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TRABALHOS PARA DISCUSSO n.

149/2002 setembro 2002

CO S!LHOS "!STOR!S ! D!S!#P! HO DA "!STO OS #U IC$PIOS% POT! CIALIDAD!S ! LI#IT!S Ctia Wanderley Lubambo

I TRODU&'O A anlise da gesto urbana municipal tem sido orientada por um conjunto de incertezas e indefinies acerca dos fatores explicativos associados ao seu desempenho. Ou seja, aps a descentralizao, em curso no Pas, nos ltimos anos, no existem dvidas sobre o fato de que os municpios vm assumindo maior autonomia e mais responsabilidades na proviso de bens e servios pblicos (ainda que de forma seletiva e na medida de suas possibilidades), contudo como explicar (terica e empiricamente) a evidncia de que alguns governos locais tm se destacado mais que outros ? Fragilmente balizado, o debate pblico se mantm sob uma forte polarizao: de um lado, aqueles que apostam no fortalecimento dos governos locais como um processo positivo para a democracia e a eficincia alocativa do setor pblico e, de outro, aqueles que sustentam que o desempenho da gesto local estaria, em princpio, obstrudo por uma srie de razes que remetem de maneira geral incapacidade poltico-institucional dos municpios - fragilidade financeira; reduzida capacidade organizacional; tradio de prticas clientelsticas ou ausncia de um capital social aprimorado que seja capaz de atuar como partcipe de uma gesto social. Concretamente, as gestes municipais tm se sucedido, ostentando variados desempenhos e apresentando diferentes resultados, sob a aprovao ou a desaprovao dos cidados. Algumas concluses, sobre o que determina a aprovao de um governo local pelos eleitores, apontam a implementao de polticas sociais de educao e sade como fator preponderante[1], ao mesmo tempo em que sugerem que as investigaes prossigam na perspectiva de analisar as reais condies poltico-institucionais dessa implementao no mbito dos municpios. Por exemplo, existe quase uma unanimidade em torno da idia de que a participao concreta dos segmentos populares no processo decisrio condio bsica para efetivao da gesto e, dessa maneira, os recursos seriam destinados mais eficientemente e o controle da aplicao dos mesmos seria da forma mais ampla possvel. A abertura de novos canais de comunicao, entre a sociedade civil e o poder poltico local, entendida, assim, como instrumento fundamental da gesto pblica, evidenciando inusitados aspectos da dinmica poltica da sociedade civil[2]. Tais condies institucionais dessa dinmica, no entanto, merecem ainda ser, cuidadosamente analisadas, por constiturem uma das vias de resposta s demandas especficas pela democratizao das polticas pblicas, que as transformaes no plano da Reforma do Estado tm demandado. Assiste-se a dois nveis de transformaes:

Em primeiro lugar, na ampliao do controle social sobre decises pblicas atravs de mecanismos de participao, que envolvem a populao diretamente. Os exemplos mais destacados nessa direo tm sido as experincias, no plano local, de oramentos participativos, mutires habitacionais, entre outros. Em segundo lugar, pelo fortalecimento dos mecanismos de controle de poltica setorial, mediante a criao de instncias de deliberao e consulta que aglutinam representantes dos interesses diretamente envolvidos, como tambm de entidades da sociedade civil, provedores de servios e clientelas. Enquanto no primeiro caso, o princpio fundamental em pauta a consulta e, em alguns casos, o envolvimento direto dos beneficirios na proviso de servios; no segundo, a responsabilizao dos gestores por decises e aes implementadas. Avanar nas questes especficas e contribuir para o debate sobre a emergncia dos mecanismos participativos ou de controle social e o seu significado, enquanto determinantes do desempenho da gesto municipal, so o propsito deste artigo. De modo focalizado, ressaltam-se, na presente discusso, aes pblicas cujas estratgias priorizaram os princpios da gesto social, mediante a atuao de conselhos gestores municipais como mecanismos de controle de poltica setorial.

O PRESSUPOSTO DA DESCENTRALIZAO Desde a dcada de 80, tem sido visvel a tendncia mundial em direo descentralizao do Estado. Em recente Relatrio do Banco Mundial (World Bank, 1999), por exemplo, tem se discutido e devoluo do poder centralizado aos governos e s comunidades locais e se analisado as diferenas de tipo e extenso dos modelos de reforma implementados nos distintos pases[3]. A despeito do carter mundial que a questo adquiriu, preciso, atentar para a complexidade existente em se estabelecer medidas comparativas, em abstrato, sem se avaliar a capacidade de cada modelo implantado para a efetivao das polticas locais. As experincias regionais e locais so reveladoras de que no se pode entender a descentralizao como um processo homogneo. Ou seja, a descentralizao tem registrado dimenses e efeitos peculiares em cada regio ou localidade, evidenciando o quanto o contexto poltico-institucional, entre outros fatores, tem se sobressado como decisivo para o desempenho das aes pblicas. Essa evidncia, contudo, ainda no foi suficiente para que os aspectos poltico-institucionais da descentralizao merecessem o foco e o destaque que a questo sugere. Por exemplo, a necessidade central, hoje, identificar as condies locais existentes ou no que so (ou seriam) favorveis para se usufruir os benefcios da descentralizao. Sob o pressuposto de que um Estado descentralizado no pode prescindir de canais de participao, possibilitando que as questes sejam administradas no mbito da esfera pblica, , a Constituio de 1988 regulamentou a participao popular como elemento no processo poltico do Pas. Introduziu-se uma srie de mecanismos permitindo que representaes de segmentos sociais tivessem acesso ao governo e tomassem deciso sobre alguns problemas pblicos, sinalizando para o fato de que a dinmica social deve exercer uma influncia significativa sobre as experincias de formulao e implementao de polticas locais. A abertura de novos canais de comunicao entre a sociedade civil e o poder poltico local passou a constituir um instrumento fundamental da gesto pblica,

evidenciando inusitados aspectos da dinmica poltica da sociedade civil. Foi criado, assim, um ambiente propcio insero dos atores sociais e, para alm de qualquer princpio ideolgico, um fato passou a se impor no panorama brasileiro: a colaborao entre entidades da sociedade civil e rgos governamentais multiplicou-se, em vrios nveis, desde a atuao em nvel comunitrio, at a colaborao em programas sociais. Novas tambm passaram a ser as estratgias: as entidades abriram arenas alternativas de intermediao de interesses ao se relacionarem diretamente com a burocracia estatal, quer mediante comisses tcnicas e de articulao, a exemplo dos fruns populares de programas especficos, quer mediante mecanismos de controle social criados a partir de ento, como os conselhos gestores nos municpios. Muito embora a criao desses conselhos tenha materializado a proposta do governo federal sobre os pr-requisitos necessrios implantao de um vasto nmero de polticas sociais, a presena dessas entidades, efetivamente, constitui um trao do perfil poltico-institucional da descentralizao no Pas, o que bastaria para justificar sua anlise. Alm disso, so recorrentes questes como: "Quais as leituras possveis sobre o papel dos conselhos gestores no contexto das polticas sociais?", ou "o que se conhece at ento sobre o desempenho ou sobre os resultados e os impactos da atuao dessas instituies?" . No caso brasileiro, particularmente com a reforma de eleies diretas para todos os nveis de governo e a desconcentrao fiscal instituda com a Constituio de 1988, recuperaram-se as bases do Estado federativo. A autoridade poltica dos governadores e dos prefeitos foi expandida expressivamente, sobretudo com relao aos recursos federais, mediante a redistribuio tributria. Acrescente-se o fato de que os municpios foram declarados entes federativos autnomos, o que implica que um prefeito autoridade soberana em sua circunscrio. Essa recuperao das bases federativas do Estado brasileiro, mediante a qual o governo federal vem delegando grande parte das funes de implementao das polticas sociais, vm-se imprimindo efeitos no desempenho da gesto pblica municipal. Mudou a relao entre a esfera federal e as esferas subnacionais com a nova correlao de foras promovida pela descentralizao. A gesto pblica brasileira apresenta hoje um carter difuso, gerador de uma fragmentao de poder, em que os polticos locais tm espao prprio para desempenhar sua capacidade de gestor. Paradoxalmente, a maioria dos pequenos municpios do Pas permanece fortemente dependente dos governos federal e estadual, alm de exibirem, em sua maior parte, um dficit oramentrio e uma incapacidade de investimento. A reduzida produtividade das bases tributrias prprias, em termos de gerao de receitas - que vinha sendo historicamente compensada por transferncias negociadas de recursos estaduais e federais no modelo anterior - atualmente, configura um quadro de fragilidade financeira. Isso significa que os municpios dependem, quase que exclusivamente, das transferncias bsicas de tributos, garantidas pela Constituio[4], dispondo de uma margem muito pequena de recursos a serem alocados livremente. Tal fragilidade financeira, apresentada pelos municpios, sobretudo das regies mais pobres, tem sido associada a fatores variados que vo desde a ineficincia administrativa ou organizacional, at mesmo falta de capacitao dos gestores e dos tcnicos. Por outro lado, o municpio continuamente pressionado a assumir encargos tradicionalmente debitados ao governo federal como aqueles ligados implementao das polticas sociais e tambm aqueles ligados infra-estrutura urbana de suporte. Conter gastos e equilibrar o oramento tem sido apontado como a forma possvel, mas tambm, a tarefa rdua dos governos para viabilizar o investimento pblico. Esse quadro que parece constituir um limite ao processo de descentralizao em curso no Pas expressa, contudo, a realidade na qual esto inseridos os municpios mais pobres. Tal modo

de perceber as limitaes da gesto municipal, por sua incapacidade de investimento, conduz a que se analise a forma como os municpios se inserem na proposta federal de descentralizao das polticas pblicas, mediante sua adeso aos programas sociais e, por conseqncia, ao modelo que institui a criao dos conselhos gestores setoriais.

POR QUE VINCULAR OS CONSELHOS GESTORES AO DESEMPENHO DA GESTO MUNICIPAL ? De fato, os conselhos gestores foram a grande novidade nos moldes recentes de formular e implementar polticas pblicas no mbito dos municpios. A experincia brasileira, nesse sentido, uma das mais expressivas considerando o plano internacional [5], ao lado disso, tm-se implantado prticas exitosas de gesto, entre inmeros governos municipais[6]. Entre os fatores determinantes desse xito, seguramente, esto aqueles vinculados aos resultados e impactos das aes e programas nas reas sociais e, supostamente, aqueles que delineiam a forma mais ou menos centralizada que a gesto assume. A anlise da criao e da atuao dos conselhos gestores nos municpios adquire, nesse sentido, uma importncia fundamental, tanto pela sua potencialidade enquanto mecanismo de controle social, quanto pela sua funo de compor um modelo de gesto especfico. Nos municpios, os conselhos temticos tm sido vistos como "um dos principais resultados das recentes reformas municipais, que tm buscado instaurar um regime de ao poltica de tipo novo, com uma maior interao entre o governo e a sociedade" (GOHN, 2001:83). Seguindo a mesma argumentao, acredita-se que os conselhos gestores so importantes porque so originrios de lutas e demandas populares e de presses da sociedade civil, a despeito de sua insero na esfera pblica ter sido efetivada por fora de lei, de modo integrado a rgos governamentais vinculados ao poder executivo. A rigor, essa condio no parece se apresentar como impeditivo a que os conselhos sejam compostos por legtimos representantes do poder pblico e da sociedade civil organizada, nem a que eles atuem responsavelmente nas reas especficas ou controlem efetivamente as aes pblicas setoriais. Contudo, a instituio dos Conselhos Gestores, a despeito da quase unanimidade em torno dos efeitos positivos da descentralizao decisria, ainda no se firmou, ao menos teoricamente, como um fator garantidor do bom desempenho da gesto. Ou seja, tem-se afirmado que tais experincias se constituem num efetivo fortalecimento da capacidade institucional do municpio, mas at que ponto essa capacidade constitui um patrimnio organizacional capaz de empreender aes coletivas sustentveis ou se manifesta de modo permutvel, circunstancialmente, conforme as singularidades polticas de cada gesto? A identificao dessa e de outras lacunas analticas importantes sugere a realizao de estudos especficos, sobretudo quando se evidencia a escassez de anlises relativas a um conjunto expressivo de experincias, posto que a maioria dos trabalhos se refere a estudos de caso, possibilitando apenas inferncias de carter especfico[7]. Nessa mesma perspectiva, as contribuies dos estudos de GOHN[8] e de outros sinalizam para a necessidade de se aprimorar o foco sobre a atuao dos conselhos gestores, de modo a se extrarem concluses a respeito de sua efetividade e eficcia. Seguir essa recomendao, portanto, ser uma contribuio importante para o debate sobre o tema..

Visto, ainda, de uma perspectiva mais instrumental e operativa para a gesto do municpio e na hiptese de que a consolidao de mecanismos de controle social constitui um elemento decisivo para a efetivao de uma gesto democrtica, o conhecimento, relativo que seja, sobre a atuao de conselhos gestores dever se apresentar como subsdio ao cumprimento do Estatuto da Cidade que traa os procedimentos necessrios consecuo de uma poltica urbana no Pas (artigos 182 e 183 da Constituio Federal). As diretrizes gerais fixadas pelo referido Estatuto, evidenciam a utilidade prtica dos Conselhos Gestores para o Planejamento e a Gesto Municipal. Ou seja, o Estatuto da Cidade extrapola os limites das concepes estritamente urbansticas e inaugura um marco renovador, nas prticas de planejamento e gesto prevalecentes nas localidades nacionais, na medida em que recomenda a participao da populao e de associaes representativas de interesses coletivos. Na perspectiva de analisar a influncia da atuao dos conselhos gestores no desempenho das gestes municipais, duas questes surgem como importantes: a. os conselhos gestores constituem elementos fundadores de um novo padro Estado x sociedade, com vista melhoria do desempenho da gesto; b. os conselhos gestores so uma das formas de constituio de esferas pblicas democrticas. Seguindo a mesma linha reflexiva, outras questes mais especficas somam-se quelas principais: que atributos dos conselhos gestores contribuem para a constituio de esferas pblicas efetivamente democrticas?; qual a importncia da qualidade da participao no mbito dos conselhos, no conjunto de atributos que exercem influncia sobre o desempenho da gesto municipal? que perfis distintos de capacidade institucional municipal podem ser evidenciados, tomando como critrio a presena e a atuao de conselhos gestores? que padres prevalecentes de articulao so verificados entre os perfis identificados e o desempenho das gestes correspondentes. qual o grau de sustentabilidade dos perfis de capacidade institucional que podero permanecer (integralmente ou com algumas variaes) em gestes sucessivas no municpio? FUNDAMENTOS TERICOS DO DEBATE O debate crtico ao neoliberalismo que emergiu dos anos 90 fez surgir inmeras contribuies tericas e operacionais com vista superao da gesto burocrtica que se apresentava como o trao principal da administrao e da oferta de servios pblicos. As diretrizes principais dessas contribuies podem ser assim formuladas: a. a descentralizao da gesto pblica b. a desconcentrao territorial e setorial das aes

c. o foco de ateno nos indivduos, famlias e comunidade local d. a gesto comunitria em rede e. o fortalecimento da capacidade institucional A descentralizao da gesto pblica significa a transferncia da execuo e de parte do planejamento de aes para subunidades da administrao. O objetivo da descentralizao ampliar a capacidade de ao e aproximar a mquina administrativa dos usurios e cidados[9]. A desconcentrao territorial e setorial das aes decorre da primeira diretriz e adquire um carter mais operacional, com vista a romper a setorializao na qual a estrutura burocrtica da gesto pblica est fundamentada. O propsito fazer prevalecer a multidisciplinaridade no trato das questes, na perspectiva de superar a delimitao de jurisdies temticas e de formular e implementar aes integradas. Considerar a multiplicidade de percepes que as pessoas tm acerca de seus problemas tambm concorre tambm para que os diagnsticos realizados e os levantamentos das possibilidades de soluo estejam mais adequados realidade. Nesse sentido, o deslocamento do foco de ateno para os indivduos, para as famlias e para a comunidade local favorece essa orientao. Uma ao respaldada pela diversidade de conhecimento e pela prtica social implica um instrumental diferenciado de administrao pblica, cujo principal atributo a ateno integral ao homem integral. Contudo, a pulverizao descontrolada das aes pode se afigurar como um fator limitante ao desempenho da descentralizao. A estratgia que se apresenta e tem sido proposta por vrias ONGs e por alguns setores governamentais a da ao em rede. Rompendo com o formato hierarquizado e rgido da burocracia, as redes surgem como organizao horizontalizada e flexvel de diversos atores sociais, estabelecendo-se principalmente, no por uma racionalidade instrumental e sim, por mecanismos de solidariedade e sociabilidade produzida na esfera do cotidiano (FONTES, 1999). A estruturao dessas novas formas de associao depende, como tem demonstrado a experincia, da interdependncia e confiana mtua de seus membros, consequentemente, das mltiplas conexes que estabelecem entre si, ao contrrio do que acontece no campo do mercado e do Estado, onde os indivduos se definem mais largamente enquanto consumidores ou cidados despersonalizados. O conceito de capital social[10], genericamente entendido como sendo a capacidade de articulao e mobilizao das pessoas, baseada na confiana gerada no mbito da comunidade, na defesa de seus interesses, tem sido til para a anlise e compreenso das redes sociais como pontes que ligam os indivduos s instituies sociais e estruturam suas histrias de vida em inseres sociais que garantem suas identidades. Em referncia ao fortalecimento da capacidade institucional que se apresenta como condio garantidora da continuidade do desempenho, no longo prazo, das estruturas e dos processos institudos, independentemente dos formatos, h um debate significativo em curso. A preocupao com os condicionantes institucionais sob os quais se d a prtica da gesto pblica: o nvel de participao e a influncia dos atores, bem como o grau de adeso e coeso em torno das aes pblicas, tem sido o foco de alguns estudos como os de MELO (1996), DINIZ (1997), ARRETCHE (1999), entre outros. No mbito desses estudos, como tambm nesse trabalho, a temtica da governabilidade ganha importncia, na medida em que se trata, terica ou empiricamente, das estratgias de gesto social e as relacionam-se qualidade do desempenho da gesto pblica. Ou seja, uma vez que se aceita que esse

desempenho dependente de fatores como: a capacidade de identificar problemas e de tomar decises, de forma a atender s demandas colocadas pelos interesses organizados, ou a efetividade das decises adotadas, ou ainda, a aceitao social das decises e a eficcia das decises em termos da melhoria da qualidade de vida, quer-se fazer referncia explcita ao nvel de governabilidade existente. A literatura na rea de polticas pblicas prdiga na discusso da governabilidade, sendo importante, assim, atentar para a diversidade de sentidos que esse conceito vem tomando no decorrer do tempo. A acepo que se quer privilegiar, aqui, refere-se construo da governabilidade em contextos democrticos, ou em vias de democratizao, tendo como suposto a participao de uma pluralidade de atores e interesses organizados. Nessa perspectiva, as idias aqui expostas se fundamentam principalmente nos paradigmas constitutivos da concepo democrtica da participao[11] e tm por base o pressuposto de que a qualidade dessa participao dever influir decisivamente no grau da democracia constituda. Nessa mesma linha de argumentao, PATEMAN (1992) sugere que a depender do tipo de participao: a pseudo-participao (quando h somente consulta); a participao parcial (s uma parte do frum participa) e a participao total, se expressaro nveis distintos de prtica democrtica. Tal distino importante posto que a experincia participativa pode resultar, segundo GOHN (2001:44) tanto em cidados ativos, entendidos como politizados, com viso crtica da realidade, conhecedores dos problemas que os circundam, com compreenso sobre as causas e as origens desses problemas, como em cidados ativos s na dimenso de tarefeiros, executores de "misses", com atuaes individualizadas e personalistas, muito distantes de qualquer sentido pblico propriamente dito, respaldando-se em ticas e culturas que criam limites governabilidade. A discusso sobre capacidade institucional tambm encontra fundamentos importantes nas idias de EVANS[12] que constatam a importncia do fortalecimento das instituies e asseguram que independentemente do padro de interveno ou da agenda pblica em foco, as demandas para obterem xito, no podero exceder o que pode ser fornecido pela capacidade existente. A capacidade a que ele se refere implica no conjunto de organizaes capazes de empreender aes pblicas descentralizadas e efetivas, ou seja, o que aqui se nomeia de capacidade institucional. Destaca-se tambm que h um nvel de insero necessria para que as aes pblicas possam responder aos problemas detectados entre os atores sociais e dependem, a rigor, desses prprios atores para sua implementao. Esse nvel corresponde a uma combinao entre insero e autonomia, ao que EVANS denomina de autonomia inserida. A eficcia da autonomia inserida dependeria, assim, da natureza tanto da estrutura social abrangente (comunidade local), quanto do Estado (burocracia), por seu carter "relacional". De outro lado, se existem concluses sobre a importncia da consolidao institucional para o sucesso das aes/interesses do Estado, entre as quais as de EVANS so paradigmticas, h que se discutir o desempenho dessas esferas de participao e controle social emergentes, ao lado das potencialidades e limites apontados a sua constituio como um arcabouo institucional efetivo e sustentvel. A discusso sobre o desempenho das citadas esferas de participao sugere estudos de avaliao, especificamente orientados a esse objetivo e que extrapolem os estudos de caso. No plano da anlise das potencialidades, figuram e concorrem, favoravelmente, as visveis estratgias participativas que tm resultado na conquista gradativa dos espaos pblicos pelos cidados. No elenco dos limites, a principal

questo refere-se identificao das diversas instituies nomeadas de instrumentos de controle e participao social, enquanto portadoras de real significado representativo. Remete, por exemplo, dificuldade de se distinguir, empiricamente, entidades de papel, daquelas orgnicas de fato, quando a tradio, a prtica e o registro do controle social so ainda embrionrios no Pas. Outro aspecto importante no mbito do limites refere-se ao dilema entre o carter consultivo ou deliberativo das instncias ento criadas[13]. A rigor, na medida em que anlises sobre o desempenho das instituies sejam mais sistemticas, essas duas questes aos poucos sero dirimidas. Nessa perspectiva, uma anlise preliminar do processo de instalao e de atuao das Comisses Municipais de Emprego, como atores coresponsveis pela implementao do Programa Estadual de Qualificao no Estado de Pernambuco, ser o foco deste ensaio a partir de agora.

A Atuao das CMEs no Estado de Pernambuco[14] O PEQ um programa de capacitao profissional realizado com recursos do FAT, sob a responsabilidade do Ministrio do Trabalho e das Secretarias Setoriais competentes em cada estado. Trata-se, a rigor, de uma terceirizao de aes, para a realizao de cursos, por entidades executoras contratadas pelo governo do estado. O contedo e as linhas de ao desses cursos devem, segundo os objetivos definidos no programa, corresponder s demandas do mercado de trabalho local. A forma pela qual foram identificadas e incorporadas as demandas do mercado local ao desenho do PEQ em 2000 e 2001, em Pernambuco, o aspecto central a ser avaliado no mbito deste artigo. Normativamente, a alocao municipal dos percentuais de recursos foi feita com base na distribuio das metas para cada municpio, definidas, proporcionalmente composio da PEA no Estado. Contudo, buscar o ajuste entre a oferta de cursos, em linhas de ao e nmero de vagas, e as necessidades e as potencialidades do mercado de trabalho local proposta como tarefa de competncia bsica das Comisses Municipais de Emprego. As CMEs tem uma composio tripartite, reunindo trs representantes do governo municipal e estadual, trs membros que formam a bancada dos empregadores e trs outros representantes de setores da sociedade civil. Tm por atribuio principal elaborar o Plano de Trabalho[15] com vista oferta anual de cursos das entidades executoras para cada municpio. A principal fonte de informaes sobre as necessidades dos municpios est contida, assim, nos Planos de Trabalho elaborados pelas CMEs. Uma vez completado o perodo de mandato dos seus representantes, ou havendo eleio e posse dos novos prefeitos, a composio das CMEs alterada. Visando elaborao dos PTs, a Agncia do Trabalho encaminhou, para as CMEs, a relao de projetos apresentada pelas entidades executoras e a planilha de pr-seleo tcnica dos cursos, montada para cada municpio, onde se explicitava tambm o quadro da demanda no-atendida. Para cada ano vindouro, foi estabelecido um prazo, at o final do ano vigente, para o envio dos Planos de Trabalho das CMEs. A rigor, muitas das CMEs no cumpriram este prazo o que acabou por atrasar o processo de seleo tcnica dos cursos, realizado por uma equipe de consultores, solicitado pela AT. As CMEs, ento, definiram suas preferncias e encaminharam de volta os relatrios a Agncia do Trabalho, a partir do qu foi feito um ajuste entre a oferta (por parte das entidades) e demanda (por parte das CMEs), como tambm foram realizadas vrias reunies com a CEE com vista tomada a deciso final.

Essa tentativa de ajuste, contudo, ainda no constituiu um procedimento normativo, predominando prticas de negociao no-sistemticas e decises circunstanciais. Em muitos casos, o principal ponto de discrdia foi o custo operacional proposto pela entidade, para a realizao do curso, cuja proposta de soluo, entretanto, partiu da prpria CME que procurava firmar parcerias de modo a no perder a chance de dispor daquele curso no municpio. Nessa fase, foi visvel, a presso das comisses municipais de emprego, alm daquela j exercida pelas entidades junto a AT, para efetivao das suas solicitaes. Essa postura atuante de algumas CMEs evidencia uma tomada de posio que vem se consolidando, aos poucos ao longo do tempo, de compromisso com a seleo, com o controle da execuo, da qualidade e da clientela dos cursos oferecidos. A preocupao em exercer esse controle social comea a se fazer presente, entre as CMEs, sobretudo nas aes de denncia, contra o trabalho de algumas entidades executoras. A despeito do PEQ ter sido implantado no estado de Pernambuco desde 1996, o processo de criao e homologao das CMEs tem sido paulatino, embora marcado por uma expressiva evoluo do total de comisses homologadas desde 1997. Dos 185 municpios no estado de Pernambuco, 128 possuam Comisso Municipal de Emprego, at dezembro de 2001, contra um total de apenas 37 CMEs homologadas em 1997.
Quadro 1 Comisses Municipais de Emprego Homologadas 1997-2001 Regio de Desenvolvimento RMR Mata Norte Mata Sul Agreste Setentrional Agreste Central Agreste Meridional Serto do So Francisco Serto do Araripe Serto do Paje/Moxot Serto Central Serto de Itaparica Total Municpios
14

1997
8

1998
10

1999
11

2000
13

2001
14

19

10

13

15

24

11

18

19

19

11

13

26

15

17

26

11

10

24

10

14

15

Total
Fonte: Agncia do Trabalho/ SEPLANDES

185

37

49

76

112

128

A distribuio espacial dessas CMEs entre as Regies de Desenvolvimento tem se dado de modo razoavelmente desconcentrado entre municpios de todas as microregies, revelando o alto grau de capilaridade que o PEQ adquire em Pernambuco. Por uma observao especfica no mbito de cada microrregio, tem-se que 100% dos municpios da RMR e Serto do S. Francisco contam com CMEs instaladas; enquanto isso, no Agreste Meridional e no Serto Central h um dficit de CMEs, em torno de 60% do total de municpios. Evidentemente, apenas atestar o processo de instalao das CMEs no suficiente para extrair concluses sobre sua atuao. Mas o reconhecimento de questes antecedentes importantes tais como: que fatores estariam associados ao processo de instalao das CMEs? Ou o que determina que uma CME seja instalada mais agilmente num dado municpio e no em outro? sinaliza para essa anlise especfica. A associao que ocorre primeira vista, refere-se existncia de um grau visvel de participao da sociedade civil nas aes pblicas, ou nos moldes de Putnam, evidncia de um capital social desenvolvido na regio de anlise. Se aceita-se como um indicador de desenvolvimento de capital social, a presena (em maior ou menor quantidade) de conselhos gestores nos municpios, tem-se que alguns pequenos municpios no tm a CME instalada e contam apenas com dois outros Conselhos Gestores; ao lado de outros municpios que dispem de at 8 Conselhos Gestores, a CME inclusive. Ou seja, h razes para se supor que a presena de um nmero elevado de conselhos corresponda a um nvel maior de participao da sociedade civil no municpio e que alm disso, tal fato favorea a instalao de outros Conselhos Gestores. A simples homologao das CMEs, no entanto, no garantia de comprometimento dos seus membros, nem do desempenho efetivo de suas competncias. Uma srie de obstculos, a uma atuao satisfatria das CMEs, foi apontada pelos membros da grande maioria das Comisses. So obstculos que se referem distintas naturezas: tais como a dificuldade de agenda e tempo para reunir, simultaneamente, todos os representantes; a desigualdade no nvel de engajamento e de compromisso; a concentrao de um pequeno nmero de pessoas nos cargos e reduzida renovao dos quadros (apenas 50% dos membros exercem o primeiro mandato, enquanto os outros exercem o segundo ou o terceiro mandato ou mesmo, participam tambm como representantes de outros Conselhos Municipais). Embora haja uma ntida predominncia (63,6%) entre as CMEs de realizar uma consulta externa a outros atores municipais, sobretudo na fase de levantamento das demandas, ainda evidente a falta de apoio dos gestores municipais e estaduais e a desarticulao da sociedade junto CME. Os principais atores consultados so os sindicatos, as associaes comunitrias e outros conselhos gestores, contudo, os prefeitos ainda so apontados pela maioria dos membros das CMEs (70%) como atuante ou muito atuante nas comisses e ainda se recorre s prprias entidades executoras dos cursos (37%). Pode-se afirmar que comea a existir uma prtica de articulao entre conselhos gestores ou entre conselhos e tcnicos, convivendo com prticas antigas de negociao. Fatores organizacionais tambm aparecem como limites a uma melhor atuao das CMEs. Podem ser citados: o despreparo dos representantes para elaborao de planos de trabalhos; a gesto centralizada por parte do presidente; a existncia de conflitos internos; a falta de infraestrutura; a desinformao acerca do objetivo do Programa; a dificuldade de obteno

de informaes sobre as demandas por cursos ou a ausncia de recursos para o levantamento dos dados sobre o mercado local. Que fatores estariam associados a um melhor desempenho das CMEs ? Levando-se em considerao a hiptese de que o comprometimento das CMEs se consolida com o tempo de atuao, seria razovel supor que as CMEs mais antigas apresentassem uma resposta mais eficiente, mas no foi o que se verificou na realidade: tanto entre as 15 CMEs instaladas em 2001 ou entre aquelas instaladas em 1997 e 1998, o percentual das que enviaram os Planos de Trabalho de 2001, diferentemente dos anos anteriores, foi expressivo[16], embora muitas delas o tenham feito em perodo posterior ao prazo estipulado. A julgar pelas evidncias recentes, algumas explicaes so possveis: a evoluo do programa, ao longo dos seis anos, renovou as expectativas de impactos, a partir dos resultados durante sua implementao. Ou seja, as CMEs j passaram a incorporar a necessidade de exercer o seu papel. Importa analisar, no entanto, o perfil e postura dos representantes e membros, que, supe-se apresentam grande variedade no que se refere a sua autonomia e compromisso poltico. CONSIDERAES FINAIS A primeira concluso que se pode destacar depois do exposto que a discusso sobre o desempenho das comisses municipais de emprego, como exemplos de conselhos gestores, sugere a realizao sistemtica de monitoramento e de avaliao das prticas institudas, que extrapolem os meros estudos de caso. A partir dos resultados da avaliao da implantao do PEQ em Pernambuco, fica evidente que a expectativa de que as CMEs atuariam com eficincia foi muito alm do que o que efetivamente vem ocorrendo. Ou seja, As CMEs pelos diversos motivos apresentados, tm dificuldades de atuar no mbito das competncias previstas pelo programa: a) o levantamento das demandas; b) o acompanhamento dos programas e c) o encaminhamento ao mercado de trabalho. Apesar de conseguir elaborar Planos de Trabalho, na maioria dos casos, estes ainda esto longe de representar um diagnstico adequado realidade. Caber a Agncia do Trabalho e Comisso Estadual de Emprego um esforo de aprimorar os mecanismos de controle e regulao, que tornem cada vez mais efetiva a atuao das CMEs. Sob o ponto de vista do desempenho da gesto, no se pode afirmar que esse processo vem contribuindo para o fortalecimento das Secretarias Municipais na conduo e formulao das polticas locais. Evidencia-se, contudo, um clima de incentivos para a ao coletiva no mbito da esfera pblica, na maioria dos municpios em que h comisso instalada. Dados disponveis sobre o desempenho da gesto de algumas municipalidades da regio, demonstram que a descentralizao, dentro do arranjo proposto pelo programa que prev a participao ativa das Comisses Municipais de Emprego, tem favorecido a melhoria do processo de ajuste dos programas de cursos s necessidades locais, a escolha das entidades executoras e aperfeioado os mecanismos de responsabilizao das esferas locais, ao menos no que se refere oferta de cursos. Se considerarmos, como sugerem os fundamentos tericos, as preocupaes sob a tica das potencialidades e dos limites da constituio das CMEs, como um arcabouo institucional efetivo e sustentvel, algumas concluses so importantes. No plano das potencialidades, figuram e concorrem, favoravelmente, os resultados j evidentes da incorporao das

estratgias participativas na implementao de programas pblicos, como o caso do Programa Estadual de Qualificao aqui analisado. No elenco dos limites, para alm do rol de obstculos atuao das CMEs, a principal questo refere-se sustentabilidade de tais entidades no sentido de consolidar uma capacidade institucional, independentemente da permanncia do PEQ ou da existncia de outro programa, num momento em que a tradio, a prtica e o registro do controle social so ainda embrionrias no Pas. A rigor, preciso reconhecer a existncia de lacunas expressivas, tambm, nas anlises sobre a temtica do controle social no Brasil. Sublinha-se o fato de que existe uma dificuldade metodolgica para a anlise da atuao das Comisses e sua influncia sobre os resultados concretos obtidos no desempenho da gesto pblica. Ou seja, nem os Conselhos Gestores, nem os atores que se envolvem nas aes, conseguem caracterizar ou avaliar sistematicamente o alcance de sua atuao, quer pela complexidade do processo e conseqente relao de multicausalidade existente entre os fatores, quer pela intangibilidade muitas vezes inerentes aos resultados considerados. Esse fato, no entanto, em nada desmerece o valor do aprendizado poltico e dos resultados efetivos de mbito imediato, como os que se evidenciam durante a implementao dos programas e projetos, como o caso do Programa Estadual de Qualificao, no estado de Pernambuco. A importncia desse aprendizado pode ser justificada por duas razes principais: Mesmo considerando os limites contidos na representao e participao popular intermediadas pelas associaes de qualquer espcie, sobretudo aquelas com ntida orientao governamental, como no caso dos conselhos gestores nos municpios, esta uma questo que no pode ser excluda do debate, justamente porque tais instncias foram criadas com o propsito explcito de exercer um controle social. Ou seja, do acompanhamento e da avaliao sobre os seus desempenhos que dependem as concluses sobre a sua efetividade e eficcia. possvel se afirmar, mesmo numa observao ainda bastante preliminar, que os conselhos gestores que tm desempenhado um papel mais firme e determinado referem-se queles que assumem, normativamente, uma tarefa a ser cumprida. o caso dos CMSs e das CMEs aqui estudadas. Hoje, como verificado, o principal problema dessas entidades, so mais os obstculos tcnico-operacionais para o desempenho das tarefas, e, menos a falta de sensibilizao para a instalao ou a falta de reconhecimento da sociedade de seu carter de esfera de controle social.

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[1] Ver LUBAMBO (2000). O Desempenho da Gesto Pblica e seus Determinantes: uma anlise em municpios do Nordeste, tese de doutoramento apresentada ao Departamento de Sociologia da Universidade Federal de Pernambuco. [2] Alguns estudiosos no Brasil tm se dedicado ao tema da participao sociopoltica, com uma contribuio

relevante. Destaque-se GONH (1990,1997,1999 e 2001), PATEMAN (1992), SOUZA (1997 e 2000), ANFRADE (1996) entre outros. [3] Referncia ao texto original: "Countries around the world have been initiating reforms aimed at integrating their economies into the global marketplace and devolving central power to local governments... The examples differ, both because the type and extent of the reforms each country needs vary widely and because each set of reforms has been implemented in a vastly different economic and policy environment." (WORLD BANK, 1999:157). [4] Em mdia, para Pernambuco, segundo dados do MINFAZ, CONFAZ e ABRASF, apenas 18,1% da receita dos municpios, compe-se de arrecadao prpria, 45,5%, de transferncias federais e 36,4% de estaduais. [5] Estudos promovidos pela Universidade de Birmingham, no mbito do projeto Urban Governance, Partnerships and Poverty, realizado entre 1999 e 2000, analisaram casos comparativos na sia, frica e Amrica Latina, sugerindo que vem ocorrendo uma verdadeira revoluo institucional, na ltima dcada, sinalizada pela criao de centenas de conselhos nas esferas locais. [6] A Fundao Getlio Vargas, atravs de seu Programa Gesto Pblica e Cidadania, tem acompanhado o surgimento de experincias exitosas no que se refere participao da sociedade na gesto e, entre estas, as estratgias de reduo da pobreza tm sido recorrentes. [7] A partir de anlises no-sistemticas, alguns aspectos da atuao de conselhos gestores j podem ser conhecidos; por exemplo, a opinio de 206 membros de Comisses Municipais de Emprego, sobre a articulao com o poder pblico no programa especfico de qualificao profissional, foi recentemente levantada, em 2002, como parte da Avaliao do PEQ 2001 em Pernambuco. [8] GOHN, Maria da Glria (2001). Conselhos Gestores e Participao Sociopoltica. So Paulo, Editora Cortez. [9] Um exemplo recente dessa prtica ocorreu em Barcelona. Ensaios elucidativos como os produzidos por Hctor Daz-Polanco, do Centro de Investigaes e Estudos Superiores em Antropologia Social do Mxico(La Autonoma y la Reforma Consititucional en Mxico, publicado no site www.alainet.org/index.html .es) aponta uma srie de experincias, nos ltimos vinte anos, ocorridos na Dinamarca, Espanha, Finlndia, Itlia, Portugal, Nicargua, Colmbia e Canad.

[10] O conceito de capital social foi divulgado por Robert Putnam em seu estudo sobre o desenvolvimento desigual entre as regies italianas (PUTNAM, Robert. Comunidade e Democracia (Rio de Janeiro:FGV,1996). Originalmente, foi desenvolvido por James Coleman (COLEMAN, James. Foundations of social theory . Cambridge: Harvard University Press, 1990), mas rapidamente ganhou variaes ideolgicas como em FURUYAMA, Francis. Confiana:as virtudes sociais e a criao da prosperidade (Rio de Janeiro: Rocco, 1996) e em SEN, Amartya. Desenvolvimento como Liberdade (So Paulo: Cia das Letras, 2000). [11] Uma exposio clara e objetiva sobre distintas interpretaes e significados de participao apresentada em GOHN (2001:15-20) [12] EVANS, Peter (1993). O Estado como Problema e Soluo in Lua Nova n.28/29, So Paulo pp.107-156. [13] Ver ANDRADE (1996) sobre o discurso da participao e a atuao dos Conselhos Gestores Municipais. [14] As informaes que serviram de base s presentes consideraes foram levantadas durante os trabalhos de avaliao do Programa Estadual de Qualificao no estado de Pernambuco realizadas nos anos 2000 e 2001. Especificamente, registra-se a participao em reunies ordinrias da Comisso Estadual de Emprego, no Seminrio das CMEs, realizado em fevereiro de 2001 e abril de 2002, alm da aplicao de questionrios a 82

CMEs instaladas at 2001. [15] Vale destacar que em 2001, que mais de 90% das CMEs encaminharam seus PTs. Aqueles municpios, cujas CMEs no enviaram seus PTs foram contemplados apenas com os cursos ofertados pelas entidades localizadas na sua microregio. [16] Das 128 CMEs instaladas e homologadas, 106 enviaram os Planos de Trabalho referente ao ano 2001.