83113-059-12 LA LEY DE REFORESTACI COMERCIAL1

Elabor: Liliana Rodrguez Snchez Fecha: 30 de Agosto de 2010 Ubicacin: Scagr131/G/Productos DES/2010/Estudios e Investigaciones/Artculos, revistas y publicaciones/ 03 Artculo ley reforestacin comercial Revisin: [Efran Alberto Forero Rey] Fecha de la revisin: [30 DE AGOSTO de 2010]

Introduccin Normas de carcter estatutario que fueron expedidas principalmente para garantizar la estabilidad de los derechos de los empresarios y/o inversionistas del sector agropecuario tales como la Ley 1021 de 20062 y la Ley 1152 de 2007, si bien es cierto, se corresponden con el propsito manifiesto en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 (Ley 1151 de 2007) de generar seguridad jurdica3, la inobservancia de la Constitucin Poltica de Colombia en su expedicin condujeron a su declaratoria de inexequibilidad hecho ante el cual, en el caso de la Ley General Forestal, condujo a la promocin y aprobacin de la Ley 1377 de 2010 Por medio de la cual reglamenta la actividad de reforestacin comercial. Con este documento se busca realizar una revisin del contenido de la Ley 1377 de 2010 teniendo presente que la Ley 1151 de 2007 incluy como objetivo para facilitar las transacciones y las inversiones en los mercados agropecuarios, contar con un marco legal oportuno y estable mediante la racionalizacin de la produccin normativa mediante la simplificacin de la normatividad vigente y el control en la expedicin de normas jurdicas. Contenido de la Ley que reglamenta la actividad de reforestacin comercial Tras surtirse todo el trmite del Proyecto de Ley en el Congreso de la Repblica, el 8 de enero de 2010 se expidi la Ley 1377 Por medio de la cual reglamenta la actividad de reforestacin comercial cuyo contenido introdujo modificaciones al texto para segundo debate al Proyecto de Ley 001 de 2008 Cmara e incluso al texto del Proyecto de Ley 286 de 2008 Senado. Algunas de las diferencias identificadas entre la Ley 1377 de 2010 y los Proyectos de Ley 001 de 2008 Cmara y 286 de 2008 Senado son:

Documento adaptado del artculo La Seguridad Jurdica agropecuaria en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. RODRGUEZ S, Liliana. Indito. 2 El propsito de la Ley 1021 de 2006 por la cual se expide la Ley General Forestal era establecer el Rgimen Forestal acional, conformado por un conjunto coherente de normas legales y coordinaciones institucionales, con el fin de promover el desarrollo sostenible del sector forestal colombiano en el marco del Plan acional de Desarrollo Forestal. A tal efecto, la ley establece la organizacin administrativa necesaria del Estado y regula las actividades relacionadas con los bosques naturales y las plantaciones forestales (Artculo 1). 3 Una seguridad jurdica entendida como aquella que brinde al ciudadano trabajador, empresario o inversionista un marco estable de derechos y un margen razonablemente predecible de los pronunciamientos jurisprudenciales.

* Se incluy un cuarto pargrafo al artculo 3 de la norma mediante el cual se propende por la promocin y estmulo a la asociacin de pequeos productores para el desarrollo, aprovechamiento e industrializacin de las plantaciones forestales, mediante transferencia de tecnologa, acceso al crdito de fomento y aplicacin del Certificado de Incentivo Forestal CIF-. Dicho pargrafo precisa que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial conservar su competencia en materia ambiental. Esta medida, si bien es cierto, se presenta como aporte a la asociacin y productividad de los pequeos productores, igualmente podra incentivar an ms los cambios de uso del suelo, el deterioro de los ecosistemas y, la explotacin comercial de las reservas constituidas por la sociedad civil, en principio con fines de conservacin. Por ello resultaba fundamental no solo precisar el mbito de aplicacin de la Ley sino tambin de la existencia de una zonificacin forestal sin que a la fecha se cuente con alguno de los dos. * Se agreg un pargrafo transitorio mediante el cual se anuncia que en un ao a ms tardar de entrada en vigencia la Ley 1377 de 2010, el Gobierno Nacional presentar al Congreso de la Repblica un proyecto de ley que establezca claramente las condiciones objetivas que permitan la seleccin de los beneficiarios del CIF, en condiciones de igualdad. Menciona que mientras se expide la ley anunciada se aplicarn los requisitos y condiciones consagrados en la Ley 139 de 1994 relacionados al acceso del Certificado referido. Al respecto, se tendr que estar muy pendiente de las propuestas que se realicen sobre el particular con el fin de prevenir males mayores o corregir los ya existentes si se tiene en cuenta que el texto aprobado en primer debate de la Cmara as como el texto propuesto para el segundo debate, prevea que en ausencia de una zonificacin de las reas con aptitud forestal en el pas, el MADR asumira la competencia de informar las zonas potenciales para adelantar el desarrollo de actividades de reforestacin comercial, aspectos relacionados directamente con el ordenamiento territorial cuya potestad es de los entes territoriales y de las autoridades ambientales respectivas, pero que al parecer, en desarrollo del literal b del artculo 4 del Decreto 1498 de 2008, dicho Ministerio ha asumido4. * Se vara lo relativo al registro al definir que todo cultivo forestal o sistema agroforestal con fines comerciales nuevo o existente para el momento de la expedicin de ley se registrar ante el MADR si el cultivo forestal es de diez hectreas o ms, o ante las Unidades Municipales de Asistencia Tcnica Municipal o quien haga sus veces en casos de cultivo de menor extensin. Agrega que realizado el registro de las actividades forestales o sistemas agroforestales con fines comerciales, no podr modificarse o establecerse restricciones o limitaciones al aprovechamiento de las actividades o sistemas aludidos; en consecuencia, ninguna entidad pblica podr impedir su aprovechamiento comercial. En general, preocupa que en cumplimiento del Decreto 1498 de 2008 y ahora de la Ley 1377 de 2010 se hayan registrado y se continen registrando plantaciones forestales comerciales mxime si stas, en ausencia de un control eficiente de las reas protegidas o de conservacin por parte de las autoridades competentes para ello, han sido establecidas
RODRIGUEZ S, Liliana y SARMIENTO Z, Catalina. Ley de Reforestacin Comercial: implicaciones ambientales En: Revista Economa Colombiana. CGR. Edicin 327. Agosto Septiembre de 2009. Pgina 114.
4

afectando ecosistemas estratgicos y cuando se prev que una vez realizado este procedimiento ninguna autoridad podr modificar o restringir el aprovechamiento de las mismas. Esto, sin mencionar que el reporte proyectado para ser entregado anualmente a las autoridades ambientales respecto a dichos cultivos solo tendr carcter informativo si stas pierden toda posibilidad de actuacin una vez que hayan sido registrados ante el MADR5. En este mismo sentido preocupa lo dispuesto en el artculo 5 de la Ley 1377 de 2010 segn el cual las prcticas de aprovechamiento y movilizacin de los productos de las plantaciones forestales comerciales y de los sistemas agroforestales comerciales no requerirn autorizacin por parte de la autoridad ambiental y corresponder al MADR su reglamentacin dado que podra promover el trfico ilegal de especies del bosque natural. Lo anterior, a pesar de que en el artculo 6 de la norma se prev la implementacin de un Sistema de Control que en teora permitir garantizar el debido aprovechamiento de las plantaciones comerciales forestales y de los sistemas agroforestales6, pero que frente a la disminuida capacidad institucional de las autoridades nacionales, regionales y locales para asumir este tipo de labores no es mucho lo que se puede esperar en aras de la proteccin tanto de los bosques naturales como de sus valores naturales, sociales y culturales. * Se incluye un pargrafo en el artculo 4 segn el cual Slo podr ser titular del registro aquel que goce de algn derecho real sobre el predio que le permita usar y gozar del mismo, al igual que el poseedor regular del inmueble, o el tenedor que lo ostente en legal forma. En el mismo artculo, otro pargrafo precisa que el registro de las plantaciones protectoras-productoras se efectuar ante el MADR o ante la entidad delegada por ste; el de las plantaciones con fines de conservacin por las Corporaciones Autnomas Regionales de conformidad con el Decreto 1791 de 1996 o la norma que lo modifique o sustituya. Esta es la parte de la Ley que revela de manera explcita el propsito de proteger los derechos de propiedad de la tierra como una de las formas de dar seguridad jurdica a los inversionistas, la cual complementa el artculo 29 de la Ley 1151 de 2007 relativo a la constitucin de Unidades Agrcolas Empresariales como reas de tierra a titular en zonas de baldos a personas naturales o jurdicas para el desarrollo de proyectos. No obstante, tal disposicin, adems de inconveniente sera inconstitucional ya que no solo promueve el desmonte7 sino que al referirse en forma general a las zonas de baldos sin exceptuar las tierras ocupadas por las comunidades negras cuya proteccin se establece en el artculo transitorio 55 de la Constitucin, las tierras baldas ocupadas por comunidades negras y an no adjudicadas se destinaran a zonas de desarrollo empresarial8 desconociendo derechos adquiridos y desarrollados en la Ley 70 de 1993 y 160 de 19949.
RODRIGUEZ S, Liliana y SARMIENTO Z, Catalina. Ley de Reforestacin Comercial: implicaciones ambientales En: Revista Economa Colombiana. CGR. Edicin 327. Agosto Septiembre de 2009. Pgina 115. 6 El artculo 6 de la Ley 1377 de 2010 establece que el MADR implementar un Sistema de Control que permitir garantizar el debido aprovechamiento de los productos de las plantaciones comerciales forestales y de los sistemas agroforestales sin perjuicio de las funciones de evaluacin, seguimiento y control establecido en otras entidades pblicas. Dicho sistema establecer mecanismos de identificacin de los productos provenientes de las plantaciones forestales comerciales y de los sistemas agroforestales con tales fines, e incluir mtodos de control desde el registro de las personas naturales o jurdicas que se dediquen a esta actividad, su aprovechamiento, movilizacin y comercializacin, el cual deber adoptarse por los titulares de los registros. 7 Ver ms en RODRGUEZ y SARMIENTO, 2009, 116 y 117. 8 Segn el artculo 18 del Acuerdo N 28 de 1995 del Incora ... las reas donde se encuentren establecidos, o puedan establecerse predios con condiciones de optima y eficiente explotacin econmica, uso adecuado de los recursos
5

* El artculo 7 relativo a la proteccin de bosques naturales y ecosistemas estratgicos indica que o podrn establecerse cultivos forestales o sistemas agroforestales con fines comerciales en bosques naturales, reas forestales protectoras, reas de manejo especial o cualquier otra categora de manejo, conservacin o proteccin que excluya dicha actividad, as como ecosistemas estratgicos, tales como pramos, manglares, humedales. Sin embargo, se retir la parte que sealaba que Tampoco podr eliminarse el bosque natural para el establecimiento de actividades agrcolas o actividades pecuarias. Aunque esta disposicin manifiesta la prohibicin de establecer cultivos forestales o sistemas agroforestales con fines comerciales en bosques naturales y dems reas con funciones de conservacin o proteccin para cuyo manejo se excluya dicha actividad, no prohbe explcitamente la explotacin del bosque natural con fines comerciales hecho que preocupa si se tiene en cuenta que la norma estimula en su articulado el aprovechamiento forestal comercial. Adems, da a entender que por la va de la reglamentacin dichas reas podran ser susceptibles de explotacin. Lo anterior sin mencionar que al retirarse del texto la prohibicin de eliminar bosque natural para establecer actividades agrcolas o actividades pecuarias, da la seal de va libre para la ampliacin de la frontera agrcola por la va del desmonte en detrimento del patrimonio natural de la nacin. En general, el texto de la Ley 1377 de 2010 por la cual se reglamenta la actividad de reforestacin comercial no hace alusin alguna a las tierras baldas, a las tierras incluidas dentro de los resguardos indgenas ni a las tierras de los territorios colectivos de las comunidades negras, como s lo haca la primera versin del Proyecto de Ley 001 de 2008 para dejarlas excluidas de manera explcita del mbito de aplicacin de la Ley. De esta manera, se puede entender, que dichos territorios en aras de la seguridad jurdica de los inversionistas- podran verse sujetos a los desarrollos empresariales referidos, razn por la cual como parte del proceso de aprobacin de la Ley debi llevarse a cabo la consulta a las comunidades indgenas y tribales previsto en el artculo 6 del Convenio 169 de la OIT. En efecto, a pesar de que los ponentes para segundo debate manifestaron en su momento que por tratarse especficamente de una reglamentacin en la que el articulado propuesto no exclua a las minoras tnicas ni regulaba los bosques naturales y que se adelantaron todos los esfuerzos para concertar dicha normatividad con las minoras tnicas, se debe reiterar que la Consulta Previa constituye una obligacin constitucional que debe acatarse siempre que se involucren decisiones que puedan afectar a las comunidades indgenas y afrocolombianas. En general, llama la atencin que en disposiciones tan relevantes para las comunidades indgenas y afrocolombianas como la Ley 1021 de 2006 se haya omitido la aplicacin de un mandato constitucional como es el consultarlas en las decisiones que
naturales y con sostenibilidad ambiental, que generen empleo en el municipio cuya fragmentacin implique deterioro en los volmenes actuales o potenciales de produccin, unidades de empleo y generacin de ingreso, sern adoptadas como zonas de desarrollo empresarial con el fin de proteger y promover la inversin de capital privado .... 9 RODRIGUEZ S, Liliana. La Reforestacin comercial y la conservacin de los bosques naturales En: Revista Economa Colombiana. Contralora General de la Repblica de Colombia. Edicin 323. Febrero de 2008.

puedan afectarlas, mxime cuando tal omisin, en procura de la competitividad, podra beneficiar principalmente a los inversionistas al generar un marco legal que pretende garantizar la seguridad jurdica. Falta ver que no ocurra lo mismo con la Ley 1377 de 2010. Autora Liliana Rodrguez Snchez Ingeniera de Produccin Agroindustrial, Magster en Ambiente y Desarrollo y Especializacin en Anlisis de Poltica Pblica, funcionaria Direccin de Estudios Sectoriales, Contralora Delegada para el Sector Agropecuario.