ISSN 0187 8484

Reforma del Estado, Gobierno y Administracin Pblica hacia el Nuevo Milenio

MEMORIA

No. 32

Octubre - Diciembre - 1996

EDICION Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico Coordinacin de Investigacin y Consultorio Coordinacin de Sistemas e Informtica Av. Hidalgo Pte Nm. 503 , Col. La Merced Toluca, Mxico , C.P. 50080 Tels (72) 14-38-21 y 14-06-89 Fax (72) 14-07-83 ISSN 0187-8484 Certificado de Licitud de Titulo No. 6714 Certificado de Licitud de Contenido No. 6995 Certificado de Reserva de Derechos al uso exclusivo del Ttulo No . 2967-93 U Revista IAPEM I mpresa y Hecha en Toluca , Mxico/Printed and mude in Toluca , Mxico . Enero de 1997. Los ensayos que aparecen en esta obra son responsabilidad de los autores y no expresan necesariamente el punto de vista del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico A.O.

INSTITUTO DE ADMINISTRACION PUBLICA DEL

ESTADO DE MEXICO, A.C.
CONSEJO DIRECTIVO 1994-1996
Guillermo Haro Blchez Presidente Alberto Curi Naime Vicepresidente Rolando Barrera Zapata Jose Chanes Nieto Enrique Jacob Rocha Marco Antonio Morales Gmez Miguel Angel Olgun Salgado Alejandro Ozuna Rivero Toms Ruiz Prez Miguel Angel Terrn Mendoza Arturo Ugalde Meneses Santiago Velasco Monroy Consejeros Apolinar Mena Vargas Tesorero Martha Mejia Mrquez Secretario Ejecutivo

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Miguel Angel Villafuerte y Eudave Delegado Regional del IAPEM en Tlalnepantla

CONTENIDO
Prese,^een

ENSAYOS

FOFUA I F:TADO. LIMITE, Y PLR,P CITAS Octavio Rodrig uez Araujo ..........................

El 3- ^. POST .A. LSTE LOS DE AFIOS DEL II E Ral Conde Hernandez

STADD

LS K-,

REFORMAS Y NUEVAS MODALIDADES DE NTER'JEN610N D`__ ESTADO EN EL SECTOR SOSIA_ Rodolfo Jimnez Guzmn . PARTICIPACION SOCIA_ Y REDINTRIBUCION DEL =ODER'-9LI TICO Jos Luis Diaz Moll.
NIODERNIZACIOL, DEMOCRACIA Y AMH OS- OLIIICO ADM'NISI P+I vUS Ra JI Olmedo Carranza F-1CA GOBIERNO ADM NISTRACIDN PLBt.ICA Jos Chanes Nieto.......... EL Ca3TeL P0_-I00 MEXC NO CRGIS Y DI I L APERTJPA Gustavo E. Emmerich

?5

POLITIOA GtIBERNAMEMAL Y PLANEACION Luis Ignacio Arbesu Verduzco

PERFIL DE LA ADM NISTRAC CM PUBLICA SOCIA)/ENTE VECESAR A Ornar Guerrero Orozco
1 15

RETOS Y PERSPECTIVAS EN 1 A ADM NISTRACION >J3JCA MEXICANA Ma. del Carmen Pardo .............................

DOCUMENTOS

MENSAJE INAUGURAL Guillermo Haro Blchez ....

RESENAS DE LIBROS

CIENCIA DEI. ES TARO de Juar E nrique von Jdn Por Omar Guerrero Orozco
A VALE S._OiEp AJ:6viSIAA LA ADA DE GLCHA,LAC:ON. APEP FAE r PPCAMHCIe Poberto'r1o^elo Esposa
Por Martha Mejia Ma rquez

'.03
05, PO.CFSOS

PRESENTACION
Desde antao el Estado ha sido objeto de numerosos estudios sin embargo es en la cesado de los ochenta cuando adquiere una amplia discusin, anlisis, revisin y reconsideracin. sobre el papel que desempea y debe desempear en la sociedad hasta llegar a la propuesta de un Estado ''minimo Dimensin dificil sino imposible de determinar, adems lo trascendental en ltima instancia no es el tamao. sino la eficiencia del aparato pblico para convertirlo en un instrumento til en la promocin del desarrollo y de la justicia social. Los embates contra el Estado arrecian ante los magros resultados de su actuacin. sobre todo de tipo socioeconmico. se propone as al mercado como el nuevo motor del desarrollo Pero esta es una disyuntiva falsa. La relacin del Estado y el mercado no es antinmica. sino de apoyo. colaboracin y delimitacin clara de actividades. El Estado no puede ni debe pretender hacerlo todo, nicamente lo que debe y para lo cual est mejor capacitado y habilitado y, en un marco de responsabilidad ejercer sus funciones de rectoria y promocin del desarrollo ampliando y estimulando las oportunidades de inversin de los sectores privado y social. El Estado no puede renunciar a su compromiso de disear y ejecutar politicas de bienestar social. si bien ha de cumplirlo nicamente con la burocracia y las estructuras administrativas indispensables, con los recursos disponibles, con procesos de gestin agiles. efectivos y estrategicos El mercado por su parte, no es la panacea ala esencial complejidad del Estado. tampoco es cierto que tenga los mecanismos necesarios para autoregularse_ Estado y mercado constituyen un binomio indisoluble para avanzar a estadios superiores de desarrollo no deben por tanto, verse como entes antagnicos sino como agentes complementarios. No obstante. en un contexto de globalizacin de tormacion de bloques econmicos, de crisis recurrentes. de demandas sociales insatisfechas, la transformacin cualitativa del sector pblico y privado es inevitable e impostergable. As. en la actualidad encontramos a las naciones y a las sociedades en un proceso de transicin hacia un gobierno y administracin pblica deseables y necesarios. facilitadores y promotores de la accin

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social, que supere la aparente o real incapacidad para resolver con las polticas actuales, muchas de las demandas y expectativas sociales.
Ante este panorama es insuficiente adaptarnos a los cambios; es menester realizar un gran esfuerzo intelectual para analizar el estado actual de las reformas seguidas en el gobierno y la administracin pblica y vislumbrar las tendencias probables para que, entre otros aspectos, se pueda acrecentar la racionalidad poltico-administrativa, fortalecer los procesos democrticos y mejorar los ndices de gobernabilidad; todo esto en un marco de profundas y complejas transformaciones econmicas, polticas y sociales internas y externas. Tal fue el propsito del Simposio. Reforma del Estado , Gobierno y Pblica , Hacia el Nuevo Milenio , organizado Administracin conjuntamente por el IAPEM, la Facultad de Ciencias Polticas y Administracin Pblica de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico y el Colegio de Ciencias Polticas y Administracin Pblica de dicha entidad. El Simposio se realiz el 21 y 22 de noviembre del ao en curso en la Sede Regional del IAPEM en Tlalnepantla, y cont con la participacin, de destacados acadmicos, especialistas en los temas abordados, y cuyas ponencias se publican en este nmero de la Revista. Esperamos que los ensayos aporten ideas, anlisis y reflexiones valiosas para estimular el debate en torno a la reforma del Estado, gobierno y administracin pblica, hoy severamente cuestionados por una sociedad ms informada, plural, participativa y evaluadora de la accin gubernamental y para, como consecuencia de los permanentes ajustes econmicos con recesin, instrumentados por el gobierno federal -y seguidos por las administraciones estatales y municipales-, revertir y superar la tendencia del descenso en los niveles y condiciones de vida social en Mxico.

Dr. Guillermo Haro Blchez Presidente del Consejo Directivo del IAPEM

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ENSAYOS

REFORMA DEL ESTADO:

LIMITES Y PERSPECTIVAS*
Octavio Rodrguez Araujo'

Una propuesta confusa y no ajena de contradicciones

Referirse a "reforma del Estado' supondra ponernos de acuerdo en que entendemos por Estado. Sin embargo, una discusin sobre el significado de ste nos llevara por senderos complejos que, al final. poca claridad nos daran sobre lo que podramos entender por reforma del Estado No digo que la discusin sea ociosa, lo que intento sealar es que no seria fcil lograr acuerdos sobre el punto y que, por lo mismo terminaramos entendiendo muy diferentes cosas por sta pues inevitablemente estaramos partiendo de un concepto de Estado y podra darse el caso de que nuestro concepto del mismo no permita hablar de "reforma del Estado" Slo las concepciones instrumentalistas y weberianas del Estado. que no suscribo, se concilian con la idea de la reforma de ste, puesto que ambas concepciones confunden Estado con sus aparatoso instituciones Operacionanente. sin embargo, podramos aceptar siguiendo a Keane, que ''los Estados son agentes potencialmente autnomos y.

Conferencia pronunciada en el marco del Simposio Reforma del Estado. Gobierno y A drninistracidri Priblica Hacia cl Nuevo Milenio. el 21 de noviembre de 1996.

Doctor en Ciencias Polticas por la Universidad Nacional Autonorna de Mxico. ha participado en mltiples congresos. seminarios. conferencias, comisiones editoriales y evaluadoras. ha publicado numerosos artculos y ensayos sobre temas relativos a partidos y sistema poltico mexicanos. como autor tiene varios libros y ha colaborado con capitulos en mas de 30 obras. presidio el Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica actualmente es Investigador Nacional y Profesor en la Divisin de Estudios de Posgrado de la Facultad de Ciencias Politicas y Sociales de la UNAM

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recprocamente, que las relaciones de poder econmico (de clase) modelan y limitan las estructuras y las polticas estatales".'
Con esta aproximacin heurstica resolvemos operacionalmente las principales oposiciones tericas sobre el Estado sin forzar demasiado el rigor analtico As, podemos afirmar que estructuras estatales (aparatos) que podran influir e incluso determinar, potencialmente, las relaciones de poder econmico e, inversamente, que Estado, como entidad determinada por las relaciones de poder econmico, tambin est referido a sus estructuras y a las instituciones incluso superestructurales que lo caracterizan en un momento dado.

Empero, se imponen dos distinciones muy importantes, una emprica y otra terica.
La distincin emprica no es lo mismo hablar de autonoma del Estado en un pais dominante y desarrollado que en un pais dominado y subdesarrollado , aunque en ambos casos las relaciones de poder econmico, en abstracto , modelen y limiten las estructuras y las politicas estatales . Esta distincin es particularmente importante en el mundo moderno pues si bien hay interdependencias entre paises, sabido es que un pas como Estados Unidos tiene y ha tenido mayores probabilidades de imponerle a Mxico polticas econmicas , por ejemplo , y Mxico muy pocas probabilidades de hacer lo mismo en ese pas. En otros trminos, la eventual autonoma relativa del Estado se podra aceptar en pases como Estados Unidos, Japn, Alemania, pero difcilmente en pases como Mxico, Brasil o Argentina (para no hablar de Honduras, Dominicana, etctera). Ms an, muy difcilmente podra pensarse que las relaciones de poder econmico de Mxico, Brasil o Argentina modelen y limiten las estructuras y las polticas estatales de Estados Unidos, mientras que es fcil documentar cmo las relaciones de poder econmico de Estados Unidos modelan y limitan las estructuras y las politicas estatales de Mxico y Brasil o Argentina, directamente o a travs del Fondo Monetario Internacional o del Banco Mundial.

' Keane, John (editor), Civil Society and the State ( New Eumpean Perspectives ), Verso. Londres, 1988, p 19

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Octubre - Diciembre La distincin terica: No es lo mismo hablar de Estado que de gobierno, aunque con frecuencia se confundan entre legos ambos conceptos y sus significados concretos. Tampoco. por lo mismo deben hacerse equivalentes las instituciones estatales y las instituciones gubernamentales Federalismo y divisin de poderes son asuntos referidos al Estado, como tambin al rgimen poltico. Administracin pblica y ejecucin de polticas son asuntos de gobierno. El poder poltica (y lo que ste implica en trminos de polticas pblicas, orientacin de la actividad econmica. soberana. etctera) es asunto de Estado que se materializa segn el rgimen poltico imperante, en instituciones de poder frecuentemente asociadas al primer ministro o al presidente de un pas, es decir al gobierno (aunque un presidente sea tambin jefe de Estado), razn por la cual la confusin entre Estado y gobierno se hace mas dificil de evitar. Asi, cuando se habla de reforma del Estado se cae en el error de confundir Estado con rgimen poltico o con gobierno. ya que con frecuencia se trata de reformas al Estado (bajo su concepcin instrumentalista, de aparato). reformas al rgimen poltico y reformas al gobierno o, mejor. a acciones de gobierno y a su administracin. El conjunto de propuestas relacionadas con la llamada reforma del Estado ha sido asociado desde finales de la dcada anterior en diversos paises del mundo, a otro concepto la modernizacin. que no es otra cosa que la adecuacin de las estructuras estatales y de gobierno a las necesidades del nuevo modelo econmico mundial conocido como globalizacin econmica"'

Una discusin de gran importancia sobre estas cuestiones se llevo a cabo en 1991 en Francia, y las ponencias fueron recogidas por 1 enoir. Ren y Jaques 1 esourne. 0 Va I'Etal. L'a svuvmainol conomrque et politique en qucslion. Le Monde Editions, Paris. 1992. padicularmente la II parte de este volumen. Asimismo. aunque con un enfoque diferente al de los autores del texto anterior. pero que incluye el criterio de Fstado-aparato. puede consultarse Bauby, Pierre. 1'Elal-Slratege. Les Editions Ouvrires. Paris, 1991, especialmente los capitulos V a Vi. ' Se entendia, explcitamente que la reforma del Estado tendria que darse para adecuar la respuesta de las instituciones al reto economice y social que se tenia enfrente. Vase al respecto Camacho Solis- Manuel, La reforma democratica" en Cordera. Rolando. Ral Treja Delarbre y Juan Enrique Vega (coords.), Mxico- el reclamo dernucrlico. Siglo XXI EditoresILET, Mxico, 1988.

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En Mxico el principal promotor de la reforma del Estado fue Carlos

Salinas de Gortari, especialmente a partir de su primer informe de

gobierno en 1989 y de un articulo publicado en la revista Nexos" La propuesta presidencial supona tres aspectos principales, reforma politica para ampliar la democracia y las libertades, la recuperacin econmica y, por ltimo.. el mejoramiento productivo del nivel de vida de la poblacin. Estos aspectos fueron enmarcados en una propuesta ideolgica un tanto

forzada y otro tanto contradictoria (como conceptos y como frmula

relacionada con las polticas pblicas que contradijeron el sustento

ideolgico de la propuesta) ' el liberalismo social 1

En estos tres aspectos se distingue fcilmente la confusin Estadorgimen poltico-gobierno. La reforma poltica, como bien se sabe. atae al
rgimen poltico, la recuperacin econmica y el mejoramiento del nivel de

vida de la poblacin, se relacionan con polticas pblicas que seran asunto

estatal de no ser por el tradicional peso del Poder Ejecutivo,
concretamente del presidente de la Repblica, convirtindose en asunto de gobierno

Los propsitos y las implicaciones de la propuesta

Tanto el planteamiento como la accin reformadora del Estado surgieron del gobierno, del presidente, y el punto central de esta reforma,

` Salinas de Gortari. Carlos. "Reformando al Estado". Nexos, Mxico, numero 148, abril de 1 990 Importa seh alar, sin embargo, que la reforma salmista tuvo antecedente con Miguel de la Madrid, particularmente en lo que se llam "adelgazamiento del Estado , que consistid en la desincorporacin de empresas y organismos paraestatales y en la reduccin de personal de la administracin pbica (de las 1,155 entidades del sector paraestatal que habla en 1982. al final del gobierno de De la Madrid slo quedaron unas 410). " Sus peculiaridades, escribi Rebolledo, son dos fundamentalmente'. su carcter nacionalista.... y su carcter social, predominantemente rural Rebolledo, Juan, Le reforma del Estallo en Mxico, Fondo de Cultura Economica. Mxico, 1993, pp. 32-33 Sin embargo, como ha sido demostrado por los mismos resultados de la poltica de Salinas y por sus reformas al Articulo 27 constitucional, las caracteristicas nacionalista y social. predominantemente rural", del "liberalismo social", fueron negadas en la prctica convirtindose en figuras retricas sin ninguna correspondencia con la realidad. Una discusin sobre este concepto puede leerse en. "Liberalismo Social. Elementos y discursos del poder". Coleccin Poltica y Administracin, Tomos III y IV, Mxico. Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, junio y octubre de 1992.

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Octubre - Didembre sealado como tal por el propio Salinas, era resolver "el dilema entre propiedad que atender o justicia que dispensar: entre un Estado ms propietario o un Estado ms justo'.' Independientemente que la dicotoma no es entre un Estado ms propietario y un Estado ms justo.. pues no hay relacin alguna entre ambas proposiciones, queda claro que el punto de partida de la reforma del Estado era la privatizacin de buena parte del aparato estatal y paraestatal, es decir la transferencia a la burguesa (nacional y extranjera) de muchas entidades pblicas que tenian que ver con la posibilidad de que el Estado pudiera regular la economa del pas y, con dicha regulacin, frenar la especulacin y el enriquecimiento desmedido de sectores privados No es casual que de 1991 a 1994 el nmero de supermillonarios mexicanos haya pasado de dos a 24 y que, adems, estos supermillonanos fueran personas cercanas a Salinas de Gortari. como ha sido demostrado en diferentes medios. Tampoco es casual que entre las directrices del Fondo Monetario Internacional, para todo el mundo y no slo para Mxico destacara precisamente el adelgazamiento del Estado -la privatizacin de buena parte de la administracin pblica- como parte del modelo neoliberal, fundamento poltico-ideolgico de la llamada "globalizacin de la economa" No quisiera discutir aqu si las privatizaciones por s mismas han sido convenientes o no para el pas y la economa nacional, pero s deseo destacar que, con las privatizaciones, la autonoma relativa del Estado, en la interpretacin instrumentalista que hemos adoptado por razones operacionales, ha disminuido al poner al Estado ms a merced de las relaciones de poder econmico -de las que hablamos al principio. En otros trminos, el adelgazamiento del Estado y la disminucin de ste en su intervencin-regulacin de la vida econmica nacional. han sido factores que le restan poder de negociacin frente a los grandes intereses econmicos dominantes en la "globalizacin" y que, por lo mismo. ponen en riesgo la solidez del Estado-nacin, nica forma que se concibe hoy para enfrentar al neoliberalismo y su materializacin emprica la mundializacin econmica."

Segundo Informe de Gobierno de Carlos Salinas de Gortan, 1990. Vease Rodrguez Araujo. Octavio, "El Estado-nacin, mbito necesario en la lucha contra el neoliberalismo y la mundializacin econmica", Viento del Sur Mxico, Nmero 8 , invierno de 1996

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No me refiero a las privatizaciones en general, muchas de las cuales eran ostensiblemente necesarias desde el punto de vista incluso de la racionalidad administrativa. Me refiero a que muchas de estas privatizaciones sirvieron de antecedentes para otras que tienen valor estratgico tanto para contrarrestar los efectos de la poltica macroeconmica sobre la mayora de la poblacin como en trminos de la soberana de la nacin. Y aqu est el riesgo de este aspecto de la "reforma del Estado", de su disminucin como factor clave para inducir o modular el crecimiento econmico con sentido nacionalista y de justicia social.' Me adelanto a sealar que cuando digo "sentido nacionalista" no estoy implicando que Mxico debiera sustraerse de la economa mundial quiero distinguir entre dos opciones que tiene cualquier pas soberano. subordinarse a las 200 empresas que dominan la economa internacional y los Estados e instituciones que las apoyan, o negociar con estas fuerzas econmicas y polticas la adopcin de medidas que, en primer lugar, beneficien al pas y a su poblacin mayoritaria y no slo a quienes puedan "adaptarse" al modelo econmico dominante. El redimensionamiento del Estado no ha sido otra cosa que la transferencia de activos al sector privado, y de ste no excluimos al mundo del mercado de las drogas il egales segn datos que peridicamente salen a la luz.
A pesar de que buena parte de los fondos derivados de las privatizaciones fueron utilizados para el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol). entre otros programas, el resultado que hoy conocemos es que las acciones de Pronasol sirvieron para paliar focos de inconformidad social y poltica, cuando no para enriquecimientos ilcitos de intermediarios, y no para abatir estructuralmente los niveles de pobreza y miseria en el pas -niveles que aumentaron sensiblemente segn las estimaciones del propio gobierno. De aqu que dos de los objetivos de la reforma del Estado, la recuperacin econmica y el mejoramiento del nivel de vida de los mexicanos., no se hayan cumplido y cada ao se pospongan sus

Victor Alejandro Espinazo Valle, Premio INAP 1992, sealo que a pesar de que la privatizacin de las empresas pblicas era para el sector social, ms del 90% de las empresas fue vendido al sector privado -nacional y extranjero- como fue el caso del Grupo Vitro. Grupo Durango. Grupo Prime. Pepsi-cola , Grupo Xabre y Empresas Frisco de Mxico. Vease su libro Reforma del Estado y empleo pblico Mxico, Instituto Nacional de Administracin Publica, 1993, p. 59.

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resultados positivos con nuevas promesas de recuperacin que luego rectifican los secretarios del ramo
Un ejercicio interesante seria resumir los cambios que a juicio del gobierno. debiera realizar el Estado para promover los objetivos nacionales de fin de siglo' en la lgica de la reforma cuya discusin ahora nos ocupa y tratar de ver cules se han cumplido Quien fuera secretario particular del presidente Salinas de Gortari y antes coordinador de asesores de Joseph-Marie Crdoba en la Presidencia, escribi sobre dichos cambios.. mismos que sintetizo a continuacin:

En lo poltico: 1 El Estado debe abrirse al pluralismo

2. Fortalecer el ejercicio de las libertades y de la tolerancia religiosa. 3. Eliminar los excesos de la burocracia y regulacin 4 Defender los derechos humanos 5- Fortalecer las relaciones entre los poderes, entre la federacin y los estados, los municipios y el gobierno del Distrito Federal. 6 Concertar con las fuerzas productivas para alcanzar metas econmicas y sociales Para lo anterior. deber de llevarse a cabo: a) reforma poltico-electoral, b) redefinicin de derechos y obligaciones en materia de libertades religiosas. c) nuevas estructuras para la defensa de los derechos humanos, d) nueva distribucin de funciones para los mbitos federal y local

En lo econmico: 1. Estabilizar la economa y mantener el crecimiento.

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2. Eliminar el carcter propietario del Estado y convertirlo en Estado regulador, promotor y corresponsable en el desarrollo yen la promocin de la justicia
Para lo anterior se propone' a) ajuste en sus estructuras y gastos (del Estado), b) privatizaciones, c) desregulacin, d) promocin de la inversin nacional y extranjera. e) concertacin de polticas de promocin y atraccin de inversiones productivas y apertura de mercados en el exterior.

En materia de necesidades sociales: 1. Estado comprometido con promover una menor desigualdad en las oportunidades de llevar una vida digna... respetando las libertades. 2. Promover justicia mediante libertades.
Para lo cual se requiere a) incorporar a los grupos rurales al proyecto modernizador.. b) educacin federal extensiva y de calidad, c) autonoma de las organizaciones sindicales y las empresas." Qu significaron en la prctica estos propsitos de cambio? Mencionar slo algunos de los ms significativos. Por lo que se refiere a la apertura al pluralismo alianza estratgica y tctica del gobierno de Salinas con el Partido Accin Nacional , persecucin y asesinato de militantes del Partido de la Revolucin Democrtica, concertacesiones con el PAN al extremo de otorgarle gubernaturas a personas que no eran candidatos ni por las que hubieran votado los ciudadanos de los estados . desconocimiento de la mitad de los gobernadores constitucionales en el pas y reformas electorales limitadas que, de ninguna manera . ni siquiera la recientemente votada en la Cmara de Diputados , se acercan al nivel de definitividad propuesto. aunque el 15 de noviembre pasado el presidente Zedillo la haya dado por definitiva." En materia religiosa, se establecieron relaciones diplomticas con el Estado Vaticano y se le otorg, previa reforma constitucional, mayor

Rebolledo. Juan, Op. cit., pp. 50 y 51. Vase declaracin de Ernesto Zedillo, en La Jornada, 16/11/96

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beligerancia a la iglesia catlica con la consecuente mayor intromisin de sta en la vida poltica y educativa del pas
La eliminacin de los excesos de la burocracia significo. en unos casos, despidos masivos de trabajadores al servicio del Estado y, en otros reubicacin de personal en instituciones ya existentes o en nuevas creadas en el anterior sexenio de gobierno Por lo que se refiere a la defensa de los derechos humanos, se cre la Comisin Nacional de Derechos Humanos, una especie de ormbudsman, sin las caracteristicas indispensables de autonoma e independencia de la nica instancia que puede violar los derechos humanos, la autoridad g u bernamental_ Por cuanto al fortalecimiento de las relaciones entre los poderes. etctera, bien sabemos los excesos cometidos por el Ejecutivo sobre el Legislativo, especialmente para la aprobacin de iniciativas de ley de reformas constitucionales y del desconocimiento de gobernadores violandose as, de manera indubitable. el pacto federal. En relacin con la concertacin del gobierno con las fuerzas productivas, el resultado fue un conjunto de pactos que. en primer lugar, contuvieron las alzas sa4ariales muy por debajo de los ndices inflacionarios- provocndose con ello una perdida de mas de 50 por ciento del ingreso real de los trabajadores y. por lo mismo. incrementos en la pobreza y en la miseria de millones de mexicanos Sobre la estabilidad econmica. en diciembre de 1994 se supo que dicha estabilidad no existia y que se habia mantenido slo en apariencia Sobre el papel regulador del Estado en la economa. bastara decir que una de sus funciones explicitas. la desrequfacinn. ha significado una contradiccin todava no explicada ni justificada por los gobernantes, y la misma no ha coincidido ni con los valores del liberalismo econmico ni con los de justicia social y si. en cambio. con el enriquecimiento desmesurado e insultante de unos cuantos privilegiados.

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Aqu conviene destacar el significado de : 1) la subordinacin a las directrices del Fondo Monetario lnternacional 2 y del Banco Mundial, 2) la subordinacin de la economa , la educacin y el desarrollo cientfico y tecnolgico de Mxico a Estados Unidos gracias a las asimetras aceptadas por el gobierno mexicano en los acuerdos que condujeron a la firma del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canad, 3) la posterior subordinacin del gobierno mexicano a las condiciones del gobierno de Estados unidos para salvar la economa del pas" a cambio de la hipoteca de la renta petrolera y de ms y mayores privatizaciones incluso de empresas estratgicas , y 4) la subordinacin de la economa mexicana, no al ensanchamiento de la economa interna y del mercado domstico, sino a la economa externa basada principalmente en una dinmica de exportaciones que slo beneficia a un sector del capital, al ms poderoso , perjudicando a los sectores micro. pequeo y mediano de los empresarios , con los consiguientes cierres masivos de empresas y el endeudamiento impagable de cientos de miles de empresarios que engrosan da a dia el ya famoso movimiento de deudores conocido como El Barzn
Finalmente, por lo que se refiere a la atencin de las necesidades sociales, las reformas al artculo 27 constitucional , concretamente las que permiten la privatizacin de las tierras ejidales y las que impiden que las ti erras comunales sean restituidas a sus dueos , la privatizacin de buena parte de la seguridad social ( pensiones , por ejemplo ), adems de la bien documentada intromisin del gobierno en asuntos sindicales y de otras formas de organizacin de la sociedad , incluyendo entre stas a los partidos , cualquier cosa se puede decir menos que las llamadas reformas del Estado hayan servido para o estn encaminadas a mejorar las condiciones de millones de mexicanos , especialmente de los ms miserables ( como los que viven en comunidades indgenas ), ni para garantizar las libertades que en materia de organizacin y libertades individuales y sociales consagra la Constitucin Poltica vigente.

Convendra tener presente que las directrices del FMI son'. a) reducir el gasto pblico, eliminar los defcits pblicos y disminuir el gasto social , b) control de la inflacin y estabilidad monetaria, c) privatizacin de empresas paraestatales , d) topes salariales por debajo del ndice infacionario , e) tasas calculadas de desempleo y desmantela miento de contratos colectivos de trabajo y de organizaciones de resistencia laboral, y f) desregulacin de la economa de controles sobre el mercado . salvo sobre la mercanca fuerza de trabajo.

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A manera de conclusin
En resumen. lo que se ha llamado reforma del Estado, incluso en los trminos operacionales e instrumentallstas que hemos utilizado para facilitar la discusin del concepto, no es tal, salvo en lo que se refiere al adelgazamiento de sus aparatos e instituciones, con la excepcin significativa del Ejrcito y de las diversas polticas- Visto el problema con todava mayor flexibilidad conceptual, lo que se ofreci como reforma del Estado no se ha cumplido, como tampoco sus objetivos, salvo el de incorporar al pas . de manera subordinada y dependiente. a la economia mundial constituida y ms especficamente a la "globalizacin econmica", con los limites que sta significa para regiones enteras de paises como el nuestro, regiones que son prescindibles para los intereses de las corporaciones empresariales dominantes en el modelo de "globalizacin"

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EL ESTADO POST-AJUSTE. LOS DESAFIOS DEL NUEVO ESTADO REGULADOR*

Ral Conde Hernndez

Los dos vicios principales de/ mundo econonuco en el que vivimos son el piinicio. que el pleno cmplCV no osI asegurado. el segundo el que la drstdhucion de la fortuna y del ingreso es arbitrara y carente de equidad.

El Estado post-ajuste no puede ser simplemente aquella situacin de achicamiento definitivo de las funciones estatales. y en la que el mercado aparecera reinante y omnipresente en la regulacin de los conflictos econmicos, en los cuales se presentarla como el regulador optimo de las innumerables decisiones microeconmicas de los agentes Dicha propuesta nos remitirla a una economa que slo se transforma en funcin del cambio tecnolgico, quedando a los agentes solo la posibilidad de adaptarse a ese cambio a travs de sucesivos e interminables reciclamientos profesionales y productivos Esta concepcin implica tambin una economa cuyo carcter nacional se iria diluyendo en el espacio del mercado mundial dejando atrs supuestas distorsiones del sistema de precios, de los mecanismos asignadores ptimos de los recursos escasos Con ello la intromisin de lo poltico (las aduanas y el manejo de polticas proteccionistas por parte de grupos de inters

Conferencia pronunciada en el marco del Simposio Reforma del Estado . Gobrenro y Adniinisbucion Pblica. Hacia el Nuevo Milano. ,l 21 de noviembre de 1996 Doctor en Ciencias Economicas por la Universidad de Paris. Francia. autor de diversos artculos Gentlficos sobre temas de desarrollo econmico. poltica econmica y economa Internacional. entre sus ltimas publicaciones destaca "Las contradicciones de la estrategia de apertura externa y la poiitica de ajuste. el caso mexicano ha participado en diversos coloquios seminarios y cursos impartidos en Mxico, Canada Francia y Argentina. actualmente es Jefe del Departamento de Economa de la Universidad Autonoma Metropolitana

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particulares ) en lo econmico , como fuente de las nicas contradicciones que reconoce esta concepcin entre el nivel nacional y las tendencias de la globalizacin serian tambin superadas.
De esta manera. las dificultades y limitaciones del lento crecimiento que enfrenta y continuar enfrentando en el horizonte previsible la economa mundial y con ello tambin el espacio que corresponderia a la mexicana, junto con la agudizacin de los conflictos de desempleo y desarticulacin de los aparatos productivos locales, sern consecuencia, segn esta visin, de la competencia mundial considerada no slo como inevitable sino necesaria y benfica a largo plazo, aunque ese plazo aparezca siempre esperando en el horizonte , posponindose una y otra vez. Las estructuras de poder econmico y poltico locales son as liberadas de toda

responsabilidad de los resultados del ajuste . Las restricciones ciertas

sobre las posibilidades de crecimiento de las economas en desarrollo sern atribuidas ala incapacidad de los agentes econmicos para
responder adecuadamente a las seales del mercado , generando
deficiencias de productividad atribuibles , por lo mismo , nicamente a esos agentes tomados individualmente. Aceptar tal concepcin significa defeccionar ante el mercado y aceptar sin ms esas restricciones , haciendo recaer los costos de una reestructuracin econmica permanente sobre los grupos de trabajadores que el ajuste ha colocado en una situacin de grave deterioro y borrar toda esperanza de reintegracin productiva a los grupos que han sido ya marginados . Los resultados econmicos y sociales en general por cerca de quince aos en Mxico serian una primera prueba de ello. Por lo mismo, para nosotros hablar del Estado post-ajuste significa plantear una alternativa de poltica econmica y, ms an , una estrategia de desarrollo econmico, que revierta efectivamente lo sucedido en ese largo periodo de recesin y de destruccin de riqueza material y humana a travs del desempleo y la pobreza De esa manera , una reflexin de lo que puede ser una situacin post-ajuste que devuelva al Estado -como cabal representante de la mayora de la poblacin - su iniciativa en la conduccin de la economa necesariamente implicar hablar del redimensionamiento de la pretensin del mercado como regulador cuasinico de la economa; ello conlleva proponer una nueva forma de articulacin de la intervencin del Estado con los distintos componentes de la sociedad civil que no se limite meramente a la retraccin de esas relaciones, un nuevo modelo de crecimiento deber derivarse de lo

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anterior que proponga como sus paradigmas la lucha contra el desempleo y la concentracin del ingreso. por lo que deber sustentarse de modo fundamental en un nuevo pacto social todos ellos son aspectos ligados entre suna propuesta nos remite a la otra
Lo mencionado arriba pretende subrayar la complejidad implcita en la reformulacin del nuevo perfil del Estado post-ajuste La consideracin de esta complejidad debe alertar contra la idea de que el elemento que habra de agregarse a los programas de ajuste para garantizar la tan buscada estabilidad consista esencialmente en establecer un marco a mediano plazo de mayor predictibilidad en las nietas de politica econmica. Se buscara el compromiso explcito del gobierno sobre un conjunto de nietas cifradas para varios aos. Cualquier desviacin de esas metas comprometerla la credibilidad del gobierno con las correspondientes respuestas negativas provenientes del capital financiero internacional "La credibilidad de Mxico se ha visto daada en los mercados internacionales por lo que sera necesario hacer esfuerzos especiales para restablecerla. A pesar del sorprendente desempeo fiscal de Mxico a finales de los ochenta y principios de los noventa, para restablecer la confianza ser necesario demostrar que se cuenta con un enfoque prudente de la politica fiscal para el futuro. Los mercados financieros pueden exigir que Mxico mantenga un superavit durante algn tiempo, sobre todo por el crecimiento de su deuda pendiente como porcentaje del PIB, que es a su vez el resultado de la revaluacin de los instrumentos vinculados al dlar (sic)" (OCRE. 1995, p73) En realidad, la sugerencia de los organismos internacionales que promueven el ajuste, de establecer un marco de mediano plazo para la poltica macroeconmica estara dirigido a obtener una mayor coherencia y profundizacin de las medidas de ajuste "La prioridad central en la definicin de un marco de largo plazo coherente consiste en asegurar que la poltica monetaria sea conducida sin ambigedad a lograr una inflacin satisfactoriamente baja, lo cual plantea diversas cuestiones relacionadas tanto con la especificacin del objetivo como con los medios para alcanzarlo" (OCDE, 1995, p84) De esta manera y en lo inmediato. tendramos por definicin mayor austeridad: "El actual programa de estabilizacin requiere que se siga una poltica fiscal muy rigurosa en el corto plazo. Durante algn tiempo, el

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marco de la poltica fiscal deber tomar en cuenta la reducida capacidad de Mxico para obtener prstamos en los mercados financieros internacionales , lo cual implica que ser necesario financiar la inversin en gran medida con ahorro interno . La experiencia internacional indica que es relativamente poco lo que la poltica gubernamental puede hacer para influir en la tasa de ahorro privado , por lo que ser necesario recurrir al ahorro gubernamental para cerrar la brecha entre ahorro e inversin". (OCDE. 1995, p 72) Sin entrar a discutir la validez de estas conclusiones si nos interesa subrayar la orientacin de ellas restricciones para el crecimiento en el corto plazo e insistir en ellas en el largo.

Primer desafo
,La globalizacin representa una menor presencia del Estado? Es aqu

donde se encuentra el primer desafo del Estado post-ajuste el

reconocimiento de que la conciliacin entre la globalizacin y el crecimiento nacional deber implicar una mayor presencia del Estado y no su ocultamiento bajo el discurso aperturista y la coartada del libre comercio La complejidad creciente de la sociedad mexicana es magnificada por su articulacin en el mercado mundial mediante una forma que debemos calificar de pasiva, esto es; que la nacin no controla al

ser efectuada por agentes transnacionalizados y cuyos logros competitivos no reflejan el estado del aparato productivo local sino la
eficacia de las redes de comercio intrafirma que caracteriza a estas

grandes corporaciones.
La mayor presencia del Estado no deber significar, desde luego, la repeticin de los esquemas de intervencin antiguos La globalizacin no podria ser enfrentada con slo el despliegue de un proteccionismo generalizado, que se limitaria a ser una poltica correctora de corto plazo de los desequilibrios de la balanza de pagos. El uso eficaz del proteccionismo es cuando forma parte de una poltica de industrializacin de largo plazo que permita incidir sobre el ritmo de incorporacin del progreso tcnico, con el fin de atemperar sus consecuencias sobre el desplazamiento de fuerza de trabajo y conciliarlo con el avance de otros sectores para constituir una matriz productiva base del crecimiento econmico nacional Para ello se requiere un Estado fuerte sustentado en una economa en expansin y de esta suerte obtener el consenso social necesario para negociar y renegociar acuerdos internacionales que

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efectivamente permitan un proceso de integracion sobre bases equitativas. es decir, que pongan por delante los grados distintos de desarrollo de los socios involucrados en las corrientes comerciales y financieras mundiales.

Segundo desafio
En referencia a lo impracticable de revivir viejos esquemas ciertamente no podemos seguir pensando que es posible un crecimiento econmico homogneo y elevado sustentado nicamente por un gasto del Estado. el cual necesariamente tendria que ser creciente si se pretendiera que el presupuesto pblico fuera la fuente inextinguible de ese crecimiento. Bajo estas condiciones. el dficit pblico en aumento seria la permanente amenaza del crecimiento. No es posible defender la posicin de que es posible pagar todo dficit pblico con los ingresos inciertos de un crecimiento futuro el cual no se podria garantizar en cuanto a su ritmo y duracin en particular en un contexto de una economa extremadamente abierta y cuya fragilidad es lo nico que puede ser seguro. Despus de quince aos de ajustes es lo poco que tenemos de cierto A este respecto baste aqu enumerar los problemas que con toda seguridad todava enfrentaremos en los prximos aos a) Una sangra de nuestro ahorro interno por la vio del servicio de la deuda, una deuda que no dejo nada productivo que generara ingresos para pagarla. b) Una crisis bancaria manifestada en las carteras vencidas que no solo hablan de psima gestin bancaria. si no. sobre todo. de un aparato productivo sumamente deteriorado (lo que nos remite a los factores estructurales de esa crisis) y de que la rehabilitacin del sistema financiero sera muy costosa y lenta por lo que muy difcilmente ese sistema podr constituirse en slido apoyo para una recuperacion econmica. c) Unas finanzas estatales cuya fragilidad se encuentra asociada a la misma recesin econmica, fragilidad a la que se le ha dado como respuesta polticas impositivas todava nis gravosas Dentro de una situacin de recesin estas medidas tienden a inhibir la reactivacin de la inversin. y a obligar a polticas de gasto restrictivas que vuelven cada vez ms dificil la intervencin estatal como palanca del crecimiento y ms ardua su funcin de regulacin de la economa Este

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lti mo aspecto podemos ilustrarlo con la referencia al proceso de privatizacin, el cual ha debido realizarse en trminos de una venta urgente para allegarse ingresos destinados a equilibrar presupuestos pblicos que se han visto una y otra vez rebasados por el servicio de la deuda interna como externa . Pero lo ms grave ha sido , al final, que la privatizacin ha tenido pocas repercusiones positivas sobre la competitividad de las empresas vendidas y sobre las mismas finanzas estatales.
La privatizacin fue justificada con el argumento de que la gestin pblica es menos eficaz que la privada. Las razones de ello son que en la administracin de las empresas pblicas los criterios polticos se entremezclan con los criterios de rentabilidad dictados por el mercado, y de que la posicin del Estado lo incapacita para recibir la informacin adecuada para producir el qu y el cmo de manera que la empresa pblica pueda ser competitiva -se subraya y critica aqu el entorno monoplico del que se rodea el sector pblico- Otro argumento se agrega en este punto: la intervencin del Estado slo se justifica en aquellas ramas productivas en las cuales las caractersticas tecnolgicas las alejan de las expectativas privadas de ganancia, pero al ser necesarias para el conjunto de la planta productiva, su mantenimiento debe ser promovido por el Estado . Sin embargo , cuando el avance de la tecnologa vuelve a la rama rentable para el capital privado, una gestin global eficaz exige que se introduzca la competencia y con ello la privatizacin. Sin entrar aqu en la discusin a fondo de la racionalidad de la produccin de los llamados bienes pblicos y de la eficacia de la gestin pblica en trminos de la teora econmica dominante. se puede empezar a cuestionar los alcances de la anterior argumentacin sealando lo siguiente: La experiencia mexicana, pero tambin la de muchos otros paises, sugiere que la ineficacia en la gestin empresarial no es privativa del sector pblico, en la medida en que la empresa privada participa prcticamente de las principales limitaciones de la empresa pblica, empezando por el carcter monoplico de su funcionamiento. Por poco que aceptemos esta situacin podemos afirmar que el problema de la eficacia pblica est mal planteado. Se trata ms bien de que el funcionamiento de las burocracias, sean pblicas o privadas, es cuestionado profundamente por las nuevas

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condiciones de la acumulacin. Un Estado ineficiente se corresponde con

un empresariado privado que padece de similares limitaciones. La inversa

puede sostenerse tambin. Esto obliga a replantear en otros trminos la
relacin entre el empresariado privado y el Estado de manera de poder recuperar la complejidad del fenmeno del crecimiento y superar el simplismo de la ptica neoliberal que prcticamente explica la crisis en trminos de un Estado 'excesivamente' intervencionista y un empresariado pblico ineficiente. Para Mxico, este argumento en el momento presente tendra una conclusin de consecuencias mas graves. la recurrencia de la recesin se debe a una falta de profundizacin de las medidas de desregulacin y liberalizacin en general De cualquier modo. este simplismo neoliberal que intenta explicar los logros de la economa en trminos de la confrontacin Estado/mercado se refleja en la discusin terica que ha buscado invalidar la conceptualizacin que orientaba a la intervencin estatal, el pensamiento keynesiano. En efecto, dos conclusiones importantes que afectan la valoracin del pensamiento postkeynesiano surgen a partir por un lado, de la reflexin sobre los fracasos de los aos setenta para obtener a partir del gasto pblico, la continuacin del crecimiento. y que condujo a una reinterpretacin de los factores del crecimiento de los aos de auge de la postguerra (vase el trabajo emprendido por la escuela de regulacin), y por otro de la consideracin de algunos aspectos de la critica neoliberal concerniente a los factores retroalimentadores de la inflacin (las expectativas racionales). La primera, es de que no puede establecerse una relacin causal directa entre la aplicacin de las recetas keynesianas sobre poltica fiscal y los aos de prosperidad que van del final de la Segunda Guerra mundial a los primeros aos de los setenta. En efecto, hoy es un hecho cada vez ms aceptado de que es necesario invertir la relacin en la que cay la vulgata keynesiana y admitir que fue la prosperidad econmica de esos aos la que permiti el despliegue del Estado keynesiano y en particular. la que permiti que una variante de ste, el pudiera materializarse en los paises ms Estado benefactor, desarrollados, y un dbil remedio del mismo, peor habra sido nada, en nuestros paises. (Cohen. 1994) La segunda conclusin se refiere al hecho de que la eficacia que hubiera podido atribuirse al gasto pblico en la promocin del crecimiento es inevitablemente obstaculizada por un comportamiento de los agentes que transforman el estimulo fiscal en

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inflacin y especulacin , dndose de esta suerte una coexistencia entre inflacin y recesin junto con un dficit presupuestario creciente.
Sin embargo, aceptar lo anterior no supone desechar a Keynes por Friedman , ni pensar que podemos hacer tabla rasa de lo aprendido con Keynes y de la reinterpretacin de los procesos de crecimiento que surgieron a partir de la autocrtica keynesiana. Todo lo contrario, tenemos que reconocer la inmensa complejidad del fenmeno del crecimiento ante la cual defecciona, en primer lugar , el neoliberalismo al proponer una solucin nica y simplista. el mercado regulador omnisciente y omnipotente.

Uno de los elementos para rescatar del pensamiento keynesiano,

puede resumirse en el compromiso de utilizar los conocimientos de la

disciplina econmica para intervenir , controlar ala economa , al mercado. La intencin metodolgica inherente a la conceptualizacin keynesiana es
la de capacitar al ciudadano para intervenir en el rumbo de la economia a fin de atacar dos grandes males a los que la economia parecera tender

naturalmente desempleo y profunda desigualdad en la distribucin del ingreso generado por el conjunto de la sociedad.
El segundo elemento de la metodologa keynesiana rescatable es la bsqueda del instrumento adecuado para atacar conjuntos de problemas bien identificados a travs de un diagnstico igualmente fundado que obliga a una consideracin no escolstica de la realidad econmica. Por todo esto , no podemos hacer tabla rasa del pasado en lo que respecta a los marcos conceptuales sobre los que se construy una forma de intervencin que en su momento se juzg exitosa . Tericamente el debate sobre el papel del Estado en la economa est lejos de estar terminado y a favor de un discurso que hace de mercado la solucin. Entre tanto el Estado deber preocuparse por invertir en aquellos proyectos de largo plazo en los que el empresariado privado no invierte , en mantener las condiciones de formacin de recursos humanos y en toda la infraestructura cientfico tecnolgica que permita generar externalidades para el conjunto de la planta productiva. Un activismo cientfico - productivo que deber tomarse como esencial en el futuro de la nacin.

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Tercer desafio
Postulada. por un lado, la primaca del mercado aunque cuestionada por los resultados , y por otro lado , confortada por la teoria y la historia otras alternativas que devuelven al Estado la iniciativa en la conduccin del desarrollo econmico , es inevitable plantear la interrogante de cul es la mejor opcin La alternativa pareciera confrontar lo econmico y lo poltico; un neoliberalismo que espera que el mercado , hasta ahora da lugar a una confrontacin desigual y competencia indiscriminada , cohesione al conjunto de la sociedad frente a la opcin de un Estado que conserva toda la iniciativa en la promocin de la resolucin de los conflictos entre los distintos grupos sociales , propiciando por lo tanto, soluciones colectivas, polticas de los problemas econmicos . En la eleccin debe tenerse presente que una solucin de naturaleza colectiva tiene que ser por definicin equitativa , tanto en la reparticin de los costos como en el disfrute de los beneficios Frente a la eleccin , podemos preguntarnos tambin si el mercado puede ser lugar de construccin de consensos sociales, en particular cuando se encuentra atravesado por innumerables fuerzas e intereses que tienen su lugar de reproduccin en el mbito mundial y no en el contexto nacional . Como lo sealamos al principio de este texto la globalizacin, paradjicamente , haria ms necesario un Estado que pueda conciliar esta formidable desarticulacin de la que ha sido objeto la economa nacional con un proyecto de renovacin poltica que pueda ser base de un nuevo periodo de crecimiento.

Bibliografa COHEN, Daniel (1994). Les inforunes de la prospetit_ Editorial Syros Pars. OCDE (1995) Estudios Econmicos de la OCDE. Mxico . Editorial OCDE, Pars.

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POLITICA SOCIAL Y REFORMA DEL ESTADO (VIEJAS DEUDAS ... NUEVOS DESAFIOS)*
Rodolfo Jimnez Guzmn"
Cuando se afirma que la ayuda de los gobiernos a los sectores menos favorecidos de la sociedad debe ser eventual y emergente, parece suponerse que los fenmenos de la pobreza y la desigualdad son al mismo tiempo, solo coyunturales y pasajeros. Basados en esa premisa los norteamericanos por ejemplo, suelen hablar de que muy pronto, los pobres han de incorporarse a la "dignidad" del trabajo, superando su condicin, y dejando de ser una carga para el resto de la sociedad que 'si es productiva'' Esta lgica. a su vez, supone que las sociedades funcionan razonablemente, y todo lo que hay que hacer es sumarse ala superacin la competencia y, en fin, la armona productiva y de satisfaccin global de las necesidades Las estructuras gubernamentales. por lo tanto, y en general la presencia y penetracin del Estado habrn de reducirse considerablemente, dejando de protagonizar un paternalismo perverso que todo lo quiere hacer, convirtindose en un ineficiente administrador de su propia crisis.

Conferencia pronunciada en el marco del Simposio Reforma del Estado. Gobierno y Administracin Publica. Hacia el Nuevo Milenio, el 21 de noviembre de 1996. Licenciado en Ciencias Polticas y Administracin Pblica por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico con estudios de Filosofa y Relaciones MxicoEstados Unidos por la misma Universidad, Profesor de asignatura en la ENEPAcatln de la UNAM, en la administracion pblica federal ha sida Subdelegado General de la Secretaria de Educacin Pblica en el Estado de Mxico y asesoren el Senado de la Repblica Actualmente es Asesor en la Unidad de Coordinacin Sectorial de la Secretaria de Desarrollo Social

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Llegaramos as, en todo caso, a la convergencia de las utopias. porque en este sentido, tanto liberales como marxistas plantean, en ltima instancia. la reduccin o "extincin" de la funcin del Estado. Y tendramos finalmente una verdadera sociedad autoregulada, razonable y eficiente.
Sin embargo puede constatarse que las cosas, por desgracia, no son as de simples.

Para un pas como Mxico es suficiente consignar algunos datos bsicos que se refieren al fenmeno mismo de la pobreza y a la situacin de desigualdad que prevalece, para tomar conciencia de una indudable mayor complejidad:
Analfabetismo de ms del 10 % de la poblacin de 15 aos y ms, es decir, ms de 6 millones de personas , para 1994.' Eficiencia terminal promedio en primaria de solo el 62 por ciento en los ltimos veinte aos, es decir que 38 de cada 100 nios abandonaron sus estudios en este nivel. Ms de 5 nios menores de 5 aos que murieron diariamente en 1994, por deficiencias de nutricin.' Cerca de 10 millones de mexicanos carecen de servicios de salud. 4.6 millones de viviendas en Mxico presentan condiciones de hacinamiento y precariedad, de un parque habitacional de 17.8 millones. De este total, 3.6 millones tienen piso de tierra, y el 80 por ciento de ellas estn en comunidades con menos de 2,500 habitantes' - Ms de 100 mil localidades menores de 100 habitantes, por un lado, y 310 ciudades con ms de 15 mil habitantes, que concentran al 57% de la poblacin total nacional.

Cfr. "Desigualdad regional y marginacin municipal en Mxico. CONAPO. nforme nacional sobre seguridad alimentaria'. Secretaria de Relaciones Exteriores, 1996. La Jumada, 2 de nov 1996, pp 14.51. Desigualdad regional. op. cit.

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Podra continuarse con este inventario alarmante de las necesidades y los contrastes. Clculos que hoy se consideran conservadores, establecen que hacia 1992, 37.2 millones de mexicanos se encontraban por debajo de
la llamada "lnea de pobreza", y de ellos, casi 14 millones correspondan a la llamada ''pobreza extrema" ' Decimos que estos clculos son conservadores en virtud de que, segn otros analistas, los "pobres extremos" no eran 14. sino 35.4 millones de personas Julio Boltvinik, quien llega a esta cifra, asegura aplicar el "mtodo de medicin integrada". donde no solo se toma en cuenta los requerimientos alimentarios del hogar. sino tambin caractersticas de propiedad de la vivienda acceso a agua potable, drenaje, electricidad e incluso gastos por servicios de transporte salud y educacin ''Para esto -dice- una familia de cinco personas necesita por lo menos el ingreso de cinco salarios mnimos" Apoyado en el texto "Crecimiento econmico y pobreza en Mxico" de Enrique Hernndez Laos, Boltvinik sostiene que desde 1963 hasta 1981 "La pobreza disminuy rpidamente En 1963, ms de las tres cuartas partes de la poblacin eran pobres, mientras que en 1981 era menos de la mitad de la poblacin. 485%. Sin embargo, a partir de 1981 cambia totalmente la tendencia y empieza a aumentar la pobreza Para 1984 se estima que 58% es pobre. En una dcada aument casi 10%, para 1992 era de 66Y En resumen. el planteamiento de Boltvinik concluye en que Mxico ene hoy 64 millones de pobres, de los cuales, ms de 35 millones se ti encuentran en pobreza extrema. Adems, que los modelos econmicosociales aplicados de 1963 a 1981 fueron ms eficaces para combatir la pobreza, que los aplicados de 1982 en adelante. Ligado al fenmeno de la pobreza se encuentra el de la distribucin del ingreso por familias en nuestro pas Segn clculos de Lorenzo Meyer, el 20 por ciento ms pobre de los hogares mexicanos se llev en 1994 solo

INLGI-CEPAL. Magnitud y evolucin de la pobreta en Mxico. metodolgico, 1993. El Universal , Mxico, 2 de junio de 1996

1984 - 1992. fiero,....

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el 3.28 por ciento del ingreso disponible, mientras el 10 por ciento ms rico de los hogares, se apropi del 41.24 por ciento del ingreso total.
Y tambin comparando cifras, encontramos que los ms pobres de 1994, recibieron menos que los de 1968 (3.28% respecto a 166% de aquel ao) y que los ms ricos de 1994, recibieron ms que los de 1968 (41.24 respecto de 39.09 de aquel ao)`

Con las breves cifras planteadas anteriormente, se puede considerar primero, que tanto la pobreza como la desigualdad en Mxico son asuntos persistentes y, segundo que al parecer las dcadas de los sesentas y setentas, ofrecan un mejor horizonte que el actual. Es decir, que la desigualdad era menor, y que la pobreza se combata con mayor eficiencia.
Los protagonistas de aquellos aos, encargados de la conduccin del estado podran argir que la poltica social de entonces fue sin duda ms responsable y efectiva que la de hoy, mientras que los de los 80 y 90 se encargan constantemente de atribuir responsabilidades a los anteriores gobernantes, sosteniendo que los modelos seguidos son justamente los culpables de las crisis recurrentes que estallaron a partir de 1982. Pero al margen de estas posturas que seguramente resultarn esquemticas. cabe con certeza preguntar cmo pensar que nuestra sociedad se 'autoregula" razonablemente?, cmo reducir la complejidad de la pobreza y la desigualdad a un asunto de mera voluntad individualizada o a una decisin "personal" para incorporarse a la "dignidad" del trabajo?, cmo imaginar, en fin, que el gobierno y el Estado en su conjunto se abstengan de asumir estos problemas como verdaderos expedientes de urgencia y gravedad? Nuestra perspectiva es que el Estado mexicano no abandona, ni puede hacerlo., su responsabilidad vital con el sector social Y esta situacin no solo responde a los imperativos constitucionales, sino a las acciones que cotidianamente se desarrollan en la materia Tan solo en 1997, el 55.8%

"La desigualdad, un problema que se agrava" . Mexico, Reforma, 28 de marzo de 1996, p11A. Las fuentes utilizadas fueron Banamex Accival, Mxico Social, 1992 y 1993 e Instituto Nacional de Estadistica Geogrfica e Informtica. Encuesta Nacional de ingresos y gastos de los hogares, ediciones 1993 y 1995.

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trminos reales, mientras que el total del gasto aumenta en un 52%-

del gasto programable del presupuesto de egresos estar orientado a educacin.. salud, abasto, asistencia y seguridad social y desarrollo regional y urbano. El llamado "gasto social" crecer en un 9.3% en
Con todo, para la magnitud de los problemas en materia social estos recursos resultarn de nuevo insuficientes

Pero dejando un poco de lado la cuestin de los nmeros cabe reflexionar ahora, en la manera en que las transformaciones de la sociedad mexicana y consecuentemente sus comportamientos e instituciones de carcter politico. han traido consigo nuevas formas de incidencia colectiva para el planteamiento y solucin de diversos problemas sociales Aqui encontramos una variable que parece permear el mximo potencial de futuro en el que puede centrarse nuestro desarrollo Se trata del incremento de la participacin en todos los niveles de la vida en sociedad. Porque si bien, en los partidos politicos aflora cotidianamente el debate en los medios de comunicacin, no es menos cierto que en los nexos mas diversos del tejido social, mltiples actores familiares. escolares, sindicales. locales etctera. se comprometen incrementalmente en el diseo y solucin de su propio destino Pero este fenmeno no es como simplificadamente a veces se plantea, un "retiro" del Estado sino una redefinicin de los actores que participan en las delimitaciones mismas de la "cosa pblica" y obviamente una relacin entre gobernantes y gobernados que adquiere caractersticas diferentes a las que dictaba la tradicin. Por eso hoy la estructuracin de la poltica social de un Estado en proceso de reforma, implica no solamente lo que se ha denominado democratizacin representativa, sino aquello que creo. empezamos a reconocer una democracia participativa. Y con ello queremos decir todos aquellos espacios en los que el ciudadano debe incidir, mediante un encuentro creativo, con sus representantes y gobernantes, en la misma

Como se sabe. el total del gasto programable ascender a 506 mi 693 millones de pesos. Propuesta en la H. Cmara de Diputados del Poder Ejecutivo Federal. Mxico. La Jornada. 8 de noviembre de 1996. p. 49.

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gestin y control de las acciones que tienden al mejoramiento de sus condiciones de vida.
Si las tendencias que hemos sealado en materia de participacin son constatables, la reforma del Estado en el aspecto social encuentra un doble desafo. por un lado enfrentar el rezago histrico, el incremento de la pobreza y la desigualdad; pero adems, hacerlo de un modo diferente a como se realiz en otros momentos de la era conocida como el "auge del corporativismo".

Es justamente aqu donde numerosos analistas han ubicado el foco de atencin . El mecanismo " clientelas" de representacin de intereses de los diferentes grupos sociales aparece hoy del todo incompetente, incluso, como medio para legitimar la estructura del poder " derramada" desde el Estado.
Y sin embargo, no parece vlido desde el punto de vista terico, encasillar las nuevas realidades, tan diversas, simplemente en el "neocorporativismo" La "fuerza de las cosas" nuevamente se presenta desde nuestro punto de vista, como ms compleja que nuestros esquemas acadmicos. Slo nos atreveramos a decir, sin dudar, que la poltica social deber contemplar a la participacin como una variable estratgica e irrenunciable. Como se sabe, la poltica social se constituye por el conjunto de medios y acciones emprendidas bsicamente por el Estado, cuyos objetivos son coadyuvar al logro de los propsitos constitucionales de justicia social plena.. con libertad e igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos. Estas acciones podran dividirse en dos grupos. Por una parte, aquellas de carcter "amplio" orientadas a la poblacin en general en materias de educacin, salud, vivienda, alimentacin, seguridad social y capacitacin laboral. Por otro lado , estn las acciones orientadas a la poblacin que se encuentra en condiciones de pobreza extrema, y que por su condicin est i mpedida para mejorar su propio ingreso. En este ltimo rubro se ubican las acciones tendientes a mejorar las capacidades individuales de las personas en los rubros de salud, educacin y alimentacin, las de empleo temporal, as como aquellas

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enfocadas al desarrollo de las capacidades de la infraestructura local, regional municipal entre otras.
Pues bien en este conjunto de medios y acciones que permiten cristalizar lo que se entiende comnmente por "poltica social" las variables del pluralismo y la participacin. se erigen como aquellas que proporcionan el sentido mismo de las nuevas relaciones de la sociedad, y de ella con sus gobernantes Por ello, en el fondo. cada vez es menos concebible la separacin de la "poltica-poltica", con la "poltica econmica" y de ellas con la "poltica social". Finalmente ., quisiramos llamar la atencin de un aspecto que si bien aparece como ms especifico , no por ello resulta hoy de importancia menor . Me refiero al esfuerzo que deber desarrollar la administracin pblica para lograr realmente una mayor racionalidad en sus acciones. Hoy el gobierno de la Repblica ha planteado que paralelamente a los esfuerzos de descentralizacin y federalizacin. la poltica social deber alcanzar el carcter de integralidad, que permita un impacto efectivo en el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin Pero ello reclama un alto grado de coordinacin en los diversos ordenes de gobierno, as como de las diversas instituciones y grupos ciudadanos Por ello tambin. en la actualidad existe una mayor reflexin para enfocar la poltica social bajo la ptica de la poltica pblica en la que intervienen un sinnmero de actores, tanto institucionales como extrainstitucion a les que operan de forma complementaria en su aplicacin, dado su carcter plural y multifactico. En la ptica respectiva. importa asimismo el anlisis y mejoramiento de las relaciones intergubernamentales reales que tienen lugar. principalmente en la etapa de la implementacin de la poltica social. ya que ello tiende a mejorar los niveles de coordinacin y comunicacin. as como la obtencin del flujo multidireccional de las relaciones tanto formales como informales. En resumen la reforma del Estado en materia social enfrenta retos tanto histricos como inditos. Para nosotros es tan grave y compleja la tarea, que toda poltica en Mxico debera ser poltica con sentido social. En este trabajo solo hemos sealado la necesidad de flexibilizar y si se me permite, democratizar la gestin pblica. y consolidar. por reclamo cotidiano, un gobierno cada da ms inteligente

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PARTICIPACION SOCIAL Y REDISTRIBUCION

DEL PODER POLITICO*

Jose Luis Diaz Moli' En nuestro pas la expansin de la vida civil de la sociedad la irrestricta libertad de los medios de comunicacin y la existencia de una opinin pblica polticamente atenta constituyen signos inequvocos del desarrollo poltico de la nacin y de la expansin de la vida pblica. Un fenmeno especialmente alentador de los ltimos aos ha sido la multiplicacin de los espacios de participacin que la ciudadana reclama para s. En muchos asuntos de inters pblico se ha ido perfilando un compromiso colectivo entre el gobierno y las organizaciones de la cuyo rasgo distintivo radica en su colaboracin y sociedad, corresponsabilidad en la atencin de problemas y necesidades sociales Muchos de los asuntos relacionados con el desarrollo social slo pueden ser resueltos conjuntando la accin del gobierno con la participacin de la sociedad y sus organizaciones La participacin de la sociedad en la vida pblica mexicana se manifiesta en organizaciones laborales empresariales y gremiales, que han alcanzado una gran madurez en la autonoma de su vida interna, en la

Conferencia pronunciada en cl marco del Simposio Reforma del Estado. Administracin Pblica. Hacia el Nuevo Milenio. el 22 de noviembre de 1996

GoDlerno y

Licenciado en Psicologa Social por la Universidad Autnoma del Estado de Mxico, con Maestra en Sociologia por la Universidad de Pars. Francia y estudios de Doctorado en Sociologa Rural por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. ha sido catedrtico de las Facultades de Ciencias Politicas y Humanidades de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico y en la Escuela Normal Superior del Estado de Mxico. Exdiputado Federal de la LII Legislatura del Congreso de la Unin. en la administracin pblica federal se desempe como Asesor del Secretario de Agricultura y Recursos Hidrulicos, y en el mbito estatal ha sido Asesor y Coordinador de Asesores del C. Secretario General de Gobierno del Estado de Mxico

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representatividad de sus dirigencias y en la promocin de sus intereses comunes.

Vale anotar la cada vez ms notoria reconquista de su autonoma por parte de la mayora de las organizaciones sociales y privadas durante los ltimos aos

Cada vez ms resulta indispensable crear o mantener mecanismos de interlocucin gubernamental permanente para conocer y tomar en cuenta la opinin de las organizaciones sociales acerca de los problemas nacionales y sus propuestas de solucin, tambin es preciso concertar la renovacin de las prcticas y los marcos jurdicos vigentes relativos a su participacin gremial y poltica, sin menoscabo de la libertad de asociacin, afiliacin y participacin poltica de las organizaciones.

Los cambios sociales y polticos de nuestro pas han propiciado

recientemente el surgimiento de nuevas organizaciones voluntarias y no
lucrativas, de promocin cvica y cultural., de defensa de los derechos humanos, de proteccin ecolgica, de desarrollo social y de autoayuda Es de primordial importancia promover el establecimiento de un nuevo marco regulatorio que reconozca, favorezca y aliente las actividades sociales, cvicas y humanitarias de las organizaciones civiles Las organizaciones civiles son de gran importancia para el desarrollo poltico y social de Mxico, pueden ser asesores calificados en la elaboracin de programas y polticas gubernamentales y en la instrumentacin de diversas polticas pblicas y, pueden proporcionar tiles referencias para la evaluacin de los resultados de las acciones de gobierno. El desarrollo poltico de un pas corresponde siempre a un movimiento de ampliacin de la participacin ciudadana. La intervencin de la sociedad civil en demanda de mayores espacios de opinin y accin pblica conduce a acuerdos e instituciones ms representativas. Con su pluralismo, la sociedad mexicana desarrolla nuevas formas de accin, presta mayor atencin a los asuntos pblicos y est preparada para asumir crecientes responsabilidades colectivas.

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Octubre - Diciembre La jornada electoral del pasado 10 de noviembre en el Estado de Mxico, nos mostr una sociedad informada, analtica y crtica, que entiende cada vez mejor la estrecha interrelacin entre el esquema de desarrollo econmico la eficiencia en la administracion pblica y el ejercicio de un derecho ciudadano como lo es el voto Es de suponerse que la vigencia o no de una corriente poltica, en los diferentes niveles de gobierno estar ntimamente ligada a la actuacin que en beneficio de la comunidad tengan quienes por mandato ciudadano asuman responsabilidades de gobierno. Desde mi punto de vista se acabaron los triunfos para siempre, cada eleccin ser un refrendo o una revocacin de la voluntad ciudadana segn la sociedad y sus organizaciones perciban fueron atendidos o beneficiados por la administracin pblica. Una cultura de participacin y corresponsabilidad ciudadana es vital para la consolidacin de la cultura democrtica, por lo que debe impulsarse la educacin cvica de los nios y los jvenes, haciendo nfasis en el conocimiento de los derechos y las obligaciones pblicas Habr desarrollo democrtico si entendemos la participacin social organizada de los ciudadanos como un aspecto fundamental en la toma de decisiones La sociedad y sus organizaciones deben tomar parte en la formulacin, ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas. as como en las tareas de contralora social sobre el desempeo de los servidores pblicos. Las acciones gubernamentales estarn mejor orientadas y sern ms eficaces en la medida en que incorporen el esfuerzo colectivo. el escrutinio pblico y la critica de la sociedad. En el Estado de Mxico hemos dado pasos adelante en ese sentido. incluso jurdicamente, el articulo 15 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Mxico dice a la letra que Las organizaciones civiles podrn participar en la realizacin de actividades sociales. cvicas, econmicas y culturales relacionadas con el desarrollo armnico y ordenado de las distintas comunidades Asimismo. podrn coadyuvar en la identificacin y precisin de las demandas y aspiraciones de la sociedad para dar contenido al Plan de Desarrollo del estado, a los planes municipales y a los programas respectivos, propiciando y facilitando la participacin de los habitantes en la realizacin de las obras y servicios pblicos

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La ley determinar las formas de participacin de estas organizaciones, y la designacin de contralores sociales para vigilar el cumplimiento de las actividades sealadas en el prrafo anterior ".
El desarrollo social guarda una relacin de fortalecimiento mutuo, con la democracia y con una economa en crecimiento . La exclusin de diversos grupos de mexicanos de los beneficios del desarrollo no es compatible con el afianzamiento de un sistema politico plural , abierto y estable.

La accin pblica debe complementarse con el esfuerzo de la sociedad. Esta accin se orientar a establecer oportunidades equitativas mediante la ampliacin de la cobertura y el mejoramiento de la calidad de los servicios de educacin , salud y vivienda.
La politica de desarrollo social del pas tendr que ser integral, incluyente y participativa . Su formulacin y ejecucin debe por eso contar con un amplio proceso de concertacin y participacin social que movilice a las fuerzas sociales y polticas, a las organizaciones ciudadanas y al gobierno La transicin democrtica del pas supone , la democratizacin de las organizaciones y de las instituciones polticas y constituye una de las fases fundamentales de la modernizacin poltica en una sociedad como la nuestra . Por esta razn , tiene que asumirse como la apertura de espacio pblico a la sociedad civil, por medio de las organizaciones y de las instituciones polticas . Se trata tambin del proceso de democratizacin mediante el cual las clases y los grupos sociales que antes desempeaban un papel pasivo en la vida poltica , se integran a ella de manera efectiva a travs de las organizaciones sociales. La apertura de espacios se trata no de un procedimiento cerrado y excluyente , sino, por el contrario , de un recurso de la accin social, abierto siempre a la innovacin y al perfeccionamiento . La consistencia misma de la democracia para alcanzar sus fines est subordinada a la accin consecuente de quienes en ella participan como actores socio-polticos. La posibilidad de un desarrollo no solamente de carcter cuantitativo, sino tambin cualitativo , tiene que ver con un desarrollo poltico que d lugar a la organizacin poltica de los grupos hasta ahora marginados. La democracia efectiva se convierte as en el requisito necesario para un desarrollo social equilibrado y pacfico.

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La sociedad civil ha buscado en las Organizaciones No Gubernamentales (ONG's) un canal propio de expresin dentro de las comunidades democraticas
La organizacin no gubernamental ha tenido como motor de necesidad de encontrar formas de representacin y presin politica que induzca a partidos y autoridades a tomar decisiones efectivas que resuelvan problemas reales. Nadie habr de negar que en algunos crculos del poder se da el manejo de intereses que a veces son contrarios a los de la sociedad por eso los intereses comunitarios quedan relegados a la ltima instancia Los riesgos del sistema democrtico estan, en muchos casos, surgiendo del indebido ejercicio de la democracia. donde la burocracia y los grupos de intereses creados en torno al poder obstaculizan irremediablemente la circulacin fluida de los intereses legitimos de [a sociedad, anteponiendo a ellos, los que algunos grupos en el poder determinen en funcin. siempre al parecer, de mantenerse en el a como de lugar. El enfrentamiento o tensin entre intereses gubernamentales y no gubernamentales se ha patentizado a finales de este siglo por ello la misma organizacin ciudadana, con todos los problemas apuntados, empieza a generarse como una alternativa con no pocos riesgos La democracia no se consolida sin la participacin enriquecedora, constante y fluida de los miembros del ser social La participacin ciudadana es bsqueda permanente de respuestas eficientes para resolver los problemas y conflictos de intereses propios de la vida comunitaria.
El fenmeno de las ONG's es un smbolo del acomodo que dentro de las sociedades viene operando, presagia sociedades ms organizadas y ms actuantes. Sin embargo. ello no garantiza necesariamente sociedades ms democrticas

Las ONG's tambin delatan importantes grados de politizacin en ciertos sectores de la poblacin con mayor acceso ala informacin, a los medios de expresin pblica y a la tecnologia

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Las organizaciones de la sociedad civil juegan un papel fundamental

como instancias intermedias entre las necesidades de los grupos marginados y los servicios que ofrece el gobierno.
Guiados por algunas experiencias histricas hay quienes piensan que las organizaciones sociales son solo fuente de corrupcin y mediatizacin de los intereses gremiales o comunitarios. Pienso que es una generalizacin aventurada que no corresponde con el sentido conceptual y tico de las organizaciones. Desde el primer punto de vista stas sirven como intermediarias de los reclamos de la sociedad, las sistematizan y

clasifican frente a las instancias responsables de su solucin; desde el

segundo, tienen como definicin la voluntad, de a partir del agrupamiento organizado de individuos, servirse a si mismos y a los dems.
Quizs una de las fallas del programa Solidaridad es de concepcin, se

parte de que todas las organizaciones son intermediarias nocivas, se trata

de sustituirlas, hasta donde es posible, desde el gobierno, en una

supuesta relacin directa con los agentes econmicos, restndoles

autonoma y capacidad de permanencia; razn por la cual dichos

organismos solidarios slo perduran mientras existe el apoyo gubernamental, cuando lo deseable es su permanencia autogestiva a partir de sus propias capacidades organizativas y econmicas.
Al cambiar las relaciones sociales entre el Estado y la sociedad civil organizada, se deben dejar de lado actitudes paternalistas y tutelares en pro de adoptar, en los hechos, el papel de promotores de proyectos de colaboracin social y gestores de nuevas iniciativas de bienestar. Es evidente que en la actualidad la ciudadana y sus organizaciones buscan no solo ser escuchadas en sus opiniones, sino que estn interesadas en participar en la toma de decisiones de aquellos asuntos que son de su inters. La participacin social activa ha provocado durante los ltimos lustros una redistribucin del poder poltico que en los hechos nos plantea una sesin de espacios de poder en el sentido estricto del trmino por parte de la autoridad; la conformacin de consejos con objetivos especficos salud, seguridad pblica, educacin y cultura, obras, etc.- acotan en la prctica el ejercicio del poder del gobernante o del funcionario pblico. Sin embargo., vale mencionar que el destierro de actitudes autoritarias o centralistas no se da ni se dar automticamente, ni por decreto, es un

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Octubre Diciembre proceso que se consolidar paulatinamente en la medida en que la sociedad y el gobierno asuman corresponsable mente la tarea de fortalecer los mecanismos democrticos para la toma de decisiones -quiero anotar al margen que con esto preterido decir que el proceso democrtico no se reduce slo a lo electoral, muy por el contrario esto es solo una parte de un todo que implica una profunda transformacin socio culturalVale decir tambin. a la luz de los resultados electorales recientes, que los triunfos opositores no son -por si- garanta de un ejercicio democrtico del poder, los mexicanos tendremos que aprender a juzgar objetivamente a la administracin pblica segn sus resultados y a partir de alli normar nuestro criterio poltico electoral El debate entre lo pblico y lo privado y la redistribucin del poder politico como culminacin de la anhelada consolidacin de la institucionalidad democrtica rebasa las fronteras nacionales y forma parte de un extenso debate sobre la redefinicin del Estado moderno y el ejercicio del poder gubernamental en todo caso, los mexicanos de ahora tenemos la obligacin y el compromiso con el futuro de estar atentos a lo que pasa en el mundo y al mismo tiempo, escribir nuestra propia historia transitando con firmeza pero tambin con cautela del centralismo autoritario a la estabilidad democrtica que nos permita paralelamente encaminar nuestros esfuerzos hacia el desarrollo econmico pleno para lograr un mejor nivel de vida para todos.

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MODERNIZACION , DEMOCRACIA Y CAMBIOS POLITICO- ADMINISTRATIVOS'

Ral Olmedo Carranza" Vivimos una poca de cambios insospechados y de incertidumbre, de "transicin", hacia adnde? Dificil saberlo. En todo caso usamos con demasiada frecuencia, y hasta con abuso, las palabras "modernizacin", "democratizacin "liberalizacin" para tratar de darle sentido y direccin a los cambios y compensar as nuestra incertidumbre Pero si analizamos esas palabras veremos que estn lejos de tener un significado nico y que en realidad son tan ambiguas que se prestan al significado que les queramos dar. Por eso las usamos tanto Y en lo que se refiere al Estado, al gobierno y a la administracin pblica, esas palabras sirven para justificar cualquier cambio poltico-administrativo Se han vuelto ideologas al servicio de todos los intereses, por opuestos que sean entre s As, a la incertidumbre se aade la confusin A continuacin presentamos algunas reflexiones en torno a estos temas.

"Modernizacin ": Ideologas para las Derechas y la Izquierda

La idea de "modernizacin'' aparece con el surgimiento de la sociedad industrial. hace aproximadamente tres siglos Lo moderno es lo opuesto a

` Conferencia pronunciada en el marco del Simposio Reforma del Estado. Gobierno y Administracin Pblica, Hacia un Nuevo Milenio. el 22 de novienibre de 1996.

" Licenciado en Ciencias Politicas y Administracin Pblica por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, y Doctor en Filosofa por la Universidad de Pars, Francia, ha sido profesor del Instituto Nacional de Administracin Pblica, Universidad Nacional Autnoma de Mxico y de la Universidad Autnoma de Puebla, autor de numerosos ensayos publicados en revistas acadmicas de Mxico y en el extranjero, as como de varios libros. versados en temas tales como. entre ellos " Mxico. Economa de la ficcin "El desafio municipal y "La descentralizacin". actualmente es Coordinador General de estudios Agrarios de la Procuraduria Agraria.

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lo tradicional, es lo que cambia con rapidez frente a lo tradicional que lo hace tan lentamente que parece no cambiar. El proceso de industrializacin que se desarrolla apoyado en el capitalismo cambia las cosas a una velocidad que no se haba visto en toda la historia anterior de la humanidad. Destruye lo existente para construir lo nuevo. "Todo lo slido se desvanece en el aire", reflexiona Marx. Y Marehall Berman retorna esa frase para dar ttulo a su bello libro donde narra la historia de la idea de modernizacin. Las sucesivas revoluciones tecnolgicas acrecientan la velocidad del cambio y de la obsolescencia de lo existente. En efecto, todo lo slido se desvanece en el aire. La modernizacin se vuelve la esencia de la sociedad industrial, al igual que de la angustia provocada por el perpetuo desvanecimiento de lo slido y por la incertidumbre de la existencia efmera

La modernizacin se ha convertido en la gran ideologa que envuelve a

las dems ideologas. A tal punto que las ms diversas y an opuestas

ideologias coinciden en una idea: modernizar. Quien no se modernice est

fatalmente destinado a perecer. No se puede volver hacia atrs, a lo obsoleto. a lo anterior, a lo que ya no es moderno. La ideologa de la
modernizacin es la fuerza omnipresente que encauza, orienta y adapta las conductas de los individuos y de las sociedades para que el proceso de

industrializacin se desarrolle sin problemas, sin oposiciones, sin resistencias An ms, hace que las personas deseen la modernizacin y
le tengan horror a lo obsoleto. Por eso es tan poderosa la ideologa de la

modernizacin.
La idea de modernizacin se asocia con la idea de progreso. Los Modernizacin, cambio y progreso son cambios hacen progresar valorados como buenos y positivos por si mismos. Detener el flujo incesante de destruccin-construccin equivaldra a detener el progreso y quedar en retroceso. Por ser una ideologa englobadora de otras ideologas (de derecha, de izquierda, de centro), la modernizacin tiene significados mltiples que se adaptan a las circunstancias polticas de cada momento. Es como la democracia. todos postulan a la democracia como su bandera, tanto el que gobierna con dictadura como el que ha perdido gobernabilidad. Por lo general, todo cambio poltico y administrativo en el Estado es revestido de democrtico y modernizador. As logra pasar como un cambio bueno y positivo. Las reformas del Estado y de la administracin pblica, especialmente las de los dos ltimos decenios del siglo XX

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democracia En nuestro fin de siglo no se puede dejar de ser moderno ni

(neoliberalismo). se han hecho a nombre de la modernizacin y de la

democrtico. Instituciones internacionales fomentan y apoyan la modernizacin y la democratizacin de nuestros pases, aunque la sociedad se empobrezca y sus niveles de vida sufran retrocesos La idea de modernizacin surge de manera paralela a la critica del Estado y del proceso de industrializacin. Los filsofos de la Ilustracin en el siglo XVIII desarrollan profundas reflexiones acerca de cmo el Estado se divorcia de la sociedad y se le impone como un ser extrao, autnomo. que lo esclaviza. La Boti ll ega a explicar cmo el ser humano acaba deseando su esclavitud ("La servidumbre voluntaria") En el siglo XIX estas ideas son retomadas por discpulos de Hegel y por socialistas En el siglo XX el socialismo, que quera la "extincin" del Estado para terminar con este divorcio del Estado y su tirana sobre la sociedad, acaba engendrando un Estado todava ms opresivo que derrumba al propio rgimen socialista Hoy en da. el derrumbe del socialismo "real" (no el de la teora original) ha terminado con la oposicin entre la ideologa capitalista y la ideologa socialista y en lugar de esta oposicin reina ahora la ideologa nica de la modernizacin Es el fin de las historias No hay ms que un slo camino en la historia de la humanidad la modernizacin Y en un mercado crecientem ente globalizado. internacionalizado. la modernizacin se abre paso mediante la democratizacin es decir derrumbando los obstculos y las fronteras econmicas y politicas de las naciones para que la libertad del mercado se ample definitivamente. Por eso. la idea de libertad es el complemento de la modernizacin de la democracia.

Estatizacin, privatizacin o descentralizacin?

Desde los aos treinta hasta principios de los aos ochenta prcticamente todas las naciones del mundo experimentaron un crecimiento del Estado Desde principios de los aos ochenta hasta nuestros dios finales de los noventa) se desarrolla un proceso de decrecimiento o reduccion del Estado Inglaterra y Chile, como excepciones, inician este proceso a principios de los setentas. Tanto el crecimiento del Estado como su decrecimiento basan su necesidad en el mismo argumento salir de la crisis tanto la de los aos treinta como la de los setenta

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El crecimiento del Estado implica que funciones privadas ( econmicas, educativas , de salud , etc.) se conviertan en funciones pblicas. E inversamente , el decrecimiento del Estado implica que funciones pblicas
pasen a ser funciones privadas . En un caso , la funcin administrativa se vuelve politica tambin ; en el otro , la funcin poltica de actuar y slo queda la funcin administrativa . Cuando el Estado privatiza una empresa pblica, que por ello tenia una funcin poltica , la empresa queda nicamente con su funcin econmica. Ms complejo es el caso de la concesin de un servicio pblico ( el agua potable , la recoleccin de basura , etc.) a una empresa privada . El Estado tiene que seguir siendo el garante de la prestacin del servicio, pues si el agua potable faltase pondra en peligro la sobrevivencia de la sociedad. El servicio concesionado es efectuado por una empresa privada que no tiene por qu asumir la funcin de empresa pblica . Esa es la fuente de muchos fracasos en la concesin de funciones propias e irreductibles del Estado. La empresa privada acta en trminos de rentabilidad econmica (si un usuario no le paga, no le suministra el agua ). mientras que el Estado debe actuar en trminos de servicio pblico y en trminos polticos ( dejar sin agua a la poblacin que no paga , sobre todo en poca de empobrecimiento, la ocasionarla problemas polticos ). Pero finalmente la poltica determina que una empresa privada pueda convertirse en empresa pblica (como cuando se estatiz la banca y luego se desestatiz).
Hay funciones que el Estado nunca privatizaria . Por ejemplo, los i mpuestos. no dejara que cada familia utilizara el dinero destinado a los i mpuestos para procurarse por ella misma sus servicios pblicos. Sin i mpuestos, el Estado se derrumbara Este planteamiento llevado al absurdo slo nos sirve para intuir que la privatizacin y el decrecimiento del Estado tienen limites. as como la estatizacin y el crecimiento del Estado los tuvieron a finales de los setenta . La pregunta es si estamos ll egando ya a los lmites de la privatizacin y de la reduccin del Estado, y si estamos prximos a un nuevo ciclo en que el Estado volver a crecer. O si encontraremos frmulas para que el Estado no crezca sino que se "extinga ', pero sin que la sociedad se atomice y se destruya. Mucho se ha dicho en los ltimos veinte aos que si bien el Estado a nivel federal o central debe reducirse , en cambio a nivel estatal o regional, y especialmente a nivel municipal , tiene que fortalecerse. Sin embargo, la privatizacin del Estado a nivel federal ha ido mucho ms de prisa que la descentralizacin hacia estados y municipios . Pero cada vez aparece ms

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urgente e imperiosa la necesidad de fortalecer los niveles estatal y

municipal, e incluso de crear el nivel comunitario del Estado al interior de

los municipios. Esta es una macrotendencia que est presente en todo el

mundo Ahora bien, a nivel municipal y comunitario las familias y la colectividad han demostrado que pueden asumir una serie de funciones estatales e impedir as la proliferacin de burocracias onerosas que a nivel federal o central es dificil evitar a causa de su alejamiento respecto de la sociedad concreta. La polmica est abierta se reducir ms el Estado?. volver a crecer?, nos dirigimos hacia el poder de la comunidad (comuna) como una manera de seguir reduciendo el Estado? Cualquiera que sea la solucin (privatizacin estatizacin, descentralizacin) tendr un nombre genrico, modernizacin, e implicar cambios polticos y administrativos.

Son incompatibles Estado y mercado en un mundo moderno?

Hoy en dio se considera que un Estado "moderno" es aqul que se reduce a su mnima expresin para dejar que el mercado conduzca li bremente el desarrollo de la economa y de la sociedad En esta idea hay dos prejuicios enlazados 1) que lo 'moderno' es bueno o positivo por s mismo, e inversamente lo que se resiste a modernizarse o lo que quiere volver hacia "atrs" es malo o negativo y, 2) que el Estado y el mercado son antagnicos. pues a ms Estado habr menos mercado, e inversamente, a menos Estado ms mercado. Sin embargo, la historia de las sociedades nos muestra que el desarrollo del Estado y del mercado van de la mano Naturalmente, hay fases o circunstancias en que el Estado adquiere prioridad sobre el mercado as como otras en las cuales el mercado toma prioridad sobre el Estado. Durante el siglo veinte hemos presenciado esas dos fases. Al sobrevenir la gran crisis de los aos treintas -que signific la reduccin del mercado y la ruptura de los flujos mercantiles y financieros- el Estado tuvo que intervenir mediante el gasto pblico para estimular la reanudacin de

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los mercados. As, el Estado determin la ampliacin el mercado: ms Estado fue la condicin para lograr ms mercado.
A partir de los aos setentas el crecimiento excesivo del Estado acab por provocar una nueva gran crisis del mercado. Se pens entonces que la solucin de la crisis radicaba en la reduccin del Estado como condicin para que el mercado volviera a crecer. Es la poca del llamado neoliberalismo econmico. Sin embargo, a veinticinco aos de iniciado el experimento neoliberal los mercados no se han ampliado en el mundo, ms bien se han seguido reduciendo (creciente desempleo urbano y rural mundial), aunque los flujos econmicos se dinamizaron y evitaron una crisis mayor.

Hoy en da ante el fracaso del neoliberalismo para ampliar los mercados se estn buscando soluciones. Pero la satanizacin del Estado impide pensar en que tal vez tendr que sobrevenir, como en los aos treintas, una nueva fase en que el Estado tome prioridad sobre el mercado para, precisamente, poder ampliar el mercado.
La polmica acerca de la prioridad del Estado sobre el mercado versus la prioridad del mercado sobre el Estado es conocida tambin como el dilema proteccionismo versus li brecambio. Las polticas proteccionistas se asocian con la intervencin del Estado, mientras que las polticas li brecambistas se asocian con la eliminacin del Estado. La historia de la economa, que es siempre una historia ciclica desde tiempos inmemoriales, ha sido el sucesivo paso del proteccionismo al li brecambismo y del librecambismo al proteccionismo, es decir, de la prioridad del Estado sobre el mercado a la prioridad del mercado sobre el Estado. En funcin del ciclo econmico, unas veces lo "moderno" es reforzar al Estado para poder estimular al mercado, y otras veces lo "moderno" es debilitar el Estado para estimular al mercado. Por eso, no hay que temerle ni al Estado ni al mercado Todo es cuestin de circunstancias. Lo i mportante es no prejuiciarse y entrar al debate con la mente abierta y la vista en la historia de la economa.

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Estado y mercado ; marxismo y neoliberalismo

Segn la tesis del neoliberalismo mientras menos Estado mas mercado. Pero segn la teoria de Marx y de Lenin. mientras ms mercado ms Estado. Resulta interesante reflexionar sobre estas tesis contradictorias. con el fin de precisar el debate actual sobre Estado versus mercado En su libro El Estado y la Revolucin escrito unos meses antes de la revolucin de octubre de 1917. Lenin retoma los textos que Marx escribi sobre las experiencias revolucionarias de la "comuna de Paris", de 1871 En ese libro Lenin establece. siguiendo a Marx y a Engels. que el Estado burgus capitalista es histricamente el resultado del desarrollo del mercado, y que si la revolucin socialista quiere destruir al Estado burgus necesita eliminar progresivamente al mercado- La extincin del mercado ll evar hacia la extincin del Estado En otras palabras. a menos mercado menos Estado, e inversamente a menos Estado menos mercado Esta tesis marxista contrasta con la tesis neoliberal de que a menos Estado ms mercado es decir de que es necesario reducir el Estado para que el mercado pueda ampliarse De acuerdo con la tesis marxista, el neoliberalismo estarla cavando su propia tumba al pregonar la reduccin del Estado. pues ste es producto dei mercado. y si el Estado se extingue. lo mismo ocurrir con el mercado. Tal vez esta reflexin podra contribuir a explicar por qu el neoliberalismo y la reduccin del Estado no han podido -en los veinticinco aos que llevan de practicarse 119'2-1996)- ampliar el mercado sino que. por el contrario, el mercado tiende tambin a reducirse en el mundo. lo cual se expresa en el creciente desempleo. empobrecirniento y marginacin de la poblacin mundial. Para Marx y Lenin la expansin del mercado requiere de la libertad e igualdad de los intercambios de mercancias La compra-venta de la mercanca fuerza de trabajo implica, por ello. la libertad e igualdad de los ciudadanos portadores de esa fuerza de trabajo El Estado burgus se sostiene en el derecho burgus que instaura el predominio de la igualdad sobre la diferencia. la igualdad de todos frente al mercado, a la ley y al Estado En realidad. seala el marxismo. el derecho burgus antepone la igualdad para esconder la terrible desigualdad social que resulta de la explotacin capitalista del trabajo Asi la democracia burguesa no es ms que la "hoja de parra de la anhdemocracia real

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La democracia formal, es decir, la igualdad de todos frente al mercado, a la ley y al Estado, no garantiza la democracia real, es decir, la igualdad econmica y social de las personas. An ms, la democracia formal puede servir para ocultar y garantizar una mayor desigualdad real.
En los aos sesentas predominaba la tesis de que a mayor democracia mayor desarrollo y que, en consecuencia, era necesario democratizar la vida poltica para lograr un mayor desarrollo econmico y social. Con esta tesis, el socilogo Pablo Gonzlez Casanova escribi su libro clsico La democracia en Mxico. Sin embargo, hoy en da las estadsticas constatan lo contrario. nuestra democracia formal, poltica y electoral, ha avanzado mucho en los ltimos quince aos pero simultneamente la crisis ha provocado una desigualdad econmica y social mayor, una antidemocracia real En resumen, para el neoliberalismo. a ms democracia formal, ms mercado y menos Estado. En contraste, para el marxismo: a ms democracia formal, ms mercado y ms Estado.

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ETICA, GOBIERNO Y ADMINISTRACION PUBLICAJos Chanes Nieto'

La inmarcesible corrupcin
Al tomar posesin del cargo de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Ernesto Zedillo Ponce de Len, en sus palabras record las pronunciadas por Benito Jurez para hacer hincapi en que los gobernantes y los funcionarios pblicos slo pueden disponer de las rentas pblicas con honradez y responsabilidad. No deben gobernar o administrar impulsados por una voluntad caprichosa, por el contrario, estn obligados a actuar con sujecin a las leyes No deben improvisar fortunas ni entregarse al ocio, o a la disipacin, sino consagrarse arduamente al trabajo, disponindose a vivir en la honrada mediania que proporciona la retribucin que la ley les seala Una vez ms. como ha ocurrido con todos los depositarios del poder ejecutivo federal. desde Guadalupe Victoria hasta Ernesto Zedillo Ponce de Len, se insiste en el compromiso de combatir la corrupcin en nuestro pas y de asegurar la actuacin tica del conjunto de los servidores pblicos y en particular de los gobernantes del pais Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, gobernadores de los estados, miembros de los ayuntamientos. diputados federales y locales, senadores y miembros de los poderes judiciales federal y de los estados

Conferencia pronunciada en el marco del Simposio Reforma riel Estado. Gobierno y Adminislrecin Pblica. Hacia el Nuevo Milenio, e122& noviembre de 1996.

Licenciado en Derecho por la universidad Nacional Autnoma de Mxico y Doctor en la misma materia por la Universidad de Pars. ha sido miembro del Consejo Directivo del Instituto Nacional de Administracin Pbhca y Director de la Revista de Administracin Pblica del propio Instituto. ha publicado en revistas especializadas nacionales e internacionales diversos articulos y ensayos relacionados con la teora y prctica de la administracin pblica, sus libros ms recientes son: "Introduccin bibliogrfica a la administracin pblica mexicana' y "La sucesin presidencial actualmente es miembro del Consejo Directivo del IAPEM y Director de Relaciones Internacionales de la Secretaria de Educacin Pblica del Gobierno Federal.

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Una vez ms, como desde antiguo, los medios de comunicacin, encuentran en la tradicional ausencia de tica y la abundancia de corrupcin material permanente. Desde la poca colonial era comn la venta de los cargos pblicos, algunos retribuan el nombramiento con el pago del equivalente al sueldo de un ao, era la anata, otros con la mitad, la media anata, cuando corresponda el pago a seis meses. El que nombraba perciba, por ende, una compensacin. Desde antao el trfico de influencias, el nepotismo, el enriquecimiento ilicito, la utilizacin de informacin privilegiada en beneficio propio, la desatencin de los asuntos sociales para atender los personales o favorecer a los particulares, entre otras formas de corrupcin, sentaron sus reales.
Para combatir la corrupcin, adems de la incipiente democracia en la eleccin de los gobernantes, se ha auspiciado un servicio civil de carrera en la administracin, una profesionalizacin de sus servidores, desde los primeros aos de nuestra vida independiente por medio de la entonces ll amada propiedad de los cargos pblicos Los corruptos encontraron rpidamente los antdotos y surgieron nuevos fenmenos de corrupcin como la empleomania tan vituperada por autores de la talla del doctor Jos Mara Luis Mora y de Lorenzo de Zavala. Los cargos pblicos constituyeron as un botn todavia ms atractivo por ser vitalicios, adquirir la propiedad de un cargo pblico significaba detentarlo de por vida. Posteriormente se cambia este sistema por uno de despojo y, en consecuencia, se sustituyen a los servidores pblicos sin ton y son y a tontas y a locas no slo por los cambios de gobierno, sino igualmente durante cada periodo. La estabilidad se convirti en inestabilidad, Sin embargo, ninguna medida impidi la permanencia de la corrupcin y, lo ms infortunado, la impunidad continu reinando Los refranes antiguos y modernos permiten constatar que los esfuerzos han sido vanos para impedir la permanencia de la corrupcin Esta es inmarcesible.

El refranero de la corrupcin
El buen piloto debe saber navegar con todos los vientos Los gobernantes deben dirigir con pericia en todas las circunstancias, siempre mudables, particularmente en el mundo actual. Muchas veces es insuficiente la fuerza del precedente o de la experiencia para hacer frente a las nuevas circunstancias. Si bien la experiencia ayuda a disponer de

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odubre- Diciembre elementos de juicio para resolver situaciones inditas. sta no basta si se carece de la audacia y el valor para afrontar las nuevas circunstancias y situaciones que exigen soluciones inditas. La cobardia, la indecisin. la incompetencia y la ignorancia son tambien formas de corrupcin Cuando el que gobierna no sabe mandar ni en su casa debe estar Sin embargo permanecen muchos gobernantes y servidores pblicos carentes de capacidad para mandar tanto en su casa como en el gobierno y en la administracin pblica- La incapacidad para mandar es asi mismo una forma de corrupcin. Capitanes avezados hacen fuertes a los soldados El modelo burocrtico y centralizado imperante en las administraciones pblicas. requiere superiores jerrquicos competentes y honrados. para que los subordinados lo sean a su vez La incapacidad de los superiores provoca la de los subordinados La incompetencia es igualmente una forma de corrupcin Un reino con dos reyes no puede tener gobierno En ocasiones en los gobiernos ha habido dos cabezas sin poderse determinar quien manda Los bicefalismos han sido comunes en nuestra historia no slo durante el maximato, e incluso se ha llegado a decir respecto de algn secretario particular de un presidente de la Repblica que no podria ser depositario de este cargo posteriormente porque en Mxico no hay reeleccin- La responsabilidad propia es indelegable, transferirla se convierte en una forma de corrupcin. A donde manda capitn no gobierna marinero Este es un principio fundamental en la administracin pblica centralizada y jerarquizada, burocratizado y de desconfianza, reiterada por otro refrn. que dice quien manda y si se equivoca vuelve a mandar Esta forma de corrupcin impide corregir a tiempo los errores. Cuando los inferiores -segn la buroparla que olvida la garantia constitucional de igualdad social manifiestan algn criterio divergente al del que manda corren el riesgo de ser despedidos y hasta teniendo razon deben obedecer y asumir los errores de sus superiores las cadenas se rompen por el eslabn ms dbil Los aciertos son siempre del superior, los yerros de los subalternos Los de abajo los engaan piensan los de arriba Los puros son los superiores, los corruptos son los inferiores, con el olvido de otros refranes las escaleras se barren de arriba a abajo y hay que predicar con el ejemplo.

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Entre el decir y el hacer hay notable diferencia . Las promesas

electorales pocas veces son cumplidas. Tambin hay grandes diferencias

entre los planes y los programas de las administraciones y su ejecucin
Cuando la extinta Secretara de Programacin y Presupuesto public su obra sobre "La Planeacin en Mxico", los 17 primeros volmenes fueron para los planes, en los dos restantes se haca referencia a la ejecucin de
los mismos. Es comn observar que los planes decoran los estantes de las

oficinas pblicas, sin que hayan encontrado lectores y mucho menos ejecutores, as es imposible sirvan a los habitantes del municipio, de los estados o del pas. El incumplimiento de las promesas electorales y de los planes y programas son formas de corrupcin.
Por ende, cuando los gobernantes y los funcionarios olvidan sus promesas deben tener buena memoria: el mentiroso debe ser un buen memorioso . En el nuevo discurso muchas veces se olvida lo expresado en anteriores y se cae en gravsimas contradicciones. Para fortuna del gobernante o del funcionario, e infortunadamente para los habitantes del pas, la memoria es corta y se olvida por la mayora los discursos, los planes y los acontecimientos. El caso de San Juanico y sus incendios lo constata. Las medidas preventivas ofrecidas despus del primero no fueron tomadas: ocurrido el segundo vuelven a prometerse. Si persiste la desmemoria, cuando suceda el tercero, la historia volver a repetirse. Ojal fuesen memoriosos los mentirosos para, por lo menos, no caer en ofensivos y dainos perjuicios. Corolario de esta actitud, particularmente tratndose de los gobernantes es el refrn: el prometer no empobrece . Quiz por ello muchos no se han empobrecido en virtud de las multiplicadas promesas incumplidas, especialmente las hechas durante las campaas electorales. En ocasiones se pasa realmente del dicho al hecho, del plan a la ejecucin, de la preocupacin a la ocupacin, del estudio a la accin. Ojal asi fuera siempre. El buen gobernar consiste en saber nombrar . El que tiene la atribucin de nombramiento y la ejerce mal es responsable por los daos y perjuicios que causan aquellos que l ha designado. El desacierto en los nombramientos es otra forma de corrupcin. Si quieres ver a un ruin dale un cargo . Suele descubrirse en algunos conductas contrarias a los valores que sostenan e incluso defendan cuando estaban en la barrera, fuera del gobierno o del servicio pblico, y

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octubre - Diciembre no en el ruedo, gobernando o administrando. Por ello. Jess Silva Herzog.. seal. "Siempre ha sido y es muy difcil la designacin de colaboradores... Una persona con antecedentes de honorabilidad suele naufragar ante el halago o la recompensa monetaria, y es que en el sistema capitalista el dinero es un diosecillo corruptor porque proporciona toda clase de goces materiales trajes y vestidos elegantes, joyas costosas, palacios, mujeres y aun respetabilidad Lo nico que no puede comprar es lo ms valioso del ser humana la cultura la sabidura la virtud y el herosmo" Muchas veces conocemos a las personas, apreciamos su capacidad y su voluntad de servicio y las contratamos, pero al actuar se desvan de las normas ticas y obviamente de las jurdicas La nica forma de conocerlas realmente es durante su desempeo en el cargo Por consiguiente, es indispensable establecer medios para remover al gobernante o al servidor pblico que se apartan de los valores, carecen de voluntad para servir o de aptitud para desempear el encargo Con los tontos ni a misa . Sin embargo hay muchos tontos en las administraciones y en los gobiernos, quienes ahora en muchos casos presumen de ir a misa, pero que no conducen por el buen camino a los habitantes del pas que los acompaan, desde hace tiempo, en la selva de la crisis permanente, sin poder salir de ella por ms plegarias o discursos pronunciados. En la tierra de los ciegos el tuerto es rey En mltiples ocasiones designamos gobernantes y stos a servidores pblicos mediante el mas escrupuloso examen, pero debemos quedarnos con algn tuerto porque los dems eran ciegos Los exmenes de seleccin o la reflexin ms acuciosa o informada no garantizan que sea idneo el elegido o el designado, muchas veces es preciso decidirse por gobernantes o designar funcionarios carentes de las calificaciones requeridas para el cargo o el puesto, sin embargo, es preciso elegir o designar, ante la necesidad de que alguien lo desempee y recaer en el menos malo. Lucas Alamn elabor, en este sentido, su teora del probabilismoa. los cargos se aceptan sin reunir los requisitos legales, sin ser competentes para desempearlos o sin tener la vocacin para ello. por considerar que lo podria ocupar alguien peor.

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Ni todo el que estudia es letrado ni todo el que va a la guerra es soldado. Efectivamente lo que la naturaleza no da Salamanca no lo otorga . Las universidades no pueden hacer un genio de aquel que carece de talento: los cdigos ticos no pueden convertir en hombres o mujeres de bien, en horados, a quienes no lo son por naturaleza, por formacin y, sobre todo, por prctica. Muchos son los llamados y pocos los escogidos . Ante fenmenos como la empleomana y el aspirantismo, ms que llamados, son muchos los ofrecidos. Las listas de aspirantes a cargos de eleccin en los gobiernos o de designacin en la administracin pblica son inacabables. Se desea un servicio civil para permanecer en la funcin pblica especialmente al disminuir el nmero de los posibles escogidos. Igualmente hay gobernantes que han intentado perpetuarse y han buscado su reeleccin, directamente o por interpsita persona, para seguir mandando a pesar de que su periodo haya fenecido.
Un ruin alborota un pueblo y despus el pueblo se dice engaado. No obstante la desconfianza popular hacia gobernantes y servidores pblicos, la insuficiente o deficiente tica social, proclive a la adulacin sin l mite del poderoso en turno, al dejar de serlo se alegar que hubo engao, por ello no hay ms ciego que quien no quiere ver Para dejar de ser ciegos Simn Tadeo Ortiz de Ayala desde 1832 nos recomendaba: "Mexicanos, examinad con escrupuloso cuidado las inclinaciones y cualidades de las personas que elegis, para que os representen y defiendan vuestros derechos e interese con honor y probidad, olvidndose si es posible de los suyos! Exigidles garantas en el cumplimiento de sus deberes, y demandadles cuenta de su buena o mala conducta, para premiarlos o reprobar el bien o el mal que hayan hecho o dejado de hacer a la patria y a vuestro bienestar! De donde se colige que la omisin, el dejar de hacer el bien posible, es desde luego otra forma de corrupcin. De la subida ms alta , la cada ms lastimosa . La tica del servidor pblico y la del gobernante estn vinculadas a la tica de la sociedad y al valor de los ciudadanos para exigir su cumplimiento y acatarla por su parte. Al poder presidencial desmedido, alabado su depositario durante el respectivo periodo, ha correspondido la diatriba al dejar el cargo. Esta tradicin en Mxico es lamentable y lastimosa. Esperamos la cada, dejar el encargo, para expresarnos, para criticar duramente y aun para

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Di calumniar. Tambin los funcionarios cuando dejan el puesto son objeto de las peores crticas, de las desmedidas alabanzas se pasa a las ms mordaces censuras, desde lo mas alto la cada es ms estrepitosa. Los ciudadanos callamos mientras se desempea el cargo o la funcin y ejercemos la diatriba a toro pasado Pocas veces nos expresamos en el momento que los gobernantes o los funcionarios estn en el ejercicio del poder o de la funcin, lo hacemos a posteriori, cuando ya no pueden corregir los errores Por ende es de suma importancia la critica oportuna para enmendarlos a tiempo y para que ocurra as es trascendental la tica social Sin ella ser precaria la de los gobernantes y los servidores pblicos Al que sirve mejor se le agradece menos Hay casos que confirman que tanto la sociedad como la administracin pblica son desagradecidas con quien sirve bien. En el mbito administrativo muchas veces los competentes son desplazados por inexpertos por carentes de vocacin de servicio o por corruptos redomados, Sin embargo a stos los habitantes del pas debemos agradecerles el favor si respetan nuestros derechos, nos permiten cumplir nuestras obligaciones o disfrutar de los servicios pblicos Desde la epoca colonial hasta ahora cotidianamente se confirma que los negocios en palacio van despacio En muchas ocasiones se precisa para darles celeridad entregar un regalo, adular o hacer intervenir amistades con el consiguiente trafico de influencias Haz lo que debes hacer que el bien ha de suceder Muchas veces en el servicio pblico, otra grave forma de corrupcin. se ignora el quehacer concreto, al no estar determinada previamente la actividad a realizar y quienes tienen sentido de responsabilidad empiezan a inventar tareas y por lo tanto a crear nuevos reglamentos nuevos procedimientos, nuevos manuales. nuevos instructivos, novsimas normas, etctera, con lo cual introducen normalmente lo nico novedoso, nuevas complicaciones en la vida de la sociedad sin producirle ningn beneficio Con una tarea concreta, definida, predeterminada, no habra necesidad de inventarnos un trabajo intil, muchas veces duplicatorio, o de mejorar lo que se hace aunque no se sepa para que se hace. Debe determinarse el quehacer y hacerlo bien. Las tareas gubernamentales y administrativas deben hacerse para producir el bien el cual se logra cuando coadyuvan al mejoramiento permanente de los habitantes del pais.

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Las naciones se engrandecen cuando impera la justicia y van a su aniquilamiento cuando el capricho domina . Fundamental para el combate ala corrupcin y para la prctica de una tica socialmente aceptada por los gobernantes y servidores pblicos es el establecimiento integral de un Estado de derecho. el cual implica justicia para todos y no slo respeto formal a la norma. Si se rompe el Estado de derecho caemos en el capricho del gobernante o del funcionario, en la conceriacesin, en las mltiples y variadas formas de corrupcin imperantes. Si se olvida respetar al derecho, el da que exista un orden jurdico con el que estemos de acuerdo, tampoco se cumplir, pues habremos perdido la costumbre de sujetarnos a sus disposiciones y quedaremos a merced del capricho de gobernantes y administradores, pero tambin a la veleidad de los ciudadanos El ciudadano bloquea las vas generales de comunicacin, se apropia de los bienes de uso comn, destruye bienes pblicos sin importar que esos pertenezcan a la comunidad, etctera, violando el orden jurdico. El imperio del derecho justo, es el nico valladar para una corrupcin cada vez ms generalizada.
Lo que se empieza se acaba . Por inaplicacin de este refrn, entre los diversos tipos de corrupcin se encuentra el dejar las obras inconclusas pblicas, privadas o sociales-. Desde que tengo uso de razn, por ejemplo. esta en construccin un edificio de particulares en la Plaza de Espaa. Pero igualmente descubrimos en todas partes obras pblicas inacabadas, muchas de ellas por ignorancia del funcionario central que no recorre el pas o por los constantes cambios de titular. Cada uno llega con su proyecto y descontina el de sus antecesores. Alguna vez se descubri por la Comisin Gasto Financiamiento la existencia de una carretera dirigida al mar, pero le faltaba un puente, de tal manera que nadie habla podido hacer uso de ella. Dejar las obras inacabadas es otra de las formas de corrupcin Hubo un jefe del Departamento del Distrito Federal que anunci que concluiria las obras que sus antecesores haban dejado inconclusas. Circuito de Circunvalacin, Perifrico y Circuito Interior: sin embargo, siguieron sin terminarse al dedicar sus esfuerzos a los ejes viales. Cuando las riquezas estn bien distribuidas en un Estado no hay pobres que cuidar ni ricos que contener Este sabio refrn debera servir para determinar las polticas generales de un pas. Si queremos gobernabilidad. si deseamos paz, si esperamos impere la tranquilidad y la seguridad pblicas. es preciso procurar que las riquezas estn bien

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Octubre - Diciembre distribuidas, para hacer innecesario cuidarnos de aquellos que carecen de los satisfactores indispensables para su subsistencia o de la ambicin desmedida de los poderosos. Cuando los bienes se concentran en unas cuantas personas stas adquieren un poder muchas veces superior al pblico, el de los gobernantes, haciendo que impere su inters particular frente al general de la sociedad En sus manos est entre los tantos medios a su alcance, poner en un grave aprieto al pais provocando una crisis financiera Para satisfacer las demandas de la mayoria es indispensable contenerlos Si se cumpliese, como seala el artculo 27 constitucional con el reparto equitativo de la riqueza, con el combate a la miseria que en tantos preceptos de nuestra Norma Fundamental est implcito, no habria pobres para cuidar ni ricos para ser cuidados de los pobres. Su seguridad, tan onerosa. sera superflua y los recursos dedicados a ella se destinaran a obras para el desenvolvimiento permanente de la comunidad. El mucho desorden hace sustituir el orden . Cuando no hay tranquilidad social. cuando la paz pblica se altera constantemente, cuando la inseguridad priva en las relaciones sociales, cuando el orden es sustituido por el desorden. cuando se abandona el Estado de derecho, existe la tendencia en la humanidad de buscar la mano dura y muchas veces una dictadura aunque sea imperfecta Las democracias se pueden destruir cuando se permite el desorden la injusticia, la desigualdad. la intranquilidad social- Permitir el desorden puede conducir a la anarqua y sta a la dictadura Piensa mal y acertars La sociedad tiende a considerar que todos los funcionarios son corruptos y no requiere pruebas para comprobarlo. En cambio si afirmamos que un funcionario es honrado nos exigen pruebas contundentes para demostrar su probidad Piensa el ladrn que todos son de su condicin Quizs por ello muchos consideran que en los cargos gubernamentales o dentro de las administraciones siempre se estn enriqueciendo quienes los desempean. si ellos los detentaran seguramente se enriqueceran son aquellos que al solicitar un cargo. un puesto o una comisin ruegan ser "inspectores de lo que sea se manifiestan generosos "pnganme donde hay aunque los sueldos sean raquticos e insuficientes, yo me encargo de mis ingresos", y prometen salpicar, aunque 'el que reparte y comparte se ll eva la mejor parte' La tolerancia de la corrupcin o connivencia, disimulo en el superior acerca de las transgresiones cometidas por sus

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subordinados a las normas jurdicas y a las ticas, es una forma ms de corrupcin.

El amigo que no da y el cuchillo que no corta que se pierda, poco importa . Hay muchos corruptos muy queridos por sus amigos, porque los salpican con sus actos de corrupcin, as sta llega a beneficiar a muchos. No hay corrupcin sin corruptores, como tampoco corrupcin sin beneficiado Infortunadamente en la realidad hay presiones muy graves hacia el funcionario, en ocasiones de sus propias familias, para que los favorezcan con violacin de la normativa vigente y la entronizacin del nepotismo que, marginando la tica les exigen privilegien sus intereses o aprovechen su situacin para beneficiarlos, pues el buen juez por su casa empieza y, para ello deben conceder cargos o prebendas a sus familiares y amigos. Muchas veces los gobernantes o los funcionarios caen en estas exigencias familiares y de amistad, llegndose a proporcionar servicios a su familia y amistades que estn destinados a facilitar la tarea del gobernante o del funcionario. No es raro que esta situacin prohje hermanos incmodos y aun que algunos sientan el orgullo de su nepotismo.
Por mi parte, deberla seguir el viejsimo refrn que dice: en boca cerrada no entran moscas y, ser discreto, eufemismo de cobarde, y no comprometerme sino hasta retirarme del servicio pblico. Pero tambin, cuando existe la tica social se aplica el siguiente refrn: no lo alabes hasta que no acabe No obstante, la tendencia de nuestra sociedad es loar pblicamente a quienes estn en el poder y a vituperarlos en privado, slo lo harn pblicamente cuando dejen de detentar el poder. Esta es una forma de corrupcin tanto del que adula como de aquel que la acepta. Mal puede juzgar un acto quien en l no tiene parte. El desconocimiento de los acontecimientos, de las situaciones, no impide juzgar. Es comn actuar con frivolidad y manifestar opiniones sobre todo, sin tener en cuenta nuestra ignorancia sobre aquello que se juzga u opina En efecto, tendemos a opinar de todo a pesar de carecer del conocimiento especifico para hacerlo. En ocasiones prejuzgamos, ms que opinar, y damos un veredicto antes de que intervengan los jueces o los expertos. Si stos no coinciden con nuestro parecer los consideraremos corruptos.. afirmaremos que se han vendido o que han obedecido a intereses bastardos.

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Octubre - Diciembre El hombre de bien todo lo ha de hacer bien. Una vez ms se destaca la importancia de la eleccin de gobernantes y la seleccin de servidores pblicos. Los ciudadanos debemos votar con conciencia y con la informacin suficiente para elegir hombres y mujeres de bien. Tambin en las administraciones pblicas los responsables de nombrar a sus servidores deben seleccionar a mujeres y hombres de bien, que adems sean competentes y tengan vocacin de servicio para que todo lo hagan igualmente bien El que nada pregunta todo lo sigue ignorando Pero si el que manda. manda. el subordinado prefiere no preguntar y permanece en la ignorancia. as se dificulta la formacin de verdaderos servidores del pblico y se favorece la de ciegos ejecutores. Donde hay bueno hay mejor No ros creamos imprescindibles en el servicio pblico. por capaces que nos considerarnos suele ocurrir que nos sobrestimemos. siempre habr quien nos supere y ojal pronto ingresen. La inmodestia, el sentirnos o el hacernos indispensables ocultando informacin, estableciendo sistemas personales tambin son formas de corrupcin Trabajo sin provecho el hacer lo que ya est hecho Muchas veces se vuelve a realizar el mismo trabajo sea por desconfianza al que lo realiz, sea para crear fuentes de ocupacin o para pagar asesoras externas que presentare documentos hechos por la administracin que las contrata- Tambien en estos casos estamos ante formas de corrupcin Es muy presto lo que se hace cuando todo bien se hace Cuando se gobierna y administra con acierto los asuntos pblicos marchan con rapidez y dejan de ir despacio las cosas en palacio con beneficios directos para los habitantes del pas. Aunque errar es de los hombres, el perseverar es de las bestias Existen bestias puesto que perseveran en los errores sin corregirlos, a pesar de los daos que produzcan a la comunidad. Enmendar a tiempo dignifica al gobernante y a los servidores pblicos. Empecinarse en los yerros, tambin es una forma de corrupcin. y quienes lo hacen se transforman en bestias dainas para la sociedad. Errando se aprende Si as fuera dispondramos de gobiernos y administraciones expertos. Ante la multiplicacin de errores y del

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consiguiente aprendizaje deberan proliferar los desempeo gubernamental y administrativo.

aciertos,

el

buen

El que no tiene fuerzas no se meta a cargador. Una vez ms se confirma la teora del probabilismo de Lucas Alamn, pues abundan los casos de cargadores. es decir de quienes aceptan cargos o funciones sin el conocimiento o la vocacin indispensables o sin valor para actuar Abundan los casos de aquellos que aceptaron la carga, el cargo ola funcin, aunque de antemano estn seguros de carecer de los requerimientos, las capacidades, la voluntad o la vocacin para desempearlo.

Como es el rey es la grey. De ah la importancia de estar encabezados por gobernantes y funcionarios con conocimiento, con talento, de acrisolada honradez y tambin que sean honestos -que
significa decentes, decorosos, recatados, pudorosos- para evitar los
escndalos provocados por la ausencia de decencia, decoro, recato o
pudor. La honestidad es fundamental hoy. La honestidad se ha convertido en un tema recurrente de las revistas rosas o de peluquera, tan de moda, siempre a la caza de adlteros, de hijos fuera de matrimonio, de aventuras

galantes, de desnudos de los famosos en turno, etctera.

Muchas ocasiones nos quejamos de que se cometen irregularidades, de la existencia de deficiencias, de insuficiencias, de corrupciones polticas y administrativas, pero no aplicamos el refrn: si no huyes del inmoral te ha de pegar el mal y se permanece a su lado, infortunadamente en muchos casos esperando un reparto equitativo de su corrupcin. Si no huimos podemos terminar contagiados, hay plumajes que s se manchan cuando cruzan el pantano de la corrupcin. Las gallinas de arriba ensucian a las de abajo . Tal refrn se vincula con el que seala que las escaleras se barren de arriba hacia abajo y, por lo tanto, la corrupcin hay que combatirla primero en la cspide y despus descender a la base. Por no haberse procedido as durante la vigencia de las leyes de responsabilidades que atribuan a un jurado popular juzgar a los servidores pblicos procesados por corruptos, en la mayoria de los casos de los niveles ms bajos, por eso se les llam las leyes para los carteros, los absolva. Los carteros que habran una correspondencia y sacaban algunos dlares, que con gran esfuerzo enviaban del extranjero nuestros migrantes para sus familias, eran juzgados por el jurado popular. Su defensa alegaba que era un servidor

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Octubre - Diciembre

pblico pobre, con un salario insuficiente para vivir, el perseguido y

enjuiciado, mientras los grandes ladrones seguan desempeando

importantes cargos con la mas absoluta impunidad, obviamente el jurado
popular conmovido lo absolva Por ende. fueron pocos los castigados y se propicio la impunidad y con ella cualquier esfuerzo para combatir la corrupcin era anulado Cada gallito canta en su muladarcito y quien lleva la voz cantante en cada unidad administrativa es el superior jerrquico, que puede construir su respectivo muladarcito para aprovecharse de la corrupcin de sus subordinados- En consecuencia. la sociedad teme cuando hay depuracin de elementos corruptos. en las policias judiciales por ejemplo, al considerar siguiendo la informacin de los medios de comunicacin que al quedar en libertad aumentarn los delitos la sociedad considera que es preferible esten dentro para que haya quien los controle que dejarlos li bres para cometer fechorias Esta es la opinin de un gran nmero de los habitantes del pas Para el pueblo es muy importante satisfacer sus necesidades ms apremiantes, de ah que una mera reforma de ventanilla o la consistente en solo un mejor trato, lo hacen exclamar menos cortesa y ms pan! Ojal las acciones de gobernantes y servidores pblicos contribuyan en todo momento al constante mejoramiento econmico social y cultural del pueblo como los obliga el articulo tercero constitucional, adems de actuar con la cortesa a la que tambin estn obligados Vale mas ocioso estar que en vano trabajar En la administracin pblica suele considerarse que todo trabajo es vano y se prefiere estar ocioso, olvidndose que el ocio es el padre de todos los vicios y que es una forma de corrupcin al no reciprocar el salario percibido No se perdona el pecado si no se restituye / o hurtado En anteriores leyes de responsabilidades se establecia delinca ahora y pague despus, devuelto lo hurtado se quedaba libre y con los intereses producidos por el hurto. El siguiente hasta ahora es slo un buen deseo del refranero bienes mal adquiridos a ninguno han servido , porque ciertamente a muchos les han sido muy tiles para comprar o adquirir prestigio bienes y asegurar En ocasiones por varias generaciones a sus descendientes infortunadamente, la propia comunidad considera como smbolo del xito y

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del triunfo la adquisicin de bienes sin importar su origen. Hemos sido informados de casos de narcotraficantes que son muy queridos en su comunidad porque, por ejemplo, ayudan a la reconstruccin de un templo y desde luego, adems de la admiracin social reciben bendiciones y probablemente algunas exenciones de castigos en el ms all, tambin promovidas por el sacerdote respectivo.
Ovejas bobas por donde va una ah van todas . El carcter gregario, el espritu de cuerpo, la lealtad al superior, el actuar sin discernimiento, obtusamente, prohijan desaciertos y son formas de corrupcin.

Finalmente, sin agotar el refranero, recordemos que: pagan justos por pecadores . Generalmente el justo es el pueblo y los pecadores son quienes gobiernan y administran, He dicho generalmente, porque tambin tenemos magnficas muestras de gobernantes y funcionarios cabales, que han entregado incluso su vida al servicio de la sociedad.

Perspectivas
La mencin de los anteriores refranes pone de manifiesto que en todos los pases y no slo en Mxico hay un filn inagotable para los medios de comunicacin. la ausencia de tica. Los lectores.. escuchas o espectadores se estn acostumbrado a las informaciones cotidianas sobre casos escandalosos de la corrupcin sin fin por el planeta. Infortunadamente decia Simone de Beauvoir: lo ms escandaloso del escndalo es que uno llega a acostumbrarse. Y parece que ya nos estamos acostumbrado a este ti po de notas cotidianas y cada vez queremos una ms impresionante que supere a la anterior. Estamos elaborando una lista para determinar quien ha robado ms, quien comete ms asesinatos, cuantos bancos han sido robados -hoy daban el dato- y ya se rompi el rcord del ao pasado. As estas situaciones lamentables se convierten en temas triviales de conversacin La corrupcin ha pasado de la nota roja a las secciones de poltica y de sociales, para admiracin de lectores inadvertidos. Las revistas nacionales e internacionales todos los das nos dan pruebas palpables de como estos escndalos se convierten en notas redituables para las revistas del corazn, que contribuyen, ms que al rechazo de las mismas, a la admiracin de quienes las practican. De tal manera que los corruptos se convierten en simbolo de xito consagrado a todo color.

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Octubre Diciembre

Cualquier nariz descubre en todas partes los olores ftidos de la corrupcin en sus mltiples manifestaciones, entrecruzadas can

intimidades, aqu si deshonestidad. de los protagonistas de las revistas de

mas venta miembros o protegidos de los gobiernos o publicitados opulentos privados Los escndalos de tal naturaleza son parte de la historia de la humanidad. lo nuevo es que se estn convirtiendo en un estilo de vida yen una manifestacin moderna de los gobiernos y de los crculos de la ll amada, eufemisticamente, la mejor sociedad. El escndalo proviene de su difusin, lamentablemente, y no de la conducta ilcita o inmoral. Se teme al escndalo. hay que ocultarlo porque es escandaloso que se sepa Corruptores y corruptos slo respetan una ley la ley del silencio Todo nuevo gobernante anuncia su propsito de combatir a la corrupcin, su sucesor har lo mismo y dir que va a combatir las corrupciones del anterior. De tal manera que todo gobernante ser incriminado de haber empedrado el camino del infierno del combate a la corrupcin con meras intenciones. pero normalmente ser acusado al dejar el cargo de haberla fomentado o de haber incurrido en ella. Tenemos casos ya por fortuna de presidentes o primeros ministros caldos o enjuiciados en muchos pases, verbigracia. en Japn. Italia. Brasil. Venezuela. por corrupcin En el mundo ya es evidente la existencia de una mala cultura. la de la corrupcin. que es difundida todos los das a toda hora y a todo color para captar el oropel de las bellas. polticos y empresarios de xito. en suma el jbilo de los poderosos Las leyes del mercado han hecho del dinero. sin importar su origen. la medida del triunfo y del prestigio. noticias cotidianas lo corroboran. basta leer la prensa de hoy Slo si cualquier poder, pblico o privado. se somete al orden juridico. ser posible evitar la impunidad y el mal ejemplo a la sociedad Debemos cumplir con los preceptos ticos aceptados y establecidos por la sociedad Los mismos tambin deben ser respetados por esta. pero principalmente por gobernantes y administradores- slo as se lograr vencer la corrupcin imperante La lucha contra ella implica una tica social y personal. pero sobre todo actuar conforme a ella. Si no lo hacemos la corrupcin avasallar a la sociedad. degradar a los seres humanos y los alejar de una convivencia pacfica y justa. Debernos rescatar valores sociales fundamentales y trascendentales: multiplicar las notables

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muestras cotidianas de patriotismo y entrega al servicio pblico, as como prestar un servicio cabal a la comunidad, para bien de ella, con justicia y prontitud, y as ser dignos y honrados servidores del pblico.
En suma, existe una demanda social hecha compromiso por el actual gobierno de combatir la corrupcin. Tambin hay y ha habido ejemplos de capacidad y honradez de muchos servidores pblicos dignos de emulacin. Es preciso, sin embargo, para combatir la corrupcin, impedir una conducta que se remonta a los albores de la conquista: el obedecer sin cumplir. Baste recordar que Benito Jurez, el 12 de diciembre de 1870,

prohibi el nepotismo en las oficinas pblicas, ratificando la vigencia de las

prevenciones del 28 de enero de 1775, norma que volvi a confirmarse por la Secretaria de la Contralora General de la Federacin el 11 de febrero

de 1983, en el acuerdo por el que se fijan criterios para la aplicacin de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, en lo

referente a los familiares de los mismos; disposicin vigente desde antiguo

pero escasamente cumplida. Es indispensable que todo servidor pblico comprenda que est obligado, tica y jurdicamente, a servir bien y honradamente a la comunidad; que el servicio pblico no es patente de impunidad para actos arbitrarios ni oportunidad para disfrutar de privilegios; que tampoco es refugio de empleados despreocupados e incapaces de ser tiles a la sociedad. Todo servidor pblico debe saber que su obligacin es cumplir satisfactoriamente sus labores con apego a la ley, con lealtad institucional, honradez, imparcialidad, entrega y eficacia.

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EL SISTEMA POLITICO MEXICANO: CRISIS Y DIFICIL APERTURA"

Gustavo Ernesto Emmerich"

Introduccin
La tesis central de este articulo es que el sistema poltico mexicano se ha venido ampliando e incorporando nuevos actores, a travs de un largo, lento y conflictivo proceso de apertura, impulsado a veces "desde arriba" (desde el poder), arrancado otras "desde abajo" (desde la oposicin politica y la sociedad misma) Como consecuencia de este proceso de apertura. hoy el sistema politico incluye muchas instituciones y actores. independientes del Estado, del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y del gobierno, aunque estos, merced a su gran capacidad adaptativa, siguen reteniendo en sus manos las riendas del poder. A fines de 1996, en una situacin de crisis poltica y econmica, se hace imposible predecir si la apertura se profundizar, o a qu tipo de sistema poltico habr de conducir, en caso de que el proceso de apertura contine avante, como parece probable En el sistema poltico mexicano tradicional se dio una estrecha e inextricable relacin entre el Estado el partido oficial y el gobierno El conjunto Estado/PRI/gobierno lo era todo, y la sociedad civil no pasaba de ser un plido reflejo del primero. Un paternalismo benevolente y a la vez autoritario. imbuido -por lo menos retricamente- de los principios de la revolucin mexicana, lo caracterizaba Obreros, campesinos. profesionales y buena parte del empresariado, incorporados y subordinados

Conferencia pronunciada en el marco del Simposio IYe/onna del Estado. Gobierno y Administracin Pblica. llacia el Nuevo Milenio, el 22 de noviembre de 1996. ** Doctor en Ciencia Poltica por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico; autor de varios libros y numerosos articulos sobre problemas polticos de Amrica (.atina y su relacin con el desarrollo econmico social, la mas reciente es "Procesos polticos en las Amricas Investigador Nacional en el Sistema Nacional de Investigadores. Profesor titular de la Universidad Autnoma Metropolitana. Unidad Iztapalapa.

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corporativamente al Estado a travs de sus asociaciones, no solan pensarse a si mismos como ciudadanos plenos con derechos que ejercer y con vidas y proyectos autnomos que desarrollar, sino que miraban siempre hacia el conjunto Estado/PRI/gobierno para recibir directrices y favores, empleos., contratos o ddivas para su supervivencia. El PRI constituia el eje nico del sistema de partidos, ganando siempre todas las elecciones la mayora de las veces con los votos populares., y otras menos con los resortes del poder y la alteracin de los resultados Con el objeto de dotar de una fachada democrtica al sistema, se alentaba a los partidos de oposicin, y se introducan esquemas que facilitaran su participacin en los cuerpos legislativos En todo caso, se saba, los partidos de oposicin no tenan oportunidad alguna de llegar al poder, ni la ciudadana de controlar al conjunto Estado/PRI/gobierno.
La disidencia y la contestacin eran toleradas siempre y cuando no amenazasen al poder central, o a los mltiples caciquismos locales. Cuando lo hacian, la represin drstica y fulminante se hacia sentir, como lo demuestran los acontecimientos de 1968 y 1971 y la sempiterna situacin de violencia contra los campesinos en numerosas regiones del pais Lo mismo puede decirse de la prensa. libre en la medida en que fuera marginal, controlada en la medida en que pudiera constituirse en autntico cuarto poder, las ms de las veces autocontrolada a cambio de recibir favores del Estado. Todo esto comenz a cambiar a partir de las reidas competencias electorales de 1988 y, sobre todo, de la crisis poltica y econmica de 1994 y 1995, y de las dificultades de todo tipo que ha venido enfrentando el gobierno de Ernesto Zedillo. Los hitos sealados dieron lugar, con avances y retrocesos, consensos y conflictos, a la apertura del sistema poltico. Apertura que ha dejado en el pasado las fciles y autoritarias certezas de un sistema politico vertical, para dar lugar a la incertidumbre propia de una poltica plural y en aparente transicin hacia una democracia plena

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Octubre - Diciembre

La apertura del sistema poltico

En el uso habitual, la expresin 'sistema poltico mexicano"' ha sido utilizada para designar, casi siempre. a ese inextricable entramado de personas e intereses que constituyen y manejan al Estado, al gobierno. al partido oficial y a los sectores sociales subordinados corporativamente a los primeros En este uso, basado en una realidad que ha venido cambiado. sola entenderse por ''sistema poltico" casi exclusivamente al heterogneo conjunto Estado/PR I/gobierno que durante dcadas control los resortes del poder e hizo girar en torno suyo los intereses, aspiraciones y necesidades de casi todos los sectores sociales del pais_ En ese tenor, poda decirse, por ejemplo, que el fortalecimiento electoral de los partidos de oposicin, o los perodos de protesta social. amenazaban la estabilidad del sistema poltico mexicano, cuando en realidad lo que hacan era disputar -simple y concretamente- la permanencia en el poder del conjunto Estad olPRl/gobierno Pero en tiempos recientes . la asimilacin de la expresin ' sistema poltico mexicano' al conjunto Estado/PRI/gobierno ha dejado de tener vigencia, y se ha convertido en un velo engaoso que encubre una nueva realidad. que el sistema politico se ha ido abriendo e incorporando nuevos actores, en un significativo proceso de apertura cuya conclusin todava no arriba , y que resulta de un complejo entramado de fuerzas , acciones y reacciones Por ello. en este artculo se utiliza la expresin " sistema poltico mexicano" en un sentido amplio. que incluye a muy diversas fuerzas polticas y sociales ( que se enuncian ms abajo . en estas mismas pginas) Algunas tendencias aperturistas surgieron institucionalmente del interior del propio conjunto Estado/PRI/gobierno. como la creacin de la figura de 'diputados de partido" en 1963 . o la adopcin de la representacin proporcional como resultado de la 'reforma poltica " impulsada en el sexenio 1976-1982. destinadas ambas a revestir de una fachada

Para un estudio liminar sobre el tema. cir Daniel Coso Villegas. mexicano. Joaqun Mddrz. Mxico, 1972.

El sistema poltico

Copio son la Confederacin de Tra bajadores de Mxico (C c M) la Concede acion Nacional Campesina (CNC) y la Confederacin Nacional de Organiza(ones populares (CNOP, hay con otro nombre).

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democrtica al rgimen , al estimular y posibilitar la participacin minoritaria de partidos de oposicin en la Cmara de Diputados federal.3
Otras derivan de la coexistencia de "duros " y "blandos" al interior del conjunto Estado/PRI/gobierno . Por un lado , autocrticos decididos a que nada cambie y a retener el poder -y sus beneficios- en sus manos.. para lo cual tratan de limitar las reformas poltico-electorales y del Estado, y adems reclaman - y aplican cuando pueden- la represin en contra de la oposicin poltica y de todo movimiento social contestatario de

envergadura Por otro, liberalizadores que comprenden que el progreso

econmico y social del pas, as como su aceptacin en la comunidad

internacional , pasa por la adopcin de reformas que permitan a la

oposicin integrarse pacficamente a las reglas de juego del sistema, en la esperanza de que tal integracin conducir a la subordinacin , y no a la victoria, de las fuerzas opositoras .' La pugna entre "duros" y "blandos"
explica , entre otras cosas , la salida de la " Corriente Democrtica " del PRI
en 1987 , o la coexistencia a su interior de grupos reformistas con "dinosaurios " decididos a que todo permanezca como est, e incluso los

declarados afanes democratizadores del presidente Zedillo

Otras tendencias aperturistas provienen de la presin de grupos sociales y polticos opuestos al rgimen , que son posiblemente los ms importantes en las fases iniciales de toda " apertura " que no sea meramente cosmtica : si tales grupos no existieran o fueran muy dbiles, una apertura real simplemente no tendra razn ni posibilidad de ser. Tambin los grupos de oposicin pueden dividirse en " duros" y " blandos". Los primeros , como el PRD5 hasta 19956 o el EZLN7 en todo momento,

De manera muy similar a aqulla en que la dictadura brasilea de 1964-1985 permiti la existencia de un nico partido " oficial " de oposicin , el Movimiento Democrtico Brasileo o MDB, al que por cierto siempre se le negaron o regatearon sus triunfos electorales Idea expresada claramente por Jess Reyes Heroles ya en 1972 , en un discurso pronunciado en Aguascalientes , en el que tras de afirmar que el PRI ' necesita' de una oposicin , expres lo que resiste , apoya" r Partido de la Revolucion Democrtica. " Desde su Congreso de Oaxtepec ( agosto de 1995), el PRD pareci adoptar una linea ya no tan confrontacional con el gobierno , confirmada al asumir su dirigencia nacional Andrs Lopez Obrador. Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional

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Octubre - Diciembre propugnan la cada lisa y llana del rgimen, y se niegan a pactar una "salida negociada" del mismo Los segundos desde una posicin ms dialoguista y gradualista como el PAN ,3 aceptan negociar concesiones parciales. en la esperanza de que estas les permitirn -sin mayores traumatismos- ir conquistando algunas posiciones marginales primero, luego otras ms importantes, y finalmente el poder Ahora bien, lo cierto es que un juego de fuerzas y contrafuerzas como el descrito. como ensea la experiencia de otros paises latinoamericanos que han accedido a la democracia politica en aos recientes.. puede provocar una moderada y tmida apertura, real y no solo de fachada, pero no llevar a sta a su conclusin natural la democratizacin plena Dicho de otra manera las intenciones del rgimen de revestirse de un barniz democrtico, la pugna entre "duros" y "blandos" a su interior. y el auge de grupos opositores con distintas posibilidades e intenciones. constituyen condiciones necesarias. pero no suficientes.. para llevar un proceso de apertura poltica a su cumbre. Las demandas de libertad, participacin elecciones libres y control ciudadano de los actos de gobierno, pueden ser levantadas por grupos y partidos politicos especficos y pactarse entre ellos algunos compromisos al respecto Pero solo la masiva aceptacin y validacin de tales demandas entre la ciudadania -y la concomitante movilizacin de esta- pueden producir una total apertura democrtica (o sea, que incluya a todos los ciudadanos) y obligar a un rgimen a dejar que sea la propia ciudadana quien decida libremente qu tipo de gobierno prefiere y quin debe encabezarlo' En otros trminos los acuerdos o pactos entre los principales actores polticos (como los celebrados en Mxico a inicios de 1994 y de 1995 y a mediados de 1996) pueden auspiciar una mayor apertura del sistema poltico. pero si se pretende que tal apertura alcance a todos y desemboque en una democracia politica plena, se requiere de la movilizacin y participacin ciudadanas En Mxico se registra actualmente una movilizacin social persistente e i mportante, aunque las ms de las veces con demandas puntuales y que hasta el momento no ha arraigado entre capas amplias de la poblacin.

Partido Accion Nacional. fundado en 1939 Sebre las modalidades de fransi(don ala democracia. cfr. Gu,llermo O'Donrell y PH,ppe C. Schmltter fcomps.), Transiciones desde mr gohlemo aufori(ano. 4 vols. Paidds Buenos Aires. y Samuel P. Hunlmgton. La tercera ola La democmloclon a finales de, siglo XX Paids. Buenos Aues 1994

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Grupos sociales especficos plantean demandas tambin especificas.

dotacin de tierra o de vivienda. solucin a conflictos sindicales, quita de intereses a deudores bancarios, reivindicaciones ecologistas, que por su
propia ndole no llegan a generalizarse ni a adquirir un cariz propiamente poltico. Grupos cvicos organizan consultas populares y abren otras formas de participacin, que atraen cada vez ms ciudadanos, pero cuyo impacto poltico y repercusin social son todava limitadas. A partir de numerosas 1994 se constituyeron grupos y se organizaron manifestaciones en favor de la paz en el pas, cuya capacidad de

convocatoria flucta segn los altibajos de la situacin en Chiapas, pero

que de ningn modo parecen involucrar a segmentos mayoritarios de la poblacin Los partidos de oposicin promueven protestas populares contra fraudes supuestos o reales , que se desactivan una vez cumplidos

sus objetivos, o se extinguen por simple fatiga de sus organizadores y

participantes.
No hay entonces una movilizacin generalizada y que logre incorporar a la corriente principal de la sociedad al clamor por una democratizacin plena. El sistema poltico mexicano. en su estado actual de limitada apertura, parece estar todavia dotado de un apreciable grado de consenso social Sus capacidades adaptativas e inclusivas, su propia apertura, la amplia participacin ciudadana en las elecciones presidenciales de 1994, los triunfos electorales de partidos de oposicin, al parecer han resultado suficientemente satisfactorios para amplios sectores ciudadanos -y tal vez para los propios partidos opositores- y han inhibido una activacin popular contestataria y generalizada como la que se produjo en otros paises latinoamericanos (que, debe recordarse, sufran dictaduras atroces, de ninguna manera comparables con el dominio del conjunto Estado/PR I/gobierno). Por lo tanto, es dable esperar que en el futuro inmediato, de seguir avante y no presentarse acontecimientos imprevisibles, la apertura del sistema poltico mexicano contine ms por la vio del pacto cupular entre los partidos y fuerzas de oposicin y el conjunto Estado/PRI/gobierno, que por la senda no suficientemente hollada de una amplia movilizacin ciudadana por la democracia poltica plena.

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Las elecciones en Mxico , hasta 1988 : para qu servan?

Si uno atendiera exclusivamente a las formalidades, parecera que el Mxico postrevolucionario es perfectamente democrtico. y no lo es, como tampoco es plenamente autoritario. Un cuadro pintado hace unos pocos aos tendra colores muy matizados Se respetan en lo general las li bertades polticas bsicas. y casi cualquiera puede organizarse y decir lo que quiera, pero dichas libertades han sido estrictamente limitadas especialmente en el medio rural- cuando han amenazado al conjunto Estado/PRI/gobierno, e incluso cuando han molestado a gobernantes particulares Se realizan elecciones puntualmente, pero los resultados electorales fueron alterados cada vez que eran perjudiciales -e n posiciones importantes- para el PRI El Congreso siempre ha sesionado regularmente pero en la prctica ha funcionado hasta ahora como apndice del Ejecutivo Los gobernadores, hasta hace poco todos de extraccin priista deban disciplinarse a los mandatos del poder central- El omnmodo poder presidencial desborda en exceso sus facultades constitucionales para asumir otras de tipo metaconstitucional_ 10 gran elector de su sucesor y de los gobernadores jefe nato del Partido, lder fctico de las mayoras oficialistas en el Congreso federal, revisor de las li stas prstas de candidatos a todos los cargos importantes de eleccin popular, rbitro de disputas al interior de la "familia revolucionaria" componedor en ltima instancia de todo conflicto social, econmico o poltico de importancia tomador virtualmente nico de las grandes decisiones nacionales y. en suma, monarca sexenal con derecho a escoger sucesor La separacin de intereses personal y funciones entre el gobierno y su partido es difusa no se trata de que el partido llegue al gobierno y coloque a sus hombres en los puestos pblicos como es sano y natural en una democracia: al contrario el partido depende en la prctica del gobierno (en particular del Presidente de la Repblica) Por aadidura, la militancia en el partido -y el consecuente acceso al empleo publico- es ms un modo de vida (vivir de la poltica, dira Weber) que una vocacin de servicio (vivir para la poltica)-" Todava ms, ser miembro del omnipresente e

'Cfr. Jorge CarpFo. Fl presidencialisn ro 1 ncYma lo

Siglo XXl Mxico. 1991

Cfr. "La poltica corno vocacin" en Max Weber Escritos polticos, Folios, Mxico. 1982, vol. 2.

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Revista IAPEM inmensamente rico PRI es -en algunos casos, dej de serlo hace muy poco tiempo- una obligacin de hecho o de derecho para muchos grupos sociales afiliados a los sindicatos de la CTM, empleados pblicos, vendedores ambulantes, taxistas, locatarios de mercados, campesinos organizados, y otros ms que para mantener sus concesiones y/o empleos deben guardar lealtad al Partido, no slo a la hora del voto, sino en manifestaciones, desfiles, actos pblicos, etc. Desde la fundacin del PNR en 1929.. este partido y sus sucesores, el PRM y el PRI, ganaron todas las elecciones presidenciales, todas las gubernaturas (hasta 1989, en que sufri su primera derrota a manos del PAN) y la inmensa mayora de las diputaciones, senadurias y presidencias municipales. En este cuadro, que ha comenzado a adquirir otros tonos recientemente, inclusive lleg a darse el caso de que en 1976 slo hubiera un candidato oficial a la presidencia (obviamente., el del PRI). Ante ello, cabe preguntarse: para qu sirven las elecciones en Mxico? para qu se realizan costosas y largas campaas electorales?12 Para intentar una respuesta, deben distinguirse dos perodos: antes y despus de 1988. Respuesta que habla de la transformacin y apertura del sistema poltico. Antes de 1988 elecciones y campaas servian no para elegir un gobierno, como quiere la teora democrtica, puesto que en la prctica ste ya estaba elegido desde que el presidente saliente designaba al candidato del partido oficial. Servian, entonces, para legitimar y revestir con una fachada democrtica al rgimen y a el candidato, para que el candidato en campaa recorriera el pas (o el estado, el municipio o distrito) y conociera de primera mano a su gente y sus problemas; para que los grupos de poder o influencia locales le planteasen sus demandas y se amarrasen compromisos, casi siempre tcitos. y sobre todo para renovar sexenalmente la esperanza y alentar a la gente a decirse a si misma. 'guando el candidato est en el gobierno nos va a ir mejor"

Aunque nuestras ideas al respecto han sido desarrolladas independientemente, ser til al lector ch Guy Hermet y otros. Para qu sirven las elecciones?, FCE, Mxico, vs eds., y especialmente el cap de Juan J Linz, "Funciones y distunciones de las elecciones no competitivas los sistemas autoritarios y totalitarios".

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Octubre - Diciembre La funcionalidad poltica de las elecciones comenz a evolucionar en 1 988, cuando la candidatura de Cuauhtmoc Crdenas' concit gran adhesin popular Adems de Crdenas. representante del nacionalismo y de los valores de la revolucin mexicana y partidario de una activa poltica social, en 1988 se presento otro fuerte candidato de oposicin. el empresario panista Manuel Clouthier. que tambin movio muchas conciencias, en este caso a favor del mercado libre la iniciativa individual y la pulcritud en los actos de gobierno, y que dio al PAN muchos votos de sectores medios y medio/altos urbanos que ste ha sabido conservar celosamente Las elecciones de 1988 arrojaron como resultado una escasa participacin ciudadana y el ms bajo porcentaje de votos que candidato presidencial alguno del partido oficial o sus antecesores'" hubiera obtenido hasta ese momento, expresaron por primera vez una clara y abierta competencia poltica y abrieron la posibilidad a futuro de que el PRI pudiera ser desplazado del poder por la vio electoral Vistos sus magros resultados electorales de 1988 y sus consecuencias polticas ulteriores, entre las que se contaba la potencial ascendencia del PRO como alternativa de gobierno, el conjunto Estado/PRI/gobierno adopt diversas medidas para refortalecerse con miras a las elecciones legislativas de 1991. En lo que toca al Estado, se produjo una reforma electoral que cre al Instituto Federal Electoral como rgano autnomo organizador y fiscalizador de los procesos electorales.. junto con otras disposiciones (padrn- credencializacin) tendientes a asegurar una mayor transparencia de los mismos En lo que corresponde al gobierno, se esfuerzo por corregir los realiz un denodado desequilibrios macroeconmicos (renegociacin de la deuda externa, tranquilidad cambiaria y de precios, reduccin del dficit fiscal) y para llevar algn alivio a las capas sociales ms necesitadas, que hablan sido duramente golpeadas por la crisis econmica de los ochentas (Programa Nacional de Solidaridad e incremento fuerte del gasto social del gobierno). Y en lo que respecta al PRI ste se reestructur y moviliz masivamente a sus

Postulado por el Frente Democrtico Nacional (FDN) En 1989 Crdenas fundarla su propio Partido de la Revolucin Democrlica (PRD). '" Partido Nacional Revoincionario en 1929. Partido de la Revoluaon Mexicana en 1938, Partido Revolucionario Institucional en 1946.

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militantes y simpatizantes,. para tratar de recuperar los votos perdidos en 1988.

As, en una situacin econmica que por primera vez en muchos aos pareca promisoria, el PRI pudo ganar ampliamente las elecciones legislativas de 1991, retomar el control absoluto de la Cmara de Diputados.. y demostrarse a s mismo y a la sociedad que poda competir eficazmente en elecciones libres , como en lo general fueron las de 1991. En la ocasin, el PRD qued en tercer lugar, con resultados muy inferiores

a los que el FDN haba logrado en 1988, dementando sus posibilidades como alternativa real de gobierno, el PAN retom su posicin de principal partido de oposicin, consolidando y aumentando su electorado, y los partidos menores obtuvieron resultados muy magros

Las elecciones de 1994 : para qu sirvieron?

El de 1994 fue un ao de viraje para el sistema poltico mexicano En medio de un decisivo proceso electoral. el sistema poltico sufri sucesivas y duras crisis, originadas unas en la violencia poltica y social, y otras en una situacin econmica que se descompuso rpidamente a fines del ao. Estimulado por su triunfo electoral de 1991 y jaqueado por las presiones del PRD y el PAN, el conjunto Estado/PRI/gobierno se sinti en condiciones de, y se vio obligado a, aprobar nuevas reformas electorales, que fueron profundizadas y aceleradas en 1994 como consecuencia de las turbulencias que desataron el levantamiento del EZLN y el asesinato de Colosio Los pactos previos entre los principales partidos polticos y entre stos y el gobierno, la nueva legislacin y procedimientos electorales aplicados, la vigilancia y participacin ciudadanas. la atencin que la prensa escrita y electrnica prest al proceso, la realizacin de debates televisados, la inquietante situacin poltica, y el fortalecimiento de una cultura cvica participativa, contribuyeron a hacer del de 1994 el proceso electoral ms li mpio -sin ser librrimo-, ms competido y ms concurrido de la historia de Mxico. Los propios informes de las autoridades electorales y de las

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organizaciones de observadores" avalaron la credibilidad de los resultados comiciales . los que sin embargo fueron contestados duramente por diversos sectores ligados al PRD, que no vacil en denunciar fraude Si antes de 1988 las elecciones servian para legitimar decisiones ya tomadas, en 1994 por primera vez sirvieron para que el pueblo decidiera quin debla gobernar. y para consolidar as la apertura del sistema poltico. Por primera vez en el Mxico posrevolucionario pudo hablarse de eleccin presidencial. y ya no meramente. como antes. de sucesin presidencial. En efecto. la competencia electoral fue tan intensa, que por primera vez pudo pensarse en la posibilidad de que el PRI perdiese unas elecciones presidenciales Aunque las condiciones de la competencia electoral no fueron equitativas (porque el PRI dispuso de recursos cuantiosamente superiores a los de sus rivales) comenz a vislumbrarse el surgimiento en Mxico de una democracia poltica tal cual la define Joseph Schumpeter: aquel sistema institucional. para llegar a las decisiones politicas. en el que los individuos adquieren el poder de decidir, mediante una lucha competitiva por el voto del pueblo. Emitieron su voto 35.3 millones de ciudadanos o sea el 77.76 % de la li sta nominal." El PRI obtuvo 17.3 millones de sufragios. el 48.76 % de los votos emitidos.'; porcentaje inferior al que habia logrado en las elecciones presidenciales de 1988 (51 %u). y sensiblemente por debajo del que habia logrado en las legislativas de 1991 (61 %) Comparada con 1988, su votacin porcentual disminuyo en tortas las entidades federativas, con excepcin -curiosamente- de las tres gobernadas al momento por el PAN. Baja California, Chihuahua y Guanajuato Los votos del PRI se

`Por elempio. el Informe f ra de Abanto Civ ca. que fue utilizado a veces para tratar de probar que hubo nota i yenesLe a'1^ luesira p los resultad haberse desviado .0105 ce Lit, 4 beneficiase a algtir pahldo e auemafo er ro,t1,.e' cfiuaies no podran de los resultados reales. 5111 que este eventual desvo

` Cfr. Joseph Scnunlp

Lista nominal, auded n elector, y p^r tanto f,rv

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reta. Aguiiar Madrid, 1971.

oponunanentc s.l credencial de

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Los datos clegoraes han sde m arados de Instituto Eeuera: Electoral. "Elecuan de presidente de los LSlar L dos Me 'ales Resulta los por partido pohtico y por entidad federativa". mirneo.' 994

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distribuyeron en forma bastante homognea en todo el pas,"` si bien obtuvo mejores porcentajes en los distritos con mayor proporcin de poblacin analfabeta. poblacin rural, poblacin mayor de 50 aos de edad e ingresos bajos.
El PAN logr 9.2 millones de sufragios (25.94 %), concentrados en estados del Norte y Centro del pas, as como en Yucatn y el Distrito Federal Sus mejores tasas de votacin fueron obtenidas en distritos urbanos y muy urbanos, con importantes porcentajes de la poblacin dedicada a la industria y los servicios, con mayor proporcin de poblacin de entre 18 y 34 aos, y con ingresos elevados. Ello no impidi que adquiriera amplia presencia nacional, pues fueron pocos los distritos de todo el pais en que su votacin descendi por debajo del 15% . El PRD obtuvo 5.9 millones de votos, que si en trminos absolutos fueron ms que los que el FDN obtuvo en 1988, en trminos porcentuales representaron slo 16.6 %, contra 31 % del FDN seis aos atrs. Sus mejores porcentajes se dieron en Michoacn , los estados del Sur, el Distrito Federal, el Estado de Mxico y Veracruz; en el Norte del pas, salvo en Tamaulipas, sus sufragios fueron escasos. Su votacin porcentual se asoci positivamente -aunque con dbil fuerza estadstica- con los distritos con importante poblacin analfabeta, de entre 35 y 49 aos. y de ingresos bajos ; cabe sealar adems la buena votacin obtenida por el PRO en los distritos con abundancia de trabajadores petroleros. Con casi un milln de sufragios, el Partido del Trabajo (PT) obtuvo 2.74 % de la votacin porcentual (poco, pero ms que duplic el 1.16 % que habla logrado en 1991) Sus mejores porcentajes se dieron en su bastin de Durango (8.28 %), otros estados del norte y el Distrito Federal. Los dems partidos obtuvieron resultados inferiores al 1 %.

Para un anlisis de la distribucion espacial de los sufragios y de su correlacin con diversas variables socioeconmicas vase Gustavo Ernesto Emmerich, Mapa electoral de Mxico, 1994", en Elecciones ypartidos polticos en Mxico, 1994, UAM-Iztapalapa, en prensa.

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Un nuevo sistema de partidos?

Tras dcadas de indisputada -e indisputable- hegemonia priista. las elecciones de 1994 permitieron vislumbrar el surgimiento de un nuevo sistema de partidos, con nuevos actores ms abierto. mas participativo. ms plural y ms competitivo. Por un lado crecieron significativamente los porcentajes de participacin ciudadana en las elecciones. lo que es el ms claro signo de apertura del sistema poltico. del bajo nivel de 1988 (50 %), al 62 % alcanzado en 1991 hasta llegar en 1994 a un indito 77.7 % que se compara favorablemente con cualquier pas del mundo donde el sufragio no es obligatorio (Lamentablemente no puede decirse lo mismo de las elecciones locales y municipales, donde sigue imperando -aunque con altibajos- un alto abstencionismo) Por otro lado continu el decremento del porcentaje de votos recibido por el PRI en cada sucesiva eleccin presidencial realizada a partir de 1976. en esta perspectiva de largo plazo la recuperacin del PRI en las legislativas de 1991 podra considerarse como episdica y debida a las favorables circunstancias econmicas y sociales del momento. comentadas mas arriba Esta perspectiva se ve abonada. ademas, por la generalizada prdida de votos -e incluso rotundas derrotas- sufrido por el PRI en elecciones locales y municipales realizadas despus de las presidenciales de 1994 Segn Guadalupe Pacheco, el PRI ha dejado de ser un partido hegemnico. para convertirse en un partido dominante"' En trminos de Giovanni Sartori,21 un sistema de partido hegemnico es aqul en que existen diversos partidos que no tienen posibilidad alguna de desplazar del poder al partido gobernante, por lo que para sobrevivir deben ajustarse a los dictados de ste, segn Sartori. Mxico es precisamente un sistema de partido hegemnico En cambio. en un sistema de partido predominante, diversos partidos compiten efectivamente por el voto popular. dando la ciudadana libremente el triunfo al partido predominante (la India, donde el Partido del Congreso ha gobernado desde su independencia en 1948. con

' Cfr. Guadalupe Pt checo Mende^ La geoyrafia -cloral de w t a , do dominanl' ,i Gustavo Ernesto Emmerich ( coord. ). Votos y rrrap,u . L'sYUdios de 9auu , din elertoril en Mxirn . Universidad Autnoma del Estado de Mxico. Toluca, 1993. Cfr. Giovanni Sadou , Pmlydas ysstemas de patudos. Allana Madrid 1980

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un slo interregno de des aos, o Japn, antes de que el Partido Liberal Democrtico fuera desalojado del gobierno despus de casi medio siglo de ejercerlo en 1994, para volver a ocuparlo en 1996).
En estos trminos, es dable aceptar que el PRI ha dejado de ser hegemnico, para pasar a ser predominante. En el momento presente, con tendencia decreciente en su votacin porcentual, con graves problemas de divisin interna. hurfano de fondos por primera vez en su historia y ayuno de los triunfos electorales rotundos a que estaba acostumbrado (el 'carro completo"), podra entrar en un declive irreversible si no se moderniza y logra imbuir de nuevo entusiasmo a sus militantes y votantes (para lo cual seria fundamental el xito del gobierno de Zedillo). Segn definicin dada en 1994 por su entonces candidato Ernesto Zedillo, el PRI es un partido de "centro amplio" inspirado en los valores a la vez liberales.. sociales y nacionalistas de la revolucin mexicana, a los que se ha agregado un afn modernista y proempresarial, que algunos de sus integrantes se niegan a aceptar. A su interior coexisten tendencias propias del populismo tendencias socialdemcratas otras y latinoamericano, con predominantes a ltimas fechas- de inspiracin neoliberal. En su breve historia, el PRD no logr repetir la auspiciosa experiencia del FDN en 1988, que pareci en aquel momento convertir al centroizquierda en alternativa de gobierno real y bastante inmediata. De los partidos que integraron entonces el FDN, tres (PARM, PFCRN, PPS2z) pulverizados en los procesos electorales fueron prcticamente subsiguientes. El cuarto, el PMS,23 transformado en 1989 en PRD bajo el li derazgo de Crdenas, por un lado fue duramente reprimido, por otro, sus tcticas de lucha (bloqueos, tomas, manifestaciones) fueron explotadas por el conjunto Estado/PRI/gobierno y por los medios de comunicacin oficialistas para crearle una imagen de partido proclive ala violencia, lo que en 1994 fue ulteriormente reforzado por su acercamiento al EZLN; por otro ms. sus continuas pugnas internas hicieron pensar a muchos que el PRD no est preparado para gobernar, finalmente, sus propuestas

Respectivamente Partido Autntico de la Revolucin Mexicana, Partido Socialista de los Trabajadores (luego Partido del Frente Cardenista de Reconstruccin Nacional. y hoy Partido Cardenista), y Partido Popular Socialista (hoy Partido Popular, como en sus inicios a fines de los cuarentas) Partido Mexicano Socialista, a su vez resultado de sucesivas fusiones de partidos de izquierda

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Octubre - Diciembre nacionalistas y de justicia social tienen un olor a socialismo que es rechazado por amplios sectores de la ciudadana. Asi, el PRD. ubicado en un centro-izquierda fuertemente opositor al conjunto Estado/PRI/gobierno. a partir de las elecciones de diputados federales de 1991 se vio relegado al papel de tercera fuerza poltica (aunque en algunos pocos estados es la segunda). detrs del PRI y el PAN El PAN. explotando hbilmente su imagen de partido de oposicin democrtica y pacifista y capaz de gobernar estados y municipios con probidad, reforz su presencia entre los sectores de clase media y media/alta urbana a los que dirige su mensaje poltico toral. y logr por primera vez una insercin significativa -si bien minoritaria- en zonas ruralesc4 y sectores populares urbanos. As. el PAN se constituyo en principal alternativa de recambio al PRI. lo que fue robustecido en 1995 y 1 996 por los triunfos panistas en las elecciones locales en varias entidades y numerosas ciudades importantes Situado en un centro-derecha moralista en lo cultural. liberal en lo econmico y democrtico en lo politico. surgi como principal alternativa de gobierno. y con excelentes posibilidades a futuro. se lo puede vincular con un socialcristianismo humanista y a la vez conservador. En cuanto al PT, al que algunos acusan de ser un mascarn creado y/o apoyado por el conjunto Estado/PRI/gobierno al nico efecto de restarle votos al PRD. poco se puede decir en estos momentos. Sus votos y sus diputados. as como los municipios que gobierna, ciertamente son pocos. Pero adquiere un rol relevante en los arreglos Institucionales que implican acuerdos entre los cuatro partidos representados en el Congreso federal Por ello, se lo puede considerar provisionalmente como "medio" partido. con posibilidades de consolidacin. Mxico pareceria tener as el da de hoy un sistema tripular clasico. con "tres partidos y medio". el centro ocupado por el partido mayor. a cuyo interior existe gran diversidad ideolgica y pugnas subterrneas por el poder, el centro-derecha ocupado por el PAN. y la izquierda retenida por el PRD en disputa con el PT. Se comenta adems la posible fundacin de un nuevo partido o corriente de centro por el ex-prista Manuel Camacho. que

Segn los datos dei Programa de R,, si ltanas[ ecio eles Plellrninares IPREPI. do. Instituto Federal Electoral. el PAN obtuvo e', 126 Je los votos de las easl,l un ales Icon ira el 19 9 ,- del PRD y el 62.1 '/o del PRp

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tratara de disputar posiciones directamente al PRI, ofreciendo en esencia las mismas propuestas que ste, pero enfatizando la democracia, la probidad y la preocupacin social que el partido oficial ha ido perdiendo a ojos de buena parte de la ciudadana, incluso de sus propios votantes y militantes.
Las tendencias sealadas pueden interpretarse como resultado de una transformacin profunda de la estructura social del pas. La urbanizacin, el aumento de los ndices de escolaridad, la industrializacin, el crecimiento del sector terciario (servicios) de la economa, el mayor acceso a fuentes de informacin, brindan nuevas posibilidades de empleo y de vida y contribuyen a que cada vez mayores estratos de ciudadanos se sientan material y mentalmente liberados -e incluso cansados o fastidiados- de la tutela del conjunto Estado/PRI/gobierno. Ello los lleva a participar ms activamente en los procesos electorales y en la vida poltica en general.. y los induce a buscar nuevas opciones polticas en los partidos de oposicin En otras palabras, la modernizacin social estimula la transformacin de la cultura poltica. La cultura poltica parroquial, ignorante y prescindente de la poltica y por tanto abstencionista, y la cultura politica del sbdito dependiente de la tutela estatal y por tanto votante cautivo del PRI, van siendo subsumidas por una cultura poltica cvica:' participativa, informada., exigente de un gobierno responsable, y por tanto ms dada a buscar y aceptar un cambio del partido en el gobierno. Si lo postulado en el prrafo anterior fuera cierto, la tendencia al decremento de los porcentajes de votacin prsta debera continuar en el futuro inmediato, a menos que el Partido lograse reestructurarse y ofrecer opciones novedosas a una ciudadana crecientemente deseosa de un cambio poltico en Mxico. El decremento de los votos prstas se traduce -obviamente- en el incremento de los sufragios por partidos de oposicin; pero ello no necesariamente conducir ala victoria electoral de la oposicin, pues sta no presenta un frente unido y en la prctica est dividida en dos oposiciones principales que no pueden ponerse de acuerdo

Cfr Gabriel Almond y Sldney Verba, La cultura civica Estudio sobre la participacin politice democrtica en cinco naciones, Fundacin Fomento de Estudios Sociales y de Sociologia Aplicada, Madrid, 1970. Para una sintesis, cfr Jacqueline Peschard, La cultura poltica democrtica, Instituto Federal Electoral, Mxico, 1994.

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para sumar sus sufragios o conjuntar sus estrategias para as desplazar al PRC el PAN en la derecha, el PRD en la izquierda

Los otros actores del sistema poltico

La apertura del sistema poltico incluye tambin a grupos no partidarios, como la izquierda extrapano menta ria las organizaciones cvicas las iglesias, los medios de comunicacin y el empresariado En efecto, adems de los partidos politicos mencionados en la seccin anterior. ha surgido en Mxico lo que podra llamarse una 'izquierda extraparlamentaria". un amplio conjunto de grupos y personas, generalmente de orientacin socialista radical y escpticos respecto de las posibilidades de cambio que puede ofrecer la via electoral. La izquierda extraparlamentaria fue revitalizada por el levantamiento del EZLN y se nuclea fundamentalmente en la Convencin Nacional Democrtica (CND). y luego en el Frente Zapatista de Liberacin Nacional, organizacin poltica no partidaria cuya creacin fue anunciada por el EZLN el 1 de enero de 1 996 Por su presin y movilizacin constante, y adems por el anhelo generalizado en Mxico de que gobierno y EZLN lleguen a un acuerdo de paz, la izquierda extraparlamentaria ejerce actualmente una fuerza desproporcionada a su apoyo ciudadano. que puede cifrarse en el nada despreciable nmero de 1100000 personas que participaron en la consulta popular del 27 de agosto de 1995, auspiciada por el EZLN para preguntarle a la ciudadania si debia convertirse o no en una organizacin poltica. Aunque al margen de los procesos electorales, no cabe duda de que la izquierda extraparlamentaria ha pasado a ser un actor de primera importancia en el sistema politico. En los ltimos aos han cobrado fuerza y relieve las organizaciones no gubernamentales (ONG's): grupos ecologistas, feministas, vecinales, de solicitantes de vivienda, de defensa de los derechos humanos, de vigilancia electoral, etc. Con una perspectiva declaradamente apartidista, las ONG's suelen considerarse a si mismas -un tanto exageradamentecomo voceros de la sociedad civil. su comn denominador es una actitud de oposicin y desconfianza frente al conjunto Estado/PRI/gobierno. Convirtindose en medio de participacin social y poltica (apartidista) para numerosos ciudadanos. y en ocasiones en guia moral para sectores de la opinin pblica producen un aliento fervoroso para la vida democrtica de Mxico

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Luego de las reformas de 1991 al art . 130 (y otros) de la Constitucin,

las iglesias obtuvieron reconocimiento oficial, con derecho a voto para el

clero. si bien con estricta prohibicin de realizar actividades polticas.. sean
institucionales o individuales. En algunos estados del sureste han prendido
con fuerza las religiones protestantes, lo que ha llevado a choques entre

grupos de campesinos divididos por cuestiones religiosas, sobre todo en Chiapas, que tiene la mayor proporcin de poblacin protestante del pas (163 % en 1990, contra 4.9 % a nivel nacional).26 En Chiapas, precisamente, ha adquirido un papel politico protagnico el obispo de San Cristbal. Samuel Ruiz, que desempea el papel de mediador entre el

EZLN y el gobierno federal; su actuacin ha desatado enconos entre

quienes lo consideran un adalid de la paz, y quienes piensan -sin

mayores argumentos o elementos de prueba- que es o fue el inspirador

del EZLN.
Pese a la penetracin de las religiones protestantes, el predominio social de la Iglesia catlica es indisputable, y por ende seria til estudiar su i mpacto sobre el sistema poltico, que ejerce a travs de dos vas: una de ellas es su relacin institucional con el Estado. tanto mediante la Conferencia Episcopal Mexicana como a travs de las relaciones diplomticas establecidas hace pocos aos entre Mxico y el Vaticano, la otra, menos visible pero posiblemente ms importante, es la influencia que ejerce sobre la conducta poltica de sus millones de fieles. Las prdicas eclesisticas, ms que orientar a sus fieles hacia una u otra tendencia politico-ideolgica, lo que hacen es fortalecer la participacin y la conciencia ciudadana de los creyentes. As. la mayora de los prrocos instaron a sus congregaciones a votar por el partido de su preferencia en las elecciones de 1994, lo que probablemente haya influido en el elevado porcentaje de participacin ciudadana y son constantes las referencias en las misas a la dificil situacin econmica y social del pas, y las exhortaciones a superarla mediante el esfuerzo personal y colectivo.2

INFGI, Estados Unidos Mexicanos. Perfil sociodomogrfico. XI Censo General de Poblacin y vivienda, 1990, Aguascalientes, 1992. Por ejemplo, la controvertida homila del arzobispo primado Narbona Rivera Carrera, de fecha 20 de octubre de 1996, en que sealo que la Iglesia "puede y debe meterse en polilca_. recordando a los cristianos y a los hombres en general que deben obedecer y respetar a la autoridad en todo y slo aquello que se dirija en bien de la comunidad", cfr. La Jonmda, 21.10.96, p 7. Tiempo otras, el obispo de Tapachula, Felipe Arizmendi. haba

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Octubre Diciembre

En todo caso, el tema de la influencia poltica de la Iglesia merece una investigacin exhaustiva, que est todava por realizarse.
Mxico se caracteriza por tener un enorme nmero de diarios y revistas, en su mayora partidarios incondicionales del conjunto Estado/PRI/gobierno. unos pocos independientes u opositores, y casi todos escasamente leidos Mayor importancia por su impacto pblico tienen la radio, donde existen programas y noticieros con una vocacin de independencia poltica. y la televisin, defensora a ultranza -en sus dos cadenas principales- de las polticas oficiales. sean stas cuales sean Sin embargo. en su conjunto, los medios contribuyeron a estimular la conciencia y la participacin ciudadanas en el proceso electoral de 1994. y han introducido un indudable contenido politico en su programacin noticiosa. Lenta y tmidamente, los medios de comunicacin han ido ganando influencia poltica en tanto que formadores de opinin publica y parecen estar listos para adoptar el papel de "cuarto poder" que en todo sistema poltico abierto y plural deberian tener. Su desarrollo en este lti mo aspecto se ve obstaculizado. por cierto. por su concentracin en unas pocas manos y por su dependencia casi absoluta del conjunto Estado/PRI/gobierno para obtener publicidad y -en el caso de los medios electrnicos- mantener sus concesiones El empresariado siempre ha tenido un papel relevante en el sistema politico mexicano sea mediante sus organizaciones gremiales sea a travs de empresas o grupos que por su propio peso econmico reciben trato preferente del conjunto Estado/PRI/gobierno Aqu, la novedad radica no en su inclusin en el sistema poltico. que tiene ya larga data. sino en la autonoma que ciertas fracciones del empresariado han ido adquiriendo respecto del conjunto Estad o/PRI/gobierno y que en 1995 se expres en las dificultades encontradas por el gobierno para lograr que las organizaciones empresariales apoyasen su programa de emergencia econmica Lamentablemente. no puede decirse lo mismo de las organizaciones gremiales de los trabajadores las ms importantes continan netamente subordinadas al PRI. pese a espordicas declaraciones de autonoma, y las independientes no logran adquirir un

declarado'. "no podernos estar ausentes en un momento en que no hay quien vele por los intereses del pueblo de Mexico''. cfr. El Universal, 27.9.95, p 2

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nmero de afiliados o un peso social que las convierta en actores del sistema, salvo contadas excepciones.
Cabe aqu sealar el surgimiento a mediados de 1996 del Ejrcito Popular Revolucionario, EPR (y posiblemente de otras nuevas organizaciones guerrilleras), que sin eco social alguno se coloca expresamente al margen del sistema poltico y -a diferencia del EZLNde toda negociacin con el gobierno

Vicisitudes del gobierno de Zedillo

Las elecciones de 1994 significaron un alivio para la tensa situacin

poltica del pais: al acudir masivamente a las urnas, independientemente

del partido por el que se votara, el pueblo dijo no a la violencia y al votar

en su mayora por el PRI y su candidato Ernesto Zedillo, pareci haberse
expresado en favor de la continuidad de los programas de gobierno en

curso, a los que deberla introducirse necesariamente un mayor matiz

social. Sin embargo, este alivio fue slo temporal, porque a poco de

iniciado el gobierno de Zedillo, la situacin poltica volvi a tensarse, agravada por el estallido de una severa crisis econmica, y adicionalmente
por la falta de estrategias definidas y efectivas que durante 1995 caracteriz al gobierno. Contra las reglas no escritas del sistema poltico tradicional, hombres del presidente Zedillo endilgaron a la administracin de Carlos Salinas de Gortari el haber causado la crisis econmica, por su imprevisin y su negativa a ajustar ordenadamente el tipo de cambio antes del relevo gubernamental. A esto se sum la detencin de Ral Salinas de Gortari. Ello llev a un notorio rompimiento entre el expresidente y el nuevo equipo gobernante, expresado primero en la huelga de hambre iniciada por Carlos Salinas.. y posteriormente en su salida del pas, en lo que constituy la ms grave ruptura al interior de la clase gobernante desde que en 1936 el presidente Lzaro Crdenas expuls de Mxico al expresidente y hombre fuerte Plutarco Elas Calles. Durante los primeros meses del gobierno de Zedillo, se suscitaron conflictos postelectorales en diversos estados del pas, como Yucatn, donde el PAN denunci fraude en favor de los candidatos prstas, y Tabasco, donde el PRD aleg lo mismo y, adems, que el candidato priista a la gubernatura -y actual gobernador- habra violado las

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Octubre - Diciembre li mitaciones legales a los gastos de campaa. Pero luego, en otros estados, las elecciones locales se desarrollaron con mayor tranquilidad, con un balance general ms favorable ala oposicin -especialmente al PAN- que al partido oficial, lo que a su vez desat nuevas pugnas y tensiones al interior de ste. Contina latente el problema de la violencia politica y social. El gobierno de Zedillo (como antes lo haba hecho el de Salinas de Gortari) busc infructuosamente neutralizar la insurgencia del EZLN, primero mediante medidas policiales (identificacin y expedicin de rdenes de captura contra sus principales dirigentes), y luego por medio de largas e inconclusivas negociaciones. A mediados de 1996 aparecieron el EPR y posiblemente otros grupos guerrilleros En el Sur y Sureste del pas continuaron producindose enfrentamientos entre grupos de campesinos divididos por cuestiones polticas. religiosas o de tenencia de la tierra La represin contra campesinos disconformes se agudiz, como lo demuestran las sucesivas matanzas habidas en Guerrero. Persisti el ciclo de asesinatos y "suicidios" polticos, afectando ahora a jueces. fiscales y funcionarios vinculados con la quiebra del sistema de autobuses de la ciudad de Mxico (Ruta 100). El narcotrfico parece haber permeado a altos niveles policiales, de la justicia y del gobierno.'" y la delincuencia comn se multiplica, ante la casi total inexistencia de la seguridad pblica. Para completar el panorama. deben decirse algunas palabras sobre la administracin encabezada por el presidente Zedillo, que en trminos generales emite una imagen de ineficiencia y de falta de decisin para afrontar los graves problemas del pas Vacilaciones, marchas y contramarchas, prolongados silencios. abundancia de declaraciones pletricas de buenas intenciones pero carentes de concrecin. e imposibilidad de concitar apoyos slidos en el seno de la sociedad e incluso de su propio partido caracterizan al que parece ser el gobierno ms dbil -pese a declaraciones en contrario- de Mxico desde inicios de los aos treinta En un pais acostumbrado a que "aqu solo el presidente manda". la debilidad gubernamental podria ser auspiciosa para la apertura del sistema poltico, al dejar espacios para el crecimiento y fortalecimiento de actores independientes y facilitar el desarrollo de nuevas

Sobre la penetracin del narcotratco y la corrupcion en el seno del PRI, ch Silvana Paternostro. " Mexico as a Sarro -democracy'". en Wndd Politics Joumal, vol. XII, nm. 1. primavera de 1995.

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relaciones interinstitucionales (p. ej., la autonoma de los poderes Legislativo y Judicial. o de los estados). Pero en un Mxico tan convulsionado como el de 1995 y 1996, la debilidad y la inactividad del gobierno generan no slo incertidumbre. sino tambin zozobra, y amenazan a la propia gobernabilidad del sistema y la sociedad. En este difcil panorama, Mxico ha entrado en los terrenos de la incertidumbre,. que no son otros que los de la poltica como arena donde

se dirimen conflictos y se adoptan resoluciones de consenso no siempre previsibles apriorsticamente. En todo sistema democrtico existe

incertidumbre, porque las grandes decisiones surgen del sufragio popular

mayoritario -maleable y cambiante- y de consensos y compromisos entre fuerzas que expresan aspiraciones e intereses diversos. Pero en Mxico la sana incertidumbre democrtica se ha visto contaminada por otros tipos nocivos de incertidumbre. la que se origina de la violencia poltica y sus ignotos motivos., la que deviene de la generalizada

suposicin de que fuertes intereses estn detrs de los asesinatos polticos, la que resulta de las prolongadas e inconclusivas negociaciones de paz en Chiapas, la que surge de la aparicin de nuevos brotes guerrilleros, la que rezuma de la crisis econmica y sus efectos sobre las familias. As. Mxico desde 1994, y sobre todo a partir de 1995, ha estado no slo en los terrenos de la incertidumbre, sino tambin -ms de una vez- en los linderos de la ingobernabilidad, que hasta ahora ha sabido precariamente- evitar

Recapitulacin y perspectivas
Recapitulando: el sistema poltico mexicano est experimentando un proceso de apertura, exigido unas veces ''desde abajo", promovido otras veces "desde arriba", que ha permitido incorporar al mismo a nuevos actores, grupos y partidos y, lo que es fundamental, al grueso de la ciudadana (por lo menos, en el proceso electoral de 1994) Pese a sus limitaciones, la apertura del sistema poltico ha sido y es altamente positiva. Ya no todas las grandes decisiones dependen del conjunto Estado/PRI/gobierno, mismo que adems -si hemos de creer en las buenas intenciones del presidente Zedillo- habr de ser desmontado, para que Estado, partido y gobierno sean lo que deben ser: el Estado, mbito institucional y normativo que regula la vida social sobre una base consensual y de igualdad ante la ley, el PRI, un partido poltico ms que

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Octubre - Diciembre compite equitativamente -sin favores del Estado o del gobierno- por el voto de los ciudadanos, busca el triunfo y admite sus derrotas, el gobierno, un equipo de personas libremente elegidas por el pueblo para conducir sus destinos durante un periodo determinado. con apego ala ley, por la va del consenso y el compromiso y rindiendo siempre cuentas pulcras de sus actos La separacin de Estado partido y gobierno no podr darse slo por la voluntad de una persona, an si sta es el Presidente de la Repblica deber surgir de acuerdos o pactos entre los actores del sistema poltico ampliado, y muy particularmente de la exigencia ciudadana. Numerosas tensiones amenazan la continuidad de la apertura del sistema poltico mexicano Algunas de ellas nacen del interior mismo del conjunto Estado/PRI/gobierno la defensa del inmovilismo y de los privilegios que brinda el poder. Otras, de la critica situacin econmica y del clima de inseguridad pblica que hacen suspirar a ms de uno por un "hombre fuerte que ponga orden en la casa". o sea por un presidente autoritario, cosa que Ernesto Zedillo ciertamente no es (y no debera serlo, si verdaderamente Mxico ha de ser un pas de leyes) Otras mas.. podran devenir de que la situacin poltica volviese a deteriorarse (ruptura definitiva del dilogo interpartidario, renacimiento de la guerrilla en Chiapas u otros lugares del pas. retorno a las prcticas del fraude electoral, nuevos atentados politicos. derrumbe econmico total. y una serie de imponderables etcteras), lo que podra provocar reacciones autoritarias i mprevisibles. Por ello., de ninguna manera puede afirmarse, aunque esa sea hasta el momento la tendencia, que la apertura del sistema poltico continuar hasta conducir al pas a una democracia poltica plena. Para que continuase, ante la ausencia de una movilizacin ciudadana generalizada que la acelere, Mxico parece necesitar hoy de un gran acuerdo entre las fuerzas polticas y sociales del pas En 1994 y 1995 se celebraron diversos acuerdos interpartidarios destinados ms que nada a garantizar la confiabilidad y el respeto de los resultados electorales. En 1996 un nuevo acuerdo interpartidario produjo reformas a la Constitucin y prometi una reforma "definitiva" de la legislacin electoral secundaria, que finalmente termin siendo aprobada exclusivamente por la mayoria priista en el Congreso de la Unin. Cabe anotar que hasta ahora los pactos interpartidarios son acuerdos que se limitan a intentar 'limpiar" y dar credibilidad a los procesos electorales, pero que en ningn momento se

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plantean la posibilidad de adoptar polticas concertadas para sacar al pas

de la crisis; o sea,. que no son un acuerdo de gobernabilidad ( o incluso,.

posiblemente, de gobierno).
Nadie da el paso inicial hacia un acuerdo de tal ndole , por dos razones. por un lada porque los principales actores estn midiendo sus fuerzas (por ejemplo en los procesos electorales locales ), por otro, porque parecen estimar que el simple paso del tiempo llevar agua a sus respectivos molinos. El conjunto Estado / PRI/gobierno da la impresin -en su cpula - de estar dispuesto a negociarlo todo, menos la eventual entrega del poder a nivel federal , mientras sus sectores ' duros" piden veladamente una mayor cerrazn del sistema . El PAN parece confiar en que obtendr una mayoria relativa en la Cmara de Diputados y la jefatura del gobierno del Distrito Federal en las venideras elecciones de 1997, y posiblemente la presidencia en el ao 2000, por ello, no muestra mayor inters en negociar un acuerdo nacional . El PRD , que pidi infructuosamente la renuncia del presidente Zedillo ( como seis aos antes habia exigido la de Salinas de Gortari ), no termina de definir su nueva linea de accin , pero ha convocado a un dilogo nacional que incluya al EZLN y los empresarios, entre otros' La izquierda extraparlamentaria - y sectores intransigentes del PRD- parece esperar que la situacin poltica, econmica y social se deteriore an ms, y provoque as la cada del gobierno. El ejrcito se mantiene disciplinado a las autoridades civiles, pero es difcil imaginar cual seria su postura en caso de que se retornase a la guerra en Chiapas, o se produjese un estado de franca ingobernabilidad en el pais. Por aadidura, unos y otros actores desconfian profundamente de las intenciones de sus adversarios , y la ciudadania - en su mayoria- parece descreer de todos ellos, y de su capacidad para ofrecer soluciones . En este panorama, no se vislumbra quin o qu institucin - salvo tal vez el propio presidente, aunque ello le implicara una ruptura definitiva con los sectores " duros" de su partido - tendra la credibilidad para convocar a un amplio y sincero dilogo nacional del que resulte un acuerdo para sacar a Mxico de la crisis en que se debate . garantizar una gobernabilidad inclusiva de todo ti po de grupos y sectores . y abrir el sistema politico hasta su democratizacin plena

"' Declaraciones del entonces presidente del PRD, Porfrio Muoz Ledo diarios del 28.9 95.

recogidas en los

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Octubre - Diciembre

As, el sistema poltico mexicano ha entrado en los terrenos de la

incertidumbre. No es posible afirmar que la apertura continuar; y de

continuar, no puede predecirse en qu desembocar En una sociedad
cada vez ms vital y autnoma, ya no hay quien seale -y menos, quien acate- un camino nico y diga "por aqu debemos marchar". Aunque acreciente la incertidumbre. esto es bueno porque una sociedad libre, autnoma y pujante no es la que recibe pasivamente dictados superiores, sino la que se abre, por la vio del debate y la negociacin, su propio

camino

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POLITICA GUBERNAMENTAL Y PLANEACION*

Luis Ignacio Arbes Verduzco

1. Elementos tcnicos de la planeacin

Partiendo de las posibilidades efectivas relacionadas con las prioridades de una sociedad, la planeacin tiene como objetivo principal, traducir cuantitativa y cualitativamente las polticas econmicas y sociales. Por ello lejos de constituir un simple problema tcnico, el ejercicio de reflexin a futuro y de diseo de lneas generales de actuar presente definido como planeacin, aparece en el momento en que es necesario asegurar la eficacia en la consecucin de los objetivos y metas, la congruencia de stos con los medios. y la eficiencia en la optimizacin de los recursos As, la planeacin para el desarrollo de un grupo social, no puede circunscribirse a la funcin de un organismo, sino traducirse en una actividad colectiva bajo la induccin direccin, control etc (de acuerdo al modelo econmico del grupo social de que se trate) del aparato gubernamental En otras palabras la perspectiva del grupo en el poder para la definicin y jerarquizacin de las expectativas sociales, as como el cuerpo doctrinal que sustenta tal visin. constituyen los fundamentos que ponderan ms significativamente las aspiraciones. presencia y ritmos que el Estado confiere a la actividad de planeacin Por tales motivos, no

Conferencia pronunciada en el marco del Simposio Re(onna del Estado. Gobierna y Adrninisfracidn Publica. Hacia el Nuevo Milenio. el 22 de noviembre de 1996 Doctor en Ciencias Polticas por la Universidad de Paris, Rancia ha padicipado en diferentes actividades docentes en el Instituto Politcnico Nacional. Universidad Iberoamericana. UNAM, Instituto Nacional de Administraron Pblica Universidad Anhuac y en el Centro de Investigacin y Docencia 1-c bernu us . autor de ste libros. entre los que destacan'. "Poltica Gubomamental y Planeacin en Mxico". y'La Experiencia Francesa en Materia de Descentralizacin" actualmente se desempea como Director General de la Empresa de Consultorio y Capacitacion denominada "Servicios Fstrategicos"

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resulta exagerado observar en el plan globalizador, una expresin ntida de lo que es y espera el conglomerado social.
Tradicionalmente, el proceso de planeacin se ha visto subdividido en fases o etapas generales: formulacin, implantacin, ejecucin, control y evaluacin. donde destaca la formulacin por ser la columna vertebral del proceso al definirlo en todos sus aspectos.

Partiendo del enfoque sistmico, la formulacin presenta tres etapas secuenciales. el diagnstico, el pronstico y la imagen objetivo, dependientes unas de otras., que permiten estructurar un trabajo analtico del objeto de estudio mediante sus posibilidades, alcances, limitaciones, oportunidades, peligros, etc. A continuacin se presentan las caractersticas fundamentales de cada una de estas etapas.
1.1 El diagnstico En esta etapa se pretende dar respuesta a tres cuestionamientos bsicos: cmo es el objeto de estudio?, cmo se encuentra en este momento? y, cmo lleg a esta situacin? La primera pregunta implica conocer y analizar las caractersticas propias del objeto, aquello que lo hace particular y diferente a los dems de su gnero y especie, su naturaleza, esto es, su esencia. Surge entonces una seria dificultad: dado que el ser humano no es capaz de conocer la totalidad de las cosas, debe de contentarse en hacer abstracciones de ellas, maquetas de la realidad, versiones simplificadas que los planificadores pomposamente definimos como 'modelos' Al igual que el artista al empezar su obra traza un bosquejo que le permita una primera definicin del trabajo a realizar, el diseador de ejercicios de anlisis y reflexin a futuro para el actuar presente, siente la necesidad de establecer un boceto que le ubique en un punto para iniciar su camino, implicando tener una idea inicial de la naturaleza del objeto de estudio, para dar as una respuesta a la primera interrogante, aproximndose de esta manera al conocimiento de aspectos tales como: lineas de procedimientos. funciones, niveles, reas, estructura, comunicacin, etc.

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Octubre - Diciembre

Lo anterior si bien soluciona un primer problema, nos abre tambin la puerta a otro el objeto de estudio Como en la totalidad de resultantes de la actividad humana, tal objeto no constituye un ente esttico, sino algo dinmico, en constante cambio, es por ello que surge el imperante de definirlo en un momento y lugar dados. Es de aqu donde podemos partir sacando una 'fotografia" del organismo ya no para conocer su naturaleza, sino para saber como se encuentra en un espacio de tiempo, especificando s'. la estructura actual corresponde a la esencia del objeto, sus niveles formales son respetados o no, los canales de comunicacin funcionan adecuadamente, la funcin que cumple est en relacion con el medio ambiente. etc., es decir. iniciamos un juicio de valor del objeto, lo que se ha llamado una evaluacin de lo anterior ("ex-ante" o "a priori!). Las respuestas a estas dos primeras cuestiones constituyen lo que al interior del diagnstico se ha definido como- "el anlisis de la situacin del objeto". Sin embargo an nos queda una interrogante no menos i mportante' cmo se lleg a esa situacin? Aqu se inicia la definicin del segundo gran aspecto en que se divide el diagnstico "el anlisis de la trayectoria del objeto' que lo ha llevado a la situacin actual. En este apartado se intentar multiplicar. en la medida de lo posible, el nmero de fotografias del objeto, con base en informacin del pasado, definiendo as la "pelicula" que lo llev a la realidad actual Se trata de un ejercicio retrospectivo, donde ser fundamental el respeto a lo que anteriormente se haya determinado como la naturaleza del objeto. Por ejemplo, para disear un plan de trabajo de una organizacin definida con ciertas caractersticas, hemos partido del establecimiento de sus coordenadas de accin, de sus limites de movimiento y de las relaciones entre estos limites, es decir, definimos una serie de variables que nos permiten, mediante indicadores precisos las mas de las veces numricos conocer el comportamiento organizacional y sus consecuencias Ahora bien, deducir su comportamiento pasado "anlisis de trayectoria" el principio metodolgico bsico sera el de respetar exactamente las mismas variables. y en consecuencia los indicadores.. que fueron manejados para conocer la situacin actual. esto es- la esencia la

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naturaleza del objeto- induciendo comentarios, apreciaciones, juicios de valor, etc determinando as el diagnstico.
1.2 El pronstico Hasta este momento solamente se cuenta con informacin de lo que es, ha sido y debe ser el objeto, pero cmo ser? La metodologa para dar respuesta a esta cuestin constituye el tema de este punto. Al igual que en el diagnstico, el pronstico consta de dos grandes apartados: "anlisis de situacin" y el "anlisis de trayectoria", con la particularidad de que en este caso, la situacin corresponde no a un momento presente ni pasado, sino al futuro. Se trata aqu de inferir cual sera la situacin en un espacio de tiempo (presente o tiempo "1" ms "n" espacios ) si no se interfiere en la trayectoria histrica. Con base en lo anterior, la trayectoria ya no ser la histrica, sino la estimada, la continuacin de la histrica. Se trata de lanzar el objeto hacia el futuro, pasarlo de un espacio a otro, de desarrollarle una proyeccin, mediante el manejo de una serie de vectores, de vas, de canales que, al igual que en el diagnstico, debern respetar su esencia. La nica posibilidad de respetar la naturaleza del objeto consiste en el manejo -tanto para el anlisis de situacin esperada como para la trayectoria estimada- de las mismas variables e indicadores. Si en cualquier momento del proceso de planeacin se modifican las variables e indicadores, el ejercicio no sera homogneo, coherente ni consistente. Lo anterior permite, en la medida en que se cuente con mayor y mejor informacin, emitir nuevamente juicios de valor sobre el posible comportamiento futuro de nuestro objeto, determinando lo que se ha definido como la evaluacin anticipada del futuro ("ex-post" o "a posteriori") As tenemos que el trabajo de prognosis. contiene exactamente los mismos elementos metodolgicos que el de diagnosis, diferencindose uno del otro en el espacio de tiempo al cual hacen referencia.

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1.3 La imagen objetivo Una vez determinada la situacin actual del objeto, la forma y el porqu ll eg a esa situacin, as como su posible comportamiento y su definicin en un espacio de tiempo mas all del presente, podemos contar metodolgica mente al menos con los elementos indispensables para el establecimiento de su "situacin deseada" para el futuro, la cual forma parte del diseo de la "imagen objetivo" Partiendo siempre de las mismas variables e indicadores, esta situacin engloba sucintamente el conjunto de las aspiraciones de desarrollo para nuestro objeto. aunque contrariamente a lo que podria pensarse no debe ser la suma de una serie de buenos deseos o de situaciones ideales reflejo de insatisfacdones presentes Esta "situacin deseada" solamente puede ser contemplada dentro del marco de lo posible, nadie da lo que no tiene, y una situacin ideal en si misma, lejos de coadyuvar a la orientacin y direccin de la actividad presente, puede transformarse en un mbito de desilusin y decepcin. Probablemente a la luz de estas reflexiones resulta comprensible el desencanto actual acerca de los alcances y posibilidades del proceso de planeacin Por ello, no sobra el insistir en la objetividad del diseo de esta situacin, que debe encontrarse ligado, relacionado y sobre todo fundamentado en "la realidad" del interior del objeto de su naturaleza, y en su relacin con el medio ambiente, manteniendo la armona con los dems elementos del proceso de planeacin, lo cual no seria posible si, al igual que en los otros momentos. no se respetan las mismas variables e indicadores Como en los casos del diagnstico y del pronostico. la imagen objetivo contempla tambin una trayectoria con la particularidad de que sta no ser el resultado de reflexiones acerca de lo que paso o podr pasar y el porqu, sino el conjunto de acciones que se podrn y debern llevar a cabo para coadyuvar a la consecucin de la situacin deseada Es aqu precisamente donde se ubica el eje alrededor del cual gira todo el proceso de planeacin, constituyendo al mismo tiempo, la razn de ser del esfuerzo desplegado en la definicin de los momentos anteriores

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Ahora bien, si no es posible conocer la realidad en su totalidad sino mediante abstracciones, con qu garanta efectiva podemos contar para asegurar la objetividad de nuestras consideraciones?
Es precisamente bajo estas consideraciones, que se insiste en que la i magen objetivo en su conjunto no debe transformarse en un instrumento rigido, limitante de las posibilidades de su desenvolvimiento natural del objetivo, sino que en la medida en que nuestro nivel de incertidumbre aumenta, la flexibilidad o posibilidad de modificacin coyuntural tanto de la "situacin deseada", como de la "trayectoria planeada" que ah nos lleve, debe tambin aumentar en la misma proporcin. En otras palabras, el plan debe ser un documento sin rigideces y dogmatismos. Una de sus caractersticas fundamentales ser la capacidad para autocriticarse y reformularse cuando los supuestos y expectativas en que est basado, se modifiquen por razn de la dinamicidad contextual. Por tanto, el incremento de la incertidumbre que crece en la medida en que se alarga el horizonte de tiempo que se est previendo , ser directamente proporcional al aumento de la flexibilidad y la modularidad del proceso de planeacin As, el contenido de la "trayectoria planeada" consiste, tanto en el diseo de la "estrategia", como en la delimitacin de las "tcticas especficas" para cada momento comprendido entre la situacin actual y la deseada, abre un espectro en el esquema que constituye el "espacio crtico" del proceso de planeacin, ya que de l depender el xito o el fracaso de todo el esfuerzo. Adems de los elementos anteriores , la trayectoria comprende tambin la definicin de las polticas a la luz de las cuales, sern no solamente definidos los objetivos particulares y metas especificas., sino que se tomar el conjunto de las decisiones en los niveles medios y operativos del (o los) organismo (s), responsable (s) de la ejecucin de los trabajos del proceso de planeacin Es asi como concluye la formulacin del proceso que integra tres grandes documentos : diagnstico , pronstico e imagen objetivo que, si milares metodolgicamente al abarcar tanto el anlisis de una situacin como la trayectoria que ah desemboca , son diferentes sustancialmente al contemplar tanto espacios como momentos

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GRAFICA 1
PROCESO DE PLANEACION. FORMULACION.

1.4 Implantacin y ejecucin Bien que lo tangible del proceso sea el resultado de llevar a la practica los contenidos de los documentos mencionados anteriormente, metodolgica mente hablando tanto la implantacin -dotar de instrumentos y herramientas al proceso como la ejecucin seguir paso a paso las dependen directamente de la directrices establecidas en la formulacin objetividad del esfuerzo anterior o en su defecto. de las posibilidades de modificarlo mediante los mrgenes de flexibilidad. Formalmente, puede decirse que estas etapas inician con la presupuestacin de los programas.. proyectos y acciones definidos en los documentos anteriores, es decir, en el preciso instante en que son dotados de los recursos financieros necesarios para su desenvolvimiento, sin importar el momento especifico en que estos recursos son efectivamente afectados

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Para el caso de la planeacin del desarrollo de una cierta economa, los instrumentos para la implantacin y la ejecucin del proceso, estarn directamente relacionados con las caractersticas del modelo econmico de que se trate. Ms adelante se profundizar al respecto presentando de manera abreviada tres modelos diferentes.

1.5 Control y evaluacin

Estas dos ltimas etapas del proceso de planeacin, constituyen los elementos que permiten su retroalimentacin al introducir juicios de valor en relacin al mismo proceso, as como el planteamiento de medidas correctivas.
Podemos definir el "control" como: la actividad que permite comparar la forma, el mtodo, los alcances, etc. de las acciones realizadas con las actividades programadas, verificando la congruencia o los sesgos entre ambas. Por su parte la "evaluacin" consiste en una valoracin tanto cuantitativa como cualitativa de los resultados de la implantacin y ejecucin del proceso, si bien, como se seal anteriormente, existe la posibilidad de evaluar espacios de tiempo anticipados (ex-ante) o posteriores (ex-post), lo medular en esta funcin consiste en hacer cortes en el tiempo -determinando momentos especficos para compararlos con otros de caracteristicas similares. Hasta aqu se encuentra lo referente al proceso de planeacin pero, se podra determinar un herramental fundamental para llevar a cabo este trabajo? A continuacin se presentan instrumentos divididos en: tcnicas de informacin y tcnicas de formulacin, ambas aplicadas a ejercicios de planeacin a nivel del desarrollo.

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GRAFICA 2 PROCESO DE PLANEACION. ASPECTOS CRITICOS.

TRAYECTORIA HISTORICA

ANALISIS DE SITUACION PRESENTE

TRAYECTORIA, ESTIMADA'

6. Tcnicas para la informacin Precisar los objetivos requiere del conocimiento, comprensin y anlisis de las condiciones polticas, sociales y econmicas existentes, as como las posibilidades viables para modificarlas Es por ello que el primer esfuerzo en esta tcnica, se centra en la definicin de los instrumentos esenciales de acuerdo a las necesidades especificas de recoleccin, maneja anlisis.. control y evaluacin de la informacin en mbitos como'. a) Demogrfico- La poblacin constituye la razn de ser de la planeacin es ella la que determina los alcances, objetivos metas, posibilidades. etc. Es la base de la estructura del proceso y, al mismo tiempo, su fin ltimo De entre los principales aspectos a considerar destaca la informacin relativa a'. su distribucin geogrfica, su estructura por edad

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o su tasa de crecimiento, su composicin social, profesional, su escolaridad, por ejemplo.

b) Productivo. En este apartado se resume la informacin vinculada con la actividad econmica propiamente dicha, a fin de conocer desde la estructura econmica hasta sus posibilidades de expansin y desarrollo. Destacan los datos referentes a sectores, productos, su distribucin geogrfica, capacidades, entre otros. c) Comercio exterior. Esta informacin puede ayudar a mostrar la relacin de la economa de estudio con el medio ambiente que la rodea. Se analizan: las importaciones y las exportaciones, tanto en cantidades como en valor y fuente de aprovisionamiento. d) recursos y su empleo. Se refiere a la informacin acerca de los "recursos corrientes disponibles", es decir, a la suma de la produccin ms las importaciones de un periodo dado, a fin de conocer la estructura del destino final de los productos, as como los requerimientos de bienes intermedios necesarios para la transformacin. Generalmente son estructurados de acuerdo a cuatro rdenes. Consumo final corriente. Subdividido en pblico y privado. Inversiones. Representan productos que an no han sido consumidos: inversiones de capital fijo (inmuebles y equipo), e inversiones en almacn (productos) Consumos intermedios. Productos intermedios o bienes de capital. Exportaciones. e) Rotacin de productos y distribucin de ingresos. Se refiere a la informacin necesaria para el conocimiento del funcionamiento interno del mercado, esto es, de los precios a los cuales los productos son pagados y a la distribucin de los beneficios generados por la actividad econmica f) Potencialidades. Con eso se intentara contar con elementos para definir los alcances de crecimiento de la economia y, por consecuencia, las posibilidades de desarrollo. De entre los datos estudiados destacan los relativos a: superficies cultivables, porcentajes de humedad, precipitaciones, cuencas hidrulicas, yacimientos susceptibles de ser

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explotados (petroleros, mineros, etc ) potencial humano y en general todo lo relacionado con los recursos.
Los mtodos mas comnmente empleados en la recoleccin de informacin se dividen en dos grandes grupos de primera y de segunda mano Los primeros van desde los simples muestreos y sondeos, hasta la investigacin directa con cuestionarios y entrevistas diseados para la consecucin de informacin especifica: los segundos se refieren a datos obtenidos mediante censos, estadsticas especializadas y en general toda la informacin posible de ser recolectada bibliogrficamente. Una buena recoleccin de informacin puede no ser suficiente o ser empleada inapropiadamente, si no se presenta adecuadamente para su comprensin y tratamiento Podemos esencialmente, distinguir tres formas de presentacin de los datos destinados a ser utilizados para la planeacin a) Elaboracin de cuadros estadisticos y contables. Permiten presentar de manera integrada. agentes econmicos, administraciones, instituciones financieras, bancarias, aseguradoras sectores, etc El ms empleado es el de la Contabilidad Nacional que presenta adems, la gran ventaja de poder ser utilizado ulteriormente en la formulacin de planes, programas y proyectos, a fin de verificar la coherencia de [as previsiones de la planeacin en su conjunto Con ella, es posible obtener los grandes agregados nacionales como: produccin, renta. inversin total, consumo, etc b) Empleo de coeficientes y elaboracin de correlaciones econmicas. tcnicas, profesionales. sociales, etc Son indispensables en la evaluacin a todos los niveles yen todos los tiempos, y en general para todo juicio axiolgico o teleolgico del proceso destacando los relativos a productividad. rendimientos. coeficientes de capital, tcnicos o de insumos corrientes -determinan las cantidades de productos intermedios necesarios para la obtencin de determinado producto final- de elasticidad de la demanda, de crecimiento y en general de todas las relaciones recientes observadas entre ciertas magnitudes econmicas esenciales. Conocer los coeficientes y relaciones permite tener una visin de la situacin existente del objeto de su evolucin reciente y de sus posibilidades de modificacin

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c) Presentaciones cartogrficas. En gran nmero de casos, puede ser extremadamente til disponer de una presentacin cartogrfica de los datos econmicos y sociales, particularmente en aspectos como la localizacin de productos, actividades, necesidades, y agentes econmicos.

1.7 Tcnicas para la formulacin

A partir de la recoleccin, anlisis y tratamiento de la informacin es posible pasar a la elaboracin propiamente dicha del plan, programas y proyectos. Generalmente, se conocen como "planes econmicos", desde documentos constituidos por la simple adicin de proyectos de inversiones (pblicas o privadas), seleccionados de modo ms o menos arbitrario y cuyo total parece compatible con las fuerzas econmicas y las posibilidades financieras, hasta los detalladamente formulados y especificos que intentan contemplar no slo el proceso de planeacin en su conjunto, sino la totalidad de las relaciones politicas, sociales y econmicas de un pas.
De ah, se ha pasado a la definicin de tcnicas especificas para la preparacin de dos tipos de planes. los situados en el marco de la programacin econmica (llamada comnmente planeacin indicativa) y en el marco de la planificacin propiamente dicha (normativa, directa e integral). Independientemente del tipo de que se trate, para el inicio de la fase de elaboracin del plan, es preciso que los organismos responsables (la administracin pblica) determinen las normas y parmetros relativos al diseo de las politicas pblicas, a fin de enmarcar los objetivos polticos, sociales y econmicos. Segn las circunstancias, las polticas pueden concernir ya sea a las magnitudes econmicas globales -tales como el monto de la renta nacional para alcanzar al final del periodo de planeacin, el monto de las inversiones a efectuar en este lapso a la tasa de acumulacin que puede ser alcanzado al final del mismo, etc.- para fijar algunas prioridades, determinar ciertas proporciones en el aprovechamiento de la renta nacional o en el consumo.

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Lo que corresponde a la duracin del proceso de planeacin no puede ser especificado, ya que obedece a las caractersticas y necesidades particulares de cada realidad y momento, no obstante se han determinado tres clases de planes a) Planes a Largo Plazo En general se refieren a periodos de ms de diez aos Se emplean para la determinacin de los grandes objetivos nacionales a alcanzar con esfuerzos constantes y prolongados. Constituyen la base de la planificacin normativa ya que permiten definir las direcciones que la economa y la sociedad debern seguir durante periodos mas cortos b) Planes a Mediano Plazo Se trata de documentos que generalmente, se circunscriben en un rango de cuatro a siete aos. Se les ha definido como la ''fase de operacin' de los planes de largo plazo Los objetivos de este tipo son el resultado de una doble consideracin: por un lado de las conclusiones de la interpretacin de la situacion presente y. por el otro lado de haber incluido las lneas generales de las polticas y objetivos a largo plazo e) Planes Operativos Anuales Constituyen una subdivisin de los de mediano plazo, por lo que la definicin de lineas generales para este genero de documentos exige un trabajo presente y de los objetivos de planes de mediano y largo plazo No obstante, por lo que se refiere a su especificidad, resultan ser los documentos ms complejos y detallados, ya que de ellos depende el buen funcionamiento y por consiguiente el xito del proceso El detalle de la formulacin de documentos vara segn las caractersticas de cada realidad social, as como de la cantidad y la calidad de la informacin- La tcnica ms desarrollada, sobre todo en las economas planificadas, es la llamada exploracin progresiva" que se realiza de la siguiente manera Partiendo de un cierto nmero de variables macroeconmicas determinadas por las lineas de poltica econmica. se procede a determinar objetivos provisionales, concernientes a las diversas ramas de la produccin, importaciones, exportaciones, etc coherentes entre si y con la poltica y.. hasta donde sea posible. tcnicamente realizables. Para todo esto, se les someter a un cierto nmero de pruebas de coherencia

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a) Interna. Entre los recursos y los aprovechamientos corrientes se intenta demostrar si para las diferentes categoras de consumo, las cantidades de los insumos necesarios estarn efectivamente disponibles.
A nivel de las fuerzas de trabajo: estimando, a partir de los diferentes objetivos de produccin de bienes y de servicios, las cantidades de mano de obra de diferentes niveles de calificacin necesarias. A nivel de los flujos monetarios . verificando los diferentes balances financieros a todos los niveles y sectores b) De materiales y equipos de trabajo. Entre los objetivos y metas y los medios para su consecucin. c) Intermedia. Se refiere a la vinculacin entre los objetivos previstos para el ao de que se trate , as como a las operaciones que pueden y deben ser efectuadas entre el momento presente y el ao final del plan. d) Ulteriores . Tratan de esclarecer en que medida el programa ha sido adoptado provisionalmente para el ao final del plan y cuales podrn ser sus consecuencias definitivas. A partir de lo anterior se puede proceder a la formulacin definitiva de los planes y programas para lo cual ser necesario determinar , para cada rama de actividad y agente econmico , los objetivos , metas y acciones especificas considerando un conjunto de detalles, que el proyecto inicial no poda tener en cuenta con precisin. En este estadio se trata de asegurar la coherencia no ya de objetivos generales , sino de planes por sectores especficamente determinados.

2. Planeacin y poltica gubernamental en Mxico

Si bien el estudio, anlisis e interpretacin de lo relacionado con la poltica pblica y especficamente con la gubernamental, as como de las tcnicas de planeacin, son fenmenos administrativos relativamente novedosos para la mayora de los estados y particularmente para el nuestro, ambas constituyen prcticas muy antiguas sin las que adems, no seria posible comprender globalmente el actuar del aparato pblico.

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As nos encontramos ante una situacin similar ala que algunos autores definen en torno a la planeacin estratgica. donde a pesar de que los mtodos formales de esta tcnica son recientes, la planeacin
estratgica informal ha constituido un ejercicio permanente de los protagonistas del mercado a todo lo largo de la historia ' Es por ello que. si aceptamos la poltica pblica como "una eleccin relevante, realizada por un individuo o grupo. que explica, justifica, gua y perfila un curso de accin real o contemplado... y que adems, se diferencia de una decisin por su mayor amplitud y permanencia ya que... establece un marco de referencia para que se tomen decisiones particulares .. podremos decir entonces que -como en el caso de la planeacin estratgicalas polticas pblicas han estado permanentemente ligadas al desarrollo histrico de los grupos sociales distinguiendo solamente, hoy en da, un mayor inters por estudiarlas, formularlas, analizarlas o comprenderlas de forma ms metdica y formal: Ahora bien, la presente exposicin intentar resolver el planteamiento establecido por las cuestiones siguientes: qu pasa con la relacin entre politica y planeacin?, es la poltica gubernamental el resultado de una accin o una decisin planeada? o en todo caso no ser la planeacin el resultado de una poltica gubernamental en un lugar y momento dados? Para responder estas cuestiones y a efecto de ordenar la exposicin, dividiremos la trayectoria histrica del pas a partir de la Revolucin mexicana en "momentos", caracterizados ms por la presencia de elementos homogneos en relacin al tema tratado, que en funcin a espacios de tiempo regularmente delimitados

' Puede consultarse Steiner George a . Planeacin Estratgica. C.F C.SA., Mxico 1993. Poder Michael E Estrategia Competitiva : Tcnicas para el Anlisis de los Sectores Industriales y de la Competencia - C.E.C.S A., Mxico, 1986. Guevara Bautista - Juheta . "Poltica Gubernamental" en: Diccionano do Poltica y Administracin Pblica. Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administiacin Pblica, A. C., Mxico, p. 273.

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2.1. La gestacin de la planeacin econmica.

El empleo de planes, programas o proyectos para la direccin de la poltica gubernamental, es una prctica muy antigua en nuestro pas Ya don Lucas Alamn, como Director General de Industria de 1842 a 1953, habla retomado las consideraciones de don Esteban de Antuano resumidas en 17 puntos, que bien podran constituirse hoy da como un programa nacional de desarrollo, de entre los cuales para el tema que nos ocupa, cabra destacar los siguientes. - "La formacin de una estadstica de poblacin, productos y consumos con un mapa geogrfico, para conocer el origen de nuestras necesidades y recursos y aplicar remedios oportunos.

- El establecimiento de fbricas de construccin de instrumentos modernos y la explotacin del fierro, porque esto debe considerarse preliminar, la introduccin, la base natural de toda la industria.
La prohibicin absoluta de todas las manufacturas extranjeras, que probablemente nosotros podemos construir de un modo fcil y barato, es la base de toda la reforma econmica de Mxico'." De lo anterior. adems de impresionar la visin de estos mexicanos. ni los puede desprenderse que ni la poltica gubernamental, planteamientos prospectivos para dirigirla son extraos en nuestra sociedad. Sin embargo,. documentos que hagan referencia a la planeacin econmica propiamente dicha, no se van a encontrar sino hasta el ao de 1930 en que es publicada, el 12 de julio, la Ley sobre Planeacin General de la Repblica. Son dos las principales razones que a nuestro juicio dieron por resultado la presencia de este documento: una de carcter terico e ideolgico y, la otra ms bien coyuntural. Si bien la Revolucin mexicana surgi sin una ideologa clara , sta se fue delineando a lo largo del movimiento culminando en el inters por parte

' Alemn, Lucas "Memoria sobre la industria y la Agricultura Mexicana en el aio de 1842, Mxico, 1945. Citado por Nava Garcia, Francisco. Bases Histricas de la Economa Mexicana 1810-1982, Editora Latinoamericana, Mxico, 1983.

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de los principales grupos participantes, de intentar formar socialistas de organizacin econmica donde la planificacin como se mencion anteriormente, constitua una cat orla histrica una condicin sin la cual sera dificil imaginar este nuevo proyecto Por lo que toca a la segunda, al trmino del movimiento armado el pas se encontraba en una situacin crtica en lo relativo a su aparato productivo El campo mexicano, fundamental generador de la riqueza, estaba destrozado y su reorganizacin econmica y social representaba el principal reto y objetivo de las nuevas administraciones. mismas que vieron en la planeacin un til y deseable instrumento. Esta afirmacin se encuentra basada en el contenido mismo de la Ley, cuyo lenguaje incluso nos hace pensar en la necesidad de la poca por determinar lo que seria un diagnostico general, o un anlisis que hoy ll amaramos estratgico- de las oportunidades, peligros. debilidades y potencialidades de la Nacin, al proponer no la elaboracin de un plan, sino del "plano" de la Repblica mexicana, casi noventa aos despus de que don Lucas Alamn planteara la necesidad urgente de contar con informacin de estas caracteristicas Ahora bien, aunque juridicamente todo parece indicar el inters por parte de la administracion pblica por orientar la poltica gubernamental mediante un ejercicio de planeacin. realmente el Ejecutivo federal nunca formul ningn documento: ms bien dirigi las lineas de su politica en base a la interaccin de los grupos de presin o a las consideraciones de grupos o individuos talentosos (lites) Siguiendo a Lowi podriamos decir que en este particular momento histrico, la administracion pblica dependiendo el caso, emple los tres ti pos de polticas. distributivas. ya que la accin gubernamental dispens beneficios tangibles a individuos o grupos especficos. redistributivas. mediante un esfuerzo por afectar cambios en la manera como se distribuia la riqueza entre los amplios sectores de la sociedad, pero sobre todo, regulatorias, al intentar modelos para imponer controles sobre conductas especificas En el ao de 1934, en que lendiian lugar las primeras elecciones para un periodo presidencial de seis aco sin posibilidades de reeleccin, el Partido Nacional Revolucionario diseo su programa de gobierno bajo el

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esquema de un plan que, al triunfo de este partido, sera retomado por la administracin del general Crdenas; el primer Plan Sexenal 1934-1940.
Es importante recalcar que no se trataba de un documento elaborado por la administracin pblica sino por un partido politico, el P.N.R., que posteriormente ser adoptado por el Gobierno federal. Se trataba de un ejercicio prospectivo con caracteristicas ms cualitativas que cuantitativas, que si bien presentaba objetivos, lineas de accin, etc., en base a dos de las principales reivindicaciones de la Revolucin mexicana (Reforma Agraria y Educacin), presentaba tambin ciertas cifras e incluso metas especificas para cada uno de los aos. Como ejemplo de lo anterior se puede sealar la construccin de escuelas donde se proponan 10,000 para todo el periodo, divididas en 1,000 para el segundo ao de gobierno, 2,000 tanto para el tercero como para el cuarto y el quinto y, 3,000 para el ltimo. Ahora bien, si hacemos un anlisis de los resultados de la poltica gubernamental de este sexenio, comparada con los planteamientos originales del plan, el balance mostrara que los resultados de la gestin rebasaron con mucho, los objetivos del plan, a pesar de que las metas especficas no se cumplieron. Aunque el esfuerzo fue considerable, no se construyeron por ejemplo, las 10,000 escuelas. Leopoldo Sols hace un anlisis comparativo bastante detallado al respecto, dividido en tres grandes partes. primero nos presenta los planteamientos de los principales planes nacionales de desarrollo desde la poca postrevolucionaria hasta los aos setenta, despus muestra los resultados de la gestin de la poltica gubernamental de cada periodo presidencial y finalmente, plantea un estudio comparativo entre ambos apartados`. Una fuerte causa explica lo anterior : la expropiacin petrolera, que rompi el esquema original al tener el Estado mexicano la necesidad de desviar una i mportante cantidad de recursos para cubrir los gastos de indemnizacin, amn de otras decisiones histricas como el apoyo a la Repblica espaola en la Guerra Civil, etc.

` Planes de Desarrollo Econmico y Social en Mxico, Sep Setentas, Diana, Mxico, 1980.

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Con base en lo anterior podemos decir que, a pesar de una aparente vinculacin de la politica gubernamental con la planeacin del desarrollo,

la gestin del general Crdenas respondi ms a las necesidades

coyunturales de la poca, con el diseo de los tres tipos manejados por Lowi. Sin embargo, dado que destacan ms las redistributivas y distributivas que las regulatorias, a veces tiende a pensarse que se trataba de una orientacin ms 'racional" de la poltica. Esta afirmacin se fortalece con comentarios como el de Miguel Wionczek quien considera que, una de las razones por las que el Plan Sexenal no se llev cabalmente a la prctica fue porque la gestin del general Crdenas "se orient hacia los ideales agrarios de la Revolucin y el nacionalismo extremo". El tercer documento de esta etapa de gestacin de planeacin econmica en el pas, surgi cuando el general Manuel Avila Camacho contendi por la Presidencia de la Repblica, con un programa de gobierno conocido como el Segundo Plan Sexenal (Aunque es el Partido de la Revolucin Mexicana el que presenta este documento algunos autores como Arturo Guilln, sealan que fue elaborado a peticin del general Crdenas. por la administracin pblica) Con este programa se pretenda consolidar el esfuerzo realizado por la gestin precedente, mediante un documento ms rico que al anterior tanto cualitativa como cuantitativamente`. Sin embargo. este ltimo no rebas ni siquiera el marco de la contienda electoral. de tal suerte que cuando Avila Camacho tom posesin como Presidente de la Repblica, ignor totalmente este Segundo Plan Sexenal que, an al nivel del debate y de la discusin pblica. no volvi prcticamente a ser mencionado

2.2 El pragmatismo gubernamental

Mientras que la politica de Crdenas se caracteriz por ser ms redistributiva y distributiva, orientada a un sector en particular de la

Wionczek. Miguel, "Antecedentes e instrumentos de la Planeacin en Mxico' integrado en Bases para la Planeacin Econmica y Social de Mxico. Siglo XXI. Mxico, 1966. p. 28. Puede ser consultado en Antologa de la Planeacin en Mxico ('romo p, Secietaria de Programacin y Presupuesto, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1986.

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poblacin, los trabajadores, la relativa a la administracin de Avila Camacho no fue as. Para analizarla sera conveniente hacer una distincin.
Por lo que toca'a su discurso. la poltica parecera haber sido orientada a eliminar las diferencias entre los grupos sociales, de tal suerte que l se presentaba como el Presidente de todos los mexicanos con lo que se podra pensar que fue de carcter regulatorio. Sin embargo, en los resultados se evidencia un cambio radical en los grupos polticos sobre todo, con el surgimiento de un nuevo grupo industrial.. ligado incluso ala exportacin de materias primas bajo la influencia de la Segunda Guerra Mundial lo que nos muestra el carcter ms bien distributivo de su poltica. As, a partir de esa poca entramos en lo que podramos definir como el pragmatismo gubernamental , donde se identifican dos claras tendencias en torno a esta materia : por un lado, los defensores del manejo de las polticas sin limitaciones o restricciones , caracterizados por una franca oposicin a las ideas de planeacin y, por otra parte , la presencia de una nueva corriente, en la administracin pblica, donde comienzan a pulular las ideas del manejo de la poltica bajo el esquema de un modelo 'racional", inspiradas principalmente en los trabajos de la Comisin Econmica para Amrica Latina ( CE.P.A L.). Por lo que toca a la primera corriente, cabe sealar que la presencia de una oposicin a las ideas de planeacin no podra ser fundamentada del todo en razones ideolgicas, sino simple y llanamente, en el temor de los gobernantes en aceptar el compromiso poltico que un plan implicaba. Es claro que todo plan tiene no slo intenciones sino, tambin objetivos cuantitativos cotejables con resultados. De esta manera, era ms fcil para cualquier funcionario pblico decir al final de su administracin, que haba obtenido tal o cual "logro" durante su gestin, que si bien podra cuantificarse. difcilmente sera comparable con antiguas promesas. La confrontacin entre lo que se pretenda hacer y lo que se hacia verdaderamente no tenia la posibilidad de existir debido a los discursos polticos de orden cualitativo. asi como a causa de la si mplicidad de los objetivos de las polticas pblicas, gubernamentales o no, en los cuales no se podra fcilmente identificar compromisos En contraparte. la corriente interesada en esquemas racionales de definicin y control surgi a partir del "Estudio Econmico para la Amrica

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Latina' de 1948, donde se planteaba en la C E PAL, una nueva plataforma de poltica econmica. la cual fue recibida y aceptada por la mayora de los pases de la regin Esta plataforma propona la industrializacin como principal frmula para el desarrollo econmico. Lo anterior permiti al menos, contar con ejercicios de planeacin parciales, regionales o nacionales, pero de orden sectorial. dejando el diseo y manejo de la poltica gubernamental en base al presupuesto de egresos, lo que explica la existencia de comisiones y programas para las inversiones del sector pblico De entre los primeros destacan por ejemplo. el Programa Nacional Fronterizo, el Plan Lerma y/o Plan Nacional Hidrulico. el Plan de 11 aos (del Sector Educativo) el Plan Nacional Indicativo de Ciencia y Tecnologa, eta de los segundos el Proyecto de Inversiones del Gobierno Federal y Dependencias Descentralizadas 1947-1952 el Programa de InversinFinanciamiento del Sector Pblico Federal 1971-1976. etc.-

2.3 Influencias externas

La redefinicin de esquemas racionales globalizadoras y nacionales para el diseo y la conduccin de la poltica gubernamental. va a ser la consecuencia de una serie de causas externas a nuestro pas y que se pueden dividir en dos grandes bloques. por un lado las de carcter metodolgico. tcnico o formal y por el otro. las contextuales y coyunturales Las primeras son el resultado de la influencia. que sobre el modelo de planeacin adoptado por el pas. tendrn tres grandes escuelas o centros de estudio y anlisis en la materia adonde acudieron y acuden an, importantes contingentes de funcionarios estudiantes y en general interesados en los temas de la conduccin racional y prospectiva de la politica pblica. Es importante sealar que no se trata de las tres escuelas ms importantes del mundo, sino de aquellas que para nuestro caso han tenido

Para mavu i nformac:on y detaP . e Aceden consultarse IOS moros b III. 'V y V de la Anlnl meacirin en Mexi o de In

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una mayor influencia, gracias a las cuales , el pas pudo contar con cuadros de profesionistas en la materia , capaces de desarrollar modelos de planeacin tanto indicativa , como normativa o mixta a que nos referimos en puntos anteriores:
La holandesa , que siguiendo a Jan Tinbergen , se desarroll en el Instituto de Estudios Sociales de La Haya, en la Escuela Superior de Economia de la Universidad de Rotterdam y en la Oficina Central de Planificacin de los Pases Bajos , que como Holanda cuenta con una economa de mercado, diseaba modelos de planeacin indicativa sectorial yen algunos casos regional.

La de Polonia donde Micha Kalecki y Oskar Lange proponan, en la Escuela Central de Planificacin y Estadstica de Varsovia , un modelo normativo, tanto global como regional para sistemas econmicos de organizacin socialista.
La del Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social (I.L. P. E. S.), que como un organismo dependiente de la Comisin Econmica para la Amrica Latina y con participacin de expertos de la regin latinoamericana , dise elementos para la construccin de modelos de direccin de las polticas de desarrollo en economas de mercado, subdesarrolladas y dependientes por lo que, a nuestro juicio, constituye la escuela que ms ha influido en nuestro actual modelo de planeacin mixta. Respecto a los aspectos contextuales, destacar las cabe transformaciones que, despus de la Segunda Guerra Mundial , se van a operar en la organizacin poltica internacional. El antiguo esquema de intervencin poltica directa de las metrpolis con la periferia, va colonias, tutelajes, etc. , se va a ir agotando desde el siglo pasado en Amrica Latina, hasta el final de la Segunda Guerra Mundial, en Asia y Africa, dejando su lugar a una nueva forma de dependencia la econmica. Despus de la Gran Guerra , las economas tradicionalmente fuertes se encontraron destrozadas , siendo la excepcin la norteamericana que empieza a consolidar su papel preponderante en los mercados internacionales ., sobre todo en los de la regin latinoamericana que

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Octubre - Diciembre constituan, desde la poca de la Doctrina Monroe, su zona natural de influencia Es bajo este esquema que tuvo lugar la Revolucin cubana, en un momento en que trastoc desde su base , la forma en que los Estados Unidos pretendan consolidar su hegemonia internacional. Cuba representaba para ellos mucho ms que una zona de recreo, simplemente hay que recordar que organismos internacionales promovidos e influenciados por intereses norteamericanos como el G.A. T. T, la 1 A. T.A., etc.. vieron la luz en reuniones internacionales cuya sede fue La Habana.. que amn de su cercania con este pas . hacan de la isla un punto estratgico. Ante esta situacin, los Estados Unidos pudieron palpar algunas de las injusticias generadas por el nuevo esquema de organizacin econmica internacional, as como la posibilidad de que este ejemplo cundiera en el resto de la regin latinoamericana. lo que los llevara finalmente a dar un giro en su poltica con la regin, invitndola a "participar del desarrollo'' mediante la industrializacin. Recurdese que prcticamente hasta el final de la dcada de los sesenta, el concepto de pas desarrollado estaba directamente relacionado con la produccin de manufacturas, mientras que el de subdesarrollado se aplicaba al productor de materias primas. As tuvieron lugar, en la ciudad de Punta del Este, Uruguay, reuniones con los presidentes del continente que dieron un doble resultado: por un lado, la Carta de Punta del Este" y por el otro, la "Alianza para el Progreso", donde uno de los principales objetivos planteados consisti en el apoyo a la industrializacin de la regin a travs de recursos depositados en la Banca Iinteramericana de Desarrollo Las condiciones de acceso a estos fondos se condicionaba a la aplicacin por parte de los solicitantes- de la reforma fiscal, la reforma administrativa y la reforma agraria en el marco de una planeacin global del desarrollo econmico. lo que oblig a la mayoria de los paises latinoamericanos, a orientar sus polticas pblicas bajo el esquema racional de la planeacin econmica. O al menos esto manifestaron. La administracin pblica mexicana, vida de recursos dise el ''Plan de Accin Inmediata 1962-1964" ante lo cual surge una interrogante: podra decirse que, a partir de este momento la planeacin retoma la direccin de la poltica gubernamental?

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Para dar respuesta a esta cuestin es necesario hacer una doble consideracin metodolgicamente, el Plan de Accin Inmediata constituye un programa de inversiones ms que un ejercicio global de conduccin de la actividad econmica, por lo que sera dificil pensar que pudo, en un momento dado, ser un elemento determinante en el diseo y direccin de la poltica gubernamental; por otro lado, el Plan fue prcticamente desconocido para la sociedad mexicana -escasamente se llegaron a editar una veintena de ejemplares- y solamente algunos peridicos hicieron una breve referencia al documento, lo que fortalece nuestra afirmacin anterior. De hecho se trataba solamente de un programa para obtener el crdito. ya que propona como recursos para el financiamiento de los proyectos de desarrollo un 50% de capital nacional y un 50% de crdito externo s Fue presentado en 1964 ante el Consejo de Accin Econmica y Social en una reunin en Washington, fundamentalmente como un medio para tener acceso a los "fondos blandos" del B.ID Qued catalogado prcticamente. como un documento confidencial, al que tuvieron acceso solamente un nmero muy limitado de personas, y hoy puede consultarse en la "Antologia de la Planeacin en Mxico" (tomo III). Con estas mismas bases, la administracin del Lic. Daz Ordaz formul otro documento de mayor alcance: el "Programa de Desarrollo Econmico y Social de Mxico 1966-1970" que fue mejor conocido como el "Plan de Accin del Sector Pblico". Se pretenda ordenar de cierta manera las acciones conjuntas del sector pblico, mediante el establecimiento de directrices generales de poltica pero lo que a nuestro juicio parece algo de lo ms importante es que, si bien el Estado conservaba su papel director del proceso de desarrollo, se establece por primera vez el hecho de orientar la actividad del sector privado de manera indicativa. Lo anterior qued reafirmado en 1968. cuando la Secretara de la Presidencia edit un folleto titulado "La Planeacin en Mxico" donde, adems de presentar una versin sucinta del desarrollo de la planeacin en el pas, se establece que sta ser de carcter indicativo, informativo y

Ver: Solls. Leopoldo. Op. ca, pp. 70 y ss.

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orientador para el sector privado, que adems de reflejarnos un trato preferencial para dicho sector. constituye un rompimiento con los ejercicios de ''planificacin" plasmados en los planes sexenales dejando en claro la tendencia regulatona y distributiva de la poltica gubernamental "Nunca nos apartaremos del principio de que nuestra programacin no es imperativa ni suprime la posibilidad de ajustes y reacomodos. En el sector pblico. jerarquiza y determina. Para el sector privado indica, informa y orienta Le concierne establecer pautas y realizar acciones que coordina a ambos sectores de la economa nacional No hemos erigido la programacin como un fin en s. la consideramos medio e instrumento" Este plan de la misma manera que el anterior. se conserv como un documento reservado, su difusin fue muy limitada, escasamente se editaron cincuenta ejemplares debido, a nuestro juicio, a que se trataba de un compromiso de direccin de la poltica gubernamental, con base en un ejercicio a futuro que el sector pblico no quera manifestar

2.4. Bases para el Sistema Nacional de Planeacin

Cuando el Lic Luis Echeverra asumi la Presidencia de la Repblica los planes de desarrollo econmico no fueron de su aceptacin. ni siquiera a nivel del discurso politico. El pragmatismo como medio de direccin de las polticas publicas por sobre todo, as como la posibilidad de actuacin sin "camisas de fuerza" con la mayor libertad. fueron el tono de su gobierno Lo anterior no impidi que fuera precisamente en este momento cuando el pas.. con base en los cuadros de profesionistas en la materia formados en las tres escuelas mencionadas anteriormente, determinara la infraestructura orgnica bsica para implantar en la administracin pblica, las funciones de planeacin Con el Decreto de la Comisin de Administracin Pblica de 1969 se establecieron una serie de instancias administrativas que serian la base para el establecimiento del sistema:

` Secretara de la Presidencia. La Plmneanon on Mcxico. Mexico. 1969 p 10

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- Las Comisiones Internas de Administracin que, mediante la reunin de las autoridades de nivel superior , pretendian identificar los principales problemas de gestin al interior de cada dependencia y entidad, as como determinar los mecanismos necesarios para su solucin,
- Las Unidades de Programacin , que se constituan como el rgano ejecutor del anterior, y - Las Unidades de Organizacin y Mtodos , que se encargaban de la determinacin , revisin y, en su caso , modificacin de los mtodos y procedimientos especficos de trabajo.

Con estos instrumentos se buscaba lograr una adecuacin de la poltica de la administracin pblica a las necesidades del pas, la cual giraba en torno a las directrices de tres dependencias del Ejecutivo:
- La Secretara de la Presidencia , que se encargaba del diseo de las polticas pblicas; La Secretara de Patrimonio , que seguia su implantacin y gestin, y La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico que verificaba la congruencia de las polticas sectoriales y regionales , con los objetivos nacionales planteados por la administracin ( esto es lo que se denomin en su poca como : " el Tringulo de la Eficiencia Administrativa " que constitua adems , el principal instrumento de diseo y aplicacin de la poltica gubernamental). Fue una problemtica organizacional fuera de las dependencias del Ejecutivo , la que inclinara la balanza hacia el empleo de la planeacin como una herramienta de poltica econmica : el crecimiento desmedido del sector paraestatal. Segn datos de la entonces Secretaria del Patrimonio Nacional, en 1970 el total de entidades fue de 84 mientras que para 1976 el nmero ascendi a 795. Otras fuentes sealan cifras diferentes; Alejandro Carrillo

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Octubre - Didembre Castro nos da para mayo de 1974 un total de 963 que incluyen las 21 dependencias centrales de la poca. Si bien sera difcil determinar la proporcin real de crecimiento del sector paraestatal, lo cierto es que desbalance por completo la organizacin de la administracin pblica que garantizaba el Tringulo de la Eficiencia Administrativa. lo que explica por qu su ms fuerte defensor, el Lic Jos Lpez Portillo. inici su mandato presidencial con la creacin de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, la cual, mediante la sectorizacin, modific definitivamente la estructura anterior, planteando adems, la nueva idea de un Sistema Nacional de Planeacin, de donde se desprenderan los lineamientos bsicos de diseo y accin para la poltica.

2.5 El Sistema Nacional de Planeacin

En su origen, el Sistema Nacional de Planeacin pretenda partir de la formulacin de un plan global de desarrollo del cual se desprenderan los planes sectoriales y a su vez los institucionales pero, en la realidad, esto no se dio as. Los problemas propios de la constitucin de una nueva dependencia. la Secretaria de Programacin y Presupuesto. as como las diferencias conceptuales y metodolgicas acerca del diseo de la politica econmica entre Moctezuma Cid y Carlos Tello, retardaron la formulacin del documento rector y los diferentes sectores se adelantaron. Es as que primero surgieron. El Programa Nacional de Ciencia y Tecnologa 1978-1982, el Plan Nacional de Desarrollo Industrial 19791 982. el Plan Nacional de Desarrollo Urbano 1979-1982, el Plan Nacional de Turismo. etc y no fue sino hasta finales de 1979 cuando, como una sntesis de todos los documentos sectoriales, apareci el Plan Nacional de Desarrollo 1980-1982

Carrillo Castro . Alejandra. Las Empresas Pblicas en Mxico . Administracin Pblica , Mxico, 1 976, p. 19.

Instituto Nacional de

' Para mayor detalle ver Antologa de la Planeacin en Mxico . tomos VI, VII y VIII.

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Pero el sistema no slo propona la formulacin de planes sino sobre todo, la vinculacin a nivel nacional del proceso planeacin-programacinpresupuestacin para el diseo implantacin, gestin control y evaluacin de las polticas pblicas en general y de la gubernamental en particular.
As, de la misma manera en que la planeacin sectorial e incluso institucional se adelant a la global , los procesos tradicionales de programacin y principalmente el de presupuestacin sufrieron modificaciones antes de culminar con los trabajos de planeacin.

El ejercicio presupuestal que se llev a cabo en 1977 result ser demasiado ambicioso, ya que se formularon en total tres presupuestos: el primer presupuesto por programas en la historia de la administracin pblica mexicana para el ao de 1978.. el programa presupuestal de mediano plazo para 1978-1982 y, como no se poda abandonarlo de un slo golpe, el presupuesto tradicional.
La intencin original fue de ir dejando paulatinamente el tradicional, mientras que se formaban y capacitaban los cuadros necesarios para que a partir de 1982 , solamente se trabajara el programtico. Desafortunadamente ., por lo que a la planeacin toca, se lleg a la exageracin de pedir detalles tan precisos que no hicieron ms que limitar el control y el seguimiento de los programas. De igual forma , se llevaron a cabo esfuerzos por tratar de implantar la planeacin a largo plazo e incluso , como en el caso del "Programa de Accin del Sector Pblico", de proponer acciones para el mediano plazo. No obstante , as como pas con los programas presupuestales , gran parte del esfuerzo no se aprovech debido a que los diferentes sectores no contaban con una planeacin global que los coordinara , Es as que, si bien en trminos formales debera haber sido la planeacin la que determinara las lneas generales de la poltica , fue sta, mediante la labor de los sectores , la que determin, a nuestro juicio , el diseo de la planeacin global

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Octubre - Diciembre

2.6 El Sistema Nacional de Planeacin Democrtica

El inicio de la gestin del Lic Miguel de la Madrid se caracteriz por una serie de modificaciones en la materia. que bien podran ser presentadas en tres aspectos conceptual jurdico y, metodolgico_ En primer trmino. es interesante descubrir la presencia de un nuevo calificativo para la planeacin que a partir de ese momento, ser "democrtica" Sin el nimo de entrar en discusiones de carcter teleolgico o axiolgico, resulta evidente que el concepto democrtico en la sociedad occidental actual est considerado, en trminos polticos, como de valor superior Ante ello surge una interrogante: la presencia de este calificativo es el resultado de un mayor inters por la participacin colectiva, en la definicin de un marco a futuro para el diseo, gestin y control de las polticas pblicas? o bien no se tratar simplemente de un intento de legitimacin de una decisin gubernamental definida en esta materia? Resultara demasiado sencillo y por lo tanto lejos de toda objetividad, dar una respuesta afirmativa al segundo cuestionamiento y evitar una reflexin sobre las razones de ser y las posibilidades del primero. Es por ello que si bien no sera posible profundizar en un espacio tan limitado como el de esta exposicin, es conveniente sealar algunas consideraciones En primer trmino. la democratizacin obedece a un fenmeno generalizado en los ltimos tiempos. y definido por una bsqueda de orientaciones -al interior de las organizaciones- de carcter ms ascendente que descendente donde las tcnicas administrativas no han quedado de lado. sino que han presentado una serie de cambios que van desde su interpretacin hasta los mecanismos para la toma de decisiones Es as que en cuanto a mercados por ejemplo. ya no se habla de crear necesidades y por lo tanto demandas de bienes y servicios, sino de a partir de los mismos consumidores, definir la tactica y posteriormente la

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estrategia organizacional ` r 0 como en el caso del llamado "control total de calidad" donde, ante lo subjetivo de la categorizacin de la calidad para un bien o servicio, empresas como el grupo S. A. S., proponen que sea el mismo consumidor quien la determine.
Lo anterior, no es exclusivo de organizaciones propias de economas de mercado. A partir de los aos sesenta , dentro de las socialistas , emerge el concepto de unidades productivas autogestionadas , que se ver rpidamente generalizado incluso en pases altamente desarrollados. Christian Montet define la autogestin como: "Un sistema econmico y social caracterizado por la propiedad colectiva de los medios de produccin y tendiente a asegurar a todos los individuos un perfecto control de sus condiciones laborales y de existencia mediante una amplia autonoma de los grupos de trabajo y de las diferentes comunidades sociales, asociadas en el marco de una planificacin comn, democrtica y descentralizada."" Es as que en Francia, el Partido Socialista emiti en 1975, un documento autogestionario denominado: "Quinze Thses Sur l'Autogestion" de donde algunos contenidos fueron retomados en el programa de planeacin democrtica por Michel Rocard (Ministro de Planeacin en el primer gobierno de Francois Mitterrand y Primer Ministro en el tercer perodo), quien plantea formular, implantar, controlar y evaluar los planes partiendo de la sociedad y las comunidades territoriales hacia arriba y al centro. lo que supone transformaciones culturales, sociales, etc., ante las cuales nuestro pas no permaneci ajeno. Por lo que se refiere al aspecto jurdico, la administracin que inici en 1982, parti de la reforma a los artculos 25 y 26 constitucionales, para dar sustento tanto a la rectora del Estado en materia econmica , como a la nueva Ley de Planeacin que dejaba sin efecto formal (real nunca lo tuvo) la de 1930 . Se estableci as el Sistema Nacional de Planeacin Democrtica (S. N. P.D.). como la base para la formulacin y el comportamiento de las polticas pblicas.

" Puede consultarse Ries Al y Trout Jack Marketing de Abajo hacia Arriba Mc Graw Hill, Mxico. 1989. " Montea Christlan, L'Ide Autogestlonnalre", en L'Autogestion un Systme conomique?. bajo la direccion de Dumas, Andr Dumond, Paris , 1981, p 6

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Octubre - Diciembre Metodolgicamente, todo esto plantea una serie de retos que dan por resultado la definicin de los componentes del S. N. P D. (la infraestructura bsica, la estructura administrativa. el proceso de planeacin propiamente dicho y los documentos resultantes) donde quedan integrados los niveles (global, sectorial e institucional), las etapas (formulacin ejecucin, control y evaluacin) y las vertientes del sistema (obligatoria para el sector pblico, concertada e inducida con los sectores social y privado, y coordinada con los gobiernos estatales y municipales) Con base en lo anterior podramos suponer que las polticas pblicas en general y la gubernamental en particular, se encuentran actualmente enmarcadas en este esquema metodolgico y ordenado de reflexin prospectiva pero tal interpretacin resulta ser del todo inexacta. El inicio de la administracin de Miguel de la Madrid, debido en gran medida a los problemas econmicos que el pas enfrent -y enfrenta desde ese momento se caracteriz por la eliminacin paulatina de las reas de planeacin de las diferentes dependencias y entidades, de forma tal que la poltica gubernamental ha respondido ms a problemticas y en general a situaciones coyunturales. que al resultado de un ejercicio ordenado de reflexin y actuacin con base en un futuro esperado Actualmente, si bien los esfuerzos nacionales mediante la aplicacin de mecanismos surgidos del S. N P. D , como el Pacto de Estabilidad y Crecimiento Econmico (P E C E.), han modificado la problemtica anterior en vias de una posible recuperacin, es nuestro sentir que tanto la formulacin como la implantacin, gestin, control y evaluacin de la poltica gubernamental responde ms a lo que se define, con mayor o menor informacin, como las necesidades del momento, destacando las de carcter regulatorio antes que las distributivas y redistributivas.

A manera de conclusin
Problemtica de los ejercicios a futuro A partir de la exposicin podra simplemente concluirse que si bien los tres tipos de poltica siempre han estado presentes en el actuar del sector pblico, su comportamiento ha obedecido ms a aspectos coyunturales y contextuales que al inters por enmarcarlos dentro de un modelo "racional"

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de anlisis a futuro , es decir , finalmente la planeacin no ha sido capaz de transformarse en un instrumento determinante en la conduccin del desarrollo nacional , y por consiguiente han sido las polticas pblicas las protagonistas preponderantes en los diferentes momentos histricos. Pero, frente a lo anterior , cabra plantearnos una serie de interrogantes: estaremos en presencia del "ocaso de la planeacin " como un elemento tcnico-metodolgico de direccin del desarrollo ? Si la respuesta es afirmativa no cabra la posibilidad de profundizar ms, pero si esto no es

asi, entonces ser esto el resultado de una falta de preparacin de cuadros para implantar los ejercicios de planeacin ? Lo cual no seria del todo correcto , ya que existen en nuestro pas profesionistas suficientes y altamente calificados , que adems son reconocidos a nivel internacional en la materia, provenientes la mayora de las tres escuelas mencionadas en la exposicin pero , entonces han tenido estos cuadros la posibilidad de acceso a los niveles de diseo y conduccin de la poltica
gubernamental ? Es aqu donde sentimos que podramos empezar a profundizar en el conocimiento de la raiz del problema, aunque

desafortunadamente un desarrollo serio acerca de los problemas organizacionales de la administracin pblica saldra de los alcances de
esta presentacin , ante lo cual solamente podramos plantearnos si. ser que simplemente hemos esperado demasiado de la planeacin? En si misma la planeacin o planificacin , como cualquier ejercicio prospectivo , presenta una doble problemtica difcil, sino es que prcticamente imposible de solucionar la objetividad y el factor tiempo. En cuanto a la objetividad , debemos reconocer que el ser humano es incapaz de conocer la totalidad de las cosas . de tal forma que, desde Platn al plantear la esencia de su Demiurgo ( idea perfecta ), hasta Kant, diferenciando entre el Nomeno (objetos carentes de cualidades especficas ) y el Fenmeno ( forma en que cada sujeto representa o da cualidades especficas al objeto), las posturas relacionadas con teora del conocimiento ( realismo, idealismo , empirismo racionalismo ) aceptan, bajo distintos planteamientos . que el hombre ve la realidad a partir de abstracciones , de simplificaciones , de maquetas , esto es: de "modelos" de los objetos de estudio Con base en lo anterior , surge una limitante para los ejercicios de reflexin a futuro. si el ser humano solamente puede conocer parcialmente el presente, podr concebir objetivamente el futuro?

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Ahora bien que problemtica plantea el factor tiempo? La base sobre la cual se sustenta cualquier actividad consiste en la informacin como elemento para la toma de decisiones La informacin implica conocimiento y ya comentamos las dificultades en cuanto a su objetividad pero, supongamos que por un momento esa limitante desapareciera y que adems pudiramos contar con toda la informacin relativa a nuestro objeto de estudio actualizada diariamente Sin pretendiramos hacer el diagnstico de nuestro objeto el dio de hoy. la informacin ms reciente seria la de ayer es decir. estaramos deduciendo el presente de acuerdo con los datos del pasado y. dado que la realidad de este momento no tiene porqu ser similar a la de otros momentos, la posibilidad de sesgo en las interpretaciones es evidente Por otro lado, si adems la interpretacin que hacemos del presente la proyectamos a otro momento, al futuro. el efecto multiplicador del sesgo y en consecuencia, de la subjetividad de las apreciaciones daran el sustento a la segunda limitante mencionada para estas reflexiones del futuro. Finalmente y dado que la planeacin como la planificacin y el diseo de polticas pblicas no son simples reflexiones. sino directrices para influir en el momento presente tomando en consideracin el futuro. qu pasa cuando actuamos en consecuencia con una previsin de algo. que no se ha dado y subjetivamente pensamos que se va a dar?. no estaramos quizs desarrollando las condiciones para que se de? o, estaramos simplemente creando una nueva situacin que de seguir el curso normal de los acontecimientos, sin nuestra intervencin. nunca se hubiera dado? Tremendas consideraciones para los responsables del diseo y conduccin, tanto de la planeacion como de las politicas pblicas. Frente a lo anterior qu podemos hacer?. deberiamos olvidarnos de los problemas futuros y preocuparnos solamente por los actuales? Definitivamente sentimos que esto no sera posible ni deseable para un mejor desenvolvimiento social Una posible va de solucin, consistira simplemente en darle a los ejercicios de esta naturaleza su adecuado alcance y posibilidad, no es admisible vivir el presente sin tener una nieta en el horizonte futuro. que le de sentido a nuestro actuar cotidiano, pero definir la meta no puede tampoco limitarnos a tener una 'camisa de fuerza que nos impida seguir caminos alternativos descubiertos con el desarrollo de nuestra actividad individual y colectiva

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Por ello, la discusin de las diferencias entre planeacin y poltica, en cuanto a su alcance, posibilidades, etc., podra dejarse de lado para centrar los esfuerzos en la eliminacin de la mayor subjetividad, a fin de actuar sin crear desajustes en la realidad.
Bibliografa Alemn. Lucas. Memoria sobre la industria y la Agricultura Mexicana en el ao de 1842, Mxico, 1945.
Carrillo Castro. Alejandro. Las Empresas Pblicas en Mxico, Administracin Publica, Mxico. 1976 Instituto Nacional de los Paises

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PERFIL DE LA ADMINISTRACION PUBLICA SOCIALMENTE NECESARIA*

Omar Guerrero" Construir un paradigma de administracin pblica que pueda considerarse como socialmente necesaria, constituye un poderoso incentivo para la reflexin de quienes nos dedicamos ala academia como una actividad profesional Este simposio es muy propicio al respecto pues se nos ha pedido hacer un ejercicio de prospeccin. que juzgo debe hacerse razonablemente. A pesar de la impronta social que exige esta disertacin, pues trata de la administracin pblica socialmente necesaria, no voy a poner el nfasis en los aspectos interpersonales e impersonales, ni en los organizativos funcionales o procesales, de la administracion pblica Deseamos, nis bien, subrayar lo humano como la esencia social de dicha administracin, y que es lo ms relevante Pero dentro de lo humano acentuaremos a los elementos de participacin de aquellos que son los usuarios de los servicios administrativos, y de profesionalizacin de quienes tienen por actividad vital al servicio pblico, pues una administracin pblica socialmente necesaria debe partir de una premisa humanstica

Conferencia pronunciada en el marco del Simposio Reforma del Estado. Gohiomo y Administracin Priblica. Hacia cl Nuevo Milenio el 22 de noviembre de 1996 Doctor en Ciencias Politicas y Administracin Pblica por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, miembro regular de la Academia de Investigacin Cientfica del Instituto Nacional de Administracin Pblica {INAP) y del Colegio Nacional de Ciencias Politlcas y Administracin Pblicaobtuvo el premio de Administracion Pblica del INAP en 1978. institucin en la cual fue Director del Centro de Investigacin. y de la Revista de Administracin Pblica ha dictado cursos y conferencias, participado en seminarios, y publicado numerosos ensayos y artculos. as como varios libros sobre temas de administracin pblica, actualmente es profesor investigador de la UNAM y pertenece al Sistema Nacional de Investigadores

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Razonamos que la administracin pblica socialmente necesaria, debe configurarse con base en dos elementos sustanciales: a) la militancia cvica en la administracin pblica, y b) la carrera administrativa en el servicio pblico. La militancia cvica, que entraa una multiplicidad de modos de intervencin que incluyen a la participacin ciudadana, la participacin comunitaria, ha dado pruebas de gran eficacia en situaciones de excepcin, tales como los siniestros naturales o bien, en sucesos polticos como los vigentes ahora en Chiapas. En este sentido, las organizaciones no-gubernamentales requieren un adecuado acomodo social y poltico, que permite extraer de ellas ese gran caudal de energias desplegadas all donde el Estado deje de actuar. Los servicios pblicos y las contraloras sociales constituyen mbitos en los cuales se podra convocar dicha militancia, sin excluir los programas de desburocratizacin, proteccin del consumidor, defensa del contribuyente y otros similares.
Una sociedad civil participante supone un Estado protagnico razonablemente activo y preocupado de sus deberes, tanto de las responsabilidades primigenias, tales como el cuidado de la paz y el orden, como otras referentes a su modernidad, entre ellas las del bienestar social y la administracin del patrimonio econmico de la nacin. Hablamos de un estado al margen de la abstinencia econmica y la indolencia social; estamos pensando en un Estado social y pblicamente responsable, pero alejado finalmente de la hiper-actividad y el super-protagonismo. Un Estado tal, requiere un gobierno cuya administracin pblica socialmente necesaria sea distinta, donde la militancia cvica tenga un acomodo adecuado. Por consiguiente, una opcin deseable para discernir el espacio pblico organizativo y funcional de la administracin gubernamental, bajo nuevos requerimientos, consiste en la identificacin de los mbitos posibles y deseables de participacin ciudadana a travs de sus propias organizaciones formales. Se trata de una va de actividad continua, directa y organizada, no de una accin espontnea y difusa, y por lo tanto, posiblemente infructuosa. Un buen ejemplo lo constituyen los rganos colegiados de planeacin y diseo de polticas pblicas, en especial en los cuerpos de autoridad pblica prximos a sus intereses. Estamos hablando de instituciones pblicas territoriales, principalmente de carcter local y regional, en las cuales es propicia y deseable la incorporacin de vecinos y

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moradores de los barrios. colonias y ciudades pequeas Adems de la corresponsabilidad en la gestin de los negocios colectivos, se mejorarla la contraloria social de los servicios pblicos y su adecuada inspeccin Debido a las deficiencias de los prestadores de servicios pblicos y privados. en nuestros paises el usuario se ha convertido de manera informal en un monitor de la calidad de esos servicios, y hasta en contralor y enmendador de las deficiencias de los prestadores de los mismos Inclusive, con frecuencia el prestador demanda al usuario el no haberle reclamado la falla o deficiencia, o el no haber hecho a tiempo la reclamacin Institucionalizar este papel y hacerlo un deber pblico, con respaldo de autoridad. hara de estos organismos de planeacin y elaboracin de polticas, centros de recepcin de demandas y de de la de democratizacin participacin ciudadana y. adems. administracin pblica. Asimismo los ciudadanos podrian participar ms propiamente dentro de contraloras sociales de defensa de derechos civiles relativos a servicios pblicos. y extender su accin dentro de comisiones mixtas de servicios pblicos y sociales. y en las visitadurias de servicios pblicos prioritarios de carcter funcional En nuestros paises, el abandono de servicios es ms evidente en la vida municipal, como los referentes al agua potable y alcantarillado los mercados y el abasto. los transportes y otros servicios similares El problema sin embargo. suele hacerse ms complejo cuando en ciudades medias y pequeas se introducen elementos tales como el flujo turstico, el crecimiento industrial o el desarrollo comercial. incidiendo en la vivienda los servicios municipales, la oferta educativa y otros similares La concurrencia de autoridades administrativas no resuelve el problema. lo agrava. por la imposibilidad de hacer coherente y sincrnica la operacin de entidades cuyos mandos son diversos La falta de colaboracin y sincrona se advierte, a menudo en los asfaltos abiertos mucho tiempo luego que se rompieron para la instalacin de li neas telefnicas y estn a la espera de los trabajadores municipales para su arreglo La opcion es hacer participar a los habitantes del lugar. a los prestadores de servicios y a las autoridades locales. para atender ciertos servicios estratgicos por su grado de repercusin funcional o geogrfica Hay servicios pblicos que son insumos de otros servicios ellos deben asumir un carcter prioritario y ser adjudicados por la congregacin de esfuerzos organizativos que al mismo tiempo sea pblica civil y privada

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Tambin es menester considerar el papel de nuevas entidades profesionales que pueden fungir como auxiliares de la administracin

pblica, de modo similar a como lo hacen los notarios pblicos. Debemos

recordar que, de antao, se ha ido generando consenso en el sentido de observarlos, ms que como profesionales liberales, como agentes de una funcin pblica Un estatuto similar pueden tener los despachos de consultoria, integrados por profesionales de procedencia diversa, a cuyo cargo estn tareas delegables por la administracin pblica, pero que no se definan bajo el tradicional concepto de la contratacin o concesin. Los colegios profesionales podran tener un papel principal como auxiliares de la administracin pblica, en asuntos que antao se llamaban de administracin consultiva y deliberante, y requeran el concurso de "facultativos".
Por cuanto a una administracin pblica profesional, ella debe ser proyectada a travs del establecimiento de la carrera administrativa, tomando como bases las experiencias ancestrales del servicio exterior y las ms recientes del Instituto Federal Electoral (IFE) Pero estaramos alertas de meditar sobre proyectos de una carrera administrativa general, que en Iberoamrica han fracasado, y optaramos por tres vas aparentemente ms factibles: La primera es la creacin de nichos organizativos singulares de servicio civil, en aquellas actividades administrativas altamente especializadas o que exijan la necesaria imparcialidad poltica. Tal es el caso ya experimentado del servicio exterior y el IFE, y se podra extender al INEGI, Archivo General de la Nacin , Acervo Histrico de la Secretara de Relaciones Exteriores, Banco de Mxico, Nacional Financiera y los centros e institutos de enseanza e investigacin del Gobierno, tales como el Instituto de Estudios Histricos de la Revolucin Mexicana y el Centro de Estudios Histricos del Agrarismo Mexicano, entre otros ms. El segundo es el establecimiento de carreras administrativas funcionales, que podrian comprender actividades administrativas demandantes de un elevado sentido de tica profesional, y por consiguiente, un cdigo de conducta estricto referente al ingreso al cargo, desempeo, permanencia y rendimiento. Tales funciones podran ser, por ejemplo, las relativas a la administracin interna , asuntos internacionales de las secretaras de Estado (distintas a la SRE) y asuntos juridicos de las mismas. Comprendera tambin a los sectores de bienestar social, tales

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como la salud.. educacin y vivienda.. formando "gerentes sociales" especializados en la gestin de programas sociales masivos, que constituyen intrincados modos de comportamiento administrativo moderno que reclama el concurso de una diversidad de organizaciones pblicas, privadas y sociales. Finalmente nos referimos a la formacin de cuerpos de servidores pblicos para el desempeo de funciones de alta gerencia pblica -a manera de los administradores gubernamentales argentinos y los gestores gubernamentales brasileos- que se ocuparan de las tareas generales de coordinacin, planificacin. direccin. asesoria, hechura de politicas pblicas estratgicas e implementacin de programas gubernamentales en gran escala. Ms particularmente. atenderan deberes de asistencia tcnica, auditoria, seguimiento de programas y formulacin de proyectos, as como el anlisis y evaluacin de programas sociales masivos. Seran agentes de vinculacin organizativa, se encargaran de la regimentacin de la implementacin, y la colaboracin intra e inter-gubernamental Estos cuerpos funcionariales tendran como postulantes a los egresados de las escuelas, facultades y centros de administracin pblica En Mxico hay 21 programas en licenciatura, cuatro en maestra y dos en pas ningn especializaciones., cuatro adems de doctorado, Iberoamericano est mejor dotado que el nuestro, al respecto. Debemos agregar seis programas de enseanza de ciencia poltica en pregrado, y a las cuatro instituciones que ya estn enseando polticas pblicas, y gobierno y asuntos pblicos. Esos focos de formacin en administracin pblica, ciencia poltica, polticas pblicas, y gobierno y asuntos polticos, estn repartidas en todo el pas Lo cual ayudarla a la formacin profesional para la carrera administrativa en las entidades federativas, de acuerdo con los principios de un federalismo fortalecido- En estas entidades se podran formar cuerpos funcionariales y establecer nichos organizativos, como en el gobierno federal pero en ellas se podran extender a los gobiernos municipales, en los cuales el calendario poltico de renovacin trienal requiere de servidores pblicos imparciales y capaces de organizar la continuidad de los asuntos administrativos. como contraparte al cambio de autoridades polticas. La experiencia de los Institutos de Administracin Pblica de las entidades federativas podra ser un gran nutriente de sabidura acumulada a favor de estas carreras administrativas.

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Una administracin pblica personalizada, as como responsable y responsiva , est integrada por servidores pblicos formados como tales: como servidores pblicos profesionales, capacitados continuamente No se puede exigir capacidad de desempeo y responsabilidad de deberes. sin la debida preparacin en los negocios pblicos, tanto para el funcionario de carrera, como para el de confianza.
El papel del funcionario de confianza es.. y ser, de principal relevancia debido ala intensificacin de la politizacin de los asuntos pblicos. Su presencia y postura. bajo un compromiso de partido, lo presenta como un elemento imperecedero de la vida poltica Las mencionadas instituciones acadmicas de enseanza en administracin pblica, ciencia poltica, polticas pblicas, y gobierno y asuntos pblicos, pueden surtir de aspirantes al servicio pblico.. pero no formarlos cabalmente. Se requiere de una escuela de formacin para el servicio pblico, cuyos programas de enseanza y adiestramiento partan de los requerimientos gubernamentales concretos y reales, para ser respondidos mediante el desempeo en cargos seriados de la administracin pblica, que constituyan una carrera, un cursus honorem. En una escuela tal, establecida por y para el gobierno , se prepararan los aspirantes al servicio pblico que provienen de aquellas instituciones, adems de otras ms, para formar al personal de carrera en los nichos organizativos y los cuerpos de servidores pblicos, y capacitarlos continuamente, toda vez que se realizaran cursos de perfeccionamiento para funcionarios de confianza . Una escuela as tendra un estatuto propiamente nacional, podra servir tanto para el gobierno federal, como para los gobiernos de las entidades federativas. Aqu el Instituto Nacional de Administracin Pblica tiene una larga experiencia que puede ser aprovechada, principalmente en el aspecto de formacin y capacitacin de servidores pblicos en el nivel de posgrado. Estas , entre otras , son algunas ideas que pueden ser vertidas sobre una administracin pblica socialmente necesaria.

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REFORMA DEL ESTADO , GOBIERNO Y

ADMINISTRACION PUBLICA*
varia del Carmen Pardo"

El cambio estructural principal la llamada reforma del Estado ha sido planteada como teln de fondo para incluir la reforma del gobierno tendiente a que "la funcin pblica sea ejercida con absoluta transparencia. con trato imparcial para todos los grupos sociales y ciudadanos, rindiendo cuentas puntualmente sobre la normatividad y el uso honesto y eficiente de los recursos pblicos".' Una cuestin central y que se desprendera del propsito oficial anunciado. es que para lograrlo habra que incrementar la capacidad de gobierno entre otras razones, para hacer frente a la crisis econmica pero tambin para resolver las ahora urgentes necesidades sociales.

Los lmites del Estado interventor

En el pasado, el Estado echo mano de diversos instrumentos y concluy programas de importancia para cumplir con esos objetivos. como las nacionalizaciones y la creacin de empresas pblicas para administrar los recursos nacionales, este proceso fue, sin duda trascendente y sirvi mientras las condiciones econmicas-financieras del pas resistieron el

Conferencia pronunciada en el enarco del Simposio RePomm del Fsfado Adnlinistracin Publica. Hacia el Nuevo Milenio, el 22 de noviembre de 1996.

Gobierno

" Tiene estudios de Doctorado en la Universidad de Paris II. y de Historia en la Universidad Iberoamericana de Mxico. autora del libro. "La modernizacin administrativa en Mxico y coordinadora de la obra "Teora y prctica de la administracin pblica en Mxico". y de numerosos articulos y ensayos sobre administracin pblica. miembro del Sistema Naconal de Investigadores. ha participado en congresos, coloquios, seminarios, conferencias. comisiones editoriales y evaluadoras. actualmente es profesora Hnvestigadora en el Centro de estudios internacionales de El Colegio de Mxico.
Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico. Plan Noaonal de Desanallo 1995-2000 Mxico, mayo 1995, p. 48.

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modelo de desarrollo hacia adentro y el de respuesta a necesidades sociales, que muchas veces, se hicieron con cargo al erario pblico.
Sin embargo, la creciente participacin del Estado en casi todos los aspectos de la vida social, adems de ir perdiendo efectividad se convirti, de manera progresiva, en un obstculo por la dinmica que generaba su propia accin. Adems, cada vez fue menos capaz el gobierno de atender sus responsabilidades formales y de promover mecanismos de igualdad para el acceso de amplios grupos de la sociedad al desarrollo y a sus beneficios. La reforma del Estado plantea, entonces, una reconfiguracin de los espacios de la accin pblica debido a que: primero, el Estado de Mxico haba tenido una influencia decisiva en casi todos los mbitos de la interaccin de la sociedad, ahogando sus iniciativas; segundo, el gobierno se haba visto involucrado en actividades de toda ndole, diluyndose el sentido real de sus prioridades, y lo que es peor, perdiendo la capacidad para atenderlas, tercero, la constatacin de la transformacin que ha experimentado la sociedad mexicana en el ltimo cuarto de siglo, que modifica de una manera importante la ndole y cantidad de sus demandas y tambin su interaccin con el Estado Pasa de ser pasiva y slo reactiva a una sociedad activa y propositiva; y cuarto, la necesidad impostergable de atencin para los rezagos sociales que adoptan un tono de mayor urgencia, primero por haberse pospuesto sus soluciones, y, segundo. porque se agudizan en medio de la grave crisis econmica por la que el pas atraviesa Hasta ahora se ha tratado de identificar el proceso de reforma del Estado con el abandono de un modelo de Estado, el llamado benefactor, que en el caso mexicano, result sobre todo un Estado interventor, para dar paso a lo que debiera ser un modelo ms moderno, ms pequeo, mas descentralizado Se ha buscado, entonces, pasar, del "Estado benefactor a un Estado gestor, con lo que se ha pretendido igualar las condiciones de acceso de la poblacin a los satisfactores sociales al desterrar el intervencionismo estatal, cuyo componente burocrtico, con sus excesos reguladores y de control haba distorsionado el fin ltimo y se

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Octubre - Diciembre haba convertido en un medio de legitimacin del mismo sistema politicd'.' Se consider al mercado como el recurso que permitira al aparato productivo adquirir las dimensiones necesarias para servir de motor del desarrollo, se regularla tanto el empleo como el consumo y por lo tanto la inversin. Al Estado slo le correspondera la responsabilidad de las empresas estratgicas, los beneficios sociales indispensables y compensar los efectos negativos de los programas de ajuste emprendidos para enfrentar la crisis, esto es. el desempleo, la pobreza y la pobreza extrema. El gasto pblico se reduciria drsticamente al igual que el social, pero el gasto estatal que quedaba se transferirla a las comunidades y a los grupos hasta entonces marginados de la dinmica econmica particularmente de la mercantil' En el caso mexicano se puede decir que las dimensiones del gobierno, por si solas, no significa que sea ms capaz o mas eficiente para resolver las necesidades sociales, esta caracteristica slo tiene sentido si se ve a la luz de las condiciones reales, en las que su desmesurada dimensin condujo a una menor atencin y a la desviacin de recursos de aquellos destinos en dnde eran ms necesarios. En Mxico el problema no ha sido el de un gobierno pequeo y dbil, sino el de uno que al crecer se fue debilitando Los problemas se agravaron cuando su energa institucional se concentr en cmo mantener sus dimensiones en detrimento de su compromiso con la sociedad particularmente con los grupos menos favorecidos.

Los porqus de la reforma del Estado

La reforma de Estado entraa -entonces- una serie de mecanismos complejos planteados con el propsito de concluir con un Estado paternalista y promover que otros sectores compartan responsabilidades al quitarle a uno de los actores, esto es al gobierno, la exclusividad en la ingerencia y atencin de los asuntos pblicos. En este proceso que se inici hace una dcada es claro que el protagonista principal en la

Miguel Bazdrech Parada, "Las relaciones de los gobiernos locales. una visin comparada". Diploma nacional en polticas pblicas ygobienio local: materiales de habajo_ Mxico. Colegio Nacional de Ciencias Politicas y Administracin Pblica. 1996. p. 315. ' Ibdem.

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formulacin de polticas habla sido, pero sigue siendo el gobierno . Por ello, resulta difcil identificar la participacin de otros actores sociales y darle a este propsito el contenido democrtico que exige la propuesta metodolgica de la construccin de polticas pblicas . Este proceso en Mxico est significando darle viabilidad al Estado para que sea capaz de generar - adems con la creciente exigencia de la sociedad - respuestas para las demandas que tanto internamente debe satisfacer como aquellas que la interaccin internacional le est exigiendo.
La estrategia se centra en un evidente nfasis en decisiones en materia econmica en busca de salidas para la crisis : pero tambin en decisiones en materia de reforma poltica en las que la falta de consensos est resultando un serio obstculo . Una de las razones principales por las que la llamada reforma poltica ha estado seriamente cuestionada , es porque slo ha incluido cambios en materia electoral , descuidando aspectos cruciales del fortalecimiento de la capacidad institucional para el diseo de polticas especficas , que sirvan para enfrentar problemas sociales agravados por la crisis , en el contexto de un mejor equilibrio en el ejercicio del poder poltico entre los poderes del Estado y entre los tres mbitos de gobierno. El nfasis puesto en razones exclusivamente econmicas est resultando dificil, entre otras razones porque " la apuesta al mercado ha mostrado sus limitaciones y exacerbado el conflicto entre la sociedad y el gobierno, puesto que las promesas ligadas a esa propuesta se han convertido en penurias'." Pero tambin porque no se han eliminado prcticas y quehaceres correspondientes al modelo econmico anterior y al autoritarismo poltico que perme la relacin Estado - sociedad . Esto es as debido , entre otras causas , a que al mismo tiempo que se pretende modificar el modelo de Estado , se est enfrentando una de las ms severas crisis econmicas vividas en los ltimos aos , manifiesta sobre todo en niveles intolerables de desigualdad social.

" Ib(dem.

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Octubre - Diciembre

Los dilemas de la reforma del Estado

Sin embargo, la reforma emprendida por el actual gobierno, aunque incluye como propsito explicito fortalecer la capacidad institucional para el diseo de polticas reduciendo el protagonismo del gobierno en la solucin de necesidades, y para contar con una administracin pblica mucho ms profesional. sus acciones han quedado atrapadas en las discusiones sobre los acuerdos que deben regir los comicios electorales. que, sin duda son fundamentales para la vida democrtica de cualquier pas, y Mxico no seria. para esos propsitos, una excepcin. Pero la llamada reforma del Estado no puede verse reducida a la necesidad de establecer los acuerdos en la mesa del dilogo politico entre los partidos. Los cambios que ha sufrido la estructura administrativa pblica. slo han respondido en buena medida a los imperativos del proyecto econmico en curso. es el caso por ejemplo, de la agregacin de funciones en la ahora Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. En el anlisis de la relacin entre fortalecimiento de la capacidad institucional, toma de decisiones y diseo de polticas, no aparece una importante intencin de mejorar mecanismos que permitan claramente el incremento de capacidades con ese propsito. A dos aos de gobierno est an bastante desdibujada la preocupacin por generar procesos que eficienten la accin de su aparato administrativo y profesionalicen la funcin pblica. Quiz la iniciativa de que la Cmara de Diputados cuente con un rgano de auditora superior de la Federacin, constituya la propuesta ms comprometida para contar con un rgano de vigilancia para los actos del Ejecutivo, sobre todo en materia de control presupuestario y de cuenta pblica Esta iniciativa se sustenta en la idea de revisar el sistema de control y evaluacin que ha regido a la gestin administrativa de la Federacin, as como el papel que han desempeado tanto los rganos de control interno como externo La propuesta toma en cuenta las nuevas demandas de la sociedad y la necesidad de que el rgano de control sea, primero. externo, y, segundo, tenga la fortaleza y las atribuciones necesarias para constituirse en una entidad superior de fiscalizacin, que es el trmino genrico con el que se conoce a las instituciones de esta naturaleza a nivel internacional`

` Presidencia de la Repblica, "Exposicin de motivos de la iniciativa para crear el rgano de auditora superior de la Federacin noviembre de 1995

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La reforma del Estado debe implicar necesariamente cambios de fondo

en distintos frentes adems del electoral . Esta reforma se sustenta en la

posibilidad de contar con mrgenes de gobernabilidad democrtica que se
construyan a partir de un esfuerzo tanto del gobierno como de la sociedad. La gobernabilidad . entonces , no slo estara referida a la tarea de gobierno , sino a las condiciones que deben existir para que esta tarea pueda realizarse con eficacia y respaldo social , esto, es de manera legitima. Tal esfuerzo busca una convivencia en la cual ninguno de los dos actores principales gobierno y ciudadana se obstruyan y limiten mutuamente.

La reforma del Estado debe buscar generar una gobernabilidad sustentada en un autntico equilibrio de poderes, en un federalismo real, y

en un importante ajuste de intercambios en el lugar donde esta convivencia se da de manera cotidiana : la "ventanilla ", tal como est planteado en el plan de gobierno y en el programa de modernizacin de la
administracin pblica La sociedad mexicana no ha sido, sin duda,

indiferente a los grandes procesos generados por la retraccin del Estado

en muchas de sus tradicionales reas de intervencin , y de la discusin generada a propsito de la intencin de retirarse de otras , como es el caso de la petroqumica , pero es an ms evidente constatar que est

angustiada e impaciente y en el lmite de su tolerancia , por lo que respecta al "gobierno de lo cotidiano ", en donde la intencin de reforma parece mucho menos decidida.',
Los organismos internacionales han subrayado las condiciones que deben prevalecer para que la tarea de gobierno sea eficiente . Contar con una estructura legal que incluya reglas que normen el desempeo de las estructuras administrativas ; establecer los procedimientos necesarios para que los funcionarios respondan de sus acciones como tales frente a la ciudadana , esto, es introducir en la cultura politico-administrativa la nocin de "accountability ", la cual rebasa una prctica formal de rendicin de cuentas, de igual manera se deben acercar a la ciudadana los procesos de toma de decisiones , para conocer la informacin que les sirve de insumo y para que esas decisiones que ataen al conjunto resulten lo ms transparentes posible.

Enrique Cabrero Mendoza , " La reforma del gobierno , un problema de principios ", ponencia presentada en las mesas redondas sobre la Reforma del Gobierno .' propuestas para una agenda , Cambio XXI , Fundacin Mexicana , Aq., marzo de 1994 , ( mimeo), s/p

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Octubre - Diciembre

Se ha sostenido, incluso, que la nica va para hacer frente a la crisis era modificando el modelo econmico y los arreglos estatales. Sin

embargo, ambas empresas han requerido esfuerzos y decisiones muchas

veces contrapuestos, la idea de gobernabilidad se asocia, entonces. con la estabilidad y preservacin del rgimen poltico en lugar de asociarla con los cambios que implican la instrumentacin de un modelo econmico que permita por un lado. a sus procesos internos favorecer la satisfaccin de las demandas sociales, y, por el otro.. lograr acompasarse con los

externos.
De ah que se haya acudido al expediente de la privatizacin de las empresas de manera un tanto indiscriminada, y.. en mucho menor medida a procesos de rediseo institucional del Estado Se redujo la actividad estatal sin haber trabajado suficientemente en su readecuacin y ajuste bajo presupuestos distintos en los que su presencia estara limitada slo a la normacin y regulacin de los procesos. Esta falta de definicin est impactando de manera negativa los esfuerzos descentralizadores emprendidos, como por ejemplo, los de los servicios educativos Adicionalmente, en las propuestas descentralizadoras sigue imperando la idea de que stas resultarn eficaces para problemas y situaciones que se presume son iguales en todo el territorio nacional, presuncin errnea que sin duda ha impedido la obtencin de resultados satisfactorios Tambin se ha creido y vuelto a creer que la solucin de los problemas slo puede imaginarse en el centro, desdeando capacidades locales, a pesar de que tanto los estados como los municipios estn dando infinitas muestras de su empeo por generar ideas y soluciones que, al menos, resultan ms acordes con la realidad que se intenta influir y modificar. Otro elemento que se est constituyendo en una limitante para el proceso de reforma incluso tambin para la electoral. es el abuso de la necesidad de contar con marcos legales adecuados Esto ha dado como resultado que la invocacin de la "ley" se est convirtiendo en un escudo para disculpar la imposicin de una idea o proceso lo que a todas luces atenta contra la construccin de consensos democrticos, pero sobre todo invalida la legalidad que debiera derivarse de esa norma En el trnsito de un modelo de Estado a otro, se exacerb la contradiccin no resuelta entre el papel asignado tradicionalmente al Estado de generar condiciones de igualdad para el conjunto de la sociedad

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y el requisito fundamental de la propuesta del Estado "modesto" en la que se reivindica la responsabilidad individual en la satisfaccin de sus necesidades. No se han logrado tampoco modificar las prcticas de la intermediacin corporativa y sustituirlas por formas de representacin social en las que los intereses individuales no obstruyan la representacin de los colectivos. Este trnsito tambin ha obligado a abrir el abanico de actores sociales sin tener claro qu papel le corresponde jugar a cada uno de ellos. notablemente al sector privado al que se le pide pasar de socio a gestor directo de servicios pblicos.

Todos estos asuntos "pendientes" estn entorpeciendo tanto las soluciones de coyuntura frente a una crisis econmica de dimensiones inditas, como la construccin de propuestas de largo aliente dentro del proceso llamado reforma del Estado. Por ello, es que ahora se est volviendo a plantear el alcance de este proceso, quitndole los estrechos mrgenes de contenido slo econmico, esfuerzo inscrito en el marco del ll amado desarrollo sostenible.

Conclusiones
Como conclusiones y a efecto de contribuir al debate, dira que la reforma del Estado debe incluir no slo en el papel y en los discursos la reforma del gobierno y de la administracin pblica, para efectivamente construir la gobernabilidad democrtica. Esta construccin tiene que hacerse diferenciando, por un lado, las acciones encaminadas a enfrentar la crisis econmica y su recuperacin, y, por el otro trabajando en el fortalecimiento del diseo institucional del Estado, para permitir que sus aparatos administrativos puedan efectivamente responder a la demanda social, sin que esto signifique drenar los recursos pblicos, esto necesariamente implica generar mecanismos que permitan una interaccin equilibrada entre los gobiernos centrales y los locales y entre los poderes del Estado. De la misma manera, la necesidad de hacer ms eficiente, sensible y honesta la gestin pblica, tiene que incluirse como una preocupacin esencial puesto que hasta ahora ha aparecido como secundaria. En el caso mexicano, gran parte de la energa de reacomodo institucional se ha puesto en lograr acuerdos polticos en materia electoral. Es ms la ciudadana podra contar para las prximas elecciones, aunque tampoco es seguro, con reglas electorales consensuadas. Pero tanto el PRI como los otros partidos deberan estar preocupados tambin por ir

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Octubre -Diciembre

generando acuerdos en los que se sustente la gobernabllidad. Esos acuerdos slo se construirn frente a decisiones de poltica pblica en las que se incluya la posibilidad de pasar de un federalismo formal a uno real, esto es. generar las condiciones para que los estados y municipios acten de acuerdo con sus propias necesidades y no con las inducidas desde el centro De igual manera. en el marco de una autentica divisin de poderes favorecer que su interaccin fortalezca las capacidades institucionales. Tomar decisiones en el sentido de completar procesos descentralizadores que coadyuven a la autonomia de gestin de los gobiernos locales Establecer acuerdos para introducir reglas que permitan profesionalizar la funcin pblica de manera que no slo sea ms eficaz en trminos de respuesta pblica. sino que pueda ser evaluada y se le permita rendir cuentas, sin que esto signifique ningn tipo de atropello para los funcionarios en cuestin. Incluir la participacin ciudadana no como un recurso retrico sino tomando conciencia de que tambin en el transito de un modelo de Estado a otro. esta participacin ha adquirido una significacin diferente. La relacin vertical que prevaleci por mucho tiempo est dando paso a una mucho ms horizontal que no puede ser acotada en los trminos tradicionales de control y estabilidad del sistema politico. La ciudadana debe estar segura de que cuando vuelva a salir a votar. en las promesas del futuro gobierno estar incluida no como un ente pasivo. sino como un actor activo. con el que la interaccin permanente y los intercambios debern irse conviniendo en los insumos fundamentales para fortalecer una autentica convivencia democrtica

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DOCUMENTOS

MENSAJE INAUGURAL*
Guillermo Haro Blchez" El Estado. ese supremo representante de la sociedad, no es ni ha sido siempre el mismo en la historia moderna. Por el contrario sus caractersticas se han modificado con la evolucin de las sociedades. En lo poltico. el Estado es la concrecin de los grupos especficos que hacen coincidir sus intereses globales con los de la nacin En ese sentido.. los intereses grupales tienen la responsabilidad de edificar una organizacin poltica con los suficientes consensos sociales y una estructura econmica cuyo dinamismo otorgue viabilidad material al pas. Un Estado con esos antecedentes es capaz de crear las instituciones suficientes y necesarias para darle curso ala gestin pblica y canalizar a tiempo las necesidades sociales El Estado mexicano que se ha venido conformando a lo largo de casi 200 aos de vida independiente, herencia colonial incluida, tiene como puntos de referencia fundacional mas importantes. las Constituciones de 1 824, 1857 y la de 1917 Como es bien conocido hasta el triunfo de las armas republicanas en 1 867 el pas vivi una era convulsa a consecuencia de intereses y visiones del mundo. confrontadas entre conservadores y liberales es decir, entre centralistas y federalistas En esa confusin se perdi la mitad de nuestro territorio. De ah que en el siglo XIX no se haya podido construir el Estado Nacional. Las Leyes de Reforma y el predominio de los liberales abonaron el terreno para la llegada del porfirismo. que, con la Ley de Baldos dio inicio

` Pronunciado en el marco del Simposio Reforma tlel Estado. Gobrenro y Fldnumat, c,en Pblica. Hacia cl Nuevo Milenio. el 21 de noviembre de 1996 Presidente del Consejo Directivo del IAPEM.

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a un proceso acelerado de concentracin de tierras en manos de hacendados.

El rgimen de la dictadura porfirista , bajo la gua de los cientficos, abri la puerta a la inversin extranjera con el criterio de que ese era el camino a la modernidad , siempre bajo el lema de Orden y Progreso , o si se prefiere poca poltica y mucha administracin.

Por su propia naturaleza , el porfirismo fue un sistema excluyente en lo poltico, con lo cual cancelaba la idea misma de Estado Nacional. Por otra parte , la modernidad que quiso implantar el porfirismo tena lugar en un escenario nacional con una cultura tradicional, atrasada, donde imperaban los feudos y el caciquismo . En suma, un pas incomunicado geogrfica y socialmente. Ese estado de cosas fue incubando , a lo largo de 30 aos , el descontento popular que estall en 1910 con el movimiento revolucionario que ech abajo la dictadura
Al destruir al rgimen porfirista y su sistema de las haciendas, la Revolucin ( por primera vez en la historia del pas ) tuvo la oportunidad de erigir a un Estado al frente de la nacin, al tiempo que eliminaba como clase dirigente , a los viejos latifundistas y permita el ingreso de los antiguos grupos marginados : los obreros y campesinos en la vida poltica nacional. En la lucha civil que sigui a la calda de la dictadura de Daz y despus con la de Victoriano Huerta , siempre estuvo presente el elemento popular, particularmente el de las masas campesinas tanto en el norte como en el sur del pas Con ellas se hacan presentes las viejas reivindicaciones de los marginados . Emilio Zapata , pele siempre por la tierra ; y Villa, aunque con menos nocin , lo hizo siempre por la causa popular. Pocos aos despus Venustiano Carranza , con el instinto poltico y la visin del hombre de Estado, emiti la Ley Agraria del 5 de enero de 1915 en Veracruz y una vez que Alvaro Obregn derrotaba al ejrcito villista, el propio Varn de Cuatro Cinegas convocaba a las fuerzas polticas de la Revolucin para discutir y elaborar una nueva Constitucin. Por eso con la aprobacin de la Constitucin el 5 de febrero de 1917, se erige el Estado de la posrevolucin.

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Octubre - Diciembre

La caracterstica bsica de la nueva organizacin poltica era que el

texto constitucional reconoca los derechos de los diversos grupos sociales

y le otorgaba al Estado la conduccin de los asuntos sociales, econmicos
y polticos nacionales. En nombre de la nacin, el Estado detentaba, entre

otros, los bienes del subsuelo. Se trataba de un Estado incluyente por

cuanto su existencia misma se debla a un gran Acuerdo Nacional. As , el Estado mexicano tuvo en su origen un proyecto nacional que fue el producto de una revolucin social. Con l se incorporaron las masas indgenas y rurales a la nacin para modernizar la vida de la Repblica y construir un Estado democrtico. De ah que no resulte nada extrao que en nuestro suelo el primer sujeto poltico sea el Estado y despus el mercado, los obreros., la burguesa y los partidos. Fue a travs del Estado que se quiso eliminar el antiguo conflicto entre lo viejo y lo nueva el de los caciquismos y caudillismos, que no es ms que la unin estructural de dos mundos heterogneos provenientes desde la Colonia Con ello el Estado mexicano moderno quiso por lo menos atemperar nuestra ancestral pobreza, signo principal de nuestra desigualdad Ese objetivo fue sin duda el desvelo de los liberales en todo el siglo XIX Con la Constitucin de 1917 (como acuerdo mnimo entre los grupos participantes en la lucha), con la creacin del PNR en 1929 y con la consolidacin del presidencialismo durante el rgimen del general Crdenas, se crearon las instituciones pblicas que dieron origen al Sistema Poltico Mexicano Si en lo interno ya habla un acuerdo tcito acerca del papel del Estado. hacia lo exterior y como un mecanismo de autodefensa determinado por cuestiones histricas de agresiones, se acentu el carcter nacionalista del rgimen, con una profunda conciencia del significado de la soberania nacional. El Estado mexicano, con la aceptacin general de que era el rector de todas las instituciones de la vida nacional. y de los instrumentos de poltica econmica y social, se dio a la tarea de impulsar los resortes para el desarrollo, aprovechando la coyuntura de la 2a. Guerra Mundial. Fue en la etapa expansiva de la posguerra. cuando los capitales extranjeros llegaron a nuestro pas para colocarse en las diversas ramas

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productivas en ascenso: quimica, farmacutica, automotriz, autopartes, bienes intermedios etc.

Si la industria empez a conocer momentos de auge en los aos cincuenta, no le fue a la zaga la agricultura. En efecto, con la reforma agraria cardenista se dinamizaron los recursos productivos del y hacia el campo mexicano. El campo era, por el origen mismo del sistema politico, el gran favorito de la poltica gubernamental. Los cincuenta fueron, por igual, los prolegmenos de la "revolucin verde" como el gran abanderado de la modernizacin agrcola.

Durante los aos 50' y 60', la economia mexicana conoci verdaderos avances cuantitativos con crecimientos mayores al 6% anual. Fueron los tiempos del gran impulso a la industrializacin abanderada en sus inicios por el rgimen alemanista. En esos aos la industrializacin era sinnimo de desarrollo econmico y sta a su vez de modernidad.
En lo poltico, Mxico se convirti en el modelo de la estabilidad cuando en la regin latinoamericana menudeaban los golpes de Estado como la forma preferida para dirimir los conflictos nacionales Atrs de estos resultados exitosos estaban la economa internacional con exceso de ahorro, un Estado operado por el sistema poltico en cuya pirmide se hallaba el Presidente de la Repblica y por ltimo el Partido Revolucionario Institucional, como el partido abrumadoramente mayoritario en el escenario nacional, Los buenos tiempos hacan ver de soslayo la naturaleza del sistema y los cuestionamientos democrticos apenas eran unas voces aisladas provenientes generalmente del Partido Accin Nacional. Sin embargo, la crisis mundial de los aos 70' y S0' trastoc por completo las expectativas del pais. fue cuando nuestra sociedad inici una profunda metamorfosis econmica y social, al grado que, en estos aos 90', ha cambiado por completo la visin que tenamos del futuro. La crisis petrolera de 1973-1979, la profunda transmutacin tecnolgica de Occidente de los ltimos 20 aos, el desempleo masivo; el deterioro ambiental, y la cada del muro de Berln, son fenmenos que generaron un agudo cuestionamiento a los sistemas politicos en todas las latitudes.

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Octubre - Diciembre Dicho cuestionamiento no necesariamente tiene su origen en una genuina bsqueda por superar los autoritarismos y arribar a sistemas de gobiernos ms incluyentes y democrticos En el fondo y de acuerdo a los acontecimientos internacionales, los sistemas de gobierno y la conduccin poltica estn siendo refuncionalizados al tenor de la forma como los paises centrales se distribuyen los excedentes mundiales. en los momentos en que estos ltimos se reducen por los efectos de la crisis que lleva a una baja generalizada de la demanda. Esa circunstancia es la que recientemente en los centros del poder mundial ha originado el cuestionamiento radical no propiamente del Estado en s, sino del aparato gubernamental sobre el cual se asienta aquel y especialmente de los pases pobres. Curiosamente. las naciones industrializadas inducen y presionan a reducir los aparatos estatales. pero ellos, en cambio, no disminuyen sus partidas de subsidios destinados al complejo industrial militar y a la agricultura Asi las cosas no resulta casual que en los medios polticos y acadmicos nacionales abunde la literatura sobre la reforma del Estado Sin embargo aqu hay varios equvocos a esclarecer 1) En primer termino, es a todas luces urgente llevar a cabo la reforma del Estado mexicano. pero entendida en su acepcin ms profunda. es decir. como la transformacin de la organizacin poltica la mutacin de la estructura productiva (educacin, tecnologas etc) y social, as como la creacin de nuevas instituciones sociales. Se trata de una nueva articulacin de las instancias polticas, econmicas e ideolgicas fundadas sobre la formulacin de un proyecto nacional Lo anterior si entendemos al Estado como el cuerpo poltico de una nacin y si vislumbramos el futuro como colectividad 2) En segundo lugar, en la ltima dcada, se ha venido registrando una poltica de desmantelamiento del aparato estatal como una forma de redefinir su papel en la economa mexicana A ese proceso de adelgazamiento del llamado ''Estado obeso" se ha denominado en amplios crculos como la reforma del Estado. Esto es, que a dos fenmenos de dimensiones totalmente diferentes se ha querido equiparar como

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sinnimos. En realidad, el llamado "redimensionamient' estatal tiene una connotacin evidentemente menor, la reforma del Gobierno, y forma parte de lo que es la reforma del Estado.
La modernizacin de los ltimos diez aos ha sido ms que nada una reforma de Gobierno, de los organismos del Poder Ejecutivo; la administracin pblica central y paraestatal . Es obvio que si se trata de reorganizar la economia nacional tiene que contarse con una administracin pblica eficiente. Pero esto tampoco resuelve el problema del tamao del sector pblico, porque no necesariamente se es eficaz siendo pequeo o ineficiente cuando es enorme. En ese nivel se ha entrampado la discusin, Entre el dilema de un "Estado propietario o un Estado solidario". Se argumenta que haba dejado de cumplir con los compromisos de justicia por ineficiencia a la que lo habla conducido su tamao. Por lo tanto, la modernizacin consisti en reducir sus dimensiones burocrticas. A lo anterior se agrega la desregulacin de los procesos econmicos y laborales, as como la racionalizacin del gasto pblico. En sntesis la reforma del Estado de los ltimos aos se agot de hecho en poner a dieta al "Estado obeso". Es evidente que el tamao del Estado no es una cuestin tcnica o numrica, siempre difcil de medir, el asunto es ms bien de definiciones polticas y de organizacin social. Lo cierto es que la reforma del Gobierno ha tenido mayor preponderancia que la reforma del Estado, si se excepta de esta ltima la apertura del comercio exterior y la firma del TI-C. Parte sustancial de la reforma del Estado sera la concrecin de la reforma poltica, esta ltima entendida como el conjunto de acuerdos entre los partidos polticos que fijan los trminos en que tienen lugar las elecciones y la ampliacin de los cauces de la vida democrtica. En este punto. habra que acotar adems su significado y tener claro sus alcances, pues si bien es cierto que a travs de las elecciones se llega al poder en las democracias, igual es cierto que la democracia no llega al poder con las elecciones. Habra de ponderarse, adicionalmente, la direccin de dos tendencias que chocan en la realidad mexicana. De un lado, la condicin actual del

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Octubre - Diciembre

Estado mnimo o solidario con su secuela de empresas estatales

desincorporadas, que al abandonar los espacios econmicos atendidos

por muchos aos, deja innumerables vacos ah donde antes se
establecian relaciones clientelistas y de acuerdos mutuos entre el Estado y ciertos grupos sociales que daban vida y estabilidad al Sistema Poltico Mexicano. La poltica de la modernizacin ha cancelado esos puntos de acuerdos sociales y polticos. sin sustituirlos por otros que sean funcionales a las nuevas condiciones. Al parecer el mercado no cuenta todava con esos mecanismos de compensacin. Del otro lado, la magnitud de la intervencin estatal en la economa mexicana no fue el resultado de la mente socializante de algn presidente en turno. sino ms bien, el producto de un largo proceso histrico del que no es ajena la Colonia. el mestizaje y la presencia de la iglesia El "gobierno" en Mxico sustituy al Rey y al Tlatoani como dador de todos los favores. Y lo fue porque en la etapa de la formacin nacional no surgieron los agentes para desarrollar las diferentes ramas de la vida productiva o de las actividades polticas A falta de ello, el 'gobierno" fue ocupando y creando los espacios de todo tipo. El gobierno creaba los empleos, la industria, la escuela, etc. El desafio es el cmo hacer compaginar esas dos tendencias histricas sin violentar la vida politica de la nacin. Una reforma del Estado, en su sentido verdadero, tiene que contemplar esa paradoja histrica para lo cual habr que concretar la reforma politica paralela a la reforma econmica. y poder elaborar un nuevo consenso nacional que le otorgue legitimidad al rgimen y evitar la politica del fundamentalismo_ Slo as es posible hacer coincidir al pas real con el pas legal y enfrentar el unilateralismo internacional que no tiene nada de democrtico. En el mundo de la globalidad, que no es necesariamente libertad de mercados. es inaplazable reorientar la estrategia y los limites del Estado Nacional. para no ser vctimas propiciatorias de fuerzas econmicas internacionales que nos superan y poder as salvaguardar la soberania y los espacios econmicos. sociales y polticos que nos identifican y nos permiten la convivencia y el nimo de seguir construyendo al pas. Realizar la reforma del Estado, es consensar la frmula para recompensar una nueva redistribucin del poder dentro de un sistema

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democrtico de deberes y responsabilidades Es decir, se trata de modificar la naturaleza del poder, 'para que se disemine en la sociedad civil y no en las corporaciones.
Si bien la esencia de la poltica es el poder lleg el momento de introducir la tica poltica en el comportamiento pblico de los actores. Interminable ha sido en Mxico la bsqueda de la armona entre moralidad y legalidad Empeo en el cual siempre hemos fracasado

Quisiramos los mexicanos, como queran los clsicos, que la poltica y la moral fueran compatibles. En el colmo de la utopia aspiraramos a que la politica fuera una ciencia de la moral. La historia de Mxico, con el trauma de la conquista de por medio, nos imposibilita hacer esa equiparacin.
Pero podemos, en cambio, perseverar y mejorar nuestra organizacin social con el propsito de que, las conductas colectivas, concienticen las conductas individuales en la direccin de un proyecto nacional que nos de sentido de identidad y de pertenencia a la comunidad nacional. Ese es el mayor de nuestros desafos.

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RESEAS DE LIBROS

Von Justi , Juan Enrique , Ciencia del Estado , con un Estudio Introductorio de Omar Guerrero , Toluca , Mx. Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico , 1996, 143 pp.
Por Omar Guerrero' "

No cabe duda que las palabras reflejan los sucesos de sus tiempos y que las categoras no son sino representaciones abstractas de las relaciones sociales reales, tal y como existen en momentos determinados de la historia. Cabe esta aseveracin para el concepto de polica ampliamente utilizado en el siglo XVIII de un modo muy similar a lo que hoy es la administracin pblica. Difcilmente en la actualidad. la polica significaria lo que antao. es ms., hace mucho que dej de significarlo. Tal como se puede apreciar en la versin espaola del Compendio de los principios de administracin de Carlos Juan Bonnin, publicado en 1834, este gran prcer de la moderna ciencia de la administracin afirmaba que La policia entre los antiguos significaba la forma de institucin de la sociedad y tenia un sentido poltico Al perder este sentido entre los europeos en lugar de constituirse en aquella vigilancia cuyo objeto es la seguridad, tranquilidad y salubridad pblicas, degener en inquisicin. carcter distintivo de la debilidad y la tirana, es decir, el miedo que constituye la base de sus gobiernos" Hoy en da. el significado de la polica como vigilancia y seguridad pblica difcilmente representara como ttulo de un libro , su significado original Tal es la razn de su nueva cabeza . para una obra que en su tiempo se tradujo al espaol como Elementos Generales de Polica y fue el seno en el cual se engendr la administracin pblica considerada como una disciplina cientfica independiente

Profesor investigador de la UNAM y pertenece al Sistema Nacional de Investigadores.

.. El texto constituye su intervencin en la presentacin de la obra el 13 de noviembre de 1996, en el Edificio Central de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico.

Revista IAPEM

Por esto, asumiendo ms que una mera convencin a favor de obtener una adecuada comunicacin con los lectores , el libro aqu presentado se titula Ciencia del Estado.
Una vez que explicamos porqu esta obra no lleva su titulo original, me referir a la razn por la cual opt por que tomara la segunda denominacin.

Las ciencias camerales estaban interesadas primordialmente en el Estado, tal como ha sido observado por Albion Small, quien explic lo siguiente: "Para los cameralistas, el problema central de la ciencia era el problema del Estado. Para ellos el objeto de toda teora social era mostrar como puede ser asegurado el bienestar del Estado. Observan en el bienestar del Estado la fuente de todos los dems tipos de bienestar. La clave del bienestar del Estado eran los ingresos pertinentes para satisfacer necesidades. Su teora social general circulaba alrededor de la tarea central de ministrar al Estado esos bienes".
El eje de esas disciplinas era la ciencia de la polica, cuya preocupacin nodal consisti en la nutricin del vigor estatal . Justi mismo daba a la polica el papel principal de asegurar la felicidad del Estado por la sabidura de sus reglamentos, y aumentar sus fuerzas y su poder tanto como sea posible. Titular a esta obra cimera de Von Justi como Ciencia del Estado, armoniza completamente con el concepto justiano de la polica. El mrito principal de Justi es haber identificado, definido y desarrollado a la materia administrativa dentro de los asuntos pblicos, a partir de una prstina actitud cientfica. Dentro de un ambiente acadmico, profesional y poltico caracterizado por un notable desarrollo de los asuntos econmicos, financieros y administrativos, como era la Prusia del siglo XVIII, una multitud de tratadistas se empearon en desarrollar tales materias a travs de metdicas labores, pero sin llegarlas a diferenciar en beneficio de su aplicacin. Fue tarea esencial de Von Justi, sin mediar fatiga, distinguir los campos respectivos de cada rama de la actividad estatal, delineando y acotando el contenido de la materia administrativa, que entonces se llamaba polica.

Von Justi afirm lo siguiente:

Octubre - Didembre "La policia es una ciencia tan poco conocida, que yo oso lisonjearme de ser el primero que haya dado de ella un sistema fundado sobre la naturaleza misma de la cosa. y que la haya tratado a fondo e independiente de todas las otras ciencias que tienen alguna relacin con ella. La mayor parte de los errores que se han cometido sobre este punto, provienen de haberse confundido la polica con la politica.' Nosotros tenemos infinidad de libros de poltica en los cuales los principios de esta ciencia se hallan perfectamente bien establecidos. pero por haber mezclado en ellos cantidad de cosas relativas a la pollcia, no se ha tratado una ni otra de estas ciencias como debla hacerse En efecto. cada una de ellas tiene sus extensiones y sus limitantes. La poltica tiene por fin la seguridad de la Repblica tanto por fuera como por dentro. y es su principal ocupacin instruirse de la conducta, de las acciones y de los objetos, o intentos de las potencias extranjeras ponerse a cubierto de sus empresas: como tambin establecer un buen orden entre los sbditos, conocer los sentimientos que los unos tienen hacia los otros: igualmente que para el gobierno. ahogar los partidos y las sediciones que se forman. y tomar las medidas necesarias para prevenirlas Al contrario, el fin de la policia es asegurar la felicidad del Estado por la sabidura de sus reglamentos y aumentar sus fuerzas y su poder tanto como sea posible Para este efecto ella vela en la cultura de las tierras, a procurar a los habitantes las cosas de que tienen necesidad para subsistir y establecer un buen orden entre ellos, y aunque respecto de esta ltima se emplea y se ocupa an a procurar la seguridad interior del Estado. sin embargo, en esto no es ms que un instrumento de la poltica, y nota las ofensas que no hieren a la constitucin y al mejoramiento del Estado" Justi agrega, igualmente que 'Muchos autores que han escrito sobre la pollcia han confundido sus principios con los de Hacienda, dejando muy mal cumplidas sus empresas Yo convengo en que estas dos ciencias tienen mucha relacin entre s La polica es el fundamento y la base de la ciencia de Hacienda, y a ella le toca ver hasta que punto puede aumentarla sin vejacin del pblico: ms

Jusli se refiere estrictamente a Staatskunst rvteralmente traduchle por "arte del Estado pero cuya version aceptada es "arte del Gobiem'. segn optaron por hacedo muchos autores. salvo Puig y Gelahert . con quien compartimos su decisron muy atinada En ltima instancia, el "arte del Estado" es la capacidad de gobernar a la Polis, y entre los griegos se llamaba poltica

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no impide esto, que estas dos ciencias tengan cada una sus lmites. La polica trabaja a conservar y a aumentar las rentas del Estado por la sabiduria de sus reglamentos ; y el que est encargado de la Hacienda se ocupa de descubrir medios para poder en tiempo de necesidad, o en la oportuna ocasin , subvenir a los gastos que est obligado a hacer".
Finalmente , Juan Enrique Von Justi afirm que'.

"Hay otros autores que han confundido la polica con la economa. En este nmero puede ponerse a (Jorge ) Zinke , Consejero del Tribunal de Hacienda que estableci en el principio de su obra algunos principios

fundamentales de la economa , de los cuales deduce los de la polica, despus examina algunas circunstancias particulares de la primera, luego

relativamente a la polica; de manera que independientemente de infinidad

de repeticiones en que cae, no trata de polica conforme deba hacerlo,

porque esta ciencia se extiende ms que la economa, sin contar que

omite una gran cantidad de artculos de polica importantsimos , de los que no trata sino muy de paso . Se esperaba con razn , que el difunto Canciller
M Wolff que ha escrito tantos libros y se propona tratar de todas las ciencias con un modo sistemtico , no olvidarla la polica; pero a l le ha

gustado hacerlo por particulares razones, que no convienen siempre con la

esencia y los limites de las materias de que trata, de hablar de la sociedad y de remontar a su origen , y aunque en estas obras da muchas mximas

de polica utilsimas , mezcla en ellas tantas otras relativas a la moral, al derecho de la naturaleza y a la conducta de la vida , que no se puede mirar
su libro como un tratado completo de polica" Por todo lo anterior, considero que su libro Grundsatze Der Policeywissenschaft ( Elementos generales de polica ), publicados en 1756, constituye la inauguracin universal del estudio de la administracin pblica como una disciplina cientfica independiente . Von Justi es para la ciencia de la administracin , lo que Adam Smith es para la Economa o Comte para la Sociologa. Los Elementos fueron vertidos al Francs en 1769; y despus al Espaol, en 1784, por Antonio Francisco Puig y Gelabert . Esta es la versin que ahora ponemos al alcance del pblico. La Prusia donde naci Von Justi se haba educado en el Cameralismo desde los das de Federico Guillermo 1 y as permanecerla hasta mediados del siglo XIX Tal como lo coment Schmoller, "La Prusia anterior a 1740

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Octubre - Diciembre parece una escuela. Los funcionarios son maestros y el rey el gran pedagogo, que continuamente con la vara en la mano, castigando, premiando o corrigiendo visita las clases. La burocracia es una ecclesia rnililans, un partido reformador en el Estado, que con las ideas de la il ustracin y de la igualdad poltica, con la nueva educacin cameralista luchaba contra una vieja sociedad y contra sus egostas puntos de vista" No est dems comentar que incluso Federico Guillermo 1 haba hecho que el futuro Federico 11 se entrenara en las faenas administrativas prcticas, dentro de la cancilleria del reino. Normalmente, un estudio introductorio que trata la obra de un autor, comienza hablando de la persona, refiriendo su biografa Nosotros dejamos casi para el final la vida de Juan Enrique Von Justi. atendiendo la idea central de referirnos primero a la circunstancia del autor. Ahora entremos a tratar a la persona Con la vida y la obra de Juan Enrique Amadeo Von Justi (1717-1771), el cultivo de las ciencias administrativas lleg a su nivel ms elevado de desarrollo . Ni antes ni despus . los estudios alcanzaron la altura y calidad, que en la poca en que fueron cultivados por Justi Traian Sofonea, un estudioso rumano de la administracin pblica, considera a Von Justi como el mayor cameralista. Su idea se haya confirmada unnimemente por todos los tratadistas actuales de las disciplinas administrativas. Para llegar a realizar su obra escrita y profesoral. un hecho notable. no requiri mucho tiempo En el lapso de su vida, de slo 54 aos de duracin, Justi invirti 21 aos para realizar su notable y voluminosa produccin de literatura administrativa. poltica, econmica y financiera. Von Justi naci en Brucken, Alemania. Su existencia combin la participacin en campaas militares en Bohemia y Moldavia, y los estudios universitarios, que realiz en Wittenberg donde se gradu como Abogado con la tesis titulada Fuga Militae Radicado en Dresde, desempe el cargo de Consejero en Sajonia. ciudad en la que no olvida los estudios y que le hacen obtener un premio otorgado por la academia Prusiana Pero la etapa ms importante de su vida ocurri en Viena. donde comenzaron sus estudios sobre administracin pblica.

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En Viena, la Reina Mara Teresa se esforzaba por afirmar el poder del Estado austraco, cuidando en especial el mejoramiento administrativo y fiscal. En 1746 haba establecido la Academia Teresiana cuyo objeto era la formacin de los servidores pblicos de lo interior y lo exterior, as como de los altos mandos militares. En un principio, Justi fue invitado a encargarse de una asignatura relativa a la cancillera, debido a su experiencia y buen gusto en la redaccin de documentos oficiales. Corra 1750 cuando comenz a impartir la ctedra llamada Prctica de las ciencias camerales, comerciales y de la industria minera. En 1753 viaj a Gotinga, donde obtuvo el doble nombramiento de Consejero en Minera y Profesor en la Universidad. A partir de 1757, ya radicado en Alemania, comenz sus estudios sobre poltica. Pero fue hasta 1765 que alcanz el reconocimiento ms elevado en su carrera administrativa, comenzada desde su estancia en Viena, cuando fue nombrado por Federico II como Superintendente de Minera.
Slo tres aos goz de los frutos de sus logros polticos; en 1768 fue acusado de malversacin de fondos. Justi muri en prisin en 1771, sin haber aceptado jams los cargos que se le imputaban. En su libro sobre Los Hroes, Toms Carlyle explic que 'todo gran hombre tiene precisamente que ser sincero, un verdadero hombre, porque de no ser as carecerla de la condicin fundamental. Ni Mirabeau, ni Napolen, ni Burras, ni Cromwell, ni hombre alguno capaz de realizar altos hechos, dejaron de convencerse de esta esencialsima verdad, y se preocuparon, ante todo, de ella". Yo le creo a Justi. Von Justi, hombre extraordinario, tuvo una inteligencia excepcional. Como ya lo dijimos, en 21 aos logr producir una gran obra, no nicamente en lo cualitativo, que es lo ms importante, sino tambin en cantidad. Seis libros, la mayora voluminosos, dan fe de ello. La produccin de literatura preparada por Justi obedece a un riguroso programa acadmico formulado originalmente en el prefacio de su obra Economa de Estado, que apareci en Leipzig en 1755. Su segundo tratado es Elementos Generales de la Polica, que publica en Gotinga apenas un ao despus, es decir, 1756, y es la que aqu nos ha reunido.

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Octubre - Diciembre Productor incansable, estando en Copenhague, Justi saca de la imprenta en 1757 su Tratado Completo de las Manufacturas y Fbricas. Dos aos despus (1759) da a la luz en Frankfurt y Leipzig, a la vez su primer libro de poltica Compendio del Buen Gobierno, trabajo que constituye una muestra de la versatilidad de Justi. En Berlin. durante 1760. publica su segundo documento politolgico. Naturaleza y esencia de los Estados. En este mismo ao aparece el primer tomo de la segunda obra monumental de Juan Enrique Von Justi Los fundamentos del poder y el bienestar de los Estados o exposicin detallada de toda la ciencia de la polica. El ltimo libro de Justi es Sistema de Finanzas. aparecido en el ao de 1 766. La complejidad del libro la relevancia histrica que entraa y el propsito de hacerlo trascender en su justa dimensin, implicaba una tarea de elevada sensibilidad humana.. su publicacin requera una elevacin de miras que slo poda cumplirla una conjuncin de fuerzas aportadas por una variedad de instituciones. El Dr. Guillermo Haro Blchez hizo posible una notoria agregacin de capacidades de colaboracin, que asoci en la tarea al Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, bajo su atinada presidencia.. as como a los Institutos Nacionales de Administracin Pblica de Mxico y Espaa, adems de la Agencia Espaola de Cooperacin Iberoamericana y la Comunidad Autonmica de Madrid_ A estas ilustres instituciones brindo tributo de gratitud y a Guillermo mi admiracin. aprecio y reconocimiento

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Moreno Espinosa, Roberto, La Administracin Estatal y Municipal en el Estado de Mxico en los Procesos de Globalizacin, Apertura
e Intercambio, Toluca, Mx., Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, 1996, 288 pp'
Por Martha Meja Mrquez'

La obra que hoy se presenta es el resultado de una investigacin encomendada por el IAPEM al Maestro Roberto Moreno, en su propsito de promover y realizar estudios que coadyuven a modernizar la prctica publiadministrativa en nuestra entidad en un contexto mundial de formacin de bloques econmicos, entre otros importantes cambios. Hoy los diferentes continentes son partes de un todo articulado, en donde ningn pais puede permanecer ajeno a los acontecimientos suscitados en las distintas latitudes del planeta La integracin de Canad. Estados Unidos y Mxico en el marco del Tratado de Libre Comercio.. el proceso de integracin europea, el cual trasciende el mbito meramente comercial para insertarse en las esferas poltica, social, cultural y de defensa comn, as como la conformacin de la regin del Pacifico asitico, la ms activa en el concierto internacional en esta dcada, en torno ala poderosa economa japonesa y los llamados Corea del Sur, Singapur, Hong Kong y Taiwan, "tigres asiticos constituyen algunos de los fenmenos mundiales ms importantes de nuestro tiempo. En este contexto como parte de una nueva estrategia de desarrollo, a partir de 1986 con la firma del Protocolo de Adhesin al Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT), Mxico inicia el trnsito de una economa relativamente cerrada a una ms abierta a la competencia exterior De tal manera se emprenden negociaciones para la firma de acuerdos y tratados de libre comercio con paises de Amrica Latina. de Europa y de la Cuenca del Pacifico , entre otros . En 1992 se concreta el

`Comentares ala obra en su presentacin cl 21 de noviembre de 1996, en la Sede Regional del IAPEM en Tlalnepantla, Estado de Mexico

Secretario Ejecutivo del IAPEM

Revista IAPEM

Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canad, entrando en vigoren 1994.
La formacin de la zona de libre comercio ms grande del mundo en Amrica del Norte, se caracteriza por profundas desigualdades culturales, li ngsticas y las enormes asimetras entre las tres naciones, particularmente de Mxico respecto a Estados Unidos y Canad -dos de los pases ms influyentes en la economa internacional y en las finanzas mundiales- debido a diferencias en tamao econmico , tasas de crecimiento , grado de industrializacin , competitividad y avance tecnolgico , por ejemplo . Hechos que en su momento constituyeron fuertes resistencias para la negociacin y puesta en marcha del Tratado.

Si bien el Tratado tiene un carcter fundamentalmente comercial, sus implicaciones se extienden a prcticamente todos los rdenes de la vida social : poltica, administrativa , educativa , laboral etc ., como queda de manifiesto en esta investigacin.
El Tratado de Libre Comercio se enmarca en una tendencia mundial de formacin de bloques comerciales , empero tambin en la perspectiva de lograr beneficios significativos para nuestro pas tales como , un aumento considerable de las exportaciones principalmente a Estados Unidos; mayores flujos de inversin e incremento de la productividad asociada con economas de escala y a los esfuerzos internos que se hagan, para mejorar la competitividad en el mbito internacional. Expectativas muy alentadoras , sin embargo a dos aos de haberse firmado el Tratado y otros acuerdos comerciales , en Mxico todava no se observa una elevacin importante de la eficiencia que, de haberla, se reflejarla en crecientes niveles de ahorro , en la inversin y en el crecimiento del conjunto de los factores de la produccin . En su lugar, cada vez ms la productividad est ligada a la mano de obra barata. No obstante , el comercio intrarregional crece con fuerza consolidando este proceso que no se detendr . As, an cuando persisten diferencias i mportantes en relacin con las estrategias ptimas hacia regmenes de comercio e inversin ms libres , se piensa que ste es el camino a seguir, por sobre una economa cerrada , ajena al devenir internacional. La presente investigacin tiene como objetivo fundamental efectuar un acercamiento a la situacin actual y perspectivas que se presentan a los

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gobiernos y administraciones estatal y municipal en los procesos de

globalizacin, y en particular en el caso especifico de la integracin econmica con Norteamrica
La obra est dividida en cuatro partes en la primera se plantea el lugar que corresponde a Mxico en las tendencias mundiales de globalizacin e integracin econmica. As, se hace referencia a las relaciones de orden econmico con Norteamrica, con la Unin Europea a la incorporacin mexicana al GATT, la perspectiva del pas en el mbito de los pases de la Cuenca del Pacifico con la OCDE. y con referencia a los tratados de libre comercio con centro y sudamrica. La segunda parte corresponde al proceso de negociacin, firma y puesta en marcha del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte y las implicaciones que tiene para Mxico en aspectos tan fundamentales como el econmico, juridico-legislativo, laboral, politico-administrativo, yen el sector educacin dada su trascendencia. Esta parte se inicia con una puntualizacin de las tesis que se esgrimieron en su momento tendientes a la firma del TLC, a las cuales se aaden las tesis adversas, y a manera prospectiva se plantea la sntesis de ambas posiciones, asimismo se incorpora lo fundamental del Tratado y del acuerdo de cooperacin ambiental. En la tercera parte de la investigacin se efecta un anlisis de las reformas, cambios y procesos que han seguido las administraciones pblicas federal, estatal y municipal frente a los procesos de globalizacin fundamentalmente en la ltima dcada se hace una particular alusin a los casos de los estados de Sinaloa. Nuevo Len, Coahuila. Durango y Guerrero Sin duda, en la actualidad las administraciones pblicas en los tres mbitos de gobierno. se encaminan inexorablemente a una eficiencia y coordinacin sin igual en la historia poltico-administrativa de Mxico, habida cuenta de las fuertes restricciones a que se ven sometidas ante las consecuencias de las medidas adoptadas desde la dcada pasada en congruencia con las condicionales del pas, producto adems en una buena proporcin de recomendaciones y presiones de organismos financieros internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. La cuarta parte se dedica al estudio de la administracin estatal y municipal en el Estado de Mxico de cara ala integracin econmica con Norteamrica Se inicia con una breve referencia a algunos aspectos del

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proceso de desarrollo de la administracin pblica de la entidad , al proceso

de desincorporacin de organismos auxiliares; como parte fundamental se plantea la labor de promocin y fomento de la administracin pblica, as
como a aspectos especficos de profunda significacin relativos a la calidad y productividad del aparato productivo en el estado , tambin se analizan los procesos de simplificacin , descentralizacin y democratizacin de la administracin pblica; finalmente se estudia a la administracin municipal en el perodo comprendido de 1983, ao de importantes reformas al artculo 115 constitucional y el momento actual,

resaltando aspectos inherentes a la autonoma municipal, a las nuevas

fuentes de financiamiento , formas alternativas de prestacin de servicios y a la profesionalizacin de los servidores pblicos
Los tiempos actuales nos obligan a desempearnos en forma responsable , efectiva y oportuna ; a desentraar las causas y consecuencias del abrupto cambio interno y externo , a reflexionar y proponer alternativas a los grandes problemas vigentes . As, es esencial avanzar en la configuracin de un gobierno y administracin pblica estatal y municipal ms atentos a las demandas y expectativas sociales; movilizar y aprovechar cada vez ms y mejor el potencial econmico y de organizacin de la sociedad ; lograr una distribucin de la riqueza, del capital y del ingreso ms justa social y econmicamente ; continuar diversificando las relaciones comerciales con el propsito de alcanzar una mnima equidad e igualdad de derechos , tanto con los Estados Unidos y Canad como con los dems paises de la Unin Europea, de la llamada Cuenca del Pacifico y del resto del Tercer Mundo , principalmente los latinoamericanos por su cercana geogrfica Bajo estas circunstancias y como brazo ejecutor de la poltica estatal en la sociedad , la administracin pblica del Estado de Mxico enfrenta enormes retos , a fin de adaptarse a las nuevas realidades e identificar los riesgos y oportunidades presentes y futuros en una poca de revolucin tecnolgica y globalizacin econmica sin precedentes , as como estimular un desarrollo econmico - social para toda la poblacin, especialmente para la de menor capacidad econmica. Esperamos que esta obra contribuya a un mejor conocimiento de las principales caractersticas del TLC y de otros acuerdos y tratados formalizados para promover el comercio nacional en el mundo ; as como de las circunstancias y factores que los promovieron y fortalecieron, y de los alcances e implicaciones sobre la administracin pblica estatal y

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municipal frente a los procesos de globalizacin, apertura e intercambio. Y mejor an, aliente entre el pblico su lectura para continuar y profundizar el debate a fin de encontrar vas objetivas y viables para la transformacin
cualitativa tanto de la sociedad como de la administracin pblica.. principalmente del Estado de Mxico.

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Revista IAPEM Nm. 32, se termin de imprimir en el mes de enero de 1997, en los talleres de Pliego I mpresores, SA de CV, ubicados en Pedro Corts Nm. 402, Col. Santa Brbara , C P. 50050, Toluca, Mxico Tels 14-01-86, 14-29 -20 y 14-0408. El tiraje consta de 1,000 ejemplares ms sobrantes para reposicin. La edicin estuvo al cuidado del IAPEM