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CADERNOS DO DESENVOLVIMENTO uma publicao do Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento

Editor Ricardo Ismael


(cadernos@centrocelsofurtado.org.br)

Assistente editorial Adriana Gomes de Carvalho Transcrio Estopim Comunicao e Eventos Reviso Antonio dos Prazeres Traduo para o ingls Andrew Balanda Traduo do espanhol Leila Arajo Almeida, Lucia Maia Fotos de Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo Alexandre Battibugli Fotos de Luciano Coutinho Isabela Kassow Projeto Grco Amlia Paes Editorao Eletrnica Filambule Design Conselho Editorial Antonio Carlos Macedo e Silva Bernardo Campolina Bernardo Ricupero Carlos Aguiar de Medeiros Carlos Brando Carlos Pinkusfeld Bastos Carmem Feij Daniela Vargas Eduardo Monteiro Costa Inez Castro Luiz Carlos Delorme Prado Marcos Costa Lima Mauro Boianovsky Mauro Thury de Vieira S Pedro Dutra Fonseca Ricardo Ismael Rodrigo Simes Rosa Freire dAguiar Furtado Vera Cepda Walkiria Leo Rego Conselho Consultivo Aldo Ferrer Ignacy Sachs Luiz Carlos Bresser-Pereira Luiz Felipe de Alencastro Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo Maria da Conceio Tavares Octavio Rodrguez

www.cadernosdodesenvolvimento.org.br

Copyright texto Celso Furtado 2011 Rosa Freire dAguiar | Copyright dos artigos 2011 Os autores | Copyright das entrevistas 2011 Os entrevistados Graa atualizada segundo o Acordo Ortogrco da Lngua Portuguesa de 1990, em vigor no Brasil desde 2009.

CADERNOS do DESENVOLVIMENTO
NOVA SRIE
Rio de Janeiro, julho-dezembro de 2011 | v. 6, n. 9

ISSN 1809-8606

Diretor-presidente Luiz Carlos Delorme Prado Diretores Antonio Corra de Lacerda Carlos Tibrcio de Oliveira Carmem Feij Rosa Freire dAguiar Furtado Superintendente executivo Pedro de Souza Assessor executivo Glauber Cardoso Assistente de direo Adriana Gomes de Carvalho Assistente executivo Alexandre Frana Bibliotecria Aline Balu

Conselho Deliberativo Tnia Bacelar de Arajo (Presidente), Andr Ricardo de Souza, Antnio Barros de Castro, Carlos Lessa, Celso Fernando Lucchesi, Fernando Pimentel Puga, Gerson Gomes, Jorge de Oliveira Camargo, Jos Antonio Muniz Lopes, Jos Luis Fiori, Jos Narciso Sobrinho, Jos Sydrio de Alencar Jr., Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo, Manuel Marcos Maciel Formiga, Marcos Ferreira da Costa Lima, Rubens Ricupero. Conselho Fiscal Jos Maria de Arago Melo (Presidente), Andr Tosi Furtado, Luiz Antnio Rodrigues Elias, Marcos Dantas Loureiro, Tito Bruno Bandeira Ryff. Conselho Consultivo Roberto Saturnino Braga (Presidente)

C122 C  adernos do Desenvolvimento. Ano 1, n.1 (2006) Rio de Janeiro: Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento, 2006. v. ISSN 1809-8606 1. Furtado, Celso, 1920-2004. 2. Subdesenvolvimento Peridicos. 3. Amrica Latina Peridicos. 4. Desenvolvimento Econmico Peridicos. 5.Brasil Peridicos. 6. Mxico Peridicos. 7. Prebisch, Ral Peridicos. 8. Crise Econmica Peridicos. 9. Cultura Peridicos. 10. Subdesenvolvimento Peridicos. I. Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento.
CDU 338.1(812/813)

Todos os direitos desta edio reservados ao Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento
Av. Repblica do Chile, 100 subsolo 1, salas 15-17. CEP:20031-917. Rio de Janeiro, RJ, Brasil. Tels.: +55 (21) 2172-6312/6313 | centro@centrocelsofurtado.org.br

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Sumrio
1. soBre os aUtores .............................................................................................................................................. 2. editorial ............................................................................................................................................................... 3. ARTIGOS Uma reviso da Teoria de Estagnao de Celso Furtado e a crise econmica dos anos 1960 Alexandre Hamilton Bugelli | Jlio Manuel Pires ....................................................................................................................................................................................... Liberalizao nanceira e sistema bancrio: possveis paralelos entre ndia e Brasil Carlos Henrique Vieira Santana .................................................................................................................................................................................................................................... A poltica regional no Brasil: uma anlise dos planos para o Nordeste a partir de uma viso sistmica Danilo Raimundo de Arruda ............................................................................................................................................................................................................................................. As caractersticas estruturais recentes da insero externa brasileira e suas principais implicaes - 2000/2010 Jos Luis Gordon | Camila L. Gramkow ................................................................................................................................................................................................................. Uma breve histria do desenvolvimentismo no Brasil Jos Maria Dias Pereira ........................................................................................................................................................................................................................................................... Desenvolvimento econmico, inovao e meio ambiente: a busca por uma convergncia no debate Julia Mello de Queiroz ............................................................................................................................................................................................................................................................... Os conceitos de desenvolvimento e nacionalismo na crtica ao regime militar Leonardo Martins Barbosa ................................................................................................................................................................................................................................................. Impactos sociais e econmicos da atuao do Banco Interamericano de Desenvolvimento nas polticas pblicas Lcio Viana | Francisco Fonseca .................................................................................................................................................................................................................................. Desenvolvimento com restrio externa e a questo cambial: anlise terica e aplicada ao Brasil a partir do Plano Real Maurcio Andrade Weiss | Andr Moreira Cunha ...................................................................................................................................................................................... A questo rural na Amrica Latina. Subdesenvolvimento ou dependncia cultural? Reexes a partir da obra de Celso Furtado Mauricio Herrera-Jaramillo ................................................................................................................................................................................................................................................. A expanso do mercado de crdito brasileiro no perodo 2004-2009: determinantes, condicionantes e sustentabilidade Norberto Montani Martins | Camila de Arajo Ferraz ........................................................................................................................................................................ Consrcios intermunicipais em foco: debate conceitual e construo de quadro metodolgico para anlise poltica e institucional Rodrigo Chaloub Dieguez .....................................................................................................................................................................................................................................................
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4. Desenvolvimento no MUndo ContemPorneo: Agenda, Interdisciplinaridade e Perspectiva Comparada 4.1. O Brasil na Segunda Dcada do sculo XXI Poltica de concorrncia e desenvolvimento: reexes sobre a defesa da concorrncia em uma poltica de desenvolvimento Luiz Carlos Delorme Prado ..................................................................................................................................................................................................................................................

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O Brasil na segunda dcada do sculo XXI: desaos, mudanas e novas questes Marcos Costa Lima ..................................................................................................................................................................................................................................................................... Na poltica: bons ventos para os duzentos anos Roberto Saturnino Braga ..................................................................................................................................................................................................................................................... 4.2 Reetindo sobre a Realidade Latino-Americana Indstria e criatividade: uma perspectiva latino-americana Csar Bolao ....................................................................................................................................................................................................................................................................................... Mxico: o secundrio-exportador e o aprofundamento do subdesenvolvimento Gregorio Vidal .................................................................................................................................................................................................................................................................................... 5. ENTREVISTAS Desenvolvimento, instituies e atores sociais Com Luciano Coutinho ........................................................................................................................................................................................................................................................... Intrpretes do pensamento desenvolvimentista Com Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo..................................................................................................................................................................................................................... 6. DOSSI CELSO FURTADO Sobre Raul Prebisch Celso Furtado ..................................................................................................................................................................................................................................................................................... Celso Furtado: um senhor brasileiro Jos Almino de Alencar ........................................................................................................................................................................................................................................................... 7. RESENHAS Desarrollo, vaivenes y desigualdad: una historia econmica de Amrica Latina desde la independencia Por Carmem Feij .......................................................................................................................................................................................................................................................................... The Deepest Wounds. A Labor and Environmental History of Sugar in Northeast Brazil Por Marcos Costa Lima .......................................................................................................................................................................................................................................................... 8. SOBRE O CENTRO CELSO FURTADO O Centro, sua criao e evoluo Atividades
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Publicaes

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Biblioteca Celso Furtado

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Submisso de artigos ................................................................................................................................................................................................................................................................. Normas para publicao ...........................................................................................................................................................................................................................................................

Sobre os autores
AleXandre de FreiTas BarbOsa Camila de ArajO FerraZ

Professor de Histria Econmica e Economia Brasileira do Instituto de Estudos Brasileiros (IEB/USP) e Doutor em Economia Aplicada pelo IE/UNICAMP. autor de A Formao do Mercado de Trabalho no Brasil, Alameda Editorial, 2008.
AleXandre HamilTOn BUgelli

Graduao em economia pela Universidade de So Paulo (2008) e, atualmente, mestranda em economia pelo Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Seu projeto de dissertao trata do tema Excluso nanceira e acesso moradia: um estudo sobre nanciamento habitacional no Brasil. Bolsista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, atuando na Diretoria de Estudos Macroeconmicos, no Rio de Janeiro.
Camila GramkOW

Bacharel em economia pela Fundao Armando lvares Penteado-FAAP-SP e Mestre em economia pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. Atualmente leciona economia na Universidade Nove de Julho.
Andr MOreira CUnha

Economista, formada pela Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo, em 2005. Sua monograa discorreu sobre as trajetrias empresariais recentes da Embraco, em abordagem mesoeconmica, sob orientao do prof. dr. Roberto Vermulm. Est realizando mestrado strictu sensu em economia no Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro, com previso de concluso em julho de 2011. Sua dissertao abordar a insustentabilidade econmica e ambiental do atual estilo de desenvolvimento brasileiro, sob orientao do prof. dr. Carlos Eduardo Young. Coordenadora de economia e conservao na Conservao Internacional do Brasil (CI-Brasil).
CarlOs HenriQUe Vieira SanTana

Graduao em cincias econmicas pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (1992), mestrado em cincias econmicas (1995) e doutorado em cincias econmicas (2001), ambos pela Universidade Estadual de Campinas. Atualmente professor associado da Universidade Federal do Rio Grande do Sul e pesquisador do CNPq. pesquisador associado do Centro de Estudios Brasileos del Instittuto Universitario de Investigacin Ortega y Gasset (Espanha, desde 2004). Foi professor visitante na Universidade de Leiden (Holanda, 2006) na ctedra Rui Barbosa de estudos brasileiros; professor da Unisinos (1995-2003) e assessor da Diretoria do BRDE (1999-2003).
BernardO RicUperO

Doutorando em cincia poltica pelo IESP-UERJ e pesquisador do Ncleo de Estudos do Empresariado, Instituies e Capitalismo. Atualmente desenvolve pesquisa sobre o tema, com bolsa do Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento.
CarlOs PinkUsfeld BasTOs

Possui graduao em Cincias Sociais (1993), mestrado em Cincia Poltica (1997) e doutorado em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (2002). Atualmente professor doutor ms-3, da Universidade de So Paulo. Tem experincia na rea de Cincia Poltica, com nfase em Histria do Pensamento Poltico, atuando principalmente nos seguintes temas: pensamento poltico brasileiro, pensamento poltico latino-americano, marxismo, nacionalismo e romantismo.

Professor Adjunto do Instituto de Economia da UFRJ. Mestre pelo Instituto de Economia pela UFRJ e PhD pela New School for Social Research. Membro do Comit Cientco do Centro Internacional Celso Furtado, de onde foi Diretor Acadmico entre 2007-2008. Como professor j lecionou na Universidade Federal Fluminense e participou de cursos de especializao no BNDES

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e IPEA/CICEF. Com pesquisador participou de pesquisas no IE/ UFRJ, no Levy Institute em Nova York, foi consultor da primeira PINTEC do IBGE e pesquisador bolsista do IPEA. Trabalhou como economista da Associao de Bancos de Investimento (ANBID). Tem artigos publicados em revistas cientcas e autor de captulos de livros.
Carmem AparecidaFeij

DanilO RaimUndO de ArrUda

Doutorando em economia da indstria e da tecnologia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. Mestre em Economia pela Universidade Federal da Paraba (2010). Bacharel em cincias econmicas pela Universidade Federal de Campina Grande (2008). Membro da equipe tcnica de elaborao do Plano Diretor do Municpio de Queimadas/PB. Realizou os Estudos Propositivos para Dinamizao de Territrios Rurais - Ministrio do Desenvolvimento Agrrio/SDT. Atualmente pesquisador da RedeSist do Instituto de Economia da UFRJ. Tem experincia na rea de economia, com nfase em economia regional (Nordeste), economia industrial e polticas pblicas.
Ernani TOrres

Graduao em economia (UFRJ, 1974), mestrado pela COPPE/ UFRJ (1980), PhD em economia na University of London, University College (1991). Foi economista da Diretoria de Pesquisas do IBGE, funo que reassumiu depois do doutorado, quando cheou o Departamento de Indstria (1990-92). Professora adjunta da Faculdade de Economia da Universidade Federal Fluminense (1992), ministrando cadeiras na rea de macroeconomia. Assessora da presidncia do IBGE (19942003). Professora da UFF em dedicao exclusiva (2003), e na Escola Nacional de Cincias Estatsticas do IBGE. reas de interesse: anlises sobre o comportamento de rmas industriais, organizao industrial e metodologia das contas nacionais. Artigos em peridicos nacionais e internacionais, captulos em livros e organizao de livro didtico em contas nacionais. Membro eleita do International Statistical Institute (desde 1997) e consultora do Statistical Advisory Panel for the Human Development Report (2001-03).
Cesar BOlaO

Professor Associado do Instituto de Economia da UFRJ. Formado em economia e com Mestrado e Doutorado na mesma rea pela UFRJ. Foi economista do BNDES (19782011), na posio de Superintendente da rea de Pesquisa e Acompanhamento Econmico APE e da rea de Exportao BNDES EXIM, tendo passado tambm pelas reas de Petrleo e Gs, Privatizao e Planejamento. Foi assessor especial da diretoria da Agncia Nacional do Petrleo (ANP). Entre seus principais trabalhos destacam-se: O papel do petrleo na geopoltica americana (Fiori, Jos Luis, (org.), O poder americano, Vozes, 2004) e Perspectivas do investimento 20072010: uma sntese (Torres. E. e Puga F. (org.), Perspectivas do Investimento 2007-2010, BNDES, junho de 2007). Seus interesses principais da pesquisa so Economia do Petrleo, Economia Poltica Internacional e Poltica Monetria.
FranciscO FOnseca

Doutor em economia pela Universidade Estadual de Campinas, professor do Programa de Ps-Graduao em Economia da Universidade Federal de Sergipe e do PPG em Comunicao da UnB.
ClaUdiO Salm

Graduado em cincias sociais pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (1988), mestre em cincia poltica pela Universidade Estadual de Campinas (1994) e doutor em histria social pela Universidade de So Paulo ( 2001). Professor de cincia poltica da Fundao Getlio Vargas de So Paulo (FGV/SP - Escola de Administrao de Empresas, EAESP) desde 1995. Ministra aulas na graduao e no Programa de Ps-Graduao em Administrao Pblica e Governo. Atua na rea de cincia poltica e suas interfaces com a administrao pblica, a histria, a economia e a comunicao. Economista, graduou-se na Faculdade de Economia da UFRJ (1963). Fez ps-graduao na Escolatina (Programa de estudos econmicos latino-americanos para graduados) da Universidade do Chile (1965-67), tendo sua dissertao aprovada em 1969. Doutor em economia pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (1980). Sua tese, Escola e Trabalho, foi publicada pela editora Brasiliense em 1982.

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GregOriO Vidal

strictu sensu em economia pelo Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (2010), com uma dissertao sobre a poltica brasileira de inovao para nanotecnologia no Brasil de 2004 a 2008, sob orientao do prof. dr. Jos Eduardo Cassiolato. Atualmente, trabalha como analista de poltica e indstria na rea de Poltica Econmica da Confederao Nacional da Indstria (CNI).
JOs Maria Dias Pereira

Professor-pesquisador titular do Departamento de Economia da Universidade Autnoma Metropolitana (UAM-Iztapalala), Mxico. Doutor em estudos latino-americanos (cincias polticas) pela UNAM. Pesquisador nacional, membro regular da Academia Mexicana de Cincias; membro de nmero da Academia Mexicana de Economia Poltica. Coordenador de pesquisa e ps-graduao da Diviso de Cincias Sociais e Humanidades (UAM-Iztapalapa). Coordenador do projeto de pesquisa Desenvolvimento e seus atores: polticas pblicas regionais e globais, colaborao acadmica entre a UAM e a Complutense de Madri. Coordenador, pelo Departamento de Economia da UAM-Iztapala, da Redde Estudios sobre el Desarrollo Celso Furtado. Tutor do doutorado de economia da UNAM. Atuais linhas de pesquisa: grandes empresas, privatizaes e reforma econmica na Amrica Latina; determinantes do investimento estrangeiro direto: o caso da Amrica Latina; Amrica Latina, democracia e construo do desenvolvimento.
JOs AlminO de Alencar

Graduao em cincias econmicas pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos, mestrado em economia rural pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul, e doutorado em economia pela Universidade Federal de Pernambuco. Aposentou-se como professor-adjunto do curso de economia da Universidade Federal de Santa Maria, onde ocupou diversos cargos, inclusive o de Pr-Reitor de Planejamento. Desde 2002 professor do Centro Universitrio Franciscano (UNIFRA), tendo sido diretor da area de cincias sociais e aplicadas. Elaborou o projeto de criao do curso de graduao em economia da UNIFRA e foi seu primeiro coordenador. Coordenador do curso de PG em nanas, professor do curso de PG em gesto pblica. Tem artigos publicados em Revista de Economia Poltica, Ensaios FEE e Anlise Econmica (UFRGS), entre outros.
JUlia MellO de QUeirOZ

Socilogo e escritor, nasceu em Recife, PE. Graduado pela Facult des Lettres et Sciences Humaines de l Universit de Paris-Nanterre, mestrado em economia pela Vanderbilt University e doutorado em sociologia pela University of Chicago. Foi economic affairs officer do Secretariado das Naes Unidas (1978-85). Publicou, entre outros, O motor da luz, romance, So Paulo: Ed. 34, 1994 (traduo francesa: Les Ntres, Maisonneuve &. Larose, 2005); A estrela fria, poesia, Companhia das Letras, 2010; Balmaceda de Joaquim Nabuco, organizao e apresentao, Cosac Naify, 2008. Tem traduzido extensivamente para o teatro sendo que Jornada de um poema, de Margaret Edson, e Quem tem medo de Virginia Woolf?, de Edward Albee lhe valeram o Prmio IBEU de Teatro. Scio honorrio do Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro. Presidente da Fundao Casa de Rui Barbosa (2003-2011), onde atualmente pesquisador.
JOs LUis GOrdOn

Economista pela UFRJ, onde atualmente cursa o mestrado de economia. Trabalhou com o grupo RedeSist / IE (Rede de Pesquisa em Sistemas e Arranjos Produtivos e Inovativos Locais) e atualmente est vinculada ao GEMA / IE (Grupo de Economia do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel). Realizou diversos estudos na rea de economia do meio ambiente, incluindo valorao ambiental de unidades de conservao, estimao de valores para comercializao de crditos de carbono, gerao de renda para populao indgena. Prmio de terceiro colocado no XIX Concuro de Monograa Economista Celso Furtado (2009) concedido pelo Corecon/RJ com o trabalho Custo de oportunidade da conservao e reduo de emisso de carbono por desmatamento e degradao orestal (REDD): um estudo de caso para a Amaznia brasileira. Atualmente desenvolve sua dissertao de mestrado sobre determinantes da inovao ambiental.

Economista, formado pela Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo (2004). Fez sua monograa sobre polticas de inovao no Brasil (19502000) sob orientao do prof. dr. Roberto Vermulm. Mestrado

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JUliO ManUel Pires

da Comisso do MEC para implantao da Universidade da Integrao Latino Americana; do grupo Clacso-Mercosul, scio da Latin American Studies Association, professor colaborador da Universidad Nacional de Rosrio, Argentina, pesquisador do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico, pesquisador colaborador da University of Wales-Swansea, pesquisador associado do Centre de recherche et de documentation sur lAmrique Latine, membro de conselho cientco do Observatrio do Nordeste da Fundao Joaquim Nabuco. Membro do Conselho deliberativo do Centro Internacional Celso Furtado.
MaUrciO Andrade Weiss

Bacharel em economia pela FEA-USP e em histria pela FFLCHUSP. Mestre e doutor em economia pelo Instituto de Pesquisas Econmicas da FEA-USP. Atualmente professor titular do Programa de Estudos Ps-Graduados e do Departamento de Economia da PUC-SP e professor doutor do Departamento de Economia da FEA-RP/USP.
LeOnardO MarTins BarbOsa

Graduao em histria pela PUC-RJ (2007), quando defendeu a monograa Dois quadros da desordem: mudanas no discurso mdico sobre a epilepsia entre 1859-1906, sob orientao da professora doutora Margarida de Souza Neves. Dissertao de mestrado (2010) sobre Crise e transio na Revista de Cultura & Poltica (1978-1982): uma anlise do momento da Abertura, produzida no mbito do Programa de Ps-Graduao em Histria Social da Cultura da PUC-Rio, sob orientao do professor doutor Lus Reznik.
LciO Hanai ValerianO Viana

Graduao em cincias econmicas pela Universidade Federal do Paran (2007), mestrado em economia, subrea economia do desenvolvimento, pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (2010). Atualmente doutorando em economia, subrea teoria econmica, pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas.

Graduado em cincias sociais pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (2006) e mestrado em administrao pblica e governo pela Escola de Administrao de Empresas da Fundao Getlio Vargas de So Paulo (2009). Atua na rea de cincia poltica e administrao pblica. Atualmente professor-tutor de disciplinas relacionadas cincia poltica, administrao pblica e macroeconomia do FGV-Online.
LUiZ CarlOs DelOrme PradO

MaUriciO A. Herrera JaramillO

Engenheiro qumico, mestre em desenvolvimento rural pela Pontificia Universidad Javeriana - Bogot, Colmbia. Pesquisador do Grupo de Conitos, Regio e Sociedade Rural e do Departamento de Desenvolvimento Rural e Regional da Faculdade de Estudos do Ambiente e Rural na Ponticia Universidad Javeriana. Nos ltimos anos, suas reas de interesse foram a anlise da relao dos modelos de desenvolvimento para as mudanas culturais na Amrica Latina, e as relaes entre meio rural e cultura, incluindo a anlise de como as estratgias e os fenmenos relacionados a processos de modernizao (consumo de mdia, msica, arte, moda, imagem agronegcio etc.) concentraram-se em prticas sociais e culturais das comunidades rurais.
NOrberTO MOnTani MarTins

Professor do Instituto de Economia da UFRJ, diretor-Presidente do Centro Celso Furtado, PhD em economia pela Universidade de Londres, ex-conselheiro do Cade, ex-presidente do Conselho Federal de Economia. Ministra aulas regularmente na ENAP, fez palestras para a Funag e o Instituto Rio Branco do MRE, para a Escola Superior de Guerra e muitas outras instituies do Brasil e do exterior. Tem dezenas de trabalhos cientcos e tcnicos publicados no Brasil e no exterior.
MarcOs COsTa Lima

Graduado em cincias econmicas pelo Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (2009). Atualmente cursa o mestrado em economia na mesma instituio. Pesquisador do Grupo de Estudos sobre Moeda e Sistema Financeiro e da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getlio Vargas. Bolsista do Centro

Professor da Universidade Federal de Pernambuco. reas de interesse: cincia poltica, com nfase em economia internacional e poltica internacional comparada. Membro

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Internacional Celso Furtado, com o projeto de dissertao Bancos de desenvolvimento: necessidade, perenidade e desenvolvimento nanceiro Uma avaliao do caso brasileiro ps-liberalizao nanceira (1995-2010).
RicardO Ismael

Internacional Desenvolvimento Regional do Nordeste (2009) e II Frum Brasileiro de Ps-Graduao em Cincia Poltica (julho, 2011); e 1 pster ABCP (2010). Sua monograa de graduao est publicada em http://www.royaltiesdopetroleo. ucam-campos.br/.

Professor e pesquisador do Programa de Ps-graduao em Cincias Sociais da PUC-Rio. Coordenador do Laboratrio de Pesquisa Governo, Desenvolvimento e Equidade. Coordenador do Lato SensuGesto Governamental e Avaliao de Polticas Sociais. um dos editores da revista eletrnica Desigualdade & Diversidade - Revista de Cincias Sociais da PUC-Rio, peridico semestral publicado desde 2007. Nos ltimos anos tem procurado tambm desenvolver projetos de pesquisa sobre os seguintes temas: federalismo e desigualdades regionais em perspectiva comparada; Ideias, intelectuais e instituies polticas; sindicalismo, emprego e mercado de trabalho.
ROberTO SaTUrninO Braga

ROsa Freire dAgUiar FUrTadO

Jornalista, reprter e redatora da Manchete (1970-73), no Rio de Janeiro. Correspondente em Paris das publicaes da editora Bloch (1973-76), e da revista Isto (1977-86), respondendo tambm pela cobertura jornalstica de Espanha, Portugal e Oriente Mdio. Desde 1986 trabalha no mercado editorial. Traduziu do francs, do espanhol e do italiano cerca de cem ttulos, de autores como C. Lvi-Strauss, L.-F. Cline, M. Vargas Llosa, E. Sabato, H. de Balzac, I. Calvino, Stendhal, G. Prec, M. de Montaigne. autora de Memria de tradutora (2004), Florianpolis: Escritrio do Livro/NUT; editora de Edio comemorativa do cinquentenrio de Formao Econmica do Brasil (2009), So Paulo: Companhia das Letras; da coleo Arquivos Celso Furtado (Centro Celso Furtado/Contraponto).

Formado em engenharia pela Universidade do Brasil (1954). Estudos na Cepal e no Iseb. Como funcionrio do BNDES, especializou-se em engenharia econmica. Deputado federal, vereador, prefeito do Rio de Janeiro (eleito em 1985), senador da Repblica em diversas legislaturas (at 2006). Autor de diversos livros, inclusive de co. Presidente do Instituto Casa Grande.
ROdrigO GhalOU DiegUeZ

Graduado em cincias sociais pela PUC-RJ (2007), tendo realizado duas pesquisas de iniciao cientca e recebido bolsa PIBIC/CNPq em uma delas e mestre em cincias sociais (Bolsa Capes) na PUC-RJ (2009-2011), tendo defendido a dissertao de mestrado intitulada Autonomia, accountability e coeso interna: uma anlise poltico-institucional de consrcios intermunicipais, sob orientao de Ricardo Ismael. reas de interesses: cincia poltica, com nfase em federalismo e relaes intergovernamentais, neo-institucionalismo e processos decisrios, poltica municipal e avaliao de polticas pblicas. Publicou artigo completo no Boletim Petrleo, Royalties e Regio, 28, 7-11 junho 2010; apresentou 3 trabalhos com publicao completa em anais dos congressos XIV Encontro Regional de Histria ANPUH-Rio (2010), Seminrio

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Editorial
OCentro Celso Furtado tem procurado ao longo dos ltimos anos estimular o debate pblico e as atividades de ensino ede pesquisa no Brasil, tendo como foco o tema do desenvolvimento emsuas diferentes dimenses, em sintonia com as preocupaes registradas naobra e na trajetria de Celso Furtado. A publicao publicaoCadernos Cadernos do do Desenvolvimento Desenvolvimento tem tem participado participado desse desse esforo, esforo, registrando regiscontribuies trando contribuies valiosas valiosas dos scios dos do scios Centro do Centro Celso Furtado, Celso Furtado, de professores de professores dos princidos pais programas principais programas de ps-graduao de ps-graduao do pas, do e pas, tambm e tambm de jovens de pesquisadores, jovens pesquisadores, muitos deles apoiados muitos deles apoiados por bolsas por de bolsas mestrado de mestrado e de doutorado e de doutorado oferecidas oferecidas pelo prprio pelo Centro prCelso prio Centro Furtado. Celso Furtado. Novos desaos se colocam nesta dcada para a publicao. Entre eles, o de procurar ampliar sua divulgao em nvel nacional e internacional, registrando e repercutindo as reexes mais relevantes sobre o desenvolvimento no mundo contemporneo. Alm disso, deve contribuir para fomentar o debate interdisciplinar, no qual diferentes campos cientcos dialogam, identicam pontos comuns na agenda de discusso, e buscam sistematizar os aspectos complementares no debate envolvendo o desenvolvimento. Nessa perspectiva, a partir deste deste nmero nmero os os Cadernos Cadernosdo doDesenvolvimento Desenvolvimento passam passam a ter a ter uma uma verso verso nono formato formato eletrnico, eletrnico, alm alm da tradicional da tradicional edio edio impressa, impressa, o que o perque mite expandir permite expandir seu seu alcance alcance e fortalecer e fortalecer sua sua repercusso. repercusso.Inicia-se Inicia-setambm, tambm, de de forma sistemtica e semestral, a seleo de artigos acadmicos para publicao previamente submetidos a pareceristas, procurando assim atender aos critrios e procedimentos para seu reconhecimento como peridico cientco publicado no Brasil. Este nmero apresenta, inicialmente, em ordem alfabtica de autores, os artigos encaminhados para apreciao apreciao at nal de maro do ano corrente, e que foram aprovados por pareceristas e revisados por seus autores em tempo hbil para publicao neste nmero. nmero. importante dizer que nesta primeira chamada de artigos foram registradas aproximadamente trinta submisses. Todas elas abordando distintos aspectos do tema do desenvolvimento, envolvendo principalmente os campos da economia, da cincia poltica, das relaes internacionais e do direito. Doravante espera-se tambm contar com as reexes de outras reas cientcas, sobretudo daquelas sobretudo daquelasque queapoiam apoiam ee reetem reetem regularmente regularmente sobre sobre o desenvolvimento o desenvolvimento

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brasileiro e dos pases perifricos, e a respeito da obra de Celso Furtado e de seus principais interlocutores. Em seguida, esta edio contempla seo intitulada Desenvolvimento no mundo contemporneo: agenda, interdisciplinaridade e perspectiva comparada, a qual procura abrir espao para a participao dos scios do Centro Celso Furtado, e para convidados como pesquisadores sniores e personalidades pblicas reconhecidas por seu notrio saber. Registramos nesta seo dois conjuntos de contribuies. O primeiro rene os textos de Luiz Carlos Delorme Prado, intitulado Poltica de concorrncia e desenvolvimento: reexes sobre a defesa da concorrncia em uma poltica de desenvolvimento; de Marcos Costa Lima, com o ttulo de O Brasil na segunda dcada do sculo XXI: desaos, mudanas e novas questes; e de Roberto Saturnino Braga, denominado Na poltica: bons ventos para os duzentos anos. Os trs autores procuram olhar para o Brasil de forma prospectiva, expressando, por assim dizer, certo otimismo com algumas tendncias apresentadas no nal dos anos 2000, mas sem perder de vista os desaos na dimenso institucional, os obstculos histricos ao nosso desenvolvimento e a necessidade de valorizao da poltica na elaborao de um projeto nacional. Ainda nesta seo encontra-se outro conjunto de textos, no qual ganham destaque as reexes de Cesar Bolao, apresentadas sob o ttulo de Indstria e criatividade: uma perspectiva latino-americana, e o trabalho de Gregorio Vidal, intitulado Mxico: o secundrio-exportador e o aprofundamento do subdesenvolvimento. Bolao retoma algumas das preocupaes de Celso Furtado registradas no nal dos anos 1970, no livro Criatividade e dependncia na civilizao industrial, mas enfatizando alguns desaos para o Brasil contemporneo, como uma melhor denio para os direitos de propriedade intelectual e a universalizao da internet banda larga. Vidal, por sua vez, apresenta uma viso crtica em relao s transformaes ocorridas na economia do Mxico nos ltimos anos, que em boa medida, segundo o autor, aumentaram o contedo de importados da indstria nacional, consolidaram uma dependncia no comrcio exterior em relao aos Estados Unidos, e ampliaram a informalidade no mercado de trabalho em atividades com baixo valor agregado tecnolgico. Nesta edio os Cadernos do Desenvolvimento iniciam, seguindo a tradio da histria oral, a publicao de entrevistas com pessoas que acompanham, analisam e participam de variadas maneiras da evoluo do desenvolvimento brasileiro contemporneo. A primeira delas com Luciano Coutinho, presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e profundo conhecedor dos (des)caminhos e dilemas da economia nacional. A entrevista foi realizada na sede do banco, tendo como entrevistadores os economistas Claudio Salm, Carlos Pinkusfeld e Ernani Torres, a jornalista Rosa Freire dAguiar Furtado e o cientista poltico Ricardo Ismael.

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Tambm nos concedeu uma entrevista o economista Luiz Gonzaga de Mello Belluzo, um dos mais destacados intrpretes do pensamento desenvolvimentista brasileiro. Seus entrevistadores foram o economista Alexandre Freitas Barbosa, a jornalista Rosa Freire dAguiar Furtado, e os cientistas polticos Bernardo Ricupero e Ricardo Ismael. Neste momento em que a publicao renova seus objetivos iniciais e amplia seu escopo, no poderia faltar uma seo permanente dedicada ao patrono do Centro Celso Furtado, com escritos do prprio Celso Furtado, bem como ensaios sobre sua vida e seu legado intelectual. No Dossi Celso Furtado os leitores podero desfrutar do texto Ral Prebisch, um registro realizado por Furtado poucos dias depois da morte do economista argentino, ocorrida em abril de 1986. Julgamos oportuna esta homenagem no momento em que o Centro Celso Furtado lana no Brasil, com a Editora Contraponto, e traduo de Teresa Dias Carneiro e Cesar Benjamin, o livro Ral Prebisch (1901-1986): a construo da Amrica Latina e do Terceiro Mundo, de autoria de Edgar J. Dosman. O Dossi Celso Furtado traz tambm o ensaio de Jos Almino de Alencar, intitulado Celso Furtado: um senhor brasileiro. O autor, pesquisador da Fundao Casa de Rui Barbosa, procura discorrer sobre aspectos substantivos da obra de Furtado, ressaltando especialmente a importncia da anlise histrica e algumas de suas contribuies tericas. Fechando este nono nmero dos Cadernos do Desenvolvimento so apresentadas duas resenhas. A de Carmen Feij sobre o estudo coordenado por Luis Brtola e Jos Antonio Ocampo, intitulado Desarrollo, vaivenes y desigualdad: una historia econmica de Amrica Latina desde la independncia. A de Marcos Costa Lima diz respeito ao livro The Deepest Wounds. A Labor and Environmental History of Sugar in Northeast Brazil, do historiador norte-americano Thomas D. Rodgers. Finalmente, agradecemos aos convidados que prontamente aceitaram fazer parte dos Conselhos Editorial e Consultivo dos Cadernos do Desenvolvimento, e aos pareceristas que colaboram neste nmero. Um agradecimento especial a toda a equipe do Centro Celso Furtado, comprometida com esta nova etapa da publicao. No poderia ser diferente, mas importante o registro: este o trabalho de uma equipe.

Ricardo Ismael
Editor

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Editorial
The Celso Furtado Center has, in recent years, sought to stimulate public debate as well as teaching and research activities in Brazil, focusing its efforts on the theme of development in all its different dimensions, in line with the concerns raised by the life and work of Celso Furtado. The publication Cadernos do Desenvolvimento (Development Journal) has played its part in this concerted effort, including in its pages important contributions made by the Center`s partners, by professors participating in the country`s leading post-graduate programs, as well as by young researchers, many of these supported by Master`s and PhD scholarships funded by the Celso Furtado Center. The publication faces a number of new challenges in this decade. These include trying to expand its readership both at home and abroad, setting down and discussing the most relevant issues related to development in the modern-day world. In addition, it means to contribute to the dissemination of the interdisciplinary debate, in which different scientic elds engage in dialogue, identify points of common interest within the agenda of discussions, and seek to systemize complementary aspects within the debate on development. With this in mind, and starting with this edition, the Cadernos do Desenvolvimento will also offer a version in electronic format, in addition to the traditional printed version, thereby enabling it to expand its reach and broaden its impact. This edition will also begin a systematic and six-monthly selection of academic articles for publication that have been previously submitted to our partners, the aim being to fulll the criteria and procedures required to have the publication recognized as a scientic periodical published in Brazil. Placing them in alphabetical order according to their authors` names, this present edition begins by offering its readers those articles that were submitted by the end of March of the current year, and that were approved by our partners and revised by their authors before the deadline for publication. It should be noted that our initial request for articles saw around thirty articles submitted. All of them dealt with distinct aspects of the theme of development, mostly involving the elds of economics, political science, foreign relations and law. In the future, we also hope to be able to provide an insight into the views of other scientic areas, especially those that support and regularly reect Brazil`s development and that of peripheral nations, as well as into the works of Celso Furtado and his leading peers. This edition also includes a section entitled Development in the modern world: agenda, interdisciplinarity and perspectives compared, which seeks to provide a space for partners of the Celso Furtado Center, and for guests, such as important researchers and well known personalities recognized for their insight, to participate as well. This section contains two sets of contributions. The first brings together the writings of: Luiz Carlos Delorme Prado, under the heading of Competition and development policy: reections on the defense of competition within a policy of development; Marcos Costa Lima, entitled Brazil in the second decade of the 21st Century: challenges, changes and new questions; and those of Roberto Saturnino Braga, entitled In politics: favorable winds for two hundred years. These three authors seek to view Brazil from a prospective angle, expressing, one might say, a certain degree of optimism with regard to certain tendencies that were visible during the rst decade of this new century, but without losing sight of the challenges on the institutional plane, the historical obstacles to our development and the need to give value to politics in the preparation of a national project. This section also contains a second set of writings, most notably those by Cesar Bolao, under the title of Industry and creativity: a Latin American perspective, and the work of Gregorio Vidal, entitled Mexico: the secondary exporter and deepening underdevelopment. Bolao goes back to some of the concerns shown by Celso Furtado, discussed at the end of the 1970s in his book Criatividade e dependncia na civilizao industrial (Creativity and dependence in the industrial civilization), but here he emphasizes some of the challenges facing contemporary Brazil, such as a better denition of the rights of intellectual property, and

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the universalization of broad band internet access. Vidal, meanwhile, puts forward a critical view of the transformations that have taken place in Mexico in recent years, which to a certain degree, according to the author, have increased the content of imports in the nation`s industrial output, consolidated its dependence on foreign trade in relation to the United States, and increased the informality of the labor market in sectors with low technological added value. In this edition, the Cadernos do Desenvolvimento follows on in the tradition of the oral story, and begins publishing interviews with people who have followed, analyzed and taken part in a variety of ways in the evolution of present-day Brazilian development. The rst of these interviews is with Luciano Coutinho, president of BNDES, the National Bank for Economic and Social Development, who has a deep understanding of the right and wrong paths and the dilemmas facing the national economy. The interview was held at the bank`s headquarters, and the interviewers included economists Claudio Salm, Carlos Pinkusfeld and Ernani Torres, journalist Rosa Freire dAguiar Furtado, and political scientist Ricardo Ismael. We were also granted an interview with economist Luiz Gonzaga de Mello Belluzo, one of the leading interpreters of Brazilian developmentalist thinking. His interviewers were economist Alexandre Freitas Barbosa, journalist Rosa Freire dAguiar Furtado, and political scientists Bernardo Ricupero and Ricardo Ismael. At a time when our publication is renewing its initial objectives and expanding its horizons, one could not but include a permanent section dedicated to the patron of the Celso Furtado Center, with writings by Celso Furtado himself, as well as essays on his life and his intellectual legacy. In the Dossi Celso Furtado (Celso Furtado dossier), readers can enjoy an article entitled Ral Prebisch, written by Furtado a few days after the death of this renown Argentine economist, in April of 1986. We consider this tribute opportune at a time when the Celso Furtado Center is in the process of launching, in conjunction with publishers Editora Contraponto (translation by Teresa Dias Carneiro and Cesar Benjamin), the

book entitled Ral Prebisch (1901-1986): a construo da Amrica Latina e do Terceiro Mundo (The life and times of Ral Prebisch), by author Edgar J. Dosman. The Dossi Celso Furtado also includes an essay by Jos Almino de Alencar, entitled Celso Furtado: um senhor brasileiro (Celso Furtado: a Brazilian gentleman). The author, a researcher at the Casa de Rui Barbosa Foundation, discusses the substantive aspects of Furtado`s work, especially highlighting the importance of his historical analysis and some of his theoretical contributions. To close this ninth edition of the Cadernos do Desenvolvimento we have included two reviews. The rst, by Carmem Feij, looks at the study coordinated by Luis Brtola and Jos Antonio Ocampo, entitled Desarrollo, vaivenes y desigualdad: una historia econmica de Amrica Latina desde la independncia (Development, swings and inequality: an economic history of Latin America since Independence). The second, by Marcos Costa Lima, deals with the book The Deepest Wounds. A Labor and Environmental History of Sugar in Northeast Brazil, by North American historian Thomas D. Rodgers. Finally, we thank those who were invited and who promptly accepted to be part of the Cadernos do Desenvolvimento`s Editorial and Consultative Boards, and those partners who collaborated on this edition. A special thanks goes to the whole team at the Celso Furtado Center, which has shown such commitment to this new phase of our publication. One could expect no less, but it is important to emphasize that: this is the result of teamwork.

Ricardo Ismael Editor

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artiGos

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RESUMO

ABSTRACT

O presente artigo trata da reviso da Teoria da Estagnao Econmica de Celso Furtado, forjada durante os perodos de crescimento industrial do ps-guerra, paradoxalmente marcados por altas taxas de crescimento econmico, depresso e novo ciclo de crescimento, em um contexto no qual as formulaes daquele autor foram amplamente analisadas. O artigo Political Obstacles to Economic Growth in Brazil, editado em 1965, durante o exlio, quando o economista lecionou como professor convidado em Yale, nos Estados Unidos, constitui uma fonte de alguns pensamentos pouco explorados do autor.
Palavras-chave Desenvolvimento, estagnao, substituio de importaes e industrializao.

This article is essentially a revision of Celso Furtado`s Economic Stagnation Theory, which he developed during the post-war industrial growth era. This period was paradoxically marked by high rates of economic growth, depression, and then renewed cycles of growth, a context in which the above-mentioned author`s definitions have been extensively studied. The article Political Obstacles to Economic Growth in Brazil, published in 1965 during his exile, when the economist was a visiting professor at Yale in the US, has provided a valuable source for some of the author`s lesser known views.
Keywords Development, stagnation, import substitution and industrialization.

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1. Introduo
O presente artigo trata da reviso da Teoria da Estagnao Econmica de Celso Furtado, forjada durante os anos 1960. Furtado pretendia explicar os perodos de crescimento industrial do ps-guerra, paradoxalmente marcados por altas taxas de crescimento econmico, estagnao e novo ciclo de crescimento, em um contexto no qual as formulaes daquele autor foram amplamente analisadas. A economia brasileira experimentou um vigoroso perodo de crescimento econmico que se iniciou no ps-guerra e se estendeu at os anos 1980. Nesse intervalo, entre 1956 e 1961, a taxa mdia de crescimento do produto industrial alcanou 11% a.a. O ciclo ascendente foi interrompido entre 1962 e 1967 quando esta taxa declinou, atingindo 2,6% a.a. No mesmo intervalo as taxas de crescimento da formao bruta de capital fixo decaram, evidenciando a perda do dinamismo da economia (SERRA, 1998). As taxas de inflao saltaram de 34,7% a.a. em 1961 para 50,1% a.a. em 1962, atingindo 89,9% a.a. em 1964. Em 1968, a economia volta a crescer em ritmo vertiginoso e a taxa de crescimento mdia do produto industrial passa a apresentar taxas de crescimento na casa dos 13% a.a. at meados de 1973, atribuindo-se ao perodo a alcunha de o Milagre Econmico Brasileiro. A economista Maria da Conceio Tavares, atravs do artigo Alm da Estagnao (TAVARES, 1977),1 apresenta uma srie de qualificaes s postulaes de Furtado sobre a economia brasileira da dcada de 1960. O ponto fundamental da crtica de Tavares, para o qual desejamos chamar ateno, diz respeito ao fato de ela se concentrar em dois pontos essenciais: de um lado, ela se baseia apenas no livro Subdesenvolvimento e estagnao na Amrica Latina (FURTADO, 1966) e no atenta para as restries de ordem poltica que Furtado aborda em outras obras. Ou seja, Tavares no considera a evoluo das ideias de Furtado sobre a estagnao ao longo dos anos 1960 e, de outro, deixa de considerar a riqueza maior do pensamento furtadiano. no processo de diversificao industrial ocorrido em uma economia agroexportadora semelhante do Brasil que Tavares questiona algumas das categorias utilizadas pelo autor, aludindo que este teria considerado o modelo como operando em regime de concorrncia perfeita. Afirma ainda a autora que a retomada do crescimento (Alm da estagnao foi publicado em 1973) contradizia a teoria estagnacionista proposta por Furtado. Acreditamos que a crise poltica iniciada com a renncia do Presidente Jnio Quadros que culminou com o golpe de 1964 e o fim do milagre econmico

1. Elaborado em coautoria com o economista Jos Serra.

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tenha colaborado no sentido de dificultar as interpretaes dos fenmenos econmicos do perodo. Alm da controvrsia entre Furtado e Tavares, o artigo Political Obstacles to Economic Growth in Brazil (FURTADO, 1965),2 publicado durante o exlio, quando Furtado lecionava como professor convidado em Yale, constitui uma valiosa fonte de alguns pensamentos pouco explorados do autor. O pensamento de Furtado no estava limitado s anlises pontuais sobre um ou outro perodo em especial, mas sobre o processo de desenvolvimento econmico nos pases perifricos, sobretudo no Brasil, o que nos leva a analisar seus diagnsticos no apenas diante da crise, mas sobre todo o processo de implantao e consolidao do capitalismo nesses pases. Portanto, preciso analisar as interpretaes do autor, respeitando-se a evoluo do seu pensamento ao longo de algumas de suas obras. O artigo encontra-se subdividido em trs partes, essa introduo e outras duas. A segunda voltada anlise da Teoria Estagnacionista proposta por Celso Furtado. O diagnstico de Furtado vai sendo construdo ao longo do artigo j mencionado e de quatro publicaes do autor: Desenvolvimento e subdesenvolvimento (FURTADO, 1961), A pr-revoluo brasileira (FURTADO, 1962), Dialtica do desenvolvimento (FURTADO, 1964) e Subdesenvolvimento e estagnao na Amrica Latina (FURTADO, 1966). Entende-se que nesses cinco trabalhos Furtado se empenha em registrar as observaes de um processo nico em franco desenvolvimento o crescimento e a diversificao industrial na Amrica Latina, e ao mesmo tempo em seguir ajustando o seu instrumental terico, buscando o melhor mtodo para enfim apresentar um amplo diagnstico das limitaes do desenvolvimento industrial brasileiro. A anlise de cada trabalho seguir a ordem cronolgica das edies originais. Conclui o artigo com as consideraes finais.

2. Em International Affairs, vol. 41, n. 2, April 1965. Economic Growth Center, Yale University, USA, publicado tambm em Obstacles to Change in Latina America, org. VELIZ, C. London: Oxford University Press, por ocasio da Conference on Obstacles to Change in Latin America. Chatham House, 1965.

2. A estagnao segundo Celso Furtado


Formao econmica do Brasil (FURTADO, 1959) um marco entre os estudos que almejaram construir uma interpretao das economias perifricas. A obra referncia primordial para aqueles que buscam entender os elementos que levaram industrializao dos pases latino-americanos. Alm do minucioso relato de Furtado sobre o processo de industrializao por substituio de importaes, o trabalho aponta para alguns efeitos indesejveis do modelo, como os estrangulamentos no balano de pagamentos. Todavia, entendemos que, na avaliao do autor, a possibilidade de estagnao nas economias subdesenvolvidas tem sua gnese a partir de Desenvolvimento e subdesenvolvimento (FURTADO, 1961). No captulo 5 (FURTADO, 1961:195-231), Furtado expe algumas

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limitaes s quais estavam sujeitas as economias primrio-exportadoras que experimentaram o modelo de Industrializao por Substituio de Importaes e a possibilidade de rompimento com as assimetrias oriundas da diviso internacional do trabalho e, portanto, com a dependncia do nvel de emprego dessas economias em face das oscilaes do comrcio internacional. Em meio a essa discusso, em Anlise monetria corrente do problema do desequilbrio (FURTADO, 1961:211-231), o autor retoma as dificuldades e distores infligidas s economias que atingem determinado grau de diversificao em suas estruturas de produo, como o caso do Brasil, e seus reflexos no balano de pagamentos. A escassez de divisas por causa do lento crescimento das exportaes eleva os preos dos bens importados para o consumo e o custo cambial dos investimentos, o que proporciona aumento nos custos de produo que so repassados aos preos finais.
Na prtica, a situao tem-se apresentado em grande nmero de pases, inclusive o Brasil, como alternativa entre abandonar a poltica de desenvolvimento e multiplicar as medidas administrativas como defesa contra um profundo desequilbrio de balano de pagamento, que se projeta na estrutura de custos e preos sob a forma de mltiplas distores. Ao lado dessas alternativas permanece como simples iluso visto que se apoia num inadequado diagnstico do problema a ideia de ser possvel conquistar o equilbrio externo no dia em que se extirpe o mal inflacionrio. Ora, a inflao no , neste caso, um fenmeno autnomo, mas uma manifestao externa de desajustamentos estruturais que acompanham o processo de crescimento, em certas fases do subdesenvolvimento, como , alis, tambm, o desequilbrio no balano de pagamentos. A menos que se possam prever e evitar esses desajustamentos, pagaremos, para no ter inflao e desequilbrio externo, o preo de aceitar a estagnao ou, no mnimo, um ritmo mais lento de crescimento. (FURTADO, 1961:227)

3. Segundo Tavares (TAVARES, 1985), as duas alternativas formam uma s estratgia adotada pelos oligoplios internacionais que se instalaram no Brasil.

Nota-se o grande interesse de Furtado em encontrar uma soluo para o desequilbrio externo sem sacrificar o desenvolvimento. Parte da soluo teria de ser no mbito da demanda, portanto, a gesto cambial por si s no seria uma alternativa consistente, o mesmo ocorrendo com medidas pontuais de conteno da inflao. O autor tambm chama ateno para possveis desajustes internos entre oferta e demanda. Segundo o autor, na formao do capital o sistema de preos um instrumento de orientao impreciso, principalmente em economias subdesenvolvidas, nas quais a atividade empresarial pioneira em muitos setores. Os novos negcios so estabelecidos em bases puramente conjecturais, inclusive quanto s reaes dos concorrentes externos, mais experientes e financeiramente robustos. O capital estrangeiro, que exerce grande peso nos investimentos globais, defronta-se com duas alternativas:3 ativar uma poltica de preos agressiva, reduzindo-os de forma a levantar uma barreira entrada dos concorrentes

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locais ou instalar-se no pas amparado por subsdios e/ou tarifas favorecidas.4 Dado o lento crescimento da capacidade para importar, que depende das divisas geradas pelas exportaes, e o fato de a indstria substitutiva gerar demanda por produtos em setores pioneiros, e, portanto, onde h maiores riscos, o capital estrangeiro que se interessa por investimentos nas novas atividades. Aos empreendedores nacionais resta a opo por investimentos de menor risco, frequentemente em atividades que j desenvolviam havia algum tempo, resultando de todo o processo um excesso da capacidade de produo em determinados setores e insuficincia em outros (FURTADO, 1961:229). Conclumos, portanto, que a anlise no se restringe oferta de forma estanque, tampouco tem suas razes no volume de investimentos, haja vista que deste ponto de vista o problema era de ordem qualitativa; uma assimetria na oferta de bens.
No se trata, apenas, de criar condies propcias a que os empresrios intensifiquem seu esforo de inverso: necessrio dar um passo adiante, garantindo que as inverses provoquem as modificaes estruturais requeridas pelo desenvolvimento. (FURTADO, 1961:230)

4. As instrues 70 e 113 da SUMOC so exemplos claros desses instrumentos. Para mais detalhes, ver DIB, 1983.

Por ltimo, mas no menos importante, pontua Furtado, est o carter regressivo na distribuio dos resultados obtidos com a industrializao ao final dos anos 1950, [...] tendo o aumento do consumo alcanado o mximo nas classes proprietrias de fatores e o mnimo na agricultura das regies de mais baixo nvel de vida (FURTADO, 1961, p. 259-265). Afirma ainda o autor que em razo da existncia de uma economia dual, composta de um setor atrasado com salrios em nvel de subsistncia, muito abaixo daqueles encontrados nos centros urbanos dinmicos, e ampla disponibilidade de mo de obra, qualquer salrio um pouco acima do oferecido nas reas rurais torna a oferta desse fator abundante, o que proporciona elevadas taxas de lucro e, portanto, de consumo das classes de renda mais elevada. Infere-se ento que grande parte dos dficits no balano de pagamentos tinha por finalidade complementar o consumo da classe proprietria, um resultado social perverso tratando-se de um modelo de desenvolvimento. Assim, h tambm importantes implicaes sociais decorrentes do modelo que apontam para assimetrias na composio da demanda. Concluindo, Furtado indica preliminarmente trs possveis bices ao desenvolvimento econmico, um eminentemente externo com origem no balano de pagamentos e outros dois contendo elementos internos, em virtude de desajustes entre a oferta e a demanda, dada concentrao de atividades em alguns setores e instalao de poucas unidades em outros e tendncia secular concentrao de renda. A essa altura, podemos observar que Furtado se inclina ao pensamento

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regulacionista, uma vez que enfatiza no haver grandes entraves do ponto de vista de volume dos investimentos mas na qualidade, ou melhor, na forma como esses investimentos provocam, ou no, as mudanas estruturais necessrias ao desenvolvimento. A tendncia estagnao teria suas origens no prprio processo de industrializao por substituio por causa do comportamento observado no balano de pagamentos, nos setores beneficiados pelos estrangulamentos das importaes e do consumo das classes mais elevadas. A pr-revoluo brasileira foi publicado em 1962 e trata das questes levantadas acerca da transio de um modelo colonial exportador para uma economia de relevante diversificao industrial, segundo Furtado, com elevada capacidade de autonomia em face do deslocamento do centro de deciso da esfera externa para a interna. Esse processo, ainda segundo o economista, demanda uma maior capacitao dos quadros intelectuais e burocrticos do pas e um papel importante a ser desempenhado pelo Estado, que necessitaria de reformas para a manuteno do crescimento e a reduo das desigualdades. Podemos afirmar, sem receio de errar, que entre as obras em tela A pr-revoluo brasileira o trabalho mais otimista de Celso Furtado. Segundo o autor, a despeito das vrias distores resultantes do crescimento industrial, a saber: o custo social da crescente concentrao de renda, o aumento relativo da renda da terra, premiando grupos parasitrios, o eterno atraso do Estado e a corrupo, entre outros, o desenvolvimento [...] trouxe para dentro do pas os seus centros de deciso, armou-o para autodirigir-se, imps-lhe a conscincia do prprio destino, f-lo responsvel pelo que ele mesmo tem de errado. (FURTADO, 1962:15) Alm da insuspeita convico de Furtado sobre a internalizao do centro de deciso da economia, o autor acreditava que os movimentos sociais e a via democrtica eram os meios atravs dos quais se daria a revoluo necessria para atingir-se a equidade, a reforma agrria e a modernizao do Estado, objetivos alcanveis sob a gide de elevados padres ticos e morais.
Poder-se-ia objetar que antigamente era pior: as eleies eram formais e uma oligarquia decidia por conta prpria o que se chamaria vontade do povo. Mas essa objeo j no vale para os jovens de hoje. Todos sabem que, se as coisas so to transparentes em nossos dias, porque est a nosso alcance poder mud-las; que, se sabemos onde esto os vcios do sistema, somos coniventes se no tratamos de erradic-los. (FURTADO, 1962:15)

H alguma ingenuidade nas palavras citadas ao lembrarmos o parlamentarismo imposto ao vice-presidente recm-empossado na poca, o que supomos representou apenas um arranho no sistema democrtico na avaliao de Celso Furtado. Uma democracia apenas aparente, portanto. Em outro trecho, o economista afirma acreditar que o posicionamento do

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Brasil poderia ser o de alijar-se por completo das disputas militares e ideolgicas que envolviam as duas superpotncias mundiais, Rssia e Estados Unidos. Mais ainda, traduziu os objetivos irredutveis da ao poltica nas expresses: humanismo e otimismo com respeito evoluo material da sociedade (FURTADO, 1962:19).
Subordinar o futuro de nossa cultura s convenincias de ordem ttica de um ou de outro dos grandes centros de poder militar moderno, dar a luta perdida de antemo, pela carncia total de objetivos prprios finais. Devemos considerar como um dado da realidade objetiva contempornea o impasse entre os polos do poder poltico-militar. Ao considerar como um dado, estamos admitindo fora do nosso alcance modificar de forma significativa a relao de foras. Qualquer que seja a nossa posio, devemos reconhecer que a soluo ltima desse impasse no ser antecipada, pois a guerra, meio nico de antecipao, continuar a apresentar-se como atitude de desespero, de perda total de f no futuro do homem. (FURTADO, 1962:18-19)

A essa altura, podemos nos perguntar em que revoluo estava pensando Furtado, uma vez que no considerava o Brasil alinhado aos Estados Unidos ou Unio Sovitica, nem a opo da luta armada? No devemos nos furtar de levar em considerao a ento recente revoluo de Fidel Castro, em um pas que guardava muitas semelhanas s economias descritas em Desenvolvimento e subdesenvolvimento. Parece-nos que Furtado estava utilizando o argumento de que as presses sociais deveriam intensificar-se para que as mudanas ocorressem de forma mais rpida, e que a revoluo de guerrilha cubana serviria de alerta para as classes dominantes caso no se optasse por alguma mudana nos rumos da distribuio dos ganhos obtidos com o crescimento industrial. Sumarizando, se por um lado Furtado refutava o alinhamento automtico do pas e/ou a luta armada, por outro acreditava firmemente que a via democrtica e as presses sociais deveriam conduzir s reformas polticas e institucionais capazes de reverter as distores observadas com o crescimento econmico e ao mesmo tempo manter o seu dinamismo. Portanto, as questes regulatrias tidas como as mudanas necessrias ao desenvolvimento seriam alcanadas atravs de uma revoluo silenciosa, promovida pelos movimentos sociais e no campo poltico, tendo frente os economistas como os agentes capazes de traduzir em aes os desejos da sociedade e fornecendo racionalidade necessria ao campo irracional da poltica uma revoluo burguesa, supe-se. Dialtica do desenvolvimento foi escrito logo aps a tentativa de instaurao do estado de stio durante o governo Joo Goulart, em 4 de outubro de 1963, portanto, pouco aps a passagem de Celso Furtado pelo Ministrio do Planejamento daquele governo. Nas palavras do autor, [...] foi um esforo para

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captar a essncia do problema do subdesenvolvimento e as causas da crise de transformao pela qual atravessava o pas (FURTADO, 1964:9). A obra pode ser considerada um ponto de inflexo ao extremado otimismo que o autor apresentou nos trabalhos anteriores, quando acreditava ser possvel ao pas ultrapassar a condio perifrica de dependncia, atravs da acelerao do processo de industrializao O trabalho inicia-se com os estudos de Hegel, que afirma que cada perodo histrico detm um corpo institucional caracterstico e unificado, por exemplo: poltica, artes, religio, etc. Afirma Hegel que uma alterao fundamental em um desses componentes, seria suficiente para que se alterassem todos os outros como resultados de transformaes anteriores. Portanto, os processos histricos estariam em pleno movimento como produto de confrontos de foras opostas em um equilbrio mvel ao longo do tempo a dialtica de Hegel. Segundo Marx, Hegel falhou em conceber a dialtica de cabea para baixo, uma vez que este acreditava que as relaes sociais estavam submetidas s ideias absolutas, ou seja, as modificaes das relaes eram impostas pelas ideias, concebidas como ddivas de um ente superior. A dialtica hegeliana estava impregnada de teor religioso. De acordo com Marx, as mudanas partiriam das bases materiais da sociedade, como por exemplo, o modo de produo. Outras crticas ao mtodo dialtico dizem respeito aos esforos para a aplicabilidade generalizada nas cincias naturais. A dialtica de Hegel pressupe a intuio do todo atravs do qual se entenderiam as partes do objeto de estudo, o que em determinadas circunstncias se ope a experincias histricas. Herschel, por exemplo, atravs de um detalhado exame dos componentes isolados do sistema solar os planetas , comprovou a existncia de um planeta desconhecido. Nesse caso, partiu da anlise das partes em separado para chegar ao todo. Caso oposto, seria o de um paleontlogo analisar as partes isoladas de um animal extinto. Para que haja progresso nesse tipo de anlise, necessrio um conhecimento da tipologia do objeto, o animal, conseguida atravs do estudo de achados anteriores de maior envergadura. Mesmo no caso de Herschel, pontua Furtado, o conhecimento do sistema solar como um todo foi imprescindvel para que se estabelecessem as inter-relaes entre os planetas, ou seja, entre as partes. O que se tentou em determinada poca, e essa a crtica enfatizada por Furtado, foi a criao de um conjunto de regras de aplicabilidade generalizada do mtodo dialtico. A despeito das crticas ao mtodo dialtico, sua importncia para a compreenso do processo histrico primordial, haja vista que a elaborao da viso histrica de determinado perodo depende de uma intuio adquirida pela prxis individual, no apenas do estudo das partes integrantes de uma poca. Marx isolou as foras fundamentais que agiam no todo proposto por Hegel e identificou o ponto mais abaixo da cadeia de inter-relaes: as relaes de

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produo. Foi atravs dessa simplificao que Marx desenvolveu um modelo dinmico de representao da realidade social. As instituies unificadas por Hegel foram reduzidas a apenas dois subgrupos: a infraestrutura e a superestrutura. O primeiro, por exemplo, abarcaria as foras produtivas (dada uma determinada tecnologia) e o segundo os valores ideolgicos, ou seja, simplificou o todo em elementos materiais e imateriais. A simplificao de Marx prope tambm a subdiviso da sociedade em apenas duas classes, s quais os conflitos contnuos seriam o combustvel do processo histrico. Essas simplificaes, segundo Furtado, principalmente a percepo nuclear da tecnologia para todo o conjunto das instituies formadoras de uma sociedade, extrapolam o nvel de abstrao proposto por Marx, quando este reduz a poucos elementos relevantes no processo histrico. O trunfo de Marx seria inegvel, ao propor um modelo dinmico para a interpretao da realidade social, ainda quando as cincias sociais estavam em processo de formao e no se dispunha de estudos empricos relevantes (FURTADO, 1964:15-17). Com o avanar das tcnicas e do conhecimento nas cincias sociais, procurou-se a formulao de modelos de anlise que pudessem representar os processos histricos. Os modelos nas cincias em geral, principalmente na economia, passaram a simular situaes de equilbrio, uma regio virtual na qual um sistema se mantm estvel por determinado perodo, at que surja um novo confronto que exija a acomodao de todos os elementos a uma nova situao. Tal aproximao, segundo Furtado, leva conhecida abordagem da esttica comparativa atravs da qual se observam as mudanas nos elementos, ou variveis: fatores agrupados homogeneamente na tentativa de se identificar o preponderante, ou seja, o que deu o impulso inicial mudana. Furtado chama ateno ao modelo proposto por Gunnar Myrdal, cujo mrito seria ter iniciado os estudos para que se chegasse a um modelo dinmico capaz de estabelecer os valores assumidos pelas variveis, na transio entre um e outro ponto de equilbrio. Os estudos de Myrdal abordaram a situao das comunidades negras dos Estados Unidos, o que o levou a interpretar as inter-relaes entre as variveis como importantes vetores de modificao estrutural. Qualquer alterao em um dos elementos levaria a uma reao em cadeia que resultaria em uma transformao no sistema todo. Surgiu dessa forma o Princpio Cumulativo de Myrdal:
[...] qualquer mudana em um fator pertinente operada em um sistema pe este em movimento em determinada direo com uma velocidade dependente do impulso inicial. (FURTADO, 1964:21)

O alicerce do pensamento de Myrdal se fixa na ideia de que um conjunto de elementos inter-relacionados e mutuamente cumulativos superaria a ideia de um

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fator nico preponderante sobre os demais. Todavia, ressalta Furtado, no haveria assimetrias entre negros e brancos sem que a varivel ser negro nos Estados Unidos no exercesse efeito predominante sobre as demais. Portanto, existe um fator bsico que o elemento dinmico capaz de interferir nas demais variveis, no bastando identificar as inter-relaes entre as variveis de um sistema [...] sempre ser necessrio introduzir algum elemento exgeno, ou seja, modificar algum dos parmetros estruturais5 (idem). O autor encerra essa discusso concluindo que, por mais que se tenha avanado na concepo de modelos representativos, a exemplo do Princpio Cumulativo, cabe aceitar que partimos sempre de alguma hiptese intuitiva sobre o processo histrico como um todo. Furtado reconhece, ento, as limitaes das simplificaes na busca de estabelecer-se um modelo analtico como instrumento de orientao prtica, no obstante reconhea a inexistncia de uma formulao alternativa com maior eficcia e poder explicativo para o entendimento dos processos sociais dinmicos (FURTADO, 1964:22). Outra observao importante de Furtado na presente obra refere-se ao descompasso observado nos dois subgrupos componentes da estrutura social:
Assim, a base material e cientfica da cultura parece estar crescendo muito mais rapidamente que a parte no material. [...] O que interessa assinalar o reconhecimento de que o processo de rpida mudana que caracteriza a nossa cultura reflete as transformaes intensivas que uma tecnologia em acelerado desenvolvimento introduz no seu processo produtivo. (OGBURN apud FURTADO, 1964:18)
5. A crtica de Furtado a Myrdal contemporizada em um texto de Mantega (MANTEGA, 1992), no qual o autor aponta este ltimo como forte influncia em alguns pensamentos de Furtado, quando ambos defendem um capitalismo dinmico, impulsionado pela democracia social, um capitalismo bonzinho, nas palavras de Mantega. Tal afirmao se coaduna com os pensamentos de Furtado que analisamos na obra anterior do autor (FURTADO, 1959). Para mais detalhes, ver Mantega, 1992.

O que explicaria em grande medida os obstculos institucionais decorrentes da imobilizao poltica persistente no Brasil. No bastou a implantao de uma indstria moderna sem que se operasse uma reforma institucional voltada para o desenvolvimento como objetivo final. O conhecimento tcnico como fator exgeno transformador das relaes sociais no teria sido suficiente para o rompimento das assimetrias no caso do Brasil, contrariando tambm a hiptese de que a introduo de uma varivel exgena fundamental seria suficiente para garantir as mudanas estruturais necessrias ao desenvolvimento. Considerando ainda as discusses levantadas em Desenvolvimento e subdesenvolvimento, infere-se do texto de Furtado que a complexidade do processo iniciado com o aprofundamento na industrializao por substituio s poderia ser compreendido atravs de outra hiptese que a do principio cumulativo, ou qualquer outro modelo dinmico simplificado. A exposio do autor na primeira parte da referida obra um indicativo de que, segundo ele, o mtodo mais adequado para a anlise do modelo de desenvolvimento das economias perifricas, sob a perspectiva dos impactos

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observados no mbito das transformaes culturais e sociais, o dialtico simplificado por Karl Marx.
A introduo de modelos analticos dinmicos no estudo dos sistemas sociais representaria, por um lado, para a antropologia e a sociologia, o reencontro necessrio com a teoria econmica. E para a economia, esse reencontro significa a volta a formas de pensamento historicista. [...] Se bem que o conceito de mudana social haja sido introduzido pelos antroplogos e socilogos dentro da preocupao antievolucionista de retirar da histria todo sentido, o conceito hegeliano de um movimento histrico, em certa direo necessria transferido para Marx com a dialtica , apresenta-se de alguma forma revigorado na teoria do desenvolvimento econmico. (FURTADO, 1964:24)

Conclumos, ento, que o desenvolvimento no pode ser avaliado luz apenas de variveis puramente econmicas. A misso de traduzir em aes os anseios da sociedade j no repousava exclusivamente nas mos dos economistas. A anlise das partes em separado til desde que nos proporcione subsdios para medidas pontuais de ordem prtica, que, por outro lado, se agrupadas com a finalidade de se obter uma avaliao do todo, podem fornecer uma imagem que no representa a realidade social, ocultando importantes deficincias do modelo. Segundo Furtado, h fatores histricos que conferem a pases, como o Brasil, um carter nico e peculiar e que apontam para uma anlise que extrapola os modelos dinmicos, exigindo a reavaliao do materialismo histrico como mtodo analtico.
Em sntese, podemos afirmar que o processo de formao de um capitalismo industrial, no Brasil, encontrou obstculos de natureza estrutural, cuja superao parece impraticvel dentro do presente marco institucional e pelos meios a que esto afeitas as classes dirigentes. Tanto no que respeita ao setor externo como aos setores agrcolas e fiscais existem bvias contradies entre a forma em que tende a operar a economia nas condies presentes e os requisitos necessrios para a manuteno de uma elevada taxa de investimento. (FURTADO, 1964:128)

Os obstculos de ordem estrutural so aqueles amplamente expostos, em Desenvolvimento e subdesenvolvimento (FURTADO, 1961) e resgatados no incio do presente captulo: o desemprego estrutural, as presses no balano de pagamentos e as assimetrias entre a oferta e a demanda. Quanto ao marco institucional e s classes dirigentes, so elementos discutidos quando o autor decompe o desenvolvimento no mbito das cincias sociais. Furtado discorre sobre as relaes das classes dominantes como grupos capazes de obter do Estado, enquanto fiador do projeto de desenvolvimento, as garantias institucionais de que o modelo deve se orientar conforme os objetivos traados por essas classes.

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Conclumos, portanto, que em Dialtica do desenvolvimento o pensador coloca, alm das questes institucionais, as caractersticas histricas, ou estruturais, como elementos importantes, que exigem uma anlise multidisciplinar da industrializao no Brasil. Isso, aliado ao extenso panorama traado sobre o Brasil da poca, leva a crer que Furtado ambicionava a ampla divulgao de sua obra no meio estudantil, como elemento propagador da tomada de conscincia por parte da sociedade, sobre as possibilidades econmicas e, sobretudo, polticas do pas. Political Obstacles to Economic Growth in Brazil revela algumas das ideias de Furtado pouco explorado em outros trabalhos, haja vista sua renncia em manifestar na lngua materna, de forma explcita, seu posicionamento quanto ao momento poltico pelo qual atravessava o pas. No documento surge o elemento poltico de forma aberta quando o autor aponta a questo como relevante agente bloqueador da ao no sentido do desenvolvimento. O trabalho inicia-se com a preocupao de Furtado em identificar os fatores que impediriam o desenvolvimento econmico do Brasil que, segundo o autor, falhou em formular e seguir de forma consistente uma poltica de desenvolvimento, o que o levou s seguintes colocaes:
Que condies especficas so necessrias para viabilizar o desenvolvimento, como um objetivo prioritrio nacional, prevalecendo sobre as classes e os grupos de interesse no controle das decises polticas fundamentais? O que exatamente significa uma poltica de desenvolvimento?6 (FURTADO, 1965:145)

6. Traduo livre dos autores.

A busca inicia-se com uma crtica tradio liberal na figura de Adam Smith, segundo o qual o desenvolvimento resultado da ao de fatores inerentes a qualquer sociedade, enraizado na natureza humana, mais particularmente no instinto de mudana que aquele autor afirmou ter identificado nos homens de todas as eras e o qual motiva as pessoas a encontrarem o caminho para o prprio desenvolvimento, a despeito de maus governos. Segundo Furtado, o corolrio resultante do pensamento liberal: livre mercado de trabalho, livre-comrcio, e padro ouro, foi aos poucos abandonado em prol de tentativas mais adequadas de interpretao dos sistemas econmicos de maior complexidade, como o caso do Brasil. O autor recapitula que a ideia de uma ativa poltica de desenvolvimento brotou como um subproduto do esforo despendido por alguns pases capitalistas para atingirem maior estabilidade econmica em um contexto de polticas anticclicas. A busca insistente na determinao do equilbrio em sistemas fundados na livre iniciativa, no alto grau de diferenciao e na desigualdade distributiva, requer polticas dinmicas de pleno emprego que devem ser concebidas em termos de expanso da capacidade produtiva.

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Furtado conclui que nas economias maduras as polticas de estabilizao tendem a convergir para polticas de desenvolvimento com a centralizao da responsabilidade de superviso do funcionamento da economia como um todo, no que diz respeito ao planejamento de sua expanso e de como aplicar racionalmente os estmulos necessrios, o que ententido pelo autor como o tipo de desenvolvimento clssico. Essas polticas, no entanto, seriam apenas aplicveis a economias estruturalmente moldadas para o desenvolvimento, o que no era o caso de sistemas subdesenvolvidos como o do Brasil da dcada de 1960, incapaz de expandir-se em decorrncia das limitaes de ordem econmica e social. Pondera Furtado que o crescimento do produto per capita no Brasil ao longo dos trinta anos que precederam a publicao do artigo foi resultado de um conjunto de circunstncias favorveis e no de uma poltica deliberada. Ao mesmo tempo, a poltica econmica do perodo sofreu influncia direta de grupos comprometidos em defender seus interesses. O paradoxo exposto resultado de um amplo estudo de Furtado sobre a organizao poltica do Brasil e de como essa organizao, com o desenvolvimento industrial e outros fatores sociais, influiu na ao, ou melhor, na inao do Estado na economia. Segundo o autor, a industrializao foi o resultado indireto de polticas inspiradas pelos crculos governamentais prximos aos interesses das atividades tradicionais de exportao (FURTADO, 1965:149): a poltica anticclica keynesiana avant la lettre de Getlio Vargas que objetivou a manuteno da renda do setor exportador, aps a crise do caf de 1929 e a depresso mundial de 1930.7 Os resultados inesperados dessa poltica deram origem ao processo de industrializao por substituio das importaes que propiciou a diversificao do parque industrial, e o que at ento era tido por diversos autores, inclusive por Furtado, como um marco da endogeneizao do crescimento econmico.8 Seguindo nessa mesma linha, o autor enfatiza que durante a segunda fase da industrializao brasileira, no ps-guerra, no foi menos importante o apoio mantido pelo governo ao setor exportador tradicional. O governo fixou a mesma taxa de cmbio em vigor durante o perodo de guerra como meio de proteger o setor exportador diante da queda dos preos do caf. A industrializao como resultado reflexo de polticas que favoreceram a agricultura tradicional de exportao, produziu importantes repercusses nas instituies do sistema poltico tradicional e em suas bases. Em algumas regies, como So Paulo, por exemplo, implantaram-se indstrias altamente mecanizadas com modernos maquinrios importados, em contraste com as estruturas industriais montadas sobre os velhos engenhos de acar, como foi o caso da indstria txtil na regio Nordeste. A industrializao nas regies modernas era abastecida por elevado contingente de trabalhadores imigrantes que se mantiveram afastados das atividades polticas. Nos

7. Para mais detalhes ver, FURTADO, 1959. 8. Segundo Joo Manuel Cardoso de Mello: H, na verdade, uma aparncia de autonomia econmica, que decorre tanto do papel assumido pelo Estado quanto da irrelevncia dos fluxos de investimentos estrangeiros diretos, atribuda existncia de um projeto de desenvolvimento nacional (MELLO, 1982:116).

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9. O cdigo eleitoral proposto por Getlio Vargas em 1932, que previa o direito ao voto apenas aos eleitores alfabetizados, foi sancionado pela Constituio de 1934. O voto dos analfabetos passou a ser previsto apenas na Constituio Federal de 1988.

primrdios, a classe industrial era ligada s oligarquias rurais, ou frequentemente alinhada aos seus interesses, e outro elemento que impediu o surgimento de uma liderana industrial independente foi a constituio do mercado de trabalho. Com a participao majoritria da mo de obra imigrante em So Paulo, estabeleceram-se nveis de salrios reais pagos pela indstria mais elevados do que os observados nas outras reas do pas, inibindo a ao de sindicatos e associaes de trabalhadores e elevando-se tremendamente a elasticidade de oferta do fator trabalho nessas regies. Perpetuou-se, assim, a ausncia de antagonismos entre a classe empregadora e a trabalhadora, o que manteve o clima social na indstria nascente similar ao que prevalecia no setor agrcola tradicional. Portanto, no havia motivao para que a nova classe empresarial desenvolvesse um estilo prprio que a distinguisse da dos grandes proprietrios de terras (FURTADO, 1965:154). Em sntese, Furtado afirma que a nova elite industrial surgiu como uma variante das oligarquias rurais, comprometida apenas com seus interesses privados e, portanto, carente de inspirao ideolgica e politicamente inativa, elementos apontados pelo autor como retardadores do avano na modernizao poltica do pas. Furtado segue expondo outras implicaes polticas decorrentes do desenvolvimento industrial. A tendncia unificao do mercado de trabalho promovida pela industrializao e o desenvolvimento dos meios de comunicao em muito colaboraram com a tomada de conscincia das disparidades nos nveis dos salrios reais entre as regies industrializadas e as reas rurais, o que refora a falta de interesse da classe trabalhadora em se envolver nas questes polticas. Aliado a isso, o autor lembra que o processo de urbanizao, que transferiu as zonas de interesse do poder das reas rurais para as zonas urbanas, possibilitou o surgimento do populismo como instrumento de dominao de massas. Outras limitaes reformulao poltica enfatizadas pelo autor tm origem nas constituies federais, incluindo a de 1946, que segundo Furtado, foi importante instrumento de controle poltico favorvel s oligarquias agrrias. Algumas distores residiam no peso poltico atribudo entre as diferentes regies do pas. A representatividade era proporcional populao local, porm as reas com grande nmero de analfabetos proporcionavam maior poder relativo a uma minoria de eleitores,9 o que garantia o espao de manobra dos grandes proprietrios de terras que exerciam forte influncia sobre o Congresso nacional. Concomitantemente, as mudanas estruturais ocasionadas pela concentrao urbana proporcionaram grande poder ao voto das cidades. Nesse cenrio, as massas desorganizadas, facilmente cativadas atravs de promessas oferecidas por lderes carismticos, cediam a uma forma de populismo que tinha seu limite na resistncia oferecida pelos congressistas. Dessas foras resultou uma tenso a qual Furtado aponta como elemento

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bloqueador da ao do governo: os conflitos entre o poder Executivo, na figura do Presidente da Repblica, que representava os interesses dos eleitores urbanos e, portanto, do funcionalismo pblico, dos profissionais liberais e dos trabalhadores industriais, e o Legislativo, frente dos interesses das oligarquias tradicionais ligadas ao setor agrcola. Tal imobilizao impediu o avano e a implantao de instrumentos institucionais que acompanhassem a modernizao exigida pelo crescimento econmico. Segundo o autor, as circunstncias nunca favoreceram o surgimento de uma classe industrial capaz de liderar um movimento para a modernizao do pas. Por outro lado, a classe trabalhadora assumiu uma posio complacente em detrimento de qualquer contestao da ordem estabelecida. Furtado prossegue afirmando que a urbanizao brasileira no teve origem apenas no crescimento industrial, nem guardou relao com a industrializao clssica europeia, quando a indstria passou a absorver a mo de obra excedente do setor rural. A indstria no Brasil absorveu pouca mo de obra, especialmente na dcada de 1950. Furtado apresenta como argumento um crescimento da fora de trabalho no campo da ordem de 3,5% entre 1950 e 1960, em comparao a um aumento de 2,8% no setor industrial urbano no mesmo intervalo. A urbanizao seria resultado do rpido crescimento populacional, da extrema concentrao na distribuio da renda, do crescimento da atividade estatal, da modernizao tecnolgica do setor agrcola e de fatores sociolgicos observados em pases onde h grande defasagem nos padres de vida entre a cidade e o campo, pontua Furtado. A grande massa da populao concentrada nas reas urbanas deu origem a grandes contingentes de desempregados que viviam em condies miserveis nas grandes cidades do pas, produzindo o tipo de populismo j mencionado. Nas condies prevalecentes na poltica brasileira do perodo, os princpios que legitimavam o poder do Estado envolviam uma contradio. O governo, no intuito de legitimar-se, age de acordo com os princpios constitucionais, de outra parte, o Presidente da Repblica, buscando preencher as expectativas de seus eleitores, tenta atingir objetivos incompatveis com a constituio, [...] o que o coloca frente a um dilema extremamente difcil, entre renunciar ao seu programa de governo ou buscar maneiras no convencionais de contornar a situao, seja atravs da renncia ou do suicdio (FURTADO, 1965:156). O trecho evidencia as interpretaes de Furtado sobre alguns episdios importantes na histria poltica do pas. Uma vez que para se chegar ao maior cargo do poder executivo do pas era necessrio um pacto direto com as massas, quanto maior fosse esse pacto, representado por verdadeiros pacotes de promessas, maiores seriam os obstculos impostos durante o mandato do chefe do Executivo. A natureza dessas dificuldades provinha da desconfiana das lideranas tradicionais sobre a ambiguidade

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10. A referida obra teve sua primeira edio em 1966. A edio utilizada como referncia do presente estudo a 3, editada em 1968 pela Editora Civilizao Brasileira, Rio de Janeiro.

dos programas polticos baseados no populismo. As promessas, a maioria de pouca eficcia, eram inconciliveis, com medidas orientadas para o desenvolvimento, o que impedia qualquer grupo de oposio de propor metas factveis ou simplesmente que visassem preservao de determinados valores. Conflitos dessa natureza surgiam de diversas formas no Brasil, conduzindo a instabilidades crnicas durante toda a fase de industrializao, desde o incio na dcada de 1930, acentua Furtado. As presses populistas surgiam como fatores externos ao processo poltico, pois emergiam apenas nos perodos de eleies dos chefes do executivo, portanto, o controle da mquina governamental ainda permanecia nas mos dos grupos tradicionais que absorviam elementos das novas lideranas industriais e defendiam os interesses ligados ao capital estrangeiro. A grande dimenso do Pas e a estrutura federativa potencializavam o poder dos centros regionais e encorajavam a sobrevivncia da velha estrutura de base paternalista e sua natureza latifundiria, finaliza o autor. Furtado tambm chama ateno para o crculo vicioso criado por essa estrutura, no qual a federalizao do controle do pas causava incompetncia administrativa, mas essa mesma incompetncia da administrao era condio necessria para a perpetuao da descentralizao do poder. Dessa maneira foi possvel mobilizar recursos, atravs da coleta de impostos, para as mais distantes reas do pas e assim manter-se o status quo baseado no velho sistema latifundirio (FURTADO, 1965:159). Os lderes populistas que frequentemente pregavam a rpida modernizao do pas atravs de reformas e mudanas estruturais permitiram que as classes tradicionais, atravs do controle efetivo do Estado, utilizassem habilmente as aspiraes populistas para justificar os novos interesses emergentes da industrializao. O conflito entre as lideranas populistas e as tradicionais inibiu qualquer tentativa coerente de planejamento pelos governos da poca. Furtado conclui o artigo afirmando que o pas no logrou em criar um sistema institucional que permitisse a transformao de suas aspiraes bsicas em projetos operacionais factveis. O que podemos inferir que para Furtado a questo poltica no foi um mero coadjuvante como um dos limitadores do avano na busca do desenvolvimento. A estrutura poltica do perodo preservou a posio privilegiada das lideranas polticas tradicionais, inibiu o desenvolvimento de novas lideranas empresariais, capazes de levar a termo um marco institucional que promovesse o desenvolvimento do pas. Por ltimo, chega-se obra de Furtado que frequentemente tomada como referncia dos estudiosos quando estes se dirigem ao diagnstico da crise dos anos 1960 proposto pelo pensador. Ao abrir a pgina 3 de Subdesenvolvimento e estagnao na Amrica Latina,10

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verifica-se, logo no primeiro pargrafo, que Furtado segue reafirmando que a teoria econmica clssica insuficiente para que se atinja de maneira satisfatria a compreenso das transformaes sociais a que esto sujeitas as estruturas subdesenvolvidas quando estas se submetem introduo de processos produtivos modernos, importados das economias desenvolvidas.
A formao das modernas sociedades industriais mais facilmente compreendida quando estudamo-la simultaneamente do ngulo de desenvolvimento de suas foras produtivas e do da transformao das estruturas sociais e do marco institucional dentro dos quais operam essas foras. O afastamento crescente desses dois enfoques, causado pela falsa especializao das cincias sociais, responsvel pelas dificuldades que hoje enfrentamos para equacionar problemas de desenvolvimento com respeito aos quais perdem validez os critrios tradicionais que permitiam diferenciar variveis econmicas de no econmicas. Os obstculos opostos por esse inadequado enfoque metodolgico captao da realidade social avolumam-se no caso do estudo das estruturas subdesenvolvidas, nas quais a diferenciao do especificamente econmico muitas vezes se encontra em fase no muito avanada. Na anlise que se segue, trataremos de captar o problema do subdesenvolvimento como uma realidade histrica, decorrente da propagao de tcnica moderna do processo de constituio de uma economia de escala mundial. (FURTADO, 1968:3)

A citao encontra-se no captulo 1, no item Em busca de uma ideologia do desenvolvimento, no qual o autor afirma que o subdesenvolvimento um fenmeno da histria moderna, contemporneo do desenvolvimento clssico, no uma etapa deste, mas, ao contrrio, um fenmeno autnomo como um dos aspectos da propagao da revoluo industrial. Logo se pode concluir que o subdesenvolvimento um subproduto do desenvolvimento industrial europeu e, portanto, no pode ser estudado isoladamente. notvel a opo aberta de Furtado pelo mtodo histrico para compreender as especificidades das economias subdesenvolvidas. Ao longo do captulo, o autor desenvolve uma comparao histrica entre o clssico desenvolvimento econmico e o desenvolvimento na Amrica Latina. Resumindo, de acordo com Furtado, o conhecimento cientfico acumulado por sculos nos pases europeus resultou em tcnicas e mtodos de produo que aceleraram o processo de formao de capital, acarretando em modificaes na estrutura social atravs da concentrao das atividades industriais e da urbanizao. Economistas clssicos como John Stuart Mill e Karl Marx afirmaram, embasados em diferentes rudimentos, que o desenvolvimento capitalista tinha limitaes e seguiria rumo a um ponto de saturao ou de colapso. Segundo Furtado, os clssicos no haviam captado na sua totalidade a importncia do avano tecnolgico no desenvolvimento capitalista. Descrevendo brevemente o processo exposto por Furtado, em um primeiro

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momento ocorreu um excesso de oferta com uma importante reduo dos preos das manufaturas que cumpriu duas funes relevantes: primeiro ofereceu concorrncia ao setor artesanal liberando mo de obra deste, absorvida pela indstria nascente; segundo, eliminou aquele setor e absorveu toda a mo de obra excedente, o que poderia ser um elemento de luta por melhores salrios nos ganhos de produtividade. Os capitalistas ento, de posse do poder de controlar e orientar o progresso tecnolgico, passaram a buscar tcnicas poupadoras de mo de obra para compensar a possvel escassez de fora de trabalho. Outro aspecto relevante que ao se apoiar no desenvolvimento tecnolgico para a manuteno de sua taxa de acumulao a classe empresarial compromete-se automaticamente com o desenvolvimento (FURTADO, 1968:5). Afirma o autor que na fase inicial da industrializao latino-americana preexistia um excedente estrutural de mo de obra que em qualquer aspecto guardava semelhana ao excedente de fora de trabalho na revoluo industrial europeia. J havia, portanto, mo de obra desocupada quando se iniciou o processo substitutivo de importaes. A situao se agravou quando a tecnologia importada era sistematicamente orientada no sentido de poupar mo de obra. Configurouse ento uma oferta abundante do fator trabalho. Este paradigma, portanto, no estabelece a tecnologia como elemento propulsor do dinamismo observado na industrializao do sculo XIX.
Em tais condies, torna-se invivel a formao de um mercado de fatores de produo que opere como mecanismo capaz de orientar as decises dos empresrios de forma compatvel com os interesses da coletividade como um todo.11 (FURTADO, 1968:9)

11. Nota-se na passagem uma diferena nas categorias apresentadas por Marx e apropriadas por Furtado, quando este reduz os conflitos de classe esfera eminentemente econmica. 12. Segundo o autor, o efeito demonstrao; conflito entre classes pela diviso dos ganhos de produtividade levou indiretamente ao avano da tecnologia. Op.cit., p. 11.

Cumpre lembrar, sem prejuzo construo de Furtado, que as economias coloniais desenvolviam atividades primrio-exportadoras, portanto mais intensas em mo de obra, e que quando os empreendedores redirecionavam seus investimentos s atividades que proporcionavam maior produtividade do capital, no caso a indstria, liberava maiores contingentes em comparao ao setor artesanal europeu, o que potencializava os efeitos da industrializao na oferta da fora de trabalho. Seguindo a argumentao do autor, na industrializao europeia a presso exercida pela classe assalariada por maior remunerao sobre a classe empregadora induzia, no longo prazo, ao avano tecnolgico e esse ao aumento da produtividade.12 Dessa forma institucionalizou-se o antagonismo entre classes que foi sancionado pela classe empresarial atravs da busca da proteo de seus lucros. Portanto, h diferenas fundamentais provocadas pela introduo da tcnica da indstria substitutiva nas estruturas subdesenvolvidas, corroborando em grande medida as observaes do autor no artigo objeto de estudo do item anterior. No captulo 3, Fatores estruturais internos que impedem o desenvolvimento,

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Furtado retoma o rigor formal para expor dois problemas de ordem fundamental para a Amrica Latina. O primeiro diz respeito tendncia elevao persistente do nvel geral de preos nos pases que estavam tentando desenvolver-se em condies de declnio dos coeficientes de importao. O segundo refere-se reduo da taxa de crescimento da renda real por habitante, paradoxalmente nos pases que alcanaram maior diversificao em suas estruturas econmicas, dos quais o exemplo tpico o Brasil. Pontua o autor que a interdependncia entre o processo de crescimento e a elevao dos preos um subproduto da anlise, cujo objetivo bsico a determinao das causas da queda nas taxas de crescimento e a tendncia estagnao. Atribui ento s estruturas socioeconmicas e suas peculiaridades a necessidade do estudo da realidade social das economias latino-americanas e suas especificidades, cujo conhecimento requer a compreenso do comportamento do sistema econmico (FURTADO, 1968:51). Dos modelos apresentados por Furtado, interessa-nos o que sofre um processo de transio do modelo agroexportador para uma sistemtica diversificao industrial. Em uma economia com caractersticas muito prximas da brasileira, Furtado supe o modelo substitutivo como resultado de estrangulamentos externos. A abrupta queda na demanda de exportaes leva rapidamente ao colapso o setor manufatureiro, o que leva ao declnio da relao produto-capital e queda da taxa de lucro do setor agrcola capitalista (exportaes e subsistncia). O governo introduz medidas para proteger a renda desses setores que se veem impossibilitados em manter seu nvel de consumo de bens importados, promovendo a desvalorizao cambial na tentativa de manter competitiva a produo para exportao, atravs da reduo do preo relativo dos produtos exportveis. A medida no suficiente para a retomada das exportaes e h, portanto, um deslocamento do eixo dinmico da atividade exportadora para a de produo para o mercado interno, dado que este mantm parte da renda preservada e possui forte demanda por importados. A demanda explicada pela necessidade do setor industrial em comprar as matrias-primas e maquinrios necessrios s suas atividades e das classes dominantes que adquiriram hbitos de consumo das sociedades europeias (FURTADO, 1968:69). O modelo admite ento a existncia de um setor industrial, que produz bens de consumo, e em uma segunda etapa passa a produzir alguns bens de capital. Eleva-se a produtividade do capital e do fator trabalho no setor agrcola como um todo. Com respeito ao balano de pagamentos, tanto o setor exportador quanto o industrial so extremamente dependentes das importaes, portanto, para se criar um fluxo adicional de renda preciso aumentar o coeficiente de importaes por unidade investida. H a elevao generalizada nos preos importados, seja pela elevao das

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taxas de lucro e, portanto, do consumo de luxo, seja pelo aumento da demanda por insumos e mquinas. Esses aumentos exigem uma reduo na importao de bens no durveis, e exatamente nesse setor que se d a substituio de importaes (FURTADO, 1968:78). O padro que acabamos de descrever se reproduz com algumas poucas diferenas, e assim o modelo substitutivo prossegue, sempre que ocorra um estrangulamento externo, renda e demanda por determinado tipo de produto. evidente que quanto mais complexa a produo, maior a escala exigida e menor a relao produto-capital, mais difcil se torna a substituio. Outro fator limitador importante que no caso do setor de bens de capital, como regra geral, o coeficiente de capital por trabalhador aumenta vertiginosamente. Com efeito, com o avano do modelo de substituio na indstria de produo de bens de capitais, mantidos os salrios e os investimentos constantes, absorve-se menos mo de obra do setor pr-capitalista por unidade de investimento. Mantm-se, portanto, a concentrao da renda com menor massa salarial. Os efeitos recessivos no setor agrcola vo agravando a tendncia reduo na relao produto-capital da economia como um todo. A demanda global ir se alterar orientando-se os investimentos s atividades nas quais a relao produtocapital menor: os bens de consumo durveis, reduzindo-se naqueles em que a relao produto-capital maior: na agricultura. Comparando-se os dois processos, o da industrializao ocorrida na Europa no sculo XIX e a industrializao nos pases latino-americanos, verifica-se a impossibilidade de generalizar-se o conhecimento obtido no primeiro como instrumento de reproduo do desenvolvimento naquelas sociedades. O processo histrico nico em cada regio.
O ensaio de industrializao de tipo substitutivo de importaes, durante certo tempo constituiu uma alternativa e permitiu levar adiante algumas modificaes adicionais nas estruturas produtivas de alguns pases. Ocorre, entretanto, que a forma de organizao industrial vivel em determinadas condies histricas, no independente do tipo de tecnologia a ser adotada. A tecnologia que a Amrica Latina teve de assimilar na metade do sculo XX altamente poupadora de mo de obra e extremamente exigente no que respeita s condies de mercado. Dentro das condies presentes da Amrica Latina a regra tende a ser o monoplio ou oligoplio e uma progressiva concentrao de renda, a qual, por seu lado, ao condicionar a
13. Em nota inserida no original, o autor aponta o Mxico como exceo por ter adotado o modelo substitutivo e no ter experimentado estagnao.

composio da demanda, orienta os investimentos para certas indstrias que so exatamente as de elevado coeficiente de capital e mais exigentes com respeito s dimenses de mercado. A experincia tem demonstrado, na Amrica Latina, que esse tipo de industrializao substitutiva tende a perder impulso quando se esgota a fase das substituies fceis, e eventualmente provoca a estagnao.13 (FURTADO, 1968:39)

A citao acima representa uma sntese da anlise proposta por Celso

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Furtado para as limitaes impostas ao desenvolvimento brasileiro. Pode-se averiguar que o diagnstico foi sendo construdo ao longo da exposio das cinco obras do autor, finalizando em um texto simples, porm conciso, incluindo, alm de elementos prprios da economia, outros que so importantes para que se interprete o processo de desenvolvimento como um todo. A soluo no residia no mbito eminentemente econmico. Havia questes polticas e institucionais que transcendiam a dimenso da teoria econmica disponvel, tanto na de linha mais convencional quanto na heterodoxa. A sntese de Furtado, conforme salientamos, se completa com o artigo de Yale, o que se subentende nos trechos: [...] em determinadas condies histricas... dentro das condies presentes na Amrica Latina... da citao acima. Portanto, vimos nas obras citadas que Furtado atribui as causas da crise a problemas relacionados aos mtodos de reproduo empregados; poupadores de mo de obra que impedem a formao de um mercado consumidor, uma vez que o modelo, concentrador de renda, limita a diversificao dos bens de consumo e, no limite, tende ao agravamento dos descompassos entre a oferta e a demanda, levando estagnao do processo. No caso especfico brasileiro, alm dos elementos apontados, fatores polticos, e por que no dizermos socioculturais, impediram o ajuste institucional adequado para que se alcanasse mais flego ao processo de industrializao com a substituio de bens de capitais e de qumica pesada, melhor distribuio dos benefcios advindos da industrializao e alvio s contas externas.

3. Consideraes nais
Conforme afirmamos na introduo do presente artigo, h fatores que de alguma forma afetaram o julgamento dos autores em estudo. A experincia de Celso Furtado no governo Joo Goulart, a cassao dos seus direitos polticos, o exlio e a reaproximao com o universo acadmico proporcionaram quele autor uma viso privilegiada do panorama econmico e, principalmente, poltico do Brasil. Em Dialtica do desenvolvimento e Political Obstacles to Economic Growth in Brazil, observa-se que, aps a passagem de Celso Furtado pelo governo Goulart, o economista adota uma linha que primeira vista confere um tom pessimista s suas obras posteriores. Todavia, ao analisarmos mais detidamente o artigo, verificamos tratar-se de uma fase de extrema clareza e lucidez, de algum que enxergou alm dos seus contemporneos. Com relao s demais qualificaes, observa-se que as categorias de Furtado no contemplariam qualquer dogmatismo, haja vista que ao desenvolvermos nosso trabalho, verificamos que as formulaes prontas no fazem parte do instrumental de anlise de Celso Furtado. Indo alm, o arcabouo estruturalista, no

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qual h grande colaborao daquele autor, rejeita o mesmo tipo de generalizao, sobretudo as abstraes da economia convencional. A situao sugere que, ao se deparar com o extraordinrio crescimento ao final da dcada, Tavares tenha sucumbido especializao to criticada por Celso Furtado. Os modelos propostos por Furtado so meras abstraes que servem mais ilustrao de situaes e possibilidades. No caso brasileiro, Furtado trata da questo com muito mais alcance, abrindo a possibilidade a outros determinantes, alm dos eminentemente econmicos, como os fatores inibidores do crescimento. A Teoria de Estagnao de Celso Furtado pode no ter sido forjada com o ferramental terico mais adequado, todavia, Tavares, ao reformular seu diagnstico sobre a crise em sua tese de professor titular, Acumulao de capital e industrializao no Brasil (TAVARES, 1985), prope outra teoria estagnacionista fundindo um vasto ferramental que abrange conceitos microeconmicos de organizao industrial, modelos de crescimento dinmico e a anlise histrica, convergindo dessa forma ao mtodo de anlise furtadiano. Outra similaridade entre os diagnsticos completos dos dois autores encontra-se no fato que para Furtado, no incio de sua avaliao, as assimetrias da oferta residiam no fato de os capitais se estabelecerem em bases puramente conjecturais. Porm, ao avanar em sua anlise, Furtado aponta os oligoplios e monoplios como causadores diretos daquelas assimetrias. Segundo Tavares, em sua tese, as assimetrias faziam parte da estratgia dos oligoplios que se instalaram no pas, em uma conjuntura internacional de capitalismo tardio. Devemos ter em conta que entre a primeira e a segunda anlise de Tavares se passaram dez anos. O pensamento de Furtado buscou uma perspectiva ampla do desenvolvimento econmico do Brasil e de outras economias da Amrica Latina. Algumas importantes questes por ele abordadas, como a concentrao de renda, a participao do Estado como agente indutor do crescimento econmico e promotor de justia social e a ausncia de lideranas comprometidas com o desenvolvimento mantm-se na pauta dos debates contemporneos.

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Recebido em maro de 2011 e aprovado em julho de 2011

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artiGos

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Liberalizao nanceira e sistema bancrio:


possveis paralelos entre ndia e Brasil

RESUMO

ABSTRACT

O presente projeto de pesquisa visa explorar as trajetrias de reformas orientadas para o mercado na ndia e no Brasil na dcada de 1990 e estabelecer como elas alteraram os mecanismos de financiamento para o desenvolvimento. O foco na forma como o processo de liberalizao ocorreu no mbito do sistema financeiro e na compreenso dos novos padres de financiamento atravs da anlise da trajetria dos bancos do setor pblico e das polticas regulatrias estatais que decorreram desse processo. O objetivo ser mostrar que a abertura implicou ampliao da autoridade regulatria do Estado, com o surgimento de novas regras de superviso e controle sobre o sistema financeiro bancrio e de mercados de capitais, e avaliar as diferenas entre o padro de coordenao Estatal do financiamento da ndia e do Brasil antes e aps a crise financeira que atingiu os pases emergentes entre 1997 e 1999.
Palavras-chave Brasil, ndia, bancos pblicos e liberalizao nanceira.

This research project explores the effects of market-directed reforms adopted in India and in Brazil during the 1990`s, and aims to show how these reforms changed the financing mechanisms used for development. It focuses on the way in which the liberalization process unfolded in terms of the financial system, and on understanding these new forms of financing through an analysis of the trajectory of state-owned banks, and the state regulatory policies that resulted from this process. The aim is to show that liberalization led to an expansion in the regulatory authority of the State, with the implementation of new supervisory rules and controls governing the banking financial system and the capital markets. The idea is also to assess the differences between the level of State coordination of financing in India and that of Brazil, before, and after the financial crisis that afflicted emerging economies in the period 1997-1999.
Keywords Brazil, India, state-owned Banks and nancial liberalization.

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Introduo e reviso de literatura


Se a crise financeira das economias emergentes entre 1997 e 2002 dificultou a estratgia neoliberal de crescimento com poupana externa, a partir do recurso liberalizao da conta de capital e sobrevalorizao cambial, a ndia, por outro lado, soube aproveitar a atrao de investimentos estrangeiros diretos sem abrir mo do controle de capitais e do cmbio administrado, e sem sofrer com as oscilaes dos mercados financeiros que devastaram as economias emergentes da sia e Amrica Latina. Ao contrrio, a ndia vem apresentando taxas de crescimento do PIB nos ltimos 15 anos de ordem s inferior s taxas chinesas. H uma longa controvrsia sobre esse desempenho indiano, cujas causas poderiam ser encontradas em polticas pragmticas e incrementais de abertura econmica, mediadas por maiores ou menores pontos de veto do sistema poltico e entre atores-chave na sociedade (BARDHAN, 1988). No Brasil, como se sabe, as reformas orientadas para o mercado no foram seguidas de taxas elevadas de crescimento, nem de um quadro macroeconmico estvel. Pelo contrrio, elevadas taxas de desemprego, endividamento pblico e vulnerabilidade externa foram patentes. So tambm conhecidas as diferenas da trajetria brasileira quando comparado com os pases vizinhos da Amrica do Sul no Brasil, o ritmo, a profundidade e o tempo das reformas foram distintos, o que preservou um legado de instituies e expertise tecnocrtica possveis de serem traduzidas novamente numa chave do desenvolvimento. Quando comparado com a ndia, a trajetria brasileira de liberalizao pareceu mais profunda e desestruturadora, especialmente em seu componente financeiro. Embora a interveno estatal da ndia e do Brasil na economia seja mais conhecida por seus paralelos com o Sudeste asitico (CHIBBER, 2003; CASTRO, 2006), o modelo de abertura, a extenso e o momento da implantao das reformas orientadas para o mercado nos dois pases possuem fortes pontos de contato que estimularam esse esforo comparativo. semelhana do Brasil, as reformas na ndia no resultaram na perda de capacidade regulatria do Estado na economia, especialmente considerando o setor bancrio. No contexto de abertura financeira, tanto a ndia quanto o Brasil procuraram manter sua estrutura de bancos pblicos atravs de sua adequao regulao bancria, similar quela vigente entre os bancos privados. Essa trajetria de adaptao ocorreu atravs do modelo de capitalizao dos bancos pblicos por meio da abertura de capital e de mudanas na estrutura de regulao, superviso e administrao de riscos

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de acordo com as regras da conveno de Basileia (CINTRA e PRATES, 2009; MOHAN, 2007). Nesse aspecto, a abertura implicou ampliao da autoridade regulatria do Estado, com o surgimento de novas regras de superviso e controle sobre o sistema financeiro bancrio e de mercados de capitais, ou seja, numa perspectiva polanyiana, a construo de mercados mais abertos exige maior capacidade regulatria do Estado (VOGEL, 1996). Se, por um lado, ambos os pases adotaram a estratgia de acumular reservas para se protegerem de um contexto de abertura financeira e comercial, por outro a deciso do banco central indiano (Reserve Bank of India [RBI]) de resistir apreciao da taxa de cmbio e limitar a liberalizao da conta de capital pareceu garantir menor vulnerabilidade indiana volatilidade dos mercados de capitais quando comparado aos demais pases emergentes, incluindo o Brasil. A busca de mecanismos para proteger a conta de capital do balano de pagamentos voltados para reduzir os efeitos dos choques externos e/ou internos sobre a taxa de cmbio tm sido um dos eixos de argumentao da recente literatura sobre um novo desenvolvimentismo (BRESSER-PEREIRA, 2006; SICS, PAULA e MICHEL, 2005). Desse modo, uma anlise comparada entre Brasil e ndia teria tambm o mrito de testar algumas das hipteses sugeridas por essa nova literatura sobre polticas de desenvolvimento. A comparao dever se circunscrever, fundamentalmente, sobre como a liberalizao ocorreu no mbito do sistema financeiro e em torno dos novos padres de financiamento atravs da anlise da trajetria dos bancos do setor pblico e das polticas regulatrias estatais que decorreram desse processo. Tendo em vista a retomada do papel proativo do Estado, voltado para enfrentar as crises especulativas do fim dos anos 1990 e 2000, as polticas sociais e anti-cclicas tambm tm cumprido papel estruturante, pavimentando a consolidao de um mercado interno com nveis mais estveis de crescimento e emprego, em que a reduo da desigualdade se tornou um instrumento amortecedor de choques externos. Nesse contexto, o papel das polticas de crdito adotadas pelos bancos pblicos nos dois pases tornou-se um lastro fundamental. Embora haja diferenas de escala entre Brasil e ndia, essa tambm uma tendncia geral que pode ser explorada.

Trajetria indiana
A controvrsia acerca das causas das altas taxas de crescimento indiano a partir da segunda metade da dcada de 1990 pode servir como bom pano de fundo para entender como a mudana institucional pode ser explicada em contextos da periferia do capitalismo. A primeira onda de liberalizao da economia indiana ocorrida em 1985 foi seguida de dficit pblico de 8% do PIB, deteriorao da

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balana comercial, acelerao inflacionria de 5% para 14% entre 1985 e 1991, aumento da dvida externa de 13% para 28% do PIB entre 1980 e 1990, e o crescimento do investimento pblico de 8,4% para 10,4% do PIB, enquanto a poupana e o investimento privado mantiveram-se estveis (DENOON, 1998). Ou seja, a liberalizao numa outra conjuntura temporal teve efeitos diversos daqueles pretendidos por seus defensores. Paralelamente, as taxas de crescimento da ndia j eram expressivas desde o incio dos anos 1980, portanto antes da introduo das reformas orientadas para o mercado. Do ponto de vista externo, um elemento crucial nas opes de reformas macroeconmicas do incio dos anos 1990 entender que a ex-Unio Sovitica era, at sua desintegrao, um dos parceiros comerciais mais importantes da ndia. A necessidade de buscar uma nova integrao comercial aps o colapso sovitico se tornou premente. Esse quadro levou o pas a uma crise no balano de pagamentos, com o esgotamento das reservas internacionais e a eminente moratria da dvida externa, obrigando a ndia a recorrer ao FMI. Do ponto de vista domstico, a emergncia de novos setores empresariais orientados para o comrcio exterior consolidou a importncia desse ator poltico na formulao de estratgias de poltica econmica (KOCHANEK, 1996). H uma importante vertente na literatura sugerindo que a primeira onda de liberalizao econmica ocorrida nos anos 1980 foi de fato mais uma estratgia de adaptao voltada para estimular determinados setores industriais, sem amea-los com competio real pelas vias da abertura comercial (RODRIK e SUBRAMANIAN, 2004). Nessa perspectiva, o fortalecimento de novos setores industriais resultado de liberalizaes prvias iniciadas pelas elites estatais no comeo dos anos 1980. A abertura no estava voltada para a liberao dogmtica do mercado domstico, mas teria sido resultado de um alinhamento entre o Estado e grandes grupos industriais atravs da coordenao estratgica de polticas macroeconmicas direcionadas para elevar as taxas de investimento e produtividade. A capacidade estatal em manter nveis elevados de investimento pblico nos anos 1980, especialmente em infraestrutura, tambm garantiu sucesso das taxas de crescimento, mas esbarrou no carter fragmentado da mesma estrutura de Estado, o que fragilizou sua capacidade de arrecadao e de limitar a variedade de gastos pblicos, contribuindo para crise fiscal e do balano de pagamentos de 1991 (KOHLI, 2007). As reformas indianas iniciadas em 1991 incluram a desregulao interna da indstria, tentativas de controlar o dficit pblico e a gradual abertura externa. Paralelamente, implementou uma poltica industrial com concesses tributrias aos empresrios e controles sobre o conflito distributivo. Contudo, o controle do dficit oramentrio no mbito de concesses tributrias s corporaes fez recair o esforo de receita sobre os gastos sociais e de setores politicamente importantes para o equilbrio do sistema poltico, produzindo na opinio

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pblica uma associao entre reduo do dficit oramentrio e continuidade da recesso. Nesse cenrio o governo indiano abdicou de emprstimos do FMI em meados dos anos 1990 para garantir maior liberdade sobre as prioridades oramentrias (KOHLI, 2006). Ou seja, a elite burocrtica e poltica so embedded autonomy dependem em ltima anlise da matriz das foras sociais para fixar os limites das reformas (PEDERSEN, 2000 e 2008). Dessa forma possvel sugerir que as mudanas institucionais na ndia podem ser produto de uma combinao de variveis geopolticas externas e do deslocamento de estruturas de grupos de interesse internos que, juntos, criaram condies para que as elites tecnocrticas indianas encontrassem espao de manobra para sua agenda de reformas. A opo analtica aqui adotada sugere que as mudanas institucionais promovidas pelas reformas na poltica econmica da ndia e do Brasil tiveram um aspecto fundamentalmente incremental ou seja, um efeito acumulativo no tempo capazes de produzir deslocamento de trajetrias (STREECK e THELEN, 2005) oferecendo respostas ad hoc para desafios pragmticos que se apresentavam (VELASCO e CRUZ, 2007; MOHAN, 2007; KOHLI, 2007; SOLA e MARQUES, 2006).

Sistema nanceiro indiano


O aspecto incremental das reformas pode ser encontrado tambm no mbito do sistema financeiro. Num breve retrospecto, o setor financeiro indiano tem sido monopolizado pelo setor pblico nas ltimas trs dcadas. Mesmo depois das reformas no setor bancrio nos anos 1990, a intermediao financeira mantm-se sob controle estatal. O Estado indiano no controla apenas os bancos, mas tambm uma variedade de intermedirios financeiros que garante ao governo uma ampla capacidade de estimular o investimento pblico. Esse cenrio comeou a tomar forma a partir do final da dcada de 1960 com restries de taxas de juros e, at o fim dos anos 1970, o governo j havia nacionalizado todos os maiores bancos comerciais, o que garantiu s autoridades monetrias amplo controle sobre a alocao do crdito entre setores e empresas. Durante os anos 1980 o crdito dirigido ampliou sua participao com taxas de juros subsidiadas e um modelo vertical de poltica industrial por meio de seleo de setores industriais. A ndia comeou a poltica de atrao de fluxos de capital internacional para seu mercado de aes em 1982, quando inaugurou um regime de investimento em portflio, voltado para indianos no residentes. Em meados dos anos 1980, o governo comeou a reduzir os controles financeiros at a desregulao parcial das taxas de depsitos bancrios. Em 1990, o teto sobre as taxas de juros dos emprstimos, as restries dos depsitos bancrios, alm da reduo dos emprstimos dirigidos foram relaxados. At as reformas tomarem corpo, em fins

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dos anos 1980, a entrada e sada de capitais internacionais foram restringidas por controles administrativos, e a compra de ativos estrangeiros por residentes, investimentos diretos por estrangeiros e o emprstimo externo privados eram completamente proibidos. S com a crise no balano de pagamentos em 1991 tornou-se premente o relaxamento das restries entrada de fluxos de capital e a convertibilidade cambial para transaes correntes. Uma das medidas cruciais foi a abertura do mercado de capital domstico aos investidores institucionais estrangeiros (FIIs) em 1992, com limites de investimentos estabelecidos pela Comisso de Valores Mobilirios indiana (Sebi). Em 1994, a rupia (moeda indiana) tornou-se plenamente conversvel para transaes em conta-corrente, em paralelo com a gradual liberalizao comercial por meio de reduo das tarifas de importao que caram de uma mdia de 98,8% em 1987 para 30% em 1998. A literatura tem enfatizado que a abertura financeira foi menos uma medida originada de uma crise imediata de 1991 e mais uma resposta aos incentivos criados pelo crescimento de longo prazo dos fluxos de capital internacional (ECHEVERRI-GENT, 2004). Sem dvida a crise de 1991 pode ser vista como uma conjuntura crtica, no como causa exclusiva, de tendncias cujas causas so variadas, no apenas externas como sugere o autor antes citado. A ndia tem sido considerada um caso de sucesso na atrao de investimentos estrangeiros em carteira de aes, com reduzida vulnerabilidade aos choques externos que atingiram a sia e a Amrica Latina entre 1997 e 2002. Como foi dito antes, a abertura ao capital estrangeiro foi acompanhada pela ampliao da autoridade regulatria do Estado. Primeiro com a criao de Securities and Exchange Board of India (Sebi) em 1988 cujo poder regulatrio sofreu sucessivos incrementos ao longo do processo de abertura nos anos 1990; em seguida, a criao em 1996 da Lei Nacional de depsito de valores mobilirios, que criou uma infraestrutura para depsitos eletrnicos. Os investidores institucionais estrangeiros (FIIs), por exemplo, so os principais atores no mercado de aes indiano, mas sua atuao regulada pelo Sebi, e eles no podem deter, individualmente, mais do que 10% de qualquer empresa, nem investir mais do que 30% de seu capital em ttulos da dvida (ECHEVERRI-GENT, 2004). Paralelamente, a emisso de ttulos governamentais de longo prazo reduziu a volatilidade dos mercados, medida que uma regulao especfica permitiu que fundos de empresas de seguros e bancos mantivessem grande parte de sua carteira de investimento nesses papis (MOHAN, 2007). Apesar dessas medidas, as polticas de direcionamento do crdito por meio do controle estatal dos intermedirios financeiros foram mantidas como preceito fundamental das polticas de desenvolvimento na ndia. No incio dos anos 1990 os bancos pblicos encontravam-se subcapitalizados e com nveis elevados de ativos direcionados e no lucrativos. Embora o governo tenha se recusado a

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privatizar o sistema bancrio, passou a adotar novas normas prudenciais, a exemplo da proviso do capital exigida pelo acordo de Basileia, e a abrir parte de seu capital processo semelhante ao ocorrido no Brasil. De modo similar ao Brasil, mas com maior sucesso, a estratgia incremental ou gradualista de ajuste macroeconmico permitiu que a ndia pudesse reforar seu sistema bancrio sem nenhuma crise significativa e com um custo fiscal irrisrio. Enquanto a recapitalizao bancria na Argentina custou 55% do PIB, na Coreia o custo foi de 35%, no Brasil atingiu 12,3%, enquanto na ndia implicou 1% do PIB (MOHAN, 2007). Dados disponveis mostram que entre 1995 e 2007 a participao dos bancos pblicos caiu de 84,4% para 70,5% dos ativos totais do sistema bancrio indiano, indicando uma mudana gradual mas significativa na tendncia de abertura. Contudo, o envolvimento do Estado muito mais amplo do que os nmeros de propriedade indicam, seja atravs do crdito direcionado (40% para setores prioritrios), indicao da administrao, regulao de intermedirio ou o estmulo ao investimento de corporaes privadas. Essas prticas incluem tratar os bancos quase como instrumentos fiscais atravs de taxas de juros administradas para instrumentos de poupana selecionada, propriedade acionria cruzada de capital entre intermedirios e operaes de salvamento de intermedirios (PATEL, 2004). Embora nenhum banco estatal tenha sido privatizado, eles tm sido orientados a buscar capital privado atravs do aumento de proviso de capital por meio de novas emisses pblicas de aes (BHATTACHARYA e PATEL, 2002). Um dos dilemas cruciais desse modelo que, se num primeiro momento, os controles financeiros eram usados para dirigir a poupana para setores-alvo, como parte de uma poltica de desenvolvimento, agora eles podem estar sendo direcionadas para as necessidades fiscais do Estado, na medida em que o governo indiano requer que os bancos mantenham grande parcela de seus ativos em instrumentos da dvida pblica (KLETZER, 2004). No Brasil esse cenrio pode encontrar forte analogia num contexto de juros altos, em que fundos de penso tambm so premidos a alocar parte importante de seus ativos em ttulos da dvida mobiliria federal regida pela taxa Selic. Guardadas as devidas propores, so notveis as semelhanas com os padres de coordenao entre as instituies bancrias pblicas no Brasil e ndia.

Poltica industrial na ndia


Considerando a forma incremental como as reformas foram implementadas, possvel destacar como a trajetria institucional de longo prazo cumpriu um papel-chave para explicar as recentes taxas de crescimento indiano da ordem de 8,5% entre 2003 e 2008. Como foi visto at aqui, o Estado continua sendo um eixo de coordenao estratgica fundamental, mesmo aps as reformas

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orientadas para o mercado (MUKHERJI, 2009). Entender como a ndia obteve relativo sucesso ao adotar por tanto tempo uma poltica industrial plena dentro das regras democrticas um desafio que at hoje objeto de controvrsia na literatura e aproxima o pas indiano da experincia brasileira. O objetivo dos policy makers encastelados na Comisso de Planejamento indiana foi desde sempre coordenar decises de investimento tanto nos setores privados como no pblico e capturar os commanding heights da economia. O modelo foi conhecido como Nehru-Mahalanobis (1950-80) e seguia o esquema dos pases comunistas atravs dos chamados planos quinquenais, voltados para produzir desenvolvimento econmico e social. Alm do objetivo precpuo de industrializao, buscava elevar a renda per capita e gerar efeitos distributivos no progresso econmico. Com exceo do aspecto distributivo e das metas quinquenais, o conjunto de medidas possua fortes semelhanas com o nacional desenvolvimentismo brasileiro que inclua a nfase da indstria pesada e de bens de capital; papel de liderana do setor pblico na transformao estrutural da economia; estratgia orientada para dentro muito semelhante ao modelo ISI o que fechou comercialmente o pas; e a adoo das chamadas licenas de importao (SINGH, 2008). Dentro da chave das mudanas institucionais incrementais possvel considerar que o prprio modelo de planejamento Nehru-Mahalanobis que desencadeou as primeiras ondas de desregulao econmica nos anos 1980. O ponto no qual a ndia passou a se distinguir nos termos de sua estratgia de desenvolvimento, quando comparado ao Brasil, foi quando ela iniciou sua estratgia de abertura comercial enfatizando os estmulos s exportaes do setor de software em todas as fases de seu desenvolvimento. Se os tigres asiticos iniciaram essa estratgia j nos anos 1970, a ndia comea nos anos 1980 e o Brasil s criar espaos concretos para incorporar as exportaes de setores industriais estratgicos como eixo de poltica de desenvolvimento s nos anos 2000, quando o cmbio se desvaloriza e o governo decide recapitalizar os bancos pblicos e lan-los novamente como protagonistas na coordenao desse processo. A estratgia indiana de poltica industrial exportadora orientada para o setor de software abriu um flanco de intercmbio tecnolgico que se articulou virtuosamente com a fronteira de redes de profissionais que compem a dispora indiana abrigada no sistema universitrio norte-americano e no Vale do Siclio. Isso colocou a ndia, ao lado da China e EUA, num circuito de difuso de ideias e na fronteira tecnolgica, no qual o Estado cumpre um papel crucial, atravs de agncias de fomento a pesquisa, financiamento e reserva de mercado (SAXENIAN, 2006; KAPUR, 2007). Tendo em vista essa trajetria, no possvel considerar que a liberalizao interna e externa da economia desde os anos 1980 implica necessariamente que h um esgotamento do modelo de poltica industrial. Compreender os graus de

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abertura e como as estratgias de desenvolvimento foram adaptadas a esse novo contexto um desafio crucial para compreender o papel do Estado nessa nova dinmica. Ou seja, em vez de planejar inputs e outputs de cada empresa ou setor industrial, o governo indiano adotou um planejamento indicativo, sem abandonar os instrumentos de poltica industrial, tal como tarifas altas (considerando os padres internacionais), restries sobre portflio e taxa de cmbio administrada. O tom pragmtico da nova poltica industrial na ndia tem sido alcanar a mais alta taxa de crescimento compatvel com o equilbrio da conta-corrente e uma maior tolerncia ao dficit fiscal associado dimenso distributiva como parte integral do planejamento (SINGH, 2008). Nesse aspecto as estratgicas anticclicas adotadas pela ndia, calcadas na administrao da conta de capital, proporcionam uma razovel estabilidade macroeconmica, no sentido do que foi defendido pela agenda do novo desenvolvimentismo, ou seja, reduo das incertezas relativas demanda futura de modo a induzir os agentes a investirem em ativos de capital. Enquanto s recentemente o Brasil alcanou uma estabilidade macroeconmica em termos da demanda futura, em grande medida decorrente da poltica social e de crdito, as polticas anticclicas da ndia atuaram mais intensamente numa ativa administrao da conta de capital que reduziu os choques externos e internos, especialmente no cmbio (REDDY, 2010; BARBOSA, 2010).

Trajetria brasileira
O processo de liberalizao financeira no Brasil teve incio em 1987, perodo semelhante primeira onda de liberalizao da ndia. As medidas mais relevantes foram a resoluo do Conselho Monetrio Nacional (CMN) regulando as operaes de poupadores individuais no residentes no mercado brasileiro de capitais; regulao de fundos de capitais estrangeiros orientados para securitizao da dvida externa; resoluo que regulou e estimulou as operaes de investidores institucionais nos mercados de capitais domstico atravs de excees tributarias; e a autorizao da emisso de aes de empresas brasileiras em mercados de capitais externos (HERMANN, 2002). Diferente da ndia, que no atravessou um perodo de restrio externa semelhante Amrica Latina nos anos 1980 at porque no recorreu aos fluxos de dlares que jorravam ostensivamente nos anos 1970 para os pases em desenvolvimento , o Brasil s conseguiu retomar o acesso ao fluxo de capital externo em 1992. Isso por causa da implementao do Plano Brady, que organizou a securitizao da dvida externa da Amrica Latina, e em razo tambm ao retorno de liquidez entre os pases exportadores de capital. No plano poltico interno essa agenda foi marcada por uma poltica macroeconmica ortodoxa, orientada por altas taxas de juros reais, rgido controle de gastos pblicos, aumento de

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impostos, e reduo drstica do volume de crdito disponvel, em grande medida decorrente do plano de estabilizao inflacionria de 1994. Embora a extenso das reformas orientadas para o mercado no Brasil tenha sido maior e mais profunda do que na ndia, tambm no Brasil atores com poder de veto iro exerc-lo no mbito do sistema poltico e buscar reorientar a poltica macroeconmica, assim que perceberam que seus interesses foram alijados no processo. Esse o caso do empresariado industrial que, diante de uma profunda abertura comercial na primeira metade dos anos 1990, articulam-se inicialmente em torno de um movimento poltico no mbito do Congresso voltado para enfrentar a perda de competitividade, ou para promover a reduo do que ficou conhecido como custo Brasil (MANCUSO, 2007). Posteriormente, j contexto de recesso e crise financeira de 1998-1999, parcelas relevantes desse mesmo empresariado iniciam um movimento poltico de afastamento da poltica macroeconmica ortodoxa, questionando seus custos em termos do baixo crescimento, desestruturao de cadeias produtivas e ausncia de interlocuo com as arenas insuladas de deciso da poltica monetria (DINIZ e BOSCHI, 2007). Nesse contexto, as fissuras da coalizo poltica do segundo mandato FHC, decorrentes dessas declinaes, resultaram numa relativa inflexo da agenda neoliberal, cujo efeito mais visvel foi a deciso de criar um Ministrio do Desenvolvimento e recapitalizar os bancos pblicos federais em 2001. A lgica prevalecente nesse perodo foi marcada pela ideia de Estado mnimo e os bancos pblicos reduziram sua participao no total da oferta de crdito, cedendo lugar aos bancos privados nacionais e estrangeiros, embora o crescimento das operaes de crdito destes tenha se restringido s operaes de curto prazo. Setores estratgicos da economia que demandavam crdito de longo prazo, a exemplo da infraestrutura, no foram atendidos nessa fase de expanso do crdito privado. O que compensou parcialmente essa deficincia foi o crescente papel dos fundos de penso e de investimento, alm do mercado de capitais, com ativos compostos de ttulos de renda fixa de longo prazo (STUDART, 2000). A partir da recapitalizao dos bancos pblicos federais em 2001 e com a retomada da agenda de desenvolvimento em 2003 refletida na reorientao da agenda de poltica industrial no BNDES , os bancos pblicos retomaram o protagonismo na coordenao estratgica dos investimentos, respondendo agora por 41% do total do volume de crdito disponvel no sistema financeiro concentrado no crdito de longo prazo, tais como habitao, infraestrutura e bens de capital. possvel dizer desse modo, como tem enfatizado a literatura, que o sistema financeiro brasileiro ainda pode ser caracterizado como um sistema baseado em bancos (HERMANN, 2002; STALLINGS e STUDART, 2006; METTENHEIM, 2010). Tendo em vista o grau ainda insipiente do mercado de ttulos privados de longo prazo, e considerando as tipologias existentes, o Brasil se caracteriza por uma combinao entre sistemas de crdito governamentais e

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privados centrado em bancos (ZYSMAN, 1983). O aspecto temporal da agenda de reformas do sistema bancrio brasileiro, que muito se assemelha trajetria indiana, pode ser visto na forma como e quando um conjunto de normas prudenciais foi adotado para reduzir os riscos do sistema bancrio brasileiro. No mesmo perodo da ndia, o Brasil aderiu Conveno da Basileia em 1994, fixando taxa de requerimento mnimo de capital em 11%, acima daquilo que era exigido; tambm adotou drstica elevao dos compulsrios e posteriormente criou o fundo garantidor do crdito. Em boa medida essas iniciativas refletiam o temor dos efeitos da crise mexicana de 1994. O bom desempenho do sistema bancrio no contexto da crise do subprime, por exemplo, se deve precisamente a esse conjunto de medidas incrementais ao longo de uma dcada (1985-1994), o qual ampliou a abrangncia das normas de regulao bancria e visava consolidar uma autoridade monetria centralizada no Banco Central (SOLA e MARQUES, 2006). No caso indiano a extenso e o tempo da liberalizao da conta de capital tm sido acompanhados de mecanismos concomitantes, tais como o reforo do sistema bancrio e a integrao e o desenvolvimento do mercado (REDDY, 2010). Contudo, do ponto de vista dos resultados macroeconmicos, o desempenho brasileiro foi bastante inferior ao da ndia. Por conta da poltica de estabilizao inflacionria, os nveis dos compulsrios exigidos pelo Banco Central restringiram imensamente o volume de crdito disponvel, produzindo um quadro de reduzida taxa de investimento na economia (tanto privada quanto pblico), acompanhado de baixa taxa de crescimento e alto desemprego na segunda metade dos anos 1990. Diferente da ndia, em que o banco central (RBI) cumpre metas de controle de inflao combinadas com a garantia de nveis de emprego e crescimento, atravs da administrao da conta de capital, o Banco Central brasileiro possui uma estrutura decisria voltada exclusivamente para cumprimento de metas inflacionrias. Embora o Brasil tenha diminudo sensivelmente a participao dos bancos pblicos nas operaes de crdito do sistema financeiro que caram de 55,5% para 34,7% entre 1995 e 2008,1 especialmente por meio da privatizao dos bancos estaduais , o setor bancrio pblico federal foi mantido e a estratgia de capitalizao adotada no perodo seguiu moldes semelhantes estratgia indiana, centrada na abertura de capital e na submisso desses bancos s normas prudenciais internacionais. Atualmente, com a retomada do protagonismo dos bancos pblicos, em particular do BNDES, a coordenao de investimentos voltados para internacionalizao de segmentos industriais vem sendo alavancada por meio de fuses financiadas e coordenadas por bancos pblicos e fundos de penso (SANTANA, 2010). Se durante os anos 1990 a captao da poupana externa e adequao s normas de regulao financeira internacionais eram o eixo das polticas macroeconmicas voltadas para amenizar a crise fiscal de pases como ndia e Brasil,

1. ESTFIN Banco Central do Brasil.

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2. Dados coletados das edies de Viso do Desenvolvimento, nos 63, 61 e 71, publicados pelo BNDES. 3. BNDES, Viso do Desenvolvimento, no 63, abril de 2009.

os anos 2000 testemunham uma conjuntura em que as margens de manobra domstica de financiamento para o desenvolvimento so substancialmente maiores. Pases como Brasil e ndia elevaram suas reservas cambiais a patamares que os protegem contra crises financeiras globais; e o mercado interno, por meio da reduo dos nveis de desigualdade, passou a cumprir um papel crucial para manuteno dos nveis de investimento e emprego na economia. Os dados mais recentes sobre a conjuntura brasileira, durante e aps a crise do subprime, demonstram claramente que a poltica de aumento da renda salarial manteve elevado o nvel de demanda do mercado interno e arrefeceu o impacto negativo da escassez de crdito internacional. Para isso, um conjunto de polticas e instituies de Estado desempenhou um papel fundamental. A valorizao real do salrio mnimo em 49% entre 2003 e 2009 conjugada com os programas de transferncia de renda; a reduo da taxa de juros Pessoa Fsica decorrente das polticas de crdito consignado impulsionou o crdito nesse segmento a um crescimento mdio de 31,5% a.a. entre 2004 e 2008, frente do crdito rural, s empresas e habitao; popularizao do acesso a contas bancrias, atravs de modalidades simplificadas; e a carga de endividamento das famlias subiu de 15 para 34,8% da renda anual entre 2004 e 2009, refletindo os efeitos dessas polticas. Enfim, o que se verificou foi uma ampliao do mercado de trabalho em funo da reduo da taxa mdia de desemprego de 12,3% em 2003 para 6,5% em 2010.2 Outro aspecto crucial para manuteno do ritmo da demanda no contexto da crise financeira internacional foi o papel dos bancos pblicos e dos investimentos governamentais (BARBOSA, 2010). Quando a escassez de crdito atingiu o Brasil, o setor pblico desempenhou uma ao anticclica por meio da liberao dos compulsrios pelo Banco Central e ampliao das linhas de financiamento exportao e capital de giro pelo Banco do Brasil e BNDES. Com essa iniciativa, os bancos pblicos passaram a responder por 68% da variao lquida das operaes de crdito no quarto trimestre de 2008, no auge da crise.3 A oferta de crdito do Banco do Brasil em 2009 cresceu mais de 40% comparado ao ano anterior, enquanto a Caixa Econmica respondeu por um crescimento de 56% e o BNDES elevou seu desembolso em 49%, no mesmo perodo. Como resultado, os bancos pblicos federais superaram os bancos privados na oferta de crdito em 2009, elevando sua participao de 12,8% em 2008 para 18,6% do PIB em 2009. A despeito dessa imensa capacidade anticclica das instituies de crdito estatais, o que denota um legado institucional fundamental para continuidade das polticas de desenvolvimento de longo prazo, ainda so evidentes as limitaes dos mecanismos de financiamento de longo prazo no Brasil. A principal hiptese que vem sendo apontada para explicar essa limitao o papel da dvida pblica, especialmente sua estrutura e taxa de juros. O fato de o Estado brasileiro possuir uma das maiores taxas reais de juros do mundo e um perfil de dvida

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pblica majoritariamente de curto prazo, indexada a taxas de juros flutuantes, proporciona liquidez, rentabilidade e segurana que inibe o desenvolvimento de um mercado de ttulos privados que sirva como fonte complementar de financiamento de longo prazo. Nesse cenrio, o que se observa so fundo de penso e de investimento atores em potencial na constituio de um mercado de ttulos privados de longa durao aplicando sua carteira de ativos majoritariamente em ttulos pblicos. Embora algumas iniciativas j tenham sido tomadas no sentido de transformar a estrutura da dvida pblica, a exemplo da reduo da taxa de juros real que despencou de 12% em 2005 para 4,5% em 2009; diminuio da parcela da dvida atrelada ao cmbio; e o encolhimento do montante indexado taxa Selic, que caiu de 63,9 para 35,7% entre 2002 e 2008, ainda assim h srios gargalos para garantir financiamento contnuo de longo prazo. Basta dizer que o estoque do mercado de ttulos privados no Brasil em sua maior parte constitudos de debntures somava 2,7% do PIB em 2007, enquanto a mdia internacional era de 10,8% do PIB.4 Os fundos de penso (entidades fechadas de previdncia complementar), por exemplo, acumulam um volume de recursos da ordem de 18% do PIB e poderiam ser um ator ainda mais relevante do que na constituio de um mercado de ttulos privados de longo prazo, mas metade de seus recursos permanece aplicado em ttulos de renda fixa. De todo modo, paralelamente maior alavancagem de crdito dos bancos pblicos especialmente em funo do emprstimo de R$ 100 bilhes do tesouro ao BNDES para acionar as polticas de crdito anticclicas em 2009 , a reestruturao do perfil da dvida pblica sinaliza claramente a necessidade de reposicionamento dos atores institucionais no mercado de crdito. Da parte dos bancos privados, o papel anticclico dos bancos pblicos durante a crise ampliando a base de crdito para faixas da populao com menor renda deve forar as demais instituies financeiras a buscarem capilaridade e reduzir os spreads bancrios. Em relao aos fundos de penso, a queda do rendimento da aplicao em renda fixa, decorrente do menor atrelamento da dvida pblica Selic e prpria reduo da taxa de juros reais, deve obrigar essas instituies a aperfeioar os mecanismos de governana corporativa capazes de reduzir os riscos de sua maior participao no mercado de debntures, necessria para compensar as perdas em renda fixa e garantir o cumprimento das metas atuariais.

4. Dados coletados das edies de Viso do Desenvolvimento, nos 57 e 68, publicados pelo BNDES.

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Concluso: identicando atores e instituies


Como foi possvel observar, as trajetrias recentes de liberalizao econmica da ndia e do Brasil encontram fortes paralelos. Alm de ocorrerem num mesmo perodo de tempo, revelaram tambm aspectos semelhantes em relao s polticas adotadas, tais como: liberalizao financeira prudente, pautada por demandas conjunturais e no por adeso cega a programas ideolgicos como ocorreu, por exemplo, na Argentina, Rssia e Chile; manuteno da capacidade de coordenao estatal por meio do fortalecimento das estruturas regulatrias e dos bancos pblicos, que buscaram a capitalizao por meio de abertura de capital e adequao s regras prudenciais internacionais; a importncia crucial dos atores domsticos no equilbrio de foras do sistema poltico como varivel independente e estratgica da agenda de reformas do perodo. As privatizaes e a liberalizao comercial na ndia e no Brasil sempre foram fortemente delimitadas por atores estratgicos muito bem posicionados no sistema poltico, que fizeram valer seu poder de veto parcial s reformas. A questo que deve nortear a hiptese de trabalho diz respeito necessidade de compreender que a histria e suas conjunturas crticas importam para entender determinadas trajetrias de desenvolvimento e o repertrio de alternativas que os policy makers tm sua disposio. Desse modo, uma longa trajetria de desenvolvimento caracterizada pelo modelo de substituio de importaes, que antecedeu abertura econmica, conferiu ao Estado instrumentos de margem de manobra que permitiu uma adaptao prudente trajetria do novo cenrio internacional. Interessou ressaltar, dentro desse contexto de mudana incremental, como as agncias estatais de regulao e intermediao financeira cumpriram um papel fundamental de coordenao poltica e estratgica, tanto no momento de abertura econmica e liberalizao quanto na fase de retomada da poltica de desenvolvimento posterior crise financeira dos pases emergentes entre 1997 e 2002. A abordagem empregada incorpora a extensa tradio da economia poltica comparada, fortemente inspirada pela literatura da variedade de capitalismo (HALL e SOCKICE, 2001). Dentro dessa tradio j h tambm uma rica bibliografia voltada para a compreenso dos sistemas financeiros, no qual se busca estabelecer trajetrias e complementaridades institucionais entre arranjos bancrios e os mercados de capitais (ZYSMAN, 1983; GOUREVITCH e SHINN, 2005). Segundo essa literatura, o padro de coordenao do financiamento uma varivel que se complementa institucionalmente com os mecanismos de inovao, rotatividade da mo de obra, nveis de desigualdade social, conflitos distributivos e qualificao do trabalho. O esforo analtico do artigo foi mostrar os casos do Brasil e da ndia como exemplos de regimes produtivos coordenados, nos quais os bancos do setor pblico cumprem o papel estratgico para promover a

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estabilidade macroeconmica nos termos do novo desenvolvimentismo. Ou seja, uma estabilidade no apenas monetria, como tambm no plano da inovao, do investimento, da renda salarial, do emprego, de modo a reduzir as incertezas relativas demanda futura e induzir os agentes a investirem em ativos de capital. Interessa em particular identificar os atores e as instituies que regulam seus horizontes de expectativas. A emergncia de uma literatura que questiona o modelo Berle e Means de governana corporativa segundo o qual as empresas tenderiam a adotar uma estrutura decisria baseada num padro de disperso acionria centrada nos mecanismos de completamentaridade institucional liberal tem se mostrado bastante til para entender os casos do Brasil e da ndia (AGUILERA e JACKSON, 2003; LA PORTA et al., 1999). Ao destacar o papel do Estado como coordenador da intermediao financeira atravs dos bancos pblicos ressaltou-se como esse papel estratgico redistribui os incentivos entre os atores-chave, a exemplo dos fundos de penso. H uma literatura crescente mostrando que tanto a ndia quanto o Brasil se destacam por uma estrutura corporativa em que o Estado e outros atores privados ainda reproduzem uma estrutura decisria centrada em grandes acionistas (large shareholders activism ou stakeholders). As expectativas em torno desse ativismo so controvertidas, mas revelam um padro de coordenao muito mais complexo que envolve principalmente bancos estatais e fundos de penso (LAZZARINI, 2011; ALMEIDA, 2010; SARKAR e SARKAR, 2000).

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Carlos Henrique Vieira Santana

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Recebido em maro de 2011 e aprovado em julho de 2011

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artiGos

Danilo Arruda

A poltica regional no Brasil:


Uma anlise dos planos para o Nordeste a partir da viso sistmica1

RESUMO

ABSTRACT

Este estudo consiste em identificar e analisar criticamente, do ponto de vista terico-metodolgico, os planos de desenvolvimento formulados e implementados para o Nordeste do Brasil. Para isso, utilizou-se da abordagem neoschumpeteriana. Realizou-se uma pesquisa documental, sendo analisados: a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) e o Plano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel do Nordeste (PDNE). Utilizou-se tambm de uma pesquisa de campo com questionrio semiestruturado, entrevistando-se 14 atores sociais, entre os quais estudiosos e fazedores de polticas da regio. Destacam-se os seguintes resultados: investimentos concentrados em fatores tangveis; a ausncia de estratgia para o campo cientfico, tecnolgico; uma concentrao espacial dos projetos nos estados de Pernambuco, Bahia e Cear; um diagnstico insuficiente para se compreender a realidade sistmica, no levando em considerao a realidade poltica e institucional da regio. Os resultados apontam para a necessidade de uma estratgia de poltica regional que promova a transformao da estrutura econmica e social.
Palavras-chave Economia Nordeste. Sistema de inovao. Poltica de desenvolvimento regional. Instituies.

This study seeks to identify and critically analyze, from a theoretical-methodological point of view, a number of plans for development that have been formulated for, and implemented in Brazil`s Northeast region. To this end, a neo-Schumpeterian approach was used and documental research was carried out to analyze: the Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional - PNDR (the National Policy for Regional Development) and the Plano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel do Nordeste - PDNE (Strategic Plan for the Sustainable Development of the Northeast). Field research was also used, with a semi-structured questionnaire, and interviews applied to 14 leading figures in society, including academics and policy-makers in the region. The following results were of particular significance: investments were concentrated in tangible factors; there was an absence of a strategy aimed at the scientific and technological fields; there was a notable regional concentration of projects in just three states, Pernambuco, Bahia and Cear; there was insufficient diagnosis available to fully understand the Region`s systemic reality, let alone its political and institutional realities. The results clearly indicated the need for a Regional Policy strategy that could lead to a transformation of the region`s economic and social structure.
Keywords Economy-Northeast. Innovation System. Regional Development Policy. Institutions.
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Introduo
A partir da dcada de 1980, vem ganhado fora o conceito de Sistema Nacional de Inovao. Tanto no mbito acadmico quanto poltico passa a se fazer uso desses culos analtico-propositivos, para se analisar e propor polticas balizadas em uma viso sistmica do desenvolvimento em que a inovao cumpre um papel fundamental. A nfase desse conceito est no papel das instituies, na promoo e no direcionamento das polticas para os campos cientfico, tecnolgico e da inovao (para o desenvolvimento produtivo) e, principalmente, para os fatores intangveis. Assim, a inovao aqui entendida enquanto um fenmeno sistmico e interativo. sistmico por levar em considerao os aspectos sociais, polticos, econmicos, culturais e institucionais. Como tambm sistmico por estar intimamente ligada a um conjunto de atores e sua cooperao e interao para o aprendizado inovativo e o acmulo de conhecimento, tcito e codificado, no processo de gerao e difuso das inovaes (CASSIOLATO, 2003; CASSIOLATO; LASTRES, 2005). Destaca-se assim, a importncia dos investimentos tangveis (infraestrutura fsica e tecnolgica), mas, principalmente, dos investimentos intangveis (conhecimento, aprendizado, educao, cooperao, interao) enquanto fatores fundamentais da criao da riqueza material (FREEMAN, 1995, 2008; WORLD BANK, 1991 apud FREEMAN, 2008; CASSIOLATO; LASTRES, 2005). Os investimentos e as polticas direcionadas para esses fatores so fundamentais, entendendo-se que o processo de acumulao e de desenvolvimento caracterizado pela gerao endgena do progresso tcnico e a consequente mudana estrutural, econmica e social, por ele provocada (FREEMAN, 1982, 1995; LUNDVALL, 1992; CASSIOLATO, 2003; CASSIOLATO; LASTRES, 2005). Dito isso, aps o processo de estabilizao da economia com o Plano Real, mais especificamente na ltima dcada, assiste-se a um conjunto de aes, planos e programas pensados para o Brasil e para a regio Nordeste. Esse perodo ps-Plano Real configura-se pelo pice do modelo neoliberal e o surgimento de uma nova perspectiva em torno da atuao do Estado por meio de polticas pblicas, na Amrica Latina e no Brasil (IGLESIAS, 2006). Diante desse contexto, a economia brasileira e a do Nordeste passaram por quatro perodos nos quais esto inseridos a questo regional: o vazio de aes e polticas, 1994-1996; aes e planos pensados para o Brasil sem considerar a questo regional e que culmina com

1. Este trabalho baseado na dissertao de mestrado, defendida no Programa de PsGraduao em Economia da Universidade Federal da Paraba, sob a orientao do Prof. Dr. Paulo Fernando Cavalcanti Filho e intitulada: Quinze anos sem Poltica Regional: uma anlise dos Planos do Governo Federal para o Nordeste de 1994 a 2009.

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a extino da Sudene, 1996-2001; a longa pausa, perodo que marca as reflexes e discusses em torno da poltica regional, 2002-2006; e o processo de institucionalizao dos planos e programas, 2007-2009. Este trabalho consiste em uma pesquisa terico-bibliogrfica e qualitativa. Assim, alm da pesquisa bibliogrfica, realizou-se uma pesquisa documental dos diversos planos que foram elaborados, executados e que estoem execuo. Ainda, foi realizada uma pesquisa de campo, com questionrio semiestruturado, entrevistando-se 14 pessoas, entre as quais estudiosos e fazedores de polticas da regio. Portanto, utilizando-se da abordagem neoschumpeteriana que enfatiza o papel do Sistema de Inovao enquanto vetor dinmico fundamental de transformao econmica e social levanta-se a seguinte questo: Em que medida o desenvolvimento regional foi objeto de reflexo e institucionalizao, atravs de polticas explcitas, e qual o escopo e a escala em que essas foram capazes de incorporar os vetores dinmicos da inovatividade e o papel do Sistema de Inovao? A hiptese deste trabalho que mesmo quando foram elaborados os Planos e Programas voltados para o desenvolvimento as aes de poltica regional no enfatizaram o papel do Sistema de Inovao. Este trabalho est assim dividido, alm desta introduo: a segunda seo realiza-se uma discusso em torno das questes metodolgicas. Na terceira seo apresenta-se a abordagem neoschumpeteriana de Sistema de Inovao. Na seo seguinte discute-se a poltica regional no Brasil. E, por fim, tm-se as consideraes finais e as possveis implicaes de polticas.

Metodologia da Pesquisa
Reviso da Literatura

A reviso da literatura consistiu em um primeiro passo da pesquisa. Desse modo, realizou-se uma reviso em torno da abordagem neoschumpeteriana de Sistema de Inovao, para a fundamentao terica necessria compreenso do carter sistmico da inovao e do processo de desenvolvimento.
A Pesquisa Documental

De acordo com Gil (2002, p. 57), a pesquisa documental vale-se de materiais que no receberam tratamento analtico ou que podem ser reelaborados de acordo com os objetivos da pesquisa, destacando-se entre esses os dados censitrios, os documentos oficiais, os registros de arquivos. Assim, no que tange a este trabalho, foram analisados os documentos oficiais, nos quais constam, especificamente, as aes, os planos e os programas elaborados, implementados e em implementao, por parte do governo federal, para o Nordeste do Brasil.

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Assim, a pesquisa consistiu em identificar e analisar os documentos em que constam as aes, planos e programas de desenvolvimento para a dcada recente. Esse perodo representa a transio entre o pice do perodo neoliberal, balizado pelo Consenso de Washington, e seu esgotamento enquanto modelo de desenvolvimento para a Amrica Latina, e o surgimento de uma nova perspectiva, a partir dessa ltima dcada (2000), em que conforme colocado por Iglesias (2006) se busca redefinir a atuao do Estado na atividade econmica, ou o conceito de Estado e seus objetivos. O critrio metodolgico para demarcao baseou-se nesses parmetros e nos acontecimentos e fatos da economia brasileira, identificando quatro fases ou perodos nos ltimos quinze anos e que marca o ps-Plano Real: 1. Nos anos 1994 a 1996 tem-se que a prioridade est na estabilizao da moeda. um momento de reflexo e gestao do Plano Brasil em Ao. Enquanto no contexto internacional assiste-se crise do Mxico (1995). Esse perodo caracterizado por um vazio em termos de polticas. 2. Nos anos 1996 a 2001, observa-se a institucionalizao e execuo dos planos Brasil em Ao e Avana Brasil, os quais apresentavam uma perspectiva nacional, sem a dimenso regional e tiveram seu ciclo encerrado com a extino da Sudene, em 2001. O contexto externo vivido pela economia brasileira e do Nordeste era de crises sucessivas: a crise asitica (1997); a crise russa (1998); a crise da bolha.com (2000); a crise da Argentina (2001); alm do ataque ao corao financeiro mundial, as torres gmeas (2001). Especificamente, no Brasil, tem-se a crise cambial de 1999 e a extino da Sudene, em 2001. 3. Nos anos 2002 a 2006, v-se o momento de reflexo e gestao, marcando uma longa pausa em termos de aes de polticas. Nesse perodo discute-se a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), enquanto marco referencial e que dar origem aos planos macrorregionais. debatida tambm a recriao da Sudene. O perodo caracterizado pela longa pausa em termos de aes e polticas de desenvolvimento, embora se passe a discutir a questo regional. 4. Nos anos 2007 a 2009 tem-se o processo de institucionalizao, por meio de Decreto-Lei, e a execuo das polticas e planos. Esse perodo se caracteriza pela volta ao debate em torno da questo nacional e regional com a recriao da Sudene e elaborao dos sucessivos planos de desenvolvimento. Quanto ao contexto internacional, tem-se a crise financeira mundial (2008), que, ao lado da crise de 1929, se configura como uma as maiores crises do sistema capitalista mundial.

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Danilo Arruda

Quadro 1 Periodizao da Questo Regional: Vazios de Polticas, as Aes, os Planos e os Programas


Perodos 1994-1996 1996-2001 caractersticas Vazio de aes e polticas Aes e planos pensados para o Brasil, sem levar em considerao a questo regional A alternncia de governo e a longa pausa: reexes e discusses sobre a poltica regional Estratgias, Aes, Planos e Programas O foco em torno da estabilizao. Os planos: Brasil em Ao e Avana Brasil. Discusses e reexes em torno da recriao da Sudene, da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional e do Plano Estratgico de Desenvolvimento do Nordeste; Plano Estratgico do Desenvolvimento do Amazonas; e Plano Estratgico de Desenvolvimento do Semirido. Proposta da Nova Poltica Industrial. A recriao da Sudene. Planos: Programa de Acelerao do Crescimento (PAC); Plano de Desenvolvimento Produtivo (PDP); Territrios da Cidadania; o Plano de Ao (2007-2010) do MCT (Plano de Ao em CTI/MCT); o PAC Energia (MAPA); os Planos Diretores da Embrapa; os Planos Estaduais de CT&I; entre outros.

2002-2006

2007-2009

Aes e planos: a institucionalizao dos planos e programas

Fonte: Elaborao do autor, 2010.

Assim, para objetivo deste estudo no so analisados os planos Brasil em Ao e o Programa Avana Brasil.2 Os documentos de anlise sero: o Plano Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) e o Plano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel do Nordeste (PDNE), que se constituram nos principais eixos da proposta de poltica regional. A escolha desses programas, diante dos vrios listados no Quadro 1, justifica-se por serem aqueles que depois de identificados constituram os principais planos elaborados e que estabelecem as principais diretrizes de ao de poltica para a regio.
A Pesquisa de Campo

2. Esses programas so objetos de anlises no trabalho de dissertao. Disponvel em: http://www.ccsa.ufpb.br/ ppge/ ?secao=5&subsecao =48&d=60

Um dos procedimentos tcnicos realizados para se coletar dados e informaes necessrios anlise do fenmeno aqui proposto, qual seja, o estudo das aes de polticas de desenvolvimento para a regio Nordeste, foi a realizao de entrevistas, por meio de questionrio. Quanto entrevista, essa pode ser conceituada, segundo Gil (2002, p. 145), como uma tcnica em que o pesquisador se apresenta ao pesquisado e formula-lhe perguntas, com o objetivo de obter os dados que interessam pesquisa. Assim, objetivou-se saber que significado os entrevistados atribuam ao fenmeno aqui estudado, bem como sua experincia (MARCONI; LAKATOS, 2006). Segundo Gil (2002, p. 137), O questionrio uma tcnica de coleta de dados que consiste em um rol de questes propostas por escrito s pessoas que esto sendo pesquisadas. Acrescenta-se, ainda, que a estratgia adotada nessa pesquisa foi a aplicao do questionrio aplicado com entrevista, em vez do questionrio autoaplicado (GIL, 2002). As vantagens do primeiro residem na maior flexibilidade nas perguntas previamente formuladas, na possibilidade de esclarecer algumas questes, na possibilidade de obter informaes com maior

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profundidade, entre outros. J as desvantagens desse tipo de procedimento esto relacionadas aos custos para realizar as entrevistas, ausncia de anonimato, e a possvel influncia do pesquisador sobre o pesquisado (GIL, 2002). Nesse sentido, foram realizadas entrevistas com estudiosos, formuladores e executores de polticas na regio, entre os quais os representantes dos rgos e instituies pblicos e/ou privados e que tm ou tiveram um papel relevante no processo de elaborao e execuo de polticas para o desenvolvimento da regio (ver Quadro 2, a seguir). Elaborou-se um questionrio procurando identificar nos discursos desses fazedores de polticas o que representaram e representam as polticas de desenvolvimento para a regio Nordeste e qual a avaliao sobre as polticas implementadas. Assim, o questionrio foi dividido em duas partes: a primeira buscou captar o que foi a poltica do passado e seus principais resultados econmicos e sociais, como tambm o que estava ausente em termos de polticas; a segunda parte tratou, especificamente, das polticas elaboradas no ps-Plano Real (1994), destacando-se o conjunto de iniciativas recentes. O quadro a seguir mostra os estudiosos e fazedores de polticas que foram entrevistados.3 Destaca-se que as entrevistas foram realizadas por ocasio do Seminrio Internacional: Desenvolvimento Regional no Nordeste,4 realizado na Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). Dadas as limitaes de recursos materiais, aproveitou-se o momento em que se reuniram nesse seminrio os vrios estudiosos e fazedores de polticas da regio, a exemplo dos representantes das diversas universidades, os representantes da Sudene, os representantes do BNB (Banco do Nordeste do Brasil) e de secretarias de planejamento e desenvolvimento do estado. Estas so as principais instituies de fomento pesquisa cientfica, tecnolgica e inovao na regio, destacando-se a principal instituio financiadora, o BNB. Uma das limitaes reside no fato de no se ter entrevistado os gestores pblicos atuais, o que demandaria tempo e recursos materiais e humanos indisponveis, portanto no foi possvel se fazer essas entrevistas.
3. As entrevistas transcritas encontram-se no trabalho de dissertao. 4. Realizado em Recife/ PE entre os dias 13 e 16 de outubro de 2009, no Centro de Convenes da Universidade Federal de Pernambuco. Esse seminrio foi promovido pelo Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento.

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Quadro 2  Relao dos Entrevistados, Instituies que Representam e os Respectivos Cargos Ocupados ou Funes, 2009
NOME Carlos Eduardo Gasparini Carlos Roberto Bezerra Danilo Rgis Fernanda Ferrrio Carvalho Francisco Baqueiro Vidal Francisco de Oliveira Jnia Pinho Leonardo Guimares Neto Mrcio Jorge Porangaba Marcos Antnio Arajo Vieira Pedro Jnior Venceslau Fragoso Reginaldo Albuquerque Ricardo Ismael Silvana Batista Wilson Cano
Fonte: Elaborao do autor, 2009.

INSTITUIO Universidade Federal da Paraba ( UFPB) Banco do Nordeste do Brasil (BNB) Banco do Nordeste do Brasil (BNB) Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) Secretaria de Planejamento da Bahia Universidade de So Paulo (USP) Banco do Nordeste do Brasil (BNB) Consultoria Econmica e Planejamento (Ceplan) Universidade Federal de Alagoas (UFAL) Banco do Nordeste do Brasil (BNB) Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) Banco do Nordeste do Brasil (BNB) Pontifcia Universidade Catlica (PUC) Banco do Nordeste do Brasil (BNB) Universidade Estadual de Campinas (Unicamp)

CARGO/FUNO Professor e ex-Sudene Agente de Desenvolvimento Agente de Desenvolvimento Professora e Sudene Assessorem Polticas Pblicas e ex-Sudene Professor Gerente de Avaliao de Polticas Pblicas do BNB Professor e Consultor Professor Gerente Executivo do BNB Aposentado pela Sudene Agente de Desenvolvimento Professor/Cincia Poltica Gerente de Produtos e Servios Professor

Ressalta-se que para a escolha dos entrevistados foram levados em considerao aqueles atores que participam ou participaram diretamente do processo de elaborao de estudos e diagnsticos sobre a regio e os implementadores de polticas. Da por que a ocasio do seminrio foi fundamental para que se encontrasse grande parte desses atores sociais, polticos e intelectuais para realizar as entrevistas. Por outro lado, as limitaes impostas pelo ambiente em que ocorreram as entrevistas nos impossibilitaram de realizar uma amostra maior, isso diante do universo de atores que participaram do seminrio. Dentre essas limitaes, destacam-se o tempo e a disposio dos entrevistados, que, na sua maioria, estavam expondo e/ou debatendo os trabalhos, o que impediu de se realizarem entrevistas com uma amostra maior. Porm, para os nossos propsitos de elaborar uma pesquisa qualitativa, considera-se relevante a amostra de entrevistados, pois, como afirma Marconi e Lakatos (2006), em estudos que utilizam desta abordagem metodolgica, a dimenso qualitativa no necessita respeitar critrios amostrais, sendo relevante o contedo das informaes e a prvia qualificao das fontes.

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Sistema de Inovao
As primeiras concepes acerca de Sistema de Inovao remetem-se a Friedrich List (1841) em seu livro Sistema nacional de economia poltica. List entendia o sistema nacional de inovao como um conjunto de instituies (de apoio e pesquisa) relacionadas cincia, educao, tcnicas de treinamentos, infraestrutura cientfica e tecnolgica e sua ligao com a indstria. Acrescentando-se, ainda, questes ligadas infraestrutura para transportes (LUNDVALL, 1992; FREEMAN, 1995). Assim, fica ntida a importncia da interligao de um conjunto de fatores sociais, polticos, econmicos e institucionais para a constituio de um Sistema de Inovao, bem como para o entendimento sobre o processo de desenvolvimento balizado numa viso sistmica, em que as polticas para os campos cientfico, tecnolgico e inovativo se fazem necessrias. Destaca-se assim, no debate em torno do Sistema de Inovao, a importncia da interveno governamental atravs das polticas pblicas de longo prazo visando consolidar esses campos de atuao pblica e, tambm, um ambiente inovativo. A nfase dada por essa abordagem ao Estado, apresentando-o como agente histrico fundamental para que se estabeleam as diretrizes das polticas em torno dessa abordagem sistmica,5 para se pensar o desenvolvimento econmico e social, principalmente, das regies subdesenvolvidas. Dado que o mercado por si s no capaz de faz-lo. Alm das contribuies de Friedrich List (1841), o moderno conceito de sistema nacional de inovao, debatido pela corrente neoschumpeteriana, tem forte relao com os estudos realizados por Joseph Schumpeter no incio do sculo passado dada a relevncia que este autor deu inovao. Muito embora, segundo Cassiolato (2003, p. 1), mesmo economistas que colocaram a inovao no centro de suas teorias, como Joseph Schumpeter, no estudaram as caractersticas especficas da inovao em profundidade. Nos anos 1960 duas pesquisas marcaram os estudos empricos em torno da inovao e de seu entendimento enquanto um processo no linear6 e de sua importncia como motor do desenvolvimento. Os dois projetos deram incio s pesquisas sistmicas sobre inovao e alteraram a percepo dos estudiosos a respeito do tema: o Projeto SAPPHO (na Inglaterra Universidade de Sussex) e a Yale Innovation Survey (nos Estados Unidos). A primeira, direcionando sua anlise para a inovao, comparando as inovaes que fracassaram e as que obtiveram xito, destacando, entre as que obtiveram sucesso, o atendimento s necessidades dos usurios e a formaes de redes e as ligaes com fontes externas de informao cientfica e tecnolgica (CASSIOLATO, 2003; CASSIOLATO; LASTRES, 2005). A segunda observou as estratgias por parte das empresas no desenvolvimento de produtos e processo, destacando: as capacitaes internas da firma;

5. A ideia subjacente abordagem sistmica est relacionada ao fato de que a inovao o motor do desenvolvimento conforme percebido por Schumpeter. E a inovao (o processo inovativo, a gerao e a difuso do progresso tcnico) entendida como interativa e sistmica, ou seja, envolve um conjunto de atores e sua interao no processo de aprendizagem; de acmulo e difuso de conhecimento (tcito e codificado); de gerao e difuso das inovaes. sistmico, tambm por levar em considerao dentro do processo inovativo os elementos histricos, sociais, polticos, institucionais, econmico e culturais. 6. Antes a inovao era vista como um processo linear que, dentro de um esquema schumpeteriano, era tido como inveno-inovaodifuso (CASSIOLATO, 2003; CASSIOLATO; LASTRES, 2005).

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a pesquisa e desenvolvimento no mbito da firma; a engenharia reversa; entre outras (CASSIOLATO, 2003; CASSIOLATO; LASTRES, 2005). a partir dessas pesquisas que passam a ganhar um enfoque mais sistmico as questes ligadas ao processo de inovao, destacando-se o papel das universidades e centros de pesquisa no desenvolvimento de pesquisa cientfica e tecnolgica e sua interao com as outras instituies, em especial a empresa capitalista, para configurar um sistema nacional, regional e local de inovao e produo. Assim, a partir dessas duas pesquisas, passa haver maior entendimento sobre o processo de aprendizado inovativo, e que este deixa de ser visto como um fato isolado, passando a ser entendido como um processo, de mltiplas fontes, derivando de complexas interaes entre agentes [...] a nvel local, nacional, mundial entre indivduos, firmas e organizaes voltadas busca de novos conhecimentos (CASSIOLATO, 2003, p. 3). Destaca-se que essas pesquisas desenvolvidas e os trabalhos realizados serviram de base para os policy-makers elaborarem seus planos e programas de desenvolvimento econmico-social, balizados no entendimento sobre esses processos inovativos e na tentativa de dinamizarem e potencializarem o sistema de aprendizado e inovao (CASSIOLATO, 2003; CASSIOLATO; LASTRES, 2005). Nos anos 1980, segundo Freeman (2003), passa haver o renascimento do debate em torno da teoria neoschumpeteriana. De acordo com Lundvall (1992, p. 12), Freeman pioneered the vision that innovation should be understood as a interactive process; not as a linear one where innovation automatically comes out of R&D efforts. Freeman requalifica a terminologia sistema nacional de inovao, conhecida pela moderna economia da inovao. Nesse sentido, a partir da dcada 1980, a abordagem de Sistema de Inovao enquanto arcabouo terico, metodolgico e analtico passa a ser utilizada para se propor polticas pblicas de desenvolvimento. Essa abordagem Sistema de Inovao est fortemente focada na interao entre agentes, organizaes e firmas; interao entre usurios e produtores dentro de um processo de aprendizado interativo; na cooperao; no aprendizado; no conhecimento tcito e codificado; nas polticas de cincia, tecnologia e inovao (FREEMAN, 1982, 1995; LUNDVALL, 1992; CASSIOLATO, 2003; CASSIOLATO; LASTRES, 2005). Ressalta-se, assim, o carter sistmico da inovao nessa abordagem em que a inovao gerada e difundida em ambientes nacionais ou locais onde os desenvolvimentos organizacionais e institucionais produzem condies que permitem o crescimento de mecanismos interativos nos quais a inovao e a difuso de tecnologias se baseiam (OECD, 1992 apud CASSIOLATO, 2005). Assim, a compreenso acerca do processo de inovao fundamental para a elaborao de polticas, dada sua importncia em um processo competitivo e ao crescente uso do conhecimento nas atividades produtivas. O Sistema de Inovao caracteriza-se pelas estratgicas para superao das dificuldades inerentes ao

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7. Ve: Dodgson et al. (2003). 8. Segundo Freeman (1988) e Lundvall (1992) (apud ALBUQUERQUE, 1996, p. 57) o sistema nacional de inovao uma construo institucional, produto de uma ao planejada e consciente ou de um somatrio de decises no planejadas e desarticuladas, que impulsiona o progresso tecnolgico em economias capitalistas complexas. Mas, no s nas economias complexas, importante perceber e utilizar esse conceito para estudar as economias perifricas ou subdesenvolvidas, para utilizar o conceito de Celso Furtado. 9. No Anexo A, encontra-se um mapeamento das instituies presentes a atuantes na regio. 10. Conforme destacado, sero objetos de anlise nesta seo: a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) e o Plano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel do Nordeste (PDNE). Os documentos so pblicos e neles no contam restries quanto ao uso do contedo, bastando citar a fonte. Os documentos esto disponveis em http://www.mi.gov.br/ desenvolvimentoregional/.

processo de transformao econmica, social, poltica e institucional, principalmente no contexto atual em que prevalece o novo paradigma tecnoeconmico ou paradigma da microeletrnica, a intensificao da inovao,7 de gerao e difuso de novas tecnologias por meio de mecanismos endgenos (CASSIOLATO; LASTRES, 2005; CASSIOLATO, 2003). Assim, Sistema de Inovao passa a ser entendido com uma ferramenta analtica, servindo de instrumento para elaborar e analisar polticas nos pases desenvolvidos e subdesenvolvidos. Segundo Cassiolato e Lastres (2005),8 o sistema de inovao conceituado como um conjunto de instituies distintas que contribuem para o desenvolvimento da capacidade de inovao e aprendizado de um pas, regio, setor ou localidade. Desse modo, destacam-se dentro dessas instituies os processos de aprendizado e acmulo de conhecimento (tcito e codificado); a interao entre eles, entendendo a inovao como um processo ou um fenmeno sistmico e interativo, caracterizado por diferentes tipos de cooperao (CASSIOLATO, 2005, p. 37). Nesse sentido, a atuao do Estado deve buscar direcionar a construo institucional9 e preservar a autonomia (poltica e financeira), visando dinamizar as capacidades de inovao e aprendizado do Sistema Regional de Inovao e Produo e a articulao com o Sistema Nacional de Inovao.

PNDR e PDNE:10 reexes, planos e aes de polticas


Da estabilizao ao rompimento com a questo regional (1994-2001): os antecedentes

Passado o perodo de abertura econmica e financeira, em meio persistncia das altas taxas de inflao que se arrastavam desde a dcada de 1980, foi lanado o Plano Real. O impacto do plano foi de imediato com a inflao do ms de junho de 1994, que era de 46,60%, caindo para 3,34%, um ms aps a implantao do plano. Cabia, ento, ao governo assegurar o processo de estabilidade da economia brasileira, centrando todos os seus esforos para assegurar o controle dos preos, mesmo que a juros altos, baixas taxas de crescimento, perda de reservas. Nesse sentido, a opo do governo foi debelar a inflao a todo custo, mesmo que para isso tivesse que sacrificar o ambiente macroeconmico e eliminar as possibilidades do Estado de formular e implantar as aes, planos e programas, visando ao desenvolvimento. Os primeiros dois anos caracterizam-se pelo vazio de aes e polticas. Apenas em 1996 foi posto em prtica o primeiro plano de ao poltica, o Brasil em Ao, que se complementou com Avana Brasil (1998-2002). Em 2001 a Sudene foi extinta. A extino da Sudene marca o fim de um ciclo de polticas regionais para o Nordeste do Brasil. E o governo utiliza como

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argumento central, por meio de um ato, pr fim Sudene, corrupo arraigada no seio dessa Instituio.11
O discurso utilizado pelo Estado brasileiro para extinguir a Sudene e a Sudam era o de que tais rgos, em especial os Fundos de Investimento que gerenciavam, estavam tomados pela corrupo, que acumulavam histrias de malversao, fraude e desperdcio de recursos financeiros, e que cometiam inmeras irregularidades com a gesto dos recursos oriundos dos incentivos fiscais regionais. (CARVALHO, 2006, p. 88).

Ainda:
O descaso dos governadores nordestinos em relao Sudene no um fato recente, e se intensificou, especificamente durante os anos 90, com o acirramento da Guerra Fiscal, quando os governadores da regio abandonaram a ideia de se pensar o Nordeste em seu conjunto [...] (CARVALHO, 2006, p. 69).

Desse modo, fica explcito que as foras polticas da regio no foram capazes de mobilizar-se em defesa da instituio de planejamento do desenvolvimento regional. Isso se torna um agravante maior, quando se verifica que a composio de fora de representantes do Nordeste era bastante expressiva: um vice-presidente da Repblica, o ministro da Integrao, 11 governadores, 183 deputados e 27 senadores, alm dos parlamentares de Minas e do Esprito Santo que fazem parte da rea de atuao da Sudene. O problema torna-se maior quando se percebe na regio que as foras sociais (movimentos sociais, sindicatos, Organizaes No Governamentais, associaes, sindicatos e demais movimentos organizados) no estavam empoderados o suficiente para mobilizar-se em torno da defesa da Instituio.
Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR)

11. Destaca-se que a Sudene foi extinta no ano 2001, no governo Fernando Henrique Cardoso, sendo concomitantemente criada a Agncia de Desenvolvimento para o Nordeste (Adene). J no ano 2003, o governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva restabelece a discusso em torno da recriao da Sudene, o que ocorreu em 2007. Porm, no delegou a esse novo arcabouo institucional o poder poltico e financeiro para levar adiante a estratgia da poltica regional de desenvolvimento. 12. Carvalho (2006) destaca que, no modelo proposto de recriao da Sudene, o fundo seria gerido por essa instituio de desenvolvimento regional. Porm, quando passou a tramitar no Congresso nacional a proposta de Reforma Tributria, os estados passaram a exigir do governo central a gerncia do fundo.

A partir de 2003 formulada, no mbito do novo governo, a proposta da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), que, partindo de um diagnstico econmico e social e da persistncia das disparidades regionais, colocava como objetivo super-las. A PNDR foi elaborada pelo Ministrio da Integrao Nacional (MI), atravs da Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional (SDR) e pela Agncia de Desenvolvimento do Nordeste (Adene), em parceria com o Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA); sendo institucionalizada por meio do Decreto-Lei no 6.047, apenas, em 22 de fevereiro de 2007, o que demonstra que a questo regional estava longe de ser prioridade estratgica de ao poltica do governo federal, uma vez que quatro anos se passaram para que o plano fosse institudo e cinco para que fosse enviada ao Congresso nacional a proposta de criao do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional,12

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13. A PNDR traz em anexo (PNDR, 2003, p. 20-32) os cartogramas que ilustram os pontos nas regies brasileiras, na qual se caracterizam essas microrregies com base nas variveis: rendimento domiciliar mdio e crescimento do Produto Interno Bruto (PIB).

includo no texto da Reforma Tributria em 2008. Nesse sentido, a PNDR colocada enquanto pea maior da proposta de poltica regional apontava para um conjunto de aes, cujo objetivo central era reduzir as disparidades socioeconmicas regionais. Para isso, tm-se, enquanto parte integrante da PNDR e conforme estabelecido em Decreto-Lei, os seguintes planos macrorregionais de desenvolvimento estratgico: o Plano de Desenvolvimento da Amaznia Sustentvel; o Plano de Desenvolvimento Sustentvel do Nordeste; o Plano de Desenvolvimento Sustentvel do Semirido Nordestino; e o Plano de Desenvolvimento do Centro-Oeste (PNDR, 2003, p. 16). Entre os programas especficos de escala sub-regional contidos na PNDR destacam-se: a Promoo da Sustentabilidade de Espaos Sub-Regionais (PROMESO), que tem como objetivo a implantao de gesto para o desenvolvimento nesses espaos regionais; o Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semirido (CONVIVER), visando potencializar e dinamizar os espaos regionais sujeitos s condies climticas adversas; o Desenvolvimento Social da Faixa de Fronteira (PDFF), objetivando integrar as comunidades brasileiras fronteirias com os pases sul-americanos; e o Programa de Desenvolvimento das Regies Integradas de Desenvolvimento (RIDEs), com aes integradas do governo para Juazeiro/BA e Petrolina/PE, e na Grande Teresina/PI (PNDR, 2003, p. 16). Ainda de acordo com o Decreto-Lei, a distribuio das competncias quanto PNDR era de responsabilidade do Ministrio da Integrao Nacional (MI), cabendo a este definir e manter atualizada a tipologia da PNDR, referenciar as polticas setoriais, determinar os critrios para distribuir os investimentos, alm de orientar os planos, programas e aes da PNDR. A PNDR parte do diagnstico das disparidades observado a partir da anlise dos dados dos censos demogrficos do IBGE (1991 e 2000) e das estimativas do PIB dos municpios pelo Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada (Ipea), leva em considerao a anlise das seguintes variveis: populao no territrio e suas caractersticas, que so: rendimento mdio, local de residncia (rural ou urbano), nvel de educao e PIB per capita. Quanto aos critrios bsicos para classificao da poltica, foram estabelecidos por meio do cruzamento das variveis renda domiciliar e crescimento do PIB per capita. As reas de atuao poltica foram identificadas e divididass: de alta renda (alto rendimento domiciliar por habitante), fazendo parte as regies Sul, Sudeste, Centro-Oeste e outras isoladas do Norte e Nordeste; as dinmicas (com rendimento mdio e baixo e uma dinmica econmica significativa), sendo mais frequente no Centro-Oeste e Nordeste, mas contemplando tambm Sul e Sudeste; as estagnadas (rendimento mdio, mas baixo crescimento econmico), sendo predominante o Centro-Oeste e o Nordeste; e baixa renda (baixo crescimento e baixo rendimento), concentrando-se no Norte e Nordeste (PNDR, 2003, p. 14-15).13

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Uma primeira reflexo est relacionada ao critrio para o uso dessas variveis, colocando-se que elas, por si ss, no so capazes de estabelecer a real dimenso do problema das disparidades regionais, a exemplo do PIB per capita, que pode esconder uma realidade concentradora de renda. A fragilidade desses indicadores reside em apresentar a superficialidade do fenmeno, no refletindo um diagnstico sistmico do problema. Este passa pelas condies no s econmicas e sociais, mas tambm pela anlise das condies polticas e institucionais da regio e, sobretudo, da anlise dos indicadores do fenmeno sistmico da inovao. Primeiro, conforme visto na fala dos atores entrevistados, a cultura poltica (clientelista, paternalista) um elemento importante a ser considerado no diagnstico. Essa cultura reflete nas decises de polticas locais e, em muitos casos, pode at exercer uma fora contrria s decises estratgicas de transformao das estruturas econmicas e sociais. Segundo, devem ser percebidas quais instituies atuam no processo de capacitaes e de aprendizado inovativo e como estas se articulam ao conjunto de atores econmicos, sociais e polticos. Assim, analisar apenas os indicadores, renda domiciliar, crescimento do PIB per capita e porcentagem de indivduos por faixa de idade e anos de estudo, significa repetir a anlise tradicional do fenmeno. Nesse sentido, avanar num diagnstico concreto da realidade implica analisar o conjunto de indicadores sistmicos na anlise dos sistemas e subsistemas produtivos e inovativos locais. Esses indicadores esto relacionados cincia, tecnologia e inovao, ao mesmo tempo que se deve procurar estabelecer comparaes entre os diferentes Sistemas de Inovao regional e nacional. A anlise dessas experincias vlida para se mostrar a evoluo desses sistemas. Acrescente-se, ainda, que se deve buscar captar os processos de aprendizado inovativo nas estruturas locais, a cooperao e a interatividade entre os agentes integrantes da mesma realidade e de realidades anlogas, alm de caracterizar esses sistemas produtivos e perceber a dinmica interna destes que tm no progresso tcnico o motor fundamental da acumulao e do desenvolvimento, i.e., transformando as estruturas produtivas e sociais. Ainda de acordo com a PNDR, os mecanismos de implementao das polticas passa por trs rgos: a Cmara de Polticas de Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional e que envolve 23 ministrios, entre eles: Fazenda, Casa Civil, Planejamento e outros; os Conselhos Deliberativos das Superintendncias do Nordeste, Norte e Centro-Oeste, integrados aos ministrios e aos governadores e prefeitos; e os Fruns das Mesorregies e as demais instncias sub-regionais de representao poltico-institucional. Nesses Fruns so realizados os debates e audincias pblicas, estabelecendo, pelo menos em tese, os dilogos e negociaes entre a sociedade civil, representantes dos ministrios, dos empresariados, dos governos estaduais e das prefeituras, entre outros. Em termos de articulao, a PNDR destaca as instituies responsveis

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pela implementao, colocando apenas que deveria haver uma sinergia entres os atores pblicos e privados, sem especificar como funcionaria essa estrutura organizacional e como os atores esto articulados, ou seja, que ator(es) seria(m) responsvel(eis), efetivamente, pela implementao da poltica e que poder poltico e financeiro teria(m). Assim, observa-se um conjunto de instituies que deve estabelecer suas decises com base no poder poltico central, porm sem autonomia. Ainda quanto aos mecanismos, outra reflexo diz respeito aos representantes da Cmara de Polticas de Integrao e Desenvolvimento Regional. Quem so? Qual conhecimento acumulado e percepo se tem sobre a realidade das regies? Quanto ao Conselho Deliberativo composto de representantes da instituio (Sudene) e dos estados, o que se questiona o poder poltico e financeiro da Sudene e se a instituio no est sendo atropelada pelos interesses das foras polticas dos estados e que tem representao no Conselho. E quanto ao Frum Mesorregies e sub-regionais, questionam-se as foras sociais atuantes nesses fruns. De quem o poder de deciso? Que tipo de participao exercido neles? Conforme afirma Oliveira (1977), o planejamento uma mera forma de amenizar os conflitos sociais, no existindo conflito, nem foras sociais, econmicas e polticas reivindicando; e, dessa forma, as transformaes nas estruturas econmicas e sociais no acontecem. Articular, cooperar e interagir continuam sendo fundamentais, porm essa cooperao e interao devem ter como estratgia principal promover e desenvolver as capacidades de aprendizado inovativo, entendido enquanto fenmeno sistmico em que as firmas e empresas devem estar constantemente produzindo, assimilando e compartilhando conhecimento no processo produtivo. Eis os fatores intangveis da produo da riqueza material e que devem ser objeto das polticas e constantemente buscados pelo setor produtivo e pela sociedade. Essa reflexo faz-se necessria quando se verifica que, nos trs nveis da esfera de governo, ainda se identifica uma cultura poltica adversa a esses elementos sistmicos e indutores da mudana nas estruturas econmica e social. Assim, deve ser destacada a importncia desse aspecto na formulao de diagnstico e na elaborao de polticas para a regio Nordeste. Nesse sentido,
A gente tem uma tradio, talvez at, latino-americana, mas ela presente no Brasil inteiro e bem tpica do Nordeste, que uma cultura do Estado paternalista, e do Estado servir a interesses do desenvolvimento. Por exemplo, a gente no tem uma cultura empresarial muito arraigada aqui no Nordeste, no se valoriza muito isso. Aqui mais fcil voc ver um empresrio brigando para ter uma benesse do Estado do que, por exemplo, esse Estado deix-lo trabalhar. [...] E eu acho que aqui no Nordeste isso mais grave ainda. A gente tem elites tradicionais na Regio muito fortes, com uma concentrao de renda mais aguda at do que no Brasil. Isso dificulta um pouco a mobilidade. A gente tem um nvel de analfabetismo ainda muito acima do Brasil, o ndice de pobreza ainda est muito acima (GASPARINI, 12/12/2009).

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[...] boa parte da cultura poltica do Nordeste falta um associativismo maior, buscar formas no princpio social de formar associaes, de formar novamente cooperativas. Anos atrs eu fui ao Banco do Nordeste e eles chamavam ateno disso, que eles tinham linhas de crdito mais favorveis para grupos de pescadores ou agricultores que formassem cooperativas, e tinham dificuldade enorme de conseguir fazer isso. Ento, eu acho que este um problema tambm, essa cooperao dentro da prpria sociedade, seja essa formao cooperativa ou de associaes que possam fiscalizar os governos, isso tambm um problema que continua at hoje de certa forma. [...]) As instituies, Banco do Nordeste, Sudene, todas elas, de uma forma geral, e os governos, tambm devem tentar agir de uma maneira republicana, sem deixar que o dinheiro pblico seja capturado por empresas privadas (ISMAEL, 15/10/2009).

Assim, mesmo percebendo nesses planos, conforme coloca Cano (15/10/2009), ideias expressivas, e muito bem elaboradas em sua concepo, tentando interagir com os diversos atores sociais, a cultura poltica ainda apresenta-se como grande empecilho para que esses plano venha a ser posto em prtica. Ainda quando indagado se esses planos esto fadados a ficar apenas no papel, pois alm de no corresponderem nossa realidade, falta estratgia para implement-lo:
Apenas no papel no tem estratgia poltica nenhuma, a grande onda do Ministrio de Integrao, agora, examinar a poltica regional da Unio Europeia para ver se pode aplicar aqui, mas so duas coisas completamente diferentes: a Unio Europeia uma coisa, Brasil outra; voc tem l uma comunidade de naes, aqui um Estado Nacional; ali so desenvolvidos, aqui subdesenvolvidos. Ento, so questes fortemente diferenciadas, no sei que lies eles vo tirar para trazer para c (CANO, 15/10/2009).

Deve-se entender que o subdesenvolvimento processo autnomo (FURTADO, 1961), e exige estudos especficos e de respostas diferenciadas para seus problemas, no se pode trazer a experincia, ainda mais de uma regio desenvolvida, e coloc-la como se fosse a panaceia para os nossos problemas, para as especificidades do subdesenvolvimento. Da a importncia de se estabelecer nos planos e diagnsticos o olhar sistmico e concreto da realidade, na tentativa de tentar compreender a dinmica das estruturas produtiva e social de uma regio perifrica para buscar transform-la.
O Plano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel do Nordeste (PDNE)

Uma vez apresentada a proposta contida na PNDR, mostrando os objetivos, critrios de ao, os mecanismos de implementao da poltica, vamos examinar agora as principais diretrizes estabelecidas no Plano Estratgico de Desenvolvimento do Nordeste (PDNE). Este que de acordo com o Decreto-Lei tem como marco referencial a PNDR. Em 2006 foi lanada a verso para discusso com a sociedade e outros

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atores poltico-econmicos do Plano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel do Nordeste (PDNE), elaborado pela Agncia de Desenvolvimento do Nordeste (Adene), com a Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional (SDR) e o Departamento de Desenvolvimento Regional (DPR/SDR) ligadas ao Ministrio da Integrao Nacional. Seguindo a PNDR, estava contido no documento do PDNE, o objetivo central do plano, que era a reduo das desigualdades e a ativao das potencialidades das regies do Brasil. Porm elegeram-se as seguintes prioridades destacadas no plano: a recriao da Sudene, o Projeto So Francisco e a Ferrovia Transnordestina. Os dois ltimos j constavam nos programas do governo anterior e a primeira foi extinta por este governo. Os trs eixos de prioridades contidos no plano podem ser objetos de discusso, conforme segue abaixo. Primeiro, a recriao da Sudene,14 que teve na campanha de 2002 para a Presidncia da Repblica a sinalizao por parte dos candidatos, da retomada da instituio. Assim, em fevereiro de 2003 foi institudo, pelo ento presidente eleito, o Grupo Interministerial para que fosse debatida com a sociedade a recriao da Sudene.
[...] o Grupo seria composto de um representante do prprio MI (Tnia Bacelar, que tambm seria coordenadora do Grupo de Trabalho), alm de dois representantes (um titular e um suplente) da Casa Civil da Presidncia da Repblica; do Ministrio do Meio Ambiente; do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; e do Ministrio da Fazenda. Alm desses representantes, o Grupo contaria tambm com a participao de diversos consultores, em vrias reas (CARVALHO, 2006, p. 152).

14. Carvalho (2006) descreve em detalhes o processo de extino e o sucateamento da instituio, bem como o processo de recriao.

Aparentemente, pelos representantes do grupo criado, parecia que a instituio teria novamente uma posio estratgica e uma fora poltica e financeira para levar ainda a promoo do desenvolvimento do Nordeste. Assim, a proposta de extino da Adene e da recriao da Sudene foi entregue quatro meses depois, em junho de 2003 (CARVALHO, 2006). A nova Sudene tinha como misso articular e fomentar a cooperao das foras sociais visando o desenvolvimento includente e sustentvel do Nordeste (MINISTRIO DA INTEGRAO, 2003, p. 48), sendo esta dotada de Poder de Estado e com a seguinte estrutura de gesto: Conselho Deliberativo composto de ministros de Estado, governadores de estados da regio, um representante dos prefeitos, seis representantes do setor produtivo (trs empresrios e trs trabalhadores); o comit responsvel pela parte operacional e estratgica; e a Secretaria Executiva, que daria suporte aos comits e ao conselho deliberativo. Some-se a isso, que a instituio estaria vinculada ao Ministrio da Integrao Nacional (diferentemente da proposta de 1959, que estava subordinada diretamente Presidncia da Repblica e era administrativamente autnoma). Fica claro, pela

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estrutura de gesto apresentada acima, qual a correlao de fora, embora no se especifique a quantidade de ministrios, nem de ministros que participaro do conselho deliberativo, os estados apresentam um grande peso. Na proposta de 1959, o conselho deliberativo tinha 22, sendo nove representantes de cada estado; trs da Sudene, e nove representando o governo e demais instituies ligadas ao governo federal. Ainda, segundo Carvalho (2006, p. 153-154, grifo nosso):
Com o projeto na mo, coube ao Presidente fazer seu anncio, em cerimnia realizada em Fortaleza (CE). Em seguida enviou ao Congresso Nacional, em regime de urgncia constitucional, o Projeto de Lei Complementar no 76/2003, que colocava em prtica sua promessa de campanha. [...] Cabe salientar, ainda, que, em relao origem dos recursos do novo rgo, o referido Projeto no apresenta mudanas. Ao contrrio, mantm as mesmas fontes e recursos vigentes para a Agncia, quais sejam: dotaes oramentrias do Oramento Geral da Unio; transferncia do FDN (2% do valor de cada liberao de recursos); e quaisquer outras receitas previstas em Lei. Ou seja, pelas mesmas receitas que esto previstas para a Adene.

Nesse sentido, uma vez que a Sudene s foi recriada pela Lei Complementar n 125, de 3 de janeiro de 2007, quatro anos aps ser enviada ao Congresso em regime de urgncia. Isso mostra mais um elemento da falta de estratgia poltica para o Nordeste, e a recriao da instituio esbarrou no Congresso Nacional e na vontade poltica dos representantes. Assim, enquanto instituio historicamente arraigada na regio, ressurge sem nenhuma fora poltica e/ou financeira, a instituio que poderia ser nesse contexto atual a catalisadora de sinergia entre as demais instituies presentes na regio para propor e levar adiante a poltica regional, pensada para o futuro. Esta poderia ser uma estratgia: atribuir Sudene esse papel em conjunto com as universidades. Esses poderiam ser os atores do processo. Quanto ao projeto de transposio das guas do Rio So Francisco, conforme destaca Oliveira (15/10/2009), requer um baixo contedo tecnolgico, alm de mo de obra pouco qualificada, com repercusso na cadeia produtiva muito reduzida, diante de outros investimentos de alta tecnologia e com um maior efeito de encadeamento, alm do fato de que o Projeto So Francisco entendido por muitos como necessrio, enquanto por outros, apenas como projeto poltico. Um terceiro ponto refere-se Ferrovia Transnordestina, que tambm exige um baixo contedo tecnolgico e uma fora de trabalho no to qualificada para sua execuo e cujo efeito de encadeamento bastante reduzido, sendo colocando para se interligar os portos de Pecm/CE e Suape/PE. Destaque-se, ainda, que esses dois ltimos projetos j constavam dos planos do governo anterior. O PDNE parte do diagnstico do Nordeste, passando pela anlise dos problemas socioeconmicos. Nesse sentido, o diagnstico aponta alguns pontos de
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15. Segundo Lastres e Cassiolato (2003, p. 8), cadeia produtiva o encadeamento de atividades econmicas pelas quais passam e vo sendo transformados e transferidos os diversos insumos, incluindo desde as matrias-primas, mquinas e equipamentos, produtos intermedirios at os finais, sua distribuio e comercializao. Esse conceito resulta e implica crescente diviso do trabalho, na qual cada agente ou conjunto de agentes especializa-se em etapas distintas do processo produtivo. Uma cadeia produtiva pode ser de mbito local, regional, nacional ou mundial. Esse conceito difere do de Sistema e Arranjos Produtivos e Inovativos, locais cujo foco est na inovao, no aprendizado e na competitividade sustentada (LASTRES; CASSIOLATO, 2003), que, conforme visto na discusso sobre o referencial terico, um conceito mais abrangente e que procura estabelecer uma viso sistmica do processo inovativo.

estrangulamento em algumas dimenses. Na dimenso econmica: baixa competitividade e reduzida base produtiva (participao do Nordeste no PIB brasileiro de 13% e com 28% da populao brasileira e o Sudeste 56,7% do PIB do Brasil e uma populao de 42% da brasileira, dados de 2002); insuficincia em termos de gerao de valor; fragilidade da infraestrutura econmica; falta de recursos humanos capacitados (a mdia de anos de estudos da populao ocupada de 5,2 anos, a mdia nacional de 6,9 anos). Dimenso cientfico-tecnolgica, com baixa capacidade de gerao e difuso do conhecimento cientfico-tecnolgico. Na dimenso social: baixo nvel de renda, elevadas taxas de analfabetismo, altos ndices de mortalidade e mobilidade, insuficiente qualidade da educao (no ensino mdio e profissionalizante 82,8% dos docentes tinham curso superior, no Sudeste esse ndice de 95,5%). Somem-se a isso os problemas ambientais, como desertificao e degradao ambiental, entre outros. Eis os desafios postos para se pensar o desenvolvimento de forma sistmica e determinar estratgias para promover a mudana estrutural da economia e da sociedade, devendo-se conforme j se apontou avanar no diagnstico, uma vez que a inovao fundamental no processo de acumulao e de desenvolvimento. Nesse sentido, ratifica-se a necessidade de se aprofundar na anlise dos indicadores sistmicos de C,T&I, assim como compreender e propor polticas para dinamizar o sistema e subsistema produtivos e inovativos locais, enquanto novas foras econmicas, polticas e sociais que emergem, percebendo a realidade concreta em um contexto localizado. Ainda em termos de elementos estruturais do plano, destacam-se alguns pontos citados acima, como o diagnstico que se mostra insuficiente para se compreender a real dimenso dos problemas estruturais. Porm, h tentativa de se identificar outros elementos, como a diversidade territorial e de seus respectivos agentes, a questo da regionalizao (PDNE, 2006). Nesse sentido, o territrio no pode ser identificado apenas enquanto espao social, mas sim enquanto espao que tem uma trajetria histrica, social, poltica e institucional; alm de ser um espao em que se estabelecem as relaes sociais de produo e de conflitos de interesses. Ainda, so espaos em que h articulao e cooperao entre os diversos sistemas e arranjos produtivos, de aprendizado inovativo. Quanto regionalizao, estabelecida no plano enquanto o elo de ligao (sic) entre o que est proposto nos nveis normativos e estratgico e a ao efetiva... (PDNE, 2006, p. 76). Assim, a regionalizao permite que as diretrizes e prioridades estabelecidas no nvel estratgico sejam colocadas em prtica. Nesse sentido, partindo dos critrios estabelecidos na PNDR, o Plano de Desenvolvimento Sustentvel do Nordeste adotou, para dividir a regio Nordeste em vrias sub-regies, os seguintes critrios: a localizao geogrfica e o dinamismo econmico e social (renda domiciliar e taxa de crescimento do PIB,

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conforme a PNDR); a caracterizao das regies, levando-se em considerao o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), atividade econmica predominante, alm das cadeias e arranjos produtivos. Uma vez j mencionada a debilidade do diagnstico ao limitar-se s variveis sem compreender a natureza do fenmeno sistmico, agora percebe-se a tentativa de pensar as cadeias e arranjos produtivos como as mesmas coisas.15 Desse modo, o PDNE, como critrio de ao pblica, dividiu a regio em oito sub-regies de planejamento: Meio-Norte, Serto Norte, Ribeira do So Francisco, Serto Sul, Litornea Norte, Litornea Leste, Litornea Sul e Cerrados (PDNE, 2006, p. 77).
Figura 1 Nordeste Sub-Regies de Planejamento para Ao Pblica de Investimentos em Infraestrutura

Fonte: PDNE, 2006, p. 128. Disponvel em: http://www.mi.gov.br/desenvolvimentoregional/publicacoes/pdne.asp.

Conforme contido no plano:


A estratgia de desenvolvimento do Nordeste se orienta para a construo, no longo prazo, do cenrio normativo (ou desejado), como apresentado anteriormente, entendendo como um futuro desejvel e, ao mesmo tempo, plausvel, o que pressupe a implementao eficaz e efetiva de polticas e projetos de desenvolvimento regional. A estratgia de desenvolvimento est apresentada em cinco blocos complementares: os macro-objetivos do desenvolvimento; as grandes metas agregadas; as opes estratgicas, indicando as grandes linhas prioritrias que articulam e do consistncia ao conjunto das aes; as aes e projetos estratgicos, que

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procuram detalhar as opes nos diversos segmentos e setores relevantes para o desenvolvimento regional; e as grandes apostas estratgicas da regio, que asseguram o futuro, explicitando as aes e projetos fundamentais e indispensveis para transformar o Nordeste (PDNE, 2006, p. 97, grifo dos autores).

Quanto ao cenrio normativo futuro para o Nordeste, o plano adota critrios genricos como: aumento da competitividade, melhor qualidade de vida e conquista da cidadania e da insero social dos nordestinos. Somem-se a isso questes ligadas ao fortalecimento da sociedade, a importncia de elevar a capacidade competitiva enquanto resultado de uma melhor educao e qualificao da fora de trabalho, gerao e difuso de tecnologias; assim como elevar a aptido cientfico-tecnolgica e privilegiar as diferenas, peculiaridades e potencialidades da regio (PDNE, 2006, p. 97-103). Em termos dos macro-objetivos, o indicador refere-se ao ponto aonde se quer chegar, assim colocam-se os seguintes resultados que se desejam alcanar: a) desenvolvimento econmico e integrao social em um ambiente democrtico; b) mudana na estrutura econmica visando ampliar as vantagens competitivas da regio com eficincia e produtividade; c) insero competitiva nacional e internacional, expanso da base produtiva para reduzir o fosso produo/tamanho populacional; d) assegurar aumento da participao do Nordeste no PIB brasileiro, que historicamente varia entre 12% e 13,5%, e integrar as sub-regies acima mencionadas (PDNE, 2006). Conforme ser visto a seguir, os investimentos previstos convergem mais para reforar o padro de especializao, no se apresentando uma estratgia clara de mudana nas estruturas econmicas e sociais, alm de a insero internacional. Sendo assim, so privilegiados os grandes polos dinmicos e intensificada a especializao (conforme dados da competitividade do Nordeste, captulo 6). Some-se a isso que elevar a participao do Nordeste no PIB nacional de 12% para 15,6% (significa um incremento anual de 0,14% at 2025) quando o resultado obtido em 2007, segundo o IBGE, foi de 13,7% e que h mais de trinta anos oscila em torno dos 12% a 13%, no significa promover uma mudana estrutural e muito menos a social. preciso ir alm; a falta de estratgia para se transformar a estrutura econmica e social reforada com os dados a seguir. Quanto s metas, objetivos e cenrios desejados para aos anos de 2010, 2015 e 2025.

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Tabela 1 Comparao do Cenrio Tendencial e Desejado Contido no PDNE


Variveis PIB Brasil (R$ bilhes) Crescimento do PIB no Brasil (%) PIB Nordeste (R$ bilhes) Crescimento do PIB no NE (%) Participao do NE/ Brasil Populao Brasil (mil) Populao Nordeste (mil) Populao Nordeste/ Brasil (%) PIB-Per capita do Brasil (R$) PIB-Per capita do Nordeste (R$) PIB-Per capita do NE/ Brasil (%) PEA Brasil (mil) PEA Nordeste (mil) Populao ocupada Brasil(mil) Populao ocupada Nordeste (mil) Taxa de desemprego aberto Brasil Taxa de desemprego aberto Nordeste Nvel de escolaridade Brasil Nvel de escolaridade Nordeste Taxa de analfabetismo Brasil Taxa de analfabetismo Nordeste Mortalidade infantil Brasil Mortalidade infantil Nordeste Domiclios com abastecimento de gua Brasil Domiclios com abastecimento de gua Nordeste Domiclios com esgotamento sanitrio Brasil Domiclios com esgotamento sanitrio Nordeste
Fonte: PDNE, 2006.

2002 1.346 181,9 13,5 148.184,3 51.019,01 27,7 7.631 3.694 48,4 83.243,2 22.515,5 75.458,2 20.550,8 9,4 9,8 6,4 5 11,2 22,4 25,06 37,65 82,5 72,1 48 25,7

2010 Tendencial 1.772,4 3,5 239,5 3,5 13,5 196.834,1 53.904,5 27,4 9.004,7 4.443,6 49,4 94.480,4 24.796,1 86.000 22.800 9 8.1 7.2 5,8 10,4 20,3 20,5 30,4 88,3 77,2 55,6 29,8 Desejado ------------248,9 4 14,1 -----53.904,5 27,4 -----4.618,2 51,3 -----24.796,1 ------23.200 ---------6,4 -----6 ----18,4 ---27,5 -------82,2 55,6 33,2

2015 Tendencial 2.219,4 4,6 299,9 4,6 13,5 208.468 56.558,2 27,1 10.646 5.303 49,8 104.234 27.148 98.200 25.600 5,8 5,7 7,9 6,6 9,7 18,1 17,8 25,7 92,8 81,1 62,1 33,3 Desejado ---------320,8 5,2 14,5 -----56.558,2 27,1 ------5.671,3 53,3 -----28.279,1 -----26.600 -----5,9 ---7,1 ----14,5 ----22,1 -------90,1 62,1 42,1

2025 Tendencial 3.684,5 5,2 497,9 5,2 13,5 230.138,9 61.497,4 26,7 16.010,1 8.096,8 50,6 119.672,2 30.784,7 113.400 29.200 5,2 5 9,9 8,7 7,3 13,5 12,8 17,4 100 87,4 77,6 77,1 Desejado ---------574,4 6 15,6 -----61.497,4 26,7 -----9.340,7 58,3 -------33.208,6 --------31.600 --------4,8 ---9,9 ---8,4 ---11,6 -----99,5 77,6 77,1

A Tabela 1 apresenta o cenrio tendencial e desejado. As metas estabelecidas no plano so ntidas, o que cabe aqui uma reflexo quanto s polticas para C,T.&I. Em resumo, no consta nesse cenrio desejado. Ou seja, no se percebem, no cenrio desejado, estatsticas quanto porcentagem do PIB investido em pesquisa cientfica e tecnolgica at 2025; quais as metas; os valores destinados a bolsas e a fomento pesquisa; quantidade de grupos de pesquisa na regio;

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16. Para Coutinho et al. (1994), as dimenses sistmicas da competitividade esto ligadas aos fundamentos sociais: educao bsica; qualificao e treinamento do trabalhador; novas organizaes produtivas; mercado de trabalho cooperativo; qualidade do mercado de trabalho. Some-se a isso o desenvolvimento das capacidades tecnolgicas e a promoo da cooperao; o incentivo cincia, tecnologia, ao conhecimento e ao aprendizado. So necessrios, tambm, investimentos em infraestrutura fsica: energia; transporte; telecomunicaes; rodovias; entre outros. Alm de incentivos ao crdito; ao financiamento e a promoo das exportaes.

a universalizao do ensino bsico e superior, que no Nordeste ainda est muito a desejar, entre outros. No que se refere aos eixos e projetos estratgicos do plano, tm-se os seguintes pontos: distribuio de ativos sociais como conhecimento; expanso do ensino mdio e interiorizao das universidades; redistribuio de terra; ampliao do acesso aos servios sociais bsicos, entre outros, visando aumentar a insero produtiva, reduzir as desigualdades e permitir a incluso social; o fortalecimento da competitividade sistmica16 (capacitao humana, inovao e capacitao tecnolgica), ampliar e modernizar a infraestrutura (duplicao da BR-101, construo da Transnordestina, modernizar portos e aeroportos); ampliar o sistema eltrico e a rede de gasoduto; promover as exportaes, adensar as cadeias produtivas fruticultura, aquicultura, piscicultura, gros, software, txtil e confeces, couro e calados, e outros. Quanto ao adensamento das cadeias produtivas, no parecem estar claramente definidas as aes de poltica, pois no est explcito no plano o fortalecimento da cadeia, a partir da promoo e dos investimentos em conhecimento, no aprendizado inovativo contextualizado; as interaes entre produtores, fornecedores e consumidores; enfim, no processo sistmico da inovao. Some-se a isso a falta de indicao, nesses eixos estratgicos, de uma poltica CT&I, configurando-se seu uso mais por estar na moda, mas no enquanto estratgia de poltica. Observa-se, nos cenrios montados acima, o direcionamento estratgico exclusivamente para os fatores tangveis e localizados principalmente no litoral.
Figura 2 Mapa dos Principais Projetos de Infraestrutura
Rodovias Duplicao ou adequao de Rodovias Construo de Rodovias Restaurao de Rodovias Ferrovia Construo de Ferrovia Rio Porto Hidrovia Ponte Aeroporto Aerdromo Eclusa

Fonte: Ministrio do Planejamento (citado em: PDNE, 2006, p. 114). Disponvel em: http://www.mi.gov.br/desenvolvimentoregional/ publicacoes/pdne.asp.

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Quanto estratgia espacial e nas grandes apostas estratgicas, colocados no PDNE, destacam-se os principais investimentos a serem realizados com base na diviso das oito sub-regies. Os critrios para identificar as sub-regies j foram destacados acima. Assim, conforme enfatizado na agenda de prioridades de investimentos (privados, infraestrutura e FNE), a estratgia espacial do PDNE envolve reas de alta renda, dinmicas, estagnadas e de baixa renda. Ento, vejamos os projetos destacados por sub-regies em termos de valores do empreendimento dos principais projetos previstos (PDNE, 2006, p. 130-145): 1. Litornea Sul (abrangendo parte da Bahia, Sergipe e Esprito Santo). Essa sub-regio concentra um dos maiores PIB absoluto do Nordeste, R$ 42,4 bilhes (em 2001), e renda per capita de R$ 4.975,00 (2001). Entre os investimentos previstos esto: Bahia Sul Celulose/BA (aumento da produo de celulose - R$ 2,640 bilhes); M. Dias Branco/BA (fabricao de massas e biscoitos R$ 1,320 bilho); Indorama/BA (unidade txtil R$ 660 milhes); Continental Ag/BA (fbrica de pneus R$ 572 milhes); Usina Termoeltrica de Camaari/BA (R$ 568 milhes); Cimentos Sergipe/Grupo Votorantim (R$ 440 milhes); Bridgestone Firestone/BA (automveis R$ 373,6 milhes); Bahia Sul Celulose (aumento da base de plantio de eucaliptos R$ 286 milhes); Usina Termoeltrica Sergipe (R$ 202 milhes); BR-101 (R$ 148 milhes); entre outros. a sub-regio que concentra o maior volume de investimentos, R$ 12 bilhes. 2. Litornea Leste (territrios de Pernambuco, Paraba, Rio Grande do Norte e Alagoas). Apresenta o segundo PIB absoluto e per capita de R$ 37,4 bilhes e R$ 4.025,16, respectivamente (dados de 2001). Destacam-se os seguintes investimentos previstos: Refinaria de Petrleo/PE (R$ 5,75 bilhes, cujo valor atualmente est em torno de 23 bilhes, Programa de Acelerao do Crescimento); Polister/PE (R$ 1,840 bilho); Estaleiro/PE (R$ 391 milhes); Central de Distribuio/PE (R$ 242,9 milhes); Porto de Suape/PE (R$ 238 milhes); Aeroporto de Macei/AL (R$ 217 milhes); Usina Termoalagoas (R$ 214 milhes). Investimentos totais previstos: R$ 9,534 bilhes. 3. Litornea Norte (territrio do Cear, Maranho e Piau). Para o ano de 2001 apresentava um PIB absoluto de R$ 17,75 bilhes e um PIB per capita de R$ 3.133,48. Entre os investimentos previstos, destacam-se: Nova Atlntida/ CE (construo de hotis, resorts e condomnios residenciais R$ 3,450 bilhes); Centro Espacial de Alcntara/MA (R$ 650 milhes); Agesco/ CE (construo de empreendimentos tursticos e hoteleiros R$ 546,85 milhes); Grupo Hoteleiro Dom Pedro/CE (R$ 563,94 milhes); Usina Termocear/CE (R$ 457 milhes); Porto de Pecm/CE (R$ 250 milhes). Investimentos totais previstos: R$ 6,595 bilhes. 4. Cerrados (rea de fronteiras agrcolas, territrios do Maranho, Piau e

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Bahia). Em 2001, com PIB absoluto de R$ 8 bilhes e PIB per capita de R$ 2.946,70. Apresenta os seguintes investimentos previstos: BR-135/BA (R$ 136 milhes); Brasil Ecodiesel/PI (R$ 9,2 milhes); Ferrovia Norte-Sul, Ramal Sul/MA (R$ 55 milhes). Investimentos totais: R$ 223 milhes. Meio-Norte (Maranho e centro-oeste do Piau).Em 2001, o PIB absoluto e PIB per capita de R$ 7,2 bilhes e R$ 1.491,90, respectivamente. Nesta sub-regio constam os seguintes investimentos: Aeroporto de Barreirinhas/ MA (R$ 10 milhes) e na rodovia estadual MA-034 (R$ 10 milhes). Investimentos totais previstos: R$ 75 milhes. Ribeira do So Francisco (Bahia, Pernambuco, Alagoas, Sergipe). Apresentava, em 2001, um PIB absoluto de R$ 8 bilhes e com PIB per capita equivalente ao da sub-regio de Cerrados. Destacam-se os seguintes investimentos: Revitalizao do So Francisco/Nordeste (obras de saneamento ambiental R$ 1 bilho, atualmente o valor j ultrapassa esta cifra); Projeto Baixo do Irec/BA (captar gua irrigada do So Francisco R$ 750 milhes); Canal do Serto/AL (R$ 600 milhes); Projeto Salitre/BA (R$ 362 milhes). Investimentos totais previstos: R$ 3,430 bilhes. Serto-Norte (Cear, Rio Grande do Norte, Paraba e Pernambuco). Com PIB absoluto de R$ 24,2 bilhes e apresentando a maior populao residente e tendo PIB per capita de R$ 2.093,2. Entre os investimentos destacam-se: Ferrovia Transnordestina/Nordeste (R$ 4,278 bilhes); Integrao de Bacias/Nordeste (R$ 4 bilhes); Usina Termoeltrica Vale do Au/RN (R$ 1,190 bilho). Representa o segundo maior volume de investimentos e totais previstos: R$ 10,12 bilhes. Serto-Sul (Sergipe, Bahia e Minas Gerais17). Consta de PIB absoluto de R$ 13,6 bilhes, estando previstos os seguintes investimentos: Petrobras/ BA (R$ 391,6 milhes); Companhia Brasileira de Cimentos/BA (R$ 262,3 milhes); Pirelli Pneus/BA (R$ 176 milhes). Investimentos totais previstos: R$ 1,121 bilho.

17. Municpios atendidos pelo FNE.

Os investimentos apresentam-se concentrados nas sub-regies que apresentam maior dinamismo em termo de PIB e PIB per capita. Em suma, a estratgia de poltica voltada para a promoo das transformaes da estrutura produtiva e social no se faz presente nesses investimentos previstos. Acrescente-se, ainda, que no constam, pelo menos no mbito do plano, estudos indicando se esses investimentos sero promissores no longo prazo e seu possvel efeito encadeamento e promoo da distribuio de renda. Alm de no se perceber uma estratgia de distribuio e acesso aos fatores intangveis. O Grfico 1 resume os principais valores (em porcentagem) destinados para as oito sub-regies, conforme estabelecidos no PDNE.

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Grco 1 Distribuio Percentual dos Investimentos Previstos no PDNE para as Sub-regies do Nordeste do Brasil
Nordeste Serto-Sul Serto-Norte So Francisco Meio-Norte Cerrados Litornea Norte Litornea Leste Litornea Sul 0,00 5,00 10,00 15,00 20,00
0,18 0,55 16,12 23,30 23,94 2,32 5,18 5,94 22,47

(%)

18. Referente aos investimentos que no se direcionam a uma sub-regio especfica, mas a um conjunto de sub-regies ou a regio como um todo. Exemplo: Transnordestina, Transposio do Rio So Francisco.

25,00

30,00

Fonte: MDIC-RENAI, 2005. PDNE, 2006, p. 153-7 (elaborao do autor). Disponvel em: http://www.mi.gov.br/desenvolvimentoregional/ publicacoes/pdne.asp.

O total de investimentos previstos para as sub-regies R$ 40,920 bilhes. Desse valor, Litornea Sul ficou com 23,94%, Litornea Leste, 23,30%, Nordeste18, 22,47%, Litornea Norte com 16,12%. Essas quatro sub-regies perfazem 85,88% dos investimentos previstos. As demais sub-regies somam apenas 14,12%. Em termos de distribuio dos projetos, observa-se uma reconcentrao, a exemplo do ocorrido nas dcadas que marcam a segunda metade dos anos 1950, quando os instrumentos regionais beneficiaram alguns estados da regio, favorecendo o surgimento de algumas reas e polos dinmicos. Os principais estados beneficiados com participao nos investimentos e projetos previstos foram: Bahia, Pernambuco e Cear, somando 69,05% dos projetos e 60,77% dos investimentos previstos. O Grfico 2 faz um resumo.
Grco 2 Total de Investimentos e Projetos Previstos no PDNE por Estados do Nordeste
Nordeste Esprito Santo Maranho Pernambuco Paraba Sergipe Alagoas Rio Grande do Norte Piau Cear Bahia 0,00
0,67 0,00 2,75 3,17 2,62 3,17 3,50 3,97 12,70 14,29 27,00 43,65 10,32 3,17 1,59 0,23 2,33 5,56 12,70 19,47 22,49

Projetos (%) Investimentos (%)

5,00 10,00 15,00 20,00 25,00 30,00 35,00 40,00 45,00

Fonte: MDIC-RENAI, 2005. PDNE, 2006, 153-7 (elaborao do autor). Disponvel em: http://www.mi.gov.br/desenvolvimentoregional/ publicacoes/pdne.asp.

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19. No anexo do plano so destacados os projetos de infraestrutura para o Nordeste, sendo a Paraba contemplada nos seguintes projetos: Rede de distribuio de PEAD com investimentos de R$ 10 milhes; Gasoduto (municpios de Joo Pessoa e Campina Grande) com investimento de R$ 49 milhes. Estes dois com previso prevista para o ano 2005, ano que antecede o texto da PDNE. Outro investimento previsto a duplicao da BR-230 (municpio de Campina Grande e Joo Pessoa), com investimentos de 131 milhes e ano de concluso previsto para 2007. 20. Destaca-se a parceria estabelecida entre BrasilUcrnia do desenvolvimento de pesquisas espaciais.

Isso revela o carter concentrador dos investimentos planejados no Nordeste, mostrando que a histria se repete nas dcadas recentes. O estado da Paraba, segundo consta no plano, no apresenta projetos nem investimentos previstos e especficos para esse Estado, quando se analisa os projetos destinados para as sub-regies.19 E quanto estratgia para o desenvolvimento da regio, colocase a infraestrutura socioeconmica (projeto So Francisco, Transnordestina, duplicao e recuperao de estradas) como prioridade para o Nordeste. Alm da concentrao dos investimentos principalmente nas reas e polos dinmicos da regio. No h mapeamento dos arranjos produtivos e inovativos locais nem meno nem os possveis impactos dos investimentos destes. Nesse sentido, a especificao em termos de projetos e investimentos parece que os estudiosos e elaboradores do plano decidiram colocar os arranjos produtivos por estar na moda. E no por perceber que as estratgias polticas de promoo das capacidades de aprendizado e inovao nesses arranjos e sistemas produtivos poderiam ser o caminho para dinamizar e potencializar o sistema regional de inovao e assegurar a mudana econmica e social. Assim, o conjunto de investimento destina-se, em grande parte, a fbrica de cimentos, automveis, hotis, resorts, reas irrigadas, indstria de calcrio, plsticos e outros; embora muitos desses investimentos sejam da alada da iniciativa privada. A ausncia dos investimentos em cincia e tecnologia, em conhecimento e aprendizado fica evidente no plano. O nico investimento direcionado ao campo cientfico e tecnolgico est direcionado ao Centro Espacial de Alcntara20 no Maranho. E que se torna uma oportunidade de desenvolver pesquisas nessa rea, alm de firmar outras parcerias, exemplo da j existente. No entanto, esses investimentos representam, relativamente, apenas 0,16% do total previsto. Conforme pode ser visto, os planos apresentam uma tentativa de articular os diversos atores socioeconmicos e polticos; as vrias instituies pblicas e privadas para a construo de um cenrio futuro desejado, qual seja a reduo das disparidades regionais. No entanto, quando se analisa a previso de investimentos, esses objetivos parecem ficar distantes do previsto. Assim, o problema reside na escolha da estratgia para se fazer a mudana na estrutura econmica e social, como diria Furtado. E aqui vale um paralelo com a estratgia adotada por Furtado para romper com a estrutura oligrquica do Nordeste e criar a burguesia industrial e industrializar a regio, quando elaborou Uma poltica de desenvolvimento para o Nordeste. Conforme colocava Furtado (1999), o importante saber quais foras comandam as decises estratgicas. Naquele tempo era a indstria, e hoje? Vive-se a era da informao, do conhecimento, do aprendizado inovativo. Portanto, o caminho ou o direcionamento estratgico de polticas deve ter como eixo esses elementos estruturantes e estruturadores do Sistema de Inovao, ou seja, os fatores intangveis.

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Consideraes: elementos para uma estratgia de desenvolvimento


O conjunto de iniciativas, contidas nos planos, se caracteriza pela falta de uma articulao estratgica de poltica, e que esteja apoiado em um diagnstico amplo da realidade econmica e social, alm da anlise de indicadores que tentam captar o fenmeno da inovao. Para isso, o entendimento do conceito de sistema de inovao, por parte dos formuladores desses planos, torna-se fundamental. Alm do mais, quando da elaborao e execuo dos planos, deve-se levar em considerao que esses formuladores e/ou executores de polticas sejam conhecedores da realidade sistmica que ser objeto de ao de poltica, uma vez que o conhecimento deve ser contextualizado e gerado localmente. Isso se torna importante para que no se incorra no engano de achar que, montar um cenrio futuro para o Nordeste, em que o incremento do PIB, PIB per capita, aumento da participao do produto da regio no produto nacional, entre outros indicadores, sejam a soluo para os desequilbrios socioeconmicos. Assim, a tentativa de pensar uma ao sistmica de desenvolvimento passa pela articulao dos diversos atores polticos, econmicos, sociais e institucionais. Quanto ao primeiro, refere-se vontade poltica dos representantes legtimos de uma determinada sociedade de pensar um plano de desenvolvimento regional, transform-lo em lei e coloc-lo em prtica. Com essas foras poltico-sociais devem ser estabelecidas cooperao e interao com as foras econmicas que direcionam das decises estratgicas do desenvolvimento. Quando se fala em foras econmicas refere-se tambm aos Sistemas e Arranjos Produtivos e Inovativos Locais, emergentes como nos mais diversos recantos da regio Nordeste, desde os mais robustos aos mais rudimentares, e que precisam cooperar para o desenvolvimento das capacitaes locais de aprendizado inovativo. Outra questo trata-se da fora institucional importante para levar adiante esse processo de implantao de uma poltica regional, a exemplo de 50 anos atrs, quando da inovao institucional GTDN/Sudene. O conjunto de instituies (Anexo A), imbudo de um modelo tericometodolgico e analtico, pode levar adiante esse processo, ou seja, promover o desenvolvimento da capacidade de inovao, aprendizado, conhecimento e de sua difuso intrafronteira e interfronteria regional. Para isso, so necessrias articulao, cooperao e interatividade institucional. Da a importncia da Sudene, do Banco do Nordeste, que, interagindo com a poltica nacional e com o Ministrio da Integrao, articule no mbito regional, com as universidades, institutos de pesquisa, secretarias de Cincia e Tecnologia dos estados, a capacidade de inovao, aprendizado e conhecimento regional e extrarregional. A Sudene no pode ser mais uma instituio de terceiro ou quarto escalo. Deve-se propor um novo modelo institucional adequado s novas realidades,

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sendo uma instituio autnoma financeira e politicamente. Assim, a Sudene empoderada com as universidades pode dinamizar e potencializar o Sistema Regional de Inovao e de Produo. Esses fatores, considerados chave para a dinmica da acumulao, crescimento e desenvolvimento (econmico e social), no podem virar bordo ou moda, uma vez que todos colocam em seus discursos a necessidade e a importncia desses fatores intangveis para a gerao e distribuio da riqueza material e para o progresso da sociedade atual, a tcnica e os valores (FURTADO, 1998). Eles devem ser entendidos como modo ou maneira de promover a mudana estrutural. No se busca aqui tratar o desenvolvimento como mito ou panaceia para o Nordeste, buscando atingir os padres de consumo dos centros do capitalismo. Busca-se, sim, diante da heterogeneidade estrutural e social, ainda persistentes, uma elaborao, mas, principalmente, uma estratgia de poltica regional de desenvolvimento, articulada, com base na cooperao e interao entre as instituies pblicas e privadas, na tentativa de promover e desenvolver as capacidades de inovao, de aprendizado, de acmulo e difuso do conhecimento, ou seja, o desenvolvimento. O que foi iniciado h 50 anos, mas no levado adiante. Ao mesmo tempo, constata-se que as iniciativas recentes no podem assegurar as mudanas nas estruturas porque no se tem uma estratgia poltica, levando a estrutura produtiva apenas a adequar-se s novas necessidades do paradigma tecnoeconmico vigente, a uma reconfigurao da diviso trabalho, no promovendo as transformaes econmicas e sociais, e combater as disparidades regionais. Os investimentos contidos nos projetos e programas no esto sendo direcionados estratgica e deliberadamente para os fatores intangveis acima mencionados, por meio de um planejamento regional de longo prazo. Nem para a dinmica do sistema regional de inovao a partir da dinamizao de seus subsistemas, e dos sistemas e arranjos produtivos e inovativos locais, a lgica prevalecente ainda o investimento em infraestrutura fsica, cujo intuito ligar os polos e reas dinmicos. Esquecendo-se de que a ligao entre os atores tem que se dar, principalmente, pelo conhecimento, aprendizado e cooperao formal. Nesse sentido, a premissa deste trabalho confirmada quando se analisam os planos e programas. A ausncia de uma estratgia deliberada de poltica de desenvolvimento para o Nordeste evidente. Falta uma estratgia de poltica que tenha por base um diagnstico sistmico da realidade e que enfatize o papel do sistema de inovao. O que reflexo tambm da falta de compreenso acerca da importncia que tm os fatores intangveis para o processo de transformao econmica e social. O que se observa nesses planos, programas e projetos mais do mesmo, ou seja, as preceptivas de investimentos esto concentradas nos estados e nas reas dinmicas que historicamente tiveram os benefcios fiscais e financeiros das

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instituies responsveis pelo fomento ao desenvolvimento da regio, conforme se observou nos dados acima. Confirma, assim, duas assertivas: 1. A experincia das polticas de desenvolvimento para a regio foi capaz de intensificar o desenvolvimento industrial, em moldes capitalistas, promovendo a mudana nas estruturas produtivas e, em decorrncia disso, o crescimento econmico, a acumulao de capital. Porm no assegurou o desenvolvimento, aqui entendido como mudana social a partir da distribuio de riqueza, e elevao das condies de vida da maior parcela da populao. 2. As polticas de desenvolvimento podem ser capazes de promover o desenvolvimento socioeconmico e reduzir as disparidades regionais, se as estas forem elaboradas e executadas com base na compreenso acerca do papel do Sistema de Inovao e dos conflitos de interesses entre os atores poltico-sociais. Essas polticas so condutoras de um processo de desenvolvimento com mudana nas estruturas produtivas, incorporao do progresso tcnico e aumento da competitividade dinmica e sustentvel, bem como da mudana social. Ento, pode-se dizer que os limites e possibilidades dessas polticas de desenvolvimento esto, de um lado, na compreenso por parte dos policy-makers desses referenciais terico-analticos e no direcionamento de polticas de desenvolvimento balizadas nesses referenciais, de outro, na construo social de um novo sujeito histrico, pelas foras sociopolticas interessadas em novas decises econmico-estratgicas. Dessa forma, a cooperao, interao e articulao do conjunto de instituies presentes e atuantes no Nordeste devem direcionar seus esforos em torno de uma estratgia de poltica que efetivamente conduza a economia da regio a uma mudana estrutural. E a liderana deve ficar a cabo das instituies conhecedoras do Nordeste, com um acmulo de conhecimento e uma macroviso sobre a regio. Destacam-se, assim, algumas instituies que poderiam ser protagonistas: a Sudene, o Banco do Nordeste, as universidades, institutos de pesquisa, o Instituto Nacional do Semirido, as secretarias de Cincia e Tecnologia, escolas tcnicas, entre outras instituies que, empoderadas poltica e financeiramente, podero ser vetor dinmico de transformao socioeconmica. O importante ter a estratgia de poltica e definir quem vai conduzi-la. Em sntese, os ltimos anos so marcados por vazios, reflexes e propostas de aes de poltica para a regio Nordeste. Porm, aponta-se para a necessidade de estratgia poltica consistente, deliberada e articulada, partindo de um diagnstico sistmico e que tenha como horizonte a efetiva transformao estrutural da regio.

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A Poltica Regional no Brasil: Uma anlise dos planos para o Nordeste a partir da viso sistmica

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Recebido em maro de 2011 e aprovado em julho de 2011

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Anexo A
Regio Nordeste Instituies Participantes do Sistema de Inovao do Nordeste, por Unidade de Federao, 2009.
Alagoas Bahia Secretaria de Estado de Cincia, Tecnologia e Ensino Superior (Sectes); Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Alagoas (Fapeal); Laboratrio Industrial Farmacutico de Alagoas (Lifal); Fundao Universidade Estadual de Alagoas (Funasa); Universidade Federal de Alagoas (Ufal); Universidade de Cincias da Sade de Alagoas Governador Lamenha Filho (Uncisal). Secretaria de Cincia, Tecnologia e Inovao do Estado da Bahia; Fundao de Amparo Pesquisa da Bahia (Fapesb); Universidade Federal da Paraba (UFBA); Centro de Pesquisas e Desenvolvimento (Ceped). Universidade Federal do Cear (UFC); Secretaria de Cincia e Tecnologia do Cear ( Secitec); Ncleo de Tecnologia Industrial (Nutec); Empresa de Pesquisa Agropecuria do Cear (Epace); Instituto Centro de Ensino Tecnolgico do Cear (CENTC/CVT); Instituto do Software do Cear (Insoft); Fundao Cearense de Apoio ao Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico; Universidade Estadual do Cear (Uece); Universidade Regional do Cariri (Urca); Instituto de Pesquisa, Desenvolvimento e Inovao (IPDI). Gerncia de Estado de Cincia e Tecnologia, Ensino Superior e Desenvolvimento Tecnolgico; Universidade Federal do Maranho (UFMA); Universidade Estadual do Maranho (Uema); Centro Federal de Educao Tecnolgica (Cefet/MA); Fundao de Amparo Pesquisa e ao Desenvolvimento Cientco do Maranho (Fapema). Secretaria de Estado de Cincia e Tecnologia e Meio Ambiente (Sectma); Fundao Estadual de Cincia e Tecnologia (Fect/ PB); Fundao de Apoio Pesquisa (Fapesqq); Companhia de Desenvolvimento da Paraba (Cinep); Universidade Federal da Paraba (UFPB); Universidade Federal de Campina Grande (UFCG); Universidade Estadual da Paraba (UFPB); Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa); Centro Federal de Educao Tecnolgico da Paraba (Cefet)/PB; Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia (IFPB); Fundao Parque Tecnolgico da Paraba (PaqTcPB). Secretaria de Estado de Cincia e Tecnologia, Meio Ambiente (Sectma); Fundao de Amparo Cincia e Tecnologia do Estado de Pernambuco (Facepe); Instituto de Tecnologia do Estado de Pernambuco (Itep); Universidade Federal de Pernambuco (UFPE); Universidade Federal Rural de Pernambuco UFRPE; Universidade Catlica; Centro Federal de Educao Tecnolgico da Pernambuco (Cefet/PE; Fundao Joaquim Nabuco; Instituto Agronmico de Pernambuco (IPA). Secretaria de Cincia e Tecnologia do Estado do Piau; Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Piau (Fapepi); Fundao de Apoio ao Desenvolvimento de Educao (Fadep); Universidade Federal do Piau (UFPI). Secretaria da Indstria, do Comrcio, da Cincia e Tecnologia; Fundao de Amparo Pesquisa ( Fundap); Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN); Sistema Estadual as Unidades de Pesquisa Agropecuria; Assistncia Tcnica e Extenso Rural; Companhia de Desenvolvimento Industrial e de Recursos Minerais. Secretaria de Planejamento, Cincia e Tecnologia (Sepantec); Superintendncia de Estudos e Pesquisa (Supes); Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Sergipe (FAP/SE); Universidade Federal de Sergipe; Universidade Tiradentes (Unit); Centro Federal de Educao Tecnolgico de Sergipe (Cefet/SE; Instituto de Tecnologia de Sergipe (ITPS); Empresa de Desenvolvimento Agropecurio do Estado de Sergipe.

Cear

Maranho

Paraba

Pernambuco

Piau Rio Grande do Norte

Sergipe

Fonte: Arruda (2010). Adaptado de Cordeiro (2008).

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artiGos

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RESUMO

ABSTRACT

O trabalho analisa a evoluo das caractersticas estruturais da economia brasileira no perodo de 2000 a 2010 do ponto de vista de sua insero externa. Uma vez que o tipo de insero externa reflete as caractersticas da estrutura produtiva, foram analisados diversos indicadores sobre a evoluo das caractersticas estruturais do setor externo (industrial) brasileiro, apontando-se as possveis implicaes sobre sua estrutura produtiva. Os principais resultados foram os seguintes: (i) as exportaes vm concentrando-se crescentemente em setores intensivos em recursos naturais; (ii) setores mais sofisticados, com alto contedo tecnolgico, vm apresentando participao crescente nas importaes; e (iii) setores intensivos em mo de obra vm perdendo espao nas exportaes e ganhando espao nas importaes. Esses resultados apontam para um aprofundamento das caractersticas estruturais da economia brasileira que levam a um tipo de insero externa que constrange seu desenvolvimento econmico de longo prazo.
Palavras-chave Insero externa, heterogeneidade estrutural, restrio externa, desenvolvimento

This work analyzes the evolution of the structural characteristics of the Brazilian economy between the years 2000 and 2010, from the point of view of the country`s external insertion. Since the type of external insertion reflects the characteristics of the productive structure in place, we analyzed a variety of indicators on the evolution of the structural characteristics of the Brazilian external sector (industrial), highlighting potential implications to its productive structure. The principal results were as follows: (i) exports have become increasingly concentrated in natural resource-intensive sectors; (ii) more sophisticated sectors, with high technological content, have shown an increasing share of imports; and (iii) labor intensive sectors have been losing their share of exports and increasing their participation in imports. These results point to a plunge in the structural characteristics of the Brazilian economy towards a form of external insertion that constrains economic development in the long-term.
Keywords External insertion, structural heterogeneity, external restriction, development

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I. Introduo
As caractersticas das estruturas produtivas dos pases so refletidas no tipo de insero externa que cada pas apresenta. A anlise de como tm evoludo, ao longo do tempo, as exportaes e as importaes da indstria de transformao contribuiu com a compreenso do que se pode chamar de padro ou estilo de desenvolvimento (Pinto, 1976) de determinado pas. Portanto, a anlise das caractersticas estruturais da insero externa pode servir como base para a anlise das caractersticas estruturais da estrutura produtiva de um pas. A partir desse pressuposto, o presente trabalho estuda a evoluo das caractersticas estruturais do setor comercial externo brasileiro a partir da indstria de transformao, apontando suas implicaes em termos das caractersticas estruturais do tecido industrial do pas. O trabalho aqui elaborado pretende analisar a insero externa da indstria de transformao no perodo recente, mais precisamente nos ltimos 11 anos (2000-2010). Passados os impactos do processo de liberalizao comercial e financeira da dcada de 1990 e suas consequncias sobre a indstria brasileira nesse perodo (FERRAZ et al. 2004; KUPFER e CARVALHO, 2007), oportuno compreender como os diferentes setores da indstria de transformao se encontram no perodo seguinte. A anlise de como os diferentes setores da indstria de transformao tm se comportado entre 2000 e 2010 no que diz respeito s importaes e exportaes um reflexo de como a estrutura produtiva evoluiu ao longo desse perodo. Para isso, procura-se analisar, a partir de diferentes indicadores, a insero externa setorial. Alguns setores so analisados de forma especial no trabalho em virtude do fato de estarem sendo afetados de forma mais forte nos ltimos anos de modo negativo. Alm disso, procura-se analisar aqueles setores que tm demonstrado maior relevncia na insero externa brasileira. Analisou-se no trabalho a evoluo de alguns indicadores que permitissem responder s seguintes questes: como a estrutura industrial brasileira inseriu-se no comrcio externo nos anos recentes?; E qual o reflexo disso sobre a estrutura produtiva brasileira? Para melhor compreenso desses pontos, foram utilizados como indicadores a participao das exportaes e importaes de diferentes setores nas exportaes e importaes totais da economia brasileira e o saldo comercial desses setores. Tambm foram utilizados os coeficientes de exportao, de importao e de penetrao de importaes, que so uma maneira de compreender a dinmica

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da participao das exportaes e importaes na produo e consumo aparente da economia. A evoluo desses indicadores no tempo serve como boa medida para a um diagnstico de como se comportou a insero externa da indstria de transformao nos ltimos anos. Por fim, utilizou-se do indicador de intensidade tecnolgica, que uma boa maneira de aprofundar as caractersticas estruturais da insero externa da indstria a partir da variedade de complexidade e sofisticao tecnolgica que a indstria de transformao apresentou nos ltimos dez anos. Com a utilizao desses indicadores, pde-se construir um panorama analtico slido para um melhor entendimento do padro de desenvolvimento da indstria de transformao empregado no pas nos ltimos dez anos desde o ponto de vista da insero externa.

II. Referencial terico


Para a anlise que se pretende fazer sobre a insero externa da indstria de transformao brasileira entre 2000 e 2010 sero utilizados subsdios tericos do pensamento neoschumpeteriano (FREEMAN, 1987; DOSI, 1984 [2006]; LUNDVALL, 2007; CASSIOLATO, 2005, 2008; VERMULM; SOETE, 2009) e do pensamento cepalino (PREBISCH, 1949 [2000], 1952 [2000]; FURTADO, 1961; CIMOLI, 2005, 2009; KATZ, 2006). O foco da anlise na insero externa e em suas caractersticas estruturais decorre da importncia dessas dimenses para o processo de desenvolvimento econmico entendido como um processo de mudana estrutural (FURTADO, 1961; PINTO, 1970, 1976; SUNKEL,1970 [2000]). De acordo com um trabalho seminal, Prebisch (1952 [2000]), a restrio externa tem sua origem na lenta e desigual gerao e difuso do progresso tcnico. A evoluo das tcnicas produtivas tem ocasionado a reduo relativa da importncia de bens primrios (e alimentos e matrias-primas pouco elaborados em geral, ou seja, commodities) no valor dos produtos finais. Posto de outro modo, o teor desses produtos foi diminudo na renda real da populao em funo do avano tcnico. Isso decorre (i) da incessante criao de novos produtos, cada vez mais elaborados e sofisticados, reduzindo a participao das matriasprimas no valor do produto final; (ii) da utilizao cada vez mais eficiente das matrias-primas, ou seja, do fato de que uma mesma unidade de matria-prima capaz de gerar cada vez mais produtos; e (iii) do surgimento de matrias-primas mais sofisticadas (sintticas e artificiais), que substituem as matrias-primas baseadas em produtos naturais. Trata-se de um processo atravs do qual as inovaes alteram a composio da demanda. A consequncia desse processo de evoluo das tcnicas produtivas que

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a renda real dos setores de matrias-primas cresce menos vigorosamente que a renda real em geral. Isso ocorre por duas vias: (a) quando a renda aumenta aps certo limite, a demanda se diversifica, aumentando relativamente menos a demanda por bens primrios; e (b) os bens primrios alimentos, em particular tendem a sofrer crescente processamento para diversos fins, reduzindo a demanda final ainda mais por esses bens em estado natural. Os pases da periferia, em especial os latino-americanos, possuem sua pauta de exportao fortemente concentrada em bens primrios e matrias-primas de baixo contedo tecnolgico e sua pauta de importao mais diversificada, com maior contedo tecnolgico. Esse tipo de insero internacional, dadas as consequncias do progresso tcnico, exacerba a restrio externa, pois as exportaes tendem a crescer relativamente menos que as importaes em funo das caractersticas dos produtos de sua pauta. Pode resumir-se o argumento da seguinte forma: as exportaes, amplamente baseadas em produtos primrios e intensivos em recursos naturais, possuem elasticidade-renda da demanda inferior elasticidade-renda da demanda das importaes, concentradas em produtos mais sofisticados, provocando uma tendncia ao desequilbrio externo. Essa tendncia acentuada pelo fato de os pases de centro implementarem polticas de proteo aos seus produtores primrios e pelo fato de os pases de centro possurem maiores condies de gerar inovaes nos diversos setores, mas tambm no setor primrio, gerando concorrncia com os pases da periferia . Tavares (1972) aprofundou essa argumentao mostrando que o crescimento econmico dos pases de periferia possui um gargalo estrutural, dado pelo estgio do desenvolvimento de suas estruturas produtivas. Em resumo, quando a economia cresce, a demanda por importaes cresce mais do que proporcionalmente, pois o pas incapaz de produzir internamente os bens (especialmente intermedirios e de capital) necessrios para seu crescimento. Contudo, a capacidade de importar constrangida pelas exportaes que, conforme vimos, no acompanha o ritmo do crescimento da renda externa. Tem-se, assim, uma situao de estrangulamento externo, que a manifestao extrema da restrio externa. O processo de industrializao substitutiva de importaes (ISI) aliviou a situao de estrangulamento externo, pois o pas sofisticou sua matriz industrial e passou a produzir internamente parte daquilo que antes importava. Contudo, o problema da restrio externa permanece em funo de as caractersticas estruturais da balana comercial ficarem essencialmente inalteradas. O contedo tecnolgico e de conhecimento associado s exportaes e importaes de um pas reflete as caractersticas estruturais da estrutura produtiva e, em particular, da heterogeneidade estrutural do pas. A heterogeneidade estrutural diz respeito s significativas diferenas, em termos de produtividade do trabalho, entre as atividades econmicas tanto intrassetoriais quanto intersetoriais

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(PINTO, 1970). normal que haja algum grau de assimetria nas produtividades entre os vrios segmentos, mas o que singulariza os pases em desenvolvimento fato de que essas assimetrias sejam elevadas e persistentes no tempo, alm de atingirem uma maior parcela da fora de trabalho (PORCILE, 2010). Uma estrutura produtiva diversificada, relativamente homognea e bem encadeada (complementaridades intersetoriais e integrao vertical elevada) menos dependente de importaes de bens e servios de maior valor agregado (especialmente bens de capital e bens intermedirios elaborados) e capaz de prover as bases para um setor exportador dinmico, competitivo e ancorado em bens e servios de maior valor agregado (RODRIGUEZ, 2009). Essas caractersticas estruturais amenizam a restrio externa e promovem a gerao e a difuso do progresso tcnico, gerando melhores condies para o desenvolvimento econmico. A anlise das exportaes e importaes pode contribuir para a melhor compreenso da evoluo da estrutura produtiva nesses ltimos dez anos. O processo de desenvolvimento de um pas em grande medida depende da capacidade produtiva e inovativa de seu tecido industrial. Nesse sentido, o pensamento neoschumpeteriano tem muito a contribuir, na medida em que os produtos com mais conhecimento embutido so aqueles que tm uma dinmica produtiva mais complexa, com maior valor agregado e tendem a liderar o crescimento econmico (FREEMAN, 1987, [1997 (2008)]; DOSI, 1984[2006]; LUNDVALL, 2007; CASSIOLATO, 2005). Alm disso, as caractersticas das exportaes e importaes podem ser um reflexo do grau de inovatividade e dinamismo da indstria dos pases. Por um lado, as caractersticas estruturais que compem um tecido industrial consistente e sofisticado favorece o processo de desenvolvimento pois promove o processo de aprendizado. Isso se deve em grande medida aos efeitos que so gerados ao longo das cadeias, com o processo de gerao e difuso de conhecimento e aprendizados mais sofisticados que tendem a contribuir para maior homogeneizao das cadeiras produtivas. Por outro lado, naqueles pases em que o tecido industrial truncado, repleto de lacunas e pouco articulado, a estrutura produtiva (e as exportaes) tende(m) a concentrar-se em produtos com menor conhecimento embutido e de elasticidade renda menor, como commodities (FAYNZYLBER, 1990; CIMOLI, 2005, 2009). A superao das condies histricas de subdesenvolvimento requer um processo em que a formao de capacidade inovativa endgena esteja no centro da dinmica econmica, para que se crie uma srie de circunstncias favorveis ao desenvolvimento nacional. Esse um ponto-chave que o pensamento estruturalista latino-americano e o neoschumpeteriano compartilham, enfatizando a importncia do desenvolvimento do progresso tcnico endgeno. O primeiro v a mudana tcnica realizada nacionalmente como uma das principais formas de superao dos problemas estruturais que afetam essa economia (FURTADO,

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1. Dessa forma, o dinamismo da Revoluo Industrial, em sua primeira etapa, atuava pelo lado da oferta, concentrando-se a ateno do empresrio na grande tarefa de, por todos os meios, reduzir os custos. Da resulta que as tcnicas de produo passam a construir o ponto crucial de todo o sistema econmico (FURTADO, 1961, p. 167). 2. In fact, diffusion involves more than the acquisition of machinery or product designs, and the assimilation of related operating know how. It also involves continuing, often incremental, technical change by which the original innovations are (i) molded to fit particular conditions of use in a widening range of specific situation, and (ii) further improved to attain higher performance standards beyond those originally (BELL e PAVITT, 1993, p. 160). 3. O papel das capacidades inovativas de gerenciar e organizar as mudanas tcnicas, incluindo as habilidades, conhecimentos e experincias, instituies, estruturas e relaes existentes (BELL e PAVITT, 1993; KIM e NELSON, 2005). Cria-se, dessa maneira, capacidade inovativa endgena (nacional). Esta faz com que cada pas tenha possibilidades distintas de absorver e criar novas tecnologias

1962; PINTO, 1979, 1976; FAYNZYLBER, 1990).1 A teoria neoschumpeteriana, por sua vez, apoia-se na importncia da inovao para os pases e a importncia da questo nacional, local e setorial para as novas combinaes. Apesar de ambas destacarem o papel do progresso tcnico no processo de desenvolvimento, a nfase conferida ao processo inovativo em cada uma das correntes no similar. Enquanto a teoria neoschumpeteriana tem a inovao como motor central do desenvolvimento econmico, a teoria estruturalista latino-americana destaca-a como um dos fatores que so relevantes para a superao da heterogeneidade estrutural, mas no centra a teoria em inovaes. As caractersticas do sistema produtivo e as interaes ao longo das cadeias produtivas so fatores vistos como fundamentais para que se possa ter uma estrutura produtiva mais integrada e mais complexa, ou seja, em que se tenha uma indstria mais intensiva em conhecimento. Assim, a superao da heterogeneidade estrutural envolve maior agregao de conhecimentos ao longo de suas cadeias ou segmentos de cadeias produtivas (BIELSCHOWSKY, 2009; CIMOLI, 2005, 2009; KATZ, 2006). Dessa forma, a economia torna-se menos dependente de importaes de maior valor agregado e de exportaes de produtos mais bsicos que esto mais sujeitos a instabilidades, aliviando a restrio externa. O processo de gerao e difuso de inovaes endgenas condio necessria para que ocorra mudana estrutural nos pases. As capacidades das organizaes, que constituem a estrutura produtiva dos pases, de aprenderem e de gerarem novos conhecimentos so fundamentais para o processo de crescimento das firmas. As habilidades, as qualificaes, as formaes dos agentes envolvidos so fundamentais. Apenas a capacidade de imitar no necessariamente leva as empresas a serem mais competitivas e inovativas. No entanto, se essas conseguirem aprender com o processo de cpia e com o processo de difuso2 e, desse modo, passar a um processo criativo, podem propiciar atividades de desenvolvimento tecnolgico endgeno. O processo de mudana estrutural, a superao histrica do subdesenvolvimento e a construo de uma insero externa mais dinmica no podem estar desvinculadas de um setor produtivo em que a capacidade produtiva e inovativa3 sejam centrais. O processo de gerao e difuso de inovaes na estrutura produtiva e suas consequncias so uma forma de contribuir com a mudana do padro de especializao que caracteriza muitos pases em subdesenvolvimento. A baixa diversificao da produo e das exportaes e a especializao em produtos de menor conhecimento fazem com que os processos de encadeamento4 tenham suas geraes de externalidades e interaes comprometidas em funo do baixo dinamismo dos setores. A superao da especializao produtiva pode ser conduzida para um processo de maior diversificao da estrutura produtiva nacional. Esse processo deve ser conduzido de forma a gerar uma estrutura mais intensiva em conhecimento

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para que se modifique a insero externa do pas, aliviando a restrio externa. Essa busca por diversificao na pauta produtiva deve estar ancorada na formao de capacidade inovativa, ou seja, no processo de gerao e difuso de inovaes. A busca por uma estrutura mais diversificada e capaz de adensar as cadeias produtivas materializa-se na implantao de novos setores e processos que redefinem a estrutura produtiva, tornando-a mais complexa, sofisticada e densa (CIMOLI, 2005, 2009; KATZ, 2006; BIELSCHOWSKY, 2009) Assim, rompe-se com a estrutura de especializao em produtos primrios histrico da economia. Analisando a balana comercial, podem-se identificar quais setores tm apresentado maior participao e dinamismo nas exportaes e importaes nacionais. Esse diagnstico pode ser uma forma de compreender as caractersticas estruturais da insero externa brasileira e, de acordo com a literatura referenciada, da estrutura produtiva brasileira que a reflete. o que ser examinado a seguir.

em funo de diferentes capacidades que existem em cada nao (COHEN, 1990; LUNDVALLl, 2007, CASSIOLATO, 2005). 4. A existncia de uma orientao com vistas maior sofisticao e complexidade do setor produtivo nacional fundamental para a competitividade. Alm disso, o sistema industrial possui uma srie de efeitos de encadeamentos ao longo das cadeias e segmentos de cadeia existentes que proporcionam efeitos favorveis para a economia. Esses efeitos so de extrema relevncia para o desenvolvimento do setor produtivo, pois eles podem contribuir com a disseminao de novos conhecimentos e aprendizados ao longo do sistema produtivo existente. A ideia aqui parte dos efeitos para trs e para a frente das cadeias produtivas proposto por Hirschman (1958). Os efeitos de encadeamento so um fator muito importante para o desenvolvimento de um pas, pois iro criar redes de empresas que estimulam um ambiente produtivo complexo e sofisticado, baseado em interaes e relaes produtivas que podem favorecer o processo inovativo. Dessa maneira, se poder, com maior competitividade externa, construir uma dinmica interna baseada em um setor industrial inovativo.

III. Anlise emprica: composio da balana comercial brasileira


Uma primeira forma de observar a evoluo da insero externa dos setores da indstria de transformao brasileira nos ltimos dez anos verificar quais possuem maior participao percentual nos valores das exportaes e importaes totais da economia nacional. Para isso, se utilizou dos dados fornecidos pela Secex/MDIC sobre o valor das exportaes e importaes de cada setor da indstria de transformao e o valor das exportaes e exportaes totais da economia brasileira.5 Dessa forma, tem-se um diagnstico de como evoluiu a estrutura de insero externa setorial. Os cinco setores exportadores com maior participao mdia nas exportaes totais da economia nos ltimos dez anos so os de alimentos e bebidas, metalurgia bsica, veculos automotores, produtos qumicos e mquinas e equipamentos. A mdia de participao desses cinco setores conjuntamente nas exportaes totais da economia nacional ao longo do perodo analisado (2000 a 2010) de 47,6%, como pode ser visto no Grfico 1. Desses setores, os de produtos qumicos e mquinas e equipamentos so deficitrios no saldo da balana comercial em todo o perodo. Nota-se uma especializao da balana comercial em alguns setores da indstria de transformao, e alguns daqueles que so superavitrios apresentam menor complexidade tecnolgica (alimentos e bebidas, metalurgia bsica). A exceo veculos automotores (passou a ser deficitrio em 2009 e 2010). O setor alimentos e bebidas apresenta uma participao mdia de 17,5% nas exportaes totais entre 2000 e 2010, sendo o principal setor exportador da indstria de transformao nacional. Somando o setor metalurgia bsica, esses

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segmentos representam uma mdia de quase 30% das exportaes totais da economia no perodo, o que revela significativa dependncia da balana comercial (BC) da indstria de transformao em relao a esses dois ramos da indstria ao longo dos ltimos dez anos. Trata-se de setores com baixo dinamismo de conhecimento e aprendizado, o que, somado ao fato de que so os principais segmentos superavitrios da indstria da transformao brasileira, aponta para uma insero externa desfavorvel ao desenvolvimento do pas. Esses dois setores so amplamente dependentes de recursos naturais, de modo que sua competitividade em grande medida se deve a vantagens comparativas ricardianas. Os efeitos dinmicos para a frente e para trs desses setores so limitados, assim como a sofisticao em conhecimento necessria para o processo produtivo nesses ramos.
Grco 1 Mdia da participao das exportaes dos cinco principais setores industriais nas exportaes totais entre 2000 e 2010 (%)

17,5

52,4

10,2 5,7 5,3 9,0

Alimentos e bebidas Mquinas e equipamentos


Fonte: Secex. Elaborao dos autores.

Metalurgia bsica Veculos automotores

Produtos qumicos Outros

Grco 2 Evoluo da participao nas exportaes totais da economia dos principais setores exportadores (%)
25

5. Para calcular a participao das exportaes e importaes de cada setor da indstria de transformao foi calculada a participao relativa de cada setor nas exportaes e importaes totais da economia brasileira, que incluem tanto a parte industrial como a de commodities e servios.

20 15 10 5 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Alimentos e bebidas Mquinas e equipamentos


Fonte: Secex. Elaborao dos autores.

Produtos qumicos Veculos

Metalurgia bsica

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Ao longo dos dez anos analisados, a participao nas exportaes totais de cada segmento da indstria de transformao, em geral, caiu ou manteve-se praticamente estvel em 20 dos 22 setores para os quais se tm dados. Os nicos dois setores em que a participao no total das exportaes aumentou foram alimentos e bebidas (de 14,5% para 18,9%) e refino de petrleo (de 1,6% para 2,2%). O setor de refino de petrleo, apesar de apresentar um aumento nas exportaes, ainda exibe saldo comercial deficitrio no perodo. Outras observaes podem ser feitas no Grfico 3 sobre a evoluo das exportaes de alguns setores da indstria de transformao: vesturio, couros e calados, madeira e outros equipamentos de transporte, que so setores tradicionais do tecido industrial brasileiro, perderam participao relativa nas exportaes. Outros setores menos tradicionais tambm exibem perda: mquinas para escritrio e de informtica e material eletrnico e de comunicaes, que so setores intensivos em conhecimento e tm grande valor agregado na insero externa.
Grco 3 Perda de participao nas exportaes de setores tradicionais da indstria nacional (%)
8 7 6 5 4 3 2 1 0 2000 2001 Txteis 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Vesturio

Couro e calados

Outros equipamentos de transporte

Fonte: Secex. Elaborao dos autores.

No caso das importaes, os setores com maior participao nas importaes totais ao longo do perodo so produtos qumicos, mquinas e equipamentos, material eletrnico e de comunicaes, veculos automotores e refino de petrleo. Esses setores representam, na mdia dos ltimos dez anos, mais de 50% das importaes nacionais, como pode ser visto no Grfico 4. Em sua maioria, possuem maior valor agregado e so mais complexos tecnologicamente, fato que demonstra a dependncia estrutural da economia nacional em relao s importaes desses ramos da indstria. Chama ateno o fato de que trs dos setores que mais importam tambm esto entre os que mais exportam: produtos qumicos, mquinas e equipamentos e veculos automotores. Como j destacado antes, os dois primeiros so deficitrios ao longo de todo o perodo. Essa

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situao deve-se em grande medida ao fato de esses ramos da indstria serem importantes para a dinmica produtiva das diferentes cadeias, como no caso de mquinas e equipamento e de produtos qumicos. No caso de veculos automotores, trata-se de segmento de bens de consumo durveis com grande insero na economia. Outro fato importante a ressaltar que em nove dos 22 setores a quantidade importada cresceu, com maior destaque para o crescimento dos setores de metalurgia bsica (de 3,1% para 5,5%) e de veculos automotores (de 8% para 10,3%). Esses tm grande importncia nas exportaes nacionais, o que de certa forma gera preocupao quanto manuteno das estruturas produtivas desses setores na economia nacional.
Grco 4 Mdia da participao das importaes dos cinco principais setores industriais nas importaes totais entre 2000 e 2010 (%)
6,5 20,0 46,5 10,6 7,9 8,5 Reno de petrleo Mquinas e equipamentos Veculos automotores Produtos qumicos Material eletrnico e de comunicaes Outros

Fonte: Secex. Elaborao dos autores.

Grco 5 Evoluo da participao nas importaes totais da economia dos principais setores importadores (%)
25 20 15 10 5 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Reno de petrleo Mquinas e equipamentos Veculos
Fonte: Secex. Elaborao dos autores.

Produtos qumicos Material eletrnico e de comunicaes

Outro fator para a compreenso da insero externa da indstria brasileira analisar os setores que tm gerado maior dficit ou supervit nos ltimos anos (Tabela 1). Assim pode-se ter uma melhor compreenso de como evoluiu a contribuio dos setores para a balana comercial da indstria de transformao e
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se ocorreu alguma mudana ou intensificao no perodo. Os principais ramos da indstria que auxiliam no saldo positivo da BC so os de alimentos e bebidas, couro e calados, papel e celulose, metalurgia bsica, veculos automotores. Os setores de alimentos e bebidas e metalurgia bsica so os dois principais setores da indstria de transformao com supervit na BC, em grande medida em decorrncia de exibirem os maiores valores de exportao. O que se verifica que o primeiro apresentou um aumento de 17% no valor das exportaes na comparao entre 2000 e 2010 e o segundo cresceu 10% na mesma base de comparao. Nota-se que o setor externo brasileiro vem se tornando crescentemente especializado, em termos de suas exportaes, em dois setores, que so pouco intensivos em conhecimento e que esto mais ligados abundncia de recursos naturais. O setor com maior crescimento do valor das exportaes anualmente refino de petrleo (17,4%). O que se pode notar ao longo dos ltimos dez anos que a insero externa brasileira tem refletido uma dependncia de produtos, principalmente, de baixo valor agregado, intensivos em recursos naturais. Esse fato desperta ateno para o desenvolvimento industrial brasileiro recente, que vem apresentando baixo dinamismo, o que dificulta a criao de setores mais complexos e sofisticados tecnologicamente e com isso se torne mais difcil a superao das heterogeneidades estruturais da economia brasileira (CIMOLI, 2005, 2009; KATZ, 2009). A importncia de se ter setores mais intensivos em conhecimento como as principais fontes de dinamismo da insero externa fundamental para o processo de criao de cadeias produtivas mais complexas e com maiores interaes, e com isso favorea o processo de difuso e gerao de tecnologias ao longo do sistema nacional de inovao. Os setores com maiores valores de dficit de BC nos ltimos dez anos so os de produtos qumicos, mquinas e equipamentos, material eletrnico e de comunicaes, equipamentos hospitalares e de preciso e refino de petrleo. Esses ramos, por apresentarem, em sua maioria, maior valor agregado e maior complexidade tecnolgica, evidenciam a dependncia estrutural da economia nacional com relao importao de produtos desses segmentos industriais. Algumas questes podem ser levantadas em relao aos ltimos anos: os setores de veculos automotores e outros equipamentos de transporte tornam-se deficitrios em 2009 e 2010. Assim, a insero externa marcada por uma grande dependncia, em termos de importaes, de produtos que esto mais na fronteira do paradigma tecnoeconmico, o que dificulta o processo de gerao e difuso de tecnologias endgenas na estrutura produtiva nacional e, dessa forma, gera um entrave para o processo de superao da heterogeneidade estrutural.

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As caractersticas estruturais da insero externa brasileira e suas principais implicaes 2000/2010

Tabela 1 - Saldo comercial mdio por setor


Setores da CNAE Alimentcios e bebidas Produtos do fumo Produtos txteis Vesturio Couro e calados Produtos de madeira Papel e celulose Edio e impresso Reno de petrleo Produtos qumicos Borracha e plstico Minerais no metlicos Metalurgia bsica Produtos de metal Mquinas e equipamentos Mquinas para escritrio e informtica Mquinas e materiais eltricos Material eletrnico e de comunicaes Equipamentos hospitalares e de preciso Veculos automotores Outros equipamentos de transporte Mveis e indstrias diversas
Fonte: Secex. Elaborao dos autores.

2000/2010 18344,4 41,6 72,7 -111,3 2804,2 2243,5 2725,6 -83,1 -2590,4 -12003,1 -828,2 733,1 7818,6 -449,7 -3746,5 -2271,0 -1966,5 -5390,9 -3096,2 2405,9 1820,2 579,7

2000/2005 11509,7 30,5 438,2 147,0 2596,1 2071,8 1876,7 -84,4 -1614,7 -7375,3 -377,7 664,1 6169,7 -133,7 -1755,8 -1335,2 -1760,7 -3059,1 -1865,0 3524,2 2023,2 709,4

2005/2001 25156,2 52,3 -166,0 -328,1 3073,6 2533,9 3539,3 -73,1 -3166,6 -16026,9 -1217,4 866,7 9832,3 -687,5 -5178,4 -3091,3 -2000,6 -7463,8 -4214,7 2112,0 1761,6 525,8

IV.  Anlise emprica: Coecientes de penetrao das importaes, coeciente de exportao e coeciente de importao de setores selecionados
A anlise da balana comercial de um pas pode ser mais bem entendida com a utilizao de dados dos coeficientes de penetrao das importaes (CPI) e do coeficiente de exportao (CE) e de importao (CI). O primeiro formado pela razo entre o valor da importao do setor e o consumo aparente do setor (valor da produo + importao exportao). Esse indicador permite observar a dependncia da economia nacional da importao de produtos de determinado setor. J o segundo o calculado pela razo entre o valor das exportaes e o

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valor da produo. Por fim, o terceiro obtido pela razo entre as importaes e o valor da produo do setor.6 Analisando os coeficientes de penetrao das importaes, pode-se notar que alguns dos setores com maior participao nas importaes totais e/ou com maior dficit so, em grande medida, os setores com maior coeficiente de penetrao de importao. Nesse sentido, o Grfico 6 apresenta os setores com maior destaque: so os de equipamentos hospitalares de preciso, mquinas para escritrio e de informtica, material eletrnico e de comunicaes, outros equipamentos de transporte, farmacutico, mquinas e equipamentos. Esses so ramos em que o conhecimento e o processo de aprendizado so mais complexos e sua capacidade de difuso maior ao longo do sistema de inovao.
Grco 6 Coeciente de penetrao de importao dos setores com coeciente de penetrao de importao superior mdia da indstria de transformao
Equipamentos hospitalares e de preciso Material eletrnico e de comunicaes Outros equipamentos de transporte Mquinas para escritrio e de informtica Farmacutica Outros produtos qumicos Mquinas e equipamentos Produtos qumicos Mquinas e materiais eltricos Diversos Reno de petrleo 15,9 15,3 Coeciente de penetrao de importaes 35,3 34,1 28,3 27,9 23,0 22,1 22,0 21,4 58,1

6. Os dados de coeficientes de exportao, importao e de penetrao de importao so calculados pela Funcex.

Fonte: Funcex. Elaborao dos autores.

Temos evidncias de que h dinamismo endgeno cada vez menor na estrutura produtiva nesses setores, que so considerados chave para o processo de desenvolvimento. Isso implica que o pas pode est aprofundando caractersticas estruturais que o impedem de realizar o catch-up tecnolgico. Em contrapartida, o coeficiente de exportao (CE) maior, em sua grande maioria, nos setores em que o processo de gerao e difuso de conhecimento menos complexo, com pode ser visto no Grfico 7. Os setores que mais se destacam so madeira, couro e calados, metalurgia bsica, equipamentos hospitalares e de preciso (setor com baixa participao no total das exportaes totais) e outros equipamentos de transporte. Alm disso, equipamentos hospitalares e de preciso deficitrio e outros equipamentos de transporte tornou-se deficitrio nos ltimos anos, o que demonstra que os setores mais complexos tm relativa dependncia de importaes para que se possa suprir as demandas internas.

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Grco 7 Coeciente de exportao dos setores com coeciente de exportao superior mdia da indstria de transformao
Outros equipamentos de transporte 44,1

Metalurgia bsica

29,4

Madeira

29,4

Couro e calados

29,3

Equipamentos hospitalares e de preciso

22,9

Papel e celulose

20,7

Alimentcios e bebidas

18,5

Mquinas e equipamentos

17,1

Veculos

16,6

Coeciente de exportaes

Fonte: Funcex. Elaborao dos autores.

O que se pode notar entre 2000 e 2010 que existe uma clara tendncia em alguns ramos da indstria a um aumento da penetrao de importaes sobre o consumo aparente, como em equipamentos hospitalares e de preciso, material eletrnico e de comunicaes, farmacutico, veculos automotores, produtos de metal, txteis, vesturio, borracha e plstico. Nos dois primeiros, a importao tradicionalmente forte e sua dependncia externa aprofundada ao longo dos anos recentes. Isso pode ser notado com o aumento dos CPI e com pequeno aumento do CE. Outro em que h dependncia o farmacutico, em que a complexidade tecnolgica maior. A dependncia da estrutura nacional de produtos importados de maior complexidade e maior conhecimento embutido deve ser vista com seriedade. Isso se deve ao fato de que essa dependncia pode ocasionar, com o passar dos anos, um problema cada vez maior na capacidade de resposta do sistema industrial nacional s novas tecnologias e concorrncia com produtos importados. Alm disso, as empresas das cadeias produtivas envolvidas na produo e inovao de produtos que esto inseridos nesses setores podem perder dinamismo em funo do aumento da importao, diminuindo, de certa maneira, a capacidade produtiva e inovativa nacional. Uma vez que a elasticidade-renda das importaes torna-se maior em relao s exportaes, est-se caminhando para um aprofundamento da restrio externa, na qual o pas pode carecer de divisas, o que dificulta a estabilidade do ambiente macroeconmico. Em alguns setores, chama ateno o aumento do coeficiente de penetrao de importao e a queda do CE levando uma inverso entre CPI e CE ao longo da dcada. Os setores nessa situao so os de txteis, vesturio e produtos de

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metal, que so setores intensivos em trabalho, e os de mquinas e equipamentos e veculos automotores. Esse fato representa uma ameaa para as estruturas industriais desses ramos, pois a entrada de importao pode comprometer as cadeias produtivas setoriais. A seguir feita uma anlise de alguns casos setoriais importantes na evoluo da estrutura produtiva nos ltimos dez anos. O setor txtil intensivo em trabalho representa uma mdia de 1,4% tanto das importaes como das exportaes totais da economia. Os dados dos coeficientes esto no Grfico 8, que mostra a clara mudana na estrutura do setor nos ltimos anos. A partir de 2007, inverteu-se o padro no qual o CE era maior que o CPI e essa tendncia vem se fortalecendo com o passar dos anos. O CPI aumentou 10,5 pontos percentuais (p.p.) entre 2000 e 2010, chegando a quase 20%, enquanto o CE cresceu 4,0 p.p. no mesmo perodo. A insero externa desse setor cada vez mais comprometida com quedas das exportaes e um grande aumento das importaes. Esse setor, a partir de 2008, torna-se crescentemente deficitrio. Esse fato demonstra que a grande entrada de importaes do segmento na economia um risco desestruturao desse ramo industrial.
Grco 8 Coeciente de penetrao de importaes e coeciente de exportaes do setor txtil, 2000-2010
20 17,8 15 13,0 10 5 0 2000
Fonte: Funcex.

13,7 10,2

7,4 6,2 4,9

2001

2002

2003

2004

2005
CPI

2006
CE

2007

2008

2009

2010

O setor vesturio (intensivo em trabalho) passa, a partir de 2006, a ter uma grande entrada de importaes (Grfico 9). Esse mais um setor que perde espao na estrutura industrial brasileira. O CE do setor caiu 1,8 p.p. em relao a 2000 e o CPI aumentou 6,3 p.p. Apesar de a participao desse setor nas importaes e exportaes totais no ser superior a 0,5%, a inverso que se verifica com o aumento das importaes notria. Alm disso, o setor passa a ser crescentemente deficitrio a partir de 2006, fato que demonstra a substituio de produtos

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As caractersticas estruturais da insero externa brasileira e suas principais implicaes 2000/2010

do setor por produtos importados. Esse um setor em que existe grande demanda de mo de obra, o que significa que se perde um setor com grande capacidade de empregos.
Grco 9 Coeciente de penetrao de importaes e coeciente de exportaes do setor vesturio e acessrios, 2000-2010
8 6 4,6 4 3,3 2 1,2 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005
CPI
Fonte: Funcex.

7,5

1,0 2006
CE

1,5 2007 2008 2009 2010

Em couros e calados (intensivo em trabalho), nota-se um processo de aumento do CE: em 2000 era 22,7%, passou para 34,9% em 2006 e reduziu para 27,3% em 2010 (Grfico 10). J o CPI era 2,5% em 2000 e aumentou para 7,4% em 2008 e em 2010 7,3%. Nota-se que as importaes mantm um processo quase constante de crescimento. O setor foi um dos que mais perdeu participao relativa nas exportaes totais da economia brasileira: em 2000 representava 4,4% e em 2010 caiu para 1,7%. A competitividade externa do setor vem diminuindo nos ltimos anos, fato que pode comprometer a produo local do setor.
Grco 10 Coeciente de penetrao de importaes e coeciente de exportaes do setor couros e calados, 2000-2010
40 30 20 10 2,5 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005
CPI
Fonte: Funcex.

34,9 27,3 22,7

7,3 2,1

2006
CE

2007

2008

2009

2010

108

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Um setor que, diferentemente daqueles que analisamos acima, intensivo em conhecimento, o de material eletrnico e de comunicaes Grfico 11. Nesse setor, o CPI aumentou 23,1 p.p. no perodo (CPI, que era de 28,6% pontos passou para 51,7%). Metade do consumo aparente de produtos do setor importado, evidenciando a entrada de produtos desse segmento na economia e a desestruturao do segmento e suas cadeias no pas nos ltimos dez anos. Esse segmento crescentemente deficitrio nesse perodo. Isso pode representar um grave problema para o sistema produtivo nacional em funo da importncia para a dinmica inovativa dos pases no atual paradigma tecnoeconmico. Esse um ramo industrial de alto conhecimento embutido e de alto valor agregado. Como as tecnologias desse setor so baseados no atual paradigma tecnolgico, torna-se importante que haja empresas fabricando, difundindo e gerando produtos com essa tecnologia para auxiliar no processo de superao das heterogeneidades estruturais e no processo de mudana estrutural.
Grco 11 Coeciente de penetrao de importaes e coeciente de exportaes do setor material eletrnico e de comunicaes, 2000-2010

60

51,7

40 28,6 22,7 20 8,4 9,5 0 2000


Fonte: Funcex.

13,3 2002 2003 2004


CPI

2001

2005
CE

2006

2007

2008

2009

2010

No setor de outros equipamentos de transporte o CPI e o CE caram 27,3 p.p. e 38,8 p.p, respectivamente (Grfico 12). O CPI passou o nvel do CE em 2009, o que implica que as importaes esto crescendo e suprindo a cadeia produtiva do segmento. O setor tornou-se deficitrio a partir dessa data. A participao nas exportaes totais era 7,1% em 2010 e passou para 4,8% em 2010. Esse um setor importante da estrutura produtiva brasileira, pois engloba a Embraer e toda a cadeia em volta dessa empresa.

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As caractersticas estruturais da insero externa brasileira e suas principais implicaes 2000/2010

Grco 12 Coeciente de penetrao de importaes e coeciente de exportaes do setor outros equipamentos de transporte, 2000-2010
80 67,8 60 58,5 40 20 0 2000 2001 2002 2003 2004
CPI
Fonte: Funcex.

31,2 29,0 17,5

2005

2006
CE

2007

2008

2009

2010

Outro setor com destaque o de veculos automotores, em que se observa que o CPI aumentou e o CE diminuiu Grfico 13. Nota-se que, a partir de 2006, comea a se reverter a tendncia de coeficiente de exportao maior que CPI. O CE chegou a 22,1% em 2005, mas caiu para 12% em 2010. J o coeficiente de penetrao de importao encontra-se em seu maior patamar da dcada: 16,1%. A partir de 2009, o CPI torna-se maior que o CE, o que demonstra que boa parte do mercado interno tem sido suprido por importaes (esse setor tem apresentado grande crescimento de importao ligadas a partes e componentes). Em 2009, tambm esse setor torna-se deficitrio, o que pode representar um processo de perda cada vez maior da cadeia desse setor. Esse era um dos poucos setores da indstria de transformao que era superavitrio historicamente.
Grco 13 Coeciente de penetrao de importaes e coeciente de exportaes do setor veculos automotores, 2000-2010
25 20 15 10 5 0 2000 2001 2002 2003 2004
CPI
Fonte: Funcex.

22,1 14,1 11,1 8,2 16,1

12,0

2005
CE

2006

2007

2008

2009

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No setor de mquinas e equipamentos as importaes esto cada vez mais fortes no consumo aparente. O CPI era de 18,8% em 2000 e foi para 30% em 2010, enfatizando a entrada cada vez maior de produtos importados. J as exportaes perdem espao relativo na produo nacional desde 2005 e a CPI tornou-se novamente maior que a CE. Esse setor apresentou-se deficitrio ao longo de todo o perodo analisado. Como o setor de mquinas e equipamentos essencial para o aumento da capacidade produtiva da economia e tem grande papel como difusor de novas tecnologias ao longo do tecido industrial, preocupante o fato de esse segmento industrial estar perdendo capacidade de insero externa, pois isso significa que nossos produtos vm tornando-se menos competitivos. A competitividade desse setor , em grande medida, fruto de inovaes nos produtos. Assim, isso pode significar uma perda de capacidade inovativa da indstria local.
Grco 14 Coeciente de penetrao de importaes e coeciente de exportaes do setor Mquinas e equipamentos, 2000-2010
35 30 25 20 15 10 5 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005
CPI
Fonte: Funcex.

30,0 23,0 18,8 17,3 14,1 12,4

2006 2007

2008 2009

2010

CE

O setor de alimentos (intensivo em recursos naturais) tradicional da economia nacional. Exibiu grande crescimento nas exportaes e o CE cresceu 12,4 p.p (Grfico 15). O coeficiente de exportao encontra-se em quase 25%, demonstrando a importncia das exportaes no setor. Esse um segmento em que as exportaes tm ganhado bastante espao e as importaes tm se mantido em nveis basicamente iguais ao longo dos dez anos analisados. O segmento tem mantido seu espao na estrutura industrial nacional nos ltimos anos. As exportaes eram 14,5% em 2000 e foram para 17,8% em 2010, o que mostra a significativa insero externa do setor. Alm disso, as importaes que eram 3,7% das importaes totais caram para 3% em 2010. Isso demonstra que em setores intensivos em recursos naturais o pas competitivo. Esse fato uma caracterstica que se aprofunda ao longo dos ltimos dez anos na estrutura produtiva nacional.

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As caractersticas estruturais da insero externa brasileira e suas principais implicaes 2000/2010

Grco 15 Coeciente de penetrao de importaes e coeciente de exportaes do setor alimentos, 2000-2010


30 25 20 15 10 5 0 3,3 2000 2001 2002 2003 2004
CPI
Fonte: Funcex.

24,3

24,2

11,8 2,8 4,6

2005
CE

2006

2007

2008

2009

2010

Outro setor com crescimento da participao das exportaes na produo o de papel e celulose (intensivo em recursos naturais). As exportaes cresceram de um CE de 14,8% em 2000 para 26,3% em 2010, como pode ser visto no grfico a seguir. As importaes comearam a crescer aps 2005, chegando a 9,5% do consumo aparente em 2010. Apesar disso, em relao a 2000, tanto as exportaes como as importaes perderam participao em relao aos seus respectivos totais. Esse mais um dos setores intensivos em recursos naturais em que nos ltimos dez anos apresentou-se como um dos principais ramos da indstria na insero externa da economia brasileira.
Grco 16 Coeciente de penetrao de importaes e coeciente de exportaes do setor papel e celulose, 2000-2010
30 26,3 20 14,8 10 9,5 7,0 4,8 0 2000 2001 2002 2003 2004
CPI
Fonte: Funcex.

2005
CE

2006

2007

2008

2009

2010

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No setor metalurgia bsica, o coeficiente de exportao tem queda moderada (1,8 p.p.). No entanto, a participao da importao no consumo aparente cresceu em 8,7 p.p. O CE ainda de mais de 25%, o que aponta para a importncia do setor para as exportaes nacionais. Contudo, as importaes ganham fora principalmente depois de 2005. As exportaes chegaram a atingir 33,6% em 2006, mas perderam espao novamente. Isso aponta para a perda de competitividade da indstria nacional e a entrada de importaes. Em 2000, o setor respondia por 11,1% das exportaes totais caindo para 8,1% em 2010. Esse fato demonstra a perda de insero externa de uma indstria tradicional do pas, apesar de ainda ser um dos principais setores exportadores.
Grco 17 Coeciente de penetrao de importaes e coeciente de exportaes do setor metalurgia bsica, 2000-2010
40 30 20 9,2 10 7,8 0 2000
Fonte: Funcex.

33,6 27,6 25,7

17,8

2001

2002

2003

2004 2005
CPI CE

2006

2007

2008

2009

2010

Pode-se dizer que o perodo analisado marcado pela manuteno da necessidade de importao de produtos que so mais complexos e mais sofisticados. A dependncia das importaes de setores difusores de tecnologia e que esto na base do atual paradigma tecnolgico compromete o processo de mudana estrutural. Na medida em que os setores mais intensivos em conhecimento no so a base do processo de gerao e difuso de inovaes na economia, a estrutura industrial torna-se menos dinmica e menos capaz de contribuir com o desenvolvimento do pas. Alm disso, setores mais intensivos em trabalho como txtil, vesturio e couros e calados (tradicionais na economia nacional) tambm perdem insero externa. Verifica-se que esses setores, que no Brasil concorrem com base em custos e preos e no em funo de marcas, marketing e design, acabam perdendo espao com a concorrncia de outros pases em que os custos so menores, como, por exemplo, a China.

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Os setores em que se mantm uma melhor competitividade externa so os intensivos em recursos naturais, que so menos complexos em conhecimento e com valor agregado reduzido. Isso pode comprometer a balana comercial da indstria de transformao em virtude de no se criar um ambiente favorvel para a manuteno dos elos das cadeias produtivas em setores mais complexos, em que as tecnologias ligadas ao atual paradigma tecnoeconmico so predominantes. Em momentos de crescimento e de valorizao cambial, por exemplo, pode-se comprometer a capacidade interna de resposta s maiores demandas por produtos desses ramos industriais. Tal fato pode comprometer o sistema industrial nacional, ocasionando um processo de perda de capacidade produtiva e inovativa nacional. No entanto, essa situao fruto de uma caracterstica estrutural da economia nacional, conforme se observou at o momento: nossos principais produtos de exportao so mais bsicos, enquanto temos uma maior dependncia de importao de produtos mais complexos.

V. Anlise emprica: intensidade tecnolgica da balana comercial brasileira


A utilizao da anlise baseada em indicadores de complexidade tecnolgica7 pode ser outra forma de analisar como a insero externa da indstria nacional tem se comportado nos ltimos anos (Grfico 17). Essa anlise no se restringe somente indstria de transformao, mas uma medida do que vem predominando como exportaes e importaes nacionais como um todo. Analisando a evoluo dos dados ao longo dos anos pesquisados, pode-se perceber que existe uma tendncia a um aumento do saldo positivo na balana comercial dos produtos de menor conhecimento envolvido, como os no industriais e de baixa tecnologia. Esses so setores que esto mais ligados a produtos primrios ou a bens da indstria bsica, envolvem uma menor complexidade no que diz respeito ao conhecimento e ao aprendizado derivados de seus processos produtivos. Em grande medida, esses so setores que sofrem grande influncia do fator preo.

7. Esses dados so calculados pela Secex e se baseiam em taxonomia estabelecida pela OECD.

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Grco 18 Saldo da balana comercial brasileira por intensidade tecnolgica, 2000-2010


60000000 40000000 20000000 0 -20000000 -40000000 -60000000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

No industriais
Fonte: Secex. Elaborao dos autores.

Baixa

Mdia-baixa

Mdia-alta

Alta

Com relao aos demais setores, o que se percebe um aprofundamento da tendncia a um dficit na balana comercial de produtos de mdia alta e alta tecnologia e em 2010 inclusive os setores de mdia baixa intensidade passam a ser deficitrios. Tem-se constitudo uma caracterstica estrutural da balana comercial brasileira um processo persistente de dependncia de produtos de maior complexidade de conhecimentos, sendo, em sua maioria, pertencentes a setores ligados fronteira do processo inovativo e do processo de dinmica econmica. A anlise dos dados nos permite inferir que, de 2000 a 2005, existe uma reduo no dficit dos produtos caracterizados por intensidades tecnolgicas mais elevadas. Aps 2005, o cenrio volta a ser de aumento do dficit dos setores. A mdia entre 2000 e 2010 de crescimento dos setores de mdia alta e alta tecnologia so maiores para as importaes do que para as exportaes. Essa circunstncia pode tornar-se um problema para a estrutura da balana comercial brasileira, pois, em perodos em que a economia apresentou-se mais favorvel e em crescimento, a dependncia com relao a produtos importados aumentou mais intensamente em bens mais complexos em tecnologia. Assim, as cadeias produtivas nacionais de produtos de alta tecnologia apresentam maior dificuldade de estabelecer elos e de provocar transbordamentos para outros setores. A possibilidade de exportao nesses setores favorece a gerao de divisas nacionais, diminuindo as dificuldades com relao a financiamento e s restries nas contas externas nacionais, alm de sofrerem relativamente menos volatilidade.

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Constata-se, portanto, que existe um aprofundamento das caractersticas estruturais que conduzem ao agravamento da restrio externa brasileira, de modo que produtos de menor valor agregado elevam sua participao e h uma maior dependncia de produtos mais complexos tecnologicamente. Essa situao ainda mais preocupante em 2010, em funo de se haver produzido dficit em produtos de mdia baixa tecnologia. Nota-se que cada vez mais o pas tem se tornado dependente em termos de suas exportaes de produtos no industriais e de baixa tecnologia, apresentando um processo de especializao regressiva. A insero externa do pas reflete sua estrutura produtiva, altamente especializada e caracterizada por elevada heterogeneidade estrutural, aspectos que, a julgar pela anlise realizada, tem sido persistentes e aprofundados ao longo do perodo analisado. Essas circunstncias constrangem o processo de desenvolvimento do Brasil.

VI. Comentrios nais


Aps anlise de uma srie de indicadores sobre a insero externa dos diferentes setores da indstria de transformao ao longo do perodo examinado (20002010), nota-se uma clara evidncia em todos os indicadores analisados de que existem alguns processos estruturais relevantes ocorrendo na estrutura produtiva brasileira. A dependncia de importao de produtos de maior complexidade tecnolgica e de maiores efeitos para a frente e para trs nas cadeias produtivas intensificou-se ao longo do perodo. A dependncia de setores de importao de produtos desses ramos da indstria faz com que o processo de gerao endgena de conhecimento esteja comprometido e que haja perda da capacidade de gerar externalidades ao longo dos diferentes elos da economia. Esse fato dificulta o processo de criao de novos setores mais sofisticados e que estejam na base do atual paradigma tecnoeconmico, o que prejudica o processo de insero externa da indstria nacional. A evoluo da estrutura produtiva desses setores evidencia uma perda de dinamismo ao longo do perodo analisado. Ao mesmo tempo, nota-se que setores tradicionais da economia brasileira, como txtil, vesturio, couro e calados, entre outros, perderam insero externa. Em grande medida so setores mais intensivos em trabalho, em que a concorrncia ocorre em sua maioria por preos e custos e menos em tecnologia e conhecimento agregado. Esses setores, que so tradicionais da estrutura produtiva brasileira, tm perdido espao para importaes em relao ao consumo aparente. Como visto nos dados ao longo do texto, esses setores apresentaram grande crescimento da penetrao de importaes no consumo aparente, enquanto a participao das exportaes no valor da produo tem cado, refletindo, assim, uma

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relativa desestruturao de suas cadeias produtivas. Ainda encontrou-se que os setores mais intensivos em recursos naturais vm fortalecendo-se na estrutura produtiva brasileira. So setores como alimentos e bebidas, papel e celulose, refino de petrleo e metalurgia bsica. Os dois primeiros tm apresentado desempenho cada vez melhor ao longo do perodo e exibido crescimento da participao das exportaes no valor da produo setorial. Alm disso, o setor de refino de petrleo um dos poucos setores em que se aumentou a participao das exportaes do ramo industrial em relao s exportaes totais da economia. O que se pode constatar que os setores em que o Brasil apresenta melhor desempenho na insero externa tm sido setores mais ligados a recursos naturais abundantes no pas. Dessa forma, observa-se uma especializao em produtos de menor valor agregado e de menor conhecimento. Diante dos indicadores observados ao longo do trabalho e das implicaes que o referencial terico utilizado aponta, pode-se inferir que a estrutura produtiva brasileira tem apresentado um padro de desenvolvimento cada vez menos complexo e sofisticado e mais dependente de importaes de produtos de maior valor agregado. Esse fator pode gerar restries para a economia nacional na medida em que se observa que essa dinmica no contribuir para a superao das heterogeneidades estruturais do pas e, dessa forma, no favorecer o processo de mudana estrutural.

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Recebido em maro de 2011 e aprovado em julho de 2011

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artiGos

Jos Maria Dias Pereira

Uma breve histria do desenvolvimentismo no Brasil

RESUMO

ABSTRACT

O ciclo de reformas neoliberais praticadas pelos pases latino-americanos nas ltimas duas dcadas embora tivesse trazido, para alguns deles, crescimento econmico desviou-os do caminho do desenvolvimento, no sentido que dado ao termo por Celso Furtado. A crescente incorporao da ideologia neoliberal nos textos de economia deixava para trs as polticas intervencionistas e, com elas, o legado do desenvolvimentismo. No foram poucos os que afirmaram que Keynes estava definitivamente morto e enterrado. Porm, a forma como os pases reagiram ante a recente crise financeira global provou que, ao contrrio do que muitos supunham, Keynes est vivo e manda lembranas. Este artigo, tomando o Brasil como um estudo de caso, tem como proposta ajudar a retirar o pensamento econmico originado na Cepal do relativo esquecimento em que se encontra, dando uma pequena contribuio para sua necessria renovao diante do mundo globalizado.
Palavras-chave Economia, Cepal, desenvolvimento, globalizao.

The cycle of neoliberal reforms entered into by Latin American countries during the last two decades while having, in some cases, resulted in economic growth, has, nevertheless, drawn them away from the path to development, that is, in the sense given the term by Celso Furtado. The growing incorporation of neoliberal ideology into economic texts has left interventionist policies behind, and with them, the legacy of developmentalism. There have been many who had declared Keynes definitively dead and buried. However, the way in which countries have reacted when faced by the recent global financial crisis, proves that, contrary to what many people may think, Keynes is, in fact, alive and well and sending us his best wishes The purpose of this article, which uses Brazil as its case study, is to help reinstate this line of economic thinking, which originated at UNECLAC (United Nations Economic Commission for Latin America and the Caribbean), but which has fallen into relative obscurity. We can thus make a small contribution to its necessary return to the stage within our globalized world.
Keywords Economy, UNECLAC (CEPAL), Development, Globalization.

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Uma breve histria do desenvolvimentismo no Brasil

1. A formao do pensamento econmico brasileiro


O pensamento econmico brasileiro, no ps-guerra, no se estruturou nos meios acadmicos como havia ocorrido na formao econmica dos pases desenvolvidos. Desde o incio, formou-se uma viso econmica politicamente engajada na defesa da industrializao, o chamado desenvolvimentismo. As ideias-fora do desenvolvimentismo eram: 1) a industrializao a via da superao da pobreza e do subdesenvolvimento; 2) um pas no consegue industrializar-se s atravs dos impulsos do mercado, sendo necessria a interveno do Estado (intervencionismo); 3) o planejamento estatal que deve definir a expanso desejada dos setores econmicos e os instrumentos necessrios; 4) a participao do Estado na economia benfica, captando recursos e investindo onde o investimento privado for insuficiente. O divisor de guas entre as correntes que formavam o pensamento econmico brasileiro da poca era a convenincia ou no da interveno do Estado na economia. Aos desenvolvimentistas, liderados pelo empresrio paulista Roberto Simonsen, opunham-se os liberais, tendo Eugnio Gudin frente. O primeiro representava os interesses da indstria, sobretudo da Federao das Indstrias de So Paulo (Fiesp). O segundo, respeitado professor da Fundao Getulio Vargas (FGV), expressava o pensamento do comrcio. Ideologicamente, o combate se travava em duas frentes. Do lado das foras conservadoras, posicionavam-se as oligarquias agrrio-exportadoras, a burguesia comercial importadora e exportadora, alm do capital comercial e financeiro internacional. Do lado reformista, se encontravam as novas foras sociais nascidas da expanso urbano-industrial do pas, da qual faziam parte o crescente proletariado e o novo empresariado industrial, alm da classe mdia (funcionrios pblicos, militares, intelectuais, entre outros). As transformaes da economia mundial aps a Primeira Guerra Mundial maior protecionismo e menor elasticidade da demanda por produtos primrios colocavam sob ataque a doutrina dominante do livre-comrcio, baseada na teoria das vantagens comparativas.1 Ajudado pelos ventos da revoluo keynesiana, formava-se nos pases latino-americanos um clima de rebelio contra o liberalismo, que acabou por gerar um processo espontneo de industrializao em razo dos desequilbrios crnicos no balano de pagamentos desses pases. Assim, nos anos que se seguiram Segunda Guerra Mundial, as economias latino-americanas passavam por transformaes importantes provocadas

1. A teoria das vantagens comparativas, construda por David Ricardo (17721823), ilustra as vantagens do livre-comrcio entre as naes. Atravs de um exemplo de duas mercadorias (vinhos portugueses e tecidos ingleses), Ricardo demonstra que no preciso que uma nao tenha vantagem absoluta (menor custo na produo de duas mercadorias), basta que tenha uma vantagem relativa (menor custo na produo de uma delas). Supondo que o comrcio entre as naes fosse feito pela razo de preos vigente em cada uma, seria mais vantajoso para uma nao especializar-se em produzir apenas a mercadoria que tivesse vantagem relativa e importar a outra. Dessa forma, a populao de ambos os pases obteria um estoque maior de produtos para consumir do que teria caso cada pas decidisse produzir ambos os produtos (ver RICARDO, 1982, cap. VII, Sobre o comrcio exterior).

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pela industrializao e urbanizao crescentes, potencializados por uma taxa de crescimento de 5,8% entre 1945 e 1954. Na medida em que as exportaes latino-americanas voltavam aos nveis normais, recuperava-se tambm a ideologia liberal, de defesa da diviso internacional do trabalho com base na teoria das vantagens comparativas ricardiana. O subdesenvolvimento da Amrica Latina (AL) era explicado nos termos de etapas de um processo de desenvolvimento, o chamado take-off , de Rostow.2 Embora essa explicao no desse conta da nova realidade da AL, faltava ainda um corpo terico que demonstrasse que a industrializao era o caminho mais fcil para queimar etapas e alcanar mais rpido o desenvolvimento. Essa nova instrumentalizao terica tornou-se finalmente possvel com a criao da Comisso para a Amrica Latina e Caribe (Cepal), em 1948, por uma deciso da Assembleia Geral das Naes Unidas um ano antes. A Cepal originou-se num contexto de insatisfao dos pases latino-americanos por terem sido excludos da ajuda do Plano Marshall Europa e pelo sucateamento de seus equipamentos industriais fruto da falta de dlares para importar causada pelos anos de crise das exportaes. Sediada em Santiago, no Chile, ao invs de ser apenas mais uma agncia internacional inexpressiva como muitas j criadas, a Cepal se constituiria na matriz de um original pensamento econmico latino-americano, crtico do liberalismo, que influenciaria toda uma gerao de economistas.3

2. Na poca, a explicao comum para o atraso das economias latino-americanas era baseada no famoso artigo de Rostow (The take-off to sustained growth, The Economic Journal, maro de 1956), que sustentava que o subdesenvolvimento se constitua numa etapa necessria pela qual teriam que passar todas as economias antes de atingir o desenvolvimento (citado por BIELSCHWSKY, 2000). 3. O principal expoente na formao do pensamento cepalino foi o economista argentino Ral Prebisch, ex-diretor do Banco Central argentino, cujo texto O desenvolvimento econmico da Amrica Latina e seus principais problemas, de 1949 (publicado na ntegra na coletnea sobre os 50 anos do pensamento da Cepal, organizado por BIELSCHOWISKY, 2000), foi a base do modelo de interpretao do processo de transformao por que passavam as economias latino-americanas. Outros precursores mais conhecidos foram Celso Furtado, Anbal Pinto, Osvaldo Sunkel e Juan Noyola Vsquez. No Brasil, o departamento de economia da Unicamp representou uma espcie de filial da Cepal, ao abrigar vrios economistas que haviam tido contato com a instituio da ONU, a comear por Maria da Conceio Tavares, a economista decana desse grupo, que inclua Jos Serra, Antonio Barros de Castro, Carlos Lessa, entre outros.

2. As principais teses da Cepal


As principais teses da Cepal para explicar as razes do atraso das economias latino-americanas em relao aos pases desenvolvidos podem ser resumidas como segue:
Centro versus Periferia

A diviso internacional do trabalho produzia efeitos diferenciados entre pases ricos (centro) e pobres (periferia). O progresso tcnico se expandia de maneira desigual: no centro, foi mais rpido e elevou a produtividade de todos os setores econmicos; na periferia relegada funo de produzir alimentos e matrias-primas para o centro a difuso do progresso tcnico era restrita ao setor exportador, no se propagando pelo resto do sistema produtivo.
Deteriorao dos termos de troca

A tese uma contestao teoria das vantagens comparativa, de Ricardo. Ao invs de os ganhos de produtividade do centro serem transferidos para a periferia, ocorria o contrrio. Como os preos dos produtos primrios produzidos pela periferia sofriam constante desvalorizao, em contraste com os preos dos bens

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industrializados vendidos pelo centro, disso resultava uma crescente perda da periferia nas relaes de troca com o centro. Havia uma desvantagem comparativa no intercmbio entre os pases que se especializaram em produzir alimentos e matrias-primas e aqueles voltados para a produo de bens industriais, os quais agregavam maior valor. A razo para isso que, com o avano do progresso tcnico intensivo em capital e poupador de matrias-primas no centro, a demanda externa por produtos primrios da periferia tende a ser decrescente ao longo do tempo, gerando um descompasso estrutural entre oferta e demanda que se reflete em queda sistemtica dos preos.
Inao como um problema estrutural

Chocando-se com a viso liberal que via a inflao como um fenmeno conjuntural, basicamente decorrente do aumento da quantidade de moeda na economia (monetarismo), que provocava um excesso de demanda diante de uma oferta que no poderia ser aumentada no curto prazo (hiptese de pleno emprego de fatores), para a Cepal, a moeda era passiva. A expanso monetria era uma resposta elevao de preos provocada por problemas estruturais dos pases subdesenvolvidos (gargalos ou pontos de estrangulamento, na linguagem dos textos da Cepal). A principal causa da inflao era a rigidez da oferta de alimentos, cuja expanso era dificultada pelas condies pr-capitalistas ainda existentes no setor agrcola (concentrao fundiria) e a dupla presso exercida sobre a agricultura, seja como produtora de alimentos exigida pela rpida urbanizao, seja como fornecedora de matrias-primas exigida pela expanso industrial.
Planejamento e protecionismo

Em face da escassez de poupana interna, a Cepal apostava no planejamento como forma de melhor aproveitamento dos recursos das economias subdesenvolvidas. O planejamento estatal, portanto, era o melhor caminho para dirigir as foras de mercado no sentido de promover uma expanso industrial com equilbrio setorial, de forma a reduzir os pontos de estrangulamento. O Plano de Metas, implantado pelo governo JK nos anos 1950, foi fortemente influenciado pelas ideias da Cepal. Considerando o atraso da indstria dos pases perifricos em relao dos pases do centro do sistema capitalista, a Cepal defendia a implantao de tarifas e subsdios como forma de compensar a diferena de produtividade entre os produtos locais e os importados.
Tendncia ao desemprego

O progresso tcnico do centro desenvolvido est associado s condies de oferta de trabalho e disponibilidade de capital, enquanto na periferia ele independe de ambos. Neste ltimo caso, o fato de a mo de obra ser abundante e o capital

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escasso no desempenha papel importante na escolha das tcnicas de produo, por parte dos empresrios. Como o domnio tecnolgico parte do centro, a periferia simplesmente adota tcnicas importadas que economizam o que ela tem em abundncia (excesso de oferta de mo de obra) e gastam o que escasso (capital). Gera-se, com isso, uma tendncia estrutural ao desemprego nos pases latino-americanos.
Tendncia ao desequilbrio externo

4. A tese do desequilbrio externo fator condicionante dos vrios ciclos econmicos brasileiros na anlise de Celso Furtado, no seu clssico Formao econmica do Brasil.

O desequilbrio externo tendia a ser recorrente nas economias da AL, tanto em razo da inelasticidade de suas exportaes quanto da necessidade de importar bens de capital e insumos intermedirios no disponveis internamente. Por outro lado, o chamado efeito demonstrao tendncia das elites dos pases perifricos de copiarem os padres de consumo dos pases do centro ampliava a presso sobre as importaes.4
A substituio de importaes

Tendo como parmetro que a industrializao o caminho do desenvolvimento, a Cepal propunha a substituio do padro de crescimento para fora (voltado para o mercado externo) pelo padro para dentro (baseado no mercado interno). Este ltimo seria sustentado pela indstria substitutiva de importaes, comeando pela produo de bens de consumo tradicionais que exigem tecnologia simples e pouco capital, avanando posteriormente para a produo de bens de consumo durveis e bens de capital. Nas etapas iniciais do modelo de substituio de importaes, o desequilbrio externo persistiria na medida em que ocorreria apenas uma mudana na composio das importaes e no uma reduo de seu volume. A correo do desequilbrio externo s seria possvel num estgio avanado de industrializao.

3. Principais crticas ao modelo cepalino


Entre as crticas ao modelo cepalino destaca-se a acusao de que, embora contivesse elementos da teoria keynesiana, sofria das mesmas limitaes da teoria econmica tradicional (neoclssica) por no analisar a natureza das relaes de classe do modo de produo capitalista (viso marxista). Como decorrncia, faltava Cepal um estudo sobre a distribuio da renda, como se imaginasse que a industrializao, por si s, resolveria esse problema. Por ltimo, imaginava uma espcie de Estado onipotente que, acima e frente das classes sociais, sabia o caminho que levava ao desenvolvimento. Embora possa sofrer crticas, sobretudo por no ter chegado a ponto de formular uma teoria de investimento ou de acumulao de capital, a Cepal

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representou um grande avano em direo elaborao de um pensamento econmico independente das correntes tericas hegemnicas que, a partir do cenrio vigente nos pases desenvolvidos, eram transpostas, quase sem nenhuma mediao, para a realidade dos pases desenvolvidos. Ao combinar elementos da revoluo keynesiana com as transformaes histricas do sistema centro-periferia, a Cepal construiu um instrumento analtico poderoso para a anlise dos problemas estruturais tpicos dos pases latino-americanos, tais como dficits externos crnicos, desemprego, deteriorao nos termos de troca nas relaes de comrcio externo e inflao. No decorrer dos anos 1960, quando grande parte do continente latinoamericano mergulha nas trevas das ditaduras militares (sobretudo aps o golpe de Pinochet, no Chile), a Cepal se desarticula e vai, gradativamente, perdendo importncia. Seu legado, contudo, foi lanar as sementes de um autntico pensamento econmico latino-americano e, por extenso, tambm brasileiro. O que no pouca coisa.

4. Celso Furtado e o desenvolvimentismo


As principais teses de Celso Furtado foram expostas, por ele prprio, em artigo por solicitao do Banco Mundial, posteriormente reproduzido por ocasio da celebrao dos 30 anos da publicao de Formao econmica do Brasil, e tambm postumamente publicado no seu livro de memrias.5 Trata-se de um texto que procura fazer uma espcie de retrospectiva metodolgica da vasta obra do autor. Como deixa claro desde o incio, seu ponto de partida era como explicar o atraso dos pases surgidos da expanso europeia? Que caminhos nos trouxeram o subdesenvolvimento? Ao se interrogar sobre a questo, Furtado chegou concluso que a ideia de subdesenvolvimento estava fora do alcance explicativo das teorias de crescimento. Isso porque os conceitos utilizados eram fruto da observao de estruturas sociais nascidas da industrializao,6 impondo-se uma apreciao crtica desse quadro conceitual. E o levou a utilizar a histria como mtodo para busca das respostas que procurava. Mais especificamente, o conceito de excedente social (introduzido pelos fisiocratas em meados do sculo XVIII) foi seu ponto de partida. Que condies so necessrias para que a acumulao de capital ocorra em determinada sociedade? A condio necessria para a existncia do excedente que a diviso social do trabalho aumente a produtividade do trabalho. Esta uma condio necessria, porm insuficiente. a estrutura de classes, em ltima anlise, o fator determinante da parcela da produo que vai ser consumida imediatamente e a que vai ser reservada para aumentar a capacidade produtiva da economia, que se constitui no excedente. Na medida em que as estruturas

5. FURTADO, C. Entre inconformismo e reformismo. Revista de Economia Poltica. So Paulo: brasiliense, v.9 (4), out-dez. 1989 e tambm Celso Furtado obra autobiogrfica (tomo III), organizao Rosa Freire dAguiar, So Paulo: Paz e Terra, 1997. Originalmente escrito por solicitao do Banco Mundial para a obra sobre os pioneiros do desenvolvimento. In: MEIER, G. M. (org). Pioneers in Development. Washington: Oxford University Press, 1987. 6. O que Ral Prebisch (no texto O desenvolvimento econmico da AL e seus principais problemas, de 1949, j citado) chamava de falso universalismo da cincia econmica.

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produtivas se tornaram mais complexas, a apropriao do excedente assumiu duas formas bsicas: a autoritria e a mercantil. A primeira pode ser identificada na escravido (caso extremo), no feudalismo e no mercantilismo; a segunda, na revoluo burguesa do sculo XVIII que engendrou o capitalismo. A formao do sistema centro-periferia se realiza em trs etapas. Na primeira, se constitui o que hoje se conhece por centro, ou seja, a formao do ncleo industrial inicial resultante da interao de fatores econmicos e polticos ligados histria europeia. Na segunda, ocorre a ocupao de territrios de clima temperado por europeus, como nos Estados Unidos da Amrica, o que se constitui numa fase de expanso do ncleo industrial inicial. Na terceira, se consolida um sistema de diviso internacional de trabalho em que os pases da periferia desse ncleo so levados a se especializar (como fornecedores de alimentos e matrias-primas) para ter acesso s mercadorias do centro (bens manufaturados). Teria sido a polaridade centro-periferia uma consequncia inevitvel da expanso do modo de produo capitalista ou um fato histrico? Furtado inclinase por buscar a explicao na histria, evitando qualquer tipo de determinismo. Admite, contudo, que a partir de certo ponto a periferia se torna imprescindvel para garantir a rpida acumulao do centro. Isso ocorreria de quatro maneiras diferentes: a) pela apropriao do excedente exclusivamente em benefcio do centro; b) pela apropriao de uma parte do excedente por um segmento da classe dominante local (proprietrios de terra); c) pela apropriao do excedente por grupos locais (burguesia mercantil no comprometida com transformaes nas estruturas sociais); e, por ltimo, d) pela apropriao de parte do excedente pelo Estado (dominado pelos interesses dos grupos b e c). No centro, as transformaes na economia repercutem na esfera social na medida em que a maior produtividade fsica do trabalho se traduz em aumento dos salrios, expandindo a demanda interna e influenciando a destinao do excedente (orientao do progresso tecnolgico). Na periferia, as mudanas no sistema produtivo so induzidas pelo exterior e a formao do excedente (apropriado pelos grupos b e c) no cria uma diversificao da demanda interna, uma vez que transferida para o exterior via aumento das importaes. A destinao do excedente, portanto, a base do conceito de subdesenvolvimento, uma situao que combina insuficincia da demanda interna (desviada para o exterior via importaes) e atraso da acumulao de capital (fruto da diviso internacional do trabalho). Em resumo, as reflexes de Celso Furtado nos anos 1950 sobre o subdesenvolvimento apontavam em trs direes de poltica econmica. Primeira, no sentido de abandono da teoria das vantagens comparativas como critrio de insero na diviso internacional do trabalho (busca da diversificao na pauta de exportaes). Segunda, visto que o Brasil no possui um sistema industrial competitivo em todos os setores, a insero internacional tem que ser seletiva, o que exige

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planejamento estatal. Por ltimo, deve ser reforado o papel das instituies da sociedade civil no controle do Estado, evitando a dicotomia populismo versus autoritarismo que tanto tem atrasado a caminhada para o desenvolvimento.

5. O mtodo de anlise de Celso Furtado exemplicado em Formao econmica do Brasil


Em meados dos anos 1950, Celso Furtado j havia escrito seu primeiro livro, A economia brasileira, quando o avio em que viajava do Rio para Londres permaneceu dois dias em Recife, cidade onde fazia escala depois de um pequeno acidente ao pousar. Na poca, Furtado aproveitava para fazer cursos e participar de concorridos seminrios na prestigiosa Universidade de Cambridge, uma espcie de templo onde ensinaram alguns monstros sagrados da economia, como Marshall, Keynes e Joan Robinson. Perambulando pelas ruas do centro da cidade em que havia estudado no antigo ginsio, Furtado entrou numa antiga livraria onde adquiriu uma reedio do livro Histria econmica do Brasil, de Roberto Simonsen, que havia lido dez anos antes. Folheando o livro, deparou-se com uma grande quantidade de dados sobre o perodo colonial, o que despertou a ideia de tentar elaborar um modelo da economia do acar. Foi da que surgiu Formao econmica do Brasil, redigido entre novembro de 1957 e fevereiro de 1958, nas sobras de tempo entre o festival de debates tericos a que assistia em Cambridge.7 Nascia, talvez, o principal clssico do pensamento econmico brasileiro,8 que partindo da economia aucareira mapeava os principais ciclos e subciclos do modelo primrio-exportador e sua transio para o modelo de industrializao substitutiva de importaes. O mtodo de Furtado nesse livro, de resto recorrente em toda a sua obra, foi o de aproximar a histria da anlise econmica. Foi tambm o primeiro livro a aplicar a teoria keynesiana ao caso concreto do Brasil. Embora no haja meno nesse aspecto no livro, tratava-se de um estudo histrico que aplicava a abordagem da Cepal para o caso do Brasil. A obra organizada cronologicamente por captulos numa viso secular, que comea nos primrdios da ocupao do territrio. Partindo da economia para a histria, Furtado perguntava-se como teria sido possvel financiar a ocupao inicial das terras que viriam a formar o Brasil? Para responder a essa pergunta, ele teve de estudar as razes do xito da produo de acar no Nordeste brasileiro. Esse seria o nosso primeiro grande ciclo econmico, que perduraria por sculos, e que marcaria para sempre o perfil daquela regio do pas. Paraibano de nascimento, Furtado sempre se preocupou em buscar alternativas para o desenvolvimento do Nordeste, tendo sido inclusive o idealizador da Superintendncia para o Desenvolvimento do Nordeste (Sudene).

7. O livro tem uma histria curiosa contada em seu livro de memrias (A fantasia organizada, Paz e Terra, 1985). Os originais de Formao econmica do Brasil (cerca de 400 pginas escritas mo), enviados ao editor no Rio de Janeiro, no chegaram ao destino. Constatado o extravio, Furtado lembrou-se de que, por sugesto de um amigo, antes de enviar pelo Correio havia feito uma fotofilmagem do texto na universidade. Depois de conseguir emprestada uma filmadora e de adquirir sua primeira mquina de escrever, datilografou pgina por pgina e fez correes nos originais antes de enviar novamente ao Brasil. Meses depois, de volta ao Brasil, conseguiu encontrar o manuscrito em um depsito do Correio, aparentemente classificado como material suspeito. 8. Segundo Bielschowsky (1989), trinta anos aps o seu lanamento (1958), Formao econmica do Brasil havia sido traduzido para dez idiomas e vendido mais de um quarto de milho de exemplares.

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Do ponto de vista metodolgico, segundo Bielschowsky (1989), Formao econmica do Brasil possui trs linhas de argumentao. A primeira reside na busca das diferenas entre a colonizao norte-americana e brasileira, buscando encontrar as razes pelas quais a primeira se desenvolveu e a segunda no. Essa preocupao visvel nos captulos iniciais sobre os fundamentos da ocupao territorial e mais frente, no sculo XIX, quando ele compara algumas variveis que explicariam esse hiato de desenvolvimento entre as duas economias (captulo 18). Um segundo enfoque, no qual se revela a inclinao keynesiana do autor, pode ser encontrado nas partes do livro que tratam da economia escravista de agricultura tropical (sculos XVI e XVII), a economia escravista mineira (sculo XVIII) e, parcialmente, na economia de transio para o trabalho assalariado (sculo XIX). Nos diversos captulos, em momentos diferentes, Furtado busca levantar os obstculos expanso da renda, formao de um forte mercado interno e maior diversificao da estrutura produtiva. Finalmente, no perodo histrico que vai de meados do sculo XIX a meados do sculo XX, vislumbra-se mais claramente a linha de argumentao keynesiano-estruturalista da obra. Aqui, Furtado concentra-se em desvendar os segredos da acumulao capitalista da economia brasileira, aps a eliminao do trabalho escravo. Com o surgimento do trabalho assalariado e o advento da Repblica, formam-se novos grupos de presso ao mesmo tempo que o pas caminha para uma economia de transio para um sistema industrial. Os captulos 30, 31 e 32 que tratam da origem e superao da crise na economia cafeeira na dcada de 1930 so, certamente, os mais conhecidos de todo o livro.9 Nessa parte do texto, Furtado mostra como a defesa da renda do setor cafeeiro (compra e destruio do caf) representou uma poltica anticclica mais eficaz do que a dos pases desenvolvidos, abrindo espao para a industrializao substitutiva de importaes10.

9. Segundo Mantega (1989: 35): E a parte mais importante do texto , sem dvida, a anlise da economia cafeeira, cuja expanso produziu recursos e, sobretudo, a demanda de manufaturados, que teria dado o empurro inicial industrializao no pas. 10. Segundo Furtado (1985:192): O que importa ter em conta que o valor do produto que se destrua era muito inferior ao montante da renda que se criava. Estvamos, em verdade, construindo as famosas pirmides que anos depois preconizaria Keynes. 11. Esta seo est baseada amplamente e resume o captulo 1 da tese de doutorado de Wilson Suzigan, na Universidade de Londres, transformada no livro Indstria brasileira origens e desenvolvimento (Brasiliense, 1986).

6. O desenvolvimentismo no Brasil: principais correntes tericas11


Ao mapear as origens e desenvolvimento da indstria brasileira a partir de seu modelo primrio-exportador, podemos identificar quatro interpretaes principais:
Teoria dos choques adversos

Tem por base o conjunto de estudos sobre as causas do subdesenvolvimento latino-americano que ficou conhecida como doutrina da Cepal. Um choque adverso, por exemplo, crises no setor exportador, crises externas, guerras, etc., afeta o setor externo da economia e impe dificuldades importao. Como

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resultado de polticas expansionistas, a procura interna desloca-se dos produtos importados para produtos internos alternativos (substitutos). Existe uma verso extrema dessa interpretao, mais geral, originada dos primeiros observadores da expanso da indstria nacional, a qual teria reagido positivamente s dificuldades impostas pela Primeira Guerra Mundial, cujo principal representante foi o industrial Roberto Simonsen. A outra verso, identificada com as anlises de Celso Furtado e Conceio Tavares, refere-se apenas aos efeitos da Grande Depresso e da crise do caf como um choque adverso que estimulou a indstria nacional substitutiva de importaes. De acordo com esta ltima verso, o crescimento industrial at 1930 induzido pelo crescimento da renda interna gerada pelo setor exportador (economia cafeeira). A partir da Grande Depresso da dcada de 1930, inicia-se a ocupao da reserva de mercado interno anteriormente suprido pelas importaes pela incipiente indstria nacional (marco de constituio do modelo de industrializao substitutiva de importaes). Na medida em que o modelo avana, o prprio crescimento da indstria passa a contribuir para a expanso da renda interna, alargando o marcado domstico. Diante da nfase dada por Celso Furtado e Conceio Tavares ao choque adverso causado pela Grande Depresso fica-se com a impresso de que a indstria brasileira anterior a 1930 era insignificante, o que no verdade. Tanto que, para que fosse possvel a substituio de importaes na proporo ocorrida nos anos 1930, devia haver um setor industrial j relativamente diversificado.
Industrializao liderada pela expanso das exportaes

Essa corrente estabelece uma relao direta entre desempenho do setor exportador e desempenho industrial. Ao afirmar que a indstria se desenvolveu em perodos de boom das exportaes e se retardou em momentos de crise do setor exportador, serviu de contraponto a verso da teoria dos choques adversos, sobretudo na interpretao de Celso Furtado e Conceio Tavares. Ao fornecer os meios para importao de insumos, recursos para infraestrutura (construo de ferrovias, por exemplo) e criao de renda interna, o setor exportador viabilizou a produo e fortalecimento de um mercado para os bens manufaturados produzidos internamente. Com base em dados empricos sobre a relao entre o caf e a indstria, provam que em anos de fraco desempenho das exportaes de caf a indstria paulista atrasou-se. O comrcio do caf contribuiu para a formao da indstria pelos seguintes motivos: a) ao promover a monetizao da economia e crescimento da renda interna criou um mercado para produtos manufaturados; b) ao financiar a criao das estradas de ferro e o investimento em infraestrutura ampliou e integrou esse mercado; c) o prprio desenvolvimento do comrcio de importao e exportao contribuiu para a criao de um sistema de distribuio de bens

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manufaturados; d) ao promover a imigrao estrangeira aumentou a oferta de mo de obra; e) a exportao de caf fornecia recursos em moeda estrangeira para a importao de insumos e bens de capital para o setor industrial. Um dos principais representantes dessa corrente foi Dean (1976), cujo livro A industrializao de So Paulo enfatiza as origens do capital industrial e do empresariado paulista. Segundo ele, o papel do Estado no foi importante nessa poca, assim como a participao do capital estrangeiro. O principal papel coube aos importadores e aos burgueses imigrantes, que trouxeram alm das tcnicas algum capital. A principal crtica que pode ser feita ao estudo de Warren Dean, assim como aos demais representantes dessa corrente (Pelez, Nicol, Leff), que, ao admitirem a existncia de uma relao linear entre o desempenho do setor exportador e o desenvolvimento da indstria, deixaram de perceber as mudanas estruturais fundamentais causadas pela Grande Depresso e seu desdobramento na crise do caf.
O enfoque do capitalismo tardio

Trata-se de uma reviso da doutrina da Cepal em seu formato tradicional. Em particular, esse enfoque refuta o carter reflexo atribudo s economias latinoamericanas, incorporando o conceito de dependncia formulado por Fernando Henrique Cardoso e Enzo Faletto.12 O desenvolvimento do capitalismo no Brasil foi tardio: ao mesmo tempo que a economia cafeeira estimulava o crescimento industrial impunha limites a esse crescimento porque a acumulao do capital industrial estava acumulao do setor exportador e esta, por sua vez, dependia da acumulao de capital dos pases centrais e da diviso internacional do trabalho. Entre os principais expoentes dessa vertente interpretativa do desenvolvimento industrial brasileiro, destacam-se Conceio Tavares (1974), Silva (1976), Cano (1977), Aureliano (1981) e Mello (1982). O desenvolvimento industrial da Amrica Latina foi determinado em primeiro lugar por fatores internos e, em segundo lugar, por fatores externos. No caso do Brasil, foi resultado de um processo de acumulao de capital do setor exportador de caf. A indstria interna de bens de capital no se desenvolveu, ficando dependente de importaes, o que redundou em menor autonomia do setor industrial como um todo (tese do crescimento retardatrio). O crescimento econmico foi desequilibrado na medida em que a substituio de importaes no alcanou as indstrias de insumos bsicos e de bens de capital. Toda a anlise baseada na lavoura de caf do estado de So Paulo. A transferncia de capital do caf para a indstria ocorreu durante perodos de expanso das exportaes e no de crise. A tradicional periodizao da Cepal que prope um crescimento voltado para fora at 1929 e a transio a partir dos anos 1930 para um crescimento voltado para dentro substituda por uma

12. O reconhecimento da historicidade da situao de subdesenvolvimento requer mais do que assinalar as caractersticas estruturais das economias subdesenvolvidas. preciso analisar, com efeito, como as economias subdesenvolvidas vincularam-se historicamente ao mercado mundial e a forma em que se constituram os grupos sociais internos que conseguiram definir as relaes orientadas para o exterior que o subdesenvolvimento supe. Tal enfoque implica reconhecer que no plano poltico-social existe algum tipo de dependncia nas situaes de subdesenvolvimento e que essa dependncia teve incio historicamente com a expanso das economias dos pases capitalistas originrios [...]. Frente argumentao apresentada, o esquema de economias centrais e economias perifricas pode parecer mais rico de significado social que o esquema de economias desenvolvidas e economias subdesenvolvidas. Ver Cardoso e Faletto (1970:26).

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periodizao economia colonial-economia mercantil escravocrata- economia capitalista exportadora. Somente a partir de meados da dcada de 1950, com a instalao da indstria de bens de capital que a acumulao de capital industrial se torna predominante e endogenamente determinada. Os pontos mais controvertidos desse enfoque referem-se ao incio da industrializao e sobre as origens do empresariado industrial. bem provvel que a acumulao do capital industrial tenha se iniciado antes da dcada de 1880 e no se concentrado nesse perodo especfico. Se houve uma relao entre a Grande Depresso, a crise do caf e o investimento industrial esta no deve ter tido, ao menos inicialmente, um impacto desfavorvel na indstria nacional, dada a sua extrema dependncia por matrias-primas e mquinas importadas. H divergncia tambm, entre os prprios integrantes dessa corrente, em relao s origens da burguesia industrial. Enquanto Silva (1976), na mesma linha de Dean (1976), enfatiza o papel dos importadores e imigrantes; Mello (1982) demonstra que os bares do caf participaram ativamente dos empreendimentos industriais no final do sculo XIX. Por ltimo, a hiptese de que a estrutura industrial na poca fosse altamente concentrada na produo de bens de consumo talvez seja exagerada, uma vez que havia algum grau de diversificao da nossa indstria, sobretudo no que se refere produo de insumos.
Industrializao induzida pelo governo

13. Os primeiros anos aps a Proclamao da Repblica (1889) foram marcados por uma das mais graves crises das finanas brasileiras (encilhamento). Ainda durante o Imprio, j se fazia sentir uma falta de meio circulante causada pela desorganizao do sistema monetrio pblico

Embora amplamente contestada pela vasta bibliografia que estuda a transio do modelo primrio-exportador para o de substituio de importaes, essa linha de argumentao enfatiza o papel desempenhado pelas polticas intencionais do governo em prol da industrializao, sobretudo atravs de proteo tarifria e concesso de incentivos e subsdios. Seu objetivo explcito era contestar a posio das correntes anteriormente citadas de que o papel do Estado na promoo da industrializao, no perodo anterior a 1930, foi mnimo ou pouco significativo. A importncia da proteo tarifria, alm de ser espordica, dependia de outras variveis da poltica comercial. Seja como for, a partir da Primeira Guerra Mundial a proteo deixou de ocorrer via tarifas e se concentrou na taxa de cmbio e em restries s importaes. O fato de que as polticas governamentais no tenham sido anti-industrialistas antes da dcada de 1930 no significa que tenham sido industrialistas. A partir da, existe quase um consenso de que o Estado passou a estimular o desenvolvimento de indstrias especficas por causa da escassez de insumos e matrias-primas bsicas, embora no houvesse ainda uma posio poltica favorvel industrializao em geral. De fato, isso s viria a ocorrer aps o final da Segunda Guerra Mundial.

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7. Os perodos mais controvertidos nas anlises desenvolvimentistas


Em relao origem do capital industrial

A controvrsia gira em torno da tese de que o capital industrial se formou entre 1886 e 1894, porque foi nesse perodo que se estabeleceram grandes fbricas de tecidos e outras indstrias (fbricas de cervejas e alguns ramos da indstria metal-mecnica, entre outros). Como esse foi um ciclo de expanso das exportaes de caf, serviu de base para a tese da relao positiva entre perodos de aumentos dos lucros do caf e formao do capital industrial. A polmica se estabeleceu porque existem evidncias de que ocorreram grandes investimentos na indstria antes desse perodo, de modo que seria mais correto destacar no a gnese da indstria, mas sim que esta teve um grande desenvolvimento nesse perodo. O que torna essa poca mais controvertida que houve coincidncia com um momento de intensa especulao financeira, que ficou conhecido como encilhamento. A crise (1891), que culminou com a falncia de muitas empresas, resultou do grande aumento da emisso de moeda, que passou a ser utilizada para financiar o dficit pblico, da expanso do crdito e do relaxamento das normas para a formao de sociedades annimas.13 Apesar de ter causado inflao, o encilhamento foi positivo para a formao do capital industrial, uma vez que as importaes de mquinas aumentaram de 30% para 70%, entre 1890 e 1891, e algumas das maiores empresas brasileiras foram fundadas nessa poca.14
Em relao inuncia da Primeira Guerra Mundial

A discusso surge em relao a se os efeitos do conflito foram positivos para a indstria brasileira como prope a teoria dos choques adversos em sua verso extrema ou no. Dean (1976) argumenta em sentido contrrio, afirmando que a guerra interrompeu um perodo de desenvolvimento industrial estimulado pela expanso das exportaes de caf, dada a capacidade para importar matrias-primas e mquinas restringiu a capacidade de aumento da produo industrial. Pelez (1979) vai nessa mesma direo, afirmando que o Brasil continuou dependente de mercados estrangeiros durante a guerra por causa do tamanho relativamente pequeno do setor industrial interno e levanta dvidas se os perodos de choques adversos eram mesmo indispensveis para que houvesse diversificao e expanso da indstria nacional. Outros autores, como Silva (1976), Cano (1977) e Mello (1982), contrapem a reviso de Dean e Pelez, argumentando ter havido aumento do investimento e da produo, esta ltima inclusive pelo melhor aproveitamento da capacidade instalada existente. Em sua tese de doutorado, Suzigan (1986) contesta esses autores com dados que mostram que houve uma drstica reduo nos investimentos industriais durante a guerra e, quanto produo, esta teria

que no acompanhara o progresso da atividade econmica. Somava-se a isso a libertao dos escravos (1888), que passaram a demandar moeda para pagamento de seus salrios, alm da necessidade de auxiliar com crdito os proprietrios de escravos que foram atingidos pela Abolio feita sem nenhuma indenizao. O aumento das emisses, que comeou no final do Imprio, alastra-se com a necessidade de financiar as despesas da Repblica. O gradativo aumento das emisses monetrias descambou para a pura especulao. Comeam a surgir, da noite para o dia, toda sorte de empreendimentos (bancos, firmas comerciais e industriais, estradas de ferro, etc.), tendo aumentado em at cinco vezes o total do capital das sociedades annimas registrado no Rio de Janeiro em apenas dois anos (entre 1889 e 1891). Ocorre que esse investimento ficava apenas no papel, uma vez que o objetivo era apenas emitir aes para especular na Bolsa de Valores. A dbcle arrastar tambm empresas de bases mais slidas que no resistiram desvalorizao de seus papis e as falncias se multiplicam. No final, restou uma avalanche de moeda (entre 1889 e 1892, os meios de pagamento aumentaram de 206.000 contos de ris para 561.000 contos de ris) e sua consequncia inevitvel: a inflao. Ver a respeito, Prado Jr. (1945) e outros autores. 14. No s em So Paulo e no Rio de Janeiro, mas em vrios estados do Nordeste foram estabelecidas grandes fbricas de tecidos de algodo. Ver Suzigan (1986:48).

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15. Pelez (1979:139) afirma que [...] o problema principal de verificao histrica foi a fonte de recursos para sustentao do caf. O crescimento das despesas, financiadas por impostos novos, no corresponde poltica fiscal keynesiana. [...] A compra e destruio dos estoques foram financiadas, principalmente, pelos novos impostos de exportao. Os crditos do Banco do Brasil e do Tesouro no podem ser considerados, estritamente falando, uma gerao de moeda, pois foram pagos com receitas mensais, provenientes das exportaes. [...] possvel admitir-se, dentro de hipteses estritamente keynesianas, que os crditos tenham facilitado a recuperao, embora seja difcil verificar a magnitude do impacto. Mas bvio que a recuperao no pode ser explicada por um simples modelo keynesiano de sustentao do setor cafeeiro. Logo, a Tese Furtado invlida. 16. Tomando como base a recuperao da indstria txtil na dcada de 1930, Pelez (1979) tambm rebate a interpretao de Celso Furtado de que a reduo das importaes criou uma reserva de mercado para as indstrias nacionais. No caso da indstria de tecidos, trs fatores explicariam o aumento da demanda: a) as polticas governamentais de incentivo a esse ramo da indstria; b) a manuteno do nvel de emprego nos cafezais pelo programa de sustentao do preo do caf do governo; e c) o aumento do emprego na lavoura do algodo diante da boa cotao do produto no exterior. 17. Segundo Pelez (1979:171), altamente duvidoso que sobrassem recursos lquidos para

aumentado inicialmente para depois declinar, sob o efeito da forte limitao da capacidade para importar.
Em relao aos efeitos da crise do caf e da Grande Depresso

Os pontos controvertidos esto centrados principalmente na interpretao de Celso Furtado no seu clssico Formao econmica do Brasil , sobretudo nos captulos 30, 31 e 32. Referem-se ao impacto da poltica de defesa do caf sobre os nveis de renda, a proteo indstria e a transferncia de recursos do caf para a indstria. Segundo Furtado (1985), diante da superproduo de caf e da retrao da demanda causada pela Grande Depresso, a compra da colheita de caf e sua destruio manteve a renda do setor exportador, assim como o nvel de emprego, permitindo que o Brasil sasse da crise antes dos pases desenvolvidos. O desequilbrio do setor externo foi corrigido atravs da desvalorizao da taxa de cmbio, provocando grande aumento nos preos relativos das importaes. Com as importaes mais caras, uma parte da demanda de produtos externos desviada para o mercado interno, que passa a ser atendida, de forma crescente, pelas indstrias domsticas. Esse aumento da oferta s teria sido possvel porque j existia um pequeno ncleo de indstrias de bens de capital e pela existncia de capacidade ociosa nas indstrias nacionais de bens de consumo. A questo do impacto da poltica de defesa do caf sobre os nveis de renda o alvo principal da reviso da anlise de Celso Furtado feita por Pelez (1979). Segundo ele, a poltica de sustentao dos preos do caf no foi financiada por meio da expanso do crdito hiptese de Furtado mas pela cobrana de novos impostos sobre o caf exportado. A renda gerada com a compra do caf pelo governo teria sido parcialmente anulada pelos impostos. Para evitar a expanso de moeda, o governo teria se utilizado de emprstimos junto ao Banco do Brasil na poca, os quais eram pagos com a receita do imposto sobre exportao de caf. Assim, a renda que era dada com uma mo (despesa do governo) era retirada com a outra (imposto)15. Especula inclusive se, caso no tivesse havido a interveno do governo, a renda no teria sido mais alta (parte da safra teria sido colhida e a outra no). Conclui sua tese revisionista, afirmando que a renda permaneceu estagnada durante a Grande Depresso. Baseado em anlises de outros autores, Suzigan (1986) vem em socorro da Tese Furtado. Argumenta que parte do novo imposto sobre o caf foi transferida para os consumidores externos em virtude da inelasticidade da demanda externa do caf. Acrescenta ainda que o financiamento por meio de impostos foi de cerca da metade, sendo o restante financiado atravs da expanso do crdito. Assim, o efeito-renda da poltica de sustentao do preo do caf, embora no tenha sido to importante quanto o imaginado por Furtado, tambm no foi to insignificante quanto o sugerido por Pelez.

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Outro ponto controvertido refere-se proteo indstria, atribudo por Celso Furtado exclusivamente desvalorizao da taxa de cmbio que repercutiu sobre os preos relativos (aumento do custo dos produtos importados em relao aos produtos nacionais), favorecendo a expanso da demanda domstica.16 Embora a depreciao cambial tenha sido o fator mais importante, tambm deve ser levada em considerao a interveno direta do governo no comrcio exterior, seja por meio de elevaes de impostos sobre importaes, seja simplesmente por meio de restries s importaes. Por ltimo, resta a polmica quanto interpretao de Celso Furtado de que, por causa da perda de lucratividade do setor cafeeiro, ocorreu uma transferncia de recursos desse setor para outros setores com melhores perspectivas de rentabilidade, dentre estes a indstria. Pelez (1979), mais uma vez, tem opinio contrria, argumentando que o desinvestimento do setor de caf foi transformado em investimento, pelo menos no curto prazo, na lavoura do algodo que tinha uma rentabilidade maior do que a indstria. Alm disso, a renda monetria dos cafeicultores, depois de deduzidos os custos de produo e transporte at o porto, devia ser bem reduzida at para investir no algodo, quanto mais para transferir capital para a indstria.17 Alm das evidncias apresentadas por Pelez serem insuficientes, Furtado no fez uma relao direta entre a crise do caf nos anos 1930 e a industrializao mas sim que os recursos do caf haviam sido transferidos para o algodo e outras atividades ligadas ao mercado interno, entre elas a indstria. Furtado inclusive d bastante importncia para o papel da capacidade ociosa no crescimento da produo industrial, sobretudo em So Paulo.18 No h dvida tambm, como afirma Suzigan (1986:63), que os investimentos industriais se recuperaram em 1933-1935 e aumentaram substancialmente em 1936-1939. No entanto, no h dados disponveis que comprovem que esses investimentos se originaram da transferncia de recursos do setor exportador de caf.

investimento na indstria, depois de realizada a transferncia para a produo de algodo e outros empreendimentos agrcolas em So Paulo. No havia nenhuma instituio financeira que pudesse realizar a transferncia. Em face de todos esses testes, a Tese Furtado fica desmentida. 18. Conforme Cano (1977: 258-259): Furtado, em sua clssica explicao dos mecanismos de recuperao da dcada de 1930, deixa bem claro o importante papel desempenhado, nessa recuperao, pelo grau de capacidade ociosa da indstria. E ainda: Sobrevinda a Grande Depresso, a violenta compresso na capacidade para importar e os mecanismos acionados pelo Estado para a defesa do nvel de renda da cafeicultura desencadeariam nova forma de crescimento industrial. O maior beneficirio, obviamente, teria de ser o compartimento industrial mais avanado do pas, isto , a indstria paulista. 19. O termo globalizao, embora intuitivo, abarca vrios significados. Segundo Stiglitz (2002:36), globalizao representa a integrao mais estreita dos pases e dos povos do mundo que tem sido ocasionada pela enorme reduo de custos de transporte e de comunicaes e a derrubada de barreiras artificiais aos fluxos de produtos, servios, capital, conhecimento e (em menor escala) de pessoas atravs das fronteiras. Gray (1999:79) relaciona a globalizao com mudana cultural, sintetizada na expresso des-localizao, que significa o deslocamento de atividades que, at recentemente eram regionais, para redes de relacionamento cujo alcance distante ou mundial. Ferrer (2008:431)

8. Desenvolvimentismo em um contexto de globalizao


As controvrsias levantadas no item anterior referem-se ainda formao da indstria brasileira. E o que aconteceu com a teoria do desenvolvimento de l para c? Seria o desenvolvimentismo uma teoria restrita anlise da histria econmica, ou seja, apenas um instrumento para anlise do passado ou poderia servir para prospectar o futuro, vale dizer, repensar a teoria do desenvolvimento em um contexto de globalizao? Por um lado, indiscutvel que o desenvolvimentismo enquanto corrente terica perdeu fora com o passar do tempo. Por outro, resta evidente que, apesar do avano da industrializao, o desenvolvimento no sentido de conjugar altas taxas de crescimento da economia com

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enfatiza o aspecto poltico da globalizao enquanto um espao de exerccio de poder dentro do qual as potncias dominantes estabelecem, em cada perodo histrico, as regras do jogo que articulam o sistema global. Um dos principais mecanismos de dominao se encontra na construo de teorias e vises que so apresentadas como critrios vlidos universalmente quando, na realidade, espelham o interesse dos pases centrais. 20. O Consenso de Washington constituiuse num conjunto de recomendaes que, naquele momento (1982), procuravam respaldar os interesses dos bancos norte-americanos diante da chamada crise da dvida insolvncia de vrios pases devedores, entre eles o Brasil. De orientao neoliberal, o Consenso teve como principal expoente o economista John Williamson, e foi apoiado pelas instituies multilaterais (FMI, Banco Mundial). Em troca do refinanciamento da dvida, os pases devedores se comprometeram a promover um forte ajuste fiscal e a fazer reformas orientadas para o mercado. Segundo Bresser-Pereira (1982), aps os acordos feitos pelo Plano Brandy, surgiu um Segundo Consenso de Washington, que orientava os pases emergentes isto , aqueles em que havia interesse de aplicao dos excedentes financeiros internacionais a abrir sua conta de capital. 21. Bresser-Pereira (2008:222) destaca que essa ideologia era transmitida ao cidado comum dos pases em desenvolvimento como uma espcie de orao: entendemos que vocs no dispem de recursos para financiar

reduo do desemprego e desconcentrao da renda est longe de ser atingido na economia brasileira. Uma explicao para o ostracismo das ideias desenvolvimentistas nas ltimas trs dcadas se encontra no prprio significado da globalizao,19 que limita o alcance das polticas macroeconmicas locais em face da integrao mundial dos mercados de bens e financeiro. Isso coloca em segundo plano o papel do Estado na economia, o qual passa a ser visto como um obstculo expanso do mercado. No surpreende, portanto, que a austeridade fiscal, a privatizao e a liberao do mercado fossem os trs pilares sob o qual foi construdo o chamado Consenso de Washington.20 A defesa de cada um desses princpios, segundo Stiglitz (2002), partia da seguinte viso: a) os dficits pblicos acumulados na dcada de 1980 tinham levado a maioria dos pases latino-americanos beira da hiperinflao, logo era preciso restabelecer a disciplina fiscal; b) os governos dos pases em desenvolvimento gastavam energia demais administrando empresas estatais, cujos produtos e servios poderiam ser oferecidos de maneira mais eficiente pelas empresas privadas; c) a liberao do mercado (remoo da interferncia do governo nos mercados financeiros e de capitais, e eliminao do protecionismo comercial) era vista como a melhor maneira de estimular o aumento da produtividade pela melhor alocao dos recursos. verdade que, do ponto de vista terico, essa viso tinha como moldura a supremacia da corrente neoliberal em relao ao enfoque keynesiano, que havia prevalecido no aps guerra at final dos anos 1970. O objetivo do desenvolvimento de longo prazo, impulsionado desde a esfera estatal, foi substitudo pela preocupao de curto prazo com a estabilidade cujo principal significado era promover reformas macroeconmicas a fim de alcanar a estabilidade de preos, ajuste fiscal e abertura comercial e financeira. A tarefa do desenvolvimento, portanto, deveria passar das mos do Estado para o mercado. Fragilizados pelos desequilbrios macroeconmicos da chamada dcada perdida dos anos 1980, os pases latino-americanos, pouco a pouco, foram sendo seduzidos por essa nova ideologia.21 Apesar de ter havido avano no controle da inflao, o preo do severo ajuste fiscal introduzido pelos pases em desenvolvimento foram dcadas de estagnao econmica, que contriburam para o aumento do desemprego e dos nveis de pobreza da regio.22 Afinal, o que havia de errado com as recomendaes do Consenso de Washington? Para comear, examine-se o pilar da privatizao. A ideia subjacente ao fenmeno que o setor privado mais eficiente para administrar empresas do que o setor pblico. Olhando pelo ngulo estritamente da eficincia econmica de curto prazo, essa concepo em defesa das privatizaes talvez seja verdadeira. Pelo menos na Amrica Latina,23 onde houve um novo descobrimento da regio pelas empresas transnacionais europeias sobretudo aquelas com matriz

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na Espanha e, em menor grau, em Portugal , os lucros repatriados tm sido o fator de maior peso no dficit em transaes correntes (o caso do Brasil serve como exemplo). Porm, existem custos sociais associados s privatizaes que simplesmente no so considerados. Um deles o desemprego. Como os investimentos diretos das empresas estrangeiras se restringem a assumir o controle de empresas j existentes, a operao de saneamento implica destruir ao invs de gerar novos empregos. O mais importante que o Investimento Direto Estrangeiro (IDE) em pases de desenvolvimento no necessariamente resulta em expanso da capacidade produtiva de longo prazo. O objetivo das empresas transnacionais obter altos lucros no curto prazo, o que no compatvel com o investimento de longo prazo para ampliao da capacidade de produo vinculada ao crescimento endgeno da demanda. Segundo Vidal (2008:72), o processo de internacionalizao do capital representa uma racionalizao do investimento por parte das empresas multinacionais que, diante da contrao de demanda em seus pases de origem, optam por disputar mercados mais promissores em escala global. Assim, no investimento direto estrangeiro em pases emergentes tem predominado a racionalizao dos ativos adquiridos, mediante o fechamento, reduo ou reorientao da produo. O resultado desse processo que no necessariamente se produz um incremento da capacidade de produo como seria no caso da construo de novas plantas, mas apenas um crescimento baseado na racionalizao das antigas empresas pblicas.24 preciso considerar tambm que, em geral, o IDE concorre com o investimento interno privado em setores estratgicos para um pas em desenvolvimento, como o caso da minerao, petrleo, bancos, telefonia, etc. As receitas que as concesses em alguns desses setores agregam ao capital possui um valor incalculvel, no s pelo explosivo crescimento da demanda futura, mas por tratar-se de recursos naturais no renovveis. Alm disso, o aumento dos fluxos de capitais para IDE provoca um fenmeno conhecido como doena holandesa,25 levando a uma valorizao excessiva da moeda interna, que resulta em aumento das importaes e diminuio das exportaes.Isso ocorre porque, na medida em que a moeda nacional se aprecia, os salrios reais sobem. A sobrevalorizao da moeda, segundo Bresser-Pereira (2008:226), nada mais do que uma mudana nos preos relativos a favor dos no exportveis, sendo a fora de trabalho o artigo no exportvel-chave. Os salrios reais aumentam porque os preos dos componentes importados das mercadorias diminuem, enquanto os salrios conservam seu preo nominal. Outro pilar do Consenso de Washington a austeridade fiscal. Segundo a viso dominante, a falta de disciplina fiscal teria conduzido os pases latino-americanos ao pior dos mundos: dficit fiscal, dficit no balano de pagamentos, recesso e ameaa de hiperinflao. Para financiar a correo do desequilbrio

seu desenvolvimento, porm no se preocupem, faam o ajuste estrutural e as reformas, incluindo a abertura financeira, que ns financiaremos o seu desenvolvimento com poupana externa, possivelmente atravs de investimento direto. 22. O fundamentalismo de mercado comeou a ser colocado em prtica no Chile, a partir de 1975, quando os chamados Chicago Boys (economistas da Universidade de Chicago, liderados por Milton Friedman) orientaram a poltica econmica da ditadura militar de Pinochet. Essa ideologia se propagaria pelo mundo sob influncia dos governos Reagan, nos EUA, e Thatcher, na Inglaterra. Embora o Chile tenha, de fato, crescido por mais de uma dcada, experimentou um grande atraso sociocultural. Como destacou Sunkel (2008:473), nem s de incrementos do PIB vive a populao. No restante da Amrica Latina, e no mundo em geral, os resultados dessas polticas foram baixo crescimento e aumento da desigualdade social. 23. Alm de bancos e empresas espanhis, os primeiros a investirem na regio, destacam-se algumas cadeias de supermercados e empresas de energia norte-americanas, cuja internacionalizao comea no incio dos anos 1990, alm da privatizao mais recente de outros setores altamente lucrativos, tais como telecomunicaes, servios de internet, comrcio eletrnico, entre outros. 24. No Brasil, dos US$ 173,5 bilhes de Investimento Estrangeiro Direto (IED) que ingressaram no pas no perodo 1995-2003, 58% se destinaram a comprar empresas pblicas, sobretudo nas reas

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de servios de telefonia, eletricidade e algumas linhas de ferrovias. No mesmo perodo, a economia chinesa recebeu US$ 404 bilhes em IED, dos quais apenas 4% foram destinados para compra ou participao em empresas (VIDAL, 2008:75, 78). 25. A expresso se deriva do que aconteceu na Holanda aps a descoberta de gs no Mar do Norte, que resultou em grande valorizao da moeda holandesa, trazendo prejuzo para outros setores de exportao daquele pas (STIGLITZ, 2002). 26. No conceito de supervit primrio, isto , receita maior que despesa (no levando em conta despesas financeiras). Esse conceito diferente do resultado nominal das contas do setor pblico, que inclui os juros da dvida, e que, por esse motivo, apresenta dficit. Em virtude da inflao, o Brasil negociou com o FMI a introduo do conceito de resultado operacional do setor pblico, que era equivalente ao resultado nominal menos a correo monetria dos juros da dvida passada. Com a estabilizao de preos conseguida aps o Plano Real, a inflao deixou de distorcer de forma expressiva os valores nominais e o resultado nominal voltou a ser o indicador utilizado para medir o dficit total do governo, que corresponde ao conceito de Necessidade de Financiamento do Setor Pblico (NFSP). Ver Alm (2010:39). 27. Mdia de apenas 2,3% ao ano nos dois mandatos de FHC (1995-2002) e de 4% ao ano nos dois mandatos de Lula (2003-2010). Ver Folha de S. Paulo (2011:B1). 28. Apenas em 2010, com a acelerao do gasto do chamado Plano de Acelerao

externo e alcanar um crescimento sustentvel, os organismos internacionais passaram a exigir metas draconianas de supervit primrio nas contas pblicas (excesso de receita sobre despesa). O objetivo era se prevenir contra uma eventual incapacidade de o pas honrar a dvida. Os supervits fiscais26 foram alcanados, em alguns casos, at mesmo alm do pretendido. O Brasil decidiu, por prpria conta, fazer seu dever de casa de forma exemplar. Ao invs de se contentar em atingir o patamar de supervit primrio acertado com o Fundo (3,5% do PIB), o pas se superou: estipulou uma meta de 4,5% do PIB que, inclusive, chegou a ser ultrapassada. O fraco crescimento alcanado nos dois ltimos governos27 foi resultado desse esforo fiscal. A ausncia do investimento pblico fez com que a taxa de investimento anual ficasse ao redor de 17% do PIB, o que foi um dos fatores responsveis pelo baixo crescimento desse perodo.28 O investimento privado, por outro lado, tambm ficou inibido em face das exorbitantes taxas de juros da economia brasileira. No passado, estatismo e desenvolvimentismo praticamente foram sinnimos (concepo estadocntrica). No presente, vivemos uma era de fundamentalismo mercadocntrico em que o pndulo binrio entre Estado e mercado se moveu para o mercado.29 Ainda que seja foroso reconhecer que, na atual fase histrica do capitalismo, as condies objetivas e subjetivas tendam a conduzir o pndulo na direo do mercado, no significa prescindir do Estado enquanto instituio norteadora do desenvolvimento. Estado e mercado so apenas meios para alcanar um fim maior, qual seja, o bem-estar das pessoas. Ser preciso evoluir, dialeticamente, para uma concepo sociocntrica de desenvolvimento. Resta analisar o terceiro pilar do Consenso: a liberao dos mercados comercial e financeiro. Embora o senso comum enxergue a globalizao como uma liberao do comrcio em escala mundial, tal fenmeno , predominantemente, financeiro.30 A viso veiculada pelos idelogos do Consenso de Washington foi uma releitura da teoria das vantagens comparativas: a abertura comercial favoreceria a especializao, ao aumento da produtividade pela incorporao de novas tecnologias e, como consequncia, ao aumento das exportaes. Essa foi mais uma promessa no cumprida. Muitos pases desenvolvidos continuaram mantendo barreiras comerciais e subsdios, ao passo que, expostas concorrncia predatria das corporaes transnacionais, muitas firmas dos pases no desenvolvidos tiveram que fechar as suas portas. A liberao do mercado de capitais, segundo a viso do FMI naquela ocasio, baseava-se na tese de que esse era o nico caminho para os pases em desenvolvimento atrair poupana externa, principalmente na forma de investimento direto. Esse , de fato, um raciocnio simplista. O sistema financeiro internacional est interessando em investir onde for mais lucrativo, sendo a liberao do mercado de capitais uma condio necessria, porm no suficiente. A China, por exemplo, foi o pas que recebeu a maior quantia em investimentos

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estrangeiros e nem por isso promoveu uma total liberao de seu mercado de capitais.31 Atualmente, a principal preocupao dos pases de desenvolvimento intermedirio (emergentes), como o Brasil, como frear os excessivos fluxos de capital financeiro para evitar a valorizao da moeda local? Portanto, em relao s recomendaes do Consenso de Washington, a situao atual inverteu-se: a questo no mais como conseguir poupana externa mas sim como livrar-se dela? No caso do Brasil, que pratica taxas de juros superiores s internacionais, a entrada expressiva de capital voltil tem mantido o real valorizado, a despeito das intervenes do Banco Central no mercado de cmbio.32 A perda da competitividade das exportaes, como consequncia disso, traz como resultado a queda do saldo da balana de comrcio. Cada vez mais, a cobertura do dficit em conta-corrente do Balano de Pagamentos precisa ser financiada pelo supervit da conta de capital. Essa situao preocupante, considerando que, historicamente, as crises econmicas comeam sempre pelo Balano de Pagamentos. Todas as crises que ocorreram nas ltimas duas dcadas nos pases emergentes estiveram intimamente ligadas globalizao financeira,33 incluso a chamada crise global (2008), cujo contgio, a partir da economia norte-americana, foi maior. Em todas as crises, o elemento comum foi a fuga de capitais dos pases emergentes. Segundo Rodrguez (2008), existe uma assimetria entre mercados financeiros dos pases desenvolvidos e em desenvolvimento, sendo estes ltimos incompletos em relao aos primeiros. Esse carter incompleto, somado ao fato de que as moedas internacionais pertencem aos pases do centro, explica o carter pr-cclico dos fluxos de capitais nos pases em desenvolvimento. Os choques globais, manifestados atravs da sada de capitais e de seus efeitos sobre a queda das Bolsas de Valores, atuam como fator exgeno na explicao das recorrentes crises registradas nos pases emergentes nas ltimas dcadas. Da que as polticas internas de ajustes de desequilbrios macroeconmicos, por si ss, tornam-se insuficientes enquanto polticas anticclicas. preciso, portanto, algum tipo de controle sobre os excessivos fluxos de capital externo, sobretudo os de natureza especulativa. Sem isso, as economias em desenvolvimento estaro expostas periodicamente s crises sistmicas provocadas pela globalizao financeira. Por tudo que foi exposto, poderia se concluir que a recuperao da teoria desenvolvimentista implica lutar contra a globalizao? No necessariamente. A globalizao, em si mesma, no boa nem m. Sua influncia no desenvolvimento da cada pas depende da forma em que cada um a ela se insere. A globalizao no mudou a natureza do processo de desenvolvimento, que requer que a estrutura produtiva interna participe e difunda os avanos da cincia e da tecnologia, o que vem a se constituir em acumulao em sentido amplo. Porm, a insero de cada pas no contexto externo depende de fatores endgenos

do Crescimento (PAC), a taxa de investimento foi maior, 18,4% do PIB. Ibid. 29. Conforme Sunkel (2008:473). 30. Como comprar e vender ativos externos implica comprar e vender moeda estrangeira, o volume de transaes no mercado de cmbio d uma ideia do montante de transaes financeiras internacionais. Em 2000, o volume dirio de transaes com dlar pelos EUA estava na casa dos US$ 2,4 trilhes. Desse total, apenas 0,3% (US$ 7 bilhes) correspondia ao volume dirio de comrcio dos EUA com o restante do mundo. (BLANCHARD, 2004:386). 31. De fato, a China nem sequer precisava de capital estrangeiro, visto que sua Formao Bruta de Capital Fixo a maior do mundo (47,8% do PIB, em 2010), o que coloca como seu principal desafio investir o enorme fluxo de recursos destinados poupana. Cabe tambm lembrar que suas reservas internacionais em dlar so as maiores do mundo. 32. Para financiar as intervenes no mercado de cmbio, o governo brasileiro precisa endividar-se pagando juros de 11,75% ao ano (taxa Selic, de maro de 2011). Em contrapartida, acumula reservas cambiais acima do necessrio (US$ 300 bilhes, em janeiro de 2011), que so aplicadas, em sua maior parte, em ttulos do Tesouro norte-americano com rendimento prximo a zero. Apesar das autoridades econmicas costumarem vangloriar-se dessas reservas, difcil convencer algum que esse tipo de poltica faa sentido. 33. As principais crises econmicas nos pases emergentes, nos ltimos

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prprios que podem ser chamados de densidade nacional, que permitem que a acumulao se realize, predominantemente, no mbito interno da nao. Nesse sentido, pode-se dizer que cada pas tem a globalizao que merece.34

20 anos, foram: Mxico (1994-1995), sia (1997), Rssia (1998), Brasil (19981999), Argentina (2001). A crise mexicana (Tequila) durou de quatro a seis meses, a crise da sia durou nove meses, a da Rssia, encadeada com a do Brasil, durou cerca de dois anos e a da Argentina ainda no foi superada completamente. Ver Vanoli (2008:84). 34. Um pas pode crescer, aumentar sua produo, o emprego e a produtividade impulsionado por fatores exgenos. [...] Porm pode crescer sem desenvolvimento, quer dizer, sem criar uma organizao na economia e sociedade capaz de mobilizar os processos de acumulao inerentes ao desenvolvimento ou, dito de outro modo, sem incorporar os conhecimentos cientficos e suas aplicaes tecnolgicas ao conjunto de sua atividade econmica e social (FERRER, 2008:433). 35. A Declarao do Rio de Janeiro foi um documento extrado dos debates travados entre os dias 4 e 6 de maio de 2004, na cidade do Rio de Janeiro. O documento exorta a todos a desenvolver, em seus respectivos pases, uma discusso que possibilite construir uma estratgia econmica distinta da neoliberal, que torne possvel o desenvolvimento na Amrica Latina. Ver Vidal e Guilln R. (2008). 36. Ver mensagem de Celso Furtado (Los desafos de la nueva generacin ) para a conferncia no Rio de Janeiro. Ver Vidal e Guilln R. (2008).

9. Concluso
A Declarao do Rio de Janeiro (4 a 6/5/2004), subscrita por um grande nmero de acadmicos e cientistas sociais latino-americanos, colocava como contribuio mnima dos atuais economistas promover o debate sobre a possibilidade de alcanar o desenvolvimento atravs de uma estratgia alternativa ao neoliberalismo. Esse desafio partia do princpio de que as reformas neoliberais implantadas na Amrica Latina estiveram longe de promover o desenvolvimento na regio.35 A metamorfose do crescimento em desenvolvimento, no sentido de Celso Furtado d a este ltimo, s ocorre quando a transformao da estrutura produtiva propicia efetiva melhora nas condies de vida da populao. E essa metamorfose no se d espontaneamente, ela fruto de um projeto que por sua vez expresso de uma vontade poltica.36 Este artigo foi escrito como resposta a esse desafio com dois objetivos: 1) resgatar a contribuio dos pioneiros do desenvolvimentismo, tornando-a acessvel s novas geraes e 2) contribuir para fortalecer a conscincia crtica em relao ideologia triunfalista que atribui superpoderes ao mercado. As transformaes ocorridas no final do sculo XX, com a desintegrao da Unio Sovitica, foram interpretadas pela teoria econmica dominante (neoclssica) como atestado do fracasso das polticas intervencionistas. A teoria das expectativas racionais segundo a qual os agentes econmicos antecipam e frustram as aes do Estado foi saudada como uma nova economia. No foram poucos os que afirmaram que Keynes estava definitivamente morto e enterrado. Toda a crtica ao capitalismo, mesmo a no marxista, foi relegada ao esquecimento. A maior perda, contudo, foi a interrupo do progresso do pensamento econmico regional (estruturalismo), que passou a ser visto como uma espcie de relquia histrica. A recente crise financeira global, cujo incndio ainda no foi debelado de todo, serviu para mostrar o quanto a teoria econmica dominante estava fora da realidade o que, alis, tem precedentes histricos (como na Grande Depresso). A livre mobilidade do capital e a desregulamentao financeira tornaram os pases em desenvolvimento extremamente vulnerveis aos choques globais. Ficou provado que quanto mais aberta a economia, maior a necessidade de proteo social do Estado e no o contrrio. Qualquer que seja o rumo que o novo estruturalismo venha a tomar no futuro, o ponto de partida, sem dvida, dever ser a redefinio das funes do Estado, particularmente em relao a sua insero no mundo globalizado.

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Jos Maria Dias Pereira

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Recebido em maro de 2011 e aprovado em julho de 2011

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artiGos

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a busca por uma convergncia no debate

RESUMO

ABSTRACT

No debate acerca do desenvolvimento econmico, a teoria estruturalista exerceu grande influncia na determinao de polticas pblicas na Amrica Latina, onde as especificidades do subdesenvolvimento eram os entraves no processo de mudana estrutural. Nesse contexto, a evoluo da anlise cepalina com a insero das ideias neoschumpeterianas referentes a inovao, conhecimento e aprendizado se tornaram extremamente importantes para encontrar caminhos alternativos ao mainstream com o objetivo de garantir nveis satisfatrios de bem-estar. No entanto, atualmente verifica-se uma lacuna no debate do desenvolvimento econmico sobre as questes ambientais e busca-se uma adaptao do prprio conceito de desenvolvimento que caminhe em consonncia com a conservao do meio ambiente. Sendo assim, o presente artigo analisa o conceito de desenvolvimento econmico sob a tica da teoria estruturalista e suas convergncias como a abordagem neoschumpeteriana, analisando como o meio ambiente pode ser uma parte do motor do desenvolvimento de pases atrasados.
Palavras-chave Desenvolvimento, estruturalismo, inovao, meio ambiente.

In the debate that surrounds economic development, structuralist theory has exercised significant influence in determining public policies in Latin America, where the specificities of under-development have traditionally been obstacles to the process of structural change. In this context, the evolution of UNECLAC analysis, with the inclusion of neo-Schumpeterian ideas related to innovation, knowledge and learning, has become extremely important in the search for alternative paths to the mainstream, as a means to guarantee satisfactory levels of well-being. However, at present we can note a certain gap in the debate over economic development regarding environmental issues, and we are looking for an adaptation of the development concept itself that can proceed, side-by-side, with the conservation of the environment. Consequently, this article analyzes the concept of economic development from the point of view of structuralist theory and its convergences, such as the neo-Schumpeterian approach, showing how the environment can indeed be a part of the engine of development of underdeveloped nations.
Keywords Development, structuralism, innovation, environment.

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I. Introduo
Aps o fim da Segunda Guerra Mundial, o debate sobre o desenvolvimento econmico de regies atrasadas passou a ganhar espao na academia e a diferena entre os conceitos de desenvolvimento e crescimento econmico se tornou mais evidente. Com essa evoluo, o termo desenvolvimento econmico passou a ser entendido no somente como crescimento da renda per capita, mas tambm uma mudana estrutural em diversas esferas. Nesse contexto de definio do conceito de desenvolvimento, a teoria estruturalista exerceu grande influncia na determinao de polticas pblicas na Amrica Latina, onde as especificidades do subdesenvolvimento eram os entraves no processo de mudana estrutural. Fundamentada nas ideias dos pensadores da Cepal, a teoria estruturalista estudava o processo de desenvolvimento econmico com base em uma anlise histrica, ou seja, era pensado como um processo path-dependent, em que as heterogeneidades estruturais foram construdas tambm atravs das condies perifricas de insero internacional. Desse modo, a capacidade de endogeneizao do progresso tcnico era condio necessria para o desenvolvimento econmico. Com as sucessivas crises enfrentadas pela Amrica Latina na dcada de 1980, o pensamento cepalino perdeu influncia diante da emergncia do pensamento neoliberal de eficincia dos mercados. No entanto, buscando se adaptar a esse novo cenrio, a escola cepalina juntou elementos provenientes da teoria neoschumpeteriana e inseriu os conceitos de conhecimento a aprendizado em suas anlises, com maior foco no processo inovativo e suas sinergias. Essa nova abordagem da Cepal, denominada neoestruturalismo, passou a analisar tambm as condies de competitividade espria que se encontram as economias perifricas e os caminhos alternativos ao mainstream econmico para garantir nveis satisfatrios de bem-estar. Ao resgatar elementos da teoria neoschumpeteriana, o pensamento cepalino se tornou mais robusto, pois foi capaz de adaptar suas ideias num mundo de constante avano tecnolgico, onde as inovaes passam a ser um dos principais elementos para que um pas caminhe rumo ao desenvolvimento. Nesse contexto, a abordagem neoschumpeteriana da inovao e dos Sistemas de Inovao se torna importante na medida em que uma rede desse tipo capaz de promover e assegurar um fluxo de inovaes que geram encadeamentos extremamente importantes para a mudana estrutural de um pas.

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Em paralelo a essa evoluo no debate sobre desenvolvimento econmico, florescia ao redor do mundo uma conscientizao ambiental que passou a ganhar enormes propores no final do sculo XX e incio do sculo XXI. Entretanto, o meio ambiente sempre foi pensado em uma esfera totalmente separada das questes do desenvolvimento. Alm disso, a economia do meio ambiente foi elaborada com base em princpios neoclssicos de alocao intertemporal da extrao dos recursos naturais, ou seja, utiliza uma taxa de desconto para determinar a trajetria tima de extrao dos recursos, o que no leva em considerao os interesses das geraes futuras e no reflete os princpios da sustentabilidade. Desse modo, verifica-se uma lacuna no debate do desenvolvimento econmico sobre as questes ambientais e busca-se uma adaptao do prprio conceito de desenvolvimento que caminhe em consonncia com a conservao do meio ambiente. Em outras palavras, o conceito que antes enfatizava o papel do progresso tcnico e das inovaes, agora deve levar em considerao como a conservao do meio ambiente pode contribuir nesse processo. Sendo assim, o presente trabalho analisa o conceito de desenvolvimento econmico sob a tica da teoria estruturalista e levanta questes sobre como a abordagem neoschumpeteriana de inovao e Sistemas de Inovao pode contribuir para essa mudana estrutural. Alm disso, o trabalho analisa como o meio ambiente pode ser importante elemento de desenvolvimento quando inserido dentro da lgica estruturalista. Assim, a seo II analisa o conceito de desenvolvimento sob a tica da teoria estruturalista a partir de dois de seus principais tericos, Celso Furtado e Ral Prebisch, e a consequente evoluo para o pensamento neoestruturalista; a seo III examina como os Sistemas de Inovao podem contribuir para o desenvolvimento econmico da periferia e a convergncia dessa abordagem com a escola cepalina; e a seo IV faz uma tentativa de insero do meio ambiente no debate sobre desenvolvimento econmico. Por fim, uma breve concluso.

II. O Desenvolvimento econmico sob a tica da Teoria Estruturalista


At os anos 1940, o termo desenvolvimento econmico era pouco utilizado por pesquisadores e muitos deles ainda confundiam o conceito com crescimento da renda per capita. A maior nfase era dada ao estudo do crescimento de naes j desenvolvidas, com foco na anlise esttica marginalista dos problemas de escassez de recursos e teoria das trocas. Mesmo com a expanso do alcance das ideias keynesianas, as questes acerca do desenvolvimento ainda estavam longe de ser resolvidas, pois o foco era nos ciclos econmicos de curto prazo e ameaa de estagnao das naes capitalistas maduras. Com o fim da Segunda Guerra Mundial, a anlise do desenvolvimento passou a ganhar espao na academia,

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1. O conceito de conveno pode ser definido como uma representao coletiva que estrutura expectativas individuais e o comportamento de uma sociedade. Assim, toda conveno tem uma teleologia, que legitimada pelo conhecimento codificado e, para implementar esse conhecimento, a populao deve ter fora nessas convenes. Como as convenes normalmente atendem a interesses especficos, as teorias do desenvolvimento devem ser pensadas no mbito da economia poltica. Seguindo essa definio, uma conveno do desenvolvimento econmico est associada a mudanas estruturais na sociedade (ERBER, 2009).

principalmente no que tange aos estudos sobre o atraso de reas como a sia, frica e America Latina. A partir da crescente diferenciao entre desenvolvimento e crescimento econmico a problemtica do desenvolvimento passou a ser pensada de diversas maneiras. As teorias econmicas sobre o assunto se multiplicaram diante das insatisfaes com que se encontravam diversos pases e a capacidade de melhora futura. Assim, o desenvolvimento econmico passou a ser pensado no como uma disciplina terica, mas uma prtica em resposta s necessidades dos policy makers para aconselharem os governos a sair de situaes crticas, como, por exemplo, a pobreza crnica (MEYER, 1985). Nesse contexto, a teoria estruturalista aparece como importante base terica para explicar as questes acerca do subdesenvolvimento e suas especificidades dentro de um campo maior que se pode denominar conveno desenvolvimentista.1 Diversos so os autores identificados com a teoria estruturalista e diferentes so as formas de transformar a estrutura produtiva dos pases analisados. No entanto, a viso consensual que o desenvolvimento econmico entendido como uma mudana estrutural, onde conhecimentos especficos e a gerao e absoro de progresso tcnico so necessrios para tal. Alm disso, atravs da interveno do Estado como fora motriz do desenvolvimento que se alcanariam avanos econmicos e sociais. Dessa forma, ao tomar por base o pensamento de dois dos principais pensadores da escola estruturalista, Ral Prebisch e Celso Furtado, pode-se ter uma ideia sobre o conceito de desenvolvimento econmico aplicado s economias latino-americanas. Tomando por base a linha de raciocnio desses autores, a seo I.1.2 ir descrever a evoluo da teoria estruturalista que buscou se adaptar s transformaes mundiais, buscando vias alternativas ao mainstream para o desenvolvimento econmico.

II.1. Celso Furtado e Ral Prebisch: a concepo de desenvolvimento econmico e as especicidades dos pases subdesenvolvidos

Para iniciar uma discusso sobre desenvolvimento econmico, primeiramente deve-se conceituar o termo desenvolvimento, segundo a viso estruturalista. Mais especificamente, essa conceituao ser feita com base nos textos de Ral Prebisch e Celso Furtado, pois suas ideias embasaram grande parte do pensamento cepalino-estruturalista. De acordo com os autores, o desenvolvimento econmico pode ser resumido uma mudana estrutural, ou seja, o desenvolvimento uma transformao na relao e nas propores internas do sistema econmico. Segundo Furtado, a sociedade caracterizada por um conjunto econmico

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complexo que traduz formas econmicas e sociais diversas. Desse modo, o desenvolvimento econmico ocorre quando o aumento permanente na produtividade mdia do trabalho se assimila a essa estrutura complexa. Em outras palavras, o crculo virtuoso ocorre quando a variao na produtividade modifica as formas de produo e gera outras mudanas na distribuio e utilizao da renda. Esta por sua vez modifica as relaes internas do sistema com a introduo de novas tcnicas, o que acarreta outras variaes na produtividade. Assim, somente o crescimento do conjunto complexo no muda sua estrutura, pois esta depende do desenvolvimento econmico. Com o intuito de explicar melhor o conceito de desenvolvimento econmico e introduo de novas tcnicas, Furtado recorre s ideias de Schumpeter, em que a ao criadora o motor do progresso econmico. Segundo Schumpeter, o progresso tcnico, traduzido pelas inovaes, o fator dinmico do sistema, na qual a ao do empresrio capaz de transformar o processo produtivo. Apesar de Schumpeter j reconhecer que o desenvolvimento econmico no apenas crescimento da populao e da riqueza, Furtado afirma que o autor fez apenas uma sutil distino entre os termos, pois a ideia de desenvolvimento ainda era vaga em razo do fato de Schumpeter no ter colocado o empresrio num contexto histrico. Dessa forma, Furtado concorda que o progresso tcnico o motor do desenvolvimento, mas, para ele, a espinha dorsal desse processo a acumulao de capital. Assim, segundo o autor, a teoria das inovaes no pode ser separada da teoria da acumulao, que envolve um processo histrico com elementos especficos. Portanto, Furtado descreve o esquema macroeconmico do desenvolvimento ao afirmar que ele parte da acumulao de capital que por sua vez assume duas formas: (i) incorporao de invenes e (ii) difuso de inovaes. Assim, a rapidez do desenvolvimento depende da difuso do progresso tcnico que por sua vez depende das complexas condies sociais de acesso ao aumento da produtividade e s inovaes: Dessa forma, o desenvolvimento ao mesmo tempo um problema de acumulao e progresso tcnico, e um problema de expresso dos valores de uma coletividade (FURTADO, 1967, p. 80). Furtado ainda enfatiza o carter social do progresso tcnico, pois suas manifestaes (modificaes na demanda com a introduo de novos produtos, economias externas, efeitos de escala, etc.) s so plenamente captadas com uma viso global do sistema.
No suficiente que exista progresso tcnico. Este deve criar novo espao para que a acumulao se faa sob a forma de criao de novo capital. [...] Chamamos de progresso tcnico ao conjunto de fatores que modificam esse quadro bsico [de rendimentos decrescentes]. Trata-se, evidentemente, de modificaes que dizem respeito ao conjunto do sistema, que concernem sua morfognese (FURTADO, 2000, p. 15).

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Ora, o progresso tcnico fruto da criatividade humana, da faculdade do homem para inovar. Portanto, o que cria o desenvolvimento essa faculdade que possibilita o avano da racionalidade no comportamento (ibid., p. 43).

2. A teoria consensual da diviso internacional do trabalho se apoia no pressuposto que pases devem se especializar de acordo com suas vantagens comparativas relativas. Pases atrasados deveriam se especializar na produo de matriaprima e os industrializados em manufaturas, de modo que o fruto do progresso tcnico tenderia a ser dividido de forma equitativa entre tais sociedades atravs da queda dos preos ou aumento da renda. Desse modo, nos pases atrasados, no haveria necessidade de se engajarem num processo de industrializao.

Ral Prebisch tambm reconhece o papel central do progresso tcnico no processo de desenvolvimento econmico. Assim, seu interesse principal na anlise da disseminao internacional da tecnologia e a consequente redistribuio de seus frutos. Na mesma linha de raciocnio de Celso Furtado, Prebisch afirma que o progresso da tcnica aumenta a densidade tima do capital por homem empregado, o que acarreta um aumento de produtividade. Esse aumento gera um incremento da renda per capita e da margem de poupana que por sua vez completam o ciclo ao criar condies para novos progressos tcnicos. Assim, ele enfatiza o papel da tecnologia no desenvolvimento econmico, que capaz de gerar transformaes na complexa estrutura econmica e social dos pases. No entanto, Prebisch defende que esse processo de gerao e difuso de progresso tcnico bem diferente nos pases desenvolvidos e atrasados, pois, alm das inovaes tcnicas no serem iguais, esses pases no passaram pela mesma fase de acumulao de capital. Assim, o autor desenvolve um modelo em que existe um centro dinmico da economia mundial e uma periferia que depende dos movimentos cclicos desse centro. Nesse modelo, os acontecimentos no ocorrem de acordo com o consenso da diviso internacional do trabalho,2 o que acarretou enormes discrepncias nos padres de vida e na fora de capitalizao entre os pases do centro e da periferia. Para embasar sua argumentao, Prebisch (1949) mostra uma evidncia emprica na qual os preos dos produtos manufaturados produzidos pelo centro no caram com o progresso tcnico. Desse modo, os pases avanados conseguiram preservar o fruto desse processo enquanto os perifricos transferiram para o centro parte de seu avano. Segundo o autor, os ciclos das economias capitalistas esto intimamente associados questo da produtividade. Na fase ascendente do ciclo econmico, os lucros se transformam em aumento dos salrios nos pases industrializados em razo da concorrncia e da fora das organizaes trabalhistas. Na fase descendente, como existe uma resistncia queda dos salrios no centro, a presso desloca-se para a periferia onde em boa parte inexiste a rigidez salarial. Assim, quanto menos a renda pode se contrair no centro, maior tal fenmeno na periferia. Na fase ascendente do ciclo, a alta dos preos gera lucros extraordinrios que por sua vez gera possibilidade de poupana para poucas pessoas numa economia perifrica. Segundo Prebisch, a questo seria at que ponto essa possibilidade se traduziria em poupana efetiva e se a aplicao dela seria realmente produtiva, pois parte desse recurso muitas vezes gasto em consumo de luxo, no essenciais

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ao desenvolvimento econmico. Voltando questo do aumento da produtividade da periferia, como esta se transfere ao centro pela reduo dos preos das exportaes de matria-prima, h deteriorao dos termos de troca para os pases atrasados. Assim, esse fenmeno portanto espontneo e resultado do sistema centro-periferia, com um crescimento da demanda interna nas fases de prosperidade e o posterior estrangulamento externo. De acordo com o modelo de Prebisch, as inovaes tcnicas so os fatores dinmicos que modificam a estrutura de demanda e aumentam a produtividade e a renda per capita. No entanto, como a deteriorao dos termos de troca impede que a periferia retenha os frutos desse progresso tcnico, sua propagao nesses pases lenta e irregular, abarcando somente uma pequena parte da populao e alguns setores. Nesse contexto, para os autores estruturalistas analisados, uma modificao estrutural nos pases atrasados depende tambm de seus vnculos com a economia capitalista moderna, ou seja, com o centro do sistema. Segundo Furtado, esse vnculo resultou na formao de economias hbridas, ou seja, um misto de economia capitalista moderna com as estruturas antes existentes nos pases ocupados. De acordo com Furtado, esse processo gerou economias dualistas, que podem ser chamadas de subdesenvolvimento contemporneo: O subdesenvolvimento , portanto, um processo histrico autnomo, e no uma etapa pela qual tenham, necessariamente, passado as economias que j alcanaram grau superior de desenvolvimento (FURTADO, 1961, p. 180). Nesse processo de subdesenvolvimento, os salrios nos pases atrasados so determinados pelas condies locais existentes sem nenhuma conexo com a produtividade. Assim, basta que as empresas capitalistas ofeream um salrio acima da mdia para que a oferta de mo de obra seja totalmente elstica. No entanto, como apenas reduzida frao da fora de trabalho absorvida, o montante de salrios oferecido no grande o suficiente para gerar mudanas na estrutura econmica. Alm disso, as empresas no se vinculam de forma dinmica na economia, pois a massa de lucros no se integra na economia local. Isso se deve ao fato de que o que garante o dinamismo a forma de utilizao dos lucros e da poupana dos capitalistas que, por sua vez, dependem das condies das economias capitalistas modernas que detm o capital.
Podemos definir uma estrutura subdesenvolvida como aquela em que a plena utilizao do capital disponvel no condio suficiente para a completa absoro da fora de trabalho ao nvel de produtividade correspondente tecnologia que prevalece no setor dinmico do sistema. a heterogeneidade tecnolgica entre setores ou departamentos de uma mesma economia que caracteriza o subdesenvolvimento. (FURTADO, 1961)

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Assim, Furtado inova na anlise do subdesenvolvimento ao enfatizar que este um processo peculiar e requer um esforo de teorizao autnomo, pois no constitui uma etapa necessria do processo de formao das economias capitalistas modernas, mas um processo particular, resultante da penetrao de empresas capitalistas modernas em estruturas arcaicas (FURTADO, 1961). Portanto, a abordagem estruturalista parte de uma perspectiva interdisciplinar para fazer uma caracterizao rigorosa dos conceitos de desenvolvimento e subdesenvolvimento. Como o prprio nome j diz, a estrutura o ponto de partida para compreenso do todo e a anlise histrica em consonncia com as especificidades dos pases atrasados possibilita uma melhor compreenso dos processos de mudana estrutural na periferia. Desse modo, a teoria estruturalista analisa de que forma o progresso tcnico pode ser endogeneizado em pases com grandes heterogeneidades estruturais.
II.2. Transformao produtiva com equidade e competitividade autntica

Com a caracterizao do conceito de desenvolvimento econmico, a teoria estruturalista foi capaz de realizar um diagnstico da situao perifrica dos pases atrasados, em que a gerao e a absoro de progresso tcnico aparece como o principal instrumento para que se crie uma capacidade endgena de rompimento das heterogeneidades estruturais. No entanto, as crises enfrentadas pelos pases da Amrica Latina na dcada de 1980 obrigaram a Cepal e seus tericos a encararem o novo contexto neoliberal emergente, pensando vias alternativas de retomada do desenvolvimento, o que se caracterizaria como ponto de inflexo entre o padro de desenvolvimento existente antes. Diante dessa nova conjuntura mundial, o papel do progresso tcnico se torna ainda mais evidente, na medida em que atravs de sua incorporao sustentada que se alcanaria uma mudana de vnculo entre o mercado interno e externo, ou seja, atravs do progresso tcnico que se poderia buscar uma melhor competitividade internacional. Dadas as transformaes econmicas, sociais e polticas ao redor do mundo, a anlise cepalina passa a focar no mais no estudo de economias duais, mas na evoluo dessas economias que se caracterizam agora pelo agravamento dessas heterogeneidades estruturais num mundo em constante transformao. Assim, essa nova abordagem busca maior competitividade internacional e aumento das exportaes aliada equidade social. Esse novo enfoque sobre o desenvolvimento econmico da Cepal teve por base o conceito de competitividade autntica (sistmica), em que os trabalhos de Fernando Fajnzylber tiveram papel fundamental para a consolidao e aplicao dessa vertente. A publicao do artigo Competitividad Internacional: evolucin y lecciones (FAJNZYLBER, 1988) foi o marco inicial dessa nova ideia de competitividade. Nesse trabalho, o autor expe o carter sistmico da competitividade e sua

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capacidade de contribuir para a reestruturao produtiva dos pases industrializados, com lies desse processo para a Amrica Latina (SUZIGAN & FERNANDES, 2003). Segundo Fajnzylber, a competitividade internacional obtida por vrios pases desenvolvidos se deu em decorrncia do aumento da produtividade e constante incorporao de progresso tcnico, com consequente elevao do bem-estar. De acordo com o autor, esse vnculo (incorporao de progresso tcnico, aumento da produtividade, dinamismo industrial e competitividade) foi influenciado por aes das empresas como a capacidade de modificar produtos e processos no curto prazo, articulao de redes integradas, novas atividades de servios vinculados produo (software, design), pesquisa e desenvolvimento, entre outros. Dessa maneira, esses pases passaram a desenvolver o que ele denominou de competitividade autntica, que se contrape competitividade espria, a qual se caracteriza pela explorao de mo de obra barata e dos recursos naturais, subsdios, diminuio dos investimento, etc., tal qual aconteceu na Amrica Latina.
Desde una perspectiva de mediano y largo plazo, la competitividad consiste en la capacidad de un pas para sostener y expandir su participacin en los mercados internacionales, y elevar simultneamente el nivel de vida de su poblacin. Esto exige el incremento de la productividad y, por ende, la incorporacin de progreso tcnico. (FAJNZYLBER, 1988)

Desse modo, o aprendizado e a inovao econmica e social se tornam fundamentais nesse processo, como enfatiza Rodriguez (1995) ao analisar a evoluo das ideias da Cepal:
O critrio geral da competitividade autntica e, do mesmo modo, as linhas estratgicas em matria de insero internacional, articulao produtiva e papel dos agentes vo sendo alinhados em conexo com a continuidade, intensidade, diferenciao e difuso do progresso tcnico. (RODRIGUEZ, 1995)

A consolidao dessa reformulao da teoria estruturalista se deu com a publicao do documento Transformacin Productiva con Equidad (Cepal, 1990), que tinha como objetivo fornecer instrumentos para que os pases perifricos crescessem com progressiva equidade social. Assim, o documento no era uma receita nica, mas um conjunto de orientaes adaptveis para a Amrica Latina que visavam alguns pontos como crescimento, distribuio de renda, consolidao dos processos de democratizao, autonomia, qualidade de vida e meio ambiente. Diante da conjuntura da regio nos anos da dcada perdida (desequilbrios macroeconmicos, inadequao das exportaes s estruturas de demanda internacional, baixo investimento, capitais obsoletos, distncia das transformaes

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tecnolgicas, etc.), as diretrizes da Cepal no documento Transformacin Productiva con Equidad visavam a busca por uma maior competitividade internacional num mundo em que as mudanas tecnolgicas se tornam cada vez mais rpidas. Com a perda de significncia das economias de escala baseadas na produo em massa e uso intensivo de capital, a introduo de inovaes que absorvem e potencializam o novo paradigma tcnico-econmico so fundamentais para que as mudanas tecnolgicas tenham efeitos na elevao do nvel de vida da populao. Ou seja, o carter sistmico da competitividade se tornou indispensvel e, para isso, o progresso tcnico deveria ultrapassar o marco setorial, o encapsulamento setorial. Dessa maneira, a Transformao Produtiva com Equidade busca atuar em trs frentes: a insero internacional, a articulao produtiva e o papel dos agentes (RODRIGUEZ, 1995). A educao e a produo de conhecimento passam a ter carter central nesse novo paradigma, que tambm engloba mais especificamente questes de poltica cambial, comercial e tecnolgica. Nessa linha, o documento ressalta a necessidade de se fazer estratgias e as especificidades nacionais para uma transformao das estruturas produtivas com progressiva equidade social. De acordo com o documento, a competitividade sistmica est intimamente relacionada com a equidade social, pois esta ltima requer tanto medidas redistributivas quanto transformao produtiva. Alm disso, existe um crculo virtuoso entre dinamismo econmico-capacitao-transformao produtiva-equidade, no qual o sistema socioeconmico totalmente integrado. As empresas seriam integradas com o sistema educacional, de infraestrutura, tecnologia, energia, trabalhadores, meio ambiente, etc.
De otra parte, en el presente documento se consideran dos nociones complementarias de competitividad: segn la primera, a nivel de la economa en su conjunto, sta puede considerarse competitiva en s, en un marco general de equilibrio macroeconmico tiene la capacidad de incrementar (o al menos de sostener) su participacon en los mercados internacionales, con una alza simultnea del nivel de vida de la poblacin. La segunda nocin se aplica a un bien o servicio; en este caso, se es competitivo cuando se consigue, al menos, sostener los patrones de eficiencia vigentes en el resto del mundo en cuanto a utilizacin de recursos y calidad del producto o servicio ofrecido. En general, la primera definicin implica a la segunda, por lo menos en el mediano plazo, ya que slo es posible aumentar la participacin en el mercado internacional en un contexto de salario reales crecientes [elevacin paralela del nivel de vida], siempre que la utilizacin de recursos para producir un bien determinado con una calidad similar al patrn internacional se asemeje cada vez ms a la mejor prctica vigente en el mercado. (Cepal, 1990, p. 70)

Assim, a tecnologia passa a ser uma varivel cada vez mais estratgica, pois a endogeneizao do progresso tcnico essencial para a competitividade.

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A su vez, el logro o mantencin de la competitividade en cualesquiera de las nociones mencionadas supone la incorporacin de progreso tcnico, entendido ste como la capacidad de imitar, adaptar y desarollar procesos de produccin, bienes y servicios antes inexistentes en una economa; en otras palabras, supone el trnsito hacia nuevas funciones de produccin. (Cepal, 1990, p. 70)

Essa reformulao do pensamento cepalino, agora caracterizado como neoestruturalista, incorporou claramente as ideias neosschumpeterianas, onde o progresso tcnico visto como endgeno e peculiar de cada economia. A oportuna incorporao de inovaes e as adaptaes s transformaes da demanda num contexto de elevada concorrncia e diferenciao cada vez maior das preferncias passaram a requerer constante flexibilidade nos processos produtivos. Portanto, percebe-se que diversas so as convergncias dessas duas teorias. Desse modo, a prxima seo ir descrever a abordagem da inovao sob a tica neoschumpeteriana e dos Sistemas de Inovao, assim como sua importncia para o desenvolvimento econmico de pases perifricos de forma a melhor analisar as similaridades entre as duas perspectivas e explicitar o papel central do processo inovativo no novo contexto mundial.

III. Inovao, sistemas de inovao e o desenvolvimento econmico da periferia


Como j mencionado, a dcada de 1980 foi marcada por profundas crises econmicas na Amrica Latina junto com a consolidao do pensamento neoliberal fundamentado na eficincia dos mercados. No entanto, por outro lado, houve tambm a reformulao do pensamento estruturalista latino-americano, que buscava a retomada do desenvolvimento econmico por vias alternativas. Pode-se dizer que essa adaptao da abordagem cepalina foi consequncia tambm da emergncia das ideias neoschumpeterianas que resgatavam o pensamento de Schumpeter ao enfatizar o papel da inovao e do conhecimento como o motor do desenvolvimento, dando um carter mais amplo ao processo e acentuando seu carter nacional e sistmico (CASSIOLATO et al., 2009):
At the national level, the analysis points to the conclusion that long-term infra-structural investment in mental-capital and its improvement is crucial for successful economic development, and for competitive performance. (FREEMAN, 1982)

Diante das mudanas decorrentes do novo paradigma tcnico-econmico (PEREZ, 2009), diversos autores de inspirao schumpeteriana passaram ento a assumir todo o complexo que envolve a tecnologia como elementos essenciais

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no processo de desenvolvimento econmico, enfatizando as relaes e conexes estabelecidas entre os diversos atores econmicos e sociais envolvidos. Por exemplo, Dosi (1988) deixa claro sua definio de tecnologia que incorpora todo o conjunto das partes do conhecimento, que so tericos e prticos, envolvem know-how, mtodos e tambm experincias bem ou malsucedidas. Nesse sentido, a perspectiva neoschumpeteriana assume a inovao no como um processo isolado, mas como um processo socialmente determinado, no linear e que depende fortemente de especificidades locais. Assim, a inovao localizada no tempo e no espao, mas sua expresso no se restringe localidade. Um conceito que tambm ganhou fora nos anos 1980 o que se denomina Sistema Nacional de Inovao. A primeira referncia explcita do conceito ocorreu em 1987 no artigo Technology Policy and Economic Performance: Lessons from Japan de Cristopher Freeman, mas muito j se vinha debatendo sobre o ponto central da cincia e tecnologia na economia. Com a proposio do conceito, muitos estudos avanaram nessa rea e passaram a analisar as diferentes experincias de pases no que tange aos seus Sistemas Nacionais de Inovao e a centralidade da inovao e da aprendizagem interativa nos processos de desenvolvimento (NELSON, 1993; LUNDVALL, 1992), ampliando ainda mais essa abordagem terica. Um Sistema de Inovao pode ser definido como um conjunto de diferentes instituies (universidades, institutos de pesquisa, governo, firmas e suas redes de cooperao, sistema financeiro, sistema legal, entre outros) que contribuem para o desenvolvimento da inovao e da capacidade de aprendizado de um pas, regio, setor, etc. e compreende uma srie de elementos e relaes que envolvem a produo, assimilao, uso e difuso de conhecimento (CASSIOLATO & LASTRES, 2008). Ou seja, um Sistema de Inovao envolve a questo da interao entre os agentes e o ambiente no qual atuam, com nfase nas trajetrias histricas e nos contextos especficos de diferentes esferas (produtiva, financeira, social, institucional, micro, macro, etc.).
It follows that a system of innovation is constituted by elements and relationships which interact in the production, diffusion and use of new, and economically usefull, knowledge, and that a national system encompasses elements and relationships, either located within or rooted inside the borders of a nation state. [] It is obvious that the national system of innovation is a social system. A central activity in the system of innovation is learning, and learning is a social activity, which involves interaction between people. It is also a dynamic system, characterized both by positive feedback and by reproduction. Often, the elements of the system of innovation either reinforce each other in promoting processes of learning and innovation or, conversely, combine into constellations blocking such processes. Cumulative causation, and virtuous and vicious cycles, are characteristics of systems and sub-systems of innovation. Another important aspect of the innovation system relates

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to the reproduction of the knowledge of individuals or collective agents (through remembering). (LUNDVALL, 1992, p. 2)

No novo cenrio internacional de rpidas transformaes tcnico-ecnomicas, a capacidade de absorver, gerar e difundir inovao e conhecimento se torna o principal instrumento que as economias devem buscar para que seja possvel a internalizao contnua do progresso tcnico. nesse sentido que a criao de um eficiente Sistema de Inovao contribui para o desenvolvimento econmico, principalmente de pases atrasados. Desse modo, a construo de um Sistema de Inovao bem desenhado e articulado cria um ambiente propcio para a emergncia e disseminao de inovao e aprendizado, aumentando todo tipo de conhecimento envolvido nos processos produtivos. Como consequncia, tem-se o aumento da probabilidade de produo interna de bens de maior contedo tecnolgico e maior valor agregado, o que constitui um possvel canal capaz de modificar a estrutura existente, levando introduo de novos processos produtivos, abrindo mercados e gerando importantes encadeamentos para a frente e para trs da cadeia produtiva. De outro modo, pode-se dizer que os Sistemas de Inovao geram sinergias, e o resultado final do processo maior que simplesmente a somas das fases em separado. Assim, a inovao sendo alimentada por um eficiente Sistema de Inovao , portanto, um fator de mudana estrutural na medida em que o progresso tcnico um dos principais determinantes do desenvolvimento. Como ressaltam Lastres e Cassiolato (2006):
[...] a capacidade de gerar inovaes o fator-chave na competitividade dinmica e sustentada de empresas e naes, diversa da competitividade espria baseada em baixos salrios e explorao intensiva e predatria de recursos naturais. (LASTRES & CASSIOLATO, 2006)

Por outro lado, a implementao de um Sistema de Inovao tem a virtude de dinamizar o mercado de trabalho na medida em que a introduo de inovaes capaz de gerar encadeamentos ao longo das cadeias produtivas e a abertura de novos mercados em consonncia com a produo de novos bens e processos criaria a necessidade de novos postos de trabalho. Um exemplo seria o aumento do montante de recursos financeiros e humanos destinados cincia e tecnologia que, como j apontava Sagasti (1973), um dos gargalos do desenvolvimento desse sistema. Alm disso, a introduo de inovaes criaria postos de trabalho com melhor remunerao. Sabe-se que a introduo de um Sistema de Inovao eficiente no uma tarefa simples, principalmente nos pases perifricos. As barreiras polticas, sociais, institucionais e financeiras so enormes e os mecanismos de financiamento de longo prazo no so suficientes para cobrirem os altos riscos e incertezas dos

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empresrios. No entanto, um dos principais obstculos para a implantao desse sistema so as prprias assimetrias tecnolgicas. Para que a introduo de inovaes nos processos econmicos realmente modifique a estrutura, faz-se necessrio uma capacidade de difuso e assimilao de conhecimento. Entretanto, como nessas regies existe uma maior dificuldade de acesso a informao e conhecimento, que piora com a assimetria de aprendizado, o processo se torna muito mais complicado. O entendimento da inovao como algo localizado vai contra a ideia da existncia de um tecnoglobalismo, onde as informaes, conhecimentos e tecnologias so simples mercadorias, passveis de serem transferidas sob a mediao dos mercados via mecanismos de preos (CASSIOLATO & LASTRES, 2005). Desse modo, pode-se afirmar que a tecnologia no se transfere totalmente, mas se constri. Ou seja, a tecnologia no um bem livre e, portanto, no um pool de conhecimentos e combinaes nicas que podem ser utilizadas livremente e sem custo. Assim, a inovao, por ser dependente de contextos especficos, implica que a aquisio de tecnologia externa no suficiente para conduzir um pas ao desenvolvimento, pois para que essa inovao tenha efeito amplo sobre a economia, no basta somente a compra, mas deve haver conhecimento interno suficiente para que essa tecnologia seja interpretada, utilizada, copiada e internalizada. Assim, quanto mais distante da fronteira tecnolgica, mais difcil a insero inovativa nos novos paradigmas (CASSIOLATO & LASTRES, 2008): The global economy can in many ways be seen as a pyramid scheme of sorts a hierarchy of knowledge where those who continually invest in innovation remain at the apex of welfare. (REINERT, 2007, p. 148) Vale ressaltar que a insero internacional das economias perifricas com base na explorao de recursos naturais e bens de baixo valor agregado aliado precariedade do empresariado constituem outros importantes obstculos para criao de um ncleo endgeno de dinamizao tecnolgica. Alm disso, a heretogeneidade produtiva, que parcialmente responsvel pela desigualdade social, dificulta a eficcia dos encadeamentos gerados pelos processos inovativos. Para que seja factvel transformar esse cenrio, indispensvel a articulao de um Sistema de Inovao e reforo dos subsistemas de bens e servios que o integram. Portanto, percebe-se que as inovaes e a constituio de um Sistema de Inovao so essenciais para que os pases perifricos avancem no processo de desenvolvimento econmico. Como consequncia desse novo cenrio a ser construdo, novas oportunidades aparecero em decorrncia dessas interaes e, assim, podem estimular a capacidade de aprendizado e adaptao dos atores econmicos e sociais num mundo caracterizado pela informao imperfeita e heterogeneidades estruturais.

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III.1. Inovao, sistemas de inovao e a convergncia com a teoria estruturalista

Diante do que foi apresentado, percebe-se que existem grandes convergncias entre as anlises da teoria estruturalista e neoestruturalista e o enfoque dos Sistemas Nacionais de Inovao. O ponto crucial nessas anlises a nfase na questo do pregresso tcnico como um dos principais elementos no mbito do desenvolvimento econmico. Nessa perspectiva, o progresso tcnico visto como endgeno s atividades produtivas e s empresas, caracterizado, portanto, pelo processo inovativo. Apesar de existirem diferenas nas anlises estruturalista e neoestruturalista, para facilitar a exposio da comparao nessa seo, essas duas abordagens sero tratadas na perspectiva estruturalista.3 Sobre o conceito de desenvolvimento, ambas as correntes afirmam que o termo sinnimo de mudana estrutural, que depende de uma abordagem histrica para sua compreenso, pois funo de um processo nacional especfico. Assim, o desenvolvimento visto como um processo sistmico que produz uma distribuio desigual dos ganhos das mudanas tecnolgicas. Desse modo, pode-se afirmar que a tecnologia no um bem livre e um exemplo disso so as assimetrias tecnolgicas e de informao nos pases perifricos, como citado na seo anterior. Numa anlise de economia poltica, o estruturalismo enfatiza a questo da dependncia dos pases atrasados em relao aos movimentos cclicos dos centros dinmicos mundiais. Do mesmo modo, a dinmica dos Sistemas Nacionais de Inovao tambm evidencia uma relativa dependncia dos pases perifricos na medida em que carecem de amplo acesso s tecnologias de ponta, pois, como j mencionado, o tamanho desse elo depende da distncia fronteira tecnolgica. Dessa forma, quem tiver melhor posio na corrida inovativa ter maior dinamismo econmico, resultando em melhor performance econmica e social e maior poder geopoltico (CASSIOLATO & LASTRES, 2008). A discrepncia no que tange gerao e absoro de progresso tcnico atravs das atividades inovativas entre pases, regies, firmas e outros agentes reflete diretamente na competitividade desses atores. Dependendo da intensidade das aes inovativas desses agentes, eles sero mais ou menos capazes de transpor barreiras e aproveitar as janelas de oportunidades. Desse modo, as duas abordagens enfatizam o fato de que a gerao contnua de inovao e a consequente agregao de maior valor aos bens produzidos conduz a uma competitividade autntica. Como enfatiza a Cepal (1990), essa competitividade baseada:
[] ms en una incorporacin deliberada y sistemtica del progresso tcnico al processo productivo (con los consiguientes aumentos de productividad), y menos en la depreciacin de los salrios reales. Al respecto debe reconocerse la dimensin de aprendizaje y difusin de los conocimientos disponibles a nivel internacional, prerrogativa insuficientemente utilizada por la regin en el pasado. Se procura avanzar desde la renta perecible de los recursos naturales hacia la renta dinmica de la incorporacin de progreso tcnico a la actividad produtiva. (Cepal, 1990)

3. Vale ressaltar que essa seo toma por base o artigo Discussing innovation and development: Converging points between the Latin American school and the Innovation Systems perspective? de Cassiolato e Lastres (2008).

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A predominncia dos fatores no econmicos tambm ntida em ambas as perspectivas. No estruturalismo, as descontinuidades no processo de desenvolvimento econmico dependem em grande parte das estruturas sociais, polticas e institucionais de cada nao. Sobre a acumulao de conhecimento, Celso Furtado j afirmava que ela tambm um processo influenciado pela anlise histrica. Na abordagem dos Sistemas de Inovao, essas esferas no econmicas esto presentes tanto no entendimento do sistema per se quanto na sua implementao e funcionamento. Alm disso, nessa perspectiva, o prprio conceito de inovao envolve fatores no econmicos, pois ela socialmente determinada. Portanto, as duas abordagens utilizam conceitos que envolvem uma abordagem sistmica dos processos de desenvolvimento e inovativo analisados. Nesse contexto, para as duas abordagens, o desenvolvimento no somente realizar um catching-up, pois depende fortemente do processo histrico envolvido, ou seja, tem um carter path-dependent, alm de estar diretamente relacionado com o papel da capacidade de assimilao da tecnologia e a situao especfica de cada pas. Por outro lado, o catching-up tecnolgico uma parte da estratgia de desenvolvimento. Como afirma Perez e Soete (1988) ao analisarem o catching-up tecnolgico:
A real catching-up process can only be achieved through acquiring the capacity for participating in the generation and improvement of technologies as opposed to the simple use of them. This means being able to enter either as early imitators or as innovators of new products or process [...]. The use of foreign, imported technology as an industrialization short cut depends on having the required conditions to undertake the difficult and complex process involved in its effective assimilation. (PEREZ & SOETE, 1988)

Outro ponto de convergncia entre as abordagens a importncia do papel do Estado. Na anlise cepalina do desenvolvimento econmico, o Estado fundamental para dar as bases de um processo mais amplo de industrializao, alm de ser o agente capaz de influenciar diretamente o processo de catching-up buscando absorver vantagens tecnolgicas. Na perspectiva dos Sistemas de Inovao, o Estado deve garantir uma slida base institucional para que esse sistema funcione de maneira eficiente, onde possa haver boa articulao entre os agentes para que a inovao, conhecimento e aprendizagem sejam difundidos e tenham seus efeitos ampliados na sociedade. Alm disso, a elaborao e implementao das polticas especficas so extremamente importantes nesse processo, buscando ao mximo internalizar os benefcios das mudanas tecnolgicas e diminuir seu custo. Assim, as duas linhas de pensamento aqui analisadas enfatizam que os pases perifricos devem buscar uma capacidade endgena de gerao de progresso tcnico, ou seja, devem construir sua prpria capacidade de desenvolver um

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amplo sistema de cincia, tecnologia e inovao, diminuindo a dependncia externa, levando em considerao que as condies nacionais e locais conduzem a diferentes trajetrias de desenvolvimento. Ou seja, a construo de um ncleo endgeno de inovao recupera a ideia de estrutura produtiva altamente enfatizada pela anlise estruturalista. Como j apontava Prebisch (1973), esse processo requer a manuteno de um aparato cientfico-tecnolgico:
O problema consiste, essencialmente, em como empregar com proveito a tecnologia disponvel, como adapt-la e combinar seus elementos, para responder melhor s condies latino-americanas. claro que isso supe um caudal de conhecimentos que permita aos nossos tcnicos formar opinio prpria. Dito de outra maneira, precisa-se desenvolver a capacidade de juzo autnomo e no depender demasiadamente de juzo dos outros. Essa importncia que se atribui escolha e adaptao de tecnologias no significa que se deva despreocupar com a criao tecnolgica. (PREBISCH, 1973, p. 213)

Vale ressaltar que as duas abordagens analisadas negam a existncia do equilbrio geral, pois este conceito incompatvel com as assimetrias tcnicas, incertezas, heterogeneidades estruturais e condies peculiares de cada pas. Elas rejeitam a existncia de um comportamento hiper-racional dos agentes, as vantagens comparativas estticas e os benefcios da especializao da diviso internacional do trabalho. Assim, as duas perspectivas no aceitam modelos ceteris paribus que tomam a tecnologia como resduo. Portanto, para essas abordagens, os processos de desenvolvimento no so harmnicos nem naturalmente convergentes. Um ponto importante a ser enfatizado sobre as duas perspectivas a questo das polticas ditas implcitas. Na abordagem dos Sistemas de Inovao, afirma-se que as polticas macroeconmicas podem ter efeitos negativos sobre o investimento de longo prazo em capital intelectual, alm de ter srias implicaes para o desenvolvimento industrial e tecnolgico. Alm disso, as polticas de cincia, tecnologia e inovao so elaboradas de forma isolada das demais polticas, como industrial, monetria, comercial, etc. Para a abordagem cepalina, as polticas macroeconmicas no seriam suficientes para a elevao da competitividade autntica, pois, ao dar nfase estabilidade monetria, deixa em segundo plano os pontos referentes tanto inovao quanto a outras esferas tambm importantes para o desenvolvimento econmico, como a diminuio das desigualdades sociais. Alm disso, as polticas direcionadas construo de um Sistema Nacional de Inovao devem levar em considerao as especificidades locais enfatizadas pela teoria estruturalista. Diante do que foi apresentado, percebe-se que as abordagens estruturalista e neoschumpeteriana dos Sistemas de Inovao so bastante complementares por analisarem importantes pontos sobre o desenvolvimento econmico. Ou seja, a perspectiva dos Sistemas de Inovao se encaixa perfeitamente num contexto de

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economias perifricas com grandes heterogeneidades estruturais internas, ponto este profundamente estudado pela teoria estruturalista. Apesar dos esforos realizados pelas duas abordagens, elas no captam de forma satisfatria as questes relacionadas a um ponto extremamente importante para o desenvolvimento: o meio ambiente. Dada essa lacuna, a prxima seo ir fazer uma anlise de como o meio ambiente pode se relacionar com as questes acerca da inovao e sua contribuio para o desenvolvimento econmico, principalmente de economias atrasadas.

IV. Meio ambiente: a nova questo do desenvolvimento econmico


IV.1. A evoluo no debate e a inconsistncia da economia do meio ambiente

A conservao do meio ambiente um tema que vem ganhando fora com o passar dos anos. Na dcada de 1970, a publicao do relatrio Limits to Growth (Meadows et alii, 1972) foi considerado um marco inicial dessa trajetria ao enfatizar a existncia de um limite da oferta de recursos naturais diante do rpido crescimento populacional. A teoria defendida no documento, tambm conhecida como Teoria do Crescimento Zero, foi muito criticada, pois previa uma desacelerao do crescimento para que os pases voltassem suas atenes para a resoluo dos impactos ecolgicos causados pelo crescimento anterior. Apesar de ter sido considerada irreal, tal teoria passou a fomentar muitos debates acerca da questo ambiental, como por exemplo as questes levantadas na Conferencia de Estocolmo em 1972 e a criao do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA/UNEP) no mesmo ano. Alm disso, tambm deve ser ressaltada a World Conservation Strategy que foi extremamente importante na redefinio do ambientalismo na dcada de 1980, pois reconheceu que a abordagem dos problemas ambientais requer um esforo de longo prazo. Assim, no ano 1987, foi definido o conceito de desenvolvimento sustentvel na Comisso Mundial Sobre o Meio Ambiente.
Desenvolvimento sustentvel o desenvolvimento capaz de suprir as necessidades da gerao atual, sem comprometer a capacidade de atender as necessidades das futuras geraes (www.wwf.org.br).

J na dcada de 1990, as questes relacionadas ao meio ambiente tornaram-se mais compreensveis, acompanhando as tendncias crescentes globalizao dos mercados, agregado conscincia emergente do agravamento da pobreza e da fome no mundo. Em decorrncia dessa crescente evoluo no debate e dado o agravamento dos problemas ambientais, o incio do sculo XXI est sendo caracterizado pelo

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aprofundamento da conscincia e das prticas conservacionistas. Assim, pode-se afirmar que j existe um consenso que a preservao do meio ambiente fundamental para o bem-estar em nvel mundial. Nesse contexto de evoluo da conscientizao ambiental, o prprio conceito de desenvolvimento econmico deve ser adaptado para melhor englobar essas questes. Em outras palavras, o conceito que antes enfatizava o papel do progresso tcnico caracterizado pelas inovaes, agora deve levar em considerao como a conservao do meio ambiente pode contribuir nesse processo. Assim, atualmente, existe a necessidade de adaptao a um novo paradigma que engloba essas duas esferas ao mesmo tempo, em que o conceito de desenvolvimento sustentvel deve ultrapassar o mbito ecolgico. Primeiramente, para que esse novo conceito seja incorporado na sociedade, deve-se buscar a desconstruo do mito que o meio ambiente seria um obstculo ao desenvolvimento econmico, ou seja, o meio ambiente deve ser pensado em algo que pode ser tanto gerador de emprego e renda como fator de melhoria de qualidade de vida. Por exemplo, Santos (2004) mostra que na maior parte dos municpios de mais alto nvel de desmatamento das regies Sul e Sudeste do Brasil, o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) piorou entre os anos 1990 e 2000. Alm disso, sistemas de Pagamento por Servios Ambientais (PSA) j so reais fontes de gerao de receita para os agentes que preservam o meio ambiente. Portanto, o fato que possvel a realizao de um desenvolvimento verdadeiramente sustentvel. Nos pases desenvolvidos, a tecnologia j est suficientemente avanada para esse propsito, o que falta uma orientao dos rumos das diversas polticas para que possam ir em busca da sustentabilidade. No entanto, nos pases em desenvolvimento, a questo no to simples assim, pois, alm da tecnologia de ponta no estar totalmente disponvel, existem outras barreiras decorrentes das heterogeneidades estruturais que so extremamente difceis de superar. Alm das dificuldades naturais de adaptao s mudanas, existe um outro obstculo para a insero do meio ambiente na esfera do desenvolvimento econmico e que est diretamente relacionado definio de polticas pblicas: o fato de a teoria da economia do meio ambiente estar baseada em princpios neoclssicos de alocao tima dos recursos, que no caso so recursos naturais. A economia ambiental fundamenta-se na teoria neoclssica do bem-estar, que tem como princpios o utilitarismo, o individualismo metodolgico e o equilbrio. Dessa maneira, a economia ambiental neoclssica percebe o meio ambiente como neutro e passivo e utiliza instrumentos que internalizam as externalidades geradas pelo sistema econmico, ou seja, a preocupao a mensurao dos impactos negativos causados pelos processos produtivos. Nesse contexto, a economia do meio ambiente busca valorar esses recursos para refletir os nveis

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de escassez e o nvel timo de explorao destes, alm de construir mercados hipotticos para esses recursos. O valor ambiental , portanto, definido com base na utilidade ou preferncias que os indivduos atribuem, em termos monetrios, aos bens e servios ambientais (AMAZONAS, 2005). Assim, a economia do meio ambiente busca resolver os problemas dos recursos naturais atravs da alocao intertemporal de sua extrao, ou seja, a alocao determinada com base na maximizao dos ganhos obtidos com a extrao dos recursos ao longo do tempo, utilizando os conceitos de custo de oportunidade e desconto para determinar sua taxa tima de extrao. (ANDRADE, 2008) Desse modo, a economia ambiental no capaz de oferecer uma anlise integrada dos benefcios da conservao para uma esfera mais ampla, qual seja o sistema socioeconmico como um todo. Ela no consegue captar as relaes diretas que o meio ambiente tem com as questes relativas pobreza, desigualdade social e renda, por exemplo. Outras dificuldades ainda podem ser questionadas, como a grande incerteza que envolve a questo ambiental e a limitao em traduzir as preferncias ambientais em valores monetrios. Ao assumir a existncia de um equilbrio, a economia ambiental neoclssica se distancia da realidade, se preocupando somente com o bem-estar dos indivduos e deixando o meio ambiente em segundo plano (ANDRADE, 2008). Alm disso, a utilizao de uma taxa de desconto para determinar a trajetria tima de extrao dos recursos naturais no leva em considerao os interesses das geraes futuras, ou seja, no reflete os princpios da sustentabilidade.
Todavia, a viso de racionalidade econmica posta em termos das preferncias dos indivduos no se coaduna com os elementos constitutivos da problemtica ambiental e de Desenvolvimento Sustentvel, os quais, por sua natureza sistmica complexa, incerta e de dinmica evolutiva, transcendem a esfera de percepo, conhecimento, julgamento compensatrio, formao de opes e motivao dos indivduos, sendo portanto no traduzveis por meio das preferncias destes. A racionalidade utilitarista no guarda compromisso com a racionalidade subjacente ideia de Sustentabilidade. Como decorrncia, identifica-se uma no correspondncia entre o uso timo (timo social intertemporal) determinado pela otimizao neoclssica e o uso sustentvel, os quais em ltima instncia so categorias que atendem a critrios distintos, o de eficincia e o de equidade respectivamente. (AMAZONAS, 2005, p. 3)

Percebe-se, ento, que uma das dificuldades em se fazer poltica pblica que englobe uma viso mais ampla do desenvolvimento que seja consonante com as questes ambientais, o distanciamento da prpria base terica da economia do meio ambiente. Com isso, faz-se necessrio uma adaptao das questes ambientais para que se aproximem da anlise do desenvolvimento econmico tal qual descrita nas sees anteriores.

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IV.2. Aproximao da anlise cepalina com a questo ambiental

Pode-se dizer que a anlise cepalina de desenvolvimento econmico no examinava diretamente as questes ambientais, pois tinha seu foco na insero internacional dos pases e os consequentes processos de transformao estrutural. No entanto, se avaliarmos alguns pontos desse processo de desenvolvimento, podemos fazer algumas aproximaes com as questes relativas ao meio ambiente. Com o objetivo de explicar essa insero da questo ambiental na escola cepalina, alguns casos podem ser citados. Um bom exemplo so as ideias de Celso Furtado, que j apontava o carter predatrio do processo de civilizao em seu livro O mito do desenvolvimento econmico (FURTADO, 1974), no qual ele afirma que a criao de valor econmico e a busca individual por lucros geram danos irreversveis no mundo fsico. Apesar dessa precoce percepo dos problemas ambientais e perda da qualidade de vida gerada pelos processos civilizatrios (as grandes metrpoles modernas com seu ar irrespirvel FURTADO, 1974, p. 14), Furtado questiona fortemente o relatrio Limits to Growth. Segundo o autor, o relatrio continha um modelo irreal de projeo da economia mundial, pois o modelo de crescimento do centro no seria replicado na periferia, ou seja, no haveria um limite natural ao crescimento em virtude do fato de os pases atrasados no serem capazes de alcanar nveis de consumo e produo iguais aos dos centros dinmicos da economia mundial. Assim, o relatrio ignora as especificidades do subdesenvolvimento to enfatizadas por Furtado. A perspectiva estruturalista ressaltava tambm questes sobre a explorao dos recursos naturais da periferia pelo centro, mas ainda no abordava diretamente a discusso da conservao e exausto desses recursos. No entanto, ao enfatizar as relaes de dependncia, o estruturalismo j dava explicaes para fenmenos relativos questo ambiental. Por exemplo, dada a articulao com a economia internacional, existe uma necessidade constante de aperfeioamento das tcnicas utilizadas na periferia como exigncia das grandes empresas multinacionais. Isso exatamente o que vem ocorrendo na esfera ambiental com ampla gama de produtos exportados para os pases avanados, ou seja, muitas vezes a exigncia importadora dos pases desenvolvidos agora a certificao de produtos ambientalmente sustentveis. Um exemplo da evoluo da teoria estruturalista e sua aproximao com a sustentabilidade ambiental foi a publicao do trabalho El medio ambiente como factor de desarrollo em 1989, que tinha como objetivo fazer um estudo de viabilidade econmica de alguns projetos ambientalmente relevantes, evidenciando que eles podem ter alto rendimento econmico, com gerao de emprego e melhoria da qualidade de vida das populaes, levando em considerao as especificidades ambientais de cada projeto.

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[] una estratgia de desarrollo estructurada de manera coherente debe considerar en profundidad la interaccin de un proyecto con el resto de la economa o con otro poyecto. As, por ejemplo, un proyecto de desarrollo de un cultivo que utilice como tctica bsica la poltica de precios, puede dar lugar a una utilizacin excesiva de ciertos suelos y su consiguiente degradacin. (Cepal, 1989, p. 12)

Assim, na abordagem neoestruturalista as questes ambientais passaram a ser envolvidas de forma mais clara, como as ideias incorporadas no documento Transformacin Productiva con Equidad (Cepal, 1990), que tinha como um dos principais objetivos:
[] revertir las tendencias negativas del agotamiento de los recursos naturales, del creciente deterioro por contaminacin y de los desequilibrios globales [...] y de aprovechar las oportunidades de utilizar los recursos naturales, sobre la base de la investigacin y conservacin. (Cepal, 1990)

Dado esse passo, em 1991 a Cepal publicou o relatrio El Desarollo Sustentable: transformacin productiva, equidad y mdio ambiente que buscava dar maior nfase incorporao da varivel ambiental no processo de desenvolvimento econmico. Assim, um dos objetivos desse documento :
[] asegurar que la evolucin de las economas se produzca en un contexto ambientalmente sustentable; existe creciente conciencia de la magnitud de los daos (muchas veces irreparables) que han causado al medio ambiente fsico y natural tanto los excesos asociados a la prosperidad como las carencias vinculadas a la pobreza. (Cepal, 1991)

Outra importante contribuio desse estudo a nfase na responsabilidade ambiental latino-americana, pois os pases da regio baseiam sua competitividade na explorao dos recursos naturais (competitividade espria) muitas vezes finitos. Alm disso, o relatrio tambm ressalta as especificidades em relao aos problemas ambientais que so distintos em pases desenvolvidos e em desenvolvimento, afirmando que diversas questes ambientais tambm esto associadas ao processo de subdesenvolvimento. Dessa forma, a abordagem neoestruturalista passa a incorporar claramente o meio ambiente anlise dos processos de desenvolvimento econmico, reconhecendo que esse esforo deve ser sistmico, pois envolve diversas esferas, como institucional, educacional, as referentes inovao e pesquisa, investimento, participao popular, entre outras.
[] se considera vital comprender la sustentabilidad del desarrollo dentro de un contexto amplio, que vaya ms all de las preocupaciones relativas al capital natural. Desde esta perspectiva, el desarrollo sustentable conduce hacia un equilibrio dinmico entre todas las formas de capital o

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patrimonio que participan en el esfuerzo nacional y regional: humano, natural, fsico, financiero, institucional y cultural. (Cepal, 1991)

Fernando Fajnzylber tambm incorporou as questes ambientais s suas ideias de desenvolvimento econmico, sendo esses pontos fundamentais para a concepo do conceito de competitividade sistmica. O autor ressalta que o meio ambiente est intimamente relacionado ao dinamismo econmico da Amrica Latina, pois uma grande porcentagem das exportaes dessa regio est relacionada com a explorao de recursos naturais e baixos salrios. Alm disso, ele ainda enfatiza os pontos relativos equidade e sustentabilidade para o desenvolvimento econmico, pois essa relao seria uma via de mo dupla, ou seja, a desigualdade gera danos ao meio ambiente ao mesmo tempo que a concentrao no acesso aos recursos naturais favorece a desigualdade (FAJNZYLBER, 1990), caracterizando um processo de excluso ambiental. O autor ainda analisa o distanciamento das polticas pblicas em geral das polticas ambientais, pois elas se orientam por um critrio de minimizao de custos a curto prazo. Nesse contexto, ele defende que a preservao ambiental no deve ser considerada um custo adicional, mas sim um caminho para o desenvolvimento no futuro. Desse modo, percebe-se que a abordagem neoestruturalista j pensa na insero do meio ambiente numa estratgia mais ampla de desenvolvimento econmico. Como enfatiza Fajnzylber (1990):
Esto obliga a que la interrelacin de recursos naturales y medio ambiente se introduzca como un criterio central de la gestin econmica y no slo como un apndice decorativo. La implicancia institucional de lo anterior es que, en lugar de considerar una partida especial, residual, para medio ambiente en el Presupuesto Nacional, los recursos que se destinen debieran ser un componente de cada una de las actividades productivas. (FAJNZYLBER, 1990)

Com essa aproximao da Cepal com as questes ambientais, em 1997 a instituio deu incio publicao da srie Medio Ambiente y Desarrollo, que discute diferentes temas e suas relaes com o meio ambiente. Diante do que foi apresentado, possvel afirmar que apesar dos obstculos incorporao da dimenso ambiental na anlise dos rumos do desenvolvimento econmico, j existe alguma iniciativa por parte da escola cepalina a esse respeito, pois as transformaes estruturais podem ser entendidas com a integrao do econmico com o no econmico. Um aprofundamento dessa questo no cabe ao escopo do estudo, mas sabe-se que necessrio um enfoque maior da investigao nesse ponto para que essas propostas possam sair do papel.

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IV.3. Meio ambiente e inovao

Como enfatizado nas sees anteriores, a inovao o ponto central no processo de desenvolvimento econmico. Entretanto, dada a adaptao do conceito de desenvolvimento para a esfera ambiental, os processos inovativos tambm devem caminhar em consonncia com a sustentabilidade, pois atualmente sabese que de nada adianta promover mudanas estruturais sem que sejam ambientalmente sustentveis a longo prazo. Desse modo, a inovao pode ser um fator-chave para fazer o link da dimenso ambiental com o desenvolvimento, aumentando assim seu carter gerador de sinergias. As inovaes podem contribuir para que os processos produtivos se tornem cada vez mais limpos com a introduo de mquinas mais eficientes e redutoras do consumo de materiais, energia e da produo de resduos. Assim, a inovao, alm de possibilitar o desenvolvimento econmico, tambm contribui para a preservao do meio ambiente. Evidncias apontadas por Podcameni (2007) mostram que empresas que investem em inovaes ambientais tm melhor desempenho econmico, ou seja, um estmulo inovao ambiental seria benfico tanto para a populao como um todo quanto para a prpria empresa, que deixaria de ver esse tipo de gasto como um custo significativo. Os Sistemas de Inovao, por sua vez, poderiam servir como base de incentivos no somente para inovaes nos produtos e processos produtivos, mas tambm poderiam incorporar estratgias especiais de uso e difuso de inovaes voltadas principalmente sustentabilidade. A existncia de uma rede desse tipo poderia gerar ganhos incalculveis para os produtores, pois os ganhos decorrentes diretamente dos processos inovativos seriam ampliados pela crescente aceitao da questo ambiental, por exemplo no comrcio internacional. Isso sem falar do prprio aumento da qualidade de vida com a utilizao de tcnicas ambientalmente responsveis. De outro modo, um Sistema de Inovao que contenha um vis ambiental possuiria um multiplicador de sinergias e encadeamentos maior que uma rede que enfoque simplesmente em qualquer tipo de inovao. Assim, um custo maior da introduo da esfera sustentvel no processo inovativo poderia ser convertido em benefcios incalculveis para diversos agentes, alm de estar relacionado com a busca por uma competitividade autntica. A competitividade no seria baseada na minimizao de custos e explorao dos recursos naturais, mas o objetivo principal seria a busca por atividades inovativas menos danosas ao meio ambiente. Entretanto, vale ressaltar que os problemas da seleo de tecnologia so extremamente complexos, ainda mais quando o conhecimento sobre o meio ambiente ainda deficiente (Cepal, 1989). Apesar das vantagens da criao de um ncleo endgeno de gerao de inovao com vis ambiental, deve-se ressaltar que sua implementao no a soluo geral nem nica dos problemas ambientais e do desenvolvimento econmico.

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No adianta possuir um Sistema de Inovao desse tipo se no houver profissionais adequadamente capacitados para atuar numa rede mais avanada voltada sustentabilidade. A capacitao, por sua vez, permite que polticas pblicas que objetivem maiores mudanas voltadas esfera ambiental sejam respondidas por prticas realmente sustentveis e no somente com aes end of pipe.4 Nesse contexto, Furtado (1974) j apontava os limites do progresso tcnico para resoluo dos problemas ambientais: A atitude ingnua consiste em imaginar que problemas dessa ordem sero solucionados necessariamente pelo progresso tcnico (FURTADO, 1974). Portanto, pode-se afirmar que a insero ambiental no debate do desenvolvimento econmico est evoluindo, mas muitos ainda so os obstculos a ser enfrentados, principalmente em pases em desenvolvimento que tm dificuldade enorme de gesto e organizao interna. No entanto, muitas tambm so as iniciativas pr-sustentabilidade nesses pases, pois eles so responsveis por grande parte do restante dos recursos naturais mundiais. nesse contexto que os Sistemas de Inovao devem atuar, buscando se aproveitar das especificidades locais para que a gerao de inovaes caminhe com os princpios da sustentabilidade.

4. Solues end of pipe so aes das empresas visando o tratamento da poluio que j ocorreu. Young e Lustosa (2001) argumentam que esse tipo de ao geralmente esto atribudas ao aumento dos custos e perda de competitividade.

V. Concluso
Diante do que foi apresentado, percebe-se que o debate sobre desenvolvimento econmico sob a tica da teoria estruturalista extremamente extenso e possui mudanas importantes ao longo dos anos. Resumidamente, enquanto o foco de Celso Furtado e Ral Prebisch era na industrializao e endogeneizao do progresso tcnico como fatores indispensveis ao desenvolvimento econmico, na anlise neoestruturalista as questes que envolvem o aprendizado e a difuso de conhecimento se tornam mais relevantes, junto com o aprofundamento do conceito das inovaes como fontes geradoras de sinergias capazes de romper com heterogeneidades estruturais. Alm disso, palavras como competitividade autntica, cooperao e equidade ganharam peso nas anlises econmicas. Ao mesmo tempo que se deu essa evoluo no debate cepalino, a corrente de pensamento neoschumpeteriano passou a ter mais espao na academia ao enfatizar o papel da inovao e do conhecimento como motor do desenvolvimento, acentuando seu carter nacional e sistmico. Dessa forma, a abordagem da inovao e dos Sistemas Nacionais de Inovao aparece como novo instrumento no processo de desenvolvimento ao ter a capacidade de ser um polo gerador e difusor de progresso tcnico. Essa emergncia da abordagem neoschumpeteriana de inovao e Sistemas de Inovao teve forte influncia na consolidao do pensamento

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neoestruturalista, pois contribuiu para sua adaptao ao novo contexto internacional de um mundo globalizado. Assim, pode-se dizer que existe uma ampla convergncia entre as abordagens estruturalista e neoestruturalista com a neoschumpeteriana, pois uma perspectiva alimenta a outra nos quesitos referentes ao desenvolvimento econmico da periferia. Dada essa evoluo das questes acerca do desenvolvimento econmico, o meio ambiente aparece como determinante nesse novo paradigma, principalmente para a Amrica Latina que tem importantes fontes de recursos naturais e baseia sua insero internacional numa competitividade espria. Como foi dito, o desenvolvimento sustentvel o desenvolvimento que supre as necessidades da atual gerao, sem comprometer as necessidades das geraes futuras. No entanto, essa concepo deve ultrapassar o mbito ecolgico e deve ser pensado como algo mais amplo e sistmico. Nesse contexto, a introduo da sustentabilidade no mbito do desenvolvimento se torna impostergvel, pois o modelo de desenvolvimento atual no produz nveis satisfatrios de bem-estar e no garante existncia de recursos para futuras geraes. A endogeneizao da inovao e a gerao e absoro de conhecimento so fatores necessrios mas insuficientes para uma mudana estrutural. Para que ocorra esse desenvolvimento, a identificao de janelas de oportunidades para a inovao e a consequente mudana tecnolgica devem abrir caminhos para a busca pela competitividade autntica, alm de gerao de emprego e aumento do salrio real da populao. No entanto, nos pases perifricos, a competitividade internacional normalmente alcanada atravs da diminuio de salrios reais, pois sua capacidade inovativa bastante reduzida e as heterogeneidades sociais e produtivas criam um ciclo vicioso que dificultam um maior nvel de desenvolvimento. Em outras palavras, para que se crie um ambiente propcio endogeneizao das inovaes com consequente mudana estrutural, faz-se necessrio algumas medidas bsicas, como a homogeneizao social atravs da gerao de emprego e renda. Se analisado sob o mbito do comrcio internacional, pode-se afirmar que cada vez mais a competitividade tambm aponta para a aceitao do conceito de sustentabilidade. No entanto, mais importante que a questo dos mercados a capacidade que o meio ambiente tem de ser uma parte do motor de desenvolvimento de pases atrasados caso essa esfera seja vista como parte integrante de projetos mais amplos de desenvolvimento econmico. Por exemplo, de nada adianta a constante diminuio do nvel de desmatamento na Amaznia se no se observa uma poltica integrada de conservao e desenvolvimento das comunidades que habitam a regio, alm de perdurar a existncia de inmeros conflitos rurais que envolvem a posse da terra na fronteira agrcola. Alm disso, a esfera ambiental deve ser vista como uma alternativa de gerao de renda e melhoria

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na qualidade de vida da populao na medida em que sistemas de pagamento por servios ambientais j so realidade ao redor do mundo e esto beneficiando quem conserva os recursos naturais. Se juntarmos as questes acerca dos benefcios da endogeneizao do progresso tcnico com o meio ambiente, as sinergias se multiplicam e as especificidades locais seriam mais bem aproveitadas, resultando num processo mais integrado e consistente de desenvolvimento com igualdade social. Por exemplo, um investimento em polticas de cincia e tecnologia voltado para a esfera ambiental e um maior intercmbio dos setores produtivos com a academia aumentaria as possibilidades da gerao de inovaes adaptadas s realidades locais, alm de que um Sistema de Inovao desenhado em bases sustentveis teria como foco a transferncia sustentvel de tecnologia que poderia auxiliar na composio de uma competitividade autntica para os pases em desenvolvimento. Como foi apresentado, a endogeneizao da inovao um fator extremamente importante para o desenvolvimento econmico entendido dentro da lgica estruturalista. No entanto, a insero das questes do meio ambiente no debate sobre desenvolvimento econmico faz com que seja importante no somente a endogeneizao da inovao, mas tambm a endogeneizao da inovao ambiental, pois as empresas devem buscar se adaptar a um mundo com recursos naturais escassos e graves problemas ambientais de mbito tanto local como mundial. Vale ressaltar que todas essas consideraes rumo a um desenvolvimento sustentvel requerem uma atuao ativa do Estado como agente indutor dessas polticas mais amplas, direcionando recursos e incentivos, diminuindo os gargalos estruturais e dando um amplo suporte para que agentes privados se sintam mais seguros para investir em projetos que se adaptem a esse novo paradigma. Extremamente importante tambm a consolidao de uma base institucional eficiente capaz de assegurar a implementao de polticas voltadas a esse novo enfoque do desenvolvimento. Por fim, a capacitao aparece como um dos pontos-chave para o sucesso dessas polticas.

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Recebido em fevereiro de 2011 e aprovado em julho de 2011

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artiGos

Leonardo Martins Barbosa

Os conceitos de desenvolvimento e nacionalismo na crtica ao regime militar

RESUMO

ABSTRACT

O objetivo deste artigo analisar as narrativas por meio das quais autores inseridos no contexto intelectual da Escola Paulista de Sociologia tais como Fernando Henrique Cardoso, Octavio Ianni, Francisco Weffort e Francisco de Oliveira organizam a crtica ao regime militar (1964-1985) no Brasil. A hiptese desenvolvida a de que essas narrativas, constitudas de trs experincias ao longo da ditadura, relacionam-se com a crtica realizada ao nacionalismo-desenvolvimentista, durante a dcada de 1950, e produzem importantes inflexes semnticas em conceitos fundamentais formao poltica brasileira, tais como nacionalismo, desenvolvimento e democracia.
Palavras-chave Desenvolvimento; nacionalismo; democracia; formao poltica do Brasil.

The purpose of this article is to analyze texts in which authors, who form part of the intellectual set of the So Paulo School of Sociology (Escola Paulista de Sociologia), such as Fernando Henrique Cardoso, Octavio Ianni, Francisco Weffort and Francisco de Oliveira, set out their criticisms of the military regime that ruled Brazil between 1964 and 1985. The theory that we come to suggests that these writings, made up of three experiences lived during the dictatorship years, have a link to criticism of developmentalist nationalism seen during the 1950s, and produce important semantic inflections in concepts fundamental to Brazil`s political structure, such as nationalism, development and democracy.
Keywords Development; Nationalism; Democracy; Brazil`s political structure.

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Os conceitos de desenvolvimento e nacionalismo na crtica ao regime militar

1. O nacionalismo-desenvolvimentista e a constituio da Escola Paulista


Se mesmo no mbito da cincia econmica o conceito de desenvolvimento guarda significados diversos e controvertidos, no surpreendente que carregue uma heterogeneidade semntica compatvel com o lugar central que ocupa na formao histrica da moderna poltica brasileira. Mais precisamente, no seria possvel compreender a Repblica inaugurada em 1946 e os processos histricos que nela se articulam politicamente sem que seja analisada a relao existente entre o conceito de desenvolvimento e outros vocbulos que, em constante, contraditria e complementar interao, dotavam o referido regime de sentidos e significados. Desenvolvimento e nacionalismo. Seguindo a proposio de Csar Guimares1, o primeiro concilia vises polticas que se opunham ao trmino da Segunda Guerra Mundial a do liberalismo e a do socialismo por meio da ideia de planejamento e de promoo do crescimento econmico cada vez mais vinculado ao crescimento da indstria , concepo construda e fortalecida no apenas pelo xito econmico sovitico, mas tambm pelas polticas de cunho keynesiano que lograram retirar o Ocidente de sua mais terrvel crise. O segundo conceito, por seu turno, fragilizado por sua vinculao com os fascismos, recm-derrotados, surge revigorado pela onda de descolonizaes afro-asiticas. Ainda segundo o autor, o nacionalismo, pelo sentido que adquiriu no processo histrico brasileiro, requeria a participao popular, manifesta na campanha pela criao da Petrobras, e que o tornava um conceito avesso ao consenso poltico. O nacionalismo obteve relevncia e gerava repulsa na medida em que aprofundava a participao popular nos mecanismos decisrios; ou, em outras palavras, na medida em que promovia um mais intenso processo de democratizao. To prximos em algumas formulaes tericas, os conceitos de nacionalismo e desenvolvimento guardaram experincias polticas que, por vezes, eram antagnicas e conflituosas entre si. A ponto de permanecer o desenvolvimentismo como principal horizonte poltico do pas durante o regime militar, exceo se que foi de fato uma exceo, e no a consolidao de um modelo j testado na dcada de 1950 dos primeiros anos de relativa ortodoxia na conduo dos assuntos econmicos. Por outro lado, na experincia democrtica, a constituio de um modelo de desenvolvimento alternativo no passara de pontos levantados pela minoritria, embora crescente, Frente Nacionalista. Diferentemente do desenvolvimento, o nacionalismo, durante o regime militar, esvazia-se e s novamente evocado para reiterar a unidade poltica do pas ou a excluso dos

1. GUIMARES, C. Vargas e Kubitschek: A longa distncia entre a Petrobras e Braslia. In: CARVALHO, M. A. R.; LESSA, R. Repblica no Catete. Rio de Janeiro: Museu da Repblica, 2001.

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que a isso so contrrios , em especial, a partir de 1968. A densidade semntica de um conceito, cuja diversidade de significados resulta da amplitude das experincias humanas nas quais a dimenso da linguagem componente central, provm do fato de que um mesmo conceito guarda significados que, trabalhados de modos diversos, tornam-se referncias a mais de uma experincia e estabelecem nexos entre momentos histricos distintos. A anlise das mudanas que so imputadas aos seus significados pode ser reveladora de experincias cujo desdobrar envolve os mais variados espaos de tempo, desde o curto at o longo prazo.i Ambos os conceitos continuaram e ainda continuam a ocupar relevante papel na vida poltica e cultural do Brasil; no surpreendente, portanto, que, mesmo durante o regime militar, tenha sido rica a produo intelectual sobre os referidos vocbulos. De fato, tanto o nacionalismo como o desenvolvimentismo permaneceram conceitos-chave s narrativas dos intelectuais que, compartilhando, embora no de forma homognea, uma srie de paradigmas e referncias acadmicas comuns, no grupo que foi denominado por alguns como a Escola Paulista de Sociologia,2 lograram tornar sua crtica ao regime militar a predominante no espao intelectual brasileiro nas dcadas de 1970 e 1980. natural que o primeiro procedimento, para compreender qualquer discurso, seja o de conhecer melhor aqueles que o proferem. Difcil, nesse caso, delinear o limite entre a formao das instituies que conformariam o espao da Escola Paulista de Sociologia e a construo de sua identidade, a qual foi protagonizada pelos intelectuais que tiveram nela sua referncia acadmica, ou mesmo por terceiros, que de algum modo encontram nela importante interlocuo. Da gerao de intelectuais que se formaram sob influncia da Escola Paulista, e que emergiram ao contexto intelectual do Brasil durante o regime militar, alguns autores se destacam pela repercusso que suas obras tiveram no meio acadmico brasileiro. Dentre esses, os autores cujas obras sero objeto de anlise deste artigo so: Francisco Corra Weffort, Octavio Ianni, Fernando Henrique Cardoso e Francisco de Oliveira. Estes participaram da criao de instituies que marcaram a clivagem entre mestres e alunos, das quais se destaca o Seminrio de Marx e o Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (Cebrap), cujo principal mentor foi Fernando Henrique. Florestan Fernandes, principal mestre, orientador de Fernando Henrique e Octavio Ianni, membro de uma gerao anterior, no fez parte, ou o fez de forma marginal, das instituies organizadas por essa nova gerao. Isso significativo, pois estabelece um marco de fundao os que, em um novo momento histrico, conduziriam importantes debates sobre a sociedade e a histria brasileira. No possvel, entretanto, compreender a produo acadmica desse grupo sem que haja referncias s instituies que os precederam, nas quais eles desenvolveram parte substantiva de seus trabalhos e na qual Florestan Fernandes teve peso

i. Sobre a polissemia de conceitos e da formao de experincias histricas nas quais a dimenso narrativa imprescindvel, ver: KOSELLECK, R. Futuro passado dos tempos histricos: contribuio semntica dos tempos histricos. Rio de Janeiro: Editora PUC-Rio; Contraponto, 2006. 2. Sobre o termo Escola Paulista, ver: SORJ, B. A construo intelectual do Brasil: da resistncia ditadura ao governo FHC. Rio de Janeiro: Zahar, 2001; MICELI, S. Condicionantes do desenvolvimento das cincias sociais. In: MICELI, S. (org.). Histria das cincias sociais no Brasil. v.1. So Paulo: Vertice, 1989; VIANNA, L. W. Weber e a interpretao do Brasil. In: SOUZA, J. O malandro e o protestante: a tese weberiana e a singularidade cultural brasileira. Braslia: Editora UNB, 1999; VIANNA, L. W. A revoluo passiva no Brasil: iberismo e americanismo no Brasil. 2. ed. Rio de Janeiro: Revan, 2004.

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decisivo antes, durante e aps o golpe de 1964. A Escola Livre de Sociologia e Poltica de So Paulo foi criada em 1933, antes mesmo da Universidade de So Paulo, cuja fundao data de 1934. Isso contribuiu para que a escola se tornasse uma dos marcos de fundao dos intelectuais que nela atuaram. Mas, como sugere o pressuposto terico que embasa este artigo, no apenas os fatos importam, mas tambm a interpretao que deles se faz; e a interpretao dominante sobre o significado que teve a Escola Livre de Sociologia e Poltica para o pensamento intelectual brasileiro teve em Florestan Fernandes um de seus principais autores. Florestan ajudou a organizar o Departamento de Antropologia e Sociologia da USP, em 1947, e tornou-se assistente catedrtico e professor interino at 1964, quando assume definitivamente a titularidade da ctedra. , principalmente, ao fim da dcada de 1950 que formular interpretaes sobre as particularidades da obra oriunda do instituto em que trabalha. Para que esse fim fosse atingido, a polarizao com os escritos dos intelectuais do Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB), criado em 1955, foi uma estratgia comumente usada. Luiz Werneck Vianna descreve com clareza a polarizao que se forma e seu impacto na constituio de uma identidade intelectual aos socilogos da Escola Paulista. O objeto prioritrio de anlise seria a modernizao do Brasil; mas interpretada sob uma tica especfica. Afirma Werneck Vianna:
A oposio atraso-moderno deveria ser resolvida no plano societrio, e no pela ao demirgica de um Estado sobreposto s classes sociais, qualificando o seu transformismo como de tipo societal, na medida em que operaria seus efeitos positivos a partir de transformaes moleculares no tecido social, e que trariam consigo uma moderna estrutura de classes e a figura nova do cidado. [...] Seu campo o da sociedade civil, dos direitos, da reforma intelectual e moral, da cidadania em uma palavra, o da constituio de uma ordem social competitiva. 3

3. VIANNA, L. W. A revoluo passiva no Brasil: iberismo e americanismo no Brasil. 2. ed. Rio de Janeiro: Revan, 2004, p. 210-211.

O enfoque societrio com base em um modelo de sociedade civil competitiva e autnoma seria o aspecto que tornaria particular o trabalho desses intelectuais. No apenas isso, mas tambm estariam, nesse enfoque, os germes da modernizao, como tambm essa se realizaria em oposio ao modelo de transformismo estatal, da qual o ISEB seria o principal formulador em fins da dcada de 1950. A criao do Centro de Sociologia Industrial e do Trabalho (Cesit), em 1951, no mbito da j referida universidade paulista, consolida essa opo interpretativa por esse centro canalizar sua anlise para estudar aquilo que a sociedade pode oferecer de mais moderno, ou ainda, para aquilo que responsvel pela prpria modernizao da sociedade: seu setor industrial. Promove-se, segundo Luiz Werneck Vianna, o ideal acadmico oriundo das proposies sociolgicas de Robert Merton. Segundo estas, alm de servir como ponto de apoio modernizao da sociedade civil, a universidade tambm se organizaria de acordo com valores e hierarquia que lhe so internos,

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no impostos por foras externas leia-se, pelo Estado. Opo sbia, em face do contexto histrico no qual foi criada a universidade: aquele de derrota dos revoltosos de 1932. Procura-se, simultaneamente, autonomia em relao a um governo que tenta se afirmar perante as elites regionais e perante a mais forte dessas elites. O ponto de vista que permearia os intelectuais da Escola Paulista, em suas diversas fases e geraes, seria, invariavelmente, seguindo essa interpretao, aquele de um outsider em relao s principais foras e instituies polticas do Brasil da dcada de 1930 e em relao s da Repblica de 1946, em que pesem as grandes mudanas produzidas no cenrio poltico brasileiro ao longo desse tempo. Essa perspectiva no impede que a narrativa engendrada pela referida gerao de intelectuais da Escola Paulista faa fortes referncias ao regime deposto em 1964. Mais que isso, proposio deste artigo que a crtica ditadura militar promovida pela gerao que se afirma em torno do Cebrap, e a construo do conceito de modernizao que a referida gerao promove guardam relaes simbiticas com a crtica feita Repblica de 1946, no podendo a segunda ser compreendida sem a primeira. nesse sentido que dois dos mais caros conceitos Repblica de 1946, o de nacionalismo e o de desenvolvimento, so submetidos a novos significados e destitudos de outros ao longo da constituio de ao menos trs experincias, as quais so diversas e s vezes contraditrias, mas que so tambm complementares ao formarem um imaginrio comum que ter importantes consequncias moderna formao poltica do Brasil. So elas: a experincia da interpretao do golpe, a da crtica ao seu modelo econmico e a da interpretao da transio democrtica. No necessariamente as trs referidas experincias distinguem-se uma da outra em funo de marcos temporais diversos. Cada experincia constituiu diferente concepo sobre o tempo histrico brasileiro, para elaborar referncias interpretativas da realidade social brasileira do final da dcada de 1960 e da de 1970 e que podem, ou no, compartilhar um mesmo marco temporal.

2. A experincia do golpe de 1964


A primeira experincia, aquela da interpretao do golpe, tem no conceito de populismo seu principal ponto de apoio, principalmente nas obras de Octavio Ianni e Francisco Weffort. Em 1965 e 1967, este publica dois importantes artigos nos quais analisa o referido conceito, e que vieram a ser publicados em livro ao fim da dcada de 1978. So intitulados, respectivamente, Estado e massas no Brasil, e O populismo na poltica brasileira. do segundo a origem do trecho citado a seguir em que o populismo definido como:

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[] ao mesmo tempo, uma forma de estruturao do poder para os grupos dominantes e a principal forma de expresso poltica da emergncia popular no processo de desenvolvimento industrial e urbano. 4

4. WEFFORT, F. C. O populismo na poltica brasileira. In: O populismo na poltica brasileira. Rio de Janeiro: Editora Paz e Terra, 1980, p. 63. 5. FERREIRA, J. O nome e a coisa: o populismo na poltica brasileira. In: O populismo e sua histria. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2001. ii. Alm do j citado Jorge Ferreira, ver tambm os trabalhos da historiadora ngela de Castro Gomes. 6. WEFFORT, F. C. O populismo na poltica brasileira. In: O populismo na poltica brasileira. Rio de Janeiro: Editora Paz e Terra, 1980, p. 53.

Trata-se de um conceito que no pode ser compreendido sem que esteja relacionado ao de desenvolvimento. De fato, h uma grande interlocuo entre Weffort e as teorias da modernizao que se difundiram na Amrica Latina na dcada anterior dos artigos do autor paulista. Essa interlocuo foi analisada por Jorge Ferreira, que destaca a influncia que teve o autor Gino Germani no referido movimento de difuso.5 O objetivo fundamental dessas teorias era compreender o processo de desenvolvimento tardio e acelerado em sociedades predominantemente agrrias e que estavam se tornando, em pouco tempo, urbanas e industriais. O impacto social desse processo no seria pequeno, e sua consequncia era a constituio de uma sociedade no inteiramente moderna, mas que precisaria de um Estado forte h nesse ponto um forte dilogo com a teoria marxista do bonapartismo, desenvolvido no famoso texto O 18 brumrio de Lus Bonaparte. O Estado forte seria inibidor da constituio de uma sociedade civil autnoma, nos moldes da tradio ocidental. O enfoque societrio, desenvolvido no seio da Escola Paulista durante a dcada de 1950, ponte para a polarizao com o ISEB e que foi analisado por Luiz Werneck Vianna, retorna com fora na definio do conceito de modernizao presente nas teorias do populismo. Essa chave de interpretao da realidade brasileira tem consequncias para o entendimento da poltica brasileira. O conceito de democracia, talvez como maior e mais significativo exemplo, esvazia-se por no referir-se a uma sociedade civil de tipo ocidental avaliao que recebe contribuies, inclusive, do pensamento marxista: no h classes autnomas e homogneas capazes de promover relaes sociais modernas; por isso, o conceito de povo, unitrio e sem divises, to caro ao que seria o populismo, vai de encontro definio de sociedade moderna. O sentido pejorativo atribudo primeira experincia de ampla participao popular na poltica brasileira no escapou a anlises historiogrficas mais recentes.ii A democracia da Repblica de 1946 assim analisada:
Deste modo, a nova democracia brasileira difere radicalmente do modelo registrado na tradio ocidental. E a diferena mais notvel est em que nesta democracia de massas, o Estado se apresenta de maneira direta a todos os cidados.6

O modo brusco e acelerado das mudanas sociais decorrentes do desenvolvimento explica o populismo. O nacionalismo, por sua vez, tambm deve ser compreendido em relao aos dois conceitos precedentes, formando uma trinca analtica passvel de interpretar a dcada de 1950 no pas. Vejamos dois trechos em que o autor estabelece vnculos entre os trs conceitos:

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Nestas condies, o nacionalismo passa a ser significativo politicamente quando o governo federal (particularmente na Presidncia de Kubitschek) o encampa como cobertura ideolgica do desenvolvimentismo. Aparece, pois, em coerncia com o quadro geral, como uma forma de consagrao do Estado, como uma transfigurao terica do populismo. 7

Em seguida:
O populismo, comparado ao nacionalismo, poderia ser caracterizado como expresso tpica e espontnea do processo de incorporao das massas ao regime poltico enquanto que o nacionalismo aparece como expresso global e ideolgica deste mesmo processo. 8

7. WEFFORT, F. C. Estado e massas no Brasil. In: O populismo na poltica brasileira. Rio de Janeiro: Editora Paz e Terra, 1980, p. 54. 8. Ibid., p. 54. 9. MAIA, J. M. E. Esquerda e Escola Paulista de Sociologia: um itinerrio sociolgico do conceito de populismo no Brasil. In: Teoria & Sociedade. N. 10, julhodezembro de 2002.

A ideia de que o nacionalismo uma formulao terica cuja funo histrica acobertar a estrutura social oriunda do desenvolvimento retoma com clareza as proposies prprias da Escola Paulista no fim da dcada de 1950 e no incio da de 1960, segundo as quais suas formulaes tericas distinguiam-se das do ISEB pelo rigor metodolgico das oriundas da primeira em contraposio aos ensaios motivados pela defesa dos interesses do Estado, que teriam sido uma caracterstica do segundo instituto. H, tambm, grande proximidade com as crticas, oriundas do discurso poltico de grupos como a Poltica Operria, a Ao Popular ou o Partido Comunista do Brasil (ou, como ficou conhecido, o PCdoB), como reao aproximao, que ocorrera alguns anos antes, entre o Partido Comunista Brasileiro a partir da Declarao de 1958 e do Congresso de 1960 e a Frente Nacionalista, sob predomnio do trabalhismo. Essa anlise foi empreendida por Joo Marcelo Ehlert Maia9 e vai ao encontro da hiptese de Csar Guimares, para quem a crtica que evolui para uma interpretao historiogrfica dos intelectuais paulistas, na dcada de 1970, ao nacionalismo pressupem a hegemonia deste na conjuntura poltica da dcada de 1960, fato que no ocorria, exceo de seu predomnio no mbito dos grupos situados esquerda do espectro poltico. Csar Guimares lembra que, no espao do governo, houve apenas tpicos nacionalistas, mas, jamais, uma efetiva e ampla poltica econmica que seguisse as proposies mais democrticas pois era este o trao mais inquietante do nacionalismo. O discurso que assim criticara a Frente Nacionalista e o PCB expe o sentimento de marginalizao de quem o profere; ou, ao menos, o elemento retrico que insere os autores que o utilizam em uma narrativa na qual os referidos ocupam o lugar prprio de um outsider: seja no mbito acadmico, seja no mbito poltico. Ainda que haja uma recorrncia a essas narrativas, a experincia desses intelectuais, no final da dcada de 1960, j diversa daquela dos anos de 1950. Ou melhor, diversa daquela que precedeu o ano de 1964. Mais do que utilizar, novamente, os mesmos elementos retricos, Weffort atualiza essa narrativa e sua dimenso histrica:

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Com efeito, a importncia poltica das massas depender sempre da existncia de uma transao entre os grupos dominantes, e esta transao agora se encontrava em crise. Se as massas serviram como fonte de legitimidade para o Estado, isto s foi possvel enquanto estiveram contidas dentro de um esquema de aliana policlassista que as privava de autonomia.10

E continua:
E, apesar das intenes de alguns de seus lderes, encontrava-se condenado tambm pela fragilidade do populismo, que se mostrava incapaz no s de manter o equilbrio de todas essas foras como tambm de exercer um controle efetivo sobre o processo de ascenso das massas.11

As ideias de crise e incapacidade somam-se j presente ideia de estado de transitoriedade, a qual caracterstica da estrutura social e poltica populista, como consequncia da dimenso temporal conferida trinca conceitual referida previamente: desenvolvimento, nacionalismo e populismo. Essa dimenso temporal regida, do ponto de vista histrico, pelo conceito de desenvolvimento, que assume uma posio-chave nesse vis interpretativo. o desenvolvimento que transforma, fortalece e enfraquece estruturas sociais e polticas que se formam de tempos em tempos para atender s novas demandas postas por esse processo. O desenvolvimento ordena o tempo histrico, determina suas demandas, e torna anacrnicas as formas que no mais lhe servem. E anacrnicos so, agora, o nacionalismo e o populismo. Essa ideia atualiza a perspectiva outsider: Weffort no vislumbra apenas uma distncia poltica ou acadmica, ambas espaciais, mas tambm j vislumbra uma distncia temporal, cujo marco principal foi o golpe de 1964:
No obstante, talvez seja possvel concluir, luz de anlise anterior, que chega ao fim, com a ascenso dos militares, o processo de democratizao do Estado atravs do populismo: isto no significa dizer que esto cortadas em definitivo as possibilidades de que as presses se faam sentir no poder. Significa, porm, que j no subsistem condies para que a presso popular mantenha sob sua forma espontnea, a mesma eficcia que possua. Com efeito, o
10. WEFFORT, F. C. O populismo na poltica brasileira. In: O populismo na poltica brasileira. Rio de Janeiro: Editora Paz e Terra, 1980, p. 78. 11. Ibid. 12. WEFFORT, F. C. Estado e massas no Brasil. In: O populismo na poltica brasileira. Rio de Janeiro: Editora Paz e Terra, 1980, p. 59-60.

novo poder instaurado pelos militares parece marcar o fim do mito de um Estado democrtico de todo o povo, e, deste modo, assinala um ponto de inflexo na histria poltica brasileira.12

A experincia do golpe constitui-se, ento, em sua plenitude, segundo a dos intelectuais da Escola Paulista lhe dar. Mais do que um golpe de Estado, 1964 marcou o fim de um perodo histrico e das proposies polticas que lhe eram prprias, de acordo com essa interpretao. O ttulo do artigo publicado por Octavio Ianni em 1967 sintetiza essa viso: O colapso do populismo no Brasil. A viso histrica desse autor bem resumida no seguinte trecho:

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Alguns grupos e lderes [da democracia populista] perceberam as suas virtualidades, mas no conseguiram formular um projeto globalizador. Era uma mescla de empirismo e inteligncia, audcia e manobra. Foi o resultado histrico das aes e interesses de diferentes grupos e classes sociais. Ele se produziu no jogo dos antagonismos internos e externos que singularizam essa etapa da histria nacional. Entretanto, o modelo getuliano s poderia ser negado sob duas formas radicais: a revoluo socialista ou a reintegrao plena no capitalismo mundial.13

13. IANNI, O. O colapso do populismo no Brasil. 2. ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1971, p. 122.

A singularidade da democracia populista e a sua negao histrica complementam-se e integram a dimenso temporal que perpassa a anlise feita, no mbito da Escola Paulista, da Repblica de 1946 e do seu colapso. preciso chamar ateno para a importncia que os principais smbolos polticos do regime deposto mantm durante o perodo militar: um dado que no incompatvel com a interpretao de Weffort e Ianni; mas que constitui mais um ponto a ser levado em conta na tentativa de articular a realidade poltica contempornea aos escritos dos autores referidos. At 1966, quando foi outorgado o Ato Institucional n 2, o sistema partidrio permanecia o mesmo da Repblica de 1946, embora lideranas trabalhistas, socialistas, camponesas, comunistas e nacionalistas tenham sofrido uma forte perseguio poltica. Em 1965, as vitrias da oposio em Minas Gerais e no Rio de Janeiro deram mpeto a revoltas populares contra o regime que ocorreriam at 1968. Na dcada de 1970, as mortes de Juscelino Kubitschek e de Joo Goulart foram o estopim para amplas ondas de mobilizao, sendo a segunda, inclusive, importante para deflagrao da campanha pela anistia poltica. Mesmo no perodo da transio democrtica, Leonel Brizola elege-se governador do Rio de Janeiro, o que mostra a fora dos smbolos polticos do nacionalismo da Repblica de 1946. No deixariam de ser, sob a tica do populismo, atores polticos anacrnicos, representantes de um tempo histrico j esgotado. possvel inferir, portanto, que a interpretao histrica que se sustenta sobre o conceito de populismo e sobre suas implicaes para os conceitos de desenvolvimento e nacionalismo teve impacto significativo sobre os smbolos polticos da Repblica de 1946, que contribuiu para dar significado ao golpe de 1964 ao longo do tempo, e criou um mecanismo de interpretao utilizado sobre atores polticos ainda importantes na sociedade brasileira. Para tanto, atualizou proposies j discutidas antes do perodo de 1964, tanto entre os grupos crticos ao PCB como nas instituies da Escola Paulista, com uma nova dimenso histrica, na qual o conceito de desenvolvimento permanece como chave central de interpretao do progresso histrico.

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3. A segunda experincia: a crtica ao desenvolvimento no regime militar


No perodo entre 1967 e 1969 o regime sofrer ainda outra inflexo, com a outorga de uma nova Constituio, do Ato Institucional n 5, em 1968; e com a incorporao deste ltimo Carta, em 1969. De forma correlata a essa mudana poltica, dois outros movimentos, relevantes para o presente artigo, ocorrem no perodo: o comeo do desenvolvimento econmico, propiciado pelo Plano de Ao Econmica do Governo, que ficou conhecido como o milagre brasileiro; e a onda de expurgos nas universidades pblicas, que motivou a fundao do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento por professores da Universidade de So Paulo. Esses dois processos relacionam-se entre si a partir da pesada crtica que ser feita ao modelo de desenvolvimento por intelectuais do Cebrap. A natureza da crtica significativa, pois, como se verificou nos escritos de Weffort e Ianni do final da dcada de 1960, as principais anlises foram direcionadas ao conceito de nacionalismo, para as quais contribuiu, inclusive, o conceito de desenvolvimento. H, nesse quesito, continuidade em relao centralidade ocupada por este conceito no vocabulrio poltico do nacionalismo-desenvolvimentista. Contudo, se por um lado o conceito de nacionalismo foi objeto de forte deslocamento semntico em fins da dcada de 1960, por outro o conceito de desenvolvimento passa por um processo de crtica severa por parte dos intelectuais da Escola Paulista, o qual seria mais lento, porm perseverante e complementar crtica ao nacionalismo, embora no necessariamente se confunda com esta, e cujo resultado uma mudana na valncia com a qual o conceito de desenvolvimento era concebido at ento. Esse processo constitui a segunda experincia de que trata este artigo. O desenvolvimento foi um conceito relativamente unnime no espectro poltico brasileiro da dcada de 1950, conforme argumenta Csar Guimares, conciliando opostos por meio das ideias de crescimento econmico e planejamento. Alm disso, o desenvolvimento foi objeto de crescente e complexa reflexo intelectual, tanto do ponto de vista propriamente econmico na Comisso Econmica para a Amrica Latina, rgo vinculado Unesco como do sociolgico, como se verifica tanto na criao do ISEB, por exemplo. De fato, desta instituio que surgiro algumas das principais referncias intelectuais do nacionalismo-desenvolvimentista, tanto por conta da repercusso que seus trabalhos obtiveram como tambm porque em direta interlocuo com eles em especial com Guerreiro Ramos e Helio Jaguaribe que boa parte da crtica ao nacionalismo realizar suas produes. Segundo Vanilda Pereira Paiva14, a mudana na apropriao da sntese filosfica do existencialismo-culturalista, a qual inicialmente foi incorporada ao pensamento poltico brasileiro ao longo da dcada de 1940 de maneira autoritria, e

14. PAIVA, V. P. Paulo Freire e o nacionalismodesenvolvimentista. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1980.

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que sofreu inflexes entre fins da dcada de 1940 e a dcada de 1950 e passou a valorizar a experincia democrtica, contribuiu de modo decisivo na constituio do nacionalismo-desenvolvimentista brasileiro. Do grupo de Itatiaia, do qual participavam intelectuais como Roland Corbisier e Helio Jaguaribe, formao do ISEB, j no governo Juscelino Kubitschek, os termos nacionalismo, democracia, povo e desenvolvimento consubstanciaram-se em uma concepo poltica e social de carter orgnico e unitrio, para usar as palavras de Daniel Pcaut.15 Concebendo o tempo histrico por meio dos conceitos de fase e de progresso este realizado no sem rupturas o nacionalismo seria uma ideologia autntica ao perodo em questo, por conferir uma interpretao acurada da realidade histrica e dos movimentos polticos necessrios para que a sociedade brasileira superasse etapas ou seja, se desenvolvesse em direo completa afirmao e independncia, que havia se iniciado em 1822, mas que precisava, neste momento, tambm da afirmao econmica16. A democracia, nesse conjunto referencial, estaria indissoluvelmente articulada ao conceito de povo, cuja vontade poltica resumiria o progresso histrico e os demais conceitos sociolgicos necessrios interpretao do momento histrico pelo qual passava o pas. Ainda que no seja desprovido de debates, heterogeneidade e mesmo fissuras, das quais o texto de Helio Jaguaribe O nacionalismo na atualidade brasileira um exemplo, por ter sido o estopim de uma crise que provocou seu afastamento do ISEB, possvel pensar que o brevemente mencionado conjunto de referncias intelectuais era comum ao pensamento do nacionalismo-desenvolvimentista, e nele o conceito de desenvolvimento tinha no pouca importncia, como o prprio nome do movimento poltico sugere. Essa centralidade, de certo modo, est tambm presente nos escritos dos intelectuais analisados neste artigo. Tome-se, por exemplo, o artigo de Octavio Ianni publicado no livro Poltica e revoluo social no Brasil, organizado por ele mesmo, Francisco Weffort e Gabriel Cohn, em 1963. O artigo intitulado, sugestivamente, Processo poltico e desenvolvimento econmico. Tendo sido escrito antes do golpe, o distanciamento entre o autor e o nacionalismo ainda de natureza mais espacial que temporal. Ainda assim, no deixa de relacion-lo ao desenvolvimento:
E nesse contexto [de desenvolvimento] que surge e se desenvolve o nacionalismo [grifo do autor]. Este movimento poltico uma das manifestaes mais abertas da burguesia industrial em ascenso. Como no teve foras suficientes para afirmar-se sozinha e impor as suas decises s outras classes e aos outros grupos burgueses, ela foi obrigada a formular uma ideologia e um movimento orientados no sentido da preservao dos recursos e dos produtos do trabalho nacional. 17

15. PCAUT, D. Os intelectuais e a poltica no Brasil: entre o povo e a nao. So Paulo: tica, 1990. 16. Ver, por exemplo, JAGUARIBE, H. O nacionalismo na atualidade Brasileira. Rio de Janeiro: Ministrio da Educao e Cultura; Instituto Superior de Estudos Brasileiros, 1958. 17. IANNI, O. Processo poltico e desenvolvimento econmico. In: ____. Poltica e revoluo social no Brasil. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1965, p. 27.

Com relao ao desenvolvimento, contudo, no h, por parte de Ianni, um

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distanciamento semelhante, reconhecendo no desenvolvimentismo uma deciso poltica com algum valor, embora reconhea ser esse processo prprio de momento histrico determinado. uma viso que em muitos pontos se assemelha ao pensamento dos intelectuais do ISEB ou mesmo da Cepal, considerando mesmo um momento de tomada de conscincia e de afirmao poltica:
[...] no se pode esquecer que o desenvolvimentismo tambm o resultado de uma deciso, em face das opes que a histria oferece aos povos. Para que ele se d, imprescindvel que se produza tambm uma conscincia histrica nova, em que o futuro envolve, em certo grau, a negao do passado e do presente.18

E logo aps:
Nos ltimos quarenta anos, o povo brasileiro libertou-se dos limites acanhados em que foi forado a construir a sua vida, lanou-se no caminho do desenvolvimento de suas foras produtivas, na renovao de sua organizao social e na constituio de inmeros projetos para o domnio do prprio futuro.19

Assim, o desenvolvimento que condiciona as disputas polticas no pas, vislumbradas pelo autor da seguinte maneira:
So eles [os acontecimentos recentes] que do substncia e significao ao processo poltico nacional, determinado fundamentalmente pelas condies e tendncias do desenvolvimento econmico-social da nao. As perspectivas do povo brasileiro, nos momentos de perplexidade que vem atravessando, so aqueles oferecidos por uma realidade complexa: democracia ou ditadura, com desenvolvimento econmico ou estagnao.20

18. Ibid., p. 50. 19. Ibid., p. 13. 20. Ibid., p. 15.

Embora o conceito de democracia no tenha a mesma semntica, de relao unitria e orgnica entre nao, Estado e povo, que o conceito dos autores do ISEB, o desenvolvimento tem uma grande complementaridade com o conceito de democracia, ao menos potencialmente e a depender dos desdobramentos polticos. As interpretaes sobre o populismo ao final da dcada de 1960, desse mesmo autor e de Weffort, tornam o nacionalismo anacrnico e diminuem o significado democrtico da experincia da Repblica de 1946; mas mantm a centralidade do conceito de desenvolvimento e uma valncia, se no positiva ao menos neutra do conceito. Sob a tica do conceito de desenvolvimento, a discusso sobre dependncia, protagonizada por Fernando Henrique Cardoso e Enzo Faletto ao final da dcada de 1960, na Cepal, guarda semelhana com os argumentos at aqui analisados, tanto os anteriores como os posteriores ao golpe. Isso porque, no intuito de demonstrar a existncia de relativa autonomia poltica nos espaos nacionais, Fernando Henrique e Faletto destinam uma funo, temporalmente

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limitada, ao nacionalismo.21 A relao entre desenvolvimento e progresso histrico tem, contudo, diferenas:
precisamente por isso que tem validez centrar a anlise da dependncia em sua manifestao interna, posto que o conceito de dependncia utiliza-se como um tipo especfico de conceito causal-significante implicaes determinadas por um modo de relao historicamente dado e no como conceito meramente mecnico-formal, que enfatiza a determinao externa, anterior, que posteriormente produziria consequncias internas. 22

21. CARDOSO, F. H.; FALETTO, E. Dependncia e desenvolvimento na Amrica Latina: ensaio de interpretao sociolgica. 5. ed. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1979 22. Ibid., p. 23. 23. Ibid., p. 32. 24. Ibid., p. 142.

Em seguida:
Os diferentes momentos histricos do capitalismo no devem ser estudados, pois, com um af de encontrar sua repetio retardada nos pases da periferia, mas para saber como se produziu, em cada momento particular, a relao entre periferia e centro. 23

A hiptese dos autores ergue-se sobre dois argumentos fundamentais: o primeiro, que a relao de dependncia no meramente impositiva, mas sim articulada politicamente no interior das sociedades latino-americanas; o segundo, e complementar ao primeiro, o de o desenvolvimento no busca superar uma defasagem que, supostamente, existiria entre o mundo desenvolvido e o subdesenvolvido, mas , em si, uma manifestao, em determinadas condies histricas, da relao centro-periferia. H uma mudana substantiva no teor do conceito de desenvolvimento: ele torna-se parte da relao de dependncia, no seu vis de superao. importante notar que a tese de Cardoso e Faletto possui pontos de convergncia com a interpretao sobre o golpe, embora esteja inserida em uma narrativa histrica, ou mesmo em um debate acadmico, distinta da de Ianni:
Descrevemos tambm como os grandes temas da poltica do perodo correspondente tentativa de formao e fortalecimento do mercado interno e da economia nacional o populismo e o nacionalismo foram perdendo substncia e redefinindo-se em funo do novo carter de dependncia.24

Mas o conceito de desenvolvimento s se tornaria o objeto central das crticas de intelectuais com referncia na Escola Paulista posteriormente, com o advento do Cebrap, do qual Fernando Henrique foi membro fundador. Assim, a virada da dcada de 1960 a 1970 proporciona no apenas um novo espao de observao o Cebrap como um novo objeto a ser observado, o desenvolvimento do milagre brasileiro. Ou melhor, o desenvolvimento, at ento associado aos modelos econmicos propostos pelo nacionalismodesenvolvimentista, manifesta-se em outro contexto histrico. Mas, nem por isso, deixa de ser analisado sob o prisma da crtica ao nacionalismo. O referido

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instituto cresceu produzindo trabalhos de anlise sobre os impactos que a expanso econmica produzia sobre a estrutura social brasileira. No toa, os trabalhos referentes s mudanas demogrficas tinham amplo destaque; pois eram um sintoma importante desses impactos e, ao mesmo tempo, demandados pelo setor privado, o que contribua para o financiamento do Centro. O lanamento de So Paulo 1975: crescimento e pobreza pode ser considerado um marco. Foi o primeiro livro lanado pelo Cebrap que obteve amplo alcance pblico e elabora uma crtica tenaz ao desenvolvimento promovido pelo regime militar, pelo seu carter excludente. A narrativa pela qual essa crtica se desenvolveria, contudo, foi expressa, de maneira mais contundente, densa e bem-acabada, por Francisco de Oliveira, no livro A economia brasileira: crtica razo dualista. A dualidade, segundo o autor, seria o modelo terico a partir do qual o desenvolvimento brasileiro foi concebido pelo nacionalismo-desenvolvimentista. Sua crtica cida e importante para a formulao do significado que adquiriu o milagre brasileiro:
A dualidade reconciliava o suposto rigor cientfico das anlises com a conscincia moral, levando a proposies reformistas [...]. Mas ainda assim o prestgio dos economistas penetrou largamente as outras cincias sociais, e se tornaram caudatrias: sociedade moderna-sociedade tradicional, por exemplo, um binmio que, deitando razes no modelo dualista, conduziu boa parte dos esforos na Sociologia e na Cincia Poltica a uma espcie de beco sem sada [...].25

Em seguida, deixa ainda mais clara a relao entre o mecanismo da dualidade e o pensamento nacionalista. O pensamento da Cepal seria o principal responsvel pela elaborao desse modelo terico. Segundo Oliveira:
A teoria do subdesenvolvimento foi, assim, a ideologia prpria do chamado perodo populista; se ela hoje no cumpre esse papel porque a hegemonia de uma classe se afirmou de tal modo que a face j no precisa da mscara.26

Explicita ento sua tese:


[...] a histria e o processo da economia brasileira no ps-anos 30, contm alguma especificidade particular; isto , a histria e o processo da economia brasileira podem ser entendidos, de modo geral, como a da expanso de uma economia capitalista que a tese deste ensaio
25. OLIVEIRA, F. A economia brasileira: crtica razo dualista. 4. ed. Petrpolis. Editora Vozes; Cebrap, 1981, p. 11 26. Ibid., p. 13. 27. Ibid., p. 37.

, mas esta expanso no repete nem reproduz ipsis litteris o modelo clssico do capitalismo nos pases mais desenvolvidos, nem a estrutura que o seu resultado. Incorpora-se aqui, desde logo, a advertncia contida em numerosos trabalhos, de no tomar-se o classicismo do modelo ocidental como regra estrutural.27

E mais adiante:
Nessas circunstncias, a expanso do capitalismo no Brasil repousar, essencialmente, na

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dialtica interna das foras sociais em pugna; sero as possibilidades de mudana no modo de acumulao, na estrutura do poder e no estilo de dominao, as determinantes do processo. No limite, a possibilidade significar estagnao e reverso economia primrio-exportadora. Entre essas duas tenses, emerge a revoluo burguesa no Brasil. O populismo ser sua forma poltica, e essa uma das especificidades particulares da expanso do sistema.28

28. Ibid., p. 39. 29. Ibid., p. 75.

Francisco de Oliveira tenta destituir o conceito de desenvolvimento de todo o significado poltico que lhe dera substncia nas dcadas anteriores. Trata-o como um processo de expanso capitalista do qual o nacionalismo-desenvolvimentista e para realizar sua interlocuo seleciona a Cepal e o ISEB era mera cobertura, superficial e falsa. Em contrapartida, o desenvolvimento envolto em uma valncia extremamente negativa, associada excluso e desigualdade social. A ruptura histrica, experincia temporal realada pelas interpretaes de Weffort e Ianni sobre o golpe militar, perdem espao para uma ideia de continuidade histrica: o desenvolvimento permanece, mas fora sempre negativo e sempre alheio s proposies nacionalistas por serem estas, acima de tudo, falsas.
O sistema evidentemente se move, mas na sua recriao ele no se desata dos esquemas de acumulao arcaicos, que paradoxalmente so parte de sua razo de crescimento; ele aparenta ser, sob muitos aspectos, no ps-64, bastante diferenciado de etapas anteriores, mas sua diferena fundamental talvez resida na combinao de um maior tamanho com a persistncia dos antigos problemas. Sob esse aspecto, o ps-64 dificilmente se compatibiliza com a imagem de uma revoluo econmica burguesa, mas mais semelhante com o seu oposto, o de uma contrarrevoluo. Esta talvez seja sua semelhana mais pronunciada com o fascismo, que no fundo uma combinao de expanso econmica e represso.29

Enquanto o desenvolvimento estabelece o nexo de continuidade, h a percepo de que o autoritarismo se estreita no ps-1964, e aprofunda contradies. A partir da dcada de 1970, seria comum associar o desenvolvimento expanso capitalista e ao autoritarismo poltico. Essa narrativa se desenvolve como o trabalho de Francisco de Oliveira exemplo, de modo conexo com as crticas ao nacionalismo do perodo anterior a 1964. A experincia da crtica ao desenvolvimento elaborada em etapas onde, na primeira, o conceito dotado de autonomia perante o nacionalismo; na segunda, ele desvinculado da ideia de progresso histrico pressuposto pelo nacionalismo; e, na terceira, ele associado experincia de desigualdade e autoritarismo, processo para o qual contriburam as interpretaes nacionalistas. Por isso, essa experincia se desenvolve de forma mais lenta que a primeira, paulatinamente, por meio de diversos trabalhos e escritos produzidos dentro e fora do Cebrap. A ideia de ruptura histrica, presente na primeira experincia d

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lugar ideia de continuidade, o que resultado da nfase crtica ao conceito de desenvolvimento. Se a primeira experincia tinha como chave principal os conceitos de populismo-nacionalismo-desenvolvimento-populismo; pode-se dizer que os trs principais a essa segunda experincia so nacionalismo-desenvolvimento-autoritarismo. No toa, populismo e autoritarismo guardam entre si uma relao prxima. De fato, ambas as experincias so complementares e mesmo se entrelaam ao darem continuidade ou tomarem por referncia embora de modo diverso, a narrativa de crtica ao nacionalismo para interpretar o momento presente, marcado pelo regime militar, e ao dar prosseguimento figura do narrador outsider. Em resumo, compreenso do tempo presente imprescindvel o recurso s referncias acadmicas forjadas na tradio intelectual da Escola Paulista. Do continuidade a essa tradio por meio de experincias que se superpem uma a outra, revelando algumas contradies e uma grande complementaridade nas referncias polticas e intelectuais.

4. A experincia da redemocratizao
Concomitantemente experincia de crtica ao regime militar, por meio da trinca desenvolvimento-autoritarismo-nacionalismo, surge outra experincia dentre esses intelectuais: a experincia do engajamento poltico na dcada de 1970, que evoluir para a experincia da participao na transio democrtica. Se fosse possvel delimitar temporalmente essa experincia, os marcos poderiam ser o ano de 1974, quando, por ocasio de eleies parlamentares nacionais, o partido do Movimento Democrtico Brasileiro resolve mudar a atitude de boicote ao regime e promove uma ampla campanha para a qual contou com o auxlio direto de intelectuais do Cebrap; e os anos 1982-1984, quando ocorrem eleies nas quais a oposio sai vitoriosa nos trs principais estados brasileiros, e a transio poltica assume uma dinmica que, embora no impedisse a atuao desses intelectuais, condicionava-a a um modo diverso daquele experimentado na dcada de 1970. O lanamento do livro So Paulo 1975: crescimento e pobreza ocorre um ano aps a consultoria prestada por intelectuais, dentre os quais se destacam Fernando Henrique e Francisco Weffort, a Ulysses Guimares nas eleies de 1974. Aps esse momento, foi crescente o engajamento dos socilogos do Cebrap em espaos como a Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia e, mais tarde, mesmo em movimentos mais amplos, como os pela anistia, as greves do ABC paulista do fim da dcada e na organizao partidria, em especial do MDB paulista e do Partido dos Trabalhadores. O que ocorre, entretanto, no uma simples defesa da democracia; afinal, este conceito j era presente e importante no vocabulrio tanto do

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nacionalismo-desenvolvimentista como no vocabulrio da Escola Paulista desde a dcada de 1950. A ausncia de uma democracia nos moldes da tradio ocidental , afinal, o mote a partir do qual o perodo da Repblica de 1946 interpretado por Weffort como incompleto, anacrnico, no moderno ou transitrio. Cabe analisar a relao que o conceito de democracia estabelece com as crticas ao desenvolvimentismo e o modo pelo qual o conceito, forjado dessa maneira, articula o sentido poltico do engajamento dos referidos intelectuais. Com isso, a interpretao do perodo deixa de ser apenas a de um momento de reivindicao por democracia e passa a orientar-se pelo sentido da democracia era, ento, reivindicada. Trata-se de um conceito que no pode ser compreendido fora do contexto de crtica ao nacionalismo-desenvolvimentista, que marcou a tradio intelectual da Escola Paulista desde a ctedra de Florestan Fernandes. Um artigo sobre o tema teve especial repercusso nesse contexto: o trabalho A questo da democracia, de Fernando Henrique Cardoso, publicado inicialmente no incio da dcada de 1970 e republicado, em 1975, no livro Autoritarismo e democratizao, que rene artigos do referido autor, quando j plenamente atuante no Cebrap. O argumento do autor gira em torno do que seria a democracia, mas compreendida a partir de uma anlise cuja orientao gira em torno da questo sobre que lugar em que a democracia ocupa na sociedade brasileira. Para tanto, utiliza o vasto leque conceitual que teceu para compreender a realidade autoritria do Brasil sob o regime militar:
Este [ideologia da guerra fria], se de fato tornou-se anacrnico do ponto de vista da situao poltica internacional, no deixou de ter uma base objetiva e de ser til para outros fins dos grupos polticos vencedores. Com efeito, o autoritarismo prevalecente permitiu a reorganizao do aparelho de Estado, liquidou o sistema partidrio anterior (e com ele a representao poltica das classes populares e trabalhadoras urbanas, bem como de setores importantes das antigas classes dominantes) e incorporou ao processo poltico, sob novas condies, as Foras Armadas e os grupos sociais que expressam os setores monoplicos da economia. Essas condies contriburam para moldar o milagre econmico nos termos em que se deu: com concentrao de renda e desigualdade social.30

30. CARDOSO, F. H. A questo da democracia. In: ____. Autoritarismo e democratizao. 3. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1975, p. 225. 31. Ibid., p. 226.

E logo aps:
Para ser um pouco mais preciso, o que se chama presentemente de modelo poltico o sistema de poder que assumiu a forma burocrtico-autoritria e que tem funcionalmente dois eixos no excludentes, um tecnocrtico e outro militar. Por trs dele, esto os interesses da expanso capitalista, nas suas vertentes, a empresa estatal e o conglomerado internacional, aos quais se liga uma burguesia local que em por ser caudatria e dependente deixa de ser importante como fora econmica e social.31

O desenvolvimento, predominante no progresso histrico brasileiro e aqui

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h uma retomada do argumento de submisso do nacionalismo ao desenvolvimento, prprio da primeira experincia analisada neste artigo assume feies autoritrias, compreendidas sob os vocbulos de monoplio e de tecnocracia, que ganham sentido sob o signo do complexo burocrtico-autoritrio orientado a promover o desenvolvimento do capitalismo. Uma notvel contribuio para compreender o funcionamento do Estado no Brasil, mas que no deixa de beber na fonte de experincias pregressas, em que a crtica ao regime militar se articula por meio de argumentos oriundos do e que ainda fazem referncia ao nacionalismo-desenvolvimentista. Ora, justamente, e somente, em oposio a esse conjunto de conceitos que conferia significado ao momento histrico brasileiro de ento que o conceito de democracia adquire sua verdadeira densidade. A democracia s poderia ser compreendida nos marcos da tradio ocidental mesmo liberal de valorizao extrema da sociedade civil, em oposio, e no comunho, com o poder pblico, tal como entendida sob o prisma de crtica ao regime e ao desenvolvimento. na superao, portanto, da forte burocracia pblica, por onde se articula o desenvolvimento, que repousa a possibilidade de construo da democracia:
[...] no Brasil, com mais fora e de modo mais desordenado, o prprio mpeto do crescimento est gerando condies sociais, que a vida poltica, para dinamizar-se, ter que expressar como uma contradio com o estilo burocrtico-repressivo do regime.32

O eixo temporal sofre uma mudana com relao ao que era no nacionalismo-desenvolvimentista, articulado entre dependncia e independncia; para operar sob o binmio autoritarismo-democracia, no qual o conceito de desenvolvimento no mais opera a transio do signo anterior ao posterior, mas, pelo contrrio, historicamente superado na transio que se efetua. Nesse sentido, interessante ver a que ponto chegou a crtica ao conceito de desenvolvimento na obra de Fernando Henrique; mesmo compreendo o desenvolvimento como parte vital tradio poltica brasileira, na medida em que o pas se compreende como subdesenvolvido, ou de Terceiro Mundo:
Seria difcil, depois disso que o prprio cerne da civilizao ocidental permanecesse intocado: o que est em jogo a crena na Razo ou pelo menos a crena no modo pelo qual a Razo se faz presente com tcnica e como princpio formal de ordenao do mundo. Deriva da tambm, embora nem sempre de modo imediato, a crise da ideia de desenvolvimento econmico. Para entender-se a contribuio das cincias sociais ao debate contemporneo e para delimitar seus alcances necessrio, portanto, ver do ngulo deste debate o mesmo grande problema que atormenta, a nvel mais geral, o pensamento ocidental. A conscincia da
32. Ibid., p. 232.

existncia de um problema do desenvolvimento, eu constitui o b--b da contribuio do pensamento se no do Terceiro Mundo, pelo menos sobre o Terceiro Mundo, sups sempre

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um parmetro: sabia-se o que significava o progresso e este era almejado. Hoje, no centro, pe-se em dvida a ideia de progresso que permitiu a construo da civilizao contempornea, graas ao domnio da Tcnica pela Razo.33

A mudana histrica, no Brasil, no mais interpretada sob a lgica do desenvolvimento, mas sob a lgica da crise. Crise tambm do desenvolvimento. No toa, esse o conceito que orientar um debate ocorrido em 1978, que deu origem a um texto, publicado na Revista de Cultura & Poltica, no qual, em harmonia com os crescentes movimentos polticos no Brasil, o tema da democracia j era abordado sem maiores receios. Para entender esse texto/debate, necessrio entender o contexto de sua publicao, relevante ao argumento aqui desenvolvido. Ao fim da dcada, ao invs de retroceder, o engajamento desses intelectuais aprofunda-se. Um dos sintomas dessa mudana de atitude foi a criao, em 1977, do Cedec, capitaneada por Francisco Weffort, aps sua sada do Cebrap. Essa sada no ocorre exatamente por conflitos polticos ou intelectuais, mas por conta de uma diferente percepo sobre qual deveria ser o papel do intelectual brasileiro na conjuntura poltica que se afirmava no final daquela dcada. Weffort e os que com ele se organizaram cito Jos lvaro Moiss e Marilena Chau, como exemplo vislumbraram no recm-criado instituto um modo de interpretar o tempo em que viviam e, assim, nele agir. O editorial do primeiro nmero da revista bastante claro em seus objetivos:
No quadro atual da sociedade brasileira torna-se cada vez mais importante estabelecer condies propcias ao estudo e ao debate das questes mais inquietantes que desafiam as sociedades latino-americanas. O nosso ambiente de criao da cultura esteve quase sempre ligado expanso das funes ESTATAIS, contribuindo para favorecer um estilo de trabalho intelectual cujo prottipo em pocas mais recentes o tecnocrata, reavivando as razes autoritrias da tradio da cultura brasileira. Cumpre, nos dias que correm, criar condies para o desenvolvimento de viso crtica do passado e do presente, reafirmando suas ligaes com a perspectiva de democratizao econmica, social e poltica de nosso pas. Trata-se de incentivar o debate atravs do qual se possa afirmar a riqueza da pluralidade e da diversidade do pensamento, fundamental para o desenvolvimento poltico e cultural nacional. Trata-se de recuperar traos do desenvolvimento histrico da sociedade que a tica autoritria sempre ajudou a desarticular, mas cuja potencialidade inovadora e crtica o quadro cultural brasileiro j anuncia. com esse esprito que proposta a REVISTA DE CULTURA CONTEMPORNEA,iii cuja realizao no tempo procurar responder a esses desafios. Para isso, convidamos todos aqueles identificados com esses objetivos amplos para nos ajudar cooperando e criticando. Tal caminho abre-se como mais uma forma de atuao do Centro de Estudos de Cultura Contempornea [Cedec], buscando perceber no presente os germes de mudana para uma

33. CARDOSO, F.H. O desenvolvimento na berlinda. In: _____. As ideias e o seu lugar: ensaios sobre as teorias do desenvolvimento. Petrobras: Vozes: Cebrap, 1980, p. 130. iii. A revista, em seus dois primeiros nmeros, foi intitulada Revista de Cultura Contempornea; o que mudou a partir do terceiro nmero. Foi alegado, em editorial, que outra revista ento teria comeado a ser publicada com um ttulo semelhante.

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sociedade democrtica, articulada e participante.34

34. Revista de Cultura Contempornea. So Paulo: Editora Global; Cedec. Ano 1, n 1, julho de 1978.

Ao relacionar o ambiente de criao da cultura com as funes estatais, h uma referncia, novamente, ao pensamento nacionalista e ao ISEB, o que mostra a imerso no contexto narrativo que se desenvolve na Escola Paulista durante a dcada de 1970. O primeiro objetivo da revista, portanto, reafirmar a viso crtica interpretao nacional-desenvolvimentista sobre o perodo histrico anterior. Na verdade, Weffort, autor de escritos importantes na dcada de 1960 que corroboraram com a interpretao de mudana histrica promovida pelo golpe de 1964, com o recurso chave de interpretao do populismo, deixa transparecer no editorial, que ajudou a elaborar, uma tica que mais se assemelha quela da segunda experincia: a continuidade entre a Repblica de 1946 e o regime militar parece ser mais clara que os pontos de ruptura: a tica autoritria conecta os dois perodos. A perspectiva de outsider reafirma-se, tambm, no editorial. Contudo, h uma diferena de postura: o outsider e os germes de uma nova cultura devem, agora, ser promovidos por esses intelectuais. H uma perspectiva de engajamento que o papel oposicionista ao trabalhismo da dcada de 1960 e o forte autoritarismo da dcada de 1970 ajudou a sufocar. Na experincia da ainda incipiente Abertura poltica, entretanto, a postura muda. justamente nessa situao que se torna perceptvel a falncia do conceito de desenvolvimento como orientador do progresso histrico. O uso do vocbulo no editorial completamente destitudo dos significados atribudos ao conceito pela narrativa do nacionalismo. De fato, o binmio autoritarismo-democracia que desde meados da dcada de 1970 ganha relevncia nos escritos polticos desses intelectuais, se descola do binmio dependncia-independncia, por meio do qual o progresso histrico do pas era interpretado pelo nacionalismo-desenvolvimentista. Essa experincia, a de luta por democracia no contexto intelectual da Escola Paulista, ganhar intensidade nesse momento e ter no conceito de crise um importante suporte. A mudana histrica no seria, ento, promovida pelo desenvolvimento, mas pela falncia de um modelo poltico e social que se prolonga no pas desde a era Vargas. Essa interpretao histrica exposta em trs artigos publicados, respectivamente, no incio de cada um dos trs primeiros nmeros da revista. Neles o conceito de democracia, a tica autoritria da Repblica de 1946 e sua herana so tratados primorosamente por Weffort. O tema abordado a relao entre movimento operrio e democracia, no passado e no presente.
[...] partindo sempre de questes formuladas no presente, o significado do conhecimento da histria para a ao precisamente o de constituir um dos meios de que dispomos para julgar da pertinncia das prprias perguntas que o inspiraram e, portanto, da pertinncia das

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alternativas de ao que imaginamos adequadas ao momento atual. Como resolver as nossas indecises atuais diante da questo das relaes entre movimento operrio e democracia sem entendermos o nosso passado de meia democracia [grifo meu] e de uma muito duvidosa independncia operria? Conhecer o passado um meio de conhecer o presente. Portanto, mais do que um conhecimento supostamente puro ou neutro, estas questes implicam, queiramos ou no, um ajuste de contas, porque elas interrogam no apenas realidades exteriores a ns, mas sobretudo a ns mesmos.35

35. WEFFORT, F. C. Democracia e movimento operrio. Parte I. In: Revista de Cultura Contempornea. So Paulo: Editora Global; Cedec. Ano 1, n 1, julho de 1978, p. 8. 36. Ibid., p. 10. 37. Ibid., p. 7.

A luta pela democracia no presente deve, portanto, ser contemplada sob uma interpretao histrica do passado recente, em que tema semelhante, qual seja, a relao entre movimento operrio e democracia, se colocou. O salto desse argumento para a crtica ao nacionalismo, por sua vez, claro. Ento, torna-se clara na contraposio feita entre duas interpretaes sobre a histria do pas: a da crtica feita de fora aquela do outsider e a da ideologia, produzida dentro do Estado:
Se a situao atual nos prope uma pergunta fundamental sobre a histria e se esta nos inspira uma reviso do passado, isto no significa que as nossas ideias atuais sobre as relaes entre movimento operrio e democracia definam uma perspectiva a realizar-se fatalmente nem que esteja definido o sentido destas relaes. Ao contrrio: exatamente porque a pergunta suscita dvidas que se faz necessrio rever o passado. Neste sentido, o que interessa a histria como crtica, jamais como ideologia, pois se a justificao ideolgica necessita de mitos por que no busc-los no presente ou em nossas aspiraes para o futuro, poupando-nos deste modo o esforo de reconstituir o passado, embora seja de modo superficial?36

A crtica s pode ser promovida por quem outsider, e somente desse movimento pode surgir uma interpretao histrica fidedigna. Nessa, o movimento operrio funciona como uma metonmia da sociedade civil, e a tradio da Escola Paulista de valorizao desta em contraposio ao Estado lembremos do CESIT retomada a partir das anlises sobre o sindicalismo e o Estado na Repblica de 1946:
No h movimento operrio independente sem democracia e no h democracia sem movimento operrio independente. A questo do presente, da histria que se est fazendo e da que se tem para fazer, mas tambm do passado. Quanto ao passado, j se escreveu algo sobre a democracia e, um pouco mais, sobre o movimento operrio. Mas o tema de suas relaes permanece, de certo modo, esquecido. Como entender a dependncia (relativa, sem dvida) do movimento operrio em face do Estado no perodo democrtico? Esta pergunta, que se tornou clssica nos estudos sobre o sindicalismo brasileiro desde os trabalhos pioneiros de Aziz Simo e Juarez Brando Lopes, sugere hoje uma outra indagao como contrapartida: como entender uma democracia que obrigava os sindicatos, e por extenso o movimento operrio, a uma posio de dependncia em face do Estado? 37

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A fala de Weffort aquela de um intelectual crtico, cujo ponto de vista embasado no apenas por estar fora do Estado no presente, mas por basear-se em um dilogo intelectual que tem a si mesmo como crtico e outsider; diferentemente de uma tradio poltica marcada pelo autoritarismo que as culturas do apaziguamento e do favor produzem. A democracia viria em oposio a essa situao, para o que a perspectiva acadmica da qual fala seria de grande valia. Essa perspectiva autoritria associada, simultaneamente, ditadura e ao sistema poltico erguido em 1946 ou melhor, ao modo como esse se desenvolveu. O progresso histrico brasileiro no deriva, portanto, do desenvolvimento, mas da negao de uma tradio do nacionalismo-desenvolvimentista e o conjunto de smbolos a ela relacionados, como o ISEB, por exemplo. Assim, no tempo contemporneo publicao dos referidos artigos, em 1978, Weffort vislumbra duas crises que permeiam tanto o governo como a oposio. Uma crise conjuntural, que reflete um impasse nas estratgias de um e de outro; e uma crise institucional, que se prolonga desde 1930, e interpretado por ele segundo a proposio j argumentada em seus artigos da dcada de 1960, em que o conceito de bonapartismo utilizado para interpretar o arranjo de foras polticas no pas:
Pelo lado das oposies, eu acho que tambm se configura uma situao de impasse que se revela em duas dimenses, a meu ver, fundamentais. Em primeiro lugar est a alta direo do MDB, que confere temtica das oposies em geral, uma orientao estritamente poltico-institucional num nvel que no tem sido capaz de entroncar com os movimentos efetivos da sociedade civil. Em segundo lugar, os movimentos que ocorrem dentro da sociedade civil, s tm alcanado ressonncia, enquanto sejam capazes de traduzir a sua mensagem nos mesmos termos poltico-institucionais. Neste sentido, a temtica das oposies no assume uma conotao social e s precariamente assume uma conotao econmica. [...] Tudo isto significa que as oposies, no obstante tenham crescido muito, no passam de um horizonte estritamente liberal clssico nas suas propostas. Significa que elas tambm so frutos da velha crise institucional. Significa que h uma crise das instituies do Estado, na qual as prprias oposies emergem, e qual no sabem dar resposta, e se comportam como se fosse ainda possvel uma alternativa de tipo liberal clssico.38

38. Revista de Cultura Contempornea. So Paulo: Cedec; Paz e Terra. Ano 1, n 2, janeiro de 1979, p. 44.

A crise, portanto, o caminho por onde a transio, no apenas para a democracia, mas para a modernidade, poder ocorrer. Mais do que isso, todo o perodo que at aquele momento havia sido definido sob o signo do nacionalismo-desenvolvimentista, passa, no artigo de Weffort, a ter no signo de crise uma importante chave de interpretao. Aprofundar e superar a crise significa fugir das solues que se encontram no seio do Estado e articular uma oposio imersa na sociedade civil, organizada em classes homogneas e modernas.

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Ao binmio dependncia-independncia, cuja superao se d pelo desenvolvimento, ope-se o binmio autoritarismo-democracia, cuja superao se d pela crise. Esse movimento semntico faz com que a terceira experincia seja a que promove a maior ruptura com o nacionalismo-desenvolvimentista: nas duas experincias anteriores, o conceito de desenvolvimento permanecia como central na concepo do tempo histrico brasileiro. Esta a principal marca da terceira experincia, que se forja em meio Abertura poltica, promovida em fins da dcada de 1970. O impacto que a ao poltica desses intelectuais, orientada pela interpretao histrica analisada ao longo desse artigo manifesta-se, ainda, no seguinte trecho:
Algum j disse, com razo, que o sistema poltico da democracia de 46 no deixou herdeiros mas rfos. Ser isto tambm verdade para a esquerda? Como se definem aqueles que Gramsci nomeava como os intelectuais orgnicos da classe operria em relao ao seu prprio passado? Se eles preferem assumir a responsabilidade de sua prpria histria, ou seja, se eles preferem definir-se como herdeiros, o problema que inevitavelmente se coloca em face das questes do presente de uma esquerda perplexa e desvinculada da classe operria, o de uma avaliao crtica da herana recebida. As perguntas cruciais de uma etapa como esta so por demais clssicas para serem desconhecidas: a que herana renunciamos? Com que parte da herana devemos ficar? Aos herdeiros cabe ajustar contas com o passado pelo qual so responsveis. Os rfos no tm evidentemente nenhuma pergunta a fazer. Assustados com o mundo hostil do presente, incapazes de formular qualquer pergunta sobre o futuro, o que pedem apenas serem esquecidos.39

39. WEFFORT, F. C. Democracia e movimento operrio. Parte III. In: Revista de Cultura & Poltica. So Paulo: Global Editora; Cedec. Ano 1, n 1, agosto de 1979, p. 18.

O uso da palavra rfos esvazia o contedo que o vocbulo herdeiros poderia assumir: de fato, o esvaziamento faz-se necessrio por ser esse um tempo diferente, em que os smbolos do nacionalismo j seriam anacrnicos e pouco teis na luta pela democracia. Os artigos foram escritos com o primeiro surto de greves no ABC paulista, iniciados em 1978. No toa, foram muitos os intelectuais que, compartilhando a interpretao de Weffort, enxergaram no movimento um novo sindicalismo, e nele participaram ativamente, levando consigo suas narrativas que explicavam o que era e para onde deveria ir o pas.

5. As narrativas da Escola Paulista e a formao poltica do Brasil contemporneo


Essas narrativas foram forjadas em trs experincias, as quais eram diversas e por vezes contraditrias para que no o fossem, deveriam ser apenas narrativas, e no tambm experincias mas tambm entrelaadas entre si e complementares na elaborao de uma viso de mundo que negava o

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Os conceitos de desenvolvimento e nacionalismo na crtica ao regime militar

40. Sobre o papel dos governadores na transio, ver ABRUCIO, F. L. Os bares da federao. Os governadores e a redemocratizao brasileira. 2. ed. So Paulo: Hucitec, 2002.

nacionalismo-desenvolvimentista, ao deslocar seus significados, ao submeter seus conceitos a valncias distintas e ao elaborar uma chave de interpretao histrica radicalmente distinta daquela do ISEB. Essa viso se tornaria predominante no Brasil nas dcadas que se seguiram, quando foram submetidas, no se tenha dvida, a novas experincias polticas. Certamente, por exemplo, a mudana na dinmica da transio democrtica que ocorreu entre 1982 e 1984, quando a oposio que lograra chegar ao poder nos estados do Sudeste40 e mesmo no governo federal, assumiria a conduo ao novo regime poltico. inegvel, contudo, a relao do novo regime com as interpretaes oriundas da crtica ao regime militar que aqui foram analisadas. Diga-se, por exemplo, a intensa participao dos referidos intelectuais na fundao dos dois principais partidos na atualidade brasileira, o PT e o PSDB. Ambos, no toa, de origem paulista. Esse fato se relacionaria com a ampliao do poder poltico de So Paulo, que na Repblica de 1946 no exercia poder poltico condizente com o dinamismo de sua economia? Por enquanto, o que o presente trabalho pretende apresentar apenas o fato de que a crtica ao regime militar, no referido meio acadmico, no pode ser compreendido sem sua relao intrnseca com o posicionamento que esses intelectuais tinham perante o nacionalismo-desenvolvimentista. De que maneira somos tributrios ou negamos essas experincias? Distintas entre si, elas retomaram, em diversos momentos, as mesmas referncias conceituais e narrativas constitudas na dcada de 1950, e atualizaram sua perspectiva aos desafios que o mundo poltico colocava. Ao mesmo tempo, moldavam referncias e identidades que orientariam sua ao poltica a partir da negao da Repblica que havia sido deposta em 1964 e de seus principais signos polticos. O lugar histrico do conceito de desenvolvimento confere a este uma importncia para a formao poltica do Brasil moderno que corre o risco de ser ignorado se o conceito for contemplado pela tica exclusivamente econmica. Pode-se dizer hoje que o nacionalismo-desenvolvimentista se mantm vivo. Tanto por meio da valorizao do conceito de desenvolvimento, presente inclusive na Constituio de 1988, como por meio das teses nacionalistas e das foras polticas que reivindicam a herana da Repblica de 1946. Mas quais significados ele hoje carrega, e qual a consequncia disso para a ordem poltica que comea a estabelecer-se na dcada de 1980? Ou ainda, que significado tem o conceito de desenvolvimento no ordenamento poltico atual? Para responder a essa pergunta, importante que se leve em considerao, tambm, os discursos que orientaram sua formao, alguns dos quais forjados nos trabalhos dos intelectuais paulistas aqui analisados e cujas interpretaes assumiram no pouca importncia no pas.

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Recebido em maro de 2011 e aprovado em julho de 2011

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artiGos

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RESUMO ABSTRACT

Analisa-se a atuao do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) quanto ao financiamento de polticas pblicas urbanas e sociais, notadamente o Programa de Revitalizao do Centro de So Paulo (Procentro). Por meio de entrevistas com tcnicos do Programa e de fontes documentais (contratos e relatrios) objetivou-se analisar os requisitos exigidos pelo Banco ( luz de sua trajetria) em duas diferentes gestes municipais: entre 2000 e 2004 (PT) assinatura do contrato com o BID , e 2004 e 2008 (PSDB/DEM): implantao do programa. Constatou-se que as polticas urbanas e sociais do BID so influenciadas por modelos internacionais voltados lgica do custo-benefcio e s chamadas melhores prticas, e se utilizam de tcnicas gerenciais exgenas s realidades locais. O estudo de caso do Procentro permitiu elucidar que tais prticas gerenciais e contrapartidas exigidas aos financiamentos de polticas pblicas comprometem fortemente as polticas sociais inclusivas.
Palavras-chave Banco Interamericano de Desenvolvimento, polticas pblicas urbanas, polticas sociais, desenvolvimento econmico.

This article analyzes the activities of the Inter-American Development Bank (IADB) related to the financing of public urban and social policies, looking specifically at the Sao Paulo City Center Revitalization Program (Programa de Revitalizao do Centro de So Paulo - Procentro). By means of interviews with the Program`s technicians, and using documented sources (contracts and reports) the aim was to analyze the Bank`s requirements (in the light of its trajectory) during two different municipal administrations: between 2000 and 2004 (PT Worker`s Party) when the contract was signed with the IADB , and 2004 and 2008 (PSDB/DEM Social Democrats/Democrats): when the program was implemented. It was notable that the IADB`s urban and social policies are influenced by international models, which in turn, are based on the logic of cost-benefit and on so-called best practices, and make use of managerial techniques that are exogenous to local realities. The study of the Procentro case allowed us to clarify that such managerial practices, and such requirements imposed as a condition for financing, strongly jeopardize inclusive social policies.
Keywords Inter-American Development Bank, public urban policies, social policies, economic development.

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Introduo
As agncias multilaterais marcam ativamente a agenda dos pases perifricos ao definirem significativamente as polticas pblicas (processo de elaborao, forma e contedo) por meios diversos. Apesar da motivao da origem do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID); do Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento (BIRD Banco Mundial); e do Fundo Monetrio Internacional (FMI) tenha sido desenvolver e ou reconstruir os mais diversos pases, sobretudo aps o fim da Segunda Guerra Mundial, admite-se mudanas significativas em suas trajetrias. Embora estas trs entidades no tenham exatamente o mesmo perfil, o fato que sua influncia marca fortemente os contornos da relao entre pases centrais e perifricos. Observa-se que os pases do chamado G7 vm aumentando suas quotas-partes, cada um ao seu modo, nas agncias multilaterais. Dessa forma, o presente estudo busca analisar as formas de atuao de agncias multilaterais em pases subdesenvolvidos, particularmente a do BID, objeto deste artigo. As observaes dos mecanismos de financiamento ao Programa Procentro na cidade de So Paulo, em que muito da atual face do BID se expressa, procurou-se avaliar suas condicionalidades aos emprstimos concedidos, o que por meio de um estudo de caso permitiu descortinar as sutilezas de sua atuao. Nesse sentido, as polticas sociais, sobretudo quando vinculadas a projetos de financiamentos urbanos, vm perdendo fortemente espao para perspectivas voltadas ao custo-benefcio; s chamadas best practices, cujos modelos so cidades transformadas em globais. Esse modelo de desenvolvimento tem como caracterstica central receber o capital e o turismo mundial deixando os aspectos sociais para o segundo plano. O processo gerencial do emprstimo implica uma modelagem prpria com requisitos tcnicos cujos objetivos expressam, em ltima instncia, o poder poltico do Banco. Nesse contexto, as questes sociais, cruciais nas grandes cidades localizadas na periferia mundial caso de So Paulo , ao serem relegadas a segundo plano impactam profundamente no tecido social. Esses problemas, contudo, apenas podem ser avaliados com um instrumental analtico capaz de examinar o enquadramento das polticas pblicas na agenda, conforme se intentou realizar.

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A Trajetria de atuao do BID e sua interpretao conceitual


A criao do BID, em 1959, foi caracterizada pelo apoio a projetos de carter social, tendo em vista a ameaa socialista representada pela URSS e por Cuba que, mesmo enfrentando dificuldades econmicas, conseguiram garantir certo grau de seguridade social aos seus cidados. Em relao ao Brasil, interessante notar que, apesar de o golpe militar de 1964 ter mantido as diretrizes econmicas baseadas no vetor Estado, vigente desde o governo Vargas, o governo brasileiro, sob tutela militar, passa a adotar novas estratgias de desenvolvimento. Os aspectos privilegiados passaram a ser o combate inflao e o crescimento econmico.1 Essa tendncia se manteve durante todo o decnio de 1970. J durante a dcada de 1980, em funo da crise econmica e da decretao da moratria por vrios pases, o BID apresentou carncia de recursos, tendo que recorrer aos EUA, que ampliou sua participao acionria no Banco. Esse perodo marcado por criar novos departamentos voltados anlise de polticas macroeconmicas e setoriais. A partir de ento as recomendaes econmicas, sobretudo aos pases em desenvolvimento, passaram a ser orientadas nos moldes do Consenso de Washington.2 A dcada de 1990 marcada pela prevalncia do iderio neoliberal, sobretudo na Amrica Latina, em que as crises econmicas foram vinculadas ao descontrole inflacionrio. Em 1999 o BID elabora uma nova estratgia institucional que o coloca como uma instituio que ensina e aprende com seus muturios. As novas diretrizes da instituio enfatizam o processo de descentralizao de suas aes aproximando-se de autoridades subnacionais de governo (estados e municpios). Vale ressaltar que essa estratgia se difundiu no Brasil a partir da dcada de 1990 com pretenses de tornar mais eficientes as aes governamentais. Em seu Relatrio Anual, o Banco ressalta que as prioridades para o perodo de 2005 a 2008 foram voltadas aos projetos que pudessem ter resultados mensurveis, o que significa dar nfase aos resultados quantitativos, tais como aes voltadas ao turismo e aos negcios, por exemplo. Ademais, o BID passou a focar suas aes em prticas gerenciais como forma de garantir o resultado dessas polticas. A estratgia do Banco, porm, consiste em promover e financiar novos modelos de negcios envolvendo, sobretudo, empresas do setor privado e governos locais. Essas estratgias sero cotejadas com o programa concreto do Procentro na cidade de So Paulo. Com efeito, os programas de emprstimos do BID seguem uma srie de estratgias que incluem as chamadas boas prticas (best practices) gerenciais, sobretudo na fase de preparao e implementao de seus projetos. No entanto, como ser visto adiante, o alcance dos programas financiados pelo Banco no se vincula diretamente aos resultados, mas sim ao processo que o viabiliza.3 Nesse contexto, a adoo de melhores prticas surge como um mecanismo

1. Note-se que o termo desenvolvimento afastado, assim como as consideraes sociais. 2. As reformas estruturais preconizadas pelo BID e demais agncias internacionais eram reformas neoliberais. Scherma (2007) ressalta que, embora tenha havido debate entre os adeptos e opositores dessas ideias, o receiturio liberal j vinha sendo discutido na Amrica Latina, e obtido parte do apoio interno, o que teria tornado desnecessria, em certa medida, a imposio dessa diretriz. 3. Nota-se que as obrigaes referentes aos emprstimos no mencionam explicitamente relao com os objetivos e compromissos do Projeto a ser financiado. Dessa forma, como ser visto adiante, os contratos de emprstimo se restringem ordem oramentria e no fazem meno s metas a serem alcanadas pelo Programa.

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generalizador de procedimentos, sobretudo do ponto de vista administrativo e gerencial. Assim, a replicao dessa tcnica costuma gerar conflitos entre o sistema administrativo local e a implementao das melhores prticas requeridas pelo Banco (COOKE, 2004 apud LEIRNER, 2006 p. 39). Desse modo, a forma de atuao do BID gera dificuldades burocrticas que resultam por vezes no baixo desempenho de programas por ele financiados. Ademais, ao concentrar seus esforos na gesto, o Banco torna mais distante a participao da sociedade civil nos projetos, pois, uma vez que suas aes concentram-se nos aspectos gerenciais, fortalece sua lgica de procedimentos em detrimento da maior permeabilidade da sociedade politicamente organizada na definio do uso dos recursos emprestados. Portanto, as estratgias utilizadas pelo Banco no apenas se distanciam da sociedade como podem contribuir para que seus resultados sejam insatisfatrios, notadamente sobre as polticas sociais que atuam diretamente com a populao. A consequncia desse processo, tendo em vista a importncia do BID em termos de recursos emprestados e da tipologia de agenda que possui , refere-se queda da importncia dos direitos sociais e necessidade de o Estado intervir, apenas reativamente, aos mais diretamente atingidos. Isso ocorre em razo de, estruturalmente, as polticas financiadas pelo Banco serem descompromissadas das necessidades sociais dos mais pobres e, portanto, impactando negativamente no desempenho econmico local. A literatura sobre a forma de atuao das agncias multilaterais de financiamento est associada a dois mecanismos: o coercitivo e do conhecimento (MELO, 2004; COOKE, 2004, WEYLAND, 2004; FARAH, 2005). Segundo essa concepo, a coero ocorre em funo da necessidade do financiamento, o que implica a aceitao de contrapartidas pelos muturios, enquanto o mecanismo do conhecimento se baseia em experincias, ideias e modelos diversos legitimados internacionalmente por comunidades epistmicas e polticas pblicas que se difundem por redes internacionais. Dessa forma, os incentivos financeiros so frequentemente associados a mecanismos coercitivos (desde o paradigma das melhores prticas obrigatoriedade de aceitao de determinados processos administrativos) que reforam o processo de difuso de polticas pblicas em moldes especficos. Dobbin, Simmons e Garrett (2007) destacam que muitos mecanismos podem contribuir para essa prtica. Um aspecto a ser destacado o processo de difuso como resultado de procedimentos globais que acabam por determinar a forma e o contedo de programas e agendas polticas. Por outro lado, o conceito de difuso pode ocorrer por causa da coero exercida pelos governos centrais, organizaes internacionais e atores no governamentais, via presso poltica, pela manipulao de incentivos econmicos e at pela monopolizao da informao ou expertise. Nesse sentido, o acesso informao disponibilizada pelas instituies internacionais, entendidas como lcus de conhecimento, bem como os fatores de natureza poltica e econmica (fragilidade dos

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Estados muturios, por exemplo), podem influenciar e at definir os rumos de programas financiados externamente.4 Apesar de o processo de difuso se justificar por sua suposta eficincia de procedimentos e resultados, h contestaes, sobretudo, quanto aos aspectos sociais que estariam sendo negligenciados (EICHENGREEN & RUEHL, 2000; SANTISO, 2003; SVENSSION, 2000 apud DOBBIN et al., 2007). Para impor sua conduta, notadamente baseada em modelos considerados bem-sucedidos segundo parmetros globais, as instituies credoras passam a requerer condicionalidades, isto , passam a exigir normas e procedimentos que, por vezes, redefinem os objetivos iniciais de determinadas polticas. Vale ressaltar que esse tipo de racionalidade frequentemente associada a uma forma de coero, como aludido, pois, na medida em que os pases recorrem a organizaes internacionais para obter assistncia financeira passam a estar sujeitos a diversos tipos de influncia e constrangimentos. (VREELAND, 2003 apud DOBBIN et al., 2007). Porm, a classificao quanto sua coercitividade imprecisa e controvertida, por causa das mudanas de posies no decorrer do tempo (DOLOWITZ e MARSH, 2000, p.11), assim como em razo do estabelecimento de relaes distintas com cada pas muturio. Por outro lado, ao realizar estudo enfatizando os processos pr-decisrios John Kingdon5 (2006) buscou compreender como alguns temas se sobrepem a outros na formulao de agenda nas polticas pblicas. Sendo as polticas pblicas processos que se estabelecem na forma de agenda (KINGDON, apud CAPELLA, 2007), observa-se a importncia de tal conceito em seu arcabouo terico. Assim, Kingdon (1995) desenvolve um modelo de fluxos mltiplos (multiple streams) cujo intuito se concentra na compreenso dos estgios pr-decisrios definio da agenda (agenda-settings) e alternativas para a formulao de polticas (policy formulation) que influenciam diretamente a formao da agenda poltica. Kingdon (2006) constata que, para que haja mudana na agenda poltica, necessria a convergncia de trs fluxos fundamentais: problemas (problems), solues ou alternativas (policies) e poltica (politics). No primeiro fluxo, o autor destaca que a definio do problema pode sofrer influncias de indicadores, notoriedade ou feedback (avaliao) de programas existentes. Quando as situaes so definidas como problemas, suas chances de pertencer agenda de prioridades do governo aumentam. No entanto, algumas questes se transformam em problema conforme seus impactos nos participantes do processo decisrio. Assim, percebe-se que as ideias, por meio de disputas de poder ou defesa de grupos de interesse especficos, fazem parte da dinmica que envolve o processo de formulao de agenda. Alm disso, as condies polticas, partidrias e ideolgicas inserem-se como elementos fundamentais para que uma nova ideia passe a fazer parte da agenda. Contudo, segundo Kingdon (1995), as mudanas na agenda poltica ocorrem quando os trs fluxos se unem de forma favorvel: a juno desses fluxos

4. Embora parte da literatura associe a relao entre agncias internacionais a termos como imposio e coero, o estudo realizado por John Kingdon (2006) demonstra, como podemos ver adiante, que o processo de formao de agenda constitui uma complexa relao de foras, influncias e resistncias. 5. Ao realizar estudo sobre os critrios para a formulao de agenda e estabelecer tipologias de anlise, John Kingdon tornou-se uma referncia nos estudos de caso (VIANA, 1996 apud GOMIDE, 2008).

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6. O conceito de melhores prticas ou best practices implica um conceito de soluo completa, fechada e integral, a qual, implicitamente, prescreve um modo especfico e nico de responder a um desafio ou problema (FARAH, 2006b; p. 2). 7. Note-se que as consequncias das chamadas cidades globais (voltadas ao grande capital, s finanas e ao turismo) a excluso social, cujo Servio Social ser, posteriormente implantao do modelo, chamado a responder, normalmente na perspectiva da assistncia, segundo a lgica das instituies multilaterais.

denominada coupling, que ocorre em circunstncias em que as janelas de oportunidades (policy windows) encontram-se abertas. No entanto, o autor ressalva que essas janelas nem sempre ocorrem de maneira previsvel na juno dos fluxos , podendo ocorrer tambm de forma imprevisvel (CAPELLA, 2007). No contexto em que projetos financiados por instituies que atuam internacionalmente ampliam ainda mais o campo de influncias na formulao de agendas polticas, a adoo de prticas gerenciais baseadas em experincias internacionais vem ganhando destaque na literatura sobre polticas pblicas. Dessa forma, conceitos como as aludidas melhores prticas (best practices) e tambm inovao e empreendedorismo passaram a fazer parte dessa discusso, notadamente nas ltimas dcadas do sculo XX,6 pois conflitam, de certo modo, com a teoria de Kingdon em funo do carter replicador que ignora a presena de atores polticos, bem como os interesses que pautam a formulao de uma agenda poltica. Contudo, como observado por Kingdon (2006), a inovao se constitui como parte de um repertrio de alternativas que so indispensveis para o enfrentamento de situaes anlogas. No entanto, segundo Farah (2006), baixo seu potencial de utilidade a outras localidades, pois existe um conjunto de fatores que pode influenciar a agenda local, tais como os de ordem estrutural, como a crise fiscal, a influncia de agncias externas e/ou multilaterais, redefinies de atribuies dos municpios e a influncia de atores sociais, polticos e de movimentos sociais da localidade. Portanto, alm do empenho dos atores, para que a disseminao acontea preciso um sistema de informaes que permita ao processo de difuso uma relao direta entre o municpio inovador e outras localidades (apud WALKER, 1969; apud WRAMPLER, 2004 e apud SUGYAMA, 2004); semelhanas entre as localidades envolvidas (WEYLAND, 2004); e levar em considerao atores especficos e/ou variados (apud SUGYAMA, 2004). Sem esses cuidados, incorre-se no risco de se adotar solues uniformes, geralmente aquelas propostas por agncias multilaterais (WEYLAND, 2004), caso tpico do BID, como ser visto especificamente no Programa Procentro em So Paulo. O exemplo que mais chama ateno na literatura sobre a difuso de modelos proveniente das reformas urbanas ocorridas no centro de Barcelona, na Espanha. Desde 1986, quando a cidade foi escolhida para sediar as Olimpadas de 1994, Barcelona passou a sofrer intervenes de grande porte em vrios aspectos, entre os quais se destacam a reforma urbana acompanhada da excluso social (SILVEIRA, 2007). A experincia de Barcelona tornou-se muito conhecida e os resultados turstico-econmicos parecem ter suprido as expectativas em termos de negcios. As intervenes urbansticas realizadas na cidade foram e so divulgadas e conhecidas como o modelo de Barcelona.7 Contudo, vale ressaltar que os benefcios de tal estratgia implicaram forte excluso social, o que impacta negativamente no desempenho econmico da cidade. Segundo Alves (2005), a falta

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de critrio na recuperao de patrimnios culturais, equvocos na aplicao de recursos em projetos e intervenes de menor importncia, assim como a ausncia de investimentos onde se faziam realmente necessrios tornaram a experincia de Barcelona um modelo problemtico. Apesar de todas as ressalvas, Barcelona considerada uma referncia para diversas experincias de planejamento urbano na Amrica Latina, o que demonstra a ausncia de preocupao com a questo social, notadamente no espao urbano. Novais (2006) argumenta que a replicao do modelo espanhol est inserida direta ou indiretamente no Plano Estratgico de diversas cidades do mundo: as chamadas cidades globais. Partindo desse debate, pretende-se a seguir averiguar a presena de imposio de modelos e prticas gerenciais, bem como outras influncias, notadamente de natureza poltica e ideolgica, por meio da percepo dos tcnicos envolvidos no Programa de Reabilitao da rea Central no Municpio de So Paulo Procentro , projeto este realizado pela Prefeitura Municipal de So Paulo (PMSP) e cofinanciado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento. Vejamos ento como a trajetria recente do BID aplicada ao caso do Procentro em So Paulo.

8. A formao acadmica da ex-prefeita em Servio Social, o que, para muitos, teria contribudo para sua sensibilidade com a questo social.

Anlise do Programa de Reabilitao da rea Central do Municpio de So Paulo Procentro


A ideia de reabilitao da regio central da cidade de So Paulo surge no incio dos anos 1990 em resposta constatao de degradao fsica, esvaziamento populacional e desvalorizao imobiliria, processo esse que teria se iniciado nos anos 1970. A proposta de interveno urbana englobou as mais diversas reas e secretarias da Prefeitura Municipal de So Paulo (PMSP). Entre as pioneiras no enfrentamento dos problemas da regio central encontra-se a ex-prefeita Luiza Erundina8 (1989-1992), cuja administrao realizou diversas aes, entre as quais se destacam o trabalho com a populao residente em cortios e a reforma do Vale do Anhangaba (importante espao no centro da cidade), que incorpou trabalhadores do setor informal. A gesto posterior, de Paulo Maluf (1993-1996), criou projetos para desenvolver a regio que deram origem ao Programa de Requalificao Urbana e Funcional do Centro de So Paulo. Em 1993 foi criada a Comisso Executiva do Procentro, cuja organizao envolvia representantes de diversas secretarias, empresas municipais e ONGs. Em termos conceituais, observa-se que o primeiro fluxo, classificado por Kingdon (2006) como problema, aparece de forma veemente. As questes que envolvem a regio central ascendem condio de problema e passam a ganhar notoriedade com a participao de movimentos sociais diversos e demais organizaes que atuam no centro da cidade. A ONG que mais chamou ateno ao longo da formulao do Projeto no governo Maluf foi a Associao Viva o

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9. Segundo a avaliao do Instituto Plis (2008), a Associao Viva o Centro estava ligada a grupos do setor bancrio, notadamente Bank Boston e Ita, que defendiam a revalorizao da regio central com o intuito de atrair as classes sociais mais elevadas para fins de atividades econmicas. 10. A Carta Consulta um mecanismo atravs do qual se justifica a requisio de emprstimos, podendo ser avaliada e reformulada pelo BID at que se firme o contrato. 11. A Carta Consulta enviada ao BID em 1996, perodo da gesto Celso Pitta, foi, segundo anlise do Instituto Plis, fortemente influenciada pelos princpios defendidos pela Associao Viva o Centro, cujo interesse voltava-se valorizao da regio central. Percebe-se que no governo Marta Suplicy (2001-2004), posterior a Celso Pitta, o debate sobre a formulao do Programa tenha sido mais intenso em funo do maior nmero de movimentos sociais envolvidos. 12. Segundo o estudo Sub-national loan authorization in Brazil: is there a room for opportunistic political behavior (2008), Arvate, Biderman e Mendes constatam que quando h coalizo partidria entre o partido solicitante do emprstimo e do relator do processo na CAE, o tempo de

Centro,9 que se aproximou do prefeito e posteriormente de seu sucessor, Celso Pitta, que, segundo anlise do Instituto Plis (2008), influenciou fortemente os objetivos da Carta Consulta10 direcionada ao BID em 1996, com vistas contrao de emprstimo para financiar as reformas pretendidas na regio central. Pelo sistema brasileiro, uma Carta Consulta enviada ao BID deve passar pela Comisso de Financiamento Externo (Cofiex) do Ministrio do Planejamento.11 Depois de muitas negociaes e vrias verses da Carta Consulta, a Cofiex concedeu autorizao para a realizao do emprstimo na mesma ocasio em que o BID pr-aprovava o Projeto Ano 2000.12 No entanto, o Projeto ainda precisava passar pela Comisso de Assuntos Econmicos (CAE) do Senado para que esta entidade internacional pudesse liberar o emprstimo.13 Em 2000 o municpio de So Paulo havia sido proibido de contrair emprstimos e fazer novas dvidas em funo da Lei de Responsabilidade Fiscal. Apesar dessa restrio, o Projeto conseguiu ser aprovado pela CAE, com grande esforo do senador Alosio Mercadante, ento presidente da Comisso. Posteriormente, de acordo com o Instituo Plis, o Programa, que passaria a se chamar Reconstruir o Centro (2001-2002), contou com a participao de novos atores sociais na gesto Marta Suplicy.14 A maior participao fundamental na elaborao de estratgias de interveno urbana, sobretudo em reas que concentram conglomerados populacionais, pois torna as aes mais legtimas. Note-se que a aprovao do financiamento pela CAE tornou o Procentro uma alternativa de poltica pblica vivel. Dessa forma, o segundo fluxo a que se refere Kingdon (2006) solues ou alternativas tambm parece estar presente no Programa em tela. Assim, o processo de seleo natural pelo critrio da viabilidade econmica assemelha-se teoria do autor. Afinal, a aprovao do financiamento para a realizao do Projeto surgiu como alternativa capaz de gerar frutos polticos para o governo que o implementasse. Alm disso, o apoio poltico de Alosio Mercadante no Senado ajudou o Procentro a se tornar realidade na agenda poltica idealizada pela prefeita Marta Suplicy. Desse modo, possvel perceber que o terceiro fluxo mencionado por kingdon (2006) a poltica tambm se realiza. Percebe-se, portanto, que os trs fluxos destacados pelo autor, assim como os trs elementos que compem esse fluxo humor nacional (no caso, o mbito o local), foras polticas organizadas e a organizao do prprio partido , unem-se positivamente fazendo do Programa uma importante poltica pblica na agenda do governo Marta Suplicy. O Procentro teve seu financiamento aprovado pelo BID e pela CAE no ltimo semestre do governo Marta Suplicy (junho de 2004). Porm, a gesto posterior, de Jos Serra e Gilberto Kassab (gesto 2005-2008), utilizou at 2008 apenas 4% da verba disponibilizada pelo Banco. Isto , cerca de US$ 4 milhes dos US$ 100 milhes que estavam disposio da prefeitura. Isso representa menos da metade do montante investido em seis meses na gesto Marta Suplicy: cerca

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de US$ 11 milhes. A Empresa Municipal de Urbanizao (Emurb), no entanto, tinha como expectativa a acelerao do uso dos investimentos. Estimava-se a utilizao de US$ 45 milhes, o equivalente a 60% da verba disponibilizada pelo BID, alm dos 40% de recursos da prpria prefeitura at o final de 2008. Isso no ocorreu e veio tona no debate eleitoral em So Paulo. Os valores preestabelecidos pelo BID, que exigem um percentual de contrapartida ao Municpio, correspondem a US$ 100,4 milhes, requerendo da Prefeitura Municipal de So Paulo US$ 67 milhes, isto , 40% do montante do emprstimo. A vantagem do financiamento concedido pelo BID a So Paulo , sobretudo, o prazo para ser pago: 25 anos a contar seis meses aps o ltimo desembolso feito pelo Banco. No entanto, o atraso para a aprovao do financiamento pela CAE, que dificultou a utilizao do recurso na gesto Marta Suplicy, assim como a mudana poltico-partidria aps a eleio municipal em So Paulo contriburam para a lentido na implementao do Programa. Ocorre, porm, que a prefeitura se comprometeu a pagar uma taxa de 0,25% sobre o valor do dinheiro que no fosse utilizado, de modo que o atraso custou at o final de 2008 R$ 420 mil reais em pagamentos de taxas. Aqui, a dinmica poltica brasileira contribuiu fortemente para o Programa tornar-se controvertido. As metas do Programa, na gesto Serra-Kassab, tenderam a priorizar os aspectos fsicos da reurbanizao, sobretudo no que se refere reverso da desvalorizao imobiliria. Em funo disso, as reas voltadas para a recuperao do ambiente urbano receberam aumento significativo de recursos. Observa-se que o Ao Centro visava valorizao da regio central paralelamente s aes que reduzissem seus impactos para a populao de baixa renda moradora na rea. Na proposta de 2005 manteve-se e ampliou-se o objetivo da valorizao imobiliria, alm de terem sido retiradas as aes de proteo da populao mais pobre (INSTITUTO PLIS, 2008, p. 82). O redirecionamento da agenda aps as eleies de 2004 parece reiniciar uma nova movimentao dos trs fluxos explicitados por Kingdon (2006). No caso do Procentro, o primeiro e o segundo fluxos problemas e alternativas respectivamente esto de alguma forma presentes desde o processo de formulao do Projeto. Desse modo, ao analisar o terceiro fluxo, que corresponde aos aspectos polticos da tomada de deciso (politics), o autor argumenta que as configuraes partidrias, assim como mudanas em cargos-chave do governo, podem contribuir para alteraes de diversas ordens na agenda poltica e consequentemente de Programas. No caso do Projeto em tela, as mudanas (governo Serra/Kassab) priorizaram, sobretudo, os aspectos arquitetnicos em detrimento dos sociais. Note-se que a implementao do Procentro envolve interesses significativos de diversos atores: moradores de rua (organizados pela Pastoral dos Sofredores de Rua da Igreja Catlica) e de cortio, donos de estabelecimentos comerciais, o prprio Estado, grupos de interesses imobilirios diversos, assim como outros

aprovao do pedido de emprstimo se reduz. O estudo considerou todos os pedidos de emprstimos que partiram dos governos estaduais e chegaram ao Senado entre 1989 e 2001. 13. A Comisso de Assuntos Econmicos (CAE) uma comisso permanente do Senado Federal cujas atribuies incluem o parecer de aprovao ou veto em relao a pedidos de financiamento que tm como fiador o governo federal. O estudo de Biderman (2008) constata que todos os pedidos (estaduais) submetidos ao Senado entre 1989 e 2001 foram aprovados. 14. Segundo anlise do Instituto Plis, a principal caracterstica do Reconstruir o Centro (2001-2002) foi o aumento da participao popular, que trouxe para o debate a questo da habitao social na regio central da cidade. Posteriormente, o Projeto passou a se chamar Ao Centro (2002-2004). A principal modificao constatada aps a mudana de nome refere-se concentrao espacial dos investimentos. O Projeto passa a receber o nome de Procentro apenas em 2005, na administrao Jos Serra, perodo em que o Projeto praticamente paralisado.

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15. Os estudos de demanda correspondem a mensuraes economtricas urbanas realizadas por especialistas sem vnculos com o governo tomador do emprstimo ou com o Banco. Trata-se de uma norma do BID. O resultado dos estudos deve comprovar que existe demanda para a realizao das polticas pblicas financiadas pelo BID.

movimentos sociais e ONGs. No entanto, apesar de a participao ser supostamente fundamental ao BID (BID 2004a: 01 apud LEIRNER, 2006, p. 148), notadamente na fase de formulao, etapa esta que garante a legitimidade quanto s aes do Estado na sociedade, justamente esse mecanismo democrtico estaria ausente segundo o relatrio do Instituto Plis, entidade esta um ator importante nesse processo , assim como os movimentos sociais vinculados aos pobres existentes na regio. Essa constatao se fortalece ao se investigar a percepo dos tcnicos envolvidos no Programa, dado que revela desconfiana pela disjuntiva da postura do BID no que tange sua prtica ao se comparar com a retrica. Ao entrevistar alguns tcnicos responsveis pelas finanas do Programa na gesto Marta Suplicy, percebeu-se que o BID se posicionou a favor da valorizao imobiliria da regio central por causa do enquadramento do Programa, que obedecia ao critrio de que os projetos por ele patrocinados deveriam se autofinanciar. Dessa forma, baseada em critrios preestabelecidos pelo Banco, a viso de desenvolvimento social por ele adotada se restringe sobremodo aos aspectos arquitetnicos e voltados aos negcios, evidenciando, notadamente, sua preferncia por um centro direcionado aos interesses econmicos e habitado por classes sociais de poder aquisitivo mais elevado. A estratgia de incentivo fiscal para atrair as grandes empresas e consequentemente as classes mdias superiores corresponde aos modelos de revitalizao urbana j realizada em outras localidades, notadamente Barcelona. Vale ressaltar que o conceito de desenvolvimento adotado pelo Banco estritamente direcionado valorizao imobiliria fortalecendo a especulao e a mais-valia fundiria (SOUZA, 2010). Desse modo, pode-se constatar que a lgica do custo-benefcio parece sobrepor-se aos critrios sociais. Percebe-se ainda que as exigncias burocrticas do BID para a liberao dos recursos dependem, sobretudo, de resultados economicamente superavitrios. Caractersticas essas difceis de serem conseguidas tratando-se de investimentos sociais. Dessa forma, a agenda do Banco tende a conflitar com as prticas que buscam melhorar a qualidade de vida da populao independentemente da viso financeira prevalecente nas polticas pblicas do BID. Note-se que a insero dos aspectos sociais no Projeto implica dificuldades, pois, para atender s exigncias do BID, seria necessrio justificar os investimentos comprovando sua viabilidade econmica. Visto dessa perspectiva, as exigncias requeridas pelo BID impem indiretamente uma maneira especfica de operar as polticas pblicas, o que de certo modo constitui uma forma de promover prticas gerenciais, mas no sociais. Nota-se, pois, que embora o Banco aprovasse os projetos apenas mediante comprovao de demanda,15 o que claramente justificaria a incluso de projetos sociais, o BID se mostrou contrrio a uma poltica social inclusiva tendo em vista a modelagem do centro de So Paulo na perspectiva da cidade global. A partir do histrico do Programa possvel constatar que o BID aceita

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mudanas apenas mediante apresentao de novos estudos de demanda, isto , justificando-se cada alterao requerida com estudos economtricos e, apenas eventualmente, sociais. No entanto, o Conselho de Desenvolvimento do Centro,16 criado na gesto Marta Suplicy e eliminado pela gesto que a sucedeu (Serra/ Kassab), chama a ateno, pois havia sido uma precondio do BID para a aprovao do Projeto no governo Marta. Ademais, o desmantelamento do Conselho pelo governo seguinte no implicou consequncias para a gesto Serra/Kassab. Em decorrncia, pode-se constatar que a ausncia de mecanismos de participao tornou a agenda do Programa excludente em relao ao uso popular do centro, prejudicando a representatividade da populao de baixa renda representada por movimentos sociais que justamente conheciam o grave problema social da maior cidade do pas. Como se observa, embora haja espao para mudar os rumos dos projetos financiados pelo Banco, as precondies, condicionalidades e objetivos do Banco levam a vetores distintos. Mineiro (2001) observa que as exigncias do Banco costumam interferir na autonomia governamental na medida em que descaracterizam e, por vezes, desviam os objetivos de determinada poltica pblica. Dessa forma, o compromisso de promover o desenvolvimento social se esvai na medida em que as condicionalidades tendem a exclu-lo da fase de implementao do Projeto, notadamente no caso do Procentro. Essas circunstncias evidenciam procedimentos que vo contra as boas prticas gerenciais, pois comprometem os resultados almejados e demonstram que o BID age de forma ideologicamente orientada. No estudo de caso do Procentro, a referncia ao modelo de Barcelona assim como prticas gerenciais internacionais aparecem nitidamente no apenas nas negociaes poltico-partidrias, como tambm nos contratos e documentos firmados entre o BID e a PMSP. Em um dos documentos analisados, o BID se compromete a desenvolver as competncias dos profissionais em Gerncia Social para [...] programas e projetos de Assistncia Social, [com o intuito de] promover e reforar as melhores prticas (AJUDA MEMRIA, 2002). O curso, iniciado em maro de 2003, ressalva a adaptao s condies especficas de So Paulo. Porm, como se observou no Procentro, existe incoerncia entre discurso e prtica, notadamente nas polticas sociais. No documento de Proposta de Emprstimo, pode-se observar que em todas as etapas do Programa a interveno urbana busca a reverso da desvalorizao imobiliria e a atrao de empresas do setor privado (que, embora no fossem excludentes a projetos sociais inclusivos, assim o foram considerados). Alm disso, ao revelar o uso de melhores prticas internacionais o Banco pressupe utilizar uma referncia pr-formulada (PROPUESTA DE PRSTAMO, 2003, p. 9). A mesma viso reafirmada em outros documentos em que a ausncia dos aspectos sociais flagrante (REGULAMENTO OPERACIONAL, 2004, p. 5). Observa-se, portanto, que os investimentos e estratgias para o setor social,

16. O Conselho de Desenvolvimento do Centro consistia em um espao institucional que contava com governo e sociedade civil para orientar os investimentos no centro.

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sobretudo aqueles direcionados populao de baixa renda (habitao, equipamentos pblicos, entre outros), no aparecem de forma explcita em nenhum documento analisado, ma sim como derivao do desenvolvimento econmico cujo protagonista central o setor privado.

Consideraes sobre o conceito de desenvolvimento


O conceito de desenvolvimento mais que um fenmeno estritamente econmico um processo que deve levar em conta as estruturas sociais. No entanto, comum que a percepo sobre o desenvolvimento se reduza a aspectos mensurveis, supondo que os demais elementos que envolvem o problema sejam permanentes. Dessa forma, se a anlise de um projeto de desenvolvimento estiver vinculada apenas a aspectos quantitativos, o compromisso com o desenvolvimento deixa de existir, cedendo lugar a uma lgica estritamente financeira (PREBISCH, 1970). Portanto, o questionamento sobre o papel a ser desempenhado pelas agncias internacionais com respeito ao desenvolvimento deve abranger o conjunto das estratgias por elas sugeridas para que se possa compreend-las. Dessa forma, os critrios para a concesso de crdito, oriundos de instituies multilaterais, engendraram grandes debates ao longo do tempo, sobretudo a partir da dcada de 1950, perodo em que os latino-americanos passaram a contrair emprstimos de forma crescente. Segundo Prebisch (1970), la tarefa fundamental de un banco regional, ms que en obtener financiamento adicional, consiste en integrar el pensamiento financeiro dentro de una filosofa desarrollista apropriada para los pases a los cuales sirve. Dessa forma, um banco regional de desenvolvimento deve estar capacitado para apreender a realidade histrica que se engendrou cada pas em que pretende atuar (MORALES, 1970). No entanto, como vimos antes, as estratgias atualmente adotadas pelos bancos de desenvolvimento tm confiado suas aes ao mercado e apoiado suas prticas gerenciais em modelos pr-formulados que constituem as chamadas melhores prticas, reitere-se. Ao que tudo indica, os pressupostos do Banco em tela implicam uma viso particular do desenvolvimento. Essa forma de atuao contraria a teoria do desenvolvimento que busca explicar, numa perspectiva macroeconmica, as causas e o mecanismo do aumento persistente da produtividade do fator trabalho e suas repercusses na organizao da produo e na forma como se distribui e utiliza o produto social. Essa tarefa explicativa projeta-se em dois planos. O primeiro no qual predominam as formulaes abstratas compreende a anlise do mecanismo propriamente dito do processo de crescimento, o que exige construo de modelos ou esquemas simplificados dos

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sistemas econmicos existentes, baseados em relaes estveis entre variveis quantificveis e consideradas relevantes. O segundo que o plano histrico abrange o estudo crtico, em confronto com uma realidade dada, das categorias bsicas definidas pela anlise abstrata (FURTADO, 2000, p. 15). Dessa forma, ao adotar uma posio baseada em modelos universalizantes (no sentido das aludidas melhores prticas), vinculados crena na superao do subdesenvolvimento pela abertura comercial e pela diminuio do Estado, assim como a imposio de melhores prticas gerenciais sob a forma de condicionalidades, as agncias multilaterais de desenvolvimento ignoram a especificidade dos pases, regies e localidades em que atuam. possvel perceber a importncia dada pelo Banco aos aspectos financeiros, o que contribui para a compreenso de que o BID considera que o equilbrio oramentrio seja suficiente para influenciar os resultados esperados. No entanto, isso refuta a autoimagem que o Banco tenta transmitir quanto sensibilidade social e adaptabilidade a cada local. O estudo de caso discutido nesse trabalho pretendeu apontar para essa contradio.

guisa de concluso
Como pde ser observado, os impactos da atuao do BID no Brasil, notadamente no Programa Procentro, demonstra que a mudana de sua atuao, a partir da dcada de 1980, impacta a agenda das polticas sociais e urbanas brasileiras de forma extremamente problemtica. Afinal, ao deixar em segundo plano o uso social do centro da maior cidade latino-americana os efeitos encadeados so extremamente vigorosos: expulso das populaes pobres para as periferias cada vez mais distantes, com impactos nos equipamentos pblicos, no transporte coletivo e na mobilidade urbana, ao lado do aprofundamento do desgaste do tecido social, com toda a rede de outras consequncias. Dessa forma, observou-se que o papel das condicionalidades adotadas pelo BID busca garantir o retorno dos investimentos empenhados na execuo dos programas por ele financiados, notadamente no caso do Procentro, em que se analisou na perspectiva de um estudo de caso. Portanto, as condicionalidades so pressupostos que justamente condicionam e definem a assinatura do Contrato, sendo este circunscrito a um instrumento que garante o pagamento do emprstimo na forma e no perodo acordados. Verifica-se, contudo, uma viso restrita da lgica do custo-benefcio, em que o Banco impe um conjunto de procedimentos gerenciais que definem o modus operandi dos financiamentos, assim como estipula um padro a ser seguido por determinadas polticas pblicas conhecidas como melhores prticas. Esse processo faz que os resultados dos programas em que h emprstimos,

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notadamente o Procentro, tornem-se consequncia desse quadro que emoldura a concesso de financiamento, pois impactam nas polticas pblicas. Da a nfase se dar mais no processo do que nos resultados. A literatura sobre formao e definio de agenda poltica, notadamente a concepo de John Kingdon, demonstrou que o BID se insere como um ator relevante e com forte influncia sobre a agenda do Programa em tela. Observouse que a teoria dos fluxos mltiplos desenvolvida pelo autor relaciona-se ao Procentro tornando-o parte importante da agenda poltica nas gestes observadas neste estudo. Quanto anlise poltico/partidria, destacou-se a questo da participao social como principal aspecto de distino entre as duas gestes abordadas neste trabalho. Foi possvel constatar que diversos atores sociais no tiveram voz no processo de formulao do Programa, sobretudo na gesto PSDB/DEM em que, segundo os entrevistados, foram cortados os canais de participao com a sociedade civil. Essa questo chama ateno, pois, embora o BID enfatize a importncia da participao, a prtica se revelou contrria ao discurso preconizado pelo Banco. Acentua-se, desse modo, a existncia de contradio entre discurso e prtica do BID relacionada sensibilidade social. No entanto, essa questo no pde ser suficientemente analisada na presente pesquisa, dado que esta instituio o BID aceitou lgicas distintas nos dois governos examinados: outros estudos devem continu-la. A anlise dos documentos firmados entre BID e PMSP no que tange ao Procentro permitiu constatar que a atuao do Banco baseada em experincias internacionais consideradas bem-sucedidas, segundo avaliao do prprio Banco. Esse fato, registrado em documentos oficiais, enaltecendo notadamente a experincia de Barcelona como referncia de polticas pblicas para a revitalizao de grandes centros urbanos, permite a percepo da existncia de um modelo de atuao preconcebido pelo Banco. Dessa forma, deve-se ressaltar a viso particular do BID em relao s polticas pblicas, o que pode ser observado nos documentos obtidos que, alis, so de difcil acesso e, mais do que isso, tiveram status de confidenciais. Este artigo procurou demonstrar, em termos conceituais e, sobretudo empricos, voltado, neste ltimo, anlise do caso do Programa Procentro em So Paulo, como as vicissitudes da trajetria do BID, sua forma de operar e a relao com a vida poltica paulistana em vrios governos conformaram sua poltica privilegiadora de um centro turstico e comercial. Chamar ateno para essas dimenses, ao mesmo tempo histricas, conceituais e empricas, parece-nos crucial para compreender o papel do BID no Brasil de hoje, e particularmente quanto ao seu conceito de desenvolvimento que, distante das questes sociais, revela-se controvertido.

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Recebido em maro de 2011 e aprovado em julho de 2011

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artiGos

Maurcio Weiss Andre Cunha

Desenvolvimento com restrio externa e a questo cambial:


anlise terica e aplicada ao Brasil a partir do Plano Real

RESUMO

ABSTRACT

Este artigo apresenta a importncia dos condicionantes externos ao desenvolvimento econmico e destaca o papel da taxa real de cmbio em impulsionar o setor de bens comercializveis. Para isso se trar a importncia do crescimento econmico compatvel com o equilbrio do balano de pagamentos e se analisar os resultados da estratgia de insero brasileira no processo de globalizao financeira sob a perspectiva da vulnerabilidade externa. Em seguida so realados os impactos da taxa real de cmbio no setor externo e no crescimento econmico, tanto no aspecto terico como aplicado ao Brasil aps o Plano Real. Por fim, so realizados testes economtricos, utilizando-se do mtodo Almon lag, para estimar os impactos da taxa real de cmbio na balana comercial. Os resultados encontrados para o caso brasileiro corroboram o argumento de que a taxa real de cmbio contribui para a melhora da situao externa.
Palavras-chave Restrio externa, taxa real de cmbio, balana comercial, mtodo Almon lag.

This article discusses the importance of the external factors that are a condition to economic development, and highlights the role of the real exchange rate in boosting the tradable goods sector. It deals with the importance of an economic growth that is compatible with equilibrium in the balance of payments, and analyses the results of the strategy of Brazil`s insertion into the process of financial globalization from the point of view of external vulnerability. We then highlight the impact of the real exchange rate on the external sector and on economic growth, both from a theoretical aspect and applied to Brazil following the introduction of the Real Plan. Finally, econometric tests are carried out, using the Almon lag method, to estimate the impact of the real foreign exchange rate on the balance of trade. The conclusions reached, in the case of Brazil, confirm the view that the real foreign exchange rate does indeed contribute to an improvement in external conditions.
Keywords External restrictions, real exchange rates, trade balances, Almon lag method.

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Desenvolvimento com restrio externa e a questo cambial: anlise terica e aplicada ao Brasil a partir do Plano Real

Introduo
A tradio cepalina sempre se preocupou com a questo da restrio externa ao desenvolvimento, com destaque para os trabalhos seminais de Prebisch e Furtado (RODRIGUEZ, 1981; JAYME JR. e RESENDE, 2009). Prebisch (1949, 1951) demonstrou, a partir da anlise da tendncia de deteriorao dos termos de intercmbio e das diferenas entre as elasticidades-renda dos bens exportados e importados pelos pases perifricos, que o comrcio internacional operando com base na lei das vantagens comparativas propagaria desigualdade ao invs de convergncia dos padres de vida. Os desequilbrios nas contas externas teriam carter estrutural na periferia, consolidando um quadro de dependncia e subdesenvolvimento. A industrializao e o planejamento estatal seriam os mecanismos capazes de reverter esta armadilha. Celso Furtado (2003), em sua conhecida obra Formao econmica do Brasil, dedicava especial ateno aos impactos negativos que os dficits no balano de pagamentos impunham ao crescimento econmico brasileiro, principalmente com a crise de 1929. Neste sentido, Furtado (1983) argumenta que h uma tendncia ao aumento do coeficiente importador nos pases perifricos. Isso ocorre devido ao prprio processo de desenvolvimento desses pases. Conforme se aumenta o processo de industrializao, cresce a necessidade de bens de capital e tecnologias necessrias produo, muitas vezes no disponveis internamente. Mesmo que haja uma poltica de substituio de importaes, esta apenas adiaria o problema, pois as novas instalaes necessitariam mais bens de capital e insumos provenientes do exterior. Rodriguez (1981), em seu esforo de sistematizao da economia poltica cepalina, sugere que existem caractersticas estticas e dinmicas que condicionam o desenvolvimento econmico dos pases centrais e dos pases da periferia. Dada a dinmica peculiar de seu processo de desenvolvimento, os pases perifricos tendem a se manter relativamente atrasados, o que se reflete na relao comercial desfavorvel implicando, assim, restries ao seu crescimento. A primeira caracterstica esttica que distingue o processo de desenvolvimento no centro e na periferia so as tcnicas capitalistas de produo, que penetraram com maior brevidade nos pases centrais, enquanto os pases perifricos permanecem com seu setor produtivo atrasado tecnolgica e organizacionalmente. Outra distino que a difuso do progresso tcnico nos centros se efetiva de forma relativamente mais rpida e homognea entre os setores produtivos.

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J na periferia esses progressos ficariam limitados aos setores exportadores (especializados) e passariam a coexistir com setores atrasados, caracterizando uma estrutura produtiva heterognea. Na questo esttica cabe ainda destacar as divises de produo, em que o centro exporta bens industriais e a periferia exporta produtos primrios (RODRIGUEZ, 1991). Essas desigualdades se agravam com as diferenas estruturais dinmicas, em que a Cepal parte do princpio de que no decorrer da evoluo do sistema mundial aumentam as desigualdades entre o centro e a periferia. Isto decorrente do progresso tcnico mais acelerado, da elevao mais rpida e intensa da produtividade do trabalho, de disparidades no crescimento das produtividades mdias, em decorrncia dos anteriores, e crescimento mais acentuado da renda real nos pases centrais. Estes fatores e o atraso estrutural podem ser vinculados pelo postulado da deteriorao dos termos de intercmbio, fazendo com que o diferencial entre as rendas dos dois grupos de pases seja elevado e reforce a presso nas contas externas. O problema da restrio foi recolocado no debate acadmico por meio das abordagens derivadas do pensamento de Kaldor e Keynes, particularmente na vertente de estudos inaugurada no final da dcada de 1970 por Thirlwall (1979, 2005; THIRLWALL e HUSSAIN, 1982; JAYME JR. e RESENDE, 2009), o qual procurou demonstrar que o Balano de Pagamentos um limitador ao crescimento econmico. Segundo o ltimo autor, existe uma restrio, no longo prazo, do balano de pagamentos sobre o crescimento econmico, pois medida que uma economia cresce e se desenvolve, a demanda por importaes se eleva, levando a dficits cada vez maiores em conta-corrente e, possivelmente, no balano de pagamentos. Desta forma, o equilbrio das contas externas condiciona o ritmo de crescimento desta economia. Como proposio fundamental, o autor afirma que nenhum pas consegue crescer mais depressa que a uma taxa compatvel com o equilbrio do balano de pagamentos na conta-corrente, a menos que possa financiar seus dficits cada vez maiores. Neste sentido, Thirlwall (1982) argumenta que uma economia pode incentivar a entrada de capitais para financiar um crescimento das importaes maior do que a das exportaes; contudo, no longo prazo, a nica soluo segura para elevar a taxa de crescimento em consonncia com o equilbrio do balano de pagamentos da conta-corrente a mudana estrutural, no sentido de aumentar a elasticidade renda da demanda por exportaes e reduzir a elasticidade renda da demanda por importaes. Dentro dessa perspectiva, pretende-se atentar ao fato de que financiar o balano de pagamentos pela atrao de capitais externos por meio da liberalizao financeira, aumenta a vulnerabilidade externa do pas, principalmente para pases emergentes. Sem deixar de reconhecer a importncia de polticas industriais que visem elevar a competitividade da economia, este trabalho

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pretende avaliar, com destaque para o caso brasileiro, o papel que a taxa real de cmbio pode exercer para mitigar o problema da restrio externa. Para cumprir tais objetivos, este trabalho ser dividido em trs sees, alm desta introduo e da concluso. A primeira seo avaliar, luz da experincia brasileira, a relao entre liberalizao financeira e vulnerabilidade externa. Na segunda, sero levantadas teorias que veem na estratgia de poupana externa com manuteno da taxa real de cmbio sobrevalorizada, uma das responsveis pelas restries no balano de pagamentos e baixo crescimento econmico que atingiram diversos pases em desenvolvimento ao longo dos anos 1990. Nesse sentido, a anlise do Brasil ser dividida em dois perodos, o primeiro se inicia com a implementao do Plano Real e vai at a mudana de regime cambial em 1999 e a partir da at o perodo recente. Sero ressaltados os impactos trazidos pela taxa real de cmbio nas contas externas do pas. A ltima seo ser fundamentalmente emprica, cujo intuito principal verificar os impactos da taxa real de cmbio na balana comercial brasileira. No sero realizadas novas estimaes economtricas para testar a presena da restrio externa ao desenvolvimento econmico brasileiro. J existe uma literatura consolidada a esse respeito, com testes aplicados para diversos pases, inclusive ao Brasil. Aqui, pretende-se apenas estimar a parcela de uma questo mais ampla a ser discutida ao longo do presente trabalho. Tambm se deve levar em conta a existncia de forte correlao entre a balana comercial e a conta de transaes correntes, como pode ser observado na Figura 1. ainda a subconta que possui maior flexibilidade para manobras e estmulos e, especialmente para o caso brasileiro, fundamental para gerar supervits na conta de transaes correntes, uma vez que a subconta de servios tradicionalmente deficitria. Deste modo, acredita-se que verificar a relao entre a taxa real de cmbio e a balana comercial brasileira seja uma aproximao adequada para o objetivo aqui proposto. Os testes economtricos sero baseados no Mtodo dos Mnimos Quadrados Ordinrios para sries de tempo. Antes, todavia, sero brevemente apresentados trabalhos empricos que buscaram encontrar relaes entre a taxa real de cmbio e as exportaes lquidas no Brasil. Como se objetiva verificar se alteraes na taxa real de cmbio ocasionam impactos prolongados na balana comercial, se adotar o mtodo de Almon Lag, o qual possibilita estimar impactos defasados de uma varivel explicativa na varivel dependente. Para controlar possveis quebras estruturais, sero introduzidas variveis dummies.

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Figura 1
Balana Comercial x Conta de Transaes correntes, 1970 a 2009, em US$ milhes.
60000 50000 40000 30000 20000 10000 0 -10000 -20000 -30000 -40000 1970 1973 1976 1979 1982 1985
Balana comercial

1988

1991

1994

1997

2000

2003

2006

2009

Transaes correntes

Fonte: Banco Central do Brasil.

2. Desenvolvimento econmico com restrio externa e o problema da vulnerabilidade externa


2.1. Liberao nanceira e vulnerabilidade externa

A teoria econmica convencional considera que o modo mais eficiente para se atrair capitais externos retirar as barreiras entrada e sada dos investimentos externos (no apenas os diretos, mas tambm em carteira). Os ganhos da liberalizao financeira, segundo essa corrente de pensamento, so similares aos da liberalizao comercial. Nesse sentido, a livre movimentao de capitais gera uma alocao internacional de capitais mais eficiente, beneficiando principalmente os pases em desenvolvimento, induzindo a um aumento da poupana disponvel para investimento nesses pases e, dessa forma, contribuindo para elevar as taxas de crescimento econmico (OBSTFELD e TAYLOR, 2004). Para Thirlwall (2005) a liberalizao da conta de capital repleta de problemas quando no h estabilidade macroeconmica interna. Taxas de juros internas elevadas induzem a uma entrada de capitais excessiva, sobrevalorizando a moeda nacional e prejudicando o setor exportador. Quando da ecloso de crise financeira pode haver fuga de capitais, depreciando excessivamente a moeda nacional e ocasionando processos de acelerao inflacionria. Na maioria dos casos em que o financiamento externo no investimento externo direto, h o problema dos pagamentos do servio da dvida. No caso em que a entrada de capitais no se traduza em melhora do desempenho das exportaes, capaz de gerar um fluxo futuro de receitas necessrias para pagar a dvida contrada,

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haver deteriorao da estrutura da conta de transaes correntes. Segundo Ferrari Filho et al. (2005), a liberalizao financeira tende a aumentar a instabilidade, por causa dos fluxos de capitais serem fortemente pr-cclicos, podendo mesmo minar a viabilidade de um sistema financeiro como um todo. J Paula et al. (2003) argumentam que pases com alto nvel de mobilidade de capitais de curto prazo podem sofrer ataques especulativos mesmo que possuam solvncia externa. Isto porque os mercados financeiros possuem imperfeies, tal como assimetria de informaes e incertezas caractersticas das transaes de ativos financeiros de capital. Mercados emergentes so ainda mais suscetveis aos rumores, devido ao desinteresse por parte de agentes internacionais a respeito dos fundamentos macroeconmicos e a tendncia do comportamento de manada. A liberalizao da conta capital tambm traz como ponto negativo a perda da autonomia para realizao de poltica monetria, pois limita sensivelmente o atendimento dos objetivos da economia interna. A perda na autonomia maior quando se adota regimes de cmbio fixo, pois a emisso monetria atrelada s reservas cambiais. A excessiva entrada de capitais pode gerar dificuldade na esterilizao destes, acarretando aumentos da dvida interna e/ou da inflao. Quando h presso de sada, frequentemente elevam-se as taxas de juros, comprometendo outras dimenses da atividade econmica, em especial, o investimento. Segundo Cintra e Prates (2006), os pases emergentes tambm so mais afetados pela volatilidade dos fluxos de capitais em virtude das assimetrias do sistema monetrio e financeiro internacionais. A assimetria do sistema monetrio contemporneo caracterizada pela hierarquia de moedas (COHEN, 2009; CARNEIRO, 2010). Os pases emergentes por se situarem na parte inferior da hierarquia do sistema monetrio, possuem moedas no conversveis. Isso implica a necessidade de, ao se emitir dvida externa soberana, quase sempre ter de atrel-la moeda-chave. Alm disso, no capaz de exercer a funo reserva de valor, o que exclui a caracterstica de liquidez absoluta da moeda. Como consequncia, so atribudos diferentes prmios de riscos s moedas domsticas. Outro fator desfavorvel aos pases emergentes o carter exgeno dos fluxos de capitais que so direcionados a esses pases, que est relacionado ao ciclo econmico e poltico do pas emissor da moeda-chave. Quando os investidores desejam maiores retornos em detrimento da maior liquidez, h uma elevao na parcela de ativos de menor qualidade em suas carteiras, nos quais os ttulos das dvidas dos pases emergentes se enquadram. No momento em que se inicia a reverso do ciclo otimista, h um aumento generalizado da preferncia pela liquidez, ocorrendo um intenso movimento de venda dos ativos de maior risco (REINHART e ROGOFF, 2008). As alteraes nos ciclos dos fluxos de capitais tambm esto fortemente

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relacionadas poltica monetria do pas emissor da moeda-chave, no caso os Estados Unidos. Quando esse pas decide elevar as taxas bsicas de juros, h uma guinada em direo s aplicaes nos ttulos do tesouro estadunidense, precipitando uma fuga dos ativos dos pases emergentes. Problemas financeiros dos pases centrais tambm resultam em danos aos pases emergentes, pois alm da fuga de capitais ocasionada pela maior preferncia por liquidez por parte dos agentes, h uma reduo e encarecimento dos financiamentos, sejam oficiais ou no. Deste modo, pases emergentes detentores de moedas inconversveis so penalizados pelas instabilidades dos pases centrais (CARNEIRO, 2007). A mobilidade excessiva de capitais tambm tende a afetar diretamente o cmbio. Segundo Ferrari Filho et al. (2005), a sada excessiva de capitais tende a desvalorizar em demasia o cmbio, possivelmente gerando inflao interna. Com isto, a autoridade monetria pode vir a aumentar os juros, tornando o investimento menos atrativo. J em caso de um exacerbado influxo de capitais, h uma valorizao excessiva do cmbio, diminuindo a competitividade dos produtos internos, levando a um deslocamento do consumo aos produtos estrangeiros e reduzindo a demanda do resto do mundo pelos produtos domsticos. Assim, as expectativas de ganhos dos agentes so reduzidas, desincentivando o investimento, diminuindo a renda e a poupana e, assim, prejudicando o crescimento econmico de longo prazo. Tendo como base os argumentos apresentados at aqui, compreende-se que quanto mais um pas emergente incorra em dficits de transaes correntes e adote a estratgia de se abrir financeiramente para conseguir financi-los, maior ser seu grau de vulnerabilidade externa. Ou seja, menor ser a capacidade de resistncia diante de choques externos.
2.2. Vulnerabilidade e restrio externa brasileira: a crise cambial de 1998/1999

At as vsperas do Plano Real, as estratgias de abertura pareciam ter sido acertadas e o pas passou a captar um volume maior de investimentos no exterior, basicamente de portflio, havendo um grande avano em 1992 em relao a 1991. Aps uma queda brusca do quarto trimestre de 1992 para o primeiro de 1993, os investimentos em carteira cresceram continuamente at chegar ao pico de US$ 45,3 bilhes no segundo trimestre de 1994, tal como mostrado na Figura 2(a), dando suporte implementao do real. Esse volume do investimento permitiu uma ampliao das reservas internacionais, as quais eram tidas como hedge fundamental para o Plano Real e chegaram a US$ 40,1 bilhes. Com uma nova crise mexicana ao final de 1994 houve uma reverso da entrada de capitais fazendo com que os saldos na conta capital e financeira se tornassem negativos: os investimentos em carteira passaram de um supervit de US$ 42,4 bilhes no primeiro trimestre de 1994 para um dficit de US$ 3,6 bilhes no

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primeiro trimestre de 1995. Somando-se aos j existentes e significativos dficits na conta de transaes correntes, o saldo do balano de pagamentos tornou-se negativo, obrigando a economia a passar por um ajuste recessivo em 1995.
Figura 2
Evoluo do investimento estrangeiro direto e em carteira (a) e evoluo do balano de pagamentos e dos saldos em conta-corrente e conta nanceira e nanceira, (b) (em US$ milhes) do primeiro trimestre de 1991 ao segundo trimestre de 1999.

45.000 35.000 25.000 15.000 5.000 -5.000 -15.000 1998 T3 1998 T3 1994 T3 1996 T3 1995 T3 1992 T3 1993 T3 1997 T3 1998 T1 1994 T1 1996 T1 1999 T1 1999 T1 1995 T1 1992 T1 1991 T3 1993 T1 1997 T1 1991 T1

Investimentos diretos

Investimento direto + em carteira

Investimentos em carteira

30.000 20.000 10.000 0 1994 T3 1996 T3 1995 T3 1992 T3 1993 T3 1997 T3 -10.000 -20.000 -30.000
Conta capital e nanceira Transaes correntes Resultado global do BP

Fonte: Elaborao do autor, segundo dados do Banco Central do Brasil, retirados do Ipeadata.

Belluzo e Almeida (2002) afirmam que a poltica econmica adotada no Plano Real ocasionou um agravamento do desequilbrio externo, sendo que os efeitos no balano de pagamentos, de mdio e longo prazos, foram ignorados. Aps o surgimento de novas crises externas (asitica em 1997 e russa em 1998) os investidores estrangeiros demonstraram inquietao e emitiram sinais de que a poltica ento adotada no seria sustentvel. No Brasil a desconfiana do mercado financeiro era ampliada pela percepo

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1998 T1

1994 T1

1996 T1

1995 T1

1992 T1

1991 T3

1993 T1

1997 T1

1991 T1

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de que o regime cambial e monetrio tendia ao desequilbrio externo, tanto no que tange aos dficits excessivos na conta de transaes correntes como na composio das reservas internacionais. Segundo Belluzo e Almeida (2002), os juros altos necessrios para a manuteno da taxa de cmbio foram responsveis pela elevao do endividamento interno. O governo conseguiu um novo acordo com o FMI, porm o mercado financeiro se manteve incrdulo quanto sustentabilidade da poltica monetria/cambial. Ao se fazer uma anlise com base nos fatos estilizados do incio do Plano Real at a crise cambial de 1998/1999 fica evidente o aumento da vulnerabilidade externa durante o perodo. Desde o ltimo trimestre de 1994 ao ltimo de 1999, o saldo em conta-corrente permaneceu negativo, havendo forte presso sobre o balano de pagamentos em perodos de saldos negativos na conta financeira e financeira, como pode ser observado na Figura 2(b). Analisando os dados da Figura 3(a), observa-se que a relao entre a dvida externa e as exportaes chegou a 20,72 no quarto trimestre de 1998, epicentro da crise, e se elevou a 22,88 no primeiro trimestre de 1999. J ao se analisar o dficit em conta-corrente como proporo do PIB, percebe-se que se manteve acima de 2% em todo perodo da anlise, com exceo de apenas um trimestre e, a partir do segundo trimestre de 1997, passou a ser superior a 3%, valor considerado limite por diversos autores, chegando a 3,96% no quarto trimestre. Tal relao continuou a aumentar aps a desvalorizao cambial. Uma possvel explicao seria a defasagem de tempo entre a desvalorizao e seu efeito positivo nas exportaes lquidas, fenmeno conhecido como Curva J.
Figura 3
Evoluo dos saldos em transao corrente dos ltimos 12 meses como porcentagem do PIB no eixo direito e relao dvida externa/exportaes no eixo esquerdo (a) e reservas internacionais e da dvida externa em US$ milhes no eixo esquerdo e da relao dvida externa/reservas no eixo direita quarto trimestre de 1995 at quarto trimestre de 2000.

25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 2000 T4 2000 T2 1998 T4 1996 T4 1999 T4 1998 T2 1995 T4 1996 T2 1999 T2 1997 T4 1997 T2

0,0 -0,5 -1,0 -1,5 -2,0 -2,5 -3,0 -3,5 -4,0 -4,5 -5,0
Dvida Ext./Exportaes Transaes correntes ltimos 12 meses - (% PIB)

300.000 250.000

9,0
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8,0 7,0

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0,0 2000 T4 2000 T2 1998 T4 1996 T4 1999 T4 1998 T2 1995 T4 1996 T2 1999 T2 1997 T4 1997 T2

-5,0

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300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0

9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 1995 T4 1996 T1 1996 T2 1996 T3 1996 T4 1997 T1 1997 T2 1997 T3 1997 T4 1998 T1 1998 T2 1998 T3 1998 T4 1999 T1 1999 T2 1999 T3 1999 T4 2000 T1 2000 T2 2000 T3 2000 T4
Reservas internacionais Dvida externa Dvida Ext./Reservars

Fonte: Elaborao do autor, segundo dados do Banco Central do Brasil, retirados do Ipeadata.

A relao entre a dvida externa e as reservas internacionais outro fator que demonstra a situao de vulnerabilidade externa da economia brasileira durante o perodo de anlise Figura 3(b). A dvida externa iniciou uma trajetria ascendente at as vsperas da crise cambial, chegando a US$ 241,6 bilhes no quarto trimestre de 1998. J as reservas cambiais tiveram suas variaes mais atreladas aos investimentos em Carteira (ver Figura 2a), ou seja, s expectativas do mercado. Aps a soluo da crise mexicana, o nvel das reservas se recomps, permanecendo sem alteraes significativas at a crise asitica em meados de 1997. Com forte aumento dos juros (passando de 21,0% para 44,0%), ampliao na oferta de hedge por meio de venda de ttulos com correo cambial e anncio de significativo ajuste fiscal, houve uma recuperao dos fluxos de capitais e, com isso, aumento das reservas internacionais. Com uma nova crise no cenrio internacional (crise russa em 1998) aliada manuteno dos desajustes fiscais e da situao externa desfavorvel, houve uma nova corrida contra o Real, ao passo que a dvida externa continuou crescendo. A relao entre essas duas variveis teve um grande salto entre final de 1998 e incio de 1999 e teve uma queda logo aps a ecloso da crise cambial, para depois aumentar novamente, devido manuteno da debilidade da situao externa e desconfiana quanto ao novo regime. Paula e Alves Jr. (1999) criaram um ndice para medir o grau de vulnerabilidade externa da economia brasileira, o qual compara o total de obrigaes cambiais, com a capacidade de pagamento do pas. Aps o quarto trimestre de 1995, houve significativa piora desse ndice, se mantendo at o final da anlise que se deu em 1997 e dando um grande salto com a crise asitica. Os autores concluem que a poltica cambial estaria inadequada para o desequilbrio externo

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da economia brasileira, o qual se agravou at o perodo que antecedeu a crise cambial de 1998/1999, a qual eclodiu em janeiro de 1999. Como era de esperar de uma economia financeiramente aberta e com alto grau de vulnerabilidade externa, o crescimento econmico do perodo analisado foi caracterizado pelo movimento stop and go. Um aumento significativo ocorreu em 1995 (4,22%) em consequncia dos efeitos do plano de estabilizao e por baixos crescimentos em anos anteriores. Em 1996 o crescimento do PIB foi de 2,15%, enquanto em 1997 foi de 3,38%. Os anos 1998 e 1999 foram os de pior crescimento, com 0,04% e 0,25%, respectivamente. Importante observar que o crescimento significativamente menor nos dois ltimos anos pode ser atribudo principalmente aos impactos negativos da crise cambial brasileira. Ou seja, o crescimento econmico foi restringido pela situao externa. Outras consequncias imediatas da crise cambial foram o aumento da dvida pblica, que saltou de R$ 388 bilhes em dezembro de 1998 para R$ 500 bilhes em fevereiro de 1999; aumento da taxa de desemprego, saindo de 15,7% em 1997 para 18,3% em 1998 e 19,3% em 1999; e elevao do nvel dos preos, no qual o IGP sai de 1,7% em 1998 para 20,0% em 1999, mas posteriormente houve uma suavizao da acelerao1.

1. Os dados do crescimento do PIB e do desemprego foram obtidos no site do IPEADATA, com base nos dados fornecidos pelo IBGE. Os dados sobre inflao foram retirados do Banco Central do Brasil.

3. Taxa real de cmbio: avaliao terica e aplicada ao Brasil


3.1. Estratgia de poupana externa com taxa real de cmbio sobrevalorizada: restries no balano de pagamentos e baixo crescimento

Conforme visto na seo anterior, o incio da dcada de 1990 foi marcado por uma retomada dos fluxos de capitais para a Amrica Latina. Entretanto, a maior parte foi gasta em consumo interno no houve aumento significativo da taxa de investimento e correspondente acelerao no crescimento. Isso porque a poupana externa acabou por substituir a poupana interna, pois havia pouca diferena entre as taxas de lucro esperadas e as taxas de juros. Conforme BresserPereira e Gala (2008), quando isso ocorre h uma elevao da propenso ao consumo tanto por parte das famlias como dos capitalistas, acarretando menores investimentos e reduo da poupana interna. A estratgia de poupana externa nada mais do que admitir que os dficits na conta de transaes correntes so aceitveis e podem ser compensados por supervits na conta capital e financeira para o equilbrio do balano de pagamentos. Os recursos externos viriam na forma de financiamentos e investimentos externos diretos. Se o primeiro for predominante, haveria grande instabilidade no balano de pagamentos e a poupana externa se daria na forma de consumo. No caso de predomnio do investimento externo direto, a instabilidade seria reduzida e parte da poupana externa seria convertida em investimento, porm

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2. Overshooting cambial refere-se ao acontecimento de uma abrupta desvalorizao da taxa de cmbio decorrente de uma acelerada fuga de capitais. Nesses casos, o mercado percebe que a taxa de cmbio se encontra em um patamar no sustentvel devido situao externa da economia. Entretanto, no momento do overshooting, a desvalorizao da moeda ultrapassa o nvel adequado para equilibrar a situao externa e no comprometer os condicionantes internos, causando repiques inflacionrios.

se formaria um passivo patrimonial, o que pressionaria a novos dficits em conta-corrente por meio da remessa de lucros e dividendos. O aumento da dvida externa decorrente dos dficits em transaes correntes e da dvida interna quando atrelada a taxas de juros, a qual se eleva para valorizar a moeda tendem a provocar deteriorao financeira. Cria-se um conjunto de expectativas negativas sobre as empresas, mitigando o investimento e consequentemente gerando recesso. O menor crescimento da economia diminui a arrecadao do governo, o que agrava ainda mais a situao fiscal. Internacionalmente, a percepo sobre a economia piora, levando ao aumento do risco pas, iniciam-se ataques especulativos contra a economia e os fluxos de capitais passam a ser negativos (BRESSER-PEREIRA e NAKANO, 2003). Com a elevao da demanda por divisas, os bancos centrais se veem obrigados a se desfazer das reservas internacionais, alm de recorrer aos emprstimos junto a organismos internacionais a fim de evitar o overshooting cambial.2 Mas tambm se faz necessria a emisso de ttulos da dvida, e como h perspectiva de desvalorizao da moeda por parte do mercado, os ttulos da dvida devem ser atrelados ao dlar. Deste modo, a proporo da dvida interna atrelada a uma moeda estrangeira tende a aumentar enquanto os desequilbrios permanecerem. Neste momento, a desvalorizao cambial ocasionaria uma piora da dvida interna, de modo que aumenta a resistncia para o ajuste devido. Concomitantemente, a manuteno da taxa real em patamares sobrevalorizados acentua os desequilbrios externos (BRESSER-PEREIRA e NAKANO, 2003). Rodrik (2007) argumenta que sobrevalorizaes cambiais normalmente so associadas escassez de divisas, comportamento rent-seeking e corrupo. Levam ainda a dficits em conta-corrente, crises no balano de pagamentos e crescimento stop and go, inviabilizando um processo de crescimento econmico de longo prazo. J Kregel (1999) entende que a poltica de manuteno do cmbio valorizado, alm de prejudicar a competitividade domstica e causar a deteriorao na balana comercial, acentuando assim os dficits na conta de transaes correntes, forava a autoridade monetria brasileira a manter as taxas de juros em patamares elevadssimos. Isso porque, na inexistncia de controle de capitais, as taxas de juros desempenham um papel que no seria seu natural, isto , atrair capitais especulativos em busca de ganhos de arbitragem. Gala (2007a) aponta que, ao contrrio dos pases do Leste e Sudeste asitico, os pases latino-americanos e africanos adotaram por um longo perodo taxas reais de cmbio sobrevalorizadas, o que por sua vez resultou em seguidas e severas crises no balano de pagamentos. Em grande medida, tais valorizaes foram decorrncia da liberalizao da conta de capitais, que seriam necessrias para financiar os dficits acumulados na conta de transaes correntes. J em Gala (2007b), o autor argumenta que cmbios sobrevalorizados provocam aumentos artificiais no salrio real. Desse modo, o influxo de capitais, em grande parte de

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curto prazo, acaba por financiar o consumo, ao invs de serem criados novos investimentos e/ou condies para cumprir os compromissos futuros, o que por sua vez pode vir a gerar crises no balano de pagamentos. Batista Jr. (1996) aponta que os pases latino-americanos utilizaram a taxa de cmbio como funo monetria, objetivando quase exclusivamente a equalizao da inflao domstica com a inflao internacional. Os efeitos subversivos para a competitividade da indstria domstica perante as concorrentes internacionais e os dficits excessivos na conta de transaes correntes do balano de pagamentos eram ignorados em nome do combate inflao. Diferentemente do que ocorrera nos endividamentos provocados por choques externos dos anos 1970 e incio dos 1980 nos pases da Amrica Latina, os endividamentos nos primeiros anos da dcada de 1990 foram em razo de polticas macroeconmicas internas. Williamson (2007) considera essencial o controle da inflao e acredita ser importante a existncia de oramentos equilibrados. O autor ainda concorda com a preocupao dos bancos centrais em controlar a inflao, mas que, no entanto, essa no poderia ser o nico escopo a ser almejado pelos policy makers. Em certos momentos, como na existncia de elevado desemprego, como se verifica na Amrica Latina nos anos 1990, seria essencial a manuteno de taxas de cmbio em nveis competitivos para incentivar o investimento e assim aumentar o potencial de crescimento da oferta.
3.2. Da ncora cambial crise cambial brasileira de 1988-1999

A opo de utilizar a taxa de cmbio como ncora para controlar a inflao trouxe srias consequncias para o equilbrio externo da economia brasileira. Batista Jr. (1996) refuta as duas principais alegaes que justificavam a possibilidade de valorizao do real sem que houvesse maiores danos ao setor externo. A primeira era que a moeda estava subvalorizada no momento da implementao do real. Entretanto o autor, com base em dados publicados pela Cepal, afirma que a taxa real de cmbio efetiva se encontrava valorizada ao se comparar com 1987. O segundo argumento era que s vsperas da implementao do real o pas possua saldos positivos e significativos na balana comercial. O autor relata que os saldos comerciais do Brasil estavam declinando de modo significativo j anteriormente a julho de 1994, inclusive em proporo do PIB e a participao das exportaes brasileiras no total das exportaes mundiais e na dos pases em desenvolvimento diminuiu consideravelmente entre o perodo de 1980-1985 e 1990-1993, saindo de 1,28% para 0,94% e de 5,98% para 4,08%, respectivamente. Outro ponto a ser considerado o de que as exportaes estavam ainda impulsionadas pela ociosidade na indstria brasileira, decorrente do baixo crescimento do incio da dcada de 1990. Analisando a Figura 4, observa-se que, apesar das exportaes continuarem sua trajetria ascendente (embora com baixa inclinao), as importaes parecem ter sido impulsionadas pela abertura

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comercial iniciada no final da dcada de 1980 e acelerada no incio da dcada seguinte. O aumento das importaes se refletiu no saldo da balana comercial, a qual ainda se mantinha positiva at o incio do Plano Real, mas j demonstrava uma tendncia de reduo. Interessante ainda observar a elevao brusca das importaes, impulsionadas pelo aumento de consumo consequncia tpica dos planos de estabilizao e reduo relativa dos bens domsticos.
Figura 4
Evoluo das importaes (FOB), exportaes (FOB) e balana comercial do primeiro trimestre de 1988 ao quarto trimestre de 1994, em US$ milhes.
14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 -2000

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T3

T3

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T1 94 19 19

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Importaes

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Exportaes

Balana comercial

Fonte: Elaborao do autor, segundo dados do Banco Central do Brasil, retirados do Ipeadata.

Analisando na Figura 5(a) a evoluo da taxa de cmbio nominal R$/US$ e a mesma taxa deflacionada pelo IPCA como proxy para taxa real de cmbio, observa-se forte correspondncia entre as duas. Ambas sofreram forte processo de valorizao com a implementao do real e iniciaram um processo contnuo, embora lento, de desvalorizao ao longo dos primeiros quatro anos do real. Ao final de 1998, a taxa de cmbio nominal sofreu abrupta desvalorizao precipitando a crise cambial. J a taxa de cmbio real acompanhou de perto a desvalorizao da nominal no primeiro momento, mas o overshooting do real pressionou para cima a taxa de inflao, surgindo um pequeno lag entre as taxas. A Figura 5(b) traz a taxa de cmbio nominal e real no mesmo perodo que o grfico anterior, mas com seus valores no transformados para base 100 e com a incluso da balana comercial, cujos valores se encontram no eixo direita. O que pode ser observado com clareza que a balana comercial sofreu uma abrupta reverso em seu saldo no momento da implementao do Plano Real. A taxa de cmbio, que fora utilizada como ncora para o combate da inflao, se manteve abaixo de R$ 1,00 por dlar at o incio de 1996. A supervalorizao da taxa de cmbio afetou diretamente o desempenho da balana comercial, a qual no conseguiu se recuperar ao longo de todo o perodo que antecedeu a crise cambial brasileira de 1998/1999.

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T3

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Figura 5
Evoluo da taxa de cmbio R$/US$ nominal e deacionada pelo IPCA e da taxa de cmbio efetiva real em base 100 (a) e Taxa de Cmbio Nominal, Taxa de Cmbio Real e Saldo da Balana Comercial em US$ milhes no eixo da direita (b) primeiro trimestre de 1994 ao quarto trimestre de 2000.
350 300 250 200 150 100 50 0

8T

8T

4T

6T

5T

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199

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Taxa de cmbio - R$ / US$ - IPCA Taxa de cmbio - efetiva real

Taxa de cmbio - R$ / US$

199

199

9T

5T

7T

4,50 4,00 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 1994 T1 1994 T3 1995 T1 1995 T3 1996 T1 1996 T3 1997 T1 1997 T3 1998 T1 1998 T3 1999 T1 1999 T3 2000 2000 T1 T3

5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 -1.000 -2.000 -3.000 -4.000 -5.000

Taxa de cmbio - R$ / US$

Taxa de cmbio - R$ / US$ (deator: IPCA)

Balana comercial - (FOB)

Fonte: Elaborao do autor, segundo dados do Banco Central do Brasil, retirados do Ipeadata.

Mais preocupante que a trajetria da taxa de cmbio nominal e real, deflacionada pelo nvel de preos, foi a da taxa real efetiva. Essa taxa pode ser considerada mais adequada para se comparar a competitividade dos bens produzidos no Brasil com os do resto do mundo, pois uma ponderao da paridade do poder de compra entre o pas e seus dezesseis principais parceiros nas exportaes. Assim como as outras taxas, ela iniciou valorizada logo aps a implementao do Plano Real, mas diferentemente delas, se valorizou ainda mais nos anos posteriores, resultando em perda de competitividade das empresas domsticas produtoras de bens comercializveis. Na Figura 6(a) pode-se observar que as exportaes no conseguiram manter uma trajetria crescente ao longo do perodo, inclusive com o Brasil perdendo participao no total das exportaes mundiais, baixando da mdia histrica de 1% para 0,8% ao final de 1998. Por outro lado, as importaes dispararam no

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perodo. A taxa de cmbio real efetiva muito valorizada impulsionou a demanda por bens importados, principalmente de bens de consumo durveis, como automveis e eletrodomsticos, os quais j haviam sido beneficiados pela reduo tarifria. Analisando a evoluo dos dados, possvel concluir que o maior responsvel pela piora na balana comercial no foi o fraco desempenho exportador do perodo, mas sim as importaes que tiveram uma trajetria fortemente ascendente. A deteriorao do saldo da balana comercial por sua vez, pressionou ainda mais o saldo em transaes correntes, tornando-o ainda mais deficitrio, j que a subconta de servios e renda tradicionalmente negativa. Como pode ser observado na Figura 6(b), justamente no primeiro trimestre de 1995 que a balana comercial passa a oscilar negativamente.
Figura 6
Evoluo das importaes, exportaes e da taxa de cmbio real efetiva em base 100 (a) e comercial, balana de servios e rendas e transaes correntes (b) terceiro trimestre de 1994 ao quarto trimestre de 2000, em milhes.
220 200 180 160 140 120 100 80 60 1994 1995 1995 1996 1996 1997 1997 1998 1998 1999 1999 2000 2000 T3 T1 T3 T1 T3 T1 T3 T1 T3 T1 T3 T1 T3
Importaes Exportaes Taxa de cmbio - efetiva real

6000 4000 2000 0 -2000 -4000 -6000 -8000 -10000 -12000 -14000 1993 1993 1994 1994 1995 1995 1996 1996 1997 1997 1998 1998 1999 1999 T1 T3 T1 T3 T1 T3 T1 T3 T1 T3 T1 T3 T1 T3
Balana comercial - (FOB) Servios e rendas Transaes correntes

Fonte: Elaborao do autor, segundo dados do Banco Central do Brasil e Funcex, retirados do Ipeadata.

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3.3. Flutuaes na taxa de cmbio e desempenho externo da economia brasileira aps a crise cambial brasileira

A abrupta desvalorizao do real aps a crise cambial de 1999 e novamente em 2001 e 2002, aliada forte expanso dos preos das commodities e recuperao da Argentina permitiu uma significativa elevao do valor das exportaes. Tal elevao permitiu a reverso dos saldos negativos da balana comercial que saiu de US$ 7,773 bilhes no binio 1998/1999 para US$ 58,436 bilhes somando 2003 e 2004 e ainda em US$ 84,488 bilhes de 2006 a 2007. Segundo Prates (2006), a caraterstica mais aparente da insero comercial nos trs primeiros anos do governo Lula foi a obteno de supervits crescentes na balana comercial, que foram suficientes para garantir resultados positivos nas transaes correntes (PRATES, 2006: 148), alterando a caracterstica deficitria desde a implementao do Plano Real. Em 1998, havia um dficit em transaes correntes na ordem de US$ 33,4 bilhes o que representava 3,96% do PIB. Ao final de 2005 o saldo j era positivo em U$ 13,984 bilhes.3 A entrada de divisas pelo lado produtivo e tambm pelo lado financeiro do balano de pagamentos pressionou a taxa de cmbio,4 iniciando um processo de valorizao contnua do real, tanto em termos nominais como reais. Prates (2005) ainda alerta que as aplicaes estrangeiras nos mercados de derivativos domsticos foram decisivas para este processo. Outra fonte de valorizao do real seria a diferena exorbitante entre os juros internos e externos. Segundo Prates, Cunha e Llis (2009), o elevado nvel de liberdade de capitais aliado ao desenvolvimento do mercado de derivativos em um regime de cmbio flutuante, torna a taxa de cmbio altamente vulnervel s vicissitudes externas. Tambm torna a poltica cambial refm da poltica monetria, e no Brasil, em razo do elevado pass-through, a valorizao cambial acentuada foi a principal ferramenta para o controle da inflao. Ou seja, a taxa de cmbio, mesmo com cmbio flutuante, passou a ter como objetivo a estabilizao dos preos em detrimento da competitividade externa.5 A desvalorizao anterior, no entanto, serviu de impulso inicial s exportaes. Cintra (2005) argumenta que o setor industrial aproveitou a desvalorizao cambial com a capacidade produtiva ociosa para iniciar uma estratgia voltada s exportaes, que permitiu s empresas obterem ganhos de escala, elevao na produtividade, aprimoramento tecnolgico, ganhos de sinergia, novos mercados e receitas em moedas conversveis. J Prates (2005) argumenta que as desvalorizaes cambiais de 1999, 2001 e 2002 tiveram seu impacto defasado no setor de manufaturados. O aumento de competitividade nesse setor estimulou a adoo de estratgias das empresas domsticas direcionarem parcela significativa de sua produo ao exterior, surtindo efeito no quantum exportado, principalmente aps 2002. Desvalorizaes cambiais tm a caracterstica de impactar o setor externo

3. Todos os dados do pargrafo tiveram como fonte o Banco Central do Brasil. 4. O Banco Central e o Tesouro Nacional entraram como compradores no mercado de divisas vista. As reservas internacionais eram US$ 49,145 bilhes, US$ 85,839 bilhes em dezembro de 2006 e US$ 206.806 milhes em 2008. Entretanto essa significativa entrada de recursos no foi suficiente para segurar a valorizao do Real. 5. Como assinalam Prates, Cunha e Lles (2009) o Banco Central do Brasil (BCB) voltou a intervir no mercado de cmbio a partir de 2004 e mais intensamente em 2007, sendo que as intervenes tinham como principais objetivos conter a volatilidade do cmbio e, principalmente, acumular reservas.

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de forma defasada. Primeiramente, h uma demora para a resposta das exportaes, seja pela existncia de contratos, seja pela inflexibilidade de curto prazo de certos setores produtivos. Em contrapartida, seus efeitos tambm so prolongados. Haver relutncia, por parte das empresas que adotaram estratgias voltadas para o exterior, em abrirem mo dos novos mercados adquiridos mesmo que venham a diminuir sua rentabilidade dada uma valorizao cambial. De fato, apesar da valorizao da taxa real de cmbio de modo mais significativo a partir de 2004, o setor produtivo brasileiro, impulsionado tambm pelo aumento da renda mundial, prosseguiu com a estratgia de se voltar ao mercado externo ao menos at 2006. As exportaes brasileiras at este ano mantiveram sua trajetria ascendente, a uma taxa de crescimento maior que o das importaes. Prates (2006) afirma que o comovimento, mesmo que com algum lag, entre a taxa de cmbio real e o saldo comercial foi mais uma vez observado, como previsto pela teoria econmica e observada por vrios estudos empricos (PRATES, 2006, p. 149). Os elevados saldos na balana comercial ainda eram suficientes para manter o saldo positivo da conta de transaes correntes do balano de pagamentos. Cintra (2005) comenta que apesar da valorizao da taxa de cmbio, as contas externas se mantinham favorveis, mas j se observava uma tendncia de reduo do flego das exportaes.
Figura 7
Evoluo das exportaes, taxa de cmbio nominal e taxa de cmbio real efetiva do primeiro trimestre de 1999 ao segundo trimestre de 2008 dados em base 100.
350 300 250 200 150 100 50 0

T3

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T3 20 06 T1 20 06 T3 20 07 T1 20 07 T3
Taxa de cmbio - efetiva real

T3

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Taxa de cmbio - R$ / US$

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Exportaes - (FOB)

Fonte: Elaborao do autor, segundo dados do Banco Central do Brasil, retirados do Ipeadata.

A acelerao do crescimento econmico a partir de 2006 e a continuao da valorizao cambial fizeram com que a taxa de crescimento das importaes suplantasse a das exportaes, revertendo a tendncia dos anos anteriores. Entre 2006 e 2007 a balana comercial alternou entre taxas de crescimento mensais anualizadas de 10% positivo e 10% negativo. Sendo que a partir do segundo semestre de 2007, passou a crescer a taxas negativas, com tendncia de

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acentuao at o o segundo semestre de 2008. Lucinda, Holand e Gala (2008), realizam anlises grficas e estimaes economtricas para verificar se a taxa real de cmbio no Brasil esteve desalinhada desde o regime de cmbio flutuante iniciado em 1999. Os autores consideram a taxa de cmbio real efetiva como a mais adequada para averiguar a trajetria da taxa de cmbio e seu desalinhamento com o equilbrio interno e externo. Neste sentido, observaram picos de desalinhamento cambial durante todo o perodo analisado, e mais recorrente a partir do segundo semestre de 2005. Os testes economtricos corroboraram a anlise grfica. A atual crise financeira internacional no provocou de imediato uma corrida contra a moeda brasileira. Em parte deve-se tese de que os pases emergentes estariam descolados da crise, pois seu sistema financeiro no estava envolvido diretamente com os ttulos subprime. Durante o transcorrer de um ano, o dlar continuava a se desvalorizar perante as principais moedas dos pases emergentes. Movimento que contribuiu para manuteno da elevao dos preos das commodities. Assim, as exportaes de produtos bsicos ainda sustentavam os saldos comerciais (PRATES e FACHI, 2009). Conforme argumentam Prates e Farhi (2009), alm dos fatores externos tambm haviam importantes fatores internos que mantinham a trajetria de valorizao do real. A taxa bsica de juros reais brasileira era a mais elevada do mundo, o que a tornava muito atrativa aos players internacionais em busca de maiores retornos. Essa taxa havia sido relativamente mais elevada do que ocorrido em outros pases em desenvolvimento, devido aos temores do Banco Central com a elevao inflacionria causada pelos choques dos preos dos alimentos e matrias-primas. A alta dessas commodities dava a impresso de sustentabilidade dos elevados saldos comerciais. Por fim, as autoras ainda destacaram a elevao do risco de crdito soberano do pas para grau de investimento por duas das mais importantes agncias de risco. Com o enrijecer da crise a partir de agosto de 2008, a tese de descolamento foi abandonada e se instaurou um temor generalizado de que a crise chegaria a todos os pases. Houve uma abrupta reduo das cotaes das principais commodities, fuga das bolsas dos pases emergentes e consequentes desvalorizaes acentuadas nas taxas de cmbio. O Brasil foi especialmente afetado devido ampla liberdade de capitais. Outro fator agravante para a corrida contra o real foi a prpria intensa valorizao do perodo anterior. Alm do espao para uma desvalorizao acentuada, ela diminua a competitividade e rentabilidade das exportaes, fazendo com que as empresas exportadoras passassem a ingressar em operaes com derivativos atrelados taxa de cmbio. Esse movimento pode ser justificado pela busca de hedge e/ou obteno de ganhos especulativos, que viriam a atenuar as perdas decorrentes da valorizao cambial. Essa estratgia apresenta grande risco s

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6. Fonte: www.bovespa.com.br 7. Fonte: Banco Central do Brasil.

empresas exportadas, colocando-as em uma situao especulativa la Minsky, com possibilidades a se tornarem unidades ponzi. Isso porque os contratos dessas operaes de derivativos no Brasil so liquidadas em reais, quando h valorizao do real as empresas obtm lucros adicionais, mas no caso de depreciao, como de fato ocorreu, elas acarretariam dupla perda. A corrida contra o real, os prejuzos gritantes de algumas empresas que operavam com derivativos liquidou com o clima otimista que pairava sobre o Brasil. Iniciou-se uma onda de demisses, redues nos investimentos e recesso. O lado positivo da crise que a diminuio da renda e a desvalorizao cambial reverteram a tendncia anterior de deteriorao dos saldos comerciais, fazendo com que as importaes se reduzissem mais drasticamente que as exportaes. Como pode ser observado na Figura 8(a), a taxa de crescimento do saldo da balana comercial voltou a ser crescente no final de 2008, algo que no acontecia desde o segundo semestre de 2007. Entretanto, segundo Holland (2009), mesmo quando a taxa de cmbio chegou ao patamar de R$ 2,35 por dlar, no atingiu um patamar suficiente para corrigir o desvio cambial brasileiro seja em comparao com sries histricas a partir de 1980, seja ao se fazer uma anlise crossection com demais pases. Deste modo, pode-se interpretar que a abrupta desvalorizao sofrida pelo real no foi prejudicial pelo nvel em si que ela alcanou, mas sim pela brusca variao e pelas caractersticas de liberalizao de capitais e a ampla utilizao de derivativos na economia brasileira. A partir do segundo trimestre de 2009, o pas j demonstrava melhores condies de sair da crise e, com o aparente arrefecimento da crise internacional, se iniciou uma nova onda ainda mais forte de otimismo com o Brasil. Os investimentos diretos e em carteira retomaram com fora, o ndice IBOVESPA, que representa o conjunto das principais aes operadas na Bolsa de Valores de So Paulo, teve a maior alta em dlares de todos ndices de bolsas de valores do mundo, com alta de 140%6. O investimento externo direto alcanou US$ 25,9 bilhes, muito inferior aos US$ 45 bilhes de 2008, j que no incio de 2009 o IED tambm foi impactado pela crise, mas foi o segundo maior montante recebido pelos pases emergentes. O ingresso lquido de capitais foi de US$ 70,55 bilhes o que gerou elevados saldos no balano de pagamentos e aumentos na reservas de US$ 46 bilhes, fechando o ano em US$ 239 bilhes7. Com a entrada de divisas vista e apostas na valorizao do mercado futuro, o real reverteu a desvalorizao abrupta que havia sofrido e retomou a trajetria de valorizao. Tal valorizao parece ter refletido negativamente na situao externa j no segundo semestre de 2009. O dficit em transaes correntes em 2009 chegou a US$ 24,33 bilhes, ligeiramente menor que o de 2008, de US$ 28,19 bilhes. Tambm houve reduo como proporo do PIB estimado, recuando de 1,72% para 1,55%. Deste modo, o dficit em transaes correntes pode

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ser coberto inteiramente pelo montante de IED recebido pelo Brasil. Mas, como pode ser notado na Figura 8(b), a melhora do comportamento das transaes correntes em 2009 relativamente a 2008 se deu apenas no incio do ano, havendo uma reverso j no segundo trimestre.
Figura 8
Evoluo da taxa de cmbio nominal R$/US$ em base 100, taxa de variao das exportaes, das importaes e da balana comercial (a) e balana comercial, taxa nominal de cmbio e conta de transaes correntes (b) - 1 trimeste de 2004 ao 4 de 2009, em US$ milhes.
120 100 80 60 40 20 0 -20 -40 -60 -80 2004.1 2004.3 2005.1
Balana comercial

2005.3 2006.1
Exportaes

2006.3 2007.1

2007.3

2008.1

2008.3 2009.1

2009.3

Taxa de cmbio R$/US$

Importaes

450 250 50 -150 -350 -550 -750 2004 T1 2004 T4 2005 T3 2006 T2 2007 T1 2007 T4 2008 T3 2009 T2

Taxa de cmbio - R$ / US$

Balana comercial - (FOB)

Transaes correntes

Fonte: Elaborao prpria, a partir dos dados do Banco Central do Brasil, retirados do IPEADATA.

O principal fator a contribuir para a leve reduo nos dficits na conta de transaes correntes foi a menor emisso lucros e dividendos, consequncia do desaquecimento da economia. J o saldo da balana comercial se reduziu, saindo de US$ 25 bilhes em 2008 para US$ 24,6 bilhes em 2009. Mais agravante ainda a reduo de 23% nas exportaes. O desempenho negativo das exportaes atenuado ao se verificar a reduo de 13% do comrcio mundial de mercadorias estimada pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI) para 2009.

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4. Impactos da taxa real de cmbio na balana comercial brasileira


Este captulo tem como objetivo verificar os impactos da taxa real de cmbio na balana comercial brasileira, desagregando tambm em importaes e exportaes totais, exportaes de bens manufaturados e bsicos. Antes de adentrar na especificao do modelo, sero apresentados brevemente alguns trabalhos j realizados de estimao dos impactos da taxa real de cmbio sobre a balana comercial brasileira. O modelo a ser adotado na estimao da balana comercial ser o MundellFleming. Existem diversas crticas a este modelo, a exemplo de HOONTRAKUL, P. e GIBA. S. (1999), como tambm modelos alternativos para a economia aberta que seriam mais adequados para se analisar a realidade, como o modelo de Thirwall apresentado no primeiro captulo. Entretanto, a escolha do referido modelo se deve ampla utilizao e relativa simplicidade quando se trata de economia aberta, sendo adequado ao objetivo desta seo, que meramente estimar os impactos da taxa real de cmbio nas exportaes lquidas. Tambm no se pretende conjecturar estratgias ou impactos econmicos a partir desse modelo, tampouco se tem a pretenso de consider-lo como o mais fidedigno realidade da balana comercial.
4.1 Reviso de trabalhos aplicados sobre os impactos da taxa real de cmbio na balana comercial

8. Essa proxy para taxa real de cmbio anloga taxa de cmbio efetiva real calculada pelo IPEADATA, com a principal diferena de que esta balizada por um conjunto de parceiros comerciais do pas, a qual ser utilizada nas estimaes desse trabalho.

Nunes (1994) buscou verificar se realmente existe uma relao de longo prazo entre taxa de cmbio e balana comercial no Brasil, conforme enuncia a teoria. Para tal, o autor usou como proxy para a taxa real de cmbio a relao entre preo de atacado dos Estados Unidos e um ndice de custo de vida no Brasil, multiplicado pela taxa de cmbio nominal CR$/US$.8 Para testar a estacionaridade das variveis o autor realizou testes de raiz unitria, onde se observou que as sries eram estacionrias de primeira ordem. Finalmente, realizou uma estimao com os resduos gerados pela regresso entre balana comercial e taxa real de cmbio para se verificar a existncia de cointegrao. O autor conclui que h uma relao de longo prazo entre as variveis, sendo que a causal da taxa de cmbio para a balana comercial. Por meio de testes de estabilidade, o autor considerou no haver problemas com quebras estruturais. Maral, Monteiro e Nishijima (2009) tambm realizaram uma anlise de co-integrao para verificar a existncia de uma relao de longo prazo entre taxa real de cmbio e a balana comercial. Entretanto os autores utilizaram o teste multivariado de Johansen, o qual possibilita verificar as relaes com diversas variveis ao mesmo tempo. Os autores identificaram relao de longo prazo entre as variveis por meio de uma equao cointegrante e, por fim, no se considerou haver significativas quebras estruturais para o perodo analisado. As principais

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concluses do modelo final obtido pelos autores foram: (i) aparente inexistncia do fenmeno da curva J; (ii) rendas externas e internas tm apenas efeitos no curto prazo; e (iii) apreciaes cambiais provocam efeitos (negativos) permanentes na balana comercial. Zini Junior (1988) estimou as elasticidades para as exportaes e importaes brasileiras para um determinado grupo de bens. O perodo escolhido foi entre os anos de 1970 e 1986. Os autores encontraram sensibilidade das exportaes ao cmbio, sendo que a elasticidade dos produtos industrializados foi mais elevada do que a das exportaes totais. J a taxa de cmbio teria pouco efeito para a demanda das exportaes. Essa caracterstica acarretaria em um baixo efeito para o valor total das exportaes. Todavia, para as importaes os efeitos das desvalorizaes cambiais se demonstraram mais significativos. Desse modo, apesar das ressalvas feitas pelo autor, a elasticidade da balana comercial a uma desvalorizao cambial estatisticamente significativa. Martner (1992) desenvolveu um modelo macroeconmico simples, visando estudar os impactos de uma desvalorizao cambial na balana comercial brasileira, ponderando-se pelos efeitos-renda, o grau de abertura da economia e o saldo comercial anterior desvalorizao. Segundo suas simulaes, desvalorizaes da taxa de cmbio melhorariam a rentabilidade do setor exportador, favorecendo a ampliao da ofertada. Entretanto, o efeito na quantidade exportada seria mais reduzido. Todavia, os efeitos de uma desvalorizao cambial seriam significativos para o aumento do saldo comercial. Holanda (1999) buscou verificar a existncia de relaes de curto e longo prazo entre variaes na taxa real de cmbio e as importaes e exportaes brasileiras para o primeiro trimestre de 1975 ao quarto de 1997. Os resultados encontrados apontaram para altas elasticidades de preo no longo prazo para importaes e mais moderadas s exportaes, embora tenha se mantido significativa, deste modo, a melhora da balana comercial, em resposta a uma desvalorizao do cmbio, acontece principalmente pela reduo das importaes (HOLANDA, 1999, pg. 12). J para as relaes de curto prazo, as elasticidades das exportaes e importaes se mostraram mais reduzidas, todavia tambm estatisticamente significativas.
4.2. O modelo

O primeiro efeito, e talvez principal, da taxa de cmbio numa economia sua influncia sobre a balana comercial. Ao incentivar as exportaes e estimular a indstria local a substituir produtos anteriormente importados, a taxa real de cmbio relativamente desvalorizada contribui com o equilbrio externo e tambm com o crescimento econmico. Caso o efeito cambial no se limite ao momento corrente, o impacto na balana comercial pode vir a ser mais duradouro, potencializando assim, os benefcios expostos acima.

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A fim de estimar os efeitos de uma variao da taxa real de cmbio nas exportaes lquidas brasileiras, se adotar o modelo de demanda agregada da teoria geral de Keynes, idealizado para uma economia fechada e adaptado a uma economia aberta: (4.1) - Y = C + I + G + X M O modelo de economia fechada serviu de base para a sntese hicksiana de uma economia fechada, o difundido modelo IS-LM. Na dcada de 1970, Mundell e Fleming elaboraram um modelo de economia aberta que alm de englobar as exportaes e importaes, incluiu o movimento de capitais e serviu de base para os modelos IS-LM-BP. O mtodo trabalha com o relacionamento de trs mercados, o mercado de bens, o monetrio e o das taxas de cmbio. Entretanto, para o objetivo dessa seo, a conta capital do balano de pagamentos ser desconsiderada, resumindo-se a transaes correntes. Esta, por sua vez, ser reduzida s exportaes de bens, ficando: (4.2) - Y = C (Yd) + I(r) + G + X (Y*, ) - M (Y, ) onde Y a quantidade de bens produzida; C o consumo total das famlias; Yd a renda total da economia subtrada pelos impostos diretos (Y-T), ou seja, a renda disponvel; I o investimento do setor privado e G so os gastos do governo, estas variveis esto presentes em uma economia fechada. A segunda parte refere-se a uma economia aberta, onde a taxa real de cmbio, M so as importaes, X as exportaes e Y* a renda do resto do mundo. Todas as variveis em parnteses tm relaes diretas e positivas com as variveis que as antecedem, com exceo de , a qual afeta negativamente a quantidade das importaes. A taxa de cmbio ainda altera o valor unitrio da importao. Um fato frequentemente observvel logo aps as desvalorizaes cambiais a piora no saldo das transaes correntes. S aps algum tempo esta condio iria se confirmar. Ou seja, a depreciao real da moeda primeiramente pioraria a conta-corrente para depois melhor-la. Ao se analisar um grfico que relaciona o saldo da conta-corrente com o tempo, se verifica uma curva cujo formato se assemelharia a um J, dando nome a esse efeito de Curva J. Isso ocorre primeiramente porque os contratos de exportao e importao so feitos no mdio ou longo prazo. Como ocorre um aumento do nvel dos preos das importaes relativamente aos bens domsticos, h uma piora nas exportaes lquidas. Tambm haveria uma necessidade de adaptao a novos insumos em detrimento dos importados. Aps este perodo, as exportaes tenderiam a aumentar, pois os produtos locais se tornariam mais competitivos e os processos de substituio de importaes estariam mais adiantados. Com isso,

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haveria uma melhora nas transaes correntes, voltando primeiramente ao nvel anterior ao da desvalorizao para logo depois, suplantar o nvel inicial. A fim de estimar os impactos do cmbio na balana comercial, ser retomado o modelo Mundell-Fleming, se limitando parcela da balana comercial: (4.3) BC = a + a1Y + a2Y* + a3 + u Entretanto, deste modo s possvel estimar o impacto da taxa de cmbio corrente na balana comercial. Como o objetivo deste trabalho no apenas verificar o impacto imediato, mas sim ao longo de um determinado perodo, ser includo o mtodo de defasagem de Almon,9 observado em Weixian (1998) e em Buluswar, Thompson e Upadhyaya (1996). Ele utilizado especificamente para investigar a estrutura dos efeitos da taxa de cmbio na balana comercial. Os efeitos de curto prazo sero capturados por meio dos sinais e dos nveis de significncia de cada coeficiente defasado. J o efeito de longo prazo ser captado pela soma dos coeficientes defasados. A quantidade de variveis de defasagem de foi escolhida seguindo o parmetro de Davidson e MacKinnon (Gujarati, 2000). Esses autores argumentam que a melhor abordagem comear com um valor bem grande de defasagens e posteriormente ir reduzindo at o ponto em que o modelo demonstre ser o mais adequado, tendo sido adotado o mesmo critrio para o grau do polinmio. Na primeira regresso foi usado o nmero de cinco defasagens, equivalente a cinco trimestres. Este nmero, alm de ter se adequado bem ao modelo, possibilitou analisar os efeitos de mdio prazo da taxa real de cmbio na balana comercial, sem diminuir demasiadamente o nmero da amostra.10 Desse modo, se adotar o seguinte modelo: (4.4) tal que: BCt : a balana comercial, com mdia trimestral dos dados mensais em U$ (milhes) FOB. Ybrt : PIB usado como varivel proxy da renda nacional. Transformao de PIB a preos de mercado (deflator: IPCA) em R$(Milhes) para base 100, com PIB do 1 trimestre de 2001 igual a 100. X*t : Total das exportaes mundiais como varivel proxy da renda exterior. Transformao em US$ (milhes) para base 100, com valor do 1 trimestre de 2001 igual a 100. : Taxa de cmbio real. Mdia trimestral do ndice mensal, transformada para 1 trimestre de 2001 igual a 100, da taxa efetiva real de cmbio. ut = o termo de erro do modelo, uma varivel aleatria real, possui

9. Almon, seguindo o teorema matemtico de Weirstrass, supe que o parmetro bi possa ser aproximado por um polinmio de grau adequado em i, para um determinado tamanho de amostra. Sendo representado pela seguinte equao: bi = a0 + a1i + a2i2 + ... + amim. Onde o grau do polinmio (m) sempre ser menor que o tamanho da amostra (k). Para estimar cada parmetro a deste trabalho, a varivel dependente BC ser regredida por k variveis construdas Z. Onde Zit = im t-1. Ou seja, o nmero de variveis da equao no depender da quantidade de defasagens de , mas sim o grau do polinmio escolhido e, por consequncia, o nmero de Z. 10. Ser mantida essa abordagem para a escolha do nmero de defasagens nas demais regresses.

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distribuio normal, possui mdia zero e varincia constante [~N(0,2)] e possui valores independentes para diferentes observaes. Os dados sobre a fonte e o sinal esperado se encontram no Quadro 1.
Quadro 1 FONTE DE DADOS E SINAL ESPERADO.
Varivel BC Ybr Exm Varivel por Extenso Balana Comercial PIB do Brasil Total das exportaes mundias Taxa real efetiva de cmbio Periodicidade Trimestral Trimestral Trimestral Trimestral Fonte BACEN/IPEADATA IBGE/IPEADATA FMI/IFS IPEA/IPEADATA + + Sinal Esperado

11. Algumas anlises foram realizadas com os dados mensais para se alongar o nmero de defasagens, sem que fossem comprometidos os graus de liberdade. Nesses casos, os testes de quebra estrutural apontaram para quebras ao longo de todo perodo, o que inviabilizou a incluso de variveis dummy.

Algumas explicaes adicionais se fazem necessrias. O perodo escolhido para anlise foi do segundo trimestre de 1994 at o segundo trimestre de 2008. O perodo inicial se justifica por ser o primeiro trimestre aps a implementao do Plano Real. J o final teve como objetivo isolar os impactos perturbadores ao modelo ocasionados pela crise financeira global. Os dados foram coletados trimestralmente, uma vez que so minimizados os efeitos da sazonalidade, mitigando assim o problema das quebras estruturais11. Tambm no se encontraram proxys adequadas para renda nacional em dados mensais. A escolha dos dados como base 100 foi feita por demonstrar melhor resposta nas regresses, alm de permitir observar as variaes de forma unitria. A balana comercial no foi alterada para base 100 porque seus dados apresentavam grandes variaes entre positivos e negativos, o que prejudicaria a regresso. A taxa efetiva real calculada pelo quociente entre a taxa de cmbio nominal (em R$/unidade de moeda estrangeira) e a relao entre o ndice de Preo por Atacado (IPA) do pas em questo e o ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC/IBGE) do Brasil. uma medida da competitividade das exportaes brasileiras calculada pela mdia ponderada do ndice de paridade do poder de compra dos 16 maiores parceiros comerciais do Brasil em 2001. A utilizao do IPA de cada pas tem como finalidade servir de proxy do preo internacional de bens comercializveis do pas em questo, alm de afetarem nos custos de produo. J a utilizao do INPC possui forte correlao com o custo de vida do trabalhador, o que por sua vez afeta os salrios reais e, assim, os custos das empresas. Com os custos mais elevados, as empresas domsticas perdem competitividade em relao s externas. Sendo assim, o INPC impacta diretamente na inflao domstica e indiretamente na competitividade internacional das empresas residentes. As exportaes mundiais foram utilizadas como proxy por no terem sido encontrados dados para renda do resto do mundo em sries trimestrais e devido

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ao fato de o total das exportaes ser um bom indicador do comrcio mundial, o que influencia diretamente nas exportaes brasileiras. Quanto escolha do IPCA para deflacionar o PIB, deve-se ao fato desse ndice incorporar tanto os preos no atacado, como nos custos de vida. Ainda sofre impactos indiretos, mas no to significativos como no IGP-M por exemplo, das variaes na taxa de cmbio nominal. Deste modo, o PIB poder retratar de maneira mais precisa os impactos das variaes da produo domstica na balana comercial.
4.3. Teste de estacionariedade e cointegrao

Antes de se prosseguir para os testes e resultados empricos, faz-se necessrio verificar se as sries de dados so estacionrias. Econometria de sries temporais tem como pressuposto que seus dados temporais so estacionrios, ou seja, que sua mdia, varincia e autocovarincia no se alterem conforme mude o perodo de tempo. Entretanto, comum que em sries de dados econmicos no se apresente estacionaridade. Uma srie de tempo deve ser estacionria para que no haja resultados esprios. Existem diferentes mtodos para se verificar se as sries de dados so estacionrias. Os testes considerados de maior preciso e que esto sendo muito utilizados so os testes de raiz unitria, sendo Dickey-Fuller (DF) o mais conhecido. Neste trabalho se usar esse teste em sua forma ampliada, sendo expresso pela seguinte equao: (4.5) Onde Yt representa a varivel sob observao, o operador de primeiras diferenas, bt a varivel de tendncia. Neste caso so usados os termos de diferenas defasados, onde Yt-1 seria o somatrio desses termos. O nmero de termos deve ser serialmente independente. O coeficiente a seria o intercepto e Yt-1 seria a varivel de tendncia. Neste caso, a hiptese nula ser p = 0, caso esta hiptese nula no seja rejeitada, a varivel em questo ter raiz unitria. Os resultados da regresso devem ser comparados com os taus (s) tabelados por DickeyFuller. Neste trabalho, os testes ADF foram feitos por meio do EVIEWS 5, o qual adota os valores crticos dos s com base nos clculos feitos por MacKinnon. A fim de corroborar os resultados, tambm sero apresentados os resultados do teste Phillips-Perron, modelo alternativo para se testar a presena de raiz unitria. Os resultados se encontram na Tabela 1.

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Tabela 1 - Testes ADF de raiz unitria


Variveis BC Ybr EXm

Est. t -1,719 -0.912 1.417 -1.390

p-valor 0.727 0.9465 10.000 0.8529

Variveis BC Ybr Yar e

Est. t -9,11 -42.608 -97.610 -5.650

p-valor 0.0000 0.0074 0.0000 0.0000

Nota: p-valor (unilateral) com base em *MacKinnon (1996)

Tabela 2 - Testes P-P de raiz unitria


Variveis BC Ybr EXm

Est. t -1.156 -0.567 1.105 -0.161

p-valor 0.2227 0.8690 0.9999 0.6233

Variveis BC Ybr Yar e

Est. t -9.350 -20.943 -7.430 -5.999

p-valor 0.0000 0.0000 0.0000 0.0000

Nota: p-valor (unilateral) com base em *MacKinnon (1996).

Nenhuma das variveis estacionria em nvel e todas so estacionrias em primeira diferena. Deste modo, a equao 4.4 deveria ser regredida adicionando o termo de primeira diferena. Equaes nesta forma resolvem o problema da no-estacionaridade, entretanto se perde a qualidade dos dados. Isto ocorre porque a maioria das teorias econmicas sobre relaes em longo prazo para variveis em nvel, no para variveis em primeira diferena. Entretanto, se as variveis forem estacionrias de mesmo nvel e ocorrer um sincronismo entre elas no longo prazo, elas podem ser cointegradas, ou seja, a srie ser cointegrada. Caso isto realmente ocorra, as variveis podero ser expressas em nvel, pois as tendncias entre as variveis sero anuladas, e os resultados deixaro de ser esprios (GUJARATI, 2000). Existe uma srie de mtodos para se realizar os testes de cointegrao entre as variveis. O teste de Johansen considerado o mais adequado para equaes mltiplas. Ele baseado em um modelo VAR de ordem p (com p defasagens) e n nmero de variveis, onde os parmetros da equao so matrizes. Seus procedimentos equivalem a mltiplas geraes do teste DF, podendo ser expressa na sua forma mais simples12, mas j em primeiras diferenas, como: (4.6) - yt = A1yt-1 yt-1 + ut = (A1 I)yt-1 + ut = yt-1 + ut Onde: Yt e ut : so os (n x 1) vetores A1 : a matriz (n x n) dos parmetros I : a matriz (n x n) de identidade : equivale a diferena de (A1 I)

12. Esta equao pode ser modificada com o acrscimo do parmetro constante, da varivel de tendncia e de mais variveis. Na prtica este modelo trabalha com uma equao mais complexa.

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Este mtodo capaz de verificar a existncia de vetores de cointegrao e o nmero deles. Isto encontrado por meio da relao cointegrante que surge de (A1 I). De modo geral, se (A1 I) consistir em zeros, ento o vetor ser igual a zero. Deste modo qualquer combinao de yt ser um processo de raiz unitria. Caso o vetor () seja igual ao nmero de variveis (n), ento qualquer combinao linear entre elas ser cointegrada e as variveis podero permanecer em nvel. Quando for um nmero entre 0 e n, denotar o nmero de equaes cointegrantes (ENDERS, 2003). Primeiramente se realizou o teste de cointegrao com as variveis da equao 4.4, o qual j indicara existncia de relao de longo prazo entre as variveis. Posteriormente o teste de Chow indicou quebra de estrutura no terceiro trimestre de 2001 (como ser demonstrando na prxima subseo). Devido a isto, no teste de Johansen a ser apresentado agora, j est incorporada a varivel dummy a ser utilizada na regresso. Esse procedimento ser mantido nos demais testes de cointegrao a serem apresentados nesse trabalho. Para escolha da especificao do teste, foi utilizado como critrio o teste de sumarizao das possveis especificaes, disponvel no prprio Eviews 5. Esse teste teve como base os critrios de seleo de Akaike e Schwarz13. Os resultados foram ambguos. O critrio de Akaike apontou para uma determinao quadrtica nas variveis, bem como intercepto e tendncia nas variveis e tendncia linear no VAR. J o critrio de Schwarz apontou tanto para ausncia de tendncia de intercepto e tendncia, como para presena apenas do intercepto. Entretanto, para ambos modelos, os resultados dos testes do trao e do maior auto valor apontaram para rejeio de inexistncia de pelo menos uma equao cointegrante a um nvel de 1%. Deste modo as variveis podero permanecer em nvel. Os resultados principais do teste esto representados na Tabela 3.
Tabela 3 Teste Johansen de cointegrao
Estatstica do Trao 111.6324** 5.255.773 2.514.760 1.111.407 2.236.706 Valor Crtico: 5% 7.934.145 5.524.578 3.501.090 1.839.771 3.841.466 Estatstica do maior auto valor 59.07468** 2.741.013 1.403.354 8.877.363 2.236.706 Valor Crtico: 5% 3.716.359 3.081.507 2.425.202 1.714.769 3.841.466 Hiptese do nr. de Eq. Cointegrantes Nenhuma Pelo menos uma Pelo menos duas Pelo menos trs Pelo menos quatro

13. Estes critrios so baseados na seguinte funo: AIC = -2l/n + 2k/n, e CS = -2l/n + klogln/n onde k o nmero de parmetros estimados, l o teste log likehood usando os k parmetros estimados e n o nmero de observaes. Na prtica so feitas diversas regresses com valores distintos de k, at se encontrar o valor de k que minimize AIC e CS. (GUJARATI, 2000 e MANUAL DO EVIEWS 5.1).

Nota: ** denota rejeio da hiptese nula a 1% de signicncia com base nos p valores calculados em MacKinnon (1990-91)

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4.4. Anlise dos resultados: efeitos da taxa de cmbio real efetiva na balana comercial

Para verificar a presena de quebra estrutural ao longo da srie, se utilizou o teste de Chow, tanto para um ponto especfico quanto de um perodo a outro. Primeiramente se testou quebra estrutural aps a crise cambial brasileira de 1998/99 e mudana de regime cambial no incio de 1999. O teste no apontou presena de quebra nem no primeiro nem no segundo trimestre de 1999. Aps sucessivos testes, se encontrou quebra estrutural no terceiro trimestre de 2001. Posteriormente se observou pelo forecast test de Chow, manuteno do novo patamar. Deste modo, se incluiu na regresso uma dummy corretiva que se inicia no quarto trimestre de 2001 e se mantm at o final da srie. Os resultados da equao 4.4 tiveram seu sinal conforme esperado e foram significativos a 5% para o PIB brasileiro e a 1% para as exportaes mundiais e no somatrio da taxa de cmbio. Entretanto, o teste LM de Breusch-Godfrey, cuja hiptese nula indica no correlao dos resduos, apontou para presena de autocorrelao. J o teste de heterocedasticidade de White, o qual verifica a hiptese nula de homoscedasticidade contra a hiptese alternativa de resduos heteroscedsticos, apontou para a segunda hiptese. Deste modo, os coeficientes betas da regresso no podem ser considerados consistentes e no viesados. A fim de corrigir o problema da autocorrelao, foram acrescentados operadores de defasagem, primeiramente AR(1) e posteriormente AR(4). J para correo da heterocedasticidade, a equao foi estimada atravs do mtodo proposto por White de Mnimos Quadrados Ponderados. A partir dos dados da Tabela 4 pode-se concluir que o modelo da equao 4.4 com o acrscimo das variveis devidas bastante satisfatrio. A dummy e os termos autorregressivos AR(1) e AR (4), adicionados na regresso, foram significativos a menos de 1% e tiveram seu sinal conforme o esperado. O teste p-valor para X* tambm foi significativo a menos de 1%, e para o Ybr foi significativo a 5%, o que demonstrou boa adequao dessas variveis como proxies das variveis indicadas pela teoria. Em relao taxa real de cmbio, varivel chave deste trabalho, os sinais foram positivos para todas as defasagens, sendo significativo apenas no 2 trimestre. Sendo assim, no se observou a presena da curva J. A principal vantagem do mtodo de defasagem de Almon verificar a soma dos coeficientes, ou seja, verificar se existe um efeito de longo prazo. Neste sentido o teste t foi significativo a 2% de nvel de significncia, demonstrando que a taxa real de cmbio influencia positivamente a balana comercial no longo prazo.

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Tabela 4 - Estimao da Balana Comercial


Varivel C YBR XM DUMMY AR(1) AR(4)
t t-1 t-2 t-3 t-4 t-5

Coeciente -4.367.568 -1.049.305 1.002.472 2.144.668 0.086563 0.213147 232.253 149.069 839.470 368.873 0.78899 -0.30453 507.001

Desvios-padro 4.220.152 5.028.654 8.026.759 4.834.278 0.086563 0.213147 155.301 549.027 620.417 681.877 428.739 101.162 201.240

Estatstica t -1.034.931 -2.086652* 12.48913*** 4.436377*** 11.01822*** 2.683787*** 149.550 2.71514*** 135.307 0.54097 0.18403 -0.03010 2.51939**

Nota: *5% de signicncia, **2% de signicncia, ***1% de signicncia.

Conforme apresentado na Tabela 5, aps os devidos ajustes no modelo, houve indicao de no correlao dos resduos, conforme demonstra o novo teste LM de Breusch Godfrey. Tambm foi possvel aceitar a hiptese nula de que no h termos ARCH nos resduos, ou seja, no se evidencia a existncia de resduos recentes relacionados com resduos passados. O teste White por sua vez, no mais acusou haver heterocedasticidade nos resduos. Ainda se realizou o teste de normalidade (Tabela 6), o qual efetivado a partir da anlise do histograma da srie dos resduos, e tem como hiptese nula a distribuio normal destes. O teste de normalidade indicou existncia de normalidade nos resduos. Na Tabela 7 so apresentados os resultados dos testes de especificao. Alm do j comentado teste Chow, foi realizado o teste Ramsey, cuja hiptese nula a de que o modelo est bem especificado. Pelo teste no se pde rejeitar a hiptese nula, conclui-se assim que o modelo est bem especificado. No houve inverso dos sinais esperados e outros indcios da presena de multicolinearidade, sendo que a correlao entre as variveis relativamente baixa, conforme pode ser observado no Apndice 3. Adicionalmente, o correlograma apresentado no Apndice 2, demonstra que, com o ajuste realizado, a srie se torna um rudo branco (white noise). Por fim, ainda apresentado no Apndice 5 o grfico dos resduos observados e os da estimativa da regresso.

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Tabela 5 - Testes de Especicao Testes de Especicidade


Chow Breakpoint: 1999Q2 Chow Breakpoint : 2001.3 Chow Forecast: 2001.3 - 2008.2 Ramsey F-statistic 0.383232 3.348.040 1.117.510 0.459061 Probabilidade 0.819534 0.016980 0.000000 0.635524 Log likelihood ratio 1.760.457 1.378.055 1.479.375 1.183.630 Probabilidade 0.779708 0.008029 0.000000 0.553322

Tabela 6 - Teste dos Resduos Testes dos Resduos


LM de Breusch Godfrey LM de ARCH Teste White F-statistic 1.853.777 0.684101 1.863.687 Probabilidade 0.141327 0.412641 0.948590 Obs*R-squared 8.415.048 0.704247 1.961.770 Probabilidade 0.077504 0.401360 0.851389

Tabela 7 - Teste de Normalidade


Jarque-Bera 0.846501 Probability 0.654914

5. Concluso
O Brasil pode servir de exemplo de que dficits em conta-corrente cobertos por entrada de capitais tornam o pas vulnervel externamente e internamente, pois tal condio condiciona a adoo de regime macroeconmico inadequado ao crescimento da produo e s decises de investimento. Taxas reais de cmbio relativamente apreciadas prejudicaram o desempenho das contas externas do pas, ao ocasionarem perda de competitividade dos bens comercializveis. Em contrapartida, as desvalorizaes da taxa real de cmbio no incio da dcada de 2000, parecem ter impulsionado as exportaes, inclusive de bens manufaturados, as quais teriam possibilitado iniciar um regime de crescimento econmico la exported-led-growth, o qual fora interrompido pelo novo ciclo de apreciao. Este trabalho teve como maior contribuio emprica trazer estimaes de um perodo mais recente e com um mtodo alternativo (defasagem de Almon) para os impactos da taxa real de cmbio na balana comercial, cujos testes confirmaram os impactos diretos balana comercial de uma elevao da taxa real de cmbio, tal como visto em maior ou menor grau nos trabalhos apresentados na seo 4.1. Pode-se concluir que as estimaes realizadas no presente trabalho corroboram, para o caso brasileiro, o argumento de que a taxa real de cmbio contribui para a melhora da situao externa do pas.

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Mauricio Weiss | Andre Cunha

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Recebido em maro de 2011 e aprovado em julho de 2011

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artiGos

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A questo rural na Amrica Latina.


Subdesenvolvimento ou dependncia cultural? Reexes a partir da obra de Celso Furtado
RESUMO ABSTRACT

Este artigo pretende mostrar como a busca pelo sonhado desenvolvimento caiu num crculo vicioso que nos impede de compreender que, alm da suposta condio de subdesenvolvidos, o fator que determina a nossa prpria crise a histrica dependncia cultural resultante dos diferentes processos de invaso a que fomos submetidos. Para elucidar essa questo e tentar encontrar respostas, tomaremos por base o conhecimento marginal gerado pela escola do Estruturalismo Latino-americano, particularmente as contribuies de Celso Furtado sobre a relao entre cultura e desenvolvimento; bem como os estudos rurais na Amrica Latina que abordam a relao de modelos de desenvolvimento e de desenvolvimento rural.
Palavras-chave Desenvolvimento, subdesenvolvimento, dependncia cultural, estruturalismo latino-americano.

This article aims to show how the search for much desired development has fallen into a vicious circle, whereby we are prevented from understanding that, in addition to the supposed condition of the under-developed, the factor that most determines the crisis we find ourselves in, is the result of a historical cultural dependence on different invasive processes to which we have been submitted. To try to clarify this discussion, and to find the right answers, we have based ourselves on the knowledge (marginalized) generated by the Latin American Structuralist school, and especially on the contributions made by Celso Furtado regarding the relationship between culture and development; as well as Latin American rural studies that are focused on the relationship between development models, and rural development models.
Keywords Development, Under-development, Cultural dependence, Latin American Structuralism.

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1. Introduo
Um dos debates fundamentais nos estudos rurais atualmente o das novas configuraes da ruralidade nas sociedades contemporneas. Segundo Carneiro, esse debate se fundamenta nos questionamentos do mito fundador da sociologia rural que institui a oposio campo-cidade como realidades espaciais e sociais descontnuas, mas numa relao de subordinao da primeira com a segunda (CARNEIRO, 2008, p.79) Com base em Martins, Carneiro (2008, p.80) afirma que
Na formulao desse mito destaca-se a suposio de que as diferenas entre o rural e o urbano tenderiam a desaparecer em consequncia do processo de urbanizao tido como natural e inevitvel. Nesses termos, o desenvolvimento do campo se daria nos moldes da cidade como resultado da expanso e generalizao do urbano.1

1. O grifo nosso.

O perodo correspondente ao segundo ps-guerra e, particularmente, o discurso de Harry Truman, de 20 de janeiro de 1949, marcam para muitos autores o incio da era do desenvolvimento (Sachs [1996]; Ritz [2002]). Segundo esse ponto de vista, como aponta Gmez (2001, p.6), o prprio conceito de desenvolvimento associava a noo de progresso a uma sucesso de mudanas que iam do rural ao urbano, da agricultura indstria, do tradicional ao moderno, do atrasado ao prspero. De tal forma que, sob esse prisma, o processo de transformao estrutural significou tanto o crescimento de setores industriais como a urbanizao da vida moderna e, concomitantemente, a desvalorizao da questo rural que passou a ocupar um lugar residual no desenvolvimento. Considerando esses elementos, Luis Llamb (1990, p.47) defende em suas formulaes tericas que cada perodo histrico do processo de acumulao de capital gerou seu prprio campesinato. [Portanto] esses agentes sociais so produtos histricos especficos com mltiplas origens e trajetrias variveis. Embora parea verdadeira essa premissa de que cada modelo de desenvolvimento econmico possui um modelo social e cultural correspondente, a literatura que questiona esse tipo de modelos gerados ou reconfigurados escassa. Segundo essa perspectiva, uma reviso dos estudos acadmicos que tencionam analisar as transformaes do rural (sociedades rurais) luz da anlise dos modelos de desenvolvimento, revela um vis economicista que responde e aprofunda o debate sobre o desenvolvimento como simples crescimento econmico,

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deixando de lado variveis como a cultura, por exemplo. possvel perceber essa particularidade em publicaes como as de Llamb (1990), Prez (2001 e 2002) ou Kay (2005), o que no significa que esses estudos no sejam notveis, relevantes e referenciais importantes do processo em questo. Nesse sentido, vale a pena aludir abordagem de Sergio Gmez (2008, p.49-50), segundo a qual
[] Examinando-se os principais assuntos tratados pelos autores clssicos da sociologia [no que tange questo rural], no se percebe uma preocupao especfica com o tema, mas uma tendncia a observar as consequncias da industrializao e da urbanizao na sociedade incluindo todos os fenmenos associados a essa nova situao, mais do que preocupar-se com os efeitos desses fenmenos sobre a realidade anterior: o campo.

Parece, ento, que, tomados pela pressa e agitao ensejadas pelo desenvolvimento (econmico), acadmicos e pesquisadores do tema rural esto contribuindo mais para a legitimao do desenvolvimento e especificamente do desenvolvimento econmico como nica perspectiva vlida para encontrar respostas para os evidentes problemas das sociedades rurais da Amrica Latina do que para a compreenso das dinmicas sociais, culturais e polticas da questo rural. Levando isso em conta, utilizaremos dois insumos tericos relacionados ao perodo histrico estudado para evidenciar num primeiro momento como os estudiosos do tema rural, em busca de propostas de desenvolvimento alternativo, terminam presos lgica desenvolvimentista hegemnica para ento ajudarem a reproduzi-la e, num segundo momento, como esse mesmo esprito desenvolvimentista hegemnico marginaliza e torna invisveis aquelas propostas de gerao de conhecimento prprio na Amrica Latina que, em algumas ocasies, de forma mais acertada do que em outras, tentam explicar os problemas estruturais dessas latitudes. Esses insumos so: de um lado, parte da obra de Celso Furtado associada s suas perspectivas ante o processo histrico de industrializao da Amrica Latina, e, de outro, estudos sobre a relao modelos de desenvolvimentodesenvolvimento rural na Amrica Latina, com destaque para o modelo de Industrializao por Substituio de Importaes (ISI). Por fim, este artigo tenciona tambm: 1) evidenciar como a dependncia cultural qual estamos presos h vrios sculos condiciona de forma determinante nossa prpria crise civilizatria e tambm nossa contribuio para a crise civilizatria global; e 2) reivindicar o pensamento latino-americano a fim de comear a reverter nossa prpria crise de conhecimento.

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2. O modelo de Industrializao por Substituio de Importaes (ISI) como exemplo para a anlise
2.1. Uma leitura com base nos estudos rurais

Limitando-nos bibliografia que analisa a relao entre os modelos de desenvolvimento e o tema rural e, particularmente, aos estudos que tratam do modelo ISI, so muitas as certezas apresentadas diante dos objetivos e resultados catastrficos de sua adoo. Como objetivos, esperava-se que atravs da adoo desse modelo tivesse incio um processo de modernizao baseado no desenvolvimento dos setores industriais que permitisse, em um futuro no muito distante, superar os problemas identificados pela teoria centro-periferia de Prebisch (Cepal) associados basicamente deteriorao dos termos de intercmbio, heterogeneidade das estruturas produtivas e ao desenvolvimento desigual (Rodrguez, 2001). Como resultados, podemos destacar, por exemplo, o indicado por Prez e Farah (2002, p.17-18): O esperado desenvolvimento industrial que promoveria a grande transformao do pas no ocorreu. O desenvolvimento agrcola teve lugar com o surgimento e expanso de cultivos como cereais, algodo e oleaginosas, mas na produo agrcola de alimentos foi mantido o carter tradicional das tecnologias de produo. Parte dos produtores de alimentos no teve acesso s novas tecnologias. Esse modelo de agricultura provocou uma deteriorao generalizada dos recursos naturais e efeitos ambientais negativos nas atividades produtivas agrcolas, principalmente devido alta demanda de maquinrio e agroqumicos, contribuindo de maneira especial para a deteriorao dos recursos naturais. A aplicao do modelo no conseguiu acabar com a concentrao de renda [...] nem modificar a estrutura da posse da terra, apesar da aplicao das polticas de reforma agrria. O investimento pblico em educao, sade e infraestrutura fsica e estradas foi discriminatrio com o meio e a populao rural, contribuindo para manter ou agravar as condies de pobreza. O setor pecurio no foi considerado estratgico nesse modelo de desenvolvimento. A crise desse modelo na agricultura comeou a ser sentida, de fato, na primeira metade da dcada de 80, acarretando a diminuio do emprego agrcola, do valor dos salrios rurais e da renda dos pequenos produtores. A conquista das vantagens do desenvolvimento equitativo, proposto pelo modelo, no chegou aos habitantes rurais, houve aumento da pobreza e da concentrao da riqueza. As associaes e os grandes proprietrios de terras

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mantiveram a concentrao do poder poltico e social e se fortaleceram a fim tirar proveito das relaes com o Estado. Contrariamente, os movimentos rurais e as diferentes formas de organizao existentes [] se enfraqueceram e quase foram extintos no final da dcada de 1980, e os pequenos proprietrios, os diaristas e os sem-terra ficaram sem nenhuma representao perante o Estado e os grupos de poder. Nesse sentido, indaga-se: diante de resultados to catastrficos que demonstram o aumento das desigualdades sociais entre o meio urbano e o rural e no interior deste ltimo, quais so as causas desse fracasso? Quanto s explicaes para esse fenmeno, so igualmente muitos os autores que buscaram respostas. No entanto, em geral, so trs os motivos apresentados para as desigualdades e problemas sociais na sociedade rural, tidos como fatores impeditivos do desenvolvimento da agricultura latino-americana.2 A rigidez do crescimento da produo e o atraso tecnolgico da agricultura. O carter tradicional ou pr-capitalista das estruturas agrrias como causa principal dessa rigidez. Os problemas derivados da lenta expanso da demanda interna e externa de produtos agrcolas. Considerando esses elementos, Gmez e Prez (1979, p.65-66) fazem uma anlise detalhada de cada um deles e chegam s seguintes concluses:
Em sntese, a inteno aqui destacar trs aspectos centrais relacionados ao problema em questo: (i) no h indicadores de que a manuteno das caractersticas tradicionais tenha obstaculizado a expanso tecnolgica e produtiva do setor agrcola, (ii) a estrutura agrria, mesmo nos pases que no adotaram medidas de reforma agrria, no permaneceu esttica, mas, em geral, apresentou significativas transformaes, e (iii) foi precisamente nos pases onde essas transformaes ocorreram com maior intensidade e fora do contexto de um processo de reforma, que os problemas socioeconmicos mencionados no item anterior parecem ter se agravado. Tampouco se poderia considerar o crescimento da demanda, ao menos em seu componente interno, como obstculo expanso setorial. Com efeito, em termos normativos, a demanda interna de produtos agrcolas poderia ter alcanado nveis e ritmos de crescimento bastante superiores, uma vez que h necessidades evidentemente no satisfeitas, bem como receitas que a sociedade poderia ter utilizado para atend-las, desviando-a, por exemplo, do consumo de luxo. [] No que se refere demanda externa [] o menor crescimento relativo das exportaes agrcolas e a reduo contnua da participao latino-americana no comrcio mundial, que caracterizou o comportamento do setor externo agrcola []. refletem de fato limitaes do mercado potencial. A julgar pelas evidncias disponveis, isso se deveria em maior medida s polticas protecionistas adotadas pelos pases importadores, s manipulaes de preos e mercados realizadas por empresas transnacionais e a outros fatores econmicos e institucionais relativos estrutura da economia mundial, do que insuficincia da produo regional.

2. Uma das respostas a dada por Gmez e Prez (1979), apresentada a seguir.

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Com base nessa anlise, os autores, Gmez e Prez (1979, p.65-66), concluem que mesmo quando so capazes de traduzir fenmenos ou situaes reais, as teses examinadas no nos permitem compreender os problemas do desenvolvimento agrcola na regio. Isso aponta para a necessidade de reorientar o esforo de anlise na direo da identificao dos elementos e processos fundamentais que, alm da aparncia dos fenmenos (industrializao, por exemplo), determinam sua natureza e suas condies recprocas e condicionam a evoluo da agricultura como um todo. Nesse sentido, recordando a citao de Sergio Gmez sobre o objeto de estudo da sociologia rural mencionada anteriormente, possvel observar uma destemporalizao da anlise da questo rural, pois enquanto se preocuparam em estudar e integrar conceitualmente os problemas ocorridos (pobreza, emprego rural no agrcola, multifuncionalidade etc.) para entender a questo rural atual, as anlises e propostas de desenvolvimento rural deixaram de lado os efeitos desses modelos sobre o homem do campo, especialmente os efeitos das mudanas em sua cultura, em sua forma de ver e entender o mundo. Ou seja, enquanto os conceitos e propostas tericas seguiram adiante em passo acelerado, o homem do campo, o agricultor, ficou parado e por isso essas propostas no conseguem explic-lo como categoria ou classe social. segundo essa perspectiva que, ao se questionar a influncia desse processo sobre a carga de ideais, valores e inclusive sobre a identidade e cultura do campo, encontra-se pouco material, afora referncias superficiais (p. ex., Prez, 2002). Assim sendo, com base nas leituras tradicionais relacionadas industrializao, parece que o efeito cultural foi secundrio, pois no contribuiu para o desenvolvimento rural, o que se constata no aumento da pobreza no campo, no desemprego, na desnutrio etc. Mas reconhecendo o acima exposto como verdade comprovada, pretende-se revisar a seguir as contribuies de Celso Furtado, em termos da relao cultura-desenvolvimento, desde o incio dos anos 1960, com base na escola do estruturalismo latino-americano, utilizando-as como insumo bsico para fomentar ou reforar o estudo da questo cultural no desenvolvimento rural.
2.2. Uma leitura baseada no Estruturalismo Latino-americano de Celso Furtado

Embora o processo de industrializao da Amrica Latina seja anterior poca da adoo do modelo ISI, sob esse modelo que a ideia de um processo de industrializao em etapas com o intuito de fortalecer o mercado interno e gerar uma progressiva reduo das importaes adquire maior destaque. O primeiro ponto a ser esclarecido que, embora o referencial terico apresentado pela literatura como fundamento do modelo ISI seja a escola da Cepal e, de forma geral, a escola do estruturalismo latino-americano, importante lembrar, nas palavras de Carlos Mallorqun (1998, p.32), que aquilo que se

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denominou estruturalismo e/ou pensamento cepalino nunca foi adequadamente instrumentalizado, e menos ainda durante um perodo suficientemente amplo sob uma poltica de governo especfica que pudesse render os frutos prometidos por seus postulados tericos []. Retoricamente, talvez os polticos tenham utilizado parte do vocabulrio estruturalista, mas h indcios que nos permitem afirmar que os diagnsticos e propostas do estruturalismo nunca foram levados a cabo at as ltimas consequncias. Com base nesse alerta, recorremos vasta obra de Celso Furtado (de final dos anos 1940 ao incio da primeira dcada deste sculo), um dos mais importantes referenciais dessa escola, para indagar qual foi a leitura que tais autores fizeram desse modelo, ou, se no especificamente do modelo, ao menos dos acontecimentos histrico-econmicos, sociais e culturais naquela poca.

2.2.1.  Revoluo industrial, dependncia cultural e subdesenvolvimento na obra de Celso Furtado 2.2.1.1. A criao do modelo: revoluo burguesa e civilizao industrial 2.2.1.1.1. Revoluo burguesa

3. Esse tipo de organizao da produo no foi uma criao ou imposio dos governos das cidades, mas um regime prprio de cidades governadas por comerciantes. Surgiram espontaneamente e foram regulamentadas posteriormente. Na verdade, esse regime era um acordo entre os artesos e a classe comerciante dominante. Seu objetivo era reduzir as margens de lucro a um mnimo. Esse sistema garantia classe dirigente dois objetivos: 1) evitar fraudes, adulteraes ou qualquer tipo de prtica desleal de comrcio, e 2) coibir a especulao e as grandes margens de lucro. (Furtado, 1974)

O processo de revoluo burguesa poderia ser definido basicamente como o alicerce da civilizao fruto da revoluo industrial. Alm das diferentes leituras que esse processo admite, h alguns elementos bsicos que a descrevem. Quanto sua dinmica, luz de Furtado (1979, p.37), no outra coisa seno a forma particular que assumiu a evoluo social europeia, podendo ser interpretada como um processo compreendido por duas fases. A primeira, que poderamos chamar de apropriao do excedente, resultante da ampliao do raio de ao das atividades econmicas dos europeus, e a segunda, marcada pela subordinao das atividades diretamente produtivas aos critrios mercantis. Essa sequncia foi marcada de forma importante pelo surgimento de uma nova classe social, fruto do processo de cooperao entre os reis e os grupos dominantes tradicionais com os comerciantes, a qual, aproveitando seu status financeiro, passou a ter acesso aos centros de tomada de decises, utilizando-os para obter, ou em algumas ocasies impor, mudanas institucionais que permitissem ampliar seu campo de ao. Nesse ponto, e acredito que aqui tenha se estabelecido seu protagonismo, os critrios bsicos que regem a atividade mercantil (livre iniciativa, livre contratao e livre circulao) so estendidos a novos setores sociais gerando, por exemplo, a destruio progressiva das corporaes de ofcio3 e a desarticulao do rgido controle exercido sobre a populao rural pela oligarquia territorial, submetendo a sociedade via (re)estruturao social a uma nova ordem hierrquica de poder.

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Dessa maneira, o setor produtivo se subordina lgica do mercado e, portanto, os recursos produtivos primrios como a fora de trabalho e a terra passam a ter agora um valor de troca (mercadoria), configurando-se uma nova estrutura de poder na qual a populao passa a ser a fora de trabalho e a terra um fator de produo. Mas qual o elemento que sustenta essa transformao da estrutura social? Igualmente nas palavras de Furtado, a revoluo burguesa um processo de ascenso social baseado na acumulao.
2.2.1.1.2. Acumulao e Civilizao Industrial

4. Para Furtado, o substrato do desenvolvimento a inveno cultural e, em particular, sua morfognese social. No entanto, a dinmica e a orientao dessa capacidade inventiva emergem como um mistrio. Com relao a essa dvida, Furtado afirma que existe alguma evidncia de que por toda parte, no espao e no tempo, a inveno cultural tende a ordenar-se em torno de dois eixos: a) a ao do homem, e b) os fins a que o homem liga a prpria vida. [Para ele] o que desde Weber se tem chamado de racionalidade formal ou instrumental e racionalidade dos fins ou substantiva. A inveno diretamente ligada ao supe a existncia de objetivos ou fins previamente definidos. Ela nos d a tcnica. A inveno ligada aos fins, aos desgnios ltimos, nos d os valores, os quais podem ser morais, religiosos, estticos etc. (Furtado, 1983:8).

Diante do conceito de acumulao e de seu vnculo com o processo que tencionamos descrever, Furtado claro ao distinguir pelo menos duas concepes. Afirma que stricto sensu [a acumulao] apenas a transferncia no tempo do uso final de recursos disponveis em um momento dado (FURTADO, 1979, p.53), para a qual, por exemplo, a construo de uma muralha de defesa constitui o caso tpico da distribuio no tempo do uso final de certos recursos. Por sua vez, a definio consoante com o que vimos expondo reclama a acumulao como um processo dinmico baseado agora no desenvolvimento das foras produtivas, implicando um duplo processo de transformao: 1) no nvel de utilizao dos recursos produtivos e 2) no plano do comportamento dos agentes sociais. A possibilidade de inserir esse novo conceito de acumulao na estrutura social se d atravs de dois acontecimentos, de um lado a insero dos critrios mercantis mencionados anteriormente, e de outro, algo que a meu ver permite uma adoo mais profunda do que foi a necessria ampliao do espao social submetido racionalidade instrumental.4 Afirma-se que nas sociedades industriais existe uma relao estrutural entre: 1) o grau de acumulao alcanado, 2) o grau de sofisticao das tcnicas produtivas, e 3) o nvel de diversificao dos padres de consumo dos indivduos e da coletividade. Como mostra o Grfico 1, deve existir uma forma de relacionar essas tcnicas no mbito da dinmica social e econmica de uma sociedade. Para Furtado (1979, p.54), por exemplo, a acumulao apenas o vetor que permite, mediante a inovao, introduzir as modificaes no sistema de produo e nas estruturas sociais que chamamos de desenvolvimento (ver Grfico 1a). No entanto, se no descartamos a ideia de que a noo de poder est imersa na categoria de inovao e de que o princpio da civilizao industrial so as prticas mercantis, ento podemos reformular o Grfico 1a para determinar que, embora aparentemente o objetivo das sociedades seja o progresso, a evoluo ou o desenvolvimento, segundo as prticas mercantis, o objetivo a acumulao, e a promessa do desenvolvimento simplesmente o meio que permite fomentar a acumulao (ver Grfico 1b). Assim sendo, a civilizao industrial canaliza a inveno em

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direo instrumentalizao, tcnica, criao de meios para um fim previamente definido como a acumulao, fazendo com que a racionalidade instrumental predomine e seja a base da civilizao industrial.
Figura 1.

Fonte: Elaborao prpria com base em Furtado, 1978

Por conseguinte, afirma-se que a civilizao industrial fruto da revoluo burguesa, que ocasionou mudanas na estrutura social atravs da ascenso social da classe burguesa e mudanas no sistema cultural por meio da primazia da racionalidade instrumental. Levando em considerao esses elementos, vale a pena destacar, ponderando a anlise para Amrica Latina, que nesse processo as relaes entre grupos e classes sociais de grande estabilidade, que haviam constitudo a essncia da vida poltica, sero crescentemente perturbadas pela emergncia de novos grupos de menor estabilidade [], portanto capazes de preservar maior autonomia de ao (FURTADO, 1979, p.46). Ou seja, embora as relaes de poder entre grupos privilegiados continuassem priorizando a tomada de decises, surge um grupo social consciente de suas condies, reclamando participao social, econmica e poltica. Assim, os traos caractersticos dessa sociedade sero o liberalismo, a individualismo e o racionalismo, e os princpios que lhe serviro de base sero a industrializao, a urbanizao e a secularizao (Furtado, 1979). Nessas circunstncias, cria-se um modelo social e cultural prprio da civilizao industrial que desempenha um papel fundamental na forma como a Amrica Latina vive o processo de insero na industrializao, como veremos mais adiante.

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2.2.1.2. Adoo do modelo: dependncia cultural e inveno do subdesenvolvimento

5. Em Furtado possvel identificar ao menos duas formas de acesso ao processo de industrializao: a via seguida por alguns pases da Europa Oriental e da sia (Japo), em que se acelerava o desenvolvimento das foras produtivas enquanto se restringiam as transformaes dos padres de consumo, e a via indireta, seguida pela Amrica Latina, em que se diversificavam os padres de consumo na ausncia quase total de evoluo das tcnicas produtivas. 6. Para aprofundar-se nesse conceito, sugerimos consultar: Furtado, Celso (1982a), El desarrollo econmico: un mito. Mxico: Siglo XXI Editores, e Furtado, Celso (1993) Los vientos del cambio, Mxico: Fondo de Cultura Econmica / Economia Latinoamericana.

No mbito da diviso internacional do trabalho, o acesso da Amrica Latina civilizao industrial se d por uma via indireta, caracterizada pela integrao com os mercados internacionais, mediante a utilizao de recursos antes dedicados a atividades de baixo grau de especializao, ou simplesmente ainda no incorporados aos sistemas de produo. Segundo essa perspectiva, o acesso aos mercados em expanso da Europa teve como contrapartida a penetrao dos valores materiais da civilizao industrial, representados, como mencionado anteriormente, pelo liberalismo, individualismo e racionalismo.5 Ento, na Amrica Latina, o processo implica a diversificao dos padres de consumo na ausncia quase total de evoluo das tcnicas produtivas [] [de tal maneira que] modernizavam-se certos padres de consumo e acumulava-se de preferncia fora do sistema produtivo: na infraestrutura urbana e em bens de consumo durveis importados (FURTADO, 1979, p.52). Assim, essa via indireta de industrializao, somada expanso dos critrios mercantis em outros mbitos alm do econmico, d origem condio de dependncia cultural6 que por dcadas caracterizou as relaes dos pases da Amrica Latina com o centro hegemnico de dominao. O paradoxo resultante desse processo que, ao contrrio do ocorrido na Europa, os valores ideolgicos da revoluo burguesa serviro de reforo dessa condio de dependncia e, em vez da dinmica social que motivou a ascenso da classe burguesa, a imobilidade social ser a caracterstica marcante de nossas estruturas sociais. O que acontece realmente nesse caso? Basicamente, aps um longo perodo de equilbrio entre as exportaes das minorias da elite latino-americana e suas importaes de bens de consumo a fim de acompanhar o ritmo de consumo das elites do centro, esse equilbrio se perde, uma vez que a acumulao de excedente por parte dessas minorias na Amrica Latina no consegue dar conta da rpida evoluo das formas de vida ocorridas no centro e toda tentativa de apropriao de novas tecnologias se torna intil (Furtado, 1982a). Perdido o equilbrio, importante lembrar que o perodo em que a acumulao por parte das elites permitiu alcan-lo transcorreu em detrimento das condies de vida das maiorias latino-americanas, ou seja, o preo da manuteno desse equilbrio esteve sujeito ao aumento das desigualdades sociais. Uma das grandes concluses a que Celso Furtado chega sobre a relao dependncia cultural-industrializao que h duas consequncias-limite resultantes da corrida empreendida pelas elites locais para acompanhar a rpida evoluo das formas de vida (padres de consumo) no centro. Primeiro, sob a conjuntura que marca o processo de adoo pela Amrica Latina do modelo ISI, toda tentativa de adaptao da tecnologia feita pela periferia para a substituio das importaes ser pouco relevante em relao ao centro, e, segundo, a consequncia do anterior a gerao de um aparato produtivo composto de dois

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subsistemas: um segmento ligado a atividades tradicionais, destinado s exportaes e ao mercado interno, e outro constitudo por indstrias de elevada densidade de capital, que produzem para a minoria modernizada e que reforam e reproduzem os vnculos de dependncia. Segundo essa perspectiva, visto que o processo de industrializao na Amrica Latina se d atravs da diversificao de padres de consumo, a falta de acesso ao progresso tcnico e seu vnculo limitado com o processo de industrializao faz com que a condio de subdesenvolvimento da Amrica Latina, mais do que um problema de atraso em relao aos padres modernos de desenvolvimento, seja consequncia do histrico processo de dependncia cultural fruto da adoo do modelo sciocultural imposto pelo centro. Nessas condies, Furtado afirma ser possvel chegar [] a uma concluso muito importante: o estilo de vida produzido pelo capitalismo industrial deve ser preservado para uma minoria, pois qualquer tentativa de generalizao do mesmo ao conjunto da humanidade necessariamente provocar uma crise global do sistema. Essa concluso da maior importncia para os pases do Terceiro Mundo, pois deixa claro que a opo pelo desenvolvimento econmico tal como definido e praticado nesses pases [] um simples mito (FURTADO, 1982b, p.180). assim, ento, que essas duas condies, justificadas na dependncia cultural, determinam as caractersticas prprias dos pases subdesenvolvidos.

7. Com isso queremos dizer que essa condio vem de longa data, desde o que alguns chamam de descobrimento da Amrica, quando teve incio em nossa cultura o longo processo de submisso, colonizao e extino que hoje vivemos. Portanto, alm de atribuir esse fenmeno ao processo de industrializao, cremos que ali foi dada a estocada final para seu aprofundamento e legitimizao como nica forma vlida de vida.

3. guisa de concluso
Considerando o fato de este estudo centrar-se apenas na literatura referente aos estudos rurais associados aos modelos de desenvolvimento e, em particular, ao modelo ISI, cabe ressaltar o desconhecimento histrico das anlises e contribuies de Celso Furtado, um dos autores mais influentes da escola do Estruturalismo Latino-americano (pensamento cepalino), embora seja justamente a esta que se atribui a responsabilidade pelo marco terico sobre o qual se construiu esse modelo. Com base nas contribuies de Furtado, a concluso que orienta as anlises a seguir que se os estudos sobre o tema rural e, em geral, sobre o desenvolvimento pretendem encontrar respostas para suas condies atuais na Amrica Latina, no ser na condio de subdesenvolvimento que as encontraro, mas no reconhecimento da histrica dependncia cultural agravada7 durante o processo de adoo/imposio do modelo sociocultural associado ao processo de industrializao vivido pelo Ocidente. Levando em conta o exposto, ao menos dois elementos devem ser considerados de forma mais ampla:

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8. Termo cada vez mais aceito. Por exemplo, em 2005 foi publicado pelo FCE, o livro El mito del desarrollo. Los Estados inviables en el siglo XXI de Oswaldo de Riveiro.

Os estudos rurais na Amrica Latina e o crculo vicioso do desenvolvimento Recordando a citao de Luis Llamb apresentada anteriormente, podemos dizer que, paralelamente implementao do modelo econmico hegemnico durante o processo de industrializao na Amrica Latina empreendido durante o sculo XX, houve uma srie de configuraes e (re)configuraes das estruturas sociais a partir da adoo do modelo social e cultural correspondente. Uma das consequncias disso foi e continua sendo a adoo de uma leitura dicotmica por parte da sociologia rural do estudo dos problemas rurais, o que se poderia interpretar simplesmente como resultado da extenso s cincias sociais da racionalidade instrumental fruto do processo de revoluo industrial vivido pelo Ocidente. A conjuno desses dois elementos (adoo do modelo e leitura dicotmica) fez com que qualquer forma alternativa de pensamento fosse silenciada ou marginalizada e, com isso, que a superao das condies adversas associadas s comunidades rurais fosse sempre analisada e tratada num processo linear e por etapas ao estilo rostowiano. Assim, a abordagem dicotmica contribuiu para que os problemas relativos ao desenvolvimento se assemelhassem a um processo de escalonamento, de transio, de evoluo, de um deslocamento de um ponto 1 a um ponto 2, em que 2 melhor que 1. De modo que o processo de transformao passasse do agrcola ao industrial, do tradicional ao moderno, do atrasado ao prspero, do rural ao urbano. Analisando as chaves de leitura atuais para avaliar o desenvolvimento de uma sociedade como um todo, percebemos que essas propostas apresentam uma sofisticao simples na forma de medir o desenvolvimento utilizando elegantes indicadores que nos convidam novamente a passar de um ponto 1 de subdesenvolvimento a um ponto 2 de desenvolvimento. No h uma leitura dicotmica nessa proposta? A integrao do rural e do urbano em um nico indicador solucionaria o problema das desigualdades sociais? Atualmente, variveis como pobreza, desemprego, acesso sade e educao, acesso a servios, taxa de crescimento econmico, nutrio, so os indicadores que determinam a viabilidade ou inviabilidade das sociedades,8 e essas mesmas variveis so justamente as utilizadas para avaliar as propostas atuais de desenvolvimento rural, entre elas, por exemplo, a da abordagem territorial (Sepulveda et al., 2003; De Janvry e Sadoulet, 2004). Nesse sentido, o importante aqui mostrar que a evoluo nas formas de medir o desenvolvimento das comunidades no mais do que uma manobra para desviar a ateno no processo de evoluo do prprio conceito de desenvolvimento, em que, infelizmente, os estudiosos do tema rural tm cado, tornando-os atores importantes da legitimizao do sistema hegemnico.

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Condicionamento da criatividade e perda de autonomia Um segundo elemento evidenciado nesse processo que, embora o processo de consolidao da civilizao industrial no Ocidente tenha se concentrado na relao racionalidade instrumental/progresso da tcnica, no caso da Amrica Latina o progressivo condicionamento da criatividade afetou qualquer alternativa de conhecimento, pensamento ou forma de ver ou entender o mundo que no estivesse em sintonia com o modo de organizao e funcionamento ditado pela organizao da produo capitalista, rotulando-a de pr-moderna, atrasada ou brbara.9 O prprio pensamento cepalino foi vtima desse fenmeno, como no caso ocorrido com Ral Prebisch durante a apresentao do relatrio O desenvolvimento econmico da Amrica Latina e alguns de seus principais problemas na Conferncia da Cepal em Havana, em 1949, denominado o Manifesto de Prebisch:10
O relatrio de Prebisch transformou a reunio de Havana e causou sensao entre os meios de comunicao de massa em toda Amrica Latina []. Mas em Nova York e Washington a reao foi diferente; houve consternao entre os altos funcionrios das Naes Unidas e dos Estados Unidos, que compreendiam o poder do manifesto: o contexto do estruturalismo de Prebisch oferecia uma nova abordagem do desenvolvimento internacional []. [Para eles] a noo de que os pases agrcolas da Amrica Latina podiam prosperar no futuro caso permanecessem como produtores de artigos bsicos caiu por terra, e todos os especialistas em desenvolvimento tanto dos pases industriais como dos pases em desenvolvimento perceberam que surgia um novo debate []. A reao imediata e dura dos economistas tradicionais como Gottfried Haberler, Gerald Baldwin, Charles Kindleberger e Gerald Meyer [] ressaltava a gravidade do desafio de Prebisch teoria econmica tradicional. Jacob Viner, da Universidade de Princeton, se destacou ao menosprezar o manifesto como um conjunto de fantasias malignas, uma conjetura histrica distorcida e hipteses simplistas. Durante as palestras proferidas no Brasil, na Universidade Nacional, em julho e agosto de 1950, a arrogncia e os conselhos de Viner assustaram a plateia: mantenham o livre-comrcio; no abandonem as verdades neoclssicas atrados por sereias que promovem a diversificao econmica; dediquem-se agricultura e ao controle da natalidade. (DOSMAN, 2001: 102)

9. A esse respeito, Furtado expressa que na cultura surgida da revoluo burguesa, a racionalidade um desses moldes ou estruturas implcitas que ordenam e submetem a criatividade (Furtado, 1979: 99). 10. Julin Sabogal Tamayo, em seu artigo Apuntes para el estudio de la historia del pensamiento econmico latinoamericano del siglo XX. Em uma apresentao na Universidade de So Paulo, o prprio Viner declarou, contrariamente a Prebisch, que: o conceito de subdesenvolvimento no existia porque ele no o havia encontrado em nenhum livro. (Sabogal, 2006:79)

Analisando-se os possveis efeitos desse processo de condicionamento criativo, o resultado mais nefasto a iminente perda de autonomia dos povos, que nesse caso especfico podemos desmembrar em dois nveis: o da autonomia cultural e o da autonomia poltica. Quanto autonomia cultural, recordando a dinmica do desenvolvimento proposta anteriormente na figura 1b, na qual o processo de criatividade est a servio da acumulao como fim, possvel entender como a racionalidade instrumental condiciona esse processo criativo sob uma aparente liberdade

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11. Propostas de desenvolvimento rural como o desenvolvimento territorial rural e a nova ruralidade destacam a necessidade de evalorizar as comunidades como prioridade para alcanar o desenvolvimento das regies.

outorgada pelos princpios que regem o mercado, mas que no final so limitados pelas tendncias e necessidades criadas por ele mesmo. Portanto, as expresses autnomas dos povos latino-americanos foram condicionadas pelas solues tecnolgicas inventadas e administradas como receiturios por parte do Ocidente. Nesse sentido, tanto as expresses artsticas como as tecnolgicas prprias gestadas durante sculos foram violentamente marginalizadas em nome da cincia. assim que fenmenos como a revoluo verde, em termos agrcolas, e os Corpos da paz, no mbito artesanal, se tornam a melhor alternativa para os problemas latino-americanos. As pessoas deixam de ser sujeitos partcipes na construo de uma ideia recriada de forma coletiva pela comunidade e passam a ser objetos que contribuem, a partir da racionalidade instrumental, para a recriao e expanso da lgica inspirada no mercado. Assim, a participao das pessoas na organizao da prpria vida e da vida coletiva reduzida a um patamar mnimo, tornando-se dependente de um coletivo global que, no caso latino-americano, alheio s suas tradies histricas. Logo, a perda de autonomia cultural se d pela imposio e pela adoo de um novo conjunto de normas que, baseadas no processo de acumulao, condicionam a histrica atividade criadora associada aos estilos de vida prprios da sociedade em que se vive, nesse caso as latino-americanas, negando e tornando invisvel outras formas alternativas de vida. Por sua vez, esse processo de condicionamento cultural, amparado na diversificao dos padres de consumo resultante da industrializao por via indireta da Amrica Latina, no determina apenas, como mencionado antes, o condicionamento da criatividade, mas promove uma imobilidade social que, no fim das contas, impediu o surgimento de manifestaes polticas em prol da defesa das formas de organizao e de funcionamento prprias de nossas sociedades. Nesse sentido, a nsia de apropriao individual, de alcanar os nveis de desenvolvimento (embora a maior necessidade fosse alcanar os nveis de consumo do Ocidente) permitiu que os movimentos sociais e suas aes coletivas no se tornassem uma caracterstica prpria das formas de organizao social nos territrios; da que a busca de uma autonomia poltica no fosse um mecanismo alternativo para a superao da dependncia gerada. Sob esse prisma, as respostas ao questionamento feito atualmente pelos estudos rurais e pelos elaboradores de frmulas de planificao e de desenvolvimento sobre o estado da organizao nas comunidades rurais, e a consequente necessidade de revaloriz-las e recuper-las,11 no se encontram na gerao de capitais (humano e social, entre outros), mas devem ser resgatadas na histria dos povos nativos, pois a destruio do habitante latino-americano no teve incio agora, e sim na criatura esquecida h sculos pelos estudiosos em sua busca

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pelo rastro do desenvolvimento. Segundo essa perspectiva de autonomia, percebemos que tambm continuamos presos ao crculo vicioso do desenvolvimento, pois o reconhecimento da diferena e a construo coletiva de um territrio no se resolvem somente com melhores indicadores de organizao, participao e institucionalidade, mas atravs do reconhecimento da existncia de formas muito diferentes de se ver e entender o mundo e de mover-se nele.
O rompimento do crculo vicioso do desenvolvimento, o primeiro passo Conforme as anlises anteriores, evidente que o primeiro desafio a ser vencido para superarmos nossa histrica condio de subdesenvolvidos o rompimento do crculo vicioso do desenvolvimento, sendo necessrio inicialmente que os estudiosos do desenvolvimento, do tema rural e, em particular, do homem do campo reconheam sua condio de ignorantes. Em seguida ser fundamental reconhecer a necessidade de resgatar e revalorizar o pensamento prprio representado pelas contribuies tericas e prticas de autores individuais e escolas latino-americanas que h dcadas questionaram os problemas do desenvolvimento (desenvolvimento rural) na Amrica Latina. Cabe mencionar aqui dois grandes grupos: 1) alguns pioneiros desses estudos, como no sculo XIX, o peruano Jos Mariategui, e depois o brasileiro Josu de Castro e o colombiano Antonio Garcia Nossa; e 2) no sculo XX, as contribuies de estruturalistas como Ral Prebisch, Anbal Pinto, Fernando Henrique Cardoso, Celso Furtado, Enzo Falleto, Aldo Ferrer, Jos Medina Echevarra, Juan Noyola e Theotonio dos Santos, entre muitos outros. Essa responsabilidade recair necessariamente sobre a educao e especialmente sobre as universidades e seus programas de formao, pois ser a partir deles que poderemos descolonizar nosso pensamento, sendo esse o terceiro desafio, por ser a nica alternativa visvel para recuperar nossa possibilidade de ver a Amrica Latina com outros olhos e voltarmos a recriar nossa Amrica.

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Recebido em maro de 2011 e aprovado em julho de 2011

Traduzido por Leila Almeida

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artiGos

Norberto Montani Martins Camila de Arajo Ferraz

A expanso do mercado de crdito brasileiro no perodo 2004-2009:


determinantes, condicionantes e sustentabilidade

RESUMO

ABSTRACT

A partir de 2004 um novo padro de crescimento continuado do volume de crdito no Brasil sinalizou a ampliao e o aprofundamento desse mercado no pas, principalmente do crdito s Pessoas Fsicas. O objetivo geral deste trabalho apresentar um panorama da evoluo do crdito no Brasil no perodo 2004-2009, destacando os fatores que permitiram esta indita expanso e dando nfase aos condicionantes macroeconmicos, bem como s mudanas institucionais deste mercado. De modo especfico, busca-se analisar que fatores determinaram a intensa expanso verificada no segmento de Pessoas Fsicas, ressaltando a instituio do crdito consignado. Constatou-se que a melhora do ambiente macroeconmico, o crescimento do emprego e a elevao da massa salarial, aliados instituio do crdito consignado em folha de pagamento, foram os principais determinantes deste desempenho. Este comportamento se mostrou sustentvel, tanto em termos de risco quanto de prolongamento, ao longo do perodo, a despeito da crise financeira internacional.
Palavras-chave Mercado de Crdito, Crdito Consignado, Brasil JEL: G, GO, GOO.

As from 2004, a new level of continuous growth in the volume of credit in Brazil signaled an expansion and consolidation of this market within the country, especially in the segment of credit to individuals. The prime objective of this work is to provide a broad view of the evolution of credit in Brazil in the period 2004-2009, highlighting the factors that enabled this unprecedented expansion, and emphasizing the macroeconomic constraints, as well as the institutional changes seen in this market. More specifically, we try to analyze which factors determined this strong expansion of credit witnessed in the segment of individuals, highlighting the concept of consigned credit (where repayments are debited directly from salaries or pensions). Our conclusion is that the improvement in the macroeconomic climate, growth in employment and increase in the national payroll, combined with the institution of consigned credit, were, between them, the prime determinants in this credit boom. This behavior proved sustainable, both in terms of risk as well as extension, during this period, despite the international financial crisis.
Keywords Credit Market, Consigned Credit, Brazil JEL: G, G0, G00.

Os autores agradecem enormemente a colaborao de Jennifer Hermann, isentando-a obviamente de qualquer erro ou omisso que eventualmente possam ter sido cometidos no texto nal. O autor agradece tambm o apoio do Centro Celso Furtado.

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Introduo
O financiamento como apoio atividade econmica tem papel fundamental na estratgia de desenvolvimento de um pas. De um lado, o crdito destinado s empresas permite que estas se lancem em empreendimentos novos ou de maior escala. De outro, o acesso das famlias ao crdito, associado a uma trajetria favorvel da renda e do emprego, pode contribuir para a expanso do consumo de bens e servios com implicaes diretas no s sobre a demanda, mas tambm sobre o padro de vida das famlias. Dessa forma, o crdito opera como um catalisador do processo de crescimento econmico. Essa funo, contudo, depende do volume e dos termos em que esses recursos so disponibilizados, da definio de um marco regulatrio adequado capaz de responder aos riscos que a atividade bancria engendra e de polticas de crdito (incluindo a a poltica monetria) comprometidas com o crescimento e o desenvolvimento do pas. No Brasil, o mercado de crdito se manteve estagnado durante boa parte das dcadas de 1980 e 1990, ainda que tenha havido perodos em que apresentasse um modesto crescimento. Na dcada de 1980, este comportamento foi resultado em grande parte do ambiente de extrema incerteza e de averso ao risco, frutos da combinao da alta inflao, elevada dvida pblica de curto prazo e da restrio externa vigente poca. Na dcada seguinte, a implementao de polticas de liberalizao financeira permitiu a estabilizao de preos a partir de 1994, mas ao custo de um aumento da vulnerabilidade externa, mantendo, portanto, o quadro de incerteza e a consequente estagnao do mercado crdito. O Mercado de Crdito Brasileiro apresenta uma trajetria de crescimento mais sustentvel somente a partir de 2004, iniciando ento o ciclo de crdito mais prspero na histria contempornea brasileira que se desacelerou apenas perante a recente crise financeira internacional. Por um lado, houve uma progressiva melhora do ambiente macroeconmico, que elevou a propenso a se endividar das empresas devido acelerao dos investimentos e da atividade econmica e das famlias devido expanso da renda e do emprego. Por outro lado, houve a criao de novos mecanismos institucionais, como o crdito consignado, e a ampliao da importncia de mecanismos j existentes, como o crdito direcionado. Ambos os fatores impulsionaram a expanso do crdito no Brasil. Como resultado, a relao crdito/PIB1 dobrou no perodo, saindo de 23,6% no incio de 2004 para 45,2% ao final de 2009, quando atingiu seu pico histrico (na srie disponibilizada pelo Banco Central do Brasil).

1. Operaes de Crdito totais do Sistema Financeiro Nacional sobre o PIB acumulado dos ltimos 12 meses Valorizado pelo IGP-DI centrado do ms.

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Deve-se destacar que as operaes de crdito com destino s famlias (leia-se pessoas fsicas) podem ser consideradas o carro-chefe deste processo de aprofundamento do Mercado de Crdito Brasileiro. A mdia da variao em 12 meses das operaes desta categoria ao longo de todo o perodo (2004-09) foi de 29,5%, frente a 19,6% das demais categorias. Com isso, as operaes de crdito a pessoas fsicas passaram a ocupar a primeira posio em termos de participao relativa no total dos emprstimos: no final de 2003, a mesma representava 23,7% das operaes totais, fatia que se ampliou para 32,8% ao final de 2009, superando inclusive a parcela do crdito indstria (que representava 27,1% e 21,5% do total ao final de 2003 e 2009, respectivamente). Sendo assim, o objetivo geral deste trabalho apresentar um panorama da evoluo do crdito no Brasil no perodo 2004-2010, destacando os fatores que permitiram esta indita expanso, dando nfase aos condicionantes macroeconmicos, bem como s mudanas institucionais deste mercado. De modo mais especfico, busca-se analisar os elementos que permitiram a forte expanso verificada no segmento de Pessoas Fsicas, ressaltando o papel da demanda das famlias. O artigo, portanto, visa responder seguinte questo: quais os fatores determinantes da intensa expanso verificada no segmento de Pessoas Fsicas e que a sustentaram mesmo no perodo ps-crise? Para tal, o artigo conta com trs sees alm desta introduo. A primeira discute brevemente alguns aspectos tericos fundamentais, destacando os principais condicionantes do crdito pelo lado da demanda e da oferta de crdito, enquanto a segunda apresenta a evoluo das principais variveis macroeconmicas no perodo, bem como dos principais agregados do mercado de crdito, de modo a contextualizar o alargamento do mercado de crdito brasileiro luz dos aspectos tericos descritos. A terceira seo analisa especificamente o segmento Pessoas Fsicas, ressaltando o papel que o crdito consignado teve nesta expanso. Por fim, a quarta seo apresenta as principais concluses do trabalho.

1. Referencial Terico: Uma Breve Abordagem dos Condicionantes da Demanda e da Oferta de Crdito
A dinmica do mercado de crdito determinada em ltima instncia pela interao entre a demanda e a oferta de crdito, dentro de um ambiente institucional definido. Desse modo, para que seja possvel descrever a evoluo deste mercado fundamental que analisemos quais diferentes fatores condicionam a demanda e a oferta de crdito e de que modo eles as influenciam. O foco desta seo terica encontra-se sobre os condicionantes da demanda, visto que grande parte da literatura que trata sobre o Mercado de Crdito discute os aspectos relacionados oferta de crdito (no caso brasileiro, comumente enfatizando os elevados spreads

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2. O presente artigo no desqualifica a importncia dos elementos condicionantes da oferta, pois podemos observar claramente a relevncia que possuem no caso brasileiro Para anlises sobre o tema vide Hermann (2002a), Prates (2009). Contudo, so raros os trabalhos que tm uma discusso mais aprofundada dos elementos que condicionam a demanda por crdito, pois comumente se assume que esta uma questo intuitiva, o que no necessariamente reflete a realidade. 3. A incerteza pode ser entendida como a incapacidade dos agentes de listarem eventos futuros e formarem expectativas e probabilidades acerca dos mesmos em meio a um ambiente complexo. Para uma discusso mais aprofundada, sugere-se consultar Dequech (2008), sob um prisma mais geral, ou Ferrari Filho (2005) e Hermann (2002b, cap. 6), dentro de uma abordagem ps-keynesiana.

e/ou a elevada preferncia pela liquidez dos bancos).2 Por fim, deve-se ressaltar que mudanas no ambiente institucional tambm so fundamentais e podero no apenas se refletir na estrutura do mercado, mas tambm atuar como condicionantes diretos da demanda e da oferta. A demanda de crdito est fortemente correlacionada com as decises de gasto dos agentes. Quanto maior o volume de gastos que cada agente planeja, maior sua necessidade de recursos, que podem advir da sua prpria renda/ riqueza ou de terceiros. Partindo do princpio de que a incerteza (em seu sentido forte3) um elemento intrnseco s decises de consumo e, principalmente, de investimento, as mesmas estaro sujeitas a um maior (menor) otimismo (pessimismo) dos agentes acerca do futuro (KEYNES, 2007 [1936], pp. 53-56; 87; 123-126). Em momentos de maior incerteza, comumente associados grande instabilidade macroeconmica e a um baixo ou errtico crescimento econmico, as expectativas tendem a tornar-se mais pessimistas, influenciando negativamente as decises de gastos processo este que se desenvolve em espiral. Em perodos de crescimento econmico elevado e sustentvel e de menor instabilidade macroeconmica (relacionada volatilidade do crescimento, dos preos, das taxas de juros e das taxas de cmbio), ou seja, de menor incerteza, mais otimistas se tornam as expectativas e maior tende a ser o montante de gastos planejados. Alm disso, nestes momentos as oportunidades de investimento tendem a ser mais amplas e variadas. Um maior volume de gastos exige necessariamente um maior volume de recursos para financi-los. Por um lado, o financiamento pode ser baseado nos prprios recursos (autofinanciamento) e responde evoluo da renda dos agentes, seja ela proveniente do lucro no caso das empresas ou dos salrios recebidos no caso das famlias e das rendas relacionadas valorizao de ativos em ambos os casos. Por outro lado, a existncia de sistemas financeiros complexos nas economias capitalistas modernas permite que os recursos necessrios sejam obtidos junto a terceiros, mediante uma remunerao apropriada neste caso, o volume de gastos de um agente em determinado perodo poder superar sua renda corrente medida que este tenha efetivamente acesso a estes recursos. Destaca-se que, ainda que muitas decises de gasto sejam tomadas de forma autnoma em relao disponibilidade esperada de recursos de terceiros, as expectativas dos agentes quanto sua capacidade de obter estes recursos podero influenciar suas decises de gasto. Os instrumentos de captao de recursos de terceiros se dividem, essencialmente, em trs categorias: (i) crdito bancrio, (ii) ttulos de dvida e (iii) ttulos de propriedade (aes). O primeiro deles (em princpio) acessvel tanto para empresas como para famlias, sendo os dois ltimos comumente de acesso restrito s empresas (pessoas jurdicas). De um modo geral, um agente individual

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escolher entre estes instrumentos no intuito de satisfazer suas necessidades quanto ao prazo e ao custo de cada obrigao, comparativamente utilizao de recursos prprios (MARTINS, 2009). O prazo de vencimento das obrigaes de cada agente levar em conta o motivo-principal pelo qual o mesmo est se financiando, podendo, no caso das empresas, refletir tambm idiossincrasias do setor no qual atuam, bem como a estratgia de balano (isto , como vai se gerir as obrigaes junto a terceiros) definida por cada agente. J o custo de cada instrumento estar ligado especificidade do mercado no qual cada obrigao transacionada. No caso do crdito, os determinantes fundamentais do seu custo sero: (a) as taxas de juros bsicas (ou melhor, a estrutura a termo das taxas de juros) e (b) os spreads cobrados, que embutem um prmio de risco em funo da possibilidade de inadimplncia avaliada individualmente, impostos e uma margem de rentabilidade ao emprestador. J para os ttulos de dvida e aes, deve-se computar inicialmente elevados custos fixos (por vezes, irrecuperveis) associados entrada no mercado de capitais: custo de montagem da operao, da contratao de um emissor-lder, da eventual contratao de um market maker, custos com auditoria e padronizao contbil e etc.4 Incorridos estes custos de entrada e de montagem da operao, os ttulos de dvida tero boa parte do seu custo determinada pela estrutura a termo da taxa de juros dos ttulos pblicos acrescida por um prmio de risco (comumente associado a uma probabilidade de default) e as aes (a nvel agregado) tero seus custos determinados de forma menos objetiva, pelas condies do prprio mercado acionrio (Martins, 2009). Deve-se ressaltar que, no caso das famlias, as mesmas contam com apenas duas opes: o autofinanciamento e o crdito. Como as famlias, em geral, esperam um fluxo de renda constante no futuro prximo, o custo financeiro, medido pela taxa de juros em si, parece pouco relevante na determinao dessa demanda (em contraste, as empresas demandam crdito em funo de expectativas de um fluxo de renda novo e varivel, a ser gerado pela atividade econmica financiada, o que gera maior dependncia do custo financeiro). O que vai determinar a contratao de um emprstimo ou no se as parcelas do mesmo podero ser pagas frente a uma margem de comprometimento da renda e dadas expectativas futuras quanto mesma. Nesse sentido a ampliao dos prazos exerce um papel relevante na diluio do valor das parcelas que passam a comprometer uma parcela menor da renda. de importncia tambm a exposio do passivo dos agentes ao capital de terceiros e a cada instrumento em particular. Isto ser determinante para as decises futuras de financiamento, pois influenciar, grosso modo, os custos futuros que os agentes incorrero. Desse modo, o grau de endividamento (entendido aqui como a relao entre recursos de terceiros e recursos prprios) tambm um fator relevante nestas decises. Esta ltima questo

4. Ressalta-se que tais custos fixos comumente so maiores no mercado acionrio, pois via de regra os padres de governana corporativa exigidos so mais rgidos.

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5. Esta ideia mais bem desenvolvida na caracterizao dos agentes em hedge, especuladores e ponzi realizada por Minsky, 1986.

particularmente relevante, pois, como vimos, ao escolher o crdito ou ttulos de dvida como instrumento de captao de recursos, o agente comprometer os fluxos de renda ou quase-renda futuros que espera receber para o pagamento dos juros e do principal. Caso estes fluxos no se verifiquem, conforme o esperado, existe a possibilidade de default total ou parcial e, quanto mais expostos a tais ttulos, maior a probabilidade de inadimplncia.5 Dessa maneira, conforme o grau de endividamento aumente, tende a aumentar tambm as taxas de juros para novas operaes (de crdito ou ttulos), pois os agentes demandaro retornos maiores ao embutir um prmio de risco mais elevado ao valor do ttulo. Em suma, podemos concluir que quanto maior e mais sustentvel o crescimento econmico, dentro de um quadro de maior estabilidade macroeconmica, menor a incerteza e maior o volume de gastos que cada agente deseja realizar, elevando assim a demanda por crdito. Por outro lado, quanto menores as taxas bsicas de juros e os spreads embutidos, menor o custo relativo dos emprstimos, favorecendo sua utilizao. Por fim, quanto menor o grau de endividamento dos agentes, maior a possibilidade dos mesmos ampliarem seu endividamento, o que favorece a ampliao do crdito na economia. Esta demanda ser contraposta a oferta de crdito, determinada essencialmente pelas decises de portflio dos bancos. Os bancos decidiro seus portflios com base nos retornos lquidos esperados, descontados pelo risco (ou embutido um prmio de risco), e na liquidez que os mesmo oferecem (Carvalho, 2007b). Os retornos lquidos que se espera obter de operaes de crdito so os pagamentos de juros e do principal descontados de uma margem que cubra a possibilidade de default do tomador. Estes retornos devem cobrir os custos financeiros (de captao) e de oportunidade incorridos pelos bancos e garantir uma margem de lucratividade preestabelecida. J a liquidez est ligada capacidade efetiva e esperada deste ativo ser realizvel sem perdas a curto prazo, isto , de que o ativo possa ser revendido sem maiores perdas de valor. No caso do crdito, a liquidez dos emprstimos no muito significativa, principalmente para emprstimos de prazo mais longo, j que o ativo pouco padronizado e que determinado emprstimo apresenta baixa substitutibilidade em relao a outro (DAVIDSON, 1972, pp. 87). Assim, em momentos de menor incerteza, os bancos (leia-se o otimismo das expectativas dos bancos) tendem a reduzir sua preferncia pela liquidez e subestimar os riscos aos quais esto expostos, o que favorece a oferta de crdito (CARVALHO, 2007b). Ressalta-se que a deciso de portflio dos bancos leva em conta os retornos totais no s das operaes de crdito, mas dos demais ativos relevantes adquirveis nos mercados de capitais. Isto particularmente relevante para o caso brasileiro, j que os ttulos pblicos tm por caracterstica elevada remunerao, alta liquidez e risco nulo e competem de forma desleal com os

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emprstimos no portflio dos bancos brasileiros. Por fim, devemos considerar que os fatores institucionais tambm iro desempenhar importante papel, podendo servir de estmulo ou como entrave expanso da demanda e da oferta de crdito, bem como determin-las diretamente. No mercado de crdito, estes fatores passam pela definio de um marco regulatrio adequado, capaz de responder aos riscos que a atividade bancria engendra em especial, ao risco sistmico (Carvalho, 2005); pelos sistemas de recuperao de garantias e de proteo ao crdito, bem como pelos prprios hbitos dos agentes na sociedade. Tendo sido construdo este breve referencial terico, analisaremos a evoluo do Mercado de Crdito Brasileiro no perodo 2004-2009 conforme os objetivos definidos na introduo do artigo.

2. Panorama Macroeconmico e a Evoluo do Crdito no perodo 2004-09


Como ressaltado na introduo, a economia brasileira apresentou um quadro de crescimento errtico, elevadas taxas de inflao, problemas fiscais e eventuais problemas no balano de pagamentos ao longo das dcadas de 1980 e 1990, bem como no incio dos anos 2000. Este quadro de instabilidade macroeconmica s se reverte a partir de 2004, quando se inicia um novo ciclo de expanso da economia mundial e da brasileira, desencadeado por uma conjuno de fatores. O reforo das polticas expansionistas nos Estados Unidos (reduo dos juros e ampliao dos gastos pblicos), j iniciadas desde o crash da bolsa eletrnica Nasdaq em 2000, aliado ao enorme e ambicioso programa de investimentos pblicos chins (basicamente em infra-estrutura), levou ampliao dos nveis de consumo e comrcio mundial, acompanhados posteriormente da elevao dos fluxos de capitais internacionais, que sustentaram uma nova dinmica de crescimento global. No Brasil, as exportaes se elevaram, puxando para cima os saldos de transaes correntes e do balano de pagamentos. Assim sendo, o pas comea a acumular reservas e a taxa de cmbio inicia uma longa trajetria de apreciao, favorecendo a reduo da inflao ao longo de grande parte do perodo. Dentro do limite institucional do regime de metas para inflao, esta queda da inflao permite uma reduo mais sustentada da taxa bsica de juros, especialmente a partir de 2006. A atividade econmica, enfim, se recupera de forma mais intensa: o PIB se expande a uma taxa mdia de 4,8% entre 2004 e 2008, ante 1,9% entre 1999 e 2003 e 2,5% entre 1995 e 1998, e a Formao Bruta de Capital Fixo atinge o patamar de 18,7% do PIB neste ltimo ano a acelerao da atividade aliada reduo dos juros permitiu ainda melhores resultados nas contas pblicas e uma reduo da dvida pblica (para tal tambm contribuiu a apreciao cambial).

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Tabela 1 Brasil: Indicadores Macroeconmicos Selecionados 2004-2009 Contas Pblicas (% PIB) PIB Cresc. Real
(% a.a.)

Contas Externas (US$ Milhes)

Perodos

FBCF/ PIB
(%)

Inao (IPCA)
(% a.a.)

Taxa Selic Real1


(% a.a.)

NFSP2 Nominal Prim rio


-3,3 -3,8 -3,9 -3,2 -3,4 -3,5 -2,1

Dv. Lq. do Setor Pblico3 / 4


53,5 48,2 48,0 45,9 42,8 37,3 42,7

Reservas3
(Lq. Inter nac.) 49.296 52.935 53.799 85.839 180.334 193.783 238.520

Balano de Pagamentos Conta de Capital


5.111 -7.523 -9.464 16.299 89.086 29.352 71.301

Taxa de cmbio Var. Real5


(% a.a.)

Saldo
8.496 2.244 4.320 30.569 87.484 2.969 46.651

Trans. Corr.
4.177 11.679 13.985 13.643 1.551 -28.192 -24.302

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

1,1 5,7 3,2 4,0 6,1 5,1 -0,2

15,3 16,1 15,9 16,4 17,4 18,7 16,7

9,3 7,6 5,7 3,1 4,5 5,9 4,3

12,8 8,0 12,6 11,6 7,1 6,2 5,4

3,8 2,6 3,2 3,5 2,6 2,0 3,2

-3,6 -11,7 -21,3 -13,4 -14,3 -11,1 4,4

Fonte: Banco Central do Brasil e Ipeadata. 1. Selic acumulada no ano deacionada pelo IPCA. 2. NFSP= necessidade de nanciamento do setor pblico consolidado (c/ desvalorizao cambial). Sinal negativo indica supervit. 3. Dados de dezembro de cada ano. 4. At 2000 o dado contempla o Setor pblico consolidado e a Petrobras, posteriormente, diz respeito apenas ao Setor pblico consolidado. 5. Variao da taxa de cmbio mdia anual deacionada pelo IPCA. * Mdia (aritmtica) no perodo.

O crescimento econmico induziu tambm a uma elevao do emprego, em especial, do emprego formal, na economia, tendo a taxa de desocupao mdia atingido a cifra de 6,8% em dezembro de 2008 (patamar mnimo da srie nova da PME). Elevou-se tambm a massa salarial, com destaque para o aumento do salrio mnimo real6 (em reais constantes de dezembro de 2009), que passou de R$ 327,7 em janeiro de 2004 para R$ 445,2 em dezembro de 2008 uma expanso (real) de 35,8% (Grfico 1).
Grco 1 Variao da Populao Ocupada, Ocupao Formal e do Rendimento Real Mdio
Nmero ndice Base: jan/2004 140 135 130 125 120 115 110 105 100 95 90

6. Srie em reais (R$) constantes do ltimo ms, elaborada pelo IPEA, deflacionando-se o salrio mnimo nominal pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC) do IBGE a partir de maro de 1979.

Jan/08 abr/08

Populao ocupada

Populao ocupada - empregada - com carteira assinada

Rendimento mdio real habitual - pessoas ocupadas

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da PME/IBGE.

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jul/08 out/08 Jan/09 abr/09 jul/09 out/09

Jan/04 abr/04 jul/04

out/04 Jan/05 abr/05 jul/05

Jan/06

abr/06 jul/06

out/06 Jan/07 abr/07 jul/07

out/05

out/07

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Os reflexos da crise financeira internacional se manifestam inicialmente em 2008, quando o saldo de transaes correntes passa a ser negativo, porm s tem maiores impactos em 2009, quando o PIB se retrai, principalmente, em funo da perda de dinamismo dos investimentos e do ajuste de estoques na indstria, tendo o setor de servios um melhor desempenho. Contudo, ao que tudo indica, o ano de 2009 (mais especificamente o ltimo trimestre de 2008 e o primeiro trimestre de 2009) parece(m) ter sido um ponto(s) fora da curva, dada a rapidez da retomada da atividade econmica ao longo de 2009/2010. Dessa maneira, o perodo 2004-2009 apresentou de um modo geral um quadro de maior aquecimento da atividade econmica e menor erraticidade do crescimento econmico, aliado a maior estabilidade de preos e cmbio. Em particular, o consumo das famlias e das empresas se ampliou significativamente, bem como os investimentos, aquecendo demanda por crdito na economia brasileira. Por outro lado, a inflao mais modesta permitiu a vigncia de menores taxas bsicas de juros (dentro da lgica do regime de metas para inflao) e as melhores condies de pagamento dos tomadores levaram a uma reduo dos spreads bancrios, reduzindo o custo financeiro dos emprstimos e facilitando o acesso dos agentes a estes recursos. Por fim, como os agentes da economia brasileira apresentavam um baixo grau de endividamento (vide abaixo a relao crdito/PIB), a possibilidade dos mesmos ampliarem seu endividamento favoreceu a contratao de emprstimos junto ao sistema financeiro. Ressalta-se que pelo lado da oferta, o menor grau de incerteza contribui para a reduo da preferncia pela liquidez dos bancos brasileiros e as operaes de crdito passaram a compor o mix de atividades mais rentveis, basicamente em funo das melhores condies de pagamento dos tomadores. Nesse contexto, o saldo das operaes de crdito totais cresceu aproximadamente 150% em termos reais entre 2004 e 2009, atingindo a cifra de R$ 1,42 trilho no final de 2009. A relao crdito/PIB importante indicador da profundidade desse mercado apresentou um crescimento ininterrupto, saltando de 24,3% no incio de 2004 para 45,0% ao final de 2009 (Grfico 2).

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A expanso do mercado de crdito brasileiro no perodo 2004-2009: determinantes, condicionantes e sustentabilidade

Grco 2 Saldo das Operaes de Crdito Totais do Sistema Financeiro Brasileiro


% do PIB (nal de perodo)
47 43 39 35 31 27 23 19 15

Jan/08 abr/08

Fonte: BCB.

Este resultado fruto do desempenho tanto das operaes de crdito com recursos livres como das operaes com recursos direcionados. As primeiras foram mais importantes para explicar a fase que vai de 2004 a 2008, enquanto o crdito direcionado, especialmente o ligado ao BNDES, se torna mais relevante no ano de 2009. Esta caracterizao importante, pois reflete que as operaes de crdito contratadas em boa parte do perodo foram geradas espontaneamente pelo mercado (ainda que haja instituies financeiras pblicas operando com recursos livres), como resposta expanso da demanda por financiamentos. Este processo faz, ainda, com que a expanso das operaes com recursos direcionados sofra uma espcie de efeito-demonstrao entre 2004 e 2008. Com a ecloso da crise, o crdito com recursos livres se desacelera significativamente, tendo o crdito direcionado clara funo anticclica, contribuindo para sustentar um patamar de crescimento de dois dgitos das operaes totais. Outra caracterstica relevante desta fase de expanso, convergente com o descrito no pargrafo anterior, a ampliao relativa da parcela das instituies financeiras privadas entre 2004 e 2007, em detrimento das instituies financeiras pblicas. Na fase ascendente do ciclo, os agentes privados passaram de fato a se interessar pelo mercado de crdito (ainda que no tenham mudado significativamente seu perfil de atuao no sistema financeiro brasileiro, que historicamente se baseou muito mais no carregamento de ttulos da dvida pblica do que na concesso de crdito), processo este que se exaure em funo da crise. Os ltimos dois anos (2008-2009) marcam uma postura mais agressiva dos bancos pblicos, que ganham espao no mercado de crdito. Em especial, a atuao anticclica perante a crise internacional e os emprstimos concedidos pelo BNDES Petrobras contriburam para o aumento da participao dos bancos pblicos frente aos bancos privados na carteira de crdito total (Grfico 3).

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jul/08 out/08 Jan/09 abr/09 jul/09 out/09

Jan/04 abr/04 jul/04

out/04 Jan/05 abr/05 jul/05

Jan/06 abr/06 jul/06

out/06 Jan/07 abr/07 jul/07

out/05

out/07

Norberto Montani Martins | Camila de Arajo Ferraz

Grco 3 Saldo das Operaes de Crdito Totais do Sistema Financeiro Brasileiro


Controle de Capital - Participao % em relao ao total (m de perodo)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

21 ,5

21,9

22,4

22,1

22,1

21,0

18,2

38,6

39,6

40,8

41,3

43,8

42,8

40,3

39,9

38,5

36,8

36,7

34,1

36,3

41,5

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

7. A inflexo verificada na taxa de juros de aplicao a partir do incio de 2008 reflete, por um lado, aumento da alquota do IOF e, por outro, o agravamento da crise internacional que gerou uma elevao considervel do custo do crdito domstico. 8. Por outro lado, a manuteno de (embora cadentes) elevados spreads, pode-se inferir que a rentabilidade das operaes de crdito fica garantida no ciclo de expanso desse ativo.

Instituies Privadas Estrangeiras

Instituies Privadas Nacionais

Instituies Pblicas

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do BCB. Instituies Pblicas: Refere-se s instituies em que os governos federal, estadual ou municipal detm participao superior a 50% no capital votante, de acordo com a Carta-Circular 2.345, de 25/01/1993. Instituies Privadas Nacionais: Refere-se s instituies em que as pessoas fsicas ou jurdicas domiciliadas e residentes no pas detm participao superior a 50% no capital votante, de acordo com a Carta-Circular 2.345, de 25/01/1993. Instituies Privadas Estrangeiras: Refere-se s instituies que tenham sob controle estrangeiro, direta ou indiretamente, maioria do capital votante. Inclui, tambm, as constitudas e sediadas no exterior com dependncia ou lial no Pas, de acordo com a Carta-Circular 2.345, de 25/01/1993.

Pelo lado da oferta, fatores como a reduo das taxas de juros de aplicao dos emprstimos, bem como a ampliao dos prazos contriburam para a expanso do crdito e possibilitaram melhores condies aos tomadores. A ttulo de ilustrao, as taxas de juros prefixadas do crdito total referencial para taxa de juros mostraram uma reduo de 11,1 pontos percentuais em relao a janeiro de 20047, atingindo 34,3% a.a. em dezembro de 2009, enquanto que o prazo mdio passou de 222 para 391 dias corridos, na mesma base de comparao. Tal ampliao dos prazos tende a diluir o efeito do elevado patamar dos juros, de forma que as parcelas tornem-se mais acessveis e caibam mais facilmente no bolso dos tomadores8 (Grfico 4).

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A expanso do mercado de crdito brasileiro no perodo 2004-2009: determinantes, condicionantes e sustentabilidade

Grco 4 Operaes de Crdito Referenciais para Taxa de Juros


Prazo Mdio e Taxas de Aplicao Dias corridos e % a.a.
450
Prazo Mdio das Operaes Totais

55 50 45 40 35 30
Taxa de Aplicao

400 350 300 250 200

Jan/08

mai/08

mai/04

mai/06

set/08

Jan/04

set/04

Jan/06

set/06

Jan/09

mai/09

mai/05

mai/07

Prazo Mdio das Operaes Totais - dias corridos


Fonte: BCB.

Taxa de Aplicao - % a.a.

No que se refere ao saldo por atividade econmica (como proporo do PIB), o financiamento todas as categorias se ampliou no perodo. No caso da indstria, esta relao se expande continuamente at dezembro de 2008, quando ento fica estagnada num patamar pouco abaixo dos 10% (Grfico 5) processo semelhante vivido pelo crdito ao comrcio, que se estagna em torno de 4%. A principal fase de expanso do crdito industrial se d num momento em que os investimentos continuavam a se expandir e que o mercado de capitais que nos anos de 2004-2007 vivia paralelamente um perodo de ampla expanso iniciava uma retrao face instabilidade gerada pela crise financeira internacional (aliado a um momento de taxas de juros relativamente baixas); este processo ocorreu notadamente no segundo semestre de 2008. O crdito habitacional, que havia se atrofiado no final da dcada de 1990 e no incio dos anos 2000, em funo do baixo crescimento econmico e da renda familiar e da transferncia dos crditos habitacionais da Caixa Econmica para uma instituio no financeira no mbito do Programa de Fortalecimento das Instituies Financeiras Federais9, ficou estagnado durante boa parte do perodo abaixo de 2% do PIB, voltando a crescer apenas a partir de meados de 2008, respondendo ao lanamento de programas governamentais para o setor de habitao, como o Minha Casa Minha Vida.

9. O PFIFF visava adequao dos principais bancos pblicos federais s novas normas de Basileia.

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set/09

Jan/05

set/05

Jan/07

set/07

150

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Norberto Montani Martins | Camila de Arajo Ferraz

Grco 5 Saldo das Operaes de Crdito Totais do Sistema Financeiro Brasileiro


Por Setores de Destinao - % PIB
Comrcio, Habitao, Indstria e Pessoas Fsicas

16 14 12 10 8 6 4 2 0

48 42 36 24 18 12 6 0
Total Geral

30

Jan/08

mai/08

mai/04

mai/06

set/08 Jan/09

Jan/04

set/04

Jan/06

set/06

mai/09

mai/05

Jan/07 mai/07

Indstria

Habitao

Comrcio

Pessoas fsicas

Fonte: BCB.

De todos os setores, o segmento Pessoas Fsicas10 apresentou a tendncia mais forte e mais clara de expanso ao longo dos anos dentro da esfera privada, refletindo no s a maior propenso destas a se endividar como mudanas no Sistema Financeiro Nacional, que permitiram o maior acesso ao crdito pelas famlias. Esta trajetria se manteve, inclusive, aps o perodo de crise e determinou em larga medida a dinmica do Mercado de Crdito Brasileiro. Por estas razes, os aspectos referentes a esta expanso do crdito a Pessoas Fsicas sero analisados separadamente na prxima seo, no intuito de verificar quais fatores contriburam para esta indita expanso e se a mesma sustentvel ou apenas fruto da conjuntura verificada.

3. Crdito Pessoa Fsica


Conforme observado acima, a expanso recente do crdito foi puxada em grande medida pelo segmento Pessoa Fsica, que mostrou expanso de 199% de janeiro de 2004 a dezembro de 2008 e crescimento de 242% de janeiro de 2004 a dezembro de 2009 (considerando os dados do Banco Central a preos constantes de dezembro de 2009, inflacionados pelo IPCA). O segmento de pessoa jurdica, por sua vez, mostrou alta de 143% e 136%, na mesma base de comparao. Isso mostra que a despeito dos efeitos da crise financeira internacional o ritmo de crescimento do crdito Pessoa Fsica permaneceu robusto (Grfico 6). No que tange composio das distintas linhas de crdito s famlias, verifica-se um maior crescimento das linhas de mdio prazo (crdito pessoal consignado e no-consignado, aquisio de bens, leasing e crdito concedido por cooperativas) com alta de 252% no perodo em anlise e participao aproximada de 75% do total de crdito pessoa fsica, em dezembro de 2009.

set/09

Jan/05

set/05

set/07

10. O segmento Pessoas Fsicas subestimado pelo Banco Central do Brasil, medida que o mesmo separa os crditos habitacionais e os financiamentos rurais deste setor. Assim, deve-se considerar que o desempenho deste segmento foi ainda melhor do que iremos apresentar aqui.

Total geral

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A expanso do mercado de crdito brasileiro no perodo 2004-2009: determinantes, condicionantes e sustentabilidade

As linhas consideradas de curto prazo (cheque especial e carto de crdito) com participao de 9% no total do crdito Pessoa Fsica, mostraram expanso de 93% no mesmo perodo.
Grco 6 Variao Real do Crdito para Pessoa Fsica*, Pessoa Jurdica* e Total**
Em nmero ndice (base: jan/04), construdo a partir dos valores a preos constantes do ltimo ms (IPCA)

300 250 200 150 100 50

Saldo PF

Saldo PJ

Saldo Total

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do BCB. * Saldo PF e PJ referentes s operaes de crdito referenciais para taxa de juros. ** Saldo total referente s operaes de crdito com recursos livres totais.

Dentre as linhas de mdio prazo a modalidade de leasing voltada em grande parte para a aquisio de veculos mostra expanso surpreendente de 2.681%. Ocorre que, apesar desta linha ter contribuio de 17% no crescimento total a PF, ela ainda representa uma fatia relativamente modesta do total dos saldos a Pessoa Fsica (13,8% em dezembro de 2009). Dadas as vantagens tributrias e facilidades de garantia do leasing, esta linha representa uma alternativa de financiamento mais atrativa ao consumidor do que o prprio crdito para aquisio de veculos (CDC), o qual vem apresentando desacelerao na comparao anual, embora represente parcela significativa do saldo total Pessoa Fsica, de 20,2% em dezembro de 2009 (frente a 29,9% em janeiro de 2004). Outra linha de crdito, cuja participao elevada tanto no estoque quanto na taxa de expanso dos saldos de emprstimos para os consumidores o chamado crdito pessoal que pode ser desmembrado entre consignado e no-consignado. Enquanto esta ltima modalidade mostrou expanso de 167% de janeiro de 2004 a dezembro de 2009 (com participao no total de crdito Pessoa Fsica de 18,8% neste ltimo ms), o crdito consignado registrou expanso de 732%, na mesma base de comparao. Se em janeiro de 2004, esta modalidade cujas prestaes so descontadas diretamente na folha de pagamento teve participao no saldo Pessoa Fsica de 6,3%, em dezembro desse ano, esta linha atinge 15,6%, com uma contribuio na expanso do saldo Pessoa Fsica de 18%. Tanto o crdito pessoal no-consignado quanto o crdito para aquisio de veculos mostraram participao de 17% na variao total dos saldos de crdito

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CADERNOS do DESENVOLVIMENTO, Rio de Janeiro, v. 6, n. 9, p. 269-289, jul.-dez. 2011

jul/08 out/08 Jan/09 abr/09 jul/09 out/09

out/04 Jan/05 abr/05 jul/05

out/06 Jan/07 abr/07 jul/07

out/05

out/07

Jan/08 abr/08

Jan/04 abr/04 jul/04

Jan/06 abr/06 jul/06

Norberto Montani Martins | Camila de Arajo Ferraz

Pessoa Fsica no perodo analisado. Em setembro de 2003, foi estimulada a concesso do emprstimo em consignao aos trabalhadores da iniciativa privada. Tal prerrogativa prev o desconto em folha de pagamento de prestaes de dvidas contradas com o sistema financeiro, limitado a 30% da remunerao disponvel, de acordo com a Lei 10.820. Para facilitar a execuo dessas operaes, foi permitida a celebrao de acordos entre as instituies financeiras e empresas ou entidades sindicais. Um fator de grande relevncia para a evoluo crescente do crdito em consignao foi a consolidao dos emprstimos a aposentados e pensionistas do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), cujas operaes tiveram incio em maio de 2004, ampliando-se significativamente medida que maior nmero de instituies financeiras formalizava os acordos com o INSS. De acordo com dados divulgados pelo Banco Central, de janeiro de 2004 at dezembro de 2009, o crdito consignado saltou de R$ 8,8 milhes para R$ 73,7 milhes, mostrando uma expanso de 732% considerando os dados a preos constantes de dezembro de 2009 pelo IPCA. Vale ressaltar que para o ms de dezembro, o crdito destinado Pessoa Fsica mostrou alta de 14,2% nos ltimos 12 meses, enquanto o consignado apresentou expanso de 29,4% na mesma base de comparao. O Grfico 7, ao mostrar a evoluo dessas duas linhas de crdito no perodo 2004-2010 (total e o consignado) em nmero ndice, traduz, pela dinmica das curvas, a expanso acentuada do crdito consignado. Apenas essa modalidade contribuiu para 32% da variao do volume de crdito Pessoa Fsica.
Grco 7 Expanso do Saldo de Crdito Total com Recursos Livres e do Crdito Consignado*
Em nmero ndice (base: jan/04), construdo a partir dos valores a preos constantes do ltimo ms (IPCA)

900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 Jan/08 abr/08 jul/08 out/08 Jan/09 abr/09 jul/09 out/09 Jan/04 abr/04 jul/04 out/04 Jan/05 abr/05 jul/05 Jan/06 abr/06 jul/06 out/06 Jan/07 abr/07 jul/07 out/05 out/07

Crdito Consignado

Crdito Total Recursos Livres

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do BCB. * Referente aos 13 maiores bancos que operam com crdito pessoal.

O governo federal, ao estender o programa dos emprstimos consignados aos beneficirios do INSS, facilitou e ampliou o acesso ao sistema bancrio de segmentos da populao com renda mais reduzida, viabilizando a realizao de

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A expanso do mercado de crdito brasileiro no perodo 2004-2009: determinantes, condicionantes e sustentabilidade

operaes de crdito com taxas de juros bem mais acessveis que as aplicadas usualmente pelo mercado financeiro. Para se ter uma ideia, enquanto a taxa de juros dos emprstimos consignados referentes a fevereiro de 2010 atingiu 27,3% a.a., a mesma taxa para os emprstimos pessoais (inclusive as operaes consignadas em folha de pagamento e cooperativas) foi de 43,8% a.a. O Grfico 8 abaixo expressa a evoluo das taxas de juros por modalidade: crdito pessoal (inclusive o consignado), crdito consignado e crdito Pessoa Fsica. Alm disso, apresenta as taxas de inadimplncia do crdito Pessoa Fsica e do crdito pessoal, ambas oscilantes em patamares relativamente controlados. Apesar de alguns avanos no lado da oferta, acredita-se que a expanso do crdito para Pessoa Fsica esteja mais fortemente associada a condicionantes do lado da demanda, com destaque para as trajetrias favorveis da massa salarial, do emprego formal, do salrio mnimo real e benefcios a ele vinculados. De janeiro de 2004 a dezembro de 2009 verifica-se uma expanso de 35,5% no indicador de massa salarial acumulada nos ltimos 12 meses, calculado pela multiplicao do rendimento efetivamente recebido pelo nmero de pessoas ocupadas da PME (IBGE) Grfico 9. Essa mesma pesquisa revela que o nmero de pessoas ocupadas mostrou variao positiva de 17,6% enquanto que o crescimento do emprego com carteira assinada, mostrou-se ainda superior, a saber, crescimento de 31,4%, em seis anos. Soma-se a tais fatores a reduo da taxa de desocupao mdia a qual atingiu em dezembro de 2009 a cifra de 6,8%, patamar mnimo da srie nesse perodo, empatado com a taxa de dezembro de 2008.
Grco 8 - Taxas de Juros e Inadimplncia do Crdito Pessoa Fsica
Taxa de Juros Prexadas (% a.a.) e Inadimplncia acima de 90 dias (%)
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0

Taxas de Juros (% a.a.)

Jan/08 mai/08 set/08 Jan/09 mai/09

Jan/04

mai/04

set/04 Jan/05

Jan/06

mai/06

set/06

mai/05

Taxa de Juros Crdito PF Taxa de Juros Crdito Pessoal Taxa de Juros Crdito Consignado Inadimplncia Crdito PF (dir.) Inadimplncia Crdito Pessoal (dir.)
Fonte: BCB.

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mai/07 set/07

set/09

set/05

Jan/07

Inadimplncia (%)

Norberto Montani Martins | Camila de Arajo Ferraz

Grco 9 Massa Salarial Real Efetivamente Recebida Acumulada em 12 meses


Nmero ndice (fev/03=100) 135 130 125 120 115 110 105 100 95 90 85
fev/08 jun/08 out/08 fev/09 out/03 fev/04 jun/04 out/04 fev/06 jun/06 out/06 fev/07 jun/09 out/09 fev/05 jun/05 out/05 fev/03 jun/03 jun/07 out/07 out/10

11. Srie em reais (R$) constantes do ltimo ms, elaborada pelo IPEA, deflacionando-se o salrio mnimo nominal pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC) do IBGE a partir de maro de 1979.

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da PME/IBGE.

Vale ressaltar ainda o aumento do salrio mnimo real11 (em reais constantes de dezembro de 2009) que passou de R$ 327,7 em janeiro de 2004 para R$ 479,2 em dezembro de 2009, com expanso real de 46%. Os ganhos reais do salrio mnimo, somados a sua vinculao a benefcios previdencirios e assistenciais tm por resultado um incremento significativo da massa monetria de origem pblica e carter permanente, o que por sua vez, parece contribuir para a expanso do crdito, em especial, Pessoa Fsica. A noo de que o passivo dos indivduos ativo dos bancos remonta dimenso de sustentabilidade da expanso acentuada do crdito Pessoa Fsica verificada nos ltimos anos. Alm dos efeitos das condies do crdito (juros e prazos), tal sustentabilidade pode estar associada aos fatores relacionados colaterizao desses ativos, seja pela expanso do emprego formal, seja pelo aumento real do salrio mnimo e seus efeitos sobre o rendimento mdio dos indivduos. O fato que a expanso da massa monetria em virtude da maior formalizao do mercado de trabalho e da expanso do salrio mnimo real parece constituir lastro no apenas para o aumento das concesses de crdito Pessoa Fsica, como tambm e indiretamente aos investimentos, impulsionados por expectativas favorveis dos agentes. Embora uma maior qualidade do crdito reduza o risco a ele associado, isso no significa dizer que a fragilidade financeira no sentido minskyano no esteja em jogo. A competio crescente entre as instituies bancrias e a dependncia de uma conjuntura macroeconmica favorvel podem sugerir um lado perverso do endividamento familiar. Segundo Minsky (1982), a fragilidade financeira decorrncia direta da existncia de dvida. Tanto o crescimento econmico quanto a composio da dvida (posies hedge, especulativa e ponzi) so considerados como fatores de fragilidade. Essa abordagem oferece algumas pistas para a anlise da sustentabilidade macroeconmica da expanso recente dos emprstimos destinados aos

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A expanso do mercado de crdito brasileiro no perodo 2004-2009: determinantes, condicionantes e sustentabilidade

indivduos. Tal anlise pode ser feita em duas dimenses: i) composio e condies de crdito e ii) estoque. A anlise das distintas linhas de crdito no incio desta seo mostrou uma expanso mais acentuada das linhas consideradas de mdio prazo, com destaque para leasing, aquisio de veculos e crdito pessoal, especialmente o consignado. Embora a elevada expanso e participao crescente dos emprstimos em consignao sugiram uma maior acessibilidade e sustentabilidade do crdito devido a melhorias nas condies de acesso, seria precipitado concluir sobre a sustentabilidade do crdito Pessoa Fsica como um todo, tendo em vista a distribuio entre as linhas de crdito que compem esse segmento. Alm disso, a mensurao da sustentabilidade da expanso do crdito Pessoa Fsica requer estudos mais aprofundados, o que dependeria fundamentalmente de fontes de dados mais especficas que, em geral, no esto disponveis ao acesso pblico. Sendo assim, a anlise da carteira de crdito Pessoa Fsica no que se refere ao peso das distintas linhas na sua composio e expanso no parece to conclusivo acerca da sustentabilidade macroeconmica. Por outro lado, a partir de uma anlise de estoque podemos utilizar um possvel indicador de alavancagem das pessoas fsicas referente diviso da relao crdito destinado a esse pblico pela massa salarial acumulada em 12 meses. Como podemos observar no grfico abaixo essa relao (medida em unidades) mostra uma trajetria ascendente do indicador, que chega a atingir 1,54% em dezembro de 2009. Isso indica que a massa salarial gerada em um ano insuficiente para pagar todo o estoque de crdito gerado. Contudo, como o vencimento destes crditos distribudo ao longo do tempo, se consideramos o crdito com vencimento em at um ano (curtssimo e curto prazo na nomenclatura do BCB), a massa salarial acumulada em 12 meses mais que suficiente para cobrir estas despesas. Em dezembro de 2009, a parcela destes crditos sobre a massa salarial era de 76,4%. Houve uma elevao da fragilidade financeira, mas este processo esperado, conforme colocado pelo prprio Minsky. Todavia, esta elevao se mostrou sob controle, j que ainda que a renda gerada em um ano no seja capaz de honrar a totalidade das obrigaes, ela capaz de liquidar todas as obrigaes vincendas neste perodo de tempo, sem implicar um default. O ritmo da expanso dos indicadores de fragilidade corrobora tambm esta interpretao, j que no mostrou uma trajetria explosiva de expanso, mas sim uma trajetria irregular ainda que positiva na maior parte do tempo (Grfico 11).

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Norberto Montani Martins | Camila de Arajo Ferraz

Grco 10 Relao entre Crdito a Pessoa Fsica e Massa Salarial


Unidade
180% 160% 140% 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0%

Jan/08

mai/08

mai/04

set/04

set/08

Jan/04

Jan/09

mai/09

mai/06

mai/05

set/06

set/05

mai/07

Geral
Fonte: Elaborao prpria.

Vincendo em 1 ano

Grco 11 Variao da Relao entre Crdito a Pessoa Fsica e Massa Salarial


Variao da relao em pontos percentuais
0,04 0,03 0,02 0,01

abr/05 jul/05 out/05

jan/06

jul/06

out/06 jan/07

jul/07

jan/05

abr/06

abr/07

out/07

jan/08

abr/08

jul/08

jan/04

-0,01 -0,02 -0,03

out/04

abr/04

Geral
Fonte: Elaborao prpria.

Vincendo em 1 ano

Portanto, esta trajetria da relao crdito Pessoa Fsica/massa salarial corrobora a hiptese de que as condies do lado da demanda tais como emprego e rendimento mdio do trabalho tm um peso significativo na expanso do crdito Pessoa Fsica, mas indica tambm que outros fatores institucionais, como os apontados acima, podem ter contribudo para este processo. Mais que isso, esta expanso da renda e da massa salarial contribuem tambm para a sustentabilidade macroeconmica dessa expanso.12 Em outras palavras, a expanso do crdito foi compatvel com a manuteno de uma posio de fragilidade financeira sustentvel.

out/08 jan/09

jul/04

set/09

Jan/06

Jan/05

Jan/07

set/07

12. Vale, contudo, destacar que embora ilustrativo, o indicador de estoque, assim como a to utilizada relao crdito/ PIB pode esconder muita informao, sendo necessria uma anlise mais detalhada das condies das linhas de crdito destinadas s pessoas fsicas.

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A expanso do mercado de crdito brasileiro no perodo 2004-2009: determinantes, condicionantes e sustentabilidade

Concluso
O perodo 2004-2009 apresentou um quadro de maior crescimento econmico, aliado a maior estabilidade de preos e cmbio. Em particular, a significativa expanso da renda e das intenes de consumo das famlias e das empresas (bem como dos investimentos) elevou a demanda por crdito na economia brasileira. A inflao mais modesta permitiu a vigncia de menores taxas bsicas de juros (dentro da lgica do regime de metas para inflao) e as melhores condies de pagamento dos tomadores (associadas a um grau relativamente baixo de endividamento dos agentes) levaram a uma reduo dos spreads bancrios, reduzindo o custo financeiro dos emprstimos e facilitando o acesso dos agentes a estes recursos. De todos os setores, o segmento Pessoas Fsicas apresentou a tendncia mais forte e mais clara de expanso ao longo dos anos dentro da esfera privada, refletindo no s a maior propenso destas a se endividar como mudanas no Sistema Financeiro Nacional, que permitiram o maior acesso ao crdito pelas famlias. A reduo das taxas de desemprego paralelas elevao do emprego formal, a elevao da massa salarial e a poltica de valorizao do salrio mnimo, aliados instituio do crdito consignado em folha de pagamento, foram os principais determinantes deste desempenho. Este comportamento se mostrou sustentvel, tanto em termos de risco quanto de prolongamento, ao longo do perodo. Esta trajetria se manteve, inclusive, aps o perodo de crise. Como a desacelerao econmica atingiu de forma limitada os nveis de emprego e a massa salarial se manteve em expanso, os fatores que condicionam a demanda por crdito se mantiveram aquecidos. Tal fato nos permite reforar a sustentabilidade desta expanso.

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Norberto Montani Martins | Camila de Arajo Ferraz

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artiGos

Rodrigo Chaloub Dieguez

Consrcios Intermunicipais em foco:


debate conceitual e construo de quadro metodolgico para anlise poltica e institucional
RESUMO ABSTRACT

O objetivo do artigo realizar uma discusso sobre consrcios intermunicipais a partir de um debate conceitual e da construo de uma metodologia de anlise poltico-institucional. Primeiro, foi estabelecida uma definio mnima deste tipo de consrcio tendo como referncia seus elementos principais que constituem as estruturas legal, institucional e poltica. Em seguida, foi desenvolvida uma metodologia para analisar os fatores que caracterizam o processo decisrio envolvido na formao e desenvolvimento institucional dos consrcios intermunicipais. Nesse sentido, foi elaborado um quadro composto de trs eixos analticos com base na reviso da literatura nacional produzida sobre o assunto e na incorporao de questes levantadas por trabalhos que se debruaram sobre outros objetos de estudo. Os critrios propostos buscam analisar o processo de autonomizao institucional; a presena de mecanismos democrticos de participao e controle; e a coeso interna necessria para manter sua vitalidade como arena poltica de cooperao intermunicipal.
Palavras-chave Consrcios Intermunicipais, Autonomizao Institucional, Accountability, Coeso Interna.

The purpose of this article is to discuss inter-municipal consortia, using conceptual debate, and by constructing a political-institutional methodology of analysis. Firstly, a basic definition of this type of consortium was established, using as a reference, the principle elements that constitute its legal, institutional and political structures. A methodology was then developed, to analyze the factors which characterize the decision-making process involved in the institutional formation, and development of inter-municipal consortia. To this end, a scenario was developed, which was made up of three analytical axes based on a review of national literature dealing with this subject, and on the incorporation of questions raised by work dealing with other objects of study. The proposed criteria seeks to analyze the process of institutional autonomization (making autonomous); the presence of democratic mechanisms of participation and control; and the internal cohesion needed to maintain its force as a political arena of inter-municipal cooperation.
Keywords Inter-municipal Consortia, Institutional Autonomization, Accountability, Internal Cohesion.

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O consorciamento intermunicipal est previsto no Brasil desde a Constituio de 1937. Sua sistematizao e disseminao entre os gestores pblicos, entretanto, comeou a se fortalecer somente a partir da dcada de 1990, quando a descentralizao das polticas pblicas, resultada do desenho institucional que a Constituio de 1988 conferiu ao nosso federalismo, imps aos governos locais dilemas de coordenao e cooperao. A possibilidade de firmar acordos entre os municpios, para que fossem solucionados problemas de ao coletiva com impactos diretos sobre as polticas pblicas, introduziu os consrcios intermunicipais na agenda de alguns governos locais que recusavam confundir sua autonomia poltica com o discurso da autossuficincia autrquica. O artigo parte do pressuposto que a compreenso do processo poltico envolvido na formao e no desenvolvimento institucional dos consrcios intermunicipais passa pela dinmica envolvida nas relaes intergovernamentais estabelecidas tanto na dimenso horizontal quanto na vertical. preciso lembrar que a formao de redes federativas busca a melhor adequao entre as propriedades virtuosas da competio e da cooperao e da centralizao e da descentralizao, evitando-se os aspectos negativos de cada uma que possam surgir como obstculos para o xito do sistema poltico. O sucesso dos consrcios intermunicipais, contudo, no imediato. No basta que a parceria se estabelea para que o novo arranjo institucional logre xito, seja qual for o resultado que se busque ou a perspectiva utilizada para anlise. O objetivo deste artigo ser realizar, primeiro, um debate conceitual sobre consrcios intermunicipais e, em seguida, propor uma metodologia de anlise poltica e institucional para compreender os diferentes processos de formao e desenvolvimento de consrcios. Na primeira seo, ser feito um debate conceitual que fornecer a definio mnima de consrcios intermunicipais a ser utilizada a partir de ento. Sero identificados os elementos principais que constituem a estrutura legal, institucional e poltica dos consrcios, atravs da delimitao normativa do que sejam os consrcios e das definies conceituais construdas pela literatura. Sero utilizados como referncia tambm os principais aspectos trazidos pelo marco regulatrio definido pelas fontes constitucionais e infraconstitucionais referentes formao e contratao de consrcios pblicos, ressaltando os avanos e implicaes para o processo poltico envolvido. Na seo seguinte, ser discutida a metodologia proposta para avaliao poltica e institucional de consrcios intermunicipais. Na primeira parte, ser

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exposta, como balizamento para essa discusso, a identificao dos principais aspectos levantados pela literatura nacional produzida sobre o tema dos consrcios sobre (i) formao, (ii) desenvolvimento institucional e (iii) relao entre poder pblico e sociedade. Na segunda parte, sero discutidos os trs eixos analticos que compem a metodologia construda. Primeiro, ser tratada a questo do fortalecimento institucional dos consrcios atravs da autonomizao poltica, operacional e financeira. Segundo, ser discutida a importncia dos mecanismos de accountability, participao e controle social sobre as decises tomadas pelo consrcio e pelos seus gestores, em um contexto democrtico de respeito aos princpios universais e republicanos das atividades do setor pblico e de controle da qualidade das polticas pblicas. Enfim, ser discutida a importncia da coeso interna entre os principais lderes e gestores que executam as atividades dos consrcios na capacidade de articular os interesses dos municpios, mantendo sua vitalidade poltica.

A construo do conceito de consrcio intermunicipal a partir de uma denio mnima


Nesta primeira seo, ser apresentado o conceito do que seja um consrcio intermunicipal. A formulao de uma definio mnima realizada a seguir inclui as dimenses legal, institucional e poltica, passando por uma discusso terica que envolve o debate sobre relaes intergovernamentais e anlise institucional, pelo debate conceitual presente na literatura especializada, pelos instrumentos normativos dados pelos rgos oficiais de governo e pela caracterizao dada pela lei. Este passo fundamental para o desenvolvimento do estudo em funo da importncia metodolgica. Com definio conceitual bem estabelecida, tornam-se mais claros os objetivos do artigo. Em primeiro lugar, por definio entende-se uma proposio declarativa da significao que uma palavra tem na acepo comum ou a significao que aquele que fala ou escreve pretende incorporar-lhe para os objetivos especficos do seu discurso (MILL, 1974 apud CALDAS, 2007:52). Com isso, o que se pretende aqui esclarecer para qualquer efeito conceitual e/ou metodolgico a utilizao do termo consrcios intermunicipais, delimitando cada expresso utilizada para caracteriz-lo, tornando ntido e inteligvel o sentido e evitando qualquer equvoco interpretativo. Em sua origem etimolgica, consrcio vem do latim consortium, que implica a ideia de associao (CALDAS, cit.: 52). Segundo a enciclopdia Larousse Cultural, a palavra consrcio possui duas referncias no tocante ao seu significado na esfera privada. Primeiro como um grupo de pessoas que se cotizam em prestaes para a compra de bens ou objetivos de valor elevado, sendo a ordem de

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entrega a cada membro consorciado decidida mediante sorteio. Segundo, como associao, geralmente temporria, constituda de empresas do mesmo ramo de negcio com a finalidade de defender ou de organizar interesses comuns (Larousse Cultural, 1998:1577-1578). Com isso, surge a primeira noo importante do que se entende por consrcio que a associao por interesses comuns. Quando se importa o termo consrcio para caracterizar um tipo especfico de associao entre municpios, algumas questes podem e devem ser discutidas para que no se confunda o significado da expresso. Toda associao um consrcio intermunicipal? Que condies so necessrias para que uma associao se caracterize como tal? Qual a natureza dos consrcios intermunicipais que o conceito construdo pretende delimitar? Como primeira referncia a ser adotada, a figura administrativa dos consrcios intermunicipais surgiu na legislao brasileira na Constituio de 1937, com a previso do agrupamento de municpios, sendo dotado de personalidade jurdica, para explorao de servios pblicos em comum (GIL, 1998 apud NEVES, 2001:25). Confirma-se, dessa forma, a ideia de que os consrcios intermunicipais so formados com a finalidade de prestar algum servio pblico de forma conjunta em funo dos interesses comuns entre os participantes. Nas Pesquisas de Informaes Bsicas Municipais realizadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) sobre o Perfil da Gesto Pblica dos Municpios brasileiros, o significado dos consrcios se transforma ao longo do tempo, passando por diferentes categorias e classificaes, buscando se adaptar s prticas polticas e Lei 11.107/2005, que regulamenta os consrcios pblicos. Na primeira pesquisa, realizada em 2001 e publicada em 2002, no questionrio aplicado em todos os municpios brasileiros, os consrcios eram definidos como acordo firmado entre duas ou mais prefeituras visando execuo de programas, projetos, obras, servios ou consultorias de interesse mtuo, sendo enquadrado como recurso para gesto municipal (IBGE, 2002:227). J na segunda pesquisa, realizada em 2003 e publicada em 2004, os consrcios intermunicipais foram tratados pelo IBGE como um tipo especfico de articulao poltica local, diferenciado dos convnios por se tratar de acordos firmados entre municpios que s podem ser celebrados entre entes da mesma espcie (IBGE, 2004:75). Alm disso, foram elencadas cinco categorias de diferenciao: os prprios consrcios intermunicipais, convnios de cooperao com entidades pblicas, convnio de parceria com empresas privadas, aes integradas com outros municpios e apoio de entidades privadas ou da comunidade. Na terceira pesquisa, que foi realizada entre o final de 2005 e o incio de 2006, sendo publicada no final deste ltimo ano, a cooperao entre os municpios recebeu o ttulo de articulaes interinstitucionais entre os entes federativos, j dividindo os consrcios entre consrcios pblicos intermunicipais, com a Unio e com os estados, alm das outras formas de parceria, como convnios de

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parceria com o setor privado, e apoio do setor privado e de comunidades. Com isso, pretendeu-se adaptar a categorizao segundo as possibilidades previstas na lei (11.107) que havia sido aprovada em 2005 (IBGE, 2006:53). Sobre os conceitos elaborados pela literatura especializada, Caldas sistematiza quatro definies diferentes, apresentando-as de acordo com o nvel de complexidade, e apresenta sua definio, com base nas anteriores e nos objetivos estabelecidos pelo autor, totalizando cinco definies que podem ser tomadas tambm como referncia (CALDAS, cit.: 52-55). A primeira delas, proposta por Spink (2006), procura diferenciar os consrcios das Regies Metropolitanas, sendo definida resumidamente como acordo para cooperao em torno de uma questo comum. Sua distino em relao a esta outra forma de associao marcada pelo esforo institucional de cima para baixo se d pelo consrcio ter como base a relao horizontal na associao voluntria dos entes participantes (idem: 53). Na segunda, estabelecida por Vaz (1997), os consrcios so concebidos como organizaes, ou nos termos do prprio autor, como uma entidade que rene diversos municpios para a realizao de aes conjuntas que se fossem produzidas pelos municpios, individualmente, no atingiriam os mesmos resultados ou utilizariam um volume maior de recursos (idem: 53). Moreira (2001), por outro lado, procura estabelecer a diferena em relao aos convnios, que seriam fruto de relaes verticais, ao passo que os consrcios so acordos celebrados entre pessoas pblicas do mesmo nvel de governo, a partir de uma associao de municpios criada para a execuo de atividades e/ou servios pblicos de interesse comum dos partcipes (idem: 53). Cruz (2002), por sua vez, apresenta os consrcios como forma de cooperao horizontal originada de acordos firmados entre entidades estatais, autrquicas, fundacionais ou paraestatais, sempre da mesma espcie, para realizao de objetivos de interesse comum dos partcipes, mediante a utilizao de recursos materiais e humanos que cada um dispe (idem: 53). Para elaborar a prpria definio, Caldas identifica as caractersticas presentes nas definies dos demais autores, concluindo que se trata de uma associao originada de algum tipo de interesse comum e voltada para resolver um problema comum entre os entes pertencentes ao mesmo nvel de governo, no caso, entre municpios. Alm disso, tambm se destaca que o debate percorrido trata fundamentalmente da questo da cooperao e das formas pelas quais ela se formaliza. Outro ponto abordado pelo autor a concepo de Vaz sobre o consrcio como associao estruturada em torno de uma organizao, o que lhe suscitou recuperar a diferenciao feita por North entre instituio e organizao, na qual as primeiras seriam as regras do jogo e a segunda os jogadores. Desta forma, Caldas apresenta sua definio da seguinte forma: consrcios intermunicipais so organizaes resultantes da disposio da cooperao dos atores polticos

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1. A Lei 11.105/2005, art. 3, estabeleceu que os consrcios pblicos devem ser constitudos por meio de contrato entre os entes federativos participantes. O vnculo jurdico celebrado na forma de contrato implica que dele surgem direitos e obrigaes. Todavia, conforme afirmou Carvalho Filho (2009), as caractersticas da relao do acordo firmado esto mais prximas da de um convnio. Isto porque o ajuste do consrcio plurilateral, e no bilateral, como se supem os contratos; e o consrcio intrinsecamente marcado por cooperao mtua entre os consorciados e colaborao recproca para a consecuo dos fins a que se destina o acordo, o que revela entre os pactuantes interesses comuns e paralelos, em oposio aos interesses opostos em virtude do antagonismo entre as vontades de contratantes (CARVALHO FILHO, 2009:23-26). A opo do legislador pela utilizao do termo contrato, cuja interpretao, reforando ponto de Carvalho Filho, deve estar pautada em funo da natureza do ajuste, resultante de um acordo de vontades entre os pactuantes, por outro lado, atribuiu aos consrcios pblicos maior segurana jurdica, visto que as condies impostas pelo novo marco legal institudo dependem de personalizao jurdica, o

relevantes dos diversos municpios (prefeitos) que decidem cooperar entre si para resolver problemas relativos ao tema ou a um setor especfico (idem: 55). Os consrcios intermunicipais, no entanto, podem ser considerados sim uma instituio, se for tomada como referncia a definio de instituio construda por Moraes (2001:34-35), segundo o qual, a este termo, refere-se um conjunto de regras e restries que governam as relaes sociais entre indivduos e grupos, emprestando a essas relaes certa estabilidade e previsibilidade. O autor inclui nessa abstrao os diversos mercados existentes na economia, as organizaes formais, as relaes contratuais, assim como as regras culturais, os cdigos de conduta e as normas de comportamento determinadas pela tradio e pelo costume. Observa-se que foi includa a expresso relaes contratuais como uma das possibilidades por ele considerada em sua ampla concepo de instituio. Neste caso, o consrcio intermunicipal, entendido tambm como uma relao contratual entre dois e mais municpios,1 pode ser compreendido como uma instituio, j que sua formao altera o comportamento dos atores polticos envolvidos nessa associao e tambm torna mais previsvel e estvel a relao entre eles. Isto ocorre uma vez que, tendo sido definida uma clusula que prev as condies de punio, suspenso, retirada e extino do consrcio, conforme exige a Lei dos Consrcios, as alternativas de rompimento do acordo estabelecido so previamente conhecidas, e, por isso, as relaes estabelecidas mais estveis e menos volteis (ARAJO, 2006:9). Outra contribuio importante para o debate trazida por Alcntara (2004), ao apresentar duas definies complementares que provocam uma discusso importante no campo da geografia. Na primeira delas, realizada por Lamparelli (1999), os consrcios intermunicipais so identificados como uma das novas formas de cooperao [que] vm sendo institucionalizadas entre municpios e diferentes entidades [que] tm sido criadas para atender s exigncias locais e necessidades regionais [...], o que, para Tavares (1977), as define como instituies que atuam em nvel microrregional (ALCNTARA, 2004:29). A questo que surge dessa discusso refere-se dimenso analtica da escala sobre a qual as decises tomadas politicamente se refletem sobre o territrio.2 Ou seja, quando os municpios atuam atravs dos consrcios, transforma-se a escala em que so desenvolvidas suas decises polticas, passando da escala local para a escala regional. Alm dessas definies, a construo do conceito de consrcio intermunicipal desenvolvida aqui toma como referncia tambm a prpria determinao legal estabelecida pelo marco regulatrio da contratao de consrcios pblicos, atravs das fontes constitucionais (artigos 23 e 241) e infraconstitucionais (Lei 11.107, resultante do Projeto de Lei n 1.071/1999 na Cmara dos Deputados e do Projeto de Lei n 148/2001 no Senado Federal, do Decreto 6.017). Com a Emenda Constitucional n 19/98, o artigo 241 da Constituio passou a vigorar com a seguinte redao:

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A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada [grifo meu] de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos. (BRASIL, 2006:396)

O conceito central que se destaca na definio dos consrcios pblicos empregada pelo legislador justamente o de gesto associada, que est diretamente relacionado ao estabelecimento de mecanismos de vinculao entre pessoas federativas de acordo com um objetivo comum. A finalidade identificada nesse dispositivo que os servios pblicos possam ser executados com maior celeridade e eficincia em prol da coletividade, em coerncia com o princpio reitor de colaborao recproca, que deve nortear o moderno federalismo de cooperao (CARVALHO FILHO, cit.: 9). De acordo com a doutrina, a natureza jurdica dos consrcios pblicos, cujo primeiro entendimento a de acordo plurilateral de cooperao recproca, com o significado de ajuste firmado pelos interessados, tambm pode ser qualificada como pessoa jurdica que se oriunda do ajuste. Isto , a personalidade jurdica assumida pelo consrcio o efeito de sua contratao, representando, alm do vnculo com os integrantes, o mecanismo atravs do qual as vontades expressas no contrato se extrovertem nas relaes jurdicas (idem: 26). Entre as conceituaes oferecidas pelo Decreto 6.017/2007, aquela que se refere aos consrcios pblicos est presente no seu artigo 2, inciso I:
Consrcio pblico: pessoa jurdica formada exclusivamente por entes da Federao, na forma da Lei no 11.107, de 2005, para estabelecer relaes de cooperao federativa, inclusive a realizao de objetivos de interesse comum, constituda como associao pblica, com personalidade jurdica de direito pblico e natureza autrquica, ou como pessoa jurdica de direito privado sem fins econmicos.

que se caracteriza como um produto dos acordos firmados como contratos e no como convnios. A caracterizao da relao contratual, cuja redao foi mais bem empregada pelo Decreto regulamentador (art. 2, I) do que pela Lei (art. 6), uma vez que esta ltima ensejou uma polmica na doutrina a cerca da contradio que impunha ao sistema jurdico dos consrcios pblicos, ser realizada, ento, atravs da personalizao jurdica que o consrcio vier a assumir por deciso dos pactuantes, podendo ser constitudo como associao pblica, com personalidade jurdica de direito pblico e natureza autrquica, ou como pessoa jurdica de direito privado sem fins econmicos (CARVALHO FILHO, cit.: 28). (ARAJO, 2006:9). 2. Sobre essa questo, Castro destaca a contribuio de Agnew (2002 apud CASTRO, 2009:23) ao afirmar que a escala na qual um fenmeno moldado o que importa para as anlises geogrficas, superando a polmica entre as perspectivas da reduo e holista, tornando-a uma ferramenta analtica e metodolgica que confere visibilidade e permite a problematizao de muitos fenmenos da geografia poltica. A escala , portanto, a dimenso mais bem adequada para refletir sobre questes colocadas pelas dimenses inerentes

A ltima observao necessria sobre a definio legal dos consrcios que possui implicao direta sobre o conceito que ser construdo se faz sobre os objetivos e competncias previstos na forma da lei. O artigo 4, inciso I, da Lei 11.107 exige que, no protocolo de intenes negcio jurdico de ajuste preliminar seja estabelecida a finalidade do consrcio, podendo ser classificado como consrcio de objetivo singular, quando se almeja um nico objetivo especfico, ou como consrcio de objetivo plrimo, quando os pactuantes indicam mais de um objetivo a ser perseguido (idem: 47-48). Os objetivos especficos que devem orientar a atuao dos consrcios foram relacionados pelo artigo 3 do Decreto n 6.017, tendo a Lei 11.107 silenciado a respeito do assunto. Embora esta relao

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s relaes entre a poltica controle dos conflitos de interesses, decises e aes e o territrio base material e simblica do cotidiano social, principal eixo da agenda temtica da geografia poltica. (idem: 36-37). 3. Alm disso, o inciso IX do artigo 2 enfatiza como gesto associada de servios pblicos: exerccio das atividades de planejamento, regulao ou fiscalizao de servios pblicos por meio de consrcio pblico ou convnio de cooperao entre entes federados, acompanhadas ou no da prestao de servios pblicos ou da transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos (grifo nosso). 4. Esta observao realizada tendo em vista a experincia da Organizao dos Municpios Produtores de Petrleo da Bacia de Campos (OMPETRO), em que se formou uma arena poltica de cooperao horizontal, porm suas atividades desenvolvidas se restringem a monitorar o recebimento de recursos provenientes das atividades de explorao e produo de petrleo na Bacia de Campos, no Estado do Rio de Janeiro, isentando-se de qualquer possibilidade de definir a aplicao destes recursos na forma de polticas pblicas. Alm disso, a consolidao

seja meramente exemplificativa, ou seja, no esgota todas as possibilidades de atividades para as quais os entes federativos consorciam-se, fundamental conhecer aquelas previstas pelo ato regulamentador. So elas: gesto associada de servios pblicos; servios de obras e bens; compartilhamento de instrumentos e equipamentos; produo de informaes ou de estudos tcnicos; instituio e funcionamento de escolas de governo e congneres; promoo do uso racional dos recursos naturais e proteo do meio ambiente; gerenciamento de recursos hdricos; gesto e proteo de patrimnio urbanstico, paisagstico ou turstico comum; planejamento, gesto e administrao da previdncia social dos servidores; fornecimento de assistncia tcnica para o desenvolvimento rural e agrrio; aes e polticas de desenvolvimento urbano, socioeconmico local e regional; e exerccio de competncias autorizadas ou delegadas.3 Destas competncias previstas, cabe aqui discutir aquela que, embora possa parecer que se desvie da direo das demais, na verdade confirma o padro geral estabelecido: atividades que suscitam decises sobre a forma como se utiliza um determinado recurso pblico. Trata-se neste momento da atividade de produo de informaes ou estudos tcnicos, considerada essencial para que os municpios e o consrcio formado adquiram maior conhecimento sobre a rea em que estejam atuando, objetivo que pode ser entendido como um meio para que determinados fins sejam alcanados. Ou seja, a produo de informaes e estudos especficos, neste caso, deve estar atrelada a alguma atividade especfica que se deseja executar. Isto pode parecer leviano, todavia fundamental para compreender o conceito que ser apresentado, pois podem ser formadas associaes e organizaes entre municpios que monitorem algumas informaes relativas a algum interesse comum, porm no fazer parte da alada de seus objetivos executar alguma atividade especfica, produzir alguma poltica pblica, ou atuar em alguma de suas etapas, como formulao, implementao e avaliao, o que a impede de ser classificada como um consrcio.4 Do ponto de vista poltico, a formao de consrcios intermunicipais significa o surgimento de uma nova arena pblica, em que as autoridades governamentais negociam os conflitos e os limites que cercam suas decises sobre as regras que expressam uma inteno de influenciar, alterar e/ou regular o comportamento individual ou coletivo e o acesso de indivduos e grupos sociais aos recursos distribudos socialmente. Isto , um novo espao institucionalizado de deciso sobre polticas pblicas,5 cuja principal caracterstica, conforme se destacou no debate normativo e jurdico dos consrcios, a gesto compartilhada. Implica-se, portanto, um processo de shared decision making. Conforme destaca a literatura sobre relaes intergovernamentais em sistemas federais, em funo do intenso jogo de acordos, vetos e decises polticas estabelecido entre municpios dotados de autonomia, formas de coordenao e cooperao so fundamentais para o bom resultado das polticas implementadas em contextos

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federativos como o brasileiro (PIERSON, 1995 e ABRUCIO, 2005). O conceito de redes federativas6 (ABRUCIO e SOARES, 2001) mostra-se bem adequado para caracterizar os consrcios intermunicipais, porm ainda insuficiente. A existncia de um espao institucional em busca de formas bem-sucedidas de gesto compartilhada entre municpios, que procure solucionar problemas em comum ou defender interesses coletivos, depende tambm de um bom nvel de coeso interna entre os atores, ou seja, necessita-se de cooperao horizontal (ISMAEL, 2005). Mesmo que se reconhea a desigualdade de status poltico e econmico entre eles, causada pelos diferentes nveis de recursos de poder e de recursos financeiros que cada um possui, a cooperao mantm-se como elemento central para que o consrcio mantenha sua vitalidade. Sem a convergncia de interesses em torno de uma agenda governamental comum, arranjos institucionais que dependem de uma gesto pblica compartilhada perdem sua capacidade de representar os interesses coletivos e, por conseguinte, sua resolutividade. Enfim, a partir destas consideraes, pode-se compreender o conceito de consrcios intermunicipais atravs da seguinte definio mnima: Consrcios intermunicipais so formados por uma rede federativa em que se constituiu uma arena poltica de cooperao horizontal entre dois e mais entes federativos municipais, voltada para a produo compartilhada de decises sobre polticas pblicas. Tendo esse debate conceitual em vista, as respostas para as perguntas formuladas no incio desta seo so as seguintes. Nem toda associao intermunicipal se constitui como um consrcio. Para que se caracterize como tal, preciso que a arena poltica formada esteja previamente relacionada produo de polticas pblicas, o que exclui os fruns regionais voltados apenas para a aproximao poltica entre os gestores municipais sem qualquer comprometimento mais especfico. Por fim, os consrcios possuem uma natureza jurdica, pela sua consolidao como uma relao contratual entre dois entes federativos autnomos do poder pblico na esfera municipal, uma dimenso institucional, j que reconfigura as regras do jogo que orientam o comportamento dos atores e atribuem maior estabilidade e previsibilidade s suas relaes, e uma concepo eminentemente poltica, pois representa a cooperao entre municpios para produzirem decises de forma compartilhada e negociada voltadas para atender o que os atores identificam como problemas comuns em suas agendas governamentais locais.

da cooperao entre os municpios que a formam no se concretiza porque no se constituiu um interesse comum entre eles que os fizesse definir alguma lgica de utilizao compartilhada desses recursos. Este comentrio est baseado nos argumentos presentes em Dieguez (2007: cap. 4) e tm como base de informao a entrevista com o idealizador da organizao, que explicitamente admite no fazer parte dos objetivos em curto prazo, na poca, a formao de um consrcio intermunicipal a partir da experincia da Ompetro (entrevista concedida a Rodrigo Dieguez em 3 de julho de 2007). 5. Essas caractersticas do que se entende por polticas pblicas possuem como referncia o debate apresentado por Souza (2007:68-69) e Cardoso (2004) sobre a prpria definio do que sejam polticas pblicas e sobre as formas de distribuio desigual de recursos em uma sociedade. 6. Abrucio e Soares (cit: 48-49), valendo-se das concluses dos especialistas em relaes intergovernamentais de que a interao entre os nveis de governo deve evitar, ao mximo possvel, os jogos de soma-zero e de soma-negativa e no colocar em linhas opostas e em confronto radical a competio e a cooperao, a obteno do equilbrio desejado depende da

A construo da metodologia de anlise poltica e institucional dos consrcios


Nesta seo, ser desenvolvida a metodologia proposta para analisar os fatores que caracterizam o processo decisrio envolvido na formao e desenvolvimento institucional dos consrcios intermunicipais. Primeiro, sero levantados os

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constituio de redes federativas. O objetivo defendido pelos autores, portanto, a criao de instituies, polticas e prticas intergovernamentais que reforcem os laos de parceria, sem perder o pluralismo e a autonomia da estrutura federativa, envolvendo um conjunto de condies e aes para resolver os problemas de processos de decises compartilhadas. Estas redes devem observar a presena de (i) regras institucionais que favoream a cooperao sem enfraquecer a autonomia e a possibilidade de autocontrole intergovernamental; (ii) fortalecimento das capacidades de coordenao dos governos estaduais, regionais e federal junto aos poderes locais; (iii) construo de uma cultura poltica intergovernamental baseada nos princpios da tolerncia e da negociao; (iv) arranjos de polticas pblicas que favoream o compartilhamento de decises e responsabilidades, (v) estmulo a aes e parcerias cooperativas entre municipalidades, tanto com processos formais quanto com processos informais; (vi) fortalecer institucional e financeiramente as administraes pblicas locais para que possam realizar as funes que lhes forem descentralizadas; (vii) formas democrticas de controle das aes governamentais locais e fiscalizao dos fruns em

aspectos mais relevantes encontrados na reviso do estado da arte da literatura nacional produzida sobre este objeto. Em seguida, sero discutidos de forma mais detalhada os trs eixos que formam a metodologia de avaliao institucional proposta. Nesse ponto, questes no levantadas pelos trabalhos discutidos na primeira parte tambm sero utilizadas como referncia, sendo necessrio buscar em trabalhos que trataram de outros objetos especficos sua sustentao terica.
Formao, desenvolvimento institucional e dimenses democrticas

Nesta primeira parte, ser realizada uma breve exposio das principais dimenses analticas exploradas pela literatura nacional especializada no tema, o que contribuir para a fundamentao do quadro analtico. Primeiro, sero tratados os fatores que contribuem para a formao dos consrcios intermunicipais, em seguida, as condies institucionais e polticas de seu desenvolvimento e de sua sustentabilidade, e, para finalizar, as questes que envolvem a relao entre consrcios intermunicipais e sociedade. O trabalho de Caldas (2007), oriundo do campo da cincia poltica, parece ser a tentativa mais bem sistematizada para compreender o processo de formao e institucionalizao dos consrcios intermunicipais. O autor assume uma perspectiva inovadora para interpretar a formao dos consrcios intermunicipais, cuja referncia um arcabouo terico estruturado na teoria da escolha racional, na teoria do capital social e na teoria da formao de agendas de governo. A utilizao da teoria da escolha racional justificada pela preciso nos resultados e a possibilidade de modelar os complexos jogos sociais a partir de poucas variveis, valorizando os esquemas mais estruturados de incentivos e punies como mecanismos de induzir o comportamento dos atores sociais. O autor termina reconhecendo, no entanto, a deficincia desta matriz terica ao desconsiderar a construo histrica especfica de cada uma das realidades sociais a que se prope analisar. A mobilizao da teoria do capital social, por outro lado, argumentada por sua capacidade de reconhecer o legado cultural como fator capaz de determinar certas caractersticas do funcionamento das organizaes, privilegiando as variveis relacionadas cultura, tradio e aos smbolos locais. A formao de consrcios intermunicipais, neste caso, estaria diretamente relacionada s capacidades prvias dos municpios, de seus agentes polticos e dos atores sociais com razes na localidade estabelecerem laos e relaes de confiana. Finalmente, o autor se utiliza do processo de formao de agendas governamentais baseado nos aspectos analticos do neoinstitucionalismo histrico (CALDAS, cit.: 157-158). Este modelo de anlise depende de dois fatores principais: o empreendedor pblico (entrepreneur)7 e a janela de oportunidades (policy windows). A janela de oportunidades depende da reunio dos trs fluxos que perpassam a incluso de polticas pblicas nas agendas de governo:

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a transformao de uma situao recorrente em um problema pblico socialmente construdo como tal e que possui alternativas de polticas capazes de solucion-lo; a influncia da disputa pelo poder poltico na deciso da agenda e a apresentao de solues socialmente plausveis para o problema identificado na agenda. Qualquer alterao em um desses fluxos pode incluir ou excluir determinado item na agenda de governo. Desta maneira, a formao da agenda governamental, compreendida como um processo pr-decisrio, depende da afinidade circunstancial entre a vontade do empreendedor pblico e a abertura da janela de oportunidades. O desafio posterior seria evitar que conflitos conjunturais desfavorveis (a no ocorrncia de um dos fluxos, por exemplo) retirem uma poltica pblica j implementada da agenda de deciso do governo (idem: 39-46). Foram identificados, alm disso, dois tipos de problema que se sobrepem ao tratar da formao de agenda a partir do objeto emprico analisado os consrcios intermunicipais, um de natureza setorial, isto , a poltica pblica envolvida; outro relativo articulao territorial, em que se torna necessrio para os municpios superar a lgica da autonomia como sinnimo equivocado de autossuficincia (idem: 162). Alm disso, o comportamento dos atores e dos agentes polticos em torno da formao de um consrcio intermunicipal influenciado por mecanismos causais diversos, como, por exemplo, o grau de confiana preexistente entre os agentes polticos que se articulam em prol deste objetivo e a forma como o empreendedor poltico prope, discute e convence os mais diversos atores sociais e polticos nas mais diversas arenas. Em todos os casos estudados pelo autor, a criao do consrcio a soluo para a resoluo de um problema, em que a fora do argumento utilizada pelos empreendedores, mesmo o autor reconhecendo no ser possvel encontrar um padro na construo da questo, possui maior capacidade explicativa do que os esquemas de benefcios e punies. A expanso e institucionalizao do consrcio, que pode ser mensurada pela incluso em seu quadro de novos atores polticos, tcnicos e burocratas seduzidos por uma racionalidade prtica de vantagens em aderir ao consrcio, est relacionada capacidade de suas aes em gerar resultados. Alm destes fatores levantados por Caldas, a formao de consrcios intermunicipais explicada na literatura nacional pela capacidade das demais esferas de governo, sobretudo os governos estaduais, em estimular um padro mais cooperativo entre os municpios (NEVES, 2001; DINIZ FILHO, 2006 e RIBEIRO, 2009), pela estrutura institucional da rea de poltica pblica envolvida (CALDAS, cit.: 82-83), pelo capital social constitudo de relaes prvias de confiana entre os municpios e pela mobilizao coletiva contra um problema comum (ABRUCIO e SOARES, cit.). Por outro lado, foram mencionados como alguns dos obstculos, para a formao de consrcios, a divergncia de agendas governamentais e o descompasso entre formuladores e executores,

que as decises so tomadas tanto em nvel central quanto em nvel compartilhado; e (viii) a criao de canais entre o poder pblico com a sociedade civil e seus atores. 7. O autor utiliza a definio de empreendedor pblico construda por Kingdon, na qual o empreendedor pblico (ou poltico) aquele que est disposto a investir tempo, energia, reputao (capital poltico principalmente) e dinheiro em ideias que lhes daro um retorno futuro maior que o seu dispndio inicial (CALDAS, cit.: 47). Alm disso, Caldas ressalta, tambm seguindo o trabalho de Kingdon, que o empreendedor pblico geralmente atua em algum posto do governo, da burocracia, da academia, de consultorias, mas no um tomador de decises. No caso do Consrcio do ABC, entretanto, Caldas destaca que seu empreendedor pblico, o ex-prefeito de Santo Andr-SP, assumiu dupla funo construindo oportunidades e usufruindo destas, o que, porm, parece ter comprometido o sucesso do consrcio ao seu exerccio de poder nos ciclos eleitorais em que ocupava o cargo de executivo municipal (idem: 180).

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8. Dietz, Ostrom e Stern afirmam que a batalha para governar os bens pblicos, principalmente os recursos naturais, atravs de estruturas de cooperao criadas no nvel do poder local, deve levar em considerao, dentre outras caractersticas (como, por exemplo, a produo e monitoramento das informaes sobre os recursos, e a excluso de caronas a um custo relativamente baixo), certa flexibilidade nas regras que conformam os arranjos institucionais (que devem ser definidas por normas claras), pois, mesmo que o resultado de curto prazo possa ser subtimo, em comparao com regras mais rgidas, elas apresentam melhor desempenho no longo prazo; e a presena de arenas deliberativas para que os conflitos possam ser resolvidos, de modo que nem sejam ignorados, nem se tornem um obstculo intransponvel, construindo uma rede de confiana entre os diversos atores (DIETZ, OSTROM e STERN, 2003:1909-1910).

principalmente quando esto envolvidos incentivos de agentes externos. Em relao sustentabilidade institucional dos consrcios, podem-se diferenciar os trabalhos produzidos sobre esta temtica em dois grupos, sendo o primeiro deles direcionado para as razes que explicam o sucesso de determinados consrcios e o segundo voltado para os desafios e obstculos, encontrados por algumas experincias, que arrefecem a cooperao intermunicipal. De forma resumida, possvel dizer que todos estes trabalhos buscam responder a uma questo central para este debate, levantada por Ostrom (1990) e sistematizada por Dietz, Ostrom e Stern (2003). Como um grupo que partilha uma situao de interdependncia pode organizar a si prprio, construindo uma estrutura institucional que mantenha a produo compartilhada de benefcios contnuos e sustentveis, sem que seus integrantes sintam-se atrados pelas externalidades negativas de processos de cooperao?8 Uma srie de argumentos levantados pelos trabalhos analisados parece apresentar relevante capacidade explicativa para o sucesso no desenvolvimento e atuao dos consrcios intermunicipais. Primeiro, a flexibilidade de sua estrutura interna deve apresentar regras claras e consideradas adequadas pelos municpios, sendo capazes de produzir acordos entre atores com recursos polticos e econmicos desiguais (DINIZ FILHO, cit. e RIBEIRO, cit.). Alm disso, para que a confiana na cooperao seja reforada e o consrcio legitimado como articulador poltico de seus interesses, o reconhecimento dos municpios de que a atuao do consrcio traz resultados positivos para a regio e benefcios individuais a cada um tornam-se fundamentais (NEVES, cit.). Nesse ponto, importante que sua arena deliberativa seja capaz de organizar os interesses municipais inicialmente dispersos e fortalecer o bloco poltico formado em futuras negociaes diante de outras instncias e demais agentes de poder (SCHNEIDER, 2005). O apoio do governo estadual e tambm sua participao no consrcio apontado por alguns autores como elemento que fortalece sua sustentabilidade, uma vez que a presena de incentivos e agentes externos considerada por muitos que se apoiam na teoria da ao coletiva importante na manuteno de um arranjo cooperativo bem coordenado. Outro fator mencionado refere-se cultura poltica local, que, quando internaliza a cooperao como um dos seus valores principais, torna o consrcio menos instvel nos momentos de transio poltica e alternncia administrativa. Para que essa cultura seja construda, entretanto, necessrio vontade poltica, apoio e comprometimento dos prefeitos e lderes regionais. Tambm importante que o consrcio seja mantido mesmo em conjunturas desfavorveis, pois, no momento em que tais circunstncias forem revertidas, o legado institucional deixado j ter se tornado parte do cotidiano regional e sua extino considerada uma atitude politicamente invivel (ABRUCIO e SOARES, cit.; REIS, 2008 e CRUZ et al., 2009).

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Por ltimo, tambm foi argumentado que a descentralizao do consrcio, isto , a presena, em cada municpio associado, de uma unidade atenta s demandas e aos interesses locais e, com isso, capaz de atender s necessidades de todos, estabelece vnculos entre as equipes administrativas aproximando os objetivos dos municpios e do consrcio, o que produz coeso interna e impede que as duas partes se distanciem uma da outra (SCHNEIDER, cit.). Sobre os obstculos que provocam arrefecimento da cooperao e, por consequncia, do consrcio, trs pontos merecem ser destacados. No que se refere s relaes polticas, os consrcios que ainda no se encontram estveis ou que so extremamente dependentes de recursos externos so bastante vulnerveis s alteraes no quadro poltico e administrativo. No relacionamento interinstitucional que o consrcio venha a estabelecer, as entidades regionais devem evitar sobreposies e confuses de competncias, seguindo, assim, mais a lgica da complementaridade do que a do conflito. Por ltimo, o desentrosamento entre os dirigentes que realizam a gesto do consrcio e definem seus objetivos com as administraes municipais introduz uma distncia e um descompasso entre as equipes, prejudicial coeso necessria para que se mantenha a legitimidade do consrcio enquanto entidade poltica que representa seus municpios associados (ABRUCIO e SOARES, cit. e CARVALHO, 2007). O terceiro aspecto tocado pela literatura nacional que interessa aos objetivos deste trabalho diz respeito forma de relacionamento entre o poder pblico e a sociedade presente nos consrcios intermunicipais e s questes relativas ao nvel de responsividade presente nos arranjos institucionais estabelecidos. Isto , trata-se, fundamentalmente, dos mecanismos que contribuem para que a gesto dos consrcios torne-se mais pblica e democrtica. Por mais que o consrcio seja menos o foco principal de anlise de alguns desses autores e mais os tipos de gesto que nele so produzidas, importante se perguntar por que este arranjo possibilitou a emergncia de arenas mais democrticas e participativas na gesto de recursos e bens pblicos e quais so os seus limites nesta questo. As relaes entre o poder pblico e a sociedade no processo de gesto de consrcios intermunicipais, conforme nos aponta a literatura consultada, devem ser orientadas pela busca de uma sinergia entre Estado e sociedade. A construo dessa relao depende tanto de atributos presentes no capital social de uma regio quanto de seu processo de formao institucional e das formas como foram implementadas as polticas pblicas (CASTELLANO, 2007). Para que a ampliao da participao de diversos atores seja realizada atravs de um padro bem coordenado de ao coletiva, a presena de um gerenciador de conflitos que seja capaz de articular os diferentes interesses, identificando os acordos possveis de serem produzidos, indispensvel (PEREIRA, 2007). Por fim, para uma avaliao da capacidade de democratizar a gesto de polticas pblicas realizada no mbito de um consrcio, preciso definir com quais dimenses analticas se

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9. Raposo discute, em sua tese sobre estabilidade e autoritarismo no desenvolvimento institucional de agncias pertencentes rede burocrtica do Estado brasileiro, a possibilidade de se utilizar o prprio Estado como varivel independente capaz de explicar os diferentes resultados de fenmenos complexos da sociedade moderna. Uma questo identificada pelo autor que atravessa esta discusso o fortalecimento do Estado diante da tentativa de certos grupos penetrarem seus interesses no interior do seu aparelho burocrtico, determinando as caractersticas das instituies pblicas, o que poderia ser compreendido a partir do processo de formao dos centros de poder desta sociedade e seu relacionamento com as foras polticas perifricas (RAPOSO, 1997:90). Quando o autor busca precisar melhor a noo de fora e autonomia dos Estados, momento no qual comenta a questo proposta por Nordlinger, faz-se, entretanto, uma problematizao que torna mais complexa esta discusso, j que, se levada ao limite, esta concepo de Estado forte termina sugerindo um sistema no qual o Estado monopoliza a legitimidade de organizao da sociedade, ponto em que a autonomizao em relao s foras sociais se transforma em autoritarismo (idem: 97).

trabalhar, sendo consideradas questes relevantes neste debate a contribuio dos consrcios para que se amplie a incluso de novos atores e grupos sociais no processo decisrio e se formem arenas deliberativas que orientem as decises a ser tomadas, assim como se preste ateno nos mecanismos de controle social a presentes (ABERS et al., 2008).
Os eixos analticos do quadro metodolgico: autonomizao, accountability e coeso interna

Esta parte ser dedicada ao quadro metodolgico, construdo a partir de aspectos identificados na reviso da literatura nacional produzida pelo tema e questes que contribuem para a anlise poltica e institucional dos consrcios desenvolvidas por trabalhos que se debruaram sobre outros objetos de estudo. Este quadro possui trs eixos principais, que sero apresentados a partir de seus significados, das variveis que os compem, seus diagnsticos estimados e da forma como podem ser extrados seus resultados. Ser formada, assim, uma estrutura metodolgica de avaliao poltico-institucional de consrcios intermunicipais.
a) O fortalecimento institucional do consrcio

O primeiro eixo a ser tratado analisa o consrcio intermunicipal a partir de seu processo de autonomizao poltica, operacional e financeira. O fortalecimento institucional est diretamente relacionado sua estabilidade enquanto arena poltica decisria. Trata-se, portanto, de verificar se o consrcio dispe de recursos prprios que o protejam de conjunturas desfavorveis e constrangimentos externos que possam enfraquecer ou limitar sua capacidade de exercer as funes a que foi delegado e cumprir seus objetivos previamente estabelecidos. Adaptando a pergunta proposta por Nordlinger (1987) e utilizada por Raposo,9 pode-se dizer que a questo central que cerca o primeiro eixo : est o Estado [consrcio] agindo por suas prprias preferncias polticas, traduzindo-as em polticas pblicas; ou so suas aes configuradas e limitadas pelas expectativas, demandas e presses de um amplo ou pequeno grupo de atores sociais?. Isto no significa, entretanto, que os consrcios devam se afastar dos grupos sociais que esto representados nos centros de poder municipais, formando uma burocracia que se caracterize pelo afastamento em relao aos interesses do prprio municpio que o consrcio representa. O que se pretende analisar como as condies de formao e o processo de desenvolvimento institucional do consrcio influencia os recursos de poder que seu quadro deliberativo e tcnico-decisrio dispe. O fortalecimento institucional do consrcio, dessa forma, analisado a partir de trs variveis. A autonomizao poltica procura investigar se o padro de atuao do consrcio est limitado e vinculado s estratgias individuais de

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cada representante do executivo municipal assentadas em interesses isolados ou mesmo aos interesses dos agentes externos que agem como coordenadores do consrcio (DINIZ FILHO, cit. e RIBEIRO, cit.) ou se, por outro lado, predomina a lgica da regionalidade, tal como destacou Reis (cit.) como um elemento que fortalece a atuao do consrcio. O primeiro aspecto a ser analisado, portanto, a influncia dos ciclos eleitorais sobre a vitalidade dos consrcios, em que a mudana na configurao partidria dos prefeitos que o integram interfere no padro de cooperao poltica regional, conforme tinha sido demonstrado por Reis (cit.) e Abrucio Soares (cit.) no segundo perodo do Consrcio do Grande ABC e por Carvalho (cit.) sobre o Consrcio Intermunicipal da Bacia do Jiquiri (CIJ), a partir de 2003. Esta varivel est relacionada com a necessidade de uma gesto compartilhada em que as diferenas entre os interesses poltico-partidrios no seja capaz de arrefecer a solidariedade intermunicipal, visto que os interesses que mobilizam a atuao conjunta no devem estar subsumidos a interesses individuais. Ou seja, espera-se verificar se os consrcios so resistentes aos ciclos eleitorais ou sensveis s mudanas de governo, o que pode ser investigado atravs de anlise das atas das assembleias do conselho executivo, realizando, assim, uma reconstituio histrica dos consrcios tendo em vista a frequncia com que os prefeitos se reuniam e a importncia que davam para o consrcio. O segundo fator diz respeito natureza da cooperao intermunicipal no momento de formao do consrcio, em que o impulso que mobiliza a ao coletiva pode ter sido articulado a partir de uma iniciativa voluntria ou induzido por incentivos externos. Segundo o modelo de evoluo institucional construdo por Diniz Filho (cit.: 181) em que o consrcio se desenvolve por etapas como em uma escada ou sua ascenso oscilante como em uma rampa, a cooperao voluntria torna o consrcio mais vulnervel aos questionamentos locais sobre a prpria razo de existncia do arranjo, ao passo que o incentivo externo pode tornar questionvel apenas os recursos que cada municpio passa a ter direito sem contestar o consrcio em si (RIBEIRO, cit.). Por outro lado, a articulao voluntria se afasta de uma lgica estritamente pragmtica, contribuindo para a conscientizao regional sobre a interdependncia entre os municpios, formando uma cultura poltica favorvel cooperao e ao consorciamento. De certa forma, o que est sendo discutido a condio sobre a qual se constri relaes sinrgicas entre os prefeitos. A forma mais direta de esclarecer esta questo a identificao da motivao que levou criao do consrcio, a partir de entrevistas com informantes-chave que participaram deste processo. O terceiro elemento em foco na varivel de autonomizao poltica do consrcio est vinculado s estratgias de coordenao intergovernamental, a partir da presena do governo estadual e/ou federal na formao e desenvolvimento do consrcio. A autonomia alcanada quando, mesmo se reconhecendo a

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10. Ismael chama a ateno no seu trabalho sobre o Nordeste para o fato de que a ausncia de polticas pblicas federais para reduzir os desequilbrios econmicos regionais terminou desarticulando os interesses dos governadores estaduais nordestinos e esvaziando a principal arena poltica de cooperao regional, a SUDENE, em que a presena do governo federal era um componente essencial para o estmulo atuao cooperativa entre eles. O autor argumenta, nesse sentido, que, a partir do momento em que a poltica econmica nacional passou a privilegiar os problemas derivados da conjuntura internacional, a regionalizao do Estado conquistada pela bancada nordestina na redemocratizao ficou restrita aos dispositivos constitucionais e o tema no esteve mais presente na agenda federal. (ISMAEL, cit.: 151 e 286) 11. O mecanismo bsico, segundo Raposo, que provoca desestabilizao e crise nos aparelhos burocrticos estatais a competio poltica em que os grupos disputam no os benefcios regulados por essas burocracias, mas a apropriao da prpria capacidade regulatria desses aparelhos. 12. Esta associao engloba um conjunto de fatores e procedimentos bastante sofisticado elencados por Santos (1994, apud RAPOSO, cit.: 72),

importncia das demais esferas governamentais, os municpios possuem alto grau de liberdade e poder no interior do consrcio e este se torna capaz de sobreviver por conta prpria. Ou seja, a dependncia ocorre se a retirada do consrcio entre as prioridades dos demais nveis federativos o esvazia como arena de articulao dos interesses regionais, tal como demonstrou Ismael (cit.) em relao ao declnio da SUDENE.10 Deve-se buscar, assim, identificar se a coordenao intergovernamental se faz presente ou no e se o consrcio dependente ou no desta coordenao, o que se espera ser respondido atravs da anlise das parcerias intergovernamentais estabelecidas e da composio do conselho executivo que toma as decises no consrcio, verificando se existe uma participao constante do governo estadual e/ou federal e se sua ausncia compromete a dinmica interna de seu funcionamento. A segunda varivel relativa ao fortalecimento institucional sua autonomizao operacional, incluindo nesta parte, alm dos representantes do poder executivo municipal, o corpo tcnico burocrtico responsvel pela formulao e implementao dos projetos do consrcio. As questes principais que esto a presentes buscam apontar se o consrcio foi capaz de construir uma estabilidade que desse suporte para os projetos de apoio ao seu desenvolvimento institucional e para as decises de polticas pblicas formuladas (RAPOSO, cit.), construindo uma agenda prpria e tornando-se uma referncia de resolutividade para seus municpios associados (NEVES, cit.); ou se h restries equipe gerencial liderada por seu dirigente executivo dificultando a implementao de suas proposies. O primeiro aspecto a ser investigado a capacidade de gesto prpria, ou seja, se h autonomia para os gestores executivos do consrcio implementarem seus projetos. Para que isso ocorra, preciso que o conselho decisrio, atravs da identificao dos problemas a serem solucionados, determine as orientaes bsicas sobre as quais a burocracia responsvel por cada setor ter liberdade de decidir de que forma o consrcio ir atuar. A tarefa de diagnosticar se o consrcio apresenta ou no capacidade de gesto autnoma pode ser realizada a partir de entrevistas qualitativas com os principais gestores questionando-lhes como funciona o sistema de implementao dos projetos e os possveis constrangimentos ali presentes. O segundo fator vinculado a esta varivel analisa a estabilidade institucional do consrcio em funo da circulao dos titulares que formam a equipe responsvel por definir os diagnsticos e as atribuies da prpria instituio. A descontinuidade na administrao poltica, dada pela alta rotatividade de seus membros, pode se traduzir em fragilidade no tocante s suas metas administrativas e s lealdades para com a organizao, aumentando, por consequncia, a dependncia de laos pessoais (RAPOSO, cit.: 73 e 108).11 A lgica que sustenta este raciocnio est associada mudana no perfil dos agentes de poder e a governabilidade produzida.12 Se a circulao das elites dirigentes estiver de

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acordo com os prazos definidos pelas regras da instituio, de forma que no se altere de modo rotineiro a composio do quadro burocrtico, possvel dizer que o consrcio estvel. Se, no entanto, a evoluo do consrcio for marcada por trocas constantes dos agentes de poder, causando alteraes na forma como conduzido, a instabilidade produzida fragiliza seu desenvolvimento e, por conseguinte, tambm arrefece a prpria cooperao que sustenta toda a sua lgica de funcionamento, o que se torna ainda mais significativo quando se trata de uma gesto compartilhada que depende de entrosamento entre as equipes, conforme demonstrou Carvalho (cit.) e Laczynski (cit.). Sua verificao pode ser realizada pela anlise da ocupao dos cargos principais, identificando o perfil de seus titulares e investigando os fatores que motivaram a substituio de um dirigente por outro. A ltima varivel que integra a noo de fortalecimento institucional a autonomizao financeira do consrcio, que lhe permite se planejar tendo como referncia um oramento que no sofrer cortes significativos depois de aprovado, mesmo que para dar conta de suas atribuies sejam estabelecidos convnios de cooperao com outros rgos e entidades ampliando seu volume de recursos disponvel. A primeira questo a ser analisada a sustentabilidade financeira do consrcio, sendo identificadas, se possvel, quais so as fontes de recursos disponveis que alimentam o oramento total sua disposio. Pode-se avaliar, atravs do balano patrimonial do consrcio e da execuo oramentria, se os recursos financeiros so exclusivamente garantidos pelos municpios associados ou se h contribuies de outras instituies pblicas ou entidades no governamentais. Em funo das fontes do oramento, dever ser avaliado se o consrcio capaz de se autossustentar ou extremamente dependente das transferncias de recursos. A outra ponta que sustenta esta varivel a independncia financeira conquistada pelo consrcio, ao garantir por ato vinculado o repasse dos recursos dos municpios associados e de outros rgos do governo. Com isso, o consrcio no se torna refm de discricionariedade poltica que interfira na transferncia de recursos a bel-prazer da vontade poltica dos executivos municipais ou demais rgos financiadores. Para realizar algum apontamento nessa direo, preciso analisar o estatuto do consrcio, as leis oramentrias aprovadas nos municpios associados e os programas de cooperao estabelecidos que acrescentem seu oramento. O Quadro 1 apresenta cada item discutido sobre as variveis que compem o eixo analtico relativo ao fortalecimento institucional dos consrcios.

tais como a capacidade que dispe o governo de: (a) tomar conhecimento de um problema e enunciar objetivos genricos de soluo; (b) identificar canais polticos e administrativos adequados a uma tomada de deciso; (c) definir um conjunto de medidas e mobilizar meios apropriados para a sua execuo; e (d) aplicar as medidas corretivas em coerncia com os objetivos enunciados.

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Consrcios Intermunicipais em foco: Debate conceitual e construo de quadro metodolgico para anlise poltica e institucional

Quadro 1: Eixo Fortalecimento Institucional


Variveis Dimenses Analticas Conceito Interferncia dos interesses polticopartidrios na atuao do consrcio Mobilizao dos municpios na formao do consrcio Apoio do governo federal e/ou estadual Autonomia dos gestores executivos para implementar seus projetos Circulao de titulares que formam a equipe tcnica do consrcio Fonte oramentria que assegura os recursos disponibilizados aos consrcios Recursos assegurados por norma jurdica que impea interferncia de discricionariedade poltica em seu recebimento Diagnsticos Estimados resistente aos ciclos eleitorais / sensvel s mudanas de governo induzida por condicionamento externo / articulao voluntria existente / ausente dependente / independente existente / ausente Metodologia Reconstituio histrica de atuao. Comparar atuao ao longo dos diferentes mandatos Identicar a motivao da criao. Entrevista com representante da 1 gerao Vericar as parcerias intergovernamentais. Anlise da composio do conselho executivo Identicar possveis constrangimentos. Entrevista qualitativa Vericar a rotatividade dos membros. Anlise da ocupao dos cargos principais

Autonomizao Poltica

Inuncia dos ciclos eleitorais

Cooperao intermunicipal Autonomizao Poltica Coordenao intergovernamental

Capacidade de gesto Autonomizao Operacional Continuidade administrativa

alta / mdia / baixa estabilidade

Sustentabilidade nanceira

concentrada / diversicada patrimnio prprio / emprestado

Anlise das fontes do oramento

Autonomizao Financeira Independncia Financeira

independente / dependente

Anlise do estatuto e das leis oramentrias correspondentes

b) Mecanismos democrticos de participao e controle

O segundo eixo que compe o quadro metodolgico analisa as possibilidades de formas de participao e controle democrticos exercidos no mbito do consrcio. Pretende-se verificar, deste modo, se o consrcio estabelece uma relao de sinergia com a sociedade tornando-a mais ativa no processo decisrio e se submete a uma multiplicidade de controles que assegurem uma conduta responsvel de sua administrao pblica. O conceito de accountability, fundamental na compreenso deste eixo analtico, basicamente significa atribuir responsividade aos dirigentes pblicos, isto , torn-los responsveis pelas decises que so tomadas. Alm disso, este conceito deve ser entendido a partir de sua dimenso

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legal, caracterizada pelo combate corrupo, e tambm de sua dimenso poltica de controle dos cidados sobre seus representantes, orientando as polticas governamentais de acordo com suas demandas, e dos prprios agentes do poder sobre as burocracias, para que se alinhem de acordo com seus interesses polticos. Em resumo, trata-se de controle sobre a conduta idnea dos agentes governamentais e sobre a qualidade das polticas pblicas. A questo que atravessa essa discusso a necessidade de se construir um vnculo em uma sociedade democrtica entre o poder poltico e a cidadania atravs de formas diversas de prestao de contas (PREUZZOTTI, 2008:477), dado que, como indicou ODonnell (1998)13, Urbinatti (2006)14 e Loureiro, Abrucio e Pacheco (2010)15, o ciclo da representao no se esgota no momento eleitoral, sendo preciso haver instrumentos efetivos e continuados de controle, avaliando se os governantes agem de acordo ou no com os interesses dos representados. Com isso, a metodologia apresentada neste artigo prope a discusso de como os consrcios ampliam os canais de participao da sociedade e intentam tornar seus dirigentes mais responsveis. Duas variveis sero incorporadas neste debate. A primeira delas avalia a capacidade do consrcio em controlar os prprios dirigentes e as condies de controle exercido pelos demais rgos pblicos responsveis por esta atividade. O objetivo verificar se os consrcios esto dispostos a fiscalizar as aes de seus prprios dirigentes e facilitar a atuao do conjunto de instituies de controle intraestatal, ou se as formas de controle interno so frgeis e os procedimentos internos tornam mais dispendioso o trabalho dos demais rgos voltados para este fim. A primeira dimenso analtica associada a esta varivel diz respeito aos mecanismos de controle interno e caractersticas das instncias em que so exercidos. De acordo com Carvalho Filho (cit.: 112), o consrcio pblico, por ser constitudo pela associao de pessoas federativas, tem o dever de proceder autotutela por meio do controle interno, seja prevenindo os desvios de conduta e de recursos, seja garantindo a correta execuo de suas atividades e das metas a serem atingidas. Em que se pese nem a Lei nem o Decreto explicitarem a forma como deve ser feito o controle interno nos consrcios, a estrutura organizacional predominante dos arranjos encontrados no Brasil inclui a existncia de um Conselho Fiscal, que, normalmente, deve ser ocupado por representantes do poder legislativo dos municpios (CASTELLANO, cit.: 122 e NEVES, cit.: 59). ODonnell (cit