades ofciales del Estado, las
Corporaciones Autnomas Regionales y la Comisin Nacional del Servicio Civil,
comprenden el concepto de rganos autnomos e independientes previsto por
la Constitucin en el artculo 113, inciso segundo de la Carta.
No obstante lo anterior, tenemos que de acuerdo con el artculo 150, numeral
7 de la Constitucin corresponde al Congreso Determinar la estructura de la
administracin nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos pblicos y otras entidades del
orden nacional, sealando sus objetivos y estructura orgnica; reglamentar la creacin
y funcionamiento de las corporaciones autnomas regionales dentro de un rgimen
de autonoma; as mismo, crear o autorizar la constitucin de empresas industriales
y comerciales del Estado y sociedades de economa mixta, por lo que tenemos que
predicar que la estructura de la administracin nacional se encuentra enunciada
en la Constitucin, contando el legislativo con la reserva de ley para determinar
la estructura de la rama ejecutiva, pudiendo en todo momento crear, suprimir o
fusionar las entidades que hacen parte de la rama ejecutiva, as como reglamentar
la creacin y el funcionamiento de las Corporaciones Autnomas Regionales y
crear o autorizar la constitucin de Empresas Industriales y Comerciales del
Estado y Sociedades de Economa Mixta.
La competencia del legislativo, por tanto, en esta materia es amplia, pues le
corresponde la determinacin de la estructura de la administracin nacional y
la formulacin de los elementos de esa estructura, es decir, la formulacin de sus
objetivos generales, de la correspondiente estructura orgnica interna y, dentro
de ella, la previsin de las relaciones entre rganos y dicha estructura interna.
En consecuencia, corresponde al Congreso de la Repblica la creacin de
los distintos organismos y entidades que dependern de la rama ejecutiva
y la determinacin de las tipologas de entidades que crea o fusiona y sus
33
interrelaciones respectivas con las dems ramas del poder y los rganos
autnomos constitucionales.
As mismo, asisten al Congreso las consecuentes potestades de fusin,
transformacin y supresin de los organismos que l mismo crea.
1.3.1. Contenido de los actos de creacin de una entidad
En ese orden de ideas, en la jurisprudencia de la Corte Constitucional.7 se ha
explicado que i) la funcin de determinar la estructura de la administracin nacional,
no se agota con la creacin, supresin o fusin de los organismos que la integran, sino
que abarca proyecciones mucho ms comprensivas que tienen que ver con el sealamiento
de la estructura orgnica de cada uno de ellos, la precisin de sus objetivos, sus funciones
generales y la vinculacin con otros organismos para fnes del control, as como tambin
regular los asuntos relacionados con el rgimen jurdico de los trabajadores, con la
contratacin y con las materias de ndole presupuestal y tributario, entre otras. Esta
interpretacin constitucional, se encuentra precisada por el artculo 50 de la
Ley 489 de 1998, al defnir lo que se entiende por contenido de los actos de
creacin de una entidad.
Tal norma dispone expresamente que la estructura orgnica de un organismo
comprenda la determinacin de los siguientes elementos:
1) la denominacin,
2) la naturaleza jurdica y el consiguiente rgimen jurdico,
3) la sede,
4) la integracin de su patrimonio,
5) el sealamiento de los rganos superiores de direccin y administracin y la forma de
integracin y de designacin de sus titulares, y
6) el ministerio o departamento administrativo al cual estarn adscritos o vinculados
De acuerdo con la interpretacin que hace la Corte en la sentencia citada8
adems dentro de la defnicin de la entidad que se crea o fusiona debe estar
7 Corte Constitucional. Sentencia C-784 de agosto 18 de 2004. Magistrado Ponente lvaro Tafur Galvis
8 Sobre este aspecto la Corte ha precisado igualmente, en desarrollo de esta misma funcin, que el Congreso tambin
se encuentra habilitado para fjar las caractersticas de los rganos creados, esto es, para establecer la independencia
administrativa, tcnica y patrimonial de ciertas agencias estatales, con o sin personera jurdica, para modifcar
sus caractersticas y aun para suprimirlas, ii) la mencin hecha en el artculo 150-7 comprende as mismo no
solo la enumeracin de los tipos de organismos que, a partir de los enunciados constitucionales y del ejercicio de
las potestades que el propio texto superior atribuye al Congreso, determine la ley, sino tambin la ubicacin de los
organismos en el conjunto de la administracin y la relacin entre ellos, iii) conforme a lo dispuesto por el artculo
150-7 superior la creacin de organismos llamados a integrar la administracin nacional corresponde de manera
UNIDAD 1
34
la determinacin de los rganos de administracin y direccin, la defnicin de
los regmenes jurdico, patrimonial y laboral de los funcionarios, funcionarias,
empleadas y empleados de la respectiva entidad.
Finalmente, es de aclarar que el legislador dentro de la reserva de ley atribuida
puede decidir con qu nivel de detalle crea o fusiona las entidades, as como la
determinacin de sus competencias, pues al ejecutivo, en todo caso, le asiste el
ejercicio de la potestad reglamentaria para lo que se considere pertinente.
1.3.2. La iniciativa legislativa en relacin con la estructura del Estado
As mismo, es de precisar que para que el legislativo pueda desarrollar la
reserva de ley antes sealada, debe contar con la iniciativa gubernamental de
conformidad con el artculo 154 inciso 2 de la Carta.
1) Concepto
En primer lugar, vale la pena aclarar que la iniciativa legislativa es la facultad
atribuida a diferentes actores polticos y sociales para que concurran a la
presentacin de proyectos de ley ante el Congreso de la Repblica con el fn de que
ste les imparta el trmite constitucional y reglamentario correspondiente9.
2) Interpretacin de la Corte
Vale la pena entonces aclarar lo que ha interpretado la Corte sobre la iniciativa
legislativa que le asiste al gobierno nacional en lo que respecta al artculo 150,
numeral 7 de la Constitucin.
Sobre este aspecto se debe entender que el artculo 154 de la Constitucin
establece que las leyes pueden tener origen en cualquiera de las cmaras a
propuesta de sus respectivos miembros, del gobierno nacional, de las entidades
sealadas en el artculo 156, o por iniciativa popular en los casos previstos por
la Constitucin. Se restringe la competencia general que asiste al Congreso para
hacer las leyes en materia de iniciativa a los temas (que se encuentran) previstos
privativa a la ley, de la misma manera que es a ella a quien se le asigna especfcamente la creacin y autorizacin de
empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economa mixta, iv) la competencia a que se refere el
numeral 7 del artculo 150 Superior no supone un ejercicio totalmente independiente por parte del Congreso de la
Repblica, pues es necesario contar con la participacin gubernamental para expedir o reformar las leyes referentes
a la estructura de la administracin nacional, en razn de que la iniciativa para su adopcin pertenece en forma
exclusiva al Gobierno Nacional de conformidad con lo preceptuado en el artculo 154 Superior
9 Corte Constitucional, Sentencia C- 840 de septiembre 23 de 2003, Magistrado Ponente Clara Ins Vargas.
35
entre otros numerales, en el numeral 7 del artculo 150 de la Constitucin. Tal
iniciativa la debe tener el Gobierno Nacional.
3) Iniciativa gubernamental
Lo anterior genera la pregunta relacionada con el momento que debe tenerse en
cuenta para que el gobierno presente la iniciativa para los temas regulados en el
inciso segundo del artculo 154 de la Constitucin. Adems, es de preguntarse si
deviene en inconstitucional una ley que regula la materia atribuida al Congreso
de la Repblica en virtud de la facultad prevista en el artculo 150 (7) de la Carta,
cuando un miembro del Congreso ha sido el que ha presentado la iniciativa, la
que en el desarrollo de las sesiones de las Comisiones ha sido asentida por el
gobierno. Finalmente, ha de cuestionarse lo que podra suceder si las cmaras
introducen una modifcacin a los proyectos presentados por el gobierno, en
virtud de lo dispuesto en el inciso 3 del artculo 154 de la Carta.
Para resolver estos cuestionamientos, es necesario citar la interpretacin hecha
por la Corte Constitucional, cuando los hechos nos han llevado a verifcar las
hiptesis atrs enunciadas.
En primer lugar, ha distinguido la Corte10 por lo menos cuatro posibles
situaciones:
Que el proyecto de ley haga referencia a las materias establecidas en el artculo
154, inciso 2 de la Carta y hubiere sido presentado al Congreso por el ministro
o por quien haga sus veces.
Que el proyecto de ley referido en su totalidad a asuntos sujetos a la reserva
antes sealada en materia de iniciativa legislativa, haya sido presentado por un
congresista o por cualquiera de los actores sociales o polticos constitucionalmente
facultados para ello, distintos al gobierno.
Que a un proyecto de ley, el cual originalmente no versa sobre las materias
sujetas a iniciativa reservada y que por lo tanto no ha sido presentado por el
gobierno, durante el trmite legislativo se le incluyen preceptos sobre materias
contempladas en el inciso segundo del artculo 154 constitucional.
10 Corte Constitucional, Sentencia C- 370 de abril 27 de 2004, Magistrado Ponente Jaime Crdoba Trevio y lvaro
Tafur Galvis
UNIDAD 1
36
Que a un proyecto con iniciativa reservada, presentado por el Gobierno, en el
curso del debate legislativo se le incluyan modifcaciones que tengan origen en
propuestas presentadas por congresistas.
En el evento sealado en el literal a), se dara estricto cumplimiento a lo previsto
en el artculo 154, inciso 2 de la Constitucin.
4) El Aval del Gobierno
En los eventos sealados en los literales b) y c) ha dicho la Corte que se requiere
aval del gobierno, el cual debe ser otorgado con ciertas condiciones tambin
precisadas por la Corte y a las que ms adelante nos referiremos11.
En la cuarta situacin , literal d), se ha distinguido entre aquellas modifcaciones
que alteran sustancialmente la iniciativa gubernamental, caso en el cual
deben contar con el aval del gobierno12, de las adiciones, supresiones o
modifcaciones que no tienen tal alcance, las cuales no requieren aval13.
Finalmente, se precisa que si el gobierno no ha presentado la iniciativa referida
ni ha otorgado el aval, en los casos que hemos citado, en este caso la ley podra
ser declarada inexequible por la Corte Constitucional, siempre y cuando la
11 Al respecto ver sentencias C- 266 de 1995, C-032 de 1996, C-498 de 1998, C-992 de 1999, C-1707 de 2000, C-807
de 2001, C-121 de 2003, C-473 de 2004, C-354 de 2006 entre muchas otras.
12 Por ejemplo, en la sentencia C-005 de 2003 la Corte declar la inexequibilidad del artculo 106 de la Ley 715 de
2001, que estableca recursos complementarios al Sistema General de Participaciones del Sector Salud, por desconocer
la iniciativa privativa del gobierno en la regulacin de los monopolios rentsticos. El artculo haba sido demandado
por varios vicios de trmite, pero la Corte se limit a examinar uno de ellos, el de la vulneracin del inciso segundo
del artculo 154 constitucional. Segn el demandante la norma deba ser de iniciativa gubernamental regulacin de
monopolios rentsticos-, pero fue introducida por los parlamentarios durante los segundos debates en las Plenarias
de las Cmaras, sin el debido aval del gobierno. El proyecto inicial, dirigido a la distribucin de competencias y
participaciones (normas orgnicas de ordenamiento territorial), haba sido presentado por, os ministros del ramo pero
no inclua ninguna norma similar al artculo 106 cuestionado. Ni en el informe de ponencia para primer debate en
comisiones (que sesionaron de manera conjunta), ni en el texto aprobado en primer debate, ni en la ponencia para
segundo debate en el Senado, ni en el texto aprobado por esta plenaria exista una norma similar a la cuestionada.
El texto fue introducido en la ponencia para segundo debate ante la Cmara de Representantes sin que existiera
evidencia de coadyuvancia ni de aval del gobierno. Para la Corte, si bien el Congreso poda introducir modifcaciones
a proyectos de iniciativa gubernamental, cuando se trata de iniciativa privativa deben ser convalidados o coadyuvados
por Gobierno.
13 En la sentencia C-475 de 1994 se examin la constitucionalidad del artculo 128 de la Ley 100 de 1993 el cual
consagra el arbitrio rentstico de la nacin sobre los juegos de azar a favor del sector salud, el proyecto de ley haba
sido de iniciativa gubernamental pero fue objeto de modifcaciones durante el trmite legislativo. Para la Corte, las
modifcaciones introducidas por el Congreso no cambiaron el sentido de la propuesta gubernamental, pues fueron
principalmente modifcaciones de redaccin para efectos de mayor claridad y adiciones para complementar su sentido.
Por esa razn la disposicin fue declarada exequible. En esa decisin la Corte sostiene que las Cmaras pueden
introducir modifcaciones a los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, siempre que tales modifcaciones no
cambien la materia de iniciativa gubernamental.
37
accin hubiere sido ejercida dentro del ao siguiente a la publicacin del acto,
pues se trata de un vicio de forma, al tenor de lo dispuesto por el artculo 242,
numeral 3 de la Carta.
La otra posibilidad de control judicial que tiene la Corte sobre estos actos es
al ejercer el control previo de constitucionalidad como consecuencia de las
objeciones presidenciales que se lleguen a determinar por el incumplimiento
de la exigencia contenida en el artculo 154 Superior.
Adems de lo explicado anteriormente, es preciso destacar qu se entiende por
aval del gobierno y cuando puede ser expresado ste.
El aval del gobierno puede ser expresado mediante el consentimiento o
aquiescencia que el ejecutivo imparte a los proyectos que, en relacin con
esas mismas materias, se estn tramitando en el rgano legislativo aun cuando
no hayan sido presentados por el Ejecutivo. En esta medida, la intervencin y
coadyuvancia del gobierno nacional durante la discusin, trmite y aprobacin
de un proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una manifestacin
tcita de la voluntad legislativa gubernamental y, desde esa perspectiva, tal
proceder se entiende inscrito en la exigencia consagrada en el inciso 2 del
artculo 154 de la Constitucin Poltica.
Lo anterior conduce a afrmar que habiendo sido presentado el proyecto de ley
por un miembro del Congreso y habiendo el gobierno nacional asentido en tal
iniciativa, se cumple con el requisito exigido por el artculo 14 inciso 2 de la
Carta en materia de iniciativa, pues tal aquiescencia constituye un aval del
gobierno al proyecto.
Sobre lo que entiende la Corte Constitucional por aval del gobierno14, conviene
sealar que no existen frmulas sacramentales para demostrarlo, por lo que
por va de ejemplo se ha sealado que en determinadas circunstancias se ha
aceptado que ante la ausencia de prueba escrita del aval dado por el Gobierno
a una determinada disposicin durante el trmite legislativo, se tome en
cuenta la mencin que al respecto se haya hecho en las ponencias respectivas.
Igualmente, se ha entendido que se ha otorgado el aval cuando en el expediente
legislativo consta la presencia del Ministro en la sesin correspondiente y no
consta en dicho trmite elementos de juicio que contradigan el otorgamiento de
dicho aval.
14 Corte Constitucional, Sentencia C- 370 de abril 27 de 2004, Magistrados Ponentes Jaime Crdoba Trivio y
lvaro Tafur Galvis
UNIDAD 1
38
De otro lado, ha precisado la Corte que el aval lo pueden dar los Ministros o
quienes hagan sus veces, cuyas funciones tengan relacin temtica o conexin
con el proyecto de ley que se discute. Adems, es necesario que la coadyuvancia
se manifeste oportunamente, es decir, antes de su aprobacin en las plenarias,
y que sea dada por el ministro ante la cmara donde se est tramitando el
proyecto de ley15.
5) Facultades presidenciales en esta materia
De otro lado, conviene analizar en qu consisten las atribuciones previstas en el
artculo 189, numerales 15 y 16.
En primer lugar, tenemos que de acuerdo con el artculo 189 numeral 15
superior se atribuye al Presidente de la Repblica de una manera permanente
la funcin de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos
nacionales, competencia que no ejerce de manera autnoma, sino que la realiza
de conformidad con los postulados constitucionales y los que se establezcan
en la ley.
En cuanto se relaciona con la competencia prevista en el artculo 189, numeral 16
de la Carta, referida a la competencia que le asiste al Presidente para modifcar
la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y dems
entidades u organismos administrativos nacionales, se seala igualmente que
esta competencia ser desarrollada por el Presidente con sujecin a los principios
y reglas generales que se han defnido en la Constitucin y en la ley.
De otro lado, es necesario precisar como las funciones asignadas al Congreso
de la Repblica por el artculo 150 numeral 7 de la Constitucin podrn ser
conferidas al Presidente de la Repblica, de conformidad con lo dispuesto por
el artculo 150 numeral 10 de la Carta16, por cuanto no existe ningn obstculo
para que ste revista al Presidente de la Repblica de facultades extraordinarias
para desarrollarlas, si as lo considera necesario o aconsejable el legislador. Caso
en el cual, la mencionada autorizacin debe realizarse bajo las condiciones
sealadas en el numeral 10 del artculo 150 de la Constitucin. Ello implica, que
no se trata de un revestimiento de facultades ilimitado en el tiempo, sino que
ste debe ajustarse a un perodo mximo de seis meses, tal como lo establece el
aludido numeral.
15 Sobre este aspecto ver sentencia C-121 de 2003 y aclaracin del voto de Eduardo Montealegre Lynet.
16 Corte Constitucional, Sentencia C- 150 de febrero 24 de 2004, Magistrados Ponentes Jaime Crdoba Trivio
39
Finalmente, debemos precisar lo concerniente a la pregunta relativa a si el
Presidente puede ejercitar las competencias que le atribuye la Constitucin en
el artculo 189, numerales 15 y 16, cuando el Congreso de la Repblica le ha
atribuido al Presidente, en virtud del mandato contenido en el artculo 150,
numeral 10 de la Carta, las facultades consignadas en el artculo 150, numeral
7 superior. En una palabra, puede concurrir el ejercicio de las facultades que
provienen de distintas fuentes?
Pensamos que no existe ningn obstculo para que las atribuciones antes
sealadas puedan concurrir porque el otorgamiento transitorio de facultades
extraordinarias al Presidente de la Repblica no implica un desplazamiento ni
una subrogacin temporal de sus facultades permanentes, implicando por tanto
la intervencin del legislativo para ambos eventos
17.
Finalmente, el Presidente de la Repblica con la frma de todos sus Ministros
y Ministras y en los eventos previstos en los artculos 212 y siguientes
de la Constitucin puede crear o fusionar instituciones conforme con los
procedimientos sealados en dichas disposiciones, siempre y cuando tal
decisin se compadezca con la causa que produjo el estado de excepcin.
1.4. Principio de la separacin funcional y de la colaboracin armnica
1.4.1. Sentido y signifcacin del principio
Desde los orgenes de la formulacin del principio de separacin de poderes
del Estado ste se ha justifcado por la garanta que representa para la libertad
ciudadana
18
, porque la concentracin del poder puede dar lugar a la tirana y
al despotismo. Desde este punto de vista, lo que se persigue con la separacin
funcional del poder pblico es precisamente que el poder controle al poder
mediante el control mutuo entre las ramas y los rganos que encarnan el poder.
En este sentido, signifca la separacin de las funciones del Estado un principio
de legitimacin de la forma de gobierno que es la democracia, por cuanto el
sistema de pesos y contrapesos que esta ideologa propone es equilibrio entre
las ramas del poder y control del poder.
En efecto, el ordenamiento jurdico colombiano establece mecanismos
de cooperacin entre los rganos del Estado a fn de asegurar la fuerza
17 Ibdem.
18 Prez Escobar, Jacobo, Derecho Constitucional Colombiano, Sptima Edicin, Temis, 2004, p. 409 y 410
UNIDAD 1
40
expansiva de los derechos constitucionales, as como la efcacia en el ejercicio
de sus funciones, como consecuencia del principio de especializacin en las
competencias asignadas.
En el Estado contemporneo resulta de singular importancia el principio de la
colaboracin armnica entre los rganos que representan la estructura estatal,
por cuanto el aumento de la complejidad fctica y jurdica ha trado como
consecuencia un agotamiento de la capacidad reguladora de los postulados
generales y abstractos, por lo que la ley ha perdido su posicin predominante
y por tanto los principios y las decisiones judiciales antes considerados como
secundarios dentro del sistema normativo adquieren importancia capital.
Lo anterior adquiere fundamento en la medida en que el derecho no puede
prever todas las soluciones posibles a travs de los textos legales, por lo que
necesita de los principios que son en ltimas criterios fnalistas para hacer
posible la solucin de los casos.
Su importancia para el Juez
De otro lado, tenemos al juez quien debe solucionar los casos que se le presentan
en el Estado Social de Derecho, lo cual implica la plena garanta de tutela
efectiva de los derechos y por tanto la efectividad de los contenidos materiales
de la Constitucin, prevista en el artculo 228, segn el cual en las decisiones
que adopte prevalecer el derecho sustancial.
Igualmente, en el mismo contexto actual se destaca que al haber creado la
Constitucin rganos autnomos que no pertenecen a las ramas del poder, se
extendi el principio de colaboracin armnica tambin a estos rganos.
1.5. ANLISIS JURISPRUDENCIAL
Corte Constitucional Sentencia C-312 de junio 25 de 1997. Magistrado
Ponente Eduardo Cifuentes Muoz
Corte Constitucional, Sentencia C- 497 de noviembre 7 de 1995.
Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes Muoz
Corte Constitucional. Sentencia C-784 de agosto 18 de 2004. Magistrado
Ponente lvaro Tafur Galvis
41
Corte Constitucional, Sentencia C- 840 de septiembre 23 de 2003,
Magistrado Ponente Clara Ins Vargas.
Corte Constitucional, Sentencia C- 370 de abril 27 de 2004, Magistrado
Ponente Jaime Crdoba Trevio y lvaro Tafur Galvis
Corte Constitucional, Sentencias C- 266 de 1995, C-032 de 1996,
C-498 de 1998, C-992 de 1999, C-1707 de 2000, C-807 de 2001, C-121
de 2003, C-473 de 2004, C-354 de 2006.
Corte Constitucional, Sentencia C-005 de 2003
Corte Constitucional, Sentencia C-475 de 1994
Corte Constitucional, Sentencia C- 370 de abril 27 de 2004, Magistrados
Ponentes Jaime Crdoba Trivio y lvaro Tafur Galvis
Corte Constitucional, Sentencia C-121 de 2003 y aclaracin del voto de
Eduardo Montealegre Lynet.
Corte Constitucional, Sentencia C- 150 de febrero 24 de 2004,
Magistrados Ponentes Jaime Crdoba Trivio
1.6. ACTIVIDADES PEDAGGICAS
El 16 de agosto de 2001, fue presentado ante el Senado de la Repblica
por los Congresistas Luis Arenas y Tito Rueda un proyecto de ley, a
travs del cual se creaba la Universidad Militar Nueva Granada,
como un ente universitario autnomo del orden nacional, con rgimen
orgnico especial, cuyo objeto principal es la educacin superior y la
investigacin.
La iniciativa fue debatida y aprobada en primer debate por la Comisin
Sexta Constitucional Permanente del Senado de la Repblica el 18 de
octubre de 2001 y por la plenaria de esa Corporacin el 13 de noviembre
del mismo ao.
Por su parte, la Comisin Sexta Constitucional Permanente de la
Cmara de Representantes, debati y aprob el proyecto el da 15 de
UNIDAD 1
42
mayo de 2002 y en Sesin Plenaria de esta Corporacin se aprob el 18
de junio del mismo ao.
El proyecto de ley fue remitido al Presidente de la Repblica, quien
lo recibi el 18 de julio de 2002 y lo devolvi sin la correspondiente
sancin el 1 de agosto del mismo ao formulando objeciones de
inconstitucionalidad.

En el Congreso de la Repblica las clulas legislativas integraron una
Comisin Accidental cuyo informe fue aprobado por la Plenaria del
Senado el 13 de noviembre de 2002 y por la plenaria de la Cmara de
Representantes el 12 de diciembre del mismo ao, insistiendo en que se
diera trmite al mismo, razn por la cual el proyecto fue remitido a la
Corte Constitucional para que decidiera sobre su exequibilidad.
Se objet el proyecto sobre la base de entender que el proyecto de ley
crea un nuevo ente del orden nacional dotado de personera jurdica
y vinculado al Ministerio de Educacin Nacional, determinacin que
a la luz del Decreto 1512 de 2000 que establece la actual estructura
del Ministerio de Defensa Nacional, implica suprimir la Universidad
Militar Nueva Granada como Unidad Administrativa Especial sin
personera jurdica adscrita a dicho ministerio.

Sostiene que como esta medida afecta la estructura de la administracin
nacional el proyecto de ley deba contar con la iniciativa o el aval
del Gobierno de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 154 de la
Constitucin, y como al examinar el expediente del proyecto de ley se
observa que el Ejecutivo no coadyuv al proyecto de ley objetado, lo cual
le era permitido hasta la aprobacin en las plenarias conforme lo dispone
el artculo 142 de la Ley 5 de 1992; por tal razn se present infraccin
a la citada norma superior debiendo la Corte declarar inexequible el
proyecto del ley.
El Senado insisti en la constitucionalidad de las disposiciones objetadas,
por varias razones: primero, porque no se est creando un nuevo ente,
ni se est modifcando la estructura de la administracin nacional en
razn de que la Universidad Militar como institucin educativa ya
vena de tiempo atrs desarrollando sus funciones; segundo, porque
con el reconocimiento de la personera jurdica simplemente se le est
otorgando la autonoma de que gozan las universidades en desarrollo
de lo establecido en el artculo 69 de la Carta Poltica; y tercero, porque
43
si bien el proyecto no requera de la iniciativa del Ejecutivo la supuesta
irregularidad qued subsanada con el posterior aval del Gobierno
Nacional, por lo que no existe vulneracin al artculo 154 Superior.
Cuestionamiento:
Establezca cuales son los problemas jurdicos que el caso plantea.
Establezca en qu caso le asiste razn al gobierno nacional.
Establezca en qu caso le asiste razn al Senado de la Repblica.
De conformidad con la estructura del Estado que se consagra en la
Constitucin a donde se pueden ubicar las universidades ofciales
del Estado.
1.7. AUTOEVALUACIN
Cul es el contexto jurdico poltico del principio orgnico del
Estado?
2) Cules son los mecanismos que garantizan la concepcin poltica de
la estructura del Estado?
3) Cules son los fundamentos constitucionales de la estructura del
Estado?
4) Cules fueron las nuevas instituciones creadas por el constituyente
de 1991 que entraron a fortalecer y a engrosar la estructura estatal?
5) Porqu se afrma que existe fexibilizacin del principio
competencial?
6) Cual es la estructura del Estado, que la Constitucin defne?
7) Cual es el procedimiento establecido por la Constitucin para que se
pueda desarrollar la competencia prevista en el artculo 150, numeral 7
de la Carta?
8) Cual es el procedimiento establecido por la Constitucin para que se
pueda desarrollar la competencia prevista en el artculo 189, numeral
15 y 16 de la Carta?
UNIDAD 1
44
1.8. BIBLIOGRAFA SELECCIONADA
Prez Escobar, Jacobo, Derecho Constitucional Colombiano, Temis,
sptima edicin, 2004
Cega Egaa, Jos Luis, Estado Constitucional de Derecho. Nuevo
paradigma jurdico, en Anuario de derecho constitucional 2005, Tomo
I, Konrad Adenauer Stifung, 2005
Garca Pelayo, Manuel, Derecho Constitucional Comparado, Alianza
Editorial, Madrid, 1991.
Garca Pelayo, Manuel, Escritos polticos y sociales, Alianza Editorial,
Madrid, 1989.
45
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
DE LA ESTRUCTURA DEL ESTADO
Contribuir a la discusin, el esclarecimiento, la formulacin y
asimilacin de las nociones que nutren los principios constitucionales
que fundamentan la estructura del Estado, sobre la base de entender
que Colombia es un Estado Social de Derecho, que adems de ser
democrtico, participativo y pluralista, est fundado en la dignidad
humana, se encuentra al servicio de la comunidad y debe garantizar
la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitucin.
Destacar los aspectos ms relevantes de los principios orientadores de
la estructura del Estado.
Examinar los principios fundantes del Estado y contrastarlos con los
que soportan la estructura estatal.
Establecer los efectos normativos de la Constitucin que defnen la
naturaleza de nuestra organizacin institucional y delimitan las
relaciones que existen entre los ciudadanos y las autoridades.
Determinar la forma como los principios esenciales irradian todo
el ordenamiento constitucional y condicionan la accin de las
autoridades en general, y del legislador en particular.
Destacar los criterios hermenuticos esenciales para determinar el
contenido propio de otras clusulas constitucionales, como aquellas
que regulan la organizacin institucional que el intrprete de la Carta
encuentra en estos principios o frmulas constitucionales bsicas
Unidad2
UNIDAD 1
46
2.1 Principio del Estado Democrtico y la estructura del Estado
El fundamento de la democracia es la Constitucin, que estructura el poder del
Estado, sirvindole de obligatorio marco
19
, pudindose identifcar este principio
como la columna vertebral de la Carta Poltica, porque comprende en s mismo, la
posibilidad de operar como principio sustantivo y como principio estructural
20
,
de donde se colige el contenido del principio, el cual segn defnicin de la
Corte Constitucional es universal y expansivo.Es universal en la medida en
que compromete varios escenarios, procesos y lugares tanto pblicos como privados y
tambin porque la nocin de poltica que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente
pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de
afectar la distribucin, control y asignacin del poder social. El principio democrtico
es expansivo pues, su dinmica lejos de ignorar el conficto social, lo encausa a partir
del respeto y constante reivindicacin de un mnimo de democracia poltica y social que,
de conformidad con su ideario, ha de aplicarse progresivamente conquistando nuevos
mbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte
de los principales actores pblicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva
construccin.
21
La anterior formulacin de la Carta quiere decir que la consagracin
constitucional del principio de la democracia evidencia que su contenido se
relaciona con los instrumentos de participacin democrtica
22
, los cuales son
ejercidos por los ciudadanos, con un sentido de igualdad, proyectndose sobre
todos los mbitos de la vida personal, familiar, social y comunitaria
23
.
Tngase en cuenta que en el artculo 103 de la Constitucin se consagraron
unos mecanismos de democracia participativa, como el voto, el plebiscito, el
referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la
revocatoria del mandato. Adems de estos instrumentos encontramos algunos
derechos de los ciudadanos que lo relacionan con el ejercicio de sus derechos
polticos. Tenemos pues que el artculo 20 de la Carta que le reconoce a todo
ciudadano el derecho a expresar y difundir su pensamiento y opiniones, el
de informar y recibir informacin veraz e imparcial; el derecho previsto en el
artculo 23 de la C. P. de presentar peticiones respetuosas a las autoridades
por motivos de inters general o particular y a obtener pronta resolucin; el
19 Artculo 1 de la Constitucin Poltica
20 Para efectos del presente trabajo solo nos referiremos al signifcado estructural del principio democrtico, por
cuanto es el que se relaciona directamente con la estructura del Estado.
21 Corte Constitucional Sentencia C-089 de 1994. Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes Muoz.
22 Los mecanismos de democracia participativa se encuentran previstos en el artculo 103 de la Constitucin
23 Corte Constitucional, Sentencia C- 866 de agosto 15 de 2001, Magistrado Ponente, Jaime Crdoba Trivio
47
derecho de reunin consagrado en el artculo 37 de la Carta y el derecho a la
libre asociacin para el desarrollo de las distintas actividades que las personas
realizan en sociedad, previsto en el artculo 38.
Se colige de lo anterior que el poder del Estado encuentra legitimacin en el
consentimiento del pueblo, el cual se expresa a travs de los mecanismos de
democracia participativa y de participacin ciudadana, por ser el ciudadano
el titular del poder poltico de acuerdo con el artculo 3 de la Constitucin,
que consagra el principio de soberana popular, el cual origina la organizacin
poltica colombiana. La soberana popular carece de sentido si no se establecen
reglas que organicen y protejan el debate pblico.
De la soberana popular se infere que el proceso de la voluntad poltica
debe originarse en el pueblo y no en sus representantes polticos, por lo que
en principio tal proceso va de abajo hacia arriba
24
. Tal voluntad legitima la
actuacin de los rganos del Estado, por lo que del principio democrtico se
inferen el poder y la estructura del Estado, que dirigen el proceso de adopcin
de decisiones regido por el principio de la mayora, el cual tiene por fnalidad
los derechos fundamentales de las personas y la convivencia pacfca.
La legitimacin del poder que ejercen los representantes del pueblo puede
provenir del directo consentimiento de los ciudadanos o de una cadena
de legitimacin indirecta, que se origina de los representantes del pueblo
directamente escogidos. Tal forma de legitimacin, se encuentra a su turno
comprendido por la subordinacin de los rganos a la ley, como manifestacin
democrtica del Estado, as como por el ejercicio del control poltico o
jurisdiccional de los actos estatales.
La legitimacin democrtica que otorga el pueblo a sus representantes y a las
distintas autoridades produce una consecuencia directa sobre la estructura,
actuacin y funcionamiento del Estado, representado por la posibilidad de
renovar peridicamente las autoridades pblicas, lo que implica un principio
de responsabilidad de las autoridades pblicas ante el pueblo. A su turno, la
legitimacin popular causa la necesidad de que las autoridades garanticen la
igualdad de trato a todos los asociados del Estado, pudiendo el pueblo controlar
a las autoridades.
24 Resulta especialmente diciente la frase acuada por Abraham Lincoln con la que defni la democracia: El
gobierno del pueblo, por el pueblo, para el pueblo
UNIDAD 1
48
En este orden de ideas, existe una responsabilidad poltica de los representantes
directos del pueblo, en la medida en que stos responden ante l en el momento
de las elecciones, por cuanto los ciudadanos al votar bien pueden consentir las
ejecutorias de sus representantes o bien pueden rechazar sus actuaciones al
negar su apoyo al proyecto poltico respectivo a travs del voto.
Se deriva de la democracia constitucional por tanto la legitimacin democrtica
de las autoridades pblicas, la ley democrtica como instrumento para la
consecucin de los fnes del Estado, la separacin de poderes, la autonoma de
las entidades territoriales y la garanta de los derechos fundamentales, aspectos
que en su momento histrico se dedujeron del artculo 16 de la Declaracin de
Derechos del Hombre y del Ciudadano de 26 de agosto de 1789 que estableci
[t]oda sociedad en la que la garanta de los derechos no est asegurada ni la separacin
de poderes establecida, no tiene Constitucin.
Como consecuencia (de lo anterior), la estructura, organizacin y actuacin
de los rganos estatales depende de estos principios que redundan a favor
de la libertad.
Es necesario precisar, para fnalizar, que la adopcin de la soberana popular
en reemplazo de la soberana nacional tiene consecuencias en la estructura
del Estado, toda vez que el gobernante escogido bajo el principio de soberana
nacional representa a la Nacin y no al elector o electora, lo cual implica que
ste no confere mandato y por tanto no existen especfcas obligaciones ni deber
de rendicin de cuentas por parte del elegido o elegida ni existe posibilidad de
revocacin por su elector
25
. Todo lo contrario, sucede en la soberana popular,
como ya lo hemos explicado.
2.2. El principio del Estado constitucional de derecho y la estructura del
Estado
La acepcin Estado de Derecho prevista en el artculo 1 de la Constitucin
se refere a que la actividad del Estado est regida por normas jurdicas que
conforman el derecho. En esa medida, de conformidad con el artculo 4
de la Carta la norma jurdica fundamental es la Constitucin, la cual tiene
supremaca frente a las dems normas del Estado, lo cual implica que toda la
actividad del Estado debe realizarse dentro del marco constitucional. Por ello,
25 Arajo Rentara, Jaime, Principios de derecho constitucional, Ediciones Mc Graw Hill, Serie Jurdica, 1999, p.
4 y 5
49
se considera que el Estado constitucional de derecho, es uno de los principios
fundantes del Estado.
El Estado de Derecho con el signifcado antes sealado, a partir de la
Constitucin Poltica establece los valores bsicos de la estructura, organizacin
y funcionamiento de los distintos rganos estatales que soportan la asociacin
poltica de individuos libres para la proteccin de sus derechos y, en particular
de su libertad, igualdad y propiedad
26
. Con fundamento en ello, el Estado de
Derecho procura, ante todo, limitar el poder, de tal manera que su ejercicio no
pueda amenazar los derechos y libertades de los ciudadanos y ciudadanas.
En virtud de tal concepcin, se constituyen los axiomas del Estado de Derecho,
los cuales se relacionan con la necesidad de que las actuaciones de los rganos
que encarnan la estructura estatal sean legales y por tanto la responsabilidad
que se predica del Estado frente a los asociados, cuando ste ha producido un
dao antiurdico
27
.
Estos axiomas se relacionan con la defnicin de Estado de Derecho en sentido
formal y material, en la medida en que el respeto por las normas procedimentales
que dan lugar a la decisin, constituye una condicin de vital importancia que
implica la racionalidad de la decisin, concretndose de esta manera el elemento
formal de la defnicin. De otro lado, la confanza y el respeto por el sistema
jurdico fundan la libertad y por ello, se habla de Estado de Derecho material.
La visin formal y material del Estado de Derecho condiciona la actuacin de
los rganos que estructuran el Estado.
La piedra angular del Estado de Derecho es la garanta de la libertad
individual y a travs de ella se procura la convivencia pacfca de acuerdo
con los postulados reconocidos en el texto constitucional y que bsicamente
se relacionan con el principio de soberana popular, es decir, el pueblo como
nica fuente de legitimidad del poder pblico y la garanta de los derechos
que se deducen de la condicin humana frente a la accin del poder, el cual se
encuentra separado para precisamente lograr la proteccin de tales derechos
evitando la arbitrariedad .
En esta medida, los rganos que conforman la estructura del Estado tienen la
misin de reconocer, garantizar y delimitar los derechos de las personas, de
26 Arajo Rentara, Jaime, Principios de derecho constitucional, Ediciones Mc Graw Hill, Serie Jurdica, 1999, p.
135
27 Corte Constitucional, Sentencia C- 832 de agosto 8 de 2001, Magistrado Ponente, Rodrigo Escobar Gil
UNIDAD 1
50
permitir la convivencia de los derechos con los de los dems con un sentido
de justicia, as como la armonizacin de todos los procedimientos jurdicos
con el fn de obtener actuaciones racionales
28
, que reemplazan la utilizacin
de la violencia.
El Derecho se constituye as en el instrumento de ordenacin e integracin del
Estado, por cuanto indica la forma, los lmites y el alcance de sus procesos de
decisin y ejecucin de las decisiones.
2.3. Principio de legitimidad y legalidad
Como ya lo hemos explicado, del principio democrtico se deduce la legitimacin
democrtica de todos los rganos que estructuran el Estado, por cuanto el
pueblo responsabiliza y controla a las autoridades estatales.
En un sistema presidencialista como el nuestro, el Presidente y los Congresistas
cuentan con legitimacin directa del pueblo. Tambin cuentan con dicha
legitimacin directa los gobernadores, alcaldes, diputados y concejales. En
este ltimo caso estamos en frente de una legitimacin propia proveniente del
pueblo. Sin embargo, conviene aclarar que tales autoridades ejercen funciones
administrativas y no polticas, las cuales en virtud del centralismo poltico se
predican del Congreso y del gobierno del Estado.
A partir de los elegidos o elegidas directamente por el pueblo se origina la
cadena de legitimacin de todos los servidores y servidoras pblicos y de las
particulares y los particulares que ejercen funciones pblicas.
Lo anterior tiene consecuencia en la estructura del Estado toda vez que los
rganos que tienen legitimacin directa del pueblo pueden ejercer diversas
clases de controles frente a los representantes o instituciones subordinadas.
As por ejemplo, tenemos que el artculo 114 atribuye al Congreso de la Repblica
ejercer el control poltico sobre el gobierno y la administracin. Tambin existe
un control administrativo como el que se encuentra previsto en el artculo 300
de la Carta que faculta a las Asambleas para solicitar informes sobre el ejercicio
de sus funciones al Contralor General del Departamento, a los secretarios de
gabinete, a los jefes de los departamentos administrativos y a los directores de
institutos descentralizados del orden departamental.
28 Schmidt Assmann, Eberhard, La Teora General del Derecho Administrativo como sistema, Instituto Nacional
de Administracin Pblica, Marcial Pons, 2003
51
Del ejercicio de tales controles se origina el principio de responsabilidad poltica
o jurdica segn sea el caso.
Igualmente, la legitimidad de las autoridades estatales se encuentra limitada
por el artculo 2 de la Carta, pues all se sealan las fnalidades esenciales del
Estado, por lo cual la estructura, organizacin, funcionamiento y actuacin
deben estar en funcin de la consecucin de stos fnes.
Con fundamento en la legitimacin de las autoridades estatales a travs de
los mecanismos relacionados, conviene destacar que los poderes constituidos
deben conformar y aplicar el orden jurdico existente. En primer lugar se
encuentra la Constitucin Poltica, la cual contiene valores, principios y
reglas. De esta depende la jerarqua normativa que consiste en asegurar un
reparto de competencias entre los rganos que conforman la estructura
estatal, verifcndose la separacin de las funciones del Estado que procura la
interdiccin de la arbitrariedad.
El principio de legalidad se contrae al cumplimiento de las normas escritas
como la Constitucin Poltica, las leyes en sentido formal y material,
bien se trate de normas nacionales, de tratados, convenios y acuerdos,
los reglamentos, cualquiera que sea su rango. Igualmente, comprende
los principios generales del derecho que incluso no se encuentran en las
disposiciones legales y la costumbre.
La Corte Constitucional
29
ha sealado que el principio de la legalidad es a su
turno principio rector del ejercicio del poder y del derecho sancionador. En este
sentido debe entenderse que no existe competencia, funcin o acto que pueda
ser desarrollado por las servidoras o los servidores pblicos que no est defnido
en forma expresa, clara y precisa en la ley, por lo que existe un deber de sujecin
de las servidoras o los servidores pblicos al ordenamiento jurdico.
El principio de legalidad ,por tanto, tiene una relacin directa con la separacin
funcional del poder en el que el legislador ostenta la condicin de representante
de la sociedad al que concurren las diferentes fuerzas sociales que soportan el
pluralismo poltico para el debate y la defnicin de las leyes que han de regir
la comunidad. Desde el punto de vista del poder de coercin, ser legal si est
previamente autorizado por la ley.
29 Corte Constitucional, Sentencia C- 710 de julio 5 de 2001, Magistrado Ponente, Jaime Crdoba Trivio
UNIDAD 1
52
2.4. Principio del respeto y la prevalencia de la dignidad humana y de los
derechos fundamentales
El Estado contemporneo se caracteriza por contar con un texto constitucional
donde se reconocen, se garantizan y se protegen los derechos humanos frente a
la arbitrariedad, la opresin y la discriminacin en las que pueden incurrir los
rganos estatales.
Frente a la Constitucin de 1886, la Carta de 1991 positiviza un nmero mayor
de derechos, los cuales hacen parte, por supuesto, de los derechos connaturales
de la especie humana, consagrando por dems los instrumentos procesales
constitucionales que procuran su proteccin por parte de los jueces o Juezas.
Adems de lo anterior, es signifcativo subrayar que el artculo 2 de la Carta
relacina directamente los derechos de las personas con la estructura del Estado,
al establecer que las autoridades de la Repblica estn instituidas para proteger a
todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y dems
derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado
y de los particulares.
De acuerdo con el artculo 93 de la Constitucin los tratados y convenios
internacionales que regulan derechos humanos prevalecen frente a la legislacin
interna, por lo que stos tienen un carcter supraconstitucional, lo cual implica
un respeto y aceptacin de los principios de carcter global, sin que por ello
se entienda la negacin de otros derechos que aunque son inherentes a las
personas no se consagran expresamente, como lo advierte el artculo 94 de la
Constitucin.
Con claridad se ha pronunciado la Corte Constitucional al respecto, al
recalcar que el respeto a la dignidad de la persona, la vigencia de los derechos
fundamentales y la prevalencia de los tratados internacionales sobre derechos
humanos, as como la obligatoriedad del Derecho Internacional Humanitario,
rigen en Colombia en todo tiempo, no obstante, que el propio ordenamiento
constitucional y su desarrollo estatutario contemplan las posibilidades de
restriccin de algunos derechos y garantas. Sin embargo, la Corte enfatiza
que est prohibido en nuestro sistema todo acto o decisin que implique anularlos,
eliminarlos o suspenderlos, y la vigilancia judicial acerca del efectivo acatamiento a este
principio no admite tregua ni parntesis
30
.
30 Corte Constitucional, Sentencia SU- 257 de mayo 28 de 1997, Magistrado Ponente, Jos Gregorio Hernndez
Galindo
53
Para que los rganos estatales puedan garantizar plenamente los derechos
humanos de las personas, adems de haberse creado en la Constitucin la
fgura del Defensor del Pueblo a quien le corresponde velar por la promocin,
el ejercicio y la divulgacin de los derechos humanos en el pas, se consagr
tambin en el artculo 86 la accin de tutela, en el artculo 87 la accin de
cumplimiento, en el artculo 88 las acciones populares y en el artculo 30 el
habeas corpus.
La accin de tutela es un mecanismo que tiende a proteger inmediatamente
los derechos fundamentales cuando quiera que stos resulten vulnerados o
amenazados por la accin u omisin de cualquier autoridad pblica, mediante
un procedimiento breve y sumario.
De otro lado, las acciones populares al tenor de lo dispuesto por el artculo 88
de la Constitucin procuran la proteccin de los derechos e intereses colectivos
relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad, la salubridad pblica,
la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia econmica y otros
derechos de similar naturaleza que se defnen en ella, de donde se deduce que
algunas de las acciones populares se dirigen a proteger intereses de carcter
administrativo, pblico, como el patrimonio pblico, el espacio, la salubridad,
la seguridad pblica y la moralidad administrativa y otras buscan proteger los
intereses colectivos.
A su turno, se ha previsto el habeas corpus destinado a proteger el derecho de
libertad de las personas, especfcamente en lo que se relaciona con detenciones
arbitrarias.
Finalmente, se consagra en el artculo 87 de la Carta la accin de cumplimiento,
que persigue la efectiva ejecucin de una ley o de un acto administrativo.
Por esta razn, se considera que sobre las autoridades pblicas existe un control
constitucional de sus actuaciones, cuya fuente es el deber de proteccin de los
derechos de las personas, lo cual tiene una infuencia directa sobre el debido
funcionamiento de las estructuras estatales.
2.5. Principio de Estado Social de Derecho y estructura del Estado
El principio de Estado Social de Derecho se encuentra reconocido como tal por
primera vez en la Grundgesetz (la Constitucin alemana), expedida en Bonn en
UNIDAD 1
54
1949. En la Constitucin de Colombia se encuentra formulado en el artculo 1
de la Constitucin.
Sin embargo, una defnicin del Estado de Derecho no se encuentra en el texto
constitucional. Sin embargo, el concepto nace en la dogmtica alemana, la
cual reconoce el proceso que nace en la mitad del siglo XIX con lo que se ha
denominado la cuestin social, que se refere a las profundas transformaciones y
alteraciones sociales que se originaron a causa del proceso de industrializacin,
la expansin demogrfca, los procesos masivos de urbanizacin y el fracaso
poltico del liberalismo econmico puro.
En esta poca el Estado Social estaba comprendido por un conjunto de medidas
legislativas que se relacionaban con circunstancias de necesidad de seguridad
social, de desequilibrio producido por la sociedad industrializada, buscando
un efecto de armona, integracin y cohesin social.
Sin embargo, el salto cualitativo hacia el Estado Social
31
nace con la Constitucin
de Bonn. Dicho reconocimiento constitucional hace que el mismo sea un
principio fundante del Estado, el que junto con el Estado democrtico y el
Estado de Derecho disean un nuevo Estado, el que propende por superar la
brecha entre el Estado y la Sociedad, diluyendo el lmite que se encontr en su
momento histrico entre el derecho pblico y el derecho privado y por tanto
con la tendencia de relacin permanente entre estos dos derechos.
En esta medida, el Estado Social es una nueva fuente de legitimacin del poder,
el cual procura por la instrumentalizacin de la estructura del Estado para
efectos de obtener sus fnalidades y conseguir los valores de la sociedad que se
encuentra caracterizada en la Constitucin.
El Estado social normativo procura los derechos humanos y las fnalidades
sociales del Estado, de donde nace la concepcin de que la sociedad participa
activamente para la formulacin de la voluntad general del Estado, en la
concrecin del principio distributivo y de otras polticas que procuran otras
prestaciones sociales. En una palabra, se trata de una garanta sobre el pleno
desarrollo del individuo a travs de la solidaridad, por lo que las estructuras
estatales tienen la misin de crear y activar permanentemente la organizacin
de transferencias sociales
32
.
31 Al respecto se puede consultar en espaol a: Parejo Alfonso, Luciano, Jimnez- Blanco Antonio y Ortega lvarez,
Luis, Manual de derecho administrativo, Volumen 1, Ariel Derecho, cuarta edicin, Barcelona 1998, p. 75 y ss.
32 Schmidt Assmann, Eberhard, La teora general del derecho administrativo como sistema, INAP Marcial Pons,
Madrid, 2003, p. 144 y ss.
55
Lo anterior plantea una relacin imprescindible: la garanta material de los
derechos y libertades y las exigencias de la justicia social, sostenidas con el
principio de solidaridad, que implica una garanta universal de las prestaciones
por parte del Estado, la igualdad de acceso a las mismas y la redistribucin
social. En sntesis, el principio del Estado social proclama la igualdad material,
que implica para el Estado el deber de corregir toda fuente de desigualdades,
procurando con ello que los dbiles socialmente cuenten efectivamente con
una libertad y una proteccin judicial equiparable a las de los socialmente
favorecidos
33
.
Este Estado Social de Derecho implica que hay un reparto de la responsabilidad
del poder pblico sobre los asuntos sociales y por ello la sociedad entera
participa del mismo, a travs de la solidaridad y cooperacin y no espera que
el Estado le satisfaga todas sus necesidades, es decir que slo se requerir de la
intervencin del Estado cuando la autorregulacin de la sociedad no satisfaga
las exigencias de la justicia social
34
.
Todas estas ideas repercuten sobre la visin de la estructura del Estado en la
medida en que todas las funciones que desarrolla el Estado deben garantizar las
condiciones para que la libertad y la igualdad de los individuos que integran la
sociedad sean reales y efectivas, que comprende por lo dems la efectividad en
su labor, es decir la remocin de todos los obstculos que impidan tal garanta.
En esta medida, la consagracin del carcter Social del Estado de Derecho en
el artculo 1 de la Carta no tiene una implicacin retrica, pues impone al
Estado el deber de preservar y garantizar el respeto y la efcacia de los derechos
como fnes primordiales de la actividad estatal y, por consiguiente, les otorga
un carcter estructurador del ordenamiento jurdico que irradia todas las
actividades del Estado. De este modo, el Estado Social de Derecho es el modelo
ideolgico dominante en el constitucionalismo contemporneo, que propende
por la defensa de la justicia material y la efcacia de los derechos de las personas
y por tanto constituye una lnea de conducta determinante y obligatoria para
todas las autoridades pblicas.
Con el trnsito del Estado Liberal, cuyo principal fundamento normativo
es la ley, que determinaba una funcin policiva a cargo del mismo Estado
para verifcar que la ley se cumpliera, al concepto contemporneo de Estado
33 Vila Casado, Nuevo derecho constitucional, parte general y colombiana, reimpresin, Ediciones Gustavo Ibez,
Bogot, 2004, p. 380
34 Schmidt Assmann, p. 146.
UNIDAD 1
56
Social de Derecho, en cuya cspide normativa encontramos la Constitucin,
se evidencia la mutacin de la naturaleza jurdica de la Carta, cuya aplicacin
directa e interpretacin obligatoria irradia todo el ordenamiento jurdico, pues
en el Estado constitucional las normas superiores no requieren de la ley para ser
aplicadas sino que se exigen y superponen, por lo que la Constitucin es una
realidad normativa
35
.
Adems, el asociado del Estado participa en la vida poltica, econmica, cultural
y social del Estado, pues en virtud del principio de solidaridad procura por si
mismo los medios que hacen posible tales derechos.
En este sentido, el ltimo inciso del artculo 123 de la Constitucin seala
que la ley determinar el rgimen aplicable a los particulares que temporalmente
desempeen funciones pblicas y regular su ejercicio, con lo que se evidencia
el aserto antes sealado.
Se trata por tanto de un deber fnalista que produce como consecuencia la
imposicin de una accin de las autoridades estatales, en el evento en que la
autorregulacin de la sociedad no funcione para la garanta de la dignidad de
la persona, de los grupos y de las fnalidades del Estado.
En este orden de ideas, es de superior importancia destacar el rol que corresponde
a las distintas funciones del Estado en el Estado Social de Derecho.
Un papel destacado, sin duda, se reserva a la ley, quien tiene la atribucin de
organizar los servicios pblicos, asumir las prestaciones a cargo del Estado,
determinar las partidas presupuestales necesarias para el efecto y, en fn,
disear un plan ordenado que establezca prioridades y recursos.
En esta medida, ha precisado la Corte
36
que el Congreso es el responsable para
concretar los hechos de la vida social y poltica. Lo contrario, esto es decir
provocar la intervencin del Juez o la Jueza para extraer todas las consecuencias
del Estado Social de Derecho, hasta el punto de su individualizacin en forma de
pretensiones determinadas en cabeza de una determinada persona, implicara
estimar en grado absoluto la densidad de la norma constitucional y sobrecargar
al juez o jueza de la causa.
35 Corte Constitucional, Sentencia C- 820 de octubre 4 de 2006, Magistrado Ponente, Marco Gerardo Monroy
Cabra
36 Corte Constitucional, Sentencia SU- 225 de mayo 20 de 1998, Magistrado Ponente, Eduardo Cifuentes Muoz
57
Ahondando en el punto anterior la Corte ha sealado que no puede, por
consiguiente, pretenderse, que de la clusula del Estado social surjan directamente derechos
a prestaciones concretas a cargo del Estado, lo mismo que las obligaciones correlativas
a stos. La individualizacin de los derechos sociales, econmicos y culturales, no puede
hacerse al margen de la ley y de las posibilidades fnancieras del Estado. El legislador est
sujeto a la obligacin de ejecutar el mandato social de la Constitucin, para lo cual debe
crear instituciones, procedimientos y destinar prioritariamente a su concrecin material
los recursos del erario. A lo anterior se agrega la necesidad y la conveniencia de que
los miembros de la comunidad, gracias a sus derechos de participacin y fscalizacin
directas, intervengan en la gestin y control del aparato pblico al cual se encomienda el
papel de suministrar servicios y prestaciones.
De otro lado, no obstante que los derechos econmicos, sociales y culturales,
tienen una estrecha relacin con la dignidad humana, la vida, la igualdad y la
libertad, no son derechos de aplicacin inmediata, pues stos requieren de la
intervencin del legislador con miras a la defnicin de las polticas pblicas y
de su adecuada instrumentacin organizativa y presupuestal.
Los derechos individuales de prestacin, que surgen de la ejecucin legal del
mandato de procura existencial que se deriva del Estado social, se concretan y
estructuran en los trminos de la ley. Le corresponde a ella igualmente defnir
los procedimientos que deben surtirse para su adscripcin y, de otro lado,
establecer los esquemas correlativos de proteccin judicial.
Creada la ley y sealadas las prestaciones sociales que debe brindar el Estado, la
Administracin Pblica, comprendida no slo por el nivel central, sino tambin
por el descentralizado por servicios, funcional y territorial, se encuentra
comprometida para alcanzar lo que la Constitucin y la ley le imponen, debido a
que con su accin planifcada, organizada y sistemtica es la llamada a satisfacer
los derechos aludidos y a alcanzar las fnalidades del Estado en procura del
inters general.
Al otro extremo de la relacin, se encuentra el juez o la Jueza, quien est
investido del poder del Estado para garantizar en el caso particular la efciencia
de la institucin, pues a diferencia del Estado de Bienestar, las prestaciones que
se deducen del Estado Social son exigibles del propio Estado, pues no se trata
de ddivas o caridad.
En esta medida, la Corte en la sentencia citada anteriormente restringi
el alcance procesal de la accin de tutela a la proteccin de los derechos
UNIDAD 1
58
fundamentales, con lo que defni el rol de la funcin legislativa, de la funcin
ejecutiva y de la funcin judicial:
1) Excepcionalmente La Corte ha considerado que los derechos econmicos,
sociales y culturales, tienen conexidad con pretensiones amparables a travs
de la accin de tutela, explicando que ello se presenta cuando se comprueba
un atentado grave contra la dignidad humana de personas pertenecientes a
sectores vulnerables de la poblacin y el Estado, pudindolo hacer, ha dejado de
concurrir a prestar el apoyo material mnimo sin el cual la persona indefensa
sucumbe ante su propia impotencia.
En estas situaciones, comprendidas bajo el concepto del mnimo vital, la
abstencin o la negligencia del Estado se han identifcado como la causante
de una lesin directa a los derechos fundamentales que amerita la puesta en
accin de las garantas constitucionales.
Por fuera del principio a la dignidad humana que origina pretensiones subjetivas
a un mnimo vital, la accin de tutela, en el marco de los servicios y prestaciones
a cargo del Estado, puede correctamente enderezarse a exigir el cumplimiento
del derecho a la igualdad de oportunidades y al debido proceso, entre otros
derechos qu-e pueden violarse con ocasin de la actividad pblica desplegada
en este campo.
En estos eventos, se comprende, la violacin del derecho fundamental es
autnoma con relacin a las exigencias legales que regulan el servicio pblico.
En el contexto de un servicio estatal ya creado o de una actividad prestacional
especfca del Estado, puede proceder la accin de tutela cuando quiera que se
confguren las causales para ello, ya sea porque no existe medio judicial idneo
y efcaz para corregir el agravio a un derecho fundamental o bien porque
aqulla resulta indispensable como mecanismo transitorio con miras a evitar
un perjuicio irremediable.
La intervencin del juez de tutela, en estos casos, opera forzosamente dentro
del permetro demarcado por la ley y las posibilidades fnancieras del Estado
- siempre que la primera se ajuste a la Constitucin Poltica -, vale decir, tiene
naturaleza derivada y no es en s misma originaria.
En este sentido, por ejemplo, puede verifcarse que la exclusin de una persona
de un determinado servicio estatal, previamente regulado por la ley, vulnere
la igualdad de oportunidades, o signifque la violacin del debido proceso
59
administrativo por haber sido ste pretermitido o simplemente en razn de que
el esquema diseado por la ley quebranta un precepto superior de la Carta
37
.
2.6. Principio de la prevalencia del inters general y la estructura del Estado
La estructura y la organizacin administrativa del Estado se fundamenta y
procura servir con objetividad los intereses generales, por lo que en caso de
existir una contraposicin entre intereses particulares y los intereses generales,
la misma ha de resolverse necesariamente en favor de los intereses generales,
pues lo colectivo debe primar sobre lo individual y lo pblico sobre lo privado.
En este sentido, se justifca la prevalencia del inters general sobre el inters
particular en la medida en que ste busca la consecucin de objetivos comunes
sobre intereses particulares.
As se explica cmo a travs de la estructura del Estado se procura darle efcacia
al principio de inters pblico.
Sin embargo, se destaca que el nico lmite a esta expresin de supremaca del
inters general es que el inters particular no se encuentre amparado por un
derecho constitucional, por cuanto en este caso ha de entenderse que el respeto
de estos derechos constitucionales es un componente del inters general
38
.
Por esta razn, la existencia de prerrogativas pblicas no se puede fundar en
la personalidad pblica de las autoridades que ejercen el poder estatal o en la
satisfaccin de un inters general. La validez constitucional de un privilegio o
prerrogativa pblicos depende de la fnalidad que con ellos se pretenda cumplir,
debiendo ser constitucionalmente legtima, y la medida adoptada til, necesaria y
proporcionada a dicho fn
39
.
Por este motivo ha de sealarse que la clusula de prevalencia del inters
general no es absoluta, ni es razn de Estado, como lo ha explicado la Corte en
la sentencia citada.
Luego el principio de la prevalencia del inters general sobre el inters
particular debe estar guiada por la necesidad que tienen las estructuras del
37 Esta sentencia fue objeto de salvamento de voto por parte de los Magistrados Carlos Gaviria Daz, Jos Gregorio
Hernndez y Antonio Barrera Carbonell
38 Corte Constitucional, Sentencia C- 251 de abril 11 de 2002, Magistrado Ponente, Eduardo Montealegre Lynet y
Clara Ins Vargas Hernndez
39 Corte Constitucional, Sentencia C- 539 de julio 28 de 1999, Magistrado Ponente, Eduardo Cifuentes Muoz
UNIDAD 1
60
Estado de cumplir con las fnalidades del Estado previstas en el artculo 2 de
la Constitucin, por lo que la accin estatal debe estar mediatizada por los
principios de razonabilidad y proporcionalidad, de tal manera que se puedan
conciliar sus decisiones con los intereses particulares, teniendo en cuenta en
primer lugar, los derechos fundamentales como ya se ha explicado
40
.
2.7. Principio de la integracin y la estructura del Estado
La Constitucin de 1991 le concedi especial importancia al principio de la
integracin y las relaciones internacionales del Estado colombiano, lo cual
infuye en la composicin de la estructura, actuacin y funcionamiento de
las entidades estatales, por cuanto las autoridades de la Repblica estn
instituidas para asegurar el cumplimiento de las fnalidades del Estado,
dentro de las cuales se encuentra el principio de la integracin y del desarrollo
de las relaciones internacionales.
De otro lado, la constitucionalizacin del principio de integracin es coherente
con la tendencia de la globalizacin, la internacionalizacin de la economa y la
integracin poltica, social, ecolgica y cultural de los Estados.
En lo que se relaciona con el fundamento constitucional del principio de
integracin, encontramos en primer lugar, que en el prembulo de la Constitucin
se seala el principio de la integracin latinoamericana y del Caribe como forma
de orientar la poltica exterior de Colombia, aspecto que vuelve a ser regulado
en el inciso 2 del artculo 9 de la Carta.
La disposicin anterior se concreta en lo previsto en los artculos 226 y 227
de la C.P. que erigen como funcin del Estado la internacionalizacin de las
relaciones polticas, econmicas, sociales y ecolgicas y por tanto la promocin
de la integracin econmica, social y poltica con las dems naciones,
especialmente con los pases de Amrica Latina y del Caribe a travs de la
celebracin de tratados creados por organismos supranacionales. Dichos
tratados se fundarn en los principios de equidad, igualdad y reciprocidad.
Ser fn del proceso de integracin inclusive la conformacin de una comunidad
latinoamericana de naciones.
Se anota como el principio de integracin se encuentra dentro del contexto de
las relaciones internacionales del Estado, por cuanto al tenor del artculo 9 de
40 ibdem
61
la Constitucin es caracterstica de tales relaciones la interaccin entre Estados
fundada en la soberana nacional, en el respeto a la autodeterminacin de los
pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional
debidamente aceptados por el Estado colombiano.
Por esta razn, es indudable que la celebracin de tratados y convenios
internacionales tiene como objetivo hacer efectivos los objetivos de la
internacionalizacin de las relaciones econmicas, que en ltimas pretenden
una mayor cooperacin cultural, econmica, social y poltica entre los pueblos,
sobre la base de avanzar en el conocimiento de los mercados internacionales,
mejorar los productos que se ofrecen, fortalecer el proceso de elaboracin de
planes de mercadeo y promocin y diseo de una poltica comercial, social,
cultural, estratgica etc.
Es de anotar, que le compete al Presidente de la Repblica de conformidad con el
artculo 189, numeral 2 dirigir las relaciones internacionales, as como nombrar a
los agentes diplomticos y consulares, recibir a los agentes respectivos y celebrar
con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios
que se sometern a la aprobacin del Congreso, advirtindose con ello que el
Presidente de la Repblica es el principal responsable del tema de la integracin
y de las relaciones internacionales.
De otro lado, compete al Congreso de la Repblica, de acuerdo con el artculo
150, numeral 16 aprobar o improbar los tratados que el gobierno celebre con otros
estados o con entidades de derecho internacional. Por medio de dichos tratados podr
el Estado, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, transferir
parcialmente determinadas atribuciones a organismos internacionales, que tengan por
objeto promover o consolidar la integracin econmica con otros Estados.
Con fundamento en ello, se ha posibilitado la cesin parcial de la soberana
del Estado para hacer posible que determinados organismos internacionales
puedan adoptar decisiones en bien de la promocin y consolidacin de la
integracin econmica con otros Estados.
El control constitucional contemplado en la Constitucin sobre los tratados
internacionales le corresponde a la Corte Constitucional, con sujecin al artculo
241, numeral 10 de la Constitucin, quien ejercer dicho control de manera
previa, automtica e integral.
UNIDAD 1
62
El control de constitucionalidad que ejerce la Corte es de carcter formal y
material
41
. El control formal tiene por objeto verifcar el trmite seguido durante
la negociacin y frma del tratado, es decir la validez de la representacin del
Estado colombiano en los procesos de negociacin y celebracin del instrumento,
as como la competencia de los funcionarios o las funcionarias intervinientes.
Igualmente, la Corte verifca la formacin de la ley aprobatoria en el Congreso
y la debida sancin presidencial del proyecto correspondiente.
El examen de constitucionalidad material consiste en juzgar las disposiciones del
texto del tratado internacional que se revisa y el de su ley aprobatoria, respecto
de la totalidad de las disposiciones constitucionales con el objeto de determinar si
stas se ajustan o no a la Constitucin Poltica.
Se encuentran excluidas de este examen las consideraciones de conveniencia
y oportunidad, por cuanto estas son razones polticas que no son de la
competencia de la Corte.
En esa medida, la condicin esencial para convalidar en el juicio de
constitucionalidad un tratado internacional de integracin, consiste en verifcar
que su contenido fortalezca la preservacin de los presupuestos esenciales que
edifcan la estructura del ordenamiento constitucional colombiano. Por esta
razn, ha dicho la Corte Constitucional que si el contenido de un acuerdo de
integracin desconoce el principio de soberana popular, la dignidad del hombre
y los derechos y libertades fundamentales, o los mandatos, valores y principios
del Estado Social de Derecho, no podra superar el test de constitucionalidad
42
.
Hay que precisar, segn lo ha interpretado la Corte Constitucional
43
que
por regla general, ni los tratados de integracin econmica, ni el derecho
comunitario integran el bloque de constitucionalidad, por cuanto su fnalidad
no es el reconocimiento de los derechos humanos sino la regulacin de aspectos
econmicos, fscales, aduaneros, monetarios, tcnicos, etc. De donde se deduce
que en estas materias el derecho originado en el principio de la integracin no
prevalece sobre el orden interno.
Sin embargo, se aclara que de manera excepcional ha admitido la Corte que
algunas normas comunitarias puedan integrarse al bloque de constitucionalidad,
41 Corte Constitucional, Sentencia C- 578 de julio 30 de 2002, Magistrado Ponente, Manuel Jos Cepeda
42 Corte Constitucional, Sentencia C- 644 de julio 8 de 2004, Magistrado Ponente, Rodrigo Escobar Gil
43 Corte Constitucional, Sentencia C- 399 de mayo 3 de 2006, Magistrado Ponente, Jaime Crdoba Trivio
63
siempre y cuando se trate de normas de naturaleza econmica que de manera
explcita y directa reconozcan y desarrollen derechos humanos
44
.
En relacin con el principio de integracin y la soberana del Estado, se resalta
que sta se manifesta en el poder de decisin con autonoma acerca de sus
asuntos internos y externos en el marco del derecho internacional.
Sin embargo, se entender que si bien existe para los Estados la libertad de
escoger la forma de regular, administrar y disponer de sus asuntos internos,
as como sus relaciones internacionales, no por ello tal autonoma le confere
a los Estados el poder para actuar por fuera del sistema jurdico internacional
compuesto por las costumbres, principios y tratados del derecho internacional.
Este marco normativo representa por tanto un lmite al desarrollo de las
relaciones internacionales. De manera pues que la independencia de los Estados,
en cuanto sujetos del derecho internacional, se orienta a impedir que alguno de
ellos se encuentre sometido al ordenamiento jurdico o al poder pblico, poltico
y soberano de otro Estado, porque prevalece el presupuesto de la igualdad.
Finalmente, se aclara que de conformidad con el artculo 224 de la Constitucin
es posible aplicar provisionalmente nicamente los tratados de naturaleza
econmica y comercial acordados mediante la clusula de aplicacin provisional
con organismos internacionales. En este caso, debe el gobierno nacional someter
al conocimiento del Congreso de la Repblica el respectivo tratado.
2.8. Principio de la responsabilidad y la estructura del Estado
Uno de los elementos ms importantes en el Estado de Derecho lo constituye el
principio de responsabilidad, que comprende no solamente la responsabilidad
del Estado sino tambin la de los particulares.
La actividad de todas las personas y entidades, incluido el Estado mismo y
sus autoridades, estn sometidos al ordenamiento jurdico positivo, de suerte
que la falta de acatamiento al ordenamiento les acarrea responsabilidad de
diversos tipos.
El principio de responsabilidad se encuentra consagrado en el artculo 6 superior,
en virtud del cual los particulares slo son responsables ante las autoridades por
infringir la Constitucin y las leyes. Los servidores pblicos lo son por la misma causa
y por omisin o extralimitacin en el ejercicio de sus funciones, y en el Art. 121 de la
44 Ibdem
UNIDAD 1
64
Constitucin, conforme al cual ninguna autoridad del Estado podr ejercer funciones
distintas de las que le atribuyen la Constitucin y la ley.
En la Constitucin de 1991 existen diferentes elementos que fundamentan el
principio de responsabilidad. En trminos generales, la responsabilidad se
basa en la relacin constituida por la actuacin de los agentes estatales y de los
particulares habilitados por la ley y el cumplimiento de las funciones pblicas.
De dicha relacin se puede generar la responsabilidad del Estado.
Se evidencia una transformacin en el nivel de responsabilidad del agente
estatal en relacin con sus funciones, por cuanto sta es capaz de comprometer
su propio patrimonio en determinadas circunstancias. De otro lado, dentro
del campo de las grandes cambios de la responsabilidad encontramos que se
ha establecido un nivel de corresponsabilidad del Estado y los ciudadanos en
el manejo de los asuntos pblicos, fundados en el principio de la moralidad
pblica como un derecho colectivo de los ciudadanos, superndose con ello
la visin tradicional de la esfera de responsabilidad o puramente estatal o
puramente privada. Con ello se busca garantizar el cumplimiento efciente de
las tareas pblicas.
Habr de entenderse que adems de la responsabilidad que se predica frente
a las actuaciones de los particulares y de las autoridades pblicas, existe la
responsabilidad patrimonial del Estado y sus servidores, prevista en el Art. 90 de
la Constitucin que precepta que el Estado responder patrimonialmente por los
daos antiurdicos que le sean imputables, causados por la accin o la omisin de las
autoridades pblicas.
En el evento de ser condenado el Estado a la reparacin patrimonial de uno
de tales daos, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente
culposa de un agente suyo, aquel deber repetir contra ste.
La Carta de 1991 estableci en el artculo 90, la clusula general de responsabilidad
patrimonial que cabe por el dao antiurdico que sea imputable al Estado, por la
accin u omisin de las autoridades pblicas, lo que ha signifcado un importante
avance para garantizar a los ciudadanos el resarcimiento de los perjuicios que les
hayan sido causados con ocasin del ejercicio de funciones pblicas.
La interpretacin dada por parte de la Corte Constitucional al artculo 90 de la
Carta, consagra una clusula general de responsabilidad patrimonial del Estado,
tanto contractual como extracontractual, aclarando que hasta la Constitucin
65
de 1991, no exista en la Constitucin ni en la ley una clusula general expresa
sobre la responsabilidad patrimonial del Estado.
No obstante, se aclara que la copiosa produccin jurisprudencial de la Corte
Suprema de Justicia y del Consejo de Estado fundada principalmente en el
artculo 16 de la Constitucin de 1886 evolucion hasta llegar al reconocimiento
de la responsabilidad estatal, llegndose a establecer distintos regmenes de
responsabilidad, como la falla en el servicio, el rgimen de riesgo o el de
dao especial.
Con fundamento en el artculo 90 de la actual Constitucin se reconoce
expresamente la responsabilidad patrimonial del Estado y al no establecer
distinciones segn los mbitos de actuacin de las autoridades pblicas
ampla su esfera de responsabilidad, pues para que opere la responsabilidad se
requiere que haya un dao antiurdico y que ste sea imputable a una accin
u omisin de una autoridad pblica. Con ello, se observa que se ha consagrado
un rgimen general de responsabilidad en el inciso primero del artculo 90
cuando se consagra la clusula general de responsabilidad patrimonial del
Estado, quedando comprendidas, tanto la responsabilidad extracontractual,
la responsabilidad precontractual, as como tambin la responsabilidad
patrimonial del Estado de carcter contractual.
En este sentido, ha dicho la Corte que el artculo 90 es el tronco en el que encuentra
fundamento la totalidad de la responsabilidad patrimonial del Estado, trtese de la
responsabilidad contractual o de la extracontractual
45

2.8.1. Responsabilidad del servidor pblico
En cuanto a lo concerniente a la determinacin de la responsabilidad
patrimonial de los agentes del Estado, se anota que esta surge con anterioridad
a la Constitucin de 1991, pues sta se encontraba en el artculo 77 del Cdigo
Contencioso Administrativo que consagraba la responsabilidad de los
funcionarios, funcionarias, servidoras y servidores, sealando que sta proceda
por culpa grave y dolo, sin perjuicio de la responsabilidad que correspondiera a
la Nacin y a las entidades territoriales o descentralizadas o a las privadas que
cumplan funciones pblicas. De otro lado, el artculo 78 del mismo ordenamiento
indicaba el procedimiento correspondiente para poder hacer efectivo dicho
principio de la responsabilidad, pues permita dicha norma que se constituyera
45 Corte Constitucional, Sentencia C- 088 de febrero 2 de 2000, Magistrado Ponente, Fabio Morn Daz
UNIDAD 1
66
la legitimacin por pasiva, no solo con la entidad causante del dao sino con el
funcionario implicado o con ambos.
En la Constitucin Poltica segn lo hemos anotado se ha consagrado el tema
subrayando que la responsabilidad de los agentes del Estado surge como
consecuencia de un proceso de fortalecimiento del compromiso que debe tener
el servidor pblico con la funcin o labor que est llamado a desempear en
favor de la sociedad y en benefcio general
46
.
En esta medida, la actuacin del servidor pblico refeja una gestin pblica
fundada en los principios de igualdad, moralidad, efcacia, economa, celeridad,
imparcialidad y publicidad, previstos en el artculo 209 de la C. P., la cual debe
alcanzar una fnalidad y unos objetivos previstos en el artculo 2 de la misma C. P.
El ltimo inciso del artculo 90 de la Carta fue desarrollado por la Ley 678 de
2001, a travs de la accin de repeticin o del llamamiento en garanta con fnes
de repeticin. Esta disposicin constitucional se enmarca dentro del objetivo
especfco del constituyente de obligar al servidor pblico a tomar conciencia
de la importancia de su funcin y de su deber de actuar de manera efciente y
diligente en el cumplimiento de sus tareas.
Adems de la accin de repeticin se ha sometido al servidor pblico a un severo
rgimen de inhabilidades e incompatibilidades, as como a estrictas reglas de
conducta que garanticen la moralidad pblica y el ejercicio de las funciones a l
atribuidas, orientado siempre a la defensa del inters general y al cumplimiento
de los fnes del Estado.
Los mecanismos aludidos hacen parte de las herramientas con las que cuenta
el Estado para la defensa de la integridad de su patrimonio y para preservar la
moralidad pblica.
Se destaca que de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional la
responsabilidad patrimonial de los funcionarios o funcionarias estatales no tiene
un carcter sancionatorio sino estrictamente reparatorio, en cuanto nicamente
persigue que se reintegre al Estado el valor de la condena que ste tuvo que
pagar como consecuencia del dao antiurdico causado a la vctima, imputable
al dolo o la culpa grave de su agente
47
.
46 Corte Constitucional, Sentencia C- 965 de octubre 21 de 2003, Magistrado Ponente, Rodrigo Escobar Gil
47 Cfr., entre otras, las Sentencias C-309 de 2002 y C-484 de 2002.
67
2.8.2. Responsabilidad de los particulares
De otro lado, la responsabilidad tambin se predica para los particulares que
de acuerdo con los artculos 123 y 210 de la Carta y la ley ejercen funciones
pblicas, porque si bien la asuncin de funciones administrativas por parte de
los particulares no modifca su estatus, ni les reconoce la categora de servidores
pblicos, si los hace responsables, si genera frente al Estado y frente a la sociedad
responsabilidades que deben ser asumidas por stos con las consecuencias que
de ellas se deriven en materia patrimonial, penal, disciplinaria, civil o fscal
48
.
Al profundizar en la responsabilidad imputable a los particulares, debe destacarse
la asuncin por parte de los particulares de una serie de obligaciones y de tareas
que antes cumplan de manera exclusiva y en ocasiones de manera excluyente
las autoridades estatales, lo cual implica que en el derecho constitucional actual
es permitido que no slo las estructuras estatales ejerzan funciones pblicas
sino tambin los particulares. As, la Carta seala que sectores tan importantes
como la salud (art. 49 C. P.), la seguridad social (art. 48 C.P.), la educacin (art. 67
C.P.), la ciencia y la tecnologa (art. 71 C.P.), la proteccin especial de la personas
de la tercera edad (art. 46 C.P.), de los nios (art. 44 C.P.) y de los discapacitados
(art. 47 C.P.), no son responsabilidad nica del Estado, sino que la familia, la
sociedad y los propios interesados deben tambin contribuir a su desarrollo.
De otro lado, se de anota que dentro del concepto derecho deber a la
participacin (arts. 2 y 95 C.P.) se encuentran abiertas muchas opciones para
que los ciudadanos contribuyan al cumplimiento efciente de las tareas
pblicas, participando por ejemplo en el control de la gestin pblica (art. 270
C.P.), contratando con el Estado para el desarrollo de las diferentes tareas a
l encomendadas (inciso fnal art. 150 C.P.) o colaborando en la prestacin de
servicios antes reservados a la esfera estatal (art. 365 C.P.).
Tal concepcin se fundamenta en razones de efciencia administrativa, en el
traslado de las competencias y funciones estatales hacia los benefciarios del
servicio y en el acceso a su ejecucin de personas que posean medios tcnicos o
especiales conocimientos para la gestin empresarial.
La responsabilidad surgida para el particular que ejerce funciones pblicas
puede ser poltica, civil o patrimonial, penal y disciplinaria. De otro lado, la
responsabilidad que se predica por parte del Estado con fundamento en el
artculo 90 de la Constitucin comprende no slo el ejercicio de la funcin
48 Corte Constitucional, Sentencia C- 965 de octubre 21 de 2003, Magistrado Ponente, Rodrigo Escobar Gil
UNIDAD 1
68
administrativa, sino todas las actuaciones de todas la autoridades pblicas sin
importar la rama del poder pblico a que pertenezcan, incluidos por tanto los
rganos autnomos e independientes creados por la Constitucin o la ley para
el cumplimiento de las dems funciones del Estado
49
.
2.9. Principio de control y estructura del Estado
Como ya lo hemos anotado la gestin pblica del Estado debe perseguir la
consecucin de los fnes establecidos en el artculo 2 de la Constitucin. Esta
disposicin es la base para poder predicar el deber de existencia de distintos
planes y estrategias de ejecucin de las actuaciones del Estado tendientes a
satisfacer las fnalidades del Estado. Estas actividades constituyen el soporte para
el ejercicio del control, sobre la base de entender la supremaca constitucional,
el principio de legalidad y el de responsabilidad.
Con fundamento en ello, tenemos que la poltica general del gobierno, adoptada
por medio de la ley del Plan Nacional de Desarrollo
50
y ejecutada a travs de la
direccin poltico administrativa del Estado se encuentra sometida a distintos
tipos de controles, los cuales a su turno se fundamentan en el principio
democrtico, pues el objetivo de stos es garantizar que el ejercicio del poder
cumpla con lo previsto en el ordenamiento jurdico en inters del libre desarrollo
del individuo
51
. Adicionalmente, los jueces o juezas son los responsables de
garantizar que el ordenamiento jurdico se cumpla y que los derechos subjetivos
de las personas sean respetados.
2.9.1. Titulares del control
En el contexto de la democracia, tenemos que los controles pueden ser
ejercidos por los ciudadanos o por las instituciones establecidas por la
Constitucin para tal efecto.
En el primer caso, el pueblo realiza peridicos controles sobre las polticas que
se formulan y la ejecucin de las mismas con el sufragio. El ejercicio de tal
derecho implica la escogencia de sus representantes, sobre los cuales puede
pesar la decisin de apoyar o no la poltica y la actuacin adelantada dentro del
perodo correspondiente por parte de sus elegidos.
49 Corte Constitucional, Sentencia C- 484 de junio 25 de 2002, Magistrado Ponente Alfredo Beltrn Sierra
50 Ver artculos 339 y 341 de la Constitucin
51 Caballero Sierra, Gaspar y Anzola Gil, Marcela, Teora Constitucional, Temis, Bogot, 1995, p. 345
69
De otro lado, en ejercicio del derecho a la participacin pueden los ciudadanos
ejercer control sobre la gestin pblica, al tenor del segundo inciso del artculo
103 de la Constitucin.
En cuanto a los controles institucionales, se resalta en primer lugar el principio
de la separacin de funciones que tiene por objeto racionalizar el ejercicio
del poder del Estado, sobre la base de entender que el poder limitado es un
poder controlable y por tanto capaz intrnsecamente de que controle el poder,
garantizando las libertades y los derechos ciudadanos.
2.9.2. El control poltico
En segundo lugar, tenemos que el Congreso de la Repblica cuenta con la
atribucin constitucional prevista en el artculo 114 de la Carta, consistente en
ejercer control poltico sobre el gobierno y la administracin. Adems dicho
control se extiende sobre cualquier persona natural o jurdica, de conformidad
con el artculo 137 de la Constitucin. Igualmente, el control poltico se extiende
al Banco de la Repblica, defnido como rgano autnomo, constitucional, de
conformidad con el ltimo inciso del artculo 371 de la Carta.
Cabe anotar que desde los orgenes de los cuerpos representativos la funcin
de ejercer el control poltico ha sido una de las principales competencias de los
Parlamentos y se ha perpetuado histricamente. Esta funcin es relevante no
solamente en los regmenes parlamentarios, sino tambin en los sistemas de
tipo presidencial, como ocurre en el caso colombiano.
Tal funcin ha de entenderse en el sentido ms amplio posible e implica toda
actividad del Congreso adelantada con el propsito de cuestionar o investigar
actividades de los restantes poderes pblicos, de otros organismos estatales e
inclusive de personas privadas cuyas actuaciones han trascendido a la esfera de
lo pblico, sin que su ejercicio pueda por tanto ser restringido a la utilizacin
de ciertos mecanismos.
De esta manera, tenemos que, a pesar de haber surgido histricamente el control
poltico para ser ejercido sobre el poder ejecutivo, tal control se ha extendido
a los dems rganos del Estado, como le hemos explicado. Lo anterior es as
porque se trata de asegurar que funcione el sistema de frenos y contrapesos
entre las distintas ramas del poder pblico y los dems rganos del Estado, por
lo que se puede sealar que en trminos generales la fscalizacin y el control
son inmanentes a la consagracin constitucional de la divisin de poderes, pues
UNIDAD 1
70
el control aparece como el instrumento indispensable para que el equilibrio, y
con l la libertad, puedan hacerse realidad.
En esta medida, tambin se han fortalecido los instrumentos con los que
cuenta el Congreso de la Repblica para realizar el sealado control, pues en la
Constitucin de 1991 se estableci el voto de censura.
No obstante lo expuesto, debe precisarse que el control poltico no puede
extenderse a la rama judicial del poder pblico, como quiera que para ello no
est facultado dicho rgano por la Constitucin.
Por las razones histricas atrs especifcadas y por el carcter democrtico y
pluralista que inspira el control poltico, ha de sealarse que el control que
ejerce el legislativo sobre el gobierno es el paradigma de los controles de ndole
poltica, toda vez que, independientemente que se trate de un sistema parlamentario o
presidencial, no puede ignorarse que al rgano ejecutivo se le ha dotado de facultades
para la direccin del Estado, haciendo indispensable la adopcin de herramientas de
control que garanticen el equilibrio entre los poderes constitucionales
52
.
La prctica del control poltico consiste en una valoracin crtica, de vigilancia
y fscalizacin que hace el legislativo frente a las actuaciones de los sujetos
sometidos al control del parlamento, que implica de suyo una limitacin en el
actuar del ejecutivo. Los elementos oportunidad y conveniencia de los actos del
gobierno hacen parte del control poltico.
El control poltico de acuerdo con la Constitucin implica un control que ejerce
el Congreso sobre el gobierno y la administracin, el cual por su puesto tiene
lmites, pues su ejercicio no puede servir de pretexto para ejercer las funciones
propias de otras autoridades ni para desconocer los atributos y competencias
que les ha entregado la Constitucin a la rama ejecutiva del poder pblico.
En forma especfca, encontramos que de acuerdo con el artculo 135, numeral
8 de la Carta Fundamental el Congreso tiene la posibilidad de citar y requerir a
los ministros para que concurran a las sesiones, previa comunicacin al respecto
y precisin de la agenda a desarrollar.
De otro lado, con sujecin al artculo 135, numeral 9 de la Carta, existe la
posibilidad de la mocin de censura, la cual tiene la fnalidad de remover a los
ministros por asuntos relacionados con funciones propias del cargo.
52 Corte Constitucional, Sentencia C- 246 de marzo 16 de 2004, Magistrado Ponente, Clara Ins Vargas
Hernndez
71
La funcin de control poltico de acuerdo con el artculo 137 de la Carta debe
ser ejercida con carcter permanente por sus comisiones constitucionales,
por lo cual estn facultadas por ejemplo para citar a los Ministros de Estado,
a los agentes del Presidente y en general emplazar a toda persona natural o
jurdica, para que en sesin especial rinda declaraciones orales o escritas, que
podrn exigirse bajo juramento, sobre hechos relacionados directamente con
las indagaciones que la comisin adelante, facultad en virtud de la cual la
misma comisin puede insistir en llamarlos cuando quienes hayan sido citados
se excusaren de asistir. La funcin tambin implica la deliberacin de la clula
legislativa y la adopcin de una decisin sobre las consecuencias polticas,
penales, disciplinarias, fscales, civiles y ticas derivadas del correspondiente
examen, etc.
2.9.3. Control interno
En tercer lugar, existen diversos controles administrativos que propenden
desde la esfera del control interno, fscal y disciplinario coadyuvar con la
Administracin para lograr el objetivo de fortalecer las instituciones pblicas,
legitimar su labor y actuacin efcaz para lograr la confanza del ciudadano
frente al Estado. En realidad las instituciones requieren ser controladas en
forma efcaz y con independencia poltica de las autoridades sujetas al control
para lograr tan altos objetivos.
De acuerdo con el inciso segundo del artculo 209 y 269 de la Constitucin debe
existir en todos los organismos administrativos del Estado un control interno, el cual
ser ejercido de conformidad con lo sealado por la ley.
El control interno tiene por objeto el adecuado ejercicio de la funcin
administrativa, a travs de un adecuado sistema de coordinacin de sus
actuaciones para el cumplimiento de los fnes del Estado. Tal sistema garantiza
la buena marcha de la administracin y el cumplimiento de los principios que
orientan la funcin administrativa previstos en el artculo 209 de la Constitucin
en benefcio del inters de la comunidad.
La ley 87 de 1993 defne en el artculo 1o. el control interno: es un sistema
integrado por el esquema de organizacin y el conjunto de los planes, mtodos, principios,
normas, procedimientos y mecanismos de verifcacin y evaluacin adoptados por una
entidad, a fn de procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones, as como
la administracin de la informacin y los recursos, se realicen de acuerdo con las normas
constitucionales y legales vigentes dentro de las polticas trazadas por la direccin y en
atencin a las metas u objetivos previstos.
UNIDAD 1
72
Este control hace parte integrante de los sistemas contables, fnancieros, de
planeacin, de informacin y operacionales de la respectiva entidad, por
lo cual el sistema de control interno tiene presencia en los aspectos ms
relevantes de la entidad.
2.9.4. El control disciplinario
De otro lado, como control externo frente a las actuaciones de los servidores
pblicos se ha consagrado el control disciplinario, el cual difere del control
interno, por cuanto mientras que el control disciplinario consiste en el poder
punitivo del Estado frente a la violacin de la Constitucin, la ley o el reglamento
por parte de los servidores pblicos, el control interno se encuentra orientado
a lograr la modernizacin de la administracin pblica y el mejoramiento de
la capacidad de gestin de sus instituciones, tendiente a la consecucin de
mayores niveles de efciencia en todos los rganos y entidades del Estado
53
.
En esa medida anotamos que los objetivos de cada uno diferen. Sin embargo,
ambos contribuyen a un mismo fn: establecer mecanismos para la adecuada y
correcta gestin administrativa.
Es de entenderse que al tenor de lo previsto en el artculo 121 y en el inciso 2 del
artculo 123 de la Carta ninguna autoridad del Estado podr ejercer funciones
distintas de las que le atribuyen la Constitucin y la ley y el reglamento. De
otro lado, el artculo 122 de la Carta seala que no habr empleo pblico que no
tenga funciones detalladas en la ley o reglamento. De las anteriores disposiciones
se infere que el control disciplinario procede sobre la competencia y legalidad de las
actuaciones de los servidores pblicos, defnidos por el artculo 123, inciso 1 de
la Carta, que tambin puede implicar a los particulares que ejercen funciones
pblicas al tenor de lo dispuesto por el artculo 123, ltimo inciso superior.

El control sobre la conducta ofcial de quienes desempeen funciones
pblicas y el ejercicio del poder disciplinario y con fundamento en ste el
adelantamiento de las investigaciones correspondientes y la respectiva
imposicin de la sancin, se ejerce de manera preferente por el Procurador
General de la Nacin, sus delegados o sus agentes, de conformidad con el
artculo 118 y 277, numeral 6 de la Carta.
Lo anterior no obsta, para que el nominador o el superior jerrquico ejerza la
potestad disciplinaria al interior de la entidad correspondiente, pues el poder
53 Corte Constitucional, Sentencia C- 996 de septiembre 19 de 2001, Magistrado Ponente Alfredo Beltrn Sierra
73
disciplinario que ejerce el Procurador, sus delegados y agentes es un control
externo, el cual tiene el carcter de prevalente, por lo que estos funcionarios
o funcionarias pueden desplazar al funcionario que al interior de la entidad
adelante la investigacin respectiva.
Finalmente, se destaca que de los artculos 126 a 129 de la Carta se consagra
el rgimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores pblicos,
por lo que de incurrirse en algunas de las prohibiciones constitucionales y las
dems que consagre la ley, se estara incurriendo en una falta disciplinaria.
2.9.5. El Control fscal
En quinto lugar tenemos el control fscal, previsto por el artculo 267 de
la Constitucin. A travs del control fscal se vigila la gestin fscal de la
administracin y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes
de la nacin.
El mtodo a travs del cual se ejerce dicho control es posterior y selectivo
conforme con los procedimientos, sistemas y principios que defna la ley. Tal
control incluye un control fnanciero, de gestin y de resultados, fundado en la
efciencia, la economa, la equidad y la valoracin de los costos ambientales.
El control fscal segn lo ha explicado la Corte
54
es el mecanismo por medio
del cual se asegura el cabal cumplimiento de los objetivos constitucionalmente
previstos para las fnanzas del Estado. Lo anterior se relaciona con la necesidad
de establecer si las diferentes operaciones, transacciones y acciones jurdicas,
fnancieras y materiales en las que se traduce la gestin fscal se cumplieron de
acuerdo con las normas prescritas por las autoridades competentes, los principios
de contabilidad universalmente aceptados o sealados por el Contador General,
los criterios de efciencia y efcacia aplicables a las entidades que administran
recursos pblicos y, fnalmente, los objetivos, planes, programas y proyectos
que constituyen en un perodo determinado, las metas y propsitos inmediatos
de la administracin.
En este sentido, la Corte Constitucional ha estimado en la sentencia citada que la
gestin fscal hace referencia a la administracin y manejo de los bienes y fondos pblicos,
en las distintas etapas de recaudo o adquisicin, conservacin, enajenacin, gasto,
inversin y disposicin.
54 Corte Constitucional, Sentencia C- 499 de septiembre 15 de 1998, Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes
Muoz
UNIDAD 1
74
Corte Constitucional Sentencia C-089 de 1994. Magistrado Ponente
Eduardo Cifuentes Muoz.
Corte Constitucional, Sentencia C- 866 de agosto 15 de 2001, Magistrado
Ponente, Jaime Crdoba Trivio
Ponente, Rodrigo Escobar Gil
Corte Constitucional, Sentencia C- 710 de julio 5 de 2001, Magistrado
Corte Constitucional, Sentencia SU- 257 de mayo 28 de 1997,
Magistrado Ponente, Jos Gregorio Hernndez Galindo
Corte Constitucional, Sentencia C- 820 de octubre 4 de 2006, Magistrado
Ponente, Marco Gerardo Monroy Cabra
Corte Constitucional, Sentencia SU- 225 de mayo 20 de 1998,
Magistrado Ponente, Eduardo Cifuentes Muoz y Salvamento de voto
de los Magistrados Carlos Gaviria Daz, Jos Gregorio Hernndez y
Antonio Barrera Carbonell
Corte Constitucional, Sentencia C- 251 de abril 11 de 2002, Magistrado
Ponente, Eduardo Montealegre Lynet y Clara Ins Vargas Hernndez
Ponente, Eduardo Cifuentes Muoz
Ponente, Manuel Jos Cepeda
Ponente, Rodrigo Escobar Gil
Corte Constitucional, Sentencia C- 399 de mayo 3 de 2006, Magistrado
75
Corte Constitucional, Sentencia C- 088 de febrero 2 de 2000, Magistrado
Ponente, Fabio Morn Daz
Corte Constitucional, Sentencia C- 965 de octubre 21 de 2003,
Magistrado Ponente, Rodrigo Escobar Gil
Corte Constitucional, Sentencias C-309 de 2002 y C-484 de 2002.
Magistrado Ponente, Rodrigo Escobar Gil
Cuatrocientos dieciocho (418) padres de familia, en nombre y
representacin de sus hios menores de edad, por intermedio de una
Fundacin presentaron accin de tutela contra el Ministerio de Salud
y la Secretara Distrital de Salud de Bogot, ante el Juzgado 12 de
Familia.
A juicio de los actores, las mencionadas autoridades pblicas vulneraron
los derechos fundamentales a la vida (C.P., artculo 11), a la salud (C.P.,
artculos 44 y 49) y a la seguridad social (C.P., artculo 48) de sus hios,
al no suministrarles, en forma gratuita, la vacuna contra los virus que
producen las enfermedades conocidas como meningitis Meningococcica
y meningitis por Haemophilus Infuenzae.
El representante judicial de los actores manifest que, en su mayora, se
trata de madres cabeza de familia o de trabajadores del sector informal,
que carecen de los recursos sufcientes para sufragar la atencin en
salud que requieren sus hios menores de edad y tampoco se encuentran
vinculados a alguna institucin prestadora del servicio pblico de
seguridad social.
El Ministerio de Salud inform que los servicios de prevencin, promocin
y atencin de la salud son prestados, de manera descentralizada, a travs
de los servicios, direcciones o secretaras departamentales, municipales
o distritales de salud. Por este motivo, se argument que en el sector de
Puente Aranda de la ciudad de Bogot existe un foco epidemiolgico de
meningitis, cuyo control corresponde a la Secretara Distrital de Salud.
Sin embargo, el Ministerio manifest su disposicin para coordinar
UNIDAD 1
76
cualquier accin dirigida a superar la situacin coyuntural que lo
amerite.
Por otra parte, el Ministerio de Salud indic que, en la actualidad,
la vacuna contra la meningitis no se encuentra incluida dentro
del esquema nico de vacunacin para Colombia y que sta slo se
suministra, en forma focalizada, a grupos vulnerables y segn el riesgo
epidemiolgico
CUESTIONAMIENTO
Identifque en el presente caso el principio del Estado democrtico, del
Estado constitucional de derecho y el Social de Derecho.
De acuerdo con el principio de legalidad de las competencias, establezca
qu funcin le corresponde al Ministerio de Salud y cual a la Secretara
de Salud?
De conformidad con el principio de responsabilidad, identifque la
funcin que a cada una de las ramas del poder pblico le corresponde.
Puede el juez constitucional ordenar la proteccin de un derecho
constitucional de carcter prestacional, que tiene diversos alcances y
cuya satisfaccin implica erogaciones fscales, en aquellos eventos en los
que la ley no existe o sus previsiones son claramente insufcientes?
Desde el punto de vista de la estructura del Estado, explique en el
presente caso cmo opera el respeto y la prevalencia de la dignidad
humana y de los derechos fundamentales?
2.12. AUTOEVALUACIN
Cmo se relaciona el principio del Estado Democrtico con la
estructura del Estado?
Cmo se relaciona el principio del Estado Constitucional de Derecho
con la estructura del Estado?
Cmo se relaciona el principio de legitimidad y legalidad con la
Cmo se relaciona el principio del respeto y prevalencia de la
dignidad humana y los derechos fundamentales con la estructura
del Estado?
77
Cmo se relaciona el principio del Estado Social de Derecho con la
Cmo se relaciona el principio de la prevalencia del inters general
con la estructura del Estado?
Cmo se relaciona el principio de la integracin con la estructura
del Estado?
Cmo se relaciona el principio de la responsabilidad con la estructura
del Estado?
Cmo se relaciona el principio de control con la estructura del
Estado?
ARAJO RENTERA, Jaime, Principios de derecho constitucional,
Ediciones Mc Graw Hill, Serie Jurdica, 1999.
CABALLERO SIERRA, Gaspar y Anzola Gil, Marcela, Teora
Constitucional, Temis, Bogot, 1995.
PAREJO Alfonso, Luciano, Jimnez- Blanco Antonio y Ortega lvarez,
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cuarta edicin, Barcelona 1998.
SCHMIDT ASSMANN, Eberhard, La Teora General del Derecho
Administrativo como sistema, Instituto Nacional de Administracin
Pblica, Marcial Pons, 2003
VILA Casado, Nuevo derecho constitucional, parte general y colombiana,
reimpresin, Ediciones Gustavo Ibez, Bogot, 2004.

MODELO DE LA ESTRUCTURA DEL PODER ESTATAL
79
Contribuir a la discusin, esclarecimiento, formulacin y asimilacin del
modelo de la estructura estatal, el cual se origina a partir de la relacin
existente entre los elementos del Estado y de la relacin existente entre
el ejercicio de la funcin legislativa y ejecutiva.
Establecer las principales infuencias que tiene la forma de Estado y
de gobierno en la estructura estatal.
Identifcar las distintas formas de organizacin para contribuir a
la discusin sobre la intensidad de la autonoma que le reconoce la
Constitucin a algunos rganos que hacen parte de la estructura del
Estado y contrastar el tema con el concepto del centralismo poltico y
la unidad que de dicha defnicin se desprende.
Verifcar la realidad de la unidad poltica y la descentralizacin
administrativa
MODELO DE LA ESTRUCTURA
DEL PODER ESTATAL
Unidad3
UNIDAD 3
80
3.1. Forma de Estado
La forma de Estado se encuentra imbricada por la relacin entre el territorio,
la poblacin y el poder, la que segn el artculo 1 de nuestra Constitucin
es defnida como una Repblica unitaria, lo que implica un solo centro de
impulsin poltica del que se desprenden las principales decisiones adoptadas
por los rganos que representan el sector central del Estado.
Esta caracterstica brinda la posibilidad de coherencia y unidad, que depende
de la soberana popular, pues el pueblo escoge a sus gobernantes a travs del
sufragio universal en procura de que se respeten su libertad e igualdad ante
la ley.
La decisin poltica de que el Estado tuviera la forma de Repblica Unitaria
se relaciona a su turno con la estructura del Estado y las competencias que la
Constitucin le atribuye a cada uno de sus rganos, por cuanto a partir de este
concepto, tenemos que la ley expedida por el Congreso de la Repblica tiene
vigencia en todo el territorio nacional, es de obligatorio cumplimiento para
todos los habitantes de Colombia y para todas las autoridades del Estado, por
lo que existe una relacin directa y unvoca entre el poder, la poblacin y el
territorio del Estado. En esta medida, la Repblica unitaria implica que existe
un solo legislador.
Como consecuencia, se distingue entre administracin y legislacin, por cuanto
clsicamente se ha considerado que el grado de distancia que existe entre los
actos legislativos y los actos administrativos con respecto de la Constitucin
determina la naturaleza jurdica de estas actuaciones, debiendo la ley aplicar en
todo caso directamente la Constitucin para darle vigencia. As se entiende que
la Constitucin es el fundamento y condicin previa comn de toda actividad
estatal, y constituye el marco que sujeta la estructura del Estado.
Sin embargo, bajo esta escuela se ha enseado que la nota diferencial entre
la legislacin y la administracin puede verifcarse en el hecho de que la
Constitucin representa para la legislacin un fundamento inmediato, es decir
los cnones constitucionales son desarrollados por la legislacin. En lo que
corresponde a la administracin se ha dicho que el desarrollo normativo de los
postulados constitucionales por parte de la estructura ejecutiva slo opera de
manera mediata, es decir, a travs de la legislacin
55
, por lo que la administracin
55 Merkl, Adolf, Teora General del Derecho Administrativo, Coleccin crtica del derecho, arte del derecho, Comares,
2004, p.28.
81
se encuentra sujeta y subordinada a lo que disponga la ley y en esta relacin se
entiende que la legislacin produce el derecho y la administracin pblica
ejecuta el derecho.
En el mundo contemporneo, esta tesis es parcialmente cierta, pues en el Estado
constitucional pblico todas las ramas y rganos que estructuran el Estado se
encuentran directamente vinculados con la Constitucin en lo que se relaciona
con la garanta y con la proteccin de los derechos humanos.
El Congreso de la Repblica aplica de manera directa la Constitucin, en virtud
del principio democrtico. En este orden de ideas, revisten especial atencin
aquellas materias en las que el constituyente ha hecho una reserva de ley, por
cuanto en estos casos para que tenga efectividad el derecho constitucional se
requiere del mandato legal.
Cobran especial importancia las interpretaciones que ha hecho la Corte
Constitucional sobre el vnculo de las ramas del poder pblico con la
Constitucin Poltica, en el contexto del Estado de derecho y el deber de
proteger los derechos humanos.
En primer lugar, se precisa que a travs del control que ejerce el Juez sobre la
tutela efectiva de los derechos fundamentales de primera generacin que deben
procurar todas las estructuras del Estado se ha ampliado el marco competencial
del Juez, al aplicar directamente la Constitucin y darle alcance al principio
de Estado Social de Derecho, toda vez que en casos excepcionales y graves,
habiendo apreciado en concreto la violacin de un derecho fundamental por la falta de
determinada inversin y ante comprobada negligencia administrativa, - est facultado
el juez- para impartir instrucciones a la competente dependencia ofcial con miras a
que actuando dentro de la normatividad vigente, en la programacin posterior del
presupuesto se proyecte el recurso necesario para efectuar el gasto
56
.
En lo relacionado con derechos econmicos, sociales, culturales, ecolgicos es de
reiterar lo sealado por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia
SU-111 de 1997, en la que interpret que la individualizacin de estos derechos no
puede hacerse al margen de la ley y de las posibilidades fnancieras del Estado.
En este sentido interpret la Corte: El legislador est sujeto a la obligacin de ejecutar
el mandato social de la Constitucin, para lo cual debe crear instituciones, procedimientos
56 Corte Constitucional, Sentencia T- 218 de mayo 15 de 1998, Magistrados Ponentes, Fabio Morn Daz, Vladimiro
Naranjo Mesa y Carmenza Isaza de Gmez.
UNIDAD 3
82
y destinar prioritariamente a su concrecin material los recursos del erario. El Estado
social de derecho que para su construccin prescinda del proceso democrtico y que se
apoye exclusivamente sobre las sentencias de los jueces que ordenan prestaciones, sin
fundamento legal y presupuestal, no tarda en convertirse en Estado judicial totalitario y
en extirpar toda funcin a los otros rganos del Estado y a los ciudadanos mismos como
dueos y responsables de su propio destino
57
.
Adems, y en lo que tiene que ver con el grado de autonoma que la Constitucin
le reconoce a la rama judicial se recalca que de acuerdo con el artculo 228 de la
Constitucin el Juez o Jueza es autnomo para la adopcin de sus decisiones, en
las cuales prevalecer el derecho sustancial sobre el derecho formal, por lo que
los jueces o juezas estn sometidos al imperio de la ley, sirviendo como criterio
auxiliar de su actividad, la equidad, la jurisprudencia, los principios generales
del derecho y la doctrina.
De otro lado, en lo que tiene que ver con el grado de autonoma con la que
acta la rama ejecutiva del poder pblico, debe destacarse que el centralismo
poltico que se origina de la forma de Estado Repblica unitaria sufre un
grado de morigeracin cuando en el artculo 1 de la Carta Fundamental se
seala que Colombia es un Estado organizado en forma descentralizada y con
autonoma de sus entidades territoriales, de donde se origina un mayor grado de
autonoma para las entidades administrativas descentralizadas. A partir de esta
caracterstica se predica un Estado unitario complejo, pues se trata de encontrar
ciertamente un equilibrio entre el centralismo poltico y la descentralizacin
administrativa, que funda una tensin entre el impulso poltico del centro y la
autonoma de las entidades administrativas descentralizadas.
Sin embargo, hay que recalcar la compatibilidad existente entre el centralismo
poltico y la descentralizacin administrativa, pues las entidades descentralizadas
no persiguen la soberana del Estado unitario, sino que su objetivo es manejar
los asuntos de su competencia con un grado de autonoma y libertad decisoria
que les reconoce la Constitucin y la ley, en aras de la efectividad, que implica
a su turno el respeto por el marco unitario.
Finalmente, se subraya que tanto la Constitucin de 1886 como la de 1991,
establecieron la forma de Estado Repblica Unitaria, combinndola con
la descentralizacin administrativa, que comprende la descentralizacin
administrativa territorial, funcional y por servicios
58
.
57 Corte Constitucional, Sentencia SU- 111 de marzo 7 de 1997, Magistrado Ponente, Eduardo Cifuentes Muoz
58 Lo anterior se encuentra consagrado en el artculo 1, 210 y 286 y ss. de la Constitucin
83
La pregunta que surge se relaciona con el grado de autonoma que la
Constitucin le reconoce a las entidades descentralizadas, pues se trata de
establecer si existe plena autonoma, la cual se reputa de los estados federados
y que depende de si existe autonoma poltica, es decir la posibilidad de
darse su propia Constitucin, de legislar, de administrar y de ejecutar
sus propias leyes, de juzgar la conducta de sus asociados y de fscalizar y
controlar la actividad de los rganos y funcionarios o funcionarias propios
de la organizacin poltico administrativa.
Otro grado de autonoma se da cuando sta se reconoce parcialmente, es decir
al tenor de lo consagrado en el numeral 1 del artculo 287 de la Constitucin la
posibilidad de gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que
les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales.
En una palabra, se trata de gestionar sus intereses dentro de los lmites de la
Constitucin y la ley. Se trata pues del reconocimiento de un cierto grado de
descentralizacin poltica, que es mucho ms que la simple descentralizacin
administrativa, por cuanto la eleccin popular de las autoridades de las entidades
territoriales busca el manejo de los asuntos que conciernen al territorio y a su
poblacin con criterio poltico.
En sntesis, se puede decir que la descentralizacin consiste en la facultad que
se otorga a entidades diferentes del Estado para gobernarse por s mismas, a
travs de la radicacin de ciertas funciones para que sean desarrolladas con un
grado de autonoma.
La autonoma signifca la capacidad de gestin independiente de los asuntos
propios. Etimolgicamente, autonoma signifca autonormarse, y de ella se
derivan las siguientes consecuencias:
Capacidad de dictar normas;
Capacidad de la comunidad de designar sus rganos de gobierno;
Poder de gestin de sus propios intereses y
Sufciencia fnanciera para el desempeo de sus competencias
59
.
59 Corte Constitucional, Sentencia C- 1051 de octubre 4 de 2001, Magistrado Ponente: Jaime Arajo Rentera
UNIDAD 3
84
Finalmente, tambin se reconoce en la doctrina la descentralizacin de las
entidades territoriales con un sentido puramente administrativo al asignarles
competencias tcnico-administrativas.. Los ciudadanos en este caso no tienen
la posibilidad de escoger a sus autoridades locales.
El ltimo aspecto que se debe plantear es la intensidad de la autonoma que la
Constitucin le reconoce a los rganos constitucionales autnomos con respecto
de las ramas del poder pblico, aspecto que tiene una signifcativa relacin con
el concepto de Repblica Unitaria, por cuanto stos se relacionan con los dems
rganos del Estado, siendo sus decisiones vigentes en todo el territorio nacional.
Este tema ser estudiado por razones metodolgicas en el siguiente captulo
cuando se analicen estos rganos.
3.2. Sistema de gobierno
La segunda decisin poltica que aparece en la Constitucin y que se relaciona
con la estructura del Estado se encuentra enmarcada en la forma de gobierno, es
decir la forma de organizacin del poder, en cuya base se encuentra la relacin
de la funcin legislativa y la ejecutiva.
Colombia cuenta con un sistema presidencialista, por cuanto de acuerdo con el
artculo 189 de la Constitucin, el Presidente de la Repblica es jefe de Estado,
jefe de gobierno, suprema autoridad administrativa y comandante supremo de
las fuerzas militares. El Presidente es elegido por eleccin popular.
El sistema presidencial se caracteriza porque la eleccin del jefe del Estado es
a travs del sufragio universal, directo o indirecto, de todos los ciudadanos
y por un perodo fjo, de donde proviene la legitimacin del presidente en
forma directa por parte del pueblo, lo que hace que el poder legislativo
tenga algunas limitaciones con respecto del ejecutivo. Por ello, en un sistema
presidencial, el Congreso no escoge al jefe de Estado, ni determina el fn de
su mandato. La conformacin del gobierno es una potestad del presidente, as
como su remocin, sin que ello excluya que, en determinadas circunstancias,
el Congreso pueda pronunciarse en forma vinculante acerca de la remocin de
determinado ministro, en particular a travs de la institucin de la mocin de
censura. Finalmente, en el sistema presidencial, el jefe del Estado, es a la vez jefe
del gobierno que l mismo conforma.
En cuanto a las limitaciones de la rama legislativa con respecto de la rama
ejecutiva debe resaltarse que sta ltima se encuentra circunscrita a la accin
85
del Congreso, es decir a la creacin de las leyes. De otro lado, existen moderadas
manifestaciones del control poltico que le asiste al Congreso con respecto del
gobierno, que se concretan en la solicitud de informes, la citacin y requerimiento
a los ministros para que concurran a las sesiones y la mocin de censura.
En esa medida, se observa que al Presidente de acuerdo con el artculo 190
de la Carta, le corresponde nombrar y separar libremente a los ministros del
despacho, lo que concreta un principio de responsabilidad poltica directa de los
ministros frente al presidente. No obstante ello, al haberse instaurado la mocin
de censura, en el artculo 135, numerales 8 y 9 de la Constitucin, respecto de los
ministros por no concurrir a las sesiones, sin excusa aceptada por la respectiva
cmara, y por asuntos relacionados con funciones del cargo, se incrust en el
sistema presidencialista un elemento caracterstico del rgimen parlamentario,
pues en un sistema presidencialista puro los ministros responden directamente
ante el Presidente de la Repblica.
Otro elemento que compone el sistema presidencialista es el principio de la
separacin de funciones, previsto en el artculo 113 de la Constitucin, a partir
del cual con sujecin al artculo 136 de la Carta les est prohibido al Congreso
y a cada una de sus Cmaras inmiscuirse, por medio de resoluciones o de
leyes en asuntos de competencia exclusiva del gobierno, o exigirle informacin
sobre instrucciones en materia diplomtica o sobre negociaciones de carcter
reservado o dar votos de aplauso a los actos ofciales.
Para fnalizar, es menester precisar la manera como la reeleccin presidencial
afecta la estructura del Estado. Al respecto seal la Corte
60
que permitir la
reeleccin presidencial -por una sola vez y acompaada de una ley estatutaria
para garantizar los derechos de la oposicin y la equidad en la campaa
presidenciales una reforma que no sustituye la Constitucin de 1991 por una
opuesta o integralmente diferente.
Lo anterior fue sustentado, por cuanto se interpret que los elementos esenciales
que defnen el Estado Social y Democrtico de Derecho fundado en la dignidad
humana no fueron sustituidos por la reforma. De esta manera, el pueblo decidir
soberanamente a quin elige como Presidente.
De otro lado, argument la Corte en la misma sentencia que en lo que se refere
a las instituciones de vigilancia y control conservan la plenitud de sus atribuciones,
60 Corte Constitucional, Sentencia C- 1041 de octubre 19 de 2005, Magistrados Ponentes: Manuel Cepeda, Rodrigo
Escobar, Marco Gerado Monroy, Humberto Sierra, lvaro Tafur, Clara Ins Vargas
UNIDAD 3
86
el sistema de frenos y contrapesos continua operando, la independencia de los
rganos constitucionales sigue siendo garantizada, no se atribuyen nuevos poderes
al Ejecutivo, la reforma prev reglas para disminuir la desigualdad en la contienda
electoral que ser administrada por rganos que continan siendo autnomos, y los
actos que se adopten siguen sometidos al control judicial para garantizar el respeto al
Estado Social de Derecho.
Adems se destaca que la reeleccin presidencial inmediata implica introducir
una modifcacin importante en algunos aspectos del diseo de la distribucin
del poder del Estado, por cuanto, por un lado, se permite que la infuencia del
Presidente se proyecte, eventualmente, durante un perodo adicional de cuatro
aos, con todo lo que ello implica sobre su posibilidad de conseguir y mantener
adhesiones en trminos de gobernabilidad y ,por el otro lado, se afectan ciertos
elementos puntuales de la arquitectura constitucional, cuyo sentido poda
estar, en cierta medida, vinculado a la duracin del mandato presidencial, como
podra ser, segn lo ejemplifca la Corte en la misma sentencia la participacin
del Presidente en la integracin de otros rganos del Estado, como la Junta Directiva
del Banco de la Repblica, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura, la Fiscala General de la Nacin o la propia Corte Constitucional. La
reeleccin del Presidente proyectara por un perodo ms su infuencia en la conformacin
de esos rganos.
Sin embargo, esas modifcaciones en la distribucin del poder son eventuales y
hacen parte de la ponderacin que le corresponda adelantar al constituyente en
el momento de hacer la reforma constitucional.
Por este motivo, la Corte seal que las razones de conveniencia y oportunidad
trasciendan al debate constitucional, por lo que hizo responsable del eventual
desequilibrio entre las ramas del Estado al rgano poltico. En todo caso, enfatiza
la Corte que con la reforma no ha habido una sustitucin de Constitucin.
3.3. Estructura del Estado
El artculo 113 de la Carta al consagrar la estructura bsica del Estado para el
ejercicio del poder pblico, no adopt el modelo tradicional y clsico de la divisin
tripartita del poder, esto es, a partir de la existencia exclusiva y excluyente de las
tres ramas del poder, sino que adems cre otros rganos estatales, autnomos
e independientes de aqullas, establecidos para el cumplimiento de funciones
que no se atribuyen ni al legislador, ni al ejecutivo, ni a los jueces o juezas , pero
que en todo caso son relevantes para alcanzar los fnes del Estado.
87
La autonoma que la Carta Poltica reconoce a determinadas entidades estatales,
implica que los rganos autnomos no pertenecen a las ramas del poder pblico,
advirtindose una clara independencia funcional de dichas ramas para actuar
por fuera de ellas. Tambin cuentan con potestad normativa orientada a ordenar
su propio funcionamiento y al cumplimiento de la misin constitucional que se
les ha encomendado.
Por esta razn, se establece un lmite a la accin de los rganos de las ramas del
poder sobre los organismos defnidos constitucionalmente como autnomos
e independientes.
El modelo de estructura del poder del Estado que consagra la Constitucin en
el artculo 113 se refere a las ramas del poder pblico, a saber: la legislativa,
la ejecutiva y la judicial, pero adems se introdujo un concepto nuevo: el de
rganos autnomos e independientes.
Dentro de este esquema la ley sigue siendo indispensable para implementar
las disposiciones constitucionales. No es extrao este fundamento dentro de la
estructura del Estado, porque el Congreso de la Repblica cuenta con precisas
atribuciones para revitalizar la estructura del Estado y por tanto acercar las
instituciones a la parte dogmtica de la Constitucin y a las fnalidades del
Estado. Por esta razn, afrmamos que la ley ha adquirido una nueva visin:
la necesidad de servir adems del Estado, a la sociedad civil y a la persona.
A estos dos ltimos en el fortalecimiento de la sociedad civil, su autonoma y
el compromiso con la solidaridad, tendiente a integrar al ciudadano al Estado
para que tambin pueda participar en el ejercicio del poder
61
. En este sentido, la
ley es el resultado de los acuerdos y compromisos entre el pluralismo poltico
del Estado que soporta distintos intereses.
Con esta visin debe hacerse la ley, desarrollando la reserva de ley y la primaca
legal, aspectos que deben respetar la tcnica de la distribucin de las funciones
del Estado, que se encuentra soportada en la separacin de funciones y en
la colaboracin armnica que entre los rganos del Estado es imperativa y
se encuentra prevista en el ltimo inciso del artculo 113 de la Constitucin,
variando conforme ya lo hemos sealado el fundamento constitucional poltico
y flosfco que lo motiva.
En esta medida, el principio orgnico del Estado se encuentra soportado entre
otras disposiciones constitucionales en el artculo 113 de la Constitucin al
61 Ibdem, p. 55
UNIDAD 3
88
califcar a los rganos que representan al Estado colombiano y que fueron
instituidas para el cumplimiento de sus fnes. Igualmente, encontramos
que en el artculo 123 de la Constitucin se defne que las servidoras o los
servidores pblicos son aquellos que se encuentran al servicio del Estado y
de la comunidad.
Tambin el artculo 210 de la Carta establece que las entidades del orden nacional
descentralizadas por servicios deben ser creadas por ley, y que corresponde
tambin a la ley establecer su rgimen jurdico y la responsabilidad de sus
directivos - llmense presidentes, directores o gerentes.
En esta medida el concepto de estructura orgnica parte del supuesto de la
defnicin de los elementos del rgano, es decir, lo relacionado bsicamente con
su marco de relativa independencia, basado en la separacin de las funciones,
en su rgimen jurdico, patrimonial y de personal, as como en su espectro
competencial, el cual se conecta con las competencias de los dems rganos
mediante la colaboracin armnica.
Con las precisiones antes realizadas encontramos que el artculo 113 de la
Constitucin consagra ya no nicamente a los rganos de las ramas ejecutiva,
legislativa y judicial, sino tambin a otros rganos con un grado de autonoma
constitucional, que implica la imposibilidad de enmarcar estos rganos en las
ramas del poder pblico del Estado: tambin se consagr la funcin de control
disciplinario radicada en cabeza del Ministerio Pblico, la funcin de control
fscal de la Contralora General de la Nacin y la funcin electoral en cabeza de
la Organizacin Electoral. Adems, debe agregarse que se reconoce autonoma
constitucional al Banco de la Repblica y a la Comisin Nacional de Televisin,
a las Corporaciones Autnomas Regionales, a las Universidades ofciales
autnomas y a la Comisin Nacional del Servicio Civil
62
.
En relacin con el marco de autonoma que se garantiza a los rganos estatales
sealados anteriormente tenemos que la Constitucin o la ley se han encargado
de defnir sus funciones, sus condiciones de autonoma administrativa y
presupuestal. Adems, tales disposiciones tambin tienen por objeto establecer
los procedimientos para el nombramiento, sancin o destitucin de los titulares
de esas instituciones; el perodo de ejercicio de los mismos y las inhabilidades,
incompatibilidades y prohibiciones a que estn sujetos. Igualmente, se
contemplan las condiciones que deben cumplir los ciudadanos para acceder a
determinados cargos, etc.
62Corte Constitucional, Sentencia C- 497 de noviembre 7 de 1995. Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes Muoz
89
3.4. Forma de organizacin del Estado
3.4.1. El Estado Unitario
El Estado unitario, en sentido estricto, es una organizacin centralizada que
conforma la persona jurdica Nacin, de la cual dependen los procesos de
decisin que competen a las ramas del poder pblico y a los rganos autnomos,
constitucionales del Estado.
La Carta de 1991, revela una tendencia marcada hacia la acentuacin y la
profundizacin de la descentralizacin, especialmente lo que corresponde a la
descentralizacin territorial y por tanto, un aspecto de tensin se encuentra entre
el centralismo y el grado de autonoma concedida a las entidades territoriales,
por cuanto se predican derechos y se consagran poderes exigibles y oponibles
a las autoridades de los niveles superiores.
3.4.2. La descentralizacin administrativa
La Constitucin consagra tres modalidades de descentralizacin para el
cumplimiento de la funcin administrativa. Ellas son la descentralizacin
territorial, la descentralizacin por servicios y funcional y la descentralizacin
por colaboracin.
3.4.2.1 La descentralizacin administrativa territorial se expresa en las entidades
territoriales y permite la confguracin de los niveles del Estado, es decir el
nivel nacional y el nivel territorial, previstos en los artculos 1 y 286 de la
Constitucin.
Esta forma de descentralizacin consiste en el traslado constitucional, legal o
reglamentario de competencias a personas jurdicas del orden territorial para
que sean ejercidas con un grado de autonoma.
As se tiene que mientras que la descentralizacin territorial se refere al contenido
material, a las competencias y recursos asignados por la Constitucin y la ley a
los entes territoriales, la autonoma consiste en el grado de autodeterminacin
y de gestin que el constituyente y el legislador garantizan a las entidades
territoriales y a la poblacin para que participen, planeen, programen, dirian,
organicen, coordinen y controlen sus actividades, en aras del cumplimiento de
las funciones y fnes del Estado. Este poder constituye el lmite mnimo de la
descentralizacin administrativa territorial.
UNIDAD 3
90
El lmite mximo de la autonoma territorial tiene una frontera poltica entendida
como aquel extremo que al ser superado rompe los principios de organizacin
del Estado para convertirse la entidad territorial en independiente, en algo
diferente de aquella unidad a la cual pertenecen las entidades territoriales. En
nuestro medio, el lmite mximo lo seala el artculo 1 de la Constitucin al
establecer que Colombia es una repblica unitaria.
Con lo anterior, es el legislador el que est autorizado para fjar los alcances de
la autonoma territorial.
3.4.2.2 La descentralizacin administrativa funcional o por servicios constituye
la fuente de los sectores administrativos, es decir el sector central y el sector
descentralizado en cada uno de los niveles del Estado, cuyo fundamento
constitucional se encuentra previsto en los artculos 209 y 210 de la Carta.
Esta forma de descentralizacin consiste en el traslado constitucional, legal o
reglamentario de funciones administrativas o servicios a personas jurdicas pblicas
administrativas, las cuales deben ser desarrolladas de manera autnoma.
Lo anterior signifca que la descentralizacin por servicios defne las relaciones
que se originan entre los rganos centrales de la administracin en los diferentes
niveles territoriales, es decir nacional, departamental, distrital o municipal y los
organismos de esos niveles que ostentan personera jurdica y a travs de los
cuales se cumplen funciones radicadas por la Constitucin o por la ley en la
correspondiente entidad.
Las entidades descentralizadas por servicios se encuentran reguladas en la
actualidad por la Ley 489 de 1998, marco normativo que se orienta a determinar,
en torno a las entidades que hacen parte de dicha descentralizacin, los derechos,
las obligaciones, las restricciones en la actuacin, el rgimen jurdico, etc.
Las consecuencias directas que se derivan de la califcacin que haga el
legislativo con respecto de las entidades descentralizadas funcionalmente o por
servicios se relacionan con los siguientes aspectos, los cuales fueron explicados
por la Corte Constitucional
63
a ttulo enunciativo:
Inhabilidades para la integracin de los rganos directivos
El artculo 180-3, prescribe que los congresistas no podrn ser miembros de juntas
o consejos directivos de entidades descentralizadas de cualquier nivel....
63 Corte Constitucional, Sentencia C- 805 de septiembre 27 de 2006, Magistrado Ponente: lvaro Tafur Galvis
91
El artculo 292, en relacin con las entidades del orden departamental y municipal
dispone que los diputados y concejales y sus parientes dentro del grado que seale
la ley no podrn formar parte de juntas directivas de las entidades descentralizadas del
respectivo departamento, distrito o municipio.
El artculo 323, ltimo inciso del rgimen especial del Distrito Capital
prescribe que los concejales y los ediles, es decir, los miembros de las juntas
administradoras locales, no podrn hacer parte de las juntas directivas de las
entidades descentralizadas.
2) La sujecin a las reglas de la ley orgnica del presupuesto
De conformidad con el artculo 352 de la Carta se seala que: adems de lo
sealado en esta Constitucin, la ley orgnica del presupuesto regular lo correspondiente
a la programacin, aprobacin, modifcacin, ejecucin de los presupuestos de la
nacin, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel
administrativo, y su coordinacin con el Plan Nacional de Desarrollo, as como tambin
la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.
3) La sujecin a las reglas de contabilidad ofcial
Por mandato del artculo 354 de la Constitucin habr un contador general,
funcionario de la rama ejecutiva, quien llevar la contabilidad general de la nacin y
consolidar sta con la de sus entidades descentralizadas territorialmente o por servicios,
cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, excepto la referente a la ejecucin del
presupuesto, cuya competencia se atribuye a la Contralora.
Corresponden al contador general las funciones de uniformar, centralizar y consolidar
la contabilidad pblica, elaborar el balance general y determinar las normas contables
que deben regir en el pas, conforme a la ley.
4) Delegacin de funciones presidenciales en los directores, presidentes o
gerentes
El artculo 211 de la Carta Fundamental dispone: La ley sealar las funciones
que el Presidente de la Repblica podr delegar en... representantes legales de
entidades descentralizadas. Igualmente fjar las condiciones para que las autoridades
administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades. (...).
UNIDAD 3
92
5) La calidad y el rgimen de los empleados o empleadas
El artculo 127 (inciso 2) superior, en aras de la imparcialidad que debe orientar
el ejercicio de las funciones pblicas, dispone que a los empleados del Estado y
de sus entidades descentralizadas que ejerzan jurisdiccin, autoridad civil o poltica,
cargos de direccin administrativa, o se desempeen en los rganos judicial, electoral, de
control, les est prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y
en las controversias polticas sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio.
6) Vigilancia sobre el recaudo de rentas
El artculo 305 de la C. P., sobre funciones del gobernador, seala entre ellas, en el
numeral 11, la relativa a velar por la exacta recaudacin de las rentas departamentales,
de las entidades descentralizadas y las que sean objeto de transferencia por la nacin.
7) Instrumentacin del control poltico
De conformidad con el artculo 208 (cuarto inciso) de la Constitucin las cmaras
pueden requerir la asistencia de los ministros. Las comisiones permanentes, adems, la de
los viceministros, los directores de departamentos administrativos, el gerente del Banco
de la Repblica, los presidentes, directores o gerentes de las entidades descentralizadas
del orden nacional y la de otros funcionarios de la rama ejecutiva del poder pblico.
8) Sujecin al control fscal
El artculo 267 de la Carta Fundamental relativo al control fscal determina
que el control fscal es una funcin pblica que ejercer la Contralora General de la
Repblica, la cual vigila la gestin fscal de la administracin y de los particulares o
entidades que manejen fondos o bienes de la nacin...
9) Subsidios a los usuarios de los servicios pblicos domiciliarios
El artculo 368 de la C.P., dentro del captulo atinente a la fnalidad social del
Estado y de los servicios pblicos expresa que la nacin, los departamentos, los
distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrn conceder subsidios, en
sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar
las tarifas de los servicios domiciliarios que cubran sus necesidades bsicas.
10) Libre nombramiento y remocin de los directores de establecimientos
pblicos y de empresas industriales y comerciales
93
El artculo 305 numeral 5304 de la Constitucin, por su parte, atribuye a los
gobernadores el nombramiento y libre remocin de los gerentes o directores de los
establecimientos pblicos y de las empresas industriales y comerciales del departamento.
Los representantes del departamento en las juntas directivas de tales organismos y los
directores o gerentes de los mismos son agentes del gobernador.
El artculo 315 de la Carta, a su turno, enuncia como atribucin del alcalde la de
nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores
de los establecimientos pblicos y las empresas industriales y comerciales de
Carcter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes.
3.4.2.3 La descentralizacin administrativa por colaboracin es la que se origina del
Estado Social de Derecho, permitiendo que los particulares colaboren con la
gestin de actividades administrativas. La base constitucional de esta forma
de organizacin estatal son el inciso tercero del artculo 123 y el artculo 210
superior.
Igualmente se justifca la participacin de los particulares en el ejercicio de
funciones pblicas en el artculo 2 de la Carta Fundamental, que se refere a la
participacin de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econmica
de la Nacin. Igualmente, la sealada participacin de los particulares en
el ejercicio de funciones pblicas se justifca tambin en la medida en que
permite involucrar en la accin pblica a los propios sectores comprometidos
e interesados en la prestacin del servicio. As mismo se justifca, cuando los
costos y el esfuerzo organizativo que requiere el montaje de una estructura
tcnica adecuada para llevar a cabo la prestacin del servicio especial, resulta
fscalmente onerosa y menos efciente, que la opcin de utilizar el apoyo del
sector privado
64
.
La descentralizacin administrativa por colaboracin
65
consiste en el traslado
de funciones pblicas por mandato de la ley o el reglamento a personas de
derecho privado, las cuales las (se) ejercen con autonoma.
Es posible encauzar la atribucin de funciones administrativas a particulares a
travs de varios supuestos, entre los que pueden enunciarse:
64 Corte Constitucional, Sentencia C- 1508 de noviembre 8 de 2000, Magistrado Ponente (Encargado) : Jairo Charry
Rivas
65 Corte Constitucional, Sentencia C-449 de 1992; C-191 de 1996; T-118 de 1998. Ver tambin, Corte Suprema de
Justicia, Sentencia del 14 de octubre de 1970. M.P. Dr. Jos Gabriel de la Vega y Sentencia del 20 de Octubre de 1977.
M.P. Dr. Hernando Tapias Rojas
UNIDAD 3
94
1) La atribucin directa por la ley de funciones administrativas a una
organizacin de origen privado. En este supuesto el legislador para cada caso
seala las condiciones de ejercicio de la funcin, lo relativo a los recursos
econmicos, la necesidad o no de un contrato con la entidad respectiva y el
contenido del mismo, su duracin, las caractersticas y destino de los recursos
y bienes que con aquellos se adquieran al fnal del contrato, los mecanismos de
control especfco, etc.
Esta ha sido la modalidad utilizada cuando el Estado ha querido vincular
las entidades gremiales a la gestin de las cargas econmicas por ella misma
creadas, es decir las contribuciones parafscales, para que manejen los
recursos correspondientes a nombre del Estado, y propendan mediante ellos
a la satisfaccin de necesidades de sectores de la actividad social, sin que esos
recursos por tal circunstancia se desnaturalicen, ni puedan ser apartados de
sus indispensables fnalidades
66
.
2) La previsin legal, por va general de autorizacin a las entidades o autoridades
pblicas titulares de las funciones administrativas para atribuir a particulares
mediante convenio, precedido de acto administrativo, el directo ejercicio de
aquellas. Esta forma de descentralizacin administrativa es la prevista en el
artculo 111 de la ley 489 de 1998.
Se fundamenta en un acto administrativo expedido por el ministro o jefe de
departamento administrativo o por la junta o consejo directivo, en el caso de
que se trate de entidades descentralizadas, que ser sometido a la aprobacin
del Presidente de la Repblica, o por delegacin del mismo, de los ministros
o directores de departamento administrativo, en el cual se determinen las
funciones especfcas que se encomendarn a los particulares, las calidades y
requisitos que deben reunir las entidades o personas privadas, las condiciones
del ejercicio de las funciones, la forma de remuneracin, si fuera el caso, la
duracin del encargo, el cual no puede ser superior a cinco aos, y las garantas
que deben prestar los particulares con el fn de asegurar la observancia y la
aplicacin de los principios que conforme a la Constitucin y a la ley gobiernan
el ejercicio de funciones administrativas.
De otro lado, se requiere de la celebracin de un convenio, el cual es el resultado
de una convocatoria pblica a las personas particulares que se encuentren
interesadas en la prestacin de la funcin pblica, con lo cual se preserva el
66 Corte Constitucional, Sentencia C- 1150 de diciembre 2 de 2003, Magistrado Ponente: Eduardo Montealegre
Lynet
95
principio de equidad, toda vez que la autonoma de la voluntad particular es
libre para aceptar la atribucin individual de tales funciones. As, no se imponen
entonces cargas exorbitantes a determinadas personas privadas en particular
67
.
En lo que concierne a la retribucin para el particular que ejerza funciones
pblicas, ha interpretado la Corte Constitucional que ni la Constitucin, ni la
ley han hecho obligatoria la especifcacin de una remuneracin por el ejercicio
de tal funcin, pues sta es una forma de participar en la vida poltica, cvica
y comunitaria, que es uno de los deberes a que se refere el artculo 95 de la
Constitucin
68
.
De acuerdo con la Constitucin, la remuneracin sera del caso establecerla
cuando la funcin asignada implicara una carga excesiva, desproporcionada,
y contraria, por lo mismo, a la equidad y a la justicia. Con dicho fundamento
queda a la facultad discrecional del legislador sealar cundo establece una
u otra condicin.
En cuanto a la posibilidad de que los convenios que las entidades o
autoridades administrativas suscriban para conferir el ejercicio de funciones
administrativas a particulares, puedan ser prorrogables en forma indefnida,
al no haberse previsto un lmite mximo al nmero de prrrogas, la Corte
Constitucional seal que dicha norma contrara el artculo 123 de la Carta,
pues podra dar lugar a que se convierta en permanente dicha asignacin
de funcin pblica y su ejercicio por el particular contratado, a travs de
prrrogas sucesivas de 5 aos, lo cual constituye una forma soterrada de
burlar el carcter excepcional y el consiguiente lmite temporal a que supedit el
Constituyente de 1991 el ejercicio de las funciones pblicas por particulares. En ese
orden de ideas, juzga la Corte que la Ley que regule su ejercicio, en observancia del
artculo 123 de la Carta, debe hacer que el perodo de ejercicio de la funcin pblica
por el particular sea determinado y determinable en el tiempo
69
.
Adicionalmente, vale la pena analizar algunos aspectos puntuales relativos
a la naturaleza jurdica de las relaciones laborales y por tanto la jurisdiccin
competente para conocer de los confictos que surjan cuando la entidad particular
ha asumido funciones administrativas. Igualmente, conviene especifcar las
consecuencias que produce el principio democrtico en la organizacin privada
que cumple funciones administrativas.
67 Corte Constitucional, Sentencia C- 866 de noviembre 3 de 1999, Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa
68 Ibdem
69Corte Constitucional, Sentencia C- 702 de septiembre 20 de 1999, Magistrado Ponente: Fabio Morn Daz
UNIDAD 3
96
En primer lugar, tenemos que por tratarse de una organizacin eminentemente
privada, se tiene que las desavenencias surgidas entre el particular que cumple
funciones administrativas y sus trabajadores, dentro del mbito de las relaciones
laborales, deben considerarse cobiadas por los parmetros que guan las
relaciones entre particulares.
70
De otro lado, cuando los particulares desarrollan actividades que se relacionan
con un gremio o una actividad comercial, industrial, entre otras, se espera que
su organizacin y funcionamiento deba regularse por principios democrticos.
Esa organizacin democrtica, se encuentra respaldada hoy en da, por el
constituyente en 1991, al establecer en los artculos 38, 39 y 103 de la Carta
Poltica el derecho de asociacin en el marco de principios democrticos.
Al respecto, la Corte ha considerado en otras oportunidades
71
que, dado el
carcter pblico y coactivo de los recursos parafscales que manejan algunas
instituciones privadas, es legtimo que la ley ordene la eleccin democrtica
de sus representantes en este tipo de entidades, no tratndose entonces de una
injerencia de las autoridades en una entidad asociativa que pudiera desconocer
su autonoma interna, sino que es una expresin del carcter democrtico que,
por mandato de la propia Constitucin, deben tener ciertas entidades, por las
funciones particulares que ejercen en la sociedad (CP artculos 26, 39 y 103).
De ah, que resulte claro del artculo 39 de la Carta, el precepto segn el
cual, las organizaciones sociales y gremiales se deben sujetar a los principios
democrticos. Por ende, una entidad que maneja recursos parafscales, es una
tpica organizacin gremial de las reguladas por el artculo 39 superior, teniendo
en cuenta que estas contribuciones gravan a un sector de la sociedad a fn de
que la entidad que las administre, efecte inversiones y brinde servicios a ese
mismo sector.
72
3) Finalmente, para lograr la colaboracin de los particulares en el ejercicio
de funciones y actividades propias de los rganos y entidades estatales se
puede acudir a la constitucin de entidades en cuyo seno concurran rganos
estatales y personas jurdicas privadas. Se trata, especialmente de las llamadas
asociaciones y fundaciones de participacin mixta, que se encuentran previstas
en el artculo 96 de la ley 489 de 1998.
70 Corte Constitucional, Sentencia T-118 de 1998, Magistrado Ponente: Hernando Herrera Vergara
71 Corte Constitucional. Sentencia C-191 de 1996. M.P Alejandro Martnez Caballero.
72 Ibdem
97
La anterior modalidad se fundamenta en el artculo 209 de la Constitucin, toda vez
que se pueden celebrar convenios de asociacin con personas jurdicas de derecho
privado para desarrollar actividades que la ley asigna a las entidades estatales.
A partir de esta modalidad el legislador autoriza utilizar un instrumento
novedoso para el benefcio del inters general con acatamiento de los principios
que rigen la actividad administrativa del Estado, sin que se pueda a travs de
este mecanismo otorgar o decretar auxilios o donaciones a favor de personas
naturales o jurdicas de derecho privado, por cuanto esta modalidad se encuentra
proscrita por el artculo 355 de la Carta.
En virtud de lo anterior, resulta vlido celebrar contratos con entidades privadas
sin nimo de lucro y de reconocida idoneidad, con el fn de impulsar programas y
actividades de inters pblico acordes con el Plan Nacional y los Planes Seccionales de
Desarrollo, como lo ordena el citado artculo 355 de la Carta Poltica
73
.
Finalmente, es necesario precisar que las funciones administrativas pueden
ser objeto de atribucin a las personas particulares, siempre y cuando se
delimite exactamente la funcin que se atribuye, acudiendo para ello a
criterios materiales, espaciales, temporales, circunstanciales, procedimentales
o cualesquiera otros que resulten tiles para precisar el campo de accin de las
personas particulares
De esta manera se procura evitar que la atribucin no llegue a convertirse en
una invasin o usurpacin de funciones no concedidas, en un vaciamiento del
contenido de la competencia de la autoridad atribuyente o en la privatizacin
indirecta del patrimonio pblico
74
.
En esta medida, se puede entender que las funciones otorgadas directamente
por la Constitucin a rganos estatales, no pueden ser atribuidas a las personas
particulares pues se vaciara el contenido normativo de la Constitucin.
En este sentido, ha ejemplifcado la Corte que si la Constitucin atribuye al Presidente
el ejercicio de funciones de inspeccin, vigilancia y control de ciertas actividades es
por cuanto considera que las actividades, a pesar de que pueden ser desarrolladas por
particulares, deben estar sometidas, por su trascendencia, a una vigilancia estatal,
desarrollada por el propio Gobierno. En esas circunstancias, si se permitiera que esa
73 Corte Constitucional, Sentencia C- 671 de septiembre 9 de 1999, Magistrado Ponente: Alfredo Beltrn Sierra
74 Corte Constitucional, Sentencia C-866 de noviembre 3 de 1999. Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa.
UNIDAD 3
98
funcin presidencial de inspeccin, vigilancia y control fuera atribuida a un particular,
entonces la competencia presidencial quedara vaciada de contenido, puesto que las
actividades de los particulares estaran sometidas al control, inspeccin y vigilancia
de otro particular, cuando la Carta atribuy esas funciones a la mxima autoridad
administrativa
75
.

Finalmente, es de aclarar que si bien los artculos 69, 76, 77, 103, 228, 249, 267, 272,
306 y 371 de la Constitucin reconocen un grado de autonoma a las entidades all
sealadas, no se puede hablar de descentralizacin administrativa con respecto
de estas entidades, toda vez que no se pueden enmarcar estas entidades dentro
de la rama ejecutiva del poder pblico, pues stas desarrollan otras funciones que
corresponden al Estado y que son distintas de las funciones administrativas.
Para cada modalidad de descentralizacin existe una serie de mecanismos de
articulacin entre rganos centralizados y entidades descentralizadas, cuyo
propsito es garantizar coherencia y armona funcional entre ellos.
En la descentralizacin territorial se dispone de los siguientes mtodos de
articulacin entre la Nacin y las entidades que hacen parte de la descentralizacin
administrativa territorial y entre los niveles de intermediacin que existen entre
las entidades territoriales
76
:
La distribucin de competencias entre la nacin y las entidades territoriales, a
travs de ley orgnica de ordenamiento territorial, que se encuentra prevista en
el artculo 288 superior.
Los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad para ejercer las
competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales, principios que se
encuentran previstos en el mismo artculo 288 de la Carta.
La delegacin de competencias de los rganos nacionales en los territoriales que
se deriva de los artculos 211, 302, 305, numeral 3, 305, numeral 4 y 321.
La integracin, coordinacin y concertacin de los planes y programas de
desarrollo nacional y territorial, que se consagra en los artculos 300 y 339.
La intermediacin del departamento en las relaciones entre la nacin y los
municipios, prevista en el artculo 298 superior.
75 Corte Constitucional, Sentencia C-1150 de diciembre 2 de 2003. Magistrado Ponente: Eduardo Montealegre
Lynet
76 Corte Constitucional, Sentencia C- 889 de octubre 22 de 2002, Magistrado Ponente: Jaime Crdoba Trivio
99
La direccin y la coordinacin, por parte del gobernador, de los servicios
nacionales que se presten en el respectivo departamento, consagradas en el
artculo 305, numeral 3 de la Carta.
La escogencia, por parte del gobernador o gobernadora, de los gerentes,
gerentes, jefas o jefes seccionales de los establecimientos pblicos del orden
nacional que operen en el departamento, de acuerdo con el artculo 305,
numeral 13 de la Constitucin.
Las rdenes e instrucciones que pueden dar el Presidente de la Repblica y el
gobernador para la conservacin del orden pblico en el municipio, consagradas
en los artculos 189, numeral 4 y 315, numeral 2 de la Carta.
De otro lado, en lo que respecta a la relacin administrativa entre los rganos
del nivel central y el nivel descentralizado funcional o por servicios los vnculos
que se presentan dependen de la adscripcin o vinculacin de los entes al nivel
central. Algunos ejemplos concretan lo anterior:
La designacin de los gerentes, directores o presidentes de establecimientos
pblicos y empresas industriales y comerciales del Estado por el Presidente
de la Repblica, gobernador o alcalde, segn el nivel del Estado, que se
encuentra regulada en los artculos 189, numeral 13, 305, numeral 5 y 315,
numeral 3, superior.
La citacin y la solicitud de informes a los representantes legales de las entidades
descentralizadas por parte de la corporacin pblica del nivel del Estado al que
pertenezcan. Esta posibilidad se encuentra en los artculos 208 y 300, numeral
11 de la Carta.
La funcin del gobernador de velar por la exacta recaudacin de las rentas
de las entidades descentralizadas prevista en el artculo 305, numeral 11 o la
delegacin que se efecte en los gerentes, directores o presidentes de entidades
descentralizadas, prevista en el artculo 211 de la Constitucin.
UNIDAD 3
100
3.4.3. La desconcentracin administrativa
La desconcentracin administrativa es una variante prctica de la centralizacin
administrativa. Consiste en una transferencia de funciones administrativas que
corresponden a rganos de una misma persona administrativa.
3.4.3.1 Caractersticas de la desconcentracin
Las caractersticas principales de la desconcentracin son las siguientes:
La atribucin de la competencia es realizada por el ordenamiento jurdico
La atribucin de competencias es transferida a un rgano medio o inferior que hace
parte del esquema jerrquico de la persona administrativa
La competencia desconcentrada se confere de forma exclusiva al rgano designado
por el ordenamiento
La responsabilidad del superior jerrquico se circunscribe al mbito de los poderes de
supervisin, propios de la relacin jerrquica
El superior slo puede reasumir la competencia previa una nueva atribucin legal que
as lo determine.
3.4.3.2 mbito de la desconcentracin
Es de destacar que no solamente existe desconcentracin en la rama ejecutiva
del poder pblico, sino que tambin sta se predica de la rama judicial.
En virtud de lo anterior tenemos que de acuerdo con el artculo 228 de la
Constitucin se establece que el funcionamiento de la administracin de justicia
ser desconcentrado, lo cual quiere signifcar que la misma operar mediante
la atribucin de la funcin judicial, determinada en las leyes y los reglamentos,
a rganos de orden nacional situados en diversos lugares del territorio del
Estado, con un campo de accin circunscrito y en todo caso de menor amplitud
que aquel. Por ello, precisamente, compete al Consejo Superior de la Judicatura,
de conformidad con el artculo 257, numeral 1 fjar la divisin del territorio para
efectos judiciales y ubicar y redistribuir los despachos judiciales.
No obstante la similitud existente entre las fguras de la desconcentracin
administrativa y judicial, existe una diferencia sustancial entre ellas que consiste
en la independencia y la autonoma funcional de las autoridades judiciales. En lo
101
que concierne a las autoridades judiciales, se predica la existencia de jerarqua,
pero nicamente de carcter funcional, mientras que en la Administracin
Pblica se aplica una jerarqua de ndole orgnica
77
.
La descentralizacin y la desconcentracin pueden coexistir en el mbito
especfco de cada entidad y respecto de las relaciones que se deriven y sucedan
entre los rganos de cada una de las entidades descentralizadas, por cuanto
estas fguras no son incompatibles, toda vez que cada una de esas modalidades
se proyecta en planos diversos. La descentralizacin se refere a las relaciones
entre dos sujetos administrativos, mientras que la desconcentracin se relaciona
con las relaciones entre rganos de un mismo sujeto administrativo
78
.
3.4.4. La delegacin de funciones
En virtud de lo previsto en los artculos 150, numeral 10 y 209 y 211, se predica
la delegacin tanto de funciones legislativas como de funciones administrativas
con requisitos dismiles.
En lo que respecta a la delegacin de funciones por parte del legislativo
al ejecutivo, en virtud de lo establecido en el artculo 150, numeral 10 de la
Constitucin, cabe sealar que las facultades que otorgue el legislativo al
ejecutivo stas deben ser precisas, delimitables, claras, puntuales, especfcas, de
suerte que las mismas establezcan un lmite que no permita la extralimitacin
o el abuso en el ejercicio de las atribuciones que en virtud de la habilitacin
legislativa puede ejercer el ejecutivo.
Las limitaciones que impuso el constituyente al legislativo en esta materia
procuran el fortalecimiento del Congreso de la Repblica y del principio de
separacin de poderes, la afrmacin y ampliacin del principio democrtico y
la consecuente expansin del principio de reserva de ley.
En cuanto respecta a la delegacin de funciones administrativas se precisa
que este mecanismo jurdico de transferencia de funciones de mera ejecucin,
instrumentales u operativas, posibilita a los delegatarios de tales funciones
el ejercicio de las mismas actuando de manera independiente y defnitiva,
pudiendo el delegante reasumir la competencia y revocar la decisin, de acuerdo
con lo que determine la ley.
77 Corte Constitucional, Sentencia C- 833 de octubre 11 de 2006, Magistrado Ponente: Jaime Arajo Renteria
UNIDAD 3
102
El objeto de la delegacin son las competencias que tiene atribuidas el delegante,
las cuales podr delegar siempre y cuando cuente con una autorizacin legal
para hacerlo.
En cuanto respecta a la delegacin presidencial prevista en el artculo 211
de la Carta Poltica se condiciona a que la ley sealar las funciones que el
Presidente podr delegar en los funcionarios o funcionarias que en la norma
citada se sealan. Las otras autoridades administrativas distintas del Presidente
podrn ser delegantes, en las condiciones que establezca la ley.
Lo anterior quiere decir que no basta la autorizacin legal para que pueda
operar la delegacin. Adems, se requiere que el delegante quiera hacer uso
de la delegacin, por lo que existe un amplio margen de discrecionalidad para
decidir si delega o no el ejercicio de las funciones atribuidas y, en caso de hacerlo,
cuenta con un amplio margen para fjar los parmetros y las condiciones que
orientarn el ejercicio de la delegacin por parte del o de los delegatarios.
En el caso que el titular de las competencias decida delegar, debe manifestar su
decisin a travs de un acto formal de delegacin, en el cual se exprese tal decisin,
as como el objeto de la delegacin, el delegatario y las condiciones de tiempo,
modo y lugar para el ejercicio de la delegacin. Por esta razn, no es posible que el
delegante pueda tomar decisiones en asuntos cuyo ejercicio haya sido delegado.
De conformidad con el artculo 9 de la ley 489 de 1998, mediante la delegacin
administrativa se podrn transferir funciones administrativas a los colaboradores
del delegante o a otras autoridades con funciones afnes o complementarias.
No es procedente la delegacin, cuando la Constitucin o la ley la prohben,
como ocurre en el caso del artculo 202 superior, que se refere a la imposibilidad
para el Vicepresidente de la Repblica de asumir funciones de ministro
delegatario, o cuando ,por ejemplo, se trata de funciones que competen al
Presidente de la Repblica en su calidad de jefe de gobierno o jefe de Estado,
o cuando la delegacin supone la transferencia de atribuciones que se referen
al sealamiento de directrices, orientaciones y la fjacin de polticas generales
que corresponden como jefe superior de la entidad estatal, o cuando la funcin
que se quiera transferir se refere a la expedicin de reglamentos de carcter
general, con excepcin de los casos que al efecto establezca la ley, o cuando se
trate de las mismas funciones que han sido delegadas con anterioridad
79
.
79 Ver artculo 9 de la ley 489 de 1998
103
De otro lado, tngase en cuenta que el artculo 211 de la Constitucin Poltica seala
que la ley fjar las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en
sus subalternos o en otras autoridades, de donde se deduce que el delegatario puede
ser o no un funcionario subordinado del delegante. Las decisiones que adopta el
delegatario estn sometidas a los mismos requisitos establecidos para su expedicin
por la autoridad delegante y por ello tienen el mismo nivel y la misma fuerza
vinculante, como si la decisin hubiese sido tomada por el delegante. Por ello ante
este servidor pblico se pueden presentar las solicitudes y se surten los recursos a
que hubiere lugar, como si l fuera el titular mismo de la funcin.
El delegante puede solicitar informes sobre los actos expedidos en virtud de
la delegacin, de tal forma que no se desatiende por completo de la funcin,
por cuanto mantiene el deber de direccin, instruccin y orientacin que le
corresponde en relacin con el delegatario. En esa medida, se recalca que de
acuerdo con el artculo 211 de la Constitucin el delegante conserva y ejerce la
facultad para reformar o revocar los actos o resoluciones del delegatario y para
revocar el acto de delegacin.
Adems de las formas de organizacin administrativa estudiadas anteriormente,
es necesario hacer referencia a las relaciones administrativas que se originan entre
los organismos principales de la Administracin Pblica y las dems entidades que
de ella dependen. Nos referimos a las relaciones jurdicas denominadas de adscripcin y
vinculacin y que integran los sectores administrativos.
Tanto la adscripcin como la vinculacin, en la confguracin legal actual, denotan
grados de relacin de dependencia no jerrquica que se predican entre organismos
principales de la administracin y organismos que, no obstante tener reconocida
autonoma administrativa, ostenten o no personalidad jurdica, deben actuar bajo
la orientacin y coordinacin de aquellos
80
.
Las nociones de adscripcin y de vinculacin han sido explicadas por la Corte
Constitucional
81
. Estos conceptos determinan el organismo principal de la
administracin a cuyo cargo est precisamente la orientacin y coordinacin de
las actividades y funcionamiento de un organismo o entidad, de conformidad
con los que establece la ley. El conjunto conformado por la entidad principal -
ministerio o departamento administrativo- y las entidades y organismos adscritos
o vinculados a aquella conforman el sector administrativo, al cual se proyecta la
81 Corte Constitucional, Salvamento de Voto a la Sentencia C- 1435 de octubre 25 de 2000 de los Magistrados
lvaro Tafur y Cristina Pardo.
UNIDAD 3
104
jefatura que atribuye la Constitucin a los ministros y directores de departamento
administrativo de acuerdo con el artculo 208 de la Constitucin Poltica.
La adscripcin signifca un grado ms intenso de dependencia que la vinculacin,
proyectada en la ley slo respecto de los organismos del sector descentralizado
de la administracin cuyas actividades primordiales tengan carcter industrial o
comercial o de gestin econmica, como es el caso de las empresas industriales y
comerciales del Estado y sociedades de economa mixta.
Corte Constitucional, Sentencia T- 218 de mayo 15 de 1998, Magistrados
Ponentes, Fabio Morn Daz, Vladimiro Naranjo Mesa y Carmenza
Isaza de Gmez.
Corte Constitucional, Sentencia SU- 111 de marzo 7 de 1997, Magistrado
Ponente, Eduardo Cifuentes Muoz
Magistrado Ponente: Jaime Arajo Rentera
Magistrados Ponentes Manuel Cepeda, Rodrigo Escobar, Marco Gerado
Monroy, Humberto Sierra, lvaro Tafur, Clara Ins Vargas
Corte Constitucional, Sentencia C- 497 de noviembre 7 de 1995.
Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes Muoz
Magistrado Ponente: lvaro Tafur Galvis
Corte Constitucional, Sentencia C- 1508 de noviembre 8 de 2000,
Magistrado Ponente (Encargado) : Jairo Charry Rivas
Corte Constitucional, Sentencia C-449 de 1992; C-191 de 1996; T-118
de 1998. Ver tambin, Corte Suprema de Justicia, Sentencia del 14 de
octubre de 1970. M.P. Dr. Jos Gabriel de la Vega y Sentencia del 20 de
Octubre de 1977. M.P. Dr. Hernando Tapias Rojas
Corte Constitucional, Sentencia C- 1150 de diciembre 2 de 2003,
Magistrado Ponente: Eduardo Montealegre Lynet
105
Corte Constitucional, Sentencia C- 866 de noviembre 3 de 1999,
Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa
Magistrado Ponente: Fabio Morn Daz
Corte Constitucional, Sentencia T-118 de 1998, Magistrado Ponente:
Hernando Herrera Vergara
Corte Constitucional. Sentencia C-191 de 1996. M.P Alejandro
Martnez Caballero.
Magistrado Ponente: Alfredo Beltrn Sierra
Corte Constitucional, Sentencia C-866 de noviembre 3 de 1999.
Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa.
Corte Constitucional, Sentencia C-1150 de diciembre 2 de 2003.
Magistrado Ponente: Eduardo Montealegre Lynet
Magistrado Ponente: Jaime Crdoba Trevio
Magistrado Ponente: Jaime Arajo Renteria.
Magistrado Ponente: lvaro Tafur Galvis 2004.
El artculo 24, numeral 4 de la Ley 795 de 2003 establece la creacin
del defensor del cliente, especifcando que las entidades vigiladas por la
Superintendencia Bancaria debern contar con un defensor del cliente,
cuya funcin ser la de ser vocero de los clientes o usuarios ante la
respectiva institucin, as como conocer y resolver las quejas de estos
relativas a la prestacin de los servicios.
UNIDAD 3
106
El defensor del cliente de las instituciones vigiladas por la
Superintendencia Bancaria deber ser independiente de los organismos
de administracin de las mismas entidades.

El Gobierno Nacional mediante normas de carcter general sealar las
reglas a las cuales deber sujetarse la actividad del defensor del cliente
de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria.
De otro lado, se seala que corresponder a la asamblea general de socios
o de asociados de las instituciones vigiladas la designacin del defensor
del cliente.
En virtud de lo anterior, se argumenta que la norma atrs reseada
est desconcentrando y delegando funciones administrativas a cargo
del Presidente de la Repblica en un particular: el defensor del cliente
fnanciero.
Segn este parecer, el Presidente ejerce sus funciones de vigilancia e
inspeccin sobre las entidades bancarias a travs de la Superintendencia
Bancaria en la cual la Ley 35 de 1993 desconcentr tal actividad.
Se estima que la Superintendencia cumple sus funciones en calidad
de delegada del Presidente, quien obra como suprema autoridad
administrativa.
CUESTIONAMIENTO:
Se puede sostener la constitucionalidad del artculo 24, numeral 4 de
la Ley 795 de 2003?
Identifque los problemas jurdicos que el caso plantea, en relacin con la
delegacin de competencias y el ejercicio de competencias administrativas
por un particular.
Cmo operara en el presente caso la desconcentracin de funciones?
107
3.7. AUTOEVALUACIN
1) Qu relacin existe entre la Repblica Unitaria y la estructura del
Estado?
2) Explique cmo funciona en Colombia el principio de la unidad
poltica en armona con la descentralizacin administrativa?
3) Qu clases de descentralizacin administrativa territorial se han
identifcado y qu diferencias existen entre ellas?
4) Qu grado de autonoma reconoce la Constitucin a los rganos
descentralizados territorialmente?
5) Cmo infuye el sistema de gobierno en la estructura del Estado?
6) De qu manera infuye la relacin presidencial en la estructura del
Estado?
7) Cules son las formas de organizacin administrativa? Cmo se
defnen?
8) Describa el fundamento constitucional y legal de las formas de
participacin de los particulares en el ejercicio de funciones pblicas.
MERKL, Adolf, Teora General del Derecho Administrativo, Coleccin
crtica del derecho, arte del derecho, Comares, 2004
PREZ ESCOBAR, Jacobo, Derecho Constitucional Colombiano,
sptima edicin, Editorial Temis, Bogot, 2004

PRINCIPIO ORGNICO
109
Contribuir con la discusin, esclarecimiento, formulacin y asimilacin
de la estructura que estableci la Constitucin para el cumplimiento de
los fnes del Estado.
Diferenciar los varios procedimientos que desarrollan los rganos que
encarnan cada una de las funciones atribuidas a las ramas y a los
rganos autnomos, para concretar la vigencia del principio de la
separacin funcional de las ramas del poder pblico.
Distinguir los objetivos generales de las entidades que integran el
sector central principal y el sector descentralizado.
Determinar el grado de autonoma de los rganos del Estado.
Establecer la forma como se relacionan las ramas y los rganos del
Estado entre s.
PRINCIPIO ORGNICO
Unidad4
UNIDAD 4
110
4.1. Ramas del poder pblico
La estructura del poder del Estado se origina entre otros principios, en el de
la centralizacin poltica, que signifca una unidad en la legislacin, la cual se
conforma en el Congreso de la Repblica, una unidad de mando supremo, que
ejerce el gobierno nacional y una unidad en la jurisdiccin.
En sntesis se trata de una unidad en las decisiones de carcter poltico y
jurdico ms importantes que tienen vigencia para todo el espacio geogrfco
nacional, que implica de suyo una jerarqua constitucional reconocida dentro
de la organizacin jurdica del Estado.
El principio de la centralizacin poltica no es incompatible con la descentralizacin
administrativa, ni con la autonoma de las entidades regionales, sino que es una
forma de morigerar el ejercicio del poder que detenta la Repblica unitaria, en
virtud de la inmediacin que detentan las autoridades regionales o locales con
respecto de los habitantes del territorial local y que nace a partir del traslado de
competencias de carcter administrativo.
En esa medida, y en lo que se relaciona con la Administracin del Estado,
encontramos el concepto de administracin central que abarca todos los
organismos que hacen parte de la rama ejecutiva del poder pblico y la
administracin territorial, concepto que se deriva de las competencias y recursos
asignados por la Constitucin y la ley a los entes territoriales.
Adicionalmente, es menester sealar que la autoridad de las ramas del poder
pblico se origina en el pueblo, de acuerdo con lo consagrado en el artculo 3
de la Constitucin.
Por ser comn el origen del poder que se predica con respecto de las ramas
del poder pblico, es necesario distinguir los diferentes procedimientos que
desarrollan los rganos que encarnan cada una de las funciones atribuidas a las
ramas y a los rganos autnomos, aspecto que le da vigencia al principio de la
separacin funcional de las ramas del poder pblico.
Cada uno de estos procedimientos se distingue de acuerdo con las fnalidades
que se proponen alcanzar y se justifcan de conformidad con las particulares
pautas de legitimacin que a cada una corresponde de acuerdo con lo establecido
en la Constitucin y que ser objeto de anlisis en el presente captulo.
PRINCIPIO ORGNICO
111
Sin embargo, precisa subrayar que adems de lo anterior, todos los rganos del
Estado poseen una pauta de legitimacin esencial comn, la cual fundamenta la
estructura y la dinmica de todas las manifestaciones del Estado, nos referimos
al respeto que todos los rganos del Estado deben a la Constitucin, a sus
normas, principios y valores. Todas ellas conforman la persona jurdica de la
nacin82.
4.1.1. Rama Legislativa
4.1.1.1. Estructura bicameral
La estructura del Congreso de la Repblica es bicameral, toda vez que se
encuentra integrado por dos cmaras: el Senado y la Cmara de Representantes.
Sus miembros son elegidos para perodos de cuatro aos, el cual de acuerdo
con el artculo 132 de la Carta se inicia el 20 de julio siguiente a la eleccin.
La Constitucin distingue entre el Senado y la Cmara de Representantes, las
cuales cumplen las atribuciones especfcas que la Constitucin les atribuye.
Se destaca como cada Cmara cuenta con autonoma administrativa y
patrimonial.
El Senado de la Repblica se encuentra conformado por cien miembros elegidos
por circunscripcin nacional y, adems, dos senadores elegidos en forma
especial por las comunidades indgenas
83
.
La Cmara de Representantes se compone de dos representantes por cada
circunscripcin territorial y uno ms por cada 365.000 habitantes o fraccin
mayor de 182.500 que tengan en exceso sobre los primeros 365.000 habitantes.
Cada departamento y el Distrito Capital conforman una circunscripcin
territorial, pudiendo la ley establecer una circunscripcin especial para
asegurar la participacin de los grupos tnicos y de las minoras polticas en
la Cmara de Representantes. Por esta circunscripcin se podrn elegir hasta
cuatro representantes. Adems de las circunscripciones anteriores habr una
circunscripcin internacional para asegurar la participacin de los colombianos
residentes en el exterior la cual elegir un representante en la Cmara. Tal
representante ser elegido con los votos depositados fuera del territorio nacional
por ciudadanos residentes en el exterior
84
.
82 Corte Constitucional, Sentencia C- 025 de febrero 4 de 1993, Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muoz
83 Artculo 171 de la Carta
84 Artculo 17 6 de la Carta
UNIDAD 4
112
Los miembros del Congreso de la Repblica de acuerdo el artculo 133 de la
Carta son escogidos por los ciudadanos a travs del sufragio universal y por
tanto representan a todo el pueblo y no solamente a sus electores, por lo que
debern actuar conforme con los postulados del bien comn y de la justicia.
En esa medida, el rgano y los procedimientos legislativos, estn dominados
por un sentido comunicativo con la sociedad, el cual tiende a contribuir con
su cohesin y a obtener un adecuado equilibrio entre lo social y lo poltico. El
grado de legitimacin del Legislador depender de la cantidad y calidad de la
comunicacin que entable con la sociedad
85.
La sede del Congreso de la Repblica es la capital de la Repblica, sin embargo de
comn acuerdo pueden trasladar su sede a otro lugar y, en caso de perturbacin
del orden pblico pueden reunirse en el sitio que designe el Presidente de
la Repblica, quien en este evento es el responsable de la integridad de los
miembros del Congreso.
De acuerdo con el artculo 132 de la Constitucin los congresistas representan
polticamente a todo el pueblo colombiano y debern actuar consultando la
justicia y el bien comn, por ello no son responsables para ejecutar encargos
y mandatos que les hubieren conferido sus electores. Para el ejercicio de sus
funciones se encuentran sometidos nicamente al mandato de su conciencia.
Sin embargo, a causa de las obligaciones propias de su investidura y e razn
de sus actuaciones son polticamente responsables ante la sociedad y ante sus
electores.
Los congresistas sern inviolables por las opiniones y por los votos que emitan
en el ejercicio del cargo, sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en
el reglamento respectivo.
La funcin electoral no legitima completamente la funcin legislativa, pues de
acuerdo con el artculo 133 de la Carta, la funcin legislativa debe estar inspirada
en criterios de justicia y de bien comn. El ejercicio de la funcin legislativa
debe visualizar los intereses dignos de tutela de la sociedad, debiendo actuar de
conformidad con los mandatos constitucionales, buscando articular y agregar
las pretensiones originadas en el entorno social, procurando responder a las
necesidades de la sociedad y convocando el mximo consenso social.
85 Corte Constitucional, Sentencia C- 025 de febrero 4 de 1993, Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muoz
PRINCIPIO ORGNICO
113
Igualmente, la legitimacin de los actos del legislador de acuerdo con lo
establecido en los artculos 95 y 152 de la Constitucin depende de la forma
cmo sean regulados por el Congreso los derechos de las personas, previendo
en todo caso la delimitacin y armonizacin de los espacios de la libertad y de
los deberes
86.
De acuerdo con lo expuesto, el constituyente estableci en los artculos 179 y
180 de la Constitucin el rgimen de inhabilidades e incompatibilidades y de
conficto de intereses, procurando hacer del estatuto del congresista un rgimen
estricto, para garantizar que las actuaciones de los congresistas se sujetaran a
los criterios de justicia y bien comn. Como consecuencia de la violacin que se
presente a tal rgimen, pueden los congresistas perder la investidura al tenor de
lo dispuesto en el artculo 183, numeral 1 de la Constitucin.
Igualmente, en el artculo 183 de la Carta se consignan otras causales de prdida
de investidura.
4.1.1.2. Reuniones del Congreso en pleno
Tngase en cuenta que la Cmara de Representantes y el Senado de la Repblica
se renen en un solo cuerpo conformando la corporacin del Congreso de la
Repblica en los siguientes eventos:
Para instalar y clausurar sus sesiones. Artculo 141 de la Constitucin.
Para dar posesin al Presidente de la Repblica. Artculo 141 de la
Constitucin.
Para recibir a Jefes de Estado o de gobierno de otros pases. Artculo 141 de la
Constitucin.
Para elegir al Vicepresidente de la Repblica, en caso de que se produzca una
falta absoluta del escogido popularmente por el pueblo. Artculo 141 de la
Constitucin.
Para reconocer la incapacidad fsica permanente del Vicepresidente de la
Repblica. Artculo 205 de la Constitucin.
Para escoger al Contralor General de la Repblica. Artculo 141 de la
Constitucin.
86 Ibdem
UNIDAD 4
114
Para elegir a los magistrados o magistradas del Consejo Superior de la Judicatura.
Artculo 254, numeral 2 de la Constitucin.
Para elegir a los miembros del Consejo Nacional Electoral. Artculo 264 de la
Constitucin.
Para admitir la renuncia que presenten a sus cargos el Vicepresidente de la
Repblica, el Contralor General de la Repblica, los magistrados o magistrdas
del Consejo Superior de la Judicatura y los miembros del Consejo Nacional
Electoral.
El artculo 2 del Acto Legislativo 1 de 2007, publicado en el Diario Ofcial No.
46.672 de 27 de junio de 2007 que empez a regir a partir del 1o. de enero de 2008
elimin el requisito de que la votacin de la mocin de censura se hiciera por el
Congreso en pleno, estableciendo que la aprobacin del voto de censura requerir
el voto afrmativo de la mitad ms uno de los integrantes de la Cmara que la
haya propuesto, por lo que ya no se requiere la reunin del Congreso en pleno.
De otro lado, se estableci que la mocin de censura se podr proponer no slo en
contra de los Ministros del despacho, sino tambin en contra de los Superintendentes
y Directores de Departamentos Administrativos por asuntos relacionados con
funciones propias del cargo, o por desatencin a los requerimientos y citaciones
del Congreso de la Repblica, pudindola proponer por lo menos la dcima
parte de los miembros que componen la respectiva Cmara.
En estos eventos de acuerdo con el artculo 141, inciso segundo de la Carta
el Presidente del Senado ser el Presidente del Congreso y el Presidente de la
Cmara ser el Vicepresidente del Congreso.
En el Congreso Pleno, adems de sus miembros pueden intervenir el Presidente
de la Repblica, los Jefes de Estado y /o de Gobierno de otros Estados y los
Ministros del despacho.
Las sesiones ordinarias del Congreso de la Repblica son instaladas y clausuradas
por el Presidente de la Repblica.
4.1.1.3. Comisiones del Congreso
De acuerdo con el artculo 1 de la Ley 3 de 1992 las comisiones del Congreso se
clasifcan en Comisiones Constitucionales Permanentes, Comisiones Legales,
Comisiones Especiales y Comisiones Accidentales.
PRINCIPIO ORGNICO
115
De acuerdo con el artculo 1 de la ley 754 de julio 19 de 2002 las
1) Las Comisiones Constitucionales Permanentes son:
a) Comisin Primera
Compuesta por diecinueve (19) miembros en el Senado y treinta y cinco (35) en
la Cmara de Representantes, la cual conoce de los siguientes temas: reforma
constitucional; leyes estatutarias; organizacin territorial; reglamentos de los
organismos de control; normas generales sobre contratacin administrativa;
notariado y registro; estructura y organizacin de la administracin nacional
central; de los derechos, las garantas y los deberes; rama legislativa; estrategias
y polticas para la paz; propiedad intelectual; variacin de la residencia de los
altos poderes nacionales; asuntos tnicos.
b) Comisin Segunda
Compuesta por trece (13) miembros en el Senado y diecinueve (19) miembros
en la Cmara de Representantes, la cual conoce de los siguientes temas: poltica
internacional; defensa nacional y fuerza pblica; tratados pblicos; carrera
diplomtica y consular; comercio exterior e integracin econmica; poltica
portuaria; relaciones parlamentarias, internacionales y supranacionales,
asuntos diplomticos no reservados constitucionalmente al Gobierno; fronteras;
nacionalidad; extranjeros; migracin; honores y monumentos pblicos; servicio
militar; zonas francas y de libre comercio; contratacin internacional.
c) Comisin Tercera
Compuesta de quince (15) miembros en el Senado y veintinueve (29) miembros
en la Cmara de Representantes, la cual conoce de los siguientes temas: hacienda
y crdito pblico; impuesto y contribuciones; exenciones tributarias; rgimen
monetario; leyes sobre el Banco de la Repblica; sistema de banca central; leyes
sobre monopolios; autorizacin de emprstitos; mercado de valores; regulacin
econmica; Planeacin Nacional; rgimen de cambios, actividad fnanciera,
burstil, aseguradora y de captacin de ahorro.
d) Comisin Cuarta
Compuesta de quince (15) miembros en el Senado y veintisiete (27) miembros
en la Cmara de Representantes, la cual conoce de los siguientes temas: leyes
orgnicas de presupuesto; sistema de control fscal fnanciero; enajenacin
UNIDAD 4
116
y destinacin de bienes nacionales; regulacin del rgimen de propiedad
industrial, patentes y marcas; creacin, supresin, reforma u organizacin de
establecimientos pblicos nacionales; control de calidad y precios y contratacin
administrativa.
e) Comisin Quinta
Compuesta de trece (13) miembros en el Senado y diecinueve (19) miembros en
la Cmara de Representantes, la cual conoce de los siguientes temas: rgimen
agropecuario; ecologa; medio ambiente y recursos naturales; adjudicacin y
recuperacin de tierras; recursos ictiolgicos y asuntos del mar; minas y energa;
corporaciones autnomas regionales.
f) Comisin Sexta
Compuesta por trece (13) miembros en el Senado y dieciocho (18) miembros
en la Cmara de Representantes, la cual conoce de los siguientes temas:
comunicaciones; tarifas; calamidades pblicas; funciones pblicas y
prestacin de los servicios pblicos; medios de comunicacin; investigacin
cientfca y tecnolgica; espectros electromagnticos; rbita geoestacionaria;
sistemas digitales de comunicacin e informtica; espacio areo; obras
pblicas y transporte; turismo y desarrollo turstico; educacin y cultura.
g) Comisin Sptima
Compuesta de catorce (14) miembros en el Senado y diecinueve (19) en la Cmara
de Representantes, la cual conoce de los siguientes temas: estatuto del servidor
pblico y trabajador particular; rgimen salarial y prestacional del servidor
pblico; organizaciones sindicales; sociedades de auxilio mutuo; seguridad
social; cajas de previsin social; fondos de prestaciones; carrera administrativa;
servicio civil; recreacin; deportes; salud, organizaciones comunitarias; vivienda;
economa solidaria; asuntos de la mujer y de la familia.
Para resolver los confictos de competencia que surjan entre las Comisiones
primar el principio de la especialidad.
h) Comisiones constitucional para asuntos econmicos
Los fundamentos constitucionales de estas comisiones son los artculos 341 y 346
de la Constitucin Poltica, segn los cuales dentro de los veinte das siguientes
a la presentacin del proyecto de presupuesto de rentas y apropiaciones o del
proyecto que contenga el plan nacional de desarrollo y el plan nacional de
PRINCIPIO ORGNICO
117
inversiones, las comisiones econmicas: tercera y cuarta tanto de Cmara como
de Senado debern rendir un informe sobre los proyectos antes aludidos.
2) Comisiones legales
De conformidad con los artculos 55 y siguientes de la Ley 5 de 1992 el Congreso
de la Repblica est conformado por las siguientes Comisiones legales:
Comisin de cuentas
Est integrada por 9 miembros quienes son elegidos por el sistema de cuociente
electoral, por un perodo de dos aos. Contado desde el comienzo de la
legislatura para la cual hayan sido elegidos sus integrantes.
Compete a los miembros de esta comisin examinar y proponer a consideracin
de la Cmara el fenecimiento de la cuenta general del presupuesto y del tesoro
que le presente el Contralor General de la Repblica.
Comisin de investigacin y acusacin
Est conformada por 15 miembros, elegidos por cuociente electoral. Tiene
a su cargo adelantar funciones judiciales de investigacin y acusacin en los
juicios especiales que tramita. Conoce de las actuaciones disciplinarias contra
los Magistrados o Magistradas de la Corte Suprema de Justicia. Del Consejo
de Estado, de la Corte Constitucional, del Consejo Superior de la Judicatura y
el Fiscal General de la Nacin. Es obligatorio escuchar el concepto previo del
Procurador General de la Nacin.
El Senado de la Repblica debe integrar la comisin legal de instruccin la cual
ser conformada por 7 miembros, elegidos por cuociente electoral, quienes deben
acreditar la calidad de abogados o abogadas, preferentemente especialistas en
disciplinas penales. Su funcin principal es presentar un informe motivado
con el proyecto de resolucin que deba adoptar la Cmara de Representantes,
cuando sta formule acusacin ante el Senado en uso de las competencias que
se derivan del artculo 178, numeral 3 de la Constitucin e instruir el proceso
correspondiente, cuando fuero del caso.
Comisin de derechos humanos y audiencias
Estar conformada por 10 Senadores y 15 Representantes y podr sesionar
conjuntamente. Sus reuniones sern por lo menos una al mes y tendr las
UNIDAD 4
118
siguientes funciones: La defensa de los derechos humanos, cuyas garantas
sean vulneradas o desconocidas; en cumplimiento de esta funcin informar
a las Plenarias de cada una de las Cmaras sobre los resultados alcanzados;
la vigilancia y control sobre toda autoridad encargada de velar por el respeto
de los derechos humanos, as como la promocin de las acciones pertinentes
para que, en caso de incumplimiento, se apliquen las sanciones penales y
disciplinarias correspondientes; la celebracin de audiencias especiales en las
que los ciudadanos y representantes de gremios, colegios de profesionales,
asociaciones cvicas y sociales, puedan exponer temas de inters para la
sociedad y el conocimiento del Congreso; tramitar las observaciones que por
escrito hagan llegar los ciudadanos con respecto a un proyecto de ley o de acto
legislativo
87
.

Comisin de tica y estatuto del congresista
Se encuentra compuesta por once miembros en el Senado y diecisiete en la
Cmara de Representantes, los cuales sern elegidos dentro de los primeros
quince (15) das de la fecha de instalacin o sesin inaugural, para el respectivo
perodo constitucional.
La Comisin de tica y estatuto del congresista conocer del conficto de intereses
y de las violaciones al rgimen de incompatibilidades e inhabilidades de los
Congresistas. As mismo, del comportamiento indecoroso, irregular o inmoral
que pueda afectar a alguno de los miembros de las Cmaras en su gestin
pblica, de conformidad con el cdigo de tica, expedido por el Congreso. Si
fuere el caso, tambin conocer de las faltas de los funcionarios, funcionarias,
empleadas o empleados que en ella presten sus servicios88.
Las plenarias sern informadas acerca de las conclusiones de la Comisin y
adoptarn, luego del respectivo debate, si a ello hubiere lugar, las decisiones
que autorizan y obligan la Constitucin Poltica y las normas previstas en la ley
5 de 1992.
Comisin de acreditacin documental
En cada una de las Cmaras se dispondr la integracin de la Comisin de
acreditacin documental, compuesta por cinco miembros de cada corporacin,
la cual operar por el perodo constitucional.
87 Ver artculo 56 y 57 de la ley 5 de 1992
88Ver artculo 58 y 59 de la ley 5 de 1992
PRINCIPIO ORGNICO
119
Los documentos que acrediten las calidades exigidas de quienes aspiran a ocupar
cargos de eleccin del Congreso o de las Cmaras Legislativas, sern revisados
por la Comisin dentro de los cinco (5) das siguientes a su presentacin. El
informe respectivo ser evaluado por la plenaria de la corporacin, antes de
proceder a la eleccin del caso
89
.
3) Comisiones especiales
De otro lado, el Congreso de la Repblica puede conformar las siguientes
comisiones especiales:
a) Comisiones adscritas a organismos nacionales o internacionales
La ley puede establecer en forma permanente algunas Comisiones Especiales,
con participacin de Senadores o Representantes, o de unos y otros.
Cumplirn las funciones que determinen esas mismas disposiciones y podrn
estar adscritas a organismos o instituciones nacionales o internacionales que
tengan carcter decisorio o asesor.
El Congreso puede, as mismo, autorizar la afliacin a organismos
internacionales y hacer presentes delegaciones permanentes que lleven su
vocera y representacin.
Comisiones de seguimiento
En cada una de las Cmaras podrn establecerse comisiones especiales de
seguimiento, las cuales tendrn el encargo de vigilar el cumplimiento de las
disposiciones constitucionales y legales, de acuerdo con reglamentacin que
al efecto expidan las respectivas mesas directivas de las cmaras, atendiendo a
la naturaleza y fnalidad de cada una de ellas. Rendirn los informes del caso
y las propuestas de alternativas legislativas a las comisiones constitucionales
permanentes y al pleno de cada una de las cmaras. Estarn integradas por once
miembros en el Senado y quince miembros en la Cmara, mediante el sistema
de cuociente electoral, las cuales se conformarn para hacerle seguimientos
a los organismos de control pblico; al organismo electoral; al proceso de
descentralizacin y ordenamiento territorial.
UNIDAD 4
120
Comisin de Crdito Pblico
Esta comisin es interparlamentaria y asesora del crdito pblico. Se encuentra
integrada por seis miembros y es elegida por cada una de las comisiones
terceras constitucionales mediante el sistema de cuociente electoral, a razn de
tres miembros por cada comisin.
Esta comisin presentar informes al Congreso acerca de las operaciones de
crdito externo autorizadas por ley al Gobierno Nacional, cuya fnalidad sea
obtener recursos para la fnanciacin de planes de desarrollo econmico y de
mejoramiento social y para contribuir al equilibrio de la balanza de pagos; los
correctivos que deban asumirse cuando a juicio de la comisin el gobierno est
comprometiendo la capacidad del pas para atender el servicio o la deuda exterior
ms all de lmites razonables, o cuando las condiciones de los emprstitos
resulten gravosas o inaceptables y las dems que dispongan las leyes.
4) Comisiones accidentales
Finalmente, para un mejor desarrollo de la labor legislativa y administrativa,
los presidentes y las mesas directivas de las cmaras y sus comisiones
permanentes podrn designar comisiones accidentales para que cumplan
funciones y misiones especfcas. Cuando se trate del desplazamiento de los
miembros del Congreso al exterior la mesa directiva presentar ante la plenaria
de la Cmara correspondiente una proposicin que contenga la justifcacin,
destino, objeto, duracin, nombres de los comisionados y origen de los recursos
que se pretenden utilizar.
La aprobacin de tal proposicin requerir la mayora especial sealada en el
numeral sexto del artculo 136 de la Constitucin Poltica Nacional.
Finalmente, debe indicarse que tanto el Senado como la Cmara de
Representantes cuentan con servicios administrativos y tcnicos, los cuales se
encuentran regulados por el Ttulo V de la Ley 5 de 1991.
4.1.1.4. Funciones del Congreso
De acuerdo con el artculo 114 de la Constitucin el Congreso de la Repblica
tiene atribuida las siguientes funciones principales:
PRINCIPIO ORGNICO
121
1) Funcin constituyente
El Ttulo XIII de la Constitucin establece el sistema de reforma de la misma.
En el artculo 374 de la Carta se consagra que la Carta podr ser reformada
por el Congreso, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante
referendo.
Desde este punto de vista, encontramos que el Congreso de la Repblica
tiene la atribucin para establecer una nueva organizacin jurdica y poltica
fundamental, a travs del establecimiento de una nueva Constitucin, o para
introducir en ella las reformas parciales que estime necesarias con el objeto
de concretar las ideas polticas que dominen en un momento determinado la
sociedad.
2) Funcin legislativa
En cuanto se refere a la funcin legislativa, es menester indicar que en las
democracias liberales la actividad estatal dirigida a la creacin del derecho
positivo y que concreta la funcin legislativa del Estado, desarrollada por
el Congreso de la Repblica, por cuanto ste es el rgano de representacin
popular. En esa medida, de conformidad con el artculo 150 de la Constitucin
el Congreso de la Repblica tiene la funcin de hacer las leyes, interpretarlas,
reformarlas, y derogarlas. Las leyes que se referen a los numerales 3, 7, 9, 11
y 22 y los literales a, b, y e del numeral 19 del artculo 150 de la Constitucin
slo podrn ser reformadas en virtud de la iniciativa gubernamental, en los
trminos expuestos anteriormente. Tambin tiene la atribucin de expedir los
cdigos y estatutos en todas las reas del derecho.
Los artculos 114 y 150 de la Carta Poltica, consagran la clusula general de
competencia, asignndole al Congreso de la Repblica la potestad de hacer las
leyes y el ejercicio de las funciones que de sta se derivan.
a) Funciones legislativas delegadas al Gobierno
No signifca lo anterior, que la funcin legislativa sea de la competencia exclusiva
y excluyente del Congreso o Parlamento. En esa medida, es de entender que el
Estado contemporneo es complejo, por lo que por razones de conveniencia,
de organizacin y de celeridad en el desarrollo de las polticas pblicas, se ha
revaluado el antiguo concepto de la separacin absoluta de las ramas del poder
pblico, haciendo necesario, en aplicacin del principio universal de colaboracin
UNIDAD 4
122
armnica, que se asigne a ciertos rganos del Estado algunas de las funciones
que en principio son privativas de otros rganos.
Por esta razn, la Constitucin tambin asigna a la rama ejecutiva, en cabeza
del Gobierno el cumplimiento de algunas funciones legislativas. Dentro de
las competencias que en el campo legislativo son reconocidas al Gobierno,
se destaca las Facultades Extraordinarias, en virtud de las cuales el Congreso
Nacional habilita al Presidente de la Repblica para expedir decretos con fuerza
de ley respecto de asuntos y materias determinadas.
Se trata del reconocimiento de las facultades extraordinarias, donde el Congreso
comisiona al ejecutivo el cumplimiento de una labor que por naturaleza le
corresponde, pero que a causa del dispendioso procedimiento legislativo, al inters
que prima sobre su pronta realizacin y al hecho de tratarse de asuntos tcnicos o
complejos conocidos con profundidad por el gobierno, puede ser desarrollada en
forma ms efectiva y rpida por la rama ejecutiva del poder pblico.
Su ejercicio es por esencia excepcional y de interpretacin restrictiva, sujeto al
cumplimiento de presupuestos de orden temporal y material. En esa medida,
la habilitacin legislativa solamente puede otorgarse cuando la necesidad lo
exia o las conveniencias pblicas lo aconsejen. Se puede conceder con carcter
temporal, es decir por un trmino mximo de seis (6) meses, debiendo las
facultades conferidas ser precisas.
El carcter excepcional y restrictivo tiene su fundamento en la necesidad de
impedir que la expedicin de las leyes, manifestacin jurdica del poder
soberano, vaya a tener permanente ocurrencia por fuera del foro pblico, sin que
haya lugar a las deliberaciones y debates que son impulsados por la pluralidad
poltica del Estado y que por regla general deben anteceder a su aprobacin y
que son de la esencia de todo sistema democrtico. Por esta razn, este tipo de
atribuciones se caracterizan por tener unos lmites claros que se encuentran
contenidos en el artculo 150 de la Carta las cuales se referen a:
1) La obligacin de que la delegacin legislativa sea solicitada expresamente
por el gobierno. Se trata de impedir con ello que el Congreso pueda eludir sus
responsabilidades al trasladar por iniciativa propia alguna de sus funciones al
Presidente de la Repblica.
2) La exigencia de que las facultades sean aprobadas por la mayora absoluta
de los miembros de una y otra Cmara legislativa, haciendo ms estricto el
PRINCIPIO ORGNICO
123
reconocimiento de competencias normativas al ejecutivo al descartarse su
aprobacin por mayora simple.
3) La exclusin expresa de facultades para expedir cdigos, leyes estatutarias,
leyes orgnicas y leyes marco y para decretar impuestos, con lo cual se reserva
para el Congreso la competencia de legislar en asuntos que por su naturaleza,
importancia o complejidad, deben debatirse nica y exclusivamente por los
cuerpos de representacin popular.
4) La posibilidad que tiene el Congreso para que pueda reformar y modifcar
los decretos leyes dictados por el gobierno con base en las facultades
extraordinarias.
b) Sesiones legislativas del Congreso
La actividad legislativa se desarrolla en las sesiones del Congreso, las cuales son
clasifcadas por la Constitucin en ordinarias, en extraordinarias y en especiales
las cuales tienen por objeto el ejercicio del control poltico durante los estados
de excepcin contemplados en los artculos 212, 213 y 215 de la Carta.
1- Sesiones ordinarias
El artculo 138 de la Carta Poltica se refere a las sesiones ordinarias, las
cuales se realizan por derecho propio del Congreso, lo cual signifca que
stas no dependen de la convocatoria del gobierno ni de otro rgano y que de
conformidad con el artculo 139 de la C.P. no exigen siquiera la presencia del
Presidente de la Repblica en su instalacin para que puedan llevarse a cabo
vlidamente y se extienden durante dos perodos por ao, que constituirn una
sola legislatura.
El primer perodo inicia el 20 de julio y termina el 16 de diciembre y el segundo
comienza el 16 de marzo del ao siguiente, para culminar el 20 de junio.
Durante estas sesiones el Congreso puede ejercer la plenitud de sus atribuciones
constitucionales que ya hemos examinado.
2- Sesiones extraordinarias
Las sesiones extraordinarias se efectan, por la convocatoria que haga el
gobierno mediante decreto, lo cual constituye un acto del Presidente en su
UNIDAD 4
124
calidad de jefe de gobierno, por lo que esta convocatoria se hace por fuera del
tiempo de las sesiones ordinarias.
En estas reuniones el Congreso de la Repblica puede solamente ocuparse del
estudio y decisin de aquellos asuntos que el Presidente seale en el Decreto
convocatorio, sin perjuicio del control poltico que por mandato del artculo 138
superior, podr ejercer en todo tiempo.
Tal convocatoria se puede relacionar con la necesidad de que inicie, prosiga
o culmine un proceso legislativo. Sin embargo en ningn caso puede avocar
una reforma constitucional, por cuanto el artculo 375 de la Carta lo prohbe.
Tampoco podr tratar el objeto de una ley estatutaria, reservada al trmino de
una sola legislatura segn el artculo 153 C.P.

3- Sesiones especiales
Las sesiones especiales estn previstas de manera especfca para el ejercicio del
control poltico por parte del Congreso respecto de los decretos expedidos por
el Presidente de la Repblica en uso de las atribuciones extraordinarias que le
conferen los artculos 212, 213 y 215 de la Constitucin.
Lo anterior se justifca en la medida en que se trata de evitar la concentracin
de poder y las posibilidades de abuso del gobernante. As mismo, la funcin de
control poltico en estas circunstancias justifca la existencia del Congreso, de
tal manera que pueda fscalizar la conveniencia, la oportunidad, la viabilidad
poltica y el inters pblico de los actos expedidos por el gobierno nacional.
3) Control poltico
Independientemente que se trate de un sistema parlamentario o presidencial, el
control poltico lo ejerce el legislativo frente al ejecutivo en todo momento, por cuanto
el rgano ejecutivo tiene atribuidas facultades para la direccin del Estado,
de donde resulta imprescindible la adopcin de herramientas de control que
garanticen el equilibrio entre los poderes constitucionales.
De ah que el Congreso debe ejercer una funcin de contrapeso o control poltico
frente a la actividad del Ejecutivo, con lo cual asegura de esta forma un balance
en el ejercicio del poder pblico.
En la prctica dicho control consiste en una forma de vigilancia o fscalizacin
que hace el legislativo acerca de la actuacin del gobierno. En este tipo de control,
la decisin, acto o decisin del ente controlado ms que analizarse frente a una
PRINCIPIO ORGNICO
125
norma en concreto se enfrenta a la valoracin poltica del legislativo, jugando
un rol especial la oportunidad y la imparcialidad con que acta el legislativo.
El control poltico del Congreso sobre el ejecutivo tiene en nuestro ordenamiento
superior mltiples manifestaciones, las cuales se verifcan en las siguientes
instituciones: la mocin de censura promovida en contra de los ministros,
jefes de departamento administrativo y los superintendentes y la citacin de
los ministros, previstas en el artculo 135, numerales 8 y 9 de la Carta; el control
sobre los estados de excepcin, previsto en los artculos 212, 213 y 215 de la Carta.
Tambin, se manifesta en la presentacin de informes del gobierno al Congreso
en relacin con sus acciones, que se encuentra consagrada en los artculos 136,
numeral 3, 150, numeral 9 y 189, numeral 12 de la Constitucin
90
.
4) Funcin judicial
La actuacin que se cumpla ante la Comisin de Investigacin y Acusacin de
la Cmara y ante la Comisin de Instruccin del Senado, como tambin ante
las plenarias de las dos corporaciones tiene la naturaleza jurdica de judicial, en
cuanto se relaciona con las actuaciones tendientes a acusar, no acusar y declarar
si hay o no lugar a seguimiento de causa.
Esta funcin supone exigencias a la actuacin de los congresistas que, con su
voto, colegiadamente actan con un rgimen aplicable similar al de los jueces
o juezas, toda vez que sus actuaciones y decisiones deben ser objetivas e
imparciales, en atencin a los efectos jurdicos que han de tener. Sin perjuicio
de que las decisiones que se adopten sean colegiadas.
Los miembros de las Cmaras, en su condicin de jueces o juezas, asumen una
responsabilidad personal, que incluso podra tener implicaciones penales
91
.
En esta medida, se aclara que en ningn caso la Constitucin ha atribuido a
este rgano la facultad de imponer penas privativas de la libertad a los altos
dignatarios que juzga, las cuales estn estrictamente reservadas a la Corte
Suprema.
La Corte Constitucional ha interpretado que El Congreso slo destituye y suspende
o priva al reo de sus derechos polticos y, para casos que ameriten otras penas, efecta
una labor que permite que se adelante el proceso penal respectivo ante el juez natural: la
90 Corte Constitucional, Sentencia C- 246 de marzo 16 de 2004, Magistrado Ponente: Clara Ins Vargas
91 Corte Constitucional, Sentencia C- 222 de mayo 16 de 1996, Magistrado Ponente: Fabio Morn Daz
UNIDAD 4
126
Corte Suprema de Justicia. Siendo as las cosas, adquiere pleno sentido la regla segn la
cual el reo en estos procesos slo es suspendido del cargo una vez admitida la acusacin
por el Senado pues, como durante el juicio en las Cmaras no hay lugar a que el alto
dignatario sea detenido, por cuanto no puede el Congreso dictar tal medida, no existe
ninguna posibilidad de que sea necesario suspender a la persona de su cargo para poder
hacer efectiva esa medida, lo cual no sucede en los procesos que son adelantados ante
los funcionarios penales naturales, pues stos tienen la posibilidad de dictar un auto de
detencin. Y, de otro lado, si el objeto esencial de la sancin impuesta por el Senado es
la destitucin, es lgico que la Constitucin busque que la separacin del cargo est lo
ms prxima a la decisin fnal del Senado, pues el fuero de los altos dignatarios busca
proteger el ejercicio del cargo y el normal funcionamiento de la administracin pblica,
por lo cual es natural que la Constitucin proteja al mximo el ejercicio del cargo de
interferencias infundadas
92
.
5) Funcin disciplinaria
El Congreso de la Repblica, a travs de la Comisin de Investigacin y
Acusacin de la Cmara y ante la Comisin de Instruccin del Senado es
competente para conocer de las quejas y acusaciones que por indignidad
o mala conducta se presenten contra el Presidente de la Repblica, los
Magistrados o Magistradas de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de
Estado, de la Corte Constitucional, del Consejo Superior de la Judicatura y
el Fiscal General de la Nacin, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus
funciones, con ocasin de las faltas disciplinarias que hubieren cometido al
desarrollar las funciones conferidas.
Para que la funcin pueda ser ejercida por el Congreso de la Repblica es
necesario que ste respete los principios de legalidad e igualdad, propios del
campo disciplinario y por tanto tipifque las faltas disciplinarias en abstracto y
seale el procedimiento correspondiente.
Funcin electoral
El Congreso tiene la facultad constitucional de elegir al Vicepresidente de la
Repblica cuando exista falta absoluta del elegido popularmente. Igualmente
elige al Contralor General de la Repblica, al Procurador General de la
Nacin, a los Magistrados o Magistradas de la Corte Constitucional y de la
92 Corte Constitucional, Sentencia C- 386 de agosto 22 de 1996, Magistrado Ponente: Alejandro Martnez
Caballero.
PRINCIPIO ORGNICO
127
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a los
miembros del Consejo Nacional Electoral y al Defensor del Pueblo.
Funcin administrativa
En lo que respecta a la organizacin y funcionamiento del Congreso de la
Repblica en pleno, de la Cmara de Representantes y el Senado de la Repblica
realiza funcin administrativa, cuyos actos conoce la jurisdiccin contenciosa
administrativa.
Funcin de control pblico
Esta funcin se deriva de lo previsto en el artculo 137 de la Carta Fundamental,
segn el cual cualquier comisin permanente podr emplazar a toda persona
natural o jurdica, para que en sesin especial rinda declaraciones orales
o escritas, que podrn exigirse bajo juramento, sobre hechos relacionados
directamente con las indagaciones que la comisin adelante.
Esta funcin puede involucrar la actuacin de la Corte Constitucional, en la
medida en que los citados se excusaren de asistir y la comisin del Congreso
insistiere en llamarlos. En este evento, la Corte Constitucional, despus de orlos,
resolver sobre el particular en un plazo de diez das, bajo estricta reserva.
En todo caso, luego de haberse surtido dicho procedimiento, la renuencia de los
citados a comparecer o a rendir las declaraciones requeridas, ser sancionada
por la comisin con la pena que sealen las normas vigentes para los casos de
desacato a las autoridades.
4.1.2. Rama Ejecutiva
La organizacin administrativa, en el Estado Social de Derecho tiene atribuidas
variadas actividades habida cuenta de las fnalidades propias de dicho modelo
de confguracin social. En ese orden de ideas, es de entender que competen a
la rama ejecutiva funciones administrativas propiamente dichas, pero tambin
algunas de formulacin de polticas, de direccin de polticas pblicas, de
gestin econmica, de carcter industrial y comercial, servicios pblicos, de
inspeccin, vigilancia y control entre otras actividades administrativas.
De otro lado debe subrayarse que la Constitucin prev que la funcin
administrativa, la cual siempre debe estar servicio del inters general, y por
lo tanto debe estructurarse con sujecin a los principios expresos de la propia
UNIDAD 4
128
Constitucin, especfcamente en el artculo 209. La funcin administrativa se
desarrolla mediante la descentralizacin, la desconcentracin y la delegacin.
El Presidente, quien rene las calidades de Jefe del Gobierno, Jefe de Estado,
Comandante Supremo de las Fuerzas Militares y Suprema Autoridad
Administrativa, se elige para un perodo de cuatro aos, con la posibilidad de
reeleccin, para un perodo de otros cuatro, por la mitad ms uno de los votos
que depositen los ciudadanos (CP art. 190), de donde se deriva su legitimacin.
La legitimacin que el sistema de eleccin otorga al Presidente, despliega un
efecto irradiador sobre la administracin central bajo su dependencia inmediata,
de donde se justifcan las calidades con las que obra el Presidente en el sistema
presidencialista.
El cometido fundamental de la Administracin es la consecucin de fnes y
la satisfaccin de concretos intereses, debindose realizar de conformidad
con lo sealado por la ley, por cuanto la Administracin Pblica se encuentra
supeditada al principio de legalidad, dado que la ley suministra el marco bsico
para juzgar la legitimidad de su actuacin.
De conformidad con el artculo 209 de la Constitucin y examinando el aspecto
de fondo de la legitimacin que debe recaer sobre la accin ejecutiva, se ha
sealado que la atencin de servicios y la satisfaccin de intereses, pone a la
administracin en contacto directo con la comunidad y obliga a considerar su
comportamiento desde el punto de vista de su cumplimiento y efcacia, factores
stos que constituyen una modalidad nueva de legitimacin.
De otro lado, tngase en cuenta las tendencias del Estado que surgen como
consecuencia del principio del Estado Social de Derecho, el cual justifca que
sea la rama ejecutiva del poder pblico la que concentre un mayor nmero
de actividades para satisfacer los fnes del Estado mediante el ejercicio de la
funcin administrativa y en ocasiones a travs del intervencionismo estatal
como mecanismo necesario para la realizacin efectiva de los derechos.
Por esta razn, las formas de organizacin actuales deben responder a nuevos
criterios, en los que el Estado se caracteriza como servidor e implican un
movimiento tendiente hacia la descentralizacin administrativa y hacia nuevas
formas de delegacin y desconcentracin en la administracin centralizada,
que permiten una distribucin racional de funciones.
PRINCIPIO ORGNICO
129
Con fundamento en las anteriores premisas, veamos pues los organismos que
estructuran la rama ejecutiva del poder pblico, a nivel central:
Presidente de la Repblica
De acuerdo con el artculo 115 de la Constitucin el Presidente de la Repblica
es la mxima autoridad de la rama ejecutiva, cumple con las funciones
atribuidas por la Constitucin de manera concentrada como jefe de Estado, jefe
de gobierno, suprema autoridad administrativa y comandante supremo de las
fuerzas militares, lo cual es tpico del sistema presidencial, con el cual cuenta
Colombia y que da preeminencia al Presidente frente a las otras ramas.
Por la estructura de la rama ejecutiva, representada por el Presidente de la
Repblica y el nivel de jerarqua que ostenta y que se deduce de la Constitucin,
las dems entidades o articulaciones administrativas quedan sujetas a sus
directrices, pese a que en el ejercicio de funciones legales o constitucionales
propias, estas entidades adopten decisiones obligatorias, las cuales, de acuerdo
con los asuntos tratados, pueden ser ms o menos autnomas.
De la estructura organizativa de la rama ejecutiva se deduce el principio
de la organizacin piramidal del ordenamiento jurdico administrativo. Este
principio garantiza la coherencia del ordenamiento administrativo y como
tal debe ser respetado por todos los rganos del Estado. En consecuencia, los
actos administrativos se encuentran relacionados entre s de manera tal que
su rango depende de la relacin jerrquica existente entre los rganos que
los expiden, as como del mbito de su autonoma. Por ello, los acuerdos y
resoluciones se subordinan a los decretos, los cuales, a su vez, se someten a
la ley y a la Constitucin.
Las funciones constitucionales del Presidente son ejercidas bajo una de las
siguientes tres condiciones, las cuales se desprenden del artculo 189 de la Carta
Fundamental
93
:
Como Jefe de Estado
Esta competencia se encuentra relacionada con las funciones que denotan de
manera clara la voluntad de la Nacin de conformar una unidad poltica propia, tales
como las referidas a las relaciones internacionales
94
. En esta medida, el Presidente
93 Corte Constitucional, Sentencia C- 205 de marzo 8 de 2005, Magistrado Ponente: Jaime Crdoba Trivio
94 Ibdem
UNIDAD 4
130
representa la soberana del Estado y simboliza la unidad nacional ante el concierto
internacional
95
.
Dentro de las funciones que ejerce el Presidente de la Repblica como Jefe de
Estado, se encuentran previstas las siguientes:
1- Dirigir las relaciones internacionales (Artculo 189, numeral 2 de la Constitucin)
2- Nombrar los agentes diplomticos y consulares (Artculo 189, numeral 2 de la
Constitucin)
3- Celebrar tratados y convenios internacionales (Artculo 189, numeral 2 de la
Constitucin)
4- Declarar la guerra con permiso del Senado (Artculo 189, numeral 6 de la
Constitucin)
5- Proveer la seguridad exterior de la Repblica (Artculo 189, numeral 2 de la
Constitucin)
6- Expedir cartas de naturaleza a los extranjeros (Artculo 189, numeral 28 de la
Constitucin)
7- Permitir el trnsito de tropas extranjeras (Artculo 189, numeral 7 de la
Constitucin)
2) Como Jefe de Gobierno
Esta competencia se encuentra relacionada con el ejercicio de las facultades que
estn dirigidas a la fjacin de polticas, de derroteros para la conduccin del pas
96
.
En esa medida, el Presidente de la Repblica tiene las siguientes competencias:
1- Designar y separar libremente sus Ministros. (Artculo 189, numeral 1 de la
Constitucin)
95 Younes Moreno, Diego, Derecho Constitucional Colombiano, Octava edicin actualizada, Grupo Editorial Ibez,
p.319
96 Corte Constitucional, Sentencia C- 205 de marzo 8 de 2005, Magistrado Ponente: Jaime Crdoba Trivio
PRINCIPIO ORGNICO
131
Esta libertad que le asiste al Presidente en la designacin y remocin de los
ministros tiene como consecuencia cierta independencia de stos frente al
Congreso, por lo que los Ministros se convierten en Consejeros y colaboradores
responsables frente al Presidente por los actos de la administracin.
Esta calidad fue morigerada en cierta forma por la mocin de censura, institucin
que puede promover el Congreso de la Repblica, en virtud de lo establecido en
el artculo 135, numeral 9 de la Carta.
2- Designar y separar libremente sus Jefes de Departamento Administrativo.
(Artculo 189, numeral 1 de la Constitucin)
3- Dirigir la fuerza pblica. (Artculo 189, numeral 3 de la Constitucin)
4- Conservar el orden pblico y restablecerlo donde fuere turbado. (Artculo
189, numeral 4 de la Constitucin)
5- Declarar el estado de conmocin interior o el estado de emergencia (Artculo
213 de la Constitucin)
6- Convocar al Congreso a sesiones extraordinarias (Artculo 200, numeral 2 de
la Constitucin)
7- Presentar informes al Congreso (Artculo 200, numeral 5 de la Constitucin)
8- Instalar y clausurar las sesiones del Congreso (Artculo 139 de la
Constitucin)
9- Respetar la autonoma de la rama judicial y prestarle auxilios (Artculo 201,
numeral 1 de la Constitucin)
10- Concederle indultos y amnistas por delitos polticos con arreglo a la ley
(Artculo 201, numeral 2 de la Constitucin)
3) Como Suprema Autoridad Administrativa
Esta competencia se relaciona con el ejercicio de aquellas labores tendientes a
mantener el funcionamiento normal de la administracin pblica
97
.
97Ibdem
UNIDAD 4
132
En esa medida, el Presidente dirige la gestin de la rama ejecutiva, la direccin
de la estructura de la rama ejecutiva que se encuentra a su cabeza, la iniciativa
y la ejecucin presupuestal, la prestacin de los servicios y la disciplina del
servicio pblico.
En este orden de ideas, el Presidente de la Repblica ejerce las siguientes
atribuciones:
Conservar el orden pblico en todo el territorio nacional y restablecerlo donde
fuere turbado(Artculo 189, numeral 4 de la Constitucin)
Ejecutar las leyes, para lo cual debe el Presidente de la Repblica promulgarlas,
obedecerlas y velar por su estricto cumplimiento (Artculo 189, numeral 10 de
la Constitucin)
Ejercer la potestad reglamentaria para la cumplida ejecucin de las leyes,
mediante la expedicin de decretos, rdenes y resoluciones (Artculo 189,
numeral 11 de la Constitucin)
Crear, suprimir o fusionar los empleos de la administracin central, de acuerdo
con los lineamientos legales (Artculo 189, numeral 14 de la Constitucin)
Modifcar la estructura de los organismos nacionales, con sujecin a los
parmetros que establezca la ley (Artculo 189, numeral 15 de la Constitucin)
Nombrar con sujecin a lo que disponga la Constitucin y la ley a los presidentes,
directores o gerentes de los establecimientos pblicos nacionales y a las personas
que deban desempear empleos nacionales cuya provisin no sea por concurso
o no corresponda a otras autoridades o corporaciones. (Artculo 189, numeral 13
de la Constitucin)
Distribuir los negocios segn su naturaleza entre los ministerios, departamentos
administrativos y establecimientos pblicos. (Artculo 189, numeral 17 de la
Constitucin)
Conceder permisos a las empleadas y los empleados pblicos para aceptar
cargos o mercedes de gobierno extranjero (Artculo 189, numeral 18 de la
Constitucin)
Conceder patentes temporales a los inventores de acuerdo con la ley (Artculo
189, numeral 27 de la Constitucin)
PRINCIPIO ORGNICO
133
Velar por la estricta recaudacin y administracin de las rentas y los caudales
pblicos y decretar su inversin de acuerdo con las leyes (Artculo 189, numeral
Organizar el crdito pblico, reconocer la deuda: modifcar el rgimen
de aduanas, regular el comercio exterior (Artculo 189, numeral 25 de la
Constitucin)
Sealar con sujecin a la ley, las polticas generales de administracin y
control de efciencia de los servicios pblicos domiciliarios (Artculo 370 de la
Constitucin)
La enseanza conforme con los postulados legales (Artculo 189, numeral 15 de
la Constitucin)
La prestacin de los servicios pblicos (Artculo 189, numeral 22 de la
Constitucin)
Las entidades prestadoras de servicios pblicos domiciliarios (Artculo 370 de
la Constitucin)
Las personas que realicen actividad fnanciera, burstil, aseguradora y cualquier
otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversin de recursos
captados del pblico
La enseanza conforme con los postulados legales (Artculo 189, numeral 24 de
la Constitucin)
Las entidades cooperativas y las sociedades mercantiles (Artculo 189, numeral
Las instituciones de utilidad comn para que sus rentas se conserven y sean
debidamente aplicadas y para que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad
de los fundadores (Artculo 189, numeral 26 de la Constitucin)
4) Como Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas de la Repblica
En virtud de esta potestad tiene el Presidente la atribucin constitucional de
dirigir y disponer de la fuerza pblica, es decir la de gobernar, regir y
ejercer la potestad de mando superior sobre ella.
UNIDAD 4
134
En consecuencia, los cargos de Comandante General de las Fuerzas Militares, Jefe
del Estado Mayor Conjunto, Comandantes del Ejrcito Nacional, de la Armada
Nacional, de la Fuerza Area Colombiana y del Director General de la Polica
Nacional, aun cuando forman parte de la jerarqua de las Fuerzas respectivas,
son cargos respecto de los cuales el Presidente de la Repblica se encuentra
facultado para proveerlos, segn su criterio, en ejercicio de la atribucin que
le asigna el artculo 189 numerales 13 y 3o., de la Constitucin Nacional, pues
compete al Presidente de la Repblica la direccin de la fuerza pblica, como
comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la Repblica. Adems porque
estos cargos no han de ser provistos por concurso, ni su designacin corresponde
a otros funcionarios o funcionarias o corporaciones
98
.
En virtud de esta atribucin, al Presidente de la Repblica le asisten las siguientes
competencias:
1- Dirigir la fuerza pblica y disponer de ella (Artculo 189, numeral 3 de la
Constitucin)
Conferir grados a los miembros de la fuerza pblica y someterlos para aprobacin
del Senado. (Artculo 189, numeral 19 de la Constitucin)
5) Atribuciones en relacin con el Congreso
Adems de las funciones expuestas, el artculo 200 de la Constitucin establece las
siguientes atribuciones al gobierno con relacin al Congreso de la Repblica:
Concurrir a la formacin de las leyes, presentando proyectos por intermedio
de los ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos y cumpliendo el deber de
sancionarlos con arreglo a la Constitucin.
Convocarlo a sesiones extraordinarias.
Presentar el plan nacional de desarrollo y de inversiones pblicas, conforme
con lo dispuesto en el artculo 150.
Enviar a la Cmara de Representantes el proyecto de presupuesto de rentas y
gastos.
Rendir a las cmaras los informes que stas soliciten sobre negocios que no
demanden reserva. En lo que se relaciona con esta funcin es de aclarar que
98 Corte Constitucional, Sentencia C- 477 de septiembre de 1998, Magistrado Ponente: Alfredo Beltrn Sierra
PRINCIPIO ORGNICO
135
la Constitucin Poltica ampli la competencia del Congreso de la Repblica
respecto de la facultad para solicitar a determinados funcionarios o funcionarias
pblicos la presentacin de informes relacionados con el desempeo de su
gestin, salvo que se trate de instrucciones en materia diplomtica o de negocios
de carcter reservado. En los mismos trminos el numeral 5o. del artculo 200
constitucional, seala como deber del Gobierno rendir los informes solicitados
por las cmaras.
Prestar efcaz apoyo a las cmaras cuando ellas lo soliciten poniendo a su
disposicin la fuerza pblica, si fuere necesario.
5) Atribuciones en relacin con la Rama Judicial
De otro lado, el artculo 201 de la Constitucin establece las siguientes funciones
del gobierno con relacin a la rama judicial:
Prestar a los funcionarios o funcionarias judiciales, con arreglo a las leyes, los
auxilios necesarios para hacer efectivas sus providencias.
Conceder indultos por delitos polticos, con arreglo a la ley, e informar al
Congreso sobre el ejercicio de esta facultad. En ningn caso estos indultos
podrn comprender la responsabilidad que tengan los favorecidos respecto de
los particulares.
6) Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica.
De acuerdo con el artculo 56 de la ley 489 de 1998 el Presidente de la Repblica
para poder desarrollar las funciones atribuidas en la Constitucin y en las leyes
cuenta con una estructura y una organizacin creada por el legislativo con el
fn de asistir al Presidente en el ejercicio de las funciones constitucionales
y legales y prestarle apoyo administrativo, as como los dems servicios
necesarios para dicho fn. Se trata del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la Repblica.
El sealado Departamento Administrativo soporta a su turno las Consejeras,
las Secretaras y la Casa Militar, as como el despacho del Vicepresidente de la
Repblica. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica
cuenta con un director, un subdirector y algunos rganos de asesora,
planifcacin y coordinacin.
UNIDAD 4
136
4.1.2.2. Vicepresidente de la Repblica
La fgura del Vicepresidente fue creada por la Constitucin de 1991, con el fn
de reemplazar al Presidente de la Repblica en sus faltas temporales o absolutas
aun en el caso de que stas se presenten antes de su posesin, de conformidad
con los incisos 3 y 4 del art. 202 de la Carta. Adicionalmente, el Vicepresidente
puede cumplir con las misiones o encargos especiales que le confe el Presidente
de la Repblica, de conformidad con el inciso 5 del artculo 202 de la Carta y
desempear cualquier cargo de la rama ejecutiva para el cual sea designado por
el Presidente, de conformidad con el inciso 5, del artculo 202 de la C. P.
En el primer caso, el Vicepresidente no desempea funcin alguna, mientras no
se da el supuesto de remplazar al Presidente.
En este caso el Vicepresidente tiene vocacin para desempear las funciones
presidenciales en las hiptesis previstas en la Constitucin.
En la segunda situacin, las funciones del Vicepresidente se concretan en la
realizacin de misiones o encargos especfcos que le sean asignados por el
Presidente.
En el tercer evento, es claro que el Vicepresidente cumple las funciones que
constitucional, legal o reglamentariamente corresponden al respectivo cargo.
De acuerdo con las anteriores hiptesis ha explicado la Corte Constitucional
que el cargo de Vicepresidente corresponde a un empleo pblico y que sus funciones estn
determinadas en la Constitucin. Igualmente, que segn sta, es el Presidente la nica
autoridad que puede asignarle funciones adicionales, bien confndole misiones o encargos
especiales o mediante el mecanismo de la designacin en un cargo de la rama ejecutiva.
99
Adems agrega la Corte: puede afrmarse que el de vicepresidente de la Repblica s
es un cargo pblico con funciones constitucionales propias o asignadas por el Presidente
de la Repblica, expresamente previsto por la Carta Fundamental
100
.
Igualmente seala la Corte
101
es de anotar que la Constitucin en el numeral 7
del artculo 150 superior reserva al legislador la facultad de determinar la estructura
99 Corte Constitucional, Sentencia C-594 de 1995, Magistrado Ponente Antonio Barrera Carbonell y Sentencia
C-727 de 2000, Magistrado Ponente Vladimiro Naranjo
100 Corte Constitucional, Sentencia C-727 de 2000, Magistrado Ponente Vladimiro Naranjo
101 Ibdem
PRINCIPIO ORGNICO
137
de la administracin nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos pblicos y otras entidades del
orden nacional ( resaltado fuera del texto superior), cosa que es justamente lo que
hace la disposicin legal contenida en el literal b) del artculo 38, ahora bajo examen,
al sealar que la Vicepresidencia de la Repblica formar parte del sector central de la
Rama Ejecutiva del poder pblico.
La argumentacin de la Corte parece ser discutible pues en el evento dos antes
sealado, el ejercicio de las misiones del Vicepresidente slo se verifcara en la
medida en que el Presidente decida atriburselas, lo cual no debe confundirse
con la califcacin de que el Vicepresidente es funcionario pblico
102
. En este
caso ejerce funcin pblica, por mandato de la Constitucin,
103
o nombrarlo en
un cargo pblico, el cual tiene las funciones establecidas por la ley.
De otro lado, es de aclarar que el artculo 38 de la ley 489 de 1998, determin
que la Vicepresidencia de la Repblica hace parte de la rama ejecutiva del
poder pblico, la cual estar al tenor del ltimo inciso del pargrafo del
artculo 56 de la misma ley por el conjunto de servicios auxiliares que seale
el Presidente de la Repblica.
En cuanto se refere a la facultad que le asiste al Presidente de la Repblica para
sealar el conjunto de servicios auxiliares que integran la Vicepresidencia de
la Repblica, como lo indica el segundo inciso del pargrafo del artculo 56 de
la Ley 489 de 1998, ha indicado la Corte
104
que ella encuentra su soporte en el
numeral 14 del artculo 189 superior, conforme al cual, a l corresponde crear,
fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administracin
central, sealar sus funciones especiales y fjar sus dotaciones y emolumentos.
En virtud de dicha potestad el Presidente de la Repblica expidi el Decreto
1529 del 19 de agosto de 1999, a travs del cual asign unas funciones en el
Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica y en el artculo
1 atribuy algunas funciones al Vicepresidente, entre las que se encuentran la
asesorara al Presidente de la repblica en la adopcin de polticas relacionadas
con los derechos humanos y lucha contra la corrupcin, la colaboracin en las
gestiones que se adelanten ante los organismos nacionales e internacionales que
desarrollen actividades relacionadas con la defensa de los derechos humanos
102 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 14 de julio de 1998, Magistrado
Ponente: Manuel Urueta Ayola
103 Al respecto consultar Ibez Najar, Jorge Enrique, Las Funciones Pblicas y la Estructura del Estado para
cumplirlas, Instituto de Investigaciones Sociojurdicas para el Desarrollo Sostenible, Bogot, 2006, p. 226
104Corte Constitucional, Sentencia C-727 de 2000, Magistrado Ponente Vladimiro Naranjo
UNIDAD 4
138
y la lucha contra la corrupcin, el propicio de mecanismos de concertacin
entre las entidades pblicas del nivel nacional, departamental y municipal
para la realizacin de programas que contribuyan a la defensa de los derechos
humanos y la lucha contra la corrupcin, la representacin internacional de
Colombia en foros, conferencias y agendas bilaterales defnidas por el Ministerio
de Relaciones Exteriores, la asistencia y el asesoramiento al Presidente en los
asuntos que ste determine, ejercer las misiones y encargos especiales que le
confe el Presidente.
Adems, la Constitucin seala en el artculo 202 que el Vicepresidente de
la Repblica ser elegido por votacin popular el mismo da y en la misma
frmula con el Presidente de la Repblica, estableciendo como condicin que los
candidatos para la segunda votacin, si la hubiere, debern ser en cada frmula
los mismos que integraron la primera.
Para ser elegido Vicepresidente se requieren las mismas calidades que para ser
Presidente de la Repblica.
El Vicepresidente podr ser reelegido para el perodo siguiente si integra la
misma frmula del Presidente en ejercicio. El Vicepresidente podr ser elegido
Presidente de la Repblica para el perodo siguiente cuando el Presidente en
ejercicio no se presente como candidato.
En lo relacionado con las faltas temporales del Presidente de la Repblica, es
decir cuando el Presidente de la Repblica se encuentra en alguna situacin
laboral que le impida cumplir con las funciones de su cargo o cuando se
encuentra por fuera del pas sin que est cumpliendo con una misin propia de
sus funciones, bastar con que el Vicepresidente tome posesin del cargo en la
primera oportunidad, para que pueda ejercerlo cuantas veces fuere necesario.
En caso de falta absoluta del Presidente de la Repblica, el Vicepresidente
asumir el cargo hasta el fnal del perodo.
Fuera de estas dos posibilidades, el Vicepresidente podr desarrollar misiones
o encargos especiales establecidos por el Presidente de la Repblica y, adems
designarlo en cualquier cargo de la rama ejecutiva.
En todo caso, por mandato constitucional el Vicepresidente no podr asumir
funciones de Ministro Delegatario.
PRINCIPIO ORGNICO
139
A falta del Vicepresidente cuando ste estuviera ejerciendo la Presidencia, sta
ser asumida por un ministro en el orden que establezca la ley. La persona
que reemplace al Presidente, pertenecer a su mismo partido o movimiento
y ejercer la Presidencia hasta cuando el Congreso, por derecho propio,
dentro de los treinta das siguientes a la fecha en que se produzca la vacancia
presidencial, elia al Vicepresidente, quien tomar posesin de la Presidencia de
la Repblica.
Los Ministerios
Los Ministerios son entidades pblicas, creados por la ley, los cuales no cuentan
con personera jurdica, por lo que hacen parte de la Nacin, especfcamente de
la rama ejecutiva del poder pblico.
Los ministros con los jefes de departamento administrativo conforman el
gobierno de acuerdo con el artculo 115 de la Constitucin.
El gobierno y el Presidente conforman las mximas instancias de direccin
poltica y administrativa dentro de la rama ejecutiva del poder pblico.
Los ministerios se encuentran dirigidos por los ministros, los cuales son
designados por el Presidente de la Repblica. Para poder ser ministro se requiere
ser ciudadano en ejercicio y tener ms de veinticinco aos de edad a la fecha de
la designacin.
El nmero, denominacin y orden de precedencia de los ministerios y
departamentos administrativos sern determinados por la ley.
De acuerdo con la ley 790 de 2002 son trece los ministerios, los que tienen el
siguiente orden de precedencia, que importa para efectos de la designacin
del ministro delegatario de funciones presidenciales, fgura que se encuentra
prevista en el ltimo inciso del artculo 196 de la Carta.
La Corte Constitucional ha interpretado que el Presidente de la Repblica
puede delegar en el Ministro Delegatario bajo su responsabilidad, funciones
constitucionales de las que en razn de su investidura le corresponden, tanto
aquellas que le son propias como las que ejerce en su calidad de Jefe del
Gobierno, cumpliendo con ciertos requisitos que se relacionan con el traslado del
Presidente a territorio extranjero para cumplir con una funcin ofcial en dicho
territorio. Igualmente, debe designarse expresamente de uno de los ministros,
en el orden de precedencia legal; y, en el mismo acto, debe indicar el Jefe del
UNIDAD 4
140
Estado, de manera taxativa, cules de sus funciones delega en su ministro en esa
ocasin. Estos requisitos deben ser satisfechos en su totalidad, pues si alguno
de ellos faltare el acto de delegacin carece de efectos y, en consecuencia, los
actos concretos que el ministro delegatario realice seran inconstitucionales
105
.
Cuando el Presidente se encuentre por fuera del pas en ejercicio de sus
funciones, la designacin corresponde al ministro que se encuentre en el pas
y que corresponda al orden de precedencia, siempre y cuando pertenezca al
mismo partido poltico o movimiento poltico del Presidente de la Repblica.
Precedencia legal de los Ministerios
Adems de la funcin que corresponde al ministro delegatario de funciones
presidenciales importa el orden de precedencia para efectos protocolarios y de
presentacin de los Ministros en actos ofciales y para el orden en que debe
aparecer la suscripcin de los decretos, se tiene:
Ministerio del Interior y de Justicia
Ministerio de Relaciones Exteriores
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
Ministerio de Defensa Nacional
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Ministerio de la Proteccin Social
Ministerio de Minas y Energa
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
Ministerio de Educacin Nacional
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Ministerio de Comunicaciones
Ministerio de Transporte
Ministerio de Cultura
105 Corte Constitucional, Sentencia 482 de junio 25 de 2002, Magistrado Ponente: lvaro Tafur Galvis
PRINCIPIO ORGNICO
141
Los ministros cumplen funciones polticas de acuerdo con el inciso segundo del
artculo 208 de la Constitucin y en tal virtud son voceros del gobierno ante el
Congreso de la Repblica, pueden presentar ante las Cmaras proyectos de ley,
deben atender las citaciones que les hagan las Cmaras y deben tomar parte en
los debates de las cmaras en pleno o en las comisiones, personalmente o por
conducto de los viceministros.
Parece conveniente aclarar que conforme con lo previsto en los artculos 200 y
208 de la Constitucin, el gobierno puede presentar los proyectos de ley a travs
de los ministros, por lo que no se requiere que los proyectos de ley de iniciativa
gubernamental sean suscritos por el Presidente de la Repblica.
Esta situacin implica un previo acuerdo entre el ministro y el Presidente, pues
tal funcin la cumplen los ministros en representacin del gobierno. Esta ltima
situacin se presume por el solo hecho de haber sido presentado un proyecto
de ley por el ministro del despacho, sin embargo dicha presuncin podra ser
desvirtuada por el Presidente de la Repblica cuando exprese que el ministro
actu sin su previa autorizacin. As lo ha aclarado la Corte Constitucional
106
.
Adems de las anteriores funciones, los Ministros cumplen funciones
administrativas, pues son los jefes de la administracin en su respectiva rea.
Por lo que bajo la direccin del Presidente les compete formular las polticas
atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley.
Atribuciones de los Ministerios
En esa medida, corresponde a los ministerios las siguientes atribuciones
generales
107,
sin perjuicio de las atribuciones especfcas que los actos de creacin
o en leyes especiales determinen:
Preparar los proyectos de ley relacionados con su ramo.
Preparar los proyectos de decretos y resoluciones ejecutivas que deban dictarse
en ejercicio de las atribuciones que corresponden al Presidente de la Repblica
como suprema autoridad administrativa y dar desarrollo a sus rdenes que se
relacionen con tales atribuciones.
Cumplir las funciones y atender los servicios que les estn asignados y dictar,
en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para
tal efecto.
106 Corte Constitucional, Sentencia C- 992 de septiembre 19 de 2001, Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil
107 Artculo 59 de la ley 489 de 1998
UNIDAD 4
142
Preparar los anteproyectos de planes o programas de inversiones y otros
desembolsos pblicos correspondientes a su sector y los planes de desarrollo
administrativo del mismo.
Coordinar la ejecucin de sus planes y programas con las entidades territoriales
y prestarles asesora, cooperacin y asistencia tcnica.
Participar en la formulacin de la poltica del Gobierno en los temas que les
correspondan y adelantar su ejecucin.
Orientar, coordinar y controlar, en la forma contemplada por las respectivas leyes
y estructuras orgnicas, las superintendencias, las entidades descentralizadas
y las sociedades de economa mixta que a cada uno de ellos estn adscritas o
vinculadas.
Impulsar y poner en ejecucin planes de desconcentracin y delegacin de las
actividades y funciones en el respectivo sector.
Promover, de conformidad con los principios constitucionales, la participacin
de entidades y personas privadas en la prestacin de servicios y actividades
relacionados con su mbito de competencia.
Organizar y coordinar el Comit Sectorial de Desarrollo Administrativo
correspondiente.
Velar por la conformacin del Sistema Sectorial de Informacin respectivo y
hacer su supervisin y seguimiento.
Igualmente, el artculo 61 de la ley 489 de 1998 establece las funciones generales
que deben desarrollar los ministros. En esa medida, les corresponde adems
de las funciones que les sealan la Constitucin y otras leyes:
Ejercer, bajo su propia responsabilidad, las funciones que el Presidente de la
Repblica les delegue o la ley les confera y vigilar el cumplimiento de las que
por mandato legal se hayan otorgado a dependencias del Ministerio, as como
de las que se hayan delegado en funcionarios del mismo;
Participar en la orientacin, coordinacin y control de las superintendencias,
entidades descentralizadas y sociedades de economa mixta, adscritas o
vinculadas a su Despacho, conforme a las leyes y a los respectivos estatutos;
Dirigir y orientar la funcin de planeacin del sector administrativo a su
cargo;
PRINCIPIO ORGNICO
143
Revisar y aprobar los anteproyectos de presupuestos de inversin y de
funcionamiento y el prospecto de utilizacin de los recursos del crdito pblico
que se contemplen para el sector a su cargo;
Vigilar el curso de la ejecucin del presupuesto correspondiente al Ministerio;
Suscribir en nombre de la Nacin y de conformidad con el Estatuto General de
Contratacin y la Ley Orgnica de Presupuesto, los contratos relativos a asuntos
propios del Ministerio previa delegacin del Presidente de la Repblica;
Dirigir las funciones de administracin de personal conforme a las normas
sobre la materia;
Actuar como superior inmediato, sin perjuicio de la funcin nominadora, de
los superintendentes y representantes legales de entidades descentralizadas
adscritas o vinculadas.
Sobre esta ltima funcin la Corte Constitucional, interpret que los ministros
al actuar como superior inmediato de los representantes legales de las
entidades descentralizadas adscritas o vinculadas ejercen el control de tutela
que comporta el doble aspecto de la legalidad y la oportunidad de la actuacin
administrativa, dentro de los cuales se encuentran mecanismos como la
nominacin de las autoridades centrales respecto de los cargos directivos en
la entidad descentralizada, la presencia de representantes de este poder en los
rganos directivos del ente funcionalmente descentralizado, la procedencia del
recurso de apelacin por la va gubernativa, el mecanismo del veto mediante la
exigencia del voto favorable de la autoridad central, o los dems que el legislador
en su libertad confgurativa determine o se establezcan en los estatutos de las
respectivas entidades. Lo anterior implica la armonizacin y coordinacin de
polticas administrativas, como lo ordena la Constitucin y no signifca que el
Ministro sea competente para nombrar o remover al representante legal de las
entidades descentralizadas. Tampoco signifca que el ministro pueda adoptar
las decisiones que operen dentro de las competencias legales del organismo
108
.
Los Departamentos Administrativos
Son entidades de carcter pblico, se encuentran en el mismo nivel de jerarqua que
los ministerios y ejercen funciones administrativas tcnicas y especializadas, por
lo que existen para ellos las restricciones de tipo poltico, propias de los ministerios,
108 Corte Constitucional, Sentencia C- 727 de junio 21 de 2000.
UNIDAD 4
144
por lo que tienen la funcin de formular y adoptar las polticas, planes generales,
programas y proyectos del sector administrativo que dirigen.
Por cuanto los departamentos administrativos no ejercen funciones polticas, no
pueden ser citados por las Cmaras del Congreso ni participar en los debates,
ni pueden presentar proyectos de ley. Slo podrn ser citados a las comisiones
permanentes para que rindan los informes que se les solicite.
Como ya lo hemos explicado, los directores de Departamento Administrativo
podrn ser sujetos de la mocin de censura, al tenor de lo dispuesto por el Acto
Legislativo 1 de 2007.
Las funciones generales que ejercen los departamentos administrativos son las
mismas previstas en el artculo 59 de la Ley 489 de 1998, citadas anteriormente
y llamadas a ser cumplidas por los ministerios.
En cuanto respecta a la organizacin y funcionamiento de los Departamentos
Administrativos, ntese como el artculo 65 de la ley 489 de 1998 seal que la
estructura orgnica y el funcionamiento de los departamentos administrativos,
se rigen por las normas de creacin y organizacin.
No obstante, en cada Departamento Administrativo habr un Director,
designado por el Presidente de la Repblica de conformidad con el artculo
189, numeral 1 de la Constitucin. El director del departamento administrativo,
como los ministros, al tenor de lo establecido en el artculo 207 superior, deben
ser ciudadanos en ejercicio y tener ms de 25 aos de edad.
El Director y el Subdirector tendrn las mismas funciones, en cuanto fueren
pertinentes, contempladas por la ley 489 de 1998 para el Ministro y los
viceministros, respectivamente.
Tambin, se especifc que en los departamentos administrativos funcionarn,
adems, las unidades, los consejos, comisiones o comits tcnicos que para cada
uno determine la ley respectiva.
Los Departamentos Administrativos que en la actualidad existen son los
siguientes:
Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica
Departamento Nacional de Planeacin
PRINCIPIO ORGNICO
145
Departamento Administrativo de Seguridad
Departamento Administrativo de la Funcin Pblica
Departamento Administrativo Nacional de Estadstica
Departamento Administrativo Nacional de Economa Solidaria
Las superintendencias
1) Funciones
Las superintendencias de acuerdo con el artculo 66 de la ley 489 de 1998 son
organismos creados por la ley, con la autonoma administrativa y fnanciera
que aquella les seale, con o sin personera jurdica, que cumplen las funciones
de inspeccin y vigilancia atribuidas por la ley o mediante delegacin que haga
el Presidente de la Repblica previa autorizacin legal. La direccin de cada
superintendencia estar a cargo del superintendente.
En cuanto se refere a las funciones que cumplen la superintendencias, en
materias relacionadas con la inspeccin y vigilancia de actividades que de
acuerdo con la Constitucin competen al Presidente, se advierte (es de sealar)
que no contrara el legislador las disposiciones constitucionales cuando crea
una superintendencia para que ejerza tales funciones, por cuanto es requisito
indispensable para que tal entidad pueda cumplir tales funciones que el
Presidente le delegue en legal forma la funcin que la carta le atribuye, previa
autorizacin del legislador; es imposible que el Presidente de la Repblica
adelante de manera personal y directa tal funcin por absoluta imposibilidad
fsica; son entonces los superintendentes los llamados a ejercer tales funciones
dentro del mbito que seale la ley.
En esa medida, tenemos que cuando el Presidente delega sus funciones de
inspeccin y vigilancia en las superintendencias busca racionalizar la funcin
administrativa, en cumplimiento de los principios previstos en el artculo 209
de la Constitucin, pues de esta manera se procura cumplir efcazmente la
funcin, en aras del inters general
109
.
Como ya lo hemos anunciado, las superintendencias pueden contar con
personera jurdica o no. As lo seala el artculo 38 de la ley 489 de 1998. Lo
109 Corte Constitucional, Sentencia C- 561 de agosto 4 de 1999, Magistrado Ponente: Alfredo Beltrn Sierra
UNIDAD 4
146
anterior es posible por cuanto el Constituyente le confri autonoma al rgano
legislativo, para determinar la estructura de estas entidades, por lo que tal
decisin depende de lo que seale el legislativo.
De la determinacin que adopte el legislativo, surgen dos tipos de regmenes
aplicables por las superintendencias y que se relacionan con los aspectos
administrativos y jurdicos. Por ello, de acuerdo con el marco constitucional y
con plena observancia de las funciones, atribuciones y potestades directamente
sealadas en la Constitucin, dichas Superintendencias, en sus relaciones
con el Presidente de la Repblica y con los jefes de las diferentes sectores
administrativos, que encabezan los respectivos ministros y directores de
departamento administrativo, se origina el modelo de la desconcentracin
administrativa, cuando las superintendencias carecen de personera jurdica y en
otras ocasiones, a travs de un modelo de descentralizacin administrativa por
servicios o funciones, cuando las superintendencias poseen personera jurdica.
Se destaca que la Constitucin en el Artculo 150 numeral 8, atribuye al legislador
la expedicin de las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio
de las funciones de inspeccin y vigilancia que le seala la Constitucin, por lo que la
funcin de inspeccin, la vigilancia y el control constitucionalmente atribuidos
al Presidente de la Repblica son funciones compartidas entre el Congreso de
la Repblica y el Presidente de la Repblica.
En esa medida corresponde al Congreso de la Repblica el sealamiento o
adopcin de las formulaciones para determinar caractersticas, medios y
efectos de tales actividades, ms no su propio ejercicio, el cual se asigna, con
exclusividad, al Presidente de la Repblica, toda vez que estas funciones son
administrativas.

En cuanto respecta a las funciones de inspeccin y vigilancia que la Constitucin
otorga al Presidente y que fueron ya reseadas, debe el Presidente decidir de
manera autnoma e independiente cules funciones delega, conservando la
potencialidad de reasuncin de las mismas en los trminos del artculo 211
de la Constitucin. Igualmente, es claro que la ley en virtud de la potestad
legislativa prevista en el artculo 150, numeral 7 de la Carta, puede estructurar
las superintendencias, sealando las funciones y los objetivos generales que
considere sean del caso.
Por ello, la confguracin y la estructura especfca que haya adoptado el
legislador ya sea de organizaciones dotadas de personera jurdica o carentes de
ella no puede signifcar obstculo ni mengua de las potestades que directamente
PRINCIPIO ORGNICO
147
se derivan de la calidad de suprema autoridad administrativa y de la asignacin
expresa de las funciones que a ese ttulo atribuye el propio constituyente.
En relacin con la funcin de inspeccin y vigilancia la Constitucin Poltica de
1991, explica la Corte
110
que oper un cambio en el tratamiento de las relaciones
entre el Congreso y el Presidente de la Repblica, el cual ha signifcado la
supresin de competencias que daban lugar a la expedicin de los denominados
decretos o reglamentos autnomos. Ahora bien, la concurrencia de competencias
en esta materia implica que las disposiciones legales deben respetar un ncleo
bsico, cuyo desconocimiento por el legislador generara un vaciamiento de la
competencia permanente asignada al Presidente de la Repblica.
El anterior planteamiento implica que conforme con el artculo 211 de la
Constitucin, las competencias de inspeccin y vigilancia que aparecen
atribuidas al Presidente de la Repblica en el artculo 189 son susceptibles
de delegacin en los ministros, directores de departamento administrativo,
representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, entre
otros funcionarios y agencias, previa autorizacin que al respecto haga la ley.
La nica restriccin que al respecto le asiste al Presidente es la funcin de
inspeccin y vigilancia de los servicios pblicos domiciliarios, prevista en el
artculo 370 de la Carta.
De otro lado, es menester sealar que compete al legislativo, as mismo sealar
la relacin que existe entre las superintendencias que cree y los rganos
principales del nivel central. Esta relacin puede implicar la adscripcin o la
vinculacin.
Tipos de superintendencias
Las superintendencias que en la actualidad existen son:
Superintendencia de Notariado y Registro
Superintendencia Financiera
Superintendencia de Valores
Superintendencia de Subsidio Familiar
UNIDAD 4
148
Superintendencia Nacional de Salud
Superintendencia de Industria y Comercio
Superintendencia de Sociedades
Superintendencia de Puertos y Transporte
Superintendencia de Vigilancia y seguridad privada
Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios
Superintendencia de Economa Solidaria
Las unidades administrativas especiales
Las unidades administrativas especiales son organismos creados por la ley, con la
autonoma administrativa y fnanciera que les seale la ley, con o sin personera
jurdica, conforme lo sealan los artculos 67 y 82 de la ley 489 de 1998, por lo
que pueden integrar el concepto de descentralizacin administrativa, cuando
la ley les otorga la personera jurdica, o de desconcentracin administrativa,
cuando el legislador ha decidido no reconocrsela.
La Corte Constitucional explic la fnalidad de las Unidades Administrativas
Especiales que fueron instituidas por el gobierno nacional en ejercicio de las
facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 65 de 1997. La fnalidad buscada
con su incorporacin institucional fue disponer de un mecanismo jurdico para garantizar
que recursos econmicos provenientes de la cooperacin internacional se aplicaran
exclusivamente a los programas especiales a los cuales estaban dirigidos, en reas socio-
econmicas sensibles como la salud o la asistencia agropecuaria. En esa medida, el objeto
de las Unidades Administrativas lo constituy la ms adecuada atencin de programas
a cargo de Ministerios o Departamentos Administrativos que, por la naturaleza del
programa o por los recursos utilizados, estaran sujetos a un rgimen administrativo
especial, que permitiera una mayor autonoma frente a la administracin de los dems
recursos pblicos, sin que ello implicara la separacin orgnica del Ministerio o
Departamento Administrativo del cual haran parte
111
.
De acuerdo con lo expuesto, dichas entidades estn llamadas a atender
adecuadamente ciertos programas especiales que corresponden a los ministerios
o a los departamentos administrativos, pero que por su naturaleza o por el origen
111 Corte Constitucional, Sentencia C- 889 de octubre 22 de 2002. Magistrado Ponente: Jaime Crdoba Trivio
PRINCIPIO ORGNICO
149
de los recursos que utilizan no deben ser sometidos al rgimen administrativo
ordinario. Tambin pueden cumplir con funciones administrativas que
corresponden al Estado.

La categora jurdica de unidades administrativas especiales no surge directamente
de los textos constitucionales, pero es claro que constituye un desarrollo
legislativo de la atribucin prevista en el artculo 150, numeral 7 de la Carta.
Como ejemplos de las unidades administrativas especiales tenemos la Direccin
de Impuestos y Aduanas, la Direccin Nacional de Estupefacientes, la Unidad
Administrativa Especial de Aeronutica Civil, la Unidad Administrativa Especial
del Sistema de Parques Naturales, las Comisiones de Regulacin de Energa y
Gas, de Agua Potable y saneamiento bsico, de Telecomunicaciones, la Contadura
General de la Nacin. La agencia Nacional de Hidrocarburos, etc.
4.1.2.7 Organismos descentralizados por servicios
De otro lado, entre los organismos descentralizados por servicios se encuentran
los siguientes:
Los establecimientos pblicos
El legislador puede crear establecimientos pblicos. stos son personas jurdicas
especializadas que cumplen con funciones administrativas y prestan servicios
pblicos que corresponden al Estado, con un cierto grado de autonoma, no
obstante hacer parte activa de la administracin. Se encuentran adscritos a un
Ministerio o a un Departamento Administrativo y hacen parte del concepto de
descentralizacin administrativa funcional o por servicios.
Su creacin obedece a la necesidad de que ejerzan las funciones administrativas
atribuidas de manera tcnica, de all se justifca el reconocimiento de autonoma
administrativa, que consiste en la facultad relativa que tienen esas entidades de
manejarse por s mismas, y de autonoma fnanciera, que se traduce en que cada
establecimiento pblico tiene su propio patrimonio y su propio presupuesto,
constituido por bienes o fondos pblicos comunes o con el producto de
impuestos, tasas o contribuciones de destinacin especial, el cual no obstante
debe programar y ejecutar conforme con las directrices del respectivo ministerio
o departamento administrativo al cual est adscrito y del Ministerio de Hacienda
y Crdito Pblico.
UNIDAD 4
150
En virtud de la autonoma patrimonial con la que cuentan los establecimientos
pblicos su presupuesto no forma parte de los ingresos corrientes de la Nacin,
no slo porque nunca han estado clasifcados en esa categora, sino, adems,
porque pertenecen a una persona jurdica distinta de la Nacin, que cuenta
con autonoma administrativa, fnanciera y patrimonial y cuyos recursos estn
destinados a atender las funciones administrativas y los servicios pblicos que
les correspondan segn la ley.
La Corte Constitucional
112
ha explicado que autonoma no es autodeterminacin,
por cuanto los establecimientos no pueden darse sus propias normas, dado que
el establecimiento pblico, desde su creacin, est sometido a los estatutos que le
son sealados en el mismo acto que lo crea, y, durante su existencia permanece
sujeto al control de tutela, el cual tiene la fnalidad de que los rganos del nivel
central orienten y coordinen sus actividades dentro del contexto de la poltica
general del gobierno.
En esa medida, el rgano que ejerce el control de tutela puede restarle bienes
para pasarlos a otro, o para llevarlos a fondos comunes, e inclusive puede
suprimirle la personera jurdica y, por tanto, hacer que desaparezca el rgano
como ente autnomo.
De otro lado, adems del estatuto bsico de creacin legal del establecimiento
pblico la junta o consejo directivo tiene la facultad de desarrollar al interior
de la entidad las normas relativas a la organizacin y funcionamiento de la
entidad, disposiciones que deben por su puesto adecuarse a los marcos legales
y reglamentarios de superior jerarqua.
Con fundamento en lo explicado se puede sealar que los establecimientos
pblicos se caracterizan por ser creados o autorizados por la ley, ejercen
funciones tpicamente administrativas que corresponden al Estado, por lo que
aplican normas de derecho pblico, cuentan con personera jurdica, autonoma
administrativa y patrimonial, son sujetos de control de tutela por parte del
ministerio o departamento administrativo al cual se encuentra adscrito, son
sujetos del control poltico por parte del Congreso de la Repblica, pues los
directores de los establecimientos pblicos son agentes del Presidente, al tenor
de lo dispuesto en el artculo 189, numeral 13 de la Carta Fundamental.
Las empresas industriales y comerciales del Estado
112 Corte Constitucional, Sentencia C- 220 de abril de 1997, Magistrado Ponente: Fabio Morn Daz
PRINCIPIO ORGNICO
151
Las Empresas Industriales y Comerciales del Estado fueron concebidas como
una forma de intervencin directa en la economa por parte del Estado,
especfcamente tenan la fnalidad de garantizar la prestacin de servicios
pblicos efcientes a bajo costo, manteniendo la estabilidad de precios y el
abastecimiento las necesidades colectivas. Se diferencian de las sociedades de
economa mixta, toda vez que stas se constituyen bajo la forma de sociedades
comerciales, en las cuales existen aportes pblicos y privados.
Las empresas industriales y comerciales del Estado cumplen con un objeto
comercial o industrial o de gestin econmica especfco que le seala la ley,
cuyo desarrollo se encuentra sometido al derecho privado. Por desarrollar
actividades similares a las que cumplen los particulares, la ley les da un
tratamiento igualitario, en cuanto a la regulacin y la imposicin de lmites
y condicionamientos a sus actividades y a la aplicacin del correspondiente
rgimen jurdico.
Las empresas industriales y comerciales del Estado, por tener el carcter de
comerciantes deben cumplir con el deber de matricularse en la cmara de comercio
de su domicilio pero no requieren inscribir en el registro mercantil ningn acto,
libro o documento, pues la ley no les ha exigido dicha formalidad.
As mismo, como quiera que, conforme al artculo 86 del Cdigo de Comercio,
corresponde a las cmaras de comercio 3. Llevar el registro mercantil y
certifcar sobre los actos y documentos en l inscritos, la cmara de comercio
correspondiente al domicilio de la empresa industrial y comercial del Estado
solo podr certifcar sobre el cumplimiento de su obligacin de matricularse
en el Registro Mercantil. Obviamente, para efectos de que proceda la matrcula
y, por ende, la certifcacin del cumplimiento de dicha obligacin, deber
acreditarse ante la cmara de comercio respectiva, la existencia de la empresa
industrial y comercial del Estado de que se trate
113
.
En estas circunstancias, entiende la Corte Constitucional
114
que los contenidos
normativos del art. 333 de la Constitucin, que consagran la libre competencia,
deben ser aplicados en forma igualitaria tanto a las empresas particulares, como
a las que surgen de la actuacin del Estado en el campo de la actividad privada,
o sea, a las empresas industriales y comerciales de ste y a las sociedades de
economa mixta.
113 Superintendencia de Industria y Comercio, Boletn Jurdico de octubre 10 de 2005, Concepto Jurdico No.
03050334
114 Corte Constitucional, Sentencia C- 352 de julio 15 de 1998, Magistrados Ponentes: Antonio Barrera Carbonell
y Alfredo Beltrn Sierra
UNIDAD 4
152
Desde el punto de vista laboral, se seala que quienes prestan sus servicios a
una empresa industrial y comercial del Estado tienen la calidad de trabajadores
ofciales vinculados por una situacin contractual de carcter laboral. Constituye
la excepcin la posibilidad de ostentar la calidad de empleado pblico, y para
determinarla se tiene el criterio relativo a la actividad o funcin, pues slo si
se trata de tareas de direccin o confanza podr darse sta, regida por una
relacin legal y reglamentaria. Pero adems, es necesario que en los estatutos
de la respectiva empresa se indique qu actividades de direccin o confanza
deben ser desempeadas por empleados o empleadas pblicos
115
.
En este orden de ideas, se tiene que las empresas industriales y comerciales
del Estado son creadas o autorizadas por ley , cumplen actividades de carcter
industrial, comercial o de gestin econmica, cuentan con personera jurdica,
cuentan con autonoma administrativa y patrimonial, estn sujetas al control de
tutela, el cual es ejercido por el ministro o jefe de departamento administrativo
al cual se encuentre vinculado y generalmente se someten en lo que tiene
que ver con sus actividades al derecho privado. Excepcionalmente, aplican el
derecho pblico.
Las sociedades de economa mixta
El artculo 97 de la ley 489 de 1998 seala que las sociedades de economa mixta
son organismos autorizados por la ley, constituidos bajo la forma de sociedades
comerciales con aportes estatales y de capital privado, que desarrollan
actividades de naturaleza industrial o comercial conforme con las reglas de
derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley.
En relacin con la autorizacin del legislativo para la constitucin de empresas
industriales y comerciales del Estado, se aclara aclarar que resulta inaceptable
una autorizacin indefnida e ilimitada para crear empresas industriales
y comerciales del Estado y sociedades de economa mixta, por cuanto la ley
debe en cada caso precisar la autorizacin de la constitucin de la sociedad,
para luego determinar en el presupuesto la apropiacin correspondiente, toda
vez que en la ley de apropiaciones no podr incluirse partida alguna que no
corresponda a un gasto decretado conforme a la ley anterior
116
.
115 Corte Constitucional, Sentencia C- 579 de octubre 30 de 1996, Magistrado Ponente: Hernando Herrera
Vergara
116 Corte Constitucional, Sentencia C- 357 del 11 de agosto de 1994, Magistrado Ponente Jorge Arango Meja.
PRINCIPIO ORGNICO
153
Con fundamento en lo sealado, la Corte Constitucional
117
ha interpretado
que las sociedades de economa mixta estn vinculadas a la administracin e
integran el sector descentralizado y, habida cuenta su condicin de organismos
vinculados, estn sujetas a controles administrativos.
118
Las sociedades de economa mixta pueden ser autorizadas por el legislador,
por las asambleas departamentales y por los concejos distritales y municipales,
en su mbito respectivo, por lo que hacen parte de la rama ejecutiva del poder
pblico, ajustadas al concepto de la descentralizacin administrativa funcional
o por servicios; no obstante estar su regulacin basada en las normas del derecho
privado, de ejecutar actividades industriales o comerciales, de tener nimo de
lucro, por cuanto existe un aporte de capital pblico, en esta medida se justifca
que recaiga sobre ellas el ejercicio del control fscal.
117 Corte Constitucional, Sentencia C- 629 de julio 29 de 2003, Magistrado Ponente: lvaro Tafur Galvis
118 La providencia en comento tambin reiter las caractersticas bsicas de las sociedades de economa mixta que
fueron enunciadas por la sentencia C-316/03. En esta oportunidad, la Corte indic sobre esta modalidad de sociedad
lo siguiente:
3.1. De acuerdo con lo dispuesto en el artculo 97 de la Ley 489 de 1998 las sociedades de economa mixta son
organismos autorizados por la ley, constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y de
capital privado, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas de Derecho
Privado, salvo las excepciones que consagra la ley.
-Dichas sociedades son autorizadas por la ley, en el evento en que tengan carcter nacional (art. 150, numeral 7 C.P.),
o por una ordenanza departamental o acuerdo municipal, si se trata de entidades territoriales (arts. 300, numeral 7, y
313, numeral 6, C.P.). Pero, para su existencia no basta la autorizacin legal, pues en atencin a que son organismos
constituidos bajo la forma de sociedades comerciales, es indispensable la celebracin de un contrato entre el Estado o
sus entidades y los particulares que van a ser parte de ellas.
-Su organizacin es la propia de las sociedades comerciales, las cuales estn previstas en el Cdigo de Comercio. Los
estatutos por los cuales se rigen son los expedidos por los socios y estn contenidos en el contrato social.
-No obstante estar constituidas bajo la forma de sociedades comerciales, no son particulares. Son organismos que
hacen parte de la estructura de la Administracin Pblica, pertenecen al nivel descentralizado y son organismos
vinculados.
-Gozan de personera jurdica propia y de autonoma administrativa, aunque el grado de sta variar segn el
porcentaje de participacin que tengan los particulares y el Estado.
-Su objeto social es el desarrollo de actividades industriales y comerciales, salvo aquellas excepciones que consagre
la ley.
-Tal como se desprende de su misma denominacin, en esas sociedades hay aportes tanto de capital pblico como de
capital privado. El monto de uno y otro vara segn la intencin no slo del legislador sino de sus mismos socios. As
las cosas, el carcter de sociedad de economa mixta no depende en manera alguna del rgimen jurdico aplicable sino
de la participacin en dicha empresa de capital pblico y de capital privado.
(.)
Por consiguiente, en la constitucin de una sociedad de economa mixta el Estado o sus entidades territoriales o una
empresa de capital pblico u otra sociedad de economa mixta pueden tener una participacin mnima, mientras que
los particulares pueden tener la participacin mayoritaria, pero tambin puede ocurrir lo contrario.
Debe precisarse que la participacin econmica de particulares conlleva a la intervencin de stos tanto en el manejo
de la sociedad como en la toma de decisiones, segn sea el monto de su aporte. No es el Estado quien acta slo, sino
en compaa de su socio, es decir de un particular.
-Tienen nimo de lucro y es claro que habr reparto de utilidades y de prdidas entre sus socios. En efecto, los dineros
que reciban por el ejercicio de su actividad sern repartidos entre las entidades pblicas y los particulares.
UNIDAD 4
154
El rgimen jurdico de las sociedades de economa mixta corresponde sealarlo
a la ley, conforme con el artculo 210 de la Constitucin en concordancia,
primordialmente, con los artculos 150-7 y 209 de la misma.
De acuerdo con el artculo 461 del Cdigo de Comercio son de economa mixta
las sociedades comerciales que se constituyen con aportes estatales y de capital
privado. Las sociedades de economa mixta se sujetan a las reglas del derecho
privado, con las limitaciones expresas que la Constitucin y la ley establezcan.
Se someten a la jurisdiccin ordinaria, salvo disposicin legal en contrario.
En este orden de ideas, pueden constituirse bajo cualquiera de las formas de
sociedad previstas en el Cdigo de Comercio, es decir, colectivas, en comandita
simple o por acciones, de responsabilidad limitada o annima, ya que la ley
colombiana no seala ninguna en especial.
Dos actos jurdicos requiere la constitucin de una sociedad de economa mixta:
la ley que la crea o autoriza y el contrato de sociedad.
No basta la creacin legal o la autorizacin que se haga para que la sociedad quede
constituida; es preciso el posterior acuerdo con los particulares y la solemnidad
del contrato, en trminos del Cdigo de Comercio, para dar nacimiento a la
nueva persona jurdica distinta de los socios individualmente considerados
119
.
Las Empresas Sociales del Estado
Las Empresas Sociales del Estado son una nueva categora dentro del catlogo
de entidades administrativas del orden descentralizado, que tienen naturaleza,
caractersticas y especifcidades propias, lo cual impide confundirlas con otro
tipo de entidades pblicas.
Las Empresas Sociales fueron concebidas por la ley 489 de 1998 con un
objeto especfco, normalmente para la prestacin en forma directa de servicios
de salud. Sin embargo, en todo caso, el legislador debe sealar su objeto.
La Ley 489 de 1998, al defnir en el artculo 38 la integracin de la rama
ejecutiva del poder pblico, incluy dentro de sta a las empresas sociales del
Estado, reconocindoles una categora diferente a la de los establecimientos
pblicos. La Ley seala que las aludidas entidades descentralizadas son creadas
por la Nacin o por las entidades territoriales
119 Corte Suprema de Justicia, Sala plena, sentencia de febrero 27 de 1975, Magistrado Ponente: Luis Sarmiento
Buitrago.
PRINCIPIO ORGNICO
155
Las dems entidades administrativas nacionales con personera jurdica que
cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la rama ejecutiva del
poder pblico
El Congreso de la Repblica se encuentra en libertad de acuerdo con el
artculo 150, numeral 7 de la Constitucin para crear otro tipo de entidades,
distintas a las previstas anteriormente y podr en consecuencia reestructurar
la Rama Ejecutiva del poder pblico, conforme lo explicamos anteriormente. Si
le reconoce personera jurdica a este otro tipo de entidades administrativas,
stas integrarn la descentralizacin funcional o por servicios. De lo contrario,
formarn parte de la estructura central del Estado.
4.1.3. Rama Judicial
4.1.3.1 Sentido y orientacin constitucional de la administracin de justicia
La rama judicial no est por fuera del designio democrtico que penetra todos
los mbitos de la vida estatal.
La rama judicial se fundamenta en el derecho fundamental de acceso a la
administracin de justicia, que implica que el juez resuelva en forma imparcial,
efectiva y prudente las diversas situaciones que las personas someten a su
conocimiento. Para lograr tal propsito, es requisito indispensable que el juez
propugne por la vigencia del principio de la seguridad jurdica, es decir, que
asuma el compromiso de resolver en derecho y en forma diligente y oportuna
los confictos a l sometidos dentro de los plazos que defne el legislador. Para
ello es necesario una adecuada estructura, organizacin y funcionamiento de
la rama judicial.
El deber esencial del juez es administrar justicia en forma independiente,
autnoma e imparcial.
De acuerdo con este postulado y con lo previsto en el artculo 228 de la Carta,
la administracin de justicia es funcin pblica, por lo que las actuaciones que
surta la rama sern pblicas y permanentes con las excepciones que establezca
la ley. Igualmente en las decisiones que adopte deber prevalecer el derecho
sustancial.
UNIDAD 4
156
De otro lado, la misma norma ha puesto especial nfasis en el principio de
la pronta justicia cuando seala que los trminos procesales se observarn con
diligencia y su incumplimiento ser sancionado.
Este principio es consecuencia del Estado Social de Derecho que propugna por
la efcacia, por lo que el respeto por los trminos as como la sancin por la falta
de cumplimiento de los mismos hacen parte de la institucin.
La disposicin que se comenta trata as mismo sobre la independencia,
autonoma y sometimiento a la ley de las jurisdicciones constitucional, ordinaria,
contencioso administrativa y disciplinaria, de las autoridades indgenas, de los
jueces o juezas de paz y de la Fiscala General de la Nacin, institucin que
opera como uno de los fundamentos de la estructura del poder en la democracia
constitucional colombiana. De acuerdo con ello, la Carta Poltica es refractaria a
que la rama judicial, en sus distintos espacios, est funcionalmente sometida al
legislativo o al ejecutivo pues si esto llegase a ocurrir pasara a ser un apndice,
bien de quien tiene el poder de expedir la ley, o bien de quien ejerce la facultad
de reglamentar su ejercicio y, por esa va, se distorsionara la concepcin del
poder pblico promovida por el constituyente de 1991
120
.
En esta medida, el artculo 230 de la Carta seala que los jueces o juezas, en
sus providencias, slo estn sometidos al imperio de la ley y que la equidad, la
jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios
auxiliares de la actividad judicial.
Concepcin enmarcada dentro del cambio poltico de un Estado liberal de
derecho, fundado en la soberana nacional y en el principio de legalidad, de un
Estado Social de derecho cuyos fnes esenciales son, entre otros, el servicio a
la comunidad, la garanta de efectividad de los principios, derechos y deberes
constitucionales y la proteccin de los derechos y libertades, que presupone la
renuncia a teoras absolutas de la autonoma legislativa en materia de poltica
criminal y judicial.
La Corte explica este lmite que la Constitucin impone al legislativo en esta
materia cuando seala que la estricta proteccin de los bienes jurdicos y los
derechos inalienables de la persona (CP art. 5), tornan la dignidad e integridad
del infractor en lmite de la autodefensa social. El contenido axiolgico de la
Constitucin constituye un ncleo material que delimita el ejercicio de la funcin
pblica y la responsabilidad de las autoridades (CP art. 6). Con su elemento
120 Corte Constitucional. Sentencia C-879 de septiembre 30 de 2003. Magistrado Ponente: Jaime Crdoba Trivio
PRINCIPIO ORGNICO
157
social, la Constitucin complementa, en el terreno de la coercin pblica, la
voluntad con la razn. Slo el uso proporcionado del poder punitivo del Estado,
esto es acorde con el marco de derechos y libertades constitucionales, garantiza
la vigencia de un orden social justo, fundado en la dignidad y la solidaridad
humanas
121
.
En consecuencia, la calidad y la cantidad de la sancin no son asuntos librados
exclusivamente a la voluntad democrtica. La Constitucin impone claros
lmites materiales al legislador (CP arts. 11 y 12). Del principio de igualdad,
se derivan los principios de razonabilidad y proporcionalidad que justifcan la
diversidad de trato pero atendiendo a las circunstancias concretas del caso (CP
art. 13), juicio que exige evaluar la relacin existente entre los fnes perseguidos
y los medios utilizados para alcanzarlos
122
.
Redefnido el Estado a travs del Estado Social de Derecho, la funcin de los
jueces o juezas igualmente adquiere nuevas dimensiones, pues las decisiones
judiciales deben materializar los principios y fnes del Estado, entre los que
se encuentra no slo el mantenimiento de un orden justo sino la efectividad
de los derechos de todas y cada una de las personas que habitan el territorio
colombiano, actividad que se encuentra prevista en el artculo 2 de la Carta.
Luego, corresponde a los jueces o juezas, en cada caso concreto, adoptar las
medidas que fueren pertinentes para remover las inequidades que se hubiesen
podido presentar en razn de la aplicacin de normas declaradas contrarias al
ordenamiento constitucional, aun cuando stas, al momento de ser utilizadas,
se presumieran conformes a aqul. Los jueces o juezas en desarrollo de su
funcin deben hacer una interpretacin de la normatividad que involucre los
principios y valores constitucionales, a efectos de dar prevalencia a los derechos
de cada uno de los asociados. Por tanto, stos, en su labor interpretativa, no
pueden dejar de lado la doctrina constitucional, pues ella, precisamente,
plasma el sentido y orientacin que, desde la rbita constitucional, debe darse
al ordenamiento jurdico. Se requiere, entonces, una accin conjunta dentro de
la jurisdiccin que imprima un sentido de unidad no slo en la interpretacin
sino en la aplicacin del conjunto normativo existente, a la luz de los principios
y valores que emanan de la Constitucin, cuya fnalidad, en s misma, ha de ser
la prevalencia y efcacia de los derechos y garantas de los asociados
123.

121Corte Constitucional. Sentencia C-897 de agosto 30 de 2005. Magistrado Ponente: Manuel Jos Cepeda
122 Ibdem
123 Corte Constitucional. Sentencia SU-846 de julio 6 de 2000. Magistrado Ponente: Alfredo Beltrn Sierra
UNIDAD 4
158
De acuerdo con el artculo 231 de la Carta los Magistrados o Magistradas de
la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado sern nombrados por la
respectiva corporacin, de listas enviadas por el Consejo Superior de la Judicatura
y a travs de un procedimiento electoral de segundo grado, se integra la Corte
Constitucional (CP art. 239) y parcialmente el Consejo Superior de la Judicatura
(CP art. 254-2), superando de esta manera el antiguo sistema de la cooptacin
integral en estas dos corporaciones judiciales. Las competencias nominativas
del Consejo Superior de la Judicatura (CP art. 256-2), se conjugan con el origen
parcialmente democrtico de este organismo con miras a proyectar este espritu
en la entera rama judicial.

La legitimacin democrtica de la administracin de justicia - en el aspecto de
su conformacin no tan intensa como la presente en otras ramas -, slo adquiere
una medida cabal cuando su actuacin se endereza, con independencia e
imparcialidad, a la confguracin de un orden justo (CP arts. 2 y 228). La libre
funcin interpretativa de los hechos y de las normas, quehacer habitual del
Juez, alcanza tanta legitimidad cuanta justicia dimane de sus fallos, para lo cual
deber cuidar que las reglas sean adecuadas al caso o realidad de que se trate.

La Jurisdiccin ordinaria
A esta jurisdiccin le compete conocer de todos los asuntos que no estn
atribuidos expresamente por la Constitucin o la ley a otra jurisdiccin. La
justicia ordinaria se encuentra integrada por la jurisdiccin agraria, civil,
laboral, de familia y penal.
La justicia ordinaria es impartida por las siguientes corporaciones judiciales:
por la Corte Suprema de Justicia, los tribunales superiores de distrito judicial,
los jueces o juezas unipersonales que hacen parte de las jurisdicciones antes
sealadas y los dems jueces o juezas especializados y promiscuos que sean
creados por la ley.
Conforme con el artculo 234 de la Constitucin la Corte Suprema de Justicia es el
mximo tribunal de la jurisdiccin ordinaria y se compondr del nmero impar
de magistrados o magistradas que determine la ley. Esta dividir la Corte en
salas, sealar a cada una de ellas los asuntos que deba conocer separadamente
y determinar aquellos en que deba intervenir la Corte en pleno.
El artculo 235 de la Constitucin establece que son atribuciones de la Corte
Suprema de Justicia:
PRINCIPIO ORGNICO
159
Actuar como tribunal de casacin.
Juzgar al Presidente de la Repblica o a quien haga sus veces y a los altos
funcionarios de que trata el artculo 174, por cualquier hecho punible que se les
impute, conforme al artculo 175 numerales 2 y 3.
Investigar y juzgar a los miembros del Congreso.
Juzgar, previa acusacin del Fiscal General de la Nacin, a los Ministros
del Despacho, al Procurador General, al Defensor del Pueblo, a los Agentes del
Ministerio Pblico ante la Corte, ante el Consejo de Estado y ante los Tribunales;
a los Directores de los Departamentos Administrativos, al Contralor General de
la Repblica, a los Embajadores y jefes de misin diplomtica o consular, a los
Gobernadores, a los Magistrados de Tribunales y a los Generales y Almirantes
de la Fuerza Pblica, por los hechos punibles que se les imputen.
Conocer de todos los negocios contenciosos de los agentes diplomticos
acreditados ante el Gobierno de la Nacin, en los casos previstos por el Derecho
Internacional.
Darse su propio reglamento.
Las dems atribuciones que seale la ley.
Aparte de las anteriores funciones jurisdiccionales, la Corte Suprema de
Justicia ejerce funciones administrativas, tales como: la eleccin de los
magistrados o magistradas que deben llenar las vacantes que se presenten en
la corporacin de las listas enviadas por el Consejo Superior de la Judicatura,
la presentacin de las ternas que le corresponda conforme con lo sealado en
la ley para integrar la Corte Constitucional, la eleccin del Fiscal General de la
Nacin de terna enviada por el Presidente de la Repblica para un perodo de
4 aos, la eleccin de dos magistrados o magistradas de la sala administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura para perodos de ocho aos, la eleccin
de un candidato, el que con los seleccionados por la Corte Constitucional y
el Consejo de Estado, integre la terna para que el Congreso elia al Contralor
General de la Repblica para un perodo de cuatro ao, enviar terna al Consejo
de Estado para la eleccin del auditor de la Contralora General de la Repblica,
eventualmente dar posesin al Presidente de la Repblica, cuando no pudiere
hacerlo el Congreso de la Repblica.
UNIDAD 4
160
4.1.3.3 Jurisdiccin contenciosa administrativa
Para efectos de controlar las funciones administrativas del Estado, fue
estructurada la jurisdiccin contenciosa administrativa, la cual se encuentra
representada por el Consejo de Estado, la cual tendr el nmero impar de
magistrados o magistradas que determine la ley.
Especfcamente la justicia administrativa hace prevalecer la legalidad de las
actuaciones, omisiones, hechos y operaciones de la administracin, bien a travs
de la nulidad de los actos o de la reparacin por los daos causados.
Los jueces o juezas que integran dicha jurisdiccin son el Consejo de Estado,
los tribunales contenciosos administrativos y los juzgados administrativos.
1) El Consejo de Estado
El Consejo de Estado representa la jurisdiccin, la cual se dividir en salas y
secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las dems que le asignen
la Constitucin y la ley.
La ley sealar las funciones de cada una de las salas y secciones, el nmero de
magistrados o magistradas que deban integrarlas y su organizacin interna.
2) Funciones del Consejo de Estado
a) Son atribuciones jurisdiccionales del Consejo de Estado de acuerdo con el
artculo 237 de la Carta:
Desempear las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo,
conforme a las reglas que seale la ley.
Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos
dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte
Constitucional.
Conocer de los casos sobre prdida de la investidura de los congresistas, de
conformidad con esta Constitucin y la ley.
Darse su propio reglamento y ejercer las dems funciones que determine la
ley.
b) La funciones consultivas del Consejo de Estado que se deducen del numeral
3 de la Constitucin y que seala que dicha corporacin judicial actuar
como cuerpo supremo consultivo del gobierno en asuntos de administracin,
PRINCIPIO ORGNICO
161
se relaciona con los casos de trnsito de tropas extranjeras por el territorio
nacional, de estacin o trnsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra, en
aguas o en territorio o en espacio areo de la nacin, donde el gobierno debe or
previamente al Consejo de Estado.
c) Igualmente, debe el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil
absolver las consultas jurdicas generales o particulares que le formule el
gobierno nacional, como tambin debe revisar los contratos y conceptuar
sobre las cuestiones jurdicas relativas al servicio civil, en los casos previstos
por la ley.
d) El Consejo de Estado tambin ejerce una funcin colegisladora de acuerdo
con el numeral 4 del artculo 237 de la Constitucin, pues se le encarga de preparar
y presentar proyectos de actos reformatorios de la Constitucin y proyectos de
ley, por lo que de acuerdo con el artculo 113 de la Carta los consejeros tienen
voz en el Congreso en lo que se refere a la discusin de los proyectos de ley que
se hubieran originado en dicha corporacin judicial.
e) Igualmente, la sala plena del Consejo de Estado cumple funciones de
carcter administrativo, tales como la eleccin de consejeros de Estado para
proveer los nuevos cargos que se creen y para llenar vacantes que se presenten,
la presentacin al Senado de las ternas que le corresponda para integrar la
Corte Constitucional, la eleccin de tres magistrados o magistradas de la sala
administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, la eleccin de un candidato,
el que con los seleccionados por la Corte Constitucional y la Corte Suprema de
Justicia, integre la terna para que el Congreso elia al Contralor General de la
Repblica para un perodo de cuatro ao, la provisin en las faltas temporales
del Contralor General, la eleccin del secretario general y dems empleados
o empleadas de la corporacin, con excepcin de los de las salas, secciones
y despachos, los cuales sern designados por cada una de aquellas o por los
respectivos consejeros, la distribucin de las funciones de la sala contencioso
administrativo que no deban ser ejercidas en pleno, entre las secciones que la
constituyen, con fundamento en el criterio de la especializacin y de volumen
de trabajo, integrar las comisiones que deba conformar (integrar), la eleccin
del auditor general o a quien deba reemplazarlo en sus faltas temporales o
absolutas, entre otras funciones administrativas que se encuentran en la ley
estatutaria 270 de 1996.
Jurisdiccin constitucional
La jurisdiccin constitucional est integrada por la Corte Constitucional, por
el Consejo de Estado, en cuanto se relaciona con las acciones de nulidad por
UNIDAD 4
162
inconstitucionalidad de los decretos dictados por el gobierno nacional, cuya
competencia no corresponda a la Corte Constitucional y las dems corporaciones
judiciales y juzgados que excepcionalmente cumplan funciones de control
constitucional, en aquellos casos establecidos en la Constitucin o en la ley.
En este sentido, el artculo 43 de la ley estatutaria 270 de 1996 seala:La Corte
Constitucional ejerce la guarda de la integridad y supremaca de la Constitucin en
los estrictos y precisos trminos de los artculos 241 al 244 de la Constitucin Poltica.
El Consejo de Estado conoce de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los
decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte
Constitucional.
Tambin ejercen jurisdiccin constitucional, excepcionalmente, para cada caso
concreto, los jueces y corporaciones que deban proferir las decisiones de tutela
o resolver acciones o recursos previstos para la aplicacin de los derechos
constitucionales.
De esta manera, la Constitucin y la ley han repartido la competencia para
conocer de las controversias constitucionales entre la Corte Constitucional, el
Consejo de Estado y dems corporaciones judiciales y jueces.
1) La Corte Constitucional
La Corte Constitucional fue creada por la Constitucin de 1991, la cual tiene la
funcin de guardar la integridad y supremaca de la Carta Poltica.
Funciones jurisdiccionales de la Corte
Son funciones jurisdiccionales de la Corte Constitucional, de conformidad
con el artculo 241 de la Constitucin:
Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los
ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitucin, cualquiera que
sea su origen, slo por vicios de procedimiento en su formacin.
Decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la
constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una Asamblea
Constituyente para reformar la Constitucin, slo por vicios de procedimiento
en su formacin.
PRINCIPIO ORGNICO
163
Decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las
consultas populares y plebiscitos del orden nacional. Estos ltimos slo por
vicios de procedimiento en su convocatoria y realizacin.
Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de
procedimiento en su formacin.
Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con
fundamento en los artculos 150 numeral 10 y 341 de la Constitucin, por su
contenido material o por vicios de procedimiento en su formacin.
Decidir sobre las excusas de que trata el artculo137 de la Constitucin.
Decidir defnitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos
legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artculos 212,213 y 215
de la Constitucin.
Decidir defnitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley
que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de los
proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios
de procedimiento en su formacin.
Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales
relacionadas con la accin de tutela de los derechos constitucionales.
Decidir defnitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales
y de las leyes que los aprueben. Con tal fn, el Gobierno los remitir a la Corte,
dentro de los seis das siguientes a la sancin de la ley. Cualquier ciudadano
podr intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si la Corte
los declara constitucionales, el Gobierno podr efectuar el canje de notas; en
caso contrario no sern ratifcados. Cuando una o varias normas de un tratado
multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, el
Presidente de la Repblica slo podr manifestar el consentimiento formulando
la correspondiente reserva.
Darse su propio reglamento.
La Corte, como cabeza de la jurisdiccin constitucional, conoce de manera
exclusiva de los asuntos de constitucionalidad cuyo anlisis le confa la
Carta Poltica y establece, en su condicin de intrprete autorizado, las reglas
jurisprudenciales sobre el alcance de las normas contenidas en la Constitucin.
UNIDAD 4
164
b) Magistrados de la Corte Constitucional
La Corte Constitucional tendr el nmero impar de miembros que determine
la ley. En su integracin se atender el criterio de designacin de magistrados o
magistradas pertenecientes a diversas especialidades del derecho.
Los magistrados o magistradas de la Corte Constitucional sern elegidos
por el Senado de la Repblica para perodos individuales de ocho aos, de
sendas ternas que le presenten el Presidente de la Repblica, la Corte Suprema
de Justicia y el Consejo de Estado.
Los magistrados o magistradas de la Corte Constitucional no podrn ser
reelegidos.
Segn lo dispuesto en el artculo 239 de la Constitucin y el artculo 44 de la
Ley 270 de 1996 la Corte Constitucional est integrada por nueve magistrados, o
magistradas nombrados por el Senado de la Repblica para periodos individuales
de ocho aos de ternas designadas por el Presidente de la Repblica, la Corte
Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.
De acuerdo con el reglamento de la Corte Constitucional, los magistrados o
magistradas dentro de sus miembros escogen un presidente cada ao, lo mismo
que un vicepresidente. Para efectos de desarrollar su trabajo, se integran salas
de decisin, integradas por tres magistrados o magistradas, que tienen a su
cargo la revisin de los fallos de tutela que hayan proferido en ltima o en nica
instancia las corporaciones judiciales y los jueces o juezas competentes.
De conformidad con lo establecido en el artculo 156 de la Carta al igual
que el Consejo Superior de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado,
el Consejo Nacional Electoral, el Procurador General de la Nacin, el Contralor
General de la Repblica, la Corte Constitucional tiene la facultad de presentar
proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones.
c) Funciones administrativas
Adems de las funciones jurisdiccionales antes sealadas, la Corte Constitucional
ejerce funciones administrativas, dentro de las cuales tenemos la eleccin de un
candidato, el que con los seleccionados por el Consejo de Estado y la Corte Suprema
de Justicia, integre la terna para que el Congreso elia al Contralor General de la
Repblica para un perodo de cuatro ao, la eleccin de un magistrado de la sala
administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, la decisin de las excusas
PRINCIPIO ORGNICO
165
que presenten las personas naturales o jurdicas cuando hayan sido citadas por
las comisiones permanentes, para que en sesin especial rindan declaraciones
orales o escritas, que podrn exigirse bajo juramento sobre hechos relacionados
directamente con las indagaciones que adelanten, cuando la comisin insiste sobre
la citacin, elegir a los empleados o empleadas de la corporacin, que le corresponda
de conformidad con la ley y expedir su reglamento.
2) La Fiscala General de la Nacin
De conformidad con el artculo 250 de la Constitucin, la Fiscala General de
la Nacin est obligada a adelantar el ejercicio de la accin penal y a realizar
la investigacin de los hechos que revistan las caractersticas de un delito que
lleguen a su conocimiento.
La fscala General de la nacin est integrada por el Fiscal General, los fscales
delegados y los dems funcionarios o funcionarias que determine la ley.
Los medios que viabilizan la investigacin son la denuncia, peticin especial,
querella o de ofcio, los cuales deben brindar sufcientes motivos y circunstancias
fcticas que indiquen la posible existencia del mismo.
La Fiscala no podr, en consecuencia, suspender, interrumpir, ni renunciar
al adelantamiento del proceso penal, salvo en los casos que establezca la ley
para la aplicacin del principio de oportunidad regulado dentro del marco de
la poltica criminal del Estado, el cual estar sometido al control de legalidad
por parte del juez que ejerza las funciones de control de garantas. Se exceptan
los delitos cometidos por Miembros de la Fuerza Pblica en servicio activo y en
relacin con el mismo servicio.
a) Funciones investigativas y acusatorias
En ejercicio de sus funciones investigativas y acusatorias, la Fiscala General
de la Nacin que tiene competencia en todo el territorio nacional, deber:
Solicitar al juez o Jueza que ejerza las funciones de control de garantas las
medidas necesarias que aseguren la comparecencia de los imputados al proceso
penal, la conservacin de la prueba, la proteccin de la comunidad, en especial,
de las vctimas y para realizar excepcionalmente capturas.
Adelantar registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de
comunicaciones.
UNIDAD 4
166
Asegurar los elementos materiales probatorios, garantizando la cadena de
custodia mientras se ejerce su contradiccin.
Presentar escrito de acusacin ante el juez de conocimiento, con el fn de dar
inicio a un juicio pblico, oral, con inmediacin de las pruebas, contradictorio,
concentrado y con todas las garantas.
Solicitar ante el juez de conocimiento la preclusin de las investigaciones
cuando segn lo dispuesto en la ley no hubiere mrito para acusar.
Solicitar ante el juez de conocimiento las medidas judiciales necesarias
para la asistencia a las vctimas, lo mismo que disponer el restablecimiento del
derecho y la reparacin integral a los afectados con el delito.
Velar por la proteccin de las vctimas, los jurados, los testigos y dems
intervinientes en el proceso penal, la ley fjar los trminos en que podrn
intervenir las vctimas en el proceso penal y los mecanismos de justicia
restaurativa.
Dirigir y coordinar las funciones de polica Judicial que en forma permanente
cumple la Polica Nacional y los dems organismos que seale la ley.
b) Funciones administrativas
La Fiscala General de manera excepcional y con sujecin a lo establecido en el
artculo 249 de la Carta ejerce funciones administrativas en lo que se relaciona
con su organizacin administrativa y patrimonial.
Con relacin a este aspecto, la Corte Constitucional precis que la pertenencia
de la Fiscala General de la Nacin a la rama judicial del poder pblico y su
condicin de rgano titular de administracin de justicia, si bien signifca
sujecin a los principios propios de la materialidad de dicha funcin, no afecta la
autonoma que constitucionalmente se le reconoce. Por lo anterior, es claro que
el mandato del artculo 152.b), de la Constitucin en cuanto exige la regulacin
mediante ley estatutaria de la materia relativa a la administracin de justicia,
ha de interpretarse en consonancia con las reglas enunciadas en los artculos
249, inciso segundo - autonoma administrativa y presupuestal de la Fiscala-
y 253 de la Constitucin. Esta ltima disposicin cuando prev que la ley
determinar los relativo a la estructura y funcionamiento de la Fiscala General
de la Nacin, al ingreso por carrera y al retiro del servicio, a las inhabilidades
e incompatibilidades, denominacin, calidades, remuneracin, prestaciones
sociales rgimen disciplinario de los funcionarios, funcionarias, empleadas o
PRINCIPIO ORGNICO
167
empleados de su dependencia, no exige que las normas pertinentes revistan
un carcter especial y por lo tanto ha de entenderse que deben ser adoptadas
mediante el procedimiento propio de las leyes ordinarias
124
.
3) Consejo Superior de la Judicatura
a) Salas del Consejo
La Constitucin de 1991 cre en el artculo 254 el Consejo Superior de la
Judicatura, la cual se dividir en dos salas:
La Sala Administrativa, la cual se encuentra integrada por seis magistrados o
magistradas elegidos para un perodo de ocho aos, as: dos por la Corte Suprema
de Justicia, uno por la Corte Constitucional y tres por el Consejo de Estado.
La Sala Administrativa fue creada orgnicamente en forma autnoma, porque
es un cuerpo diferente a la sala disciplinaria, determinando la Constitucin que
sus funciones son administrativas, razn por la cual ellas deben obedecer a una
representacin efectiva del mismo Consejo Superior y de las dems Corporaciones
nominadoras, como garanta nica de la autonoma administrativa de la Rama
Judicial, objetivo sealado por el constituyente.
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria, se encuentra integrada por siete magistrados o
magistradas elegidos para un perodo de ocho aos, por el Congreso Nacional
de ternas enviadas por el Gobierno. Podr haber Consejos Seccionales de la
Judicatura integrados como lo seale la ley.
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria ha sido creada orgnica y funcionalmente
en forma autnoma, para el ejercicio de la funcin jurisdiccional disciplinaria,
que, por constituir funcin pblica de administracin de justicia, acta como
rgano autnomo y con independencia de sus nominadores, segn lo dispone
el artculo 228 de la Constitucin Poltica. Por consiguiente, a esta Sala no puede
atribursele funciones constitucionales administrativas.
124 Corte Constitucional. Sentencia C- 409 de abril 25 de 2001. Magistrado Ponente: lvaro Tafur Galvis
UNIDAD 4
168
b) Miembros del Consejo
De acuerdo con el artculo 255 de la Carta para ser miembro del Consejo
Superior de la Judicatura se requiere ser colombiano por nacimiento, ciudadano
en ejercicio y mayor de treinta y cinco aos; tener ttulo de abogado y haber
ejercido la profesin durante diez aos con buen crdito. Los miembros del
Consejo no podrn ser escogidos entre los magistrados o magistradas de las
mismas corporaciones postulantes.
c) Atribuciones del Consejo
El Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, segn el caso
y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones:
Administrar la carrera judicial.
Elaborar las listas de candidatos para la designacin de funcionarios o
funcionarias judiciales y enviarlas a la entidad que deba hacerla. Se excepta la
jurisdiccin penal militar que se regir por normas especiales.
Examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios o funcionarias
de la rama judicial, as como las de los abogados en el ejercicio de su profesin,
en la instancia que seale la ley.
Llevar el control de rendimiento de las corporaciones y despachos
judiciales.
Elaborar el proyecto de presupuesto de la rama judicial que deber ser
remitido al Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobacin que haga
el Congreso.
Dirimir los confictos de competencia que ocurran entre las distintas
jurisdicciones.
Adems, el Consejo Superior de la Judicatura es competente para cumplir con
las siguientes funciones:
Fiar la divisin del territorio para efectos judiciales y ubicar y redistribuir
los despachos judiciales.
Crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la administracin de justicia.
En ejercicio de esta atribucin, el Consejo Superior de la Judicatura no podr
PRINCIPIO ORGNICO
169
establecer a cargo del Tesoro obligaciones que excedan el monto global fjado
para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones inciales.
Dictar los reglamentos necesarios para el efcaz funcionamiento de la
administracin de justicia, los relacionados con la organizacin y funciones
internas asignadas a los distintos cargos y la regulacin de los trmites judiciales
y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos
no previstos por el legislador.
Proponer proyectos de ley relativos a la administracin de justicia y a los
cdigos sustantivos y procedimentales.
4) Jurisdicciones especiales
La Constitucin de 1991 cre dos jurisdicciones especiales: la jurisdiccin
indgena y los jueces (no se dice Jurisdiccin de paz?) de paz.
a) Jurisdiccin indgena
La jurisdiccin indgena se ejerce tanto en los pueblos indgenas, como en
los territorios indgenas, por lo que las autoridades de los pueblos indgenas
podrn ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su mbito territorial, de
conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean
contrarios a la Constitucin y leyes de la Repblica.
La ley en todo caso debe establecer las formas de coordinacin de esta jurisdiccin
especial con el sistema judicial nacional.
Los pueblos indgenas son los grupos humanos que renen claramente la
caracterstica de tener un medio cultural defnido y autoridades propias
reconocidas por el Estado. As, no slo sus territorios son entidades territoriales,
previstas en el artculo 286 de la Carta, y por ende, esas comunidades tienen
derecho no slo a gobernarse por autoridades propias sino que, adems, la
Carta autoriza a esas autoridades a ejercer funciones judiciales, atribuciones
que se desprenden del artculo 246 de la Constitucin.
b) Los Jueces de paz
De otro lado, el artculo 247 de la Constitucin faculta al legislativo para crear
jueces o juezas de paz encargados de resolver en equidad confictos individuales
y comunitarios. Tambin podr ordenar que se elian por votacin popular.
UNIDAD 4
170
Los procedimientos y los casos que resolver esta jurisdiccin, debern
establecerlos el legislador.
4.2. Los organismos de control y fscalizacin
La funcin de control se encuentra integrada por los rganos que ejercen las
funciones de ministerio pblico y por los rganos que ejercen funciones de
control sobre la gestin fscal de la administracin.
4.2.1. El Ministerio Pblico
De acuerdo con el artculo 118 de la Constitucin el Ministerio Pblico ser
ejercido por el Procurador General de la Nacin, por el Defensor del Pueblo,
por los procuradores delegados y los agentes del ministerio pblico, ante las
autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los dems
funcionarios o funcionarias que determine la ley. Al Ministerio Pblico
corresponde la guarda y promocin de los derechos humanos, la proteccin
del inters pblico y la vigilancia de la conducta ofcial de quienes desempean
funciones pblicas.
La Procuradura General de la Nacin
La funcin disciplinaria, es atribuida de manera prevalente a la Procuradura
General de la Nacin. Esta funcin, busca garantizar el funcionamiento efciente
de la Administracin Pblica, por lo que juzga el comportamiento de los servidores
pblicos frente a normas administrativas de carcter tico, destinadas a proteger la
efciencia, efcacia y moralidad de la administracin pblica
125
.
La responsabilidad disciplinaria es bsicamente un dao extrapatrimonial no
susceptible de valoracin econmica, pero en atencin al comportamiento que
juzga confrontado con la naturaleza de las normas que infringe el servidor,
el proceso disciplinario tiene un carcter sancionatorio que busca impedir el
comportamiento arbitrario de los funcionarios o funcionarias pblicos.
La Procuradura General de la Nacin, es la entidad que representa a los
ciudadanos ante el Estado. Es el mximo organismo del Ministerio Pblico,
conformado por el Procurador General de la Nacin, por el Defensor del
Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del Ministerio Pblico
125 Sentencia C-244 de 1996 Magistrado Ponente Carlos Gaviria Daz
PRINCIPIO ORGNICO
171
ante las autoridades jurisdiccionales, los personeros municipales y los dems
funcionarios o funcionarias que determine la ley.
La Procuradura General cuenta con autonoma administrativa, fnanciera y
presupuestal en los trminos defnidos por el Estatuto Orgnico del Presupuesto
Nacional. Es su obligacin velar por el correcto ejercicio de las funciones
encomendadas por la Constitucin y la Ley a los servidores pblicos y lo hace a
travs de sus tres funciones principales:
La funcin preventiva es la principal responsabilidad de la Procuradura
que est empeada en prevenir antes que sancionar. En ejercicio de la funcin
preventiva vigila el actuar de los servidores pblicos y advierte cualquier
hecho que pueda ser violatorio de las normas vigentes, sin que ello implique
intromisin en la gestin de las entidades estatales.
La funcin disciplinaria es ejercida por la Procuradura General de la Nacin,
quien es la encargada de iniciar, adelantar y fallar las investigaciones que por faltas
disciplinarias se adelanten contra los servidores pblicos y contra los particulares
que ejercen funciones pblicas o manejan dineros del estado, de conformidad con
lo establecido en el Cdigo nico Disciplinario Ley 734 de 2002.
La funcin de intervencin ejercida por la Procuradura General de la Nacin
ante las jurisdicciones Contencioso Administrativa, Constitucional y ante las
diferentes instancias de las jurisdicciones penal, penal militar, civil, ambiental
y agraria, de familia, laboral, ante el Consejo Superior de la Judicatura y las
autoridades administrativas y de polica. Su facultad de intervencin no es
facultativa sino imperativa y se desarrolla de forma selectiva cuando el Procurador
General de la Nacin lo considere necesario y cobra trascendencia siempre que
se desarrolle en defensa de los derechos y las garantas fundamentales.
4.2.2. La Contralora General de la Repblica
De otro lado, tambin hace parte de la funcin de control la Contralora General
de la Repblica y las contraloras territoriales, as como la Auditora General de
la Repblica, quienes realizan la funcin de control fscal.
El control que realizan las Contraloras se relaciona con la vigilancia de la
administracin y el manejo de los fondos o bienes pblicos, para lo cual puede iniciar
procesos fscales buscando el resarcimiento por el detrimento patrimonial que una
conducta o una omisin del servidor pblico o de un particular haya ocasionado al
UNIDAD 4
172
Estado. Adems est llamado a contribuir a la modernizacin del Estado, mediante
acciones de mejoramiento continuo en las distintas entidades pblicas.
La Constitucin Poltica de 1991, en su artculo 267, establece que: El control
fscal es una funcin pblica que ejercer la Contralora General de la Repblica, la cual
vigila la gestin fscal de la administracin y de los particulares o entidades que manejan
fondos o bienes de la Nacin.
En la Carta Poltica, el control fscal a la gestin pblica pas de ser previo y
perceptivo, a posterior y selectivo. No obstante, el nuevo enfoque del control
permite la aplicacin de un control de advertencia o de prevencin, para que el
administrador pblico conozca en tiempo real las inconsistencias detectadas por
la Contralora y, mediante la aplicacin de un control de correccin, proceda a
subsanarlas, con lo cual se busca que las entidades sean ms efcientes y efcaces.
La responsabilidad fscal se refere exclusivamente a un dao patrimonial, por
ello, no tiene carcter sancionatorio, ni penal, ni administrativo, sino que tiene
carcter resarcitorio.
De acuerdo con los numerales 13 del artculo 268 y 10 del artculo 277 de la
Carta, la ley puede conferirles nuevas atribuciones a la Procuradura y a la
Contralora.
4.3. Los organismos electorales
Los organismos electorales se encuentran encargados de la llamada funcin
electoral. Suelen contar con dependencias desconcentradas en las circunscripciones
electorales. La funcin electoral es ejercida por un complejo institucional integrado
por la Registradura Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral,
quienes actan con autonoma dentro del Poder Judicial y con independencia
respecto de las ramas del poder pblico.

En su conjunto, la organizacin electoral responde por un servicio pblico
permanente, de carcter nacional, consistente en la administracin del proceso
electoral, que comprende tanto la preparacin, organizacin, direccin, vigilancia
y promocin de los comicios, como la realizacin de los escrutinios, la resolucin
de las impugnaciones y la declaracin ofcial de la eleccin.
PRINCIPIO ORGNICO
173
4.3.1. Registradura Nacional del Estado Civil
La Registradura Nacional del Estado Civil, tiene la fnalidad de garantizar la
organizacin y transparencia del proceso electoral, la oportunidad y confabilidad
de los escrutinios y resultados electorales, contribuir al fortalecimiento de la
democracia mediante su neutralidad y objetividad, promover la participacin
social en la cual se requiere la expresin de la voluntad popular mediante
sistemas de tipo electoral en cualquiera de sus modalidades, as como promover
y garantizar en cada evento legal en que deba registrarse la situacin civil de las
personas, que se registren tales eventos, se disponga de su informacin a quien
deba legalmente solicitarla, se certifque mediante los instrumentos idneos
establecidos por las disposiciones legales y se garantice su confabilidad y
seguridad plenas.
4.3.2. Consejo Nacional Electoral
El Consejo Nacional Electoral tiene la funcin de regular y vigilar el
cumplimiento de las disposiciones de la Constitucin y la ley en materia
electoral y de participacin democrtica, por lo que garantiza a los ciudadanos
las condiciones, para el ejercicio de los derechos electorales y el fortalecimiento
democrtico participativo del pas, mediante la aplicacin y expedicin de
mecanismos reglamentarios que lo permitan.
Adems, garantizar en coordinacin con la Registradura Nacional del Estado
Civil, el continuo proceso de actualizacin del sistema electoral colombiano
garantizando procesos democrticos con observancia de los principios
fundamentales de la Organizacin Electoral y de la funcin administrativa
Por disposicin expresa del artculo 265 de la Constitucin Poltica, el Consejo
Nacional Electoral goza de cierta potestad de regulacin en materias propias de
su competencia. Del texto de la norma constitucional se desprende que existe un
mbito de competencia propia del Consejo Nacional Electoral y que tiene fuente
permanente y directa en la Carta Poltica, tal como ocurre para otras autoridades
del Estado en las materias pertinentes a sus funciones. La jurisprudencia de la
Corte Constitucional ha interpretado el artculo 265 como fuente de potestades
de regulacin en cabeza del Consejo Nacional Electoral, advirtiendo que
dicha potestad se limita a la expedicin de normas de naturaleza operativa y
administrativa, destinadas a regular los temas propios de su competencia.
En consecuencia, el Consejo Nacional Electoral est investido por derecho
propio de ciertas competencias de regulacin, las cuales son extraordinarias,
excepcionales y de interpretacin restringida.
UNIDAD 4
174
Tratndose de facultades excepcionales para proferir una reglamentacin
constitucional materialmente estatutaria, las competencias conferidas al Consejo
Nacional Electoral por el constituyente derivado deben ser de interpretacin
restringida. Por ello, entiende la Corte, que deben estimarse otorgadas para
desarrollar exclusivamente las materias reguladas por el artculo 12 del Acto
Legislativo 01 de 2003, y no la ntegra reforma constitucional contenida en dicho
Acto.
4.4. rganos autnomos e independientes
4.4.1. El Banco de la Repblica
El Banco de la Repblica de acuerdo con el artculo 371 de la Constitucin
ejerce las funciones de banca central, de regulacin de la moneda, los cambios
internacionales y el crdito, emisin de la moneda legal y administracin de las
reservas internacionales.
La entidad cuenta con una naturaleza especial, que le permite obrar con
autonoma frente a los dems organismos del Estado. En consecuencia, estructur
el Banco como persona jurdica de derecho pblico, con autonoma administrativa,
patrimonial y tcnica, sujeto a un rgimen legal propio.
De esta manera, se recogi la tendencia moderna, segn la cual los bancos
centrales tienen su propia consagracin constitucional, no tienen la personera
jurdica de la Nacin, ni forman parte del Gobierno, sino que estn dotados de
autonoma administrativa especial dentro de la estructura del Estado, por lo cual
el constituyente fund su autonoma en el componente tcnico y de largo plazo.
La autonoma administrativa que la Constitucin le reconoce al Banco
comprende bsicamente lo relativo a su forma de organizacin, al funcionamiento
de su junta directiva y del consejo de administracin y al perodo del gerente.
La autonoma patrimonial, se refere a la libertad e independencia para
administrar y afectar su propio patrimonio, mediante la ejecucin de los actos
jurdicos y materiales relativos al cumplimiento de sus funciones.
La autonoma tcnica, se sintetiza en el sealamiento del conjunto de mtodos,
procedimientos y mecanismos especfcamente diseados, relativos a las reglas
para la constitucin de sus reservas, entre ellas, las de estabilizacin cambiaria
y monetaria y el destino de sus excedentes, y el cumplimiento de sus funciones
PRINCIPIO ORGNICO
175
bsicas, como tambin a la libertad y capacidad de actuar en dichos campos, sin
la injerencia de otras autoridades.
La autonoma funcional, implica el ejercicio de las competencias especfcas de
que ha sido investido por la Constitucin y la ley para el cumplimiento de las
funciones especializadas que le fueron asignadas.
126
Es obvio que del reconocimiento del Banco de la Repblica como organismo
autnomo e independiente, no se sigue la ausencia de controles. Como es
natural en todo Estado de Derecho, los entes pblicos, sin excepcin, deben
estar sujetos a los controles poltico, judicial, administrativo y fscal, entre otros
y que la propia Constitucin determina.
En esa medida, el Banco de la Repblica est sujeto a diferentes tipos de control
127
:
de legalidad, en la medida en que sus actos son de carcter administrativo
y, por ende, pueden ser demandados ante la jurisdiccin de lo contencioso
administrativo (art. 237 C.P.); a un control poltico, en los trminos que establece
el artculo 371 de la Carta; a un control disciplinario, a cargo de la Procuradura
General de la Nacin, respecto de los servidores pblicos; y a un control fscal,
por parte de la Contralora General, en aqullos eventos en los que el Banco
cumple actividades de gestin fscal (art. 268 C.P.),como se precisar ms
adelante.
Adicionalmente, en atencin a la naturaleza del Banco y a las particulares
funciones tcnicas que le corresponde cumplir, la Constitucin prev un
sistema de control especial en cabeza del Presidente de la Repblica, que deber
ser ejercido de acuerdo con los parmetros trazados por el legislador. As, se
consagra en el ltimo inciso del artculo 372 de la Constitucin: El Presidente
de la Repblica ejercer la inspeccin, vigilancia y control del Banco en los trminos que
seale la ley.
4.4.2. La Comisin Nacional de Televisin
La Comisin Nacional de Televisin surge en el ordenamiento jurdico
colombiano con la Ley 182 de 1995, cuya fnalidad es que dicho ente cumpla
de manera autnoma las funciones previstas en los artculos 76 y 77 de la
Constitucin Poltica.
126 Corte Constitucional. Sentencia C-341 de 1996. Magistrado Ponente: Antonio Barrera Carbonell.
127 Corte Constitucional. Sentencia C-566 de 2000. Magistrado Ponente : Carlos Gaviria Daz
UNIDAD 4
176
Como cualquier otro ente del Estado, se encuentra inmerso en su estructura
y, por lo mismo, sometido a las limitaciones y restricciones que determinen la
Constitucin y la ley.
128
La autonoma de la Comisin Nacional de Televisin implica que no puede
homologarse a una entidad descentralizada, de forma que, entre otros aspectos,
estar liberada del control administrativo que ejerce el ejecutivo sobre sus
entidades adscritas o vinculadas, lo que le permite cumplir de manera independiente
su funcin constitucional y legal, vale decir, sin intromisiones e infuencias del poder
poltico; en este contexto y por la naturaleza de las funciones, resulta comprensible
el afn del Constituyente de que la televisin, orgnica y funcionalmente, no fuera
controlada por el gobierno de turno
129
.
Desde el punto de vista constitucional, los artculos 76 y 77 superiores
otorgan a la Comisin Nacional de Televisin la autonoma necesaria para
dirigir la televisin, como organismo de ejecucin y desarrollo de la poltica
trazada por el legislador. En este sentido, tales funciones se ejercen de manera
subordinada a la ley, la que, adems, puede reglar lo relativo a su organizacin
y funcionamiento
.130

La autonoma plasmada en los artculos 76 y 77 de la Constitucin tiene la virtud
de proteger a la Comisin Nacional de Televisin contra injerencias indebidas de
otras autoridades y de grupos sociales y econmicos de presin, en los asuntos
para los cuales la Constitucin ha querido que acte con plena independencia
e imparcialidad.
La funcin principal de la Comisin Nacional de Televisin es la direccin
y ejecucin de la poltica de televisin y la intervencin del espectro
electromagntico utilizado para estos fnes, sin que ello signifque un
desprendimiento de la ley, especialmente en aqullos asuntos para los cuales
la Constitucin ha establecido reglas generales de obligatoria observancia para
todos los entes estatales. Ser entonces en este contexto y para la proteccin
de las funciones propias en materia de televisin, que deber interpretarse en
128 Sentencia C-711 de 1996. Magistrado Ponente: Fabio Morn Daz. En la Sentencia C-351 de 2004, se seal:
La jurisprudencia Constitucional ha reconocido por su parte que a pesar de su importante protagonismo en el
desarrollo de la poltica de televisin, el objeto de la Comisin Nacional de Televisin est inscrito en la estructura
jurdica del Estado no por fuera de ella-, al paso que sus funciones se encuentran claramente delimitadas por la Ley,
a la cual debe sumisin.
129 Sentencia C-711 de 1996. Magistrado Ponente: Fabio Morn Daz. Reiterada en Sentencia C-350 de 1997.
Magistrado Ponente: Fabio Morn Daz.
130 Pueden verse, entre otras, las sentencias C-350 de 1997, C-200 de 1998 y C-010 de 2002.
PRINCIPIO ORGNICO
177
cada caso el alcance del rgimen legal propio y de la autonoma administrativa,
patrimonial y tcnica prevista en los artculos 76 y 77 de la Constitucin.
4.4.3. Las Corporaciones autnomas regionales
Las Corporaciones autnomas regionales son personas jurdicas pblicas del
orden nacional, que cumplen cometidos pblicos de inters del Estado y que con
la promulgacin de Constitucin de 1991, gozan de un rgimen de autonoma.
Las Corporaciones autnomas regionales pueden ser agentes del gobierno
nacional, para cumplir determinadas funciones autnomas en los casos
sealados por la ley.
Se puede defnir a las corporaciones como organismos administrativos
intermedios entre la Nacin y las entidades territoriales, y entre la administracin
central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente, que estn
encargados, principalmente, aun cuando no exclusivamente, de funciones
policivas, de control, de fomento, reglamentarias y ejecutivas relacionadas
con la preservacin del ambiente y con el aprovechamiento de los recursos
naturales renovables, lo cual, y dentro del marco de lo dispuesto por el inciso
segundo del artculo 339 de la Carta Poltica, las autoriza para participar, en los
casos sealados en la ley, como agentes del gobierno nacional en los procesos de
elaboracin y adopcin concertada de los planes de desarrollo de las entidades
territoriales, y en la armonizacin de polticas y de normas reguladoras que se
dicten por las distintas autoridades competentes, como en el caso del numeral
7o. del artculo 313 de la Carta Poltica, con el objeto de asegurar el uso efciente
de sus recursos y el desempeo adecuado de las funciones que les hayan sido
asignadas
131
.
Las Corporaciones autnomas regionales perciben distintas clases de ingresos,
los cuales se relacionan con la autonoma que la Constitucin les reconoce.
En primer lugar, las corporaciones autnomas regionales reciben recursos
provenientes de la Nacin, en cuyo manejo debe aplicar las normas del Estatuto
Orgnico de Presupuesto.
En segundo lugar, las corporaciones autnomas regionales cuentan con los
recursos propios, entre los cuales se encuentran los contemplados en el artculo
317 de la Constitucin.
131 Corte Constitucional, Sentencia C-593 de 1995, Magistrado Ponente Fabio Morn Daz
UNIDAD 4
178
4.4.4. Las universidades ofciales
Con fundamento en el artculo 69 de la Constitucin se reconoce autonoma
a las universidades ofciales. Sin embargo, la autonoma de las instituciones
universitarias no es absoluta, porque de una parte est limitada a las polticas y
a la planeacin del sector educativo establecidas por el Ministerio de Educacin
Nacional. De otro lado, las universidades ofciales estn sometidas a la inspeccin
y vigilancia en materia educativa.
Lo que realmente diferencia a los entes universitarios de los dems organismos
descentralizados por servicios, adems de su objeto, es la autonoma que
la Constitucin les reconoce en forma expresa, de tal suerte que deja de ser,
como hasta ahora, un atributo legal desdibujado, pues el Constituyente quiso
resaltar una caracterstica propia de las democracias modernas que se traduce
en el axioma de que los estudios superiores no pueden estar sometidos a
ninguna forma de direccin, orientacin, interferencia o confesionalismo por
el gobierno
132
.
4.4.5. La Comisin Nacional del Servicio Civil
La Corte Constitucional mediante sentencia C- 372 de 1999
133
interpret que
la Comisin del Servicio Civil no tiene carcter de cuerpo asesor o consultivo
del Gobierno, ni de junta o consejo directivo de composicin paritaria o con
mayora prevalente de los organismos estatales o de los trabajadores, ni de
las entidades territoriales en cabeza de sus autoridades. Se trata en realidad
de un ente autnomo, de carcter permanente y de nivel nacional, de la ms
alta jerarqua en lo referente al manejo y control del sistema de carrera de los
servidores pblicos, cuya integracin, perodo, organizacin y funcionamiento
deben ser determinados por la ley. No hace parte del Ejecutivo ni de otras
ramas u rganos del poder pblico y debe ser dotada de personera jurdica,
autonoma administrativa y patrimonio propio, para que pueda cumplir con
efciencia los cometidos constitucionales que le corresponden.
Segn lo explic la Corte Constitucional en la sentencia antes citada la Comisin
Nacional del Servicio Civil debe actuar permanentemente y establecer con
independencia, aunque en los trminos de la ley, sus propias modalidades de
accin y sus objetivos y programas de gestin, con miras al fortalecimiento y
132 Corte Constitucional, Sentencia C- 299 de junio 30 de 1994, Magistrado Ponente: Antonio Barrera Carbonell
133 Corte Constitucional, Sentencia C- 372 de mayo 26 de 1999, Magistrado Ponente: Jos Gregorio Hernndez
PRINCIPIO ORGNICO
179
la efciencia del sistema de carrera .Se trata de un rgano tcnico de direccin y
administracin de la carrera.
Ponente: Eduardo Cifuentes Muoz
Ponente: Eduardo Cifuentes Muoz
Corte Constitucional, Sentencia C- 246 de marzo 16 de 2004, Magistrado
Ponente: Clara Ins Vargas
Ponente: Fabio Morn Daz
Ponente: Alejandro Martnez Caballero.
Ponente: Jaime Crdoba Trivio
Corte Constitucional, Sentencia C- 477 de septiembre de 1998,
Magistrado Ponente: Alfredo Beltrn Sierra
Corte Constitucional, Sentencia C-594 de 1995, Magistrado Ponente
Antonio Barrera Carbonell y Sentencia C-727 de 2000, Magistrado
Ponente Vladimiro Naranjo
Vladimiro Naranjo
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,
Sentencia del 14 de julio de 1998, Magistrado Ponente: Manuel Urueta
Ayola
UNIDAD 4
180
Vladimiro Naranjo
Corte Constitucional, Sentencia 482 de junio 25 de 2002, Magistrado
Ponente: lvaro Tafur Galvis
Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil.
Corte Constitucional, Sentencia C- 727 de junio 21 de 2000.
Ponente: Alfredo Beltrn Sierra
Magistrado Ponente: lvaro Tafur Galvis
Corte Constitucional, Sentencia C- 889 de octubre 22 de 2002.
Magistrado
Corte Constitucional, Sentencia C- 220 de abril de 1997, Magistrado
Ponente: Fabio Morn Daz
Corte Constitucional, Sentencia C- 352 de julio 15 de 1998, Magistrados
Ponentes: Antonio Barrera Carbonell y Alfredo Beltrn Sierra
Magistrado Ponente: Hernando Herrera Vergara
Corte Constitucional, Sentencia C- 357 del 11 de agosto de 1994,
Magistrado Ponente Jorge Arango Meja.
Corte Suprema de Justicia, Sala plena, sentencia de febrero 27 de 1975,
Magistrado Ponente: Luis Sarmiento Buitrago.
Corte Constitucional. Sentencia C-879 de septiembre 30 de 2003.
Magistrado Ponente: Jaime Crdoba Trivio
PRINCIPIO ORGNICO
181
Corte Constitucional. Sentencia C-897 de agosto 30 de 2005. Magistrado
Ponente: Manuel Jos Cepeda
Corte Constitucional. Sentencia SU-846 de julio 6 de 2000. Magistrado
Ponente: Alfredo Beltrn Sierra
Corte Constitucional. Sentencia C- 409 de abril 25 de 2001. Magistrado
Sentencia C-244 de 1996 Magistrado Ponente Carlos Gaviria Daz
Corte Constitucional. Sentencia C-341 de 1996. Magistrado Ponente:
Antonio Barrera Carbonell.
Corte Constitucional. Sentencia C-566 de 2000. Magistrado Ponente :
Carlos Gaviria Daz
Corte Constitucional, Sentencia C-711 de 1996. Magistrado Ponente:
Fabio Morn Daz.
Fabio Morn Daz
Corte Constitucional, Sentencia C- 299 de junio 30 de 1994, Magistrado
Ponente: Antonio Barrera Carbonell
Ponente: Jos Gregorio Hernndez
Se promovi una accin de inconstitucionalidad contra el inciso segundo
del artculo 25 del decreto-ley 1210 de 1993, por el cual se reestructura
el rgimen orgnico de la Universidad Nacional de Colombia, en
virtud de que el gobierno no poda entrar a regular el rgimen jurdico
de los servidores de dicha institucin aprovechando el ejercicio de las
facultades extraordinarias que le confri el artculo 142 de la ley 30 de
1992 que dice en lo pertinente:
UNIDAD 4
182
4.7. AUTOEVALUACIN
1) Cmo se distingue la funcin legislativa, de la funcin administrativa
y judicial?
2) Cuales rganos encarnan la rama legislativa, la rama ejecutiva, la
rama judicial?
3) Qu funciones cumplen los rganos que encarnan la rama legislativa,
la rama ejecutiva, la rama judicial?
4) Cuales son los organismos de control y fscalizacin?
5) Que rganos integran el ministerio pblico y que funciones
ejercen?
6) Que funciones ejercen las Contraloras y la Auditora General de
la Repblica?
Se faculta al Gobierno Nacional para que en un plazo de seis (6) meses
reestructure al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin
Superior (ICFES) y a la Universidad Nacional de Colombia....
Se argumenta que el Gobierno, con la expedicin del decreto cuestionado,
desconoci, en primer lugar, el artculo 69 de la Carta, por cuanto
cercen la autonoma de la Universidad, pero tambin transgredi
otras disposiciones de la Carta, como los artculos 53, 55, 39 y 150-
10, en la medida en que se adopt la clasifcacin de los servidores de
la Universidad, cuando la reestructuracin autorizada por la ley no
se extenda a tales materias que, segn el demandante, son materia de
regulacin del estatuto universitario que debe darse directamente el
centro docente en desarrollo de su autonoma.

CUESTIONAMIENTO
Son justifcados los argumentos con los que se sostiene la
inconstitucionalidad de la norma?
A la luz de la estructura constitucional del Estado, hasta dnde puede
el legislador normar algn aspecto de los rganos constitucionales
autnomos?
PRINCIPIO ORGNICO
183
7) Cuales son los organismos electorales y que funciones ejercen?
8) Cuales son los rganos autnomos e independientes y que funciones
ejercen?
IBEZ NAJAR, Jorge Enrique, Las Funciones Pblicas y la Estructura
del Estado para cumplirlas, Instituto de Investigaciones Sociojurdicas
para el Desarrollo Sostenible, Bogot, 2006
SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO, Boletn
Jurdico de octubre 10 de 2005, Concepto Jurdico No. 03050334
YOUNES MORENO, Diego, Derecho Constitucional Colombiano,
Octava edicin actualizada, Grupo Editorial Ibez, p.319
LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA TERRITORIAL Y LA ESTRUCTURA DEL ESTADO
185
Contribuir a la discusin, esclarecimiento, formulacin y asimilacin
de la estructura de la descentralizacin administrativa territorial que
estableci la Constitucin para el cumplimiento de los fnes del Estado.
Distinguir los objetivos generales de las entidades territoriales
Determinar el grado de autonoma de las entidades territoriales del
Estado
Establecer los objetivos de las entidades administrativas territoriales
LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
TERRITORIAL Y LA ESTRUCTURA DEL ESTADO
Unidad5
UNIDAD 5
186
5.1. Precisiones Conceptuales
Con la Constitucin de 1991 se insisti en el modelo de desarrollo territorial, a
travs de la centralizacin poltica y la descentralizacin administrativa, que
incluye la descentralizacin administrativa territorial.
La descentralizacin administrativa se enmarca en el Estado Social de
Derecho, por lo cual la misma Constitucin estableci algunos desarrollos de la
descentralizacin administrativa y en virtud de ello estableci por ejemplo en
el artculo 49 de la Carta que los servicios de salud se organizarn de manera
descentralizada, que la funcin administrativa debe desarrollarse mediante la
descentralizacin, conforme lo seala el artculo 209 de la Constitucin, que las
entidades del orden nacional descentralizadas por servicios slo pueden ser
creadas por ley o por autorizacin de esta, como lo indica el artculo 210 de la
Carta, que se pueden crear divisiones del territorio distintas a la que prev la
Constitucin, a cuya base se encuentra la descentralizacin administrativa para
el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado, conforme lo
establece el artculo 285 de la Constitucin
134
.
Estas disposiciones constitucionales indican que la forma expedita para
lograr la gestin efcaz que proclama el Estado Social de Derecho es la
descentralizacin administrativa.
El planteamiento que trae la Constitucin de 1991 es el fortalecimiento del
municipio como clula fundamental de la divisin poltico territorial, as
defnido por el artculo 311 de la Constitucin. Por ello, hubo necesidad de
redefnir el departamento, en la medida en que ste se constituye como un nivel
de intermediacin entre la nacin y el municipio, segn lo dispone el artculo
298 de la Carta.
Igualmente, la Constitucin abre la posibilidad de que el legislador cree unas
nuevas entidades territoriales y entidades administrativas territoriales, dando
margen para que el pas siga evolucionando en el nivel de autonoma de las
entidades territoriales, segn la evolucin y desarrollo de dichas entidades.
Por ello, cobra gran importancia el contenido mnimo del principio de autonoma
territorial, el cual se encuentra establecido en el artculo 287 de la Constitucin,
que incorpora los siguientes derechos esenciales de las entidades territoriales y
que debern ser respetados por el legislador:
134 Corte Constitucional, Sentencia C- 517 de septiembre 15 de 1992, Magistrado Ponente: Ciro Angarita Barn
187
Gobernarse por autoridades propias
Establecer los tributos necesarios para cumplir sus tareas
Administrar los recursos para la realizacin efectiva de sus funciones
Participar en las rentas nacionales.
Adems, la jurisprudencia de la Corte Constitucional
135
ha reconocido que dentro
de tal ncleo esencial se incluye el derecho a elaborar su propio presupuesto de
rentas y gastos.
No obstante el espectro de la autonoma que la Constitucin le reconoce a las
entidades territoriales, por mandato de la misma Carta, estas atribuciones se
ejercern de conformidad con la Constitucin y la ley.
Tal mandato se justifca en la medida en que cuando se confere a las localidades
la atribucin de gestionar sus propios asuntos, se est reservando al poder
central las cuestiones que ataen con el inters nacional, por lo cual, en aras
de salvaguardar este ltimo y de proteger el principio unitario, le compete al
legislador la regulacin de las condiciones bsicas de la autonoma local, lo
que no implica la posibilidad de darle un tratamiento idntico a las entidades
territoriales, a travs de regulaciones generales, unifcadas y homogneas, a
localidades y territorios indgenas con caractersticas muy distintas
136
.
Luego se entiende que el ncleo esencial de la autonoma est constituido,
entonces, en primer trmino, por aquellos elementos indispensables a la propia
confguracin del concepto, y especialmente por los poderes de accin de que gozan
las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses, debindose
proteger el derecho de cada entidad a autodirigirse en sus particularidades a
travs del respeto de la facultad de direccin poltica que ostentan.
Aqu se plantea un problema de armonizacin entre los principios de unidad
nacional y autonoma territorial, de donde se desprende (origina) que ni
los rganos del nivel nacional ni los del nivel territorial, tienen derechos o
competencias absolutos, lo que implica una tarea de coordinacin entre sus
respectivos intereses, de forma tal que la solucin fnalmente adoptada sea la que
135 Corte Constitucional, Sentencia C- 579 de junio 5 de 2001, Magistrado Ponente: Eduardo Montealegre Lynet
136 Corte Constitucional, Sentencia C- 535 de octubre 16 de 1996, Magistrado Ponente: Alejandro Martnez
Caballero
UNIDAD 5
188
mejor respete la integridad de ambos, y por lo mismo, la que mejor concuerde
con el texto constitucional.
En esta medida se puede afrmar que las relaciones entre la unidad y la
autonoma, en general, estn constituidas por una serie de limitaciones
recprocas, en el sentido de que la autonoma habr de ejercerse dentro de
los lineamientos trazados por la ley (art. 287, C.P.), la cual, a su vez, habr de
respetar un mnimo intangible de autonoma, para no vaciar de contenido los
mandatos del constituyente.
En materia presupuestal, la Corte Constitucional
137
parte de la base de que el
alcance de dicho ncleo esencial es ms reducido, no en el sentido de contar
con menos elementos constitutivos que el de la autonoma territorial en general,
sino en cuanto admite un mayor grado de intervencin por parte del legislador
nacional, el cual cuenta con amplias facultades constitucionales para regular el
devenir econmico de la Repblica. Sin embargo, tales intervenciones deben ser
razonables y proporcionadas
138
.
Profundizando en el anterior aspecto la Corte Constitucional ha sealado: La
mayor potestad del legislador nacional en materia econmica, y la correlativa reduccin
del alcance del ncleo esencial de la autonoma territorial en materia presupuestal, se
ejemplifcan claramente en el poder que asiste al titular de la funcin legislativa para
intervenir en las fnanzas territoriales, siempre que se encuentre de por medio la
preservacin de la estabilidad macroeconmica nacional. En estos casos, podr intervenir
no slo sobre los recursos territoriales de fuente exgena, esto es, los provenientes de las
arcas nacionales -lo cual es la regla general-, sino tambin sobre los recursos de fuente
endgena; ello, se reitera, nicamente cuando est de por medio la preservacin de la
estabilidad macroeconmica del pas, y sin desconocer el ncleo esencial de la autonoma
territorial, lo cual habr de defnirse, en cada caso concreto, por la proporcionalidad y
razonabilidad de la intervencin.
En esa medida, se puede concluir que el grado de autonoma se mide por la
incidencia que una entidad decisoria tiene en la creacin y la aplicacin de
las normas, por lo que habr mbitos normativos caracterizados por la plena
autonoma, otros por la parcial autonoma y otros por la plena dependencia
139
.

137 Sobre este aspecto se puede consultar la lnea jurisprudencial contenido en las sentencias C- 219 de 1997 y C-
897 de 1999
138 Corte Constitucional, Sentencia C- 579 de junio 5 de 2001, Magistrado Ponente: Eduardo Montealegre Lynet
139 Corte Constitucional, Sentencia C- 517 de septiembre 15 de 1992, Magistrado Ponente: Ciro Angarita Barn
189
Con las anteriores precisiones, se har una exposicin de las entidades
territoriales, contempladas en la Constitucin.
5.2. Las entidades Territoriales
5.2.1. Los Departamentos
De acuerdo con el artculo 298 de la Constitucin los departamentos tienen
autonoma para la administracin de los asuntos seccionales y la planifcacin
y promocin del desarrollo econmico y social dentro de su territorio en los
trminos establecidos por la Constitucin.
Los departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinacin, de
complementariedad de la accin municipal, de intermediacin entre la nacin y
los municipios y de prestacin de los servicios que determinen la Constitucin
y las leyes.
El artculo 356 de la Constitucin, modifcado por el acto legislativo No. 1 de
2001, seala que, salvo lo que disponga la Constitucin, la ley a iniciativa del
gobierno, fjar los servicios a cargo de la nacin y de los departamentos, distritos
y municipios y para efecto de atender los servicios a cargo de stos y proveer los
recursos para fnanciar adecuadamente su prestacin se crea el sistema general
de participaciones de los departamentos, distritos y municipios. Igualmente
deben entrar en el sistema nacional de participaciones las entidades territoriales
indgenas cuando sean creadas por la ley orgnica.
En este orden de ideas, se anota que compete al legislador sealar las funciones
especfcas que deben desarrollar los departamentos, las cuales deben procurar
el cumplimiento de los objetivos previstos en el artculo 298 de la Carta.
La Corte Constitucional se encarg de defnir y distinguir las funciones
administrativas que cumplen los departamentos y que se relacionan con
la coordinacin, la complementariedad y la subsidiariedad en los siguientes
trminos
140
.
La coordinacin que le compete a los departamentos no puede confundirse
con el control o tutela administrativa, pues coordinacin implica participacin
efcaz en la toma de decisiones, que es la nica forma legtima, en un Estado
140 Ibdem.
UNIDAD 5
190
democrtico de llegar a una regulacin entre intereses diversos, as como la
mejor manera de ponderar aquellos intereses que sean contradictorios.
Igualmente, el principio de concurrencia se encuentra comprendido por un
proceso de participacin importante entre los entes autnomos. La concurrencia
no puede signifcar imposicin de hecho ni de derecho en el ejercicio de las
competencias para la defensa de los intereses respectivos.
El principio de subsidiariedad est directamente relacionado con el de
complementariedad, toda vez que implica el apoyo funcional de un ente
territorial a otro, el cual debe ser ejercido de forma que no lo suplante en sus
funciones o competencias.
Con respecto al principio de subsidiariedad signifca, entre otras cosas, que el
municipio har lo que puede hacer por s mismo, y que nicamente en caso de no poder
ejercer determinada funcin independientemente deber apelar a niveles superiores, sea
el departamento como coordinador, o el nivel central como ltima instancia, para que
colaboren en el ejercicio de esa competencia.
Se destaca como las comisaras e intendencias fueron erigidas en departamentos.
Por lo cual para la formacin de nuevos departamentos, la ley orgnica debe
determinar los requisitos y condiciones para la creacin de estos entes locales.
Sobre este aspecto conviene anotar que el constituyente de 1991 elimin la
frmula utilizada por la Constitucin de 1886, en la cual se establecan desde la
propia Carta los requisitos para que un territorio se convirtiera en departamento,
y se opt por deferir a la ley orgnica la determinacin de los requisitos y
condiciones para la creacin de estos entes locales. El constituyente busc dotar
de estabilidad el rgimen de la creacin de nuevos departamentos, y en vista de
la desconstitucionalizacin de los requisitos para el surgimiento de los mismos,
conf al legislador orgnico la determinacin de su rgimen jurdico.
Cada departamento cuenta con la siguiente organizacin:
Un gobernador, elegido por voto popular, que ejerce sus funciones por un
perodo de 4 aos. El gobernador nombra un gabinete compuesto por sus
secretarios o secretarias.
De conformidad con el artculo 303 de la Carta, la principal funcin del
gobernador es ser el jefe de la administracin seccional y representante legal
del departamento, por lo que debe liderar la planifcacin y el desarrollo del
191
territorio departamental. Adems de esta funcin que caracteriza la autonoma
que la Constitucin le concede, se seala que el gobernador es agente del
Presidente de la Repblica para el mantenimiento del orden pblico y para
la ejecucin de la poltica econmica general, as como para aquellos asuntos
que mediante convenios la Nacin acuerde con el departamento, con lo cual se
puede predicar un grado de dependencia del gobernador frente al Presidente
en las materias sealadas.
La relacin de cierta dependencia se verifca cuando examinamos el artculo
304 de la Carta que seala que el presidente de la Repblica, en los casos
sealados por la ley, podr suspender o destituir a los gobernadores. En esta
medida, encontramos que el grado de autonoma de los departamentos es
relativo, por la existencia de tales elementos de subordinacin del gobernador
frente al Presidente.
Una Asamblea Departamental, cuyos miembros son elegidos por voto popular
para el mismo perodo que el gobernador. La Asamblea es una corporacin
pblica administrativa que cuenta entre 11 y 31 diputados de acuerdo a la
poblacin del departamento.
Las funciones atribuidas por la Constitucin a las asambleas departamentales,
en el artculo 300, que fue modifcado por el acto legislativo No. 1 de 1996 y el
Acto Legislativo 1 de 2007, son las siguientes:
Reglamentar el ejercicio de las funciones y la prestacin de los servicios a cargo
del Departamento.
Expedir las disposiciones relacionadas con la planeacin, el desarrollo
econmico y social, el apoyo fnanciero y crediticio a los municipios, el turismo,
el transporte, el ambiente, las obras pblicas, las vas de comunicacin y el
desarrollo de sus zonas de frontera.
Adoptar, de acuerdo con la Ley, los planes y programas de desarrollo econmico
y social y los de obras pblicas, con la determinacin de las inversiones y
medidas que se consideren necesarias para impulsar su ejecucin y asegurar
su cumplimiento.
Decretar, de conformidad con la Ley, los tributos y contribuciones necesarios
para el cumplimiento de las funciones departamentales.
UNIDAD 5
192
Expedir las normas orgnicas del presupuesto departamental y el presupuesto
anual de rentas y gastos.
Con sujecin a los requisitos que seale la Ley, crear y suprimir municipios,
segregar y agregar territorios municipales, y organizar provincias.
Determinar la estructura de la Administracin Departamental, las funciones
de sus dependencias, las escalas de remuneracin correspondientes a sus
distintas categoras de empleo; crear los establecimientos pblicos y las
empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formacin
de sociedades de economa mixta.
Dictar normas de polica en todo aquello que no sea materia de disposicin
legal.
Autorizar al Gobernador del Departamento para celebrar contratos, negociar
emprstitos, enajenar bienes y ejercer, pro tempore, precisas funciones de las
que corresponden a las Asambleas Departamentales.
Regular, en concurrencia con el municipio, el deporte, la educacin y la salud en
los trminos que determina la Ley.
Solicitar informes sobre el ejercicio de sus funciones al Contralor General del
Departamento, Secretario de Gabinete, Jefes de Departamentos Administrativos
y Directores de Institutos Descentralizados del orden Departamental.
Cumplir las dems funciones que le asignen la Constitucin y la Ley.
Los planes y programas de desarrollo de obras pblicas, sern coordinados e
integrados con los planes y programas municipales, regionales y nacionales.

Las ordenanzas a que se referen los numerales 3, 5 y 7 de este artculo, las que
decretan inversiones, participaciones o cesiones de rentas y bienes departamentales
y las que creen servicios a cargo del Departamento o los traspasen a l, slo
podrn ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobernador.
Citar y requerir a los Secretarios del Despacho del Gobernador para que
concurran a las sesiones de la asamblea. Las citaciones debern hacerse con
una anticipacin no menor de cinco das y formularse en cuestionario escrito.
En caso de que los Secretarios del Despacho del Gobernador no concurran,
sin excusa aceptada por la asamblea, esta podr proponer mocin de censura.
Los Secretarios debern ser odos en la sesin para la cual fueron citados, sin
193
perjuicio de que el debate contine en las sesiones posteriores por decisin de
la asamblea. El debate no podr extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y
deber encabezar el orden del da de la sesin.
Dicha atribucin es producto del artculo 4 del Acto Legislativo 1 de 2007 que
entr en vigencia a partir del 1o. de enero de 2008
Proponer mocin de censura respecto de los Secretarios de Despacho del
Gobernador por asuntos relacionados con funciones propias del cargo, o por
desatencin a los requerimientos y citaciones de la asamblea. La mocin de
censura deber ser propuesta por la tercera parte de los miembros que componen
la asamblea. La votacin se har entre el tercero y el dcimo da siguientes a
la terminacin del debate, con audiencia pblica del funcionario respectivo. Su
aprobacin requerir el voto afrmativo de las dos terceras partes de los miembros
que integran la corporacin. Una vez aprobada, el funcionario quedar separado
de su cargo. Si fuere rechazada, no podr presentarse otra sobre la misma materia
a menos que la motiven hechos nuevos. La renuncia del funcionario o funcionaria
respecto del cual se haya promovido mocin de censura no obsta para que la
misma sea aprobada conforme a lo previsto en este artculo.
Dicha atribucin es producto del artculo 4 del Acto Legislativo 1 de 2007 que
entr en vigencia a partir del 1o. de enero de 2008
Finalmente, cabe sealar que el artculo 306 de la Constitucin establece las regiones
administrativas y de planifcacin, las cuales se conforman a travs de la conjuncin
de dos o ms departamentos, que crean una entidad administrativa territorial
con personera jurdica, autonoma y patrimonio propio, con el fn de desarrollar
econmica y socialmente el respectivo territorio.
5.2.2. Los Distritos
La Constitucin Poltica de 1991 dentro de la organizacin territorial estableci el
Distrito Capital de Bogot, el Distrito Turstico y Cultural de Cartagena, el Distrito
Turstico, Cultural e Histrico de Santa marta y posteriormente el Acto legislativo
No. 1 de 1993, cre el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla.
La Constitucin en el artculo 319 estableci la posibilidad de que las reas
metropolitanas se conviertan en distritos conforme con la ley.
Los distritos son entidades territoriales especiales, previstas en los artculos
322 a 328, cuya organizacin difere de la de los municipios, toda vez que se
UNIDAD 5
194
compone generalmente por un concejo distrital, un alcalde mayor, localidades,
juntas administradoras locales
141
y alcaldes locales y cuentan con condiciones
especiales en materias ambientales, urbansticas, histricas, culturales y
paisajsticas. Por ello, cuentan con competencias especiales relacionadas con el
uso, preservacin, recuperacin, control y aprovechamiento de tales recursos y
bienes de uso pblico o que estn afectados al uso pblico dentro del respectivo
territorio
142
.
5.2.3. Los Municipios
El municipio es la entidad fundamental de la divisin poltico-administrativa
del Estado y a la cual corresponde prestar los servicios pblicos que determine
la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo
de su territorio, promover la participacin comunitaria, el mejoramiento social
y cultural de sus habitantes y cumplir las dems funciones que le asignen la
Constitucin y las leyes.
La importancia del municipio la resalta adems el artculo 311 de la Carta
cuando le asigna la clusula general de competencia y con fundamento en ello
est llamado a desarrollar las gestiones antes citadas.
En cada municipio habr un alcalde, que es el jefe de la administracin local
y representante legal del municipio, que ser elegido popularmente para
perodos institucionales de cuatro (4) aos, y no podr ser reelegido para el
perodo siguiente.
5.2.3.1. Atribuciones del alcalde
Las atribuciones que el artculo 315 de la Constitucin prev para el alcalde
son:
Cumplir y hacer cumplir la Constitucin, la ley, los decretos del gobierno, las
ordenanzas, y los acuerdos del concejo.
Conservar el orden pblico en el municipio, de conformidad con la ley y las
instrucciones y rdenes que reciba del Presidente de la Repblica y del respectivo
141 La ley 768 de 2002 no contempl para los distritos de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla Juntas
Administradoras Locales.
142 Buitrago Gonzlez, Victo Manuel, Los distritos, en: Hacia donde debe orientarse el modelo territorial en
Colombia?, Jos Luis Garca Ruiz, director del proyecto, Panamericana Formas e impresos S.A., Bogot, 2007, p.353
y ss.
195
gobernador. El alcalde es la primera autoridad de polica del municipio. La
Polica Nacional cumplir con prontitud y diligencia las rdenes que le imparta
el alcalde por conducto del respectivo comandante.
Dirigir la accin administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento
de las funciones y la prestacin de los servicios a su cargo; representarlo
judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su
dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos pblicos y
las empresas industriales o comerciales de carcter local, de acuerdo con las
disposiciones pertinentes.
Suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales, de conformidad
con los acuerdos respectivos.
Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y
programas de desarrollo econmico y social, obras pblicas, presupuesto anual
de rentas y gastos y los dems que estime convenientes para la buena marcha
del municipio.
Sancionar y promulgar los acuerdos que hubiere aprobado el Concejo y objetar
los que considere inconvenientes o contrarios al ordenamiento jurdico.
Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, sealarles funciones
especiales y fjar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes.
No podr crear obligaciones que excedan el monto global fjado para gastos de
personal en el presupuesto inicialmente aprobado.
Colaborar con el Concejo para el buen desempeo de sus funciones,
presentarle informes generales sobre su administracin y convocarlo a sesiones
extraordinarias, en las que slo se ocupar de los temas y materias para los
cuales fue citado.
Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversin y el
presupuesto.
Las dems que la Constitucin y la ley le sealen.
Adems habr una corporacin administrativa elegida popularmente para
perodos de cuatro (4) aos que se denominar concejo municipal, integrado
por no menos de siete, ni ms de veintin miembros segn lo determine la ley,
de acuerdo con la poblacin respectiva.
UNIDAD 5
196
La ley determinar las calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los
concejales y la poca de sesiones ordinarias de los concejos. Los concejales no
tendrn la calidad de empleados o empleadas pblicos.
5.2.3.2. Atribuciones del concejo municipal
Al concejo municipal de conformidad con el artculo 313 de la Carta le
corresponde:
Reglamentar las funciones y la efciente prestacin de los servicios a cargo 1.
del municipio.
Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo econmico 2.
y social y de obras pblicas.
Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas 3.
funciones de las que corresponden al Concejo.
Votar de conformidad con la Constitucin y la ley los tributos y los gastos 4.
locales.
Dictar las normas orgnicas del presupuesto y expedir anualmente el 5.
presupuesto de rentas y gastos.
Determinar la estructura de la administracin municipal y las funciones 6.
de sus dependencias; las escalas de remuneracin correspondientes a las
distintas categoras de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos
pblicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitucin
de sociedades de economa mixta.
Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los lmites que fje la ley, vigilar 7.
y controlar las actividades relacionadas con la construccin y enajenacin
de inmuebles destinados a vivienda.
Elegir Personero para el perodo que fje la ley y los dems funcionarios que 8.
sta determine.
Dictar las normas necesarias para el control, la preservacin y defensa del 9.
patrimonio ecolgico y cultural del municipio.
Las dems que la Constitucin y la ley le asignen. 10.
En las capitales de los departamentos y los municipios con poblacin mayor 11.
de veinticinco mil habitantes, citar y requerir a los secretarios del despacho
del alcalde para que concurran a las sesiones. Las citaciones debern hacerse
con una anticipacin no menor de cinco (5) das y formularse en cuestionario
escrito. En caso de que los Secretarios no concurran, sin excusa aceptada por
el Concejo Distrital o Municipal, este podr proponer mocin de censura.
Los Secretarios debern ser odos en la sesin para la cual fueron citados, sin
perjuicio de que el debate contine en las sesiones posteriores por decisin
197
del concejo. El debate no podr extenderse a asuntos ajenos al cuestionario
y deber encabezar el orden del da de la sesin.
Los concejos de los dems municipios, podrn citar y requerir a los Secretarios 12.
o Secretarias del Despacho del Alcalde para que concurran a las sesiones.
Las citaciones debern hacerse con una anticipacin no menor de cinco (5)
das y formularse en cuestionario escrito. En caso de que los Secretarios
no concurran, sin excusa aceptada por el Concejo Distrital o Municipal,
cualquiera de sus miembros podr proponer mocin de observaciones
que no conlleva al retiro del funcionario correspondiente. Su aprobacin
requerir el voto afrmativo de las dos terceras partes de los miembros que
integran la corporacin.
Este numeral que procura el ejercicio del control poltico de los agentes del
alcalde fue adicionado por el artculo 6 del Acto Legislativo 1 de 2007, publicado
en el Diario Ofcial No. 46.672 de 27 de junio de 2007 y empez a regir a partir
del 1o. de enero de 2008.
Proponer mocin de censura respecto de los Secretarios del Despacho del Alcalde
por asuntos relacionados con funciones propias del cargo o por desatencin a
los requerimientos y citaciones del Concejo Distrital o Municipal. La mocin
de censura deber ser propuesta por la mitad ms uno de los miembros que
componen el Concejo Distrital o Municipal. La votacin se har entre el tercero
y el dcimo da siguientes a la terminacin del debate, con audiencia pblica
del funcionario respectivo. Su aprobacin requerir el voto afrmativo de las
dos terceras partes de los miembros que integran la Corporacin. Una vez
aprobada, el funcionario o funcionaria quedar separado de su cargo. Si fuere
rechazada, no podr presentarse otra sobre la misma materia a menos que
la motiven hechos nuevos. La renuncia del funcionario respecto del cual se
haya promovido mocin de censura no obsta para que la misma sea aprobada
conforme a lo previsto en este artculo.
Este numeral fue adicionado por el artculo 6 del Acto Legislativo 1 de 2007,
publicado en el Diario Ofcial No. 46.672 de 27 de junio de 2007 y empez a regir
a partir del 1o. de enero de 2008.
En relacin con los municipios, a diferencia de la regin, las reas metropolitanas,
las entidades indgenas y los departamentos, la Constitucin no defri lo relativo
a su creacin a la ley orgnica sino a la ley ordinaria
143
, lo que implica que el
143 El artculo 150, numeral 4 de la Constitucin prescribe: Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio
de ellas ejerce las siguientes funciones: (...) 4. Defnir la divisin general del territorio con arreglo a lo previsto en
UNIDAD 5
198
constituyente consider que sta no es una materia cuya regulacin requiera
las garantas institucionales que rodean el procedimiento de expedicin de una
ley especial.
En la Constitucin vigente, los requisitos para la creacin y fusin de municipios,
son materia de regulacin por parte del legislador ordinario, de acuerdo con lo
previsto en el art. 150-4 Superior, que seala:
Artculo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones: (...) 4. Defnir la divisin general del territorio con arreglo a lo
previsto en esta Constitucin, fjar las bases y condiciones para crear, eliminar, modifcar
o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias.
Puede afrmarse entonces que, por regla general, corresponde al legislador
ordinario la fjacin de las condiciones para crear, fusionar y eliminar entidades
territoriales y slo excepcionalmente, como en el caso del artculo 297 de la Carta
relativo a los departamentos, el Constituyente defri al legislador orgnico la
determinacin de las condiciones para la creacin de estas entidades.
La anterior conclusin se fundamenta en el anlisis sistemtico de las normas
constitucionales sobre reserva de ley orgnica territorial, as como del estudio
de la naturaleza del municipio como una entidad territorial dinmica, instituida
como primer punto de enlace del ciudadano con sus autoridades.
Luego, si el Constituyente hubiese pretendido reservar al legislador orgnico
la delimitacin de los requisitos para la creacin de nuevos municipios, la
Constitucin hara referencia expresa a esta materia dentro de su articulado.
No obstante, no existe ninguna remisin al legislador orgnico dentro del texto
constitucional, cuando ste desarrolla el tema de los municipios.
El constituyente de 1991 elabor su propia visin de municipio, y lo consagr
como entidad territorial fundamental de la divisin poltico-administrativa del
Estado, encargada de la funcin primordial de prestar los servicios esenciales, de
lo cual se desprende la importancia de facilitar la modifcacin de los requisitos
necesarios para su creacin, en la medida que el desarrollo del pas exia la
creacin de nuevos centros de democracia local.
esta Constitucin, fjar las bases y condiciones para crear, eliminar, modifcar o fusionar entidades territoriales y
establecer sus competencias.
199
La creacin de municipios es un proceso que debe adaptarse al desarrollo del
pas y se encuentra estrechamente ligado a necesidades polticas y sociales
cambiantes, razn por la cual el constituyente razonablemente consider que
no era conveniente darle un carcter especial a tal rgimen jurdico, puesto que
ello atentara contra los postulados de descentralizacin y autonoma que la
propia Carta proclama.
Desde otro punto de vista, habr de entenderse que no todos los municipios
cuentan con la capacidad institucional necesaria para asumir la totalidad de
sus responsabilidades y la prestacin de todos los servicios de su competencia.
Ello ha llevado a que las leyes relativas a la materia desarrollen mecanismos
para que las entidades territoriales, y en particular, los municipios, obtengan en
los trminos sealados por estas mismas normas, las funciones para las que se
encuentran institucionalmente preparados.
Dentro de los mecanismos constitucionales que se han contemplado para la
diferenciacin de los municipios y sus capacidades tenemos que el artculo 320
de la Constitucin Nacional, autoriza al legislador para establecer categoras
de municipios, de acuerdo con su poblacin, recursos fscales, importancia
econmica y situacin geogrfca, y sealar distinto rgimen para su organizacin,
gobierno y administracin.
Finalmente, la Constitucin establece las reas metropolitanas y las provincias
como formas asociativas para el mejor desarrollo administrativo de los
municipios.
5.2.4. Los Territorios Indgenas
La existencia de diversos grupos indgenas y la proteccin que deba otorgarse
a las minoras tnicas, de acuerdo con la Constitucin originan la necesidad de
crear un rgimen especial para los territorios indgenas, el cual debe reconocer
sus formas de organizacin y gobierno y debe garantizar la conservacin de
sus territorios.

El rgimen especial est llamado a reconocer sus formas de organizacin y
gobierno y garantizar la conservacin de sus territorios:
En consecuencia el constituyente defri a la ley orgnica la determinacin de los
requisitos para convertir dichos territorios en entidades territoriales, procurando
el mayor consenso posible, que por dems estuviera determinado en una ley de
UNIDAD 5
200
jerarqua especial, que asegurara el reconocimiento de la autonoma para la
gestin de sus intereses propios.
El artculo 329 de la Carta consagra la posibilidad de que los territorios
indgenas se conviertan en entidades territoriales, caso en el cual deben cumplir
con los requisitos establecidos en la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial,
y su delimitacin se har por el gobierno nacional, con participacin de los
representantes de las comunidades indgenas, previo concepto de la Comisin
de Ordenamiento Territorial.
No se puede confundir el territorio indgena con el resguardo indgena, que no es
una entidad territorial sino una forma de propiedad colectiva y no enajenable de
la tierra. La propiedad colectiva que surge del resguardo es desarrollo de varios
artculos del Convenio 169 de la O.I.T., mediante el cual los pueblos indgenas
tienen derecho a participar en la utilizacin, administracin y conservacin de
los recursos naturales existentes en sus tierras
144
.
De acuerdo con el ltimo inciso del artculo 329 de la Constitucin el legislador
debe defnir las relaciones y la coordinacin de estas entidades con aquellas de
las cuales formen parte.
Tambin previene el pargrafo del artculo 329 de la Constitucin que En el caso
de un territorio indgena que comprenda el territorio de dos o ms departamentos, su
administracin se har por los consejos indgenas en coordinacin con los gobernadores
de los respectivos departamentos. En caso de que este territorio decida constituirse como
entidad territorial (se subraya), se har con el cumplimiento de los requisitos establecidos
en el inciso primero de este artculo.
5.2.5. Las Regiones
De acuerdo con el artculo 307 de la Carta, la regulacin de la regin ser
materia de ley orgnica, lo que comprende la determinacin de los principios
para la adopcin del estatuto especial de sta, as como las condiciones para su
conversin en entidad territorial, sus atribuciones, rganos de administracin,
sus recursos y su participacin en el manejo de los ingresos provenientes del
Fondo Nacional de Regalas.
144 Corte Constitucional, Sentencia T- 257 de junio 30 de 1993, Magistrado Ponente: Alejandro Martnez
Caballero
201
De esta manera la Constitucin de 1991 posibilita la creacin de nuevas entidades
territoriales como la regin y la provincia.
La regulacin de la regin ser materia de ley orgnica, lo que comprende la
determinacin de los principios para la adopcin de su estatuto especial, as
como las condiciones para su conversin en entidad territorial, sus atribuciones,
rganos de administracin, sus recursos y su participacin en el manejo de los
ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalas, todo esto de acuerdo
con el artculo 307 de la Carta.
La Constitucin de 1991 abre paso a la creacin de nuevas entidades
territoriales como la regin y la provincia; en cuanto a la regin, la reforma
prev todo un proceso para su desarrollo, que se inicia con la asociacin de
dos o ms departamentos que se constituirn en regiones administrativas y
de planifcacin, con personera jurdica, autonoma y patrimonio propio.
Posteriormente, la regin podr constituirse en entidad territorial de acuerdo con
las condiciones que la ley orgnica determine, previo concepto de la comisin
de ordenamiento territorial. Finalmente, la decisin tomada por el Congreso se
someter a referndum.

La importancia de la defnicin de la regin como entidad territorial sub-
nacional, fue destacada en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente
145
:
(En) esa sub-nacin que es la regin, se dan unas relaciones sociales y
econmicas entre los habitantes con la expresin de necesidades y aspiraciones
propias, a las que corresponden determinados derechos, que de hecho implican
una responsabilidad del Estado. Y si esa responsabilidad del Estado surge de
unos derechos que se expresan en el mbito regional, es en ese mbito donde hay
que estar sumergidos para dar la mejor respuesta posible como Estado. Ello a su
vez, implica la necesidad de reconocimiento, de la institucionalizacin poltico-
administrativa de la regin, ya que la respuesta estatal requiere, para darse
efcientemente, de unas atribuciones y competencias y de unos recursos.
Las regiones tienen previsto en la Constitucin todo un proceso para su
desarrollo, que se inicia con la asociacin de dos o ms departamentos que
se constituirn en regiones administrativas y de planifcacin, con personera
jurdica, autonoma y patrimonio propio. En un segundo paso, la regin podr
constituirse en entidad territorial de acuerdo con las condiciones que la ley
145 . Gaceta Constitucional no. 43 del 11 de abril de 1991. Ponencia sobre la regin presentada por Eduardo Espinosa
F.
UNIDAD 5
202
orgnica determine, previo concepto de la comisin de ordenamiento territorial.
Finalmente, la decisin adoptada por el Congreso se someter a referndum.
5.2.6. Las Provincias
De acuerdo con el artculo 321 de la Constitucin, las provincias se constituyen
con municipios o territorios indgenas circunvecinos, pertenecientes a un mismo
departamento. La ley dictar el estatuto bsico y fjar el rgimen administrativo
de las provincias que podrn organizarse para el cumplimiento de las funciones
que les deleguen entidades nacionales o departamentales y que les asignen la
ley y los municipios que las integran.
Las provincias sern creadas por ordenanza, a iniciativa del gobernador, de
los alcaldes de los respectivos municipios o del nmero de ciudadanos que
determine la ley. Para el ingreso a una provincia ya constituida deber realizarse
una consulta popular en los municipios interesados.
El departamento y los municipios aportarn a las provincias el porcentaje de
sus ingresos corrientes que determinen la asamblea y los concejos respectivos.
5.3. Las entidades administrativas territoriales
5.3.1. Comunas y Corregimientos
Los concejos municipales tienen una atribucin facultativa para dividir el
territorio de su jurisdiccin en comunas en el sector urbano y corregimientos
en el sector rural, dependiendo de las necesidades y particularidades propias
de cada territorio y dentro de los parmetros normativos que dicte el legislador,
que lo autoriza para categorizar los municipios y crear para ellos sistemas
diferentes de su organizacin, gobierno y administracin.
5.3.2. reas Metropolitanas
El rea metropolitana cumple funciones articuladoras de las competencias
atribuidas a cada una de las entidades territoriales que la conforman. As, en
virtud del artculo 319 de la Carta, las reas estarn encargadas de programar
y coordinar el desarrollo armnico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad;
racionalizar la prestacin de los servicios pblicos a cargo de quienes la integran y, si es
el caso, prestar en comn algunos de ellos, y ejecutar obras de inters metropolitano.
203
Magistrado Ponente: Ciro Angarita Barn
Corte Constitucional, Sentencia C- 579 de junio 5 de 2001, Magistrado
Ponente: Eduardo Montealegre Lynet
Magistrado Ponente: Alejandro Martnez Caballero
Corte Constitucional, Sentencias C- 219 de 1997 y C- 897 de 1999
Corte Constitucional, Sentencia T- 257 de junio 30 de 1993, Magistrado
Ponente: Alejandro Martnez Caballero
El artculo 236 de la ley 223 de diciembre 20 de 1995, Por la cual
se expiden normas sobre racionalizacin tributaria y se dictan otras
disposiciones, seala lo siguiente: Los departamentos y el Distrito
Capital de Santa Fe de Bogot debern destinar al Servicio Seccional de
Salud o al Fondo de Salud un porcentaje del producto de este impuesto
no menor al porcentaje que destinaron en promedio durante los aos
1992, 1993 y 1994. No obstante, tal destinacin no podr exceder el
30% del producto del impuesto.
Igualmente los departamentos y el Distrito Capital de Santa Fe de
Bogot debern destinar el 50% del producto del impuesto a los Fondos
Territoriales de Pensiones Pblicas con el fn de atender el pago del
pasivo pensional
Pargrafo. Los departamentos y el Distrito Capital, por intermedio
de las tesoreras, girarn a los Servicios Seccionales de Salud o a los
Fondos de Salud, segn el caso, y a los Fondos Territoriales el monto
correspondiente del impuesto, dentro de la ltima semana de cada mes.
UNIDAD 5
204
Se demand el artculo 236 de la Ley 223 de 1995, por considerarlo
violatorio de los artculos 287, 294, 298, 356 y 362 de la Constitucin
Poltica.
El demandante manifesta que el impuesto de registro y anotacin de que
trata la norma cuestionada, es un tributo de carcter departamental,
segn lo dispone el artculo 166 del Decreto-Ley 1222 de 1986. Por esta
razn, la determinacin legal del destino que debe darse a los recursos
recaudados por concepto del impuesto de registro, equivale a disponer
de una renta que, segn lo preceptuado por el artculo 362 de la Carta
Poltica, es de propiedad exclusiva de los departamentos, la cual goza
de las mismas garantas de la propiedad y renta de los particulares, y,
por ello, no puede ser trasladada a la nacin, salvo en casos de guerra
exterior.
CUESTIONAMIENTO:
Contrara la norma demandada la autonoma de las entidades
territoriales? Fundamente su respuesta.
En qu casos de acuerdo con la Carta fundamental, puede el legislativo
infuir en la autonoma fscal de las entidades territoriales?
5.6. AUTOEVALUACIN
1) Defna la descentralizacin administrativa territorial colombiana
y relacinela con el concepto de Repblica unitaria y centralismo
poltico?
2) Defna cuales son las entidades territoriales y distngalas de las
entidades administrativas territoriales?
3) Explique cul es la organizacin de los departamentos y qu
funciones principales tiene?
205
4) Explique cul es la organizacin de los distritos y qu funciones
principales tiene?
5) Explique cul es la organizacin de los municipios y qu funciones
principales tiene?
6) Explique cul es la organizacin de los territorios indgenas y qu
funciones principales tiene?
7) Explique cul es la organizacin de las regiones y qu funciones
principales tiene?
8) Explique cul es la organizacin de las provincias y que funciones
principales tiene?
9) Cules son las entidades administrativas territoriales y cmo se
pueden originar?
BUITRAGO GONZLEZ, Vctor Manuel, Los distritos, en: Hacia
dnde debe orientarse el modelo territorial en Colombia?, Jos Luis
Garca Ruiz, director del proyecto, Panamericana Formas e impresos
S.A., Bogot, 2007
FORERO, Jos Rory, Los municipios y sus divisiones administrativas,
en: Hacia dnde debe orientarse el modelo territorial en Colombia?,
Jos Luis Garca Ruiz, director del proyecto, Panamericana Formas e
impresos S.A., Bogot, 2007
ESTUPIN ACHURY, Liliana, El nivel intermedio de gobierno en
Colombia: crisis y vigencia de los departamentos, en: Hacia donde debe
orientarse el modelo territorial en Colombia?, Jos Luis Garca Ruiz, director
del proyecto, Panamericana Formas e impresos S.A., Bogot, 2007
ESTUPIN ACHURY, Liliana, La regin: entidad territorial en
proceso de identifcacin y construccin, en: Hacia donde debe orientarse
el modelo territorial en Colombia?, Jos Luis Garca Ruiz, director del
proyecto, Panamericana Formas e impresos S.A., Bogot, 2007
UNIDAD 5
206
IBEZ NAJAR, Jorge Enrique, Las Funciones Pblicas y la Estructura
del Estado para cumplirlas, Instituto de Investigaciones Sociojurdicas
para el Desarrollo Sostenible, Bogot, 2006
YOUNES MORENO, Diego, Derecho Constitucional Colombiano,
Octava edicin actualizada, Grupo Editorial Ibez, p.319
Impreso en los talleres de
Graf-Impacto Ltda.
Diciembre de 2007

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