La Abogaca General del Estado-Direccin del Servicio Jurdico del Estado, ha examinado la consulta formulada por el ministro de Justicia,

sobre la constitucionalidad de una eventual supresin del sistema provincial. En relacin con dicha consulta, este Centro Directivo emite el siguiente Informe: ANTECEDENTES En el escrito de consulta se hace constar lo siguiente: Por parte de este Ministerio se est procediendo a analizar la posibilidad de reorganizar el sistema territorial espaol. Esta posibilidad se deriva tanto de la conviccin de la necesidad de definir una estructura eficaz de la divisin territorial de competencias, como de los planteamientos en este sentido que se vienen repitiendo desde distintas comunidades autnomas, en especial desde Catalua. Evidentemente, ello va a suponer la necesidad de abordar una serie de modificaciones en el actual modelo territorial, y para ello este Ministerio requiere del conveniente informe jurdico sobre la constitucionalidad de la supresin del sistema provincial, parcial o totalmente, as como la forma en que dicha reforma - de ser posible - debera realizarse, y como consecuencia de lo anterior, quien tiene las competencias para realizar dicha reforma. Al respecto se efectan las siguientes: CONSIDERACIONES JURDICAS Dadas las distintas cuestiones planteadas es necesario establecer diferentes cuestiones: I En primer lugar se justificar los lmites formales a las preguntas planteadas, de tal manera que: I- En lo referente a la competencia sobre la modificacin del mapa provincial: Teniendo en cuenta que la Constitucin Espaola establece en su artculo 141.1 que *+. Cualquier alteracin de los lmites provinciales habr de ser aprobada por las Cortes Gene rales mediante ley orgnica., debe entenderse que cualquier modificacin de sta u otra ndole superior es competencia exclusiva de las Cortes Generales, y que debe ser legislada a travs de ley orgnica. II- En lo referente a la modificacin de los lmites de una provincia: del mencionado artculo 141.1 se infiere que es posible la modificacin de los lmites de una provincia, siempre que se realice mediante ley orgnica, y por tanto, aprobada en las Cortes Generales. III- En lo referente a la unificacin, particin o supresin de una o varias provincias: hay que tener en cuenta que el Tribunal Constitucional ha establecido que la invalidez de un precepto estatutario slo puede derivarse de la Constitucin misma (Sentencia del Tribunal Constitucional 247/2007, de 12 de diciembre), por lo que, considerando que el artculo 147.2 de la Constitucin Espaola establece que Los Estatutos de autonoma debern contener: b/ la delimitacin de su

territorio; y dado que esto ha sido interpretado por los estatuyentes como la inclusin de las provincias que conforman dicho territorio en todos los Estatutos de Comunidades Autnomas con ms de una provincia, cualquier cambio que fuera ms all de la modificacin de los lmites provinciales quedara fuera de lo dispuesto en el artculo 141.1 de la Constitucin Espaola, y por tanto no podra legislarse mediante ley orgnica, salvo que se contara con la modificacin previa de los estatutos de autonoma que mencionen su divisin territorial en provincias. En definitiva, cualquier modificacin importante del sistema provincial requerir de la reforma de la mayora de los estatutos de autonoma, siguiendo lo dispuesto en el artculo 147.3 de la Constitucin Espaola. Slo posteriormente podra recurrirse a una ley orgnica, para modificar el mapa provincial espaol. Una alternativa a este procedimiento, sera recurrir al artculo 167, para reformar la Constitucin Espaola e incluir un mapa provincial modificado, ya que al ser la Constitucin norma suprema, se veran automticamente derogados en dicho punto los Estatutos autonmicos. IV- En lo referente a la supresin del sistema provincial: Cualquier iniciativa en este sentido, que no se tramite como reforma constitucional, es claramente inconstitucional, pues su eliminacin afecta a la estructura federal del Estado, recogida en el artculo 137 de la Constitucin Espaola, que establece que El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en Comunidades Autnomas, as como el artculo 141, dedicado a la provincia y sus caractersticas como entidad local con personalidad jurdica propia. Dicho esto, formalmente puede eliminarse el sistema provincial, mediante una reforma constitucional ordinaria, recogida en el artculo 167 de la Constitucin Espaola. II En segundo lugar, se justificar los lmites materiales a las preguntas planteadas, de tal manera que: I- En lo referente a la competencia sobre la modificacin del mapa provincial: Siendo la estructura federal de un pas la divisin territorial del poder, por decisin de una nica nacin soberana - que no es otra cosa que el conjunto de sus ciudadanos -, slo puede competer a sus rganos de representacin legislativa, su modificacin. En el caso de Espaa, las Cortes Generales, como establece la Constitucin Espaola en el artculo 66. II- En lo referente a cualquier modificacin del mapa provincial: Dado que la Constitucin Espaola consagra, en los artculos 141 y 142, la provincia, como una entidad local con personalidad jurdica propia, autnoma, caracterizada por la agrupacin de municipios, dirigida por cualquier tipo de corporacin representativa y con medios econmicos para el desempeo de las competencias que le sean asignadas; su modificacin mediante ley orgnica no puede alterar dichos elementos, pero s el mapa provincial, lo que incluye la supresin de algunas provincias. En este caso deben observarse los lmites estatutarios ya mencionados.

III- En lo referente a la supresin del sistema provincial: Habiendo quedado establecido que el nico mecanismo formal posible para realizar esta modificacin, es recurrir al procedimiento de reforma constitucional ordinaria, que establece el artculo 167, debe justificarse el alcance material que dicho procedimiento de reforma puede tener. En este sentido, es fundamental la consideracin establecida por la Sentencia del Tribunal Constitucional 32/1981, de 28 de julio, en cuyo fundamento jurdico tercero establece que El orden jurdico-poltico establecido por la Constitucin asegura la existencia de determinadas instituciones, a las que se considera como componentes esenciales y cuya preservacin se juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales, estableciendo en ellas un ncleo o reducto indispensable por el legislador. Hay que considerar que, en lo que respecta a la divisin territorial del poder, la provincia en s no es una institucin indispensable, pero s los entes locales, de los que la provincia no es ms que una de las posibles manifestaciones, que por el devenir histrico fue incluida en la Constitucin Espaola, en su artculo 141. Como recuerda la mencionada Sentencia 32/1981, la provincia -como entidad local- tiene como contenido esencial el hecho de que goza de autonoma para la gestin de sus intereses (art. 137), pero este contenido esencial debe extenderse al carcter representativo que la Constitucin Espaola achaca tanto a la provincia (artculo 141.2) como al municipio (artculo 140); y tambin la suficiencia hacendstica (artculo 142). De nuevo la Sentencia 32/1981 recuerda que No precisa la Constitucin cules sean estos intereses ni cul el haz mnimo de competencias que para atender a su gestin debe el legislador atribuir a la provincia, aunque s cabe derivar de la Constitucin razones que apuntan a la posibilidad de que estos intereses provinciales y las competencias que su gestin autnoma comporta han de ser inflexionados para acomodar esta pieza de nuestra estructura jurdicopoltica a otras entidades nmicas de nueva creacin. Una modificacin del sistema federal espaol, que intentara eliminar estos lmites a cualquier ente local que asuma competencias del Estado, ira contra las bases materiales del sistema y por tanto se requerira un nuevo proceso constituyente, que por definicin, est fuera de las posibilidades del actual sistema. CONCLUSIONES Primera. Slo las Cortes Generales pueden modificar el sistema provincial. Segunda. Una modificacin que vaya ms all de la alteracin de los lmites provinciales, slo podr hacerse a travs de dos vas: mediante ley orgnica, contando con la colaboracin de los Parlamentos autonmicos, para la modificacin de sus Estatutos; o mediante una reforma ordinaria de la Constitucin, que suponga la inclusin de las modificaciones del mapa provincial.

Tercera. La supresin del sistema provincial puede realizarse slo a travs de una reforma constitucional, aplicando el procedimiento ordinario, recogido en el artculo 167 de la Constitucin Espaola. Cuarta. La eliminacin del sistema provincial, tiene como lmite material el mantenimiento de una estructura de entes locales, que sean autnomos, cuyos rganos de gobierno sean representativos, y que tengan recursos hacendsticos suficientes. En definitiva, el mantenimiento del sistema federal en su ltimo nivel.

Madrid, 1 de abril de 2013

EL ABOGADO GENERAL DEL ESTADO

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