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RELATO DE EXPERINCIA

A democratizao da gesto da poltica de assistncia social: fragmentos de um estudo

Mrcia Pastor
Universidade Estadual de Londrina (UEL)

A democratizao da gesto da poltica de assistncia social: fragmentos de um estudo

Resumo: Este artigo discute o acesso informao como um dos aspectos constituintes da gesto democrtica a partir da experincia da poltica de assistncia social em Londrina, Paran, no perodo compreendido entre 2001 e 2004. Traz apontamentos sobre democratizao e gesto e examina as vises dos sujeitos envolvidos na efetivao desta poltica pblica. Os dados coletados atravs de pesquisa documental e de entrevistas semi-estruturadas com gestores, conselheiros municipais, dirigentes de entidades sociais, assistentes sociais e usurios, que compuseram a tese de doutorado da autora, revelaram o entendimento da democratizao como viabilizao do acesso aos direitos sociais e participao. O acesso s informaes evidenciou-se como elemento qualificador da gesto democrtica e como princpio incorporado na prtica dos gestores e profissionais. Palavras-chave: assistncia social, democratizao, gesto, acesso informao.

The Democratization of Social Assistance Policy Administration: Fragments of a Study

Abstract: This article discusses access to information as one of the essential elements of democratic administration based on the experience of the social assistance policy in Londrina, Paran, from 2001 - 2004. It discusses democratization and management and examines the views of the actors involved in the enactment of this public policy. The data collected in the study of documents and semistructured interviews with administrators, municipal council members, directors of social entities, social workers and users, was used for the authors doctoral thesis. They reveal the understanding of democratization as making viable access to social rights and participation. The access to information proved to be a qualifying element in democratic management and a principle incorporated in the practice of managers and professionals. Key words: social work, democratization, administration, access to information.

Recebido em 16.04.2007. Aprovado em 03.07.2007. Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 2 p. 222-227 jul./dez. 2007

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Introduo A implementao da gesto democrtica da assistncia social revela que no cotidiano que se constri, com avanos e com limites, uma poltica pblica afianadora de direitos, especialmente numa conjuntura que assiste destruio dos padres de proteo embasados no trabalho e da tentativa de destituio dos direitos sociais. Por isso, falar em gesto democrtica falar tambm da busca pela efetivao dos direitos sociais, particularmente para os setores sociais excludos e que se encontram em condies mais vulnerveis. A democratizao e a gesto: apontamentos iniciais Ao olharmos as ltimas trs dcadas, podemos testemunhar o quanto a sociedade brasileira avanou em termos de resgate dos direitos polticos e de consagrao dos direitos sociais: do regime de exceo ao pluripartidarismo; do Colgio Eleitoral s eleies diretas para presidente; das reivindicaes e emendas populares garantia dos direitos sociais assegurados pela Constituio Federal de 1988. Analisando esse perodo, Chau (2004, p. 1) assim se refere:
A Constituinte que tivemos nos anos oitenta foi essencial para o processo democrtico, fez parte dessas lutas polticas, sociais e democrticas, mas, no caso, significa tambm a ampliao da noo de democracia, na qual a democracia no confundida apenas como um tipo de governo, mas pensada como a presena de direitos sociais, econmicos e culturais.

do protagonizada pelas classes dominadas e por setores progressistas. Foi num perodo marcado pela imposio das diretrizes neoliberais que, dentre outras aes, procurou desqualificar movimentos sindicais e sociais rotulando-os como representantes do atraso e prejudiciais democracia; promoveu a destituio dos direitos trabalhistas; imps medidas provisrias, restringindo direitos sociais e previdencirios e reduzindo o j precrio sistema de proteo social. Sob a gide de um regime poltico democrtico, diversas experincias provocaram a reviso e a re-significao de conceitos e de estratgias que, no limiar do sculo 21, dessem conta de explicar as mutaes de uma sociedade cuja riqueza crescia velozmente, mas que, simultaneamente, alijava deste progresso um contingente crescente da populao brasileira. Autor do clebre artigo A democracia como valor universal, publicado em plena vigncia da ditadura militar (1979), Coutinho polemizava, dentro do campo da esquerda, o reducionismo do entendimento da democracia como uma etapa de transio do capitalismo para o socialismo. Transcorridos mais de vinte anos da publicao de tal artigo, o autor props a rediscusso do tema, ressaltando a democracia como um processo histrico:
Talvez hoje eu mudasse o ttulo do meu artigo para A democratizao como valor universal, porque a democracia necessariamente alguma coisa que se aprofunda e que combina indissoluvelmente reformas polticas com reformas econmicas e sociais. A democracia soberania popular, construo de uma comunidade participativa, igualdade (COUTINHO, 2000, p. 129).

Ao reconhecer que os direitos sociais so legitimados e que devem ser garantidos primordialmente atravs da ao do Estado, diversos segmentos sociais investiram tanto na cobrana como na proposio de aes a serem implementadas pelo poder pblico, reivindicando tambm a ampliao da participao em suas vrias instncias. A dcada de 1990 foi marcada pela elaborao das leis complementares Constituio, dentre as quais podemos destacar o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA-Lei 8.069/1990), a Lei Orgnica da Sade (Leis 8.080/1990 e 8.142/1990) e a Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS-Lei 8.742/1993). Dentre outros atributos, tais leis indicaram a descentralizao poltico-administrativa e a participao da populao como diretrizes a serem adotadas para a execuo das polticas sociais (BRASIL, 2007). H que se considerar que a luta pela efetivao dos direitos inscritos na Constituio continuou sen-

J Oliveira (2000) relembra que nos anos 1980 a democracia foi saudada como uma importante conquista social e trouxe consigo uma grande expectativa de governabilidade. Logo em seguida, porm, o que se assistiu foi uma srie de aes concretas, pautadas nos ditames neoliberais, visando a destruio dos direitos coletivos. Embora a democracia estivesse constantemente presente nos discursos oficiais, processou-se um movimento de desqualificao da poltica, de supresso dos dissensos, de destituio da fala e de desmoralizao das demandas sociais e das alternativas apresentadas ao modelo imposto, rotuladas como arcaicas. Tentou-se criar uma falsa conscincia sobre a desnecessidade do pblico, repertrio obviamente necessrio para os processos de privatizao que marcaram a dcada de 1990.
O que a destruio do pblico opera em relao s classes dominadas [...] a destruio de sua poltica, o roubo da fala, sua excluso do discurso reivindicativo e, no limite, sua destruio como clas-

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econmico) para interferir nos fatores causadores do aumento da pobreza, originados pelo prprio modo de produo e de reproduo social capitalista. Como contraponto, a existncia de uma esfera de O que se viu, portanto, foi o empenho em infundir governo local pode ser mais permevel atuao da uma democracia esvaziada de sua substncia, ao sociedade civil organizada, propiciando condies para mesmo tempo em que diversos atores sociais buscauma gesto mais democrtica e participativa e voltada vam implementar a cidadania e a consolidao dos aos interesses sociais. Se, por um lado, o mbito muniespaos democrticos, ilustrando assim o carter dicipal apresenta limitaes para superar a pobreza, por nmico e contraditrio do processo democrtico, pois: outro, pode ter condies de atenuar os ndices de desigualdades locais, propondo alternativas de S pode haver democracia para as grandes massas enfrentamento s diversas manifestaes da questo da populao se elas forem capazes de se organizar, social e que possam efetivar os direitos sociais. de expressar seus anseios e de obter efetivamente H que se ponderar, todavia, que esta experinconquistas sociais, culturais e polticas no quadro cia acontecia ao mesmo tempo em que se vivenciava, de uma institucionalidade em permanente expanso. no cenrio nacional, a adoo da programtica Assim, a democratizao um valor universal sobreneoliberal com o conseqente corte nos gastos pblitudo porque um permanente desafio. Nunca podecos destinados s polticas sociais. remos chegar a um ponto que nos permita dizer que A diretriz descentralizadora aponta outro aspecto a democracia est acabada. A democracia um proque contribui na abordagem desta reflexo: consiste cesso que devemos conceber como em permanente na identificao da descentralizao com a democonstruo (COUTINHO, 2000, p. 131). cratizao da gesto, propondo a participao da comunidade nos processos de elaborao e de deliNa dcada de 1990, uma das caractersticas do berao nas polticas sociais. novo rearranjo poltico proposto pela recm-aprovaDentre as aberturas trazida Carta Magna pode ser das pelo novo ordenamento verificado na descentrali... a existncia de uma esfera de constitucional, a descenzao das polticas sociais. tralizao vem se somar Apesar das expectativas inigoverno local pode ser mais proposio da atuao autciais, a transferncia de resnoma dos municpios. Por ponsabilidades para as instnpermevel atuao da socieoutro lado, tais aberturas no cias locais constituiu-se, em foram acompanhadas dos grande parte, em mais uma dade civil organizada, propicidevidos recursos para a forma de escamotear o enconcretizao destas alternafretamento pobreza, mas ando condies para uma gestivas. Ao contrrio, com a tambm abriu possibilidades crise fiscal do Estado, foram para iniciativas mais ousadas to mais democrtica e os municpios que acabaram no campo da gesto participarticipativa e voltada aos arcando com o nus da redupativa. Tal ambigidade tamo dos gastos sociais. A cribm norteou a implementao interesses sociais. se financeira tambm foi utida poltica de assistncia solizada para justificar o desencial, conforme se discutir volvimento de prticas partimais adiante. cipativas no mbito municipal, mas muitas vezes com A descentralizao poltico-administrativa teve deno propsito de viabilizarem polticas e servios pblitre seus propsitos a luta contra a subordinao dos cos de forma mais barata. municpios ao governo central. Sua incluso nos ditaPartindo do discurso de que o Estado, por si s, mes legais contou com o apoio de amplos segmentos no tem sido capaz de promover o desenvolvimento da sociedade. Defendia-se que a esfera municipal essocial e econmico, deixando grandes parcelas da taria mais prxima dos problemas da populao e que populao excludas do atendimento s necessidapossibilitaria o conhecimento mais adequado da sua des humanas elementares, um forte apelo foi feito prpria realidade. Conseqentemente, poderia gerar sociedade civil: que ela tambm assumisse a tarefa proposies e aes mais condizentes ao atendimento de responder aos problemas decorrentes das desidas demandas especficas de cada localidade. gualdades sociais atravs da livre iniciativa e da Verificou-se que parte considervel dos problemas mobilizao de grupos de pessoas, de instituies, de enfrentados pelos municpios (os efeitos da urbanizaorganizaes no-governamentais e de empresas. o no planejada e da desindustrializao, por exemYazbek (2000) alerta que, por trs do deslocaplo) no podia ser solucionada somente na sua esfera mento da esfera pblica para a esfera privada, situade governo, pois a maioria no tinha poder (poltico e
se; seu retrocesso ao estado de mercadoria, que o objetivo neoliberal (OLIVEIRA, 2000, p. 79). Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 2 p. 222-227 jul./dez. 2007

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se a despolitizao da prpria questo social e a ameaa de ver frustrada a universalizao e a efetivao de direitos sociais legalmente adquiridos, que podem vir a ser substitudos pelo dever moral de atender pobreza. A interpretao neoliberal sobre o papel do Estado estimulou diversos debates, dentre os quais se situa a proposta de reforma do Estado, que partia do pressuposto da necessidade da administrao pblica incorporar procedimentos gerenciais visando a eficincia de suas aes. De acordo com Bento (2003, p. 152),
[...] o plano de reconstruo do Estado vai alm de um imperativo de eficincia. Trata-se tambm de reconstruir a esfera pblica, de fortalecer a sociedade civil, sua capacidade de autogesto; ao mesmo tempo, de superar o insulamento burocrtico, de combater a falta de responsabilidade poltica e administrativa pela m formulao ou implementao de estratgias, e de prevenir a captura dos governos por interesses corporativos e a privatizao do espao pblico.

As discusses a respeito da gesto emergem na segunda metade da dcada de 1990. Dentre as especificidades da gesto pblica, Nogueira (1998, p. 202) situa que
[...] a gerncia pblica no se separa da questo da democracia e do aperfeioamento dos mecanismos democrticos, devendo-se dedicar a estimular a participao dos cidados e a fazer com que os atos do poder sejam transparentes e estejam submetidos a um efetivo controle social.

A perspectiva que norteia este estudo pauta-se na compreenso da gesto exercida no terreno dos direitos e desenvolvida de forma a contar com a participao de profissionais, conselheiros e usurios, dentre outros, no apenas na discusso como tambm na deliberao sobre aes a serem adotadas. necessrio considerar a democratizao da gesto como o espao onde se negocia o consenso entre os diversos atores sociais, geralmente motivados por seus interesses especficos. Compreende-se, pois, que o exerccio da gesto democrtica seja eivado de conflitos e contradies, mas tambm abre uma possibilidade de publicizar os interesses em disputa. Uma expresso da democratizao da gesto da assistncia social no municpio de Londrina: o acesso informao Ao discutir a gesto da poltica de assistncia social implementada a partir da dcada de 1990 do sculo 20, faz-se necessrio pontuar, ainda que breve-

mente, o contexto histrico no qual se desenvolve esta poltica pblica no pas. As contradies imanentes s polticas sociais no capitalismo assumem contornos mais ntidos quando se referem assistncia social, visto que esta se caracteriza pela tenso permanente entre responder s demandas mais agudas decorrentes da questo social, ao mesmo tempo em que questiona as condies que geram estas mesmas demandas. Ao atender as carncias das camadas empobrecidas, contribui para a reproduo do prprio modelo capitalista que cria essa pobreza, estruturado na apropriao privada da riqueza socialmente produzida. As diretrizes e os princpios estabelecidos pela LOAS, entretanto, surgem na contramo da conjuntura dos anos 1990, onde se observou a adoo das medidas neoliberais que ditavam ao Estado a reduo dos gastos nas reas sociais. Nas palavras de Raichelis (1998), tal situao demonstrava um dos grandes desafios para a poltica de assistncia social: estruturar-se como poltica e consolidar-se como pblica. De fato, a implantao da assistncia social no s como uma poltica pblica, mas tambm com a perspectiva democrtica em sua gesto, mereceu ateno em diversas administraes municipais, como no estudo de caso do municpio de Londrina, no estado do Paran, referente ao perodo compreendido entre os anos 2001 a 2004 (PASTOR, 2006). A preocupao com a construo dessa poltica fez-se notar desde a criao do rgo gestor municipal, em 1993. Porm, a estruturao de programas e servios com oramento e equipe prprios, obtidos neste mandato (1993-1996), no teve continuidade na administrao seguinte. As experincias da segunda gesto (1997-2000) demonstraram, mais uma vez, o quanto a rea da assistncia vulnervel s determinaes polticas no mbito local, alm de susceptvel s macrodeterminaes polticas e econmicas, especialmente na conjuntura em que vivamos na transio do sculo 20 para o 21. Por sua vez, o perodo referente aos anos 2001 a 2004 abordado no estudo citado trouxe avanos considerveis quanto democratizao da gesto. Mais uma vez, cabe ressaltar que o processo de construo da gesto da assistncia social no mbito municipal insere-se num contexto maior no qual se constata a existncia de uma cultura poltica que se mantm ao longo do autoritarismo, sugerindo um entendimento da democratizao como um processo mais longo de transformao da cultura poltica e das relaes Estado-sociedade (AVRITZER, 1995, p.109-110). Ter esta compreenso sobre o movimento histrico essencial para balizar as melhorias concretizadas, ainda que limitadas pelos marcos estruturais da ordem capitalista.

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Na pesquisa desenvolvida, levantou-se com um conjunto de atores (uma gestora municipal, duas assessoras, duas assistentes sociais, dois conselheiros municipais, trs dirigentes de entidades assistenciais e trs usurios) suas vises sobre a gesto da poltica municipal de assistncia social. Os dados coletados revelaram o entendimento da democratizao como viabilizao do acesso aos direitos sociais e participao. Devido aos limites deste artigo, optou-se por abordar um dos elementos indicados como expresso da democratizao: o acesso informao como requisito para uma gesto democrtica. Fraes de alguns depoimentos dos entrevistados sero apresentadas a seguir, visando ilustrar e socializar parte das reflexes por eles proporcionadas. O acesso dos usurios s informaes e ao conhecimento, de forma mais abrangente foi entendido como condio para que estes consigam acessar os prprios direitos sociais:
A gente v que tem muitas pessoas que esto carentes de informao, que no vo atrs, no porque no querem: porque nem tm informao de como buscar essa informao (Dirigente de Entidade 1).

tilha. Ocorre que a partilha no acontece se voc no tiver diviso de saberes, partilha de conhecimento (Gestora).

Nota-se que esta gestora demonstra ter muita clareza sobre a dualidade do conhecimento, sobre o risco de manipulao, mas tambm sobre seu carter emancipatrio:
Por outro lado, o conhecimento sempre foi uma arma importante, a favor e contra. Voc pode informar as pessoas pela sua cartilha, se quiser. Quer dizer, voc pode formar sem garantir autonomia de pensamento, sem criticidade suficiente para opinar (Gestora).

Seguindo esta perspectiva, a gestora afirma que a democratizao da gesto uma ao mais poltica que tcnica, porque voc pode criar espaos tcnicos de fala (sic), porm pode no conseguir espaos polticos de deciso. Verifica-se que os instrumentais administrativos no so descartados; pelo contrrio, o que se enaltece a dimenso poltica da gesto, como j discutia Nogueira (2004, p. 11-12):
Por se dispor a dirigir, coordenar e impulsionar a formao ampliada de decises, a gesto democrtica opera em um terreno que no se esgota no administrativo, no manuseio de sistemas e recursos, mas se abre para o universo organizacional como um todo. Ela essencialmente dialgica, e transcorre em ambientes ticos e polticos povoados de pessoas, desejos e interesses que no podem ser simplesmente gerenciados.

A falta de informao mais um mecanismo de opresso porque pode desviar as pessoas dos caminhos de acesso a seus direitos.
Se o usurio no tem informao, s vezes ele se v precisando de recurso para pagar um advogado para lutar, para conseguir o seu direito. E devido sua situao financeira, ele s vezes deixa de conquistar direitos, porque no tem conhecimentos e no tem recursos para pagar um advogado; ento ele deixa o direito de lado (Dirigente de Entidade 1).

Tendo em vista a importncia atribuda participao no processo de gesto, outro eixo selecionado para avaliar a implantao da gesto democrtica em LonEste depoimento deA democratizao vem sendo drina foi a ampliao dos esmonstra claramente a compaos participativos. preenso e a necessidade de delineada aqui como uma mo preciso deixar explcito se democratizar as informaque a democratizao almees. Por isso, corrobora-se dalidade de operar a poltica jada no se limita e nem se a afirmao de Dowbor aplica exclusivamente aos (2001) que postula que a inpblica de assistncia social, organismos estatais incumbiformao um pr-direito, dos da execuo da poltica porque uma forma de tendo por base o sistema desde assistncia social. A deacessar outros direitos, mocratizao vem sendo constituindo um elemento centralizado e participativo delineada aqui como uma mocentral da cidadania e da preconizado pela LOAS. dalidade de operar a poltica qualidade da gesto. pblica de assistncia social, A socializao do conhetendo por base o sistema des cimento indicada como um centralizado e participativo preconizado pela LOAS. pressuposto para o exerccio do poder decisrio: Outra caracterstica apontada pelo Conselheiro 2 (que ocupou o cargo de vice-presidente no perodo Para mim, no tem democratizao se no tiver analisado) sobre o carter democrtico da gesto foi partilha do poder decisrio esse o espao da a autonomia: democratizao. O Conselho um espao de parRev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 2 p. 222-227 jul./dez. 2007

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Eu acho que a primeira forma de democratizao, um grande avano, foi o grande respeito do poder pblico para com o Conselho Municipal de Assistncia. Respeito em que sentido? Nas deliberaes, nas determinaes, nas orientaes s entidades, na administrao do Fundo, na fiscalizao (Conselheiro 2).

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Evidencia-se, portanto, que a democratizao precisa ser incorporada por todo o sistema que compe a poltica de assistncia social: supe que a democratizao no pode ser compreendida como uma norma, que imposta, e sim como um valor a ser incorporado no cotidiano da gesto. Consideraes finais No campo da assistncia social, assim como no das polticas sociais em geral, h de se ter em conta que
O fortalecimento de suas instituies, como tambm a democratizao das relaes sociais, depende da atuao do Estado a fim de assegurar condies para o exerccio da cidadania, o que envolve, principalmente, efetivao de direitos fundamentais (BENTO, 2003, p. 179-180).

As opinies dos protagonistas da experincia municipal examinada guardam, a nosso ver, uma intrnseca complementaridade: democratizar a gesto da poltica de assistncia social possibilitar acesso informao como condio de acesso aos prprios direitos socioassistenciais. Viabilizar a democratizao compartilhar com todos os envolvidos especialmente com os usurios as decises acerca dos rumos que esta poltica deve tomar para consolidarse como pblica e para contribuir com a prpria histria de democratizao da nossa sociedade. Entendendo que, no caso brasileiro, a incorporao dos princpios democrticos pela prpria sociedade [] um processo que certamente ainda no chegou ao seu final (AVRITZER, 1996, p. 146). Referncias
AVRITZER, L. A moralidade da democracia: ensaios em teoria habermasiana e teoria democrtica. So Paulo: Perspectiva, 1996. ______. Cultura poltica, atores sociais e democratizao: uma crtica s teorias da transio para a democracia. Revista Brasileira de Cincias Sociais, So Paulo, v.10, n. 28, p.109-122, jun.1995. BENTO, L. V. Governana e governabilidade na reforma do Estado: entre eficincia e democratizao. Barueri: Manole, 2003.

Mrcia Pastor Doutora em Servio Social pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo Professora do Departamento de Servio Social da Universidade Estadual de Londrina (UEL) UEL - Centro de Estudos Sociais Aplicados/Departamento de Servio Social Campus Universitrio Caixa Postal 6001 Londrina - Paran CEP 86.051-990

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