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RBRH - Revista Brasileira de Recursos Hdricos Volume 8 n.2 Abr/Jun 2003, 717
Desafios da Gesto Integrada de Recursos Hdricos no Semi-rido
Vicente P. P. B. Vieira
Departamento de Engenharia Hidrulica e Ambiental - Centro de Tecnologia/UFC
Recebido: 01/02 - reviso: 07/02 - aceito: 04/03
RESUMO
Este trabalho uma tentativa para identificar e analisar os principais desafios da gesto integrada de recursos hdricos na regio semi-rida
brasileira. Algumas caractersticas locais so apresentadas: precipitao de 650 mm, coeficiente de variao do escoamento superficial de 1,4,
evapotranspirao no entorno de 2000 mm, rios intermitentes, freqncia de secas superior a 20%, eficincia dos reservatrios de aproximadamente
25%. Os desafios bsicos so discutidos na perspectiva regional: segurana de barragens, planejamento integrado, coordenao interinstitucional,
gua como bem econmico, controle ambiental, capacitao institucional, outorga e domnio da gua, eventos extremos, gerenciamento de risco.
Algumas linhas estratgicas de ao e concluses so finalmente postas, tais como: necessidade de implementao de um sistema regional de gesto
hdrica, ampliao da infra-estrutura hidrulica, racionalizao dos usos da gua, capacitao de recursos humanos.
Palavras-chave: gesto integrada; semi-rido.
INTRODUO
A gesto integrada de recursos hdricos se constitui,
na atualidade, em uma das prioridades fundamentais das
polticas pblicas, em todo o mundo, face ao incontrolado
crescimento populacional, avassaladora demanda hdrica
para os mais variados fins e ao surgimento, cada vez mais
intenso, de conflitos locais, nacionais e at internacionais,
na disputa pelas limitadas disponibilidades hdricas.
Por outro lado, preciso que se reconhea e se ab-
sorva, definitivamente, o fato de que a gesto da gua
tem carter multidisciplinar, extremamente complexa,
com componentes fsicos e comportamentais, e deve es-
tar intrinsecamente atrelada gesto ambiental e pro-
moo do desenvolvimento sustentvel.
Nas regies ridas e semi-ridas, a questo da gesto
hdrica se torna mais imperativa e necessria, devido es-
cassez das reservas naturais de gua e, sobretudo, irregula-
ridade, no tempo e no espao, das precipitaes e escoa-
mentos superficiais. As instituies organizadoras da
Conferncia Internacional sobre Gesto de Recursos
Hdricos em Regies ridas, a se realizar no Kuwait, em
maro de 2002, j advertem: A falta de recursos renovveis de
gua doce em regies ridas e semi-ridas constitui um grande empeci-
lho ao desenvolvimento sustentvel de tais reas. H uma contnua
luta para atender as demandas de gua, para uma multiplicidade de
usos. de se esperar que nas prximas quatro ou cinco dcadas, mui-
tos pases em todo o mundo venham experimentar severas restries de
oferta de gua.
O objetivo deste trabalho a identificao e anlise
dos principais desafios da gesto integrada de recursos
hdricos, no Semi-rido Brasileiro, inserido na Regio Nor-
deste do pas, bem como a indicao de algumas estratgias
de ao para o aprimoramento dessa gesto.
ANTECEDENTES
Podemos atribuir criao da Diretoria de guas do
Ministrio da Agricultura, em 1933, e edio do Cdigo
de guas, em 1934, o incio do processo de gesto das guas
no Brasil, de forma mais abrangente.
Outros fatos marcantes foram a criao do Departa-
mento Nacional de guas e Energia, em 1965, e a institui-
o do Comit Especial de Estudos Integrados de Bacias
Hidrogrficas - CEEIBH - por iniciativa do DNAEE, em
1978, objetivando o uso racional das disponibilidades hdricas
das bacias hidrogrficas federais.
No entanto, a gesto dos recursos hdricos, de forma
integrada e sistmica, passou a ser preocupao maior da
sociedade e dos governantes, a partir da dcada de 80, ten-
do, como principais marcos, a CPI dos Recursos Hdricos,
em 1982, o primeiro Seminrio Internacional sobre Gesto
de gua promovido pelo DNAEE, em 1983 e, finalmente,
a promulgao da Constituio Federal de 1988 que atri-
buiu Unio, no seu Art. 21, Item XIX, a incumbncia de
institucionalizar um Sistema Nacional de Gesto dos Re-
cursos Hdricos.
A partir de 1989, as Constituies Estaduais de todo o
pas, de forma direta ou indireta, dedicaram inmeras clu-
sulas, sees ou captulos inteiros, aos problemas relaciona-
dos com os recursos naturais, e em particular com os recur-
sos hdricos, com o propsito de atingir o uso mltiplo,
racional e sustentvel da gua, atravs de um balano sem-
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pre favorvel de oferta e demanda, para as atuais e futuras
geraes.
As leis estaduais de gua esto sendo promulgadas e
implementadas, a partir de 1991, iniciando-se com a lei
pioneira do Estado de So Paulo (Lei 7663, de 30/12/
91), seguida da lei cearense de 1992 (Lei 11996 de 24/7/
92), e as demais que antecederam e se seguiram Lei
Federal das guas n 9433, de janeiro de 1997. Atual-
mente, todos os Estados do Nordeste j possuem suas
respectivas leis de gua.
No Semi-rido Brasileiro, caracterizado como regio
periodicamente assolada pelas secas inclementes, as aes
de governo se fizeram necessrias desde o incio do Sculo
XX, com a criao, em 1909, da Inspetoria de Obras contra
as Secas - IOCS, depois transformada, em 1919, em Inspe-
toria Federal de Obras contra as Secas - IFOCS e, finalmen-
te, em 1945, em Departamento Nacional de Obras contra
as Secas - DNOCS, o qual se acha atualmente em fase de
reestruturao e redefinio de objetivos.
interessante observar que o Cdigo de guas de 1934
preconizava, em seu Art. 5, a promulgao de legislao es-
pecial para as zonas periodicamente assoladas pelas secas,
onde todas as guas seriam consideradas pblicas, de uso
comum. Tal legislao, entretanto, jamais foi aprovada. A
Constituio de 1988 viria resgatar, de alguma forma, essa
lacuna, estabelecendo incentivos para o aproveitamento
econmico e social dos rios e das massas de gua represadas
ou represveis nas regies de baixa renda, sujeitas a secas
peridicas.
O DNOCS, no entanto, cobriu, substancialmente, esse
vazio institucional, em funo de suas atribuies legais, e
se dedicou, essencialmente, nos seus noventa anos de exis-
tncia, alm de estudos cientficos pioneiros dos solos e da
fauna e flora regionais, implantao de uma infra-estrutu-
ra hidrulica de audes, poos e canais, capaz de aumentar a
resistncia seca do homem do serto, atravs do supri-
mento de gua potvel, dessedentao de animais, produ-
o agrcola irrigada e criatrio de peixes de gua doce.
Outros organismos regionais, como a SUDENE, a
CODEVASF, a CHESF, se engajaram, de forma diferencia-
da, no processo de desenvolvimento de recursos hdricos, o
primeiro no contexto do planejamento scio-econmico
regional, e as duas companhias, no mbito, respectivamente,
dos aproveitamentos hidro-agrcola e hidro-energtico do
Vale do Rio So Francisco.
Na rea de estudos e planejamento hdricos, merecem
destaque alguns eventos recentes, ao mesmo tempo causa e
conseqncia do crescente grau de conscientizao da re-
gio e da populao, no processo de construo de um sis-
tema gerencial da gua que seja realmente efetivo, tecnica-
mente saudvel, descentralizado e participativo:
Realizao da Conferncia Internacional sobre Impac-
tos de Variaes Climticas e Desenvolvimento Sus-
tentvel em Regies Semi-ridas - ICID, em 1992, na
cidade de Fortaleza.
Seminrios de Recursos Hdricos do Nordeste/ABRH,
realizados, desde 1992, a cada dois anos, em diferentes
cidades nordestinas: Recife, 1992, Fortaleza, 1994, Sal-
vador, 1996, Campina Grande, 1998, Natal, 2000.
Projeto RIDAS - Uma Estratgia de Desenvolvimen-
to Sustentvel para o Nordeste - 1992/94, com um
captulo especfico sobre A gua e o Desenvolvimento
Sustentvel do NE.
Criao do Conselho Interestadual de Recursos
Hdricos e a publicao da Carta de Natal, 1994.
Frum dos Secretrios de Recursos Hdricos do Nor-
deste e Minas Gerais e a publicao da Carta de Joo
Pessoa, 1996.
CARACTERSTICAS REGIONAIS
O Semi-rido, e o Nordeste por extenso, possuem
caractersticas prprias, quer sob o ponto de vista de tradi-
o e cultura, quer sob o ponto de vista de recursos naturais,
atividades econmicas e, especialmente, acentuada irregula-
ridade climtica e escassez relativa de gua.
Caractersticas hidrolgicas
Em termos puramente hidrolgicos, eis algumas
especificidades regionais:
Precipitao pluvial - No Nordeste, a precipitao
mdia anual da ordem de 950 mm, enquanto no
Polgono das Secas (definio poltica do Semi-ri-
do) de apenas 650 mm.
Escoamento superficial - O deflvio mdio anual, no
Nordeste, de aproximadamente 160 bilhes m
3
, e no
Polgono cerca de 90 bilhes m
3
. Enquanto o deflvio
nordestino corresponde a 4 l/s/km
2
, o deflvio m-
dio brasileiro da ordem de 21 l/s/km
2
(ABRH, 1987).
Coeficiente de escoamento - O coeficiente de escoa-
mento superficial na regio muito baixo, variando
entre 0,06 a 0,26, com mdia aproximada de 0,12
(Vieira, 2000).
Evapotranspirao potencial - Bastante elevada, vari-
ando entre 1400 a 2000 mm, como valores mdios nas
24 grandes bacias nordestinas (RIDAS, 1994; Figu-
ra 1). Em inmeros locais, ultrapassa 2000 mm.
Dficit de evapotranspirao potencial - O dficit de
evapotranspirao real em relao evapotranspirao
potencial (bom indicador de aridez) varia entre 50 mm
(Gurupi) at valores superiores a 1000 mm em bacias
como Acara-Corea, Cur, Jaguaribe, Apodi-
Mossor, Piranhas-A (RIDAS, 1994)
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Intermitncia dos rios - Todas as grandes bacias que
constituem a regio Nordeste tm rios intermitentes,
exceo das bacias do So Francisco e do Parnaba
(Vieira, 2000).
Vulnerabilidade natural - A vulnerabilidade natural hdrica
das bacias, pode ser definida atravs de dois parmetros:
pela intermitncia dos rios e pela relao entre o Dficit
de Evapotranspirao Potencial e a Precipitao Mdia,
aqui chamado de Dficit de Evapotranspirao Potencial
Relativo - DETPR. Quando DETPR > 1, as bacias de
rios intermitentes so classificadas como fortemente vul-
nerveis, predispostas a situaes crticas. o caso das
bacias: Acara-Corea, Cur, Jaguaribe, Apodi-Mossor,
Piranhas-A, Leste Potiguar, Oriental da Paraba, Vaza-
Barris e Itapicuru-Real (Vieira, 1999).
Freqncia de secas - A estatstica das grandes secas
ocorridas no Nordeste indicam 30% de anos secos no
sculo XVIII, 16% de anos secos no sculo XIX e 23%
de anos secos no sculo XX (SUDENE, 1981 e Vieira,
1999).
Variabilidade de deflvios - As vazes naturais dos rios
possuem elevado coeficiente de variao, com valor
mdio para o Semi-rido no entorno de 1,4 (Campos,
1997).
Rendimento hdrico dos reservatrios - Em face do
alto grau de evaporao, o rendimento dos reservat-
rios de acumulao bastante baixo, com valores pr-
ximos a 25%, ou seja, o volume regularizado anual
corresponde cerca de da capacidade do reservat-
rio, para os audes de pequeno e mdio porte. Um
levantamento feito nos principais audes do Estado
do Cear concluiu que enquanto as capacidades varia-
vam entre 1 a 6 vezes o volume afluente anual, o ren-
dimento hdrico variava entre 1,6% a 39,4% (SRH/
CE, 1992).
Predominncia do cristalino - As reas de formao
cristalina representam cerca de 70% do Polgono das
Secas, com aqferos fissurais de potencial restrito (va-
zes mdias no entorno de 4 m
3
/hora).
Caractersticas gerenciais
Em termos de gesto hdrica propriamente dita, al-
guns aspectos caractersticos podem ser observados:
H na regio, instalada durante praticamente 100 anos,
uma vasta infra-estrutura hidrulica, composta por
Figura 1. Bacias hidrogrficas do nordeste; fonte: Projeto RIDAS (1994).
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grandes, mdios e pequenos reservatrios, com uso
predominante para abastecimento, irrigao e pisci-
cultura. Embora ainda insuficiente para garantir a
utilizao integral das potencialidades hdricas regi-
onais, j exige, em muitas bacias e sub-bacias, um
sistema integrado de operao dos reservatrios,
com vistas otimizao da eficincia hdrica e, em
n vel de pl anej amento, o estudo dos efei t os
sinrgicos positivos e negativos.
Semelhantemente, o nmero de poos, pblicos e par-
ticulares, construdos, especialmente no Semi-rido,
tambm imenso, resultando em dificuldades gerenciais
significativas, tais como: controle e manuteno des-
sas obras, interferncias e interaes com as guas su-
perficiais, recarga e contaminao dos aqferos.
O uso extensivo da gua, com demanda atomizada e
grande nmero de usurios, sem medidores individua-
lizados, mesmo nos aglomerados urbanos, levam ao
desperdcio, ao uso inadequado e ampliao dos pe-
rodos de escassez.
O domnio das guas, ora federal, ora estadual, de-
pendendo da bacia e da propriedade dos grandes
reservatrios, causa problemas gerenciais importan-
tes, pelas seguintes razes: a) os grandes audes fo-
ram, em sua maioria, construdos pela Unio, espe-
cialmente atravs do DNOCS; b) sendo regio de
calamidade, a interferncia da Unio se torna im-
prescindvel; c) os Estados esto implementando os
seus prprios sistemas de gesto e ampliando a infra-
estrutura hdrica existente.
A interligao de bacias, inter e intraestaduais, cada vez
mais necessria, por fora do aumento de demanda e
pela m distribuio das disponibilidades locais, passa
a ser um problema significativo e complexo, no mbi-
to do planejamento e da gesto das guas.
DESAFIOS BSICOS
Diante do exposto, e levando-se em conta o acervo de
conhecimento e de obras desenvolvido na regio, ao longo
dos anos, podemos identificar e agrupar os problemas rela-
cionados gesto integrada de recursos hdricos no Semi-
rido, nos temas seguintes:
segurana de obras hidrulicas;
integrao vertical do planejamento;
articulao interinstitucional;
uso da gua como bem econmico;
controle hidro-ambiental de bacias;
capacitao institucional e tecnolgica;
participao da sociedade;
outorga e domnio das guas;
alerta para eventos extremos;
gerenciamento de risco.
Analisaremos, um a um, cada um desses aspectos, na
perspectiva regional, de forma a caracterizar os grandes de-
safios que os gestores da gua havero de enfrentar, na bus-
ca da sustentabilidade hdrica.
Segurana das obras hidrulicas
A construo de audes no Nordeste teve incio no
tempo do Imprio, destacando-se a pioneira barragem do
Aude Cedro, em Quixad, Cear, construda em 1884/1906.
So dezenas de milhares as barragens de pequeno,
mdio e grande porte construdas em todo o Nordeste. Le-
vantamento feito, por ocasio da elaborao do Projeto
RIDAS em 1992/94, publicado pelo IPEA (Vieira, 2000),
da capacidade total de acumulao em reservatrios, alcan-
ou a cifra de 85 bilhes de metros cbicos (a rea Nordes-
te/Sudene corresponde a 1.663.230 km
2
).
Se no considerarmos os reservatrios destinados
produo de energia hidroeltrica, Boa Esperana, Itaparica,
Sobradinho, Xing e Moxot, a capacidade total cai para
30 bilhes m
3
. Desse total, 16,5 bilhes m
3
correspondem
aos 295 audes pblicos construdos pelo DNOCS no
Polgono das Secas e 1,4 bilhes m
3
aos 676 audes
construdos em regime de cooperao com particulares e
prefeituras municipais.
Essa extensiva infra-estrutura hidrulica, implanta-
da ao longo de tantos anos, com diferentes tecnologias e
variadas finalidades, necessita, evidentemente, de cuida-
dos especiais, quanto sua segurana, tendo em vista os
riscos de ordem fsica, estrutural e funcional, bem como
os impactos negativos sociais, ambientais e econmicos
que possam acarretar.
H que se estabelecer, em bases tcnicas e cientficas
slidas, um sistema de monitoramento e controle dessas
obras, envolvendo:
Um cadastro tcnico, sistematicamente atualizado, com
as principais caractersticas de cada obra e de seu apro-
veitamento;
Um servio de manuteno preventiva, voltado para a
integridade de suas estruturas e pleno funcionamento
de suas instalaes e equipamentos hidro-mecnicos e
eletro-mecnicos;
Uma estratgia de operao, adequada no s s po-
cas climticas normais, mas tambm aos perodos de
estiagem prolongada;
Realizao de inspees peridicas, em conformidade
com o tipo de barragem, porte da obra e grandeza dos
riscos potenciais inerentes;
Elaborao de manuais de procedimento, envolvendo
a manuteno preventiva e corretiva, a operao dos
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equipamentos, critrios de prioridade e sistemas de
controle.
nfase especial precisa ser dada ao estabelecimento
de um sistema de alerta s populaes, em caso de rompi-
mentos, transbordamentos e ondas de cheia ameaadoras,
em consonncia com os rgos de defesa civil, ONGs e
lideranas comunitrias.
Integrao vertical do planejamento
Sendo regio de secas peridicas, quase sempre em
termos de calamidade pblica, a interferncia da Unio se
faz sentir, por obrigao constitucional, e a atuao dos es-
tados e municpios se torna, por sua vez, cada vez mais ne-
cessria e reclamada pela populao. Assim, as questes de
secas, de obras hdricas de infra-estrutura, de abastecimento
humano e animal, de agricultura irrigada e de piscicultura
esto necessariamente includas no planejamento dos trs
nveis de governo: federal, estadual e municipal.
Transferncia de informaes - Os planos de recur-
sos hdricos, em particular, precisam estar plenamente inte-
grados, no s no ponto de vista poltico, mas tambm, como
condio indispensvel, no ponto de vista tcnico e cientfi-
co. As transferncias de informaes, nos diversos nveis de
agregao dos planos, pressupem sistemas compatveis,
mecanismos efetivos de comunicao, e mecanismos finan-
ceiros que possibilitem a construo dessa compatibilidade
e dessa comunicabilidade.
Parmetros universais - Entendemos serem necessri-
os parmetros ou indicadores que atendam aos requisitos
de generalidade, simplicidade, aceitabilidade e durabilidade,
de modo a facilitar os estudos referentes a: classificao e
composio de bacias ou regies hidrogrficas, decomposi-
o ou desagregao de bacias, caracterizao de potenciali-
dades e disponibilidades, composio de demandas, elabo-
rao de cenrios prospectivos regionais ou sub-regionais,
bem como a identificao de vulnerabilidades e reas crticas.
Balanos hidrolgicos compatveis - O estudo de
ofertas de gua, demandas potenciais e usos efetivos, bem
como de transferncias de vazes entre bacias ou regies,
requer compatibilidade fsica, metodolgica e operacional,
com vistas s decises de curto, mdio e longo prazos.
Viabilizao do planejamento municipal - ten-
dncia universal a municipalizao dos servios pblicos, a
includos os referentes a abastecimento de gua e esgota-
mento sanitrio, exceo, talvez, das regies metropolita-
nas. Assim, h que se pensar, sistematicamente, na insero
municipal no planejamento e gesto dos recursos hdricos,
de modo a propiciar a elaborao de balanos hdricos em
nvel de municpio e ao estabelecimento de um processo de
articulao intermunicipal, especialmente em perodos de
estiagem prolongada.
Articulao interinstitucional
Os Estados nordestinos, por fora da persistente escas-
sez de gua, esto implementando, celeremente, os seus res-
pectivos sistemas integrados de gesto de gua, alguns com se-
cretarias especficas de recursos hdricos, envolvendo de um
lado os rgos gestores da oferta de gua e, de outro, os rgos
setoriais dos diversos usos, notadamente de abastecimento, ir-
rigao, aqicultura e preservao ambiental.
Conseqentemente, faz-se mister o desenvolvimento
de mecanismos de articulao intersetorial, atravs de:
Complementao do marco legal e institucional dos
sistemas de gesto hdrica e ambiental;
Relacionamento estreito entre os conselhos estaduais
de recursos hdricos e os conselhos estaduais de meio-
ambiente;
Avaliao conjunta dos impactos setoriais cruzados,
especialmente entre aes de aproveitamento hdrico
e atividades de preservao ambiental;
Compatibilizao e integrao dos programas setoriais,
de curto, mdio e longo prazos, inclusive os referentes
ao aumento da resistncia s secas e os intrinsecamen-
te ligados defesa civil;
Coordenao de aes interinstitucionais, a exemplo
do DNOCS, CODEVASF e outros rgos regionais,
juntamente com os rgos de planejamento e constru-
o de obras hdricas estaduais;
Aes conjuntas interestaduais, definidas e conduzidas
atravs de Fruns Regionais. Exemplo significativo foi
o Conselho Interestadual de Recursos Hdricos, cria-
do em 1994, composto pelas Secretarias Estaduais res-
ponsveis pela poltica de recursos hdricos dos Esta-
dos de Alagoas, Bahia, Cear, Maranho, Minas Gerais,
Paraba, Pernambuco, Piau, Rio Grande do Norte e
Sergipe, com a participao da CODEVASF, DNOCS
e SUDENE, com os seguintes objetivos bsicos:
1. Estimular o planejamento conjunto dos Planos Es-
taduais de Recursos Hdricos, e agir como
facilitador ou mediador na soluo de conflitos;
2. Implantar, em todos os Estados da Regio, Siste-
mas Integrados de Gesto de Recursos Hdricos, e
promover programas de conscienti zao e
envolvimento dos usurios da gua;
3. Favorecer a colaborao mtua para programas de
transferncia de gua entre bacias, posicionando-
se, oportunamente, sobre a transposio do rio So
Francisco;
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4. Estimular o fortalecimento dos rgos estaduais
de gesto do meio ambiente, para o melhor cum-
primento da funo integrada de proteo da gua;
5. Consolidar e intensificar relaes entre os progra-
mas estaduais de recursos hdricos, organismos in-
ternacionais, rgos governamentais e no-gover-
namentais, e propor atuao conjunta e efetiva de
todas as foras representativas da sociedade;
6. Estreitar, de forma especial, o relacionamento com
a Secretaria Nacional de Recursos Hdricos.
Uso da gua como bem econmico
A grande escassez de gua na regio e a sua crescente
utilidade fazem da gua um bem essencialmente econmi-
co. Ao mesmo tempo, o acesso gua como direito de to-
dos d-lhe um carter tambm social, pelo menos no que se
refere ao atendimento das primeiras necessidades da vida.
O reconhecimento do valor econmico da gua e a
sua quantificao passam a ser matria de prioridade polti-
ca, tanto mais que a caracterizao do produto gua, dife-
rentemente da maioria dos bens econmicos, envolve trs
qualidades sui generis: mobilidade, mutabilidade e variabilida-
de. Na realidade no h apenas um produto gua, mas sim
diversos produtos-gua, com caractersticas variadas quanto a:
quantidade;
qualidade;
localizao;
altitude;
tempo de disponibilidade;
garantia.
O estabelecimento de um mercado de gua, que possi-
bilite a livre transao de direitos de uso, em princpio de-
fendido como salutar, esbarra nas seguintes dificuldades:
1. caracterizao completa do produto;
2. controle das transaes;
3. racionamento em perodos de seca prolongada;
4. manuteno de prioridades, especialmente as sociais;
5. embasamento legal, em face do carter pblico de to-
das as guas.
H, entretanto, no Nordeste, dois casos interessantes,
embora pontuais e incipientes, de mercado de gua: a) no
Cariri, Estado do Cear, onde se transaciona livremente a
chamada telha dgua e que corresponde a uma vazo
aproximada de 64,8 m
3
/h, a partir de fontes naturais exis-
tentes; b) na regio de Brumado, Estado da Bahia, processo
semelhante de transao existe, desvinculando-se os direi-
tos de uso da gua e posse da terra. Esses dois casos so
excees regra, impostos pela tradio e que, de certa for-
ma, conflitam com a prpria Constituio Federal e consti-
tuies estaduais.
Quanto estimativa do valor econmico da gua, vri-
os estudos tm sido feitos, especialmente atravs de curvas
de demanda, no caso de abastecimento pblico, ou do m-
todo contingencial, para se captar, direta ou indiretamente,
a disposio a pagar dos usurios (World Bank, 1996). Dois
casos especficos, referentes ao Semi-rido, so a seguir
mencionados: 1) estudo feito no Estado do Cear (SDU/
CE, 1993), onde a partir de dados do Banco Mundial e IPEA
(World Bank, 1990), o valor da gua estimado em
US$ 0.80/m
3
; 2) custo alternativo de fornecimento de gua,
atravs de carro-pipa, por ocasio de seca severa, correspon-
dendo ao valor de US$ 6.60/m
3
(Campos et al., 1997).
Controle hidro-ambiental de bacias
Mais do que em qualquer outra regio no pas, a gua
compe e, sobretudo, valoriza o meio-ambiente. O
gerenciamento de bacias hidrogrficas e todas as medidas
de preservao e controle ambiental precisam estar intima-
mente ligados, sendo o componente hdrico o grande elo de
ligao. Eis algumas questes que merecem permanente aten-
o, no desenvolvimento de um sistema de controle hidro-
ambiental:
preservao de lagoas, mangues e esturios;
monitoramento dos ecossistemas;
eroso do solo e assoreamento dos audes;
proteo das zonas de recarga de aqferos;
lazer e turismo nas bacias hidrulicas dos audes;
lanamento de cargas poluidoras em rios intermitentes;
contaminao de corpos dgua por aterros sanitrios;
superexplorao de gua subterrnea em centros ur-
banos litorneos (no Nordeste, todas as capitais, ex-
ceo de Terezina, esto no litoral);
contaminao dos aqferos urbanos pelo uso
indiscriminado de fossas spticas.
Capacitao institucional e tecnolgica
O Nordeste, em geral, por fora do problema das se-
cas, criou, ao longo do tempo, uma certa tradio cultural,
no uso e conservao da gua. Sob o ponto de vista
tecnolgico, a regio foi pioneira, atravs do DNOCS, em
termos de medies pluviomtricas, controle de umidade
de macios de barragens, piscicultura extensiva e intensiva e
algumas tcnicas de aproveitamento hidro-agrcola.
As aes dos outros organismos regionais, como a
SUDENE, a CODEVASF e rgos federais como o extinto
DNOS, DNAEE, DNPM, sempre motivados pelo desequi-
lbrio entre o Nordeste e outras regies do pas, notadamente
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em funo da calamidade climtica, contriburam sobremo-
do para a conscientizao do problema hdrico e a propen-
so social para absorver tecnologias voltadas para o uso ra-
cional da gua.
A tcnica de construo de audes, poos, cacimbas e
cacimbes disseminou-se por todo o Semi-rido, sendo a
iniciativa privada responsvel por uma boa parte da infra-
estrutura hidrulica hoje existente na regio.
Nas ltimas dcadas as universidades regionais vm
dedicando intensos esforos na formao de capital huma-
no especializado em recursos hdricos, e por outro lado, os
Estados vm desenvolvendo um processo de capacitao
institucional, com a instalao de secretarias prprias e sis-
temas integrados de gesto hdrica.
Em termos de universidades, podemos citar os cursos
de ps-graduao em recursos hdricos das Universidades
Federais do Cear, Paraba, Pernambuco, Rio Grande do
Norte e Bahia como de referncia para reas especficas, e
no que concerne a iniciativas estaduais, dois exemplos pio-
neiros do Estado do Cear: a criao da Companhia de Ges-
to de guas - COGERH, em 1987, e a implantao de
Centros Tecnolgicos - CENTECs e Centros Vocacionais
Tecnolgicos - CVTs no interior do Estado, voltados para
formao, respectivamente, de tcnicos de nvel superior e b-
sico profissional (com particular nfase no problema da gua).
Obviamente, h muito o que ser feito, no tocante
capacitao tecnolgica da regio, na rea de recursos
hdricos, para o que chamamos a ateno das seguintes ne-
cessidades:
Consolidar e ampliar a atuao universitria, tanto nas
instituies federais quanto nas estaduais, no tocante a
formao de especialistas, mestres e doutores em re-
cursos hdricos, mormente na rea de gesto;
Ampliar o leque da capacitao de recursos humanos,
em recursos hdricos e reas afins, formando verda-
deiros agentes da gua, em nvel de municpios, usu-
rios e comunidades rurais, bem como, consolidando,
atravs da educao ambiental, formal e informal, a
conscincia social da importncia da gua e de sua uti-
lizao racional e parcimoniosa;
Desenvolver ou adaptar tecnologias de uso da gua
adequadas regio e cultura endgena, em parceria
com as indstrias e com os servios pblicos.
Participao da sociedade
O desejado e indispensvel papel da sociedade na ges-
to dos recursos hdricos, vem sendo, pouco a pouco, esti-
mulado pelo Governo e aceito pela populao interessada.
No de agora que os permetros pblicos de irrigao,
implantados pelo DNOCS e SUDENE na regio, vm sen-
do objeto de persistentes programas de emancipao, quer
atravs das cooperativas de irrigantes que se instalaram ao
longo dos anos, quer atravs dos mais recentes distritos de
irrigao ou associaes de usurios de gua. de se notar
que o Nordeste, diferentemente de outras regies, como por
exemplo o Sul do Brasil, no possui tradio de nenhuma
forma de associativismo nas reas rurais. Existe sim, em
decorrncia das calamidades pblicas freqentes, uma pro-
penso ao paternalismo governamental e ao coronelismo
poltico, que inibem esse tipo de iniciativa.
No entanto, a institucionalizao de sistemas de ges-
to de gua, tanto nacional quanto estaduais, induzidos pela
Constituio Federal de 1988 e pelas Constituies Estadu-
ais, vem provocando, na regio, iniciativas e eventos pro-
missores no tocante participao da sociedade no
gerenciamento dos recursos hdricos. Exemplos significati-
vos so:
A criao de Comits de Bacias Hidrogrficas, com a
participao de usurios, rgos de governo e lideran-
as comunitrias; no Cear, por exemplo, quatro co-
mits j foram instalados, com nfase para o Comit
do Vale do Curu, criado em 1989;
O surgimento das audincias pblicas, por ocasio do
planejamento e implantao de grandes obras hidru-
licas, como por exemplo o Aude Castanho, no Cea-
r, para o qual, alis, foi criado um atuante Grupo
Multidisciplinar de Acompanhamento, com a partici-
pao entusistica da populao interessada;
Outro exemplo de obra, amplamente discutida em to-
dos os estados envolvidos, a transposio do Rio So
Francisco, ora em fase de estudo, pelo IBAMA, do
processo de licena prvia ambiental;
O programa de conscientizao popular e exerccio da
cidadania que vem sendo desenvolvido pelo Estado
do Rio Grande do Norte, no tocante ao uso racional e
ao gerenciamento dos recursos hdricos;
O estmulo e apoio que o Banco Mundial vem propor-
cionando, em especial nos Estados da Bahia e Cear,
aos sistemas de gerenciamento dos recursos hdricos,
com nfase no desenvolvimento institucional e na par-
ticipao dos usurios, ao longo de todo o processo de
planejamento, implementao e operao dos projetos.
Outorga e domnio das guas
A Constituio Federal de 1988 estabeleceu, sem som-
bra de dvidas, que todas as guas brasileiras so pblicas,
ao definir, entre os bens da Unio (Art. 20-III) os lagos, rios
e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que ba-
nhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros pases, ou se
estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham, bem como os ter-
renos marginais e as praias fluviais, e entre os bens dos Estados
(Art. 26-I) as guas superficiais ou subterrneas, fluentes, emergen-
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Desafios da Gesto Integrada de Recursos Hdricos no Semi-rido
tes e em depsito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorren-
tes de obras da Unio.
H, portanto, essa diviso entre guas federais e guas
estaduais, com os seus respectivos domnios, o que vem
ensejando, especialmente no Semi-rido, uma srie de con-
trovrsias de interpretao jurdica e sobretudo de prtica
administrativa.
Os principais problemas surgem no contexto das se-
guintes situaes:
A grande maioria dos audes pblicos de grande por-
te, construdos at hoje no Semi-rido, foi iniciativa
da Unio, conta das calamidades provocadas pelas
secas freqentes e por fora de atribuio constitucio-
nal; assim, mesmo em bacias de rios estaduais, portan-
to, de domnio do Estado, os depsitos (reservatrios)
construdos pela Unio so de propriedade desta.
Os solos aluvionais, ao longo dos rios intermitentes,
passam a reter maior quantidade de gua, aps a cons-
truo de reservatrios a montante, de modo que os
poos ou cacimbas construdos nesses solos extraem,
a rigor, guas de superfcie provenientes dos reserva-
trios de regularizao.
Os programas federais de combate aos efeitos das se-
cas, quer seja na construo de infra-estrutura hidru-
lica permanente, quer seja em obras emergenciais -
muitas delas de oferta hdrica - apresentam, cada vez
mais, problemas de compatibilizao tcnica, financeira,
poltica e social com os programas especficos dos
Estados, atualmente mais fortalecidos, em termos
institucionais, e tecnicamente mais preparados.
Os comits de bacias federais e de bacias estaduais no
esto ainda bem definidos e diferenciados, quanto
jurisdio, inter-relao, vinculao ou subordinao.
Caso muito especial o CEIVASF - Comit de Estu-
dos Integrados do Vale do Rio So Francisco, com sub-
bacias em vrios Estados, e com rea de atuao coin-
cidente com um rgo regional de hidroeletricidade, a
CHESF - Companhia Hidroeltrica do So Francisco.
O problema da outorga mltipla, complexa no ponto
de vista jurdico-administrativo e intrigante para os
usurios, uma questo presente no Nordeste, envol-
vendo energia, irrigao e outros usos, acoplada que
est aos indispensveis licenciamentos ambientais e de
construo de obras hidrulicas.
A determinao das vazes outorgveis em bacias de
rios intermitentes outro aspecto peculiar. Os reser-
vatrios criam vazes regularizadas, com determina-
dos nveis de garantia, porm de difcil determinao
em face da variabilidade das vazes efluentes e da
inexistncia de longas sries histricas de medio.
Essas vazes regularizadas, por exemplo a 90% de ga-
rantia, so o referencial terico das vazes outorgveis,
embora se tenha a precauo de tomar uma porcenta-
gem delas como efetivamente outorgveis (90 a 95%
o que se tem usado no Nordeste).
A outorga referente ao lanamento de efluentes, ou
seja o chamado direito de poluir, depende das vazes
mnimas dos rios, vazes essas que so funo dos re-
servatrios de regularizao. Seria lcito ceder vazes
regularizadas para diluio de cargas poluidoras?
A frao no outorgvel de rios perenizados dever
reservar uma sub-frao especial para preservao dos
ecossistemas, no caso do Semi-rido? Ou dever ser
definida apenas como uma reserva contingencial, para
inclusive encobrir as incertezas naturais das estimativas?
Alerta para eventos extremos
Eventos extremos, como cheias e sobretudo secas, so
caractersticos do regime torrencial que predomina no Nor-
deste. O desenvolvimento de sistemas de alerta, em nvel de
bacias para o caso das cheias, e em nvel de regio, para o
caso do Semi-rido uma necessidade indiscutvel e que
no tem merecido, nem dos governos nem das universida-
des, a devida ateno.
Iniciativas as h, no tocante a secas, no contexto das
previses climticas. Mas, ainda cientificamente incipientes,
dada a complexidade do problema, para surtir efeitos prti-
cos confiveis. A FUNCEME, associada ao INPE, vem de-
senvolvendo estudos srios, no mbito da meteorologia re-
gional, atravs de modelos estatstico-probabilsticos
vinculados aos fenmenos termodinmicos que controlam
a circulao atmosfrica.
Entretanto, outras abordagens e outras instituies
precisam ser ativadas, para que se possa captar, com o mxi-
mo de antecedncia possvel, todos os possveis sinais fsi-
cos e at biolgicos de que dispe a natureza, para a ocor-
rncia de perodos de seca, de forma a viabilizar decises prticas
de governo, e racionalizar as atividades da Defesa Civil.
Quanto a cheias, de curta durao, tanto quanto ao
tempo de antecedncia na previso quanto sua permann-
cia, j h formas e tecnologias razoavelmente aprimoradas
para propiciar a implementao de sistemas de alerta ade-
quados regio. preciso que os rgos gestores e as uni-
versidades dem a assistncia tcnica necessria aos Comi-
ts e Agncias de Bacias, para que os sistemas de alerta sejam
instalados nas regies sujeitas a inundaes, ao longo dos vales.
Gerenciamento de risco
O gerenciamento de risco, especialmente na rea de
recursos hdricos, vem se tornando, pouco a pouco, uma
prtica indispensvel, durante todo o processo de planeja-
mento, implantao e operao de obras hidrulicas e de
sistemas hdricos.
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RBRH - Revista Brasileira de Recursos Hdricos Volume 8 n.2 Abr/Jun 2003, 717
No Semi-rido, constantemente sob ameaa de secas
e inundaes, a convivncia com as calamidades climticas
e com todas as incertezas que perpassam as atividades pro-
dutivas, faz da anlise de risco um instrumento de gesto,
tanto em nvel de obras, quanto em nvel de bacias ou regi-
es hidrogrficas.
bom esclarecer que o gerenciamento de risco envol-
ve trs grandes atividades sistemticas:
Identificao dos riscos, sejam eles fsicos, econmi-
cos, sociais, ambientais ou administrativos;
Anlise dos riscos, compreendendo: quantificao, ava-
liao qualitativa, anlise comparativa e ordenamento;
Aes gerenciais, envolvendo: medidas preventivas,
medidas corretivas e medidas mitigadoras.
No caso das secas, a identificao dos riscos abrange-
r: tipos de seca - hidrolgica, agrcola, econmica - intensi-
dade, durao.
A quantificao dos riscos diz respeito s previses
sazonais, regionalizadas, de perodos de estiagem, em ter-
mos probabilsticos.
As aes gerenciais compreendem: construo de re-
servatrios de acumulao; construo e aparelhamento de
poos; canais de irrigao; cisternas e silos; controle de ero-
so; drenagem e recuperao de solos; sistemas de alerta;
obras hdricas emergenciais, entre outras.
Os benefcios da instalao de um sistema de
gerenciamento de riscos, em carter permanente, pode-
ro dar mais eficincia ao uso dos recursos hdricos, atra-
vs da otimizao dos processos de deciso, na convi-
vncia com as secas.
De um modo geral, os benefcios apontados por
Raftery (1994), na adoo de uma prtica de gerenciamento
de risco, so:
reduo geral da exposio ao risco;
providncias rpidas e pr-avaliadas, na hiptese da
materializao dos riscos;
compreenso clara dos riscos associados aos projetos;
melhor aproveitamento de experincias individuais;
melhor documentao e transmisso de conhecimentos;
mais confiana no trato de situaes com escassez de
dados.
ESTRATGIAS DE AO
Tendo em vista as questes mencionadas, nesta viso
panormica da gesto hdrica na regio semi-rida, algumas
estratgias de ao podem ser recomendadas:
estruturao de um sistema regional de gesto;
ampliao da infra-estrutura hdrica;
racionalizao de usos;
capacitao de recursos humanos na regio.
Estruturao de um sistema regional de gesto
Foi constatado, pela Comisso de Cincia e Tecnologia
para o Desenvolvimento do Nordeste (SCT/PR, 1992), que:
a. o problema crucial dos recursos hdricos no Nordeste,
como em todo o Brasil, o estabelecimento de um
sistema eficiente e integrado de gerenciamento;
b. o sistema de gerenciamento de recursos hdricos deve
desenvolver quatro linhas de ao, complementares e
interdependentes:
gerenciamento de bacias hidrogrficas;
gerenciamento de secas e inundaes;
gerenciamento hidro-ambiental;
gerenciamento de guas subterrneas.
Nessa linha de pensamento, faz-se mister a estruturao
de um sistema de gesto regional, onde o Semi-rido, por
fora de suas especificidades naturais, seja o foco principal
de viso. Esse sistema resgataria os conhecimentos e as ex-
perincias dos rgos regionais e se revestiria de uma rou-
pagem tcnico-cientfica moderna, facilitando de um lado
as aes da Secretaria Nacional de Recursos Hdricos e da
Agncia Nacional de gua, e de outro os programas dos
governos estaduais no mbito dos recursos hdricos.
importante lembrar que a viso do Semi-rido, na
perspectiva de uma regio hidrolgica problema, no pode
ser abandonada, nem com o desaparecimento ou transfor-
mao de organismos regionais, nem com o desejvel forta-
lecimento dos Estados da Federao. Fato significativo e
qui preocupante a no caracterizao do Semi-rido, na
diviso das grandes bacias hidrogrficas do Pas, estabelecida
h longo tempo pelo DNAEE e adotada no Plano Nacional
de Recursos Hdricos que ora se esboa no Ministrio do
Meio Ambiente, Recursos Hdricos e Amaznia Legal. Nes-
sa diviso, o Semi-rido est parcialmente inserido em trs
das oito regies: Atlntico Sul Norte/Nordeste, Atlntico
Sul/Leste e Bacia do So Francisco.
Entendemos, assim, que algumas medidas objetivas
poderiam ser tomadas, na busca dessa gesto integrada:
1. Criao de uma Cmara do Semi-rido, junto ao Con-
selho Nacional de Recursos Hdricos, com representa-
o dos Estados do Nordeste, dos rgos regionais e
dos Comits de Bacias;
2. Criao de mecanismos de cooperao entre os comi-
ts de bacias e agncias de gua, sejam federais ou es-
taduais;
3. Instalao de um sistema de monitoramento hidro-
climatolgico e ambiental integrado, de forma a favo-
16
Desafios da Gesto Integrada de Recursos Hdricos no Semi-rido
recer o estabelecimento de sistemas de alerta especial-
mente voltados para as secas;
4. Incentivo a iniciativas interestaduais e interinstitu-
cionais, no tocante gesto compartilhada dos recur-
sos hdricos regionais.
Ampliao da infra-estrutura hdrica
Sendo a escassez relativa de gua e sua m distribuio
espacial e temporal o principal diferencial negativo da re-
gio Nordeste, com relao s demais, natural que se pre-
tenda implantar uma vasta infra-estrutura hidrulica para
suprir essa deficincia.
Segundo os estudos do citado Projeto RIDAS (Vieira,
2000), a disponibilizao atravs de audes e poos, em toda
a regio, correspondia a 47% da potencialidade (deflvios
mdios de longo prazo), em 1991, com previses de atingir
49% em 2020. H, ainda, condies fsicas e topogrficas
para que se possa elevar esse valor at pelo menos 60%, o
que representaria um acrscimo no entorno de 20% da dis-
ponibilidade atual. Mais do que isso, embora j haja uma
capacidade de armazenamento e de poos instalados razoa-
velmente grande, no atende em absoluto as necessidades
da sociedade, mui especialmente nos perodos de seca, onde
somente os grandes reservatrios resistem a dois ou trs
anos seguidos de estiagem.
A ampliao da oferta hdrica passa por uma srie de
medidas importantes, complementares entre si:
a. construo de grandes barragens e poos profundos;
b. pontos permanentes de gua, nas propriedades rurais,
para garantir o abastecimento humano e animal;
c. recuperao de parte da infra-estrutura existente e
melhoria do seu funcionamento;
d. dessalinizao de poos no cristalino;
e. construo de barragens subterrneas.
Racionalizao de usos
Paralelamente ampliao da infra-estrutura hdrica,
imprescindvel o desenvolvimento de programas de racio-
nalizao de uso, visando:
a diminuio dos desperdcios, freqentes no s na
agricultura irrigada, como tambm nos abastecimen-
tos pblicos das cidades;
reciclagem e reuso da gua;
operao integrada de reservatrios nas grandes bacias;
monitoramento das disponibilidades e do uso conjun-
to de guas superficiais e subterrneas;
controle da qualidade da gua e dos processos de
poluio;
controle das nascentes e das zonas de recarga de
aqferos;
desenvolvimento de tecnologias de controle e uso mais
eficientes e apropriadas realidade da regio.
Capacitao de recursos humanos na regio
Talvez a principal estratgia para o aprimoramento da
gesto dos recursos hdricos do Semi-rido seja a formao
de pessoal qualificado, em todos os nveis.
H necessidade de se consolidar e ampliar os centros
universitrios que formam mestres e doutores, em recursos
hdricos e reas correlatas, mormente as universidades fe-
derais. Quanto aos cursos de graduao, direta ou indireta-
mente envolvidos com os recursos hdricos, precisam ter
disciplinas voltadas para a problemtica da gua, sejam eles
de Engenharia, Agronomia, Geocincias ou mesmo de Eco-
nomia, Administrao, Direito, Cincias Sociais, Educao, etc.
A formao de tcnicos de nvel mdio e bsico, bem
como a preparao de lideranas e usurios para o processo
de gesto das bacias, em quantidade e qualidade suficientes,
condio sine qua non para o bom funcionamento dos co-
mits e agncias de bacias. Preconiza-se, inclusive, a forma-
o, em larga escala, de agentes de gua, com noes b-
sicas de hidrologia, sobretudo de conservao, controle,
medio, distribuio e uso da gua.
A gesto integrada exigir, tambm, e fortemente, a
constituio de equipes multidisciplinares, onde se pratique
efetivamente o conceito de interdisciplinaridade, com fun-
damentao epistemolgica prpria e metodologias de tra-
balho adequadas.
A capacitao institucional se viabilizar em funo dos
recursos humanos disponveis e da articulao entre as re-
as tcnicas e cientficas, entre universidades e rgos de go-
verno, entre instituies pblicas e privadas.
Enfim, a sociedade nordestina, como um todo, ter
que se qualificar, como gestora e beneficiria das disponibi-
lidades hdricas, atravs de um processo de educao hdrica
e ambiental e do exerccio responsvel da cidadania.
CONCLUSO
O Nordeste do Brasil, e particularmente, o Semi-ri-
do, vem se preparando para enfrentar os grandes desafios
da gesto integrada dos recursos hdricos. Para acelerar o
processo e vencer etapas preciso conjugar esforos, do
lado dos governos federal e estaduais, e com a participao
das empresas privadas e da sociedade em geral.
A sustentabilidade hdrica, atravs do balano favor-
vel da oferta e demanda de gua, condio indispensvel
ao processo de implementao gradual do almejado desen-
volvimento sustentvel.
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RBRH - Revista Brasileira de Recursos Hdricos Volume 8 n.2 Abr/Jun 2003, 717
Somente um sistema integrado de gesto dos recursos
hdricos regionais, acoplado harmoniosamente ao Sistema
Nacional e aos sistemas estaduais, poder propiciar o uso
racional e otimizado das disponibilidades hdricas, vencen-
do as vulnerabilidades naturais do Semi-rido e favorecen-
do um desenvolvimento econmico estvel, socialmente
justo e ambientalmente saudvel.
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Challenges of Water Resources Management in
the Brazilian Semiarid Region
ABSTRACT
This paper is an attempt to identify and analyze the main chal-
lenges of the integrated water resources management in the Brazilian
semi-arid region. Some local peculiarities are pointed out: precipitation
650 mm, runoff variation coefficient of 1.4, evapotranspiration al-
most 2000 mm, intermittent rivers, drought frequency > 20% and
reservoirs efficiency about 25%. The basic challenges are discussed in a
regional context: dam safety, integrated planning, institutional coordi-
nation, water as an economic good, environmental control, institutional
capacity, community participation, water ownership and permits, ex-
treme events and risk management. Strategic action lines and conclu-
sions are finally presented, such as: need to implement a regional water
management system, improvement of the hydraulic infrastructure, op-
timization of water uses and human capacity-building.
Key words: integrated water resources; semiarid region.