Mejorar la credibilidad fiscal: Un rol de las instituciones fiscales independientes?

Resumen de la presentacin
La crisis y su huella fiscal El desafo: Restaurar/Mantener la sustentabilidad Las instituciones fiscales independientes, Pueden ayudar?
Principios, Evidencia.

Implicaciones polticas

La crisis y su huella fiscal

La deuda pblica se dispar por sobre los niveles histricos altos.
140 120 100 80 60 40 20

Advanced Economies, 1880-2013 (Percent Economas avanzadas, 1880-2013 (Porcentaje de PBI)of GDP)

140 120 100

Nivel 2013 2013 Level NivelLevel 2007 2007

80 60 40 20

0 0 1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

Economas en vas de desarrollo: Tambin son vulnerables

Muchos pases tienen emisin de acciones o de flujo, y algunos una combinacin de ambos.
7 6 5 4 3
CAPD

EGY

MYS ZAF UKR CHN IDN BGR ROM COL PER TUR LTU LVA PHL THA ARG

IND

2 CHL 1 0 -1 -2 -3 0 10 20 30 RUS

JOR

MEX POL

BRA HUN 40 50 Debt Deuda 60 70 80 90 100

Economas avanzadas: Necesidades de ajuste ilustrativas, 60 por ciento del PBI para 2030
Fiscal Adjustment Needs Necesidades de ajuste fiscal (Percent of GDP) (Porcentaje en PBI)
20

Ajuste requerido entre 20132013 y 2020 Required adjustment between and 2020
15

Cambio el CAPB, 2010-13 Change inen the CAPB, 2010-13

10

Ajuste requerido entre 2013 y 2020

5

-5

-10

JPN GRC PRT IRL USA ESP GBR SVK FRA ITA NZL SVN CAN AUS NDL ISL CZE BEL AUT DEU ISR FIN DNK CHE SWE KOR

23 Economas avanzadas: Evidencia histrica de balances primarios

Mejoras mximas en los balances primarios, 1950-2011
8 0 -2 2 4 6

2 4 6 8 10 12 14 Maximum 7-Year Adjustment (Percent of GDP) Ajuste mximo de 7 aos (Porcentaje del PBI)

16

18

El desafo de la credibilidad
Los pases con reglas fiscales fuertes disfrutan de rendimientos menores las restricciones institucionales parecen transmitir informacin sobre las polticas futuras. 14 Rendimientos del rea Euro:
12 10 8 6 4 2 10-year benchmark yields Rendimientos de 10 aos de referencia (Percent; unweighted average) (Porcentaje, promedio sin peso

Dbil Weak
Strong Fuerte

Sep-01

Sep-03

Sep-05

Sep-07

Sep-09

Ene Jan-03

Ene Jan-05

Jan-07 Ene

Ene Jan-09

Ene Jan-11

Ene Jan-01

May-02

May-04

May-06

May-08

May-10

Sep-11

May-12

El desafo de la credibilidad
Reglas = instrumento de eleccin para indicar polticas futuras. Pero a algunos pases les va bien sin reglas... ... y a otros, les va mal al imponerlas.
6
National fiscal rule inlugar place (yes Regla fiscal nacional en (s = = )

4 2

-2 -4
Balancestructural estructural promedio, 2002-07 (porcentaje de PBI posible) Average balance, 2002-07 (percent of potential GDP)

-6

Medium-term budgetary objective (structural balance)

Greece Cyprus Romania Sweden Latvia

Objetivo de presupuesto a medio plazo (balance estructural)

Luxembourg

Denmark

-8
Hungary

France

Austria

Poland

Spain

Malta

Germany

Bulgaria

Slovenia

Portugal

Netherlands

Belgium

Slovak Republic

United Kingdom

Czech Republic

Lithuania

Estonia

Finland

Italy

Ireland

Pueden ayudar los Consejos Fiscales?

Surgimiento reciente en el nmero de pases que establecen agencias no partidistas (independientes) con el objetivo de alentar polticas fiscales slidas (por ejemplo, sustentables, anticclicas), especialmente en Europa y desde la crisis.

Consejos Fiscales Europeos

Consejos Fiscales no Europeos

Fuente: Conjunto de datos del consejo fiscal del FMI.

Parte de una tendencia mayor para mejorar las instituciones que gobiernan el presupuesto. Hasta ahora: Hay poca evidencia sistemtica de las funciones y efectividad que cubre el universo de los consejos fiscales. 9

Documento poltico del FMI

Aclarar el concepto de CF, Brindar un conjunto de datos consistente que resuma las caractersticas clave de los CF existentes entre los miembros del Fondo Brindar evidencia con el objetivo de identificar los posibles determinantes de efectividad, Proporcionar un entendimiento comn de lo que los CF pueden alcanzar y bajo que condiciones En ltima instancia: Facilitar la identificacin de recursos especficos de sesgos fiscales en las caractersticas de las competencias y tareas de los CF

10

Desafos
Desafo de poltica:
Heterogeneidad significativa en la poblacin de los CF balance delicado entre formular de una lnea de poltica general y permitir que haya especificidad en los pases.

Desafo metodolgico:
Ejemplo pequeo y con frecuencia muy poca experiencia En el mejor de los casos, las tcnicas de estadsticas convencionales pueden mostrar correlaciones condicionales. Problema recurrente: Endogeneidad en las instituciones. La importancia de los casos de estudio para un examen forense de causalidad.
11

Definicin
Un consejo fiscal es una agencia permanente con un mandato legal o ejecutivo para evaluar, pblica e independientemente de la influencia partidista, las polticas fiscales, planes y rendimiento gubernamental contra objetivos macroeconmicos relacionados a la sustentabilidad a largo plazo de las finanzas pblicas, a la estabilidad macroeconmica a corto y medio plazo, y a otros objetivos oficiales .
12

Definicin Adems, un consejo fiscal puede llevar a cabo una o ms de las siguientes funciones:
(i) contribuir al uso de previsiones macroeconmicas y de presupuesto imparciales en la elaboracin del presupuesto (a travs de prever o proponer niveles prudentes como parmetros clave), (ii) identificar opciones de polticas fiscales sensatas, y en lo posible, formular recomendaciones, y (iii) facilitar la implementacin de reglas polticas fiscales. (iv) presupuestar iniciativas de polticas nuevas o 13 planeadas.

Modelos institucionales amplios Instituciones independientes

Contrapartes ms cercanas a lo bancos centrales. Frecuentemente son parte de Leyes de Responsabilidad Fiscal exhaustivas.

Estn debajo de la rama ejecutiva o legislativa del sistema poltico.

La independencia operacional es esencial reputacin de profesionalismo y de no ser partidistas.

Agrupados con otras instituciones independientes

Oficina de auditora, banco central, agencia de estadsticas. Pero existe riesgo de confusin.
14

Denominador comn: Son como un perro guardin

Todos los CF brindan estimaciones y contribuyen al debate pblico Cuidado con el perro!
Observe la correa = no se delegan los instrumentos de polticas

15

La economa de los consejos fiscales

Desde la transmisin de canales a la poltica:
En general: Aumentan la transparencia mayores recompensas de reputacin de polticas slidas, costo mayor por engaar al pblico. Un mejor alineamiento de los votantes y de las autoridades responsables elegidas reduce las asimetras de informacin (educar e informar). Llena las lagunas tcnicas en el marco fiscal (previsin, costos, implementacin de balanzas de cuenta corriente,...);

Qu distingue los CF de otros cuerpos de vigilancia?

Mandato especfico de responsabilidad/propiedad gubernamental. Requisito de evaluaciones de referencia utilizando con objetivos gubernamentales establecidos.
16

La efectividad de los consejos fiscales Evaluacin basada en evidencia

Lecciones: Elementos de un denominador comn para Consejos Fiscales efectivos ayudan a informas las buenas prcticas.

Mezcla de metodologas
Correlacin con los resultados (balance, ciclicidad) Calidad de las previsiones, Medida del impacto de los medios, Casos de estudio seleccionados:
Centrados en registros de historiales diferentes y edad.
17

La efectividad de los consejos fiscales

Los pases con CF parecen comportarse de manera diferente balances primarios ms slidos luego de acondicionamiento para: persistencia, deuda pblica, brecha de produccin, reglas fiscales nacionales y efectos fijos.
Impacto marginal en el balance primario (en porcentaje de PBI) Marginal impact on primary balance

Impacto marginal de los CF con una caracterstica dada sobre los balances primarios promedio (estimados, modelo de panel LSDVC dinmico, 1990-2011)
1.8 1.6 1.4 1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 0.0

(in percent of GDP)

Consejo Fiscal councilIndependencia Legal Saf egards Resguardo de on independence budget presupuesto legal Fiscal

Adequate Personal staf f ing adecuado

Rules Control monitoring De reglas

impacto Forecast Alto High media Evaluacin assessment impact En los medios de previsin

Fuente: Previsiones del personal del FMI. Nota: Las barras de colores claros indican que el impacto marginal estimado de la variable binaria no es estadsticamente diferente de cero.

18

La efectividad de los consejos fiscales

Los pases con consejos fiscales producen previsiones ms acertadas.
Error de previsin absoluto: CF que brindan o evalan previsiones Error de previsin absoluto: CF con impacto alto en los medios

2.0 1.6 1.2 0.8 0.4 0.0

2.0

Yes S

No
1.6 1.2 0.8 0.4 0.0

S Yes

No

Balance Primary balance Cyclically-adjusted PB ajustado primario (PB) PB por ciclos (PB)
Fuente: Previsiones del personal del FMI.

Real growth Crecimiento real

Crecimiento Primary balance PB Cyclically-adjusted Real growth ajustado Balance real (PB) PB por ciclos primario (PB)

19

La efectividad de los consejos fiscales

Los pases con consejos fiscales producen previsiones menos optimistas.
Error de previsin medio: CF que brindan o evalan previsiones Error de previsin medio: CF con impacto alto en los medios

1.2

S Yes

No

1.2

S Yes

No

0.8

0.8

0.4

0.4

0.0

0.0

0.4
Balance Primary balance Cyclically-adjusted PB ajustado primario (PB) PB por ciclos (PB)
Fuente: Previsiones del personal del FMI.

Real growth Crecimiento

real

0.4 Primary balance Cyclically-adjusted PB ajustado Balance (PB) PB por ciclos primario
(PB) Crecimiento Real growth real

20

Casos de estudio complementarios

7 Casos de estudio - Blgica, Canad, Hungra, Corea, Pases Bajos, Suecia y los Estados Unidos. Criterio de seleccin:
tiempo de existencia, espectro de funciones llevadas a cabo, diversidad de la regin y contexto.

Evalan, s y cmo cada CF influye en el debate de las polticas fiscales. Estructura estandarizada, exploran tanto los casos exitosos como los no exitosos.

21

Lecciones clave (1): Problemas de diseo

Ajustar el diseo a contextos especficos de un pas
El CBO de los Estados Unidos, un modelo para los CF de Corea, Canad y Hungra Adaptacin exitosa en Corea, en menor medida en Hungra y Canad

Las bases legales slidas y claras son importantes para la independencia La competencia refleja las fuentes del problema:
Impulso por crear CF que sean econmicos y polticos Crisis econmica - Consejos ms nuevos y Hungra (aumentan la credibilidad). Fortalecer la vigilancia legislativa - Corea, los Estados Unidos, Canad. Mejorar las previsiones - RU. Costo de las propuestas electorales - Australia. Mantener finanzas pblicas sustentables-Suecia. 22 Contexto institucional diferente

Nmero de personal a tiempo completo (FTE) y funciones

400

Assessment,Forecasting Evaluacin, &Costing

prediccin y costeo

300

Assessmenty Evaluacin & Forecasting prediccin

200

Evaluacin Assessment

100

23

Lecciones clave (2): Eficacia

Los estudios de casos confirman la importancia de la independencia operacional:
Las actividades se deben percibir como no partidistas (por ejemplo, reputacin de competencia tcnica). Ejemplos exitosos en el desarrollo activo de credenciales no partidistas: CBO de EEUU, CPB holands, Suecia Las garantas legales son importantes para las instituciones nuevas. La independencia tambin es crtica para que los CF lleven a cabo sus tareas (fondos garantizados, contratar personal competente, determinar la agenda de trabajo dentro de su mbito, hablar con la misma voz, libertad de acceso a los medios, control sobre la carga de trabajo).

Los puntos de referencia claros para la poltica fiscal (por ejemplo, reglas fiscales) aumentan la traccin de los CF. Una estrategia de los medios y una presencia fuerte de estos para comunicar las evaluaciones de las polticas fiscales es vital. 24
La presencia de los medios es esencial para ponerse en alerta cuando

Informes de los medios del CPB holands- Comunicacin efectiva de los medios cuando la poltica fiscal se est desviando de su camino
Perodos donde la poltica fiscal estaba fuera de camino

EN-01

EN-02

EN-03

EN-04

EN-05

EN-06

EN-07

EN-08

EN-09

EN-10

EN-11

25

Lecciones adicionales de estudios de caso

El costeo independiente de las propuestas y programas polticos contribuyen a mejorar el debate de polticas y la transparencia Puede ayudar a poner un freno a las tendencias gubernamentales de minimizar los costos totales de las polticas.
- Los costeos de los CF holandeses y australianos de las plataformas electorales desalientan compromisos de elecciones no asequibles

- Los CF tienen un impacto mayor cuando hay consenso poltico y pblico sobre finanzas pblicas slidas (por ejemplo, Canad y Suecia).
- Las preferencias de lneas en discordancia pueden derivar en conflictos e interferencia poltica ver el caso de 26 Blgica.

Advertencia: La discordancia de preferencias lastima

Los conflictos entre los CF y el gobierno puede ser nocivo (ver Blgica: Impacto de las recomendaciones del HCF).

Valor promedio 1990-1998 (4.31)

Valor promedio 1999-2010 (2.37)

q1 (presencia de recomendaciones de presupuesto claras) q2 (consistencia con recomendaciones anteriores) q3 (desviacin de los planes gubernamentales)

q4 (adopcin de las recomendaciones del gobierno) q5 (cumplimiento de recomendaciones) factor de llamada a corregir las preguntas que no aplican

Fuente: Coene y Langenus (2011)

27

Ms consideraciones de polticas Prerrequisitos/factores de habilitacin

Gestin financiera pblica (en ingls, PFM) razonable, estadsticas, Pero no solo para democracias maduras con capacidades grandes la mayora de los sistemas polticos tienen frenos y contrapesos y contribuciones neutrales/tcnicas para los procesos de polticas.

Competencias y tareas: Correspondencia entre las causas y las manifestaciones de los sesgos de polticas hacia los dficits excesivos.
Competencia amplia,
28

Ms consideraciones de polticas Anlisis normativo: La excepcin ms que la regla, pero...

Cultura de poltica consensual (valor a contribuciones neutrales al debate), Conflictos distributivos polmicos se requiere un consenso (descentralizacin, intergeneracin [rico en recursos],), Sin derecho a veto.

Pases con reglas fiscales:

Rol del consejo: Prever, contribuciones tcnicas (estimaciones de balanzas de cuenta corriente), distribucin de los esfuerzos a travs de las entidades.

29

Ms consideraciones de polticas Instituciones independientes?

Ventaja: Requiere una base legal y presupuesto fuerte, Desventaja: Las instituciones nuevas y la credibilidad?

Se estn albergando en las instituciones existentes?

Ventaja: Importan credibilidad a la reputacin del anfitrin, Desventaja: Confusin de mandatos.

Se comunican con otros comentaristas de polticas fiscales.

Presin del grupo contra cacofona

30

Ms consideraciones de polticas Los CF deberan promover la transparencia

Explicar polticas, analizar riesgos, Alentar las buenas prcticas de PFM y la gobernanza estadstica.

Los CF deben ser responsables

Normas de despido para la gestin de CF, Evaluaciones ex post de rendimiento y calidad de trabajo.

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Ideas finales
Los pases no deberan establecer los CF porque alguien se lo diga la propiedad es la clave No todos los pases necesitan un CF (ni pueden hacer que este funcione en su estructura institucional).
Riesgo de que los pases de establezcan los FC con reticencia porque Bruselas lo quiere.

Los CF se pueden adaptar a las circunstancias especficas de cada pas:

Entender la naturaleza de los asuntos fiscales la estructura Oficina de Institucin Pas Ao Institucin Bajo el the y Existing Parliamentary Under Stand-alone Country Year presupuesto independiente Existente Institution Budget Office ejecutivo Executive Institution institucional que gobierna el presupuesto. Australia 2012 x Australia Chile 2013 Chile En particular, no hay evidencia de que los x CF efectivos Chipre Cyprus ongoing x En curso pertenezcan clase particular. Finlandia a una Finland 2013 x
Francia France Irlanda Ireland Italia Italy Portugal Portugal Serbia Serbia Repblica eslovaca Slovak Republic Sudfrica South Africa Reino Unido United Kingdom

2013 2011 2013 2011 2011 2011 ongoing En curso 2011

x x x x x x x x

32