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Universidade do Minho Escola de Economia e Gesto

Silvrio dos Santos Brunhoso Cordeiro Estruturas Organizacionais Emergentes de Parcerias Pblico-Privadas

Tese de Doutoramento em Cincias da Administrao rea de Conhecimento em Polticas Pblicas e Administrao Aplicada Trabalho efectuado sob a orientao do Prof. Doutor Jos Antnio de Oliveira Rocha e do Prof. Doutor Manuel da Silva e Costa

Agosto de 2008

autorizada a reproduo integral desta dissertao apenas para efeitos de investigao, mediante declarao escrita do interessado, que a tal se compromete.

_____________________________ (Silvrio dos Santos Brunhoso Cordeiro)

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Agradecimentos

No decorrer deste trabalho, muitas foram as pessoas que me ajudaram e a quem agradeo. Aos meus Orientadores, o Ex.mo Senhor Professor Doutor Jos Oliveira Rocha e o Ex.mo Senhor Professor Doutor Manuel da Silva e Costa, pela disponibilidade, ensinamentos, compreenso e amizade que ao longo deste trabalho sempre me proporcionaram. Ao Ministrio do Trabalho e da Solidariedade Social, cuja colaborao foi fundamental para a realizao deste trabalho e, em particular, a Sua Excelncia, o Senhor Secretrio de Estado do Emprego e Formao Profissional, Dr. Fernando Medina e ao Ex.mo Senhor Presidente do Conselho Directivo do Instituto do Emprego e Formao Profissional, Dr. Francisco Madelino. Ao Ex.mo Senhor Presidente da Associao Portuguesa de Cortia, Dr. Antnio Rios de Amorim por me ter incentivado a realizar este trabalho e ao Conselho de Administrao do Centro de Formao Profissional da Indstria de Cortia pelo apoio sempre presente. Aos Centros Protocolares que participaram no estudo e queles cujo contributo foi fundamental na aplicao dos inquritos por questionrio, bem como a todos os colaboradores do Centro de Formao Profissional da Indstria de Cortia que, com a sua compreenso, em muito me apoiaram. Por ltimo, minha famlia e em particular minha mulher Ftima e aos meus filhos, Tiago e Diogo, pelo carinho e apoio que me deram.

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Resumo
Os Centros Protocolares, sendo estruturas organizacionais emergentes de Parcerias PblicoPrivadas, tm vindo a conhecer uma importncia crescente em Portugal, no quadro da formao profissional, adquirindo uma especificidade prpria, que os distingue de outros tipos de parcerias. Com efeito, trata-se de Parcerias Pblico-Privadas institucionalizadas de carcter in house, nas quais assume especial relevncia a estrutura organizacional e a sua adaptabilidade a novos projectos, cabendo ao parceiro pblico o poder de influenciar o desempenho destas, seja recorrendo a reajustes, seja redesenhando processos quando se detectem erros no desenvolvimento da misso para as quais foram criadas. Por se tratar de organizaes mistas (situadas entre a hierarquia e o mercado) interessou-nos avaliar o seu grau de eficincia e eficcia, tendo por base um padro de referncia da Rede, construdo a partir do Oramento atribudo a cada entidade. Para tal, a partir de uma anlise global, procurou-se investigar um conjunto de factores indicadores de produtividade, estrutura e clima organizacional que caracterizam a actividade destas entidades e que influenciam a Governao da Rede, convergindo para uma viso pluralista de gesto multifacetada. De igual modo, procurou-se saber, se com a introduo de mecanismos de tipo-mercado (MTM), surge um aprofundamento da cultura burocrtica (originando inevitavelmente um descompasso com o novo ambiente organizacional), ou, se pelo contrrio, surge um melhor nvel de desempenho destas organizaes, levando a mudanas nos sistemas de valores e na prpria Governao. Parece, no entanto, que a aplicao deste modelo de parceria reflecte-se, de uma forma muito relevante, como instrumento de poltica econmica naquelas organizaes onde predomina um forte esprito de misso e de grupo alicerado na eficcia do funcionamento, liderana, comunicao e incentivo s ideias inovadoras - orientado para os resultados e para os clientes. Porm, a excelncia do modelo dever, igualmente, implicar elevados nveis de habilidade e competncias, por parte da Governao da Rede, na procura de agregao de valor, estimulando o envolvimento de todos os actores para o cumprimento de objectivos e metas, no respeito pelas diferenas dos diferentes agentes sociais e econmicos.

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Abstract
The Centros Protocolares, being emergent organizational Public-Private Partnership structures have known an increasing importance in Portugal, concerning the professional training. Undoubtedly, the issues related to Public-Private Partnerships, have acquired a specificity that distinguishes them from other types of partnerships. In fact, they are institutionalized Public-Private Partnerships with an in house character, in which the organizational structure and its adaptability to embrace new projects assumes a typical relevance. In this type of partnerships the Public Partner has the power to influence the performance of these structures either by demanding readjustments or by redesigning processes whenever errors in the development of the mission for which they have been created, are detected. Being mixed organizations (positioned between the hierarchy and the market) it is the intention of this work to identify and evaluate the degree of efficiency and effectiveness of these structures on the network where they operate, considering their budget. To do so, from a global analysis, we have studied a set of factors indicators of productivity, structure and organizational climate which characterizes the activity of these structures. By doing so, we are able to influence the performance of the network management and at the same time have both a more centred and global vision of the management of the network. We have also tried to know if the introduction of the market-type mechanisms (MTM) leads to a deepening of the bureaucratic culture (originating an imbalance on the organizational atmosphere) or if on the other hand, these MTM mechanisms leads to a better performance of the organizations leading to changes in the values system and even in the governance management. It seems, however, that the relevance of this model of partnership becomes an important economical tool in those organizations where there is a strong consciousness of mission and group bounded in the efficient performance, leadership, communication e revolutionary ideas guided for the results and the customers. However, the excellence of the model will also require high levels of skills and abilities when it comes to the network management since we need to stimulate all the actors involved in the achievement of objectives and goals, respecting the differences between social and economical agents.

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ndice Geral
Agradecimentos ..........................................................................................................iii Resumo ........................................................................................................................ v Abstract ..................................................................................................................... vii ndice Geral................................................................................................................. ix ndice de Quadros ...................................................................................................... xii ndice de Figuras....................................................................................................... xiii ndice de Grficos ..................................................................................................... xiv Lista de Abreviaturas e Siglas .................................................................................... xvi Introduo .................................................................................................................. 1 Objectivos da Investigao...................................................................................................... 4 Relevncia do Estudo ............................................................................................................. 4 Hipteses de Trabalho ........................................................................................................... 5 Metodologia ........................................................................................................................... 5 Captulo I - Modelos de Estado e Tipos de Gesto Pblica............................................. 7 1. A Administrao Cientfica ou Burocrtica (1887-1945) ...................................................... 8 2. A Administrao Profissional (1945-1975)........................................................................ 11 3. A Reforma Administrativa: Teorias de Suporte e Consequncias........................................ 14 4. A Administrao Pblica Managerial O New Public Management.................................... 18 5. O Modelo de Governao ................................................................................................. 31 Captulo II As Parcerias Pblico-Privadas e o Processo Colaborativo ....................... 39 1. O Conceito de Colaborao .............................................................................................. 39 2. As parcerias Pblico-Privadas: Origem e Conceito............................................................. 43 3. Objectivos e Tipo de Parcerias Pblico-Privadas................................................................ 51

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4. reas de Incidncia das Parcerias Pblico-Privadas .......................................................... 60 5. Factores Explicativos do Sucesso das Parceiras................................................................ 66 6. Vantagens e Desvantagens das Parcerias Pblico-Privadas ............................................... 84 7. Experincia Internacional das Parcerias Pblico-Privadas.................................................. 90 8. Experincia em Portugal das Parcerias Pblico-Privadas ................................................... 95 Captulo III - Estruturas Organizacionais Emergentes de Parcerias Pblico-Privadas no Quadro da Formao Profissional ...............................................................................102 1. Breve enquadramento terico ........................................................................................ 102 2- Anlise Histrica/Jurdica da Rede dos Centros Protocolares .......................................... 104 3- A Gesto dos Centros Protocolares e a Formao Profissional......................................... 114 3-1 Estrutura Organizacional dos Centros Protocolares ..................................................114 3-2 Relaes orgnico-funcionais nos Centros Protocolares ...........................................124 3-3 Os Centros Protocolares num contexto de mudana da Formao Profissional ........140 Captulo IV - Anlise do Desempenho da Rede dos Centros Protocolares ...................149 1 Metodologia................................................................................................................. 153 2 - Anlise dos resultados obtidos ...................................................................................... 154 3. O processo de Reconhecimento, Validao e Certificao de Competncias como Mecanismo de Tipo Mercado (MTM) ........................................................................................... 165 3.1 Breve Descrio do Processo de RVCC Bsico e Secundrio num Centro Protocolar 166 3.2 - Metodologia.............................................................................................................169 3.3 Anlise dos Resultados Obtidos...............................................................................170 4 - Anlise comparativa da actividade formativa e do processo de RVCC na Rede dos Centros Protocolares............................................................................................................................... 186 Captulo V O clima organizacional na Rede dos Centros Protocolares ....................192 1 Breve abordagem ao clima organizacional.................................................................... 192
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2 Caracterizao da pesquisa.......................................................................................... 199 3 - Anlises Preliminares .................................................................................................... 202 3.1 Caracterizao da Amostra .................................................................................... 202 3.2 Verificao da Homogeneidade das Tipologias de Desempenho.............................. 204 3.3 Verificao da Fiabilidade do Questionrio.............................................................. 205 3.4 Verificao dos pressupostos para a aplicabilidade da Anlise Factorial .................. 206 4 Anlise e Discusso dos Resultados ............................................................................. 206 Concluso e Consideraes Finais........................................................................... 219 Referncias Bibliogrficas....................................................................................... 227 Legislao Consultada............................................................................................. 241 Anexos .................................................................................................................... 243 Anexo I - Decreto-Lei n 165/85 de 16 de Maio............................................................... 245 Anexo II - Portaria n 758/87 de 2 de Setembro (aplicvel ao Centro de Formao Profissional da Indstria de Cortia)............................................................................................. 253 Anexo III Fluxograma do Processo de RVCC - Nvel Secundrio de um Centro Protocolar 259 Anexo IV Anlise de Fiabilidade: Estatsticas totais por item .......................................... 260 Anexo V - Resultados do Clima Organizacional na Rede dos Centros Protocolares (%) ....... 261 Anexo VI - Resultados do Clima Organizacional nos Centros que evidenciaram um desempenho de tipologia "Eficiente e Eficaz" (%) ......................................................................... 262 Anexo VII - Resultados do Clima Organizacional nos Centros que evidenciaram um desempenho de tipologia "Ineficiente e Ineficaz" (%) .................................................................... 263 Anexo VIII - Resultados do Clima Organizacional nos Centros que evidenciaram um desempenho de tipologia "Ineficiente e Eficaz" (%)....................................................................... 264 Anexo IX - Resultados do Clima Organizacional nos Centros que evidenciaram um desempenho de tipologia "Outros" (%) ......................................................................................... 265

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ndice de Quadros
Quadro I Configuraes Contratuais .................................................................................. 19 Quadro II Componentes Doutrinais New Public Management ............................................. 22 Quadro III - Caractersticas Principais das Parcerias .............................................................. 49 Quadro IV - Mercado, Hierarquia e Parceria .......................................................................... 59 Quadro V - Avaliao do Desempenho da Network ................................................................ 76 Quadro VI - Questes Significativas nas Parcerias Pblico-Privadas........................................ 85 Quadro VII - Principais Experincias Internacionais no Mundo ............................................... 91 Quadro VIII - Centros Protocolares / Portarias..................................................................... 107 Quadro IX - Avaliao do Desempenho da Rede dos Centros Protocolares ........................... 115 Quadro X Configuraes Contratuais (abrangendo os Centros Protocolares) ..................... 123 Quadro XI Configuraes naturais do poder resultantes da combinao entre a coalizo interna e externa ............................................................................................................................ 129 Quadro XII Configuraes do poder resultantes da combinao entre a coalizo interna e externa nos Centros Protocolares.................................................................................................... 132 Quadro XIII Desempenho da Rede e projeco de melhoria ............................................. 162 Quadro XIV Formao com custo equivalente para diferentes pblicos............................. 163 Quadro XV - Modelo de alternativas de respostas ao questionrio........................................ 200 Quadro XVI - Valor de Cronbach .................................................................................... 205 Quadro XVII - Teste de adequao KMO e de esfericidade de Bartlett .................................. 206 Quadro XVIII Mdias gerais de discordncia / concordncia no referente Estrutura dos Centros Protocolares ...................................................................................................................... 207 Quadro XIX Distribuio de frequncia para os itens que revelaram ndices de maior discordncia na Rede ..................................................................................................................... 211 Quadro XX Valores Medianos de factor loadings para as dimenses do clima ................... 216
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Quadro XXI Pontuaes individuais de clima por tipologia ................................................ 216 Quadro XXII - Resumo estatstico das pontuaes por tipologias .......................................... 217 Quadro XXIII - Resultados do Teste Jonckheere-Terpstra...................................................... 218

ndice de Figuras
Figura 1 - Relao Identidade Organizacional/Mutualidade.................................................... 50 Figura 2 - Funcionamento do Modelo Business Improvement Districts (BID) .......................... 61 Figura 3 - Estrutura Contratual da Parceria Pblico-Privada ................................................... 62 Figura 4 - Modelo global de parceria pblico-privada institucionalizada .................................. 63 Figura 5 - Modelo global de parceria pblico-privada institucionalizada de carcter in house .. 64 Figura 6 - Elementos de sucesso das parcerias ..................................................................... 67 Figura 7 - Nveis de Eficincia da Network ............................................................................. 71 Figura 8 - Temas inerentes na Colaborao .......................................................................... 77 Figura 9 - Tipologia de Objectivos ......................................................................................... 77 Figura 10 - A liderana na vantagem colaborativa ................................................................. 81 Figura 11 - Ultrapassar as Dificuldades................................................................................. 83 Figura 12 Modelo de parceria Pblico-Privada intitucionalizada de carcter in house aplicado aos Centros Protocolares ................................................................................................................ 113 Figura 13 - Estrutura Simples ............................................................................................. 208 Figura 14 Modelo de Governao da REDE aplicado aos Centros Protocolares ................. 209

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ndice de Grficos
Grfico 1 - Parcerias na Unio Europeia................................................................................ 46 Grfico 2 - Impacte da Aco de Formao Profissional (AFP) na produtividade, qualidade e emprego ........................................................................................................................................ 146 Grfico 3 - Impacte da Aco de Formao Profissional (AFP) na tecnologia e organizao.. 146 Grfico 4 - Propores relativas do nmero de formandos, volume de formao e oramento vs Centros Protocolares ...................................................................................................................... 155 Grfico 5 - Propores relativas do nmero de formandos, colaboradores, volume de formao e oramento vs Centros Protocolares .............................................................................................. 156 Grfico 6 - Propores relativas do nmero de formandos, colaboradores e volume de formao face ao oramento (Centros Protocolares J e R) .............................................................................. 157 Grfico 7 - Propores relativas do n de formandos, volume de formao e n de colaboradores (tendo como referncia o oramento) vs Centros Protocolares .................................. 158 Grfico 8 - Nmero de formandos (tendo como referncia o oramento) vs Centros Protocolares ...................................................................................................................................................... 160 Grfico 9 - Volume de formao (tendo como referncia o oramento) vs Centros Protocolares ...................................................................................................................................................... 161 Grfico 10 - Propores relativas de adultos em processo (AP), adultos certificados (AC) e oramento vs Centros Protocolares que realizaram Processos RVCC ............................................... 171 Grfico 11 - Propores relativas de adultos em processo (AP) e adultos certificados (AC) (tendo como referncia o oramento) vs Centros Protocolares que realizaram Processos RVCC ....... 172 Grfico 12 - Adultos em processo (AP) e adultos certificados (AC) (tendo como referncia o oramento) vs Centros Protocolares que realizaram Processos RVCC .............................................. 173 Grfico 13 - % esperada e % realizada (tendo como referncia o oramento) do nmero de adultos em processo e certificados e metas estabelecidas vs Centros Protocolares.......................... 174

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Grfico 14 - Propores relativas de adultos em processo, adultos certificados e oramento vs Centros Protocolares que realizaram Processos de RVCC ................................................................ 175 Grfico 15 - Propores relativas de adultos em processo e adultos certificados (tendo como referncia o oramento) vs Centros Protocolares que realizaram Processos de RVCC ...................... 176 Grfico 16 - Adultos em processo e adultos certificados (tendo como referncia o oramento) vs Centros Protocolares que realizaram Processos de RVCC ................................................................ 177 Grfico 17 - % esperada e % realizada (tendo como referncia o oramento) do nmero de adultos em processo e certificados e meta estabelecida vs Centros Protocolares ............................. 178 Grfico 18 - Propores relativas de adultos em processo, adultos certificados e oramento vs Centros Protocolares que realizaram Processos de RVCC ................................................................ 180 Grfico 19 - Propores relativas de adultos em processo e adultos certificados (tendo como referncia o oramento) vs Centros Protocolares que realizaram Processos de RVCC ...................... 181 Grfico 20 - Adultos em processo e adultos certificados (tendo como referncia o oramento) vs Centros Protocolares que realizaram Processos de RVCC ................................................................ 182 Grfico 21 - % esperada e % realizada (tendo como referncia o oramento) do nmero de adultos em processo e certificados e meta estabelecida vs Centros Protocolares ............................. 183 Grfico 22 - Propores relativas de nmero de formandos (NF), volume de formao (VF), adultos em processo (AP) e adultos certificados (AC) (tendo como referncia o oramento) vs Centros Protocolares (actividade RVCC em 2006) ........................................................................................ 187 Grfico 23 - Propores relativas de nmero de formandos (NF), volume de formao (VF), adultos em processo (AP) e adultos certificados (AC) (tendo como referncia o oramento) vs Centros Protocolares (actividade RVCC no 2 semestre de 2006)................................................................. 188 Grfico 24 - Propores relativas de nmero de formandos (NF), volume de formao (VF), adultos em processo (AP) e adultos certificados (AC) (tendo como referncia o oramento) vs Centros Protocolares (resultados agregados)................................................................................................ 189 Grfico 25 - Caracterizao da amostra: Sexo vs Idade e Sexo vs Funo ............................ 202 Grfico 26 - Caracterizao da amostra: Sexo vs Habilitaes Literrias .............................. 203

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Grfico 27 - Caracterizao da amostra: Antiguidade vs Habilitaes Literrias vs Funo ... 204 Grfico 28 - Scree Plot Importncia relativa de cada VL.................................................... 215

Lista de Abreviaturas e Siglas


AC - Adultos Certificados AP - Adultos em Processo BID - Business Improvement Districts BOO - Build Own Operate BOT - Build Operate Transfer CA - Conselho de Administrao CE - Coalizes Externas CEE - Comunidade Econmica Europeia CF - Clareza da Funo CFVC - Comisso de Fiscalizao e Verificao de Contas cf. Confrontar CI Coalizes Internas CNO Centro Novas Oportunidades CTP Conselho Tcnico Pedaggico DR Dirio da Repblica EC - Eficcia da Comunicao EF - Eficcia do Funcionamento EFQM European Foundation for Quality II - Incentivo s Ideias Inovadoras KMO - Kaiser-Meyer-Olkin ME - Misso e Estratgia do Centro MTM Mecanismo (s) de Tipo Mercado (Market-

Type Mechanism)
NC - Nmero de Colaboradores NF - Nmero de Formandos OAN - Organizaes Administrativas das Networks OCDE - Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico or - Oramento PFI - Private Finance Initiative POCP - Plano Oficial de Contabilidade Pblica PPP - Parceria (s) Pblico-Privada (s) QR - Qualidade das Relaes Interpessoais RC - Relao com a comunidade RMMG - Remunerao Mnima Mensal Garantida RVCC - Reconhecimento, Validao e Certificao de Competncias SIGO Sistema Integrado de Gesto Oramental SPSS - Statistical Package for the Social Sciences

Management
EFTA - European Free Trade Association EL - Eficcia da Liderana ENV Envolvimento GATT - General Agreement on Tariffs and Trade GQT Gesto da Qualidade Total IEFP Instituto do Emprego e Formao Profissional

(SPSS Inc.).
TQM Total Quality Management UE Unio Europeia VF Volume de Formao VL Variveis Latentes

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Introduo

Com a crise do Estado de Welfare em meados da dcada de setenta, tornou-se necessrio controlar a subida da despesa pblica e aumentar a eficincia do sistema administrativo, considerado ineficiente, burocrtico, e mesmo o principal responsvel pelo aumento do papel do Estado (Buchanan, 1977). O objectivo era recriar um Estado modesto e no interveniente na actividade econmica e social (Crozier, 1987). A reforma a implementar passava ento por duas estratgias: privatizao das actividades no essenciais que pudessem ser prestadas pelo mercado e adopo de instrumentos de gesto destinados a aumentar a eficincia do sistema administrativo. Porm, rapidamente se verificou, que o processo de privatizao tinha limites (Moe, 1987), confirmando-se que nem sempre advinham benefcios para os cidados. A literatura cientfica da altura chegou mesmo a provar que a propriedade pblica resultava em mais alto grau de eficincia e produtividade (Franja, 1993). Na verdade, aquilo que verdadeiramente importa no tanto a propriedade pblica ou privada, mas a estrutura de mercado em que as firmas operam. Como consequncia foram criadas entidades reguladoras destinadas a evitar que as empresas privatizadas se transformassem em monoplios, impondo normas de concorrncia. Tratou-se de estruturas relativamente independentes do poder poltico e que actuam na charneira entre o pblico e privado seguindo de perto a legislao anti-trust americana (Majone, 1997). Alm disso, verificou-se tambm que a adopo de instrumentos de gesto empresarial implementados primeiramente em Inglaterra pela Financial Management Iniciative em 1982 e a

Performance Related Pay de 1985 haviam tido um papel pouco significativo no aumento da eficincia
dos servios pblicos. Como consequncia, foi adoptada uma nova abordagem reforma da Administrao Pblica e modernizao do Estado, conhecida como Next Steps e datada de 1989. A OCDE enveredou pelo estudo de mecanismos capazes de introduzir a concorrncia no prprio seio da Administrao Pblica (OCDE, 1992) e a criao de quasi-mercados no sector pblico (Ferbie, 1992).

Lacasse (1992:7) define assim os mecanismos de tipo mercado (MTM):


The concept of MTM encompasses all arrangements where at least a significant characteristic of markets is present (competition, pricing, dispersed decision making, monetary incentives, and so on.

Os instrumentos mais comummente mencionados nos documentos da OCDE, como MTM incluem: o uso de taxas moderadoras, contracting-out, vouchers ou equivalentes, preos internos, contratos intergovernamentais e competio intra-governamental. Porm, os mais usados, na prtica, so os contracting-out, isto , os acordos contratuais entre a Administrao e o sector privado em ordem a fornecer bens e servios pblicos. Estes contratos podem ter diversas configuraes, algumas das quais sem verdadeiro suporte jurdico. Um outro tipo destinado a introduzir mecanismos de mercado no seio da Administrao Pblica constitudo pelas agncias. A agncia definida como uma unidade executiva que presta servios ao Estado. As agncias podem abranger grandes reas dos servios, como por exemplo a Segurana Social, ou reportar-se apenas a uma estrutura organizacional, como por exemplo um hospital (Rocha, 2001). Tambm neste caso se trata de um instrumento de gesto situado entre a hierarquia e o mercado (Arajo, 2001). Em simultneo com os mecanismos de tipo mercado desenvolvem-se parcerias pblicoprivadas. A ideia de collaboration advantage apresenta uma interessante alternativa ao mercado e aos quasi-mercados e encoraja o desaparecimento das grandes estruturas burocrticas responsveis pela implementao das polticas sociais (Lowndes e Skelcher, 1998). Estas parcerias tm especial importncia na rea do cumprimento de penas e na organizao prisional (Kemshall e Ross, 2000), no financiamento de infra-estruturas (Fayard, 1999) e na revitalizao econmica e social dos espaos urbanos (Blair, 1998).

Clarke e Stewart (1997:4) definem esta forma de cooperao como:


Partnerships should be treated as specific forms of cooperation based on shared agreement on action to be taken and/or shared objectives and a commitment to achieve those objectives. This leads to a separate process and/or organization in which responsibility for decision making and action is shared on an agreed basis.

Aquilo que verdadeiramente distingue os MTM e as parcerias a cooperao entre organizaes pblicas, privadas, quasi-privadas e organizaes no governamentais; a inexistncia de concorrncia pode significar novos arranjos organizacionais e tm sempre como consequncia novos processos de tomada de deciso (Domberger et al, 1997). A literatura cientfica (Boase, 2000) distingue quatro tipos de parcerias pblico-privado, classificadas de acordo com a partilha de poder nos processos de colaborao. Em primeiro lugar, esto as consultive partnerships quando o governo pede informaes e opinies a grupos e organizaes na sociedade. Em segundo lugar, as contributory partnerships so aquelas em que uma organizao pblica acorda em financiar uma organizao privada, a qual se responsabiliza por implementar um projecto ou um conjunto de actividades. Em terceiro lugar, as

operational development partnerships so aquelas em que os governos e grupos privados trabalham


em conjunto de forma a promoverem objectivos comuns. Finalmente, as substantive partnerships impem o nascimento de novas organizaes, j que as organizaes pblicas e privadas trabalham conjuntamente, assumem riscos em conjunto e participam no processo de deciso. Estas so as verdadeiras parcerias e so aquelas que tm consequncias em termos organizacionais e no processo de deciso de polticas pblicas (March e Olson, 1983). As organizaes emergentes das parcerias deixam de ser pblicas ou privadas para ganharem novos contornos derivados da relao de trabalho, dos processos de deciso e das diferentes estruturas de poder. Huxham (2000) chama-lhes reincarnao de velhas organizaes, j que se trata de formas de governao em que as partes cooperam, comunicam e coordenam polticas sem um actor central. Como consequncia destas formas hbridas, a gesto pblica transforma-se em governao de

networks (Kickert, Klijn e Koppenjan, 1997). Socilogos como Burns (1999) usam o termo governao
orgnica. Trata-se duma forma de governao sem a ditadura do mercado (Self, 1993).

Objectivos da Investigao
O objectivo geral deste estudo analisar a governao das organizaes mistas, situadas entre a hierarquia e o mercado e, em especial, das parcerias pblico-privadas, num contexto de mudana da Administrao Pblica. Far-se- de seguida uma pesquisa das vrias experincias neste domnio, sua caracterizao e implicaes em termos organizacionais e teoria do processo poltico. Finalmente, a investigao incidir sobre um estudo de caso, isto , sobre as estruturas organizacionais emergentes das parcerias pblico-privadas, existentes em Portugal, na rea da formao profissional, pretendendo-se assim: a) Analisar as estruturas organizacionais emergentes das parcerias pblico-privadas representativas da rea da formao profissional; b) Identificar o comportamento dos vrios actores que intervm na rea da gesto; c) Investigar as racionalidades prosseguidas pelos participantes; d) Efectuar uma anlise comparativa dos diferentes Centros Protocolares tendo em conta a sua eficincia, eficcia e o clima organizacional, num contexto de Rede.

Relevncia do Estudo
Entendia-se que da implementao do New Public Management resultaria um Estado Managerial (Clarke e Newman, 1997) substituindo-se a Old Public Administration por novo tipo de gesto moldada pela gesto empresarial. Esta previso demonstrou-se ser errada e o Estado que ganha contornos definido como governao de networks, constitudo por organizaes no hierarquizadas entre si, agindo quase autonomamente, mas em que a coordenao e novos tipos de

accountability ganham especial relevncia, j que nem o mercado nem as hierarquias tradicionais
conseguem responsabilizar os seus membros pelas tomadas de deciso. Embora existam diferentes aspectos em comum, a teoria das novas organizaes e das relaes entre elas tm sofrido a influncia de trs diferentes escolas: Britnica (Rhodes, Marsh, etc.); Alem (Scharpf, Mayntz, Schneider, etc.) e Holandesa (Kickert, Klijn, Koppenjan).

Como nota final importa sublinhar que este assunto ganhou tal relevncia que foi tema da conferncia anual do Grupo Europeu de Administrao Pblica que se realizou na Finlndia em Setembro de 2001 e se intitulou Governing Networks.

Hipteses de Trabalho
Neste estudo, procuraremos verificar a consistncia das hipteses infra descritas, no que concerne o caso das parcerias de formao profissional: Hiptese 1 - As parcerias pblico-privadas so uma das respostas dicotomia tradicional de fornecimento de servios pblicos entre hierarquias e mercados. Hiptese 2 - As organizaes substantivas emergentes das parcerias pblico-privadas constituem um novo tipo de organizao em termos de estrutura, formas de poder, processos de deciso e de liderana. Hiptese 3 - Sendo a governao da Rede dos Centros Protocolares constituda por um firmamento de organizaes diferenciadas, no dependentes hierarquicamente, nem completamente inseridas no mercado, os valores que melhor explicam o seu funcionamento so a eficincia, a eficcia, a participao e a accountability. Hiptese 4 - O desempenho dos Centros Protocolares explicado, em grande parte, pelo clima organizacional.

Metodologia
A investigao implica uma anlise terica da literatura sobre a governao de networks, organizaes que as integram, os seus contornos e as suas implicaes em termos de teoria organizacional, teoria do processo poltico e arquitectura do Estado. Seguidamente, far-se- uma anlise comparada de vrias experincias nos pases da OCDE. Aps esta anlise, proceder-se- a um levantamento das experincias em Portugal, de forma a qualificar os novos tipos de organizaes e a definir com preciso quais os tipos de parcerias pblico-privadas. Finalmente, far-se- a anlise de caso sobre as estruturas organizacionais emergentes de parcerias pblico-privadas no quadro da formao profissional.

Como bvio, a natureza da investigao obriga combinao de vrias metodologias. Neste sentido iremos utilizar as seguintes tcnicas de investigao: Investigao comparada, com base em estatsticas onde as novas organizaes esto registadas ou descrito o seu funcionamento (Legislao aplicvel e Portarias dos Centros); Recolha e anlise de dados provenientes do IEFP; Entrevistas semi-estruturadas a Directores de Centros Protocolares; Inquritos por questionrio, aos quadros dirigentes e colaboradores, dirigido a uma amostra representativa de Centros Protocolares. Observao directa e anlise de contedo de documentos que indiciam o processo de deciso (actas, relatrios de actividades, documentos de orientao estratgica, regulamentos, etc.); Como anlise estatstica principal, iremos utilizar os testes no-paramtricos de MannWhitney e Jonckheere-Terpstra, bem como a anlise factorial, recorrendo-se para o efeito ao software estatstico SPSS - Statistical Package for the Social Sciences (SPSS

Inc.).

Captulo I - Modelos de Estado e Tipos de Gesto Pblica


O objectivo deste captulo consiste em efectuar uma reviso terica sobre os diferentes modelos de Estado e tipos de Gesto Pblica, que permitem fundamentar o quadro conceptual em que se inscreve o nosso trabalho de investigao. De facto, podemos constatar que a Administrao Pblica nasceu com a organizao dos seres humanos em comunidades e consequente estruturao dos servios, em comum. Na verdade, a histria da Administrao Pblica reduzia-se ao estudo da histria do Civil Service, fortemente influenciado pela Igreja Catlica e onde os funcionrios pblicos eram meros servidores do senhor. Todavia, nos finais do sc. XIX os funcionrios deixam de ser funcionrios do Estado tornandose funcionrios pblicos. Ora esta alterao originou uma separao entre a poltica e a prpria administrao. Por conseguinte, o estudo e anlise das organizaes pblicas, e consequentemente, da Administrao Pblica (como actividade) e das decises em contexto pblico, so feitos segundo as perspectivas polticas, de gesto e de legalidade. Neste trabalho apenas nos debruaremos na anlise da perspectiva de gesto, a qual preconiza que qualquer organizao, pblica ou privada, antes de mais uma organizao que deve ser estruturada e administrada de forma eficiente. Sucede que, pelo simples facto de no existir um modelo ptimo de estruturar a gesto pblica, assistiu-se, nas ltimas dcadas, a alteraes constantes nos modelos de Estado e de Administrao. Assim sendo, o tipo de relacionamento entre o poder poltico e os funcionrios depende do modelo de gesto pblica que, por sua vez, est associada ao modelo de Estado. Com efeito, para termos uma ideia deste relacionamento entre poder poltico e administrao, torna-se necessrio realizar uma anlise aos valores, objectivos prosseguidos e prpria evoluo dos modelos de gesto pblica: a Administrao Cientfica ou Tradicional, a Administrao Profissional, a Administrao Pblica Managerial e, por ltimo, o Modelo da Governao.

1. A Administrao Cientfica ou Burocrtica (1887-1945)

Esta teoria administrativa, teve em Wilson (dicotomia entre poltica e administrao) Max Weber (modelo burocrtico) e em F. Taylor (organizao do trabalho) os construtores dos seus fundamentos tericos, comeou a ganhar forma nos finais do sculo XIX, foi posta em prtica entre 1900 e 1920, e manteve-se como modelo oficial at ao ltimo quarto do sculo passado. A Administrao cientfica, irm gmea do Estado Liberal, defende que a interveno do Estado se devia reduzir ao mnimo possvel. Os especialistas em Administrao Pblica costumam remontar o incio da Administrao Pblica moderna a um artigo de Wilson datado de 1887, intitulado The Study of Administration. Neste artigo o autor defende a ideia de que deve existir uma dicotomia entre poltica e administrao. Desta forma, se afastaria o domnio do sistema dos despojos, o qual era a origem da corrupo e discricionariedade. Competiria, assim, aos polticos a definio das polticas e aos administradores a implementao das mesmas segundo regras de boa gesto. Do outro lado do Atlntico as regras de boa gesto foram buscar-se ao Scientific Management que, entretanto, se desenvolvia no seio das empresas e da gesto municipal. Na Europa o processo comeou com a Revoluo Francesa e com o aparecimento do estatuto dos funcionrios que lhes garantia autonomia perante o poder poltico, permitindo-lhes neutralidade e independncia. A sistematizao mais acabada deste desenvolvimento deve-se a Max Weber e sua teoria da burocracia. O modelo burocrtico foi adoptado pelo Estado Liberal como um modelo em que a administrao gerida pelo poder poltico com base num modelo hierrquico de burocracia, composta por funcionrios, admitidos com base em concursos, neutrais nas suas decises e cujo objectivo o interesse geral. A esta administrao compete apenas implementar as polticas, cabendo aos polticos a deciso e formulao dessas mesmas polticas (Rocha, 2000: 7). Assim, a implementao das polticas por parte dos administradores, previamente definidas pelos polticos, deixa de ter por base a oportunidade poltica e o tempo eleitoral, para seguirem apenas as regras da boa gesto (Santos, 2001).

Max Weber, na sua obra tica protestante e o Esprito de Capitalismo datada de 1904, entendia que as organizaes burocrticas eram tecnicamente superiores s outras formas de organizao, j que segundo o mesmo, a velocidade, a preciso, o conhecimento, a unidade, a subordinao estrita e a reduo dos custos, so caractersticas vantajosas da Burocracia, mas para isso necessrio fomentar o recrutamento com base no mrito e que os salrios e a autoridade aumentem na mesma proporo dos nveis hierrquicos. Podemos ento afirmar que este tipo de administrao prossegue valores de neutralidade, imparcialidade, admisso e prossecuo na carreira com base no mrito (Rocha, 2001: 163). Weber definiu como factores crticos da burocracia a organizao formal, onde tudo o que so normas, regulamentos e regras de comportamento devem estar escritas, o que implica a existncia de formulrios, um comportamento padronizado e o poder de coaco do lado das pessoas investidas de autoridade; a diviso racional e impessoal do trabalho, de modo a que cada funcionrio conhea os limites da sua tarefa, bem como os seus direitos e capacidades, o que faz com que os trabalhadores sejam meros ocupantes dos cargos; a organizao hierrquica permite que cada funcionrio esteja sob o comando de uma nica pessoa e a relao entre ambos est integrada num conjunto de regras mutuamente reconhecidas; a estabilidade como resultado normal do comportamento padronizado; a competncia tcnica e a meritocracia pela escolha de pessoas com base no mrito e na sua competncia tcnica; a separao entre a propriedade pessoal do burocrata e a propriedade da burocracia, porque os donos das organizaes burocrticas no tm necessariamente de ser dirigentes; a profissionalizao dos burocratas, pelo facto de no serem donos, mas antes meros ocupantes dos cargos, pelo facto de ascenderem e receberem um salrio, e pelo facto dos interesses dos burocratas serem impessoais; o carcter rotineiro e estandardizado do procedimento, fixando-se normas tcnicas e regras para cada cargo, de modo a facilitar a avaliao do desempenho; a completa previsibilidade do comportamento, resultante dos formulrios e rotinas, para que seja possvel antecipar todas as ocorrncias e rotinar a sua execuo como forma de obter a mxima eficincia. Com efeito, Baptista e Botelho (1999: 20) defendem que:
A burocracia registaria diversas vantagens: o aumento da preciso e da rapidez de deciso que seriam asseguradas por rotinas e unidades de interpretaes, impostas por uma constncia de procedimentos. Tudo contribuiria para o incremento da confiana na organizao, que afectaria mesmo os prprios funcionrios as carreiras so pr-definidas e as normas e a meritocracia impeditivas do recurso ao favoritismo reduzindo atritos e frices.

Porm, foram descobertos resultados imprevistos, devido a desvios ou exageros prprios deste modelo, aos quais Merton chamou de disfunes, tais como o comportamento humano previsvel e consequente despersonalizao da burocracia; o excesso de formulrios; um apego exagerado s regras, transformando-as em objectivos; as decises so tomadas no topo da hierarquia por pessoas que, por vezes, no tm capacidades para tal; dificuldades no atendimento ao pblico, devido tendncia dos participantes em se defenderem das presses externas e a uma elevada resistncia mudana, a qual encarada como uma ameaa estabilidade dentro da organizao. No entender de Rocha (2000: 8):
A crtica do modelo clssico vem sobretudo de Simon (1946) e acentua a insistncia de correlao entre eficincia, por um lado, e por outro lado, a especializao, unidade de comando, insistindo nas disfunes provocadas pelo modelo hierrquico e burocrtico.

Os Estados europeus chegaram concluso de que os mtodos de gesto tradicionais, lentos e burocrticos, no davam resposta s exigncias de celeridade e eficincia dos servios prestados. Por outro lado, o utente, consciencializado das diferenas de eficcia e eficincia, entre as organizaes pblicas e privadas, tem pressionado os Estados a repensar o modelo de administrao e a adoptar modernos mtodos de gesto, com vista a obter um modelo direccionado para a qualidade e para a satisfao dos cidados. Com o aumento das funes do Estado, em resultado do New Deal, o modelo burocrtico entra em colapso, mas a Administrao Pblica continuou a ser vista como um corpo de funcionrios neutral, obedecendo de forma mecnica s directrizes dos polticos e que recrutado exclusivamente com base no mrito. E tanto mais estranho, porquanto, pelo menos a nvel dos quadros superiores dirigentes, esta separao do poder poltico nunca existiu completamente (Rocha, 2000: 8). Por outras palavras, a crise deste modelo est associada queda da ideologia liberal que se seguiu grande depresso econmica, a qual fez repensar o papel do Estado. Alm disso, a distino entre poltica e administrao demonstrou ser uma iluso. Escritos como os de Bendix (1956), Norton Long (1949) e Friedrich (1942) vieram demonstrar, analisando o processo poltico americano, que a dicotomia Wilsoniana um fetiche e um esteretipo, j que na generalidade das polticas os funcionrios participam em todo o processo poltico, sendo difcil distinguir aquilo que estritamente poltico daquilo que administrativo.
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Na linha do exposto, houve uma mudana do modelo de administrao Administrao cientfica ou tradicional para o modelo denominado de Administrao Profissional, o qual se deve construo do Estado de Welfare e consequentemente ao aumento das suas funes.

2. A Administrao Profissional (1945-1975)


Conforme referimos no ponto anterior, o Estado de Welfare comeou a ganhar forma nos anos trinta e pretendeu resolver os problemas sociais emergentes da grande crise econmica posterior primeira grande guerra. Fortemente influenciado pelo Keynesianismo, traduziu-se na interveno crescente do Estado na vida econmica e social e num aumento da despesa pblica (Rocha, 2001). De facto, o crescimento do peso do Estado manifestou-se a nvel do aumento da despesa pblica e do nmero de funcionrios. No que respeita despesa, na maior parte dos trinta anos (19451975) o Welfare State produziu um aumento das despesas com a sade, educao e segurana social, portanto, as polticas sociais emergentes da nova concepo de Estado, como Estado de Bem-Estar Social, e consequentemente verificou-se um aumento exponencial do nmero de funcionrios pblicos, o que veio agravar a situao de crise do modelo burocrtico. Na verdade, o sistema de mrito constitua a imagem de marca da administrao clssica. Os funcionrios deveriam ser recrutados com base no mrito e neutral competncia e, por isso, se desenvolveram os mais sofisticados testes, de modo a admitir the right people for the right place procurando fazer desaparecer qualquer vestgio de patronage ou de empenhamento poltico-partidrio dos funcionrios. Esta concepo, porm, no se conforma com a realidade. Na prtica, os funcionrios tendem ou a aceitar com mais facilidade as polticas do partido no poder, ou, noutros casos, a sabotar a orientao do executivo. a constatao deste facto, aliada necessidade de rapidamente incrementar as polticas sociais do New Deal, que vai obrigar os executivos a adoptar novos critrios de seleccionar os quadros dirigentes. Por outro lado, os novos funcionrios so recrutados com base em critrios profissionais, impostos do exterior. Nesta conformidade, Oliveira Rocha (2001: 63) define administrao profissional como:
A administrao profissional rejeita a separao entre a poltica e a administrao; os seus valores so importados das organizaes profissionais nas quais esto inseridos os funcionrios que assumiram a implementao das polticas sociais.

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Nesta perspectiva, e de acordo com Redford (1969), a nova burocracia identifica-se com os programas do New Deal, as polticas sociais e de interveno na vida social. Os burocratas tornam-se os novos dolos do progresso e do desenvolvimento, de tal forma que em muitos casos o novo Estado qualificado como Estado Administrativo, devido ao poder da administrao face aos polticos. Certo que os servios prestados pela Administrao perderam celeridade e eficincia, levando ao aparecimento da figura do gestor pblico profissional e implementao da ideia de que administrao e poltica no se separam. Atendendo a este facto, passou a entender-se que o sistema administrativo no est isolado dentro do sistema poltico, no podendo ser gerido como uma mquina. A administrao participa efectivamente na discusso de polticas pblicas, podendo mesmo ter um papel determinante (Rocha, 2000: 9). A legitimidade do poder da burocracia, que advm das suas polticas sociais de encontro ao Estado de Welfare, pode ser explicada pelo facto de que no sendo a burocracia eleita, ela deveria representar todos os segmentos da sociedade (idem), ou, quando se fala em Estado Profissional para significar que a generalidade dos altos dirigentes da Administrao Pblica pertence a profisses cujas ordens e associaes controlam o seu comportamento, atravs dos cdigos de tica e deontologia (idem). Fala-se em burocracia profissional na medida em que os profissionais, que controlam o poder nas organizaes, segundo imposies externas, se identificam mais com a sua profisso do que com a organizao em que se inserem. Apesar da burocracia profissional ser pouco adversa mudana, todo o processo que lhe est inerente implica afrontar as organizaes profissionais que de fora do sistema impem a sua lgica s organizaes pblicas (idem), tornando-o penoso e pouco clere. Em Portugal, grande parte dos funcionrios pblicos trabalham em organizaes burocratas profissionais, como sejam a educao, sade e segurana social. No entanto, como refere Oliveira Rocha, nas escolas secundrias, rejeita-se pura e simplesmente qualquer racionalizao de gesto, o mesmo acontecendo noutras reas, como por exemplo, nos tribunais (2000: 10). Este tipo de Estado a anttese do Estado Liberal, na medida em que no existe separao entre polticos e administradores e em que estes ltimos adquirem um papel de particular importncia no centro do sistema poltico passando por eles a concertao de interesses. Na verdade, apesar do
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Estado Administrativo implicar o pluralismo dentro da estrutura de liderana, a burocracia tendeu a ocupar uma posio de comando, tornando-se numa elite de poder (Rourke, 1984). Durante este perodo, tambm na Europa, o fenmeno do poder burocrtico foi uma realidade. Os todo-poderosos administradores foram chamados de Mandarins (Dogan, 1975), estando o seu poder associado ao desaparecimento da separao entre poltica e administrao. Porm, este modelo de Estado e de Administrao Pblica entrou em crise em meados dos anos setenta do sculo passado com a crise petrolfera, a qual afectou todos os estados industrializados, passando a ser alvo de vrias crticas (Self, 1993). A primeira crtica refere-se subida crescente dos custos de Welfare enquanto estagnava o rendimento nacional em razo da crise econmica. A segunda crtica reporta-se desumanizao da burocracia. Os servios tornaram-se rgidos, distantes e no assumiam quaisquer responsabilidades relativamente aos consumidores, o que provocou um sentimento de desiluso e anti-burocrtico. Finalmente, aponta-se o falhano do prprio Welfare State, o qual no conseguiu maior igualdade social, pois foi a prpria classe mdia a mais favorecida. Estas crticas criaram na opinio pblica um ambiente favorvel ao desmantelamento do Estado Social e a cortes drsticos na despesa pblica com polticas sociais. Torna-se, assim, necessrio controlar a subida da despesa pblica e aumentar a eficincia do sistema administrativo, considerado ineficiente, burocrtico e mesmo o principal responsvel pelo aumento do papel do Estado (Buchanan, 1977). O objectivo era recriar um Estado modesto e no interveniente na actividade econmica e social, enfim, reconstruir o Estado Liberal anterior grande crise econmica (Crozier, 1987). neste contexto que surge a reforma da Administrao Pblica, a qual tem por objectivos a reduo da despesa pblica, a melhoria da qualidade dos servios pblicos e o aumento da eficincia das polticas pblicas (Pollitt e Bouckaert, 2000).

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3. A Reforma Administrativa: Teorias de Suporte e Consequncias

No seguimento do exposto no ponto anterior, a reforma da Administrao Pblica, cujos contornos se comearam a desenhar em meados da dcada de setenta, visava resolver a crise do Estado de Welfare e substituir a Administrao Profissional por outro modelo de administrao. Em ordem a prosseguir estes objectivos, surgem dois novos paradigmas: o Public Choice ou Teoria da Escolha Pblica e o Managerialismo.

Mueller (1979: 1-2) define a teoria da Public Choice como:


Public choice can be defined as the economic study of non-market decision-making, or simply the application of economics to political science. The subject matter of public choice is the same as that of political science: the theory of the state, voting rules, voting behaviour, party politics, the bureaucracy and so on. The methodology of public choice is that of economics, however. The basic behavioural postulate of public choice, as for economics, is that man is an egoistic, rational utility maximiser.

Daqui resulta que os indivduos so racionais, tm as suas prprias preferncias e naturalmente procuram maximizar as suas prprias preferncias. Por outro lado, os indivduos que participam nos processos de deciso colectiva (votantes, polticos e burocrticos) so as mesmas pessoas que intervm no mercado e errado supor que quando estas actuam no mercado operam como seres egostas guiadas pelo seu nimo de lucro econmico e de maximizao do seu prprio bem-estar, enquanto que quando actuam como votantes, polticos ou burocratas so seres altrustas cuja actuao se rege unicamente pela ideia de bem comum e de interesse pblico. De facto, tanto no mercado como no sistema poltico, a conduta dos indivduos, independentemente da posio que ocuparem, responde em grande medida conduta de

homoeconomicus.
Os legisladores, governantes, burocratas no perseguem unicamente o bem comum, mas tambm dentro dos limites institucionais e legais, os seus prprios fins. E este facto combinado com

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as prprias caractersticas estruturais do governo e de burocracia que determina que na interveno pblica tambm haja imperfeies e falhas de funcionamento. Nesta perspectiva, a teoria em anlise enfatiza a necessidade de restabelecer a primazia do governo representativo sobre a burocracia e acentua a necessidade de centralizao, coordenao e controlo por parte do poder poltico. Ora, esta reforma teve as suas consequncias: um Estado forte, uma Administrao Pblica minimalista, um controlo apertado do poder poltico sobre o sistema administrativo, o desaparecimento da dicotomia entre poltica e administrao em favor dos polticos, sendo que os burocratas respondem unicamente perante os polticos. Diferentemente o Managerialismo, insiste na necessidade de agilizar a Administrao Pblica, substituindo os processos e mtodos administrativos por modelos de gesto empresarial (Aucoin, 1990). Neste sentido, o grande objectivo seria importar processos e mtodos de gesto empresarial para as organizaes pblicas. Os instrumentos de gesto empresarial que foram implementados inicialmente em Inglaterra pela Financial Management Iniciative em 1982 e a Performance Related Pay de 1985 haviam tido um papel pouco significativo no aumento da eficincia dos servios pblicos. Como consequncia, foi adoptada uma nova abordagem reforma da Administrao Pblica e modernizao do Estado, conhecidos como Next Steps e datada de 1989. E se fizermos uma anlise comparada das diversas reformas administrativas, verificamos que o primeiro conjunto de medidas de ndole financeiro. Explicitam-se objectivos, estabelecem-se indicadores de custos, estabelecem-se unidades de custos, implanta-se uma gesto da informao e adopta-se uma nova forma de contabilidade pblica, muito semelhante contabilidade de custos. Ficou esta fase conhecida como Financial Management

Iniciative, datada de 1982; paralelamente e quase de imediato adopta-se a poltica de Performance Related Pay, isto , do pagamento dos salrios com base na avaliao de desempenho.
Os contributos mais fulcrais para esta escola vm de Tom Peters e Robert Waterman (1982), com a obra intitulada In Search of Excellence, na qual se realiza uma observao das diversas empresas que apresentam declarado sucesso para posteriormente se identificar quais os factores que originaram esse sucesso (proximidade do cliente, produtividade atravs dos indivduos, estruturas rgidas e simultaneamente flexveis, formas de administrao menos complexas e mais simplificadas, entre outros).
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Estes dois representantes da referida escola recorreram a vrios autores com o intuito de caracterizarem os diferentes factores que efectivamente levam ao sucesso de uma empresa. Assim, recorreram a Herzberg e McGregor (Teoria das Relaes Humanas na Empresa), a Lawrence e Lorsch (Teoria Sistemtica e Contingencial das Organizaes), a Mary Parker Follet e Chester Barnard (Teoria Clssica), a Mintzberg e Drucker e, finalmente, integraram os contributos de Deal e Kennedy (Cultura Organizacional). Sinteticamente, a Teoria das Relaes Humanas assenta nas novas proposies sobre a motivao humana, ou seja, o administrador necessita conhecer os mecanismos motivacionais para poder dirigir adequadamente as pessoas. Outro aspecto importante desta teoria que o indivduo um tomador de deciso, baseando-se nas informaes que recebe do seu ambiente, processando-as de acordo com as suas convices e assumindo atitudes, opinies e pontos de vista em todas as circunstncias. A organizao neste sentido vista como um sistema de decises. A Teoria Sistemtica e Contingencial das Organizaes relaciona a estrutura das organizaes com a coordenao dos departamentos e a incerteza do aumento do sistema na flexibilidade e existncia de mecanismos de adaptao e integrao. Relevamos ainda os estudos de Follet e Barnard, os quais constituram uma base essencial para a caracterizao da Escola Managerial. Segundo eles, as organizaes deviam ser estruturadas de forma a que o administrador/gestor pudesse exercer o seu poder com os subordinados entrando aqui no campo da administrao/gesto participativa, e definindo autoridade como uma resposta dos trabalhadores aos superiores entrando aqui no campo da comunicao sistemtica (Rocha, 2001). Finalmente, os estudos de Mintzberg e Drucker apresentam alternativas forma clssica de gerir e organizar, cabendo a Deal e Kennedy, evidenciar os atributos da cultura organizacional nas empresas de sucesso. Esta reforma assentou, tal como na Teoria da Escolha Pblica, num conjunto de ilaes: a descentralizao, essencial para que os gestores deixem de gerir pessoas e projectos e passem a administrar processos e sistemas; a desregulao, o que permitiu aos gestores possurem autoridade sobre os recursos financeiros e de pessoal a fim de prosseguirem os objectivos preconizados pela organizao, sendo desse modo responsveis pelas suas decises; a delegao de competncias, onde os responsveis polticos se devem abster de intervir na gesto e implementao dos objectivos da
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organizao, ou seja, ao poder poltico cabe a definio das polticas e ao management a sua conformao e implementao, sendo que a responsabilidade aferida pelos clientes dos servios pblicos. Nesta questo de delegao surge uma forma extrema designada de Contracting Out, em que a Administrao Pblica entrega a uma entidade privada a execuo de determinados objectivos, mediante contrato (Rocha, 2001). Deste modo, a Escola Managerial no faz a destrina entre organizaes pblicas e privadas, defendendo que ambas podem ser geridas da mesma forma e obedecendo aos mesmos princpios, no levando em linha de conta que as organizaes so controladas pelos polticos, que prosseguem interesses gerais e esquecendo as diferenas entre o sistema administrativo e o sistema de

management.
De facto, o manageralismo influenciou a transformao do Estado, mesmo em reas da administrao que pareciam isoladas e impermeveis a qualquer transformao, como sejam as universidades, hospitais, polcia e tribunais. Na linha do exposto, parece claro que estes dois paradigmas, embora tenham objectivos comuns o desmantelamento do Estado de Welfare tm pressupostos tericos diferentes e tm dado origem a tenses, o que no tem impedido que os governos os tenham adaptado em simultneo. Os prprios princpios so contraditrios: enquanto que a Teoria da Escolha Pblica sublinha a importncia da centralizao, coordenao e controlo por parte do poder poltico, a Escola Managerial insiste na descentralizao, desregulao e delegao. Mas, situao semelhante teve lugar no Estado de Welfare com os dois tipos de burocracia que coexistem em muitas organizaes pblicas, como os hospitais e universidades em que as estruturas burocrticas tradicionais do o suporte administrativo aos profissionais que prestam os servios que constituem a misso da organizao (Mintzberg, 1983). bvio que a congregao das duas filosofias nem sempre fcil e gera contradies e conflitos. Neste contexto, estes dois paradigmas podem efectivamente coexistir, sendo que para isso, tem de haver simultaneamente um Estado forte e uma Administrao Pblica reduzida ao mnimo; desta forma, o Management emerge como um modelo de referncia que influenciou a transformao do Estado.

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4. A Administrao Pblica Managerial O New Public Management

De acordo com o que temos vindo a expor, o ataque ao Estado de Welfare foi desencadeado pelos partidos de direita, os quais retomaram o pensamento econmico liberal e defendiam que o modelo Keynesiano era ineficiente, insistindo na desregulao e na interveno do Estado na actividade econmica de uma forma mais reduzida. Relativamente s actividades no privatizveis, propunham um modelo de gesto empresarial, ou seja, importar processos e mtodos de gesto empresarial para as organizaes pblicas. Neste enquadramento, Silva (2000: 109) define o modelo gestionrio como:
Criar uma Administrao Pblica gestionria, orientar a gesto pblica para o cliente, assumir uma nova postura e uma nova filosofia de aco que passa por construir uma Administrao dos Cidados, que deve envolver os seus profissionais e a Sociedade em geral. , igualmente, reconhecer que Administrao e Sociedade no se opem e que a primeira deve estar ao servio da segunda e que ambas as realidades no podem estar dissociadas e divorciadas uma da outra.

Numa fase inicial, durante os anos oitenta, houve uma preocupao em aumentar a eficincia dentro das estruturas existentes; a reforma orientou-se para diminuir o dfice do modelo burocrtico e melhorar a gesto oramental nas organizaes pblicas. Pollit (1990) v este primeiro perodo como um neo-Taylorismo. As diversas medidas de gesto implementadas nada acrescentaram no elevar da eficincia dos servios, pelo que, por fim, se procurou adoptar novos instrumentos de gesto empresarial destinados a introduzir o mercado no seio da prpria Administrao Pblica. assim que entramos numa nova fase que consistiu fundamentalmente, na introduo do conceito de mercado, atravs de vrios processos, incluindo a privatizao, Contracting Out, introduo sistemtica de taxas nos servios pblicos, grande nfase na descentralizao e insistncia na qualidade. A sistematizao dos mecanismos capazes de possibilitarem a concorrncia no seio da Administrao Publica e a criao de quasi-mercados no sector pblico (Ferbie, 1992) deve-se OCDE (1992).

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Na verdade, os instrumentos mais comummente mencionados nos documentos da OCDE, como MTM incluem: o uso de taxas moderadoras, Contracting Out, vouchers ou equivalentes, preos internos, contratos intergovernamentais e competio intra-governamental. O conceito de MTM abrange todos os instrumentos de gesto pblica que se situam entre as formas tradicionais de prestao de servios pblicos e a privatizao completa. Procura-se deste modo criar um mercado interno, no seio da administrao, aumentando a eficincia, a equidade e capacidade. Os Contracting Out, isto , os acordos contratuais entre a Administrao e o sector privado em ordem a fornecer bens e servios pblicos, podem ter diversas configuraes, algumas das quais sem verdadeiro suporte jurdico. Vejamos algumas possveis configuraes contratuais (Savas, 1989: 90):
Quadro I Configuraes Contratuais
Propriedade Pblica Pblica Pblica Privada Privada Tipo de Gesto Privada Privada Pblica Pblica Privada Relaes de trabalho Pblicas Privadas Privadas Pblicas Pblicas Descrio Contrato de Gesto (Ex.: Contratao de uma firma privada para gerir um sistema pblico de transportes). Contrato de gesto e de prestao de servios (Ex.: contrato de uma firma para gerir um hospital, usando os seus prprios empregados). Contrato de prestao de servios (recrutamento temporrio de pessoal de uma firma privada). Contrato de leasing (a compra de um carro em sistema de leasing). Acordo em que o Estado paga aos trabalhadores de uma firma privada (Ex.: Programa de Emprego).

Fonte: Savas (1989: 90) De acordo com o Quadro, o uso dos contratos implica um movimento do modelo hierrquico para uma perspectiva de mercado, no qual existe uma separao entre quem paga e quem fornece os servios pblicos. A gesto est, pois, em preferir comprar os servios no mercado a produzi-los directamente (Walsh, 1995). Naturalmente que a opo pela gesto atravs de contratos implica um novo sistema de gesto pblica em que a avaliao do desempenho e a monitorizao ganham relevo. Nos finais dos anos oitenta, verificou-se em alguns pases, designadamente em Inglaterra, que o processo de reforma no estava a funcionar pelo que foi feita uma avaliao das reformas. No

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relatrio de autoria do governo ingls, intitulado Improving Management in Government: The Next

Steps, diz-se que:


A Administrao Pblica era difcil de gerir, mesmo depois de aspectos da adopo de diversos mecanismos de gesto importados do meio empresarial; Os ministros no gerem os seus prprios ministrios; Continuavam os controlos hierrquicos dos diversos departamentos; Dava-se pouca importncia avaliao dos resultados.

Pelo que a prestao de servios por parte do Estado tinha que ser repensada; por outras palavras, os servios tinham que ser reestruturados sob a forma de agncias, cada uma delas tendo sua frente um chief executive com liberdade de gerir o seu negcio, de harmonia com as polticas definidas e os recursos disponveis. Assim, um outro tipo destinado a introduzir mecanismos de mercado no seio da Administrao Pblica constitudo pelas agncias. Jenkins e Gray (1993:85) definem as agncias da seguinte forma:
Each agency is set clear objectives and demanding targets by its Minister, covering key aspects of its business including quality of service, financial performance and efficiency. Within this strategic framework, responsability for the management of the operation, and the freedom and flexibility to manage effectively and efficiently, is vested in the Chief Executive.

Este modelo foi adoptado noutros pases da OCDE, embora com outra nomenclatura. Em Frana denominam-se Centros de Responsabilidade. Em Portugal, aproximam-se desta figura os chamados Institutos Pblicos da nova gerao, os quais foram criados com o objectivo de superar os entraves da gesto tradicional, quer no domnio do controlo financeiro, quer no que respeita gesto de recursos humanos, que passa a ser efectuada com base no direito privado. A disseminao destes Institutos Pblicos deu, por isso, origem a vrias crticas e contestao, propondo-se no Relatrio da Comisso, que levou a cabo um estudo exaustivo, uma volta ao Direito Administrativo. Isto significa que devero ser extintos alguns deles, e os restantes reenquadram-se no modelo de gesto tradicional, o qual patrocina a perda de autonomia e a hierarquizao dos servios. Comparativamente, oportuno frisar que s muito recentemente se procedeu avaliao do funcionamento das agncias em Inglaterra (Olivier, 2001). Segundo este autor, em 2000 cerca de 60%
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dos funcionrios pblicos trabalhavam em 126 agncias; se acrescentarmos a estes os que trabalhavam em outras organizaes funcionando em moldes de relativa independncia podemos falar em 75% de funcionrios. No fcil, porm, avaliar com rigor o sucesso deste instrumento de gesto pblica. Segundo a opinio do mesmo autor, parece que s parcialmente as agncias conseguiam cumprir os objectivos que se impuseram. Alm disso, permanecem problemas de coordenao que ao longo destes mais de dez anos nunca foram resolvidos. fundamentalmente esta fase que conhecida por New Public Management em contraste com a Old Public Administration, momento em que se constatou um imperativo de substituir a racionalidade jurdica pela racionalidade managerial. Numa abordagem mais poltico-jurdica, o Estado deixa de ser interveniente e planeador (Majone, 1997), convertendo-se em regulador do comportamento dos actores que intervm no processo poltico. Na verdade, o Estado de Welfare transformou-se num novo tipo de Estado o Estado Managerial (surgido nas ltimas dcadas do sculo XX) , o qual no se confunde com o Estado Liberal. Esta mudana no significa que o Estado tenha abandonado as polticas sociais, s que estas no mais so implementadas pelos servios pblicos ou, se o so, estabelece-se uma separao entre quem paga e quem os fornece (Clarke e Newman, 1997). Segundo Filipe Arajo, a emergncia da abordagem managerial, particularmente o movimento do New Public Management, remonta vitria dos republicanos nos Estados Unidos e vitria do Partido Conservador no Reino Unido, em 1979 (2000: 41). Este autor apresenta a crise econmica e a internacionalizao das economias, a dimenso do Welfare State, a presso sobre os recursos pblicos e a influncia do New Right como promotoras de abordagens orientadas para o mercado (idem), como os factores que contriburam para a crtica da burocracia como design organizacional, insistindo-se na superioridade da gesto privada sobre a gesto pblica (Rocha, 2000: 12). Assim, o manageralismo ou administrao gestionria caracteriza-se pela gesto profissional, pela segmentao das unidades administrativas, pela competio, pela aceitao e perfilhao dos modelos de gesto empresarial, pela clara definio dos padres de performance, pela focalizao nos resultados e pela importncia dada ao uso eficiente dos meios existentes. Hood (1991) sintetiza o modelo desta maneira: gesto profissional, no no sentido da gesto dos profissionais, mas da profissionalizao da gesto; explicitao das medidas de performance; nfase nos resultados;

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fragmentao das grandes unidades administrativas; competio entre agncias; adopo de estilos de gesto empresarial; e insistncia em fazer mais com menos dinheiro. Na perspectiva de Hood (1991) o New Public Management contm sete elementos essenciais, conforme se verifica no quadro seguinte:
Quadro II Componentes Doutrinais New Public Management
N. 1 Doutrina Profissionalizao da gesto nas organizaes pblicas Standards explcitos e medida de performance nfase no controlo de outputs Viragem no sentido de desagregao das unidades do sector pblico Insuflar pblico competio no sector Significado Gestores bem visveis no topo das organizaes, com liberdade de gerir e com poder discricionrio Objectivos bem definidos e mensurveis como indicadores de sucesso Alocao de recursos e recompensas com ligao performance Diviso do sector pblico em unidades corporizadas, organizadas por produtos, com oramentos prprios e com negociao com cada uma delas Mudana no sentido de contratos a prazo Mudana de um estilo de servio pblico militar para o mais flexvel, quanto aos salrios e durao dos contratos Cortar custos, aumentar a disciplina de trabalho Justificao Tpica A responsabilidade requer concentrao de autoridade e no difuso do poder Responsabilidade significa objectivos claramente definidos; eficincia necessita de ateno aos objectivos Necessidade de insistir nos resultados e no nos processos Tornar as unidades capazes de serem geridas; separar proviso de produo, usando contratos e franchises dentro e fora do sector pblico A competio a chave para baixar custos e melhorar standards Necessidade de gerir instrumentos de gesto empresarial ao sector pblico Necessidade de verificar a procura de recursos do sector pblico e fazer mais com menos

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Insistncia em estilos de gesto e prticas de gesto privada Insistncia na parcimnia disciplina no uso de recursos e

Fonte: Hood (1991:4-5). Estas mudanas exigem uma articulao entre trs problemas distintos: o relacionamento entre polticos e gestores pblicos; os instrumentos e o poder transferidos para os gestores para desempenhar as suas tarefas; e a relao entre funcionrios e clientes (Arajo; 2000: 42). Assim, a definio geral das polticas por parte do poder poltico deve ser feita genericamente para que a sua compreenso, em primeiro lugar, e a sua implementao, de seguida, seja feita de modo a permitir uma flexibilidade na gesto; os gestores devem ser autnomos no desempenho das suas tarefas e na escolha dos instrumentos, importados da gesto privada mas que devem ser ajustados a cada servio pblico; por ltimo, a responsabilidade aferida pelos clientes dos servios pblicos e no reportada a regras e regulamentos (Rocha, 2000: 12). Na implementao deste programa duas estratgias foram adoptadas (Caiden, 1991): a primeira consistiu na actuao selectiva sobre determinados objectivos, considerados importantes. Este mtodo permitia concentrar recursos e aumentar os depsitos de sucesso, embora de forma limitada.
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A estratgia alternativa consistiu em optar por mudanas graduais ou incrementais, permitindo que as alteraes fossem aceites e assimiladas pelos participantes. A ideia base de que os funcionrios se opem a mudanas radicais, j que ameaam o status quo. Este modelo parte do pressuposto de que o sector pblico bastante oneroso e no tem normas que fomentem a eficincia e a eficcia. Deste modo, as reformas do Estado e da Administrao Pblica, devem passar pela privatizao das reas possveis, e a gesto do que no for privatizvel deve convergir para uma forma de gesto privada, onde a concorrncia permite desenvolver e melhorar as instituies. Contudo, no suficiente introduzir na Administrao Pblica mecanismos de mercado; necessrio convencer os cidados de que so predominantemente consumidores dos servios pblicos, pelo que esta mudana supe a alterao da cultura administrativa dos funcionrios, os quais no devem aparecer vestidos de poder, mas vendedores de servios e sujeitos a avaliao de qualidade dos mesmos (Rocha, 2000: 13). Logo, a necessria reforma da gesto pblica no se pode cingir exclusivamente aos modelos de gesto empresarial, porque os cidados tambm no so meros consumidores. Entretanto, no incio da dcada de noventa este modelo comea a integrar novos instrumentos de gesto tais como a Gesto da Qualidade Total (GQT), a Reengenharia e a Reinveno. A Gesto da Qualidade Total entendida, segundo Rocha (2000b: 78), como uma filosofia e um conjunto de princpios de management que podem ser usados para mudar a organizao. Segundo Rocha (2006: 50-51), existe um conjunto de objectivos que devem ser considerados pelo governo a fim de se obter uma aplicao mais eficaz da GQT: Promover a competitividade entre os fornecedores dos servios pblicos; Incitar os cidados a exercer presso sobre os servios; Medir o desempenho; Orientar os servios em funo dos outcomes; Orientar-se por objectivos e no por regulamentos; Redefinir os clientes como consumidores; Prevenir problemas antes de eles acontecerem; Descentralizar a autoridade e adoptar um modelo de gesto participativo; Insistir em ganhar dinheiro e no em gast-lo; Avaliar os resultados com base em indicadores quantitativos;
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Fomentar o empowerment dos funcionrios; Colocar os outputs em primeiro lugar pois so estes que interessam aos clientes; Apostar no princpio da melhoria contnua e no princpio de obteno de feedback dos clientes.

Estes objectivos tm sido encarados como um novo modelo de administrao e gesto: o Modelo da Qualidade Total (Santos, 2001: 8):
Uma frmula que em todo o mundo tem permitido s organizaes encetarem um processo de adaptao s constantes necessidades do meio, a Gesto pela Qualidade Total (Total Quality Management TQM), cuja operacionalizao surge consagrada num modelo europeu de excelncia de gesto pela qualidade (European Foundation for Quality Management EFQM), a qual constitui uma base de trabalho seguida por servios pblicos e privados.

O processo da GQT para a Administrao Pblica passou por trs fases (Rocha, 2006: 45): Qualidade no sentido de respeitar normas e procedimentos; Qualidade no sentido de eficcia; Qualidade no sentido de satisfao dos consumidores.

A filosofia inerente GQT est patenteada num modelo europeu de excelncia de gesto pela qualidade, consagrado pela Fundao Europeia para a Qualidade de Gesto (European Foundation for

Quality Management EFQM). O estmulo e o apoio s organizaes europeias na participao de


actividades que levam satisfao do consumidor, do trabalhador e que, ao mesmo tempo, obtenham um resultado positivo na sociedade e na empresa, constitui o primeiro de dois objectivos a que a EFQM se prope. O outro objectivo pretende que a Qualidade Total de Gesto seja um factor decisivo para obter vantagens na competitividade global. Em Portugal, a EFQM representada pela Associao Portuguesa para a Qualidade (APQ) (Santos, 2001). No nosso pas, a gesto da qualidade total tornouse fulcral para o sector privado e para o sector pblico. Em 1982 foi institudo para Portugal o Prmio de Excelncia Sistema Portugus da Qualidade (PEX SPQ). Com a Reforma da Administrao Pblica, em 1986, iniciou-se o processo de desburocratizao e simplificao dos processos, apostando-se assim na relao entre administrao e administrados (cidados). Posteriormente, em 1991, publicou-se a Carta da Qualidade na qual se d especial ateno aos clientes dos servios. Mais
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tarde, em 1997, instituiu-se, por Decreto-Lei, o sistema de qualidade nos servios pblicos portugueses. O grande pressuposto deste modelo que os servios pblicos existem para satisfazer as necessidades dos cidados; assim, sero os prprios cidados a avaliarem o desempenho e qualidade dos servios pblicos. Este modelo tem subjacentes trs aspectos que so fundamentais: a gesto, no sentido da capacidade organizativa e de todos os benefcios que da advm; a qualidade, subjacente ideia de satisfao e de, se possvel, exceder as expectativas dos clientes; e total, porque abrange todos os aspectos dentro da organizao e respeita a todos os trabalhadores. A adopo das polticas de qualidade pela Administrao Pblica trouxe inmeras vantagens para os servios pblicos, como por exemplo, o facto de derrubarem a relao entre Administrao e administrados, passando estes ltimos a ter maior poder. No entanto, tambm se verificaram obstculos na aplicao deste modelo. O maior deles reside no facto do sector pblico, onde no existe mercado mas apenas clientes, ser ligeiramente diferente do sector privado, regido pelas leis de mercado. No sector pblico existe dificuldade em definir quem o cliente dos servios, em obter uniformidade no output como na indstria o que implica uma avaliao por parte do consumidor quer do servio em si quer do prprio comportamento e aparncia da pessoa que o presta. Diferente da Reengenharia, a GQT no um processo radical e dramtico, mas antes uma revoluo silenciosa que traduz a ideia de melhorias contnuas, isto , no parte do zero. Tambm se distancia do controlo de qualidade, na medida em que este rejeita os produtos defeituosos, enquanto que a GQT, em vez de os rejeitar, procura evitar o seu aparecimento, atravs de uma produo com qualidade que lhe permite eliminar os erros e diminuir os custos. A GQT tem sido adoptada com vista a permitir o desenvolvimento sustentado do modelo gestionrio, partindo de uma filosofia de gesto que facilita o ajuste constante da organizao s necessidades reais (Santos, 2001). Da mesma opinio, Orvalho Silva refere que a opo pela Qualidade, como vertente estratgica da modernizao administrativa, surge ento como o caminho mais seguro para eliminar, progressivamente, as disfunes burocrticas e criar-se uma Administrao gestionria (Silva, 2000: 109).

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No seu modelo de Excelncia, a EFQM ajuda a criar organizaes europeias fortes, que pratiquem os princpios da GQT, no modo como dirigem os seus negcios e no relacionamento que tm com os seus empregados, accionistas, clientes e com a comunidade envolvente. Este modelo constitudo pelos factores: liderana para promover a qualidade da organizao; polticas e estratgias definidas de forma clara; pessoas geridas de forma a desenvolver e sustentar, eficientemente, o seu potencial; gesto das parcerias e dos recursos internos organizao; processos eficientes para uma maior satisfao dos utentes; e pelos resultados: nas pessoas, percebendo a percepo dos funcionrios sobre a organizao onde trabalham; nos utentes, medindo o grau de satisfao pelo servio prestado; na sociedade, alcanando o impacto do servio prestado na sociedade; e na comparaoentre os resultados chave do desempenho com os resultados obtidos (Santos, 2001). A auto-avaliao no modelo proposto pela EFQM, admite uma maior consciencializao dos pontos fortes e das reas a melhorar na organizao, permite medir o grau de excelncia e compar-lo com outras organizaes, possibilita focalizar reas de melhoria como reas prioritrias de actuao, permite planear as aces dirigidas s oportunidades de melhoria; e facilita a partilha e a divulgao de informao relevante para o desempenho da organizao. Nesta linha, a Estrutura Comum de Avaliao (Common Assessment Framework CAF) uma metodologia de anlise e recolha de dados, que resultou da cooperao desenvolvida entre os Estados Membros da Unio Europeia sob a gide das sucessivas presidncias (Reino Unido e ustria em 1998, Alemanha e Finlndia em 1999 e Portugal em 2000) (Universidade Aberta, 2001: 9), e que pode ajudar as Administraes Pblicas da Unio Europeia a melhor compreender e utilizar as tcnicas de gesto da qualidade, proporcionando um instrumento simples, de fcil utilizao, que permite a sua auto-avaliao, numa perspectiva de melhoria contnua. Na linha do exposto, podemos afirmar que os critrios da liderana, da motivao dos funcionrios, do desenvolvimento de uma cultura organizacional, da comunicao, e da introduo de novas tecnologias, convergem efectivamente com alguns princpios do modelo gestionrio, significando claramente que o New Public Management representa a defesa da gesto empresarial em detrimento da gesto pblica considerada burocrtica e ineficiente. De acordo com (Rocha, 2001: 91-93), podemos inferir que o balano dos resultados da adopo do modelo managerial aponta para trs dimenses/princpios dominantes:
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Desde logo, a Primazia do Mercado, pressuposto fundamental do New Public Management diznos que tudo o que pblico ineficiente e sai mais caro aos cidados do que a produo feita pelo sector privado; pelo que o primeiro objectivo de qualquer reforma administrativa consiste na privatizao do sector pblico. A privatizao consiste em entregar iniciativa privada empresas pblicas e fornecimento de servios tradicionalmente fornecidos pelo Estado. Esta poltica no sentido de privatizao visa solucionar vrios problemas. O primeiro a ineficincia do sector pblico devido ausncia do conceito de lucro. O segundo tem a ver com a existncia de formalidades e regras que dificultam o funcionamento das organizaes pblicas. O terceiro problema a influncia poltica no processo de gesto das actividades. De facto, os motivos apresentados so predominantemente de carcter ideolgico, j que assumem que a gesto pblica menos eficiente do que a gesto empresarial. Ora o que explica a maior ou menor eficcia no necessariamente o carcter pblico ou privado das organizaes, mas a existncia da concorrncia (Osborne e Gaebler, 1992). Todavia e segundo Donahue (1989: 7) a deciso de privatizar deve obedecer a dois critrios:
The choice between public and private has two basic dimensions. The first dimension concerns financing: Should we pay for some good or service individually, out of our own resources, or should we pay for it collectively with funds raised through one form or another of taxation? The second dimension concerns performance. Should the good be produced or the service delivered by a governmental organization or a nongovernmental organization?

Nesta conformidade, importa sublinhar que o processo de privatizao tem limites (Moe, 1987), verificando-se que nem sempre advm benefcios para os cidados. A literatura cientfica da altura chegou mesmo a defender a propriedade pblica em mais alto grau de eficincia e produtividade (Franja, 1993). Na verdade, aquilo que verdadeiramente interessa no tanto a propriedade pblica ou privada, mas a estrutura de mercado em que os servios so prestados. Como consequncia, importa evitar que as empresas privatizadas se transformem em monoplio impondo normas de concorrncia. Neste sentido, qualquer actividade privatizada deve ser precedida por um processo de fragmentao, de forma a evitar a criao de monoplios. Alm disso,

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as actividades privatizadas devem ser reguladas atravs de processos que seguem de perto a legislao anti-trust americana (Majone, 1997). Relativamente aos sectores no privatizveis procura-se introduzir a concorrncia e o uso imaginativo do mercado atravs do que a OCDE (1992) definiu como Market-Type Mechanisms, MTM, os quais permitem introduzir no seio da Administrao o conceito de mercado. Segundo a OCDE, e j referenciado anteriormente, estes mecanismos incluem: as taxas sobre o utilizador; o Contracting Out (Domberger e Jensen, 1997); os vouchers ou seus equivalentes; e outras formas de concesso de servios pblicos e personalizao dos mesmos servios. No basta, como j referimos, introduzir na Administrao Pblica mecanismos de mercado; necessrio convencer os cidados de que so predominantemente consumidores dos servios pblicos pelo que esta mudana supe a alterao da cultura poltica, assim como da cultura administrativa dos funcionrios, os quais no devem aparecer vestidos de poder, mas vendedores de servios e sujeitos a avaliao da qualidade dos mesmos. Esta nova cultura implica novos smbolos, rituais e mitos, dando origem a conflitos com a cultura tradicional (Dixon et al, 1998). A cultura de mercado vai levar ao aparecimento do marketing aplicado aos servios pblicos (Kearsey e Valey, 1998). Existe uma longa discusso acerca da transposio dos instrumentos de marketing para a Administrao Pblica bem assim como da legitimidade do seu uso. Em geral, podemos dizer que a aplicao do marketing Administrao Pblica levanta srios problemas e os seus resultados no tm sido satisfatrios, j que difcil definir quais so os consumidores dos servios e como repercutir o custo do marketing no preo dos servios, bem como calcular a sua eficcia. No que respeita ao novo papel dos cidados que agora so considerados consumidores, ganhou relevo a adopo das cartas do cidado, as quais impem s organizaes pblicas a publicitao de standards e objectivos a ser prosseguidos, informao, previsibilidade de prestao dos servios em tempo e de forma eficiente. Resumidamente, podemos dizer que a ineficincia da gesto pblica deve ser corrigida pela introduo de mecanismos e instrumentos de mercado que permitam a concorrncia e, portanto, que possibilitem o fornecimento de bens e de servios pblicos por empresas privadas contratualizadas, ou ento, por empresas, que embora pblicas, sejam geridas de forma empresarial. Assim, no suficiente a introduo de mecanismos de mercado mas sim uma mudana de cultura polticoadministrativa.
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Uma segunda dimenso, refere as Estruturas Organizativas como outra consequncia do novo modelo de gesto pblica, o que vem contrariar a definio das estruturas hierrquicas definidas por Weber e a sua substituio por agncias. Uma agncia definida como uma organizao pblica, gerida de forma privada, que presta servios ao governo, do qual recebem uma fatia do bolo oramental, segundo um acordo previamente estimado. As agncias podem abranger grandes reas de servios como por exemplo a Segurana Social. Desta forma, o Estado fragmenta os servios pblicos, fazendo-os competir entre si e controlando a sua actividade atravs dos resultados. Embora no seja uma consequncia necessria tambm a Administrao Empresarial se traduziu na descentralizao administrativa. Finalmente, o novo modelo implicou a adopo de novos processos de controlo de gesto dos servios pblicos, denominados Indicadores de Performance. Esta insistncia deve-se predominantemente aos trabalhos desenvolvidos no mbito da OCDE, tendo gerado uma cultura de avaliao e uma fascinao pelos indicadores (Dejeau, Bourassin e Mortreaux, 1998). Embora no seja adequado sujeitar as organizaes lei do mercado, torna-se importante avaliar a sua performance, e tal s possvel atravs da construo de indicadores que permitam medir a sua eficincia, eficcia e qualidade. bvio que os sistemas de medida variam conforme os objectivos e os pases. evidente que a introduo na Administrao Pblica da gesto da performance obriga a uma definio clara dos objectivos, alteraes institucionais e criao de sistemas de informao da performance. K. Walsh (1995: 250) define de forma precisa este processo:
The role of the state is small and that of the private, management-oriented market realm is to be extensive. Management, is turn, is controlled by audit and inspection procedures. Politics is replaced by management, which, is turn, is replaced by audit.

Em sntese, podemos dizer que a administrao empresarial compreende como elemento essencial a autonomia de gesto, a descentralizao e a clara definio dos contornos de cada organizao, bem como a separao da definio das polticas e a gesto das mesmas. Porm, ainda que a administrao empresarial se tenha revelado til a vrios nveis, apresenta limitaes especficas que devem ser consideradas quando se decide importar este modelo para a gesto pblica.

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Desde logo, conhecido que o Managerialismo foi objecto de crticas profundas, quer no que respeita sua filosofia ou ao paradigma em si, quer no que respeita estratgia adoptada. Quanto ao primeiro ponto, no se discute que o New Public Management no tenha trazido manifestos benefcios para a gesto pblica, tornando os servios mais eficientes e competitivos. Nem sempre, porm, o novo tipo de Estado funciona de modo eficiente, como se esperava. Na verdade, nunca foi resolvido o problema da prestao de contas (accountability), o clima organizacional e a falta de motivao dos funcionrios e, em muitos casos, o aumento dos custos dos servios e da corrupo ligada aos processos de privatizao, regulao e Contracting Out (Rocha, 2001). Acresce, ainda, que a fragmentao dos servios acentuou a descoordenao e, em muitos casos a ineficincia. Finalmente, a regulao dentro do governo transformou-se numa Indstria de grande dimenso durante os ltimos vinte anos. Repare-se que nos meados dos anos noventa havia em Inglaterra 135 institutos reguladores que custavam 770 milhes de libras (Olivier, 2000). No que se refere estratgia de mudana adoptada, tambm esta tem sido criticada, porquanto assume que as organizaes so instrumentos do poder poltico e no instituies com vida prpria. Partindo desta abordagem Novo Institucionalismo e usando como caso de anlise a reforma no Reino Unido, Arajo (1999) fala da necessidade da morte das organizaes pblicas anteriores reforma e na sua substituio por novas organizaes com outra cultura e outra filosofia. Na linha do autor e de acordo com Oliveira Rocha, a crescente flexibilizao e responsabilizao dos servios perante os cidados, levou a que as solues de mercado apresentadas demonstraram ser contraditrias e geradoras de mais problemas do que aqueles que resolveram (2000: 14); de igual modo considera a privatizao como a principal causa da monopolizao dos servios e dos problemas que afectam o clima e a motivao dos funcionrios; entende, tambm, que o New Public Management levou ao desgaste dos mecanismos contra a corrupo e dos padres ticos, que eram fulcrais para a burocracia, isto apesar de se prosseguir a eficincia, a eficcia e a economia. Como acima se referiu, as estruturas hierrquicas desmoronaram-se, dando lugar a uma proliferao de organizaes que sem relao visvel entre si, fornecem servios pblicos. Ora, isto supe a substituio de um modelo de controlo baseado na aferio legal-formal, por um outro caracterizado pela avaliao dos resultados, pela contratualizao dos resultados e pela auditoria.
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Pelo que se acabou de expor, fcil deduzir que a tnica fundamental de todo este pensamento coloca em causa a autonomia do management pblico, j que as organizaes pblicas se movem em ambiente diferente das do sector privado, tm objectivos e culturas diferentes. Por outras palavras, a gesto pblica com base na competio, difundida pelo modelo empresarial/managerial substituda por um modelo de relacionamento com suporte na cooperao e coordenao. neste sentido que podemos falar na reinveno do management pblico, ou melhor, da governao, para simplificar a gesto em ambiente poltico e em rede e no em ambiente de mercado. Todavia, importante salientar que os diversos modelos de Estado e tipo de gesto pblica, distanciaram-se parcial ou totalmente das limitaes inerentes ao carcter concorrencial, difundido pelo modelo managerial. Atento a este facto ganhou especial importncia e actualidade o modelo de Governao.

5. O Modelo de Governao

Mintzberg (1996) no seu artigo Managing Government, Governing Management, defende a existncia de diferenas entre a gesto empresarial e a gesto pblica, pois segundo ele os servios pblicos so geridos de uma forma completamente distinta. Nesta perspectiva, Mintzberg (1996: 80-82) aponta cinco modelos de gesto pblica: o Governo como uma mquina; o Governo como uma rede; o modelo de controlo da performance; o modelo do Governo virtual e o modelo do controlo normativo. Cada um deles com caractersticas especficas no que se refere ao controlo da autoridade, forma de organizao, gesto das actividades, ou seja, no que toca sua prpria estrutura. Uns modelos so mais recentes e mais populares que outros, o que os torna mais utilizveis. O Governo como uma mquina entendido como uma mquina composta por regras, regulamentos e modelos standards. Cada agncia controla os seus funcionrios e respectivas actividades e controlada por uma super-estrutura. O Governo visto como um holograma composto por um conjunto de peas todas elas similares. Esta forma de governao tem sido bastante utilizada pelo sector pblico, mais especificamente a partir de 1930, pela mo de Luther Gulick e Lyndall

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Urwick. A essncia deste modelo o controlo. Desenvolveu-se como um mecanismo contra a corrupo e a arbitrariedade no uso da influncia poltica, da se ter tornado to popular. O Governo como uma rede o oposto do modelo anterior, caracterizando-se por uma grande flexibilidade e interactividade entre as diversas agncias. O Governo visto como uma rede complexa de interaco entre os vrios sujeitos, caracterizando-se por um conjunto de relaes de carcter temporrio, as quais vo sendo resolvidas atravs dos canais de comunicao previamente estabelecidos. A actividade desenvolvida por projectos. A sua essncia a comunicao, a colaborao e a interactividade. No entanto, tambm este modelo pode ser entendido como um holograma composto por um conjunto de peas todas elas similares onde os projectos individuais s tm aplicao se enquadrveis na rede. A essncia do modelo de controlo da performance reside no isolamento, atribuio de tarefas e monitorizao do desempenho. O grande objectivo deste tipo de Governo consiste em transformar a governao num sistema empresarial. Coloca nfase na fase do planeamento, na contabilizao dos resultados obtidos e na estrutura hierrquica estabelecida, onde os gestores assumem responsabilidades pessoais pelos resultados alcanados. Assim sendo, este modelo descentraliza em vez de centralizar, originando uma necessidade de maiores recursos e uma maior capacidade de gerir a flexibilidade com a criatividade individual e o esprito de iniciativa. O modelo do Governo virtual foi construdo a partir do modelo anterior. Numa governao virtual partimos do princpio que o mundo perfeito, logo a existncia de micro-estruturas deixa de fazer sentido pois toda esta actividade seria desenvolvida pelo sector privado. Alm disso, a superestrutura s existiria para garantir que o sector privado conseguisse realizar algumas tarefas do sector pblico. Neste sentido, a essncia deste modelo consiste em privatizar, contratar e negociar. O modelo do controlo normativo surge pelo facto de nenhum dos modelos anteriores ter sido bem sucedido no que se refere criao de uma estrutura social com o modelo de autoridade adequado. Este tipo de modelo no tem tanto a ver com um sistema mas sim com a sua alma, ou seja, as atitudes valem mais do que os nmeros. Existem cinco elementos-chave que caracterizam este tipo de modelo: a seleco (as pessoas so escolhidas consoante os seus valores e atitudes mais do que de acordo com as suas competncias); a socializao (assegura o facto de existir pessoal dedicado e integrado); a orientao (no imposta por regras ou normas mas sim dada por princpios); a responsabilidade ( partilhada por todos e os funcionrios sentem que podem confiar nos seus lderes,
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que baseiam as suas decises na experincia); e o julgamento (o desempenho avaliado pela experincia pessoal de cada indivduo). A essncia deste modelo seleccionar, socializar e julgar, embora a chave para tudo isto seja a dedicao. Os funcionrios so tratados com respeito e, por isso, respondem com dedicao. Ainda e de acordo com Mintzberg no existe um modelo ideal de estruturar a gesto pblica. Todos eles tm aspectos positivos e negativos e, actualmente, todos eles so aplicados de uma forma mais ou menos rgida. Por outras palavras, a governao para lidar com diversas facetas da vida s pode ser concebida se absorver os aspectos positivos de cada um dos modelos procurando diminuir ou minimizar os seus aspectos negativos. No entanto, Mintzberg defende que se deve dar mais valor ao modelo de governao em rede, o qual visto por muitos como o modelo mais equilibrado. Pases como a Frana tm vindo a adoptar este tipo de modelo. Em Portugal, desde h muito tempo que tem sido perspectivada uma reforma da Administrao Pblica como sendo uma exigncia indispensvel ao desenvolvimento socio-econmico, devendo constituir-se como factor fundamental de competitividade e dinamismo para uma sociedade moderna. A Administrao Pblica Portuguesa assenta tradicionalmente numa estrutura burocrtica pesada, de poder centralista, da qual os cidados, as empresas e os funcionrios tm razes de queixa, visto esta nunca fazer face, de uma forma adequada e eficaz, s suas necessidades. Acresce que Portugal um dos pases da Unio Europeia que mais recursos aplica na Administrao Pblica, sem que sejam visveis, em termos de eficincia e eficcia, os resultados correspondentes, tornando-se, por isso, o combate ao desperdcio de recursos pblicos fundamental. Nestas condies, a necessidade de se reformar a Administrao Pblica Portuguesa urgente: um Estado moderno, uma sociedade civil forte e um pas desenvolvido carecem de uma Administrao Pblica gil e flexvel, facilitadora da vida dos cidados, motivadora do trabalho dos seus agentes e, principalmente, que seja competitiva, eficaz e eficiente. Neste contexto, e de acordo com a Resoluo do Conselho de Ministros n 95/2003, de 30 de Julho, foram definidas e aprovadas algumas linhas de orientao que visam essencialmente gerar uma maior competitividade nos servios Pblicos.

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Assim sendo, o ponto 1 da alnea b), aponta para o facto da necessidade que existe em: Delimitar as funes que o Estado deve assumir directamente daquelas que, com vantagem para o cidado, melhor podem ser prosseguidas de forma diferente. Fica aqui patente a conscincia, por parte do Conselho de Ministros, de que certas actividades poderiam ser executadas por outras entidades, que o fariam mais eficaz e eficientemente. Para que tal seja possvel, necessrio que se faa uma avaliao de todas as funes do Estado, por forma a que se possa fazer a distino entre as que so da competncia exclusiva deste, e as que eventualmente podero ser prestadas por outras entidades. Por seu turno, o ponto 3 da mencionada Resoluo refere que: no quadro da organizao do Estado, sero avaliadas as funes do Estado de modo a identificar o seu ncleo essencial de atribuies, tendo como referncia a misso e funes que justificam a sua interveno, bem como as aptides e recursos de que carece para as prosseguir, de acordo com as seguintes linhas de actuao: a) Devero distinguir-se as funes essenciais que s ao Estado compete desenvolver e assegurar, das funes acessrias que podem ser prestadas por outras entidades, e ainda as funes que deixaram de ter sentido til; b) A avaliao dever ter presente a importncia das funes de regulao e que a descentralizao, a desconcentrao e a colaborao da sociedade civil, nomeadamente atravs de parcerias ou contratos de gesto privada, so cada vez mais um factor de progresso e de melhoria dos servios. Na verdade, at aqui a resoluo s se referia s parcerias de forma subjectiva. Porm, na alnea b), elas surgem como um vector fundamental para que se proceda a uma descentralizao, uma desconcentrao e uma colaborao com a sociedade civil que permita uma boa reforma da Administrao Pblica. De facto, um dos instrumentos do modelo de governao a rede/parceria/network, onde se visa substituir os modelos de gesto e mercado por modelos mais participativos, ou seja, onde se pretende que o Estado, parte integrante da rede, diminua o seu papel. Networks/redes/parcerias um termo usado para abranger uma variedade de diferentes circunstncias, categorias que justamente representam organizaes que estavam afastadas e que posteriormente se aproximaram, porque as networks/parcerias so entendidas como redes ou cadeias de organizaes que no se transformam numa forma especfica de juno de organizaes.

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Alis, o conceito de network/parceria corresponde ao conceito de alianas oportunistas, segundo Kanter (1994). Elg e Johansson (1997) examinaram o processo de deciso das networks/parcerias entre empresas como um processo poltico. Ou seja, este processo corresponde a uma estrutura onde no existe dependncia nos recursos e onde a prpria interdependncia de recursos valorizada como o primeiro factor motivador da troca inter-empresas (Elg e Johansson, 1997: 378). Por detrs da dependncia entre firmas ou empresas no h propriamente um aumento de eficincia. O que as empresas procuram no pr em perigo determinados benefcios obtidos por causa desta interdependncia, visando proteger os privilgios que no obteriam sem uma estrutura to assimtrica, pelo que o interesse reside em manter a assimetria entre as organizaes (Chisholm, citado por Elg e Johansson, 1997). Na mesma linha, Kickert, Klijn e Koppenjan (1997) exploraram possibilidades e estratgias para gerir a complexa poltica das networks/parcerias e concluram que as estratgias para trabalhar com sucesso sob estas novas formas de gesto governamental so caracterizadas por uma mudana no prprio papel do governo que directamente as pretende levar a cabo. Estas estratgias incluem: aceitar uma multiplicidade de objectivos a atingir; o desenvolvimento de uma linguagem comum; o uso de instrumentos como pactos, contratos e incentivos em vez da regulao e do planeamento central. Klijn aborda nos seus estudos as networks/parcerias e, principalmente, a influncia que a estrutura das networks/parcerias tem para a tomada das decises polticas. A perspectiva das networks/parcerias assume que as polticas so desenvolvidas e implementadas por organizaes de networks/parcerias. Segundo Klijn (1996: 97), estas polticas das networks/parcerias podem ser definidas como:
a troca de padres de relaes sociais entre actores independentes que se agrupam para resolver alguns problemas ou para partilhar recursos e cujas trocas so formadas ou mantidas atravs de uma ecologia de jogos entre os actores.

Com efeito, atravs das polticas volta das networks/parcerias, os actores vo estrategicamente conduzindo processos polticos. Neste modelo terico de estrutura os processos polticos so vistos como jogos ou sries de jogos. A multiplicidade de actores e as suas diversas percepes, interesses e estratgias, por vezes, conflituosas tornam estes jogos complexos (Klijn,

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1996). Nestes jogos, os actores dependem uns dos outros e no podem obter os seus objectivos com meios que pertencem a outros actores e, por isso, as networks/parcerias continuam a ser necessrias porque so a fonte de recursos que garantem as relaes sociais criadas entre os actores. So, simultaneamente, uma fonte de estabilidade e de complexidade. Estabilidade a longo termo por permitir o estabelecimento de ligaes sociais e de complexidade que resulta de interaces de diferentes percepes e estratgias de vrios actores interdependentes. Mas, o papel das networks/parcerias nas polticas tem a ver com o tipo de regras, o seu impacto e a sua interaco na tomada de decises. Nesta perspectiva, as parcerias pblico-privadas podem ser vistas como uma nova componente que emergiu da necessidade de se alterar o sector pblico para fazer face a esta nova cultura mais focada no cidado, na unidade, na necessidade de obteno de resultados e para fazer face s novas tecnologias e necessidade do sector pblico para se afirmar como o sector competitivo, alcanando deste modo o retorno mais rpido e eficaz do investimento. Desta necessidade de reorganizao das formas de governao urge criar uma nova imagem para o sector pblico e transform-la de modo a que este se consiga coordenar com as exigncias do sector privado. Neste sentido, essencial colocar nfase na tarefa, ou seja, necessrio ter mais ateno sobre quem orienta o leme do que propriamente quem rema (Grimsey e Lewis, 2004: 53). De acordo com os autores, existe um conjunto de critrios que devem ser tomados em conta nesta forma de governao de parcerias (2004: 53): Necessidade de caminhar para a desagregao e descentralizao; Necessidade de assegurar a competitividade; Necessidade de criar novas formas de governao mais eficazes; Necessidade de colocar mais nfase na procura de alternativas que devem ser cada vez mais baratas e eficazes; Necessidade de estabelecer critrios que permitam medir o desempenho; Necessidade de estabelecer o desempenho como um critrio vlido; Necessidade de garantir um maior controlo visvel e no meramente institucional.

da conjugao destes sete critrios que surgem novas formas de governao que esto por detrs das parcerias pblico-privadas (Grimsey e Lewis, 2004: 55-59): as parcerias pblico-privadas e a privatizao, as parcerias pblico-privadas e o Contracting Out e as parcerias pblico-privadas e o
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sector pblico. neste sentido que Osborne (2000) afirma que as parcerias pblico-privadas tm ganho algum suporte como nova forma de gesto pblica e concomitantemente como nova forma de Governao. As principais diferenas entre parcerias pblico-privadas e privatizao que nas primeiras o sector pblico adquire e paga por um servio que prestado pelo sector privado, em favor da comunidade, sendo que em ltima anlise o sector pblico responsvel pelo fornecimento desse servio. J na privatizao, o fornecimento dos servios cabe ao sector privado. Para alm dos objectivos serem diferentes tambm, a regulamentao o , ou seja, nas parcerias pblico-privadas, ao oposto da privatizao, a regulamentao no vem das regras de mercado mas sim do acordo estabelecido previamente entre as partes. Klijn e Teisman (2000) defendem que nem sempre se pode falar numa parceria pblicoprivada e haver que fazer muitas vezes a distino entre parcerias e Contracting Out e, portanto, questionar o nvel de parceria dentro dos vrios projectos estaduais. Relativamente a estes dois conceitos (parcerias pblico-privadas e Contracting Out) podemos referir que so, usualmente, utilizados como sinnimos, especialmente nos E.U.A, no Reino Unido e na Austrlia, onde a privatizao se refere transferncia de poder do sector pblico para o sector privado. Esta situao no implica que exista concorrncia, da que, muitas vezes, se possa distinguir privatizao de Contracting Out. Este ltimo visto como um mecanismo que permite que se abram portas a determinados sujeitos que de outra forma no teriam acesso a desenvolver certas actividades econmicas. um conceito que est associado definio de outsourcing. Verifica-se que em determinados momentos no existe necessidade de se estabelecer uma parceria a fim de se desenvolver um projecto, logo, nestes casos, recorresse ao sistema de outsourcing, em que se contratam terceiros para desempenhar a tarefa. De acordo com um estudo desenvolvido em 1980 o Estado poderia arrecadar quantias considerveis de dinheiro se recorre-se a este mecanismo, o que levou adopo deste mtodo por muitos gestores. Parece, assim, inegvel, que as parcerias pblico-privadas conseguem importar para o sector pblico as boas prticas da gesto privada e consequente conjugao de sinergias; por outro lado, compreende-se que as PPP conseguem mais facilmente promover a interveno na sociedade civil com a finalidade de se melhorar o servio pblico orientado para o cidado.

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Em sntese, da anlise deste captulo, podemos inferir que as Reformas no podem deixar de ser vistas como uma adaptao das instituies ou das leis ao progresso das naes. Este progresso, como vimos pela anlise dos diferentes modelos de gesto pblica, foi determinado por uma grande quantidade de factores, dos quais alguns envolvem o modelo da governao, modelo este que deve compreender a eficincia e a eficcia, em conjugao com a legalidade e a legitimidade. Este modelo apenas ganha significado num contexto de democracia poltica, da a governao de networks constituir a priori a melhor forma de resolver os problemas que emergem da sociedade, dentro da sociedade. Numa palavra, a governao situa-se entre a autonomia do mercado e a hierarquia burocrtica e racional. Alis, tal como nas relaes industriais, os governos tornam-se cada vez mais dependentes de actores privados e semi-privados, em ordem a implementar as suas polticas. Este facto faz da implementao das polticas e projectos um processo complexo que requer a colaborao com vrios actores. , pois, dentro do enquadramento do modelo de governao que centraremos o nosso estudo, porquanto, aquele que mais directamente se relaciona com o mbito e objectivos desta tese, pelo que nos propomos agora compreender os aspectos essenciais do conceito de colaborao e a sua importncia para o desenvolvimento das parcerias pblico-privadas.

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Captulo II As Parcerias Pblico-Privadas e o Processo Colaborativo


Neste captulo, desenvolveremos os vectores essenciais do quadro conceptual bsico em que se inscreve o nosso trabalho, integrando na reflexo estratgica a importncia do recurso s parcerias pblico-privadas, por parte do Estado na prossecuo das suas polticas. Por forma a incluirmos na anlise a diversidade de PPP, que directa ou indirectamente so utilizadas pelo sector pblico, recorremos aos conceitos de colaborao e parcerias pblicoprivadas na sua acepo mais ampla. Nesta conformidade, faremos uma breve classificao dos principais tipos de PPP e analisaremos de que forma o recurso a estas relevante para servir as necessidades pblicas especficas de diferentes comunidades, quer a nvel internacional, quer a nvel nacional. Por ltimo, procuraremos nesta investigao alargar o conjunto de instrumentos analticos e elaborar a nossa perspectiva cientfica sobre o comportamento das PPP no quadro da formao profissional.

1. O Conceito de Colaborao

O conceito de colaborao um termo bastante amplo tendo em conta que pode ser sinnimo de coordenao, de cooperao ou pode referir-se colaborao propriamente dita. Por outras palavras, podemos dizer que pode ser entendido num sentido evolutivo ou de intensidade na comunho de vontades a fim de prosseguir o mesmo objectivo, ou pode ser visto como um suporte para a formalizao mais ou menos construda de um acordo de vontades. Em todos os sentidos, a colaborao pode ser definida como uma simples troca de informaes ou pode ser uma fuso de meios e recursos para atingir um fim. Mattessich, Murray-Close e Monsey (2001) estudaram as razes da intensificao da colaborao entre os vrios nveis de governo e as organizaes da comunidade e concluram que este

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conceito complexo e no tem na investigao uma aplicao linear, aparece em muitos estudos com significados diferentes, tendo o seu uso levantado muitos problemas de interpretao. Segundo estes autores, a colaborao uma relao bem definida entre duas ou mais organizaes com benefcios mtuos para as partes, a fim de concretizar objectivos comuns: Esta relao inclui um compromisso e objectivos mtuos; uma estrutura desenvolvida em conjunto onde as responsabilidades so tambm partilhadas; Mtua autoridade e mtua responsabilidade pelo sucesso; Com diviso de recursos e de recompensas.

No mesmo alinhamento, Thomson e Perry (2006: 23) definem a colaborao como:


Process in which autonomous actors interact through formal and informal negotiation, jointly creating rules and structures governing their relationships and ways to actor decide on the issues that brought them together; it is a process involving shared norms and mutually beneficial interactions.

Ainda de acordo com estes autores, a colaborao assenta em cinco dimenses: na Governao, na Administrao, na Organizao Autnoma, na Mutualidade e no Processo Normativo (Thomson e Perry, 2006:20-30). Na Governao os parceiros tm o conhecimento que todas as decises so efectuadas em conjunto, pelo que se cria uma infra-estrutura que lhes permita colaborar. A segunda dimenso, a Administrao, assume que as organizaes so obrigadas a colaborar umas com as outras para atingirem os objectivos, o que pressupe a existncia de uma estrutura administrativa que sustente a governao. Assim, necessrio garantir a participao voluntria dos actores, o que se traduz num problema pois difcil articular entre o carcter de colaborao e voluntarismo com o sistema tradicional de administrao, o qual hierrquico, standardizado e rotineiro. Diversos estudiosos so unnimes em afirmar que necessrio articular dois factores para se garantir um processo de colaborao: a capacidade administrativa e a capacidade social para construir relaes. Ou seja, um sistema de colaborao um sistema onde o indivduo valoriza a sua capacidade de se interrelacionar com os outros, a sua capacidade de dedicao colocando de parte os seus objectivos pessoais e prosseguindo assim os objectivos comuns.
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A Organizao Autnoma assume que no processo de colaborao se distinga a entidade colaborativa da entidade autoritria ou individual pois do entendimento e da separao destas duas realidades que conseguimos articular o interesse colectivo com o interesse individual. No entanto, esta conjugao de realidades complexa pois, normalmente, a colaborao aparece quando cada um dos parceiros se apercebe que, individualmente, no consegue resolver uma determinada questo. E quando os interesses da colaborao colidem com os interesses individuais que surgem entraves ao processo de colaborao. Apesar da partilha de informao ser necessria a um processo de colaborao, ela por si s no suficiente. A Mutualidade tem na sua raiz a interdependncia. No fundo, chega-se concluso que a colaborao apenas ocorre no sentido em que existe um dos parceiros que se apercebe que precisa de um terceiro para atingir os seus objectivos. Com efeito, esta constatao leva a que muitas das vezes se confunda colaborao com complementaridade. Por ltimo, a colaborao assenta nas normas que regulam o processo colaborativo, ou seja, no Processo Normativo. J referimos, anteriormente, que o processo de colaborao ocorre porque os parceiros individualmente no conseguem atingir os seus objectivos e chegam concluso que dividindo esforos com terceiros conseguem, com maior eficcia, atingir os objectivos propostos. Neste sentido essencial haver confiana entre eles e este processo de confiana parte do pressuposto que os parceiros vo cumprir as obrigaes que esto determinadas. Acontece que, normalmente, este processo de colaborao de longa durao, exactamente para evitar que as obrigaes de cada uma das partes deixe de ser cumprida. E porque a confiana um conceito muito tnue, o melhor estabelecer um sistema de regulamentao particular que reja a actuao das partes, levando a que o fim comum seja atingido e no fique pelo caminho devido ao incumprimento de um dos parceiros. Segundo McGuire (2006: 35), um dos sistemas de colaborao que melhor conhecemos o sistema de redes, ou seja, parcerias compostas por diversos parceiros que tm ligaes comuns e onde existe um compromisso muito srio de toda a organizao em atingir os objectivos, utilizar os recursos e partilhar os riscos. Ainda dentro do campo da colaborao, podemos notar que Gerir em colaborao diametralmente diferente de gerir, de meramente administrar, dado que as decises so tomadas numa lgica de complexidade, atendendo ao seu carcter multi-sectorial e multi-estrutural.

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um processo multi-sectorial porque no sector pblico tambm h parceiros de outros sectores, do sector privado e do terceiro sector, do chamado sector no governamental, no qual as decises ao serem tomadas por mais do que uma pessoa, mais do que um lder, ou simplesmente mais do que um responsvel implicam uma prvia partilha de informaes, um processo mais ou menos formal de comunicao e necessariamente uma ponderao de valores. um processo multi-estrutural porque as parcerias implicam uma conjugao de meios e de recursos de vrias estruturas, mais ou menos complexas, com mais ou menos autonomia, dimenso, mais ou menos formalizadas, com mais ou menos nveis administrativos. possvel haver uma parceria entre vrias agncias, entre agncias locais, centrais ou governamentais, pessoas individuais, sociedades comerciais, empresas em nome individual, instituies sem fins lucrativos, enfim, uma panplia ilimitada de organismos que, independentemente da sua dimenso, estrutura, disciplinaridade ou finalidade podem interagir, cooperar, colaborar na prossecuo de determinado projecto. Com efeito, as formas colaborativas ou cooperativas de governo/de administrao implicam o uso de uma nova noo que a do governo integrado ou da administrao integrada e que podemos definir da seguinte forma: a administrao integrada consiste na gesto dos servios prestados, promovidos ou patrocinados pelo governo atravs da integrao com outras formas de governo (isto inclui outros departamentos do governo, assim como outros nveis de governo, tal como o governo local e o governo central), assim como da integrao com outros sectores de produo, como o sector privado, ou o sector cooperativo ou o sector do voluntariado. Podemos, assim, inferir que no conceito de governo/administrao integrada cabem todas as formas de colaborao, de partilha, de diviso de responsabilidade, de reciprocidade e de multilateralidade de ligaes entre vrios actores. Alis, neste sentido que Greenwood e Empson (2003: 909-910) defendem que as parcerias so uma nova forma de governo e que a sua eficincia pode ser comparada s formas de governo cooperativo. Aceita-se na generalidade, que o termo parceria, para alm de ser usado frequentemente nos estudos cientficos, abrange tambm as unies/junes/colaboraes/cooperaes entre sujeitos singulares ou colectivos pertencentes exclusivamente ao sector privado, ou seja, sem qualquer ligao com o sector pblico. De facto, no podemos esquecer que as parcerias nasceram e cresceram no sector privado, so um produto da economia de mercado e que, posteriormente, foram introduzidas no sector pblico, no mbito da reforma da Administrao Pblica (Mozzicafreddo, 2001).
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Em sntese, o reconhecimento da importncia da abordagem colaborativa fundamental para a compreenso das PPP, atendendo interdependncia entre actores pblicos e privados, sendo que estas so uma forma de dar uma nova legitimidade aos Governos. Ser pois dentro desta linha de foras, que procuraremos nos prximos pontos caracterizar as parcerias pblico-privadas, quanto sua origem, evoluo e sua importncia na governao, como nova abordagem na gesto pblica, assente na eficincia do sector privado e no envolvimento da sociedade civil.

2. As parcerias Pblico-Privadas: Origem e Conceito

difcil conceber uma poca em que no tenham existido PPP consideradas num sentido abrangente, ou seja, compreendendo qualquer forma de relao contratual, de associao ou colaborao, entre uma ou mais entidades privadas e uma ou mais entidades pblicas. De acordo com Zymler e Almeida (2005: 229), As Parcerias Pblico-Privadas tm as suas origens mais remotas nas concesses. Na verdade, podemos constatar que na Europa, j no sculo XII, ocorreram associaes de capitais reais com os de particulares, tendo, como exemplo, a parceria realizada pelo Rei de Inglaterra com um banco italiano, atravs da qual o banco financiou a abertura de uma mina de prata e, aps explor-la, por um perodo pr-determinado, entregou-a ao Governo Ingls. Por outro lado, nos sculos XVIII e XIX, passaram a prevalecer as ideias liberais que defendiam a diminuio do papel do Estado na vida econmica, cabendo Administrao Pblica, apenas, a tarefa reguladora, o que permitiu um notvel desenvolvimento dessas parcerias (Zymler e Almeida, 2005: 230). Ainda de acordo com os autores, nas ltimas dcadas do sculo XX, as parcerias pblicoprivadas difundiram-se por vrios pases, devido necessidade de controlar as despesas pblicas, evitando a perpetuao dos dfices oramentais, tudo por forma a redimensionar o equilbrio entre as atribuies dos sectores pblico e privado.

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Com efeito, as parcerias constituem uma dimenso do modelo japons no comeo dos anos oitenta e consistem, fundamentalmente, na mudana do padro de organizao industrial, caracterizado pela integrao vertical. A ideia das parcerias no sector industrial nasceu por razes logsticas, estando ligadas institucionalizao do just-in-time e poltica dos zero stocks, isto , dependendo a produo excessivamente dos pedidos dos consumidores, tornou-se necessrio adequar o volume de produo aos caprichos destes envolvendo os fornecedores. Esta filosofia de gesto rapidamente empurrou a indstria para novas formas de parcerias em reas como a qualidade, design do produto e formao, sendo particularmente importante na indstria automvel. Embora possa ser real a ameaa de que as parcerias matam a concorrncia, no h dvida de que trouxeram aumentos de eficincia, permitindo s grandes empresas lidarem com mercados cada vez mais flexveis e exigentes. Cowan e Larson (1992) defendem que foi, precisamente, por razes de flexibilidade e aumento de capacidade para lidar com ambientes cada vez mais competitivos que os americanos adoptaram formas diversificadas de parcerias, sobretudo no sector industrial e da construo. A Du Pont

Engineering foi a primeira empresa a adoptar as parcerias como forma de aumentar a eficincia,
reduzir os custos e envolver os consumidores na produo. Na verdade, nos Estados Unidos, no Reino Unido e na Holanda esta forma de colaborar em rede ou em parceria acabou por ser uma moda fortemente seguida pelo poder local urbano: todas as obras e todos os projectos sociais deviam ser implementados por vrias organizaes colocadas em sistema de umbrella guarda-chuva, levando ao surgimento de uma colaborao crnica. As localidades (quer urbanas, regionais ou nacionais) de forma crescente comearam a recorrer ao uso de mltiplas parcerias, at de forma sobreposta, usando vrios esquemas ou vrias combinaes entre representantes de organizaes, quer locais, nacionais ou internacionais (Huxham e Vangen, 2000). Como j referimos, do sector privado, o modelo de parcerias emigrou para o sector pblico, proliferando vrias formas de relacionamento entre este e o sector privado, convertendo-se mesmo em formas alternativas de gesto pblica e substituindo a antinomia hierarquia/mercado ou gesto tradicional e o New Public Management (Bradley e Allen, 2001).
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Por outras palavras, a gesto pblica com base na competio, difundida pelo modelo managerial, substituda por um modelo de relacionamento com suporte na cooperao e coordenao. Tal como nas relaes industriais, os governos tornam-se cada vez mais dependentes de actores privados e semi-privados em ordem a implementar as suas polticas. Este facto faz da implementao das polticas e projectos um processo complexo que requer a cooperao com vrios actores (Teisman e Klijn, 2002). Neste contexto, o conceito de parcerias pblico-privadas ganha especificidade prpria como instrumento de poltica econmica, o que vem permitir, de acordo com Pombeiro (2003: 47): Vencer as restries despesa; Transferir para o sector privado parte dos riscos e custos da aquisio, operao e manuteno de diversos activos; Travar o crescimento dos passivos pblicos ocultos e contingentes; Reequilibrar a distribuio dos encargos e benefcios entre geraes; Reduzir o nmero de funcionrios pblicos, sem agravar o desemprego; Beneficiar o sector pblico com o know-how tecnolgico, operativo e de gesto, as economias de escala, a eficincia e flexibilidade de organizao e o procurement, prprios do sector privado; Reanimar a economia, abrindo ao sector privado mercados mal geridos pelo sector pblico.

Todavia, existe uma grande diferena entre o sector pblico e o sector privado. O sector pblico baseia-se em grande medida em mecanismos hierrquicos que so controlados pelos administradores de topo e pelas polticas. No obstante, so vrios os tipos de parcerias estabelecidas entre o Estado e o sector privado e que vo desde o planeamento urbano, polticas ambientais e desenvolvimento econmico, envolvendo o processo de deciso das polticas at implementao das mesmas. Actualmente, ganha especial relevncia o uso das parcerias por parte de Unio Europeia, as quais foram adoptadas formalmente com a reforma dos fundos estruturais em 1988 (cf. Grfico 1).

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Grfico 1 - Parcerias na Unio Europeia

Fonte: Bauer, 2001: 7

Conforme se demonstra na figura, temos vindo a assistir a um aumento crescente de parcerias pblico-privadas, principalmente a partir de 1992, deixando os Estados-Membros de assumir por si s, a execuo de determinadas actividades de domnio pblico. De facto, o reforo das parcerias com o sector privado veio permitir a participao em todo o processo poltico desde a preparao, financiamento, acompanhamento, implementao e avaliao de projectos em diferentes sectores da actividade econmica constituindo, actualmente, o modelo dominante para implementar programas de execuo abrangendo reas como a poltica ambiental, polticas sociais, investigao e desenvolvimento. Segundo a Comisso, o uso das parcerias permite potencializar a mobilizao dos parceiros sociais, o que constitui uma forma de aplicao do princpio da colaborao e consequente aumento da eficincia dos servios pblicos (Bauer, 2001). No obstante e por razes que j referimos, as exigncias oramentais que muitos pases enfrentam, sustentam que se deve aumentar a produtividade pblica, como forma de os governos se adaptarem s mudanas que derivaram necessariamente do conceito de globalizao (Halachmi e Boorsma, 1998), por outras palavras, os governos devem dar resposta situao domstica de forma a poder fazer frente aos desenvolvimentos externos. Do que precede podemos concluir que a nova ordem mundial exige uma reflexo sobre o papel do Estado: estamos a falar da reinveno do sector pblico. Perante o desafio da economia global, o
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Estado, como principal entidade servidora do utente/cliente, v-se obrigado a programar a sua reestruturao para corresponder ao imperativo da globalizao. A necessria reestruturao passa desde logo por um redimensionamento interno e externo, ao nvel econmico, dentro dos parmetros da Unio Europeia, sendo que os nveis de benefcios resultantes da despesa pblica devem ser elevados ao mximo. Neste sentido, ao nvel comunitrio, onde Portugal se integra, importa levar a cabo a agenda da reforma econmica dos Estados Membros, atravs do pacto de estabilidade e crescimento a fim de evitar desequilbrios macroeconmicos. Como foi referido por Halachmi e Boorsma (1998), a produtividade de cada governo vai influenciar directa ou indirectamente a forma como as suas empresas e os seus cidados vo competir no mercado global. Taket e White (2000) identificaram a existncia de sete factores que explicam as razes que levaram criao de alianas e de trabalho multi-agencial: As rpidas mudanas econmicas e tecnolgicas; Declnio da taxa de crescimento e o aumento da competitividade; A interdependncia global; Esbatimento das fronteiras entre os negcios e o governo; A reduo de meios financeiros para suportar as polticas sociais; A insatisfao com os processos legais para resolver problemas complexos; Diferentes concepes acerca dos riscos ambientais.

neste contexto, que o recurso s parcerias passou a abranger reas to diversas como as novas formas de organizao industrial, modelos de relacionamento e interaco entre o governo e as organizaes pblicas, o sector no lucrativo e as organizaes empresariais. Nesta perspectiva, e de acordo com Brinkerhoff (2002: 21), a parceria definida como:
Partnership is a dynamic relationship among diverse actors, based on mutually agreed objectives, pursued through a shared understanding of the most rational division of labour based on the respective comparative advantages of each partner. Partnership encompasses mutual influence, with a careful balance between synergy and respective autonomy, which incorporates mutual respect, equal participation in decision making, mutual accountability and transparency.

Em nossa opinio, este conceito pode ser aplicado, com as devidas adaptaes, ao modelo de PPP. Certo que as parcerias pblico-privadas no so nem privatizao, nem liberalizao, trata-se de

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arranjos de tipo contratual entre organizaes do sector pblico e privado que envolvem responsabilidades conjuntas no processo de deciso e implementao (Mathew, 2004). Paralelamente, embora exista um variado nmero de parcerias pblico-privadas, os modelos a aplicar variam de pas para pas, tendo sempre em conta os objectivos que cada um pretende atingir. Apesar desta diversidade de modelos, existe necessidade de estabelecer uma ramificao comum para se conhecer o significado de parceria. Para tal, Grimsey e Lewis (2004) identificaram um conjunto de caractersticas gerais e especficas que permitem clarificar o conceito de parcerias pblico-privadas, e que incluem os seguintes elementos: a) Participantes: uma parceria pblico-privada envolve sempre duas ou mais partes, em que pelo menos uma delas pertence ao sector pblico. A outra parte tem que ter capacidade e liberdade de negociao pelos seus prprios meios; b) Relacionamento: estabelecido entre os dois sujeitos da parceria; pressupe sempre uma perspectiva de durao; c) Reteno de recursos: cada uma das partes deve obter os recursos que lhes permitam desenvolver a sua actividade. Cada um dos parceiros deve ter capacidade financeira e naturalmente capacidade de deciso; d) Partilha: as parcerias pblico-privadas envolvem sempre uma partilha da responsabilidade e uma diviso do risco; e) Contrato: Deve existir um contrato que permita a cada uma das partes saber quais as regras do jogo. Para alm destas caractersticas gerais, os autores apontam ainda cinco caractersticas especficas que tm a ver com: f) Tipo: uma parceria pblico-privada sempre uma relao de longa durao; g) Servios: o sector pblico paga um servio que fornecido pelo sector privado; h) Custo: uma nica tranche que permite o financiamento de todo o projecto; i) Inovao: o desenvolvimento de uma parceria permite inovar nos vrios sectores da economia, pois o sector privado mais criativo que o sector pblico;

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j) Alocao do risco: a parceria permite uma repartio do risco e a transferncia da maior parte dele para o sector privado, o qual, mediante um determinado pagamento, assume esse mesmo risco. De acordo com um estudo elaborado por Carlos Balsas (2000:16) para o Observatrio do Comrcio, as principais caractersticas das parcerias so (cf. Quadro III):
Quadro III - Caractersticas Principais das Parcerias
Altamente Eficientes - Trabalhar em colaborao de modo a maximizar recursos locais e regionais o modo mais eficiente de usar recursos limitados

Larga Aplicabilidade

- Parcerias podem ser criadas e implementadas com sucesso em vilas, cidades, e regies metropolitanas para diferentes tipos de problemas

Baixos Riscos

- Normalmente, os recursos financeiros envolvidos no so muito elevados, o que baixa os riscos individuais dos parceiros

Plurianuais

- Os resultados no acontecem de um momento para o outro, trata-se de um processo que pode durar entre 7 a 10 anos

Fonte: Balsas (2000: 16).

Acresce que a literatura e a experincia sugerem a existncia de duas dimenses na definio de parceria: mutualidade e identidade organizacional (Figura 1). De acordo com Brinkerhoff (2002), por mutualidade entende-se interdependncia e procura de maximizao de benefcios, implicando igualdade no processo de deciso em oposio ao domnio duma sobre a outra. Todos os parceiros tm oportunidade de influenciar os processos, os objectivos comuns, tal como os outcomes e a avaliao. Mutualidade distingue-se assim de coordenao e prestao de contas (accountability) hierrquica. Por identidade organizacional entende-se aquilo que caracterstica duma dada organizao. Diz-se que uma organizao tem identidade quando tem os seus prprios valores, a sua prpria misso e clientes, distinguindo-se deste modo, de outras organizaes.

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Figura 1 - Relao Identidade Organizacional/Mutualidade

Fonte: Brinkerhoff (2002: 22)

A parceria distingue-se assim da pura relao contratual, j que neste caso, as partes tm objectivos diferentes e so motivadas por diferentes incentivos. Na verdade, os ganhos de uns correspondem perda dos outros. No caso de extenso, uma organizao tem um domnio quase absoluto sobre outra, a qual perde a sua identidade, podendo considerar-se uma extenso da organizao dominante. Muitas fuses, na prtica, so o resultado deste processo de perda de identidade e mutualidade. Muitas vezes, as organizaes acordam em fins e meios, mas uma delas entende que do seu interesse seguir a poltica e estratgia da organizao dominante. Na prtica, o acordo significa a perda progressiva de identidade por parte da organizao mais fraca (cooperao e absoro gradual). Concretamente, os principais benefcios das parcerias so a flexibilidade, a adaptao mudana, melhoria de comunicao e solues dos conflitos de forma mais transparente. Todavia, por outro lado, as parcerias podem ser vistas como formas de limitar a concorrncia (Domberger et al, 1997). Finalmente, em termos de processos, as parcerias comeam pela identificao dos parceiros com caractersticas que permitem a melhoria da probabilidade de sucesso; segue-se a negociao sobre a forma de melhorar os outcomes; a assinatura de uma carta de parceria, na qual se prev os princpios gerais do acordo, mas no se trata de contrato, j que no pode ser imposta coactivamente s partes. Numa fase relativamente incipiente toma a forma de protocolo. Mas, a parceria no termina pela assinatura da carta de parceria, implicando reunies regulares das partes e reviso dos outcomes.
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Na linha do exposto, podemos afirmar que o estabelecimento de parcerias entre organizaes do sector pblico e privado, podem proporcionar a realizao conjunta de objectivos que, por exemplo, num modelo de Estado burocrtico, seriam inconciliveis.

3. Objectivos e Tipo de Parcerias Pblico-Privadas

O objectivo final das parcerias pblico-privadas consiste em utilizar a melhor capacidade de gesto do sector privado, de forma a melhorar a qualidade do servio pblico que prestado e gerar poupanas na utilizao dos recursos pblicos. Atravs do estabelecimento de relaes duradouras em regime de parceria, so transferidos para as entidades privadas os riscos, nomeadamente os tecnolgicos e operacionais, com os quais estas entidades esto mais familiarizadas e para cujo manuseamento se encontram mais habilitadas. De acordo com Heymann (1987), um dos grandes objectivos das parcerias pblico-privadas cortar com os gastos; no entanto, pode acontecer que alguns gestores do topo das organizaes do sector pblico tenham outras motivaes, preferindo competir pela alocao de recursos pblicos em vez de trabalhar ou cooperar em aliana. Por outro lado, Joyce (2000) refere que o trabalho em parceria por agncias pblicas deve ser encorajado pelos governos nacionais, a fim de evitar a duplicao e o desperdcio. Alis, este modelo tem aplicabilidade prtica no caso dos ministrios, em que poder haver uma melhor articulao de servios comuns, implicando, naturalmente, uma reduo de despesas e um melhor servio ao cidado. Outro dos objectivos das parcerias pblico-privadas consiste em conjugar recursos e usar esses recursos de forma mais eficiente. Alis, o tipo ideal de parceria seria aquele em que se conseguisse obter sinergia atravs da juno de recursos, ganhando aco cooperativa, evitando duplicao de recursos, ou seja, cujo resultado fosse superior soma das suas partes. Para tal, deve haver um requisito em que as partes se comprometam a desenvolver uma agenda para coordenar a sua aco, isto porque, as organizaes, apesar de independentes, podem trabalhar juntas sem dividirem ou compatibilizarem os seus fins ou propsitos. Deve existir uma vontade de influenciar e de ser

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influenciado, uma vontade de prescindir de algum controlo em troca de uma maior oportunidade de atingir objectivos em conjunto. Bailey (1995) refere que no trabalho de regenerao urbana est implcita a necessidade de concordar com uma agenda de trabalho, que deve ser interpretada pelas partes como expresso de uma estratgia. Actualmente, os governos dos vrios pases da Europa, Amrica e Austrlia encorajam o trabalho em parceria porque foi uma forma encontrada para resolver problemas complexos e ainda para conseguir melhorar e incrementar, quer a prestao de servios pblicos, quer o prprio fornecimento de bens pblicos. Quando falamos de parcerias no sector pblico, referimo-nos a coligaes alargadas de organizaes de servios pblicos formadas com o compromisso de trabalhar na definio/identificao e resoluo dos problemas de toda a comunidade, atravs da conjugao e partilha de objectivos. As parcerias foram implementadas para promover os vrios fins pblicos, o bemestar social, a justia, a segurana, atravs da promoo da habitao social, da qualidade de vida, das polticas de sade, das medidas de apoio terceira idade, do combate criminalidade, toxicodependncia, para a captao e o uso de dinheiros pblicos a fim de promover a regenerao das localidades. Todavia, as parcerias tambm podem ser usadas para prestar servios regulares de forma efectiva, designadamente, aumentar a coordenao dos servios sociais, da sade, e dos servios pertencentes a vrias autoridades locais na prossecuo dos interesses da economia. Ou seja, no so apenas um fenmeno acidental, um expediente usado para responder a um projecto/poltica pontual e com vida limitada no tempo, at concretizao ou at ao esbanjamento dos fundos que lhe eram destinados. Numa palavra, as parcerias podem ser um instrumento normal/regular/permanente/efectivo de aco poltica. Em sntese, podemos referir que as parcerias pblico-privadas permitem servir o pblico e promover o bem-estar da comunidade, sendo que h um compromisso muito forte para servir os interesses do pblico. Todavia, e de acordo com o que temos vindo a expressar, os chefes executivos do sector pblico devem partilhar a liderana, partilhar ideias, serem criativos, acertar agendas e objectivos para alcanar no s metas na partilha de actividades a curto prazo, mas tambm a mdio e longo prazo. De facto, podemos considerar que no sector pblico as parcerias so fundamentais, atendendo ao surgimento de novas questes ligadas s necessidades sociais, o que induz a que se faam novas parcerias com o sector privado e o sector do voluntariado.

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Na linha do exposto, consideramos til para a nossa investigao indagar sobre a forma que as parcerias adoptam para levar a cabo os seus objectivos, sabendo ns, partida, que embora a sua tipificao seja demasiado complexa, isso no impeditivo de que procuremos identific-las, para da podermos extrair algumas concluses que considerarmos pertinentes para o nosso estudo. Com efeito, existe uma multiplicidade de formas usadas na implementao de parcerias pblico-privadas, sendo, por isso, difcil a sua tipificao; no entanto, consideramos importante analisar as tipologias de parcerias apresentadas por Taket e White, Grimsey e Lewis, Sousa, Pombeiro e Boase, as quais nos permitem uma viso global das principais prticas existentes. Assim, Taket e White (2000: 20-36) estudaram o fenmeno das parcerias numa perspectiva dinmica e interactiva entre vrias agncias, aquilo a que chamaram de trabalho em multi-agncia. Nesta medida, apresentaram um catlogo contendo vrias formas sob o nome de Models of Multi

Agency Working. Apesar desta pliade de termos ser usada para descrever diferentes formas de
organizao entre agncias, isto , diferentes formas assumidas pelas parcerias, no foi imposta uma consistncia na sua utilizao. No entanto, um valioso contributo para a nossa anlise, dado que incrementa a noo da existncia de vrios conceitos e formas, nomeadamente:

Joint Planning (Planeamento em conjunto) - descreve a situao onde vrias partes esto
envolvidas a fim de planearem ou gerirem determinada estratgia, sendo que a sua implementao torna-se difcil, na medida em que as agncias envolvidas no planeamento em conjunto apresentam diferentes filosofias organizacionais, diferentes objectivos e diferentes culturas. Nesta conformidade, o que era planeado em conjunto, dificilmente podia vir a ser implementado, embora Argyris (1990) refira, que as diferenas culturais no so automaticamente causa de tenses entre as partes. No obstante, reconhecido que podem ser responsveis pelo surgimento de dificuldades dependendo de outros factores contextuais, que extravasam as referidas diferenas culturais.

Joint Working (Trabalho em Conjunto) /Co-ordenated Working (Trabalho Coordenado)/ Collaboration (Colaborao)/ Coalition (Coligao)/ Partnership (Parceria)/ Alliance (Aliana) trata-se
de um conjunto de situaes em que uma multiplicidade de partes est envolvida, no s para planear ou gerir estratgias, como tambm para implementar e pr em prtica decises em conjunto. O trabalho coordenado, a colaborao, a coligao, a parceria e as alianas so vrios termos usados para descrever este esforo em conjunto no sentido de desenvolver uma determinada estratgia.

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Existe muita literatura no campo da sade e da segurana social acerca destas formas organizacionais e, neste contexto, Leathard (1994) fez notar que tal como o Joint Planning, o Joint

Working muito difcil de implementar, devido existncia de vrias filosofias organizacionais,


objectivos, polticas de gesto e culturas profissionais. No obstante, existem factores facilitadores que permitem a co-aco entre agncias, tais como: a) o facto de haver uma s estrutura organizacional; b) a dedicao em conjunto a um s projecto lder; c) a descentralizao no controlo dos recursos; d) a existncia de um oramento comum.

Co-Management/Joint Agency - so dois termos que determinam uma situao diferente do


grupo anterior, porque visam explicar a co-gesto e a juno de agncias/ ou partes individuais que actuam em conjunto porque esto ligadas a uma organizao especial. Trata-se de partes que se juntam para promover determinado trabalho, sendo que por si s, tambm so partes de outras agncias ou organizaes. Este tipo de situao cria acordos complexos, na medida em que algumas partes tm responsabilidades para com as duas ou mais organizaes diferentes, situao que acontece com a duplicao de mandatos de algumas organizaes pblicas, levando a situaes caricatas de prossecuo de interesses contraditrios ou conflituais pela mesma entidade. Para ultrapassar estas situaes anacrnicas, e verificando que a sobreposio de papis pode levar a casos de conflitualidade na prpria organizao, Prystupa (1998) apresenta um estudo de caso em que procura identificar estratgias usadas para ultrapassar resistncias na co-gesto. Prystupa assinala que existe uma considervel variao nas diferentes formas organizacionais das agncias em conjunto e algumas destas formas envolvem a criao de um Conselho de Administrao em parceria, cujos membros so pertencentes s diferentes organizaes envolvidas.

Outsourcing/Contracting-out - so entendidas como formas de trabalho multi-agencial onde as


funes ou tarefas requeridas por uma organizao so desenvolvidas por trabalhadores de
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organizaes separadas, sob a forma de contrato, licena ou franchise. Estes tipos de trabalho em conjunto so usados quer pelo sector privado, quer pelo sector pblico. Estas formas de contratao foram introduzidas de uma forma igual e generalizada no sector pblico na Europa, na Amrica do Norte e na Austrlia. Walsh et al (1997: 201) fizeram um estudo pormenorizado sobre o uso da contratao no sector pblico do Reino Unido e compararam esta experincia com a de outros pases, tendo concludo que o recurso a contratos/franchising ou outras construes contratuais mais ou menos elaboradas no so a soluo para a gesto dos servios pblicos. Na verdade, estas formas de contratao podem levar a outro tipo de problemas que mais cedo ou mais tarde tero de ser geridos. Diferentemente, Grimsey e Lewis (2004: 10-12) defendem que as formas mais usuais das parcerias pblico-privadas so as BOT (Build Operate Transfer), as BOO (Build Own Operate), o

Leasing, as Joint-ventures, as Operations or Management e os Cooperative Arrangements.


Assim, as BOT so contratos onde o sector privado toma a principal responsabilidade pelo desenho, financiamento, construo e desenvolvimento do projecto, sendo que posteriormente, o controlo e a posse do projecto so transferidos para o sector pblico. Exemplos desta forma de parceria foram a construo da ponte Dartford Crossing, no Reino Unido e a construo do tnel de Harbour, na Austrlia. Diferentemente nas BOO, o controlo e a posse do projecto mantm-se no sector privado, que financia, constri e detm a prpria infra-estrutura onde a edificao construda. No sul da Austrlia temos um exemplo deste tipo de parceria na rea da gua. No referente ao Leasing, o risco transferido para o sector privado. Em Frana, a maior parte das parcerias pblico-privadas so efectuadas na base do Leasing. As Joint-ventures ocorrem quando o sector pblico e privado desenvolvem em conjunto todo o projecto para levar a cabo uma parceria. Nos E.U.A. encontramos exemplos de Joint-ventures, especialmente, na recuperao de zonas urbanas, onde o sector pblico facilita a aquisio ou urbaniza determinados terrenos que no eram urbanizveis para que o sector privado possa a edificar estruturas que venham a beneficiar toda a comunidade. Estamos, claramente, a falar de estruturas sociais, nomeadamente habitaes sociais, parques de lazer, que de outra forma dificilmente seriam realizados.

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As Operations or Management so parcerias ligadas a determinados tipos de operaes ou ao desenvolvimento de certo tipo de contratos. Ao contrrio de uma parceria que engloba um perodo muito longo, neste caso, estamos a falar de situaes muito especficas, onde o privado se limita a fornecer um certo servio por um perodo muito curto de tempo. Um caso especfico ocorreu com as operaes de minas na Amrica Latina, onde apenas uma empresa do sector privado tinha uma determinada mquina de escavaes, o que levou a que se estabelecesse uma parceria pblico-privada somente para prestar o servio. Por ltimo, os Cooperative Arrangements tm implcito um cariz social, ou seja, o sector pblico fornece um terreno para a edificao de uma infra-estrutura obedecendo a um concurso pblico onde o objectivo no o lucro mas sim o bem-estar social. Por outro lado, Sousa (2001) caracteriza as parcerias em funo do nvel de risco que o sector privado est disposto a assumir, ou dito de outra forma, de acordo com o grau de envolvimento do sector pblico no financiamento e na gesto dos projectos de investimento. Assim, em funo destes critrios, o autor identifica quatro formas de financiamento, que influem nos modelos de parceria: O financiamento, o controlo e os critrios de explorao so pblicos; O financiamento e o controlo so pblicos mas a gesto rege-se por critrios inteiramente privados; O investimento, a gesto e a explorao so privados, sendo pblica apenas a superviso; A transferncia para o sector privado da construo, manuteno e explorao de uma obra pblica durante um determinado perodo de tempo, findo o qual volta a ser transferido para a Administrao. Este ltimo modelo tem a particularidade de ser o gestor privado quem assume integralmente o risco de construo e de explorao, sendo, naturalmente, os rendimentos gerados pelo projecto da sua titularidade. De acordo com Sousa, embora com terminologia diferente, Pombeiro (2003: 53) agrupou os tipos principais de PPP em quatro categorias: PPP com activos pr-existentes, cedidos pela Administrao Pblica e normalmente produzidos por esta, por sua conta e risco, em regime de procurement tradicional;
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remunerao calculada em funo do grau de realizao dos objectivos, dos requisitos de disponibilidade, nveis de servio oferecidos e utilizados e, eventualmente, de outros requisitos e/ou em funo cobrana de tarifas aos utentes, eventualmente reforada com a explorao privada, acessria, de activos pblicos ou mercados do domnio pblico, todos, previa e contratualmente definidos pela entidade pblica; PPP com activos concebidos, construdos/produzidos especialmente para o efeito, por conta e risco do concessionrio do provimento, remunerao calculada em funo do grau de realizao dos objectivos, dos requisitos de disponibilidade, nveis de servio oferecidos e utilizados e, eventualmente, de outros requisitos, e/ou em funo da cobrana de tarifas aos utentes, eventualmente reforada com a explorao privada, acessria, de activos pblicos ou mercados do domnio pblico, todos, previa e contratualmente definidos pela entidade pblica; PPP por crditos de capacidade ou contrapartidas pelo licenciamento; PPP consistindo em simples licenciamento para a explorao de um servio pblico, com activos, passivos e resultados de explorao correndo por conta e risco do licenciado, eventualmente com algum beneficio fiscal ou outra compensao mnima concedida pela Administrao em funo do grau de realizao dos objectivos, dos requisitos de disponibilidade, nveis de servio oferecidos e utilizados e, eventualmente, de outros requisitos, e/ou em funo da cobrana de tarifas aos utentes, eventualmente reforada com a explorao privada, acessria, de activos pblicos ou mercados do domnio pblico, todos, previa e contratualmente definidos pela entidade pblica.

De acordo com a classificao proposta pelos diferentes autores, podemos afirmar que de um modo geral, todos relevam aspectos comuns que configuram diferentes tipos de PPP. Na verdade, Sousa e Pombeiro caracterizam os diferentes tipos de PPP com base na diviso de riscos e responsabilidades; diferentemente, Taket e White (2000) e Grimsey e Lewis (2004), conceptualizam formas a priori onde cabem os diferentes tipos de PPP. Em nossa opinio, o cruzamento destas duas dimenses conduz a uma caracterizao muito idntica com aquela que Boase (2000) definiu, usando como critrios os arranjos na estrutura do

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poder e a influncia relativa no processo de deciso, sublinhando que se trata de tipos ideais, os quais no so mutuamente exclusivos: Consultive Partnerships, Contributory Partnerships, Community

Development Partnerships e, por ltimo, as Substantive Partnerships.


Em primeiro lugar, esto as estruturas formalizadas de consulta (Consultive Partnerships), em que os Governos procuram pareceres de grupos ou organizaes na sociedade. Embora a sua influncia possa resultar, no tm poder autnomo reconhecido pelo sistema poltico. So exemplos as mesas redondas ou grupos informais de consultores de polticas a implementar pelo governo. O segundo tipo (Contributory Partnerships) constitudo por aquelas em que uma organizao pblica concorda em financiar ou apoiar uma outra organizao que se responsabilize por implementar um projecto ou um conjunto de actividades. Neste caso, a organizao pblica tem pouco controlo sob o modo como o projecto implementado, para alm do corte no financiamento. Constituem exemplos muitas das relaes estabelecidas entre o Estado e Organizaes no lucrativas (ONGs). Porque prosseguem interesses pblicos, o Estado limita-se a apoiar a sua actividade e projectos, mas no interfere directamente no modo como esses projectos so implementados. Se tem dvidas ou discorda, corta o apoio e o suporte financeiro. Em terceiro lugar, as Community Development Partnerships em que o Estado e grupos privados trabalham com vista a prosseguir objectivos comuns ou complementares. Neste caso, embora no seja criada qualquer organizao autnoma entre as partes, existem conselhos ou outras formas mais ou menos institucionalizadas de colaborao. A quarta categoria (Substantive Partnerships) integra as parcerias propriamente ditas, em que existe responsabilidade conjunta no processo de deciso e na proviso de recursos e em que o risco partilhado. Neste modelo existe uma verdadeira partilha de poder (nem sempre igual entre as duas partes; pblica e privada). Sob o ponto de vista ideal, outras parcerias deviam incluir partilha de objectivos, autoridade e responsabilidade. A forma mais avanada toma a forma de novas organizaes (organizaes emergentes), destacadas das organizaes originais (pblica e privada). De facto, estas so as verdadeiras parcerias e so aquelas que tm consequncias em termos organizacionais e no processo de deciso de polticas pblicas, configurando por isso, uma parceria institucionalizada de colaborao.
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Com efeito, Boase tem a particularidade de chamar explicitamente a ateno para a necessidade de se relacionarem as dimenses social e econmica na Parceria, atravs da criao e integrao cultural dos parceiros (pblico-privados) numa organizao emergente, isto , numa entidade legal exterior aos parceiros na prpria parceria. Neste enquadramento, compreende-se que ao perspectivar o relacionamento do sector pblico com o sector privado e as diferentes formas que as PPP podem assumir, a lgica que prevalece a de que as PPP no so nem privatizao, nem liberalizao. Trata-se, como j referimos, de uma nova forma de lidar com os problemas pblicos e que se situam entre o mercado e a hierarquia. Assente nestes pressupostos, Lowndes e Skelcher (1998: 319) procuraram tipificar estas relaes, conforme se ilustra no Quadro IV, tendo por base vrios critrios, designadamente, os processos de deciso, formas de financiamento e a natureza da cooperao.

Quadro IV - Mercado, Hierarquia e Parceria


MERCADO Base Normativa Meios de Comunicao Mtodos de Resoluo de Conflitos Grau de Flexibilidade Grau de Comprometimento das Partes Clima Preferncia e Escolhas do Sector Contrato - Direito de Propriedade Preos Recurso aos Tribunais Alto Baixo Suspeio Independente HIERARQUIA Relaes de Dependncia Rotinas Imposio Administrativo Baixo Mdio Formal, Burocrtico Dependente PARCERIA Foras Complementares Relacional Procura informal de consenso Mdio Alto Abertura Interdependente

Fonte: Lowndes e Skelcher (1998: 319)

Da anlise do quadro, verifica-se que as relaes de parceria convergem para uma lgica de governao, consubstanciada no envolvimento, na co-responsabilizao e na interdependncia dos actores pblicos e privados, sendo possvel concluir que As parcerias pblico-privadas so uma das respostas dicotomia tradicional de fornecimento de servios pblicos entre hierarquias e mercados, confirmando-se assim a primeira hiptese de trabalho.

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Efectivamente, por causa da flexibilidade e do aumento da capacidade para lidar com ambientes cada vez mais competitivos, que vrios pases tm vindo a adoptar, de uma forma crescente, o modelo de parceria, adquirindo uma especificidade prpria muito relevante como instrumento de poltica econmica.

4. reas de Incidncia das Parcerias Pblico-Privadas

Conforme temos vindo a referir e sem querermos ser exaustivos, existem vrios tipos de parceria que incidem em diferentes reas e que tm merecido especial ateno no que respeita colaborao entre as Instituies Pblicas e o sector privado, nomeadamente: Parcerias pblico-privadas na gesto dos centros urbanos; Parcerias na gesto de instituies prisionais e, sobretudo, no sistema de liberdade condicional; Parcerias no mbito do desenvolvimento econmico, envolvendo universidades, associaes de desenvolvimento regional, autarquias e outros agentes; Parcerias na construo, financiamento e gesto das infra-estruturas de transportes; Parcerias no sector da Sade; Parcerias no mbito da Formao Profissional.

No referente s parcerias pblico-privado na gesto dos centros urbanos, estas tiveram origem nos Estados Unidos, nos finais dos anos setenta, sob o nome de Business Improvement Districts BID. Com efeito, a criao de uma BID representa uma nova estrutura organizacional, a qual tem por objectivo prestar servios de carcter pblico, envolvendo para o efeito os proprietrios, comerciantes e autarquias, conforme se ilustra na Figura 2.

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Figura 2 - Funcionamento do Modelo Business Improvement Districts (BID)

Fonte: Tamyko, Isa (2000: 49)

Na verdade, as BID so organizaes privadas sem fins lucrativos, com direito de impor taxas sobre a propriedade comercial, legitimadas por legislao estadual e regulamentao local (onde se define o tipo de servio a prestar, modalidade de financiamento e modelo de gesto), tendo em vista prestar uma srie de servios nomeadamente: manuteno, limpeza, vigilncia, segurana, polticas de captao e reteno de negcios, regulao dos espaos pblicos, organizao de transportes e estacionamento, programas de melhoria das fachadas e imagem geral da zona habitacional e outro tipo de servios sociais, tudo com o objectivo de se procurar a dinamizao dos centros urbanos. Certo que a necessidade de revitalizao dos centros urbanos obrigou igualmente as empresas a adoptarem estratgias semelhantes de envolvimento das autarquias com o sector privado, sendo que nos Estados Unidos existem actualmente mais de 500 BID. Tambm no domnio da justia criminal, tem vindo a recorrer-se s parcerias, como uma forma de reduzir os custos com as instituies penais e no acompanhamento da liberdade condicional (Kemshall e Ross, 2000). Por fora do movimento do New Public Management, o sistema criminal foi pressionado a procurar formas de reduzir os custos e a aumentar a eficincia e eficcia, estabelecendo ligaes com o sector privado e organizaes no lucrativas. A nvel local e regional, o desenvolvimento econmico tem-se efectuado atravs de parcerias Governo Universidades Indstria (Hagen, 2002).

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As Universidades integram nos seus objectivos de investigao e ensino a participao naquele desenvolvimento, em colaborao com as empresas e em articulao com o Governo Central, Autarquias e Associaes de Desenvolvimento Regional. Em muitos casos, esta ligao tnue e faz-se atravs de protocolos, mas noutros casos do origem a organizaes autnomas em que todos participam. Outra rea que merece ser sublinhada a das parcerias na construo, financiamento e gesto de infra-estruturas de transportes. Trata-se de um modelo fortemente incentivado pela Unio Europeia, a qual tem insistido no recurso a parcerias como forma de objectivar a implementao de projectos no domnio da rede de transportes europeus. De acordo com Fayard (1999), este tipo de parcerias compreende uma estrutura contratual, que implica a colaborao de vrias entidades (entidade pblica, promotores dispostos a correr o risco do projecto, financiadores dispostos a correr os mais variados riscos), assumindo o Estado, sobretudo, tarefas de controlo e de fiscalizao. Na verdade, estas parcerias envolvem esquemas de financiamento complexos e implicam a conjugao de vrios contratos, nomeadamente, de concesso, de concepo e construo, de operao e manuteno, de financiamento, de acordo interbancrio, entre outros, tal como se representa na Figura 3.

Figura 3 - Estrutura Contratual da Parceria Pblico-Privada


Organizaes Internacionais Entidades Pblicas

Garante

Contrato de Concesso

Empresa Operadora Contrato de Seguro

Detentor da Concesso

Contratantes Pblicos

Emprstimos

Seguro

Bancos

Fonte: Fayard, Alain (1999: 17)


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Esta lgica contratual de parceria tem vindo a ser implementada na construo das autoestradas portuguesas, o mesmo tendo sucedido com o projecto da Ponte Vasco da Gama e pressupese que o novo aeroporto em Portugal seja construdo segundo este modelo. De facto, estamos perante um modelo de parceria institucionalizada, que compreende a constituio especfica de uma organizao emergente (na figura em anlise corresponde ao detentor da concesso), tendo por objectivo o provimento de um servio pblico, configurando a nosso ver uma verdadeira substantive partnership, na acepo de Boase. Na verdade, qualquer parceria institucionalizada pode ser globalmente desenhada, conforme representamos na Figura 4, sendo que dentro deste modelo tem enquadramento qualquer outra estrutura contratual, relacional ou de colaborao, tudo dependendo da situao concreta a aplicar aos diferentes casos.
Figura 4 - Modelo global de parceria pblico-privada institucionalizada

Fonte: o autor da tese Neste enquadramento, constituem igualmente exemplos de cooperao entre o sector pblico e privado, as organizaes resultantes da colaborao entre o Estado e os Agentes Sociais e Econmicos e que tm por objectivo o desenvolvimento da formao, em funo das necessidades da indstria e dos avanos tecnolgicos.

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De facto, no campo da formao profissional, o modelo de parceria institucionalizada tem vindo a ter uma larga aplicabilidade em Portugal, assumindo os Centros Protocolares (Centros de Gesto Participada), um papel fundamental. No entanto, de salientar que estes Centros/Organizaes compreendem, a nosso ver, caractersticas de uma entidade in house, na acepo da jurisprudncia Teckal (acrdo Teckal, de 18 de Novembro de 1999 Processo C-107/98) do Tribunal de Justia. Mais concretamente, o conceito de relao in house, tem implcita a ideia de que a entidade adjudicante exerce sobre a entidade adjudicatria um controlo anlogo ao que exerce sobre os seus prprios servios e, por essa forma, a entidade adjudicatria desenvolve o essencial da sua actividade em benefcio da entidade adjudicante que sobre ela exerce o referido controlo, a comummente designada contratao in house, conforme veio a ser acolhida no ponto 2 do prembulo do Cdigo dos Contratos Pblicos, aprovado pelo Decreto-Lei n 18/2008, de 29 de Janeiro. Com efeito, este modelo de relao in house estabelecido entre o adjudicante e o adjudicatrio, em termos de contratao pblica, pode ser adaptado para a relao que estabelecida entre o Parceiro Pblico e a prpria Organizao Emergente de Parceria, conforme podemos verificar na Figura 5.
Figura 5 - Modelo global de parceria pblico-privada institucionalizada de carcter in house

Fonte: o autor da tese

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Nesta conformidade, os Centros Protocolares emergentes da Parceria, operando num mercado de domnio pblico, configuram uma relao in house, onde o Parceiro Pblico assegura a quase totalidade do financiamento e o controlo da sua actividade. Finalmente e ainda no que se refere s parcerias no mbito da formao profissional, no temos conhecimento desta prtica noutros pases, embora saibamos da existncia de outras formas de colaborao entre o sector pblico e o privado, nomeadamente acordos de colaborao com empresas e apoios financeiros por parte dos Estados sob a forma de subsdios. Atentos a esta realidade, consideramos fundamental investigar este tipo de parcerias, pelo facto deste modelo se encontrar implementado em Portugal, na Rede dos Centros Protocolares e sobre o qual pouco sabemos em termos de estrutura, formas de poder, processo de deciso e liderana. Explorando o sentido dos elementos que temos vindo a introduzir na nossa anlise, podemos questionar porque razo as autoridades pblicas no recorrem sempre s PPP, para assegurar a gesto dos servios pblicos. De acordo com Lewis (2001: 4), o recurso a uma PPP depende da resposta s seguintes questes: Ser que o projecto da competncia do governo? Para o desenvolvimento de uma estrutura, qual o projecto que apresenta uma maior viabilidade econmica? Os resultados do projecto satisfazem o interesse pblico ou necessrio tomar outras medidas para que esse objectivo seja alcanado? Na verdade, a experincia tem vindo a demonstrar que ser da resposta cumulativa a estas questes (competncia, investimento e interesse pblico), que se justifica a viabilidade de uma parceria. Todavia, devemos sublinhar que nem todos os servios pblicos prestados comunidade reclamam a criao de uma parceria pblico-privada e, muitas das vezes, so vistos como uma obrigao exclusiva do Estado. No obstante, consideramos importante neste estudo avaliar quais os factores que explicam o sucesso das parcerias em detrimento de outras opes, como seja, a celebrao de contratos tradicionais.

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5. Factores Explicativos do Sucesso das Parceiras

De acordo com Spink e Merrill-Sands (1999: 1-17), existe um conjunto de factores que explicam o sucesso de uma parceria e que compreendem os seguintes elementos:

a) Forte viso dos objectivos a atingir; b) Liderana forte e partilhada; c) Partilha na definio e na abordagem do problema; d) Poder equitativo; e) Interdependncia e complementaridade; f) Partilha da responsabilidade; g) Ateno ao processo; h) Elos de comunicao; i) Processo explcito de tomada de deciso; j) Confiana e compromisso; k) Crdito e reconhecimento.

Estes elementos so interdependentes (cf. Figura 6), sendo que a sua implementao com sucesso possibilita a criao e o desenvolvimento de um clima de abertura e de confiana.

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Figura 6 - Elementos de sucesso das parcerias

Fonte: Spink and Merrill-Sands (1999: 5)

Ainda de acordo com os autores e considerando os elementos supra indicados, podemos distinguir os elementos de base e os elementos de crescimento. Os elementos de base so aqueles cuja existncia imprescindvel na fase inicial da formao de uma parceria, destacando-se os seguintes: a) Forte viso dos objectivos a atingir: as parcerias necessitam de membros e de lderes que desenvolvam um forte sentido de misso, que sejam convincentes nos seus objectivos, alm de que tenham a confiana e o sentido de compromisso por parte dos membros das suas organizaes na prossecuo destes objectivos. Uma viso partilhada do problema e a inteno de conseguir um objectivo ou de atingir uma soluo comum o que sustenta uma aliana das partes. Esta aliana ou viso partilhada da estratgia, por sua vez, ir permitir parceria que ela possa ir para alm do objectivo inicial; b) Liderana forte e partilhada: desde o incio, os lderes devem demonstrar a sua vontade em desenvolver uma relao em colaborao e construir uma viso da responsabilidade partilhada do problema e dos resultados. Os lderes devem desenvolver esta viso partilhada

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do problema, ver o potencial da parceria e conciliar os diferentes interesses da organizao, facilitando a gesto dos oramentos e dos recursos; devem ajudar os membros a perceber e a apreciar a diferena de motivao e de interesses, as preocupaes, as normas sociais e culturais de cada membro individual e as suas prprias organizaes; devem desenvolver um conjunto de aces com vista a fortalecer a confiana no seio da relao. c) Partilha na definio e na abordagem do problema: os parceiros tm de ser envolvidos na definio inicial do problema. Deve conseguir-se um acordo entre eles quanto resoluo do problema, quanto estrutura que vai ser usada para o resolver e quanto s estratgias que podero ser usadas para o abordar. Para que a definio do problema seja partilhada, os diferentes membros devem fazer um esforo para perceber o problema sob o ponto de vista dos outros parceiros. Ora para tal, preciso tempo e vontade para aprender como que cada parceiro (quer como organizao, quer como pessoa) vai fazer a abordagem cultural ou profissional do problema. d) Poder equitativo: cada parceiro na parceria ou em colaborao tem necessidade de perceber que respeitado pelos outros parceiros e que a sua contribuio valorizada. Cada organizao tem necessidade de sentir que pode ter influncia na direco seguida, no foco e na viso da estratgia da parceria. Muitas vezes, os membros podem sentir-se intimidados pela posio ou filiao dos outros parceiros. H alguns aspectos comportamentais importantes para criar poder equitativo: - Participao completa e activa; - Partilha de informao; - Negociao de prioridades; - Clara distribuio dos papis e das responsabilidades; - Distribuio equitativa de fundos e de outros recursos. Na verdade, quando os parceiros se sentem desvalorizados ou no devidamente reconhecidos, o processo de parceria pode quebrar-se ou os resultados podem ficar muito aqum do que era esperado atravs da colaborao. e) Interdependncia e complementaridade: desde o momento da formao da parceria, os parceiros precisam de sentir que so interdependentes. A interdependncia especialmente apropriada e necessria quando o desafio que est a ser proposto complexo e requer
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muitos conhecimentos de base, muita tecnologia e diversas especialidades. Cada membro deve contribuir com capacidades, conhecimentos ou recursos para a parceria. Os membros devem perceber que juntos podem acrescentar um valor algo que no conseguiriam obter se estivessem isolados. Esta a essncia da vantagem colaborativa ou o produto que deriva da vantagem de agir em colaborao. Os membros vem-se como legtimos contribuintes, legtimos responsveis do resultado que vier a ser obtido. f) Partilha da responsabilidade dada interdependncia da parceria: o sucesso depende daquilo que cada parceiro possa contribuir com o preenchimento das suas responsabilidades e compromissos dentro dos prazos estabelecidos. Desenvolver uma forte noo de responsabilidade e estabelecer metas individuais para obter os resultados um forte factor motivacional para manter o sentido de responsabilidade dos parceiros. No suficiente a noo de que os parceiros devem ter boa vontade no cumprimento das suas responsabilidades. A parceria deve concordar num sistema de normas e sanes que devem ser aplicadas aos membros que no cumprem com as suas responsabilidades. Alm do sistema de sanes e de recompensas, devem ser usadas outras medidas para motivar e para sustentar o compromisso entre os parceiros para alm dos seus interesses individuais: estabelecer metas; desenvolver indicadores a curto ou a longo prazo; determinar modelos de qualidade para os resultados alcanados; identificar benefcios; estabelecer prazos bem definidos; fiscalizar os resultados; celebrar pequenas vitrias; dar reconhecimento e crdito apropriados a tudo o que est envolvido.

No que se refere aos elementos de crescimento e segundo os autores, estes so a pedra de toque que mantm a energia, o compromisso e o entusiasmo necessrios para a parceria se desenvolver ao longo do tempo, realando-se os seguintes: g) Ateno ao processo: significa desenvolver e conseguir acordos em relao a determinadas directivas ou coordenadas que tem a ver com a comunicao entre os membros, com as tomadas de deciso e abordagem da soluo dos problemas, com a comunicao implcita entre formas de culturas diferentes, com a resoluo de conflitos, saber lidar com desequilbrios de poder e saber dar e receber feedback.

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h) Elos de comunicao: necessrio que o lder saiba criar ligaes entre os parceiros e entre os seus colaboradores. Estes elos estabelecem um clima de profunda partilha de informao; aumentam a percepo do talento e das contribuies que cada membro d e permite a explorao de outras oportunidades para futuras colaboraes. Os membros que representam as suas organizaes na parceria devem inform-las sobre os progressos da parceria e os benefcios que dela advm. i) Processo explcito de tomada de deciso: o processo de tomada de decises deve permitir uma participao activa e consensual e ser simultaneamente eficiente. Deve, portanto, haver acordo explcito sobre os documentos e os relatrios que devem ser fornecidos, sobre quem deve ser envolvido na tomada da deciso e sobre o prazo em que as decises devem ser tomadas. Formas reais ou implcitas de desequilbrio de poder entre os membros podem agravar os conflitos e devem ser tomados em considerao no processo de tomada de deciso. j) Confiana e compromisso: criar um compromisso completo em relao viso da parceria e aos objectivos a atingir leva tempo. O desenvolvimento da confiana e do compromisso so o resultado de: - As pessoas fazerem aquilo que dizem que vo fazer; - Entendimento e proteco dos interesses de todos os membros; - Ouvir com a inteno de compreender o que os outros esto a dizer; - Ser honesto sobre o que os parceiros da organizao podem contribuir em esforo (ou seja, no esconder as limitaes); - Dividir o sucesso com os outros parceiros e assumir responsabilidades pelos erros; - A vontade de prosseguir interesses diferentes dos interesses pessoais; - Desenvolver um conjunto de valores volta dos resultados esperados pela parceria e dos processos de prossecuo desses mesmos resultados. k) Crdito e reconhecimento: um dos maiores desafios para sustentar a motivao e obter resultados com qualidade a forma como as pessoas so reconhecidas pelo seu esforo. Nem todos os parceiros tm os mesmos incentivos e recompensas. O reconhecimento passa pela visibilidade, pela propriedade intelectual e pelos direitos de autor. Partilhar crditos e
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dar reconhecimento muito simples, mas so formas muito importantes de construir confiana e reconhecimento para com a parceria. Tendo presente a importncia dos factores explicativos do sucesso das parcerias, introduzidos por Spink e Merrill-Sands (1999: 1-17), nossa opinio que os mesmos podem ser aplicados com as devidas adaptaes s PPP. Porm, no fcil saber qual a melhor maneira de aferir o sucesso de uma PPP, dado que assentam numa prestao de servio pblico que, de um modo geral, se prolonga no tempo e nessa medida evoluem para se adaptarem s mudanas do enquadramento macroeconmico ou tecnolgico, bem como s necessidades de interesse geral. Neste sentido, Provan e Milward (2001: 414) estabeleceram alguns parmetros para avaliar o desempenho/eficincia das networks organizacionais do sector pblico, tendo por base os seguintes pressupostos: ao nvel da comunidade, ao nvel da network e ao nvel da organizao/participantes, conforme consta na Figura 7.

Figura 7 - Nveis de Eficincia da Network

Fonte: Provan e Milward (2001: 414)

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De acordo com a perspectiva dos autores, a network considerada uma agncia que resulta de um ou vrios contratos de agncia, adoptando a terminologia dos contratos de agncia para identificar as partes, designadamente: O principal que monitoriza ou funda a network e as suas actividades; O agente aquele que trabalha na network, quer como administrador, quer como funcionrio; Os clientes aqueles que recebem os produtos fornecidos pela network.

Assim, em termos de anlise, a eficincia da network ao nvel da comunidade, deve ser avaliada pelos contributos/benefcios que lhe trazem. Mesmo sem falarmos da questo da avaliao propriamente dita, o objectivo principal das

networks pblicas conseguir prestar servios aos clientes de forma mais acessvel, mais responsvel,
mais integrada e a custos reduzidos. Da perspectiva da comunidade, a eficincia da network pode ser avaliada em primeiro lugar considerando os resultados obtidos para a populao dos clientes servidos pela network e em segundo lugar examinado os custos que cada servio representa para a comunidade. Do ponto de vista dos accionistas, a network deve satisfazer de forma adequada as necessidades dos clientes, quer tenham interesses directos ou indirectos na comunidade. No entanto, os clientes das agncias suportadas pelo sector pblico no so de per si grupos de interesses politicamente poderosos. Pelo contrrio, so muitas vezes, vistos como fontes de custos ou de problemas polticos. Por isso, no fcil haver acordo dos accionistas entre si os principais que so os que monitorizam ou orientam as actividades dos agentes que, por sua vez, fornecem ou prestam os servios aos clientes porque os conflitos podem surgir na medida em que uns accionistas podem concordar com certos objectivos enquanto outros podem no concordar e quererem reduzir a aplicao de fundos com este tipo de aces, na medida em que os receptores ou beneficirios no tm um peso poltico significativo que possa mudar a orientao das polticas sociais ou que possa determinar mais gastos com medidas com pouca visibilidade publicitria perante a opinio pblica. Mas, estas questes acabam por constituir dilemas para os avaliadores das networks, que em ltima instncia devem avaliar o tipo de actividades que so prestadas e o grupo populacional alvo.

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A ttulo de exemplo, veja-se que, muitas vezes, as networks de sade ou de prestao de cuidados primrios e as agncias que prestam servios sociais procuram satisfazer as necessidades dos diferentes grupos de accionistas minimizando os problemas: no caso da sade mental, isto quer dizer, no s que os custos sejam mantidos sob controlo, como tambm seja evitada a visibilidade dos maus resultados para os clientes, o que de outra forma s iria criar problemas com o pblico, com os meios de comunicao social e com os representantes eleitos. Por isso, os indicadores dos nveis de eficincia dos servios prestados pela network podem no reflectir necessariamente a eficincia em relao a um membro individual da network ou em relao a um grupo individual de clientes. Na linha do exposto, a eficincia ao nvel da comunidade afere-se pelo suporte externo (obtido pela satisfao das necessidades dos clientes), o que influi na eficincia da network. No entanto, a eficincia ao nvel da network pode apresentar um custo demasiado elevado para poder sustentar o envolvimento de membros individuais nesta. A network no , simplesmente, mais um produtor de servios na comunidade: uma coleco de programas e servios que dispem de um enorme conjunto de organizaes cooperantes mas legalmente autnomos. Para operar eficientemente, os membros das agncias devem actuar como networks, o mesmo dizer que devem procurar organizar e transaccionar custos. Estes custos devem ser assumidos directamente pelos membros das networks especialmente em networks informais. As networks do sector pblico formalmente fundadas com os dinheiros dos contribuintes, a sua manuteno, o seu crescimento, coordenao e governo so da responsabilidade de uma entidade administradora central ou local. So as chamadas OAN (Organizaes Administrativas das Networks), cuja funo consiste na recolha de fundos, na administrao e coordenao da network. Na teoria da agncia, a OAN personaliza tanto o agente da comunidade, como o principal. A eficincia da network e da sua OAN pode ser aferida de diferentes formas, muitas das quais dependem da relativa maturidade e do desenvolvimento da network. Uma forma simples de avaliar a eficincia do nvel da network atravs dos altos e baixos das agncias que compem a network. No h um nmero mnimo de organizaes requeridas para o sucesso da network, no entanto, as

networks necessitam obviamente de atrair e reter membros, particularmente nas suas primeiras fases
de crescimento para permitir a sua viabilidade como forma de organizao social. Uma vez que a

network esteja bem estabelecida, a eficincia no se limita atraco de mais ou menos membros.

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As grandes networks podem ter bvias vantagens polticas mas podem no ser particularmente eficientes na prestao de servios. Tecnicamente no h um limite no nmero de agncias que podem fazer parte da network, mas aps ultrapassar um determinado tamanho, qualquer network se torna menos eficiente por causa do aumento dos custos de coordenao, especialmente na ausncia da OAN. Assim, a frmula para avaliar o nvel de eficincia da network a capacidade de prestar servios pela network e no o nmero de agncias envolvidas. Uma vantagem chave da network a de permitir a prestao de uma enorme franja de servios de forma a corresponder s necessidades colectivas dos clientes e a OAN, na qualidade de agente da comunidade ter de garantir que os servios necessrios e adequados sejam prestados e como principal dos participantes da network dever monitorizar, orientar e coordenar o seu funcionamento. Outra forma de avaliar a eficincia da network consiste em medir a intensidade das ligaes entre os membros das networks, entre os membros e a network em si. Numa fase inicial de formao, os laos entre as agncias membros so meras tentativas ou reaces previamente calculadas. A

network recente e as agncias que antes eram totalmente independentes, agora tm a expectativa de
partilhar recursos, informaes e clientes. Normalmente, porque as agncias do sector pblico trabalham entre si informalmente, a transio para uma forma mais desenvolvida de network no to destabilizadora como o que acontece com as networks do sector privado, onde as firmas tm de passar de comportamentos competitivos para formas de cooperao. No entanto, as organizaes experimentam um perodo transaccional de compromisso em que passam do modo informal para casual, para laos de relacionamento mais formalizados, baseados em confiana e compromisso nas relaes inter-accionais. a necessidade das organizaes do sector pblico e dos sectores do voluntariado se tornarem competitivas que vai afectar o nvel de cooperao entre os membros das networks. Surge, ento, o conceito de multiplicidade que se refere resistncia dos laos entre as agncias das networks, sendo que, duas organizaes tm uma multiplicidade de laos se estiverem conectadas em mais do que uma forma - ligadas no planeamento e nas referncias - e a relao mantm-se ainda que alguns laos se quebrem. Para avaliar a eficincia, a multiplicidade pode ser uma medida til.

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Outra forma de avaliao do nvel de eficincia das networks a avaliao da estrutura administrativa: a inexistncia de uma OAN requer um esforo de compromisso para com os objectivos por parte dos participantes da network porque, neste caso, a comunidade no designou um agente para guiar, coordenar e legitimar as actividades da network. Ora a falta de uma OAN requer um elevado nvel de organizao inter-organizacional entre as agncias-membro e isto muito difcil de sustentar e pode levar a maus resultados por causa da descoordenao dos servios. Uma forma importante de avaliar a eficincia das networks atravs das OAN avaliar a extenso desta estrutura e ver em que medida ela distribui os recursos pelas agncias da network e da sua capacidade para recolher fundos para assegurar o sucesso da network. A OAN deve saber distribuir os fundos, criar incentivos s agncias para que cada uma produza mais e compita com as outras, de forma a maximizar a eficincia para o benefcio da comunidade e da populao dos clientes que esto a ser servidos, ainda que seja custa dos membros individuais da network. A OAN age como agente para a comunidade e como principal para os membros da network e no como agente dos membros. Este papel legitima as networks e as actividades desempenhadas pelos membros para o bem dos clientes. claro que um forte controlo central dos recursos no suficiente para assegurar o sucesso da network. No entanto, Provan e Milward (1995) descobriram que este controlo um indicador importante de que o grupo de prestadores de servios tem um incentivo em cooperar, uns com os outros e com a OAN, para garantir que os servios sejam produzidos ou prestados de forma eficiente pela multiplicidade das agncias. No referente Eficincia ao Nvel dos Participantes da Organizao, pode-se questionar desde logo de que forma a network pode beneficiar cada uma das suas agncias. De acordo com os autores supra indicados, a importncia para as agncias individuais pode ser avaliada atravs de quatro critrios bsicos: resultados para os clientes; legitimidade; recursos e custos. Em termos conclusivos, podemos dizer que a eficincia da network se baseia na interaco entre os trs nveis de anlise aqui discutidos. No entanto, a eficincia a um nvel, no garante a eficincia dos outros nveis. O Quadro V apresenta uma sistematizao da avaliao do desempenho da

network, segundo o modelo proposto pelos autores.

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Quadro V - Avaliao do Desempenho da Network


Nveis de Anlise Comunidade Grupos Chave Principal e Clientes - Polticos - Fundadores Agentes e Clientes - Membros do Conselho de Administrao da Agncia - Funcionrios da Agncia - Clientes Principal e Agentes - Fundadores - Membros da Organizao Critrios de Eficincia - Custo para a comunidade - Capital social - A percepo do pblico de que o problema vai ser resolvido - Eficincia da agncia - Legitimidade - Aquisio de recursos - Custo dos servios - Resultados para os clientes - Acesso aos servios - Aumento dos membros da network - Ausncia de duplicao de servios - Criao e manuteno da OAN - Integrao/Coordenao de servios - Custos de manuteno da network

Organizao Participantes

Agncia ou Network

Fonte: Provan e Milward (2001: 421)

Sem prejuzo do modelo de avaliao exposto pelos autores, a literatura e a experincia apontam para a existncia de outros modelos de avaliao da eficincia das parcerias (estudos de Glendinning sobre parcerias na rea da sade; de Smith e Beazley sobre parcerias na rea da regenerao urbana), no entanto, optmos por no os analisar neste estudo, atendendo a que tal levaria a uma repetio de conceitos j desenvolvidos. Diferentemente, Huxham (2003) apresenta um modelo (teoria da vantagem colaborativa), onde demonstra que a vantagem colaborativa numa parceria pode ter um papel crucial no seu desenvolvimento. Nesta perspectiva, consideramos importante na nossa investigao abordar esta teoria porque nos permite alargar o conjunto dos instrumentos analticos para a nossa perspectiva cientfica. Assim, a autora comea desde logo por argumentar que para se obter uma real vantagem de colaborao, necessrio conseguir algo que de outra forma nenhuma das organizaes poderia conseguir de per si. Decorrente desta argumentao, a autora introduziu na sua anlise o conceito de inrcia na colaborao e o conceito da sinergia. Partindo destes pressupostos, Huxham (2003: 405) apresenta vrios temas que caracterizam o trabalho em colaborao (cf. Figura 8), procurando da extrair as razes que podem fundamentar a vantagem colaborativa ao nvel dos resultados obtidos.

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Figura 8 - Temas inerentes na Colaborao

Fonte: Huxham (2003: 405) Conforme se pode ver na Figura, a autora destaca vrios temas, que podem ser determinantes num processo de colaborao, nomeadamente: a) Objectivos Comuns - do conhecimento geral que num processo inicial de colaborao, todos os parceiros concordam sobre um conjunto de objectivos orientadores da parceria. Todavia, na prtica, existe uma variedade de agendas quer das organizaes, quer dos indivduos, o que torna muito difcil obter um acordo, quanto aos objectivos. Para contornar esta problemtica, a autora sugere uma tipologia de objectivos (cf. Figura 9), distinguindo os objectivos da colaborao, os objectivos de cada uma das organizaes e os objectivos individuais dos participantes.
Figura 9 - Tipologia de Objectivos

Fonte: Huxham (2003: 406)

Nota: as clulas cinzentas representam impossibilidades lgicas

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Da anlise da figura 9 podemos inferir que a parceria evolui se todos os parceiros colaborarem de uma forma explcita e assumida perante os objectivos globais desta. Se assim no for, os objectivos globais da parceria podem no ser verdadeiramente alcanados, embora possa suceder que os objectivos individuais ou organizacionais, venham a ser concretizados, situao que ocorre quando um dos parceiros prossegue a sua vontade (descontextualizada da parceria), em prejuzo da colaborao e naturalmente pondo em causa a lgica da prpria parceria. b) Poder - Relativamente a este tema, Huxham defende que este pode encontrar-se em diferentes pontos da organizao, designando-os por infra-estrutura do poder na colaborao (Huxham, 2003: 406). Muitos destes pontos de poder situam-se a um nvel micro da colaborao e, por isso, podem no ser bvios para aqueles que esto envolvidos. Um exemplo, o facto de dar o nome colaborao e de a partir desse momento isso influenciar todos os processos, o que pressupe que os que deram o nome esto a partir de uma posio de poder. Outra posio de poder aquela que tem a ver com quem faz os convites para a colaborao em conjunto. Quem escolhe est numa posio de poder. Outro ponto de poder pode estar relacionado com os meios e processos de comunicao e com o uso e controlo dos mass media. Parece claro que quem toma a iniciativa de escolher algum para promover um encontro ou uma reunio, ter mais poder do que aquele que marca a reunio. Quem escolhe o local para a reunio estar numa posio de supremacia. Quem escolhe a hora da reunio tambm estar numa situao de poder. Porm, bom sublinhar que a infra-estrutura de poder no esttica o foco ou locus do poder est continuamente a mudar, o que se pode notar a um nvel macro entre fases do desenvolvimento da colaborao. Por exemplo, no incio, os fundadores podem ter o poder, mas numa fase em que o dinheiro est disponvel, aqueles que so nomeados administradores passam a deter o poder. Da mesma forma a um nvel micro, o poder tambm muda de mos, podendo acontecer depois das reunies, caso os assuntos no tenham sido bem conduzidos, momento em que no raras vezes, outros membros passam a ter o protagonismo, ainda que por pequenos perodos de tempo. c) Confiana - O argumento aqui de que a confiana uma pr-condio para o sucesso de uma colaborao e isso reflecte-se em muita literatura sobre o assunto.

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No entanto, a existncia de relaes de confiana entre parceiros parece ser a situao ideal porque, na realidade, as relaes num ponto inicial so de desconfiana ou de suspeio. Muitas vezes, os parceiros no se podem dar ao luxo de escolher com quem vo trabalhar. Pode haver razes polticas (por exemplo: o governo) que ditem quem devem ser os parceiros. Huxham, ao investigar a confiana nas relaes entre os parceiros, descobriu que existem dois factores indicativos muito importantes para iniciar uma relao de confiana: O primeiro factor tem a ver com a formao das expectativas sobre o futuro da colaborao e estas esto fundadas quer na reputao, ou comportamento antecedente, ou em contratos formais e acordos escritos; O segundo factor envolve o risco que se corre. O argumento o de que os parceiros necessitam de ter suficiente confiana uns nos outros para que estejam preparados em correr riscos ao iniciar a colaborao. A confiana pode ser representada por uma curva que demonstra que os nveis de confiana vo aumentando conforme as pequenas vitrias ou os sucessos obtidos com a colaborao. d) A estrutura dos membros no que respeita estrutura dos membros, a colaborao baseiase em trs aspectos: a ambiguidade, a complexidade e o dinamismo (Huxham e Vangen, 2000: 771-806). Relativamente ambiguidade, as pesquisas demonstraram que os membros das parcerias no sabem quem so exactamente os outros membros, no os sabem referir sem recorrer a listagens escritas. Muitos membros consideram-se a si e a outros com diferentes estatutos daqueles que tm na realidade. Pode acontecer ainda que no seja claro se so as pessoas como indivduos que fazem parte da parceria ou se a sua organizao, nem se sabe bem porque razo que aquela pessoa foi escolhida para a colaborao. No se conhecem na prtica os estatutos e os papis que as pessoas ou as organizaes desempenham. A complexidade tem a ver com as relaes de trabalho, com os membros organizacionais, com os nveis de gesto da estrutura e com o pluralismo. Na verdade, a colaborao pode ser dirigida formalmente por um grupo de polticos eleitos de uma organizao ou por figuras pblicas proeminentes no Conselho de Administrao. Cada grupo ter o seu papel poltico na colaborao

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ainda que a sua origem seja distinta. A falta de clareza sobre quem so os parceiros , muitas vezes, causada pela complexidade das ligaes que subjazem colaborao na prtica. A complexidade reside de igual modo nos membros organizacionais, ou seja, saber at que ponto os membros da colaborao podem ser ou no considerados representantes de organizaes, ou se intervm individualmente ao nvel das relaes interpessoais importante saber as razes de envolvimento, os diferentes nveis de compromisso para com a obteno dos objectivos. Acresce que os membros podem aparecer a vrios nveis hierrquicos, sendo que a estrutura da colaborao pode ser composta por vrios nveis de gesto ou de administrao pode ser composta por uma estrutura hierrquica, bem organizada, cujos nveis de poder devem ser identificados para se saber quem responsvel perante quem. A complexidade encontra-se de igual forma relacionada com o pluralismo, atendendo a que as polticas governamentais podem incentivar a que se criem sistemas complexos de parcerias que podem cruzar-se umas com as outras, gerando uma elevada complexidade de relaes de colaborao, sendo que as pessoas podem pertencer a diferentes organizaes/colaboraes em simultneo. No que concerne o dinamismo, podemos dizer que este aumenta no seio de uma colaborao, o que tem a ver com o equilbrio entre compromisso e expectativas. Todavia, influncias polticas externas ou internas podem afectar o objectivo da colaborao e isto, por seu turno, pode fazer com que o poder mude de mos. Novos membros podem entrar e outros podem sair. Naturalmente, esta situao pode provocar novos dinamismos, impactando nas relaes individuais dos participantes na colaborao, o que poder conduzir a alteraes na organizao/parceria. A verdade que todas as organizaes so dinmicas em toda a sua extenso na medida em que se vo transformando; no entanto, as colaboraes em contexto de parceria so mais sensveis s transformaes que se operam pela entrada e sada dos membros ou at das organizaes que as compem, o que induz a que a mudana seja mais rpida. Certo que difcil concordar com os objectivos, construir relaes de mtuo entendimento e gerir relaes de poder em estruturas ambguas, em que os membros nem sabem quem so os outros parceiros, nem qual o papel que tm na colaborao. Por outro lado, a natureza dinmica das relaes em colaborao torna a curva da confiana muito frgil porque os esforos em construir relaes de
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entendimento mtuo podem ser gorados, se mudar uma pessoa-chave, um parceiro-chave ou algo na estrutura da colaborao. Na linha do exposto, podemos afirmar que o processo de colaborao s atingir os objectivos a que se prope, se estivermos preparados para o alimentar e cuidar continuamente, sem prescindir do facto de reconhecermos que este tipo de estruturas so complexas, tem implicaes ao nvel da responsabilidade e ao nvel da elaborao da agenda. e) Liderana - A liderana aqui vista como sendo o principal mecanismo para que as coisas aconteam na colaborao; mais concretamente tem a ver com a formao e a implementao das polticas. O primeiro parmetro da liderana tem a ver com a forma como as estruturas e os processos se desenvolvem dentro da colaborao. No entanto, devemos ter em conta, que as estruturas e processos podem ser impostos externamente, por exemplo, por um corpo fundador ou por um projecto; acresce que uma parceria pode ser influenciada por pessoas que nem fazem parte dela. O segundo parmetro tem a ver com as actividades da liderana e com o papel que os participantes, quer sejam membros actuais ou no, desempenham. Devemos, tambm, ter em conta que existem muitas situaes em que os participantes desenvolvem actividades na colaborao, tendo por finalidade a obteno de determinados benefcios pessoais. O terceiro parmetro tem a ver com o tipo de liderana que desempenhado na parceria e que segundo Huxham (2003) pode ser representada conforme desenhado na Figura 10.
Figura 10 - A liderana na vantagem colaborativa

Desde o esprito de colaborao


A essncia da ACEITAO ACEITAO AUTORIZAO AUTORIZAO Autorizar os membros para fomentar a participao ENVOLVIMENTO ENVOLVIMENTO Garantir o envolvimento e o compromisso de todos os membros MOBILIZAO MOBILIZAO liderana na vantagem colaborativa Mobilizar os membros para actuar

Manipular a agenda colaborativa Manipular a agenda colaborativa Fazer com que as coisas aconteam de acordo com

Aceitar os membros indicados

Fazer Poltica Fazer Poltica Fazer com que as coisas aconteam de acordo com

at ao vandalismo colaborativo.

Fonte: Huxham (2003: 417)

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Conforme se infere da figura, a actividade da liderana assume um papel crucial no mbito do processo colaborativo. Segundo a autora, o fenmeno que permite o avano do processo colaborativo designa-se por esprito de colaborao. Nesta conformidade, o avano do processo colaborativo facilitado pela conjugao dos seguintes factores: aceitao (aceitar os membros indicados), autorizao (autorizar e responsabilizar os membros fomentando a sua participao), envolvimento (garantir o envolvimento e o compromisso de todos os membros) e mobilizao (mobilizar os membros para actuar); paralelamente, outros actores intervm no processo colaborativo e que ainda segundo a autora, por serem verdadeiros peritos na manipulao da agenda e na arte de fazer poltica, (vandalismo colaborativo), aumenta a complexidade das relaes que se estabelecem num contexto de parceria, cabendo ao lder conjugar os diferentes interesses em prol do sucesso da colaborao. Neste quadro, o papel do lder/gestor assume especial relevncia, porquanto deve encontrar formas de manter e fortalecer um clima em que todas as partes colaborem activamente na prossecuo dos objectivos da parceria. Em nossa opinio, os elementos de base e de crescimento, conforme a terminologia introduzida por Spink e Merrill-Sands (1999), compaginando-os com o modelo da vantagem colaborativa, so uma referncia que o lder dever ter em conta como instrumento de aplicao na prtica relacional em contexto de parceria. Na verdade, confirma-se que a liderana assume um papel fundamental na colaborao dos parceiros, face complexidade de relaes que se estabelecem numa estrutura de parceria. Em sntese, vimos que as parcerias podem cruzar-se, os membros da parceria podem a qualquer momento ser substitudos, influncias polticas internas ou externas podem afectar os objectivos da colaborao, da que o lder deve saber manter as ligaes importantes, os padres que funcionam, a cultura que vence, fazendo com que aquelas alteraes no venham gerar grandes mudanas que coloquem em causa a viso, estratgia e objectivos da parceria. Explorando o sentido dos elementos que temos vindo a introduzir nesta anlise, infere-se, claramente, que para fazer com que uma colaborao resulte, tal exige um consumo elevado de recursos, razo pela qual e segundo a autora prefervel evitar formas de colaborao, a no ser que a vantagem colaborativa seja evidente.

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neste enquadramento que a autora acrescenta a dimenso da diversidade (Huxham, 2000: 337-357), procurando dar uma maior consistncia ao princpio da vantagem colaborativa, atendendo a que a parceria, ao compreender a diversidade dos seus membros, pode da retirar diferentes sinergias e, por isso, potenciar uma maior probabilidade de sucesso na colaborao. Ser pois, da conjugao das diferentes dimenses que envolvem uma parceria que se justifica uma abordagem global para o todo (sistema), onde se inserem as partes (elementos). Dito de outra forma, o pensamento sistmico substitui a concepo todo/partes pela relao contexto/sistema/elementos. A sua viso sempre relacional e como tal no possvel, em termos sistmicos, pensar numa realidade sem que ela no esteja ligada a outra, logo pensar de forma sistmica pensar de forma relacional. Todavia, e ainda de acordo com a autora, a verdade que a experincia diz-nos que no existem colaboraes iguais, mesmo assumindo que o contexto em que as parcerias se formam seja idntico. A questo que podemos desde logo colocar saber porque razo numa parceria, a colaborao funciona e noutra no. Diremos que a resposta no fcil, dado que isso obriga a criar um termo de comparao. No entanto, tendo como referncia determinados comportamentos, perfeitamente possvel objectivar um modelo padro, desde que se enquadre no contexto da diversidade e complexidade em que as decises so tomadas. Neste contexto, Huxham sugeriu um modelo para ultrapassar as dificuldades da colaborao, conforme a Figura 11 ilustra.
Figura 11 - Ultrapassar as Dificuldades

Fonte: Huxham (2003: 409)

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De acordo com a figura, basicamente o processo inicia-se com a colaborao dos parceiros, assente na confiana e expectativas acerca do futuro, condies principais para que a parceria seja concretizada. Assim, a partir do momento em que a parceria inicia a sua actividade e medida que os resultados surgem, verifica-se um reforo continuado de atitudes credveis, tendo por base o processo colaborativo, situao que mobiliza os membros para uma melhoria contnua dos resultados. Em sntese, a parceria o colectivo, pelo que a evoluo da parte tem que ser vista ao nvel e ao ritmo da evoluo do todo. No entanto, o todo deve proporcionar a cada parceiro, a manifestao do seu valor (sinergia) como o melhor caminho para se obterem vantagens atractivas em benefcio de todos. Numa palavra, a estratgia no a do facilitismo, mas sim de optimizao.

6. Vantagens e Desvantagens das Parcerias Pblico-Privadas

Conforme temos vindo a referir, o incremento da utilizao da contratao no sector pblico levou a que muitas agncias explorassem o uso de parcerias na procura de melhores resultados. Porm, ainda que a cooperao entre o sector pblico e o sector privado seja susceptvel de proporcionar vantagens microeconmicas que permitem realizar um projecto com a melhor relao qualidade/preo, preservando simultaneamente os objectivos de interesse pblico, o recurso s PPP no pode, de modo algum, ser apresentado como uma soluo milagrosa, porquanto existe um conjunto de questes significativas que podem ser particularmente problemticas no contexto do sector pblico (Domberger et al, 1997), (cf. Quadro VI).

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Quadro VI - Questes Significativas nas Parcerias Pblico-Privadas


Assunto Contratos exclusivos a longo prazo Vantagens Encoraja o compromisso e a estabilidade; Evita abertura de sucessivos concursos pblicos Melhora a cooperao; Evita relaes adversrias Desvantagens Aumento da dependncia; Desenvolvimento de complacncias

Acordos de (Fechados)

Colaborao

Aumenta as preocupaes acerca da justia e honestidade de ambas as partes

Nvel de detalhe especificaes Aproximao livro aberto

das

Flexibilidade em acomodar incertezas e mudanas Transparncia na relao entre ambas as partes

O custo das modificaes pode exceder o mnimo aceitvel; Tempo e despesa na negociao Prticas ineficientes libertas da disciplina do mercado

Fonte: Adaptado de Domberger et al (1997: 777-787)

Nesta perspectiva, Domberger et al abordam as seguintes variveis: a) Contratos exclusivos a longo prazo - Os arranjos de parceria a longo prazo podem aguar o compromisso com o contrato e conduzir a resultados favorveis para ambas as partes. Isto aplica-se especialmente quando necessrio um compromisso financeiro significativo, um investimento inicial bastante grande e um retorno relativamente longo. Nestas circunstncias, os contratos exclusivos a longo prazo so quase obrigatrios, dado atrarem contratantes fiveis e promoverem a estabilidade na relao. Tais compromissos tambm poupam ao cliente e ao contratante o custo de refazerem concursos pblicos, uma despesa que subestimada frequentemente mas, no entanto, significativa. Uma crtica comummente colocada nos contratos de longo prazo que eles podem resultar em sobredependncia e complacncia. b) Acordos de Colaborao (Fechados) - As parcerias baseiam-se em relaes prximas de funcionamento entre as partes, sendo que o alinhamento mais prximo de objectivos melhora a cooperao na relao, promove alguma integrao de esforo entre as organizaes e contribui para uma relao menos concorrencial. Tambm permite ao cliente e contratante compartilhar poupanas de custos medida que novos modelos mais eficientes de fornecimento de servios so identificados.

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Os contratos para o estabelecimento de relaes prximas de funcionamento entre um cliente do sector pblico e um contratante do sector privado, s vezes, pode ir alm de procedimentos puramente comerciais, levando outros a questionar a justia e honestidade da parceria. At mesmo quando os contratos so competitivamente ganhos em concurso, h uma forte exigncia no sector pblico para que estes sejam vistos como transparentes, justos e objectivos. c) Nvel de detalhe das especificaes - Os contratos elaborados pelo sector pblico so conhecidos por serem detalhados, especficos e envolventes. Os recursos e esforos so dirigidos para construir uma posio defensvel, em vez de desenvolver uma relao contratual mais eficiente e efectiva. Neste caso, as parcerias oferecem para ambas as partes a flexibilidade para acomodar novas exigncias e compartilhar o risco antes de estabelecerem o preo. So, portanto, adequadas a contratos onde os requisitos no podem ser especificados com antecedncia e com preciso devido incerteza ou informao incompleta. Os acordos de parceria podem ser implementados em pouco tempo dado que tendem a concentrar-se nos resultados do projecto. Os detalhes concretos dos processos so determinados depois pelo pessoal, ao nvel operacional, que tem um conhecimento mais profundo do trabalho. Esta flexibilidade pode ser negociada contra um preo de contrato fixo, dado que um preo concreto no pode ser determinado at o mbito do projecto estar mais claramente definido. Nesta medida, as variaes de custo so provveis em fases posteriores do projecto. Aceitando o valor e razes para estas variaes podem ser morosas e incorrerem em despesas adicionais. Em contraste, h muito menos ambiguidade com a especificao detalhada dos contratos tradicionais e as variaes de custo so menos provveis. d) Aproximao livro aberto - O principal benefcio da aproximao de livro aberto a transparncia introduzida na relao e na confiana que promove entre as partes. Tambm satisfaz qualquer preocupao que o cliente do sector pblico pode ter com a margem de lucro e estrutura dos preos, assim como prev uma justificao para as taxas cobradas. A desvantagem com esta aproximao que o estabelecimento de um custo para um servio prestado pelo contraente difcil devido a uma teia de subsdios e pela forma como os custos so alocados dentro das organizaes. At mesmo no caso em que o custo real revelado, os custos

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tornar-se-o elevados se um contratante no for competitivo em reas no expostas disciplina do mercado. No mesmo sentido, Vitorino (2005: 10-11) sugere que as PPP podem trazer benefcios e inconvenientes, incluindo como principais benefcios os seguintes: a) Acelerao no fornecimento de infra-estruturas: as parcerias pblico-privadas proporcionam uma oportunidade para o sector pblico transferir a despesa para um fluxo de servios financiados. Ora isto ir permitir um desenvolvimento dos projectos levados a cabo pelo sector pblico em pocas em que a disponibilidade de capital esteja confinada, originando um andamento, e no uma paragem no investimento; b) Execuo mais rpida: a alocao de projectos e dos riscos de construo para o sector privado, combinada com as necessidades de financiamento, proporcionam diversos incentivos significativos para que o sector privado invista em projectos a desenvolver no curto prazo; c) Reduo do custo de vida do projecto: os projectos de parcerias pblico-privadas, geralmente, requerem que o sector privado seja responsvel no s pela construo mas tambm pela manuteno dos projectos. Este facto permite ao sector privado minimizar os custos necessrios ao desenvolvimento do projecto, algo que inerentemente difcil de alcanar no mbito do sector pblico tradicional; d) Melhor alocao do risco: o princpio fundamental de toda a parceria pblico-privada a repartio do risco. O objectivo optimizar o modo de transferncia do risco, garantindo que este atingir o seu ponto ideal. A capacidade para garantir esta transferncia depende dos servios a fornecer pelo sector privado e isto torna-se mais evidente quando este sector detm toda a responsabilidade e tem todo o controlo dos riscos. Se o sector privado nos parece deter a maior parte deste controlo do risco resultante das parcerias, no significa que o risco no necessite de ser transferido. O sector privado tem que transferir o risco, o que leva este sector a ter de aumentar os preos e a valorizar a necessidade de investimento a efectuar para que o risco seja o mnimo possvel. e) Mais incentivos ao desenvolvimento: esta alocao do risco do projecto deve incentivar o contraente do sector privado a melhorar o seu desempenho no desenvolvimento quer do

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projecto quer da sua prpria actividade. Na maior parte das parcerias pblico-privadas, o pagamento ao contraente do sector privado apenas ocorrer quando os nveis standards forem atingidos e mantidos; f) Melhoria da qualidade do servio: a experincia internacional sugere que a qualidade do servio alcanada com uma parceria pblico-privada frequentemente melhor do que aquela conseguida pelo mtodo tradicional. Isto pode reflectir uma melhor integrao dos servios a desenvolver de acordo com os objectivos pretendidos, suportando economias de escala melhoradas, a introduo da inovao no modo como prestam o servio e os incentivos, assim como as penalizaes que, de um modo normal, esto contidas nos contratos de parcerias pblico-privadas; g) Gera receitas adicionais: o sector privado capaz de gerar receitas adicionais para terceiros, reduzindo, assim, a eventualidade do recurso a subsdios. Estas receitas adicionais podem ser alcanadas atravs da utilizao de recursos ou fundos que no esto a ser usados; h) Incremento do investimento pblico: transferindo a responsabilidade de fornecer servios do sector pblico para o sector privado, os organismos oficiais actuam como reguladores, destinando a sua ateno ao planeamento do servio e monitorizao do desempenho, em vez de dedicarem o seu tempo ao dia-a-dia do servio. Para alm disso, colocando em competio os servios pblicos com as parcerias pblico-privadas, permitem que o custo dos servios pblicos sejam regidos pela lei de mercado, garantindo dessa forma um preo mais justo.

Apesar das vantagens enunciadas, existe um conjunto de inconvenientes deste tipo de parcerias: a) Custo financeiro: o governo consegue emprstimos a taxas mais reduzidas do que as que so aplicadas ao sector privado; b) O uso do termo parceria no implica que, de imediato, haja uma transformao no processo de tomada de decises ao nvel do sector pblico, em oposio ao que tem acontecido no sector privado, onde numerosas junes de projectos e alianas estratgicas tm sido estabelecidas actualmente (Faulkner, 1995; Bttcher, 1995), ou seja, enquanto
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tem havido uma interaco intensificada entre parceiros do sector pblico e do sector privado, a verdade que tem havido pouca cooperao e decises tomadas em conjunto no que diz respeito s organizaes do sector pblico. Na verdade, o trabalho sobre as parcerias, ou seja, sobre as relaes de cooperao entre organizaes e o impacto destas relaes sobre as estruturas e o comportamento das organizaes e em especial o desenvolvimento e a utilizao destas estruturas ou networks tem sido o foco de estudo das escolas da Public Policy desde os anos sessenta (Levine e White, 1961; Warren, Rose e Bergunder, 1974). Recentemente, o foco deste estudo tem sido direccionado para as mltiplas interaces entre networks e, designadamente, para a discusso sobre como as polticas pblicas so implementadas atravs das networks entre produtores ou prestadores de servios (Agranoff, 1991; Alter e Hage, 1993; Jennings e Ewalt, 1998; OToole, 1997). c) Valor do dinheiro: diz-se que as parcerias pblico-privadas custam mais do que recorrer ao sector pblico, j que o estado tem de garantir lucros aos accionistas das companhias privadas e, por esse motivo, as transaces so sempre mais caras; d) Impacto nas geraes futuras: as parcerias pblico-privadas comprometem o futuro j que os pagamentos se prolongam, muitas vezes, por mais de trs dcadas; e) Falta de transparncia na contabilidade: apesar das regras para a criao das parcerias pblico-privadas j estarem determinadas, ainda existe escassez de informao para regulamentar o seu funcionamento. Em sntese, de acordo com os autores, podemos dizer que existem factores-chave que fundamentam uma atraco quase intuitiva por parte do sector pblico em recorrer s parcerias com o sector privado. Porm, devemos ter em conta, que o aumento da participao do sector privado no a nica opo a considerar quando temos em vista fazer um esforo para garantir a qualidade dos servios pblicos com o menor custo possvel. Na verdade, sob os acordos das parcerias pblico-privadas, os contraentes do sector privado transformam-se em fornecedores de servios, combinando a responsabilidade de projectar, construir, desenvolver e de financiar recursos, a fim de entregar os servios necessrios ao sector pblico. Em consequncia disso, as agncias do governo central e local tornam-se cada vez mais reguladoras,

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alocam cada vez mais recursos, planeiam novos modos de actuao e formas de monotorizao, contratualizando, em vez de fornecerem directamente esses servios. Por conseguinte, um facto que no podemos negligenciar as boas prticas em matria de PPP tanto a nvel nacional, como escala internacional e que podem influenciar marcadamente outros pases.

7. Experincia Internacional das Parcerias Pblico-Privadas

Tomando em considerao o quadro terico que definimos, parece-nos inquestionvel que as parcerias pblico-privadas tm vindo a conhecer uma importncia crescente, no s na Europa como em todo o Mundo, adquirindo uma especificidade prpria muito relevante como instrumento de poltica econmica. De acordo com Clasen (2002: 197-200), o interesse internacional nas parcerias pblicoprivadas deve-se a trs critrios: a) Investimento em infra-estruturas: o crescimento econmico est extremamente dependente do desenvolvimento e aperfeioamento das infra-estruturas, em especial das relacionadas com o sector pblico (fornecimento de energia, gua e telecomunicaes, bem como das redes de transporte associadas). Alm disso, em muitos pases existe uma necessidade urgente de novas infra-estruturas sociais, nomeadamente hospitais, centros de sade, prises, habitaes sociais, estabelecimento de ensino, etc. Para muitos Governos, isto encarado como uma rea na qual o envolvimento do sector privado fundamental; b) Maior eficincia na utilizao dos recursos: a experincia das privatizaes demonstrou que a maior parte das actividades, incluindo as tradicionalmente desenvolvidas pelo sector pblico, podem ser desempenhadas de uma forma mais eficiente, com a aplicao das competncias do sector privado; c) Criar valor comercial a partir de fundos pblicos: um valor significativo de recursos do sector pblico aplicado no desenvolvimento de tecnologia de defesa e sistemas de informao, com tecnologia de ponta, muito utilizados na rede do sector pblico. Combinar o
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conhecimento do sector privado no desenvolvimento destas aplicaes pode resultar no aumento do valor comercial para o sector pblico.

No mesmo sentido, o Livro Verde (2004: 3) inclui um outro factor restries oramentais que fundamentam o recurso s PPP. Verdade que, as iniciativas de parcerias pblico-privadas para serem implementadas, devem obedecer a uma legislao especfica que as permita, sendo que muitos pases aprovaram legislao adequada para este efeito. Alis, o Livro Verde (2004: 8) tem por finalidade apresentar o alcance das regras comunitrias aplicveis fase de seleco do parceiro privado e fase posterior, com o objectivo de detectar eventuais incertezas e de analisar se o quadro comunitrio adequado aos imperativos e s caractersticas especficas das PPP. Tambm no Japo, na Austrlia, na frica do Sul, no Chile, entre outros, foi criada legislao especfica para o efeito. Neste quadro, conjugando as vantagens e a adaptabilidade legal em recorrer s PPP, inquestionvel que, actualmente, estas englobam uma rede vasta de projectos com aplicao em diversos sectores, nomeadamente estradas, educao, prises, gua, lixo, entre outros, conforme se evidencia no Quadro VII.
Quadro VII - Principais Experincias Internacionais no Mundo
Descri o frica do Sul Alemanha Austrlia Blgica Canad Espanha Finlndia Frana Irlanda Itlia Reino Unido N. de Projectos 5 0-5 20 5 >100 0-5 0-5 >100 5 0-5 >100 Estradas P A P P P P P P P A P A P A P P A A A P P P P P A P P P P P P P P A P P Caminhosde-Ferro gua A A P P P P P P P P A Lixo Energia Sade A P P A P P Educao A Prises P Escri_ trios

P Pronto

A Em andamento

Fonte: Adaptado de Souza e Savi (2006: 4)

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Souza e Savi (2006: 4) apontam a Irlanda, Hungria, Eslovnia, Repblica Checa e Frana como exemplos de pases que utilizam modelos de parcerias pblico-privadas, para desenvolverem investimentos em infra-estruturas. Na Amrica Latina, Argentina, Peru e Mxico tambm recorreram a este tipo de parcerias, essencialmente motivados pela restrio oramental associada aos acordos com o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e as prprias leis internas de responsabilidade fiscal, que restringem a capacidade de investimento dos Estados. De todo o modo, o uso das parcerias pblico-privadas por pases em desenvolvimento, como o Mxico e Repblica Dominicana, ainda muito recente para permitir uma avaliao. Na maioria dos casos, as operaes ainda esto a ser montadas e/ou os projectos ainda no foram concludos, de forma que no se dispe da relao preo-qualidade e dos custos finais para o sector pblico. Estas parcerias no so padronizadas mas desenvolvidas conforme as necessidades e especificidades de cada pas. A avaliao da experincia internacional com estes acordos extremamente importante para identificar tanto o potencial do recurso a este instrumento como os principais obstculos e desafios sua utilizao. Os tipos predominantes de infra-estrutura financiados ou entregues atravs das parcerias pblico-privado variam com base no nvel do desenvolvimento de cada regio. Assim, a maioria dos projectos focada na rea das estradas, excepo da frica e do Mdio Oriente, onde predominam os projectos referentes ao sector das guas. De facto, os pases, nestas regies, geralmente possuem um ndice de desenvolvimento econmico menor que nos outros e uma necessidade maior de investimentos em saneamento bsico, tal como o tratamento de gua. Contudo, tanto na frica como no Mdio Oriente, os projectos de parcerias referentes s estradas aparecem em segundo lugar. A OCDE, tem-se mantido imparcial em relao s parcerias pblico-privadas, dado que as principais dificuldades encontram-se na redaco dos contratos que sejam ao mesmo tempo estveis e flexveis e permitam incluir circunstncias adversas de mudanas; os riscos no podem ser transferidos com sucesso se os governos no afianarem as companhias; em alguns casos, estas parcerias podem no ser usadas com o objectivo de melhorar a eficincia, mas simplesmente como uma fraude contabilstica para deslocar compromissos financeiros a longo prazo e comprometer o balano governamental (Souza e Savi: 2006: 5). Muitos pases aprenderam com a experincia, como reduzir estes problemas, sendo que evidncias recentes colocam as parcerias pblico-privado em destaque.

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De facto, em alguns pases, as PPP j se encontram bem sedimentadas, principalmente no que se refere vertente de obras pblicas, particularmente nas redes de estradas e pontes, fornecimento e tratamento de gua e efluentes, tratamento de resduos industriais e domsticos, telecomunicaes, como por exemplo sucede nos Estados Unidos da Amrica do Norte, Austrlia, Japo, Blgica, Canad, Finlndia, Frana, Islndia, Irlanda, Espanha. Na verdade, existem programas de PPP bem sucedidos em vrios pases (International Monetary Fund, 2004), designadamente no Chile, Irlanda, Reino Unido, Frana, entre outros. Neste enquadramento, merece relevar a experincia britnica, dado que em 2003, as estatsticas oficiais registavam 560 projectos em parcerias pblico-privadas. O exemplo mais caracterstico a frmula do tipo PFI (Private Finance Initiative), um programa do governo britnico, que permite a modernizao das infra-estruturas pblicas mediante o recurso ao financiamento privado. Este programa foi lanado ainda em 1992, sob a administrao do conservador John Major. Como a prpria terminologia denota, o objectivo principal era viabilizar projectos por meio do financiamento privado, uma vez que a capacidade de implement-los de forma tradicional, se no esgotada, estava ao menos reduzida pelos limites impostos pelo Tratado de Maastricht. No governo de Tony Blair, este programa foi aprofundado, com o objectivo de mudar a forma de contratao de servios pblicos, saindo-se da forma tradicional de aquisio de activos para uma lgica de compra de servios. Certo que a procura por alternativas de financiamento permanecia no centro da questo, mas o objectivo maior passou a ser a eficincia na contratao de servios pblicos. Na verdade, estas prticas tm vindo a ser utilizadas noutros pases, embora, por vezes, com variantes significativas, como o caso da Alemanha, podendo agora implementar-se este tipo de parcerias de uma forma mais clere, menos onerosa e mais transparente para os rgos de controlo e para a sociedade. No menos relevante o caso da experincia chilena, dado que a partir do ano de 1993, o Ministrio das Obras Pblicas incentivou o sector privado a participar nos investimentos que o pas necessitava, por meio do sistema de concesses. Neste primeiro momento, foi celebrado com a iniciativa privada empresas nacionais e estrangeiras uma srie se contratos, onde o concessionrio obrigado a financiar, construir, operar e transferir a obra para o Estado no trmino do contrato.

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Usando como justificativa a necessidade de superar as deficincias em infra-estruturas que limitavam o desenvolvimento do pas, o Estado estabeleceu um amplo dilogo com todos os sectores da economia, conseguindo aprovar por, unanimidade, um marco legal para os contratos de concesso. A falta de investimentos atingia, principalmente, as infra-estruturas de transportes em diversas regies chilenas, caracterizadas pela alta taxa de utilizao das redes de estradas, especialmente por veculos de carga, provocando enormes congestionamentos nas cidades mais desenvolvidas e contribuindo para a elevao do nmero de acidentes de trnsito. Em funo disso, o programa chileno de parcerias pblico-privado definiu trs linhas de aco principais: infra-estruturas para a integrao social, infra-estruturas para a integrao internacional e infra-estruturas para o desenvolvimento produtivo, criando uma carteira de projectos bastante alargada. Por ser palco das primeiras e mais profundas reformas orientadas para o mercado na Amrica Latina, o modelo chileno serve de referncia para as naes que pretendam desenvolver parcerias com a iniciativa privada. importante, ainda, realar que este modelo procurou incorporar um conceito fundamental na prestao de servios pblicos que a equidade. Ora, isto significa que o sector pblico passa a adoptar instrumentos de financiamento onde os beneficirios directos pagam pela utilizao dos equipamentos, permitindo ao Estado libertar recursos destinados a projectos de maior impacto social, como por exemplo, a educao e sade. Finalmente, podemos classificar a experincia francesa como a mais diversificada, dado considerar que as solues testadas variam bastante quanto ao contedo (explorao, concepo, construo); quanto ao objecto (infra-estruturas ou servios) e quanto aos tipos de concessionrios, que podem ser pblicos, privados ou mistos. De facto, embora seja de longa data a prtica francesa em estabelecer parcerias com o sector privado, foi somente aps a Segunda Guerra Mundial que as relaes entre as diversas instncias do Estado e do sector privado assumiram um carcter mais inovador, como por exemplo no caso da rede de estradas, dos caminhos-de-ferro, dos estacionamentos, do aquecimento urbano, da televiso por cabo e da televiso por assinatura, entre outras. O xito destas parcerias levou o Banco Mundial a falar de um verdadeiro modelo francs de gesto delegada, influenciando marcadamente outros pases.
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No entanto, tambm houve alguns fracassos, como no caso do Orlyval (linha privada de metro que liga o aeroporto de Orly, prximo de Paris, rede metropolitana pblica) e de algumas concesses privadas de estradas. Talvez o grande ensinamento que pode ser retirado da experincia francesa seja a inexistncia de um modelo de contrato de financiamento aplicvel a todas as operaes. Em contrapartida, pode-se identificar um conjunto de parmetros jurdico-econmicos comuns que convm ter em conta, sempre que se pretenda desenvolver parcerias com a iniciativa privada. , pois, neste contexto de ensinamentos assentes na experincia de vrios pases que devemos avaliar para cada projecto, qual a opo de parceria que apresenta uma mais valia real em relao a outras opes. De todo o modo, apesar das falhas de algumas PPP, a experincia internacional tem vindo a demonstrar que a utilizao dos conhecimentos do sector privado permitem uma maior valorizao dos investimentos realizados nas mais diversas reas de actividade do sector pblico. Ser dentro deste quadro de valorizao das PPP que se insere o nosso estudo de caso, considerando a experincia portuguesa.

8. Experincia em Portugal das Parcerias Pblico-Privadas

Conforme temos vindo a referir, as PPP permitem a participao do sector privado na modernizao e racionalizao da gesto pblica, constituindo, actualmente, o modelo dominante para implementar programas sem quebra do poder poltico. Em Portugal, tal como noutros pases, difcil conceber uma poca em que no tenham existido Parcerias Pblico-Privadas, consideradas num sentido abrangente, ou seja, compreendendo qualquer forma de relao contratual, de associao ou colaborao, entre uma ou mais entidades privadas e uma ou mais entidades pblicas. Num sentido mais restrito, o conceito de PPP comeou a ganhar corpo doutrinrio na Europa a partir dos anos 80, quando o peso crescente da carga fiscal reforou a contestao poltica aos limites funcionais da Administrao Pblica. Assim, importa referir que as relaes de Portugal com a Europa foram recorrentemente ambguas, mas desde cedo no perodo a seguir segunda Guerra Mundial, que o governo de Salazar

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acompanhou, tanto quanto a economia e a poltica permitiam, os sucessivos passos da integrao europeia. Logo em 1948, Portugal aderiu ao Plano Marshall e Organizao para a Cooperao Econmica Europeia e, em 1950, Unio Europeia de Pagamentos. Em 1959, Portugal seguiu o mesmo caminho fazendo-se um dos fundadores da EFTA. Em 1962 aderiu ao GATT. Em 1972, Portugal, j numa conjuntura poltica internacional que lhe era adversa, por causa da Guerra Colonial, assinou um acordo comercial com a CEE. Com o advento da democracia e a descolonizao, a Europa passou a ser ainda mais central para a internacionalizao da economia portuguesa e a adeso s Comunidades em 1986 foi um passo fundamental (Lains 2007: 145). De todo o modo, desde 1986 a interveno do Estado Portugus na economia diminuiu consideravelmente, por fora da integrao na CEE, tendo vindo a ser parcialmente substituda pela Comisso Europeia e pelos fundos estruturais. No entanto, a existncia destes mecanismos de apoio reestruturao econmica poder ter sido uma das razes da boa resposta da economia portuguesa, levando a um maior crescimento econmico. Nesta conformidade, para que Portugal possa beneficiar plenamente das oportunidades decorrentes do alargamento da Unio Europeia, impem-se cada vez mais, ganhos de eficcia e eficincia no sector pblico, a par de aumentos sustentados da produtividade do sector privado, por forma a constiturem uma base de aproximao dos nveis de vida da populao portuguesa mdia da Unio Europeia (UE). Nesta medida, procuraremos agora analisar as PPP dentro do quadro da UE, por razes que se prendem com a interdependncia do Estado Portugus, nomeadamente em matria de legislao comunitria. Todavia, importante sublinhar que s muito recentemente foi consagrado no ordenamento jurdico portugus, os princpios gerais de eficincia e economia que justificam o recurso parceria, conforme resulta do Decreto-Lei n 86/2003, de 26 de Abril, conjugado com o Decreto-Lei n 141/2006, de 27 de Julho, pelo que se justifica uma breve reviso sobre a evoluo do Estado Portugus no desenvolvimento de modelos alternativos de relacionamento com entidades privadas. De acordo com Pombeiro, as primeiras experincias com as parcerias pblico-privadas verificadas no nosso pas so as concesses de servios pblicos, mas os primeiros contratos prximos desse nome arrancaram em 1994/1995 com a Ponte Vasco da Gama e uma srie de diplomas legais que se lhe referem (2003: 70).
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Com efeito, o recurso s PPP veio depois a ser alargado a outros sectores da economia, assente, essencialmente, em investimentos de infra-estruturas e prosseguindo objectivos de desenvolvimento do pas em complementaridade com os fundos estruturais provenientes da Unio Europeia. Nesta perspectiva, o investimento pblico no sector das auto-estradas teve um papel fundamental no desempenho econmico nacional, conforme definido no Decreto-Lei n 9/97, de 10 de Janeiro, o qual fixou o regime das concesses para a concepo, projecto, construo, financiamento, explorao e manuteno de auto-estradas com portagem efectiva. Alis, o regime jurdico deste diploma veio depois a ser alargado a outros lanos de autoestradas e a grandes obras de arte por fora do Decreto-Lei n 119 B/99, de 14 de Abril. Ainda em 1997, o Decreto-Lei n 267/97, de 2 de Outubro estabeleceu o regime de realizao de concursos pblicos internacionais para a concesso da concepo, construo, conservao e explorao em regime de portagens SCUT Sem Cobrana aos Utilizadores de lanos de autoestradas da rede rodoviria nacional. Em 1998, o Decreto-Lei n 393 - A/98, de 4 de Dezembro atribuiu a concesso dos lanos de auto-estrada da zona Oeste ao consrcio Auto-Estradas do Atlntico, SA. Em 1999, o Decreto-Lei n 248 - A/99, de 6 de Julho aprovou as bases da concesso e atribuiu a concepo, projecto, construo e explorao dos lanos de auto-estradas da zona Norte ao consrcio AENOR Auto Estradas do Norte, SA, mediante a celebrao dos respectivos contratos. Acresce que em 1999 foi fixada uma primeira minuta de contrato, tipo PPP/PFI, pela Resoluo do Conselho de Ministros n 67 - A/99, de 6 de Julho de 1999, que aprovou a minuta dos contratos de concesso de lanos de auto-estradas da zona Norte celebrados com o consrcio AENOR Auto Estradas do Norte, SA. No referente ao sector do transporte ferrovirio de passageiros, o Decreto-Lei n 189 - B/99, de 2 de Junho e seu anexo, aprovou as bases da concesso do servio pblico de transporte ferrovirio de passageiros no eixo Norte/Sul e atribuiu FERTAGUS a gesto e explorao comercial da linha ferroviria de travessia da Ponte 25 de Abril, mediante o pagamento REFER de taxas pela utilizao, gesto e ocupao das infra-estruturas.

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Ao nvel da Administrao Local, surgiram outro tipo de PPP, sobretudo a partir de 1998, ano em que foi publicada a Lei n 58/98, de 18 de Agosto, que claramente permitiu s autarquias locais e respectivas associaes, a criao de empresas para a explorao de actividades que prossigam fins de reconhecido interesse pblico, podendo assim delegar poderes respeitantes prestao de servios pblicos. Em 2000, no mbito do Programa Operacional de Economia, publicaram-se dois diplomas, designadamente o Decreto-Lei n 70 - B/2000, de 5 de Maio, que define o enquadramento legal para a criao de um conjunto de medidas de poltica de aco econmica a mdio prazo 2000 a 2006 tendo em vista o desenvolvimento estratgico para os diversos sectores de actividade da economia portuguesa, prevendo, entre outras formas de actuao, o desenvolvimento de parcerias entre o sector pblico e privado, visando robustecer e desenvolver o tecido empresarial e a Portaria n 680-A/2000, de 29 de Agosto que cria as Parcerias e Iniciativas Pblicas e fixa o seu Regulamento. De igual modo, no sector da sade, as PPP tiveram o seu incio com a publicao do DecretoLei n 185/2002, de 20 de Agosto e com um programa para a concepo, projecto, construo e explorao de dez hospitais, embora alguns projectos delineados em 2002 ainda se encontrem numa fase embrionria. No entanto, as parcerias pblico-privadas na rea da sade tm vindo a ser redesenhadas e novos parceiros privados tm demonstrado acrescido interesse quer para a construo de hospitais, quer para a prestao de servios de sade. Na linha do exposto, confirma-se que as PPP tm vindo a conhecer uma importncia crescente em Portugal, afirmando-se como uma alternativa competitiva, encontrando-se em fase de estudo e execuo diversos projectos na rea da captao, tratamento e distribuio de gua para consumo pblico, de recolha, tratamento e rejeio de efluentes, de tratamento de resduos slidos, residncias universitrias, caminhos-de-ferro de alta velocidade e o novo aeroporto internacional. De acordo com Vitorino (2005), as parcerias pblico-privadas podero vir a estender-se a reas como as habitaes sociais ou o desenvolvimento urbano. Segundo Pombeiro (2003: 217), as auditorias j realizadas aos primeiros contratos PPP/PFI, evidenciam o desconhecimento e a falta de preparao dos negociadores pblicos, do que tem resultado uma defesa frgil dos interesses do Estado e dos dinheiros pblicos.

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A este propsito, merece ainda referir que as PPP tm implicaes directas no oramento de Estado, pelo que requerem uma ateno muito particular dos rgos superiores de controlo e auditoria, visto que contm em si reas de risco assinalvel como, por exemplo, a delimitao precisa do passivo da Administrao Pblica, a desoramentao e a evaso ao controlo dos dinheiros pblicos. Certo que, em Portugal, a legislao relativa s parcerias, como temos vindo a observar, surgiu no mbito dos contratos de concesso de uma forma casustica. De acordo com Sousa1 (2001: 36), confirma-se que apenas existia alguma regulamentao e que apesar de sectorial, permitia delinear estas novas modalidades de financiamento do sector pblico. Neste sentido, tornou-se imperioso criar um quadro legal adequado, que se iniciou com a publicao da Lei de Enquadramento Oramental, Lei n 91/2001, de 20 de Agosto e com a publicao do Decreto-Lei n 86/2003, de 26 de Abril. Com efeito, o Decreto-Lei n 86/2003, de 26 de Abril, veio definir um conjunto de normas gerais aplicveis interveno do Estado na definio, concepo, preparao, concurso, adjudicao, alterao, fiscalizao e acompanhamento global das PPP. Desde logo, estabeleceu no artigo 3, n 1, que as suas normas prevalecem sobre quaisquer outras relativas a parcerias pblico-privadas, tal como nele so definidas. Na verdade, este diploma conjugado com as alteraes introduzidas pelo Decreto-Lei n 141/2006, de 27 de Julho, insere-se no largo movimento que em Portugal, tal como noutros pases, reconhece a necessidade de agilizar a aco do Estado-Administrao e de diminuir o peso da despesa pblica, socorrendo-se para o efeito de diversas tcnicas e processos jurdicos como sejam a privatizao de algumas actividades, a desregulamentao, o outsourcing, entre outros. O prprio imperativo da conteno oramental, sem que da resulte diminuio da qualidade dos servios prestados, conduz cada vez mais ao recurso iniciativa privada, reputada mais eficiente, ou com maior capacidade de prover os capitais necessrios aos indispensveis investimentos. Alis, como temos vindo a observar, uma das formas internacionalmente consagrada e testada, consiste no

1 - Numa interveno em 2001, o Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas, no mbito de uma Conferncia intitulada As Parcerias Pblico-Privadas e o Desenvolvimento, organizada pelo Governo Regional da Madeira em conjunto com a Associao FORUM Mercados Pblicos, pugnou pela existncia de uma lei estabelecendo o enquadramento das parcerias pblico-privadas como forma de favorecer e dar segurana aos investimentos, permitindo clarificar situaes juridicamente incertas e informar os operadores, dizendo, e citamos A lei um sinal de vontade poltica, ela estimular este tipo de associao sobretudo se constituir um quadro jurdico e fiscal coerente e incentivador do sector privado. Para alm disso permitir clarificar a forma de escolha do parceiro privado, bem como o respectivo regime jurdico de sujeio ao Oramento do Estado.

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estabelecimento de relacionamentos duradouros com privados, em regime de parceria pblicoprivadas, no mbito dos quais lhes so transferidos os riscos, nomeadamente tecnolgicos e operacionais, com os quais se encontram mais familiarizados e para cujo manuseamento se encontram mais habilitados. De acordo com Estorninho (2006: 89), as PPP envolvem novas e cada vez mais complexas formas de financiamento, de modo a permitir a participao de fundos privados no desenvolvimento de projectos pblicos, entrecruzam-se relao financiadoras; as mais diversas contratados relaes e outros contratuais (relao relao concedente/concessionria; concessionria/entidades concessionria/entidades relao sub-contratadas;

terceiros/entidades

financiadoras) e colocam-se inmeros problemas cuja soluo vai bulir com vrios ramos do Direito (Direito Comercial, Direito Bancrio, Direito das Obrigaes, Direito Administrativo). Sem pretendermos entrar em questes jurdicas de fundo, porque no esse o objecto do nosso estudo, merece, contudo, relevar que os referidos diplomas, comeam por uma definio legal, algo insuficiente, de PPP: Contrato ou unio de contratos, por via dos quais entidades privadas, designadas por parceiros privados, se obrigam, de forma duradoura, perante um parceiro pblico, a assegurar o desenvolvimento de uma actividade tendente satisfao de uma necessidade colectiva, e em que o financiamento e a responsabilidade pelo investimento e pela explorao incumbem, no todo ou em parte, ao parceiro privado. Em nossa opinio, para colmatar a insuficincia delimitadora daquela definio legal, o artigo 4 do Decreto-Lei n 86/2003, de 26 de Abril, estabelece que constituem finalidades essenciais das parcerias pblico-privadas o acrscimo de eficincia na afectao de recursos pblicos e a melhoria qualitativa e quantitativa do servio, induzida por formas de controlo eficazes que permitam a sua avaliao permanente por parte dos potenciais utentes e do parceiro pblico. Todavia, e de acordo com o que temos vindo a referir, devemos notar que no novo contexto comunitrio e nacional, de privatizaes, liberalizao, abertura concorrncia e internacionalizao dos contratos pblicos, no quadro de um Estado regulador e, mais ainda, de uma Europa reguladora, indispensvel compreender o fenmeno da parceria pblico-privada, luz do direito comunitrio. Assim, e de acordo com o Livro Verde Sobre as Parcerias Pblico-Privadas e o Direito Comunitrio em Matria de Contratos Pblicos e Concesses, apresentado pela Comisso, definem-se as PPP como formas de cooperao entre as autoridades pblicas e as empresas, tendo por objectivo
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assegurar o financiamento, a construo, a renovao, a gesto ou a manuteno de uma infraestrutura ou a prestao de um servio (2004: 3). Na verdade, utiliza-se aqui uma noo ampla de PPP, que pode ser sinnimo de qualquer forma de colaborao entre entidades pblicas e privadas com vista satisfao das necessidades colectivas; todavia, em sentido restrito trata-se de formas de colaborao que visam a construo de infra-estruturas ou a prestao de servios pblicos, recorrendo a novos esquemas de financiamento (Estorninho, 2006: 99). Destaca-se, ainda, no referido Livro Verde, o modelo das PPP de tipo institucionalizado, as quais implicam a cooperao entre os sectores pblico e privado numa entidade distinta (2004: 9). Mais refere que as operaes de PPP de tipo institucionalizado, implicam a criao de uma nova entidade, dotada de personalidade jurdica e na qual participam, conjuntamente, os sectores pblico e privado. Trata-se de entidades mistas a quem so atribudas determinadas actividades de reconhecido interesse pblico, por um perodo de tempo tendencialmente ilimitado. Nos Estados-Membros, as autoridades pblicas recorrem a estas estruturas emergentes de parceria, para levarem a cabo diferentes servios pblicos. Em Portugal, este modelo assume especial relevncia no contexto da formao profissional, como o caso dos Centros Protocolares (vide ponto 4 deste captulo). Podemos mesmo afirmar que nesta matria, o Decreto-Lei n 165/85, de 16 de Maio (cf. Anexo I) apresenta um carcter inovador, como exemplo de boa prtica legislativa, assumindo parte da definio das PPP institucionalizadas, ao disciplinar e orientar no seu texto legal a criao de Centros Protocolares, os quais resultam de parcerias estabelecidas entre o Estado e Entidades do sector privado, com a finalidade de responder s necessidades permanentes de formao profissional de um ou vrios sectores da economia. Certo que este tipo de organizaes prosseguem, h mais de vinte anos, os objectivos para os quais foram criadas e a verdade que pouco sabemos sobre as suas boas prticas em termos de

performance. Por conseguinte, atendendo ao carcter inovador que as enforma, consideramos


fundamental conhecer este tipo de organizaes em termos de estrutura, processos de deciso, sistemas de controlo, eficincia e eficcia.

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Captulo III - Estruturas Organizacionais Emergentes de Parcerias Pblico-Privadas no Quadro da Formao Profissional
1. Breve enquadramento terico

Conforme deixamos expresso no Captulo I, em oposio ao modelo burocrtico e hierrquico em que o topo poltico comanda directamente a prestao de servios (atravs da administrao directa e indirecta), nasce um modelo contratual em que o poder poltico estabelece contratos que definem indicadores e resultados a prosseguir e que fundamentam as transferncias do oramento do Estado. Cria-se assim, por oposio ao modelo hierrquico, o modelo de mercado (Rocha, 2001). Demonstrou-se porm que o modelo de mercado tinha falhas, derivadas da descoordenao, desenhando-se uma nova abordagem prestao de servios e, em geral, Administrao Pblica e ao papel do Estado. a chamada governao em rede, em que o Estado aparece como parceiro, embora com papel determinante. neste contexto que aparecem as parcerias pblico-privadas que patrocinam um relacionamento diferente entre o pblico e o privado, instituindo novas formas de colaborao. Ser pois, neste ambiente, que temos de entender o nascimento e o desenvolvimento das Estruturas Organizacionais Emergentes de Parceria Pblico-Privadas no Quadro da Formao Profissional. Por outro lado, verificmos no Captulo II, que nas mencionadas estruturas organizacionais, cabem os Centros Protocolares, isto , as PPP de tipo institucionalizado, as quais implicam a colaborao entre o pblico e o privado numa entidade distinta. De facto, trata-se de uma forma colaborativa, estabelecida entre o sector pblico e o privado, atravs da qual o Governo, na prossecuo de fins pblicos, espera fomentar uma maior eficincia na utilizao dos recursos, alicerado no conceito de responsabilidade e de mtuo benefcio. Com efeito, os Centros Protocolares, sendo organizaes emergentes de parcerias pblicoprivadas, configuram as substantive partnerships, conforme definido por Boase (2000), deixando por esse facto de ser pblicas ou privadas, para ganharem novos contornos. Em boa verdade, trata-se de organizaes hbridas, situadas entre a hierarquia e o mercado, e nas quais a gesto pblica assume

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caractersticas prprias inerentres governao de networks, tal como definido por Kickert, Klijn e Koppenjan (1997). Neste contexto, procederemos a um estudo aprofundado da rede dos Centros Protocolares, com vista aplicao dos instrumentos analticos que fomos introduzindo nos pontos anteriores e avaliao da consistncia da nossa perspectiva sobre o comportamento estratgico deste tipo de parcerias, dado que apresentam novos contornos derivados da relao de trabalho, dos processos de deciso e das diferentes estruturas de poder, sendo que a coordenao e novos tipos de accountability ganham especial relevncia. Nesta perspectiva, procuraremos explorar os aspectos nucleares do quadro conceptual definido, o qual nos permitir verificar a consistncia das seguintes hipteses de trabalho: As organizaes substantivas emergentes das parcerias pblico-privadas constituem um novo tipo de organizao em termos de estrutura, formas de poder, processos de deciso e de liderana. Sendo a governao da Rede dos Centros Protocolares constituda por um firmamento de organizaes diferenciadas, no dependentes hierarquicamente, nem completamente inseridas no mercado, os valores que melhor explicam o seu funcionamento so a eficincia, a eficcia, a participao e a accountability. O desempenho dos Centros Protocolares explicado, em grande parte, pelo clima organizacional.

Atendendo ao objectivo proposto e a fim de o alcanar, focaremos a nossa anlise sobre a importncia activa de que se revestem os Centros Protocolares, em Portugal, no contexto da formao profissional. Por conseguinte, dado o carcter inovador que os enforma, comearemos por efectuar uma breve anlise histrica/jurdica, com vista a procedermos a uma apreciao crtica do modelo de parceria que lhes est subjacente.

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2- Anlise Histrica/Jurdica da Rede dos Centros Protocolares


De acordo com Caupers (1994: 421) repartiremos as misses da Administrao Pblica pensando na administrao perifrica em seis grandes grupos: a) Misses relativas segurana interna; b) Misses de regulao social e econmica; c) Misses de angariao de recursos; d) Misses de prestao; e) Misses relativas s infra-estruturas e ao desenvolvimento; f) Misses auxiliares Em sentido amplo (j referimos) o nosso objecto de estudo incide no quarto grupo misses de prestao todavia, ainda de acordo com Caupers, distinguiremos neste grupo seis espcies: os cuidados de sade; o emprego, a formao profissional e a segurana social; a educao, a cultura, o desporto e os tempos livres; a integrao social; a habitao e a informao (Caupers, 1994: 422). Tomando em considerao este quadro, tal como o deixa traado Caupers, e que perfilhamos, estamos em condies de afirmar que os Centros Protocolares cabem no contexto da formao profissional, a par de outros agentes de formao. Assim, em matria de formao profissional, verifica-se que na dcada de 60 a indstria constituiu-se como o sector estratgico do desenvolvimento econmico e social que se preconizava para o pas. Neste perodo assistiu-se ao surgimento de empresas industriais e modernizao das existentes, atravs de processos de ampliao, reorganizao e introduo de inovaes tecnolgicas, tendo em vista a aproximao aos nveis de desenvolvimento atingidos pela maior parte dos pases europeus. Decorrente deste processo de reorganizao industrial registaram-se situaes de desemprego tecnolgico, bem como a necessidade de profissionais que respondessem s exigncias dos novos postos de trabalho. De facto, existia um quadro em que a populao activa semi-qualificada ou indiferenciada e com um baixo nvel de escolaridade apresentava um peso significativo na estrutura social. Nesta medida, procedeu-se redefinio de uma poltica de formao profissional extra-escolar, que permitiu

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a organizao e o desenvolvimento de aces de qualificao e reconverso profissionais como resposta s necessidades dos adultos atingidos por este processo. Neste sentido, foi publicado o Decreto-Lei n 44506/62, de 10 de Agosto, que criou o Fundo de Desenvolvimento da Mo-de-Obra, com o objectivo de definir os meios mais adequados para fazer frente ao desemprego resultante dos projectos de reorganizao industrial e orientar um quadro de aco para uma maior estruturao do mercado de emprego. Em 1962, foi criado o Instituto de Formao Profissional Acelerada IFPA (Decreto-Lei n. 44538/62, de 23 do Agosto), com dependncia directa do Fundo de Desenvolvimento da Mo-de-Obra, tendo em vista o desenvolvimento de um conjunto de aces, por forma a elevar o nvel profissional dos trabalhadores e efectuar o estudo dos problemas de adaptao recproca entre o homem e o trabalho. Neste contexto, foi celebrado um protocolo de colaborao, em 23 de Dezembro de 1965, entre o Fundo de Desenvolvimento da Mo-de-Obra (parceiro pblico), o Grmio Nacional dos Industriais de Calado e a Federao do Sindicato dos Operrios Sapateiros (parceiros privados), tendo sido criado, para o efeito, o Centro de Formao Profissional da Indstria do Calado CFPIC (estrutura organizacional emergente de parceria), tendo como objectivo, promover actividades de formao profissional para a valorizao dos recursos humanos, deste sector de actividade. Na verdade, trata-se do primeiro Centro Protocolar a ser criado e que resultou de uma parceria pblico-privada, no mbito da formao profissional. Posteriormente, nos anos 70, assistiu-se nos pases ocidentais, diluio das tradicionais barreiras entre a educao, a formao e o trabalho e a uma crescente difuso das teses que defendem que as qualificaes no podem continuar a obter-se com base nos modelos clssicos. A constatao de que a formao j no respondia s necessidades e expectativas do mercado de emprego e do indivduo, cada vez mais valorizado em termos pessoais e sociais, e s exigncias das sociedades contingenciais, que procuram cada vez mais competncias no apenas tcnicas mas tambm com capacidades de adaptao, de compreenso, de percepo da globalidade, de relacionamento e de comunicao, tornando cada vez mais pertinente uma reflexo estratgica sobre a temtica da formao profissional, na sua relao com os subsistemas com os quais interage.

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Na verdade, Portugal no ficou alheio a esta problemtica, mas foi s a partir de 1974, com a Revoluo de Abril e a consequente mudana do regime poltico, que se procedeu, gradualmente, a uma reorganizao das entidades que intervm no mbito da formao, sendo criado em 1979 o Instituto do Emprego e Formao Profissional IEFP na dependncia do Ministrio do Trabalho. Nesta conformidade, o IEFP um organismo dotado de autonomia administrativa e financeira, revestindo a forma de servio personalizado do Estado, para o qual foram transferidas as competncias da Direco Geral do Emprego, da Direco Geral da Promoo do Emprego e do Fundo de Desenvolvimento da Mo-de-Obra. Neste enquadramento, de forma a aproximar e, consequentemente, desenvolver a formao profissional de acordo com as reais necessidades dos principais sectores de actividade econmica nacional, foram criados diversos Centros Protocolares, tal como sucedeu em 1965, com o Centro de Formao Profissional da Indstria do Calado. De acordo com este alinhamento estratgico, foram celebrados diversos protocolos entre o IEFP e vrias associaes e entidades representativas de organizaes patronais e sociais de diferentes sectores da economia. Neste mbito, foram criados em 1981, seis Centros Protocolares, nomeadamente: Cencal Indstria da Cermica; Cepra Indstria da Reparao Automvel; Ciccopn Indstria da Construo Civil e Obras Pblicas; Cinfu Indstria da Fundio; Citex Indstria Txtil; Civec Indstria do Vesturio e Confeco. Com a publicao do Decreto-Lei n 165/85, de 16 de Maio, foi institudo um novo regime jurdico da atribuio de apoios tcnico-financeiros por parte do IEFP formao profissional, em cooperao com as entidades dos sectores privados supra referidos e com outras que tm vindo a ser criadas, tendo por base a celebrao de protocolos. Nesta conformidade, sendo esta uma das formas de promoo da formao profissional, foram celebrados diversos protocolos com outros sectores da economia, nomeadamente: Cepsa Sector Alimentar; Cearte Indstria do Artesanato; Cecoa Comrcio e Afins; Cenfic Construo Civil; Cenfim Indstria Metalrgica e Metalomecnica; Cincork Indstria da Cortia; Cingua Indstria da gua e Termalismo; Cindor Indstria da Ourivesaria e Relojoaria; Cinel Indstria Electrnica; Cfpimm Indstria Madeira e Mobilirio; Forpescas - Indstria da Pesca e Marinha; Citeforma Sector dos Servios; CPJustia Servios Prisionais; Cequal Recursos Humanos e Qualidade; Cenjor Jornalismo.
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Posteriormente, na dcada de 90, foram criados mais quatro Centros Protocolares: Cilan Indstria de Lanifcios; Cefosap Sindicatos; Inovinter Inovao Tecnolgica; Crisform Indstria da Cristalaria. Na verdade, os Centros Protocolares so organismos dotados de personalidade jurdica de direito pblico com autonomia administrativa e financeira e patrimnio prprio, criados, como se referiu, por protocolo, adquirindo personalidade jurdica pela respectiva homologao por Portaria do Ministro da Segurana Social e do Trabalho (artigo 10, do Decreto-Lei n 165/85, de 16 de Maio). Mais se estabelece, no artigo 32, n 2 do citado diploma legal, que os programas de protocolos de cooperao em vigor data da publicao deste diploma sero adaptados obrigatoriamente ao regime jurdico ora institudo at ao final do ano em curso. Por conseguinte, e no cumprimento deste imperativo legal, viram os diferentes Centros Protocolares, homologados os seus protocolos, (aps devidamente adaptados) atravs de diferentes portarias que atriburam a estes centros personalidade jurdica, conforme se indica no Quadro VIII.
Quadro VIII - Centros Protocolares / Portarias
SIGLA CEARTE CECOA CEFOSAP CENCAL CENFIC CENFIM CENJOR CEPRA CEQUAL DESIGNAO Centro de Formao Profissional do Artesanato Centro de Formao Profissional do Comrcio e Afins Centro de Formao Sindical e Aperfeioamento Profissional Centro de Formao Profissional para a Indstria da Cermica Centro de Formao Profissional da Indstria de Construo Civil e Obras Pblicas do Sul Centro de Formao Profissional da Indstria Metalrgica e Metalomecnica Centro de Formao Profissional para Jornalistas Centro de Formao Profissional da Reparao Automvel Centro de Formao Profissional para a Qualidade PORTARIAS Portaria n 402/86, de 25 Julho. Portaria n 510/86, de 10 de Setembro actualizado pela Portaria n 1085/95, de 4 de Setembro Portaria n 235-A/96, de 28 de Julho. Portaria n 750/87, de 1 de Setembro, actualizado pela Portaria n 1278/97, de 29 de Dezembro. Portaria n 492/87, de 12 de Junho. Portaria n 529/87, de 27 de Junho actualizado pela Portaria n 628/2000, de 22 de Agosto. Portaria n 667/86, de 7 de Novembro, actualizado pela Portaria n156/2002, de 20 de Fevereiro. Portaria n 16/88, de 7 de Janeiro. Portaria n 516/89, de 6 de Julho.

(continua)

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Quadro VIII- Centros Protocolares / Portarias (continuao)


SIGLA CFPIC CFPIMM CFPSA CICCOPN CILAN CINGUA CINCORK CINDOR CINEL CINFU CITEFORMA DESIGNAO Centro de Formao Profissional da Indstria do Calado Centro de Formao Profissional da Indstria da Madeira e Mobilirio Centro de Formao Profissional do Sector Alimentar Centro de Formao Profissional da Indstria de Construo Civil e Obras Pblicas do Norte Centro de Formao Profissional para a Indstria de Lanifcios Centro de Formao Profissional da Engarrafamento de guas e Termalismo Indstria de PORTARIAS Portaria n. 488/87, de 8 de Junho. Portaria n. 925/87, de 4 de Dezembro. Portaria n. 446/87, de 27 de Maio actualizada pela Portaria n. 354/97, 26 de Maio. Portaria n. 559/87, de 6 de Julho. Portaria n. 317/93, de 18 de Maro. Portaria n. 445/87, de 27 de Maio actualizada pela Portaria n. 141/2003, 6 de Fevereiro. Portaria n 758/87, de 2 de Setembro Portaria n 538/87, de 30 de Junho. Portaria n 361/87, de 30 de Abril. Portaria n 443/87, de 27 de Maio. Portaria n 764/87, de 3 de Setembro, actualizado pela Portaria n 26/94, de 8 de Janeiro. Portaria n 283/88, de 4 de Maio, actualizado pelas Portarias ns 612/01, de 21 de Junho e 513/03, de 1 de Junho e 1050/03, de 23 de Setembro. Portaria n 444/87, de 27 de Maio. Portaria n 538/88, de 10 de Agosto. Portaria n 17/2000, de 24 de Janeiro. Portaria n 489/87, de 9 de Junho, actualizado pela Portaria n 1219/2000, de 29 de Dezembro. Portaria n 407/98, de 11 de Julho, actualizado pela Portaria n 329/99, de 11 de Julho.

Centro de Formao Profissional da Indstria de Cortia Centro de Formao Profissional da Indstria de Ourivesaria e Relojoaria Centro de Formao Profissional da Indstria Electrnica Centro de Formao Profissional da Indstria da Fundio Centro de Formao Profissional de Trabalhadores de Escritrio, do Comrcio, Servios e Novas Tecnologias Centro de Formao Profissional da Indstria Txtil Centro de Formao Profissional da Indstria do Vesturio e Confeco Centro Protocolar de Formao Profissional para o Sector da Justia Centro de Formao Profissional para o Sector da Cristalaria Centro de Formao Profissional do Sector das Pescas Centro de Formao e de Inovao Tecnolgica

CITEX

CIVEC CPJustia CRISFORM FORPESCAS INOVINTER

Conforme transparece deste quadro, todas as Portarias dos Centros Protocolares, foram publicadas aps a entrada em vigor do Decreto-Lei n 165/85, de 16 de Maio, independentemente de alguns centros terem iniciado anteriormente a sua actividade, ao abrigo do protocolo que os instituiu, embora, como j referimos, s tenham adquirido personalidade jurdica pela respectiva homologao por Portaria do Ministro do Trabalho e da Segurana Social (cf. Anexo II).
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Certo que, o Decreto-Lei em questo, comea por dar um enquadramento jurdico poltica de formao profissional e que, a ttulo exemplificativo, transcrevemos excertos do prembulo:
() consiste na obrigao que o Estado pretende assumir de prestar apoio tcnico, pedaggico e financeiro a quaisquer entidades dos sectores pblico, cooperativo ou privado que desenvolvam ou venham a desenvolver aces de formao profissional. (). () O plano de modernizao da economia portuguesa e a prxima adeso de Portugal CEE so projectos que por si impem a necessidade de adequao da nossa legislao e prtica profissional s exigncias e dinmica de uma economia onde altamente excedentria a mo-deobra no qualificada e se detectam grandes dfices de trabalhadores semiqualificados, qualificados e altamente qualificados, alm de quadros mdios, chefias intermdias e quadros e chefias superiores. (). () Encarada assim a formao profissional como agente essencial ao desenvolvimento e no como simples factor de ajustamento entre a oferta e a procura de emprego, ela apresenta-se como uma tarefa a ser participada por todos os agentes sociais e econmicos, j que esta perspectiva envolve, alm de um aumento notvel na capacidade e produtividade do sistema de formao, alteraes de natureza qualitativa, capazes de assegurar a resposta a situaes concretas. O presente diploma procura, pois, responder ao conjunto destas preocupaes, disciplinando e normalizando o apoio tcnico-financeiro do estado atravs da celebrao de protocolos e acordos, respondendo os primeiros a necessidades permanentes de formao profissional e originando a criao de centros protocolares e os segundos ao desenvolvimento de aces especficas de formao profissional. ().

Conforme se refere no prembulo, a implementao da formao profissional efectuada pelo Estado atravs da celebrao de acordos e protocolos a ser participada com todos os agentes sociais e econmicos. Neste enquadramento, e atendendo ao referido no ponto 4 do captulo II, procuramos nesta investigao analisar o funcionamento dos Centros Protocolares resultantes da celebrao de protocolos entre o Estado e os diferentes agentes sociais e econmicos, correspondendo a organizaes mistas com personalidade jurdica e, as quais, consubstanciam, na prtica, a forma de promover e responder s necessidades permanentes de formao profissional, tendo como suporte financeiro transferncias de verbas do Oramento de Estado. Assim, no cabe, no mbito da nossa investigao, estudar outras formas de promover a formao profissional, seja por no integrarem o conceito quadro de organizaes mistas com personalidade jurdica, seja por no responderem a necessidades permanentes de formao

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profissional, e ainda, porque os apoios financeiros concedidos por parte do IEFP, nesses outros casos, assumem a forma de subsdios. Reportando-nos aos Centros Protocolares e no que se refere sua natureza jurdica, podemos afirmar que estes no integram a administrao directa do Estado que, como sabido, apenas engloba servios desprovidos de personalidade jurdica (Lei n 4/2004, de 15 de Janeiro, que estabelece os princpios e normas a que deve obedecer a organizao da administrao directa do Estado). Acresce ainda que os Centros Protocolares no se enquadram na categoria da administrao autrquica, pois no so pessoas colectivas de populao e territrio, no fazendo to pouco parte do elenco definido pela Constituio. Na linha do exposto, estes centros apenas podem configurar uma das seguintes categorias de pessoas colectivas de direito pblico existentes no nosso ordenamento jurdico: institutos pblicos, empresas pblicas ou associaes pblicas. Neste quadro, consideramos ser necessrio determinar os conceitos de instituto pblico e de empresa pblica, para uma melhor compreenso da figura jurdica de associao pblica. Assim, o instituto pblico uma pessoa colectiva pblica, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funes administrativas de carcter no empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pblica (Amaral, 2006: 363). Por sua vez, empresa pblica uma organizao econmica de fim lucrativo criada com capitais pblicos e sob a direco e superintendncia de rgos da Administrao Pblica (Amaral, 2006: 391-410). Acresce que, tanto os institutos pblicos como as empresas pblicas, fazem parte da administrao indirecta do Estado e, independentemente das diferenas evidentes quanto ao escopo de cada uma destas entidades, tratam-se de pessoas colectivas criadas por acto unilateral e manifestao de vontade do Estado, para a prossecuo de determinados interesses, atravs da alocao de meios e imputao de responsabilidades a entes juridicamente distintos de si mesmo. Situao completamente diferente a que ocorre com a criao de entidades que, no possuindo fins lucrativos, resultam de uma associao de pessoas singulares e colectivas e que, constituindo a componente pessoal do seu substrato o elemento predominante, so qualificadas como associaes pblicas.

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Ora, tal o que sucede com os Centros Protocolares que, no se enquadrando no conceito de instituto pblico ou de empresa pblica, cujos substratos so institucionais, nem tendo fins lucrativos, resultam da celebrao de protocolos, assumindo a sua componente pessoal carcter fundamental. Significa isto que, no tendo os Centros Protocolares fins lucrativos e provindo de uma associao de pessoas singulares e colectivas, s podem ser considerados como associaes pblicas, tendo este entendimento sido acolhido tanto pela doutrina (Moreira 1997:362, 363 e 369; Sousa 1999: 314-315; parecer n 41/99, de 12 de Julho, da Proc. Geral da Repblica), como pela jurisprudncia (Instruo n 02/99, de 14 de Outubro, da 2 Seco do Tribunal de Contas - DR II Srie, n 240, de 99/10/14). Em termos de consequncias legais, a qualificao destas entidades como associaes pblicas, diferenciando-as, como j se disse, quer dos institutos, quer das empresas pblicas, insere-as na administrao autnoma do Estado, o que significa que, embora se encontrem no mbito da administrao pblica, possuem importante autonomia administrativo e financeira, estando apenas sujeitas ao poder de tutela do Estado, o qual se traduz, essencialmente num poder de controlo da actividade exercida (Moreira 1997: 79-87 e 206-219) a chamada tutela inspectiva e integrativa (Moreira 1997:215). Sem prejuzo do exposto, decorre do Cdigo Civil (artigos. 157 e 167), que a associao uma pessoa colectiva constituda pelo agrupamento de vrios indivduos, ou de pessoas colectivas, que no tenha por fim o lucro econmico dos seus associados. No obstante a maior parte das associaes serem entidades privadas, tambm existem aquelas que a lei cria ou reconhece para assegurar a prossecuo de interesses pblicos, a quem atribui poderes pblicos, e que sujeita a especiais restries de carcter pblico. Neste sentido, associaes pblicas so pessoas colectivas pblicas, de tipo associativo, criadas para assegurar a prossecuo de determinados interesses pblicos pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam para a sua prossecuo (Amaral, 2006: 423-424). Deste modo, existem trs tipos de associaes pblicas que importa distinguir: associaes de entidades pblicas, associaes pblicas de entidades privadas e associaes de carcter misto. Relativamente primeira distino, cumpre dizer que as associaes de entidades pblicas so todas aquelas entidades que resultam da associao, unio ou federao de entidades pblicas menores, nomeadamente, as associaes e federaes de municpios ou as unies de freguesias, para citar
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alguns exemplos. Por seu lado, existem as associaes pblicas de entidades privadas, vulgarmente designadas por ordens profissionais, como por exemplo a Ordem dos Mdicos, a Ordem dos Engenheiros e a Ordem dos Advogados, que possuem poderes de autoridade conferidos por lei para o exerccio de determinadas funes pblicas que, em princpio, pertenceriam ao Estado. Por ltimo e, com relevo para a nossa investigao, as associaes de carcter misto so aquelas em que numa mesma associao se agrupam pessoas colectivas pblicas e indivduos ou pessoas colectivas privadas. Neste caso, h parceiros pblicos e parceiros privados, uns e outros com direito a participar na assembleia-geral ou rgo equivalente, em propores variveis, sendo que, na direco ou no conselho de administrao esto presentes, em conjunto, tanto os representantes do Estado como os representantes dos associados privados (Amaral, 2006: 441-442). Ora, salvo melhor opinio, tal precisamente o que sucede com os Centros Protocolares, que no se enquadram no conceito de instituto pblico nem no conceito de empresa pblica, desde logo, porque resultam da celebrao de protocolos. Acresce ainda referir que, no tendo os Centros Protocolares fins lucrativos (nos termos da alnea f) do artigo 25, do Decreto-Lei n 199/99, de 8 de Junho) e provindo de uma associao de pessoas colectivas pblicas e indivduos ou pessoas colectivas privadas, s podem ser considerados como associaes pblicas de carcter misto. Do acima exposto, resulta que os Centros Protocolares como associaes pblicas de carcter misto, inserem-se na administrao autnoma do Estado, o que significa que, embora se encontrem no mbito da Administrao Pblica, possuem importante autonomia administrativa e financeira, estando apenas sujeitos ao poder de tutela do Estado a chamada tutela administrativa. Por seu turno, a tutela administrativa consiste no conjunto dos poderes de interveno de uma pessoa colectiva pblica na gesto de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mrito da sua actuao. Logo, a tutela administrativa no se confunde com a hierarquia, j que esta um modo de organizao situado no interior de cada pessoa colectiva pblica, ao passo que a tutela administrativa assenta numa relao jurdica entre duas pessoas colectivas diferentes. Nesta conformidade, importa realar que o Estado exerce sobre os Centros Protocolares o poder de tutela administrativa, traduzindo-se no poder de controlo da actividade exercida pela entidade tutelar, a chamada tutela inspectiva e integrativa, sendo que a tutela inspectiva consiste no poder de fiscalizao dos rgos, servios, documentos e contas da entidade tutelada, e a tutela integrativa
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consiste no poder de autorizar (tutela integrativa priori) ou aprovar (tutela integrativa posteriori) os actos da entidade tutelada. Explorando o sentido desta lgica de tutela exercida pelo IEFP (parceiro pblico), em relao ao Centro Protocolar, diremos que este tipo de controlo tem similitudes com aquele que efectuado nas parcerias pblico-privadas institucionalizadas de carcter in house, conforme evidenciamos na Figura 5. Efectivamente, as consideraes expendidas para este modelo de parceria, abrangem os Centros Protocolares, conforme se ilustra na Figura 12.

Figura 12 Modelo de parceria Pblico-Privada intitucionalizada de carcter in house aplicado aos Centros Protocolares

Fonte: o autor da tese De acordo com a figura e na linha de tudo o exposto, os Centros Protocolares, sendo associaes pblicas de carcter misto e dispondo de personalidade jurdica e autonomia administrativo-financeira, configuram, de facto, uma relao in house, onde o Parceiro Pblico assegura a quase totalidade do financiamento e o Parceiro Privado assume a Parceria (atravs de um protocolo), sem obedecer a qualquer processo concorrencial.

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De facto, o Direito dos Contratos Pblicos no contempla a operao de criar entidades mistas. Estas foram criadas de forma avulsa, na medida em que as necessidades do novo Estado gestionrio o exigiam. o caso dos Centros Protocolares que foram genericamente criados pelo Decreto-Lei n 165/85, de 16 de Maio. Nestas condies, o sucesso deste tipo de parcerias assenta, essencialmente, na capacidade de colaborao e de combinao das foras do sector privado (competitividade e eficincia) com as foras do sector pblico (responsabilidade e capacidade financeira) (Rosenau, 2000:219). Em sntese, o grande desafio consiste em colocar as boas prticas de gesto do sector privado ao servio do sector pblico, como melhor forma de rentabilizar recursos.

3- A Gesto dos Centros Protocolares e a Formao Profissional


A anlise que temos vindo a desenvolver confirma um dos aspectos essenciais do quadro conceptual que est subjacente ao nosso trabalho, sendo que no actual contexto de governao o aproveitamento das potencialidades da parceria, torna necessria uma insero activa e permanente dos Centros Protocolares no respectivo ambiente externo, atravs de relaes complexas de cooperao que envolvem estratgias competitivas e de alianas. Porm, o grau de eficcia/eficincia desta estratgia depende do modelo de organizao do trabalho existente e da respectiva capacidade de criar internamente uma cultura que promova consistentemente o desenvolvimento do potencial humano destas organizaes mistas. Antes de entramos na anlise das relaes que tendem a estabelecer-se na parceria, vamos analisar, primeiramente, a configurao da estrutura organizacional dos Centros Protocolares, como factor vital para a sua afirmao estratgica. 3-1 Estrutura Organizacional dos Centros Protocolares Com efeito, a estrutura o elemento do conceito de organizao que confere a esta um propsito racional. A estrutura consiste no modo como se relacionam entre si e com o meio social os vrios elementos que integram a organizao. Este relacionamento implica uma diviso de tarefas entre os diversos membros da organizao, sendo que organizar "estruturar funes no seio de qualquer sistema" (Caupers, 1994:189).
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Confirma-se pois, que a organizao exige um arranjo de pessoas, meios materiais e meios financeiros com o objectivo de prosseguir fins determinados. De acordo com o autor, podemos ento falar da organizao de uma direco-geral, da organizao de um instituto pblico, da organizao de uma empresa pblica ou, ainda, da organizao de um Centro Protocolar. Nesta medida, utilizaremos invariavelmente, o termo organizao mista (como o caso destes Centros), no sentido de estrutura organizada inserida na Rede de Centros Protocolares e que integram a administrao autnoma do Estado ou, como alguns preferem, micro-organizao; quando se usar o termo de Rede na sua globalidade, reportamo-nos macro-organizao, que compreende todos os Centros Protocolares do IEFP, numa lgica de coordenao, integrada no seio da Administrao Pblica. Assim, podemos entender a Rede dos Centros Protocolares como um conjunto de organizaes mistas que reportam ao IEFP, numa relao de tutela, assumindo aqui a gesto pblica uma nova lgica de governao de networks, onde novos tipos de accountability ganham especial relevncia. Em termos prticos, a gesto da Rede acaba por se confinar a uma estrutura administrativa, integrada no IEFP, correspondendo na terminologia de Provan e Milward a uma Organizao Administrativa das Networks (OAN), conforme referimos no ponto 5 do Captulo II. Ainda de acordo com Provan e Milward, a eficincia de uma Rede dever considerar trs nveis, isto , a Rede em si, a Organizao e a Comunidade. Em nossa opinio, este modelo pode ser adaptado Rede dos Centros Protocolares, conjugando os diferentes intervenientes, os diferentes critrios de eficincia e os diferentes nveis de anlise, conforme se demonstra no Quadro IX.
Quadro IX - Avaliao do Desempenho da Rede dos Centros Protocolares
Nveis de Anlise Rede Intervenientes - IEFP (OAN) - Centros Protocolares - Membros do Conselho de Administrao - Clientes - Colaboradores (internos e externos) - Clientes (agentes sociais e econmicos) - Polticos Critrios de Eficincia - Custos de manuteno da Rede - Definio de objectivos - Tipologia de servios - Grau de satisfao dos clientes - Custos dos servios - Grau de satisfao dos colaboradores - Percepo da comunidade relativamente aos servios prestados - Percepo da comunidade face a novos projectos

Centro Protocolar

Comunidade

Fonte: Adaptado de Provan e Milward (2001:421)

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Segundo o quadro, podemos afirmar que a eficincia da Rede assenta na interaco entre os trs nveis de anlise, assumindo os Centros Protocolares, um papel fundamental junto da comunidade. De acordo com Rosenau, a parceria tem maior capacidade de sucesso quando os objectivos so pr-determinados antes de se iniciar o projecto ou estabelecido um plano concreto de actuao; so determinadas com clareza as cadeias de hierarquia; as metas so pr-estabelecidas; os incentivos/benefcios so pr-determinados e o desempenho da parceria monitorizado (2000: 232). Ao falar-se de organizaes neste contexto significa que a cooperao e a coordenao exercida pela gesto atravs de networks, envolve a gesto indirecta, o que exige novas forma de lidar com os problemas. Assim, a influncia directa do Estado, substituda por negociaes, reciprocidade e interdependncia. Em face do que foi dito, a parceria assume-se como um sistema de reestruturao do sector pblico, implicando uma reduo da burocracia e uma nova capacidade de adaptao s novas realidades (Linder, 2000: 30). Do ponto de vista emprico, a preocupao centra-se na operacionalizao no s da sua estrutura, mas tambm da sua orgnica, isto , das relaes que os elementos mantm entre si e na qual as pessoas desempenham um papel importante. Neste sentido, e de acordo com Werther e Davis, as pessoas so o elemento mais comum em cada organizao. Elas criam os objectivos, as inovaes e as realizaes pelas quais as organizaes so louvadas. Quando consideradas da perspectiva de uma organizao, as pessoas so recursos. No so recursos inanimados, tais como a terra e o capital; ao invs, so Recursos Humanos. Sem elas, as organizaes no existem." (1983: 4). Resulta assim, que uma organizao no existe sem pessoas; so estas que constituem o recurso vivo de qualquer organizao, permitindo que as potencialidades dos outros recursos sejam efectivadas. Podemos ter ptimos equipamentos, tecnologias das mais avanadas, imensa capacidade financeira mas se no tivermos mulheres e homens qualificados e motivados de nada serviro tais recursos. Alis, o mesmo pode ser entendido atravs do modelo sociotcnico de Tavistock. Trata-se de um modelo seguido por um grupo de pesquisadores ligados ao instituto das Relaes Humanas de

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Tavistock, em Londres, e que pretende definir as organizaes como um sistema sociotcnico que se compe de dois subsistemas: O subsistema tcnico, que compreende as tarefas, as instalaes fsicas, os equipamentos e ferramentas, o ambiente fsico, a tecnologia, sendo o responsvel pela eficincia potencial da organizao; O subsistema social, que integra os indivduos, as relaes sociais entre eles, os seus valores, crenas, sendo o responsvel pela transformao da eficincia potencial em efectiva. Os dois subsistemas esto em interaco mtua, influenciando-se reciprocamente, embora no se determinando um ao outro. A vantagem do modelo reside no facto de possibilitar entender que no basta um sistema tcnico e tecnolgico ptimo para que a eficincia e eficcia da organizao estejam garantidas. neste contexto que, Katz e Kahn referem que a abordagem clssica utilizada na anlise das organizaes se apoia fortemente em dois pressupostos: o enquadramento e a natureza de uma organizao so determinados pelo seu nome; uma organizao constituda por metas intrnsecas "porque foram implantadas pelos seus fundadores, decretadas pelos actuais lderes ou porque surgiram misteriosamente como finalidade do prprio sistema organizacional" (1987: 80). Contra esta viso interiorizada e esttica das organizaes, fundamentando-se na teoria dos sistemas abertos exposta por Von Bertalanffy, na sua obra Thorie Gnrale des Systemes (1973) e partindo da afirmao que os sistemas sociais so constitudos por actividades padronizadas complementares e interdependentes de grupos de indivduos para a obteno de um produto ou resultado comum, oferecem um modelo terico alternativo para a sua compreenso e anlise. As organizaes seriam "sistemas de energia input - output em que o retorno de energia de output reactiva o sistema" (Katz e Kahn, 1987: 11). Esta abordagem, baseada na teoria geral dos sistemas e nascida na biologia, identificou caractersticas organizacionais comuns a todos os sistemas vivos, da clula sociedade. Nesta perspectiva, a caracterstica essencial de qualquer sistema vivo consistiria em estarem abertos e em estreita interdependncia com o mundo que os rodeia (Kolb et al, 1979: 344).

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Por sistema, entende-se "um conjunto de unidades que interactuam mantendo relaes entre si; a estrutura do sistema um ordenamento de subsistemas e seus componentes num espao tridimensional, num dado momento do tempo; e o processo toda a troca de matria, energia e informao" (Varo, 1994: 90). Define-se tambm como um agrupamento de elementos interdependentes que interaccionam entre si e cuja combinao forma um todo. O produto total resultante da sua actividade maior que o produto da soma de cada uma das suas partes actuando por separado (Kast e Rosenzweig, 1987: 91). Resulta daqui a ideia de holismo, isto , o sistema no pode ser explicado seno como uma globalidade. luz da teoria de sistemas a organizao um sistema contnuo capaz de diferenciar e integrar as actividades humanas que utilizam, transformam e unem um conjunto de Recursos Humanos, materiais e de outras classes num todo capaz de alcanar os objectivos desejados mediante a seleco entre vrios possveis (Varo, 1994: 93). As traves mestras deste modelo baseiam-se na interaco, na percepo global, na concentrao nos objectivos, na identificao de fenmenos sinergticos, na flexibilidade da adaptao do sistema ao meio ambiente e na descentralizao do processo de deciso. Diferentemente, a teoria clssica concebe a organizao como um sistema fechado, tendo uma viso interiorizada da mesma, isto , isolada do ambiente exterior que a circunda e onde se insere; sendo que os elementos eram estudados separadamente e, s posteriormente, se procedia sua juno para se formar o todo. Ora o sistema aberto vem realar que tal no possvel, sugerindo que devemos ter em conta o ambiente. Segundo Morgan (1986: 45), "tal traz implicaes para a prtica organizacional, vindo acentuar a importncia da organizao ter em conta as mudanas ambientais e de ser capaz de administrar os limites crticos da interdependncia por forma a desenvolver estratgias apropriadas". Em suma, a anlise sistmica olha para as organizaes como um todo (j o referimos) constitudo por sistemas, subsistemas e actividades interligadas em contacto permanente com o ambiente exterior (inputs, outputs e feedback). Assim sendo, podemos verificar que as organizaes como sistemas abertos so permeveis ao exterior, tm mecanismos de ajustamento, tendem para equilbrios dinmicos, no utilizam mtodos
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deterministas e no encontram solues nicas e definitivas, mas sim solues com consequncias previstas e imprevistas. Do mesmo modo, os Centros Protocolares, como qualquer outra estrutura social, no so organizaes auto-suficientes, nem sistemas fechados com fronteiras impermeveis. Pelo contrrio, situam-se numa rea de interveno complexa e mutvel em que se movem uma multiplicidade de outras organizaes (plos de Formao Profissional do Estado, Escolas Profissionais, empresas privadas de formao), e mais recentemente a Rede de Escolas Pblicas. rea de interveno que, por sua vez, se insere num cenrio extremamente sensvel e cujas caractersticas no plano scio-econmico, poltico e legal, afectam a sua aco e os comportamentos dos indivduos, dos grupos e das organizaes com os quais os Centros Protocolares interagem. Como qualquer outro sistema aberto, os Centros Protocolares importam, como inputs para o seu processo de transformao, bens, mo-de-obra, estatuto e competncias, bem como informao, isto , sinais do cenrio em que actuam e que impacta no seu funcionamento. H, pois, patentes relaes de interdependncia que se deveriam reflectir na gesto dos Centros Protocolares como subsistema integrativo que relativamente aos outros subsistemas da organizao; isto porque a sua gesto no se pode desenvolver introspectivamente, negligenciando a influncia que o meio ambiente determina no desenrolar da sua actividade. Como sistema scio-tcnico aberto que , os Centros Protocolares orientam-se por objectivos e valores que representam a sua razo de ser, e que norteiam o seu funcionamento. Ao servio deste conjunto normativo, constituinte de uma interface com o meio exterior, os Centros Protocolares integram: um subsistema tcnico ou de produo, constitudo pelo quadriltero

homem/instalaes/equipamento/operaes. Por outras palavras integram-no, por um lado, a tecnologia, como conjunto de conhecimentos e tcnicas necessrias execuo das tarefas e, por outro, a sua componente fsica, instalaes e equipamentos. o que alguns autores designam por tecnologia organizacional - por vezes diferente de organizao para organizao - conjunto de tcnicas utilizadas pelo homem no processo de transformao de entradas em sadas.

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um subsistema psicossocial composto pelo vasto conjunto de relaes que ligam os profissionais nas suas aspiraes, expectativas, opinies e valores. um subsistema estrutural, suporte da diviso do trabalho e da coordenao de actividades, expresses que Kast e Rosenzweig (1987) condensam nos termos diferenciao e integrao e que correspondem, nas dimenses horizontal e vertical da estrutura, ao binmio servios e rgos/cargos de direco e de chefia.

um subsistema de gesto, que se projecta em todo o Centro a integrar e a manter em equilbrio os diferentes subsistemas, isto , o planeamento das actividades, definio de objectivos e do controlo de resultados, relacionando-os com o meio ambiente.

No entanto, necessrio ter em considerao que tais dinmicas pressupem a participao de todos os nveis hierrquicos num processo de discusso que englobe as diferentes dimenses da organizao, isto , tcnica, econmica, social e a motivao/satisfao no trabalho, assim como a estabilidade institucional no s na sua reproduo normal como em situaes de reestruturao (Passos, 1997:208). Neste contexto, e de acordo com Lawrence e Lorsch (1973: 179), a performance alcanada por uma organizao o resultado de uma coerncia entre a estrutura e os objectivos organizacionais, por um lado, e as caractersticas do ambiente externo e os objectivos organizacionais, por outro. Com efeito, a anlise desenvolvida por estes autores permite perspectivar o funcionamento organizacional como um processo dinmico atravs do qual a organizao se auto-transforma enquanto estrutura formada por indivduos dotados de objectivos de modo a tornar-se vivel perante os diferentes condicionalismos ambientais considerados mais importantes para a realizao da sua eficcia global. Por outro lado, Lawrende e Lorsch ao chamarem a ateno para a importncia no s do ambiente externo, mas tambm da estrutura organizacional interna e de atitudes, comportamentos e objectivos dos indivduos como factores essenciais da viabilizao econmica das empresas abrem pistas importantes quer para uma compreenso integrada do funcionamento das organizaes quer para fundamentar concepes alternativas viso estritamente tcnico-econmica da estratgia empresarial. Paralelamente, a gesto socio-econmica tem uma natureza marcadamente antropocntrica uma vez que se apoia, de forma consistente, no desenvolvimento humano da empresa como factor principal de eficcia a curto, mdio e longo prazo (Savall, 1985: 46).
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Em termos concretos, Ansoff (1981: 28-40) defende que a tarefa mais importante que se coloca administrao consiste na formulao de uma estratgia sistmica mais generalizada que permita organizao seleccionar a parte do ambiente potencial que interessa explorar num dado momento; tomar decises com base na interpretao subjectiva da situao ambiental; criar internamente uma institucionalizao dinmica de valores de modo a gerar um consenso e a flexibilidade indispensveis a uma mudana rpida de uma estratgia para a outra. No mesmo sentido, Tabatoni e Jarniou (1975: 41-47) sintetizam algumas das teses essenciais sobre as relaes existentes entre a poltica geral da empresa e o respectivo comportamento estratgico para precisarem a concepo do management estratgico. Nesta medida, a performance da empresa resulta da interaco dinmica que se estabelece na relao poltica geral estratgia global, como forma de gesto que promove internamente um sistema de poder e uma cultura geradoras da flexibilidade e da inovao organizacional. Fixado assim o sentido das diferentes perspectivas sobre o problema estratgico que relevam para nosso estudo, identificaremos agora, nos seus aspectos essenciais, a estrutura orgnica dos Centros Protocolares, conforme dispe o artigo 11 do Decreto-Lei n 165/85, de 16 de Maio, e que compreende os seguintes rgos: a) O Conselho de Administrao (CA); b) O Director; c) O Conselho Tcnico-Pedaggico (CTP); d) A Comisso de Fiscalizao e Verificao de Contas (CFVC).

A composio, a competncia e o funcionamento do Conselho de Administrao, esto definidas nas clusulas VII, VIII e IX dos respectivos Protocolos (sendo certo que, a cada Centro Protocolar corresponde um protocolo em concreto, subordinado s mesmas clusulas), homologados por Portaria do Ministro do Trabalho e da Solidariedade Social (cf. Anexo II). O Director, cujas competncias se encontram definidas na clusula XI dos Protocolos. nomeado e exonerado por despacho do Ministro do Trabalho e da Solidariedade Social ou de quem

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tiver competncia por ele delegada, sob proposta conjunta dos outorgantes, e ouvido o Conselho de Administrao do Centro Protocolar (clusula X dos Protocolos). No que se refere ao Conselho Tcnico Pedaggico (CTP) trata-se de um rgo consultivo e constitudo pelo Director (que preside s reunies) e por um representante de cada outorgante, sendo que a sua competncia e funcionamento esto definidas, respectivamente, nas clusulas XIII e XIV dos Protocolos. Por ltimo, e no que concerne Comisso de Fiscalizao (CFVC), esta constituda por um representante de cada um dos outorgantes, sendo que a presidncia cabe ao representante do IEFP (clusula XV dos Protocolos); as clusulas XVI e XVII regulam e compreendem, respectivamente, a competncia e o funcionamento deste rgo. Salienta-se que em ambos os rgos (CTP e CFVC) o mandato dos seus membros tem a durao de trs anos renovveis, sendo nomeados e exonerados por despacho do Ministro do Trabalho e da Solidariedade Social, sob proposta dos outorgantes que representam, conforme prescrevem respectivamente as clusulas XII e XV dos Protocolos. Relativamente ao pessoal dos Centros Protocolares, incluindo o Director, est sujeito ao regime do contrato individual de trabalho, conforme o disposto no artigo 15, n. 1 do Decreto-lei n 165/85, de 16 de Maio. Com efeito, verifica-se que a estrutura orgnica dos Centros Protocolares, determinada pelo citado diploma legal, idntica para todos eles, independentemente dos Agentes Sociais e Econmicos que tm vindo a celebrar protocolos com o IEFP. certo que estas entidades, resultantes da celebrao de Protocolos, embora apresentem similitudes com organizaes privadas, a verdade que as suas condies de criao e de funcionamento esto definidas em protocolo homologado por Portaria do Ministrio do Trabalho e Solidariedade Social, e no em regras de mercado. De facto, estamos perante verdadeiras organizaes mistas assentes numa gesto partilhada onde a propriedade pblica e as relaes de trabalho so privadas, resultando, em nossa opinio e no alinhamento de Savas (1989:90), numa nova configurao contratual, conforme se evidencia no quadro que segue.

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Quadro X Configuraes Contratuais (abrangendo os Centros Protocolares)


Propriedade Pblica Pblica Pblica Privada Privada Tipo de Gesto Privada Privada Pblica Pblica Privada Relaes de trabalho Pblicas Privadas Privadas Pblicas Pblicas Descrio Contrato de Gesto (Ex.: contratao de uma firma privada para gerir um sistema pblico de transportes). Contrato de gesto e de prestao de servios (Ex.: contrato de uma firma para gerir um hospital, usando os seus prprios empregados). Contrato de prestao de servios (recrutamento temporrio de pessoal de uma firma privada). Contrato de leasing (compra de um carro em sistema de leasing). Acordo em que o Estado paga aos trabalhadores de uma firma privada (Ex.: Programa de Emprego). Decreto-Lei n 165/85, de 16 de Maio e Protocolo celebrado entre o IEFP e qualquer entidade do sector privado, tendo por objectivo responder s necessidades permanentes de formao profissional de um ou vrios sectores da economia (Ex.: Adaptao do protocolo do Centro de Formao Profissional para o sector da Indstria de Cortia do Norte Portaria n 758/87, de 2 de Setembro).

Pblica

Mista

Privadas

Fonte: Adaptado de Savas (1989:90)

No desenvolvimento do quadro, ressalta evidncia que esta configurao contratual tem na sua gnese uma relao de parceria, na qual se procura conjugar a capacidade de gesto e inovao do parceiro privado com os recursos e o conhecimento do parceiro pblico, tendo como propsito aumentar a competitividade dos servios, assegurar uma maior racionalidade dos recursos financeiros e, consequentemente, um maior e melhor retorno do investimento na formao. certo que, neste tipo de parcerias, as infra-estruturas so pblicas e os recursos financeiros para o desenvolvimento da actividade dos Centros so maioritariamente pblicos, (conforme estabelecido na clusula XXIII dos protocolos). Em termos concretos, verifica-se que o suporte financeiro para o desenvolvimento da actividade dos Centros Protocolares assenta basicamente em duas fontes de financiamento: uma, que advm do oramento de Estado e que decorre da sua natureza institucional, que a dotao anual por parte do IEFP, que se destina a cobrir at 95% das despesas de funcionamento e 100% das despesas de investimento; outra, que se designa de receitas prprias, que integra a comparticipao do segundo outorgante e que se materializa atravs do pagamento por parte das empresas de taxas de inscrio em aces de formao, da prestao de servios de formao/consultoria e da venda de produtos gerados na formao. De todo o modo, confirma-se que, o facto da formao realizada pelos Centros Protocolares ter vindo a ser, em ltima anlise, maioritariamente financiada por fundos comunitrios, tem

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desobrigado o segundo outorgante da respectiva comparticipao (n 3 da clusula XXIII dos protocolos), embora na prtica se tenha vindo a verificar que todos os Centros apresentam comparticipao privada que varia entre os 2% e os 20% (conforme se observou pela anlise de mapas de indicadores elaborados pelo IEFP referentes Rede dos Centros Protocolares). Acresce que, este tipo de estruturas, adopta uma organizao financeira e contabilstica mista, isto , de tipo empresarial, tomando como referencial o Plano Oficial da Contabilidade, (conforme estabelecido na clusula XVIII dos protocolos) e de tipo pblico, atendendo obrigatoriedade de elaborao de mapas de execuo oramental. No referente s relaes de trabalho que vinculam os colaboradores a estas organizaes, as mesmas assumem caractersticas privadas, por fora do artigo 15 do Decreto-Lei n 165/85, de 16 de Maio. Nesta conformidade, nascem relaes de reciprocidade e interdependncia que envolvem os diversos actores, colocando-se um novo desafio para os gestores, que passam a lidar dentro de novos enquadramentos de relacionamentos inter-organizacionais. 3-2 Relaes orgnico-funcionais nos Centros Protocolares Referimos anteriormente, que o modelo de parceria dos Centros Protocolares apresenta caractersticas peculiares, se atendermos ao carcter in house que as enforma. Com efeito, a prpria estrutura da parceria, induz para relacionamentos inter-organizacionais que se estabelecem entre estes e a Tutela. Nesta perspectiva, a Rede dos Centros Protocolares compreende uma diversidade e variedade de participantes, envolvidos na formao profissional, fazendo com que a sua gesto tenha por base um modelo de relacionamento com suporte na cooperao e coordenao. neste sentido que podemos falar na reinveno do management pblico, ou melhor, da governao em rede e no em ambiente de mercado. Ilustrao bem significativa do que se acaba de afirmar dada por Mintzberg (1996), ao atribuir Governao em Rede uma grande flexibilidade e interactividade, tendo como suporte a comunicao e a colaborao no relacionamento com as diferentes entidades que nela participam.

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Efectivamente, as consideraes expendidas no ponto 5 do captulo I, no que se refere ao modelo de Governao, tm no caso da Rede dos Centros Protocolares plena aplicabilidade. De facto, as relaes de tipo network assentam em conceitos de reciprocidade e interdependncia no na competio, exigindo-se um elevado grau de confiana entre os vrios actores. A gesto em network mais difcil porque as sanes que existem na abordagem tradicional no esto disponveis e porque o conhecimento e a informao provavelmente estaro disseminados. Enquanto os processos organizacionais tradicionais baseiam-se em regras e rotinas, os processos inter-organizacionais baseiam-se em relacionamentos, que muitas vezes so susceptveis de ruptura. por isso que quando uma organizao est dependente de outras, a gesto da sua fronteira torna-se muito importante. Para os gestores o processo de gesto da organizao significa a gesto das ligaes com outras organizaes. Por conseguinte, a manuteno da eficcia da interaco destas entidades com a Rede tem a sua essncia nas parcerias (pblico-privadas), abrangendo as relaes orgnico-funcionais que se estabelecem entre todos os elementos que a integram. Deste modo, e atendendo estrutura organizacional dos Centros Protocolares, podemos desde logo constatar que tanto o primeiro outorgante (IEFP) como o segundo outorgante (agente social ou econmico, individualmente considerado) tm no Conselho de Administrao igual poder e autonomia no processo de deciso, ou seja, partilham os poderes de administrao numa igualdade percentual (50% cada), sendo que, nas deliberaes referentes aprovao do programa de actividades e oramento, o presidente goza do voto de qualidade (clusula IX, n 3 e n 5 dos protocolos). Nesta conformidade e de acordo com a nossa experincia, quando as deliberaes do CA so tomadas por unanimidade, a parceria ganha maior relevo e supostamente maior eficincia e eficcia. O mesmo poder no suceder nos casos em que as deliberaes do CA, so tomadas repetidas vezes por maioria dos votos (ainda que legalmente correctas), situao que eventualmente afectar o ambiente da parceria e, concomitantemente, a cooperao entre os outorgantes do protocolo. No queremos com isto dizer, que no possa haver diferentes pontos de vista, no seio do CA, bem pelo contrrio, aquilo que d sentido parceria reside precisamente no facto de haver participao democrtica e activa dos parceiros nesta forma de administrar organizaes mistas.

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Decorre do contexto legal, que o CA, sendo o rgo superior do Centro, mas no tendo funes executivas, actua primacialmente sob propostas do Director (clusulas VIII e XI dos protocolos). Assim, inegvel que a coeso entre os membros do CA e entre estes e o Director, contribuir para o melhor desempenho do Centro e naturalmente para o sucesso da parceria. De todo o modo, ainda que a cooperao seja relevante, o factor grupo tem um papel fundamental na obteno de resultados, assumindo neste mbito particular importncia a actividade da liderana no sentido que referiu Huxham (2003), no que concerne vantagem colaborativa e que aqui essencialmente materializada na aco do Director, junto de todos os colaboradores do Centro, na motivao, no dinamismo, na definio de objectivos, na reflexo conjunta sobre os resultados, na correco dos processos, entre outros. Assim, e no plano ideal, a coeso CA/Director/Grupo em cooperao com a Rede, levar seguramente ao bom funcionamento do Centro e obteno dos resultados pretendidos. Nestas circunstncias, a estratgia proposta por Spink e Merril-Sands, referida no ponto 5 do Captulo II, visa isso mesmo, isto , tem como ponto de partida a sensibilizao para determinados factores que explicam o sucesso de uma parceria e como resultado final o desenvolvimento da confiana e do compromisso, onde a motivao, a participao e o comprometimento, so componentes essenciais no sucesso de uma colaborao. Todavia, no podemos olvidar que os Centros Protocolares so estruturas hbridas, onde coexistem actores pblicos e privados com culturas diferentes (discurso e linguagem diferente), gerando-se por vezes situaes de complexidade ao nvel da elaborao da agenda, muito por fora de diferentes relaes de poder, que podem afectar os objectivos da colaborao e consequentemente os resultados. Acresce que os membros da parceria destas organizaes (CA, CTP e CFVC), exercem mandatos com a durabilidade de trs anos, eventualmente renovveis, (respectivamente clusulas VII, XII e XV dos protocolos), pelo que, sempre que h lugar mudana de membros nestes rgos, em princpio, estes so portadores de novos valores e percepes, o que, conjugado com o poder inerente ao exerccio da funo para a qual so nomeados, podem influir nas mudanas estruturais da organizao.

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Neste cenrio, verifica-se que a infra-estrutura do poder na colaborao, conforme terminologia de Huxham (2003), no esttica, uma vez que na sua essncia este muda de mos, razo pela qual, consideramos importante identificar e compreender a configurao do poder nestas organizaes, atendendo a que lhes confere uma identidade prpria. Sem entrar numa anlise aprofundada sobre a compreenso deste fenmeno, tanto ao nvel individual, como grupal, num contexto organizacional, limitar-nos-emos a utilizar a teoria das configuraes do poder, proposta por Mintzberg (1983), porque aquela que, em nossa opinio, melhor se enquadra neste tipo de organizaes mistas. Com efeito, as estratgias e os jogos de poder, tendo embora a sua gnese no interior das organizaes, no deixam de ser influenciadas pelas determinaes sociais extra-organizacionais dos diferentes actores. Neste contexto, Mintzberg (1983) descreveu a relao que existe entre o sistema de poder interno da organizao e as interferncias do ambiente externo, definindo quais os principais intervenientes nesses jogos organizacionais, isto , aqueles que interagem numa relao de foras, tendo por objectivo obterem parcelas de poder em relao organizao, formando as denominadas coalizes externas (CE) e coalizes internas (CI). Efectivamente, a organizao pode ser considerada como uma coalizo de grupos de interesses, em que cada um possui as suas prprias preferncias e objectivos, o que leva construo de arranjos entre os influenciadores que permitem descrever e compreender as vrias configuraes do poder organizacional (Mintzberg, 1983: 22). Por conseguinte, considera como influenciadores internos, os colaboradores/funcionrios a tempo inteiro (formando a coalizo interna), sendo estes que executam aces numa base regular e permanente tendo, por isso, influncia nos resultados (Mintzberg, 1983: 26). Nesta conformidade, identifica quatro sistemas de influncia na coalizo interna: sistema de autoridade, sistema de ideologia, sistema de especialistas e o sistema de poltica. A forma pela qual cada um destes sistemas usado dentro da organizao determina o tipo de coalizo interna da organizao, sendo que invariavelmente cada um dos sistemas de influncia poder emergir em determinados momentos, como sendo o predominante (Mintzberg, 1983: 131).

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Com efeito, os grupos raramente compartilham o poder de forma igualitria dentro da coalizo interna, dado que este sempre uma relao de foras em que um dos contendores est em relativa vantagem mas onde o outro nunca est totalmente desprovido da capacidade de a anular, situao que poder levar ao aparecimento de cinco tipos de coalizes internas (coalizo interna personalizada; coalizo interna burocrtica; coalizo interna ideolgica; coalizo interna profissional e coalizo interna politizada). Assim, a coalizo interna personalizada est associada ao sistema de poder baseado na autoridade pessoal, a coalizo interna burocrtica est associada ao sistema de poder baseado na autoridade burocrtica, a coalizo interna ideolgica est associada ao sistema de poder baseado na ideologia, a coalizo interna profissional est associada ao sistema de poder baseado no conhecimento especializado e a coalizo interna politizada est associada ao sistema de poder baseado na poltica (Mintzberg, 1983: 235-242). Diferentemente, como influenciadores externos considera todos aqueles que no sendo colaboradores/funcionrios a tempo inteiro (formando a coalizo externa), usam as suas bases de influncia para afectar o comportamento da organizao (Mintzberg, 1983: 26). Nesta medida, a coalizo externa pode exercer um amplo poder no referente coalizo interna originando trs tipos de coalizes externas (coalizo externa dominadora, coalizo externa dividida e coalizo externa passiva). Assim, a coalizo externa dominadora verifica-se quando um s influenciador externo (ou um grupo de influenciadores actuando em parceria) assume todo o poder em torno da organizao, exercendo-o de forma directa e focalizada, tendendo a enfraquecer a coalizo interna. No que se refere coalizo externa dividida, esta verifica-se quando existem muitos influenciadores externos com interesses conflituantes e que pressionam a organizao em distintas direces, tendendo a politizar a coalizo interna. Por ltimo, a coalizo externa passiva, verifica-se quando existem influenciadores externos dispersos e desorganizados, sendo que o poder de cada um deles encontra-se de tal forma pulverizado que o impacto que exercem na coalizo interna diminuto (Mintzberg, 1983: 105-109). Nesta perspectiva, Mintzberg aponta para trs hipteses de relaes de poder como sendo combinaes naturais entre as coalizes externas (CE) e as coalizes internas (CI), dando origem a seis configuraes de poder organizacional, conforme quadro que segue:

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Quadro XI Configuraes naturais do poder resultantes da combinao entre a coalizo interna e externa
Coalizo Externa Dominadora Passiva Passiva Passiva Passiva Dividida Coalizo Interna Burocrtica Burocrtica Personalizada Ideolgica Profissional Politizada Configurao do Poder O Instrumento O Sistema Fechado A autocracia A Missionria A Meritocracia A Arena Poltica

Fonte: Mintzberg (1983: 307)

Conforme resulta do quadro, o autor identifica seis configuraes de poder que caracterizam os estados mais comuns de equilbrio existentes nas organizaes (a configurao de poder instrumento, a configurao de poder sistema fechado, a configurao de poder autocracia, a configurao de poder missionria, a configurao de poder meritocrtica e a configurao de poder arena poltica). Todavia o autor admite uma quarta hiptese que pode ocorrer quando se verifiquem outras combinaes entre as duas coalizes ou quando dois ou mais sistemas internos de influncia coexistem (Mintzberg, 1983: 303). Estas configuraes de poder, de acordo com Mintzberg encontram-se em estado de equilbrio dinmico, sendo que sempre que as relaes de poder se alteram gera-se uma transio entre configuraes (a denominada teoria de estgios de desenvolvimento) (Mintzberg, 1983: 469-502). Assim, no seu essencial, a teoria das configuraes do poder proposta pelo autor, pode ser adaptada aos Centros Protocolares, recorrendo quer a combinaes naturais, quer a outras combinaes, que em nossa opinio, cabem na mencionada quarta hiptese, atendendo a que, as relaes de poder em contexto de parceria, susceptveis de se estabelecerem numa governao em rede, prefiguram outros tipos de configuraes que podem coexistir. Efectivamente, e conforme j referimos, o Conselho de Administrao embora no tendo funes executivas, o rgo superior dos Centros Protocolares, exercendo nessa qualidade os

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poderes de administrao, os quais se manifestam atravs de actos com valor e fora jurdica prpria, assente em deliberaes tomadas, ora por maioria de votos, ora por unanimidade, representando na linha de Mintzberg a coalizo externa de maior poder que impende directamente sobre este tipo de organizaes. No obstante, o facto do CA exercer a posio formal mais importante, a verdade que o IEFP, enquanto OAN, usando a terminologia de Provan e Milward, acaba por exercer a coalizo externa mais influente, cabendo-lhe atribuir o oramento, indicar as tipologias de formao e controlar toda a actividade desenvolvida por estas organizaes - supostamente no alinhamento das polticas definidas pelo Ministrio do Trabalho e da Solidariedade Social, a quem incumbe nomear todos os membros dos rgos sociais (CA, CFVC, CTP e Director), - condicionando as decises organizacionais. Na realidade, a OAN, sendo uma estrutura administrativa pertencente ao IEFP, acaba por exercer uma dupla influncia nestas organizaes, reflectindo-se por um lado junto dos seus representantes na parceria, e por outro na forma como exerce as suas competncias de Governao. Acresce que, a Comisso de Fiscalizao e o Conselho Tcnico Pedaggico, sendo rgos dotados de poderes, respectivamente de fiscalizao e consultivo, representam tambm uma coalizo externa, porquanto, podem influenciar e controlar as decises organizacionais. Ainda, no que se refere s coalizes externas, importa realar os diferentes pblico-alvo e a comunidade envolvente que enformam os centros protocolares e que ao interagir podem afectar o alcance dos objectivos organizacionais. Por sua vez, o pessoal dos Centros Protocolares, incluindo o Director, representam a coalizo interna da organizao, sendo esta constituda por todos os colaboradores/funcionrios que se encontram em regime de contratao a tempo inteiro. Com efeito, no interior da organizao, importa compreender a distribuio do poder formal tendo por base os diferentes cargos/funes ocupados pelos diferentes colaboradores, assumindo o Director a posio de superior hierrquico de todo o pessoal da organizao. No obstante, e na linha do que temos vindo a referir, todos os colaboradores, independentemente da sua posio na estrutura formal da organizao, detm uma parcela de poder que utilizam sempre que nisso virem convenincia. De facto, os recursos individuais ou grupais so mobilizados com o fim da obteno de vantagens comparativas no interior da organizao. As
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estratgias prosseguidas visam, no somente a expectativa de resultados que interessem a uma das partes, mas, directa ou indirectamente, regulao do conjunto da actividade pertinente. Nesta perspectiva, as organizaes devem ser encaradas como dotadas de um sistema social interno, caracterizado pela presena de subsistemas culturais e scio-estruturais numa complexa relao e influncia mtua, traduzido numa cultura organizacional que, na concepo de Allaire e Firsirotu, um sistema particular de smbolos formado pelo ambiente social e a histria da organizao, liderana e contingncias, diferencialmente formadas, usadas e modificadas pelos actores no curso das suas aces e produo de sentido acerca dos resultados organizacionais (1984: 216). De facto, as dimenses do poder, a sua distribuio, manuteno e/ou usurpao, leva-nos a afirmar que o poder informal no interior de uma organizao pode provir no raras vezes daqueles que aparentemente esto desprovidos dele em termos de hierarquia formal, porquanto, podem mobilizar recursos que numa situao de coliso passam a ser elementos principais a ter em conta numa relao de foras influenciando o sistema de poder na coalizo interna. Por conseguinte, a explorao crtica do Quadro XI, dentro dos condicionalismos acima referidos, fornece indicaes vlidas que nos ajudam a compreender as diferentes configuraes de poder que os Centros Protocolares, de um modo geral, tm vindo a adoptar durante o perodo de cerca de vinte anos que levam de actividade. Assim, tendo em conta as consideraes expendidas e a nossa experincia, podemos conceber que as estruturas de poder dos Centros Protocolares, no sendo definitivamente estveis - at porque os membros dos rgos mudam - induzem para uma srie de transies entre as configuraes que podem ocorrer medida que estas organizaes crescem e se desenvolvem perante ambientes externos cada vez mais complexos e dinmicos. Especificamente, so estas circunstncias que nos permitem perspectivar dois tipos de coalizes externas (dominadora, ou dividida), podendo permanecer neste tipo de relao ou metamorfosear-se entre elas, ambas exercendo uma influncia dominante neste tipo de estruturas organizacionais. Em nossa opinio, a natureza das relaes de poder entre CE e CI, pode ser interpretada segundo duas pticas, consoante a eficcia e dinmica organizacional. Assim, podemos ter uma situao em que a eficcia da organizao depende de um processo mecnico e passivamente

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adaptativo da organizao, perante as variveis contingenciais consideradas como factores externos determinantes; ou pelo contrrio, a eficcia e a dinmica organizacional interna, resultam fundamentalmente do tipo de aprendizagem colectiva e do sistema de negociao que se estabelece entre a diversidade de estratgia dos indivduos e dos grupos que constituem a organizao, gerandose perante a coalizo externa, condicionalismos tendenciais (no de uma forma determinada), a que podem corresponder uma multiplicidade de coalizes internas, impactando na coexistncia de mltiplas configuraes de poder, conforme se ilustra no Quadro XII.

Quadro XII Configuraes do poder resultantes da combinao entre a coalizo interna e externa nos Centros Protocolares
Coalizo Externa Dominadora Dominadora Dividida Coalizo Interna Burocrtica Burocrtica e Ideolgica Burocrtica e Politizada Configurao do Poder Instrumento Instrumento e Missionria Instrumento e Arena Poltica

Fonte: Produzido a partir do texto de Mintzberg (1983:307-308)

De acordo com o quadro, e tendo em conta que as condies de criao dos Centros Protocolares esto definidas no Decreto-Lei n 165/85, de 16 de Maio, constatamos que o parceiro pblico e o parceiro privado exercem sobre estas organizaes uma coalizo externa dominadora. Com efeito, este tipo de coalizo externa, ajusta-se naturalmente com a coalizo interna burocrtica, comportando-se a organizao como um instrumento que deve actuar conforme as exigncias dos parceiros, que influenciam determinantemente estas entidades. De acordo com Mintzberg, estamos perante uma das configuraes naturais de poder que, neste caso, caracteriza o estgio inicial de desenvolvimento destas organizaes; porm, o mesmo sublinha que as configuraes de poder so instveis, alterando-se conforme as tendncias das presses vividas dentro e em torno das organizaes. Em nossa opinio, o mesmo poder suceder nos Centros Protocolares, embora de uma forma condicionada, at porque, num primeiro momento, o poder centra-se no IEFP, mais concretamente na OAN, e concomitantemente no mago da parceria, onde este se faz representar, competindo ao CA os poderes de administrao, e ao Director a gesto
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corrente do Centro, donde, nos parece claro que nesta fase, emerge com alguma naturalidade a autoridade burocrtica, assente na racionalidade jurdica como sendo o sistema de influncia mais forte na coalizo interna. De todo o modo, no podemos olvidar que a actividade do Centro Protocolar no se confina apenas s relaes de interaco estabelecidas entre o CA e o Director, no espao temporal de uma reunio mensal (clusulas IX e XI dos protocolos), pois a realidade informa que o Centro muito mais do que isso, um todo que vem primeiro que as partes. Efectivamente, a estrutura formal da organizao, por si s, no abarca a realidade total de si mesma, porque no capta a essncia da vida organizacional. Por outras palavras, s a vivncia do diaa-dia, poder entender quem so os outros elementos, o que sentem, regras informais que esto institudas e que extravasam em larga medida tanto as normas formais como a prpria ideia que temos de organizao. De acordo com Kovcs et al, necessrio ter em conta que valores, normas, crenas e tradies dos membros da organizao, constituem fontes de sucesso ou de fracasso quanto implementao de novas estratgia organizacionais (1992: 44). precisamente a este sistema de crenas que liga os indivduos organizao, que Mintzberg denomina como sistema de Ideologia. Segundo o autor, trata-se de um sistema cuja caracterstica principal consiste em unificar o poder, percebendo-se que quando a ideologia forte, os sistemas de autoridade, de conhecimento especializado e de poltica tendem a ser fracos. De facto, uma forte ideologia possui um forte efeito no poder da coalizo interna, tendendo este a tornar-se mais distribudo e igualitrio, mesmo quando tal sistema impe o respeito pela hierarquia e pela disciplina. Sendo assim, em nossa opinio, nada obsta que o sistema de ideologia, nestas organizaes, possa coexistir com o sistema de autoridade burocrtica, sem prejuzo de uma combinao quase natural com uma coalizo externa dominadora, no sentido de Governao em Rede, devendo, conforme defende Mintzberg (1996), primar pela colaborao no relacionamento com as diferentes entidades que nela participam. Por esta forma, somos em crer que a configurao do poder, enquanto instrumento, pode coexistir com a Missionria, atendendo a que a coalizo externa num contexto de Governao em

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Rede, no pode assumir uma posio totalmente dominadora (no sentido de autoridade tradicional), sob pena de se desvirtuar, no s o modelo de Governao, como a prpria parceria. Com efeito, a configurao do poder Missionria tem tendncia a existir nos Centros que procuram desenvolver um comportamento virado para os resultados e para os clientes, numa perspectiva tipo empresarial, em que o funcionamento se baseia na dedicao de todos os colaboradores, implicando por isso um forte esprito de misso, por forma a neutralizar os aspectos negativos da burocracia. No entanto, convir referir que o modelo burocrtico est presente em toda a actividade dos Centros, reflectindo-se em todas as configuraes de poder, porquanto continua a informar o funcionamento da Governao. No quer isto contudo dizer que as configuraes do poder desenhadas ocorram nos Centros Protocolares exactamente como aqui as descrevemos - atendendo a que representam uma simplificao da realidade, - embora se aceite que permaneam estveis enquanto a estrutura dos membros e o fluxo de poder se mantiver nas condies referidas. Ressalta da lei, que em sede de parceria predomina nestas entidades o poder equitativo, conforme resulta do art 13 do Decreto-Lei n 165/85, de 16 de Maio, e clusulas IX e XV dos protocolos, o que nos leva a inferir que os temas inerentes na colaborao, referenciados por Huxham (2003), tm aqui plena aplicabilidade na lgica de funcionamento destas organizaes. Todavia, e ainda de acordo com a autora, a prtica tem vindo a demonstrar que existe uma variedade de agendas por parte dos indivduos que representam as organizaes e que podem comprometer os objectivos da colaborao e naturalmente da parceria. A ttulo meramente exemplificativo, veja-se a situao que pode ocorrer quando os parceiros (pblico e privado) e respectivos representantes no CA, esto divididos quanto pessoa que deve ser indicada para desempenhar as funes de Director do Centro, podendo emergir relaes de desconfiana entre as partes, sobre a nomeao de uma pessoa-chave na estrutura da colaborao. Neste cenrio, estaramos perante uma coalizo externa dividida, em que o poder embora repartido igualmente entre os parceiros, aqui conflituantes, no descaracteriza a influncia dominadora que os mesmos exercem, noutras temticas, sobre a organizao, tendendo a enfraquecer e a politizar a coalizo interna.

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Outros exemplos que induzem a diviso da CE, podem ocorrer quer da parte do CTP, quer da parte da CFVC, quer da prpria comunidade envolvente, porquanto, no raras vezes surgem opinies contrrias que em ltima instncia podem despertar na organizao fortes tenses relacionadas a questes que estavam silenciadas ou nunca haviam sido suscitadas, podendo viver-se momentos de arena poltica, em que os diferentes actores, tendo como objectivo garantir os seus prprios interesses, formam alianas e iniciam movimentos para tentar impor as suas preferncias aos demais. De todo o modo, se assim no for, isto , se o conflito no vier a ser ultrapassado e a organizao vivenciar foras irreconciliveis, muito provvel que possa haver lugar sua extino, sem prejuzo do disposto no n 1 e n 2 do art 19, do Decreto-Lei n 165/85, de 16 de Maio, e clusulas XXV, XXVI e XXVII dos Protocolos. Todavia, estamos convictos que a arena poltica, embora se caracterize por conflitos, tanto na CE como na CI, a verdade que neste tipo de parcerias, o parceiro pblico, por fora da Governao, tem o poder de os amenizar, no pela imposio de normas formais, mas tendo por base a negociao, a reciprocidade e a interdependncia. Da que se aceite a coexistncia do instrumento e da arena poltica como configurao de poder, resultante da influncia da coalizo interna que emerge da coexistncia do sistema burocrtico e politizado. Com efeito, a configurao do poder instrumento, para alm de perdurar em todos os estgios de desenvolvimento destas entidades, pode representar o incio de um novo ciclo na vida da organizao. Em sntese, a teoria das configuraes do poder proposta por Mintzberg, permite-nos identificar e integrar as coalizes internas e externas, bem como as bases de poder dos elementos das coalizes que mais se destacam em determinados momentos na vida dos Centros Protocolares. Assim, parecenos claro que pela sua aplicabilidade, assumem papel fundamental a configurao de poder Instrumento, Instrumento e Missionria e Instrumento e Arena Poltica, constituindo um passo significativo para a compreenso do conhecimento do potencial estratgico dos actores que contribuem decisivamente para a formao da identidade destas organizaes mistas. Na linha do exposto, importa realar, que os Centros Protocolares, embora disponham de autonomia administrativa e financeira, obedecem a uma lgica de controlo por parte da Tutela, e que remete para uma dinmica de colaborao estratgica, assente numa base de confiana caracterizada pela continuidade a longo prazo, sem prejuzo do cumprimento de procedimentos legais, que obrigam
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a fornecer uma resposta apropriada junto do IEFP, tendo por base os seguintes instrumentos (clusula XIX dos Protocolos): planos de actividades e financeiros plurianuais ; plano de actividades e oramento anual; relatrios trimestrais de controlo oramental; relatrio de actividades e prestao de contas.

Definidos que esto os mencionados instrumentos, salienta-se que nos planos de actividades plurianuais inscrita a estratgia definida por cada Centro, de acordo com os objectivos a alcanar, tendo em conta as necessidades de formao dos diferentes pblicos-alvo. Por sua vez, o plano de actividades e o oramento anual, sendo elaborados de acordo com a estratgia definida, tm por base as orientaes da tutela em matria de tipologias de formao, bem como a dotao financeira anualmente atribuda para cada Centro Protocolar. Complementarmente, acrescem as receitas prprias de cada Centro, ficando assim constitudo o valor global do oramento anual que possibilitar a realizao da actividade planeada/proposta. Todavia, a elaborao do plano de actividades e oramento anual est ainda condicionada s especificaes da Circular de preparao do Oramento da Direco Geral do Oramento, uma vez que os oramentos dos Centros Protocolares fazem parte do Oramento do Estado, e nesta medida so equiparados a Servios e Fundos Autnomos, sem prejuzo do disposto na Lei de Enquadramento Oramental (Lei n 91/2001, de 20 de Agosto, com as alteraes introduzidas pela Lei Orgnica n 2/2002, de 28 Agosto; Lei n 23/2003, de 2 de Julho e Lei n 48/2004, de 24 de Agosto). Elaborados pelo Director e aprovados pelo Conselho de Administrao de cada Centro Protocolar, os respectivos planos de actividades e oramento so remetidos ao IEFP, o qual aps anlise e parecer do Conselho Directivo, os envia para a Secretaria de Estado do Emprego e Formao Profissional, que aps despacho de aprovao os faz chegar Direco Geral do Oramento para integrao no Oramento de Estado. Paralelamente a este circuito documental, os oramentos de cada Centro Protocolar, elaborados numa ptica pblica de classificao orgnica, funcional e econmica de receitas e despesas, por fonte de financiamento, so inseridos numa base de dados on-line da Direco Geral do Oramento designada por SIGO Sistema Integrado de Gesto Oramental.
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Com a aprovao do Oramento de Estado pela Assembleia da Repblica, ficam igualmente aprovados os oramentos individuais de cada Centro Protocolar, os quais a partir dessa data podem ser executados. Em termos de gesto administrativa/operacional, verifica-se que ao nvel do acompanhamento da execuo oramental, os Centros Protocolares inserem mensalmente no SIGO, nos quinze dias subsequentes ao perodo a que respeitam, e em conformidade com instrues da Direco Geral do Oramento, as contas da sua execuo de acordo com os mapas tipificados de Controlo oramental Despesa e Controlo oramental- Receita do POCP e os balancetes analticos, bem como as alteraes oramentais da responsabilidade dos respectivos Conselhos de Administrao (transferncia de verbas entre rubricas da despesa ou da receita), ou outras aps a respectiva autorizao da Tutela. Os mapas referidos so igualmente remetidos para o IEFP para conhecimento e acompanhamento da actividade. Trimestralmente, nos trinta dias seguintes ao trimestre a que respeitam, elaborado pelo competente rgo fiscalizador (Comisso de Fiscalizao e Verificao de Contas), ou na sua falta, pelo respectivo rgo de gesto, o relatrio de execuo oramental, acompanhado do quadro de indicadores humanos, gesto e investimento, o qual remetido Direco Geral do Oramento e IEFP, permitindo deste modo, acompanhar e avaliar o grau de realizao das actividades oramentadas. Na prtica, o financiamento dos Centros Protocolares por parte do IEFP consubstancia-se em transferncias mensais de verbas para funcionamento e investimento, requeridas atravs de oramentos mensais de tesouraria, os quais tm em considerao as disponibilidades existentes, os pagamentos a realizar no ms respectivo e outras receitas a obter. Acresce que, os Centros Protocolares esto sujeitos Unidade de Tesouraria do Estado (Decreto-Lei n 191/1999, de 5 de Junho), que se traduz na centralizao das disponibilidades e operaes monetrias em contas abertas na Direco Geral do Tesouro, ou seja, todos os movimentos bancrios devem ser efectuados atravs da Direco Geral do Tesouro (presentemente Instituto de Gesto do Crdito Pblico). No caso de no cumprimento deste preceito, e tendo sido obtidos juros de depsitos em instituies bancrias privadas, os mesmos so considerados receita geral do Estado e devem ser entregues nos cofres do Estado.

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Por outro lado, embora a execuo dos oramentos esteja a cargo dos dirigentes dos Centros Protocolares, a realizao de despesas com a aquisio de bens e servios, ou de empreitadas de construo, est sujeita ao regime da contratao pblica (artigo 44, da Lei n 91/2001, de 20 de Agosto). No final de cada exerccio econmico, devem os Centros Protocolares elaborar o Relatrio de Actividades e Prestao de Contas, onde relevada toda a actividade realizada no ano e respectiva execuo oramental. O documento, aps aprovao do Conselho de Administrao do Centro Protocolar, acompanhado do respectivo parecer da Comisso de Fiscalizao e Verificao de Contas enviado at 31 de Maro de cada ano ao Conselho Directivo do IEFP (clusula XXII, n. 3 dos protocolos). Este documento ainda remetido at 30 de Abril Direco Geral do Oramento (Lei de Execuo Oramental) e ao Tribunal de Contas (Instruo n 2/99 - 2 Seco, de 14 de Outubro de 1999 e Instruo n 1/2004 - 2 Seco, de 3 de Janeiro de 2004). Por conseguinte, para alm dos procedimentos administrativos a que os Centros Protocolares devem obedecer, a verdade que gozam de uma elevada autonomia no desenvolvimento da sua actividade, pelo que a tarefa mais importante que se coloca gesto, consiste na formulao e implementao de uma estratgia sistmica que permita tomar decises com base na interpretao das necessidades formativas dos diferentes sectores da economia, alinhadas com as orientaes da tutela. Ser da conjugao destas duas realidades de abordagem, que a gesto dos Centros dever desenvolver um comportamento virado para os resultados e para os clientes, numa perspectiva tipo empresarial, onde a qualidade dos servios prestados assume particular importncia. Em sntese, atendendo estrutura criada para os Centros Protocolares e cadeia de relaes que tendem a desenvolver-se, parece-nos evidente que as principais vantagens deste tipo de parcerias incidem na partilha de informao, na troca dos conceitos de comando e controlo pela colaborao e nas solues mais flexveis adaptadas a cada sector econmico. Acresce que a hibridez cultural sentida no processo relacional um dos elementos que converge para uma viso pluralista de gesto, exigindose competncias especficas de liderana para responder mudana e aos constrangimentos a que estas organizaes se encontram expostas, face s diferentes coalizes. Na linha do exposto, confirma-se a segunda hiptese de trabalho, sendo possvel concluir que As organizaes substantivas emergentes das parcerias pblico-privadas (onde se inscrevem os

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Centros Protocolares) constituem um novo tipo de organizao, em termos de estrutura, formas de poder, processos de deciso e de liderana. Neste mbito, o desenvolvimento da formao profissional assume, nos Centros Protocolares, um carcter necessariamente contnuo e inovador, como melhor forma de responder crescente internacionalizao das empresas, rpida evoluo tecnolgica e a novas competncias relacionais, exigindo-se aos Centros uma maior flexibilidade organizacional e profissional. Com efeito, e de acordo com o que temos vindo a referir, face aos ambientes instveis e turbulentos provocados pela tecnologia e pelos mercados, esgotaram-se as potencialidades do modelo burocrtico orientado para a estabilidade. Na busca da flexibilidade necessria, as organizaes desenvolvem processos de descentralizao, polivalncia, motivao, autonomia e criatividade. S com pessoas dotadas de maiores qualificaes, motivadas, autnomas, se conseguem ndices de produtividade e qualidade adequados. O cerne da modernizao das empresas, o desenvolvimento da organizao e dos Recursos Humanos capazes de explorar as novas potencialidades tecnolgicas e de se adaptarem rapidamente s mudanas (Kovcs, 1992: 33). Assim, a flexibilizao exige: - uma estrutura mais simples pela reduo dos nveis hierrquicos descentralizao de responsabilidades para as unidades de trabalho; - a melhor comunicao e cooperao quer entre as diversas unidades, quer dentro das unidades da empresa; - um esprito mais colectivo pela reduo das separaes tcnicas, sociais e culturais na empresa e pelos processos de informao-comunicao, negociao e participao. - um estilo de gesto gerador de empenhamento e criatividade; - autonomia e polivalncia no nvel operacional; - capacidade de aprendizagem colectiva de novas prticas; - investimento imaterial, isto , nas pessoas na organizao e na cultura. (Kovcs, 1992: 31).

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Esta flexibilizao refere-se no apenas a equipamentos flexveis com possibilidades de modificar os programas e realizar operaes diversas, mas igualmente capacidade de adaptao rpida dos indivduos, grupos, unidades e da organizao da empresa em geral s novas exigncias e oportunidades. Essa capacidade obtm-se pela integrao vertical e horizontal das tarefas, rompendo com a separao entre concepo, controlo e execuo e com a fragmentao das tarefas. A flexibilidade profissional, por sua vez, respeita capacidade dos trabalhadores realizarem um conjunto de tarefas variadas com autonomia. Esta capacidade resulta da qualificao polivalente e da criao de novos perfis profissionais. A flexibilidade profissional implica assim, no apenas a ruptura com o princpio da especializao taylorista, mas tambm com a profissionalidade tradicional gerida pelos sistemas de classificao rgida (Kovcs, 1992: 33). Neste ambiente organizacional, repleto de contradies, paradoxos e ambiguidades, a gesto continua a ser o factor crtico porque ter de administrar a dinmica do negcio e liderar o processo de mudana, para satisfazer as expectativas do mercado. A qualidade da gesto uma condio emergente para gerir o desempenho, no pela subservincia ou submisso comportamental, mas para descobrir talentos e criar espaos para a ousadia, o desafio, a participao e o comprometimento. neste enquadramento, que uma competio crescente, mudanas rpidas, recursos reduzidos e as expectativas dos trabalhadores renem-se de tal modo que as organizaes tm de comear a produzir mais com menos recursos. 3-3 Os Centros Protocolares num contexto de mudana da Formao Profissional Tendncias recentes apontam no sentido de alteraes significativas na actividade formativa desenvolvida pelos Centros e para o despoletar de novas abordagens. De facto, estamos perante entidades complexas, interactuando numa sociedade em evoluo, dependendo de condicionalismos exgenos, numa rea de reconhecida sensibilidade social e empresarial. Acontece que, apesar dos cerca de 20 anos que levam de actividade, sofrem agora maiores exigncias impostas pelo Estado e pelas empresas, muito por fora da liberalizao do comrcio escala mundial, que impe novos esforos, renncias, reformas e sacrifcios.

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De facto, no podemos olvidar que Portugal tem feito, ao longo dos ltimos trinta anos, um significativo esforo de qualificao da populao em todos os nveis de ensino, no sentido de recuperar o atraso que nos distancia dos pases mais desenvolvidos. No entanto, a realidade actual est ainda distante da situao de grande parte dos pases da Unio Europeia e da OCDE. Portugal continua a apresentar baixos nveis de escolarizao, que atingem os segmentos das geraes mais velhas, mas tambm os jovens (Sousa, 2006: 6). Na verdade, cerca de 3 500 000 dos actuais activos tm um nvel de escolaridade inferior ao ensino secundrio, dos quais 2 600 000 inferior ao 9. ano. Cerca de 485 000 jovens entre os 18 e os 24 anos (i. e., 45 % do total) esto hoje a trabalhar sem terem concludo 12 anos de escolaridade, 266 000 dos quais no chegaram a concluir o 9. ano (Sousa, 2006: 6). Porm para que tal acontea de uma forma consistente, e no que respeita aos Centros Protocolares, necessrio que exista uma boa articulao, em sede de parceria, entre o Estado e os diferentes agentes sociais e econmicos, sendo importante compreender que os mercados, independentemente do sector de actividade onde se integram, caracterizam-se por uma procura derivada o que implica que todos os intervenientes devem ter um comportamento alinhado com as necessidades e expectativas dos clientes finais, atendendo a que a mdio e longo prazo a sustentabilidade de qualquer sector da economia depende essencialmente da capacidade de antever e desenvolver solues para a satisfao das necessidades dos clientes. A perspectivao das possveis estratgias na formao profissional assume pois uma importncia especial, sendo um vector imprescindvel no que respeita produtividade do trabalho e consequente competitividade da economia. Mas se a questo da competitividade exige uma avaliao rigorosa dos pontos concretos onde somos competitivos e onde somos menos competitivos, a verdade que o conceito de competitividade tem inerente um aumento de produtividade, e este s conseguido se houver um acrscimo de produtividade do trabalho, ou seja, se quem produz tiver melhores qualificaes para o desempenho da sua funo e se o valor acrescentado por trabalhador aumentar. Por este facto, a formao profissional assume-se como um instrumento de relevo inquestionvel no jogo estratgico empresarial, devendo ser equacionada como um investimento estratgico que permita responder positivamente aos desafios colocados pela internacionalizao das

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economias, a manuteno das quotas de mercado, a universalizao das tecnologias, em ambiente de mudana, incerteza e forte competitividade. Neste sentido, a Resoluo do Conselho de Ministros n 173/2007, de 7 de Novembro veio impor um amplo conjunto de reformas no sistema de formao profissional e que se concretizam nas seguintes medidas: 1- Aprovar a Reforma da Formao Profissional, nos termos dos documentos anexos presente resoluo que dela fazem parte integrante. 2- Aprovar o projecto de Decreto-Lei que estabelece o Sistema Nacional de Qualificaes, criando nesse mbito o Quadro Nacional de Qualificaes, o Catlogo Nacional de Qualificaes e a Caderneta Individual de Competncias. 3- Aprovar o projecto de Decreto-Lei que estabelece os princpios do Sistema de Regulao de Acesso a Profisses que, por razes de interesse colectivo ou por motivos inerentes capacidade do trabalhador, possam exigir a introduo de restries ao princpio constitucional da liberdade de escolha de profisso, regulando as estruturas responsveis pela sua reparao, acompanhamento e avaliao. Com efeito, ser dentro deste alinhamento estratgico que se colocam novos desafios para os Centros Protocolares no nosso Pas: o de se posicionarem como fornecedores de conhecimento e mais ainda, como fornecedores de competncias. Para tal, suposto haver uma forte dinmica desta organizaes, por forma a responderem s mudanas exigidas tanto pelo mercado, como pela Tutela. Verdade que, a superao dos dfices estruturais de qualificao uma condio essencial para o desenvolvimento econmico e social de Portugal, sendo fundamental uma interveno focalizada e devidamente coordenada, sem a qual no possvel alcanar uma sociedade plenamente desenvolvida em todas as suas dimenses.
De facto, o nvel secundrio constitui um patamar de qualificao com forte expresso na estrutura de habilitaes da populao dos pases com melhores ndices de desenvolvimento, e hoje consensualmente tido como condio indispensvel de suporte s exigncias de desenvolvimento das economias baseadas no conhecimento (Sousa, 2006).

Neste mbito, a Comisso Europeia instou Portugal a implementar medidas destinadas a assegurar uma forte melhoria dos nveis de habilitaes dos jovens (A year of delivery - The European
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Commissions 2006 Annual Progress Report on Growth and Jobs, traduo portuguesa em Programa
de Estabilidade e Crescimento 2006 - 2010, Ministrio das Finanas e da Administrao Pblica, Dezembro 2006). A OCDE, no mesmo sentido, prope para Portugal, como prioridade poltica para incrementar a produtividade da fora de trabalho, o reforo da escolarizao ao nvel do secundrio (OECD, Economic Policy Reforms Going for Growth, 2005). (Resoluo do Conselho de Ministros n 173/2007 in Dirio da Repblica, I srie n 214, 2007: 8135-8136). Atento ao exposto, a opo da qualificao tem merecido um consenso alargado na sociedade portuguesa e tem proporcionado progressos importantes nos ltimos anos. Mas o ritmo de recuperao que alcanmos ainda insuficiente. A nossa ambio tem de ser muito maior (Sousa, 2006: 2). por isso indispensvel continuar a apostar na qualificao das pessoas dado constiturem o elemento central da desejada melhoria da produtividade. Este caminho necessrio, atendendo a que num contexto de globalizao da economia, da informao e comunicao, com rpidos avanos tecnolgicos e que usa o conhecimento como factor intangvel de produo, torna-se fundamental a necessidade de aprendizagem ao longo da vida quer da parte dos indivduos quer da parte das organizaes. Este processo alternativo de aquisio de conhecimentos, de learning-by-doing, reflecte as mudanas na organizao e tecnologias da produo, que do lugar a uma constante procura de novas capacidades e habilidades, sendo este objectivo prosseguido atravs de uma estratgia consagrada na Iniciativa Novas Oportunidades. Assim, em relao aos jovens necessrio aumentar e diversificar a oferta de cursos profissionalizantes de jovens que confiram dupla certificao. O aumento do nvel de qualificao dos adultos assenta numa estratgia diversificada que inclui a expanso da oferta dos cursos de educao e formao, bem como o desenvolvimento da formao contnua de activos e o alargamento e consolidao do sistema de reconhecimento, validao e certificao de competncias obtidas por vias formais, no formais e informais. O financiamento desta estratgia assenta em grande medida no Quadro de Referncia Estratgico Nacional 2007 - 2013, atravs fundamentalmente do Programa Operacional Temtico Potencial Humano como instrumento nuclear de financiamento pblico das polticas e modalidades de formao que importa aplicar com elevados e acrescidos nveis de eficincia. (Resoluo do Conselho de Ministros n 173/2007 in Dirio da Repblica, I srie n 214, 2007: 8135).

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No essencial, a estratgia da Iniciativa Novas Oportunidades assenta em dois pilares fundamentais: Em primeiro lugar, fazer do ensino profissionalizante de nvel secundrio uma verdadeira e real opo, dando oportunidades novas aos jovens. Sendo esta a melhor resposta para os inaceitveis nveis de insucesso e abandono escolar. Durante o perodo de vigncia desta Iniciativa, inteno do Governo envolver mais de 650 mil jovens em cursos tcnicos e profissionalizantes e fazer com que as vagas em vias profissionalizantes representem, em 2010, metade do total de vagas ao nvel do ensino secundrio. O segundo pilar o de elevar a formao de base dos activos, isto , dar a todos aqueles que entraram na vida activa com baixos nveis de escolaridade, uma nova oportunidade para poderem recuperar, completar e progredir nos seus estudos. So muitos aqueles que no tiveram, enquanto jovens, a oportunidade para estudar tendo entrado precocemente no mercado de trabalho. Por razes de justia e de coeso social, no seria possvel abdicar do esforo da sua qualificao, sinalizando-se tambm que este esforo uma condio essencial para o processo de desenvolvimento, dado que a simples mudana geracional no permitir nas prximas dcadas dotar o pas das competncias fundamentais de que necessita. por isso que a Iniciativa Novas Oportunidades assume uma estratgia nova prioridade formao de base dos activos e define objectivos exigentes: qualificar 1.000.000 de activos at 2010. Assim, no que respeita ao IEFP e no que se refere concretizao dos objectivos traados no quadro da Iniciativa, o caminho a percorrer na interveno da Rede de Centros Protocolares, assenta em duas grandes reas enquadradas nos dois pilares da Iniciativa que, embora articuladas e apoiadas por reformas em aspectos chave do funcionamento do sistema de educao e formao profissional, apresentam estratgias de implementao e metas prprias. A primeira rea de interveno da Rede de Centros dirige-se qualificao de jovens e a segunda est especialmente orientada para a qualificao dos adultos. na primeira consagra-se uma interveno dirigida a um claro reforo das formaes profissionalizantes de dupla certificao em que os trajectos de qualificao
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profissional garantam, em simultneo, uma certificao escolar e profissional, constituindo o 12 ano um patamar de referncia de escolarizao. na segunda, para os adultos, a estratgia definida a de possibilitar aos que j esto no mercado de trabalho, sem terem completado o 12 ano de escolaridade, uma nova oportunidade atravs da oferta de cursos de educao e formao de adultos e do alargamento dos processos de Reconhecimento, Validao e Certificao de Competncias (RVCC) a todos os Centros Protocolares. Neste quadro, o desenvolvimento da estratgia associada a esta Iniciativa, bem como o cumprimento dos objectivos e respectivas metas, impem o repensar do actual modelo de formao profissional, tendo em conta que a competitividade do pas e das organizaes ter de se basear na qualificao dos seus recursos humanos e na inovao, esgotada que est a lgica tradicional do baixo custo associado mo-de-obra, relativamente, barata. Complementarmente a estas medidas, com incidncia directa no sistema produtivo, assumem particular importncia os Centros Protocolares, dado que na sua gnese figura uma gesto partilhada entre o Estado e os diferentes agentes sociais e econmicos, envolvidos no esforo conjunto de formao e qualificao dos seus recursos humanos. Naturalmente, as relaes de cooperao e aliana saem fortemente reforadas porque ambas as partes tm assento no Conselho de Administrao (conforme j referimos), situao que facilita o desenvolvimento de estratgias integradas de formao, que se pretende actualizada, crtica e inovadora por forma a que estas organizaes possam difundir conhecimentos que garantam a competitividade das empresas nos mercados nacional e internacional. Devem pois, os gestores dos Centros Protocolares, desenvolver polticas e procedimentos que encorajem os membros da organizao a contribuir para a mudana que se impe face s novas realidades, esperando-se da Tutela, uma interveno mais objectiva que passe no s pela medida dos resultados, mas principalmente pela adopo das tcnicas de management. Torna-se pois evidente que a questo da produtividade determina uma ateno muito especial ao tema da qualificao, sendo que o tema da qualificao das pessoas o tema da educao e da formao, os quais esto intimamente ligados. Num plano agregado, e tendo em conta o estudo realizado em 2005 pela DGEEP Direco Geral de Estudos, Estatstica e Planeamento (actual GEP Gabinete de Estratgia e Planeamento do
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Ministrio do Trabalho e da Solidariedade Social), verifica-se que o impacte na produtividade, qualidade e emprego maior nas empresas que promoveram aces de formao profissional comparativamente com aquelas que no promoveram aces de formao profissional, conforme se ilustra no Grfico 2.
Grfico 2 - Impacte da Aco de Formao Profissional (AFP) na produtividade, qualidade e emprego

Fonte: Inqurito ao Impacte das Aces de Formao Profissional, promovido pela DGEEP em 2005. Paralelamente, verifica-se um impacte substancialmente maior no que se refere introduo de novas tecnologias, alterao de processos de trabalho, inovao nos produtos / servios e alteraes na estrutura organizacional, para aquelas empresas que promoveram e dinamizaram aces de formao profissional (cf. Grfico 3).
Grfico 3 - Impacte da Aco de Formao Profissional (AFP) na tecnologia e organizao

Fonte: Inqurito ao Impacte das Aces de Formao Profissional, promovido pela DGEEP em 2005.

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Assim, parece-nos evidente que o investimento em capital humano constitui uma condio primordial para promover a competitividade das empresas e organizaes, assegurar a captao e manuteno de sectores de base tecnolgica, possibilitar a inovao, aquisio e desenvolvimento de novas competncias transversalmente a toda a economia, bem como, em particular, para viabilizar a modernizao e evoluo das componentes menos dinmicas da nossa estrutura produtiva. Nesta conformidade e de modo a objectivar a plasticidade da qualificao profissional, os Centros Protocolares tm vindo a incorporar na sua gesto, novas formas de actuar, recorrendo a mecanismos de acreditao e certificao, face complexidade dos diferentes contextos ambientais, junto das empresas e da comunidade em geral. Atento a esta realidade, a formao tem que dar resposta a diferentes necessidades, tornando-se um processo cada vez mais complexo e em que, desde logo, a formao e a educao deixaram de ser processos sequenciais ou paralelos para passarem a ser mais interactivos e convergentes (Rocha, 2005: 149). Na verdade, o core business dos Centros Protocolares centra-se na formao profissional, mais concretamente, na formao inicial de jovens, na formao de activos e na qualificao e reconverso profissional de desempregados, tendo como funes principais disponibilizar, junto das empresas, formao actualizada e crtica, por forma a difundir conhecimentos que garantam a sua competitividade nos diferentes mercados. certo que pouco sabemos sobre a experincia destes no domnio da formao profissional, razo pela qual consideramos indispensvel conhecer a forma como estas organizaes se posicionam em termos de eficincia e eficcia, perante os pblicos com quem interagem, tendo em conta o seu desempenho na Rede dos Centros Protocolares.

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Captulo IV - Anlise do Desempenho da Rede dos Centros Protocolares

Conforme referimos no captulo I da nossa investigao, nem sempre as reformas garantem melhor desempenho e aumento de produtividade. De todo o modo, possvel identificar na estratgia do New Public Management elementos que podem ser importados para o modelo de governao da Rede dos Centros Protocolares, e que apontam para a incidncia nos resultados, para a crescente flexibilidade, para o aumento do controlo e de prestao de contas, para a orientao dos servios ao cliente, e para a crescente capacidade de desenvolver estratgias e polticas, sem prejuzo da competio entre os servios. Em nossa opinio, ser do xito da adopo deste tipo de polticas que depender muito a consolidao da governao em rede; pretendemos com isto afirmar que no basta uma governao apenas razovel, essencial que se governe muito bem. neste quadro, que as directrizes impostas pela Tutela so cada vez mais orientadas para a Gesto por Objectivos e, junto com ela, a avaliao de desempenho, orientada para os resultados. Drucker fundamenta a necessidade de uma gesto por objectivos, ao alegar que um negcio deve ser gerido designando os objectivos a atingir, e cada manager desde o Big Boss at ao homem da produo precisa de saber claramente esses objectivos. Eles devem saber qual tem que ser a sua contribuio para que as outras unidades os atinjam. Estes objectivos devem derivar dos objectivos gerais da empresa, que por sua vez devem reflectir os objectivos do negcio, devendo estar sempre virados para a performance e para os resultados Alguma coisa tem de ser feita para tornar efectiva a aco Para uma soluo se tornar deciso necessria aco. Grandes objectivos requerem uma grande habilidade humana para obter os resultados esperados As recompensas devem sempre estar directamente ligadas com os objectivos traados pelo manager do trabalho (Drucker, 1954: 126128). Do exposto podemos inferir que a gesto por objectivos pode ser vista como um processo em que os gestores e os trabalhadores dentro de uma organizao, tm espaos de responsabilidade bem definidos e se identificam com os objectivos comuns, em ordem aos resultados previstos.

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Por esta forma, Sainsaulileu (1987: 56) refere que cada um v mais claro os seus meios, podendo ser mais racional relativamente ao trabalho que tem em suas mos, observando-se mais responsabilidade, comunicao inter-hierrquica e uma melhor avaliao das performances. Tal actuao permite, em suma, um reconhecimento da necessidade de participao, avaliao e motivao na empresa. Porm, a Gesto por objectivos pode criar estados de ansiedade ao nvel dos Recursos Humanos, se o processo no for devidamente aplicado no que reporta avaliao dos resultados, isto , sem que haja uma avaliao realista por parte dos trabalhadores. No restam dvidas que a gesto por objectivos um marco importante em gesto, pois vrias organizaes, quando a puseram em prtica, obtiveram resultados positivos. Conforme nos relata Seyna (1986: 118), tal resulta do testemunho de vrias organizaes, designadamente: Paul Revere

Life Insurance Company, Air Force Contract Management Division; Illinois Health care Associations, Kodak Australasia Pty Lta.
Em nossa opinio, em Portugal, a gesto por objectivos no tem tido um grande sucesso devido ao facto de a cultura portuguesa no ter possibilitado o desenvolvimento de metodologias e instrumentos que interpretassem, a nvel individual, os objectivos globais da organizao. Sobre este aspecto, o processo de Avaliao de Desempenho poderia ter avanado, pois a definio de metas e resultados realmente alcanados que identificam as diferenas de desempenho, de potencial e de capacitao. O mesmo se poder dizer relativamente s organizaes pblicas, em que os atributos estruturais daquelas assentam no modelo burocrtico Weberiano, muito embora luz dos modernos conhecimentos e das modernas teorias se possa afirmar que a teoria Weberiana est ultrapassada. Na verdade, s um mtodo objectivo baseado na operacionalizao de variveis capazes de medir a eficincia e a produtividade permite implementar um sistema justo de avaliao e consequente compensao, bem como condies de promoo. Deste modo, e de acordo com Apostolakis (2006:20), para se poder aferir o sucesso de uma parceria, deve-se ter em conta os seguintes critrios: Definir indicadores e metas para medir a evoluo, tendo em conta os objectivos previamente definidos;
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Atribuir responsabilidades pelas diversas aces executadas; Recolher e analisar os dados relativos aos processos, atendendo aos inputs, outputs e resultados; Avaliar o desempenho e diagnosticar as razes para o bom ou mau desempenho; Responsabilizar a organizao pelos seus actos; Planear as aces de melhoria; Dar conhecimento das informaes aos diversos participantes.

Assente nestes pressupostos, procuraremos neste estudo utilizar uma metodologia de avaliao que visa a mediao entre a eficincia (recursos investidos) e a eficcia (resultados obtidos). Assim, de uma forma objectiva e fundamentada, procuraremos abordar os resultados dos Centros Protocolares reportando-nos ao ano de 2006, pelo facto de ser aquele em que grande parte dos Centros iniciou o processo de RVCC e tambm coexistir com os dados mais recentes. Antes de passarmos ao desenvolvimento da anlise de desempenho da actividade formativa das vinte e seis entidades inseridas na Rede, torna-se necessrio definir os conceitos de eficincia e eficcia, atendendo a que no h uma definio consensual, por parte de diferentes autores. Richard Hall (1984), por exemplo, prope um modelo designado de contradio, baseado no princpio que existem contradies entre os diferentes elementos que devem ser considerados no estudo da eficcia organizacional, tais como, metas, recursos, pessoal, clientes e comunidade onde se insere a organizao. Yuchtman e Seashore (1961) defendem o modelo de recursos dos sistemas, estabelecendo uma hierarquia entre as variveis que representam a eficcia organizacional. No topo esto os critrios finais, no mensurveis, casos de uma excelente utilizao das oportunidades e dos recursos provenientes do ambiente. Seguem-se os critrios semi-finais, pouco numerosos, cuja nfase se situa nos resultados alcanados. So constitudos por variveis de desempenho, independentes umas das outras, de que exemplo o volume de negcios, ainda que fracamente correlacionadas. Na base da hierarquia encontram-se as variveis subsidirias, muito numerosas, concernentes aos meios de realizao de objectivos e aos processos organizacionais, representando estados temporais transitrios de uma organizao.

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Outro tipo de modelos, designados de modelos de metas, so modelos de eficcia assentes nos objectivos da organizao (Perrow, 1981), (Etzioni, 1985); Hannan e Freeman (1977) sugerem, tal como Hall, que se abandone o critrio de eficcia como conceito cientfico, usando-o somente como critrio de questes de natureza administrativa e de crtica social das organizaes. Os modelos de satisfao dos participantes (Barnard, 1979) colocam a sua nfase na considerao dos juzos que os indivduos ou os grupos tecem sobre a qualidade da organizao, estando o sucesso organizacional dependente da capacidade da organizao para sobreviver, obtendo contributos dos seus membros em troca do fornecimento de incentivos e de recompensas satisfatrias para eles (servem os objectivos dos participantes). Para Taylor, Ford e seus seguidores, eficincia pode definir-se como a melhor maneira de efectuar um trabalho, na perspectiva do homem econmico, centrada na tarefa, mtodos e processos de trabalho. Para Henri Fayol, a eficincia organizacional alcana-se a partir da estrutura da organizao, numa perspectiva estritamente tcnico-econmica na qual a organizao apenas um meio para alcanar. Para os tericos das relaes humanas, a eficincia no pode ser determinada pelos nveis de produtividade, capacidade fsica ou psicolgica do trabalhador, mas sim pela sua capacidade social, conforme parece resultar das experincias de Hawthorne. Peter Drucker (1993), terico neoclssico da administrao, apresenta uma dupla perspectiva de eficincia organizacional. Para este autor, eficcia uma medida normativa de alcance de resultados, referindo-se capacidade de a organizao satisfazer as necessidades da sociedade em bens e servios. Eficincia uma medida normativa da utilizao dos recursos no processo de satisfao das necessidades sociais, relao essa entre entradas e sadas e entre custos e benefcios. Metodologicamente, privilegiamos a comparao entre um conjunto de indicadores comuns, que informam a Rede dos Centros Protocolares, partindo da hiptese que todas as entidades obedecem, por fora da Governao, a um mesmo modelo de eficincia e eficcia organizacional, isto, independentemente de a cultura dominante poder ser diferente de Centro para Centro.

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Nesta conformidade, reduzimos a complexidade de anlise que envolve os Centros, confinando-a apenas s variveis volume de formao (VF), nmero de formandos (NF), oramento (or) e nmero de colaboradores (NC). Estas variveis so, em nossa opinio, absolutamente essenciais, porquanto so aquelas que tm maior impacte nos resultados. Com efeito, atendendo a que, na actividade formativa de cada Centro, no existem indicadores objectivamente estabelecidos que nos permitam aferir de uma forma directa quais as melhores prticas existentes, recorremos a uma anlise comparativa, tendo por base a dotao oramental atribuda pelo IEFP a cada Centro.

1 Metodologia

A metodologia utilizada para a anlise dos Centros Protocolares incidiu fundamentalmente nas quatro variveis acima mencionadas, oramento, volume de formao, nmero de formandos e nmero de colaboradores. Assim, considerando que a dotao oramental atribuda pelo IEFP a cada Centro diferente; considerando que na actividade formativa no existem metas para as variveis volume de formao e nmero de formandos; considerando, ainda, a importncia que existe em avaliar o desempenho dos Centros no sentido de se procurar uma melhoria contnua dos seus resultados, optamos por colocar todas as entidades ao mesmo nvel, em termos de proporcionalidades, tomando como medida de localizao a mediana de cada varivel, para assim podermos comparar a eficcia e a eficincia de cada Centro na Rede, face varivel oramento (que consideramos como ponto de equilbrio). Mais concretamente e no que diz respeito ao oramento, este foi ordenado por ordem crescente de valores, para procedermos determinao da mediana. Por ltimo, foi efectuada a razo entre o valor de cada oramento e o respectivo valor de mediana, sendo que no que diz respeito s restantes variveis, utilizamos sempre o mesmo procedimento.

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2 - Anlise dos resultados obtidos

Atravs da aplicao da metodologia acima descrita verifica-se a existncia, para a varivel oramento, de uma variao de valores, denotando, no entanto, algumas entidades o mesmo valor de proporo, reflectindo por isso o mesmo valor global de dotao oramental atribuda anualmente pelo IEFP para a respectiva actividade. No que diz respeito varivel volume de formao, aplicando a mesma metodologia e dispondo as entidades constituintes da rede na mesma sequncia que a varivel oramento, constata-se que existe uma variao de propores por vezes acentuada entre estas e nem sempre de forma progressiva e contnua. Na realidade, existem entidades cuja correspondncia entre o oramento e o volume de formao apresentam uma relao inversa, quando comparadas com outras. Mesmo em algumas situaes, este quociente , de certa forma, acentuado. Tal pode traduzir uma tipologia de actuao diferente de entidade para entidade. No referente varivel nmero de formandos, e ainda de acordo com o procedimento adoptado para as outras variveis, verifica-se neste caso que a variao observada entre as vrias entidades , de certa forma, significativa. Esta variao no corresponde de forma integral encontrada para a varivel volume de formao, o que nos permite inferir que no existe uma relao directa entre estas, existindo entidades com quocientes superiores unidade e outras com quocientes inferiores unidade. Estas variaes podem ser atribudas, em nossa opinio, a diferentes decises tomadas pelos Centros, com base na interpretao das diferentes necessidades formativas e que naturalmente se reflectem na actividade desenvolvida. De modo a obter uma viso mais integrada do comportamento das trs variveis em anlise, apresentamos de seguida o Grfico 4, no qual os Centros Protocolares, por uma questo de sigilo, se encontram representados por letras.

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Grfico 4 - Propores relativas do nmero de formandos, volume de formao e oramento vs Centros Protocolares
7,00 Or 6,00 5,00 proporo relativa 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 NF VF

Centros Protocolares

Da observao do grfico, podemos afirmar que existem desempenhos distintos entre entidades. Deste modo, verifica-se que algumas entidades provavelmente apostam mais em formaes de longa durao, em detrimento de aces de formao contnua (curta durao) e, concomitantemente, no nmero de formandos. So os casos, por exemplo, das entidades C, F, Y, P e N, existindo outras que possivelmente optam pelo inverso, isto , pretendem um maior nmero de formandos em prejuzo do volume de formao. So os casos das entidades M, W, T e L, entre outras. No entanto, entidades como, por exemplo, as O, V, E, J, apresentam relaes positivas em ambas as variveis, face varivel oramento, podendo significar um compromisso bastante equilibrado e racional entre estes dois indicadores e o montante disponvel para a sua execuo. Por outro lado, observa-se que entidades tais como as B, R, Z e G manifestam, face varivel oramento, razes inferiores nas duas situaes, conduzindo a que se possa referir que as opes tomadas podero no ter sido as mais indicadas, ou at mesmo existncia de outros factores que estes grficos no traduzem. Neste alinhamento e considerando a varivel nmero de colaboradores, verifica-se de um modo geral uma subida gradual da proporo relativa desta varivel na rede, apresentando variaes

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oscilantes de entidade para entidade (admitindo a mesma sequncia das entidades tal como descrito no grfico anterior). A integrao desta nova varivel no conjunto analtico anterior evidenciada no Grfico 5.
Grfico 5 - Propores relativas do nmero de formandos, colaboradores, volume de formao e oramento

vs Centros Protocolares
7,00 Or 6,00 5,00 proporo relativa 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 NF VF NC

Centros Protocolares

Pela anlise do grfico, e tendo em considerao o referido no Grfico 4, podemos afirmar que as entidades P, Y, N, W, T e L apresentam uma correspondncia positiva face ao oramento. Diferentemente, verifica-se que as entidades F e C apresentam desempenhos menos positivos, uma vez que a introduo da proporo relativa do nmero de colaboradores evidencia uma relao desfavorvel face ao oramento. Relativamente s entidades com quocientes positivos (O, V, E e J), verifica-se que somente a entidade E, apesar de nas outras variveis apresentar bom desempenho, a razo referente varivel nmero de colaboradores no favorvel, conduzindo por isso a uma relao global menos positiva. Por ltimo, observa-se que as entidades B, R, G e Z continuam a apresentar relaes bastante desfavorveis, ou seja, esta varivel constitui mais um factor que contribui para uma avaliao global desfavorvel. Alis, veja-se a ttulo meramente exemplificativo (cf. Grfico 6), em que as entidades J e R detm o mesmo oramento e apresentam resultados diferentes.

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Grfico 6 - Propores relativas do nmero de formandos, colaboradores e volume de formao face ao oramento (Centros Protocolares J e R)
J NC R

VF

NF

0,00

0,20

0,40

0,60

0,80

1,00

1,20

1,40

1,60

1,80

2,00

proporo relativa (oramento)

Assim, considerando que a razo entre os oramentos de 1 (valores extrados dos Grficos n4 e n5), verifica-se que estas entidades apresentam desempenhos completamente opostos em praticamente todas as variveis. Certo que haver outros factores explicativos para estes comportamentos e que no cabem apreciar nesta anlise. De uma forma global, podemos afirmar que os resultados obtidos evidenciam diferentes comportamentos entre as vrias entidades, quer relativamente ao nmero de formandos, quer ao volume de formao e ao nmero de colaboradores. Nesta conformidade, procuramos seguidamente evidenciar o diferencial das variveis nmero de formandos, volume de formao e nmero de colaboradores face ao oramento de cada entidade. Assim, optou-se por colocar o oramento de cada entidade no ponto zero (e que consideramos representar o ponto de equilbrio) tendo em considerao a respectiva mediana, tal como descrito na metodologia do estudo. O resultado obtido apresentado no Grfico 7.

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Grfico 7 - Propores relativas do n de formandos, volume de formao e n de colaboradores (tendo como referncia o oramento) vs Centros Protocolares
3,00 2,50 2,00 Proporo relativa 1,50 1,00 0,50 0,00 -0,50 -1,00 X O M A I D S W T U V H Y E J P R Q L B K C F Z G N Centros Protocolares NF VF NC

Da observao do grfico e no que diz respeito varivel nmero de formandos, verifica-se que so principalmente as entidades D, R, C, Z e G que apresentam diferenciais negativos de propores relativas do nmero de formandos entre aproximadamente 0,35 e 0,80, (tendo como referncia o respectivo oramento e tendo em conta o desempenho global das restantes entidades). Alis, tal situao j tinha sido de alguma forma identificada nos grficos anteriores (cf. Grficos 4 e 5), tornando-se neste caso mais evidente. No outro extremo, entidades como as O, V, E, Q e L evidenciam desempenhos bastante positivos nesta varivel, com valores compreendidos entre 1,0 e 2,4. Quanto ao volume de formao, verifica-se que quer o nmero de entidades com diferenciais negativos, quer o prprio valor do diferencial menor do que na varivel nmero de formandos. Mais concretamente, os valores oscilam entre 0,20 e 0,30, correspondendo s entidades M, W, T, L, B e Z. Exceptua-se neste caso a entidade R, uma vez que o seu valor substancialmente mais elevado. Por oposio, as entidades O, S, Y, E, J e N apresentam valores compreendidos entre 0,5 e 0,8, denotando uma boa performance no que diz respeito ao volume de formao obtido relativamente ao respectivo oramento.

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Neste enquadramento e sendo certo que a eficcia medida atravs dos resultados obtidos (neste caso apenas tivemos em conta o volume de formao e o nmero de formandos) e que a eficincia medida atravs dos recursos investidos no desenvolvimento da actividade para obteno de resultados, (neste caso apenas tivemos em conta a varivel nmero de colaboradores), verifica-se, pela anlise do Grfico 7, que as entidades O, E, J, V e Q so aquelas que apresentam melhores resultados em termos de nmero de formandos e de volume de formao. No entanto, a entidade E apresenta uma menor eficincia, uma vez que o nmero de colaboradores evidencia uma relao mais desfavorvel face ao oramento, comparativamente com as restantes. Paralelamente, podemos constatar que algumas entidades apresentam um bom desempenho apenas numa das variveis, como o caso, por exemplo, das entidades L, T e W para a varivel nmero de formandos, e o caso das entidades N, Y, C, F e P para a varivel volume de formao. Diferentemente, as entidades R, Z, B e G apresentam comportamentos negativos face ao ponto de equilbrio para todas as variveis em anlise, configurando situaes de ineficincia e de ineficcia. Por ltimo, podemos verificar que em relao entidade D, apesar de evidenciar um valor positivo para a varivel volume de formao, o resultado obtido para a varivel nmero de formandos bastante negativo, face ao seu ponto de equilbrio, que seria o expectvel. Em termos concretos, todos os diferenciais foram convertidos em nmeros absolutos, sendo que relativamente varivel nmero de formandos os valores encontrados encontram-se descritos no Grfico 8.

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Grfico 8 - Nmero de formandos (tendo como referncia o oramento) vs Centros Protocolares

6.000 4.500 3.000 1.500 0 -1.500 -3.000 X O M A I D S W T U V H Y E J P R Q L B K C F Z G N Centros Protocolares

Na verdade, para esta varivel, observa-se que houve um dfice na Rede na ordem de 13.500 formandos (tendo em conta o somatrio de todos os valores correspondentes s entidades que nesta varivel se posicionaram abaixo do ponto de equilbrio), correspondendo a cerca de 19% de diferena comparativamente com o nmero total de formandos que participaram em cursos/aces promovidos pela globalidade da rede.

Neste contexto, verifica-se ainda que os valores mais antagnicos (pela negativa) so observados nas entidades Z e G, correspondendo no seu conjunto a um diferencial de aproximadamente 5600 formandos (cerca de 42% do total). Diferentemente, pela positiva, destacam-se as entidades O, V, J, Q, E, L e K, que contriburam no seu conjunto para um acrscimo de cerca de 22000 formandos (relativamente a cada um dos seus pontos de equilbrio), representando este acrscimo aproximadamente 30% do valor global de formandos.

No que diz respeito aos valores absolutos para a varivel volume de formao, os valores encontrados encontram-se descritos no Grfico 9.

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Formandos

Grfico 9 - Volume de formao (tendo como referncia o oramento) vs Centros Protocolares


800.000

600.000 Volume de formao (horas)

400.000

200.000

-200.000

-400.000 X O M A I D S W T U V H Y E J P R Q L B K C F Z G N Centros Protocolares

Neste grfico, a entidade que mais se destaca pela positiva a entidade N, contribuindo o seu acrscimo com cerca de 7% do valor total obtido. Por outro lado, as entidades que mais se destacam pelo menor desempenho so as R, B e Z. Sem prejuzo do exposto, e tendo em considerao que esta anlise se reporta apenas ao ano de 2006, naturalmente deparamo-nos com uma viso esttica da realidade e por isso algo limitativa, ainda assim, permite-nos, face aos resultados evidenciados pelas diferentes entidades, efectuar consideraes sobre o desempenho dos Centros e sobre a governao da prpria Rede. Deste modo, estamos em condies de afirmar que se todas as entidades que evidenciam um diferencial negativo (conforme se ilustra no Grfico 9) alcanassem o seu ponto de equilbrio, haveria um acrscimo de aproximadamente 7% do volume total de formao obtido, correspondendo a um total de cerca de 750.000 horas de formao. Em resumo, podemos perspectivar que mantendo-se constante as variveis oramento e nmero de colaboradores, se os centros que se situam abaixo do ponto de equilbrio elevassem a sua performance at atingirem esse ponto, a rede de centros apresentaria, face ao realizado no ano de 2006, um aumento de 19% no nmero de formandos e de 7% no volume de formao, reflectindo assim um ganho de eficincia em cerca de 5.000.000 euros, conforme se evidencia no Quadro XIII.

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Quadro XIII Desempenho da Rede e projeco de melhoria


Oramento (euros) Ano 2006 Projeco 72.131.956 72.131.956 N de Colaboradores 1.278 1.278 N de Formandos 70.374 83.874 Vol. Formao 10.743.214 11.493.214

De acordo com o Quadro XIII e considerando o oramento atribudo a cada Centro Protocolar face s variveis nmero de formandos e volume de formao, a verdade que no podemos olvidar que existem Centros Protocolares na Rede com desempenhos diferentes, situao que, em parte, poder depender das opes tomadas pelos seus dirigentes sobre a/as tipologias de formao em que intervm, ou seja: Na hiptese de os Centros Protocolares optarem, preferencialmente, por formao com dupla certificao para jovens e/ou desempregados, de durao prolongada (com carga horria anual entre 1200 e 1600 horas), tal implica um menor nmero de formandos, apresentando, em contrapartida, um maior volume de formao; Na hiptese de os Centros optarem por formao contnua de curta/mdia durao (com carga horria anual entre 25 e 50 horas), dirigida a pessoal activo, tal implica um maior nmero de formandos, conjugado com um menor volume de formao. Paralelamente, os custos associados a estas tipologias de formao so diferenciados, uma vez que na formao de durao prolongada, normalmente h o pagamento de bolsas de formao, de subsdios de alimentao e transporte aos formandos, enquanto que na formao de curta/mdia durao, no existe o pagamento de bolsas de formao, representando por isso, e comparativamente, um custo mais baixo. Mais concretamente, se tomarmos como exemplo uma aco de formao de 1600 horas destinada a 20 formandos desempregados, auferindo uma bolsa de formao correspondente a 50% da Remunerao Mnima Mensal Garantida (RMMG), esta equivalente, em termos de custo, a duas aces de formao de jovens de 1200 horas cada com uma bolsa de formao correspondente a 15% da RMMG. De facto, comparativamente, gera-se um acrscimo de 20 formandos e de 16.000 horas em volume de formao.

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Ainda, em termos de comparao, a referida aco de desempregados permitiria realizar quarenta aces de curta/mdia durao (50 horas cada), que resultaria num acrscimo de 780 formandos e de 8.000 horas em volume de formao, conforme se representa no quadro seguinte.

Quadro XIV Formao com custo equivalente para diferentes pblicos


Pblicos-Alvo Desempregados Jovens Activos N de Formandos 20 40 800 Horas por Aco 1600 1200 50 N de Aces 1 2 40 Volume Formao 32.000 48.000 40.000

De acordo com o exposto, certo que, para alm das opes tomadas sobre as diferentes tipologias de formao, existem outros factores que em parte podem justificar a discrepncia dos desempenhos verificados, nomeadamente, a envolvente (sector de actividade econmica); a realizao de formao em regime de prestao de servios (o que permite aumentar a actividade atravs de auto-financiamento); a prpria implementao de taxas de inscrio nos cursos (permite tambm aumentar o auto-financiamento); e a prpria estrutura de custos fixos inerentes a cada entidade (remunerao dos colaboradores, rendas de edifcios, consumos de energia, conservao e reparao), factores estes que, por limitaes do nosso quadro de referncia, no cabe aqui analisar. No obstante os factores mencionados, e tendo em conta que existem Centros que apresentam elevadas discrepncias, parece-nos evidente que existe margem de progresso, particularmente para aqueles Centros que esto abaixo do ponto de equilbrio. Globalmente, verifica-se que os centros no obedecem a um padro coerente de polticas formativas, que permitam elevar a competitividade da Rede, maximizando-se a eficincia e a eficcia dos servios prestados, em benefcio dos diferentes agentes sociais e econmicos. Em sntese, possvel concluir que cada Centro de per si define e orienta as suas opes de desempenho e crescimento, aparentemente sem ter em conta qualquer padro de referncia (NiemiIilahti (2003). Efectivamente, podemos constatar que em termos de eficincia e eficcia, os centros so vistos como entidades que buscam metas particulares, procurando manter a sua autonomia e assim garantindo a sua efectividade.

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Porm, no isso que se pretende com este tipo de Redes, formadas de modo cooperativo a qual pressupe que as organizaes envolvidas devem prosseguir metas colectivas assentes em laos interorganizacionais, comprometidos com a eficincia e a eficcia, obtendo-se um melhor retorno do investimento e uma melhor qualidade de servios (Laumann et al, 1978: 457). Assim, no temos dvidas que possvel medir a eficincia das parcerias, tendo por base um

checklist de custos e benefcios, (Klitgaard e Treverton, 2004); todavia, em termos de Rede, o mesmo
no nos parece crvel recorrendo apenas a um controlo meramente institucional se no forem criados critrios para medir o desempenho e garantir que as organizaes so premiadas pelos resultados que obtm. Assente nestes pressupostos e atendendo aos dados que nos foi possvel obter, confirma-se que possvel medir a eficincia e a eficcia da Rede dos Centros Protocolares, tendo por base um padro de referncia construdo a partir do oramento atribudo a cada entidade. Portanto, pode-se confirmar a terceira hiptese, segundo a qual sendo a Governao da Rede dos Centros Protocolares, constituda por um firmamento de organizaes diferenciadas, no dependentes hierarquicamente, nem completamente inseridas no mercado, os valores que melhor explicam o seu funcionamento, so a eficincia, a eficcia, a participao e a accountability. Entretanto, e para obtermos uma maior compreenso dos diferentes comportamentos das entidades na Rede, consideramos ainda relevante verificar qual a performance dos Centros face introduo de mecanismos de tipo mercado (MTM), como o caso, salvo melhor opinio, dos Processos de RVCC. Neste sentido, procuramos recolher evidncias empricas que nos permitam, com base em critrios objectivos, comprovar a ideia de que, para objectivos iguais em igualdade de circunstncias, expectvel obter resultados semelhantes. Em nossa opinio, andou bem o Governo na formulao das polticas no referente ao processo de RVCC, integrado na Iniciativa Novas Oportunidades, ao induzir a concorrncia no seio dos Centros Protocolares, e de uma forma alargada em todas as estruturas formativas do Pas (pblicas e privadas), tendo para o efeito atribudo um oramento especfico e estabelecido metas, de per si, ambiciosas, para cada entidade.

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Por conseguinte, este caso configura na prtica a aplicabilidade de mecanismos de tipo mercado, conforme definido por Lacasse (1992), situao que introduz a concorrncia dos Centros na Rede e de uma forma abrangente, no seio da Administrao Pblica, dentro da prossecuo do interesse pblico e das exigncias a que os mesmos se encontram sujeitos. Na verdade, quando os objectivos estabelecidos para as organizaes so tornados pblicos, o esprito de iniciativa e a prpria transparncia dos processos assumem especial relevncia (Gaebler

et al, 1999: 201).


Parece-nos assim evidente que o Governo, ao recorrer ao estabelecimento de metas para o processo de RVCC, induz para uma maior dinamizao da procura e para consequentes reajustes por parte dos Centros.

3. O processo de Reconhecimento, Validao e Certificao de Competncias como Mecanismo de Tipo Mercado (MTM)

De acordo com o exposto, interessa-nos agora avaliar o comportamento dos Centros Protocolares face introduo de Mecanismos de Tipo Mercado. A escolha do processo de Reconhecimento, Validao e Certificao de Competncias (processo de RVCC) como objecto particular do nosso estudo, baseou-se na importncia de este dispositivo de RVCC funcionar como um meio de encaminhamento dos adultos para formao dirigida a preencher os seus dfices de competncias, como mecanismo de certificao escolar e profissional, no mbito da Iniciativa Novas Oportunidades. Com efeito, consideramos que este processo configura na prtica uma situao concreta, em que a Tutela atribuiu Rede de Centros Protocolares, e naturalmente a cada Centro, uma dotao oramental especfica para o efeito, estabelecendo metas iguais, no sentido de criar um cenrio de igualdade em termos de exigncia e responsabilidade perante todas as entidades na Rede, sendo este o caminho encontrado para que esta preste um contributo eficiente e eficaz em prol do aumento da qualificao escolar dos portugueses.

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Desta forma, os processos de RVCC seguem uma trajectria definida pelo Governo, que partida podemos caracterizar como competitiva e com insistncia para a Qualidade, criando-se uma situao de quasi-mercado no mbito da Rede. No cabe nesta anlise perspectivar sobre as possveis estratgias que cada Centro utiliza para levar a cabo a implementao dos processos de RVCC; pretendemos apenas avaliar a eficincia e a eficcia dos centros face ao oramento e s metas estabelecidas pela Tutela. Mais concretamente, e sendo certo que cada Centro dispe de autonomia e flexibilidade para criar e desenvolver os processos de RVCC Bsico e Secundrio, segundo orientaes gerais da Tutela (inscritas na Carta de Qualidade dos Centros Novas Oportunidades), optmos por apresentar os referidos processos num Centro Protocolar, uma vez que podem existir metodologias de implementao bastante diferentes de Centro para Centro. 3.1 Breve Descrio do Processo de RVCC Bsico e Secundrio num Centro Protocolar O processo RVCC consiste em reconhecer, validar e certificar as competncias adquiridas pelos adultos ao longo da sua vida pessoal e profissional, com vista a obterem uma certificao escolar ao nvel do 4, 6, 9 ou 12 ano de escolaridade. No que se refere ao processo RVCC Bsico, podemos afirmar que o Processo tem o seu incio com uma entrevista individual. Esta entrevista efectuada por um profissional RVCC, junto de cada adulto no sentido de aferir as suas competncias, naturalmente baseando-se no seu percurso pessoal e profissional. Passada esta fase, e considerando que o adulto rene condies para prosseguir no processo, haver uma primeira sesso na qual esto presentes o profissional de RVCC, todos os tcnicos da equipa e, necessariamente, o adulto. Nesta sesso , ento, descodificado o referencial de competncias-chave das diferentes reas (Matemtica para a Vida, Linguagem e Comunicao, Cidadania e Empregabilidade e Tecnologias de Informao e Comunicao) isto , explica-se ao adulto quais as evidncias que tem de demonstrar decorrentes da sua vida pessoal e profissional, de acordo com os referenciais de competncias-chave.

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Seguidamente, nas sesses das diferentes reas, o adulto, juntamente com o grupo, faz prova presencial das suas competncias adquiridas ao longo da vida, realizando para o efeito actividades personalizadas e direccionadas, tendo em conta o seu perfil; actividades estas que lhe so propostas por cada um dos tcnicos que compem a equipa. Todavia, na eventualidade de no validar alguma das diferentes reas, o adulto encaminhado para Formao Complementar, por forma a adquirir as competncias em falta. Paralelamente, nas sesses de Histria de Vida, o adulto vai elaborando o seu dossier pessoal, no qual descreve o seu percurso pessoal e profissional, sempre orientado pelo profissional RVCC, com vista a ser proposto a jri. Por sua vez, o Jri constitudo pela equipa que acompanhou o adulto no processo e por um avaliador externo, proveniente da bolsa de avaliadores externos do Ministrio da Educao. Neste acto pblico, o adulto questionado tendo por base as evidncias que constam no seu

dossier pessoal, sendo que se o jri ficar convencido valida essas competncias e ser ento emitido o
respectivo certificado. Quanto ao processo de reconhecimento, validao e certificao de competncias nvel secundrio (RVCC NS), e no que respeita sua implementao, a equipa tcnico-pedaggica constituda, no mnimo, por sete formadores de diferentes grupos de docncia, sendo distribudos por trs reas de Competncia-Chave: Cidadania e Profissionalidade (um formador de Filosofia e um de Economia); Sociedade, Tecnologia e Cincia (um formador de Matemtica, um formador de Biologia e Geologia e um de Fsica e Qumica); Cultura, Lngua e Comunicao (um formador de Histria, um formador de Portugus e um ou mais formadores de Lngua Estrangeira).

De todo o modo, convir ainda referir que a equipa tcnico-pedaggica s fica completa com um profissional RVCC (preferencialmente de Psicologia/Sociologia), que tem por principal objectivo orientar a elaborao e organizao do Porteflio Reflexivo de Aprendizagens (PRA) junto de cada adulto.

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Em termos concretos, e de acordo com o exigido na Carta de Qualidade dos Centros Novas Oportunidades, o adulto, para obter o certificado de nvel secundrio, ter que validar e certificar, no mnimo, 44 crditos dos 88 constantes no Referencial de Competncias-Chave, distribudos da seguinte forma: 16 crditos na rea de Cidadania e Profissionalidade, 14 crditos na rea de Sociedade, Tecnologia e Cincia e 14 crditos na rea de Cultura, Lngua e Comunicao. Certo que, para a consecuo destes objectivos, o adulto inicia o processo com uma entrevista individual no sentido de serem aferidas as suas competncias, tendo em conta o seu percurso pessoal e profissional bem como os seus principais conhecimentos de cultura geral (diagnstico/triagem). Passado esta fase, e considerando que o adulto rene condies para prosseguir no processo, haver lugar a uma sesso com todos os tcnicos (TT), onde se faz a descodificao do referencial das trs reas de Competncia-Chave, sendo a proposto ao adulto temas que dever desenvolver segundo guies concebidos e produzidos pela equipa. Nesta conformidade, o adulto vai trabalhando os temas escolhidos (numa perspectiva de atitude reflexiva e crtica) e, simultaneamente, inicia o seu Porteflio Reflexivo de Aprendizagem, sob a superviso e orientao do profissional de RVCC. Durante o perodo de orientao individual, o profissional de RVCC faz a ponte de ligao entre os diferentes tcnicos que compem a equipa e os adultos que constituem o grupo, para levar a cabo o desenvolvimento dos temas. Paralelamente faz chegar a autobiografia de cada adulto a todos os tcnicos, para que estes possam aferir e propor para validar conhecimentos adquiridos pelo adulto ao longo da vida. Posteriormente, inicia-se o Balano de Competncias, onde o adulto, juntamente com o grupo, faz prova presencial do percurso de aquisio de competncias, realizando, para o efeito, actividades que lhe so propostas por cada um dos tcnicos que compem a equipa, de acordo com as exigncias do Referencial de Competncias Chave. Efectuado o Balano de Competncias, a equipa tcnico-pedaggica analisa, em reunio, o Porteflio Reflexivo de Aprendizagem no sentido de aferir evidncias que correspondam a crditos para posterior validao.

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Seguidamente, as evidncias analisadas tero que ser defendidas pelo adulto perante a equipa tcnico-pedaggica e o grupo. Por ltimo, numa sesso com todos os tcnicos, o adulto faz a sua Auto-avaliao com vista a ser confirmada ou no pela equipa tcnico-pedaggica; porm, na eventualidade de o adulto no validar o nmero mnimo de crditos em cada rea de Competncias-Chave, encaminhado para formao complementar e/ou aces de curta durao, por forma a adquirir as competncias em falta. Finalmente, aps validao em todas as reas de Competncia-Chave e concluso do Porteflio Reflexivo de Aprendizagem, o adulto levado a jri para certificao. Neste acto pblico, o adulto questionado tendo por base as evidncias que constam no seu Porteflio Reflexivo de Aprendizagem, sendo que se o jri ficar convencido valida essas competncias e ser ento emitido o respectivo certificado. Na linha do exposto e de acordo com os princpios orientadores inscritos na Carta de Qualidade dos Centros Novas Oportunidades e no Guia de Operacionalizao Nvel Secundrio, demonstra-se, em fluxograma, a implementao do referido processo num Centro Protocolar (cf. Anexo III).

3.2 - Metodologia A metodologia utilizada para a anlise do processo de RVCC nvel bsico, pertencentes rede dos Centros Protocolares incidiu nas variveis adultos em processo e adultos certificados. Para ambas as variveis, foram definidas metas pela tutela, tendo uma distribuio temporal (semestral e/ou anual) dependendo do seu incio de actividade. Com efeito, as metas so iguais para todos os Centros Protocolares (tendo em conta o perodo em anlise). Todavia verifica-se que o oramento atribudo para levar a cabo o processo de RVCC varivel; acresce que alguns Centros iniciaram a sua actividade em momentos diferentes, (alguns comearam em anos anteriores a 2006 e outros comearam a sua actividade no decorrer do 2 semestre de 2006). Admitindo ainda que a natureza do processo em anlise sequencial e dinmica, optou-se numa primeira fase por constituir dois grupos.

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Assim, o primeiro grupo composto pelos Centros que tiveram o incio da sua actividade antes do ano de 2006; o segundo grupo composto pelos Centros que tiveram o incio da sua actividade a partir do segundo semestre de 2006 (no se incluiu neste grupo os que iniciaram a sua actividade a partir do ms de Outubro). Para cada grupo e uma vez que o oramento no o mesmo, determinou-se a respectiva mediana e posteriormente a proporo relativamente a essa mediana. No que diz respeito s restantes variveis (adultos em processo e adultos certificados), o procedimento adoptado foi o mesmo, permitindo desta forma colocar as diferentes variveis de estudo na mesma condio, uma vez que a anlise efectuada em termos de proporcionalidades (razes) e no em valores absolutos. Seguidamente e para cada grupo, foi efectuada a comparao entre os resultados obtidos e as metas estabelecidas pela tutela. Por ltimo, optamos por colocar todas as entidades ao mesmo nvel, em termos de proporcionalidades, tomando como medida de localizao a mediana de cada varivel, para assim podermos comparar a eficcia de cada Centro na Rede, face varivel oramento e face s metas estabelecidas pela tutela (250 adultos em processo e 150 adultos certificados, para o perodo de um semestre).

3.3 Anlise dos Resultados Obtidos De acordo com a metodologia estabelecida, verificou-se que o primeiro grupo de anlise constitudo por seis entidades, correspondendo s que iniciaram a sua actividade antes do ano de 2006. Para estas entidades, foi calculada a mediana da respectiva varivel oramento, bem como as medianas das variveis adultos em processo, designada por AP e adultos certificados, designada por AC. Aps estas operaes, foram determinadas as respectivas propores relativas face a cada uma das medianas. A partir da conjugao de todas estas variveis, foi construdo o Grfico 10, o qual evidencia os resultados obtidos.

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Grfico 10 - Propores relativas de adultos em processo (AP), adultos certificados (AC) e oramento vs Centros Protocolares que realizaram Processos RVCC
2,5 or 2 Proporo relativa AP AC

1,5

0,5

0 Y G J C Q E Centros Protocolares

Da observao do grfico, podemos afirmar que existem desempenhos distintos entre as entidades. De facto, as entidades G e Q apresentam relaes positivas para as duas variveis face ao oramento, enquanto que as entidades C e E apresentam relaes negativas. A entidade J apresenta uma relao positiva para a varivel AP, sendo que para a varivel AC verifica-se que se encontra praticamente na mesma proporo relativa face varivel oramento.

De forma a evidenciar mais claramente o diferencial destas variveis relativamente ao oramento de cada entidade, optmos por colocar esta varivel (oramento - para cada entidade) no ponto zero (e que consideramos representar o ponto de equilbrio) tendo em considerao a respectiva mediana, sempre de acordo com o enunciado na metodologia do estudo. Os resultados obtidos so apresentados no Grfico 11.

171

Grfico 11 - Propores relativas de adultos em processo (AP) e adultos certificados (AC) (tendo como referncia o oramento) vs Centros Protocolares que realizaram Processos RVCC
1,20 1,00 0,80
Proporo relativa

AP

AC

0,60 0,40 0,20 0,00 -0,20 -0,40 -0,60 -0,80 Y G J C Q E


Centros Protocolares

Tal como referido anteriormente, este grfico evidencia que as entidades G, J e Q apresentam para a varivel AP diferenciais positivos de proporo relativa de valores mais elevados (variam entre 0,53 e 1,09) face ao respectivo oramento. Por oposio, as entidades C e E evidenciam para esta varivel diferenciais negativos de proporo relativa, variando os seus valores entre 0,20 e 0,66. No que diz respeito varivel AC, observa-se que as entidades Y, G e Q apresentam os valores mais positivos (intervalo entre 0,25 e 1,09), sendo que no outro extremo as entidades C e E evidenciam valores compreendidos entre 0,28 e 0,45. Embora no evidente no grfico anterior, verifica-se que a entidade Y apresenta diferenciais positivos em ambas as variveis de anlise, contribuindo desta forma para que se possa afirmar que, comparativamente com as restantes entidades, o seu desempenho positivo. Globalmente podemos afirmar, de acordo com o Grfico 10 e o Grfico 11, que as entidades que apresentam desempenhos positivos em ambas as variveis face ao respectivo oramento so as Y, G, J e Q (embora a J na varivel AC evidencie um valor de diferencial muito baixo); em contraponto as entidades C e E indicam comportamentos negativos em ambas as variveis. Estes valores de propores relativas podem ter a sua traduo para diferenciais de valores absolutos, conforme descrevemos no Grfico 12.

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Grfico 12 - Adultos em processo (AP) e adultos certificados (AC) (tendo como referncia o oramento) vs Centros Protocolares que realizaram Processos RVCC
600
AP AC

400 200 0 -200 -400 -600 -800 Y G J C Q E

Adultos

Centros Protocolares

Neste grfico, verifica-se que para a varivel AP existe um diferencial positivo (tendo em conta o respectivo oramento ponto de equilbrio) na ordem dos 1100 adultos, sendo que foram fundamentalmente as entidades G, J e Q que contriburam para este valor, o qual representa cerca de 30% do valor global dos adultos em processo no decorrer do ano de 2006 para todas as entidades em estudo. Diferentemente, as entidades C e E evidenciam um diferencial negativo de cerca de 800 adultos (face aos seus pontos de equilbrio), correspondendo a cerca de 22% do valor global dos adultos em processo, sendo que deste valor aproximadamente 85% podem ser atribudos entidade E. No que diz respeito varivel AC, observam-se variaes menos acentuadas comparativamente com a varivel AP. Mais concretamente, o acrscimo total observado corresponde a cerca de 18% do valor total dos adultos certificados por todas estas entidades, detendo as G e Q 94% deste valor. Por oposio, constata-se um diferencial negativo (e novamente face ao ponto de equilbrio de cada entidade) de aproximadamente 19% de adultos certificados, sendo que 74% deste valor corresponde entidade E. No obstante toda a anlise at ao momento efectuada, traduzindo diferentes desempenhos entre as entidades, importa mencionar que para cada uma das variveis em anlise existiam metas previamente estabelecidas. Concretamente, para o nmero de adultos em processo foi estabelecida uma meta anual de 500 e para o nmero de adultos certificados uma meta anual de 300. Tendo em

173

ateno estes factos, optou-se por verificar o grau de cumprimento das metas de cada entidade, no somente em termos absolutos de valores, mas tendo em considerao o oramento atribudo a cada entidade. Para tal e na sequncia do tratamento realizado, converteu-se o designado ponto de equilbrio face ao oramento de cada entidade em percentagem (%) relativamente meta estabelecida, sendo o valor obtido designado como % esperada e a concretizao realmente verificada, designada como % realizada. O Grfico 13 ilustra os resultados obtidos no referente s variveis AP e AC.
Grfico 13 - % esperada e % realizada (tendo como referncia o oramento) do nmero de adultos em processo e certificados e metas estabelecidas vs Centros Protocolares
250,0
% esperada AP % esperada AC % realizada AP % realizada AC Meta

200,0

150,0
%

100,0

50,0

0,0 Y G J C Q E
Centros Protocolares

Da observao do Grfico 13, verifica-se para a varivel AP, que as entidades G, J e Q ultrapassaram a meta estabelecida. Por outro lado, as entidades Y, C e E no conseguiram alcanar o valor previamente definido. No entanto e de acordo com a linha de raciocnio que temos vindo a estabelecer, verifica-se que as entidades Y, G, J, e Q, tendo em conta o seu oramento (comparativamente com todos os restantes), realizaram mais do que era expectvel, tendo as entidades Y e G uma percentagem esperada inferior ao valor nominal (valor da meta), e no caso particular da entidade Y, o diferencial era na realidade bastante elevado; diferentemente, quer a entidade J, quer a entidade Q, embora apresentem valores de percentagem realizada bastante positivos, j tinham como percentagem esperada de concretizao um valor superior meta estabelecida; todavia, o mesmo no acontece com as entidades C e E que, apesar de terem um valor de percentagem esperada acima do valor estabelecido, no o conseguiram concretizar, sendo que no caso da entidade E observa-se uma diferena bastante acentuada.

174

No que diz respeito varivel AC as entidades que ultrapassaram a meta estabelecida foram as G e Q. No entanto e pelas razes anteriormente enunciadas, verifica-se que a entidade G detinha uma percentagem esperada inferior meta estabelecida, observando-se igualmente um maior diferencial entre a percentagem esperada e realizada comparativamente com a entidade Q (apesar de esta apresentar uma percentagem absoluta de concretizao superior). De forma anloga, verifica-se que apesar de as entidades Y e J no alcanarem o valor estabelecido, o valor de percentagem esperada inferior ao realizado. No outro extremo, verifica-se que as entidades C e E, alm de no concretizarem a percentagem esperada, tambm no atingiram a meta estabelecida, sendo que no caso da entidade E a discrepncia muito elevada. Em sntese, verifica-se que as entidades apresentam desempenhos distintos nas diferentes variveis, tendo por base os respectivos oramentos, quando se comparam os valores entre si. Prosseguindo a anlise que temos vindo a efectuar, consideramos o mesmo tipo de abordagem para o designado segundo grupo, ou seja, para as entidades que tiveram o incio da sua actividade a partir do segundo semestre de 2006, excluindo aquelas que s iniciaram a partir de Outubro desse ano. O grupo constitudo novamente por seis entidades, para as quais foram efectuadas as respectivas propores relativas para cada varivel em estudo. Os resultados obtidos encontram-se no Grfico14.
Grfico 14 - Propores relativas de adultos em processo, adultos certificados e oramento vs Centros Protocolares que realizaram Processos de RVCC
8,00 or 7,00 6,00 Proporo relativa 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 D S A V Centros Protocolares I Z AP AC

175

O Grfico 14 evidencia que as entidades D, S e A apresentam propores relativas positivas face ao oramento em ambas as variveis, sendo que no caso das entidades S e A, para a varivel AC, o valor do diferencial substancialmente elevado, quando comparado com os restantes. Por oposio, as entidades V, I e Z apresentam propores relativas negativas face ao oramento nas variveis AP e AC, embora o diferencial seja relativamente pouco acentuado na entidade I. Tal como na situao anterior, de forma a evidenciar mais claramente o diferencial destas variveis relativamente ao oramento de cada entidade, colocou-se esta varivel no ponto zero (e que consideramos representar o ponto de equilbrio) tendo sempre em considerao a respectiva mediana para cada uma das variveis. Os resultados obtidos so apresentados no Grfico 15. Merece referir que se optou por efectuar um corte de escala neste grfico, para uma melhor leitura, dado que os valores de proporo relativa para as entidades S e A, na varivel AC, so substancialmente maiores que nas restantes entidades.
Grfico 15 - Propores relativas de adultos em processo e adultos certificados (tendo como referncia o oramento) vs Centros Protocolares que realizaram Processos de RVCC
AP AC

7,00 5,00 2,00 1,50 Proporo relativa 1,00 0,50 0,00 -0,50 -1,00

Centros Protocolates

De acordo com o grfico, verifica-se que para a varivel AP, as entidades D, S e A apresentam diferenciais positivos de proporo relativa de valores compreendidos entre 0,30 e 0,66 (face ao respectivo oramento), enquanto que as entidades V, I e Z apresentam diferenciais negativos de proporo relativa de valores entre 0,20 e 0,77. Quanto varivel AC, o comportamento global qualitativo o mesmo que o da varivel AP, porm as entidades S e A apresentam valores substancialmente mais elevados quando comparados
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com as restantes (entre 5,5 e 7,7). No outro caso, o valor de diferencial de proporo relativa atribudo entidade Z, sendo de 0,62. De uma forma geral e de acordo com os Grficos 14 e 15, as entidades D, S e A apresentam desempenhos positivos em ambas as variveis face ao respectivo oramento, sendo que as entidades S e A na varivel AC evidenciam valores de diferencial bastantes elevados comparativamente com as restantes. Por oposio, as entidades V, I e Z indicam comportamentos negativos em ambas as variveis, sendo que neste grupo os valores de diferenciais mais negativos cabem entidade Z. Tendo em considerao estes valores proporcionais relativos, efectuou-se a sua transio para valores absolutos de diferencial, sendo que os resultados obtidos encontram-se no Grfico 16.
Grfico 16 - Adultos em processo e adultos certificados (tendo como referncia o oramento) vs Centros Protocolares que realizaram Processos de RVCC
200 150 100 50 Adultos 0 -50 -100 -150 -200 -250 D S A V I Z Centros Protocolares
AP AC

Neste grfico, e no respeitante varivel AP, existe um diferencial positivo (tendo em conta o respectivo oramento ponto de equilbrio) na ordem dos 250 adultos, representando cerca de 21% do valor global dos adultos em processo no decorrer do segundo semestre do ano de 2006 para as entidades em estudo, tendo este valor tido o contributo das entidades D, S e A. No entanto, observa-se um diferencial negativo na ordem dos 400 adultos (35% do total), sendo que cerca de 56% deste valor correspondente entidade Z. No que diz respeito varivel AC, observam-se variaes menos acentuadas comparativamente com a varivel AP. No entanto, o diferencial positivo (novamente face ao ponto de equilbrio de cada entidade) de cerca de 70% (290 adultos) do valor global dos adultos certificados no

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decorrer do segundo semestre do ano de 2006 por estas entidades, sendo que neste caso as entidades S e A foram praticamente as nicas que contriburam para este valor. Por oposio, constata-se um diferencial negativo de aproximadamente 6%, sendo este valor praticamente atribudo entidade Z. Tal como no caso do grupo anterior, existem metas previamente estabelecidas pela tutela, correspondendo a metade das estabelecidas do ponto anterior; mais concretamente, estas entidades teriam que concretizar no final do ano de 2006, 250 adultos em processo e 150 adultos certificados. Por uma questo de metodologia de estudo, o processo de construo dos grficos foi o mesmo que o da situao anterior, isto , tivemos em conta o oramento atribudo a cada entidade (comparativamente com as restantes), verificando-se para cada entidade a percentagem (%) esperada (correspondente ao respectivo ponto de equilbrio) assim como a percentagem realizada. Os resultados obtidos referentes s variveis AP e AC encontram-se descritos no Grfico 17.
Grfico 17 - % esperada e % realizada (tendo como referncia o oramento) do nmero de adultos em processo e certificados e meta estabelecida vs Centros Protocolares
140,0 120,0 100,0 80,0
% % esperada AP % esperada AC % realizada AP % realizada AC meta

60,0 40,0 20,0 0,0

Centros Protocolares

Da observao deste grfico, podemos afirmar, para a varivel AP, que apenas as entidades S e A ultrapassaram a meta estabelecida. Para alm deste facto, verifica-se igualmente que a entidade D apresenta uma percentagem realizada superior esperada, embora no tenha concretizado a meta proposta.

178

Na outra extremidade de resultados, encontram-se as entidades V, I e Z, no tendo nenhuma delas concretizado os objectivos inicialmente propostos, apresentando um diferencial negativo quando se compara a percentagem esperada face percentagem realizada. No entanto, verificamos que apenas a entidade Z apresentava partida uma percentagem esperada superior ao valor da meta estabelecida; paradoxalmente a que apresenta o maior diferencial negativo (quando comparado com as restantes). Relativamente varivel AC verifica-se que a percentagem esperada comparativamente com a meta estabelecida efectivamente baixa, devendo-se a que para a maioria destas entidades, o oramento atribudo foi sensivelmente o mesmo, conduzindo desta forma a que os valores de proporcionalidades face ao respectivo valor de mediana no tivessem grandes oscilaes (cf. Grfico 14). Paralelamente, verifica-se que o nmero de adultos certificados pela maioria destas entidades apresentou sensivelmente a mesma ordem de grandeza.2 No entanto, as entidades S e A ultrapassaram o objectivo inicialmente proposto, da o diferencial observado ser to elevado. No mesmo sentido, a entidade D apresenta um diferencial ligeiramente positivo, embora a meta esteja longe de ser atingida. Por outro lado, a entidade Z, apresentando uma proporcionalidade relativa face ao oramento mais elevada, constata-se um maior valor de diferencial negativo (comparativamente com todas as outras entidades deste grupo) face percentagem esperada e concomitantemente com a meta estabelecida. Tal como no grupo anterior, tambm neste se verifica a existncia de desempenhos distintos entre as vrias entidades nas diferentes variveis em estudo. Estes resultados podero significar metodologias de actuao diferentes de entidade para entidade.3 Por ltimo, e por forma a obtermos uma viso alargada do comportamento dos 12 CNOs, pertencentes rede dos Centros Protocolares, foi constitudo um nico grupo, segundo a metodologia que temos vindo a usar, sendo que os valores relativos ao primeiro grupo foram divididos por dois, tendo por objectivo recriar uma situao prxima da igualdade entre eles, atendendo a que o 2 grupo s entrou em actividade no segundo semestre de 2006.

2 - Estes resultados traduzem um valor de diferencial relativamente ao respectivo ponto de equilbrio; verifica-se a existncia, na maioria das situaes, de flutuaes baixas (cf. Grfico 16). Por ltimo, comparando estes valores absolutos (convertidos em percentagem) e relacionando-os com a meta inicialmente estabelecida, constata-se a existncia de um diferencial elevado. 3 - Refira-se que as entidades D, V, I e Z iniciaram a sua actividade a partir de Setembro de 2006.

179

Nesta conformidade e por fora da juno dos dois grupos, verificou-se que ao calcularmos as respectivas medianas para as trs variveis (oramento, AP e AC e tendo em conta os valores dos doze CNOs), houve variaes em relao aos valores encontrados nos grupos quando tratados em separado. Aps o tratamento dos dados, foi obtido o Grfico 18, o qual traduz o comportamento das propores relativas das entidades em estudo.
Grfico 18 - Propores relativas de adultos em processo, adultos certificados e oramento vs Centros Protocolares que realizaram Processos de RVCC
3,00
or AP AC

2,50

Proporo relativa

2,00

1,50

1,00

0,50

0,00 Y G D S A V I J C Z Q E
Centros Protocolares

Da observao do grfico, verifica-se que as entidades Y, G, S, A, J e Q apresentam valores de proporcionalidade positivos em ambas as variveis AP e AC, comparativamente com a varivel oramento. Em contrapartida e de igual forma em ambas as variveis, as entidades V, I, C, Z e E evidenciam valores de proporcionalidade inferiores unidade. Por ltimo, a entidade D denota, face varivel oramento, uma relao positiva na varivel AP e uma relao menos positiva na varivel AC. Estes resultados, de uma forma geral, confirmam o comportamento genrico evidenciado nos Grficos 10 e 14, exceptuando o caso da entidade D, em que a juno de todas as entidades provoca uma inverso de comportamento na varivel AC. O diferencial destas variveis face ao oramento torna-se mais evidente no Grfico 19, no qual, para cada entidade, se colocou o respectivo oramento no ponto zero, de acordo com a metodologia deste estudo.

180

Grfico 19 - Propores relativas de adultos em processo e adultos certificados (tendo como referncia o oramento) vs Centros Protocolares que realizaram Processos de RVCC
2,00 1,50 1,00
Proporo relativa

AP

AC

0,50 0,00 -0,50 -1,00 -1,50


Y G D S A V I J C Z Q E

Centros Protocolares

O Grfico 19 evidencia, para a varivel AP, um comportamento global muito semelhante ao apresentado nos Grficos 11 e 15 (embora os valores de propores variem). De facto, os valores positivos de proporo relativa variam entre 0,27 e 1,43, compreendendo as entidades D, Y, A, S, J, Q e G. Em termos de valores negativos de proporo relativa (tendo como referncia o oramento), verifica-se que estes variam entre 0,08 e 0,78, correspondendo o maior valor negativo entidade Z. No que diz respeito varivel AC, observa-se valores positivos de diferencial de proporo relativa entre 0,09 e 1,26 (intervalo referente s entidades J, Q, A, Y, S e G); diferentemente, observamse valores negativos de diferencial, os quais esto compreendidos entre 0,22 e 0,76, respeitantes s entidades C, E, D, I, V e Z. De uma forma geral, verifica-se que os valores de diferenciais variam, quando comparamos os extrados dos Grficos 11 e 15 com os relativos a este Grfico 19. No entanto, destaca-se pela positiva em ambas as variveis a entidade G, com os valores positivos mais elevados e pela negativa tambm em ambas as variveis a entidade Z. No que se refere s entidades S e A, apresentam valores bastante positivos, embora em termos de diferencial de proporo relativa j no sejam to elevados, uma vez que se integrou as entidades provenientes do primeiro grupo (com as devidas adaptaes). Da conjugao dos Grficos 18 e 19 e comparando com grficos 10, 11, 14 e 15, podemos afirmar que os diferenciais face ao oramento de cada entidade, de uma forma qualitativa, apresentam as mesmas tendncias qualitativas nas variveis AP e AC, exceptuando-se o caso da entidade D, na

181

qual se verifica que, ao efectuarmos uma anlise global baseada somente nos resultados atingidos, a varivel AC passa de um valor positivo (embora pouco elevado), para um valor de diferencial negativo acentuado. Concretizando os valores de diferenciais de proporo relativa para valores absolutos de diferencial (tendo em linha de conta o oramento de cada entidade), o resultado obtido ilustrado no Grfico 20.
Grfico 20 - Adultos em processo e adultos certificados (tendo como referncia o oramento) vs Centros Protocolares que realizaram Processos de RVCC
300 200 100
Adultos AP AC

0 -100 -200 -300 Y G D S A V I J C Z Q E

Centros Protocolares

Da anlise do grfico, e no que diz respeito varivel AP, verifica-se a existncia de um diferencial positivo (relativamente ao oramento de cada entidade o designado ponto de equilbrio) de cerca de 890 adultos, correspondendo aproximadamente a 30% do valor global dos adultos em processo neste perodo de anlise e para todas estas entidades. Verifica-se de igual forma que as entidades G, J e Q contriburam em cerca de 73% para este valor, sendo o restante atribudo s entidades S, A, D e Y. No entanto, observa-se um diferencial negativo na ordem dos 720 adultos (24% do total), em que aproximadamente 89% deste valor devido s entidades E, Z e V. Quanto varivel AC o diferencial positivo observado de aproximadamente 290 adultos (cerca de 23% do valor global dos adultos certificados neste perodo), tendo principalmente o contributo das entidades G, S, A e Q. Por oposio, o diferencial negativo situa-se na ordem dos 560 adultos (aproximadamente 45% do valor total dos adultos certificados), sendo que cerca de 80% deste valor pode ser atribudo s entidades E, Z, I e V. Por ltimo, merece referir que, se compararmos este grfico
182

com o grfico 16 no referente s entidades S, A, V, I e Z e para a varivel AC, verifica-se que no caso em que o diferencial positivo, houve uma diminuio do seu valor e, no caso do diferencial negativo, um agravamento do seu valor, devendo-se essencialmente, como j referimos, variao das medianas. Na sequncia da anlise que tem vindo a ser realizada, efectuou-se a comparao com as metas estabelecidas. Neste sentido e de acordo com o espao temporal da anlise, as metas estabelecidas pela Tutela foram de 250 adultos em processo e 150 adultos certificados. O processo de construo dos grficos foi o mesmo que nas situaes anteriores, isto , tivemos em conta o oramento atribudo a cada entidade (comparativamente com as restantes), verificando-se posteriormente e para cada entidade a percentagem (%) esperada (correspondente ao respectivo ponto de equilbrio) assim como a percentagem realizada. Os resultados obtidos referentes s variveis AP e AC encontram-se descritos no Grfico 21.
Grfico 21 - % esperada e % realizada (tendo como referncia o oramento) do nmero de adultos em processo e certificados e meta estabelecida vs Centros Protocolares
250,0
% esperada AP % esperada AC % realizada AP % realizada AC meta

200,0

150,0
%

100,0

50,0

0,0 Y G D S A V I J C Z Q E

Centros Protocolares

Neste grfico e para a varivel AP, verifica-se que as entidades que apresentam um desempenho positivo comparativamente com a meta estabelecida so as entidades G, S, A, J e Q. No entanto e embora no evidente neste grfico, por a diferena ser pequena, podemos afirmar que o diferencial entre as percentagens esperada e realizada, no caso das entidades S e A, diminuiu ligeiramente se o comparamos com os resultados obtidos no grfico 17; o mesmo no acontece para as entidades G, J e Q (pertencentes ao primeiro grupo), que aumentou ligeiramente em comparao com o observado no grfico 13. Para alm destes factos, e tal como nas situaes anteriores, as

183

entidades Y e D, apesar de no terem atingido a meta estabelecida, evidenciam comportamentos positivos, face percentagem esperada. Por outro lado, as entidades V, I, C, Z e E e tal como os grficos 13 e 17 indicam, tambm neste apresentam comportamentos negativos (no atingiram a meta estabelecida nem a percentagem esperada), sendo que no caso das entidades Z e E a percentagem esperada era superior meta estabelecida. Acresce ainda referir dois factores adicionais: o primeiro diz respeito ao facto de a juno dos dois grupos provocar que a % esperada para cada uma das entidades J e C esteja praticamente sobre a linha da meta estabelecida, o que no se verifica quando comparado com o Grfico 13 (ressalva-se aqui que a influncia nas outras entidades da mesma ordem de grandeza, embora para o raciocnio qualitativo que temos vindo a realizar, tal no seja to significativo); o segundo reporta-se evoluo dos diferenciais entre percentagem esperada e realizada, mais concretamente, verifica-se uma diminuio deste diferencial para as entidades C e E, comparativamente com o determinado no grfico 13, enquanto que para as entidades V, I e Z o seu valor aumenta, se compararmos com o obtido no grfico 17. Relativamente varivel AC, verifica-se que os resultados obtidos, de uma forma global, se encontram de acordo com os resultados evidenciados pelos grficos 13 e 17. De facto, as entidades G, S, A e Q evidenciam desempenhos que, para alm de positivos, ultrapassaram as metas estabelecidas. Confirma-se no entanto uma inverso de comportamento para a entidade D, conforme temos vindo a referir. Em sntese, podemos afirmar que da juno dos dois grupos resultou que os diferenciais das variveis em estudo apresentam um comportamento mais favorvel para as entidades pertencentes ao primeiro grupo, isto , aquelas que iniciaram o processo RVCC antes do ano de 2006. Esta situao deve-se, essencialmente, ao facto de o processo RVCC obedecer a uma lgica de continuidade, porquanto alguns dos adultos que se encontravam em fase de processo no ano de 2005 transitaram para o ano de 2006; situao idntica ocorre com os adultos que validaram todas as reas de competncias-chave no ano de 2005 e que certificaram no ano de 2006, o que significa que apenas foram a jri neste ano, influindo aqui para o cumprimento das metas estabelecidas. Diferentemente, os Centros Protocolares que iniciaram o processo RVCC, no segundo semestre de 2006, tiveram que desenvolver todo o processo (AP) e respectiva certificao (AC), no beneficiando de qualquer efeito adicional proveniente do ano anterior. Todavia, verificou-se que houve Centros
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Protocolares que embora tivessem iniciado este processo no segundo semestre de 2006 (pertencentes ao segundo grupo), a verdade que ultrapassaram as metas estabelecidas tanto em adultos em processo, como em adultos certificados, com um oramento proporcionalmente inferior (percentagem esperada) meta estabelecida, como o caso dos Centros Protocolares A e S. De uma forma global, podemos afirmar que existe um diferencial negativo relativamente ao ponto de equilbrio em todos os Centros, na ordem de 1200 adultos em processo e cerca de 330 adultos certificados. Sublinha-se, no entanto, que se a comparao fosse efectuada em relao meta estabelecida, o diferencial negativo de adultos certificados aumentaria para cerca de 890. Por ltimo, considerando que nas variveis AP e AC as entidades que se situam abaixo do ponto de equilbrio elevam o seu desempenho at atingirem esse ponto, ento podemos perspectivar um aumento de 25% no nmero de adultos em processo e de 16% no nmero de adultos certificados, comparativamente com o executado no ano em anlise. Em sntese, podemos salientar que aqui, ao contrrio do que ocorreu com a avaliao da actividade formativa, foram definidas metas pela Tutela, significando a priori um padro de referncia. No entanto, conforme resulta da nossa anlise, confirma-se que o estabelecimento daquelas no obedece a uma igualdade oramental, relevando-se por isso a necessidade de voltar a construir um novo padro de referncia na Rede, tendo por objectivo analisar a sua eficcia, situao que vem acentuar a validade da terceira hiptese. De todo o modo e numa anlise global, podemos inferir que apesar de se atribuir oramentos diferentes aos Centros, sempre seria possvel criar outros critrios, que permitem analisar a eficincia e a eficcia da Rede, recorrendo, por exemplo, distribuio percentual por tipologias de formao e por projectos assentes em custos pr-definidos, situao que permitiria reduzir as elevadas discrepncias encontradas em termos de opes formativas. De facto, tendo por base o modelo de parceria pblico-privada existente nos Centros Protocolares, estamos certos que para haver uma boa Governao em Rede, esta dever efectuar avaliaes rigorosas dos resultados face aos objectivos estabelecidos com estas entidades, assente em critrios objectivos e comprovveis, adoptando-se como instrumento central de gesto pblica o oramento.

185

Assim sendo, esta dever agir como principal responsvel pela monitorizao de toda a actividade desenvolvida pelos Centros Protocolares, a qual dever gerir um bolo oramental a distribuir por todos os Centros, de forma a criar incentivos para que cada entidade possa produzir mais e melhor, maximizando-se a eficincia e eficcia dos servios prestados em benefcio do pblico-alvo e da comunidade envolvente.

Sem prejuzo de todo o exposto, interessa-nos agora investigar qual a dinmica do comportamento dos Centros na Rede, face introduo de um mecanismo de tipo mercado (MTM).

4 - Anlise comparativa da actividade formativa e do processo de RVCC na Rede dos Centros Protocolares

Conforme se referiu, procuramos agora correlacionar a performance de cada entidade nas variveis nmero de formandos (NF), volume de formao (VF)/adultos em processo (AP) e adultos certificados (AC), por forma a verificarmos se os seus desempenhos so directamente proporcionais.

De acordo com a metodologia estabelecida em ambas as vertentes, agrupmos os dados em termos de propores relativas para os Centros Protocolares que tiveram os dois tipos de actividade em funcionamento (actividade formativa e RVCC), face ao respectivo oramento para cada entidade e actividade. Assim, para uma anlise mais rigorosa, optmos por separar as doze entidades que realizaram o processo RVCC no decorrer de 2006 nos dois grupos inicialmente constitudos, sendo que a conjugao dos resultados destas duas actividades e para o primeiro grupo descrita no Grfico 22.

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Grfico 22 - Propores relativas de nmero de formandos (NF), volume de formao (VF), adultos em processo (AP) e adultos certificados (AC) (tendo como referncia o oramento) vs Centros Protocolares (actividade RVCC em 2006)
2,00 Proporo relativa (actividade formativa) NF VF AP AC 2,00 Proporo relativa (processo RVCC)

1,50

1,50

1,00

1,00

0,50

0,50

0,00

0,00

-0,50

-0,50

-1,00 Y G J C Q E

-1,00

Centros Protocolares

No entrando em anlises quantitativas, uma vez que estas j foram abordadas nos pontos anteriores, da anlise do Grfico 22 pode-se verificar que as entidades J e Q apresentam diferenciais de proporo relativa positivos no referente s quatro variveis em anlise, traduzindo por isso, numa primeira anlise, um bom desempenho em todos os aspectos por parte destas entidades. Diferentemente, as entidades Y e C evidenciam comportamentos algo dispersos, mais concretamente, no relativo aos diferenciais de proporo relativa para as variveis que caracterizam o desempenho da formao, apresentam valores quer positivos (varivel VF), quer negativos (varivel NF), enquanto que nas variveis que caracterizam o desempenho no processo RVCC, a entidade Y apresenta para ambas valores positivos e a entidade C valores negativos. Por ltimo e no menos relevante o comportamento evidenciado pelas entidades G e E, sendo que aqui observa-se uma completa inverso de desempenhos. De facto, a entidade G apresenta um desempenho relativo positivo (face ao seu oramento) nas variveis respeitantes ao processo RVCC, ao passo que nas variveis referentes sua actividade formativa esse desempenho apresenta valores negativos de diferencial. Para a entidade E o comportamento global exactamente o oposto da entidade G, isto , bom desempenho na sua actividade formativa e diferencial de proporo relativa negativa para o processo RVCC.

187

No referente ao segundo grupo, os resultados obtidos esto descritos no Grfico 23, no qual e semelhana do que fizemos para o Grfico 15, se optou por efectuar um corte de escala conseguindo-se melhor visualizao.
Grfico 23 - Propores relativas de nmero de formandos (NF), volume de formao (VF), adultos em processo (AP) e adultos certificados (AC) (tendo como referncia o oramento) vs Centros Protocolares (actividade RVCC no 2 semestre de 2006)
8,00 7,00 6,00 5,00 2,00 Proporo relativa (actividade formativa) NF 1,50 VF AP AC Proporo relativa (processo RVCC) 1,50 2,00

1,00

1,00

0,50

0,50

0,00

0,00

-0,50

-0,50

-1,00 D S A V I Z

-1,00

Centros Protocolares

Neste grupo, somente as entidades S e A apresentam comportamento positivo para todas as variveis. As entidades V e I evidenciam um desempenho positivo na sua actividade formativa, mas um desempenho negativo no processo RVCC. Por ltimo, verifica-se que a entidade Z, para todas as variveis, apresenta valores de diferencial de proporo relativa negativos. Tendo em considerao todas as condicionantes de anlise, nomeadamente o facto de no ser de todo o mais indicado efectuar a juno dos dois grupos pelas razes anteriormente referidas, decidimos apresentar os resultados agregados, uma vez que, em nossa opinio, permitem obter uma imagem qualitativa global do desempenho destas entidades. O Grfico 24 traduz os resultados obtidos.

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Grfico 24 - Propores relativas de nmero de formandos (NF), volume de formao (VF), adultos em processo (AP) e adultos certificados (AC) (tendo como referncia o oramento) vs Centros Protocolares (resultados agregados)
2,00 NF VF AP AC 2,00

Proporo relativa (actividade formativa)

1,50

1,50

Proporo relativa (processo RVCC)

1,00

1,00

0,50

0,50

0,00

0,00

-0,50

-0,50

-1,00 Y G D S A V I J C Z Q E

-1,00

Centros Protocolares

Na verdade, da observao do grfico, verifica-se que das doze entidades em estudo, apenas as entidades S, A, J e Q (cerca de 33,3%) apresentam resultados de diferenciais de proporo relativa positivos em todas as variveis. Nesta medida, podemos consider-los como exemplos de boas prticas, uma vez que trabalham o projecto de RVCC de forma simultnea e integrada com a actividade formativa, revelando por isso uma tendncia clara para a gesto global da organizao. Efectivamente h congruncia nos desempenhos, o que nos leva a inferir que o projecto de RVCC funcionou como um todo contextualizado. No outro extremo, temos que a entidade Z apresenta valores de diferenciais de proporo relativa negativos para todas as variveis (cerca de 8,3%), o que nos leva a inferir que no existe um compromisso com os resultados, denotando-se debilidades competitivas evidentes. Relativamente s restantes entidades, verifica-se que existem desempenhos quer inversos, quer mesmo dispersos. Em termos de comportamentos inversos, isto , diferenciais de proporo relativa positivos ou negativos para cada um dos grupos de variveis (NF e VF) ou (AP e AC), temos as entidades G, V, I e E, as quais representam cerca de 33,3% do total. Com efeito, podemos inferir que estas entidades privilegiaram uma actividade em detrimento da outra, tendo naturalmente implicaes directas na actividade global do Centro. Ao contrrio do que seria expectvel, no se focalizaram no

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todo, mas apenas em parte deste, sendo que, a introduo do processo de RVCC (como MTM) provocou reaces diferentes nestas entidades. Diferentemente, nas entidades Y, D e C (cerca de 25%), observa-se comportamentos dispersos, uma vez que no se consegue efectuar uma separao clara entre os valores obtidos para as variveis respeitantes ao desempenho da actividade formativa e as relativas ao processo de RVCC. De facto, verifica-se que para cada grupo de variveis, no existe uma verdadeira focalizao para cada actividade desenvolvida, devendo por isso haver um maior enfoque no todo da organizao. Em sntese, de toda a anlise efectuada aos Centros Protocolares nas vertentes actividade formativa e processo RVCC, podemos afirmar que a grande maioria dos Centros no apresenta comportamentos homogneos, embora existam entidades com desempenhos bastante positivos. Com efeito, nesta abordagem pretendeu-se demonstrar a eficincia e eficcia dos Centros face ao oramento e s metas estabelecidas pela Tutela. Efectivamente, no cabe no mbito do nosso estudo analisar a Qualidade da Formao nem a Qualidade do desenvolvimento dos processos de RVCC, ministrados pelas diferentes entidades. nosso entendimento que a Qualidade da Formao resulta do somatrio da seleco de formadores, da seleco de formandos, metodologias de ensino, qualidade dos recursos tcnico-pedaggicos, relaes com entidades de investigao e do prprio ambiente em que decorre o processo formativo; e a Qualidade do processo de RVCC resulta da seleco dos tcnicos, do desenho do prprio processo formativo tendo por base os referenciais determinados pela Tutela, do rigor e flexibilidade personalizado do processo, e do envolvimento da equipa com o(s) adulto(s), o que seguramente tem implicaes na eficcia global da formao ministrada pelos Centros. Porm, importante sublinhar que, embora todas as entidades na Rede obedeam a um modelo de funcionamento de matriz gestionria e apresentem uma estrutura organizacional idntica, a verdade que os resultados obtidos, em termos proporcionais, variam de Centro para Centro. Sem prejuzo do exposto, somos em crer que existe uma confluncia de factores - liderana, clarificao de objectivos, comunicao, entre outros - que podem justificar as discrepncias de desempenho observadas entre as diferentes entidades na Rede. neste quadro que se torna indispensvel conhecer o que os colaboradores pensam sobre os Centros Protocolares e qual a sua atitude em relao aos diferentes aspectos da organizao onde se
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integram, por forma a compreendermos que outras variveis podem ser determinantes para o bom desempenho dos Centros. Litwin e Stringer sustentam que ser pela anlise do clima da organizao que podemos determinar o grau de satisfao e insatisfao dos membros, bem como criar medidas de incentivos que permitam alterar determinadas situaes (1968:184). Ainda segundo os autores, a experincia demonstra que diferentes climas estimulam diferentes nveis de motivao e potenciam diferentes tipos de relacionamento interpessoal, influenciando em grande medida os nveis de desempenho da organizao (1968:188). De acordo com esta abordagem, pretendemos dar ao tema clima o peso que Pettigrew (1990:415) lhe d, como manifestao de cultura (climate is a manifestation of culture) das organizaes expressa, no s atravs da sua estrutura, mas tambm da sua orgnica, isto , das relaes que os elementos mantm entre si e na qual os indivduos desempenham um papel importante. Este traduz-se na produo de significado que d um determinado sentido sua actividade, empresa onde trabalham e estrutura de poder nela contida. Assim, uma das variveis analisada neste estudo, que nos ir permitir caracterizar o tipo de clima, o desempenho dos Centros, tendo por base o padro de referncia da Rede, construdo a partir do Oramento atribudo a cada entidade. Nesta conformidade e sendo certo que se verificaram diferentes desempenhos nos Centros, conforme resulta da anlise do Grfico 7, definiram-se quatro tipologias de comportamento: Eficiente e Eficaz; Ineficiente e Ineficaz; Ineficiente e Eficaz; Outros.

Fixadas as tipologias de desempenho encontradas, pretendemos, agora, avaliar o peso que a estrutura organizacional exerce na percepo que os colaboradores possuem em relao ao Centro e, concomitantemente, avaliar a qualidade das relaes e da colaborao estabelecida entre os seus membros.

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Captulo V O clima organizacional na Rede dos Centros Protocolares


No seguimento do ponto anterior, pretendemos agora analisar o clima organizacional na rede dos Centros Protocolares, tendo por base a recolha de informaes provenientes de inquritos por questionrio, por forma a fazermos a ponte entre o comportamento demonstrado por estas entidades, a motivao individual e as teorias organizacionais, o que nos permitir confrontar casos concretos com a abordagem terica. Deste modo, estamos convictos que ser possvel retirar algumas ilaes, pois sabe-se que o nvel de desempenho em grande parte resultado do clima que, por sua vez, varia com o grau de motivao dos colaboradores nas organizaes. Com efeito, o clima um conceito que descreve a natureza subjectiva do ambiente da organizao, tendo por base as caractersticas percebidas ou experimentadas pelos seus membros, Litwin e Stringer (1968:187). Assim entendido, reporta-se percepo dos efeitos subjectivos dos sistemas formais, estilos de liderana e outros factores como atitudes, crena e motivao das pessoas que trabalham nestas entidades. Por esta forma, necessrio que os dirigentes compreendam a complexidade deste fenmeno, porque atravs da percepo dos colaboradores, e junto com os mesmos, possvel criar um ambiente de trabalho centrado no empenho e na ambio da organizao, com vista a uma boa performance focada nos resultados.

1 Breve abordagem ao clima organizacional

Face anlise que desenvolvemos no ponto 3 deste captulo, apenas compreendemos o clima nos Centros Protocolares num contexto de globalidade, isto, , cada rgo, cada colaborador um todo, parte de um outro todo que o prprio Centro, com caractersticas prprias e que so desenvolvidas de uma forma integrada, enquanto globalidade. Assim, o global o colectivo, pelo que a evoluo da parte tem que ser vista ao nvel e ao ritmo da evoluo do todo; no entanto, o todo, dever
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ser tambm o contexto que proporciona a cada colaborador da organizao a manifestao plena da sua singularidade. Desta forma, a teoria geral dos sistemas, conforme desenvolvida no ponto 3.1 deste captulo, proporciona-nos o mtodo de desenvolver o conhecimento conexo nas suas variadas vertentes e sob diversos ngulos, uma vez que por si s nada acontece descontextualizado. De acordo com Wheatley (1999), num mundo complexo, o que existe so processos, mudanas e relacionamentos; tambm como Heidegger (1962) intui, as relaes que as coisas tm o que elas em rigor so. neste contexto que pretendemos investigar o clima organizacional nestas organizaes mistas, tendo por base no s a estrutura e a forma como os colaboradores se posicionam, mas tambm as suas ligaes, comportamentos, relacionamentos e padres de actuao. Efectivamente, so as conexes que fazem o todo ser aquilo que , que lhe do identidade e que o distingue dos demais. De acordo com esta perspectiva, Katz e Kahn (1987: 83) consideram que o clima ou cultura do sistema reflecte tanto as normas e valores do sistema formal como a sua reinterpretao no sistema informal. O clima organizacional tambm reflecte a histria das porfias internas e externas, dos tipos de pessoas que a organizao atrai, de seus processos de trabalho e layout fsico, das modalidades de comunicao e de exerccios da autoridade dentro do sistema. Sob este enfoque, Kolb et al (1986: 83) estabelecem uma relao directa entre o clima organizacional e a motivao, sugerindo que a organizao deve considerar a interaco entre as seguintes variveis: as pessoas na organizao, suas capacidades e seus motivos; as tarefas organizacionais e os tipos de comportamento necessrios para a realizao mais eficiente dessas tarefas; o ambiente externo organizao e as exigncias que ele faz organizao em termos de criatividade, flexibilidade, qualidade, etc; o clima organizacional, enquanto determinado pelos estmulos de liderana de administrao e pela estrutura da organizao.

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No mesmo sentido Hall et al (1980: 30) informam que o clima de uma organizao representado pelos conceitos que os indivduos partilham a respeito do lugar em que trabalhem. Como conceitos, as percepes de clima so abstraces significativas de conjuntos de indcios baseados nos acontecimentos, condies, prticas e procedimentos que ocorrem e caracterizam a vida diria de uma organizao. De acordo com o exposto, podemos inferir que a performance dos Centros Protocolares surge, como um projecto colectivo estabelecido entre o parceiro pblico e o parceiro privado, sendo de fundamental importncia, para os resultados da organizao, a manuteno de uma elevado grau de satisfao e motivao dos seus colaboradores. De todo o modo, no podemos olvidar que o Clima interno o estado em que se encontra a empresa ou parte dela num dado momento, estado momentneo e passvel de alterao mesmo em curto espao de tempo em razo de novas influncias surgidas, e que decorre das decises e aces pretendidas pela empresa, postas em prtica ou no, e/ou das reaces dos empregados a essas aces ou perspectiva delas (Oliveira, 1995: 47). por isso que cabe aos gestores assumir um papel fundamental sobre o clima da sua equipa de trabalho, pois ele no s representa a organizao, como exerce vrias tarefas que podem influenciar positiva ou negativamente o clima organizacional (Luz, 2006: 43). Nesta perspectiva, nossa convico que em contexto de parceria, como o caso dos Centros Protocolares, exige-se ao Director capacidades de gesto para motivar os membros da organizao, no cumprimento de objectivos ambiciosos, a par de uma forte liderana, no sentido que referiu Huxham (2003), cf. ponto 5 do captulo 2), reportando-se ao papel da liderana na vantagem colaborativa. Assim sendo, lcito presumir que o Director ter de saber gerir e liderar em contextos dualistas por fora da parceria que alternam entre a burocracia e o mercado, assente no raras vezes em jogos cruzados de influncias (Costa e Neves, 1995: 81), para poderem assegurar um clima propcio realizao dos objectivos da organizao e das pessoas que nela trabalham. Com efeito, Kotter (1997) faz um paralelismo entre os conceitos de gesto e liderana, fundamentando a sua opinio no facto de a gesto representar um conjunto de processos que asseguram o funcionamento da empresa num mundo esttico. A liderana o que cria aqueles

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processos ou que os altera para aproveitar novas oportunidades e que se torna imprescindvel num mundo em constante mudana. Em boa verdade, no fcil definir o conceito de liderana, porm e de acordo com Syroit (1996:238), liderana um Conjunto de actividades de um indivduo que ocupa uma posio hierarquicamente superior, dirigidas para a conduo e orientao das actividades dos outros membros, com o objectivo de atingir eficazmente o objectivo do grupo. No mesmo sentido, Hersey & Blanchard (1988: 86) consideram-na como um Processo de influenciar as actividades de um indivduo ou grupo no sentido de deles obter esforos que permitam o alcance de metas numa dada situao. Trata-se pois de algo que funo do lder, dos seguidores e de outras variveis situacionais. De facto, embora exista uma transversalidade de conceitos, Yukl (1994: 5) considera que se trata de um processo de influncia que afecta a interpretao dos eventos pelos seguidores, a escolha dos objectivos para a organizao ou grupo, a organizao das actividades para o alcance dos objectivos, a motivao dos seguidores para cumprir os objectivos, a manuteno das relaes de cooperao e do esprito de equipa, e a obteno de apoio e cooperao de pessoas exteriores ao grupo ou organizao. certo que no podemos confundir uma estratgia de avaliao de clima com um indicador de clima organizacional, como o caso da liderana, mas inquestionvel que este factor representa um sinal que permite activar adaptaes s novas exigncias organizacionais. De todo o modo, o clima organizacional, embora seja algo abstracto, materializa-se nas organizaes atravs de vrios factores, que do sinais sobre o grau de satisfao dos membros de uma organizao, em relao a diferentes aspectos que envolvem o ambiente de trabalho. Entre os diversos modelos que estudam o clima organizacional, e que propem diferentes factores ou variveis para a sua mensurao, centraremos o nosso estudo no modelo de Litwin e Stringer e no modelo de Coda, porque so aqueles que mais directamente se relacionam com o mbito e os objectivos do nosso estudo.

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Em termos sintticos, Litwin e Stringer (1968:45-63) apresentam as seguintes dimenses, capazes de caracterizar o clima numa dada organizao: Estrutura da organizao, entendida como conjunto de regras, regulamentos e normas administrativas que funcionam como restries afirmao individual. Responsabilidade individual, facultada pela organizao aos seus elementos. Calor e suporte, da parte da organizao e dos seus membros. Recompensa e punio, aprovao e desaprovao, um entendimento do sistema de recompensas e punies e sua justia. Sistema de resoluo de conflitos, j que constitui indicador do clima das organizaes.

Standards de desempenho, ou grau de importncia dada aos objectivos e medidas


de desempenho. Identidade Organizacional de Lealdade do Grupo, ou sentimento de pertena a uma dada organizao. Risco ou atitudes acerca da tomada de decises em situao de incerteza.

Por outro lado, as pesquisas realizadas por Roberto Coda permitem chamar a ateno para a importncia de outros factores contendo dez indicadores de clima, que traduzem a realidade organizacional num determinado momento: Liderana: encorajamento pelo chefe para o desenvolvimento e crescimento profissional; grau de feedback oferecido pelo chefe aos subordinados sobre assuntos que afectam o trabalho na rea; discusso sobre os resultados de desempenhos individuais, tendo em vista melhor orientao no trabalho; Compensao: balanceamento das diferentes formas de remunerao adoptadas pela empresa; amplitude do programa de benefcios; pagamento acima do mercado para os melhores profissionais disposio da empresa; concesso de aumentos por desempenho e realizao de metas; Maturidade empresarial: fornecimento de informaes comunidade sobre as actividades e objectivos da organizao; compreenso adequada pelos membros da organizao sobre as presses exercidas pelo mercado, concorrentes e expectativas dos clientes; real considerao das pessoas como o maior patrimnio e
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comportamento compatvel com essa crena; valorizao de elevados padres de desempenho; Colaborao entre reas funcionais: estreita colaborao entre departamentos para atingir os objectivos da empresa; Valorizao profissional: estmulo formao e ao desenvolvimento de talentos internos; oportunidades de crescimento e de avano profissional oferecidas; atendimento de aspiraes e de expectativas de progresso; qualidade do desempenho apresentado como o critrio de maior ponderao nas promoes; prioridade do recrutamento interno para posies de chefia; Identificao com a empresa: motivao da equipa e busca de objectivos mtuos; sentimento de pertencer a uma grande famlia; confiana recebida; compatibilidade da filosofia administrativa ao porte da empresa; Processo de comunicao: decises anunciadas prontamente; adequao das informaes recebidas ao correcto desempenho das actividades; instrumento facilitador da integrao da empresa; clareza e compreensibilidade das informaes transmitidas; Sentido de trabalho: importncia atribuda ao que acontece com a organizao; firmeza nas aces e empreendimento das mesmas por parte da alta direco; Poltica global de recursos humanos: importncia atribuda rea de RH diante das demais reas funcionais existentes; apoio fornecido pelas polticas de RH ao desenvolvimento do trabalho; disponibilidade para ouvir e considerar a diversidade de opinies; Acesso: continuidade de realizao do mesmo tipo de trabalho at ao final da carreira (Coda, 1997: 101-103).

Assim, adoptando uma ptica integradora destes dois modelos, e considerando as relaes que os Centros Protocolares estabelecem com a Tutela, optamos pela realizao de um questionrio constitudo por nove dimenses que podem ajudar a caracterizar o clima nestas Organizaes Mistas e, paralelamente, na Rede:

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Misso e Estratgia do Centro (ME): reflecte as percepes dos colaboradores do Centro relativamente misso e estratgia definidas superiormente: objectivos, viso a longo prazo, adaptao ao meio, imagem e posio do Centro no mercado, capacidade de mudana.

Relao com a comunidade (RC): reflecte a percepo que os colaboradores tm sobre os diferentes aspectos da envolvente externa ao Centro e a sua influncia no ambiente de trabalho.

Incentivo s Ideias Inovadoras (II): reflecte as percepes relativas atitude da Direco acerca das ideias inovadoras. A Direco incita as pessoas a assumirem riscos calculados para melhorar os resultados, propondo novas ideias para a organizao do trabalho.

Envolvimento (ENV): reflecte as percepes relativas ao sentimento de utilidade do seu trabalho, sentimento de se ver implicado nos resultados do Centro, de sentir lealdade para com o Centro e de nele desempenhar um papel efectivo, tendo uma funo motivante e interessante.

Qualidade das Relaes Interpessoais (QR): reflecte as percepes relativas s relaes de trabalho entre colegas e entre superiores e subordinados. Clareza da Funo (CF): reflecte as percepes relativas s especificaes e s regras que regem a organizao do trabalho e do comportamento: em que medida elas so claras, bem definidas e eficazes e em que cada um sabe o que deve fazer e o que se espera dele, bem como quais as suas responsabilidades e a autonomia permitida na funo (poder organizar o seu trabalho e ser responsvel pelas suas decises).

Eficcia do Funcionamento (EF): reflecte as percepes relativas eficcia do funcionamento do Centro: planeamento e organizao do trabalho, capacidade de deciso, implementao das decises, dinamismo.

Eficcia da Comunicao (EC): reflecte as percepes relativas circulao da informao, quer ela seja ascendente ou descendente: efectua-se de uma forma aberta, fcil e livremente, sem bloqueios atravs do Centro e a todos os nveis.

Eficcia da Liderana (EL): reflecte as percepes relativas ao estilo de liderana exercido pelos responsveis directos: este percebido como participativo, baseado na

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troca de informaes e de explicaes, e sobre um modo pouco directivo. O controlo sobre as tarefas e sobre as pessoas efectua-se de um modo simples e liberal.

Nesta conformidade, pretendemos saber qual a relao existente entre o nvel de desempenho evidenciado nos Centros e o respectivo clima organizacional, por forma a compreendermos quais as dimenses que melhor explicam o comportamento destas organizaes mistas.

2 Caracterizao da pesquisa

Antes de entrarmos na anlise do clima organizacional, consideramos necessrio fazer a distino entre metodologia e mtodo, por forma a obtermos uma melhor compreenso sobre a pesquisa a realizar. De acordo com Demo (1992:11), metodologia significa, na origem do termo, estudo dos caminhos, dos instrumentos usados para se fazer cincia. A metodologia diz respeito ao estudo dos meios utilizados para a obteno do conhecimento cientfico. No se restringe apenas aos mtodos e tcnicas utilizadas na pesquisa pois, alm da face emprica qual estes esto relacionados, a metodologia envolve tambm a inteno da discusso problematizante. O mtodo, por sua vez, constitui o instrumento bsico para atingir os objectivos prestabelecidos pelo pesquisador. Demo (1992:12) salienta que o mtodo, embora apenas instrumental, indispensvel sob vrios motivos: de um lado, para transmitir actividade, marcas de racionalidade, ordenao, optimizando o esforo; de outro, para garantir esprito crtico contra generalizaes apressadas, exigindo para tudo que se digam os respectivos argumentos; ainda para permitir criatividade, ajudando a devassar novos horizontes. No mesmo sentido, Lakatos e Marconi (1982:56) consideram que a metodologia cientfica utiliza inmeras tcnicas na obteno de seus propsitos. No que se reporta ao nosso caso, as tcnicas de recolha de dados utilizadas tiveram por base a observao participante e o questionrio. A observao participante compreende a participao real do pesquisador com o grupo. Lakatos e Marconi (1982:68) salientam que o pesquisador deve ficar to prximo quanto um membro

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do grupo quando estuda e participa nas actividades normais deste. O tipo de observao participante adoptado nesta pesquisa foi o natural, que corresponde participao do observador no mesmo grupo que est a investigar. Quanto ao questionrio, segundo Oliveira (1995), este o mais comum dos instrumentos tcnicos de pesquisa de clima interno. Trata-se de uma tcnica quantitativa de pesquisa cujas respostas a cada questo so categorizadas, permitindo obter informaes sobre a frequncia de determinados fenmenos entre a populao pesquisada. Neste sentido, procedeu-se aplicao de um pr-teste, com vista a testar a clareza das questes; o modelo de alternativas de respostas foi definido a partir da escala diferencial semntica, com amplitude de 4 (quatro) pontos que, por no oferecer uma alternativa de neutralidade, conduz o entrevistado/respondente a definir a sua posio quanto ao que est colocado em cada uma das afirmativas, no contendo desta forma o valor da tendncia central. O quadro XV representa o modelo de alternativas de respostas e suas respectivas interpretaes:
Quadro XV - Modelo de alternativas de respostas ao questionrio
ALTERNATIVA Concordo Concordo Ligeiramente Discordo Ligeiramente Discordo INTERPRETAO Concorda com a questo afirmativa na sua totalidade. Tende a concordar com a questo afirmativa colocada, ainda que no concorde com ela integralmente. Tende a discordar da questo afirmativa colocada, ainda que no discorde dela totalmente. Discorda da questo afirmativa colocada.

Por esta forma, ao assinalar a alternativa do tipo Concordo, entende-se que o respondente concorda plenamente com o contedo da questo/afirmativa. Se assinalar Concordo Ligeiramente, o indicativo de que o respondente concorda quase totalmente com o contedo da questo, embora com ressalvas, ou seja, h uma tendncia maior para a concordncia, e assim sucessivamente. Para efeito de anlise, foi estabelecido que uma opinio concordante corresponderia a uma maioria de respostas de cariz positivo (Concordo Ligeiramente ou Concordo) na respectiva dimenso. Assim, e como exemplo, na dimenso Misso e Estratgia, contabilizada uma opinio concordante sempre que o inquirido responde positivamente a pelo menos dois dos itens constantes da dimenso.
200

Uma vez que no existe consenso tcnico sobre a necessidade de explicitar a que factor corresponde cada conjunto de afirmativas (Murteira e Black, 1983), optou-se por estruturar o questionrio de forma a que estas ficassem distribudas, preferencialmente, por blocos, agrupando-as em conformidade com a dimenso / indicador de clima pesquisado. Atravs dos questionrios preenchidos foi possvel obter todo um conjunto de informaes que nos permite efectuar uma anlise descritiva, avaliando-se as percentagens de respostas nas diferentes dimenses do clima tendo por objectivo proceder sua caracterizao. A fim de dar consistncia aos resultados encontrados e face ao exposto no ponto 1, deste captulo, o mtodo estatstico mais apropriado para o trabalho em questo a anlise factorial. Este tipo de anlise permite encontrar e medir determinadas variveis designadas de variveis latentes (VL) que no podem ser medidas directamente, mas que so constitudas por diferentes aspectos/factores, estes sim, passveis de serem medidos. o caso da VL clima que medida atravs das diferentes dimenses j discutidas, como por exemplo, Misso e Estratgia, Envolvimento, entre outras. A anlise factorial assim uma forma de identificar grupos de variveis que se interrelacionam (normalmente por meio dos seus coeficientes de correlao). De forma matemtica, uma VL representa-se pela seguinte equao: Y = a1 X 1 + a2 X 2 + ... + an X n em que X i o i-simo item do questionrio. Por outras palavras, uma VL obtm-se como combinao linear dos itens constantes do questionrio. As constantes ai , i = 1,..., n , designadas de factor

loadings, podem assim ser entendidas como pesos de cada item.


Este tipo de anlise permite atingir dois objectivos. Por um lado, ao nvel da rede de Centros Protocolares, avaliamos a importncia de cada item/dimenso para a VL clima (atravs da anlise dos

factor loadings); por outro, com o intuito de avaliar a relao entre o clima e o desempenho dos centros
(face s tipologias anteriormente definidas), a equao supra identificada determina uma pontuao (score) global para cada respondente face VL. O estudo desenvolve-se ento a partir de uma nica varivel (e no com base nos 34 itens constantes do questionrio). Para tratamento da informao recolhida (elaborao de grficos, quadros e testes estatsticos) utilizamos o software estatstico SPSS - Statistical Package for the Social Sciences (SPSS Inc.). Para tal

201

revelou-se necessrio proceder codificao de cada uma das respostas possveis em todos os itens do questionrio, de modo a permitir o tratamento quantitativo mais adequado.

3 - Anlises Preliminares
3.1 Caracterizao da Amostra Tendo em considerao a natureza e as caractersticas do universo inquirido, optou-se por distribuir os inquritos por questionrio, de forma aleatria, a sete Centros Protocolares de modo a que o seu conjunto reflectisse a realidade da Rede. Posto isto e para uma melhor caracterizao destas organizaes, os inquritos foram passados a uma amostra representativa de colaboradores, tendo em conta as diferentes categorias profissionais existentes e que nos permitem analisar alguns dos seus aspectos mais determinantes, nomeadamente: estrutura por grupos etrios, estrutura por sexos, estrutura por habilitaes literrias, estrutura por antiguidade e estrutura por categorias profissionais. Assim, e para uma melhor caracterizao da amostra, podemos verificar que os recursos humanos ao servio dos Centros Protocolares so, predominantemente, do sexo feminino, com idade compreendida entre os 31 e os 50 anos, desempenhando funes maioritariamente Administrativas e de Chefia (cf. Grfico 25).
Grfico 25 - Caracterizao da amostra: Sexo vs Idade e Sexo vs Funo
40

30

Sexo
Masculino Feminino

30
20

Count

Count
10 0 Entre 21 e 30 anos Entre 31 e 40 anos Entre 41 e 50 anos Mais 50 anos

20

10

Idade Cronolgica

Directores e Chefias

Tcnicos Superiores

Tcnicos de Formao

Tcnicos Administrativos

Outros

Funo Desempenhada

202

Relativamente s habilitaes literrias e conforme podemos constatar no Grfico 26, verificase que h um nmero elevado de colaboradores com o grau de licenciatura, mantendo-se a predominncia do sexo feminino.

Grfico 26 - Caracterizao da amostra: Sexo vs Habilitaes Literrias


50

Sexo
Masculino Feminino

40

Count

30

20

10

0
1 Ciclo (4 Classe) 2 Ciclo (6 Ano) 3 Ciclo (9 Ano) Ensino Secundrio (12 Ano) Bacharelato Licenciatura Mestrado Doutoramento

Habilitaes Literrias

Paralelamente, podemos verificar que existe uma grande estabilidade nos quadros de pessoal dos Centros, atendendo a que a grande maioria tem antiguidade superior a 3 anos (cf. Grfico 27), o que conjugado com a idade (cf. Grfico 25) permite encarar, com algum optimismo, os desafios com que os Centros se deparam.

Merece, ainda, sublinhar que a admisso de pessoal, nos ltimos 3 anos, incidiu essencialmente no recrutamento de licenciados para desempenhar funes de Tcnico Superior, o que poder traduzir uma maior flexibilidade nestas organizaes.

203

Grfico 27 - Caracterizao da amostra: Antiguidade vs Habilitaes Literrias vs Funo

Antiguidade no Centro
At 1 ano De 1 a 3 anos Mais de 3 anos Bars show counts

3.2 Verificao da Homogeneidade das Tipologias de Desempenho Tendo sido definidas tipologias de desempenho relativamente aos aspectos eficincia e eficcia, conveniente verificar o grau de homogeneidade das mesmas face aos resultados do questionrio, avaliando as semelhanas entre os seus elementos constituintes. Por outras palavras, convm atestar que na tipologia Eficiente e Eficaz (por exemplo) esto agrupados Centros com respostas semelhantes no questionrio. Esta tarefa foi executada recorrendo ao teste no-paramtrico de Mann-Whitney para detectar diferenas de localizao das distribuies de respostas (para cada item). Os resultados mostram que as tipologias formadas so homogneas pois o nmero de itens que apresentam resultados diferentes para os centros constituintes das tipologias Eficiente e Eficaz, Ineficiente e Ineficaz e Outros de 9, 3 e 5, respectivamente, de acordo com a seguinte distribuio: Tipologia Eficiente e Eficaz - diferenas significativas em apenas 9 dos itens (em 34), a saber: ME: 1 em 3; RC: 1 em 3; II: 1 em 2; ENV: 1 em 4; QR: 1 em 2; EF: 2 em 9; EL: 2 em 4;

204

Tipologia Ineficiente e Ineficaz - diferenas significativas em apenas 3 dos itens: ME: 1 em 3; RC: 1 em 3; EF: 1 em 9; Tipologia Outros - diferenas significativas em apenas 5 dos itens: RC: 1 em 3; QR: 2 em 9; CF: 2 em 3.

Atendendo a que a tipologia Ineficiente e Eficaz constituda por um nico centro, esta anlise no foi efectuada.

3.3 Verificao da Fiabilidade do Questionrio

Com a anlise de fiabilidade pretende-se verificar da consistncia interna de um questionrio para medir a varivel latente clima, isto , verificar se de facto o questionrio est a medir o que se pretende. A fiabilidade avaliada por intermdio do valor -Cronbach. O valor obtido, = 0.972, elevado (tanto melhor quanto mais prximo de 1) e considerado excelente segundo a classificao definida em Hill e Hill (2002:149). Analisando o Item-Total Statistics (cf. Anexo IV), podemos encontrar valores muito aceitveis de

Corrected Item-Total Correlation, superiores a 0.3 como definido em Field (2005:672). Na ltima
coluna, Cronbachs Aplha if item deleted, verifica-se tambm que a omisso de um qualquer item no produz um aumento do valor . Em conjunto, estes resultados atestam de fiabilidade do questionrio, no sendo necessria qualquer reestruturao por meio de, por exemplo, omisso de itens.
Quadro XVI - Valor de
Cronbach's Alpha ,972

Cronbach

N of Items 34

205

3.4 Verificao dos pressupostos para a aplicabilidade da Anlise Factorial O primeiro passo na anlise estatstica consiste na verificao dos pressupostos inerentes aos modelos a utilizar. No caso particular da anlise factorial, o nmero e variedade de pressupostos so elevados, pelo que, e a ttulo meramente exemplificativo, apresentamos apenas alguns. A medida KMO testa a adequao da amostra (nmero de casos suficiente) para se efectuar uma anlise factorial. Neste caso, o valor obtido bastante elevado, KMO=0.929, o que significa que o nmero de casos presente (135) adequado para a anlise que se est a desenvolver.

Quadro XVII - Teste de adequao KMO e de esfericidade de Bartlett


Kaiser-Meyer-Olkin Measure of Sampling Adequacy. Approx. Chi-Square Bartlett's Test of Sphericity df p-value. ,929 3951,488 561 ,000

O teste de esfericidade de Bartlett tambm significativo (p-value < 0.05), isto , rejeita-se a hiptese de estarmos perante uma matriz identidade de correlaes entre itens. Alm disso, e por inspeco directa da matriz de correlaes (no apresentada aqui), no se encontraram valores de correlao verificam. entre itens superiores a 0.9 (o que poderia trazer problemas de multicolinearidade/redundncia). Relativamente aos restantes pressupostos, podemos afirmar que se

4 Anlise e Discusso dos Resultados

Em termos de anlise descritiva, podemos verificar no Quadro XVIII, que 87% dos inquiridos manifestaram que se identificam com a dimenso da Misso e Estratgia dos Centros, sinal de que a grande maioria dos colaboradores conhece o Plano de Actividades (documento onde se inscrevem os objectivos estratgicos), o Relatrio de Actividades e Prestao de Contas (documento onde se inscreve a auto-avaliao do desempenho da organizao, face aos objectivos estabelecidos e que decorrem da misso) e o sistema oramental, que os liga.
206

Quanto clareza da funo, observa-se que cerca de 84% das pessoas conhecem objectivamente o descritivo da sua funo, sinal a que tanto pode corresponder uma coordenao que envolve o poder hierrquico, assente na formalizao e burocratizao do trabalho, como uma coordenao assente na participao e no envolvimento dos colaboradores, tendo em conta os objectivos da organizao no seu todo. Por outro lado, embora na dimenso Eficcia do Funcionamento, os resultados no atinjam uma percentagem to elevada como nas anteriores, na sua essncia revelam que existe um elevado sentimento de responsabilidade manifestado pelos inquiridos (80%), o qual parece decorrer da preocupao no cumprimento das regras definidas.
Quadro XVIII Mdias gerais de discordncia / concordncia no referente Estrutura dos Centros Protocolares
Dimenso Misso e Estratgia do Centro Clareza da Funo Eficcia do Funcionamento Discordo e Discordo Ligeiramente 13% 16% 20% Concordo Ligeiramente e Concordo 87% 84% 80%

Como resultado destas percepes, em termos de perspectivao, tende a estabelecer-se uma coerncia adequada entre o modo de funcionamento interno destas entidades e a configurao da sua estrutura organizacional. De facto, na linha de Mintzberg (1984), a dimenso, normalmente, pequena dos Centros Protocolares e a existncia de uma forte interdependncia do trabalho neles realizado, permite-nos classific-los como Estruturas Simples, nas quais os colaboradores se reagrupam por funes e se encontram envolvidos no sucesso e nos resultados dos Centros (88% - cf. Anexo V). De acordo com Bilhim, a vantagem da Estrutura Simples est associada sua simplicidade. A reduzida complexidade torna-a flexvel, rpida e com baixos custos de manuteno. Por outro lado, o grau de ambiguidade na definio dos objectivos organizacionais praticamente inexistente. Isto permite-lhe ter um grande sentido de misso. O facto de os seus membros estarem aptos a identificarem rapidamente a sua funo na organizao e a forma como a sua aco pode contribuir

207

para os objectivos da organizao evita a multiplicao e / ou sobreposio de esforos e facilita a orientao para um nico objectivo. (2001:161) Nestas condies, o topo estratgico assume-se como parte fundamental da organizao, supervisionando directamente todas as operaes, pelo que possui uma ampla e centralizada superfcie de controlo. De todo o modo, embora as decises sejam tomadas segundo uma ptica predominantemente conjuntural atendendo a que a actividade formativa destas entidades obedece a planos curriculares e contedos programticos de elevada especificidade, com cargas horrias de durao muito varivel, designadamente, no mbito da formao modular, executadas em contextos sectoriais muito diversos obedecem a um sistema de controlo por parte da Tutela. Assim, e tendo como referncia o esquema de base elaborado por Mintzberg, a Figura 13 representa, graficamente, a configurao que corresponde, de um modo geral, estrutura organizacional dos Centros Protocolares.
Figura 13 - Estrutura Simples Topo Estratgico

Centro Operacional

Fonte: Mintzberg, (1984:275)

Segundo o autor, a natureza orgnica desta configurao constitui um importante factor para a existncia de um bom clima social e para a afirmao de uma capacidade de resposta s mudanas do ambiente. No mesmo sentido e de acordo com Rosenau (2000:233), este tipo de organizaes no tendo fins lucrativos capaz de gerar mais benefcios atendendo ao conceito de confiana e lealdade que se estabelece entre os parceiros. Com efeito, verifica-se que existe uma forte ligao entre os Centros e a comunidade envolvente (cerca de 84% tm percepo favorvel), o que confirma o aumento da actividade formativa, nos ltimos anos. Complementarmente, constata-se que para cerca de 67% das pessoas, a valorizao
208

da iniciativa dos colaboradores e a implementao de novas ideias, constituem motivo de satisfao, o que indica uma boa receptividade para a mudana. Porm, no podemos olvidar que perante estruturas simples, fcil se torna inferir que a Governao em Rede pode exercer uma influncia determinante, podendo induzir um clima orientado tanto para atitudes administrativas, como para atitudes inovadoras, produto de uma maior ou menor burocratizao da Governao. Neste contexto e conforme referimos anteriormente, a configurao estrutural dos Centros Protocolares e, consequentemente o modelo de governao da Rede, pode ser representado, esquematicamente, conforme se ilustra na Figura 14.
Figura 14 Modelo de Governao da REDE aplicado aos Centros Protocolares

Fonte: o autor da tese

209

Efectivamente, ser pela negociao de objectivos e metas, assente em acordos de entendimento, com os diferentes parceiros, que se conseguir reduzir a dissociao entre quem formula as polticas e quem as executa, esbatendo-se a frieza cultural que normalmente absorve as componentes de gesto neste tipo de relacionamentos. Com efeito, a Rede no pode ser coordenada por uma estrutura de autoridade hierrquica, mas sim por uma estrutura horizontal de negociao (Niemi-Iilahti, 2003:61). Em consonnia com esta perspectiva, Bilhim salienta que a cooperao emerge como uma condio sine qua non para uma maior inovao, para a resoluo de problemas e para a melhoria da

performance (2001:257).
Assim e de acordo com os autores, a Rede no pode impor decises ou obrigaes de modo autoritrio, sob pena, de pela controvrsia, ficar comprometida a colaborao e, concomitantemente, os objectivos globalmente estabelecidos. Situando-se dentro desta teia de relaes, a prpria estrutura organizacional dos Centros Protocolares confere-lhes uma certa hibridez cultural, marcada pelas influncias do parceiro pblico e do parceiro privado, exigindo-se, por isso, uma liderana especfica que saiba encorajar a alta performance e construir compromissos entre os diferentes parceiros e os membros da organizao. Nestas condies, parece denotar-se na Rede a tendncia para um sistema de liderana consultivo, eventualmente alargada tomada de deciso. Do nosso ponto de vista, perante a natureza das respostas, as atitudes sociais face ao trabalho traduzem uma convico emocional globalmente positiva, referentes aos itens satisfao pessoal com a funo (84%) e com o ambiente de trabalho (71%). Relativamente Eficcia da Comunicao, a maioria dos inquiridos (64%) considera que eficaz e aberta, reflectindo-se nas diferentes organizaes. Sintetizando a informao at agora analisada, podemos concluir - segundo a perspectiva dos inquiridos - que embora se observe um clima democrtico na Rede, este tende a decair, pelo facto de no se traduzir no enriquecimento efectivo de tarefas realizadas pelos colaboradores, conforme resulta das informaes contidas no Quadro XIX.

210

Quadro XIX Distribuio de frequncia para os itens que revelaram ndices de maior discordncia na Rede
Itens O Centro oferece-lhe oportunidade de evoluir na carreira Existe igualdade de tratamento e de oportunidades dentro do Centro O processo de Avaliao de Desempenho efectuado no Centro o mais adequado Discordo e Discordo Ligeiramente 45% Concordo Ligeiramente e Concordo 55%

45%

55%

45%

55%

Da observao do quadro, verifica-se que nos itens a oportunidade de evoluir na carreira, a igualdade de tratamento e de oportunidades e o processo de avaliao de desempenho, apresentam uma associao pouco satisfatria na Rede (45%), situao que, em nossa opinio, contribui para a desmotivao dos colaboradores, podendo conduzir para desempenhos inferiores aos resultados esperados. Explorando o sentido desta anlise, podemos inferir que a avaliao de desempenho feita com referncia a um quadro legal, no tendo em conta tarefas concretas e objectivos determinados, o que pode tornar o processo de avaliao uma mera perda de tempo. De acordo com Bergamini (1968:69), a avaliao de desempenho deve retratar o mais fielmente possvel o comportamento do indivduo em situao de trabalho e funcionar como um instrumento de integrao entre os objectivos deste e da organizao, contribuindo decisivamente para o desenvolvimento dos factores motivacionais. De todo o modo, a eficcia da avaliao de desempenho depende, segundo Lawler (1989:48106), de vrias condies: o desenho da funo, a comunicao eficaz e aberta entre chefia e subordinado, apoio aos avaliadores, cultura organizacional e oramento. Na verdade, s um mtodo objectivo baseado na operacionalizao de variveis capazes de medir a eficincia e a produtividade permite implementar um sistema justo de avaliao e consequente compensao, bem como, condies de promoo (Cordeiro, 1995:45). Em termos globais e de acordo com as opinies expressas pelos inquiridos, embora se esboce uma tendncia participativa nos objectivos e nos resultados alcanados, parece-nos que a influncia do parceiro pblico coloca estas organizaes no cruzamento de caminhos entre o regresso a estruturas centralizadas e a evoluo para estruturas baseadas numa cultura de inovao.

211

Nesta perspectiva e tendo em conta os nveis de eficincia e eficcia evidenciados pelas diferentes entidades na Rede (cf. Grfico 7), entendemos remeter esta anlise para cada uma das diferentes tipologias de comportamento encontradas, correlacionando-as com as diferentes dimenses do clima organizacional, por forma a determinar aquelas que exercem maior influncia na produtividade dos Centros. Com efeito, naquelas entidades que apresentaram um desempenho Eficiente e Eficaz (cf. Anexo VI), observa-se que todas as dimenses do clima potenciam o reencontro para a materializao da misso, sendo que a implementao da estratgia para levar a cabo os objectivos tem-se revelado como excelente, em sede de legitimao nas relaes com o sector econmico e com a comunidade envolvente. Por conseguinte, a dimenso da Liderana revela que estamos perante um modelo democrtico, detectando-se a existncia de valores e manifestaes culturais congruentes, tendo por base uma relao de cooperao e dilogo com todos os colaboradores, assente no incentivo s ideias inovadoras. Denota-se que estamos perante casos em que existe um clima propcio realizao de uma participao alargada e criativa das pessoas na vida da organizao, com incidncia directa nos resultados. Na linha do exposto, podemos inferir que o ambiente predominante nestas organizaes de franco optimismo, induzindo para uma cultura marcadamente ideolgica, criando, na linha de Mintzberg (1983), um forte efeito na coalizo interna, reflectindo-se na configurao do poder Missionria, sem prejuzo da sua coexistncia com a cultura burocrtica, que informa tanto o funcionamento destas entidades como o exerccio da Governao. Diferentemente, para as entidades caracterizadas em termos de resultados por um desempenho Ineficiente e Ineficaz, podemos verificar que 96% dos inquiridos manifestaram um claro conhecimento da Misso e dos objectivos (cf. Anexo VII). No entanto, por trs de uma suposta clareza desta proposio, possvel perceber que 40% dos respondentes tm pouca ou nenhuma informao sobre o item que caracteriza a informao acerca dos objectivos e da evoluo dos resultados, o que evidencia que a Misso no por estes verdadeiramente interiorizada, podendo ter implicaes negativas na sua implementao.

212

Todavia, no item o Centro est sempre procura de novas oportunidades no mercado, 92% dos inquiridos atestam a sua veracidade, revelando alguma inconsistncia face ao dfice de comprometimento demonstrado sobre a informao acerca dos resultados. Assim, numa anlise mais aprofundada sobre os diferentes itens que constituem esta dimenso, podemos apenas concluir como seguro que a Misso e os objectivos so claros para a quase totalidade dos colaboradores. De igual forma, pela anlise das dimenses Eficcia do Funcionamento e Clareza da Funo, percebe-se que existe um sentimento generalizado de que estamos perante estruturas devidamente organizadas, atendendo a que a mdia geral de concordncia cerca de 80% e 76%, respectivamente. Porm, a Eficcia da Liderana e Eficcia da Comunicao destacam-se como bastante limitativas uma vez que apenas 44% e 40% respectivamente, tendem a concordar, sendo que as proposies circulao da informao (68%), troca de informao entre colaboradores (64%) e tipo de liderana (56%) so as mais problemticas na perspectiva dos colaboradores, reflectindo que nestes aspectos, existe alguma insatisfao. De forma sintomtica, constata-se que na dimenso Incentivo s ideias inovadoras, cerca de 60% dos inquiridos manifestaram que as suas ideias no so valorizadas pela gesto do topo, o que revela alguma preocupao neste tipo de Entidades, face s exigncias do mercado e da Governao, que apontam para cumprimento de metas. Na sua essncia, os resultados encontrados nestas trs Dimenses, embora no apresentem um grau crtico, demonstram um certo nvel de problemas, principalmente na qualidade das relaes inter-pessoais, considerando que 56% dos colaboradores inquiridos tende a discordar que Existe igualdade de tratamento e de oportunidades dentro do Centro. Por outro lado, 72% dos inquiridos no concorda com o processo de avaliao de desempenho, o que poder indiciar que a poltica de Recursos Humanos implementada no favorece a valorizao profissional e o desenvolvimento dos seus colaboradores. Paralelamente de notar, de acordo com a opinio das pessoas inquiridas, que existe um razovel envolvimento dos colaboradores nos objectivos das organizaes (60%), sendo interessante observar que apenas 52% informam que existe trabalho em equipa, isto apesar de a quase totalidade

213

afirmar que esto envolvidos nos resultados do Centro, sintoma de que esto mais orientados para a tarefa do que para o trabalho em grupo. Nesta convergncia, a liderana parece alicerar-se em caractersticas tradicionais, reflectindose na insuficiente circulao da informao, no razovel envolvimento dos colaboradores e na sua insuficiente participao, tendendo a desenvolver-se, de acordo com a terminologia de Martinet (1984: 113-114) uma cultura indiferente, razovel e profissional e um conjunto de estratgias tpidas que satisfazem interesses individuais, relegando-se para segundo plano a concepo de uma estratgia global e o papel mobilizador do topo estratgico. Finalmente, no que se refere s entidades que apresentam um desempenho Ineficiente e Eficaz ou Outros (cf. Anexo VIII e Anexo IX), observa-se numa primeira impresso, que os colaboradores manifestaram um sentimento favorvel com a dimenso Misso e estratgia (respectivamente, 83% e 65%). Sensivelmente, o mesmo se verifica na dimenso Relaes com a comunidade, atendendo a que, respectivamente, 75% e 90% dos inquiridos tendem a concordar. De todo o modo, nota-se que para estas duas tipologias no h uma verdadeira valorizao do trabalho e da iniciativa das pessoas (42% nas entidades que apresentam um desempenho Ineficiente e Eficaz e 50% para aquelas que se enquadram na tipologia Outros, tratando-se de factores que influenciam a resistncia mudana). Neste contexto, podemos inferir que o estilo de Liderana dominante do tipo autocrtico, tendo por base a dominao legal assentando em regras e normas estabelecidas e conhecidas por todos aqueles que fazem parte da organizao o que, conjugado com as restantes dimenses, induz para uma baixa de clima organizacional, sintoma que nos permite aquilatar que estamos perante organizaes com uma cultura fraca, no revelando crenas e valores claros sobre a forma de obter sucesso na globalidade da actividade formativa que desenvolvem. Efectivamente, cabe aos lderes guiar a organizao em direco aos objectivos estabelecidos, principalmente quando mudanas rpidas requerem novas respostas (Schein, 1984), sendo que para isso devem enfatizar o trabalho em equipa, de modo a poder criar uma coalizo que desencadeie a mudana, incentivando para a viso e para o envolvimento de todos no sentido de colaborar para o desempenho global da organizao, a qual deve ser actualizada e comunicada de forma ampla e constante (Kanter, 1994).

214

Em sntese, os resultados parecem indicar que, para diferentes tipologias de desempenho, existem diferentes tipos de clima. Nesta conformidade, torna-se, agora, pertinente confirmar (em termos estatsticos) se essas diferenas so significativas. Paralelamente, procuraremos identificar quais as dimenses (factores) determinantes na caracterizao do clima. Neste contexto e conforme referido no ponto 2, deste captulo, utilizamos a Anlise Factorial por ser a metodologia mais adequada ao nosso estudo (recorde-se que as condies de aplicabilidade deste mtodo j foram verificadas nos pontos 3.3 e 3.4 deste captulo). Note-se que, formalmente, possvel extrair tantas VL quantos os itens (34) constantes do questionrio. No entanto, nem todas as VL tm importncia/peso suficiente para serem consideradas. Existem vrios critrios na literatura para realizar uma escolha adequada do nmero de VL a extrair. No entanto, neste trabalho pesa o conhecimento partida de que o questionrio medir apenas um factor: o clima da organizao. O grfico 29 (scree plot) permite analisar a importncia relativa de cada VL.
Grfico 28 - Scree Plot Importncia relativa de cada VL
20

15

Eigenvalue

10

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34

Component Number

O seu comportamento tpico o de uma curva fortemente descendente para as primeiras VL, seguida de um abrandamento abrupto para as restantes. precisamente no ponto de mudana de comportamento que se considera apropriado avaliar o nmero de VL a reter. Neste caso, o nmero

215

ptimo ser de uma VL apenas o clima. Com efeito, esta VL explica cerca de 53% da variao presente nos dados sendo que a segunda VL apenas explica cerca de 4.5%. Na linha do exposto e atendendo metodologia seguida, ressalta do Quadro XX que as dimenses com maior influncia no resultado global do clima so aquelas que apresentam maior valor mediano dos factor loadings.
Quadro XX Valores Medianos de factor loadings para as dimenses do clima
Dimenso Misso Estratgica Relaes com a comunidade Incentivo s ideias inovadoras Envolvimento Qualidade das Relaes Interpessoal Clareza da Funo Eficcia do Funcionamento Eficcia da Comunicao Eficcia da Liderana Mediana 0,040 0,034 0,045 0,039 0,042 0,037 0,042 0,042 0,047

Pela anlise do quadro, verifica-se que as dimenses Incentivo s ideias inovadoras, Qualidade das relaes inter pessoais, Eficcia do funcionamento e Eficcia da liderana apresentam um valor mediano do factor loadings superior, sendo, por isso, as mais determinantes na caracterizao do clima. Neste enquadramento, interessa-nos verificar se o clima tem impacto no desempenho dos Centros, assumindo particular importncia quantificar a pontuao deste face a cada tipologia definida, tendo em conta as respostas Centros / Tipologia. Com efeito, as pontuaes de uma varivel latente (clima) reflectem de uma forma quantitativa o estado de cada respondente face a essa varivel. A ttulo exemplificativo, o quadro seguinte mostra as pontuaes para cinco respondentes de cada tipologia.
Quadro XXI Pontuaes individuais de clima por tipologia
Respondente 1 2 3 4 5 Eficiente e Eficaz 1,25451 ,88381 1,17489 ,92993 ,58171 Outros ,00106 ,00949 -,06976 ,23625 ,60708 Ineficiente e Ineficaz -1,14337 -2,02750 -1,15603 -,49529 -2,07674 Ineficiente e Eficaz -1,07761 ,43437 -2,31619 ,48806 -,17669

216

Os valores so interpretados da seguinte forma: o valor 1,25451 a pontuao (de clima) do respondente 1 pertencente tipologia Eficiente e Eficaz. Inspeccionando o quadro, as diferenas entre tipologias so evidentes, realadas pelas pontuaes bastante positivas para a primeira das tipologias. claro que a interpretao deve ser efectuada por centro/tipologia e no por respondente, conforme se reproduz no quadro seguinte.
Quadro XXII - Resumo estatstico das pontuaes por tipologias
Tipologias Eficiente e Eficaz Outros Ineficiente e Ineficaz Ineficiente e Eficaz Mdia 0,76 - 0,08 - 0,42 - 0,79 Desvio Padro 0,43 0,98 0,98 0,96

De acordo com o quadro, verifica-se que na tipologia Eficiente e Eficaz o clima bastante positivo. Diferentemente, nas restantes tipologias, a mdia dos resultados aponta para um clima menos positivo. Em face destas caractersticas, procurou-se certificar se as diferenas encontradas so estatisticamente significativas, aplicando-se, para o efeito, o teste no-paramtrico de JonckheereTerpstra. Este teste pode ser descrito com as seguintes hipteses:

H 0: Eficiente e Eficaz = Outros = Ineficiente e Ineficaz = Ineficiente e Eficaz H 1: Eficiente e Eficaz Outros Ineficiente e Ineficaz Ineficiente e Eficaz

em que pelo menos uma das desigualdades em H1 estrita.

Desta forma e para um nvel de significncia de 5%, devemos rejeitar H0 se p-value < 0,05. O quadro seguinte mostra os resultados da aplicao do teste de Jonckheere-Terpstra.

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Quadro XXIII - Resultados do Teste Jonckheere-Terpstra


A-R factor score 1 for analysis 1 Number of Levels in facteficacia1 N Observed J-T Statistic Mean J-T Statistic Std. Deviation of J-T Statistic Std. J-T Statistic p-value 4 135 1617,000 3251,500 250,961 -6,513 ,000

De acordo com o p-value obtido (0.000) podemos concluir que para uma significncia de 5% pelo menos uma das desigualdades em H1 estrita. Na verdade, fcil verificar que a tipologia Eficiente e Eficaz que produz os melhores resultados. Em resumo, conjugando os resultados obtidos no Quadro XX (dimenses principais que caracterizam o clima nestas organizaes) e tendo em conta as diferenas encontradas na relao entre o clima e o desempenho, conforme Quadro XXII e Quadro XXIII, possvel confirmar a quarta hiptese de trabalho: O desempenho dos Centros Protocolares explicado, em grande parte, pelo clima organizacional. Na realidade, confirma-se que aquelas entidades que revelaram um bom desempenho em todas as variveis apresentam uma correlao positiva com o clima, criando-se a sensao de que as pessoas fazem parte da estrutura e de uma equipa de sucesso, no se antevendo constrangimentos ao nvel da burocracia Litwin e Stringer (1968:189). Diferentemente, o mesmo no se verificou em termos de clima, naqueles Centros que apresentaram fraco desempenho, quer na sua globalidade, quer parcialmente, no desenvolvimento da sua actividade; ou seja, embora o clima predominante seja positivo e de satisfao no referente s dimenses Misso e Estratgia do Centro e Clareza da Funo, o mesmo no se verificou em termos de grau de concordncia com as dimenses Eficcia do funcionamento, Qualidade das relaes inter-pessoais, Incentivo s ideias inovadoras, Eficcia da Liderana e Eficcia da comunicao, sintoma de que nestas entidades mais valorizada a sua componente estrutural, em detrimento da qualidade das relaes entre os seus membros, deixando transparecer um clima organizacional de pouca abertura, face s novas exigncias decorrentes da Governao e dos diferentes sectores econmicos.
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Concluso e Consideraes Finais


Face anlise que desenvolvemos no captulo I, identificaram-se um conjunto de aspectos que foram determinantes em vrios domnios de interveno do Estado na Economia e que marcaram o aparecimento e o crescimento das Parcerias Pblico-Privadas, tanto ao nvel nacional, como ao nvel internacional. Neste sentido, e tendo em conta a crise do Estado e da Administrao Pblica, nos finais da dcada de setenta do sculo passado, importa sublinhar os dois paradigmas que informaram a reforma da Administrao Pblica. O primeiro identifica-se com a teoria da escolha pblica e assume que a maneira mais eficiente de alocar servios e produtos o mercado; e que, portanto, tudo deve ser privatizado, retomando o Estado, o perfil que tinha no sculo XIX, o denominado Estado Liberal. Em resumo, o Estado s deveria prestar servios que, de todo em todo, o mercado era incapaz de prestar, referindo-se aos bens pblicos, externalidades e, em certo sentido, aos monoplios naturais. Alm disso, o Estado manteria o poder de fazer funcionar o mercado, atravs de mecanismos de regulao, entendida como forma de evitar posies dominantes. O outro paradigma identifica-se com o New Public Management, o qual imputa a crise das finanas pblicas Administrao, vista naturalmente ineficiente. Seria necessrio introduzir na Administrao Pblica mecanismos e instrumentos de gesto empresarial. A segunda fase consistiu na recriao do mercado, distinguindo-se financiamento e prestao, autonomizando-se as organizaes pblicas e patrocinando a concorrncia entre as mesmas. Entendia-se que s deste modo se podia salvar o Estado de Welfare. Em sntese, em oposio ao modelo burocrtico e hierrquico em que o topo poltico comanda directamente a prestao de servios (atravs da administrao directa e indirecta) nasce um modelo contratual em que o poder poltico estabelece contratos que definem indicadores e resultados a prosseguir e que fundamentam as transferncias do oramento do Estado. Cria-se, assim, por oposio ao modelo hierrquico, o modelo de mercado (Rocha, 2001). Demonstrou-se, porm, que o modelo de mercado tinha falhas, derivadas da descoordenao, desenhando-se uma nova abordagem prestao de servios e, em geral, Administrao Pblica e ao papel do Estado. chamada a governao em rede, em que o Estado aparece como parceiro, embora com papel determinante. neste contexto que aparecem as parcerias pblico-privadas que patrocinam um relacionamento diferente entre o pblico e

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o privado, instituindo formas de colaborao. Ser pois, neste ambiente, que temos de entender o nascimento e o desenvolvimento de Centros Protocolares, ligados formao profissional. Efectivamente, as parcerias pblico-privadas no so nem privatizaes nem liberalizao; trata-se de arranjos de tipo contratual entre organizaes do sector privado e pblico que envolvem responsabilidades conjuntas no processo de deciso e implementao (Mathew, 2004). Com efeito, verificmos ao longo do captulo II que no fcil caracterizar as parcerias pblicoprivadas, porquanto no se trata exactamente de contratos estabelecidos entre duas partes uma pblica e outra privada, as quais mantm as suas caractersticas e apenas se relacionam porque os seus interesses, simultaneamente, se cruzam, caso em que a figura ficaria reduzida a um contrato de concesso. De facto, trata-se de uma nova forma de lidar com os problemas pblicos e que se situa entre o mercado e a hierarquia (cf. Quadro IV), sendo que a sua tipificao torna-se complicada, dependendo de vrios critrios ou variveis, designadamente dos processos de deciso, das formas de financiamento e da natureza da cooperao. Paralelamente, o Livro Verde da Comisso das Comunidades Europeias (Com, 2004:327) distingue dois tipos de parcerias: as PPP de tipo puramente contratual, em que a parceria entre os sectores pblico e privado assenta em relaes exclusivamente convencionais, e as PPP de tipo institucionalizado, implicando a cooperao entre os sectores pblico e privado, numa entidade distinta. Quanto s primeiras, de tipo contratual, verificou-se que podem ter um formato simples, constitudo por uma nica relao contratual. Neste caso, quase se identifica com o contrato de concesso. Noutros modelos, o parceiro privado incumbido de vrias actividades que podem ir da construo de infra-estruturas at sua gesto. Entrecruzam-se, deste modo, as mais diversas relaes contratuais (relao concedente/concessionria; relao concessionria/entidades financiadoras; relao contratados e outros terceiros/entidades financiadoras), (Estorninho, 2006:89). So exemplo, tambm, as portagens virtuais utilizadas no mbito de projectos de autoestradas. Mas, mesmo neste caso, segundo Estorninho (2006: 97), trata-se de casos complexos de concesso de servios pblicos, os quais podem assumir frmulas cada vez mais complexas: BOT

220

(Built, Operate, Transfer), DMCF (Design, Construct, Mantain and Finance) ou DBFO (Design, Built,

Finance and Operate).


Pertencem a este grupo os esquemas Project Finance, que permitem a modernizao de infraestruturas pblicas mediante o recurso ao financiamento privado. Relativamente a este tipo de parcerias de modelo concessivo, o Livro Verde manda aplicar as regras do concurso pblico na escolha de parceiros, no estabelecendo para o efeito qualquer norma comunitria. Em Portugal, o Decreto-Lei n 18/2008, de 29 de Janeiro, que aprova o Cdigo dos Contratos Pblicos, no se refere s parcerias, sendo que o regime jurdico que lhes aplicvel encontra-se previsto no Decreto-Lei n 141/2006, de 27 de Junho e no Decreto-Lei n 86/2003, de 26 de Abril. Todavia, no foi este o tipo de parcerias que analismos neste estudo, mas sim aquelas que enquadram os Centros Protocolares, isto , as PPP de tipo institucionalizado, as quais implicam a colaborao entre o pblico e o privado numa entidade distinta as chamadas PPP associativas ou

joint-ventures.
De facto, o Direito dos Contratos Pblicos no contempla a operao de criar entidades mistas. Estas foram criadas de forma avulsa, na medida em que as necessidades do novo Estado gestionrio o exigiam. o caso dos Centros Protocolares que foram genericamente criados pelo Decreto-Lei n 165/85, de 16 de Maio. Este diploma legal, traduzido em vrias portarias de centros protocolares, define-os como organizaes resultantes de protocolo celebrado entre o Instituto de Emprego e Formao Profissional (IEFP) e outras entidades do sector pblico, cooperativo ou privado com a finalidade de responder s necessidades permanentes de formao profissional de um ou vrios sectores da economia. certo que estas novas entidades so organizaes diferenciadas das entidades contratantes; gozam de personalidade jurdica de direito pblico com autonomia administrativa e financeira e patrimnio prprio. Acresce que, em tudo quanto no estiver especialmente previsto em contrrio no protocolo que as institui, ficam sujeitas s regras aplicveis s empresas, o que significa que, embora sejam entidades de direito pblico, regem-se pelo direito privado, salvaguardadas as excepes previstas no protocolo que as cria. Ora o protocolo, para alm de enunciar os destinatrios e caracterizar a estrutura orgnica cujos rgos so sempre partilhados entre o IEFP e as associaes

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empresariais, impe especiais normas financeiras, j que as despesas em instalaes e equipamentos dos Centros podero ser suportadas at 100% pelo IEFP; quanto s despesas de funcionamento estas podem ser suportadas pelo IEFP at 95%. Em suma, embora se trate de parcerias pblico-privadas, regidas em geral pelo direito privado, o protocolo impe especiais cuidados, j que se trata de dinheiro pblico. Quanto s relaes de trabalho, o regime aplicvel o do contrato individual de trabalho. Quanto fixao das remuneraes, ter-se- como orientao, as prticas do sector empresarial pblico na rea de servios. Numa palavra, o regime aplicvel o do sector privado, pese embora a possibilidade de recurso a funcionrios e agentes do Estado mas, neste caso, em regime de requisio ou comisso de servios. Nem se percebia que pudesse ser de outro modo, j que o objectivo da lei foi encontrar uma forma mais flexvel de promover a formao profissional. Em sntese, os Centros Protocolares integram a administrao autnoma de carcter associativo, em que o Estado como que transferiu a prossecuo de certos interesses, reservando o poder de tutela, que se traduz pelo exerccio do controlo pedaggico, tcnico e financeiro. Foi neste enquadramento que perspectivamos tratar-se de entidades com caractersticas in

house (cf. Figura 12), atendendo a que o parceiro pblico por meio da Governao exerce sobre estas
um papel determinante, porquanto pode influenciar o seu desempenho, seja recorrendo a reajustes, seja redesenhando processos, sempre que se detectem erros no desenvolvimento da misso para as quais foram criadas. No entanto, no podemos deixar de reconhecer que se trata de um processo que tem algo de mimtico, uma vez que se verificou na nossa pesquisa emprica que os centros no obedecem a um padro coerente de polticas formativas, capazes de gerar uma cultura e uma viso dinmica e integrada da economia. De facto, notou-se que, embora cada Centro de per si estabelea objectivos e metas, parece que no tem existido, por parte da Rede, uma actuao completamente integrada capaz de influenciar a eficcia da parceria. Nos seus aspectos essenciais, verificou-se que tanto a estrutura orgnica dos Centros Protocolares como o modus operandi da Governao, so idnticos para todos eles, porm em termos de eficincia e eficcia, constataram-se comportamentos distintos (cf. Grfico 7). Significa, ento, que
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os responsveis pela gesto dos Centros devem desenvolver polticas e procedimentos que encorajem os membros da organizao a contribuir para a mudana que se impe face s novas realidades, esperando-se do poder poltico uma interveno mais objectiva que passe no s pela medida dos resultados, mas principalmente pela adopo das tcnicas de management (Hood, 1991). No que respeita introduo de mecanismos de tipo mercado (MTM), a situao tambm no nos pareceu favorvel, pois se por um lado foram estabelecidas metas idnticas para todos os Centros, por outro os oramentos no tiveram a mesma correspondncia, situao que tende a diluir o conceito de competitividade. Contudo, tendncias recentes apontam para uma evoluo significativa no relacionamento da Rede com os Centros, denotando-se que existe por parte da Governao um maior empenhamento em modificar um conjunto de procedimentos gestionrios (veja-se, como exemplo, a definio percentual por modalidade de formao face dotao oramental atribuda a cada Centro), de forma a permitir encarar a formao profissional como uma realidade intrnseca no conjunto das aces empreendidas pelas organizaes e em articulao com os processos de desenvolvimento do Pas, onde os Centros Protocolares tm cada vez mais um importante papel a desempenhar. Naturalmente, para que a Rede caminhe para um objectivo global, com estratgias previamente definidas, ter de haver um programa comum, composto por regras e objectivos predefinidos, tendo por base um padro de referncia (Niemi-Iilahti, 2003:63). Efectivamente, o modelo que preconizamos na Figura 14 significa isso mesmo, isto , procurase o envolvimento de todos os parceiros na negociao de objectivos e metas, tendo como estratgia criar novas e adequadas oportunidades de melhoria contnua, atendendo aos resultados obtidos da avaliao global da Rede e ao movimento de mudana que a globalizao provoca nos diferentes sectores econmicos e sociais, com quem os Centros interagem. Nesta perspectiva, o modelo de Balanced Scorecard definido por Kaplan e Norton (1996) pode ser aplicado Governao da Rede, compreendendo a definio de objectivos globais orientadores para todos os Centros Protocolares, no mbito das polticas de educao e formao profissional. Segundo este modelo, a atribuio oramental dever ter em conta o desempenho de cada Centro, tendo por base um padro de referncia na Rede que se ajuste s quatro perspectivas do

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Balanced Scorecard (perspectiva financeira, do cliente, interna e de desenvolvimento de competncias)


e que descrevem, de modo preciso, todas as componentes-chave da estratgia. No obstante, e de acordo com o nosso estudo, existem Centros que apresentaram bons resultados, ganhando contornos um novo tipo de gesto, que integra preocupaes com a eficincia e a eficcia, situao que segundo Huxham (2003) mobiliza os parceiros para uma melhoria contnua dos resultados (cf. Figura 11). Porm, importante sublinhar que a eficincia e a eficcia destas organizaes est associada ao clima organizacional conforme se pode verificar no Quadro XXII, sendo que os resultados obtidos no Quadro XX confirmam a existncia das dimenses que maior influncia exercem sobre este. Finalmente, parece-nos evidente que o modelo de parceria implementado nos Centros Protocolares contempla os requisitos fundamentais para a promoo e desenvolvimento da formao profissional. A sua influncia reflecte-se de uma forma muito relevante como instrumento de poltica econmica naquelas organizaes onde predomina um forte esprito de misso e de grupo - alicerado na eficcia do funcionamento, liderana, comunicao e incentivo s ideias inovadoras - orientado para os resultados e para os clientes. Porm, a excelncia do modelo dever, igualmente, implicar elevados nveis de habilidade e competncias, por parte da Governao da Rede, na procura de agregao de valor, estimulando o envolvimento de todos os actores para o cumprimento de objectivos e metas, no respeito pelas diferenas dos diferentes agentes sociais e econmicos. Por fim, o nosso estudo permitiu ainda concluir que possvel avaliar a eficincia e a eficcia dos Centros Protocolares, tendo por base um padro de referncia da Rede, construdo a partir do oramento atribudo a cada entidade. Por causa disso, possvel em termos de Governao estabelecer critrios para avaliar o desempenho e garantir que as organizaes so premiadas pelos resultados que obtm, com vista a maximizar ganhos adicionais para a Administrao no pressuposto de que a opo pela parceria se oferece como sendo a melhor alternativa. Rosenau (2000) considera que a parceria tem maior capacidade de sucesso quando os objectivos e os benefcios so prdeterminados e o desempenho monitorizado. De acordo com Klijn (1996), para trabalhar com sucesso esta nova forma de gesto governamental, deve-se aceitar uma multiplicidade de objectivos a atingir, o desenvolvimento de uma
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linguagem comum, o uso de instrumentos como pactos, contratos e incentivos em vez do planeamento central. Na verdade, foi possvel concluir que as principais vantagens deste tipo de parceria incidem na partilha de informao, na troca dos conceitos de comando e controlo pela colaborao e nas solues mais flexveis adaptadas a cada sector econmico. De igual modo, a hibridez cultural sentida no processo relacional um dos elementos que converge para uma viso pluralista de gesto, exigindo-se competncias especficas de liderana para responder mudana e aos constrangimentos a que estas organizaes se encontram expostas, face s diferentes coalizes. Nestas condies, o sucesso deste tipo de parcerias assenta, essencialmente, na capacidade de colaborao e de combinao das foras do sector privado (competitividade e eficincia) com as foras do sector pblico (responsabilidade e capacidade financeira), (Rosenau, 2000:219). Por conseguinte, aqui que emerge o conceito de sinergia, assente na vantagem colaborativa em oposio ao conceito de inrcia colaborativa (Huxham, 2003), sendo que, os grandes temas da vida da parceria - objectivos comuns, comunicao, recursos, compromissos, confiana, poder, participao e liderana - so categorias que devem ser analisadas em funo da sua potencialidade para aproveitar as diferenas entre os seus membros, criando maiores possibilidades de alcanar o sucesso. Em suma, podemos resumir o nosso estudo em quatro concluses que nos parecem fundamentais: Os Centros Protocolares so parcerias Pblico-Privadas de tipo institucional de carcter

in house, resultantes de protocolos, ficando, por isso, fora da alada directa do Estado.
Os Centros Protocolares so organizaes mistas de carcter pblico e recorrem ao direito privado para promover interesses relativos formao profissional. Os Centros Protocolares so uma das respostas dicotomia tradicional de fornecimento de servios pblicos entre hierarquias e mercados, convergindo para uma lgica de governao consubstanciada no envolvimento, na co-responsabilizao e na inter-dependncia dos actores pblicos e privados. A Governao da Rede dos Centros Protocolares exercida por uma infra-estrutura inserida no IEFP, com vista a permitir a colaborao dos parceiros assente em relaes de compromisso e objectivos mtuos.
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Ser, pois, neste quadro, que ter que se entender a actuao dos Centros Protocolares, sendo nossa convico que o modelo de parceria implementado no campo da formao profissional, ao facilitar a articulao com os diferentes sectores econmicos, ao permitir uma formao mais flexvel e ao reduzir a burocracia, no deixa de ser um sistema de reestruturao do sector pblico que pode servir de padro organizativo para outros sectores da Administrao Pblica.

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Legislao Consultada
- Portarias constantes no Quadro VIII e que se referem a todos os Centros Protocolares; - Decreto-Lei n 44506/62, de 10 de Agosto; - Decreto-Lei n 44538/62, de 23 do Agosto; - Decreto-Lei n 165/85, de 16 de Maio; - Decreto-Lei n 9/97, de 10 de Janeiro; - Decreto-Lei n 267/97, de 2 de Outubro; - Lei n 58/98, de 18 de Agosto; - Decreto-Lei n 393 A/98, de 4 de Dezembro; - Decreto-Lei n 119 B/99, de 14 de Abril - Decreto-Lei n 189 - B/99, de 2 de Junho e seu anexo; - Decreto-Lei n 191/99, de 5 de Junho; - Decreto-Lei n 199/99, de 8 de Junho; - Decreto-Lei n 248 - A/99, de 6 de Julho; - Resoluo do Concelho de Ministros n 67 A/99, de 6 de Julho; - Parecer n 41/99, de 12 de Julho; - Instruo n 2/99 da 2 Seco do Tribunal de Contas, de 14 de Outubro; - Acrdo Teckal, de 18 de Novembro de 1999 Processo C-107/98 do Tribunal de Justia; - Decreto-Lei n 70 - B/2000, de 5 de Maio; - Portaria n 680 - A/2000, de 29 de Agosto; - Lei n 91/2001, de 20 de Agosto; - Decreto-Lei n 185/2002, de 20 de Agosto; - Lei Orgnica n 2/2002, de 28 Agosto; - Decreto-Lei n 86/2003, de 26 de Abril; - Lei n 23/2003, de 2 de Julho; - Resoluo do Conselho de Ministros n. 95/2003, de 30 de Julho; - Instruo n 1/2004 da 2 Seco do Tribunal de Contas, de 3 de Janeiro; - Lei n. 4/2004, de 15 de Janeiro; - Lei n 48/2004, de 24 de Agosto; - Decreto-Lei n 141/2006, de 27 de Julho; - Resoluo do Conselho de Ministros n 173/2007, de 7 de Novembro; - Decreto-Lei n 18/2008, de 29 de Janeiro.

241

242

Anexos

243

244

Anexo I - Decreto-Lei n 165/85 de 16 de Maio

245

246

247

248

249

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252

Anexo II - Portaria n 758/87 de 2 de Setembro (aplicvel ao Centro de Formao Profissional da Indstria de Cortia)

Trata-se de uma Portaria exemplificativa de adaptao do Protocolo, estabelecido entre o Instituto do Emprego e Formao Profissional e o Sector da Indstria de Cortia, tal como sucedeu com os restantes Centros Protocolares, por fora do Decreto-Lei n 165/85 de 16 de Maio.

253

254

255

256

257

258

Anexo III Fluxograma do Processo de RVCC - Nvel Secundrio de um Centro Protocolar

259

Anexo IV Anlise de Fiabilidade: Estatsticas totais por item


Scale Mean if Item Deleted ME_Misso e Objectivos Claros ME_Objectivos e Resultados Informatizados ME_Procura de Inovao RC_Comunidade Mobilizada para Formaes do Centro RC_Colaborao entre Centro e Entidades Pblicas/Privadas da Comunidade RC_Abrangncia Formativa do CNO de cada Centro IIdeiasInov_Incentivo s Ideias Inovadoras de Colaboradores IIdeiasInov_Valorizao da Iniciativa de Colaboradores ENV_Esprito Equipa Interno do Centro ENV_Trabalho de Equipa encorajado ENV_Esprito Equipa & Sucesso do Centro ENV_Satisfao Pessoal nas Funes Exercidas QRelInt_Ambiente de Trabalho Interno Positivo QRelInt_Igualdade de Tatamento e Oportunidades no Centro CF_Definio de Funes Clara e Objectiva CF_Funo Colaboradores Esclarecida CF_Limites e Responsabilidades de Colaboradores Esclarecidos EF_Definio de Nveis Hierrquicos EF_Promoo Informao_Planeamento Actividades EF_Clareza do Nvel de Autonomia e Responsabilidade EF_Informao dos Objectivos pretendidos EF_Informao das Chefias sobre Colaboradores EF_Colaboradores Informados sobre Prioridades Laborais EF_Rapidez na Aplicao de Decises EF_Adequao da Avaliao de Desempenho EF_Oportunidade de Evoluo na Carreira EC_Circulao Informao Clara_Precisa_Segura EC_Troca Informao Laboral Inter-grupos EC_Informao disponibilizada a Colaboradores Adequada EC_Avaliao Desempenho de Colaboradores Copartilhada EL_Liderana & Competncia de Colaboradores EL_Liderana & Desempenho de Colaboradores EL_Informao disponibilizada atempadamente EL_Controlo de Chefias & Eficcia Resultados 101,35 101,93 101,67 101,76 101,58 101,69 101,98 101,96 102,18 101,93 101,5 101,64 102,01 102,28 101,7 101,68 101,41 101,36 101,81 101,94 101,83 101,47 101,67 101,81 102,58 102,39 102,16 102,06 101,9 101,91 102,01 102,14 101,93 101,82 Scale Variance if Item Deleted 542,154 528,771 531,162 534,839 540,276 535,813 524,738 522,155 527,162 521,666 540,028 535,009 528,283 523,219 531,434 531,278 537,795 542,322 526,052 528,564 529,172 538,983 533,803 527,704 522,858 525,897 525,272 527,459 524,765 537,246 522,515 519,659 523,562 524,491 Corrected Item-Total Cronbach's Alpha if Correlation Item Deleted 0,581 0,701 0,704 0,636 0,592 0,546 0,771 0,822 0,714 0,829 0,549 0,617 0,72 0,732 0,64 0,723 0,652 0,508 0,809 0,783 0,756 0,611 0,709 0,728 0,752 0,671 0,758 0,693 0,825 0,459 0,81 0,838 0,825 0,803 0,972 0,971 0,971 0,972 0,972 0,972 0,971 0,971 0,971 0,971 0,972 0,972 0,971 0,971 0,972 0,971 0,972 0,972 0,971 0,971 0,971 0,972 0,971 0,971 0,971 0,972 0,971 0,971 0,971 0,973 0,971 0,971 0,971 0,971

260

Anexo V - Resultados do Clima Organizacional na Rede dos Centros Protocolares (%)


Dimenso Itens A misso e os Objectivos so claros Misso e Estratgia Todos os colaboradores esto informados acerca dos Objectivos e da do Centro evoluo dos Resultados do Centro. O Centro est sempre procura de novas oportunidades no mercado. O sector de actividade econmica, onde o Centro intervm, est mobilizado para os diferentes processos formativos do Centro. Relaes com a Comunidade Existe uma forte colaborao entre o Centro e as diferentes Entidades (pblicas/privadas) da regio onde est inserido. A Actividade formativa do Centro tem aumentado nos ltimos anos As ideias inovadoras, provenientes dos colaboradores, so aproveitadas pelo Centro A iniciativa dos colaboradores sempre valorizada Existe esprito de equipa dentro do Centro O trabalho de equipa sempre encorajado Envolvimento Est envolvido no sucesso e nos resultados do Centro A sua funo d-lhe satisfao pessoal. Existe um bom ambiente de trabalho dentro do Centro. Existe igualdade de tratamento e de oportunidades dentro do Centro. A sua funo est definida com clareza e objectividade. Clareza da Funo Os colaboradores sabem exactamente como que a sua funo se enquadra no trabalho global do Centro. Conhece perfeitamente o mbito e os limites das suas responsabilidades. Os nveis hierrquicos esto definidos claramente Todos os colaboradores tm informaes suficientes para planearem a sua prpria actividade. O nvel de autonomia e de responsabilidade claramente compreendido por todos. Todos os colaboradores conhecem a forma como esto a evoluir os trabalhos da sua rea de actividade Eficcia do Funcionamento As chefias conhecem as funes desempenhadas pelos seus colaboradores Todos os colaboradores conhecem as prioridades estabelecidas para a realizao do seu trabalho As decises so aplicadas to rapidamente quanto possvel O processo de Avaliao de Desempenho efectuado no Centro o mais adequado O Centro oferece-lhe oportunidades de evoluir na carreira. A circulao da informao no Centro feita de forma clara, precisa e segura Os diferentes grupos e departamentos trocam livremente informaes relativas ao trabalho Todos os colaboradores dispem de informao necessria para desempenharem um bom trabalho sempre solicitada a sua participao durante o processo de avaliao do seu desempenho A Liderana exercida no Centro visa criar valor, em termos de competncias, para todos os colaboradores O tipo de Liderana praticado no Centro o mais adequado para influenciar o bom desempenho de todos os colaboradores As chefias procuram sempre informar os seus colaboradores de uma forma atempada O controlo feito pelas chefias visa, essencialmente, a melhoria dos resultados 5,0% 7,0% 12,0% 20,0% 10,0% 5,0% 3,0% 4,0% 7,0% 7,0% 9,0% 3,0% 6,0% 9,0% 26,0% 26,0% 15,0% 15,0% 9,0% 16,0% 14,0% 16,0% 12,0% 9,0% 7,0% 9,0% 17,0% 25,0% 10,0% 15,0% 9,0% 9,0% 16,0% 19,0% 10,0% 10,0% 7,0% 17,0% 19,0% 19,0% 21,0% 17,0% 17,0% 10,0% 15,0% 21,0% 12,0% 17,0% 27,0% 30,0% 38,0% 24,0% 26,0% 29,0% 20,0% 13,0% 32,0% 41,0% 42,0% 25,0% 41,0% 27,0% 30,0% 30,0% 35,0% 33,0% 35,0% 28,0% 35,0% 30,0% 38,0% 27,0% 61,0% 54,0% 33,0% 31,0% 54,0% 51,0% 68,0% 74,0% 45,0% 33,0% 39,0% 62,0% 46,0% 47,0% 25,0% 25,0% 29,0% 35,0% 39,0% 46,0% 36,0% 33,0% 38,0% 47,0% 12,0% 16,0% 29,0% 45,0% 20,0% 20,0% 12,0% 13,0% 23,0% 26,0% 19,0% 13,0% 13,0% 26,0% 45,0% 45,0% 36,0% 32,0% 26,0% 26,0% 29,0% 37,0% 24,0% 26,0% 88,0% 84,0% 71,0% 49,6% 55,0% 80,0% 80,0% 88,0% 87,0% 77,0% 74,0% 81,0% 87,0% 87,0% 74,0% 55,0% 55,0% 64,0% 68,0% 35,6% 74,0% 74,0% 71,0% 63,0% 31,8% 76,0% 74,0% 68,2% 64,4% 20,0% 80,0% 16,3% 83,7% 50,4% 1- Discordo 2,0% 12,0% 8,0% 7,0% 2,0% 9,0% 13,0% 13,0% 18,0% 12,0% 2- Discordo Ligeiramente 7,0% 11,0% 8,0% 13,0% 13,0% 11,0% 14,0% 14,0% 14,0% 17,0% 3- Concordo Ligeiramente 21,0% 39,0% 33,0% 36,0% 33,0% 24,0% 35,0% 34,0% 42,0% 30,0% 4- Concordo 70,0% 38,0% 51,0% 44,0% 52,0% 56,0% 38,0% 39,0% 26,0% 41,0% (1+2) 9,0% 23,0% 16,0% 20,0% 15,0% 20,0% 27,0% 27,0% 32,0% 29,0% (3+4) 91,0% 77,0% 84,0% 80,0% 85,0% 80,0% 73,0% 32,6% 73,0% 68,0% 71,0% 26,6% 73,4% 67,4% 16,3% 83,7% 13,3% 86,7% Discordncia Concordncia

Incentivo s Ideias Inovadoras

Qualidade das Relaes Interpessoais

Eficcia da Comunicao

Eficcia da Liderana

261

Anexo VI - Resultados do Clima Organizacional nos Centros que evidenciaram um desempenho de tipologia "Eficiente e Eficaz" (%)
Dimenso Itens A misso e os Objectivos so claros Misso e Estratgia Todos os colaboradores esto informados acerca dos Objectivos e da do Centro evoluo dos Resultados do Centro. O Centro est sempre procura de novas oportunidades no mercado. O sector de actividade econmica, onde o Centro intervm, est mobilizado para os diferentes processos formativos do Centro. Relaes com a Comunidade Existe uma forte colaborao entre o Centro e as diferentes Entidades (pblicas/privadas) da regio onde est inserido. A Actividade formativa do Centro tem aumentado nos ltimos anos As ideias inovadoras, provenientes dos colaboradores, so aproveitadas pelo Centro A iniciativa dos colaboradores sempre valorizada Existe esprito de equipa dentro do Centro O trabalho de equipa sempre encorajado Envolvimento Est envolvido no sucesso e nos resultados do Centro A sua funo d-lhe satisfao pessoal. Existe um bom ambiente de trabalho dentro do Centro. Existe igualdade de tratamento e de oportunidades dentro do Centro. A sua funo est definida com clareza e objectividade. Clareza da Funo Os colaboradores sabem exactamente como que a sua funo se enquadra no trabalho global do Centro. Conhece perfeitamente o mbito e os limites das suas responsabilidades. Os nveis hierrquicos esto definidos claramente Todos os colaboradores tm informaes suficientes para planearem a sua prpria actividade. O nvel de autonomia e de responsabilidade claramente compreendido por todos. Todos os colaboradores conhecem a forma como esto a evoluir os trabalhos da sua rea de actividade Eficcia do Funcionamento As chefias conhecem as funes desempenhadas pelos seus colaboradores Todos os colaboradores conhecem as prioridades estabelecidas para a realizao do seu trabalho As decises so aplicadas to rapidamente quanto possvel O processo de Avaliao de Desempenho efectuado no Centro o mais adequado O Centro oferece-lhe oportunidades de evoluir na carreira. A circulao da informao no Centro feita de forma clara, precisa e segura Os diferentes grupos e departamentos trocam livremente informaes relativas ao trabalho Todos os colaboradores dispem de informao necessria para desempenharem um bom trabalho sempre solicitada a sua participao durante o processo de avaliao do seu desempenho A Liderana exercida no Centro visa criar valor, em termos de competncias, para todos os colaboradores O tipo de Liderana praticado no Centro o mais adequado para influenciar o bom desempenho de todos os colaboradores As chefias procuram sempre informar os seus colaboradores de uma forma atempada O controlo feito pelas chefias visa, essencialmente, a melhoria dos resultados 0,0% 0,0% 5,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 10,5% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 10,5% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 5,3% 0,0% 0,0% 5,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 5,3% 5,3% 5,3% 26,3% 15,8% 15,8% 10,5% 5,3% 15,8% 15,8% 36,8% 10,5% 31,6% 36,8% 15,8% 57,9% 26,3% 47,4% 42,1% 31,6% 26,3% 21,1% 26,3% 36,8% 26,3% 94,7% 94,7% 68,4% 73,7% 84,2% 89,5% 94,7% 84,2% 84,2% 63,2% 89,5% 68,4% 63,2% 84,2% 36,8% 73,7% 52,6% 52,6% 68,4% 63,2% 78,9% 73,7% 63,2% 68,4% 0,0% 0,0% 5,3% 10,5% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 5,3% 0,0% 0,0% 5,3% 0,0% 10,5% 0,0% 0,0% 0,0% 5,3% 100,0% 100,0% 94,7% 89,5% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 94,7% 100,0% 100,0% 94,7% 100,0% 100,0% 89,5% 100,0% 100,0% 0,0% 100,0% 94,7% 100,0% 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% 1- Discordo 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 5,3% 0,0% 2- Discordo Ligeiramente 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 5,3% 0,0% 3- Concordo Ligeiramente 10,5% 10,5% 5,3% 15,8% 15,8% 0,0% 10,5% 21,1% 42,1% 26,3% 4- Concordo 89,5% 89,5% 94,7% 84,2% 84,2% 100,0% 89,5% 78,9% 47,4% 73,7% (1+2) 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 10,5% 0,0% (3+4) 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 89,5% 100,0% 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% Discordncia Concordncia

Incentivo s Ideias Inovadoras

Qualidade das Relaes Interpessoais

Eficcia da Comunicao

Eficcia da Liderana

262

Anexo VII - Resultados do Clima Organizacional nos Centros que evidenciaram um desempenho de tipologia "Ineficiente e Ineficaz" (%)
Dimenso Itens A misso e os Objectivos so claros Misso e Estratgia Todos os colaboradores esto informados acerca dos Objectivos e da do Centro evoluo dos Resultados do Centro. O Centro est sempre procura de novas oportunidades no mercado. O sector de actividade econmica, onde o Centro intervm, est mobilizado para os diferentes processos formativos do Centro. Relaes com a Comunidade Existe uma forte colaborao entre o Centro e as diferentes Entidades (pblicas/privadas) da regio onde est inserido. A Actividade formativa do Centro tem aumentado nos ltimos anos As ideias inovadoras, provenientes dos colaboradores, so aproveitadas pelo Centro A iniciativa dos colaboradores sempre valorizada Existe esprito de equipa dentro do Centro O trabalho de equipa sempre encorajado Envolvimento Est envolvido no sucesso e nos resultados do Centro A sua funo d-lhe satisfao pessoal. Existe um bom ambiente de trabalho dentro do Centro. Existe igualdade de tratamento e de oportunidades dentro do Centro. A sua funo est definida com clareza e objectividade. Clareza da Funo Os colaboradores sabem exactamente como que a sua funo se enquadra no trabalho global do Centro. Conhece perfeitamente o mbito e os limites das suas responsabilidades. Os nveis hierrquicos esto definidos claramente Todos os colaboradores tm informaes suficientes para planearem a sua prpria actividade. O nvel de autonomia e de responsabilidade claramente compreendido por todos. Todos os colaboradores conhecem a forma como esto a evoluir os trabalhos da sua rea de actividade Eficcia do Funcionamento As chefias conhecem as funes desempenhadas pelos seus colaboradores Todos os colaboradores conhecem as prioridades estabelecidas para a realizao do seu trabalho As decises so aplicadas to rapidamente quanto possvel O processo de Avaliao de Desempenho efectuado no Centro o mais adequado O Centro oferece-lhe oportunidades de evoluir na carreira. A circulao da informao no Centro feita de forma clara, precisa e segura Os diferentes grupos e departamentos trocam livremente informaes relativas ao trabalho Todos os colaboradores dispem de informao necessria para desempenharem um bom trabalho sempre solicitada a sua participao durante o processo de avaliao do seu desempenho A Liderana exercida no Centro visa criar valor, em termos de competncias, para todos os colaboradores O tipo de Liderana praticado no Centro o mais adequado para influenciar o bom desempenho de todos os colaboradores As chefias procuram sempre informar os seus colaboradores de uma forma atempada O controlo feito pelas chefias visa, essencialmente, a melhoria dos resultados 0,0% 8,0% 16,0% 12,0% 24,0% 8,0% 4,0% 0,0% 12,0% 8,0% 16,0% 0,0% 8,0% 28,0% 52,0% 16,0% 28,0% 40,0% 16,0% 4,0% 16,0% 24,0% 20,0% 16,0% 8,0% 8,0% 24,0% 44,0% 4,0% 20,0% 12,0% 0,0% 24,0% 32,0% 8,0% 12,0% 4,0% 8,0% 20,0% 24,0% 40,0% 24,0% 24,0% 8,0% 12,0% 32,0% 28,0% 20,0% 28,0% 36,0% 40,0% 32,0% 20,0% 28,0% 28,0% 8,0% 28,0% 40,0% 36,0% 32,0% 48,0% 24,0% 16,0% 36,0% 8,0% 28,0% 32,0% 28,0% 48,0% 24,0% 24,0% 36,0% 64,0% 48,0% 20,0% 12,0% 52,0% 44,0% 56,0% 92,0% 36,0% 20,0% 40,0% 56,0% 40,0% 40,0% 12,0% 24,0% 24,0% 8,0% 28,0% 60,0% 24,0% 20,0% 28,0% 28,0% 8,0% 16,0% 40,0% 56,0% 28,0% 28,0% 16,0% 0,0% 36,0% 40,0% 24,0% 12,0% 12,0% 36,0% 72,0% 40,0% 68,0% 64,0% 40,0% 12,0% 28,0% 56,0% 48,0% 36,0% 92,0% 84,0% 60,0% 44,0% 72,0% 72,0% 84,0% 100,0% 64,0% 60,0% 76,0% 88,0% 88,0% 64,0% 28,0% 60,0% 32,0% 36,0% 60,0% 60,0% 88,0% 72,0% 44,0% 56,0% 52,0% 64,0% 44,0% 40,0% 20,0% 80,0% 24,0% 76,0% 64,0% 36,0% 1- Discordo 0,0% 24,0% 0,0% 4,0% 0,0% 24,0% 32,0% 24,0% 28,0% 16,0% 2- Discordo Ligeiramente 4,0% 16,0% 8,0% 20,0% 12,0% 28,0% 24,0% 28,0% 16,0% 32,0% 3- Concordo Ligeiramente 24,0% 32,0% 40,0% 40,0% 20,0% 36,0% 28,0% 32,0% 32,0% 24,0% 4- Concordo 72,0% 28,0% 52,0% 36,0% 68,0% 12,0% 16,0% 16,0% 24,0% 28,0% (1+2) 4,0% 40,0% 8,0% 24,0% 12,0% 52,0% 56,0% 52,0% 44,0% 48,0% (3+4) 96,0% 60,0% 92,0% 76,0% 88,0% 48,0% 44,0% 48,0% 56,0% 52,0% 40,0% 60,0% 60,0% 40,0% 20,0% 80,0% 12,0% 88,0% Discordncia Concordncia

Incentivo s Ideias Inovadoras

Qualidade das Relaes Interpessoais

Eficcia da Comunicao

Eficcia da Liderana

263

Anexo VIII - Resultados do Clima Organizacional nos Centros que evidenciaram um desempenho de tipologia "Ineficiente e Eficaz" (%)
Dimenso Itens A misso e os Objectivos so claros Misso e Estratgia Todos os colaboradores esto informados acerca dos Objectivos e da do Centro evoluo dos Resultados do Centro. O Centro est sempre procura de novas oportunidades no mercado. O sector de actividade econmica, onde o Centro intervm, est mobilizado para os diferentes processos formativos do Centro. Relaes com a Comunidade Existe uma forte colaborao entre o Centro e as diferentes Entidades (pblicas/privadas) da regio onde est inserido. A Actividade formativa do Centro tem aumentado nos ltimos anos As ideias inovadoras, provenientes dos colaboradores, so aproveitadas pelo Centro A iniciativa dos colaboradores sempre valorizada Existe esprito de equipa dentro do Centro O trabalho de equipa sempre encorajado Envolvimento Est envolvido no sucesso e nos resultados do Centro A sua funo d-lhe satisfao pessoal. Existe um bom ambiente de trabalho dentro do Centro. Existe igualdade de tratamento e de oportunidades dentro do Centro. A sua funo est definida com clareza e objectividade. Clareza da Funo Os colaboradores sabem exactamente como que a sua funo se enquadra no trabalho global do Centro. Conhece perfeitamente o mbito e os limites das suas responsabilidades. Os nveis hierrquicos esto definidos claramente Todos os colaboradores tm informaes suficientes para planearem a sua prpria actividade. O nvel de autonomia e de responsabilidade claramente compreendido por todos. Todos os colaboradores conhecem a forma como esto a evoluir os trabalhos da sua rea de actividade Eficcia do Funcionamento As chefias conhecem as funes desempenhadas pelos seus colaboradores Todos os colaboradores conhecem as prioridades estabelecidas para a realizao do seu trabalho As decises so aplicadas to rapidamente quanto possvel O processo de Avaliao de Desempenho efectuado no Centro o mais adequado O Centro oferece-lhe oportunidades de evoluir na carreira. A circulao da informao no Centro feita de forma clara, precisa e segura Os diferentes grupos e departamentos trocam livremente informaes relativas ao trabalho Todos os colaboradores dispem de informao necessria para desempenharem um bom trabalho sempre solicitada a sua participao durante o processo de avaliao do seu desempenho A Liderana exercida no Centro visa criar valor, em termos de competncias, para todos os colaboradores O tipo de Liderana praticado no Centro o mais adequado para influenciar o bom desempenho de todos os colaboradores As chefias procuram sempre informar os seus colaboradores de uma forma atempada O controlo feito pelas chefias visa, essencialmente, a melhoria dos resultados 16,7% 16,7% 25,0% 33,3% 8,3% 0,0% 8,3% 8,3% 8,3% 16,7% 8,3% 16,7% 25,0% 0,0% 41,7% 50,0% 16,7% 8,3% 16,7% 25,0% 25,0% 41,7% 33,3% 16,7% 16,7% 33,3% 25,0% 33,3% 41,7% 33,3% 33,3% 50,0% 41,7% 41,7% 50,0% 25,0% 25,0% 33,3% 41,7% 25,0% 41,7% 25,0% 50,0% 16,7% 33,3% 8,3% 8,3% 41,7% 33,3% 8,3% 41,7% 25,0% 25,0% 50,0% 25,0% 16,7% 50,0% 33,3% 33,3% 16,7% 33,3% 33,3% 16,7% 25,0% 41,7% 58,3% 25,0% 25,0% 25,0% 41,7% 41,7% 16,7% 33,3% 41,7% 8,3% 8,3% 25,0% 16,7% 33,3% 25,0% 0,0% 8,3% 8,3% 41,7% 16,7% 33,3% 0,0% 0,0% 0,0% 8,3% 8,3% 33,3% 16,7% 8,3% 16,7% 25,0% 33,3% 50,0% 50,0% 66,7% 50,0% 33,3% 41,7% 58,3% 50,0% 58,3% 58,3% 41,7% 50,0% 33,3% 83,3% 75,0% 58,3% 33,3% 66,7% 41,7% 58,3% 50,0% 41,7% 58,3% 66,7% 50,0% 50,0% 33,3% 50,0% 66,7% 58,3% 41,7% 50,0% 41,7% 41,7% 58,3% 50,0% 66,7% 16,7% 25,0% 41,7% 66,7% 58,3% 33,3% 58,3% 41,7% 50,0% 50,0% 58,3% 41,7% 50,0% 41,7% 49,9% 50,1% 41,6% 58,4% 66,7% 33,3% 1- Discordo 0,0% 16,7% 25,0% 8,3% 0,0% 0,0% 33,3% 33,3% 25,0% 25,0% 2- Discordo Ligeiramente 8,3% 16,7% 8,3% 25,0% 33,3% 0,0% 16,7% 25,0% 33,3% 25,0% 3- Concordo Ligeiramente 25,0% 50,0% 50,0% 50,0% 33,3% 25,0% 41,7% 41,7% 41,7% 16,7% 4- Concordo 66,7% 16,7% 16,7% 16,7% 33,3% 75,0% 8,3% 0,0% 0,0% 33,3% (1+2) 8,3% 33,3% 33,3% 33,3% 33,3% 0,0% 50,0% 58,3% 58,3% 50,0% (3+4) 91,7% 66,7% 66,7% 66,7% 66,7% 100,0% 50,0% 41,7% 41,7% 50,0% 50,0% 50,0% 66,7% 33,3% 25,0% 75,0% 16,6% 83,4% Discordncia Concordncia

Incentivo s Ideias Inovadoras

Qualidade das Relaes Interpessoais

Eficcia da Comunicao

Eficcia da Liderana

264

Anexo IX - Resultados do Clima Organizacional nos Centros que evidenciaram um desempenho de tipologia "Outros" (%)
Dimenso Itens A misso e os Objectivos so claros Misso e Estratgia Todos os colaboradores esto informados acerca dos Objectivos e da do Centro evoluo dos Resultados do Centro. O Centro est sempre procura de novas oportunidades no mercado. O sector de actividade econmica, onde o Centro intervm, est mobilizado para os diferentes processos formativos do Centro. Relaes com a Comunidade Existe uma forte colaborao entre o Centro e as diferentes Entidades (pblicas/privadas) da regio onde est inserido. A Actividade formativa do Centro tem aumentado nos ltimos anos As ideias inovadoras, provenientes dos colaboradores, so aproveitadas pelo Centro A iniciativa dos colaboradores sempre valorizada Existe esprito de equipa dentro do Centro O trabalho de equipa sempre encorajado Envolvimento Est envolvido no sucesso e nos resultados do Centro A sua funo d-lhe satisfao pessoal. Existe um bom ambiente de trabalho dentro do Centro. Existe igualdade de tratamento e de oportunidades dentro do Centro. A sua funo est definida com clareza e objectividade. Clareza da Funo Os colaboradores sabem exactamente como que a sua funo se enquadra no trabalho global do Centro. Conhece perfeitamente o mbito e os limites das suas responsabilidades. Os nveis hierrquicos esto definidos claramente Todos os colaboradores tm informaes suficientes para planearem a sua prpria actividade. O nvel de autonomia e de responsabilidade claramente compreendido por todos. Todos os colaboradores conhecem a forma como esto a evoluir os trabalhos da sua rea de actividade Eficcia do Funcionamento As chefias conhecem as funes desempenhadas pelos seus colaboradores Todos os colaboradores conhecem as prioridades estabelecidas para a realizao do seu trabalho As decises so aplicadas to rapidamente quanto possvel O processo de Avaliao de Desempenho efectuado no Centro o mais adequado O Centro oferece-lhe oportunidades de evoluir na carreira. A circulao da informao no Centro feita de forma clara, precisa e segura Os diferentes grupos e departamentos trocam livremente informaes relativas ao trabalho Todos os colaboradores dispem de informao necessria para desempenharem um bom trabalho sempre solicitada a sua participao durante o processo de avaliao do seu desempenho A Liderana exercida no Centro visa criar valor, em termos de competncias, para todos os colaboradores O tipo de Liderana praticado no Centro o mais adequado para influenciar o bom desempenho de todos os colaboradores As chefias procuram sempre informar os seus colaboradores de uma forma atempada O controlo feito pelas chefias visa, essencialmente, a melhoria dos resultados 15,0% 10,0% 10,0% 40,0% 15,0% 15,0% 0,0% 10,0% 15,0% 10,0% 15,0% 5,0% 10,0% 15,0% 50,0% 35,0% 30,0% 20,0% 15,0% 20,0% 20,0% 20,0% 20,0% 15,0% 15,0% 15,0% 30,0% 20,0% 20,0% 35,0% 10,0% 10,0% 30,0% 35,0% 10,0% 15,0% 20,0% 40,0% 10,0% 25,0% 30,0% 30,0% 20,0% 10,0% 25,0% 35,0% 15,0% 30,0% 25,0% 35,0% 45,0% 10,0% 25,0% 20,0% 15,0% 25,0% 30,0% 35,0% 55,0% 25,0% 35,0% 30,0% 40,0% 30,0% 30,0% 15,0% 35,0% 25,0% 35,0% 20,0% 30,0% 30,0% 45,0% 40,0% 15,0% 30,0% 40,0% 30,0% 75,0% 55,0% 25,0% 20,0% 20,0% 55,0% 35,0% 15,0% 0,0% 10,0% 10,0% 35,0% 30,0% 45,0% 20,0% 25,0% 35,0% 25,0% 30,0% 25,0% 40,0% 60,0% 35,0% 50,0% 10,0% 20,0% 45,0% 45,0% 25,0% 20,0% 30,0% 55,0% 60,0% 60,0% 60,0% 50,0% 35,0% 30,0% 45,0% 55,0% 35,0% 45,0% 70,0% 75,0% 60,0% 40,0% 65,0% 50,0% 90,0% 80,0% 55,0% 55,0% 75,0% 80,0% 70,0% 45,0% 40,0% 40,0% 40,0% 50,0% 50,0% 65,0% 70,0% 55,0% 45,0% 45,0% 65,0% 55,0% 55,0% 50,0% 40,0% 60,0% 25,0% 75,0% 65,0% 35,0% 1- Discordo 10,0% 25,0% 20,0% 15,0% 5,0% 15,0% 25,0% 25,0% 20,0% 25,0% 2- Discordo Ligeiramente 10,0% 20,0% 25,0% 20,0% 25,0% 30,0% 15,0% 25,0% 20,0% 30,0% 3- Concordo Ligeiramente 25,0% 35,0% 35,0% 45,0% 35,0% 25,0% 40,0% 25,0% 45,0% 25,0% 4- Concordo 55,0% 20,0% 20,0% 20,0% 35,0% 30,0% 20,0% 25,0% 15,0% 20,0% (1+2) 20,0% 45,0% 45,0% 35,0% 30,0% 45,0% 40,0% 50,0% 40,0% 55,0% (3+4) 80,0% 55,0% 55,0% 65,0% 70,0% 55,0% 60,0% 50,0% 60,0% 45,0% 50,0% 50,0% 50,0% 50,0% 9,6% 90,4% 35,0% 65,0% Discordncia Concordncia

Incentivo s Ideias Inovadoras

Qualidade das Relaes Interpessoais

Eficcia da Comunicao

Eficcia da Liderana

265