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Senha lates tdr123456 CAPTULO 3 Do federalismo oligrquico ao federalismo democrtico* Aspsia Camargo** O grande desafio, ontem e hoje, num

pas continental como o Brasil continua sendo a modernizao e o desenvolvimento econmico, social e po- ltico, com descentralizao. Globalizao e descentralizao agora caminham juntas. E juntas representam fortes tenses para o sistema poltico e a nacio- nalidade, para a sobrevivncia mesma do conceito de nao. Em pases como o nosso, considero que a dimenso institucional do federalismo, hoje, s pode ser examinada luz da relevncia geopoltica e histrica do regionalismo, um dos pilares mais importantes e mais decisivos para a compreenso dos con- flitos e dos arranjos polticos que marcaram o Brasil entre 1930 e 1937; e que marcam o Brasil ainda hoje. Quem duvida que as reformas constitucionais so- frem o crivo direto das negociaes regionais, sempre em busca do supri- mento de recursos de que carece a Federao brasileira? Estendendo um pouco mais o vo, possvel constatar que esse legado de 1937 ainda est muito presente, muito vivo. Algumas coisas mudaram muito pouco ou prati- camente nada, outras mudaram muito, e, como diz o velho ditado, plus a change, plus a devient le mme. Quanto mais se muda, mais tudo fica na mesma. O provrbio se aplica bem ao Brasil e serve para designar as poderosas linhas de continui- dade que sempre marcaram a poltica tradicional, a despeito das mudanas importantes que se processaram nos anos 30 e ao longo deste sculo. Nosso desafio , portanto, lidar com a ruptura e a continuidade ao mesmo tempo. E constatar que, a cada onda de grandes mudanas, os velhos interesses esto presentes, sempre dispostos a ceder terreno em troca de alguns benefcios imediatos ou para o futuro. Na negociao global incluem-se tanto emendas individuais de congressistas quanto os portos de Suape e de Sepetiba, vitais * Transcrio de exposio oral, revista pela autora. ** Pesquisadora da FGV. 40 REPENSANDO O ESTADO NOVO para garantir a competitividade de regies economicamente marginalizadas, como Pernambuco e Rio de Janeiro. Os arranjos do nosso federalismo muda- ram com excessiva freqncia. Mas a continuidade e a importncia dos pactos regionais no quadro poltico permanecem as mesmas. Vou comear pela continuidade, dando aqui um exemplo que considero significativo e interessante. Quando fui convidada para organizar o Setor de Pesquisa do CPDOC, eu estava ainda em Paris, terminando minha tese sobre as elites agrrias e o movimento campons no Nordeste. E comecei a imaginar o que seria organizar um grupo de pesquisa em torno da era Vargas e da cor- respondncia dos principais colaboradores que o ajudaram a conduzir a Re- voluo de 1930 e a implantar o Estado Novo. J naquele momento a imagi- nao comeou a funcionar. Era bvio que eu, de Paris, achava que os arqui- vos privados iriam registrar como o grande tema poltico os problemas sociais e a legislao trabalhista. Todos ns achvamos isso. Era o fascnio natural da universidade pela questo social que alimentava a expectativa de encontrar fartssimo material de correspondncia, de reflexes, de angstias existenciais da elite brasileira sobre aquilo que foi, sem dvida, uma das maiores contri- buies da era Vargas: a legislao trabalhista. Quando comeamos a decifrar a correspondncia do presidente e de seus lderes, praticamente no havia na- da

sobre o tema. Nem em extenso ou volume, nem em relevncia. A grande surpresa foi a meno exaustiva, nessa mesma correspondn- cia, dos conflitos regionais e das disputas polticas no duro processo de re- construo institucional que tornou possvel a modernizao do Estado, da so- ciedade e da economia brasileira. Os principais atores polticos desse grande teatro no eram nem partidrios nem sociais. A cena era ocupada por Flores da Cunha e o grupo gacho, e pelo inner circle de lideranas regionais, infor- mantes e conselheiros presidenciais. As pessoas falavam em nome de seus es- tados, e os estados se encarnavam nessas pessoas. Minas Gerais era uma pes- soa, o Rio Grande do Sul era uma superpessoa. Era um grande personagem aquele Rio Grande do Sul, com vrias peas disputando umas com as outras a ateno especial do presidente, mas tambm tentando confin-lo realidade gacha. Fazendo o desconto das grandes mudanas que o pas sofreu de l para c e dos avanos substanciais da democracia, eu diria que o presidente Fernando Henrique, vindo de um grande estado hegemnico como So Paulo, tem tido com o seu estado de origem dificuldades semelhantes s de Vargas em seu domnio gacho. a hegemonia, de um lado, mas o controle dos pares e antigos companheiros, de outro. Em 1930, havia, portanto, toda uma teia de relaes e de comunicaes em torno de pessoas e de estados. Podemos dizer o seguinte: no Brasil dos anos 30, o grande ator poltico que nos explica a evoluo de 1930 para 1937 de maneira absolutamente fundamental eram os estados. E, evidentemente, os militares centralistas, que podiam ser reformistas radicais ou reformistas moderados e que se situavam no mesmo eixo, mas no extremo contrrio, contrabalanando as tendncias ASPSIA CAMARGO 41 regionais, puramente polticas e descentralizadas. No estudo sobre A Federa- o acorrentada, procurei fazer um grfico que posicionava no eixo central a tenso entre os militares e os polticos regionais; noutro eixo, os intelectuais e a Igreja; e num terceiro, os empresrios e os sindicatos. Porque, na verdade, todo o balano das composies e das coalizes foi em torno disso. A grande estratgia foi fragmentar ao mximo as velhas e as novas lideranas emergentes dos estados para fortalecer o poder central, usando como escudo os militares, mas infiltrando aos poucos lideranas mais fiis e dceis ao Estado centralizado, s suas novas regras e s suas novas composies econmicas e sociais. Resumindo, houve estratgias centrais em torno de atores regionais manipulados e de atores militares; e estratgias de apoio, de alargamento das alianas, que Eli Diniz descreveu aqui muito bem, e que significaram a incor- porao de atores novos. Atores novos so sempre mais manipulveis porque esto ansiosos por insero e por institucionalizao, mas sem a fora e as resistncias cristaliza- das dos velhos atores na defesa de seus interesses e no controle de seus do- mnios. Porque o grande problema das transies, tanto a de 1930 quanto a dos anos 90, que preciso destruir a velha mquina, mas sem descurar de min-la aos poucos, lenta e imperceptivelmente. E sem deixar de construir, si- multaneamente, as novas alianas que sero a ponte para o futuro. O grande risco produzir o vcuo poltico, semelhante ao drama do trapezista que se projeta no ar, sem nenhuma rede para proteg-lo embaixo e sem ter a cer- teza de que outro companheiro vir ao seu encontro para estender-lhe as mos. Foi o erro que cometeram Jnio Quadros, nos anos 60, e depois Collor, nos 90, contando apenas com sua imagem original e com as manipulaes de marketing e de mdia. Quer dizer, se voc exagerar na dose de mudancismo, sem controlar seus impactos traumticos imediatos, os fantasmas invisveis do velho sistema viro puxar-lhe a perna de noite, e voc cair da cama. Eis por que

so necessrias novas alianas, as mais difusas possveis. Vargas e os tra- balhadores desorganizados, que fizeram dele o pai dos pobres. Fernando Henrique e os filhos do real, antes excludos pelo jogo perverso da inflao. No entanto, convm no descurar o papel dos atores emergentes; em geral, emer- gentes e frgeis; e s vezes apenas virtuais. O grande desafio criar condies para que se fortaleam os novos atores, os novos segmentos das classes diri- gentes. Em 1930, havia a polarizao capital versus trabalho, que propiciou a emergncia de um empresariado e de um sindicalismo nacionais, com a medi- ao estatal do Welfare State. Vargas implantou o sistema no Brasil, com os li- mites e as dificuldades bvias de um pas rural, pobre, sem infra-estrutura, de populao rarefeita e mal distribuda, e politicamente oligrquico. O preo desse enclave modernizante, implantado fora em 1930 e 1937, foi a insta- bilidade poltica crnica que nos acometeu da para a frente, com sucessivas mudanas constitucionais e no sistema partidrio, e surtos de autoritarismo duradouro. 42 REPENSANDO O ESTADO NOVO Em nossos dias, os atores emergentes no esto mais polarizados em duas metades conflitantes. O jogo de oposioes e contrastes mais fragmen- tado e disperso, como ocorre no mundo inteiro. Os segmentos emergentes se dispem em distintas lideranas de uma sociedade pluralista, mais diversifi- cada, que luta por melhor organizao, mais capacidade gerencial e mais par- ticipao civil, por mais cidadania. Esse modelo participativo o nico que poder eliminar as desigualdades sociais e civilizar o Brasil em suas bases e grotes, de baixo para cima. A estrutura j em curso so os conselhos comu- nitrios, espalhados pelo Brasil inteiro, na sade, na educao, nos recursos humanos, incluindo a infncia e o adolescente, alm das diferentes formas de organizao civil, de carter religioso e voluntrio, como as ONGs. Enquanto os espaos regionais forem de domnio tradicional ou oligrquico, a democra- cia ser apenas nominal, e seus rgos representativos, o Congresso, as assemblias, os tribunais do Poder Judicirio, poderes pela metade, sem vida. Outra diferena importante que o Estado nacional que em 1930 era a fora racionalizadora emergente, livre das presses diretas de um mer- cado internacional em crise e capaz de frear, em nome da coisa pblica, os conflitos entre o capital e o trabalho hoje se encontra fragilizado pelas presses cruzadas da globalizao e da descentralizao. A fragmentao po- ltica, que sempre foi a marca registrada da poltica brasileira, em funo da continentalidade do pas e de suas desigualdades espaciais, continua sendo o grande desafio da unidade nacional em regime democrtico, ainda muito de- pendente das qualidades pessoais de um rbitro, o presidente da Repblica, diante de uma estrutura poltica desarticulada em feudos regionais e em po- deres autnomos. A ordem legal, nem sempre democrtica e ainda muito marcada pelo patrimonialismo, ainda, como o foi em 1930, protetora de cartrios, autonomias e privilgios. O xito da transio depende, portanto, dos novos atores e da maleabilidade dos velhos para aceitar as reformas. Em- bora reativos e sem um projeto de pas, eles foram muitas vezes, no passado, os operadores decisivos de diferentes etapas da transio poltica, mesmo abandonando o barco um pouco mais frente. O Brasil nunca foi palco de purismos radicais, como as revolues fran- cesa e sovitica, o maosmo, os guevarismos ou at mesmo o peronismo. So- mos, desde sempre, a nao dos eclticos, das acomodaes e dos ajuntamen- tos, e os radicalismos nos rondam sempre pelas bordas. Essa a lio de Var- gas e dos tempos recentes: o espao nobre da poltica brasileira gravita em torno de um centro, amarrado direita pelos interesses regionais e com to- nalidades e compromissos sociais

esquerda. So as famosas composies que demarcam a vida poltico-partidria brasileira. O que Vargas fez com ad- mirvel mestria o que os grandes estadistas deste pas sempre fizeram: ten- tar de alguma forma, em meio fragmentao, construir alianas. Por isso que no h partidos polticos; o partido poltico no permite a construo de alianas, ele parte tudo, porque nenhum partido neste pas consegue unir ASPSIA CAMARGO 43 nada. Partido que se preze nasce nos centros da modernidade, em geral em So Paulo, mas depois tem que ter ampla base regional e para isso precisa ser malevel, acomodar-se ou bancar velhos conflitos de interesses, impregnados na biografia de seus filiados. Ento o partido acumula tenses regionais de administrao difcil ou comea tambm a se descaracterizar. Na cpula do Poder Executivo, tambm a fora da engenharia sempre regional mas anti- partidria. Estamos sempre em busca do candidato nico, seja por opo inconsciente do sistema poltico, seja pela situao de fato. o desejo de con- tinuidade sob o risco de fragmentao descontrolada. Quando o rbitro tende a ser imperial, sua voz fala de diversas maneiras. Vargas chegou a ter dois partidos, e de certa forma Fernando Henrique tambm os tem. Um PSD e um PTB. Mas, como diz o ditado, quem tem dois no tem nenhum. Outro problema que se repete, e que no conseguimos resolver, que h ciclos alternados de ditadura e de democracia que correspondem a ciclos tambm alternados de descentralizao e de centralizao. A descentraliza- o aparece travestida de democracia, embora muitas vezes esconda autono- mismo anrquico e fragmentao, isto , clientelismo e patrimonialismo. A centralizao, por sua vez, se esconde por trs de uma eficincia no raro fic- tcia e apenas transfere o patrimonialismo para uma instncia superior, onde ele se acomoda a projetos maiores, nem sempre mais racionais ou mais mo- dernos. Algumas decises estratgicas do regime militar foram equivocadas, e muitas concesses aos cartrios, alm da desordem financeira e administra- tiva, prejudicaram bastante a consolidao da futura democracia. Quer dizer, em vez de voc fazer o pacto mais abaixo, voc faz mais acima. o pacto pa- trimonial de sempre. A maior linha de continuidade deste pas o patrimonialismo. Por que no? Um dos grandes responsveis pela unidade nacional. Precisamos troc-lo por uma moeda equivalente e igualmente eficiente... O grande problema cr- nico do federalismo brasileiro que ele ainda calcado nas foras espontneas do regionalismo e da territorialidade. Falta um novo pacto federativo, a descen- tralizao com centralidade, que lanamos na Fundao Getulio Vargas em no- vembro de 1992, para dar consistncia institucional a um pas continental desse porte, com atores polticos estratgicos distribudos regional e espacial- mente. No h outra possibilidade. E na verdade os estados so verdadeiros pases. Se formos nos comparar com outros pases e continentes, veremos que nossas unidades estaduais so pases dentro de um continente. Muitos deseja- ram, no passado, que fssemos uma confederao, semelhante aos primrdios do federalismo americano, o que no seria possvel. No haveria coalescncia para mant-la se as trocas se restringissem drasticamente, de sada. Na verdade, nossa Federao nasceu de cabea para baixo, isto , de cima para baixo, parida de um imprio centralizador ao extremo, com uma locomotiva apenas, So Paulo, alimentando a utopia de uma descentraliza- o e uma autonomia mais extremadas. A centralizao dos Estado nacio44 REPENSANDO O ESTADO NOVO

nais a partir do incio do sculo, consolidada pelo intervencionismo e o pla- nejamento keynesiano do Welfare State, enterrou de vez esse irrealismo nos anos 30, especialmente em 1932. Hoje a globalizao, apesar de parceira da descentralizao, exige tambm unidade de comandos e homogeneidade de regras para garantir a eficcia das empresas e os ganhos do capital. Nossa Federao sobreviveu sob o comando de elites muito restritas e por isso homogneas, que com o fim da tutela portuguesa conseguiram fabricar e re- novar projetos nacionais. Mas a operacionalizao desses projetos e a con- quista de seu suporte poltico exigiram acordos muito amplos e complexos, bem como a administrao de conflitos de toda ordem, que se acomodavam apenas temporariamente sob a gide do poder. Era a lei do pacto mnimo en- tre elites divididas e com interesses diversos. Esses pactos eram, na reali- dade, precrios e no duravam e no duram mais do que cinco, sete anos, quando duram! Foi assim em 1930, e parece ser assim hoje. Na verdade, o grande desafio que esta mesa pretende debater a ques- to do legado. Como enquadrar essa velha questo do federalismo dentro de um processo democrtico e de uma transio em curso. O problema saber como passar do federalismo regional, que sempre predominou, para o federa- lismo democrtico, que uma possibilidade e um desafio, mas no existe ainda. A soluo para os problemas crnicos do federalismo depende de nossa capacidade para estender a base espacial de nossa economia e multi- plicar seus ncleos dinmicos. A proposta de Fernando Henrique, inspirada em estudos anteriores de Eliezer Batista, foram os eixos de desenvolvimento do programa Brasil em Ao, buscando integrar intervenes mltiplas de in- fra-estrutura em reas estrategicamente selecionadas de nosso territrio, por sua capacidade logstica de responder aos desafios da competitividade. Nossa base espacial, social e poltica, que muito ampla, tem uma base de susten- tao econmica mnima, numrica e espacialmente restrita, no mais do que 8 milhes de pessoas, de um total de 160 milhes, e os pagadores se concen- tram esmagadoramente em apenas quatro ou cinco estados. Os restantes so prias da Federao, que sobrevivem com a ajuda dos demais, levando ao extremo a noo do federalismo cooperativo. O problema mais grave quando contemplamos o conjunto dos mais de 5 mil municpios brasileiros, em sua maioria esmagadora indigentes, sem arrecadao prpria. As coisas mudaram muito e para melhor, de 1937 para c, mas o pro- blema que tambm aumentaram as distncias de renda e o gap cientfico, tecnolgico e industrial que nos separa dos pases desenvolvidos. A cidadania federativa decerto que se expandiu tambm, e o nmero de estados de pri- meira classe aumentou. Naquela poca, a cidadania regional se restringia a Mi- nas e So Paulo, tendo o Rio Grande do Sul como coadjuvante. O resto era o resto. Hoje j no bem assim. A expanso do nmero de emergentes fato novo e positivo. Outro problema crnico do federalismo brasileiro que nosso federalismo tripartite. Somos hoje o nico pas do mundo que tem um fedeASPSIA CAMARGO 45 ralismo de trs pontas, ou seja, o municpio uma entidade federativa. Isso no tem precedente na histria do federalismo. S o Brasil considera o muni- cpio um ente federativo. E por razes de origem muito antiga. Isso no se im- primiu na Constituio assim por acaso. Na verdade, desde o sculo XIX os go- vernos centrais, buscando constituir estratgias de unidade nacional, manipu- lam as tenses entre os estados e municpios se apoiando nos municpios. Essa foi a estratgia em 1831, aquela famosa tenso entre o Ato Adicional e o Cdigo de Processo, o primeiro a favor dos estados, e o segundo, dos municpios. E o general

Golbery repetiu a estratgia com absoluta conscincia de que o municpio era o grande aliado do poder central. Getlio tambm. Quer dizer, 1937 um momento muito interessante porque deixou claro que esses superpoderes regionais, com fragilidades econmicas mas forte autonomia poltica, esto a at hoje. Os governadores so presidentes de repblicas e, embora carregando fardos muito pesados e sem dinheiro, tm grande poder de extrao de recursos federais, seja atravs das bancadas estaduais no Congresso, seja atravs da presso direta. Nessas circunstncias, o municpio que amortece a relao entre os estados e o governo federal, neutralizando a presso direta. Os municpios das capitais, particularmente, exercem hoje esse importante papel. Em suma, aquela idia idlica de que va- mos prioritariamene fortalecer os estados, porque os estados vo fortalecer os municpios, no existe. As tenses entre instncias contguas terrvel. Se o governo federal no quiser fortalecer os municpios, os estados dificilmente o faro. Pelo menos, no de livre e espontnea vontade. Ento, esse um pro- blema crnico que os grandes estrategistas polticos viveram. Por exemplo, Juscelino saiu exatamente de um ncleo desses, um departamento de coor- denao de municpios, e depois tornou-se prefeito de Belo Horizonte, mas foi l que ele aprendeu tudo que precisava para se eleger no regime demo- crtico: como lidar com esse ente to importante chamado municpio. A fragmentao em regime democrtico aumenta porque hoje cada ator poltico detm certo nmero de votos no Congresso, por exemplo. E isso muito importante porque na verdade amplia as possibilidades de coalizo, e o prprio governo federal trabalhou para aumentar a representao federal con- gressual das bancadas, sobretudo do Norte e do Centro-Oeste, visando justa- mente a neutralizar os estados mais fortes. Ento houve uma estratgia deliberada de fragmentao: dividir para governar. E eu acho que isso que ns es- tamos vendo hoje no nenhuma novidade. Quer dizer, Getlio fez muito bem esse trabalho, inclusive procurando sempre, naquela poca, neutralizar So Paulo, que era o poderosssimo ator estratgico regional. E hoje eu me per- gunto se o fato de o presidente ser paulista... Mas, primeiro, uma inconfidn- cia: vrias pessoas competentes disseram isso antes da campanha presidencial de 1994: tem que ser um paulista porque se no for um perigo; 1932 pode se repetir. Se no fosse paulista, dificilmente o presidente poderia desencapar o fio condutor do processo econmico, em boa parte regulado por So Paulo. 46 REPENSANDO O ESTADO NOVO Ento, eu me pergunto se o fato de ser paulista no facilita. Pode tambm complicar, porque em determinado momento aumentam as tenses entre ato- res polticos poderosos, dentro do mesmo bloco regional hegemnico, como no inferno astral que Getlio viveu com o Rio Grande do Sul. Essa tenso paulista de agora no diferente da tenso gacha dos anos 30, porque o bloco hege- mnico que se instala v as tenses crescerem em suas fileiras. O segundo ponto importante a fragilidade do gigantismo territorial. Isso no quer dizer que a globalizao necessariamente fragmenta. Ela est fazendo duas coisas: est fragmentando e est promovendo identidades lo- cais, regionais, mas tambm est fortalecendo alguns atores territorialmente poderosos. Ento, a grande diferena para agora que naquela poca tudo conspirava em direo a um isolacionismo, pela crise dos pases desenvolvi- dos, cada pas procurando sua prpria sobrevivncia. Hoje, ao contrrio, a grande presso para integrar o pas comunidade internacional com mais urgncia do que o pas integra a si mesmo. Essa descentralizao tem alguma coisa a ver com a Repblica Velha. Estamos procurando

privatizar e desesta- tizar, estamos procurando ainda descentralizar dentro de um sistema que li- beral, internacionalmente liberal e integracionista, quando no Estado Novo, ao contrrio, estvamos construindo os nacionalismos, os isolacionismos, os modelos fechados de crescimento. A dificuldade exatamente essa: como conviver com a descentraliza- o que hierarquiza as sub-regies em funo de estratgias internacionais mais agressivas, levando insero de espaos isolados do territrio, capazes de apresentar projetos econmicos inovadores e parcerias sinrgicas com o capital internacional. Outros espaos, menos privilegiados, ficaro abandona- dos, entregues pobreza e sua prpria sorte. O nico modelo institucional capaz de neutralizar tamanhas diferenas o federalismo. Mas h tambm os pases desenvolvidos e em desenvolvimento que esto buscando, apesar da globalizao, o fortalecimento e at mesmo a expanso territoriais, no sem dificuldades: a Alemanha, a China e, em alguma medida, o Brasil investem na consolidao territorial e nas parcerias com os pases limtrofes. Outro ponto interessante o constitucionalismo federativo. Porque, na verdade, a Constituio de 1934 foi uma Constituio com fortssima ret- rica federativa encobrindo um regionalismo bem mais ativo. A Constituio de 1934 foi muito importante na busca desse consenso pela via da democra- cia liberal, combinando a descentralizao estadual com o reformismo social, de cunho centralizador. Evidentemente, em 1934 a questo social era muito forte, e a Constituio absorveu bem o problema. Quem no absorveu to bem foi a prtica poltica do federalismo oligrquico, que acabou levando ao fechamento do Congresso e ao golpe de 1937. A Constituio de 1988, sem dvida, guarda semelhanas com a retrica federativa em sua convivncia com a questo social. S que houve uma inverso das alianas dentro do constitucionalismo federativo. Enquanto a base do acordo de 1934 foi fruto ASPSIA CAMARGO 47 de uma tremenda tenso entre a idia de democracia liberal e autonomia es- tadual em oposio racionalidade administrativa e proteo social, em 1988 a grande mudana que o modelo de democracia valorizou os direitos civis e a cidadania participativa, ao mesmo tempo em que a questo social so- brepujou o desenvolvimento econmico, at ento o valor supremo pairando acima de tudo e de todos. Notam-se, desde os primeiros artigos da Constituio de 1988, a afir- mao da cidadania e a clara articulao dos direitos civis democrticos com poltica social. E o desinteresse pelas regras de transio do modelo econmico foi to grande que se preservou intacto o velho nacionalismo autr- quico, obrigando os governos seguintes a enfrentarem a dura batalha do re- visionismo constitucional. Em 1934, a alienao era ignorar o Estado e a cen- tralizao necessria ao desenvolvimento nacional. A tal ponto que Vargas, ao anunciar a nova Carta, preveniu que seria o primeiro revisor dessa Consti- tuio. Quer dizer, havia aquela conscincia de que o acordo constitucional no era prtico. Ora, a vantagem da Constituio de 1988 que ela mesma previu sua reviso, que no aconteceu no momento certo por falta de coor- denao poltica e porque o momento era pouco adequado. O fato que te- mos sempre essa dificuldade de fazer os pactos em regime democrtico ou em estruturas democrticas do tipo congressual; e, mais ainda, a dificuldade de aplicar esse pacto. Logo aparecem suas dissonncias, suas dificuldades cr- nicas, como as que vivemos em 1934 e que levaram ao golpe, e como as que estamos vivendo agora, mas com grande esperana no fortalecimento gradual do regime democrtico. O que parece realmente fazer a diferena que o processo democrtico tende a ser a ncora da nova

economia de mercado globalizada. Naquela poca, o modelo democrtico liberal e isso foi muito bem colocado na mesa pelos intelectuais mais brilhantes estava em rota de coliso com a histria. Quer dizer, no havia como salvar intacto o legado da economia de mercado, que entrou em crise, e da democracia liberal, depois superada pelo Welfare State. Agora no, a democracia parece realmente uma fora motriz da prpria globalizao. At onde isso verdadeiro e at onde isso apenas um interesse imediato questo sobre a qual se deve refletir. Mas a diferena b- sica essa: antes caminhvamos para uma ordem totalitria, centralizadora e autonomista, e agora ocorre o inverso. E evidentemente o regionalismo foi a alavanca poltica de uma engenharia corporativa, quando hoje instrumento de uma engenharia anticorporativa. A fora da arbitragem estatal era ento inexcedvel, e hoje vemos que essa arbitragem ainda se faz presente, embora limitada pela competio poltica aberta e pelas prprias condies de lenti- do impostas pela ordem democrtica. O desafio , portanto, o novo pacto federativo, ou seja, estabelecer re- gras de um federalismo que seja ao mesmo tempo cooperativo e competitivo, participativo e eficiente, e que combine a descentralizao com os controles 48 REPENSANDO O ESTADO NOVO de uma nova centralidade. O processo de descentralizao, iniciado com Franco Montoro em So Paulo, em 1982, representou enorme avano nas po- lticas pblicas, em termos de qualidade e eficincia. So inmeras as expe- rincias exemplares que surgiram de baixo para cima. O problema que a descontinuidade administrativa provoca muitas vezes retrocessos e o aban- dono de projetos exitosos. Alm disso, faltam instrumentos de controle, di- vulgao e estmulo para induzir os demais a adotar projetos semelhantes ou idnticos. A Federao brasileira uma colcha de retalhos de boas e ms ex- perincias. Ou uma Torre de Babel, se preferirem, porque as instncias supe- riores muitas vezes esto mais interessadas em entendimentos patrimoniais pela sobrevivncia poltica do que na melhoria da qualidade institucional de seus entes subordinados. As excees nos demonstram, no entanto, que o Brasil, pobre ou rico, vivel. Em suma, precisamos de regras viveis para essa convivncia de sobe- ranias, porque na verdade o federalismo isso, convivncia de soberanias, in- cluindo os estados e os municpios mais ricos e mais pobres, o que muito complicado. E por que complicado? Porque, na verdade, problemas crnicos afetam a maioria esmagadora dos estados e dos municpios brasileiros. O au- mento substancial de despesas de estados e municpios deveu-se, nos ltimos anos, expanso de pessoal e ao aumento das dvidas pblicas: 70% dos mu- nicpios brasileiros vivem dos fundos de participao e no tm arrecadao prpria, mas muitas vezes negociam a dispensa de pagamento do IPTU. E o nmero de municpios economicamente inviveis aumenta. Os salrios da bu- rocracia e dos vereadores so altos. E a situao dos estados no diferente. Os problemas de gesto so ainda mais graves, porque em dimenso maior. O cobertor parece muito curto para um pas to grande. Em 1937, ningum se preocupava com isso porque no havia a idia de que essas coisas pudessem efetivamente funcionar em regime democrtico; o regionalismo era o regionalismo. Agora no, o regionalismo democracia, federalismo. Ento, como fazer com que uma democracia funcione num processo de distribuio espacial da renda em que apenas 8 milhes de indivduos pagam o imposto de renda para mais de 150 milhes? E quem bota o guizo no pes- coo do gato? Quem vai dizer que num municpio que no gera renda deveria haver, por exemplo, um teto para o pagamento dos vereadores e para o n- mero dos

vereadores, segundo critrio de tamanho do municpio e capaci- dade de pagamento? Quem vai dizer isso? um problema muito difcil de re- solver, e o Congresso que vai ter que regulamentar isso, que vai ter que aprovar. Quem vai propor esse autocontrole, essa autoregulao? E h tambm esses resduos de corporativismo jurdico e poltico. Por- que na verdade o jurdico e o poltico neste pas fabricam nichos corporativos; eles tm o dom de botar numa lei um nicho que diz, por exemplo, que de- terminada profisso tem certos direitos em detrimento de outras, e ningum controla essa metstase desorganizadora. E de repente temos na legislao ASPSIA CAMARGO 49 estadual ou municipal um mecanismo que diz que fulano tem que ganhar mais do que os outros, e ele acaba ganhando. Como podemos ento nos des- fazer desses processos que denigrem e aviltam a democracia como ns a en- tendemos, como um direito universal? Quanto poltica social, creio que basicamente, em 1937, a insero foi dos segmentos emergentes e dinmicos dos subordinados e dos atores eco- nmicos. Basicamente, empresrios. Hoje isso se faz atravs da privatizao, quela poca se fez atravs dos crditos; os mecanismos eram diferentes, mas os processos nem tanto, e evidentemente os operrios urbanos esto onde? Nos grandes centros. O que a gente chama de poltica social moderna, regu- latria, que foi a poltica social que o Brasil conheceu esse tempo todo, era isso, regulatria e basicamente centrada em estados fortes como So Paulo e Rio de Janeiro. Hoje a poltica social, no inconsciente democrtico federativo, a in- sero dos excludos de diversos matizes, dos meninos de rua, das mulheres pobres, dos desempregados, dos favelados. Quer dizer, o processo muito mais heterogneo. Existe uma fragmentao dos atores que terrivelmente di- fcil, do ponto de vista das coalizes, e que a meu ver s pode ter soluo den- tro do federalismo. No se consegue fazer um pacto com meninos de rua l de Braslia, do governo federal. impossvel. A poltica social tem que ser des- centralizada. Da a necessidade do federalismo, atravs da fragmentao do processo jurdico-administrativo. admitir que preciso haver diferentes re- gras ou polticas para diferentes atores nas diferentes regies do pas. No pode ser de outra maneira, pois as diferenas so to brutais que no se con- segue ter somente uma poltica. E o processo decisrio do governo central, que basicamente aquele que ainda regula atravs das leis, doloroso e com- plexo. No meio ambiente, um bom exemplo a poltica da borracha, cujos in- teresses incluem os seringueiros do Acre, a Michelin do mercado interno, em Mato Grosso, e os importadores de pneus das outras multinacionais. a po- ltica do seringueiro, a poltica da Michelin instalada no Esprito Santo, que tem altssima produtividade e est vendendo, ou a da Michelin do interior do Mato Grosso, uma empresa moderna que no tem estrada para transportar borracha? O problema no apenas o preo da borracha, o problema a es- trada, que est faltando. Ento, o infeliz do legislador vai ter que encontrar uma lei para servir a isso tudo e ele no consegue. O grande desafio sa- ber se vamos continuar como em 1937, quando ningum tinha dvidas e igualava-se tudo. A soluo era homogeneizar, padronizar. No havia globalizao, mas todo mundo achava que devia haver uma unidade da justia, uma unidade da administrao, para poder inclusive controlar as irracionalidades dos estados cujas bandeiras, todos sabemos, foram queimadas em 1937. Agora a questo saber o seguinte: ser que nessa globalizao no te- remos uma insero difcil se tambm fragmentarmos tudo, mais do que na Repblica Velha? Se fragmentarmos o salrio mnimo, se fragmentarmos o

50 REPENSANDO O ESTADO NOVO preo da gasolina, que j est fragmentado, se fragmentarmos o direito de fa- mlia, o divrcio? Minas Gerais pode no querer o aborto, mas o Rio de Ja- neiro quer. Ser que isso possvel? H muitas pessoas que esto defendendo essa idia de realmente fragmentar. Mas ser a globalizao compatvel com esse nvel de fragmentao das regras, quando na verdade as empresas pro- curam cada vez mais um mnimo de identidade e de regras fixas para poderem atuar? A outra possibilidade realmente introduzir desigualdades imen- sas, com toda a dificuldade de manipulao dessas desigualdades. Ento a sada a seguinte: desenvolvimento regional estratgico, consrcios de mu- nicpios que no podem sobreviver sozinhos, planejamento estratgico, par- cerias, pois todos os atores tm que estar envolvidos com o processo de de- senvolvimento, com a definio do processo de desenvolvimento e com as polticas sociais, ambientais etc. desses espaos. E essa coisa nova que eu acho que a Agenda 21 trouxe para o mundo e que muda basicamente todo o pro- cesso decisrio e as relaes entre Estado e sociedade civil, pois na verdade obriga o Estado a se comportar matricialmente, e obriga tambm a integrar as polticas atravs do planejamento estratgico espacialmente localizado. Porque no Brasil o federalismo sofre de um mal terrvel, que o seguinte: uma poltica para o desenvolvimento regional, outra para o social, outra para a sade, outra para a educao, e nada coincide com nada. A da educao vai para 10 municpios diferentes, a da sade vai para outros 10, a poltica social compensatria, digamos assim, vai para outros 10, e nada bate com nada, no se consegue gerar um dinamismo. Ento, como gerar esse dinamismo? Atravs de um planejamento, que ns abandonamos e que jamais conhecemos ligado a um federalismo real- mente competente, e da participao. So esses os eixos novos que se pode dizer que no estavam presentes no iderio do Estado Novo e que esto presentes hoje: a idia de um planejamento que no mais apenas econmico, mas que inclui outras dimenses, a idia da matricialidade e a idia de um planejamento estratgico que as empresas j adotaram h muito tempo, mas que o Estado no adotou ainda. E visivelmente no da rea federal que isso vai partir; tem que ser de formas muito espontneas e muito voluntaristas de associao que de certa maneira vo tambm, a meu ver, complicar as divises tradicionais do estados, das fronteiras dos estados, porque criam blocos de consrcio que atravessam essas diferentes estadualidades. Creio que isso vai ser muito bom para o Brasil porque os estados no so sinnimos nem de racionalidade nem de polticas sociais avanadas. Eles podem ser essas coisas ou podem ser o seu contrrio.