Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
UNIVERSIDAD CENTRAL
DE VENEZUELA
Dr. Rafael Jos Neri
Recto,
Dr. Antonio J. Muskos
Vicerrector Acadmico
Dr. Manuel Vicente Benezm
Administrativo
Dr. Jess Morales Valarino
Secretario
FAcunAD DE DrRKHO
D:. Jos Alberto Zambrano
Decano
Dr. Pedro Nikken B.
Director de la Escuela de Derecho
Dr. Hans Leu
D'-C'C,'lf de b Escuela de Estudios
Politices y Admi";5trativos
De. Rogelio Prea Perdomo
D,rc,: >1' del Centro de Estudios
pJr;l Graduados
Dr. Francisco Canestri Cedeo
Director de Coordinacin
CONSEJO DE
LA FACULTAD
Dr. Jos Alberto Zambrano Vclasco
Dr. Pedro Nikken B.
Dr. Hans reo
Dr. Rogelio Prez Perdomo
Dr. Francisco Csncsrri Cedco
Dr. Rahel Pizani
Dr. Tulio Chiossone
Dr. Antonio I1'[o!es Cauhd
Oc. !lhnud Pelayo
Dr. Jos Guillermo Anduen
Dra. Tat>.nJ Bogdanowsky de Maekek
Dr. Ciar Ramos Sajo
Dr. Vctor U. Pulido Mudez
Dr. Elenzar Martineau
Dr. Gustavo pjanchart M.
Dc. Benito Sans Rotando
Dra. l-lanna Bmstock H.
Dr. H\111l6eto Njaim
Dr. Carlos Leaez
r. Eran Schachtcr.
Dr. jos A. De Miguel Serra]o
Dr. Luis :tIelo Quintero
Br. Liv;o Agero
Br. Hcnry Handsm
Bra. Armara Morales
INSTITUTO DE DERECHO
PRIVADO
Dr. Rafael Pizan
Director
;, :::'TlTUTO DE CJENCIAS PENALES
y
Dr. Tedio Chiossoae
Director
INSTITUTO DE ESTUDIOS
POLITICOS
Dr_ Manuel Garda Pelayo
Director
iN3TlTUTO DE DERECHO PUBLICO
DI". Antonio Moles Caubet
Director
DIRECTOR DE PUBLICACIONES
Dr. Ricardo Azprua Ayaia
ALLAN-RANDOLPH BREWER-CARIAS
Profesor de Derecho Administratioo en la ESC!le!a de Derecho
y de Fundamentos de ia Admintracin Pblica en la Escnela
de Ciencias Polticas y AdminiJudtjwlS
DERECHO
ADMINISTRATIVO
TOMO 1
Los Supuestos Fundamentales
del Derecho Administrativo
PUBLICACIONES DE LA FACULTAD DE DERECHO
UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEZUELA
CARAC:\S
1975
PRESENTACION
Con este primer tomo de nuestro Derecho Administrativo, damos
inicio a la publicacin de tina obra que, por su magnitud, as como por
el nmero de aos que 110S tomar, slo confo en que podr concluir.
Despus de varios aos de docencia e investigacilt,! pdrece im'vilable
que los profesores de Derecho lleguemos a la publicacin de este tipo
de obra, aun (liando inconscientemente lo tratemos de eritar,
Por mi parte, antes que la reedicin de Las Instituciones Fundamen-
tales del Derecho Administrativo y la Jurisprudencia Venezolana (Cara-
cas, 1964), cuyo valor ~ s lo tiene-e- est en que aln siendo una tesis
doctoral, ha tenido la fortuna de seroir de Manfla} tanto en nuestra
Facultad como a 'nivel profesional, he preferido iniciar este tratado, atJn
cuando el esfuerzo sea mayor y a ms largo plazo.
El derecho edministreiioo en Venezuela, no ha sido afortunado en
contar con este upo de obras. Solamente le ha escrito, con carcter de
tralado, el Tratado Elemental de Derecho Admnstranvo del Profesor
J. M. Hernndez Ron (2 ools., Caracas, 1943). De resto, slo con-
tamos con obras a nivel de Alanual o que trataH bttena parte de la
disciplina: la del Profesor Eloy Lares Martnez, Manual de Derecho
Administrativo (Caracas, ~ edic. 1y63, 2'1 edic. 1970 'V 3'1 edic. 1975);
la del Profesor Toms Palanca, Derecho Administrativo Especial (Cara-
cas, ]959); la del Profesor Csar Tinaco Ritcber, Teora de la Adminis-
tracin y del Derecho Administrativo (Caracas, ]970), y nuestro citado
trabajo Las Instituciones Fundamentales del Derecho Administrativo y
la Jurisprudencia Venezolana (Caracas, 1964). Con esta obra, por tanto,
se pretende comenzar a llenar el vaco existente.
Una de mis preocupaciones ftmdamenktles en la ctedra, y ello
siempre he tratado de transmitrselo a mis al"mnos, ha sido el que el
derecho adminiJtratiw rf/t ti,', determinado pa!, est ntimamente t'ncu-
lado a su bistoria, SIl sistema socio-econmico y sus instituciones polticas
y administrativas. por ello, mi tladieion.al rechazo a exponer un derecbo
administrativo neutro, etreo e intemporal como el que algunaJ treces
se ensea. Esta obra est condicionada, por tanto, por la realidad rene-
l. V. la lista de mis publicaciones al final de este volumen, pp. 427 Y ss.
6
DERECHO ADMINISTRATIVO
zolana, sin perjuicio de que Se utilicen los principios geJle,.ales que le
sean aplicables. De alli) mclssic, que este prnne torno est dedicado
al estudio de Los Supuestos Fnndrmrcntales del Dcrecl, Adm,'ilistr"tl/O,
los cuales, precisamente por darse "por supuesto"} no es frecuente que
se analicen sistemticamente? .
En este, y en los uolsimenes sucesiuos, al igual que en todos m1J
trabajos anteriores, he hecho uso constante de la jurisprudencia de nues-
tro Tribunal Supremo, Cada vez me convenzo ms de la fenomenal
labor de integracin del derecho administrativo hecha por nuestra Corte
Suprema, lo que exige, por tanto, tener fIn conocimiento preciso de sus
decisiones, Paralciamente a esta obra, por ello, he lcado la [mb/i-
cacton de otra en la cual se recopila y sistematiza toda la iurirprudencia
de la Corte desde 1930, y myo uso, estoy seguro, ser esencial para los
estudiosos de esta especialided,'
En los tomos sucesivos, ana/ar las diversas purt es de mrcstr
sistemtica del derecho administrativo, tal como se ha venido deptll'twdo
en los ltimos aos en mis cursos de la Famltad de Derecho de la
Universidad Central de Venezuela.' JI comprendern !OJ sigtentes . l p e c ~
tos: La Administracin Pblica y el Derecho Administretiro: El Orde-
namiento Jurd"o Administrniiro; La Relacin Jttrklco Adrninistrntir;
Los Medios, Consecuencias, Formas, Recursos y Control de la Actidad
AdminJtratilJa; La Organizacin Administratir; y el Rgimen Jttrdico-
Administrativo del Desarrollo Econmico, del Desarrollo Social. del
Desarrollo Fisico y de la Ordcnacion TerritMial, y de la Seguridf1d y
Defensa Nacional,
Al publica.' este tomo, indtdablemeJite, adquiero UN compronsiso:
el de continuar la preparacin y !Jtlblicat'n de los uoltanenes sucesivos,
La ooluntad la tengo, lo que espero es segsir teniendo las fuerzaJ y la
tranquilidad necesarias,
Caurimare, septiembre de 1975,
2. V el planteamiento que hicimos en Allan-R Brewer-Carfas, Fa C'indcr ,l 'r; !I cid
Estado Democrtico } Social de Derecbo como sap uesto pdrcl d estudio del Dcrec!J
Admitlisl1'ath'o, Caracas, 1974. (Trabajo de ascenso, ccv, indito). Los cuatro
captulos de dicho estuJio forman los pargrafos 1, 2, 3 Y :; del presente volumen.
3. V. Allen-R. Brcwer Carfas, [eris pred.enci de la Corte Suprema 1930-74 y J::rt1:dioJ
de Dt:rccho Administresioo, Tomo 1, Caracas, 1975, 650 pp.
4, V. Allan-R. Brcwer-Carlas, El sistema y mtodo di' la enseiianza dd Derrcbo
Administraioo en Venezuela (indito), Caracas, 1966. V. adems. la Sistemtica
del Derecho Administrativo que se publica como apndice al presente volumen,
pp. 401 Y ss.
PRIMERA PARTE
LOS SUPUESTOS FUNDAMENTALES
DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
INTRODUCCION GENERAL
Sin pretender iniciar este estudio con una definicin del derecho
administrativo, es indudable que puede convenirse en clue el mismo
regula una parte muy importante de la accin del Estado: aquella a
travs de la cual ste entra en contacto COn los particulares como gestor
del inters pblico. En otras palabras, puede admitirse que el dere.
cho administrativo regula a la Administracin Pblica como complejo
orgnico, el ejercicio de la funcin y actividad administrativas por los
rganos estatales, y las relaciones que se establecen entre la Adminis-
tracin Pblica y los administrados, COn motivo de las mismas. En
razn de ste, su objeto, estrechamente vinculado al ejercicio del Poder
Pblico, es <.:ue se 10 ubica dentro de las ramas del derecho pblico.
Sin embargo, adoptar como premisa o supuesto para el estudio de
esta rama jurdica un criterio meramente formal como el que podra
oginac un intento definitorio a p,iori de su codorno, en nuestro criterio,
no hara ms que provocar una peligrosa distorsin respecto a su real
contenido, pues no pasaramos de considerar la. sola superficie de los
problemas. Por ello, admitirnos como premisa de todo estudio general
sobre el derecho administrativo y por supuesto de esta obra, que ms
importante que su definicin, es la comprensin de su objeto,' y que slo
una vez situado ste, inmerso en una determinada realidad histrica,
poltica, econmica y social, es que una definicin podra tener realmente
sentido.
En efecto, aun parnendc de la apreciacin antes formulada sobre
el derecho administrativo, es indudable que se plantea una pregunta,
cuya respuesta es indispensable obtener: a cul Estado o a cul Adrni,
nisrracin Pblica nos referimcs P: y la bsqueda de la respuesta indu-
dablemente gue tiene que estar condicionada no slo pot aprecracrones
geogrfico-nacionales (espacio), sino por apreciaciones histricas (tiem-
po), pues ni el Estado y su Administracin Pblica tienen el mismo
sentido en todo el mundo, ni lo han tenido en la perspectiva histrico-
poltica, sobre todo en los ltimos siglos.
l. Cfr. H.W.R. Wade, AdmlliJlrti;e Lew, 3" ed., Oxford, 1971, p. 2.
10
DERECHO ADMINISTRATIVO
En efecto, ante todo conviene insistir en que si bien el derecho
administrativo gira en torno a la Administracin Phlira, sta es, pOl
encima de todo, el instrumento de la accin poltica del Estado.' Por
tanto, el papel y actuacin de aqulla dependern de la configuracin
de ste. Por ello, en nuestro criterio, no puede estudiarse el derecho
administrativo y sus instituciones sin analizar previamente en cul Estado
C:S cIue acta la Administracin Pblica. En otras palabras, el contenido
del derecho administrativo variar enormemente si su objetivo, la Admi-
nistracin Pblica, es el instrumento de un Estado liberal tradicional,
como el que consolid la Revolucin Francesa en los Estados europeos
a finales del siglo XVIII y en el siglo XIX, y ellyas esquemas comenzaron
a importar nuestros pases del Nuevo Mundo a partir de 1811; o si es
el instrumento de un Estado intervencionista, como el denominado
Estado de Bienestar en la frmula britnica de hace algunas dcadas
(JVelf.1re Slale), o de un Estado socialista.
Asimismo, el contenido del derecho administrativo tambin variar
si la Administracin Pblica, a quien regula, es el instrumento de un
Estado autocrtico (o dictatorial) o de un Estado democrtico. Cada
forma de Estado, por tanto, segn sus fines (ms o menos intcrvencio-
nistas) o sus mtodos (ms o menos democrticos) condiciona el mbito
y forma de accin de la Administracin Pblica y, por tanto, el conteo
nido del derecho administrativo. En esta forma, es evidente: por ejem-
plo, que en un sistema poltico socialista, la actuacin del Estado es la
pieza fundamental de la vida social y econmica, ocupando el derecho
administrativo el primer lugar en mbito e importancia entre las ramas
del derecho. Lo contrario suceder en pases de fuerte institucionaliza-
cin liberal tradicional, donde el poco intervencionismo estatal dismi-
nuye la importancia de esa rarna del derecho, aumentando, al contrario,
la importancia del derecho privado.'
En esta forma, Fuelle decirse clue el derecho administrativo en los
pases de Amrica Latina, y particularrncute en Venezuela, slo comienza
a adquirir cierta irnoortancia despus del p!:imer tercio de este siglo)
con motivo del proceso acelerado de intervencin del Estado en la vida
2. Cfr. Manuel Prez Olea, "Administracin r Poltica" en Problemas Pr,jtims de la
V/JI !.OCd ', Tomo V, Madrid, 19G5, p. 12; Secismundo Royo-Villanova, "Ll Ad-
ministr.rcin y Ji Poll:CJ" en R/1J!, .r-.;9 11, Madrid, 1953, lJP. 33 Y ss.
3. Bl sentido del principio de la legalidad individualista (burguesa) y de la lcualidad
socialista, por supuesto tambin es diferente. Cfr. Jos Marta Boquera Oliver,
Derecho Administr.aiuo )' Socializacin, Madrid, 1965, pp. 26 Y ss.
NTRODUCClON (OENERAL
11
econmica y social, '1ue se acenta, en especial, ,1 partir de 1936." En
las ltimas dcadas, este proceso no slo produjo inicialmente una pro-
gresiv:2 puNicizacin de1 derecho privado, sino particularmente a partir
de la dcada de los sesenta una socializacin del propio derecho pblico
y en especial, del derecho administrativo; y ello porgue el
nsmo estatal y .la consolidacin de esta rama del derecho, se ha reali-
zado en virtud de las exigencias del proceso de desarrollo econmico
y social.
Con Jo anterior slo queremos sealar, por ahora, que el derecho
administrativo y sus instituciones no deben estudiarse desee una pers-
pectiva puramente formal, como si existiese un derecho administrativo
universal, aplicado y aplicable por igual en todos los pases y en todos
los tiempos, sino que, al contrario, la ausencia de una realista
y pragmtica relativa a los fines del Estado y a sus mtodos polticos,
con frecuencia distorsionan enormemente su verdadera perspectiva. PO(
ello, ningn anlisis de las instituciones del derecho administrativo en
Venezuela puede hacerse, en nuestro criterio, sln tener en cuenta pri-
mordialmente que la esfera de accin del Estado Se ha ampliado COI1Sl
derablemente, no slo comparando su situacin entre el primero y el
ltimo tercio de este siglo, sino ms recientemente, entre los aos cin-
cuenta y el momento actual. Hoy 110 slo hay mayores y permanentes
vinculaciones y relaciones entre el Estado y los particulares, sino gue la
presencia de la Administracin Pblica es cotidiana y envolvente, muchas
veces en forma imperceptible." Todas las actividades particulares, en esta
4. V. A.-R. BrewerCaras, El J' m'odo de la e,lSeJanzI! del D"fe,ho AdmiJJ-
trasiuo el! Vellezue!a, Caracas, 1966 (indito).
5. Utilizando el ejemplo de S. Webb que cita Jordana de Pozas, j' al
caso venezolano, puede consialarse al analizar la vida cotidiana de un habitante
comn de unJ ciudad venezolana, que el miSl1lO SI': despiert" en uu" l'ivienda ,,0[1$
truida, mediando un procedimiento de expropiacin, por el Banco Obrero o cuyo
canon de arrendamiento ha regulado la Dire<:c(n de Inquilinato del Ministerio
Fomento; enciende la luz eli:trica sumiaistmds por una empresa privada mediando una
concesin de servicio pblico, o suministrada por empr'i'Sil esraral (CADAFE) y
que produce otra empresa estatal (EDELCA); utiliza el agua suministrada por \J(l
instituto autnomo (INOS), se traslada de un lugar a otro de la ciudad en autobuses
de una empresa municipal (IMTC, p. ej.) o de un concesionario del servicio pblico
de transporte; seguramente trabaja en alguna dependencia de la Administracin Pblica
y podr circular por una ciudad vigada por la po1icfa municipal. Si posee automvil
adquirido a precio regulado por el Estado (Ministerio de Fomento), el mismo ha
sido registrado en una. oficina estatal (Ministerio de Comunicaciones), y lo condu,
dr sometido a la vigllarda de una polica especial (Poticfa de Trnsito) previa la
obtencin de una licencia de conducir de una oficina pblica (l\linisterio de Comu,
nicaciones}. Consume alill1entoS suministrados por abastos municipales o cuyo precio
ha sido regulado por la Superintendencia del Consumidor del Ministerio de FOmento.
12
DERECHO ADMINISTRATIVO
forma, se van realizando no slo bajo la sombra' de la Administracin
Pblica,sino que van sintiendo su presencia, en forma relativamente
creciente; y en la constatacin de esta realidad, esencial para la confi-
guracin de! derecho administrativo, pasa a ocupar un segundo plano
toda consideracin de valor. Se puede estar o no de acuerdo con la
intervencin de! Estado -aun cuando consideramos que toda discusin
sobre ella es bizantina-e-, pero lo que no se puede ignorar es clue es un
hecho de enorme importancia para la vida social y econmica y para
la configuracin del derecho administrativo.'
Por tanto, partiendo de esta perspectiva realista y pragmtica, si
estimamos que la Administracin Pblica, como objeto del derecho
administrativo, es el instrumento por excelencia de la accin poltica
del Estado, al intentar estudiar las instituciones de aqul en Venezuela,
debemos tratar de determinar previamente, cul es e! tipo de Estado que
existe en nuestro pais -o pretendemos que existe- adentrados ya en el
ltimo cuarto del siglo xx. Es decir, si se trata, como en efecto lo es,
de un Estado de Derecho, debemos precisar cul es e! real significado
de este esquema formal. Responde a los mismos criterios de! Estado
Liberal-Burgus de Derecho del siglo pasado o estamos ms bien en
presencia de un Estado social de Derecho? Cul es el sentido que la
configuracin actual del Estado sea de carcter democrtico? En defi-
nitiva, hay que analizar previamente cul es la repercusin que com-
porta la apreciacin sobre la forma (democrtica o autocrtica) y el
contenido (social o liberal tradicional) del Estado en relacin a la pnra
forma de Estado de Derecho (continente). Se trata, en definitiva, de
estudiar los supuestos de! derecho administrativo -histricos, socio-
econmicos, polticos y administrativos-, los cuales muchas veces se
ignoran, precisamente porque inadvertidamente se dan por supuesto.
Sus hijos se educan en institutos oficiales en forma gratuita, y si su salud se deteriora,
utilizar los servicios de asistencia mdica estatal o la seguridad social y cuando
muera, como todos los humanos, ser enterrado en un cementerio municipal. El
mismo esquema, mutatis muta/dls, puede aplicarse a todas las actividades que los
particulares real izan. V. L. jordana de Pozas, "El problema de Jos fines de [a
actividad administrativa", RAP, NQ 4, Madrid 1951, pp. 11 a 28, en especial p. 17.
6. Refirindose a los pases altamente industrializados de occidente, en los cuajes la
parte ms grande de los medios de su actividad econmica est bajo la propiedad y
el control privado, Ralph Miliband ha sealado que "hoy ms que nunca antes, el
hombre vive bajo la sombra del Estado". V. Tbe Siete in Capitalt Soda)', Loodon,
1972, pp. 1 Y 7. Por supuesto que en las sociedades latinoamericanas, la sombra
sealada se convierte en presencia permanente.
7 Ello ha llevado a Karl Mannheim a insistir en que hoy "el Estado est en todas
partes". V. Preedom, POl{J(."r and Dvmocraiic Planning, London, 19(j8, p. 112.
INTRODUCClON CENERAL
13
En esta forma, en esta Primera Parte de este estudio sobre el
derecho administrativo en Venezuela analizaremos en cuatro captulos
los supuestos fundamentales del mismo. En el Captulo Primero se ana-
lizarn los supuestos histricos del derecho administrativo mediante el
estudio del Estado Moderno y de la configuracin del Estado en Vene-
zuela. En particular estudiaremos los elementos esenciales de la confi-
guracin del Estado Moderno ( 1), de su transformacin en Estado
de Derecho ( 2), Yde la estructuracin del Estado venezolano ( 3).
En el Captulo Segundo, se analizarn los supuestos socioeconmicos del
derecho administrativo que configuran al Estado actual como un Estado
Democrtico y Social de Derecho. En particular, estudiaremos el carcter
de economa mixta del sistema econmico venezolano y el significado,
dentro de l, de la explotacin petrolera ( 4), los fines del Estado
( 5), Y en general, el papel que le corresponde jugar en los pases
en vas de desarrollo ( 6). En el Captulo Tercero, se analizarn los
supuestos polticos del derecho administrativo, mediante el estudio del
rgimen constitucional y poltico venezolano. En particular, estudiare-
mos las caractersticas del ordenamiento constitucional ( 7), la forma
federal del Estado ( 8), la aplicacin del principio de la separacin
de poderes ( 9), el rgimen democrtico y el sistema poltico ( 10),
la forma de gobierno presidencial COn sujecin parlamentaria ( 11),
la consagracin de los derechos y garantas constitucionales ( 12), y
el control jurisdiccional de la constitucionalidad de los actos estatales
( 13). En fin, en el Captulo Cuarto se analizarn los supuestos admi.
nistrativos del derecho administrativo mediante la precisin del concepto
de la Administracin Pblica como complejo orgnico ( 14), la fun-
cin administrativa dentro de las funciones del Estado ( 15) Y la
actividad administrativa dentro de las actividades estatales ( 16).
CAPITULO PRIMERO
LOS SUPUESTOS HISTORICOS: EL ESTADO MODERNO
Y LA CONflGURACJON DEL ESTADO EN VENEZUElA
INTRODUCCION
Podemos partir del supuesto de gue el Estado en Venezuela. est
en proceso de configurarse constitucional y realmente, (0fl10 un Estado
Democrauco y Social de Derecho, pues no slo el rgimen de su gobier-
no es democrtico.
'
sino gue sus (ines conformadores de la vida <:cOIl-
nuca y social los realiza sometido a! derecho;" cuya violacin puede ser
controlada por los particulares." De los elementos gue deben configurar
al Estado Dernocrnco y Social de Derecho, y cuyo estudie ser el objeto
de esta Pnmeca Parte de estas Instituciones, debemos aqul destacar el
segundo (social), pues es consecuencia de los nuevos fines de agente
del desarrollo econmico y social que constitucionalmente se le asignan.
En este sentido, puede decirse <Jue. formalmente. el objeto
del Estado en los pases latinoamericanos y en p.uticnlar en Venezuela,
es el logro de niveles de desarrollo econmico y social en el mbito
nacional v rf>O-IOIJ<ll que les permlt:l sobrevivir v p:lrtipJ.r en 1;1. revo-
lucin yposindustrial, y dicho objetivo, indusive, 1l:l sido
plasmado claramente en los textos constituonales. Si se quiere, las
ltimas dcadas han marcado un claro proceso de ronstituc.oualizacin
del desarrollo como objeto de nuestras sociedades, y del papel del Estado
y sus instituciones, como instrumentos pao su lFro. Ei caso de In Cons-
titucin venezolana de 1961 es quizs uno de los ejemplos <aracters
tices de este proceso, al destacar entre sus diversos principies progrn.-
rnticos establecidos en su Prembulo y gue motivan el texto constitu-
cional, los de " .. proteger y enaltecer el trabajo, Jmp.1rJ[ la dignidad
humana, promover el bienestar general )' la seguridad social; lograr
la participacin equitativa de todos en el disfrute de la riqueza, segn
El articulo " de la Ccnsurccn eslable<:(! qut' -a gobterno de la Repblica de
Venezuela es y ser siempre demoo-tico, reprt'sentativ'O. responsable y alternativo"
lo (ua.1 implica que "la soberana en el pueblo. quien la ejerce, ei
sufragIO, p.or 103 rganos de! poder publ1C'Y. (Art. 4'). De ah las normas relativas
la eteccia dt los rganM del poder pit.lia, en todos sus nivdes qUt' /J Cons-
tttucin consagra (Arts. 19,22.27, no, a 114 148 151 Y 183) y:l los derechos
y garantas conslitudo1lllles (Ttulo lB). ., .
2 "La COllStituci<1 y las leyes definen las atribuciones al Poder Piblico y a ellas
debe sujetarse S\l ejercicio", dice el :Ulc'tl,\co 117 de la Constitucin. '
;,. Artkll/S 206 y 215 de la Constitucin.
18
DERECHO ADMINISTRATIVO
los principios de la justicia social, y fomentar el desarrollo de la econo-
ma al servicio del hombre; mantener la igualdad social y jurdica, sin
discriminaciones derivadas de razas, sexo, credo o condicin social;
(y) . .. sustentar el orden democrtico como nico e irrenunciable me-
dio de asegurar los derechos y dignidad de los ciudadanos ... ". Con
base en dichos principios, el mismo texto constitucional establece expre-
samente u.na larga gama de derechos sociales, responsabilizando al Es-
tado por e! efectivo logro de los mismos por los habitantes del pas,'
y consagra la necesidad de que el rgimen econmico de la Repblica
se fundamente en principios de justicia social que aseguren a todos una
existencia digna y provechosa para la colectividad, por lo cual se asigna
al Estado la funcin de promover e! desarrollo econmico y la diver-
sificacin de la produccin, con el fin de crear nuevas fuentes de rique-
zas, aumentar el nivel ele ingreso de la poblacin y fortalecer la sobe-
rana econmica del pas, regulando adems, una larga gama de dere-
chos econmicos y de potestades estatales."
Ahora bien, esta configuracin constitucional del Estado como de-
mocrtico y social, lo cual influye considerablemente en la determina-
cin de los contornos del derecho administrativo, es el resultado no slo
de la larga evolucin del Estado Moderno, sino de la evolucin poltica
y constitucional del Estado en Venezuela. No siempre e! Estado ha esta-
do sometido al Derecho, no siempre sus mtodos han sido democrticos,
y no siempre sus fines han estado tan vinculados al desarrollo econ-
mico y social del pas. La misma conquista de! Estado por el Derecho,
que ha dado origen al derecho administrativo, puede considerarse como
relativamente reciente, y no est ni siquiera universalmente admitida,
por lo ,ue, como la advierte P. Weil, es imprescindible no olvidar las
lecciones de la historia.'
El Estado y el derecho administrativo son productos de la historia,
y como tal han de analizarse.' El derecho administrativo, en particular,
4. Proteccin de la familia, el matrimonio (Art. 73) Y la maternidad (Arto 74); protec-
cin al nio (Arto 74); derecho a la filiacin (Arts. 74 y 75); derecho a la protec-
cin de la salud (Art. 76); proteccin del campesino y de las comunidades Indgenas
(Art. 77); derecho a la educacin {Arts. 78 a 83); y derecho al trabajo, con todas
sus consecuencias (Arts. 84 a 93), y a la seguridad social (Art. 94),
5, Artculo 95 de la Constitucin.
6. Artculos 96 a 109 de la Constitucin.
7. V. Prosper Weil, El Derecho Administrativo, ed. espaola, Madrid, 1966, p. 17.
8. En este sentido, A. Passern d'Entrves ha sealado que la concepcin del Estado no
es otra (osa que el producto de periodos histricos particulares, por Jo que Jebe ser
LOS SUPUESTOS HISTORICOS
19
muestra en su evolucin, indudablemente, 1.1 evolucin de la historia
poltica de cualquier pals," por lo que resulta indispensable el estudio
de sus supuestos hisrr.cos. De all que en este primer Captulo, al
estudiar los supuestos histricos del derecho administrativo, antes de
analizar la conformacin histrica del Estado venezolano, debamos aso-
marnos a la evolucin del Estado Absoluto al Estado de Derecho y
del Estado Liberal-Burgus de Derecho al Estado Social de Derecho.
S10 as, y una vez hecho esto, es que podremos analizar los otros
sUpllestos de esta rama del derecho pblico, que tiene como centro de
su normativa a un Estado que progresivamente se va estructurando como
un Estado Democrtico y Social de Derecho.
juzgada y valorada como tal. V. Alexander Passerin d'Entreves, The Notion 01 ~
SI4Ie. As IntrOduction t POlitiC4! Tbeory, Oxford, 1967, p. 205.
9. Con razn observa J. L. Villar Palas! que el derecho administrativo "en walqu;er
ies muestra en Su evolucin la historia poltica de ese pas", V. J. L VJlar Palas
Derecho Admintrativo. Introduccin y Tead:( de 1<lS Noy,,,,u Madtid, 1966, p. 5.'
1 DEL ESTADO ABSOLUTO Al. ESTADO DE DERECHO
Para comprender adecuadamente el sentido que tiene el sealar que
el Estado en Venezuela est en vas de coniiguserse como un Estado
Democrtico y Social de Derecho y, por tanto, a travs de ello, determinar
el mbito del derecho administrativo, estimamos indispensable precisar,
aun cuando someramente,' la evolucin que ha tenido el Estado Moderno
en sus dos formas clsicas: el Estado Absoluto y el Estado de Derecho
y este ltimo, bajo sus dos frmulas: el Estado lilx-ral-burgus de Dere-
cho y su correctivo, el Estado social de Derecho.
El Estado Modemo y fas teoras polticas
En efecto, en la historia del derecho poltico se considera como
Estado Moderno a la forma de organizacin poltica que surge en Euro-
pa despus del Renacimiento, luego de la transformacin del rgimen
feudal." En su configuracin inicial bajo la forma de Estado Absoluto,
coincidieron no slo la formulacin de diversas teoras polticas 3 pues-
tas a disposicin de los prncipes y soberanos, como consejos, sino diver-
sas circunstancias sociales y econmicas que lo hicieron posible.
En efecto, si bien el Estado Moderno surge con la disolucin
del rgimen feudal, sta fue posible por la transformacin de un sisre-
rna econmico fundamentalmente agrcola en una economa basada en el
comercio y el artesanado; por el resurgimiento de los Centros urbanos
como centros de intercambio econmico (renacimiento comercial) y de
renacimiento del espritu cientfico y humanstico; por el inicio de un
1. En este pargrafo y en el siguiente, seguimos lo que hemos expuesto en Allan R.
Brewer-Carias, Cambio Poltico y Refm'ma del Etsedo e'l Venezuele, Madrid, 1975,
Captulos 4 y 5.
2. En este sentido es que Alexander Passerin d'Entreves utiliza la expresin "Modera
State'", en The Noton oj the Sta/e. An lntrodaction lo Polilital Theory, Oxford,
1967'fP' tos Y 201. V. F. Garrido Falla, Tratado de Derecho Admin,'tTativo, Vol. 1,
Madri , 1970, p. 69.
3. Para una seleccin de los textos polticos que estn a la base de la formulacin del
Estado Moderno, V. Juan Carlos Rey (ed.), Las Forma; de Gobhrno en la HiJtor
del Pensamiento Poltico de /a AmSucdad a 1" apaci" del EH,ldo Libera! d"
Derecho), Caracas, 19155, pp. 135 Y ss.; Y David 'Thomson (1'<.'1,), Pofilic,,/ U(,,.
London, 1972.
22 DERECHO ADMIN1STRATIVO
proceso centralizador, origen de las Monarquas europeas continentales;
y por el debilitamiento del poder temporal de la iglesia y el papado,
como consecuencia de la Reforma.'
A la base de este proceso, las teoras polticas comenzaron a darle
forma a lo que posteriormente serian las Monarquas Absolutas. En
El Prncipe, Maqniavelo " propugna el proceso de concentracin del
poder poltico en el Soberano como unidad superior a la atomizacin
territorial del poder, propia del feudalismo, lo cual posiblemente se
facilitaba en Italia por la ausencia de poderosos intereses feudales que
se pudieran oponer a ella, pues el feudalismo no tuvo all mayor arrai-
go;' dando origen a la difusin de la idea de la "razn de Estado"
-aun cuando dicba frase no aparece en ninguna parte de su libro--
como base de una moral propia del Estado, distinta y diferente de la
moral de los hombres, la mal poda romperse en inters del mismo.'
Con la concentracin del poder en el Soberano, ha dicho G. H. Sabine,
se produce el nacimiento del Estado Moderno' y su consolidacin se
origina cuando ste tiene su principio o razn de su actuacin en la
frmula amoral -maquiavlica- de la razn de Estado, la cual desde
entonces) na ha cesado de tener opositores." A la concentracin del
poder, con su propia moral, Se agrega la concepcin de la soberana
absoluta y perpetua del Monarca, como "el ms alto, absoluto y per-
4. Es de observar que desaparecido el comercio y la economa dineraria en la Edad
Media, la economa era "natural", basada en el trabajo de la tierra, sin existencia
de mayor trfico de bienes en virtud de la multitud de aduanas privadas. Por otra
parte, la actividad comercia! estaba proscrita por la doctrina cristiana. Cfr. H Pirerme.
Hi.rtorit' EWJl(Jmira j' SOc1.1' di' /, D/;!J lHr((:(/, J\Exico. 19O, pp. 12 Y S.
Prondizi. El p.r!lIa:o ModO'Jlo. Buenos Aires, 1960. pp.
. Hemo-, consulrado las ediciones: Niccolc IJ Princibc (ed.
Vittorio de Capraris}, Bari, 1961, y The Prince {ed. George Bull) , London, 1970.
En general, V, Friederich Meinecke, Machim'elli.rm. Tbe Doctrine 01 Ridson d'Etat
afld its place in Modern History, London, 1957.
(j F. bs apcc.-incione-, sol-re- en Fr:cd'rir::k 1\t. \'{l:tkio!-,5, "Statc. Th conccot" cu
lnternarional Bncvclopedia 01 tbe Social Sciences, Vol. 15, 1968, p. 151. V., tambin,
Ernst Cassirer, Tbe Myth 01 the State, Oxford, 1946, p. 122.
7. V. A. Passerin d'Bntrves, op, cit., p. 44.
8. V. la Introduccin de G. H. Sabine y Walter J. Shepard al libro de H. Krabbe, The
Modern Idea oi the State, London, 1922, p. XVIII Y XIX.
9. El p.rimero que contra la idea de la razn de Estado es Botero, quien en
su con el mismo titulo publicado en 1589, trat de restaurar la tica y la
conciencia en. su. COrrecto lugar en la ciencia de la poltica, como participante que
era en el movrmrento de la V. Giovanni Botero, The Reason o/ State,
London, 1956, con una Introduccin de D. P. Waley, p. IX. Asimismo, V. Giovanni
Botero, La Razn de Estado y otros eScritos. Caracas 1962, con un Estudio Preliminar
de M. Garcfa Pelayo, especialmente pp. 35 Y ss.
LOS SUPUESTOS HISTORIeos
23
petuo poder sobre los ciudadanos de una Repblica"," segn la conocida
expresin de J. Bocino.
Todo este proceso de conformacin de una teora poltica de la
Monarqua Absoluta. puede decirse que concluye en 1651 con Th.
Hobbes, cuyo Estado -cel Leoiaiban- "es el Estado Moderno"." Sobre
l, el mismo Hobbes seala, al utilizar una expresin bblica del libro
de Job, que "no hay poder sobre la tierra <ue pueda comparrsele, pues
fue creado para no tener temor de nadie. Mira debajo de s cunto hay
de grande; como quien es el rey de todos los dems soberbios ani-
males"." Sin embargo, el Leviathan no es un monstruo como resulta
de las palabras de Dios al reprimir a Job,I3 sino que es la personifi-
cacin unitaria de una multitud de hombres B quien recibe su autoridad
por la gracia de Dos." Este es el legado del cristianismo a la conso-
lidacin del Poder del soberano absoluto, y a su legitimacin." En esta
forma, el Estado Moderno, en su primera fase, durante los siglos xvu y
xvnr, fue el Estado Absoluto y Se identific con las Monarquas Abso-
lutas, .C'n las cuales todo el poder estaba concentrado en una sola persona:
el Rey, quien lo ejerca en forma ilimitada. De ah el calificativo de
Estado Polica 17 tambin dado al Estado Absoluto. En esta forma, la
soberana le perteneca al Monarca a ttulo personal, fXlt lo gue el
10. Hemos consultado el facsmil de la primera edicin en ingls, I. llodin, '(he Six
Boota 01 a Comm07lwl1i1lth, l..ondon, 1606, edito por Kenneth Douglaa Me Rae,
Cambridge, Msss. 1962, Libro Primero, Cap. VIII, De la Soberana, p. S4
11. Es la expresin de A. Passern d'Entreves, ep. cit., p. 11.
12. V, aJ final det Cap. XXVIII, Segunda Parte, en Thomes Hobbes, Lef,ialhan, (ed.
Joho Plameoatz), London, 1962, p. 284. La cita bblica La tom Hobbes del Libro
de Job, de la Biblia, paragrafo 41, versculos 24 y 25.
B. La palabra "Leviathan" aparece en varias partes del Libyo de Job y, particularmente
en los versculos 20 del pargrafo 40, y 4 del pargrafo 41.
14. El problema de Hobbes fue construir la sociedad poltica de una coleccin de
individuos, y ello lo resolvi reduciendo la multitud a una sola persona artificial
-el Estado----. V. M. M, Goldscbmith, HoMes' Science 01 Paihics, New York, 1966,
p. 138. Por ,;,110, el mismo Hobbes seala expresament,;,; "A multi/"Je of me1l, are
m4de one puson, wben tbey are by one m4/1, or ene persen, uproi?nlt-d; JO ,bn il
be done with tbe conseet of every 0111$ 01 that mllltilude in particular. For it J tbe
unity of he ,el'>"esemeJ'. 1/(JI he unity of Ihe r(:p-cse1Jled Ih"'l lIuJa!, paso!! ene.
And ;1 i,r Ihe repu.renter tha! bea:rdk Ihe prJon. ,md bU! O1/e persou: dnd unity
cannol etherwise be ullderstood i1l multitudf!'. V. Th. Hobbes, t)P, dI., Cap. XVI,
P. 171. En esta forma, estando "el poder comn" en un soberano, este puede reducir
los "intereses" de todos, "por pluralidad de voces, en un solo IJem, Cap.
XVII, p. 176.
15. V. F. C. Hond, Th e Di/Jine Polilies 01 ThonMs Hobbes A1/ i1l!apraalioll of LI':"'-
han, Oxford, 1964, p, 139 Yes. '
16. V. A. Passerin d'Bnneves, op. cit., p. 189 Y ss.
17, 1'. remando Garrido Falla, op. cit. Vol, I. pp- 69 Y as.
24
DERECHO ADMINISTRATIVO
poder lo ejerca en forma incontrolada, en virtud de su procedencia
divina." Un solo deber tenia el Monarca, y era asegurar el orden pblico
y la felicidad de los sbditos en inters del Estado, para Jo cual no slo
exista el recurso a la "razn del Estado", sino el ejercicio de las atri-
buciones propias y plenas de! absolutismo, en cuyo ejercicio el Monarca
era irresponsable." En todo caso, los sbditos no tenan derechos ante
e! Monarca y slo el deber de obediencia.
La base ctonornir del absolutzstno: el i\,lercantiiisnJo
Pero el Estado Absoluto, as configurado polticamente, tena su
base econmica que le dio vigencia y lo mantuvo: el Mercantilismo.
As como polticamente la Monarqua es contraria al rgimen feudal,
el Mercantilismo, corno poltica econmica, es contraria al sistema eco-
nmico medieval: y tan interrelacionada est la poltica econmica con
el rgimen poltico an que tanto el Absolutismo como. el Mercantilismo
se desarrollan y mueren entre los siglos xv y XVIII; es decir, configuran
el sistema poltico-econmico que se desarroll entre la Edad Media
y la poca del liberalismo, entre el Renacimiento y la Revolucin Fran-
cesa. entre el surgimiento del Estado Polica y el nacimiento del Estado
de Derecho.
El Mercantilismo, en efecto, debe considerarse como la doctrina y
prctica desarrollada por el Estado Absoluto en relacin a la naturaleza
y adecuada de las relaciones econmicas internacionales. Con-
figur, en este sentido, una poltica econmica que tuvo al Estado "como
sujeto y objeto"," al poner gran nfasis en la importancia de mantener
18. El poder de! soberano no tenia freno y su inters, era la ley suprema. La nir a
limitacin del poder era la fuerza. V. A. Passerin d'Bntreves, op, cii., p. 202.
19. La irresponsabilidad del Monarca fue un principio bsico de las Monarquas Absolutas
y CI\le se ha expresado de acuerdo con la frase "Thc Crown can do no wrone" o 'Te
Roi ne peut mal faire". En Inglaterra. la posibilidad de exigir responsabilidad de la
Corona ante los Tribunales (ordinarios), slo existe desde la "Crown Proceeding Aet"
de 1947. Cfr. J. A. jolowicz, lntemational Bncyclopedia of Comperatioe Laso, Vol.
XI (Torta), Cap. 13 (Procedural Questions}, 13-41; H. W. :R. Wade, Administrative
lrno, Oxfnrd, 1971. p. 17. En Francia, el principio concluo a que en l.1 Revolucin
Francesa se ratificara la incompetencia absoluta de Jos jueces ordinarios de conocer
cualquier conflicto en el cual interviniera una autoridad pblica, de acuerdo a la ley
1()2- de agosto de 1970, lo que posteriormente dara origen a la jmisJicn
administratrca. V, J. Rivera, Drait Admillfratif, Pars. 197:., p. 12R.
20. De ah que R. M. Mac Iver haya sealado que el sistema econmico es inseparable
del sistema poltico. Para funcionar deben hacerlo juntos. En este sentido, ambos
consnruyen un sistema. V. Lcvimbm- (lIld tbe peotde, London, 1939, p. 10).
21. V. EH F. Hcckschcr, Mercantihstn, London, 19.55, Vol. 1, p. 20.
LOS SUPUESTOS HISTORICOS
25
un exceso en las exportaciones de bienes y servicios sobre las impor-
taciones, como nico medio a travs del cual los paises que no tuviesen
minas de Oro y plata podan obtener un continuo flujo neto de metales
preciosos, lo cual se estimaba esencial para la riqueza de las naciones."
En este sentido, el Mercantilismo se configur coma un sistema econ-
mico estatista, en el cual la intervencin del Estado en la vida econmica
era muy acentuada, pues la riqueza de las naciones se configuraba como
la base del poder estatal." La regulacin estat.11 de las actividades eco-
nmicas conforme a este sistema econmico, tan acentuada, slo fue
posible por el poder del Estado Absoluto. De ah gue estn tan indiso-
lublemente vinculados el Absolutismo con el Mercantilismo, y si el prime.
ro se ha visto como el resultado de un proceso de concentracin del poder
en el Monarca, el segundo sirvi como agente unificador frente a la
desintegracin feuda l " al propugnar la eliminacin de las barreras loca.
les a la circulacin de bienes y al romeroo, 10 cual se ieclit por la
absorcin de las ciudades-estado por los nuevos estados-naciones." Como
economa de carcter estatal, basada en el enriquecimiento de las nacio-
nes mediante la acumulacin de riquezas, el Monarca dirige y regula
todos los esfuerzos para lograr esa finalidad. De ah tanto el control
que se ejerce sobre la riqueza mobiliaria y el atesoramiento de oro y
plata, como la expansin colonial poltico-martima, tan caracterstica
de la poca, como frmula para la obtencin de metales preciosos.
En esta forma, la actividad industrial y comercial pas a ser la
base de la poltil.."'<l econmica, abandonndose materialmente el inters
estatal en relacin a las actividades agrcolas; y aqulla no slo tuvo
sus repercusiones en la economa interna, sino en el comercio inter-
nacional. En efecto, estando a la base del sistema el logro de una "balan-
za comercial" favorable para los Estados, stos debieron desarrollar una
politica de promocin de exportaciones y restricciones a las importa-
ciones o adoptar medidas que operaran indirectamente en esta direc-
22. V. jacob Yiner, "Mercantilist Thouglit (&onomic tliought)". IIlUr>l'tfiolla! Encvdo-
pO'dia oi the Soci41 Sences, 1968. Yol. 4, pp. 435 Y 436. El Mercantilismo se ha
considerado en todo caso como el origen del Capitalismo. Cfr. Nicos Poulantzae,
Peder Poltico y C41$eS Sociales en el Estado Capitalina, Mxico, 1972. p. 203.
23. V. Eli F. Heckscher, op. cit. Vol. 1, p. 25.
24. Eli F. Heckscher, materialmente dedica todo el primer volumen de su obra al estudio
del Mercantilismo como agente unicador del sistema pcllrico.econmico del Estado
Absoluto, op. cit. Vo!. J, pp. 25 Y ss.
25. V. Jacob yiner, 10J:. cit., p. 439.
26
DERECHO ADMINISTRATIVO
cin." En esta forma, el Estado asumi la organizacin )' control de la
industria y el comercio. En el campo industrial estableci subsidios a
las industrias de exportacin y a las industrias competitivas a las impor-
taciones, y asumi directamente la operacin de factoras de produccin
de bienes para la exportacin o sustitutivas de importaciones: concedi
monopolios y privilegios a empresas particulares para Ja produccin y
venta de determinados productos para operar en el comercio interna-
cional o para administrar colonias de ultramar; y en fin, asumi direc-
tamente la operacin de compaas dedicadas a actuar en el comercio
exterior." La economa mercantilista, en este sentido, ha sido calificada
como una economa proteccionista."
En el campo comercial interno, la poltica econmica mercantilista
provoc e! establecimiento de un sistema monetario basado en la circu-
lacin de los metales preciosos, cuyo mercado de cambios estaba contro-
lado. Por supuesto, toda esta poltica proteccionista favoreci la creacin
de los vastos mercados privilegiados y protegidos de las reas coloniales,
lo cual origin con frecuencia no slo conflictos internacionales, sino
la hegemona blica de unos pases sobre otros por el afn de exclu-
sivismo martimo y colonial para lograr el atesoramiento de riquezas.
El Mercantilismo, en definitiva, se configur como la economa de!
Estado Absoluto, basada en la unificacin, control y generalizacin del
comercio.. con una razn propia: la acumulacin de metales preciosos
como base para la riqueza de las naciones. La idea de la autonoma de!
Estado respecto de la instancia econmica y de la "razn de Estado"
tuvo aqu su ms concreta aplicacin."
Las teoras polticas a la base de] liberalismo
En el devenir histrico del Estado Moderno, frente al Estado Abso-
luto y al Mercantilismo, surge el Estado de Derecho y el Liberalismo;
y un hecho histrico marca la transicin de uno a otro sistema poltico.
26. El ideal mercantilista implcito --dice Viner- era "cero importacin y exportaciones
slo a cambio de metales preciosos". loe. cis., p. 436. En este sentido, para favorecer
la entrada de metales preciosos a la nacin e impedir Su salida, era necesario por
todos los medios procurar la reduccin de las importaciones y el aumento de las
exportaciones.
27. V. J. Viner, loe. cit., p. 440. De ah, por otra parte, la creacin de las compaas
coloniales tan difundidas en las colonias espaolas de Amrica del Sur.
28. V. Eli F. Heckscher, op, cit. Vol. rr, pp. 53 Y ss. Y en especial pp. 112 Y ss.
29. V. F. Heckscher, op. cit. Vol. JI, pp. 285 Y ss. N. Poulanraas, op. cit., p. 205.
LOS SUPUESTOS HISTRICOS 27
econmico: la Revolucin Francesa. Sin embargo, el cambio tambin
se produce luego de una preparacin terica de algunas dcadas.
En efecto, en la teora poltica, la posterior cada de la Monanua
Absoluta y la transformacin del Estado Absoluto en Estado de Derecho,
tiene su antecedente remoto en los escritos de J. Locke. Este, en su obra
Two Treaises ni Gorermnont." se configura como el primer idelogo
de la reaccin contra el absolutismo, al propugnar la limitacin del
poder poltico ilimitado del monarca, Para. ello, parte de la conside-
racin del estado natura! del hombre y del ccotraro original de la socie-
dad, origen de! Estado. Para Locke, la razn que lleva a los hombres
a realizar el contrato social es la preservacin de sus vidas, libertades
y posesiones, los tres bienes bsicos que califica en general como "pro.
piedad",:n y es esta "propiedad" Jo que confiere la personalidad pol-
tica a los hombres." Este contrato social, gue cambia el estado natural
del hombre, no podra dar lugar a la estructuracin de un gobierno que
colocara a los hombres en situacin peor a la ene tenan en aqul, por
lo que el gobierno absoluto no poda considerarse legtimo ni (amo un
gobierno civil. Si el Estado surge para proteger los derechos "naturales"
que no desaparecen con el contrato social, la desaparicin fctica de
stos por la actuacin de un Estado Absoluto justificaran la resistencia
3.1 poder abusivo."
Ahora bien, dentro de las medidas destinadas a racionalizar y lirnl.
tar el poder, Locke formula una distribucin de las funciones del Estado
alguna de las cuales califica de "poderes". En efecto, en el pargrafo
1.'1 de- sus Dos Trarados Locke afirma lo siguiente: "and JO whoever
30. Hemos consultado la edicin preparada por P. Lulett: ]ohn. Locke-, TW(l TI'NJiJ<!'J
of Gooernment {ed. Pete! Laslett), Cambridge, 1967.
31. Passerin d'Entreves, op: cit., p. 204; V. P. Ladett, Introducrion, John Locke,
op. al., p. En sentido, Locke seala Jo siguiente: "[or libN!Y is te be
free from restratnl tmd NolenN form oIhen whlch callnot be, where there is 'Jo tw:
Bul [re..dom s not, '1J we are told, a lib"rty for eVNy Man lo do what be wisb: Bul
a Jibert, ro diJpQu, <t!/d order, as he whbes bit person, aetion, possessoes, and bis
wbole Properly", op, cit., pargrafo 57, p. 324. Cfr. el parecido de la primera parte
de este texto con el de Momesquieu en Nota NQ 50 de este pargrafo 1.
32. V. peter Laslett, Introduction, John Locke, op, cit., pp- 101 Y 102.
33. El derecho a la revuelta, aun cuando no formulado roo precisin, Su'ge dd contexto
de la tesis de Locke. V. John locke, op. t. pp. 211 Yes. Por supuesto, la resistencia
abierta contra el Principe, no estaba admitida en la filosofa medieval, pues si ste
derivaba su autoridad directamente de Dios, toda resistencia se convertia en una
revuelta contra el inters de Dios y, por tanto, en pecado modal. Slo a partir de
Santo TOms, se admiti la desobediencia al tirano romo un acto legtimo. V. Erost
Cassirer, op, dI., pp. 104 Y 10'. La formulacifm p<>J[tica del principio, sin embargo
no se realiza sino como reaccin a la Monarqua Absoluta. '
28
DERECHO ADMINISTRATIVO
has the legislatit'e or Supream Power of any Comrnon-uealtb, is bonnd
lo gOI'ern by eJlahlis,b'd standing Laws, promulgated alld kJl(Ju'll lo the
People and not by Extemtiorarv Decrees; by indifferent and IIprtght
udgeJ, who are lo decide Controiersies by those Lau:s; and to employ
the force of tbe COlllfllunity at bomc, only in the ExecutlOn oc such
Laws, 01" abroad to prel/ent 01' redress Foreign lnjttrieJ. twd secure tbe
Comnuuzity 1'0m lnroads cmd l nrnsions"," Es decir, distingue cuatro
funciones del Estado: la de legislar, la de juzgar, la de empicar la fuer
za en el orden interno en ejecucin de las leyes, y la de emplear la
fuerza en el orden externo en defensa de la comunidad. A la primera
de dichas funciones, la de hacer las leyes, la califica de poder legiJia-
tiuo, "al cual los dems poderes estn y deben estar subordinados";"
a la tercera de dichas funciones, la califica de poder ejautillO, compren-
diendo la "ejecucin de las leyes municipales de la sociedad dentro de
ella misma y por encima de sus partes"," y a la cuarta de las funciones
sealadas la califica de poder federativo, que comprende "el poder de
la guerra y de la paz, las ligas y alianzas de las transacciones (acuerdos)
con todas las personas o comunidades fuera del Estado"." De las fun-
ciones que distingue en todo Estado soberano, a la nica que no califica
de "poder" es a la funcin de juzgar, la cual, como seala Laslett, "no
era un poder separado pues era un atributo general del Estado";" Den-
tro de un esfuerzo para racionalizar las funciones del Estado, la novedad
de la tesis de Locke estaba en la distincin entre la facultad de legislar
y la de utilizar la fuerza en ejecucin de las leyes, no siendo necesario
individualizar el poder de juzgar, el cual, ms an en Inglaterra, era una
funcin tradicional del Estado." En todo caso, es importante destacar
que Locke se limita a racionalizar y sistematizar las funciones de todo
Estado Soberano, pero realmente no formula una "teora" de la divisin
34. V. john Lccke, op, cit., p. 371. (Subrayados en el original).
35, V. pargrafos 134, [.19 Y DO de Joho Lockc. op. cir., pp. 384 Y 385. r', 11'5 comen-
tarios de P. Laslett, en la Introduccin, p. 117.
36. Por leyes municipales debe aqu entenderse el derecho interno, en contraposicin al
derecho internacional. Cfr. E. Garda de Enterria, Revolucin Francesa V Admintra-
cin Contempornea, Madrid, 1972, p. 25, Nota. NI' 32. .
37. Jobo Locke, op, cit., p. 383. Sobre el calificativo de Federativo a este poder, el mismo
Locke seala que le da ese nombre "JI an)' one pleases. So tbe thing he understood,
1 am indiHef'ent as lo tbe Neme", p. 383.
')8. ro P. Lesjen, Introduction, JohoLockc, (p. cn., p. 118.
39. Algunos autores ingleses interpretan que segn Locke, el Poder Judicial estaba
incluido dentro del Poder Ejecutivo: V. Gcoffrcy Marshall, Cansiimrone Theorr.
Oxford, 1971, p. 102; Sir Ivor Icnnings, Tbe Law and the conststaion, Londou,
1972, p. 20. Otros autores consideran que la funcin de juzgar en Locke estaba
inmersa en el Poder Legislativo: V. E. Garca de Enterra, op, cit., p. 27.
LOS SUPUESTOS HISTORIeOS
29
del poder, y menos an de su separacin. Es ms, de la obra de Locke
no se deduce ninguna tesis gue propugnara gue el poder del Estado
tena que estar en manos distintas con el objeto de preservar la libertad
o garantizar los derechos individuales, pudiendo sus partes coincidir."
Quizs entonces, el aporte fundamental de Locke a la divisin del poder
haya sido su criterio de que el poder ejecutivo y el poder federativo
necesariamente deban estar en las mismas manos," as como su criterio
de la supremaca del Poder Legislativo sobre los otros, hasta el punto de
<.Jue tanto la funcin ejecutiva como Ia de juzgar deban realizarse en eje-
cucin y de acuerdo a las leyes adoptadas y publicadas debidamente."
La divi.11 del Poder EstatJ
En realidad, la teora de la divisin del poder gue tanta influencia
ha tenido en el constitucionalismc moderno, sobre todo por su COnver-
sin de "divisin del poder" en "separacin de los poderes" 4_' en la
Revolucin Francesa y en la Constitucin norteamericana, tuvo su for-
mulacin fundamental en la obra de Montesquieu. la libertad poltica,
segn Montesquieu, existe slo en aquellos Estados donde el Poder del
Estado no reside, con todas sus funciones, en la misma persona o en
el mismo cuerpo de magfstrudos." Por ello, en su De 'Esprit des Lois
insiste en que "c'est nne expeeience temelie que tout bomme qui a du
poavoir est port aen aimser; ii i-a jmqu' d ce q!iil iroeoe del limites . . .
Pour qU'012 ne pedsse abnser -du pouooir il taNl que, par la disposision
des cboses, le pout'o/r arrte le pOUl1or"." Del estudio comparado que
40. V. Peter Laslett, Introduction, John Locke, op, cir., pp. i1i Y 118. Sin embarSO,
como el mismo Laslett lo seala, Lccke admitia que los poderespodan"balancearse'>
si se los situaba en dstirltas manoS lhe Power of Goremmens. bl' p/acjllg
Ji'Jlera/ /'tU!" of its in Jiffererlt handf'), pp- 107 Y 356. '
41. V. Peter Laalett, Introduction, Jobn Locke, op. dI., p, 118.
42. Es de destacar que la Supremaca del Pode. Legislativo en LQCke es consecuencia de
la Supremaca del Parlamento sobre el Monarca lograda despus de la "Gloriosa
Revolucin" de 1689.
43. Debe destacarse que ni Locke ni Monresquieu hablaron de "separacin de poderes"
sino de distribucin o "divisin del Pod",.". El pode. del Monarca absoluto era UI){1
y nico, y el desidertum pata limitarlo ",ra c-li,,;dirlo. pero no separarlo. V. sobre
esto Einsenmann, :'L'Espirit des Lois el la sparation. des Mldllges
Cerr de Malberg, Paris, 1933, pp- 163 Y ss. Cfr. E. GllrCla de Enterrfa, op, cit., p.
A. Passt'rn d'En!rZ."es, oi'. ril ... p. 119. V. tLl sentido COntrario, Franco Bassi "Il
prindpio delb separaaicne de poted'" en RiI'/JM T"i""""'r",, ,Ii D,,.i:o Pub&'lit"o,
Anno XV, N' L 19(,1, pp. 17 a In.
44. V. A. Passerin d'Bntreves, op. cit., p. 120.
45. Montesquieu, De !'EJpirit de Lois (ed. G. Truc), Pars, 1919, Vol. J, Libro XI,
Cap. IV. pp. 162 Y 163. Editado inicialmente en 1746.
30
DERECHO ADMINISTRATIVO
realiza sobre el objeto de los diversos Estados de la poca," Montcsquicu
llega a la conclusin de 'Iue Inglaterra es el nico Estado que tena por
objeto directo la libertad poltica, por lo que en e! famoso Captulo VI
del Libro XI de su libro, se propone estudiar la "Constitucin de Ingla
terca", y de ese estudio deduce su teoriu de 1" divisin de! poder en tres
clases: "[a puissance lgiJlalize, la puiuance excutrice des cboscs qui
dpendent dtl droit des gem, el 1" ptliLrmue excutrice de celle; qlli
dpendent dtl droit ciril. Par la premire, le prince ou le nhlgisJr"t fail
des lois pour un temps o pour 10lljourS. Par la seconde, il fait 1" paix
OH la guerfe, enuoie ou reroit des mbassades. tclhht la s/irer, [nerreut
les inuasrons. PtII' la troisicme, iInmit les (rimes, 011 jtlge les diffrendJ
des partiCllliers. On aNJel!era cette dernire la ptliJJance de jugel' et
l'a;1Ire Jilllplement la PUiSJdJlC(! excutrice del FEtaf';17 En realidad,
antes que una divisin del poder, Montesquieu define, siguiendo a Locke,
diversas funciones o potestades (JZlissance) del Estado: la potestad de
hacer las leyes, la potestad de juzgar y la potestad ejecutora, englobando
en esta ltima, las que Locke calific de poder ejecutivo y federativo."
Ahora bien, lo novedoso de la divisin del poder en Montesquicu.
y lo que Jo distingue de la concepcin de Lockc, es, por una parte. la
proposicin de que para garantizar la libertad, las tres potestades no
deben estar en las mismas manos, y por la otra, que las mismas, en la
divisin de! poder, estn en plano de igualdad; de lo contrario, el poder
no podra frenar al poder. En efecto, en el mismo captulo VI del Libro
XI de Del Espritu de las Leyes, Montesquieu precisa su concepcin:
"Lorsque tlans la mme personne ou dans le mme corps de nJtlgistratul'C.
la puissance lf!,islatit1e es! runie ttla pui.crance excutrice, i/n) a poi:
de libert ... I! n'y a point encore de libert si la puissame de tlger
----. Puissancc
__ ~ --"" h ..cutrxc
Federativo
Power
46. Montesquieu, op, cit. Vol. 1. libro XI, Captulo V, p. 163.
47. V. Montesquieu, op, cit. Vol. 1, pp. 163 Y 164.
48. La comparacin entre la concepcin de Locke y la de Montesquieu sera la siguiente:
Locke Af()!2!.(!Jq1ticu
Legislativo ~ Puissance
Power Laislarivc
(Funcin ~ Puissancc
de juzgar) de jugcr
Bxecutive
Power
LOS SUPUESTOS HISTORICS 31
ri est pas spare de la pessence igslatt'e et de i'exaarice, .. Tosa
serait perdu si le mme bomtne, ou te mme corps des peincipeux, OH
de nobles, 011 .tu pa,pk. exercaiet ces trois poeooirs: ce/ui de [aire
des lois, celui d'excuter les rsobaions publiques, et ce/u; de jltger les
crimes 011 les diffrends des parculiers", .\. . .. Como consecuencia, y
sacrificando la libertad," "les prmces qu, ont ronlu se rendre despoti-
qJles ont-iis toujotlfs commenc par runil' en leer personne toutes les
magis/ratures'. 01
Por otra parte, como se dijo, en ).1 concepcin de Montesquieu no
hay proposicin alguna que otorgue superioridad de una de las potes-
tades pblicas sobre la otra. Ciertamente gue al definir la potestad legis-
lativa como la "voluntad genera! del Estado" y la potestad ejecutora
como la "ejecucin de esa voluntad general"," podra deducirse que
la segunda debe sujetarse, en su ejecucin, a lo dispuesto en la primera,
pero no en el sentido de subordinacin f- poltica. Al contrario, tan
iguales conceba las tres potestades que as podan frenarse unas a otras
como nica forma de cooperacin en beneficio del mantenimiento de la
libertad poltica. De ah gue concluya que"ces rois peassences dn'rain/
forme!' un repros ose fme inaaion. AIaJ comme, par le mosoemens
nccssaire des coses, eties sont con/rain/es d'aUer, elles seron [orces
d'oller de concelt"."4Es claro, en todo caso, qlle al igual gue Locke, la
concepcin de Montesquieu es una concepcin formulada para el abso-
lutismo, Ambos SOn tericos del absolutismo', por ello, la divisin del
49, Montesquieu, op. cit. Vol. 1, p. 164.
'0. La concepcin <le libertad en Montesquieu, tambin tiene la. misma. orientacin que
en Locke: "1/ e# .,,,,ps que dan! les dJmorMlk le Pepple p.. milt .tire re qpi'i/ #/11;
mair /a l;bet'l polique ne comiste 1.0iI11 ti falre ce que /'011 veut. Dans un E/al
"JI_adire, dam une societ o iJ y a es toa, ia libl!T/J l1e peut consister q';a poul'oir
nire ;p 1/"''' fo doil POJ.i!J; #.J '!re point ront..,1m de Im"e re que J'on JU doit
pas lJoploir", Montesquleu, op. en, Vol. J, Jibro XI, Cap. 111, p. 162. V. en relacin
a la concepcin de Locke, lo sealado en nota N" , de este pa!,:'afo 1
51. V. Montesquieu, op. cit. Vol. l. p. 165. En esta forma la Declaracin Universal de
Jos Derecbos del Hombre y del Ciudadano de 1789, consagr expresamente en su
articulo XVI, que cualquier sociedad en J mal las l i ~ r t d ~ 1lD estuvieran debida-
mente garantizadas y no estuviese determinada la separacin de los poderes, no hay
consntucin. V. el texto en G. De Rll<giero. J"hi' !(ixIO!")' (Ji Ih,.. EI""t'tcm Libnal:sm.
Bcsron, 1967, p. 68.
51 V. Montesquieu, o/,. cil .. VoL l, p. 166.
53 Por ello, H. K. Girvetz ha sealado que mal pudo Montesquleu lomar como modelo
de su teora la Constitucin de Inglaterra, y definir la igualdad de las potestades del
Esta?o, cuando etI. ese pas estab1l asegurada desde la Gloriosa Revolucin. la supre-
macia del Parlamento. V. Harry K. Glrvetz, Prom rFt'd/lb lo rFeJfm-<J. TIle Et"<J/N/i6'1i
uf Libet'aJism, Stanford, 1950, p. 94.
54. V. Montesquieu, "p. dt., Vol. l. p. 172.
32
DERECHO ADMINiSTRATIVO
poder del soberano es ms una doctrina legal que un postulado poltico.
Como ha dicho A. Passerin d'Entrcves, la teoria no responde a la pre-
gunta sobre quin ha de tener la soberana, sino cmo debe organi:zarse
el poder para lograrse ciertos objetivos."
La ley como expresin de la iolnntad general
Ahora bien, adems de los aportes de Locke y de Montesquieu,
en la teora poltica que va J. permitir la reaccin, en la prctica, contra
el Estado Absoluto, tieoe un puesto de gran importancia la concepcin
de Rousseau sobre la ley, lo cual va a provocar, posteriormente, e! sorne
tirniento del Estado a la ley que l mismo produce, es decir, va a origi.
nar el principio de la legalidad y la consolidacin del mismo Estado de
Derecho.
En efecto, y tal como el mismo Rousseau lo plantea, el pacto o
contrato social es la solucin dada al problema de encontrar una forma
de asociacin "<fui dfende et protge de toute la force commune la
personne et les biens de chaque associ, el l"lr laquelle cbacun, s'unissnnt
a tous n'obisse pourtant qu'a lui-mn:e et reste auss: libre qu'aupar-
l/,ml': en esa forma se realiza "el paso del estado natural al estado
civil"." Pero como el mismo Rousseau lo seala, "par le pacte socia!
nous avons donn i'exiuance el la lije au corps politique,' ji J'e'gil maln-
t enant de lui donner le mourenrent el latolont par la lgislati!!;/''-''
Las leyes en esta forma, y he aqu la novedad de su planteamiento, como
forma de manifestacin del Soberano, son las que dan movimiento y
voluntad al Estado, producto de! pacto social, en tanto en cuanto se trata
de "actos de la voluntad general que estatuyen sobre una materia gene-
ral". Rousseau entonces no slo construye la teora de la ley como" actos
de la voluntad general", a cuyas disposiciones deben someterse todas
las actuaciones del propio Estado y de los particulares, sino que establece
el principio de la generalidad de la ley, lo cual permitir la posterior
reaccin contra los privilegios." Por otra parte, en el campo de las
55. V. A. Passerin d'Bntrves, op, ct., p. 121.
56. V. jean-Iacques Rousseau. Dr. Comret Social (ed. Ronald Grimsley) , Oxford, .1972,
Libro J, Cap. IV, p. 1H Y Cap. VTU, p. 119. La primera edicin es de 17(i2.
57. V. J. J. Rousseau, op, cit, Libro IL Cap. V, p. 134
58. V. J. J. Rousseau, op, vn., Libro Il, Cap. V, p. 13. La definicin tan conocida JI..' las
leyes como "expresin de la voluntad general", corresponde al texto del artculo VI
de la Declaracin Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789.
V. en G. De Ruggiero. op, cu., p. 67.
LOS SUPUESl'OS HISTORICOS
33
{unciones estatales, stas se reducen, en la concepcin de Rousseau, a
dos: hacer las leyes y ejecutarlas, a las que califica, siguiendo la termi-
nologa de Montesquieu, de potestad legislativa y potestad ejecutiva
(puissance) .',9 No se trata aqu, tampoco' de una doctrina de la sepa-
racin de poderes, sino conforme a la orientacin de Locke y de Mon-
tesquieu, de una doctrina de la divisin del poder, que es uno soja:
el del Soberano que resulta del pacto social o de la integracin de la
voluntad general."Q Segn Rousseau, las dos funciones del poder: la
expresin de la voluntad general mediante leyes y la ejecucin de stas,
no es bueno que estn en las mismas manos, por lo que siguiendo la
orientacin de Mcnresquieu, propugna su ejercido por rganos distin-
ros," aun cuando contrariamente a la tesis de ste, insiste en la necesaria
subordinacin que ha de tener quien ejecuta la ley en relacin a quien
la hace,';" con lo cual, en la orientacin de Locke, se asegurar la supre-
macla del legislador y de la ley. Esta supremaca, piedra angular del
Derecho Pblico, permitir la ereccin del Principio de la Legalidad y
la configuracin del Estado de Derecho."
Puede decirse, en trminos generales, que los escritos de Locke,
Montesquieu y Rousseau;" conforman todo el arsenal terico poltico
para la reaccin contra el Estado Absoluto y su sustitucin por el Estado
de Derecho, como garanta de la libertad. Esa reaccin, se va a producir,
en efecto, en la Revolucin Francesa, en base a la exaltacin del indi-
vidualismo y la libertad. En efecto, las teoras polticas analizadas, parten
del anlisis de la situacin natural del hombre y de la realizacin del
6G
61
62.
63
64.
"QU'1lId T marche ven un obiea, ii pnmihement 'lile i' y a'ln'; ni lerond
lieu, que mes pieds m'y porten!. .. Le corps politique a les mimes mobi/es: on y
diJ!lngll1' dI' m[WI1 la ora d Id J-o/pnt; N/lI-f le IMm de Ji;JlalN",
'autre 10111 le nom de puiuancl' exclltiv', V. J. J. Rol,1sseau, op. cit., Libro IJI,
Cap. I, p. 153.
Cfl. la Introduccin R. Grimsley, J- J. Rousseau, op, c/., p. 35.
"Lt 11'ell pas bon 'JIU ce!UJ 'Jkt fail le. loiJ les exuye", ). J- Rousseau, op, cijo
Libro nr. Cap. IV, p. 163. Cfr. Robert "Les Rapports de l'Excutif et du
ugislatif chez J- J. Rousseau", en Anna/e; de Phi/oJOphie l'oJifique, Vol. " Rcusseau
ee la PbilSOphie Politique, Pars, 196:5, p. 1:56.
Roben Derath, loc. cil., pp. 157 Y55.
La concepcin de Rousseau en este campo tambin coincide con la de Montesquieu,
Roussean, en !fecto, se.9Lt que "j'appelJe dONe Repp/;/iqpt! (.:JIN EMt regi par du
lois", op. cit. Libro UI, Cap. VI. Montesqueu, por su parte, tambin establece como
base de la existencia del Estado el que haya leyes: "Dan! une EJat c'e!t-a-dire dan!
NIU! HJet ol il y a des lois , . .", op, dt. Libro Xj, Cap. 1JI, p.' 162. '
Para un anlisis de (as concepciones de estos tres autores V. J. M. Boquera Qliver
"Los orgenes de la distincin entre actividad poltica y adminstrarrva' en RAP'
N' 40, Madrid, 1963, pp. 39 Yss. ' ,
34
DERECHO ADMINISTRATIVO
pacto o contrato social que erige al Soberano, como mecanismo para la
proteccin de la libertad. He aqu la base para la posterior exaltacin
del individualismo y la consagracin poltica de los derechos no ya del
solo ciudadano de un Estado, sino del hombre, con la consecuente cons-
truccin del liberalismo politico y econmico. Por otra parte, el poder
del Estado, producto del pacto social, debe ser dividido y racionalizado,
para impedir que el Soberano abuse de l; por ello Se formula la siste-
matizacin de las funciones del Estado y la divisin del poder, lo que
dar pie para la adopcin de una frmula distinta y ms radical: la
"separacin de los poderes" _El poder del Soberano se actualiza mediante
la emanacin de leyes, las cuales no slo se consideran indispensables
para la existencia del propio Estado, sino como garanta de la libertad
civil y politica, teniendo la funcin legislativa una situacin de supe-
rioridad frente a las otras funciones de ejecucin. Por ltimo, a la ley,
como acto de la voluntad general, deben someterse todas las actuaciones
tanto del Soberano como de los particulares, lo cual configurar el
Principio de la Legalidad. A la base del Estado de Derecho y del Libe-
ralismo estn, por tanto, las nociones tericas de libertad, separacin
de poderes, supremaca de la ley y principio de la legalidad. Pero no
bastan teoras polticas para hacer una Revolucin: ellas habran de
estar acompaadas por unas realidades econmicas y sociales que per-
mitieron, a travs de la Revolucin Francesa, actualizar las teoras
polticas.
El liberalismo
En efecto, as como en el campo poltico la concepclOn del estado
natural del hombre y de la libertad fue configurando la base del libe-
ralismo poltico como reaccin frente al absolutismo, en el cual no
existan derechos de los individuos; as mismo, en el campo econmico,
la reaccin contra el Mercantilismo -soporte del absolutismo- se 'Va
a iniciar con una concepcin econmica que tambin va a partir de las
leyes naturales para su construccin. En efecto, la poltica mercantilista,
como se dijo, se puede caracterizar como un sistema netamente comer-
cial, en el cual la agricultura -base a su vez de la economa feudal
a la cual haba desplazado- constitua una actividad econmica mar-
ginal y sin importancia. Hacia mitades del siglo XVIII, en pases como
Francia, y como consecuencia de la poltica mercantilista, la agricultura
no slo no haba sido promovida o protegida, sino que pobre y mal lleva-
LOS SUPUESTOS HlSTORICOS
35
da haba sido objeto de sucesivos gravmenes. La importancia del comer-
cio interna y externo y la concesin de privilegios en relacin a dichas
actividades, provoc un considerable retraso en las actividades agrcolas,
las cuales se consideraban, sin embargo, como la principal industria del
pas." Ante esta realidad, durante un breve perodo de tiempo (1760-
1770), se desarroll una poltica econmica basada en los escritos de
Francois Quesnay y en las aplicaciones prcticas que pudo ejecutar
Turgot en el Gobierno, que, al contrario del Mercantilismo, minimizaba
la importancia del comercio exterior, y en su lugar, pona nfasis en
la importancia de la economa agrcola, y en la eliminacin de los
privilegios otorgados por el Estado, propios del Mercantilismo. Abogaba
en esta forma, por que la actividad econmica y poltica estuviese gober-
nada por las leyes implantadas en la naturaleza por la Providencia."
La Fisiocracia, en esta forma, sostena que de todas las actividades
econmicas, slo la produccin agrcola poda considerarse realmente
como produccin, pues era la nica que dejaba un producto neto, en
tanto que las otras actividades consistan slo en transformaciones de
riqueza existente;" en otras palabras, que s6lo la clase productiva que
cultivaba la tierra produca un producto neto, en tanto eue las otras
ceses (artesanos o comerciantes) slo recobraban sus gastos. En esta
forma, la Fisiocracia planteaba que la expansin de la economa y la
poblacin de un pas, dependa de la expansin de la inversin en la
agricultura y de los gastos de la clase productiva, y de la expansin
resultante del producto neto." En todo caso debe tenerse en cuenta que
la Fisiccracia, como poltica econmica, slo pudo ser aplicada muy
parcial y aisladamente entre 1760 y 1770, Yslo en Francia. Sin embargo,
su importancia terica fue fundamental, pues si bien no planteaba eue
el Estado no deba intervenir nunca en el campo econmico -r-como
despus plante el Iiberalismo-c-," s fue la primera reaccin contra la
economa estatista del Mercantilismo, que llevara a la formulacin de
la doctrina del liberalismo econmico.
Correspondi a Adam SOlith (1723-1790), iniciar la formulacin
de la teora del liberalismo econmico, la cual parta del principio del
65. V. Joseph J. Spengler, "Physiocratic Thought", Enrydopedi4 lnlerJIlltion41 of the
Social Science, 1968, Vol. IV, p. 443.
66. V. Josepb J. Spengler, loe. cit., p. 443.
67. V. Andr Piettre, Penle Economique el Tbiories Contempol'afn/11, Pars, 1966, p. 61.
68. V. joseph J. Spengler, loe. cil., p.444.
69. V. H. &ott Gordon, "Lalssez-Faire", Inlern4lion4 Enryclopedi4 of lhe Soc;41 Science,
1968, Vol. 8, p. 546.
36
DERECHO ADMINISTRATIVO
funcionamiento armonioso de la economa conducida por los solos inte-
reses privados, por lo cual la intervencin del Estado en la economa
-propia de! Mercantilismo-s- deba ser reducida, lo cual llevara ms
adelante a la propugnacin liberal de su eliminacin. Smith, en este
sentido, parta del supuesto de que "la riqueza de las naciones" est
menos en la tierra que en e! trabajo del hombre, y el resultado de ste
es la constitucin del capital cuyo fin es hacer del trabajo una actividad
todava ms productiva. Por otra parte, si el inters privado es quien
mueve al hombre al trabajo y al ahorro, la garanta de que a pesar de
ello existir armona frente a los riesgos de contraposicin de intereses,
est en la organizacin espontnea de la vida econmica por la libre
concurrencia de ellos, dentro de un mercado con libre juego de los
precios." En esta forma, al Estado corresponda mantener las reglas del
libre juego del mercado, el cual no deba distorsionarse COn privilegios
o monopolios tan caractersticos del Mercantilismo. Las funciones del
Estado, por tanto, son reducidas por Smrh a las siguientes: en primer
lugar, la proteccin del grupo social frente a la violencia exterior; en
segundo lugar, la proteccin de los miembros individuales de la socie-
dad de las injurias u opresiones de sus conciudadanos; y en tercer lugar,
"la creacin y mantenimiento de ciertas obras pblicas y ciertas institu-
ciones pblicas, cuyo mantenimiento y ereccin nunca podran ser del
inters de los particulares porque el beneficio que podan dar nunca
podra compensar los gastos de un individuo o de nn grupo de per-
sanas". n De aqu el principio de la subsidiariedad de la accin del
Estado en relacin a la actuacin econmica de los particulares, tan
caracterstico del liberalismo econmico.
La Revolucin Francesa
La doctrina liberal en la poca prerrevolucionaria, tanto la de carc-
ter poltico (libertades pblicas) como la de carcter econmico, fue
e! ingrediente necesario para la configuracin de un movimiento social
que motorizara la Revolucin Francesa.
Conforme al esquema de la Monarqua Absoluta y del Mercanti-
lismo, el poder poltico estaba en manos del Monarca y la nobleza, y
del clero, donde se alojaban muchos beneficiarios de los privilegios y
70. V. Andr Piettre, op, cit., p. 65.
71. V. Adam Smith, The Weallh 01 Nations, libro V, Cap. 1, cit. por Harry K. Girvetz,
op, cit., pp. 43 Y SS., Y por E. Roll, A History 01 Economic Thought, London, 1954,
p. 147.
LOS SUPUESTOS HISTORlCOS
37
monopolios derivados del intervencionismo estatal mercantilista. Pero
el Mercantilismo era una poltica econmica basada en el comercio y
la industria, por lo que haba provocado la formacin de una gran clase
social de banqueros, comerciantes y artesanos, que no participaba del
poder poltico. Por ello, a la bsqueda del poder poltico por esta clase,
que era la burguesa, y a la elnninacin de los privilegios, es que se
dirigieron todos los esfuerzos revolucionarios en Francia. La primera
forma de su actuacin y luego de su triunfo, fue a travs de la formacin
del denominado Tercer Estado en los Estados Generales. El mismo Sreys
deca, al compararlo con los otros dos estados (la nobleza y el clero)
que el Tercer Estado O Estado Llano era la Nacin completa." Y esto
era cierto, tal como lo observa De Ruggiero, no en el sentido de que
no exista otra clase social distinta a la burguesa, sino en el sentido
de que la forma burguesa de actividad econmica, sentimientos lega-
listas y organizacin poltica, eran vlidas para todas las clases sociales,
ofrecindoles a todas oportunidades de accin." La burguesa, en esta
forma, buscaba al decir de Sieyes, "la modesta intencin de tener en
los Estados Generales una influencia igual a la de los privilegiados"
(nobleza y clero}," pero la realidad del poder econmico y de los senti-
mientos sociales contra Jos privilegios de la Monarqua Absoluta, con-
dujeron a gue la burguesa obtuviera el poder mediante la Revolucin
Francesa, con respaldo popular." La Revolucin Francesa, en esta forma,
ni ms ni menos fue una Revolucin de la burguesa, por la burguesa
y para la burguesa;TU y no por ello dej de ser una verdadera revo-
lucin. Situado el movimiento en su momento histrico, lejos de signi-
ficar una actitud reaccionaria o conservadora frente a las estructuras
sociales existentes, como lo apunta A. Passerin d'Entrves, fue un ins-
trumento de progreso, e inclusive de subversin de estas estructuras, de
72. Qtlest_ce que le Ters? Se pregunta 5ieyes en el propio ttulo y en ef Captulo 1 de
su obra; y la respuesta que daba era 'TOUT', "une naton compleue", V. &nmanuel
Sieys, Qtlest-ce que le tiefl EIat [ed. Roherto Zappeti), Geneve, 1970, p. 121 Yss.
7J. V. Guido De Ruggiem, op, cit., p. 425.
74. V. Emmanuel Sieys, op. dt., p. 135.
75,' El pueblo -los no privilegiados-L, por supuesto que respald al Tercer Estado, es
decir, a la burguesa, pues no tena otra alternativa en el sentido de que no poda
apoyar ni a la h o l e ~ ni al clero, quienes representaban los privilegios. Cfr. G. De
Ruggfero, op, cit., p. 74.
76. "Fue llevada a cabo por elementos hurgueses que interpretaron las pasiones del
pueble COIl sus criterios de clase", tal como lo seala G. De Ruggiero, op, cit., pp.
75 a 77. La frmula clebre de A. Lincoln, "ThaJ goverrlment of tbe people, by Ihe
peop/e, fo, Ihe peope. shaff Itol perish f'om Ilu ea,lh", n() s6(0 es posterior, sino
que todava est por tener vigencia plena en el mundo contemporneo.
38
DERECHO ADMINI5TRATNO
los privilegios y de las discriminaciones que ellas conllevaban." A la
base de la revolucin estaba el clamor porque toda persona tuviese
igualdad en el goce de sus derechos; de ah la importancia de la Decla-
racin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, calificada
como la "expresin ideolgica del triunfo de la burguesa"," cuyo
artculo final ira a definir y fijar a la propiedad como "un derecho
inviolable y sagrado"."
En general, la Revolucin Francesa fue, por tanto, una revolucin
poltica, social y econmica, sobre la cual se va a construir el Estado
de Derecho y el liberalismo. Desde el punto de vista poltico, al signi-
ficar el fin del Estado Absoluto, la organizacin poltica que se va a
construir va a tener poderes limitados. No slo porque el Estado se va
a encontrar separado en sus poderes, para realizar el adecuado balance
y contrapeso entre ellos, sino porque el poder legislativo y a travs de
l, la ley, va a tener la supremaca. Frente al poder personal y arbitrario
existente can anterioridad, el gobierno por y en virtud de las leyes va a
prevalecer," y de ah la sumisin del Estado al Derecho y al Principio
de la Legalidad. Pero la realidad social y econmica dentro de este
Estado de Derecho va a darle su matiz inicial al Estado Liberal-Burgus
de Derecho. En efecto, al ser un movimiento social motorizado por la
burguesa, sta se reserva el derecho -y el privilegio- de estar repre-
sentada en las Asambleas a quienes corresponde producir las leyes, y de
ejercer el derecho del sufragio. El sufragio universal, cuya justificacin
estaba en la tesis de Rousseau al propugnar el igualitarismo, no slo
no fue acogido en los aos posteriores a la Revolucin, sino que el
mismo Rousseau fue criticado." La funcin de elegir y ser electo se
reserv, al contrario, a los propietarios y a la burguesa, y en Francia
slo fue en 1875 cuando se estableci el sufragio popular." Este esquema
del Estado Liberal-Burgus de Derecho y de sufragio limitado fue el
77. V. A. Passerin d'Entreves, op, cis., pp. 205 Y 206. El mismo A. de Tocquevle la
califica, bajo esta perspectiva, como una revolucin social y poltica. V. Alexis de
Tocqueville, L'Anden Rgime (ed. G. W. Headlam), Oxford, 1965, pp- 28 Y ss.
78. La expresin es de Jos Luis Aranguren, Etiea y Poltica, Madrid, 1963, pp. 293 Y
297, cit. por Elias Diaz, Estado de Derecho y Sociedad Democrtica, Madrid, 1966,
p. 80.
79. En el artculo xvn se consagra el carcter inviolable y sagrado de la propiedad,
procediendo su extincin en los casos de necesidad pblica legalmente determinados,
mediando indemnizacin, V. el texto en G. De Ruggiero, op. cit., p. 68.
SO. V. E. Gerca de Enterria, op, cit., p. 10.
81. V. A. Passerin d'Bntrves, op, cis., p. 21S.
82. ct-. Harry K. Girvetz, op. cit., pp. 98 Y99.
LOS SUPUESTOS HiSTORICOS
39
que las Constituciones de las recin nacidas Repblicas latinoamericanas
acogieron despus de 1811 y hasta bien entrado el siglo xx.
Las leyes que regularon y limitaron al Estado, fueron entonces leyes
formuladas por la burguesa, o como las ha calificado Garcia de Enterria:
"leyes de libertad", es decir, "leyes cuyo objeto es hacer posible el libre
desenvolvimiento de los miembros del grupo social"." Leyes, en cierta
forma, antiprivilegios, pero leyes que pronto adquieren toda su sig-
nificacin social, al asegurar los principios de! liberalismo econmico
y declarar los derechos universales, no slo del ciudadano de un Estado
en particular, sino del hombre, como derechos naeurales." Conforme a
este estatuto, en realidad, los propietarios y burgueses quedaron real y
efectivamente protegidos en sus derechos frente a cualCjuier intento de
regresin al Antiguo Rgimen; pero los no propietarios y el pueblo
quedaron insuficientemente protegidos, o s se quiere, no eran objeto
de proteccin. La ley, como se dijo, en definitiva es expresin de la
clase burguesa y la representacin que se establece en los cuerpos poli-
tices, est destinada, electoralmente, slo a la burguesa. No se trata
de un sistema poltico, el de la Revolucin Francesa, manejado por el
pueblo y para el pueblo sino, como se dijo, por la burguesa y para la
burguesa. Sin embargo, los principios de legalidad, libertad e jguaJdad
(fraternidad), de supresin de los privilegios y de la nobleza y de inte-
gracin de la iglesia a la nacin, como conquistas irreversibles frente al
absolutismo, hacen olvidar muchas veces la verdadera realidad social gue
estuvo en la base de la Revolucin Francesa y en el nacimiento del
Estado de Derecho.
83. V. E. Garela de Enterria, op, cit., pp. 16 Y ss. "Todu el fin del Estado se concreta,
pues, al Dececo, y en un Derecho cuyo objeto se reduce a asegurar la coexistencia
de las libertades de los sbditos", p. 19. "El Derecho es, pata esta vasta construccin
poltica, pura y simplemente garanta de la libertad", 1'. 20, "El Estado debe limitarse
a dictar leyes generales con ese contenido caracterstico de garanta y lfmte externo
de la libertad", p. 21. "El Estado ofrece, pues, un marco puramet1te fonmJ deatco
del cual la sociedad vive de su propio dinamismo espcntneo por la propia concu-
rrencia indefinida de las libertades de sus rmembros", p. 22.
84. El artculo IV de la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de
1789 establece en este sentido que "la libe./ consine J pouvoi. fai.e /011' a q:
nI nuit pas a aul'e; ainJi l'exerdse des droils na/u,els de chaque homme n'a de bornes
<JIU cdle qu; <usuren! aH"' ,"emltra de la sociel la iouissanu de ces memes d.oits.
Les bornes 'u peuve1It erre dttrmines que par la loi", V. en G. De Ruggiero, op. cit.,
p.68.
2. DEL ESTADO lIBERAl-BURGUES DE DERECHO
AL ESTADO SOOAL DE DERECHO
De las ruinas del Estado Absoluto y en virtud de la Revolucin
Francesa, surge entonces el Estado de Derecho 1 como frmula poltica
que an prevalece en el mundo contemporneo. Sus caractersticas fun-
damentales se desarrollaron paralelamente al consnrucionalismo, es decir,
a la necesidad de dotar a los Estados de un texto fundamental, que limi-
tara el poder de los gobernantes y los sometiera al cumplimiento de su
texto y de las leyes; que consagrara expresamente las libertades y dere-
chos; que estableciera la separacin de los poderes del Estado; y que
previera la eleccin de los representantes. Este esquema se consider y
se considera en la actualidad como la garanta frente a la tirana." Pero
no slo las formas polticas configuran la realidad de las Constituciones,
sino que ellas no pueden comprenderse completamente sin el anlisis
interrelacionado de las realidades econmicas y sociales. Visto desde
este ngulo, el Estado de Derecho que nace con la Revolucin Francesa,
es un Estado Liberal-Burgus de Derecho y, por tanto, completamente
distinto al Estado de Derecho que despus se desarroll y que existe
en la actualidad en el mundo contemporneo.
El liberalismo econmico
En efecto, en la base del Estado de Derecho en su p r i m ~ r i ~ confi-
guracin est, como doctrina econmica, el liberalismo econormco que
durante todo el siglo XIX va a constituirse ms que como un sistema
l. !in la terminologa francesa Etal de Droit; om la terminologa alemana RechtJtdlll;
y en la terminologa inglesa LeGai St4Je. (Cfr. la traduccin inglesa por G. H. Sabine
y Walter J. Shepard del libro de H. Krabbe, The Modern Idea oi tbe Slate, London,
1922, pp. 1, 8 Y ~ o Estado sometido a la rule 01 La'IP. Segn G. De Ruggiero, la
traduccin inglesa de RechtstaaJ es The Sto1te according Jo rif,hts, que quh:s, refleja
ms el sentido de la nocin referida al Estado Liberal TradicionaL V. Guido De
Ruggiero, Tbe Hlory of EMOpean Libera/ism, Boseon, 1967, pp- 253 Y 366.
2. En los inicios del constitudonaJismo norlellll1CEicl1no, Ml1dison :reiiaJaba que -rs- {(,ct-'-
mt-'laHon of all powerJ, legislatioe, execstve, and i1ldiar)', in the Jame handr,
Whe1kl!f' of one, 01 few, or many, and whether bl!f'editary, Jelf-appointed or e/eclive,
mfJ J1IU/)' be pronou'!ced tbe very de/inition of Tyr<111ny". (The Pedff,,!iU, N 47).
Cit. por Harry K. Guvetz, Prom wea/lh lo we/fare. The Evo/nlion oi Uberalism,
Stanford, 1950, p. 94.
42
DERECHO ADM[NISTRATIVO
econmico, como un dogma: Lalssez-jaire, lassez-paJer, le monde ua
de lu mme," Esta frmula va a ser, no ya la consagracin de la libertad
positiva de los particulares, sino de la libertad negativa en relacin a
la actuacin del Estado, es decir, de lmites impuestos y establecidos en
relacin a las actuaciones del Estado.' Esta concepcin adquiere su ms
alta expresin en relacin a las libertades econmicas que implicaron
el dogma de la no intervencin del Estado, salvo para proteger las
mismas libertades econmicas. Como reaccin frente al Mercantilismo,
el liberalismo econmico se configura como un sistema econmico no
estatista,que exige al Estado "dejar hacer y dejar pasar": en el eampo
de la produccin, por ejemplo, el dejar hacer implic la abolicin de
los monopolios y corporaciones restrictivas a la libertad de trabajo y
de industria; en el campo del comercio, por ejemplo, el dejar pasar,
exigi el establecimiento de la libre circulacin de bienes y servicios, la
supresin de los impuestos internos y al consumo, la libertad de comer-
cio, de la banca y del financiamiento, y la abolicin de los privilegios
comerciales, inclusive de las compaias coloniales. El Estado no deba
actuar en la vida econmica, que se desenvolvera por s misma, y slo
deba limitarse a mantener las condiciones necesarias para este desen-
volvimiento, es decir, el orden pblico y la libre concurrencia. El Estado
no slo era un Estado Abstencionista, sino un Estado Gendarme:' sus
funciones se limitaban a preservar el orden pblico (tranquilidad y
seguridad pblica); a garanti?ar la libertad de contratos, y la protec-
cin de la libertad de concurrencia; y a promover los cambios ccon-
3. El origen de la expresin parece estar en lo que un comerciante francs respondi a
Colberr, ante la pregunta de ste en relacin a qu quera aqul que el Estado
hiciera para asistido: "Laissez-nous aire". V. H. Seott Gordon, "Laissez-faire",
lnternationa/ Enc)'c!o/}edia 01 tbe Social Science, 1968, VoL 8, p. 546.
4. V. A. Passerin d'Entreves, The Notion 01 tbe Sta/e. An lntroduction 10 Polisical
Tbeors, Oxford, 1967, pp. 206 Y207. Las expresiones del marqus d'Argenson (l751)
"Pour governer mieux, il faut gooemer moins", y de Bentham, "Gooernment Be
quid', reflejan claramente este Estado negativo. Cit. por J. M. Keynes, The (:nd 01
Laissex-iaire, London, 1926, pp. 19 Y 21.
5. El Estado era abstencionista en el sentido de que no deba "interferir" en la vida
econmica y su intervencin deba ser slo como el gendarme que restablece el
orden natural de las cosas y facilita su desenvolvimiento. El concepto de Estado
Gendarme, por tanto, es enteramente distinto al del Estado Polica, caracrertstico del
absolutismo. Cfr. F. Garrido Falla, Tratado de Derecho Administrativo, Vol. I,
Madrid, 1970, p. 75, Nota NQ 27. La expresin equivalente del Estado Gendarme de
la poca del laissez-inire, es todava ms expresiva en ingls: 1fThe night watchman
state", Cfr. Asa Briggs, "The Welfare Stare in Historical Perspcctive" en Arcbioe
Beropeen de Sociologie, NQ 11, 1961, p. 222; Y en S. P. Aiyar (ed.), Perspeaioes
on tbe Welfare Sta/e, Bombay, 1966, p. 4.
LOS SUPUESTOS HISTORICOS
43
micos. Esas "intervenciones" slo eran para proteger las libertades y
en particular la libertad econmica. Se cumpla as la tesis de Smith."
En cierto sentido, entonces, no puede decirse gue el Estado liberal del
siglo pasado no interviniera en la vida econmica; al contrario, inter-
vena f con isecuencie, pero para mantener un esguema de libre concu-
rrencia y competencia gue el dogma liberal exiga. El Estado, aqu tam-
bin, cumpla un papel esencial en relacin a la vida econmica.' En
todo caso, el dogma liberal le da el calificativo de Estado Liberal de
Derecho a la forma gue surge con la Revolucin Francesa.
Pero adems de ser un Estado liberal, era tambin un Estado bur-
gus, en el sentido de que, como hemos sealado, representaba los inte-
reses de la burguesa, los cuales si bien se consolidan con la Revolucin
Francesa, se apropian completamente del Estado en 1830, con el esta-
blecimiento de la denominada Monarqua burguesa, a travs de la cual,
como seala De Ruggiero, al fin la burguesa tuvo un gobierno propo.'
De ah el calificativo de Estado Liberal-Burgus de Derecho a la primera
forma de Estado de Derecho desarrollada en Europa continental, al
calor de la Revolucin Francesa, y cuyos esquemas y sistemas impor-
taron las repblicas latinoamericanas a partir de 1811 y que se consolida
a partir de 1830, despus de finalizadas las guerras de Independencia.
6. V. Harry K. Girvetz, op. cit., pp. 68 Y ss. La tesis de A. Smith, sobre el Estado
negativo y su poacn antimercantilista la destaca A. Skinnet, en la Introduccin a
A. Smith, The J/7ealth 01 Nations, London, 1970, Vol. 1, pp. 77 Y 78.
7. Morton Fried, en este sentido, puntualiza que todava circula un mito del siglo XIX
que ha extendido la fantasla de que puede existir un Estado que no tiene ningn
papel que juear en relacin a la economa. Dicho Estado no ha existido hasta ahora,
y hay al\)p1la base terica para pensar que es imposible que exista. El llamado gobierno
del laiHezlaire no tuvo ninguna duda en aplicar toda su fuerza a las perturbariones
del mercado para mantener el STatus. El uso de sus l>ooeres pata mantener un orden
social especfico es uno de los aspectos primarios del Estado. V. "State, Tbe
Institution", en InternatfolM! Encyc!opedia 01 the Social Sci<?/1ce, 1968, Vol. 15,
p. 147. En este sentido, Marcos Kaplan seala, al analizar la actividad del listado
Jfberal clsico, que "'el mismo cree J' mantiene las estrucwms de loa economa ele
~ ...rcedo. Hace respetar la propiedad Individual y la libertad contractual. Favorece .a
CIertos grupos y a un sistema de distbucin desigual de la riqueza J' del poder,
en detrimento de grupos y estratos subordinados o dominados. Prohbe las coaliciones
de trabajadores. Utiliza el pago de impuestos directos como criterio para el ejercicio
de .los derech()s polticos". V. "Estado. dependencia externa y desarrollo en Amrica
Latina", en Euudi01 Internaci'!naJeJ, Santiago de Chile, N" 2, 1965, p. 197. Cfr.
NlCOS Poulaatzas, Poder Pol!ll'o y Clases Socfes en el Estado Capilalisra, Mxico,
1972, pp. 'S Y ss.
S. J/. G. De Rugsiero, op, cit., p. 177. A pesar de la restauracin de la Monarqua
a. la.. ~ d del Imperio a comienzos del siglo XIX, la verdadera clase gobernante
srguro SIendo la burguesa, dt., p. 1'8.
44
DERECHO ADMINISTRATIVO
Los correctivos al Estado liberal
Ahora bien, el esquema liberal-burgus de! Estado, tal como lo
hemos delineado, si bien se construy en las dcadas que siguieron a
la Revolucin Francesa, muy pronto dej de ser una realidad politica,"
aun cuando su formulacin formal continu y se propag fundamen-
talmente hacia Amrica Latina. Los efectos del liberalismo econmico
y en particular los de la Revolucin industrial," pronto se hicieron sentir
y las presiones y revueltas sociales 110 slo tuvieron repercusiones impor-
tantes de tipo revolucionario, como los movimientos de Pars en J848,
sino que provocaron la formacin de todo el ideario socialista y marxista
que condujo, durante la segunda mitad del siglo XIX, a la rranforrnacin
de aque! Estado Liberal-Burgus de Derecho hacia un Estado de Servicios
Sociales, y en las primeras dcadas de este siglo, a la conformacin de
nuevos tipos de Estado: e! Estado de Bienestar (Weljare State) en los
pases occidentales altamente industrializados, y e! Estado Socialista, con
un esquema propio de legalidad socialista.
En efecto, diversos correctivos se fueron formulando al Estado
Liberal-Burgus de Derecho, o Estado liberal tradicional, con motivo
de la irrupcin de la cuestin social y del posterior reconocimiento de
los derechos sociales, as como con motivo del establecimieoto del sufra-
gio universal en las democracias occidentales; todo lo cual, progresiva-
mente, produjo 5\1 transformacin despus de la Segunda Guerra Mun-
dial, en un Estado Benefactor de Derecho. n Los correctivos, en este
sentido, no slo se introdujeron en su sistema poltico-jurdico sino en
su contenido econmico y social.
En e! campo estrictamente jurdico, si bien la esencia del Estado
de Derecho, desde su nacimiento y frente al Estado Absoluto, ha sido
la sumisin del Estado y de su Administracin a la legalidad, la garanta
de tal sumisin no ha sido siempre definitiva. En sus inicios, la sepa-
9. Mauricc Broce, en este sentido, ha sealado que "el perfecto Estado laiJf<:;faire
de hecho nunca existi". V. The Coming 01 the lf7eljare State, London, p. 13.
Por su parte Gerhard Cclm tambin ha sealado que "Iaissez-iaire, hay que estar
seguro, nunca lleg a tener realidad poltica". V. "Is economic planning compatible
witb democrecy?", en .M.1X Ascoli snd Fritz Lehmann (ed.), Politica ami Ecanomic
Democmcy, New York, 1937, p. 23,
10. V. sobre esta jean-Pierre Rioux, La Revobuion indestrielle 1780-1880, Pars, 1971.
As como la Revolucin Francesa es obra de la burguesa, la Revolucin industrial
mmhin lo es, pp. 206 Y ss.
1], En la frmula inglesa esta forma equivaldra a! W oliere Sial!!; y en la frmula
alemana al lIVoh/faurJJJJaal. V. Blias Daz, Ruado de Derecho J Sociedad Demo-
n'lica, Madrid, 1966, pp. 65 y ss.
LOS S U U ~ S T S HISTORICOS
45
racin de los poderes en Francia plante en tal forma la no injerencia
de un poder en otro, que el poder judicial no pudo ser la garanta de
los particulares para la sumisin de la Administracin a la legalidad."
La evolucin de la jurisdiccin administrativa en Francia, como juris-
diccin separada del orden judicial, correspondi entonces a la sepa-
racin extrema de los poderes: si se trataba de juzgar a la Administra-
cin o a los administradores, fue necesario construir a travs de un largo
proceso, una jurisdiccin propia, distinta y separada del Poder Judicial.
En todo caso, la evolucin durante todo el siglo pasado y el presente
ha mostrado una creciente tendencia de sumisin del Estado a la lega-
lidad, y de la previsin de controles jurisdiccionales para ello, sea me-
diante jurisdicciones separadas del Poder Judicial, sea mediante la utili-
zacin de los rganos del Poder judicial;" sumisin y control que ha
provocado, entre otros efectos, el propio nacimiento del derecho aclmi-
nistrativo como rama autnoma de las ciencias jurdicas, fundamental-
mente a partir de finales del siglo pasado, En todo caso, la lucha por
la sumisin de la Administracin Pblica a la legalidad, conquista irre-
versible del Estado de Derecho, est todava por materializarse comple-
tamente en Amrica Latina. Bajo la influencia del Derecho francs, casi
todos Jos- paises Janoamericanos han admitido, recientemente en este
siglo, el control de la Administracin a travs de jurisdicciones conren-
cioso-administrativas, generalmente integradas al Poder Judicial, y en
general, la sumisin de todos los actos del Estado, adems, al control de
la constitucionalidad, desconocido en Francia y en la mayora de los
pases europeos. En este sentido, quizs una de las caractersticas de los
pases latinoamericanos, es la existencia de alguna forma de control de
la constitucionalidad de las leyes y dems actos del poder pblico,
llegndose a la consagracin absoluta de la accin popular, como en el
caso de Venezuela, o del recurso de amparo, como en el caso de Mxico,
Otro de los correctivos a la frmula original del Estado de Derecho,
se ha producido en la reformulacin del principio de la separacin de
12. La Ley de 16-24 de agosto de 1790 estableci expresamente que "Les fonoionn
judiciairn SO/I/ et demeureJ"ont loujours sp<lre! def fonctions adminislrativef.
Les juge! ne PYrtOnt Pet!, a peine de forjaiture troebler de quelqtle manFhe que u
soil les opralo>lS de! corps adminis/fati/s, ni dter della'" es x der adminiflrat''UrJ
pour raison Je leer [oncom", La ley del 16 Pructidor del ao 111, rarific Dos-
teriorrnenre que "Dfenrl?$ itrative! sons faite! r/tlX tribunl1Yx de connaitre des aes
d'adminiJtralion, de quelque espece qtlih soieru, eux peines de droit", V. jeen
Rivera, Droit Administratil, Pars, 1973, p. 129.
13. V. las referencias compacativas a los diversos sistemas de justicia administrativa en
Jess Gonzfez Prez, Derecbo Procesei Administ'ativo, Tomo Primero, Madrid, 1964,
pp. 191 Yss.
46
DERECHO ADMINISTRATIVO
los poderes, y la vuelta a su concepcin inicial de divisin del poder.
En efecto, hemos sealado que a pesar de que el sistema inicial formu-
lado por Montesquieu, de peso y contrapeso de las potestades de! Estado,
exiga como necesario que los mismos andarn de concierto, el esquema
adoptado por la Revolucin Francesa no admita la idea de la colabo-
racin entre ellos. Esto quizs poda justificarse por la preocupacin
de limitar e! poder y el temor de la vuelta al Antiguo Rgimen, al abso-
lutismo; pero en la actualidad, frente a las exigencias crecientes que
plantea la Sociedad al Estado en cuanto a su intervencin conformadora
de la vida econmica y social, es evidente que un esquema de conflicto
permanente de poderes no es adecuado para la toma de decisiones que
las sociedades contemporneas exigen. De ah Jas tendencias progresivas
de establecer una mayor cooperacin entre Jos poderes del Estado."
Por otra parte, frente a la primaca tradicional del Parlamento que la
Constitucin inglesa reconoci desde el siglo XVII y que la Revolucin
Francesa pJasm al establecer la superioridad de la Ley, tambin han
surgido correctivos y tendencias que conllevan a la consagracin, en el
mundo contemporneo, de la primaca deJ Ejecutivo." En ste, la bs-
queda de un Ejecutivo fuerte, planificador y conformador de la vida
econmica y social, condicionante de la Administracin Pblica contem-
pornea, es quizs otra de Jas caractersticas del Estado de Derecho
actual; pero no de un Ejecutivo incontrolado, por supuesto, sino aun
cuando con mayor libertad de accin, con mayor control debido a su
sumisin a la legalidad. De ah, todas las formas de Jegislacin dele-
gada que conoce el derecho actual y la ampliacin de la potestad regla-
mentaria frente a una reduccin del mbito de la ley, como la que result
de la Constitucin francesa en 1958.
Tambin en el campo estrictamente poltico, importantes correc-
tivos se introdujeron a la frmula original del Estado de Derecho, y
que cambiaron progresivamente Ja base de la representacin popular.
En el esquema vigente a comienzos del siglo pasado, y que perdur en
muchos pases hasta bien avanzado el presente siglo, la eleccin de los
14. Es de destacar que la Constitucin de Venezuela de 1961 expresamente establece que:
"Cada una de las ramas del Poder Pblico tiene sus funciones propias; pero los
rganos a los que incumbe su ejercicio colaborarn entre s en la realizacin de los
fines del Estado" (Art. 118).
15. V. por ejemplo, P. M. Gaudemet, Le Pouvoir Bxciaoe dans les PaJI Orridemaex,
Paris, 1968, p. 110. Asimismo, vase W. J. Ganshof Van der Meersch, La Primaut
de l'Executi], {Rapport gnral au VII Congrs Ineernational de droit compar, avec
la collaboration de Lue-A, Sommerhausen}, Bruxeiles, 1966 {policopiado}, 157 pp.
LOS SUPUESTOS HIS'fORJCOS
47
gobernantes no se realiz, como se dijo, mediante sufragio universal,
sino a travs de un sufragio restringido en el cual slo eran electores
los propietarios, terratenientes o los contribuyentes -esquema que reco-
gen las Constituciones latinoamericanas durante la primera mitad del
siglo XIX-o La introduccin, al contrario, del sufragio universal, directo
y secreto desde la segunda mitad del siglo pasado, ha originado el pro
ceso de igualitarismo que propugnaba Rousseau, contra el que reaccio-
naron los revolucionarios franceses.
La administracin liberal y sus fran.r!ormaciones
En el ngulo administrativo, tambin surgen desde el inicio de la
implantacin del Estado de Derecho, algunos correctivos a la frmula
liberal gue minimizaba la actuacin del Estado y que tericamente habra
conducido a la reduccin del aparato administrativo del Estado. En
efecto, tal corno 10 observa E. Garcia de Enterria, la frmula liberal-
burguesa del abstenclonalisrno estatal, no poda alojar en la estructura
del Estado de Derecho, "a una Administracin como la que el Estado
absoluto haba erigido en su postrera fase y como la que hoy estamos
habituados a conocer"." La concepcin liberal del Estado, como guardin
de la bercad de los administrados, no poda tericamente haber dado
lugar a una administracin que actuaba por s sola y a un derecho admi-
nistrativo que no tena por objeto la libertad de los individuos, sino
la regulacin mediante normas exorbitantes del derecho comn, de la
Administracin del Estado. Sin embargo, la poderosa administracin
centralizada Clue leg el Antiguo Rgimen a la Revolucin 11 no iba
a ser desmantelada sino que. al contrario, fue fortalecida -y la fuerza
imperial evidentemente que jug en ello el papel fundamental-, siendo
el precio de esta "disidencia" Con la ortodoxia revolucionaria, el some-
timiento a la actuacin de esa Administracin al Derecho. Como 10
dice E. Garcia de Enterria, "el Derecho Administrativo, en conclusin,
se nos aparece como el precio de una disidencia. Como el arbitrio con
que la Revolucin contrarresta el apartamiento sustancial que de su
16. v. E. Garcla de Enterria, Revolucin Francesa y AdminiJlfl:Jdn Contempornea,
Madrid, 1972, p. 31. "La idea de la Administracin, como su accesorfa, del
Derecho Administrativo, quedan as al margen de la concepcin poltica que va a
actuar la Revolucin, op, cit., p. 34.
17. V. Alexs de TocqueviJle, VAnden Rgime [ed. G. W. Headlam), Oxford, 1965,
p_ 41, donde afirma que la centralizacin administrativa es realmente una institucil:I
del antiguo Rgimen -la sola parte de su constitucin que sobrevivi-- y no la
obra de la Revolucin o del Imperio, como se apreciaba en su poca.
48 DERECHO ADMINISTRATIVO
doctrina efectuaron los mismos poderes revolucionarios"." Pero en todo
caso, un derecho a cuyo sometimiento por la Administracin Pblica,
no poda ser controlado por otro poder distinto al propio Poder Ejecu-
tivo; de ah la propia jurisdiccin administrativa que se inicia con la
creacin del Consejo de Estado en Francia, por Napolen. Esto provoc,
indudablemente, el an mayor fortalecimiento del aparato administra-
tivo del Estado, cuya tambin autonomia y separacin frente al Poder
Legislativo, va a originar la posibilidad de que el Ejecutivo cree su
propio derecho objetivo mediante los reglamentos." Esta administracin
poderosa y centralizada va a ser en todo caso, el instrumento de la Revo-
lucin para la implementacin de sus postulados: la eliminacin de
los privilegios y prerrogativas en manos de particulares mediante su
transferencia al Estado, nica forma de garantizar la igualdad propug-
nada por los postulados constitucionales."
Ahora bien, esta Administracin poderosa y centralizada que se for-
talece con la Revolucin Francesa, si bien en sus inicios, como garanta
de la igualdad y la libertad econmica y bajo el dogma del liberalismo,
va a prescindir de toda interferencia en la vida econmica, tan pronto
comienza a cambiar el basamento econmico y social del Estado Liberal-
Burgus de Derecho, ser el instrumento ya establecido, para que el
Estado inicie su proceso de intervencin en 1a vida econmica y social
al declinar el laissez-jaire. Antes de ello, sin embargo, y dentro de la
pura ortodoxia liheral, al corresponder al Estado la tarea de establecer
las condiciones necesarias para el ejercicio ptimo de la libertad econ-
mica y mantener la situacin de competencia, as como el promover
actividades, en forma subsidiaria, cuando su realizacin por los particu-
lares no fuera rentable, el instrumento para ello va a ser esa Adminis-
tracin. Surgen as en Enropa las Administraciones de "fomento", cuya
funcin particular va a ser "la transformacin positiva de las condi-
ciones fcticas y morales que hacen posible la vida en sociedad, persi-
gniendo el bienestar o la felicidad terrena" (sanidad, educacin, cami-
nos, industrias, canales, colonizacin, comunicaciones) ,21 Y que darn
origen en Espaa a un Ministerio de Fomento, cuyo nombre e institucin
18. V. E. Garda de Bnterrfa, op. cit., p. 40.
19. En este sentido, E. Garete de Enterria seala que "La autonoma del Ejecutivo lleva,
pues, a [a idea de un poder reglamentario general inherente al mismo, idea rigurosa-
mente contraria al principio de la divisin de los poderes", op, cit., p. 55.
20. V. las referencias a Tocquevitle, quien describe este proceso, y los interesantes
comentarios }' conclusiones de E. Garete de Enterria, op cis., pp. 56 Y ss.
21. V. E. Garca de Enterria, op, cit'l p. 88.
LOS SUPUESTOS HrsroRICOS
49
se extienden por todos los pases latinoamericanos." Pero quizs el
elemento de mayor importancia en la transformacin sucesiva del apa-
rato administrativo del Estado, y la configuracin posterior del derecho
administrativo, se produce en el campo econmico y social.
Ea efecto, puede decirse que el principio de la libertad concebida
negativamente frente al Estado, y que lo configura como un Estado
no interventor (Estado Abstencionista), base del Estado Liberal, y que
en el campo econmico es reflejo del dogma del leissez-jsire, va a cam-
biar radicalmente a partir del momento en que se comienzan a admitir
los derechos sociales como derechos de la persona humana, superndose
el monopolio de las libertades que ejercan los derechos econmicos y
polticos. Con razn se ha dicho, por tanto, que la quiebra del libera-
lismo clsico se inicia al consagrarse en los sistemas jurdicos de Jos
Estados occidentales, los derechos sociales: la promocin de stos reque-
ra y requiere, en l campo econmico, no la abstencin sino la inter-
vencin del Bsrado." Un sistema econmico besado en la consagracin
de la propiedad privada y su santidad y en los beneficios de la absoluta
libertad en la vida econmica, evidentemente que no poda conciliarse
con el nacimiento de los derechos sociales, para cuya promocin y pro-
teccin, precisamente, haba que comenzar por cuestionar la propia
propiedad y la libertad econmica, y moldearlas conforme a los nuevos
principios de inters social o de justicia social, en cuyo nombre aquellos
derechos podan, inclusive, ser extinguidos. De ah las instituciones ya
tan clsicas, de la expropiacin por causa de utilidad social de los
servicios pblicos. En todo caso, la irrupcin de la cuestin social en
todo el panorama del liberalismo econmico, ha planteado el conflicto
entre individualismo y socialismo, y en el camino entre esos dos extre-
mas, se encuentran la mayora de las sociedades contemporneas. El
mismo dogma de la subsidiariedad del Estado en el campo de las acti-
vidades econmicas ya no es hoy la piedra angular de su actuacin, y el
remedio frente a la desigualdad provocada por el liberalismo econmico
o, si Se quiere, por el sistema econmico que basa toda actividad en este
campo en la propiedad privada de los medios de produccin (capita-
lismo), ha sido la progresiva apropiacin de dichos medios por el Estado,
como uno de los mecanismos p1lra redistribuir la riqueza y super:u la
injusticia social. As. corno la igualdad propugnada por la Revolucin
22. F.o Veoezuell, el Ministerio de Fomento creado en 1863, an existe en 1975.
23. V, A. Passern d'Etllrkves, op, cit,. p. 207.
50
DERECHO ADMINISTRATIVO
Francesa, como 10 sealaba Tocqueville, provoc la transferencia de los
privilegios y prerrogativas contra los cuales se luchaba, al Estado, para,
mediante esta concentracin fuera de las manos de particulares, asegurar
la igualdad de todos," asimismo, en el mundo contemporneo est
planteada la concentracin de las actividades econmicas en manos de!
Estado o su estrecha regulacin y control por ste, como mecanismo
para asegurar la justicia social y la redistribucin de la riqueza." Dc un
capitalismo liberal, si se quiere, se ha ido marchando hacia un capita-
lismo de Estado, cuyas formas ms completas en la actualidad son las
de los pases socialistas, en los cuales, a pesar del dogma marxista, e!
Estado no ha sido eliminado, ni 10 ser."
La cuestin social y el Estado de Derecho
Pero an antes de la intervencin activa de! Estado en la economa
por la apropiacin progresiva de ste de los medios de produccin,
sobre todo despus de la Segunda Guerra Mundial, la presin de las
injusticias sociales derivadas de la Revolucin industrial, comenzaron a
cambiar la faz de aquel Estado neutral de comienzos del siglo XIX.
El Estado, durante todo e! siglo pasado, comenz a configurarse como
un Estado de servicios y particularmente de servicios sociales," lo cual
condujo a la posterior formacin de! Estado de Bienestar (Welfare
Slale) , particularmente en Inglaterra. En este pas, a partir del mismo
momento de la aprobacin de la Ley de los Pobres en 1834, como
consecuencia de la situacin de pobreza urbana derivada del desarrollo
industrial bajo e! dogma liberal, se inicia un largo proceso en el cual
la administracin social va a jugar un papel de primera importancia;
proceso que se consolida en 1948 con e! establecimiento de! National
l leelib Seruice:" El Velfare State, cn este sentido, fue la respuesta
prctica de Inglaterra a los problemas prcticos provocados por el des-
21. V. las referencias a Tocqueville en E. Garcla de Enterria, op, ca., pp. 62. y ss.
25. En este sentido, W. A. Robson ha sealado que no slo debe haber una libertad
frente al Estado, sino tambin una libertad que se logra a travs del Estado en la
forma de oportunidades de propio desenvolvimiento dado a todos los individuos.
V. \'Villiam A. Robson, The W"elfare Sta/e (L. T. Hobhouse Memorial Trust
Lectures NI' 26), London, 1957, p. 12, recopilado en 1962 en Hobbouse Memorial
Lec/mes, 1951-1960, London, 1962, pp. 26-12.
26. Cfr. Gunnar MyrdaJ, Beyond the Welfare Stete, London 1961, p. 5.
27. Cfr. K. Mannheim. Freedom, Power and Democrasic Planning, London, 1968, p. 112.
28. V. Maurcc Bruce (ed), Tbe Rise 01 the Welftlre St.ue, English Social Polcy
76011971, London, 1973, 1Jp. 1 Y 7 Y ss.: Y 50 Y SS. Richard M. 'I'itmuss, EJSdYS
011 "Tb lP'ellare Sta/e", London, 1969, pp. 1% Y ss.
LOS SUPUESTOS HISTOftICOS
51
arrollo industrial y el advenimiento de la sociedad de masas;" y como
respuesta pragmtica al fin, no fue consecuencia de un proceso plani-
ficado, sino la consecuencia de un largo proceso de acumulacin de
remedios sociales a problemas especficos, que alcanz tal magnitud,
gue transform la concepcin total de la responsabilidad gubernamen-
tal. 30 Pero antes de la consolidacin del Estado de Bienestar en la
posguerra, a la cual hay 'lue hacer coincidir el proceso de nacionaliza-
ciones de sectores claves de la economa llevados a cabo particularmente
en Francia e Inglaterra,"! la intervencin estatal en la vida econmica
y social todava se consideraba como subsidiaria a la actividad de los
particulares. El mismo Keynes, a cuyas concepciones se atribuye la for-
macin de la economa de bienestar," en su famoso panfleto Tbe End
01 Laissez-iaire, en realidad no planteaba el fin del liberalismo, sino,
como dice Roll, la sola modificacin de la "Agenda" del Estado aa al
retomar mucho de la poltica mercantilista sepultada por el Iiberalismo."
En dicha publicacin, Keynes sealaba que uThe tnost important Agenda
oi tbe State relate not to ibose actioties iobicb pri1!ate ndt!iduals are
aIread), fulfilling, bul lo tbose unetions which [all osaside tbe spbere
of tbe inditlidual, lo tbose decisions which are made by no ene if the
Sta' don not makc thcm. T/7e important tbing lor government is not
to do things which individuals are doing already, and to do them a little
bettee or a lit/le WOfse,. bUi lo do tbose Ihings which al present are 110/
doue at Pero a pesar de la tesis de la subsidiariedad 'lue todava
29.
30
31
33.
34.
33.
V. Maurice Bruce, T/'" Comi'lg 01 Ihe Tr'elfare State. cil., p. 30. V., adems,
D. L. Hobman, The Felfare S/ate, 1953. Entre IJS carecterfsticas del Ir/errare S/aI/?
en Inglaterra estn las sieuientes medidas de carcter social: garant" de in,cresQ
mnimo (sabrios, :lSistencia); protecci6n socia! (seguro
especial proteccin a los nios (S'lJario familiar, asstencia); de salud
y de educacin; y servicios de hienestar (vivienda, abastos. nutrICIn, etc).
V. Maurice Broce, Tbe Coming 01 Ihe Wella,e Sta/e, ciJ., p. 13. Cf. Gunnar Myr
da1
,
op. cis., p. 45, WJiam A. Robson" s"'ab que la concepcin del We!aN State
conlleva una. r:ldical transformacin de la sociedad liberal-capitali"ta del siglo XIX
en relacin al mbito de las polticas del Estado y al carcter de su accin. V.
A. Robson, "p. cil.. p. }. .
V. en general, William A. Robson, Ntl/iona!i:::ed lndunry and PI/Me OWller>h,t,
London, 1960; ["duta Nacionalizada y Propicdad Pblica (ed. espaol:l), l\bdnd
1964; y la obra colectiva Le.f Nationa!iS4tions en Fr"n{B el a l'(!rtlllga, pcris, 1951'.
Cfr. los comentarios sobre [os ,vusos gobiernos reiorrouces en R. MiJih?nd,
El Es/ado (It la Sodedad Opitalista, Mxico, 1971, pp. 94 Y ss.
Cfr. R. Srinivasall, "Tbe State in Britain and in USA", en S. P. Aiyar
(",d.), Perspntiver 011- Ihe Wdfare Stale" cit.. p. 91; V., en general, M. J. Farrel
(ed.), ReaJi"gs m lWellare Eco!.'Omcs, London, 1973.
V. Re Roll, A History of Economic T/,ollg/'I, London, 1954. p. 482.
V. bs referencias ;l la posicin de J. M. Keynes y el Mercantilismo en Eli F.
Hecks-her, Meua"uilism, london, 1955, V/. 11, pp, 340 Y ss.
V. john M. keytles, op. l., pp. 46 Y 47.
52
DERECHO ADMINISTRATIVO
se evidencia de esta posicin original de Keynes, el fin de! laissez-jail'e,
evidentemente que estaba llegando definitivamente; y ello lo van a
confirmar los acontecimientos de la posguerra y las nacionalizaciones.
En la actualidad, por tanto, despus de! reconocimiento progresivo
y e! otorgamiento formal de la primaca de los derechos sociales de los
ciudadanos, e! Estado se ha ido configurando progresivamente en e!
ente conformador de la realidad econmica y social, y de all la deno-
minacin de Estado Benefactor de Derecho, en sustitucin de la de
Estado Liberal-Burgus de Derecho de comienzos de! siglo XIX. Ambos
tienen la forma jurdica de Estado de Derecho (sumisin a la ley), pero
el derecho en ellos juega un papel esencialmente diferente: en e! segun-
do, el derecho establece slo libertades y garantiza su ejercicio; e! pr-
mero, limita esas libertades tradcionales, para garantizar e! bienestar
y la justicia social, y e! supremo responsable de ello, no San los particu-
lares en el libre juego de! mercado y de la economia, sino e! Estado,
con todos sus poderes. Ciertamente, el Estado contemporneo se ha ido
convirtiendo en un nuevo Leuiatban 36 con un nuevo Mercantilismo
como poltica econmica," en el cual la riqueza de las naciones no es
ya la acumulacin de metales preciosos, sino e! bienestar social de los
hombres; por tanto, con una nueva razn de Estado: el desarrollo econ-
mico y social de la sociedad;" y con una nueva tcnica: la planificacin."
La tramjormacin de la democracia
Pero este nuevo Leuiatban exige, por supuesto, para que no se
convierta en un Estado totalitario o fascista, que la democracia como
rgimen poltico, que surgi con el liberalismo, tambin Se transforme.
No se trata de que con el fin del laissez-jaire se produce e! fin de la
democracia, como todava hay quien pueda pensar por la peligrosa
3G. As lo expresa R. M. Maclver, Leoiarban and tbe peoIJ!e, London, 1939, p. 5.
37. La apreciacin surge de la influencia de la poltica mercantilista en la doctrina de
J. M. Keynes ; ct-. Eli F. Heckscher, op, cit., Vol. 11, pp. 3'10 Y ss.
38. Tal como S. P. Airar Jo indica, se trata de la utilizacin de Ia maquinaria del
Estado para el mantenimiento del pleno empleo, la provisin de servicios mdicos
y sociales y la redistribucin de la riqueza a travs de polticas fiscales y de otro
orden en la bsqueda de un mayor igualitarsmo. V. S. P. Airar, Introduccin,
en el libro que edit, Perspectioes on sbe Jf7elfare Siete, cit., pp. XV y XVI.
39. Es cierto, como lo seala Lowi, que los gobiernos liberales no pueden planificar.
La planificacin requiere del uso de la autoridad y de la ley. V. Theodorc J. Lowi,
The end of Liberolism. Ldeology, Poliey, and tbe crisis of Pablic Ataborisy, New
York, 1969, p. 101.
LOS SUPUESTOS lilSTORICOS
53
identificacin que interesadamente se hizo de la democracia con la idea
de liberalismo," sino que, al contrario, el fin dellasez-faire es la pieza
esencial que faltaba para hacer posible una real democracia econmica
y social, sin perderse la demacrada poltica; y precisamente es el Estado
la nica entidad capaz de garantizar y hacer posible esa democracia eco-
nmica y social, mediante su operacin por los mismos beneficiarios de
sta, a travs de la democracia politica.
En efecto, a pesar de la identificacin que con frecuencia se ha
formulado entre democracia y liberalismo, lo cierto es que aqulla no
surgi con ste, pues como hemos visto, las modalidades de su ejercicio
poltico en la eleccin de representantes, se efectu inicialmente me-
diante mecanismos de sufragio restringido. Slo fue entonces, a partir
de la segunda mitad del siglo pasado, paraJelamente a los primeros
movimientos sociales, cuando se inicia el "proceso de "democratizacin"
de la democracia poltica, al permitirse el acceso a los procesos electo-
rales de todos los ciudadanos sin distingos de carcter econmico. Sin
embargo, la experiencia de las ltimas dcadas ha demostrado lo insu-
ficiente de dicha democratizacin, as como cun largo todava es el
camino que queda por correr, sobre todo por la corrupcin de muchas
democracias contemporneas por el surgimiento de los grupos de inte-
reses particulares, como parte importante de la filosofa liberal." Por
otra parte, Jos sistemas polticos establecidos para operar el sufragio
universal, en muchos casos tambin han conspirado contra la propia
democracia. Esto ha sucedido en Amrica Latina, por ejemplo, con los
sistemas electorales minoritarios que todos nuestros pases han utilizado.
con la sola excepcin de Mxico, y que han conducido en la realidad
a situaciones alejadas de la democracia, por la imposibilidad de gue, de
su aplicacin, surjan gobiernos mayoritarios, y, al contrario, han surgido
gobiernos minoritarios originados por la atomizacin progresiva del
poder poltico, producindose el consecuencia! descrdito de las propias
instituciones democrticas. En este sentido, en la bsqueda de una efec-
tiva democratizacin de los procesos polticos y electorales, a travs de
40.
41.
Debido a [a frecuente confu$i6n eotre liberalismo y democracia (democracia jiberal),
el problema de si con el fin del laiHez/ai,." se produce tambin el fin de la
democracia, no ha cesado de preocupar. Cfr. Gerhard Colm, "Is Economic Planning
Compatible with Democracy?", lor. cit., pp. 34 Y ss. R. M. Maclver, op, cil"
p. 166.
V. sobre esto Thecdore J- Lowi, op. cit., pp- 287 Yss. Cfr., adems, los interesantes
anlisis del papel que han jUhaJo t.1 el E5Udo de Bienestar Jos grupos econ,
micos dominantes, en R. Mihband, op. dt" pp. 50 Y ss.
54
DERECHO ADMINISRATIVO
efectivos mecanismos mayoritarios y de real participacin popular, est
uno de los instrumentos para la futura consolidacin en Amrica Latina
del Estado de Bienestar como un efectivo Estado Democrtico y Social
de Derecho, es decir, est la clave de que el nuevo Leciatban tendr
siempre su "razn de Estado" en el logro del bienestar y de la justicia
social. Pero no basta can la democratizacin de Jos procesos polticos,
sino qne tambin se exige, a travs de ellos, la democratizacin de los
derechos econmicos y sociales, y la democratizacin del mismo derecho.
En efecto, si bien en Amrica Latina es clara la evolucin consti-
tucional que consagra los derechos sociales y limita los derechos eco-
nmicos por razones de inters social, es claro tambin que los benefi-
cios de ese proceso todava no han llegado realmente a toda la poblacin
y, al contrario, la explosin demogrfica y el proceso de urbanizacin
y marginalizacin, muestran un avance relativamente pequeo en el
proceso educativo," en el control de las enfermedades, en la asistencia
y proteccin social, y en la reduccin relativa del desempleo. Al Estado
formalmente estructurado como Estado Benefactor o Estado Social, es
necesario convertirlo efectivamente en el instrumento para la democra-
tizacin de la economa, de manera que Jos beneficios de ella, se distri-
buyan a toda la poblacin, fundamentalmente en servicios sociales. Este
es el" reto que tienen planteados los pases en vas de desarrollo del
mundo actual, y en particular los pases latinoamericanos; y este reto,
es el que le da un sentido y significado completamente distinto a las
tcnicas econmicas y administrativas que puedan utilizarse para asu-
mirlo, como, por ejemplo, la planificacin, cuando se compara su apli-
cacin en los pases altamente industrializados o en los paises en vas
de desarrollo: en aqullos es una tcnica aplicada con posterioridad al
desarrollo, logrado en situaciones de injusticia social y sin real democra-
cia, tal como se caracteriz el proceso durante el siglo pasado, en dichos
pases; al contrario, en los pases subdesarrollados, la planificacin es
previa al desarrollo, y como tcnica, busca crear las condiciones para
hacerlo viable."
Pero no slo se exige un proceso de democratizacin poltica, eco-
nmica y social para que el Estado Democrtico y Social de Derecho
adquiera real significacin, sino que, inclusive, el mismo derecho al cual
ha de someterse el Estado, ha sido objeto de un proceso de democra-
tizacin y debe serlo con mayor fuerza en el futuro. Fl derecho admi-
.{2. Cjr. Gunnar Myrdal, op cit., pp- 88 Y ss.
LOS SUPUESTOS HISTORICOS
55
nistrativo, en esta forma, adquiere por tanto una nueva perspectiva: se
trata de una rama del derecho pblico cuyo objeto es la regulacin de
la organizacin, funcionamiento y actividad de un Estado cuyo papel
est muy lejos de corresponder a una abstencin y, al contrario, es esen-
cialmente interventor y conformador de la vida econmica y social. El
contenido del derecho administrativo, por tanto, vara totalmente ante
esta perspectiva, y adquiere en este sentido su verdadera caracterizacin:
es un instrumento de la accin poltica del Estado, pero un instrumento
que regula y limita su actuacin, al proteger y garantizar los derechos
de los particulares, especialmente los de orden social." Estos, como
consecuencia de la proteccin, tienen la posibilidad de controlar la sumi-
sin al derecho de las actuaciones de la Administracin, en 10 que est
la esencia jurdica del Estado de Derecho. Pero inclusive, en este campo
estrictamente jurdico, est planteada la necesidad de que se produzca
un proceso de democratizacin del propio derecho o del ejercicio de los
controles jurisdiccionales de la accin del Estado, pues en la realidad
y sobre todo en los pases latinoamericanos, muchos los ignoran, muy
pocos los ejercen, y en los pocos casos en que se producen, la efectividad
de los mismos es relativa, debido a la lentitud de los procesos. Los
recursos jurisdiccionales, por otra parte, a pesar de su relativa efertivi-
dad, todava siguen siendo ejercidos por minoras generalmente de cec-
ter econmico. Por ello, frente al reto de la consolidacin de un Estado
Democrtico y Social de Derecho, en el esquema formal del Estado de
Bienestar de Derecho debe incorporarse un proceso de democratizacin
del control judicial de la Administracin, de manera que la sumisin de
ella a la legalidad sea efectiva y pueda exigirse su responsabilidad por
todas las actuaciones que lesionen ilegtimamente los derechos econ-
micos y sociales.
Ahora bien, analizada la evolucin del Estado Moderno, y su tran-
sicin de Estado Absoluto al Estado de Derecho, hajo sus dos formas
clsicas: Estado Liberal-Burgus de Derecho J' Estado Social de Derecho,
y ante las exigencias de un nuevo Estado Democrtico y Social de Dere-
cho, estimamos que, como paso subsiguiente, debemos situar el Estado
venezolano dentro del proceso del Estado Moderno, realizando un rpido
anlisis de su evolucin poltica y constitucional, para luego precisar
los fines que en la actualidad tiene.
43. En este sentido, como lo seala Gladden, si el futuro de la Administracin Pblica
depende del futuro del Estado. ello tambin puede aplicarse al Derecho Admjnis.
trativo. V. E. N. Gladden, A His!r)' of P"blir Admininnuion; Vol. II, London,
1972, p. 392.
EVOLUCION DEL ESTADO DE DERECHO
Aspecto
jurdico
Aspecto
Poltico
Aspecto
Social
Aspecto
Econmico
Bstedo Liberal-Burgus
de Derecho
{
- Sometimiento del
Estado a la lega-
lidad burguesa
-c-Preerninencia del
Parlamento
-c-Rcstriccin del
sufragio a la
burguesa
-c-Atomiaacin del
poder
{
- Garanta de los
derechos de la
burguesa
-Abstencionismo
del Estado
-c-Liberalisrno
econmico
Estado Social
de Derecho
(Welfare Sta/e)
-c-Sornetimiento del
Estado a la lega-
lidad social
-Preeminencia del
Ejecutivo
-Ampliacin y
universalizacin
del sufragio
-Atomizacin
del poder
-i-Consagracin de
los derechos
sociales
-c-Intervencionismo
del Estado (Estado
conformador de la
vida econmica y
social)
-Economa de
Bienestar
Estado Democrtico
y Social de Derecho
-s-Democratizacin
del Derecho
(Democracia
jurdica)
-Democratizacin
poltica (Demo.
cracia poltica)
-c-Participacin
popular
-c-Concenrracin del
poder
-c-Democratizacin
de los derechos
sociales (Demo-
cracia social)
-Democratizacin
de la economa
( Democracia
econmica)
-c-Capitalismo de
Estado y
Socialismo
3. LA CONFORMACION HlSrORICA DEL ESTADO VENEZOLANO
La conformacin histrico-poltica de Amrica Latina se ha reali-
zado a travs de un largo perodo de ms de siglo y meda; perodo que
separa en la actualidad a nuestros pases de la ruptura poltica con
Espaa y durante el cual una accidentada vida poltica, econmica y
social nos ha caracterizado. Por tanto, los pases latinoamericanos y en
particular Venezuela,' a pesar de que puedan considerarse dentro del
grupo de los pases subdesarrollados o en vas de desarrollo del mundo
actual, no pueden ser clasificados dentro de la misma categora de las
naciones nuevas de Asia o frica, cuyo proceso de construccin nacional
e institucional, consecuencia de la reciente descolonizacin, se ha comen-
zado a producir en las ltimas dcadas." La independencia de los pases
latinoamericanos de la metrpoli espaola se sell en forma definitiva
a principios del siglo XIX y las primeras constituciones polticas latino-
americanas datan de 1811, es decir, de muy pocos afias despus de la
independencia de Norte Amrica de fa metrpoli inglesa.
Lo lndependencitt
En esta forma, la historia poltica de Venezuela 8 como nacin
independiente, as como en general la historia poltica de toda Amrica
Latina, puede decirse que comienza el 19 de abril de 1810, cuando el
1. En este pargtafo u ~ o s Jo que hemos expuesto en Allan_R. Brewer-Cecies,
Cambio PoJ1tico y Refo,ma del Estado en Venez/da, Madrid, 1975, Capitulas 6 y 7.
2. ct-. AllaaR. Brewer-Carfas, LoI Problemar Conrtituona/n de la [1Ifeg,,,.ll Eco_
nmica LaJinoamt?1icana, Caracas, 1968, pp. 23 Y 24.
.5. Una vez ms aqu, el. caso de Venezuela es resaItante y contradictorio: fue el
primer pas latinoamericano en proclamar su independencia politka en 181() y sus
lderes polticos y militares lo fueron tambin de gran parte de la Amrica Latina,
correspondiendo a Simn Bolvar, por ejemplo, el titulo de Libertador no slo de
su tierra natal, Venezuela, sino de Colombia, Ecuador, Per l' Bolivia; y, sin embargo,
ha sido uno de los pases latinoamericanos ms dependientes econmicamente de
la polltica norteamericana por ser un pes monoproductor y monoe;portador de
petrleo; fue el primer pals de Amrica Latina en proclamar la democracia COmo
base de su rgimen polltico en 1811 pero ha sido el pais que menos ha disfrutado
de la democracia en toda su historia polltlca hasta 1958; fue el primer pas de
Amrica Latina en tener Constitucin Poltica en 1811, pero ha sido el pa1$ de
Amdca Latina que =s Constituciones ha tenido en toda su historia politiea, siendo
la de 1961, actualmente vigente, dejando a salvo la de 1830, la que ms aos de
duracin ha tenido.
58
DERECHO ADMINISTRATIVO
Cabildo O Ayuntamiento de Caracas, al transformarse en una "Suprema
Junta Conservadora de los Derechos de Fernando VII en las Provincias
de Venezuela", desconociendo la autoridad de la Regencia espaola y
reconociendo la autoridad del Rey, asume automticamente el gobierno
de la Provincia.' Lo que aparentemente constituy en sus inicios una
reaccin local, de una de las colonias de Espaa, contra las acciones
napolenicas en la metrpoli espaola, pronto constituy realmente la
primera manifestacin de independencia de Espaa en las provincias
coloniales americanas, lo cual das despus (27 de abril) se comunicara
a todos los Ayuntamieutos de Amrica, invitndolos "a la grande obra
de la confederacin americana-espaola".'
El movimiento revolucionario iniciado en Caracas en 1810, induda-
blemente que sigui los mismos moldes de la Revolucin Francesa y
tuvo adems la inspiracin de la Revolucin norteamericana. En esta
forma, as como la Revolucin Francesa fue una revolucin de la bur-
guesa, asimismo, la revolucin de independencia en Venezuela y en el
resto de la Amrica Latina, fue una revolucin de la nobleza u oligar-
qua criolla, la cual al igual que el tercer estado en Francia, constitua
la nica fuerza activa nacional." Inicialmente entonces, la revolucin
de independencia en Venezuela fue el instrumento de la aristocracia
colonial, es decir, de los blancos o mantuanos, para reaccionar contra la
autoridad espaola y asumir el gobierno de las tierras que haban sido
descubiertas, conquistadas, colonizadas y cultivadas por sus antepasados.'
No se trat, por tanto, inicialmente, como revolucin poltica, de una
revolucin popular, pues los pardos a pesar de constituir la mayora
4. V. el acta del Ayuntamiento de Caracas del 19 de abril de 1810, en Jos Gil Fortou!
Historia Constitucional de Venezuela, Tomo Primero, Obras Completes, Vol. 1:
Caracas, 1953, pp. 204 Y ss.; asimismo en Pablo Ruggeri Parra, Historia Poltica
)' Constitucional de Venezuela, Tomo 1, Caracas, 1949, Pp. 7'5 Y ss.
5. V. Jos Gil Portoul, op, cs., Tomo Primero, p. 209.
6. Cfr. Jos Gil Fortoul, op. cit., Tomo Primero, p. 200; Pablo Ruggeri Parra, op, cit.,
Tomo 1, p. 31.
7. En este sentido, por ejemplo, L. VallenilIa Lena es categrico al considerar que "en
todo el proceso justificativo de la Revolucin (de independencia) no debe verse
sino la pugna de los nobles contra las autoridades espaolas, la lucha de los pro-
pietarios territoriales contra el monopolio comercial, la brega por la dominacin
absoluta entablada de mucho tiempo atrs por aquella clase social poderosa y absor-
bente, que con razn se crea duea exclusiva de esta tierra descubierta, conquistada
colonizada y cultivada por sus antepasados. En todas estas causas se fundaba no
slo el predominio y la influencia de que gozaba la nobleza criolla, sino el legtimo
derecho al gobierno propio, sin la necesidad de apelar a principios exticos tan en
pugna con sus exclusivismos y prejuicios de casta". V. Laureano Vallenilla Lanz,
Cesarismo Democrtico, Estudios sobre las bases sodolgicas de la Constitucin
eiectio de Venezuela, Caracas, 1952. pp. 54 Y 55.
LOS SUPUEsTos HISTORICOS
59
de la poblacin, apenas comenzaban a ser admitidos en los niveles civiles
y sociales, como consecuencia de la Cdula de "Gracias al Sacar" en
vigencia a partir de 1795 y <:jue, con toda Ja protesta de Jos blancos,
les permita a aquellos adquirir, mediante el pago de una cantidad de
dinero, los derechos reservados hasta entonces a los blancos notables."
Por ello, teniendo en cuenta la situacin social preindepenclentista,
indudablemente que puede calificarse como un hecho "inslito", como
Lo hace Gil Fortoul, el que en el Ayuntamiento de Caracas transformado
en "Junta Suprema", se le hubiera dado representacin no slo a estra-
tos sociales extraos al Cabildo como los representantes del clero y los
denominados del pueblo, sino a un representante de los pardos.
Ahora bien, el reconocimiento inicial de la autoridad del Rey fue
transformndose progresivamente en una voluntad decidida de dar una
nueva forma poltica y autnoma a las Provincias de Venezuela. Para
ello, la Junta Suprema convoc a elecciones de un "Cuerpo Conservador
de Jos Derechos de Fernando VII", el cual pronto haba de funcionar
como Congreso Constituyente. En estas elecciones, las primeras de nues-
tra historia poltica, en las cuales participaron siete de las nueve pro-
vincias que configuraban la Capitana General de Veoezuela," siguiendo
la orientacin filosfica del igualitarismo de 1.1 Revolucin Francesa,
8. Cfr. Federico Brito Flgueroa, Historia Econmica y Social de Venezuel4. Una estruc-
tura para IU estudio, Tomo I, Caracas, 1966. p. 167; y, L. Vallenilla Lana, op. cit.,
pp. 31 Y ss. En este sentido, debe destacarse que en la situacin social prende-
pendentista, haba claras manifestaciones de luchas de clase entre los blancos
mantuanos que constituan el 20 por dento de la poblacin y los pardos y negros
(61%), que luego van a aflorar en la rebelin de 1814. Cfr. F. Brito Fi;(ueroa,
"p. cit., Tomo 1, pp- 160 Y 173. Cfr. Ramn Dfaz Sncher, "Evolucin social de
Venezuela (hasta 1960)", 1'11 M. Picn Salas y otros, Venezuela Independiente 1810-
1960, Careces, 1962, p. 13.
9. V. Jos Gil Fortoul, op. rit., Tomo Primera, ?p. 203, 208 Y 254. Es de tener en
cuenta, corno sellla A. Grisanti, que "El Cabildo estaba representado por las Oli-
garquas provincianas, extremadamente celosas de sus prerrogativas polticas, admi,
nistrativas y sociales, y "lue detentaban el Poder por el predominio de contadas
familjas nobles o ennoblecidas, acaparadoras de los Olrg<ls edilkios ... ". V. Angel
Grisant( Prlogo a Toma de Razn. 1810 r812. Caracas, 1955. El cambio de
actitud del Cabildo Caraqueo, por tanto, indudablemente que se debe a la influencia
que sus miembros ilustrados reciban del igualitarismo de la Revolucin Francesa:
Cfr. L. Vallenilla Lam, Cesarismo DemoN.itico, cit., P. 36, Este autor insiste en
relacin a eSto de la manera siguiente: "Es en nombre de la Enciclopedia, en nomo
bre de la filosofa racionalista, en nombre del optimismo Inrmanfraric de Condorcet
y de ROlsseau cmo los revolucionarios de 1810 y los constituyentes de 1811, sur-
gidos en su totalidad de las altas dases sociales, decretan la igualdad poltica y civil
de todos l09 hombees limes", op. cit" p. 75.
10. Participaron las provincias de Caracas, Bacinas, Cuman, Barcelona, J\frida Trujilio
y Margarita. Cfr. Jos Gil Fortoul, op. cir. Tomo Primero, p. 223. '
60
DERECHO ADMINISTRATIVO
se consagr el sufragio universal para todos los hombres libres." En
esta forma configuraron las nicas elecciones relativamente universales
que se desarrollaron en Venezuela durante todo el siglo XIX y en el
presente siglo, hasta 1946, pues ya en la primera Constitucin de Vene-
zuela de 1811, el sufragio se restringe por razones econmicas, reser-
vndose por tanto a la nobleza criolla o a la alta burguesa asimilada."
La eleccin fue indirecta y en dos grados, y los diputados electos en
segundo grado formaron la "Junta General de Diputacin de las Pro-
vincias de Venezuela"," la cual declin sus poderes en un Congreso
Nacional en el cual se constituyeron los representantes. El Congreso,
soberano conforme a la ms pura ortodoxia revolucionaria de fines del
siglo XVIII, eligi un Ejecutivo formado por tres de sus miembros, quie-
nes se turnaban semanalmente en el ejercicio de sus funciones, y pronto
consolid el carcter separatista del movimiento, creando autoridades
judiciales, nombrando comisiones para redactar los cdigos legislativos
bsicos y proclamando derechos del pueblo." El 5 de julio de 1811 el
Congreso aprob la declaracin de independencia, pasando a denomi-
narse la nueva nacin, como Confederacin Americana de Venezuela."
En los meses siguientes a esa fecha, el Congreso, bajo la inspiracin
de la Constitucin norteamericana y la Declaracin francesa ele los
derechos del hombre," redact la primera Constitucin de Venezuela
y de todos los pases latinoamericanos, la cual Se aprob el 21 de
diciembre de 1811."'
11. El Reglamento general de Elecciones de 10 de junio de 1810 reconoci el derecho
del sufragio con las siguientes excepciones: "Las mujeres, los menores de 25 aos,
a menos que estuviesen casados y velados, los dementes, los sordomudos, los que
tuviesen una causa criminal abierta, los fallidos, los deudores a caudales pblicos
los extranjeros, los transentes, los vagos pblicos y notorios. los que hubiesen
sufrido pena corporal aflictiva o infamatoria y todos Jos que tuviesen casa abierta
o poblada, esto es, que viviesen en la de otro vecino particular a su salario y expen-
sas o en actual servicio suyo a menos que segn la opinin comn del vecindario
fuesen propietarios por lo menos de dos mil pesos en bienes, muebles o races libres".
V. en Jos Gil Porroul, op. cit., Tomo Primero, p. 223.
12. V. Nota N 18 de este Pargrafo.
13. V. Jos Gil Fortoul, op, cis., Tomo Primero, p. 224.
14. V. Luis Marias Otero, Las Constituciones de Venezuela, Madrid, 1965, pp. 5 Y 6.
15. V. el Acta de la Declaracin de Independencia del de julio de 1811, en P. Rugeeri
Parra, op, cit., apndice Tomo 1, pp. 79 Y ss. Asimismo. en Francisco Gonzlez
Guinn, Historia Contempornea de Venezuela, Caracas, 1954, Tomo 1, pp. 26 Y ss.
16. Cfr. Jos Gil Fortoul, op. cis., Tomo Primero, pp. 254 Y 267.
17. V. el texto de la Constitucin de 1811, en P. Ruggeri Parra, op, cit., Tomo 1,
pp. 86 Y ss., Y 105 comentarios a la misma de J. Gil Fortoul, op cit., Tomo Primero,
pl>. 2.57 Y ss. El texto puede verse en La Constitucin Federal de Venezuela de
1811 y Documentos aiines (Bst. Preliminar de C. Parra Prez}, Caracas, 1959,
LOS SUPUESTOS HISTORICOS 61
La Cotituci6n de 1811 y las bases del consiimcionaiismo
Esta primera Constitucin de Venezuela, mediante la cual nacro
la Primera Repblica, aun cuando no tuvo una vigencia real superior
a un ao debido a las guerras de independencia, indudablemente que
va a condicionar la evolucin de las instituciones polticas y constitu-
cionales venezolanas hasta nuestros das. En efecto, ante todo debe
sealarse que en la base de este texto, como se dijo, est la ortodoxia
revolucionaria francesa condicionada por el control deJ poder pclftico
por la burguesa, el igualitarismo civil, la supremaca de la ley, la
separacin de los poderes, y la nocin de soberana; y la influencia
de la Constitucin norteamericana con la idea federal.
En esta forma, la Constitucin de 1811, apartndose sustancial-
mente del iguaitarismc polfnco que rein durante el primer ao de
independencia del pas, va a restringir el sufragio al consagrar requi-
sitos de orden econmico para poder participar en las elecciones;" reser-
vndose entonces el control poltico del naciente Estado a la aristocracia
criolla y a la naciente burguesa parda. Esta restriccin al sufragio, por
otra parte, slo va a eliminarse parcialmente a partir de 1857, bien
entrada ya la crisis social que provocar la Guerra Federal. En esta forma,
la Constitucin de 1811 evidentemente que afianz el poder de la olio
garqua criolla, el cual slo va a ser quebrantado a los pocos aos con
la rebelin popular de 1814 y, postenormenre, en Ias guerras federales.
A pesar de ello, los constituyentes del ao 1811 consagraron expresa-
1>1'. lB Y ss.; Y en Luis Marias Otero, op. cit., pp. In y SS., al cual nos refe,
riremos en las notas siguientes.
18. En este sentido, t:iXltr.uiameDte sJ ullivetsalis/110 que a.acteJ:iz la eJ<XCifl de los
constituyentes de tat t, stos en el texto de la Constitucin de ese ao, consagraron
el derecho de sufragio a "todo hombre libre" peco restringindolo a "si a esta
olidad aade la de ser ciudadano venezolano, residente en la. Parroquia o Pueblo
donde sufraga; si fuere mayor de veintin aos, siendo soltero, o menor siendo
osado, y velado, y si poseyere un caudal libre del valor de seiscientos pesos en las
Capit81es de Provincias siendo soltero, y de cuatrocientos siendo casado, aunque
pertenezcan a la mujer, o de cuatrocientos en las dems poblaciones en el primer
caso, 'f doscientos en el segundo; o si tuviere grado u aprobacin pblica en una
ciencia o arte liberal o mecnica; o si fuere propietario o arrendador de tierras para
sementeras 1} ganado con tal que sus productos seao Jos Mi;:maos fx1cs los respec-
tivos casos de soltero o casado" (Art. 20). V. en Luis Marias Otero, op. ct.,
pp. 131 Y 132. Cfr. R. Daz Snchea, loe. cit. p. 197, YC. Pana prez, Est. Preli-
minar a la ConsJitu(in Ffderal de Venezuela de 1811 ... , dt., p. 32. Es de destacar.
por otra parte, que las restricciones al sufragio tambin se establecieron en el sufra
gio pasivo, pues para ser representante se requera gozar de "una propiedad de
cualquier clase" (Art. 15) Y para ser Senador. Rozar de "una propiedad de seis
mil pesos" (Art. 49), loe; t., pp. na y 135. Cfr. J. Gil Fortoui, op. ciJ., Tomo
Primero, p ~
62 DERECHO ADMINISTRATIVO
mente el igualitarismo civil que va a caracterizar a Venezuela hasta
nuestros das y que provocar sucesivas revoluciones sociales, al esta-
blecer la igualdad^'* como uno de los "derechos del hombre en socie-
dad"/" derivados del "pacto social"." En particular, esta igualacin
social conllevaba la eliminacin de los ttulos ^" y la restitucin de todos
los derechos "naturales y civiles" a los pardos,^^ y con ello, el elemento
que va a permitir a stos incorporarse a las luchas contra la oligarqua
criolla. Por otra parte, y a pesar de que el texto constitucional declara
abolido el comercio de esclavos,"'' la esclavitud como tal no fue abolida
y se mantuvo hasta 1854, a pesar de las exigencias del Libertador
en 1819. ' '
19. "La igualdad consiste en que la Ley sea una misma para todos los ciudadanos, sea
que castigue o que proteja. Ella no reconoce distincin de nacimiento ni herencia
de poderes" (Art. 154) , loe. cit., p. 150.
2 0. Los derechos del hombre en sociedad, de acuerdo al texto constitucional, eran la
libertad, la igualdad, la propiedad y la seguridad (Arts. 151 y ss., loe. cit., p. 151),
lo cual form "el cimiento revolucionario burgus sobre el cual se asentarn en el
futuro los cnones constitucionales de Venezuela". V. R. Daz Snchez, loe. cit.,
p. 193.
2 1. "Despus de constituidos los hombres en sociedad han renunciado a aquella libertad
ilimitada y licenciosa a que fcilmente los conducan sus pasiones, propia slo del
estado salvaje. El establecimiento de la sociedad presupone la renuncia de esos
derechos funestos, la adquisicin de otros ms dulces y pacficos, y la sujecin a
ciertos deberes mutuos". "El pacto social asegura a cada individuo el goce y posesin
de sus bienes, sin lesin del derecho que los dems tengan a los suyos" (Arts. I4l y
142 ) , loe. cit., p. 149. La influencia de Rousseau no poda ser ms clara en el texto
constitucional de 1811.
2 2 . "Quedan extinguidos todos los ttulos concedidos por el anterior gobierno y ni el
Congreso, ni las Legislaciones Provinciales podrn conceder otro alguno de nobleza,
honores o distinciones hereditarias..." (Art. 2 04) , loe. cit., p. 157. Por otra parte,
la Constitucin de 1811 expresamente sealaba que: "Nadie tendr en la Confede-
racin de Venezuela otro ttulo ni tratamiento pblico que el de ciudadano, nica
denominacin de todos los hombres libres que componen la Naci n. . . " (Art. 2 2 6 ) ,
loe. cit., p. 160, expresin que ha perdurado en toda nuestra historia constitucional
y que se consagra en la vigente Constitucin de 1961, cuyo artculo 61 dispone:
"No se dar otro tratamiento oficial sino el de ciudadano y usted, salvo las frmulas
diplomticas. No se reconocern ttulos nobiliarios ni distinciones hereditarias".
2 3. "Del mismo modo, quedan revocadas y anuladas en todas sus partes las leyes anti-
guas que imponan degradacin civil a una parte de la poblacin libre de Venezuela
conocida hasta ahora bajo la denominacin de Pardos; stos quedan en posesin de
su estimacin natural y civil y restituidos a los imprescindibles derechos que les
corresponden como a los dems ciudadanos" (Art. 2 03) , loe. cit., p. 157.
2 4. "El comercio inicuo de negros prohibido por decreto de la Junta Suprema de Caracas
en 14 de agosto de 1810, queda solemne y constitucionalmente abolido en todo el
territorio de la Unin, sin que puedan de modo alguno introducirse esclavos de
ninguna especie por va de especulacin mercantil" (Art. 2 02 ) , loe. cit., p. 157.
2 5. Cjr. C. Parra Prez, Est. Preliminar, loe. cit., p. 32. En su discurso de Angostura
del 1819, Simn Bolvar imploraba al Congreso "la confirmacin de la libertad
absoluta de los esclavos, como implorara por mi vida y la vida de la Repblica",
considerando a la esclavitud como "la hija de las tinieblas". V el Discurso de
Angostura, J. Gil Fortoul, op. cit., Apndice, Tomo Segundo, pp. 491 y 512.
Las SUPUESTOS HlSTORICOS
63
En el orden jurdico-poltico, la Constitucin de 1811 no slo con-
sagraba expresamente la divisin del Poder Supremo en tres: Legislativo,
Ejecutivo y Judicial, conforme a la ms pura frmula revolucionaria
francesa," sino que se consagraba la supremaca de la Ley como "la
expresin libre de la voluntad general" conforme al texto de fa Decla.
ran de y la soberana, que residiendo en los habitantes del
pas, se ejerca por los representantes." Todo este mecanismo de sepa.
racin de poderes y de hegemona del Poder Legislativo, configurar
en los primeros aos de la vida republicana de Venezuela, todo un
sistema de contrapeso de poderes para evitar la formacin de un podet
fuerte, que no slo originar la cada de la Primera Repblica," sino
gue, condicionando la vida republicana en las dcadas posteriores, por
ejemplo, permitir la reaccin del Congreso de Colombia contra el
Libertador en 1827 al suspenderle sus facultades extraordinarias;" pro
26. En el Preliminar la Constitucin se seala expresamente que "El ejercicio de esta
autoridad confiada a la Confederacin no podr jams hallarse reunido en sus diversas
funciones. El Poder Supremo debe estar dividido en Legislativo, Ejerutivo y Judicial,
y confiado a distintos Cuerpos independientes entre s, y eD sus resplXt;vas acul
tades ...... Adems, el artculo 139 insista en que "los tres Departamentos esen-
ciales del Gobierno, a saber: el legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, es preciso
que se conserven tan separados e ...s el uno del ouo lo exija
la naturaleza de un Ilbre o que es roaveaienre con la caden<:l de coacria
que liga toda fbdca de la Constitucin en un modo indisoluble de Amistad y
Unin", loe. cit., pp. 127, 128 Y 155.
27. "La Ley es la: expresin libre de la voluntad general o de la mayoria de los ciuda.
danos, indicada por el rgano <le sus representantes legalmente constituidos. El/a se
funda sobre la justicia y la utilidad comn, y ha de proteger la libertad pblica e
individualidad contra toda opresin o violencia". "Los actos ejercidos contra
quier persona fuera de los casos y contra las formas que la Ley detennina son ini
cuos, y si por ellos se usurpa la aut<:Jridad constitucional o la libertad del pueblo
sern tirnicoa" (Arts. 149 y 150), l<>r. cit., p. 150.
28. "Una sociedad de hombres reunidos bajo unas mismas Leyes, costumbres y Gobernos
forma una soberana". "La soberana de un pas, o supremo poder de teg1ar o dirigir
equitativamente los intereses de la comunidad reside, pues, esencial y ori:inalmente,
en la masa general de sus habitantes y se ejercita por medio de apoderados o repre-
sentantes de stos. nombrados y establecidos conforme a la Constitucin". "Ningn
individuo, ninguna (amilia, ninguna porcin o reunin de ciudadanos, ninguna coro
poracin particular, ningn pueblo, ciudad o partido puede atribuirse la soberana
de la sociedad, que es imprescriptible, inalienable e indivisible en su esencia y on.
gen, ni persona alguna podr ejercer Cualquiera funcin pblica del Gobierno, si no
lo ha obtenido por la Constitucin" (Arts. 143, 144 Y 145), loco cit., pp. 149 Y 150.
29, l!1 "obstruccionismo suicida" {Mijares ) de "la maldita Cmara de Caracas" (Espejo)
ante las exi;:encias de Francisco de Miranda, se tiene como una de las causas de la
cada de la Primera R.epblica. Cf,. C. Parra Prea, Historia de la P,imera Rep.
Mica de V..rteZUe!a, Cerecaa, 1959, Tomo H, pp. 473 Y ss.; Au;usto Mijares, "La
Evolucin Poltica de Veneaue!a (1810'1960)", en M. Picn Salas y OtrOS, Veruzefa
Independiente, cit., p. 31. De ah el calificativo de la "Patria Boba" que se le da
a la Primera Repblica. Cf,. R. Dlez Snchez, loe. cit., pp. 199 Y ss.
3. Cf" Augusto Mijares, loe. tit., pp. 56 Y 65.
64
DERECliO ADMINISTRATIVO
vacar la renuncia del primer Presidente civil de Venezuela, doctor Jos
Mara Vargas," y llevar al Presidente Monagas a reaccionar contra el
Congreso en 1848, en lo que se ha llamado "el da del fusilamiento
del Congreso"." Contra esta debilidad del Poder Ejecutivo constitucio-
nalmente consagrada, el cual adems era tripartito," el primero que
va a reaccionar va a ser el Libertador, al estimar que el Gobierno cons-
tituido conforme al texto de 1811, no se identificaba "al carcter de
las circunstancias, de los tiempos y de los hombres que lo rodean"."
Por ello, en su discurso de Angostura en 1819 va a reaccionar violenta-
mente contra la frmula de gobierno prevista en el texto de 1811, en
particular contra la primaca del Congreso" y el carcter tripartito del
Ejecutivo," y propondr al Congreso la adopcin de una frmula de
31. Cfr. J. Gil Portoul, op. ct., Tomo Segundo, pp. 220 Y ss.; Augusto Miiares, loe. ct.,
p.90
32. V. los comentarios sobre Jos sucesos de 24 de enero de 1848, en J. Gil Fortoul,
op. cis., Tomo Segundo, pp. 291 Y ss.
33. "El Poder Ejecutivo Constitucional de la Confederacin residir en la Ciudad Federal
depositado en tres individuos elegidos popularmente... " (Art. 72), loe. ca., p. 139.
34. Esto 10 sealaba en el Manifiesto de Cartagena de 1812. V. en J. Gil Fortoul,
op, cis., Tomo Primero, pp. 329 Y 330. Adems, en su Discurso de Angostura, al
criticar la adopcin de las instituciones norteamericanas por los constituyentes de
1811, indicaba: "No serta muy difcil aplicar a Espaa el Cdigo de libertad pol-
tica, civil y religiosa de Inglaterra? Pues an es ms dificil adoptar en Venezuela
las Leyes de Norte Amrica. zNo dice el Espritu de la! Leyes que stas deben ser
propias para el pueblo que se hacen? Que es una gran casualidad que las de una
nacin puedan convenir a otra? Que las leyes deben ser relativas a lo fsico del
pas, al clima, a la calidad del terreno, a su situacin, a su extensin, al gnero de
vida de los pueblos? Referirse al grado de libertad que la Constitucin puede
sufrir, a la religin de los habitantes, a sus inclinaciones, a sus riquezas, a su
nmero, a su comercio, a sus costumbres, a sus modales? j He aqu el Cdip;o que
debamos consultar, y no el de Washington!". V. en J. Gil Fortoul, op, cis., Tomo
Segundo, Apndice, p. 495.
35. Deca en su Discurso de Angostura 10 siguiente: "Aqu el Congreso ha ligado las
manos y hasta la cabeza a los magistrados. Este Cuerpo deliberante ha asumido una
parte de las funciones ejecutivas, contra la mxima de jUoJlleJqllieu, que dice que
un cuerpo representativo no debe tomar ninguna resolucin activa; debe hacer leyes,
y ver si se ejecutan las que hace. Nada es tan contrario a la armona de los poderes,
como su mezcla. Nada es tan peligroso con respecto al pueblo, como la debilidad
del Ejecutivo; y si en un reino (Inglaterra) se ha juzgado necesario concederle
tantas facultades, en una repblica son stas infinitamente ms indispensables". V. en
J. Gil Fortoul, op, cis., Tomo Segundo, Apndice, pp. 504 y 505.
36. En su Discurso de Angostura, sealaba, adems: "La Constitucin Venezolana, sin
embargo, de haber tomado sus bases de la ms perfecta, si se atiende a la correccin
de los principios y a los efectos benficos de su administracin, difiri esencial-
mente de la Americana en un punto cardinal y sin duda el ms importante. El Con-
greso de Venezuela, como el Americano, participa de algunas de las atribuciones del
Poder Ejecutivo. Nosotros adems, subdividimos este Poder, hacindolo cometido a
un cuerpo colectivo sujeto por consiguiente a los inconvenientes de hacer peridica
la existencia del gobierno, de suspenderla y disolverla siempre que se separan sus
miembros. Nuestro Triunvirato carece, por decirlo as, de unidad, de continuacin
LOS SUPUESTOS HISTORlCOS
65
gobierno con un Ejecutivo fuerte," lo cual, sin embargo, no fue acogido
por la Constitucin de 1819, ni por las constituciones posteriores, salvo
las que se hicieron a la medida de los caudillos y dictadores.
La idea federal r la disgregacin poltica regional caudt1ista
Pero el texto de la Constitucin de 1811, adems de las influen-
cias del liberalismo poltico de la Revolucin Francesa, recibi la directa
influencia de la Constitucin norteamericana en la configuracin del
Estado como un Estado Federal, fomentada dicha recepcin por la
situacin de autonoma local que tenan los Cabildos y Ayuntamientos
de las Provincias que luego conformaron Venezuela." A partir de ese
momento, el fantasma de la idea federal va a acompaar toda nuestra
y de responsabilidad individual; est privado de accin momentnea, de vida conri-
nua, de uniformidad real, de responsabilidlld iem'le<1illtll; l' un .:obiemo que no posee
cuanto constituye su moralidad, debe llamarse nulo". V. en }. Gil Fortcui, op, or.,
Tomo Segundo, Apndice, pp. 495 Y 496.
37. En su Discurso de Angostura, al comparar la situacin poltica de Inglaterra, el
Libertador seiialaba: "Por exorbitante que parezca la Autoridad del Poder Ejecutivo
de Inglaterra, quizs no es excesiva en la Repblica de Venezuela.. Fijemos nues-
tra atencin sobre esta diferencia, y hallaremos que el equilibrio de les poderes debe
distribuirse de dos modos. En las repblicas el Eje<:utivo debe ser el ms fuerte,
porque lodo coospin conlta l. en tanto que en las monarquas el ms fuerte debe
ser el Legislativo, porque todo Conspira en favor del Monarca."... "Si oc se ponen
al alcance del Ejecutivo todos los medios que una justa atribucin le seala, cae
inevitablemente en la nulidad o en su propio abuso. quiero decir, en la muerte del
gobierno, cuyos herederos SoIln la anarqua, la usurpacin y [a tirana"... "Que se
fortifique, pues, todo el sistema de gobierno, y que el equilibrio se establezca de
modo que no se pierda, y de mudo que no sea su propia delicadeza una causa de
decadencia. Por lo mismo que ninguna forma de g<)bierno es tan dbil como la
democracia, su estructura debe ser de la mayor solidez, y sus instituciones consultarse
para la estabilidad. Si no es as contemos con una sociedad discola, tumultuaria y
anrquica, y no con un establecimiento social donde tengan su imperio la felicidad,
la paz y la justicia"... "Separando con lmites bien sealados la jurisdiccin ejecu-
tiva de la jurisdiccin legislativa, no me he propuesto dividir, sino enlaza! con los
vnculos de la armona que nace de la independencia, estas PQtestades supremas, cuyo
choque prolongado jams ha dejado de aterrar a uno de los contendientes. Cuando
deseo atribuir al Eje<:utivo UI.la suma de FawJtades superiores a la que antes Rozaba,
no he deseado autorlzar a un dspota para que tiranice la Repblica, sino impedir
que el despotismo deliberante sea la causa inmediata de un crculo de vicisitudes
despticas en que alternativamente la anarqua sea reenrplazada por la oligarqua y
por la. moaccracia". V. en J. Gil Fortoul, op. cit., Tomo Segundo, Apndice. pp.
504, 505, 506 Y 510. Todas estas ideas las tiene en cuenta Bolvar, cuando formula
su proyecto de Constitucin para Bolivia en 1826, al resumir en su Discurso a los
Legisladores el pape] del Presidente de J" Repblica asi: "Viene a ser en tluestnl
Constitucin como el sol que, firme en su centro, da vida al universo". V. en J J ~
Gil Fortoul, op, dI., Tomo Segundo, Apndice, p. 59}.
38. En relacin a la imitacin de la idea federal de los Estados Unidos 'Por los Consti-
tuyentes de 1811, E. Wolf la caffica de "imitacin artificia!"'. Tratado de Deraho
Conitil1l(ionrd Venezolano, Caracas, 1945, Tomo 1, p. 58, Y P. Ruggeri Parra, de
"traslado" de 1 : l ~ instituciones norteamericanas, op. cn., Tomo 1, p. 44. Debe desta-
66
DERECHO ADMINISTRATIVO
historia poltica y condicionar nuestras instituciones desde Su mismo
nacimiento. En efecto, de acuerdo con el texto de la "Constitucin
Federal para los Estados de Venezuela" de 1811, como se llam, las
provincias de Margarita, Curnan, Barinas, Barcelona, l\frida, Trujillo
y Caracas formularon un "Pacto Federativo", partiendo del supuesto
de que cada Provincia era soberana, por lo que toda autoridad no dele-
gada a la autoridad general, quedaba conservada por aquellas." Con
la Federacin de 1811, a cuya frmula se opusieron en el mismo mo-
mento de su concepcin Bolvar y Miranda," se inicia en Venezuela un
largo proceso de desarticulacin institucional del pas, que slo va a ser
controlado por tos caudillos que lo gobernaron durante el siglo pasado
y eliminado en el primer tercio de este siglo, con el fin de la Federacin
caodillista. En efecto, el establecimiento de la frmula feeleral de 1811
tuvo indudablemente su causa profunda en el temor de nuestros pri-
meros republicanos, siguiendo la ortodoxia liberal, por el establecimiento
ele una autoridad fuerte y central H y, ms an, el temor de los repre-
sentantes de las diversas Provincias de Venezuela en relacin a la hege-
mona natural de Caracas, 10 que provoc inclusive que la "Ciudad
Federal" que se estableca en la Constitucin, Se ubicara en la ciudad
carse, en todo caso, que si bien hubo, indudablemente, influencia de la Constitucin
norteamericana en la configuracin federal de la Constitucin de 1811, (01'10 10
reconoci el propio Libertador (V. Notas Nos. 34 y 36 de este pargrafo 3), la
adopcin de la forma federal fue bsicamente una consecuencia de la autonoma
local de [os Cabildos o Ayuntamientos coloniales, segn el esquema heredado de
Espaa y arraigado en Latinoamrica en el momento de la independencia. Haba,
segn 10 seala Vallenilla Lanz. una tendencia "hacia la disgregacin anrquica,
bautizada desde 1810 con el nombre de Federacin o Confederacin", V. 1. Valle-
nilla Lana, Disgregecion e lniegmcin. Enseyo sobre la forme/ci" de la Naciona-
lidad Venezolana, Caracas, 1953, p. LIB. La federacin. de acuerdo con este autor,
fue en Amrica Latina "la expresin ms evidente de la herencia espaola y de la
descentralizacin a que estaban habituados estos pueblos", idem. p. LIV; por tanto,
"el movimiento disgregativa, que en 1810 tuvo el mismo carcter de Federacin
de Ciudades, se transform por circunstancias particulares, en Federacin Caudillcsra
hasta el reconocimiento de la autoridad del Libertador", ibdem, p. LXX. En tela-
cin a la influencia de la Constitucin de Cdiz en la obra de nuestros primeros
constituyentes, V. J. :0.1. Casal Montbrun, La Constuucin de 1961 y la Evolucin
Constitucional de Venezuela, Tomo JI, Forma de Estado, Caracas, 1972, Vol. 1,
pp. 23 Y ss. V., adems, los comentarios de Humherto J. de La Rache, "P[ Fede-
ralismo en Venezuela" en Los Sistema.f Federales en Amrica Latina, U N ~ f 1972,
pp. 557 Y ss.
39. V. el Preliminar de la Constitucin de 1811, loe. cit., p. 128.
40. Cfr. Jos Gil Fortoul, op, cii., Tomo Primero. p. 255,
11. Tal como Se seal, la reaccin contra la Monarqua absol uta que condicion todo
el movimiento revolucionario en Francia, y que origin la bsqueda politicu del
debilitamiento del poder (p. ej. el sistema de frenos y contrapesos), Se reflej 61
EE.L'U. en la frmula federal, que importaron luego las Provincias latinoamericanas.
Cfr. 10 indicado en los pargrafos 1 y 2.
LOS SUPUESTOS }USTORICOS 67
de Valencia." El caudillismo poltico regional venezolano, que tanta
influencia tuvo en toda nuestra historia, encontr entonces consagracin
formal en el primer texto constitucional, que garantizaba el poder de
la aristocracia regional sobre sus regiones frenando la hegemona de la
capital tradicional. En vano secn los esfuerzos del Libertador para
erradicar la idea federal de nuestras instituciones polticas, expuestos
fuodemeorelmenre en el Manifiesto de Cartagena y en el Discurso de
Angostura;" sus ideas originales y su esfuerzo por desarrollar institu-
ciones polticas propias en Venezuela y Amrica Latina, como vas de
transicin entre la sociedad colonial y la Repblica independiente, Jamen-
rablemente no van a ser seguidas, y en la segunda Constitucin de
Venezuela, de 1819, y en las siguientes aun cuando momentneamente
el calificativo federal desaparece, se va a seguir bajo una forma centra-
lista el mismo esquema poltico de fondo de autonoma regional y
Iocalista y, por tanto, de fomento a la autoridad de los caudillos
militares. u
42. V. Art. n de la Constitucin de ISI1. Cfr. J. Gil FOrtout op. cit., p. 257,
43. Entre las causas que debiJitaron al ;:ohierno de [a Primera Repblica y que prevo,
carcn su cada en 1tl12, Balivar seal en Su Manifiesto de Cartagena a "su forma
federativa", agregando que ('1 sistema federal bien que sea el ms perfecto y ms
capaz de prop.crcionar la feJjcidad hu.mana en. sociedJd, es, no {)bstanle, el ms
opuesto a los mtereses de nuesuos naCIentes Estados". V. las referencias en }. Gil
Fortoul, op. cit., Tomo Primero, p. ,28. Cir. P, Rugger Parra, op. ,r.! Tomo 1,
p_ .51 En su Discurso de Angostura an es ms duro el Libertador al criticar la
frmula federal venezolana: "Cuanto ms admiro b. excelencia de la Constil\1cin
Federal de VeneZuela. tanto ms me [)ersuado de la imposibilidad de su aplicacin
en nuestro Estado" Al sistema federal lo califica corno "dbil y complicado" para
el cual "no estamos preparados". Pero la parte de ms inters de su Discurso en
relacin a esta materia, es aquella en la cual desenmascara la realidad de la frmula
federal: el "empeo inconsiderado de aquellos provinciales".. ante el cual "cedieron
nuestros legisladores". Fue la pesin del regionalismo y caudillismo local lo que
origin el pacto federal y cl comienzo del fin de la Rep(,bica. Bolvar dice: El
pnmee Congreso en su constitucin Federal ms consult el espritu de las provino
cias, que la idea slida de formar una Repblica indivisible y central. Aqu Cedieron
nuestros Legisladores al empeo inconsiderado de aquellos provinciales seducidos POI
el deslumbrenre brillo de la felicidad del pueblo americano, pensando que las ben-
diciones de que goza son debidas exclusivamente a la forma de gobierne, y no al
carcter y costumbres de los ciudadanos". Por ltimo, insista en lo siguiente: '"Ya
disfruta el pueblo de Venezuela de 10i derechos que legtima y fcilmente puede
gozar: moderemos ahora el mpetu de las pretensiones excesivas que quizs le susci-
tara la forma de un -l\obierno incompetente para l: abandonemos las formas fede.
rafes que no nos convienen, abandonemos el triunvirato del Poder Eecutivo, y con-
centrndolo en un presidente. ccnfimosle la autoridad suficiente para que logre
mantenerse luchando contra los inconvenientes anexos a nuestra reciente situacin,
al estadc de ::ueITa "lue sufrimos, y a la especie de los enemigos externos ji doms-
ticos contra quienes tenemos largo tiempo que combatir. Que el Poder Legislativo
se desprenda de las atribuciones que corresponden al Ejecutivo", V. el texto en
J, GiJ Forroul, op. rit., Tomo Segundo, pp. 494, 495. 496, 506 Y 507.
44. Es de observar que Boliv<lr, previendo la sep.1rocin definitiva de VenezuelJ de la
68
DERECHO ADMINISTRATIVO
Ahora bien, si es cierto que la Constitucin de 1811, como se dijo,
tuvo un lapso real de duracin de un ao por la cada de la Primera
Repblica en manos de los espaoles, el regionalismo caudillsta perdur
an estando la Repblica en guerra. En los aos posteriores a 1812,
deshechas las instituciones republicanas, slo la autoridad de Bolvar
es capaz de dar coherencia a las actividades de los caudillos militares
regionales, quienes inclusive en alguna oportunidad, al tratar de des-
conocer la autoridad del Libertador y de reinstaurar formalmente la
Repblica Federal, como sucedi con el denominado Congreso de Cariaco
de 1817, debieron ser reprimidos con la pena capital." De manera que
si bien la autoridad nacional no se rega por la Constitucin de 1811,
pues de hecho la guerra la haba puesto en manos de Bolvar, la auto-
ridad regional local, al contrario, era muy celosa, no del texto de la
Constitucin del ao 11, sino del espritu regionalista y, por ende, caudi-
llista local de su contenido."
Por otra parte, otro elemento que perdur del espritu de la Cons-
titucin de 1811 fue el evidente igualitarismo que estableci en relacin
a los diversos estratos sociales de la Repblica. Este espritu igualita-
rista, no slo fue 10 que permiti a los espaoles fomentar la subleva-
cin de los negros esclavos de Barlovento el ao 1812," sino que abri
el camino para la rebelin popular de 1814 comandada por J. T. Boves,
a la sazn bajo las filas realistas." En efecto, quizs una de las carac-
tersticas fundamentales de las guerras de independencia en Venezuela,
es que stas no slo fueron guerras civiles entre los criollos patriticos
Gran Colombia y la designacin de Pez como el Primer Presidente de la Repblica,
segn ste lo narra, le aconsej a Pez "una y mil veces que al verificar la sepa-
racin me opusiera con todo mi influjo a la adopcin del sistema federal, que en
su opinin era sinnimo de desorden y disolucin, recomendndome mucho la cons-
titucin boliviana. Encargbame tambin que al verificarse la separacin partiramos
la deuda, la tierra y el ejrcito; que entonces l vendra a establecerse en Venezuela;
pero que si se adoptaba el sistema federal, no se quedara ni de mirn", J. A. Pez,
Autobiografa, Tomo 1, Nueva York, 1870, p. 375. Sobre el carcter centralista
de la Constitucin de 1819 en cuanto a la eliminacin del rgano deliberante de
las Provincias, V. J. M. Casal Monrbrun, op. ct., Vol. 1, p. 34.
45. Cfr. Augusto Miiares, loe. cit., p. 49, 55 Y 56.
46. El origen del caudillismo, como forma de mando, lo sita Mijares en los aos 1813
a 1819, y a la base del mismo, la idea federal estampada en la Constitucin de 1811.
V. A. Mijares, loco cis., pp. 34 Y 36.
47. Cfr. Francisco Javier Yenes, Relacin Documentada de los Principales Sucesos Ocu-
rridos en Venezuela desde que se dee/ar Estado Independiente hasta el ao de 1821,
Caracas, 1943, Tomo 1, p. 51.
48. Para una relacin detallada de esta rebelin, V. Juan Uslar Pietri, Hi.rtoria de la
Rebelin Popular de 1814. Contribucin a/ estudio de la Historia de Venezuela,
Pars, 1954.
LOS SUPtJESTOS HlSTORrCOS
69
y los espaoles colonialistas, sino que realmente llegaron a configurarse
como autnticas guerras sociales y econmicas," con agudas y profundas
caractersticas de "lucha social de amos contra esclavos, terratenientes
contra la poblacin rural enfeudada, y de lucha tnica definida por Ias
pugnas igualmente violentas de negros, mulatos y zambos contra blan-
cos".so La independencia en Venezuela, que originalmente se concibi
por la aristocracia y nobleza criolla, como una revolucin poltica, inme-
diatamente despus de la cada de la Primera Repblica, desencaden
una. guerra que, aparte de sus aspectos polticos de lucha entre inde-
pendentistas y realistas, provoc una verdadera revolucin social." En
el centro de la rebelin popular estuvo J. T. Boves, el cual, si bien
luchando del lado realista, moviliz socialmente las clases desposedas,
los esclavos y los pardos, contra los ricos, los amos y los blancos o
mantuanos," producindose en todos los rincones del pas una aniqui-
lacin fsica de stos." El origen del mestizaje venezolano habla comen-
49. V. Lo Vellerulla Lanz, CeSP1'fJmo . , fit., p. zoo. Este autor seala que la revo-
lucin que nos emancip de Espaa, emancip al mismo tiempo las clases populares
de la sumisin a que estaban sometidas bajo el antlj;uo rgimen ... ; "en Venezuela
la guerra revolvi hasta el fondo de nuestras ms bajas clases populares; y sobre
las misll1as y la desaparicin de las aristocracias municipales, sur,lli el igualitarismo".
V. en _, dI., pp. LXXV y LXXVI.
50. V. F. Brito Figueroa, op. cit., Tomo I pp. 269 Y no. R. Daz Snchez, califica a
la guerra de independencia como de "sesgo clasista', loro ct., p. 195.
51. En este sentido, L. Yallenille Lana smala acertadamente, al comparar la situacin
de las guerras de independencia en Venezuela con las de otros pases latinoameri,
canos, lo siguiente: "Cuando en otros pases de Hispano_Amica la revolucin de
Independencia se redujo casi a un cambio de autoridades y el Gobierno supremo
pas sin hondas modificaciones de las manos de los agentes de Espaa a las de la
aristoWlCia crjolla habitU,1aa a la supremada social, municipal y econmica, consn,
tuyndose en oligarquias que an perduran como en Chile y Colombilf, en Venezuela
los primeros movimientos revolucionarios comienzan tambin encabezados por las
clases elevadas; pero al cabo de catorce aos de cruentsima lucha Y por causas
tnicas l7 mesolgfcas que particuJaJiuo nuestra evolucin. diferencindola de la de
casi todos los otros pueblos del Continente, se observa con absoluta clAridad, que
\lOa verdadera. revolucin oocial se haba realiudo en el organismO de la antigua
Capitana General", Cesarismo, .. , ca., p. 200.
52. Por ello Boves lue calilkado por )uatl Vicente Gonzlez, como "el primer caudillo
de la democracia venezolana'. V. J. V. GonzMez. BJog,.pfa Jk 1{>J1 PJ/ix Rib.,:/J,
Madrid, 1917, p. 139; calificativo que J. Uslar Pietri, estima como acertado, en
op. dt., p. 89. F. Brito Fgueroa, califica a goves, COmO un "verdadero caudillo
popular", ofr. ,it" Tomo 1, p. 196. Un magnIfico cuadro no slo psicolgico sino
social de la poca en que vivi Boves, puede apreciarse en F. Herrera Luque, Bovt!s,
El Urogallo, Caracas, 1972.
53. La guerra y la rebelin de 1814 condujeron a una "destruccin sistemtica de la
raza blanca" (V. J. UsJar Pierri, op. tit., p. 104), lo que llev a Mo-rillo, el general
espaol que fue enviado a Venezuela a imponer el arden inclusive- rn las f;Jlls
realistas, a escribir en 1815, muerto Bove., que "la mortandad y la desolacin que
una guerra tan cruel ha ocasionado, va disminuyendo de un modo conocido la raza
de los blancos, y casi no- se ven sino kffiles de color, enemigos de aquellos, quienes
70
DERECHO ADMINISTRATIVO
zado y, COn l, una diferente estructura social gue coloca al pais en
condiciones excepcionales comparadas con la de otros paises latino-
americanos." Pero la quiebra de la autoridad social de la aristocracia
criolla, provocada por estas guerras, afianz indudablemente el poder
de los caudillos regionales y militares quienes se convertiran por muchos
aos en "la nica fuerza de conservacin social"." Se comprende, por
tanto, la lucha de! Libertador contra la frmula federal de gobierno,
la cnal, en 1819, afianzara e! poder de los caudillos regionales, cons-
pirando contra la coherencia institucional de la Repblica.
En efecto, la Constitucin de 1819 gue sucede a la de 1811, y aun
cuando tuvo la influencia de las ideas de Bolvar expresadas en e!
Congreso de Angostura, no se cie completamente a las mismas." La
pertinaz oposicin de! Libertador a la concepcin federal y al imperio
de! caudillismo local y regional, provocaron gue el texto constitucional
de 1819 organizara una Repblica "unitaria y centralista"," la cual,
sin embargo, no tuvo mayor vigencia, pues la guerra continu. Dos
aos despus se dict la Ley Fundamental de la Unin de los Pueblos
de Colombia y la Constitucin de 1821, no ya de Venezuela, sino de
la Repblica de Colombia, por e! Congreso general de los pueblos de
Nueva Granada (Colombia y Ecuador) y de Venezuela, reunido en
Ccuta." Esta Constitucin, siguiendo la orientacin centralista de la
ya han intentado acabar con todos", llegando a calificar la guerra de independencia,
como "una guerra de negros contra blancos". V. las citas en ]. Uslar Pietri, op, ca.,
p. 200. Cfr. en F. Brito Pigucroa, op, cit., Tomo 1, p. 271.
54. Venezuela, en este sentido, es uno de los pases con mayor porcentaje de poblacin
mixta (mestiza y mulata), que supera el 70 por ciento, contra un 8 por ciento de
poblacin negra y un 1,5 por ciento de amerindios. Cfr. Nota N<) 25 del Capitulo 2.
55. V. L. Vallenilla Lanz, Cesarismo . . , cit., p. 119. De esta apreciacin es que este
autor desarrolla su concepcin del "Gendarme Necesario", la cual si bien pudo tenor
base de sustentacin aplicada a la situacin poltico-social de los primeros aos de
la Repblica, la utiliz para justificar la dictadura de J. V. Gmca.
56. Cfr. P. Rucgcr Parra, op, cit., Torno J, p. 53.
57. "La Repblica de Venezuela es una e indivisible", Ttulo JI, Seccin Primera, Art. 1<:>
de la Constitucin de 1819, en Luis Marifias Otero, op. cis., p. 182; constituyendo
las diez Provincias (Barcelona, Barinas, Caracas, Coro, Cuman, Guayana, Mara-
caibc, Margarita, Mrida y Trujillo ) divisiones territoriales de la Repblica Ohm,
Art. 2<:, bajo la autoridad de un gobernador sujeto inmediatamente al Presidente
de la Repblica. Ttulo IX, Seccin Primera, Art. 1<:>, loe. cit., p. lR2. Para un
anlisis de la labor del Congreso de Angostura, V: Jos Rodrguez Jturbe (ed.) ,
Actas del Congreso de Aneosmra, Caracas. 1969.
58. Ya en diciembre de 1819, meses despus de haberse aprobado la Constitucin de
ese ao, el Congreso de Venezuela haba aprobado la Ley Fundamental de la Rep-
blica de Colombia, la cual condujo a la reunin de las provincias de la Nueva
Granada y Venezuela en una sola nacin, regulada por la Constitucin de 1821.
V. el texto de sta en Luis Maras Otero, op. cis., pp. 195 Y ss.
LOS SUPUESTOS HISTORICOS
71
anterior, dividi la Repblica en Departamentos y Provincias, (;9 pero
descart los principios del Ejecutivo fuerte que propugnaba Bolvar,
debilitando an ms su posicin en relacin a la gue consagraba el
texto de 1819.
60
La ausencia de Bolvar del ejercicio de la Presidencia
de esta vasta Repblica de Colombia, por encontrarse comandando los
ejrcitos en el Sur, y el desarrollado carcter localista r regional de
Ias autoridades de Jos Departamentos creados en la nueva Repblica,
particularmente los de Venezuela," provocaron el desconocimiento pau-
latino de la unidad de la Gran Colombia y de la autoridad del Gobierno
de Bogot, donde Se haba situado desde 1821 la capital provisional.
El caudillismo militar y regional gue tanto se desarroll con motivo
de las guerras de independencia, y la enarquia personalista cue implic,
indudablemente gue provocaran la destruccin de la Gran Colombia,
y varios hechos pueden destacarse en este proceso. En primer lugar el
Gobierno de Bogot, ejercido por el Vicepresidente Soublette en ausen-
cia de Bolvar, no tuvo nunca poder real sobre los jefes militares en
guerra de Venezuela y, particularmente, sobre el general Pez." En
segundo lugar, la reaccin Iocalista de la Municipalidad de Cereas
COntra el rgimen constitucional de 1821, <:jUe inclusive condujo a que
dicha Municipalidad se nega.se a jurar fidelidad completa el texto ccns-
titucional," institucionaliz la tendencia separatista de los venezolanos
de la Gran Colombia." En tercer lugar, los conflictos entre las auron-
59. V. Art. 6 ~ de la Ley Fundamental y Art. 150 de la Constitucin, loe, ch., pp. 196
Y 216. En 1821 a Venezuela se le sealaron tres Departamentos: Orinoco, formado
por las Provincias de Guayena, Cuman, Barcelona y Margaria; el Departamentu de
Venezuela, con las Provincias de Caracas y Ba-ioas: y el Zulia, con las de Coro,
TrujilJo, Mrida y Maracaibo. En 1824 se cre un nuevo Departamento en' Venezuela,
el de Apure, y en 1826, se cre el de Ma!uIn. Cf . los datos en Augusto Mijares
10(. cir., p. 67. '
60. Cfr. P. Ruggeri Parra, op. rit., Torno J, pp. 511, 62 y 64; Jos Gil Fortoul, 01'. tit.,
Tomo r, p. 622.
6t. El historiador R. M. Baralt resume as los sentimientos de Venezuela, respecto de
la Constitucin de Ccuta de ~ "No fue recibida en Venezuela la Constitucin
de Ccuta ni incondicionalmente ni con xrandes muestras de alegria. Destruida la
soberana del pais, dividido ste en departamentos minados de leyes propias y colo.
cado el centro del ,i:.oblerllO en la. distante Bogot, no podan los venezolanos vivir
contentos bajo aquel pacto de unIn, por ms que la guerra lo hiciese necesario".
co. por Augusto }.Jjjares, loe. cs., p. 69.
62. El mismo Vicepresidente reconoca que no tenia nln;:n poder sobre los jefes mili.
tares venezolanos (Pez y Mario) y que slo Bolvar poda controlarlos. V. la
carta dirigida pOr Soublette al LibertJdor en noviembre de 1821 en las A1emorias
de O'Leary, Tomo VUI, p. 26, cit. por Augusto Mijares, loe, cit., p. 70.
63. Cfr. Augusto Mijates, loe. cit., p. 68; Jos A. Pez, op. cit., Tomo 1, p. 292.
64. Cfr. Jos Antonio Pez, op. cit., Tomo 1, pp. 292 Y ss.: en panicular, p. 371: Jos
GiJ Fortoul, op, ril., Tomo primero, pp. 470 y ss. y 585.
72
DERECHO ADMINISTRATIVO
dades civiles y militares en Venezuela, que condujeron en 1826 a la
separacin temporal de Pez de la Comandancia General de las tropas,
y que posteriormente, en los sucesos denominados de La Casia/a, con-
dujeron a que se reconociera su jefatura militar en contra de las deci-
siones del gobierno de Bogot;"' y por ltimo, despus de 1826, el
inicio del predominio absoluto del general Pez en Venezuela, con la
anuencia del Libertador para evitar una nueva guerra civil, y su renuncia
a hacerse "jefe de facciones" de carcter caudillesco."
Por otra parte, debe destacarse que los caudillos militares y regio-
nales venezolanos, se haban constituido en los herederos directos del
poder econmico de la aristocracia criolla aniquilada, y en los aos
posteriores a 1830, en los principales aliados de sta. Tal como lo des-
taca Vallenilla Lanz, "el latifundio colonial pas sin modificacin alguna
a las manos de Pez, Monagas y otros caudillos, quienes habiendo entra-
do a la guerra sin bienes algunos de fortuna, eran a poco de constituida
Venezuela, los ms ricos propietarios del pas"." A ello contribuyeron
los Tribunales de Secuestros y las leyes de Reparto de los bienes confis-
cados en las guerras de independencia a los extranjeros y a los criollos,
por ambos bandos (realistas y patriotas) entre 1817 y 1824, Y que
repartidos entre los guerreros fueron paulatinamente adquiridos a pre-
cios irrisorios por los caudillos militares." En esta forma, "el latifundio
colonial se integr como elemento fundamental de la estructura econ-
mica de la Repblica en la forma de posesin de la tierra (monopolio
individual o familiar, monocultivo, tcnicas rudimentarias) y en las rela-
ciones de produccin basadas en la esclavitud y en la servidumbre de
65.
66.
67.
68.
Cfr. Augusto Mijares, loe. cit., pp. 75 Yss.; Jos Gil Fortoul, op, cit., Tomo Primero,
pp. 587 Y ss. El mismo general Pez consider la poca de los aos posteriores al
ao 1826, como dolorosa y "la ms funesta" de su vida. V. J. A. Pea. o". cir.,
Tomo 1, pp. 286 Y 292 Y ss. V. los documentos relativos a los sucesos del ao 1826,
en pp. 313 a 363.
Cfr. Jos Gil Fortoul, op, ct., Tomo Primero, p. 616. Bolvar escriba, en efecto:
"Ms vale estar con l que conmigo, porgue yo tengo enemigos y Pez goza de
opinin popular". "La Repblica se va a dividir en partidos; en cualquier parte que
me halle me buscarn por caudillo del que se levante all; y ni mi dignidad ni mi
puesto me permiten hacerme jefe de facciones". V. las citas en Augusto Mijares,
loe. it., pp. 78 Y 80. Cfr. J. A. Pez, op, cis., Tomo 1, p. 375.
V. L. Vallenilla Lanz, Cesarismo ... , cit., p. 107. Cfr. John Duncan Powell Poliiical
mobilizetion of the Venezuela Peasant, Cambridge (Mass.), 1971, p. 16. 'En 1840
el diario El Vmezo/ano, deca que Pez, quien era Presidente en ese momento era
"el ms rico propietario del pas, el de ms pinges y seguras rentas". Cit: por
F. Gonzlez Guinn, op, cis., Tomo 111, p. 156.
Cfr. L. Vallenilla Lana, Cesarismo ... , cit, pp. 104 Y ss.; F. Brito Pigueroa, op, cit.,
o ~ 1, pp. 192 Y ss.; P. Ruggeri Parra, op. cit., Tomo 1, p. 48; Jos Gil Portoul,
op. CIt., Tomo Segundo, p. 187.
LOS SUPUESTOS HlSTO.RICOS
73
la poblacin rural, jurdicamente libre". 69 !'or ello, los caudillos.
y regionales, de origen popular, postenormente como propretanos y
terratenientes, se convirtieron paulatinamente en conservadores, y de la
alianza entre la olgarqua local y aqullos, no s610 se producir la
separacin definitiva de Venezuela de la Gran Colombia/o sino. que
se constituir. la Repblica de Venezuela, autnoma, con un gobierno
netamente oligrquico y conservador."
La Repblica oligrquica y conservadora
En efecto, el predominio de Pez en Venezuela a partir de 1826,
y separado de hecho el pas de la Gran Colombia bajo la autoridad
de un gobierno fctico dirigido por aqul desde 1829, condujeron inexo-
rablemente a que en 1830 el Congreso de Valencia aprobara. la. consti.
tucin formal de la Repblica de Venezuela, mediante la Constitucin
de ese ao."
Las discusiones que precedieron a la Constitucin de 1830 tambin
estuvieran signadas por la ya secular discusin sobre la estructura federal
o centralista del nuevo Estado venezolano, habindose optado en de-
nitiva por una frmula "centro-federal o mixta", como la denomin el
Congreso aplicndola al gobierno que se formaba," segn la cual, el
Estado era unitario, pero las Provincias gozaban de amplia autonoma
e inclusive contaban con una Asamblea o Diputacin. Estas intervenan
en la designacin de los gobernadores de Provincia, los cuales, aun
cuando dependan del Poder Ejecutivo, significaban el "equilibrio" entre
centralismo y federacin que los constituyentes buscaron." El sistema
69.
70.
71.
72.
n.
74.
V. F. Brito Figueroa. OIJ. cit., Tomo 1, pp. 220.
Cfr. ]. Gil Fortoul, oIJ dt., Tomo Primero, pp. 612 Y 614.
De ahl el calificativo de "Oligarqua Conservadora" que J. Gil Fortoul da al gobier-
no de Venezuela despus de 18}0. V.]. Gil Forroul, op. ril., Tomo Segund9,
pp. 7 Y ss. Y 186.
V. Jos comentarios de sobre las causas que movieron a Venezuela a separarse
de la Unin Colombiana, en op. tit., Tomo n, pp. 1 Y ss. Debe sealarse, que la
eleccin de diputados que formaron el Congrew de Valencia se en base a un
Decreto expedido por el General Pez., que estableci el sufragio restringido por
mzones econmicas. CIJ'_ F. Gonzle-2 Guino. cp_ ril., Torno n, p. u.
V. en r Gil Fortoul, op. rit., Tomo Segundo, pp- 19 Y 20. Cf,. P. Ruggeri Parra,
01" cit., Tomo Il, p. 17.
Articulos ],6 y siguientes de la Constituci6n de ]830 f particularmente los artculos
]64,4 y 170, en Luis Marias Otero, 01'. r;t., pp. 246 Yse. V. los COntetltarios sobre
esta Constitucin en). Gil Fortoul, op. cit., Tomo Segundo, pp. 17 Y ss.; F. Gon.
:zlez Gunn, 01'. riJ., Tomo JI, pp. 13' Yss.; y P. Ruggeli Pura, 01" dI., Tomo 11,
pp. 17 Y ss.
74
DERECHO ADMINISTRATIVO
electoral que estableci, por otra parte, reservaba a la oligarqua eco-
nmica el control de todas las asambleas y autoridades, siguiendo la
orientacin de los textos constitucionales anteriores, lo cual confirmaba
el carcter oligrquico del gobierno."
El texto de 1830 ha sido el que ms aos de vigencia ha tenido
en el pais (27 aos), lo cual bajo la autoridad directa o indirecta de
los caudillos militares (Pcz y Monagas) representantes ahora de la
oligarqua, contribuy a un notable auge de las actividades econmicas,
por supuesto, bajo el signo del ms puro liberalismo econmico que
exportaban los tericos europeos. Basta recordar, por ejemplo, la famosa
Ley del 10 de abril de 1834 que legalizaba la usura estableciendo una
supuesta libertad de contratos, para comprender la preponderancia de
los capitalistas usurarios en la sociedad e instituciones polticas de la
poca, y las reacciones que contra la misma surgieron, inclusive de parte
de "conservadores" como Ferrnin Toro."
Pez gobern al pas como Presidente en un primer perodo, entre
1831 y 1835, Y en el momento de elegirse su sucesor, afianzada la oli-
garqua econmica, sali electo Presidente el doctor Jos Mara Vargas,
candidato de sta." Los conflictos entre "partidos" militaristas y civiles
75. Cfr. las apreciaciones de 1. ValleniUa Lanz, Cesarismo .. " cit., p. 193, Y de P.
Ruggeri Parra, op, ct., Tomo JI, p. 17. "Bueno o malo este rgimen -dice Gil
Fortoul, al referirse a la olignrquia conservadora (183041848), su existencia depen,
da por necesidad de la limitacin del sufragio a la clase rica o ilustrada". V. op,
cii., Tomo Segundo, p. 311-
76. El texto de la Ley de 10 de abril de 183<1 fue el siguiente: "Art. 1. Puede pactarse
libremente que para bacer efectivo el pago de cualquier acrccncia se rematen los
bienes del deudor por la cantidad que se ofrezca por ellos el da y hora sealados
para la subasta. Art. 2. En todos los dems contratos, as como el inters que en
ellos se estipule, cualquiera que sea, tambin se ejecutar estrictamente la voluntad
de los contratantes. Art. 3. Para el remate de que habla el artculo 1" se observarn
las formalidades prescritas por las leyes del procedimiento ejecutivo. Art. 4. En los
remates que se celebren en virtud de 10 dispuesto en el artculo 1
1
' de esta ley, cesa
el privilegio de retracto, y ninguna corporacin ni persona podr reclamar lesin ni
restriccin ni integrum. Art. 5. El acreedor o acreedores pueden ser licitadores en
la subasta. Art. 6. El rematador, por el acto del remate y posesin subsecuente, se
hace dueo de la propiedad rematada. Art. 7. Se derogan todas las dems leves que
se opongan a las disposiciones de la presente. Cfr. el texto en J. Gil Fortoul, op. cit.,
Tomo Segundo, p. 68; F. Brito Figueroa, ot: cit., Tomo 1, pp. 238 Y 239. V. Fermin
Toro, Reflexiones sobre la Ley de 10 de abril de 1834, Caracas, 19,{1.
77. Gil Fortoul, refiere que de Jos candidatos a la Presidencia en 1831 (Mario, Sou-
blette, Urbaneia, Salom y G6mez), Vargas era quien "juntaba los votos" de los
propietarios y agricultores, del comercio, y "de cuantos en suma queran ya substraer
la Repblica de toda tutela personal... para sobreponer definitivamente el Poder
Civil a las agitaciones armadas". V. J. Gil Portoui, op. cit., Tomo Segundo, p. 189.
Cfr. e Parra Prez, Mario y las Guerras Civiles, Tomo 1 (La Revolucin de las
Reformas), Madrid, 1958, quien seala a Vargas como candidato de "los oligarcas",
p. 206.
LOS SUPUESTOS .fIISTORlCOS
y particularmente los originados por la denominada "Revolucin de
Reformas". si bien afianzaron el poder persona! de Pez, originaron
conflictos entre el Presidente Vargas y el Congreso que obligaron al
primero a renunciar al ao de iniciar su gobierno, terminando el perodo
constitucional en 1839, con gobiernos ejercidos por los Vicepresidentes."
En 1838 Pez fue electo de nuevo Presidente, y en 1843 asumi la
Presidencia el general Soublette hasta 1847, tambin electo COn el apoyo
de las oligarquas econmicas."
Liberales y conservadores
En esta poca, la influencia de las doctrinas sociales europeas, la
libertad irresrricta de la prensa y el deseo de llevar "hombres nuevos"
a la poltica y al gobierno, provocaron el surgimiento de una corriente
poltica que se llam a s misma como "liberal" y que calific al gobier-
no y a la oligarqua, como conservadora, inicindose entonces la pola-
rizacin de la vida poltica venezolana entre liberales y conservadores.
En todo caso, la bandera liberal asumi la lucha social que Se haba
iniciado desde las guerras de la independencia y, por tanto, cont rpi-
damente con gran apoyo popular," promovido demaggicamente por
78. Cfr. J. Gil Fortoul, op. cit., Tomo Sesundo, pp. 185 a 225; Augusto Mijares, loe.
dt., p. 90. LoS incidentes entre Vargas y el ConRreso, puede decirse que se iniciaron
el mismo ao 1835, Cir. F. GonzJez Guinn, op, cit., Tomo JI, p. 34.5.
79. Gil Fortoul seala, en este sentido, que entre los candidatos presidenciales en 1842
(Santos Michelena y Diego Bautista Utbaneja), el general Soublerte era considerado
como garanta para el porvenir, por "los propietarios, agricultores y capjtalistos, que
en el rgimen oligrquico constituan o determinaban COn su influio las mayoras
electorales". V. ]. Gil Fortoul, op, cil., Tomo Segundo, p. 244. Cfr. F. Gonz!ez
Guinn, op. cis., Tomo III, pp. 251 Y ss.
80. "S Jos liberales merecen su nombre -c-dice Gil Fortoul-,-, es porque, cuando sus
adversarios tendan, por timidez o por sistema, a mantener. el statu qua constitucional,
y a esperar al progreso de la iniciativa privada, ellos instintivamente queran avan.
zar, aunque a menudo sin saber cmo; presentan que la escuela {bera! clsica de
no intervencin del Gobierno, cuyos verdaderos representantes fueron jos ronserva-
<lores (en poltica abundan los eptetos absurdos), presertan que esta escuela haba
de modificar, precisamente con la intervencin del gobierno, para acelerar la evolu_
cin de un pueblo nuevo e inculto; compra>dan, por ltimo, que existiendo en todo
otganismo social tendencias progresistas '! tendencias reaccionarias, 105 gobiemos
benfic()Sson los que saben descubrir aqulls y encauzarlas, paralizandc las
ot. cil., Tomo Segundo, p- 31B. F. Gonzlez Guinn, op. cit., Torne IU,
pp. 147 Y ss. V. la magnIfica coleccin publicada por la Presidencia de la Repblica,
El P'1u"miento PoliJico Venezolallo del Siglo XIX, Caracas, 11 tomos. L VaJlenilla
Lana, al criticar la afirmacin de que el movimiento liberal haya sido obra exclusiva
Antonio Leocadio Guzmn, seala expresamente que "la aparicin del Partido
LIberal 110 es otra cosa que la continuacin de la lucha social empeada desde la
Independencia, la manifestacin principalmente, de ese gran desequilibrio entre las
razas pobladoras de nuestros territorios, cuva ntima fusin no se ba verificado sino
76
DERECHO
agitadores polticos de la talla de Antonio Leocadio Guzmn. Esta
corriente de pensamiento politico, en todo caso, contrastaba con la ms
ortodoxa actitud liberal clsica del gobierno y sus gobernantes, parti-
cularmente de Soublette." Puede decirse que lleg a conmocionar social-
mente la Venezuela del ao 1846, y Guzmn, quien a pesar del sistema
electoral oligrquico" aspiraba a la eleccin presidencial, indirecta-
mente promovi sin embargo revueltas polticas y sociales como reaccin
a las acciones del Gobierno contra las Municipalidades y la prensa, por
las cuales se le conden a muerte." Entre tanto, Jos Tadeo Monagas
era elegido Presidente en 1846, con el apoyo de Pez y Soublette y de
los conservadores, pero tan pronto se posesion de la Presidencia con-
mut la pena de muerte de Guzmn, quien al poco tiempo sera su
Ministro y luego su Vicepresidente (1849-1853), y form gobierno con
los liberales, pasando los conservadores y el Congreso que lo haba
elegido, a la oposicin." Esta promovi una acusacin poltica contra
el Presidente Monagas, y como secuela de su discusin, se produjo una
reaccin popular contra el Congreso, provocada por el Partido Liberal,
por los medios violentos de las revoluciones, porque no de otro modo han podido
romperse las vallas que los poderosos prejuicios de clase han opuesto a la evolucin
igualitaria", cit. por J. Gil Pcrtoul, op. cit., Tomo Segundo, p. 232, nota al pie de
pgina. Cfr. L. Val1enilla Lanz, Disgregarin .. ", cit., pp. XLV Y ss.
81. Gil Fortoul califica a Soublette corno "discpulo efectivamente de la escuela liberal
inglesa de non intervention"... "convencido de que los pueblos no necesitan para
su desarrollo normal la vigilancia continua, y menos la tutela del Gobierno", V. Jos
Gil Fortoul, op, cit., Tomo Segundo, pp. 245 Y 257. Cfr. Augusto Mijares, loco ca.;
p. 96; F. Gonzlez Guinn, op. cit., Tomo 111, p. 374. Se comprende por qu tena
entonces el apoyo poltico de la oligarqua econmica.
82. V. sobre la situacin poltica del ao 1846, F. Gonzlez Guinn, op, cii., Toma IV,
pp. 77 Y ss. Y R. Daz Snchez, Guzmn, Elipse de una ambicin de Poder. Caracas
1953, pp. 293 Y ss. Y 302 Y ss. "El sistema electoral vigente favoreca a los conser-
vedores y liberales moderados. Recurdese que la Constitucin no acordaba el
derecho de sufragio sino a los propietarios, rentistas y empleados (sistema que el
mismo Guzmn aceptaba sin reservas); por consiguiente, quien de hecho deter-
minaba la mayora, como en todo rgimen oligrquico era la clase social ms rica
o instruida, y sta clase desconfiaba, en general, de Jos guzrnancsras, a quienes
se les atribuan propsitos no menos radicales que la inmediata emancipacin de
los esclavos, sin compensacin a sus dueos, y aun el reparto autoritario de tierras".
V. J. Gil Fortoul, ot: cis., Tomo Segundo, p. 267.
83. Seala Gil Fortoul, que a Guzmn se le juzg como promotor de una revolucin
social y poltica a cuyo fin excitaba las pasiones populares con promesas atentatorias
de las leyes existentes, cuales el reparto de la tierra y la libertad de los esclavos.
V. J. Gil Fortoul, op. cir., Tomo Segundo, p. 279. V. las referencias a las acciones
del gobierno contra las Municipalidades y la Prensa, en F. Gonzlez Guinn, op, cs.,
Tomo IV, pp. 146 Y ss.; Y Jos comentarios sobre el juicio a Guzmn, dem, pp.
216 Y ss. Y R. Daz Snchez, Guzmn, cit. pp. 323 Y ss.
84. Cfr. F. Gonzlez Guinn, op. cit., Tomo IV, pp. 205 Y ss., 210, 302, 310 YSS., 343
y SS., 3)6, 361 y SS., Y Tomo V, p. 22.
LOS SUPUESTOS HISTORICOS
77
organismo en el cual se situaba la representacin del rgimen conser-
vador. Como resultado de los acontecimientos del 24 de enero de 1846,
el Congreso perdi sus prerrogativas y abandon su actitud oposicio-
nisra;" parte de los conservadores, bajo la direccin militar de Pez, se
lanzaron a la guerra civil, pero pronto haban de ser vencidos; y Pez,
luego de varios aos encarcelado, fue expulsado del pas en 1850.
Bajo la orientacin liberal, el Congreso sometido al Presidente
Monagas y al Vicepresidente Guzmn, aprob algunas leyes de Impor-
tancia como las de modificacin, en 1848, de la Ley de libertad de
los contratos de 1834, estableciendo al contrario y en base al principio
de igualdad, limitaciones al cobro de intereses contractuales y a la auto-
noma de la voluntad; y la abolicin de la pena de muerte en 1849.su
En 18'50 se verificaron nuevas elecciones y contra las pretensiones pre-
sidenciales del Vicepresidente Guzmn y del Partido Liberal, el Presi-
dente Monagas impuso la candidatura de su hermano Jos Gregario
Monagas, quien inici su perodo en 18'51. La reaccin del Partido
Liberal y de parte del Conservador no se hizo esperar y contra lo que
se comenz a denominar la dinasta de los Monagas, se desataron movi-
mientos armados en 1853 y 18'54, sin ningn xito. Guzmn, en todo
caso, se haba alejado de la Repblica en una misin diplomtica en
el Per."
En el orden social y econmico, el gobierno de Jos Gregario
Monagas no realiz mayores cambios, y slo se recuerda su labor, por
la aprobacin en 1854 de la Ley de abolicin de la esclavitud, promo-
vida por los propios propietarios 88 y como medida para promover la
8'. Con este acomecimlento, denominedo el "da del fusilamiento del Congreso" (el,.
Augusto Mijares, loe. cit., p. 10'), se produ(C, segn Gil Fortoul, el fe de la
oligarqua conservadora y el inicie de la oligarqula liberal, op. cit., Tomo segundo,
p. )09, Y Tomo Tercero, pp, 9 Y ss. v. 105 <:omentatios sobre los
del 24 de eoero, eo J. A. Pez. op. cit., Tomo 11, p. 451; C. Parra Prea, Marino .. "
cit., Vol. III (El de enero}, Madrid, 1960, pp. Y ss.; f. Gonzlez Guion,
op. ciJ., Tomo IV, pp. 411 Y ss.
86. Cfr. J. Gil Fortoul, op, cit, Tomo Tercero, pp. 26 Y 38; f. Gonzlez Guinn, op.
cit., Tomo IV, pp. 480 Y ss.
87. Cf,. J. Gil Fortoul, op. cit., Tomo Tercero, pp. 42 Yss.; F. Gonzlez Guinn, op, cit.,
Tomo v, pp. 136 Y ss., 29' y ss., y 369 y ss.
88. En 1845 ya se haba presentado un proyecto de Ley al Congreso paca contratar un
emprstito en el extranjero para emancipar completamente a 105 esclavos, indemni-
zando a sus dueos, el cual no se aprob por la situacin electoral de 1846. el'.
J05 Gil Fortoul, op. sit., Tomo Segundo, p. 311. F. Bcito Pigueroa seala, en este
sentido, que los terratenientes auspiciaron la ley, (uandQ sintieron que el mantem-
miento de los esclavos les significaba una (uga muy onerosa a la situacin de la
agricultura en la poca, lo que se confirma por el h(!(ho de que por una parte reci,
78
DERECHO ADMINlSTRATNO
reeleccin de Jos Tadeo Monagas, al concluir el perodo presidencial
de su hermano. En 1855, en efecto, Jos Tadeo Monagas reasume la
Presidencia de la Repblica, consolidndose la autocracia corno furma
de gobierno, lo que lleva inclusive, a que en el ao siguiente, en 1856,
se haya aprobado por el Congreso un Decreto sobre reformas de la
Constitucin que eluda los procedimientos propios de la Constitucin
rgida que estableca el texto de 1830."
Las Constituciones de 1857 y 1858
Institucionalmente, los acontecimientos de los aos 1856 y sigUlen-
tes, y particularmente la Constitucin de 1857, la cual no tuvo sino un
ao escaso de duracin, van a ser de enorme importancia para eJ des-
arrollo histrico-poltico de la Repblica, por varios hechos: ante todo,
con la reforma constitucional promovida por Monagas en 1857 Fara
reelegirse antes de finalizar su perodo," Se inicia la larga historia de
reformas constitucionales circunstanciales que caracteriza nuestra evo-
lucin constitucional desde 1857 hasta la fecha." Corno la eleccin del
Presidente se atribua en la reforma citada al Congreso con antcrio-
ridad, en 1856 y mediante la reforma de la Ley de divisin territorial
de la Repblica, se aumentaron a veinte las Provincias que la Consti-
tucin de 1830 fijaba en once, decisin que la Constitucin Federal de
1864 ratificara posteriormente." Con esta medida quedaron cesantes
bieron una indemnizacin por la emancipacin, y no perdieron de hecho los servicios
del esclavo libre, pero sin las cargas que la esclavitud impona. V. 1'. TIrito Figucrca,
01" cis., Tomo J, pp. 249 Y ss. Cfr. las disposiciones sobre la oblieacin impuesta
al Estado de indemnizar a los antiguos dueos de esclavos y el modo de hacerlo, as
como el impuesto especial creado con este objeto, en P. Ruggeri Parra, op, cis.,
Tomo 11, p. 38; F. Brito Figueroa, op. dr., Tomo 1, p. 251; ]. Gil Fortoul, 1/, cit,
Torno Tercero, pp. 51 y 52; F. Gonzlez Guinn, oti. cit., Tomo V, p. 354.
89. Cfr. Luis Marias Otero, 0/1, cit., p. 38; ]. Gil Fortoul, op, et., Tomo Tercero,
p. 76; F. Gonzlez Guinn, op, cit., Tomo VI, pp. 34 y 41.
90. La reforma constitucional de 1857 estableca en el artculo 10) de las Disposiciones
Transitorias que "el Congreso en Cmaras reunidas y por las dos terceras partcs xlc
sus miembros presentes, proceder a nombrar por esta vez el Presidente y Viccpresi-
dente de la Repblica para el primer perodo constitucional. Entre tanto los actuales
continuarn en sus destinos hasta que sean reemplazados por los que se nombren".
V. en Ulises Picn Rivas, Indico Constitucional de Venezuela, Caracas, 1911. p. 343.
C/" los comentarios sobre la reforma, en F. Gonzlez Guinn, op, cit., Torno VI,
pp. 63, 78 Y 82.
91. La Constitucin de 1961, la segunda de mayor vigencia en nuestra historia constitu-
cional, fue enmendada en 1973, tambin por razones. circunstanciales electorales.
V, Nota N9 81 del Capitulo 7.
92. V. Nota N9 120 de este pargrafo 3, la Ley se diet el 28 de abril de 1856. Cfr.
F, Gonzlez Guinn, op. cit. Torno VI, p. 37,
LOS SUPUESTOS HISTORICOS
79
los gobernadores interinos y se eligieron nuevos congresantes, todos afec-
tos al rsmen de Monagas." En esta forma se inici tambin una larga
historia de modificaciones poltico-territoriales de la Repblica, al antojo
de gobernantes, cue caracteriz las divisiones rerriroriales, sobre todo
a partir de 1881, y que perdur durante todo el resto del siglo pasado
y buena parte del presente. Por otra parte, la reforma Constitucional
de 1857 reaccion contra los poderes de las Provincias que el compro
miso centro-federal de la Constitucin de 1830 les haba dado; y ello
de dos maneras: por una parte, eliminando la competencia de las Dipu-
taciones Provinciales para intervenir en la eleccin de los gobernadores,
lo que en 1857 se atribuye slo a la competencia del Presidente de la
Repblica;" y en segundo lugar, mediante eJ establecimiento de un
nuevo poder, el "Poder Municipal", al cual se le concedi auronomia.P"
y al cual tericamente se le trasladaron las competencias de las Dipu-
taciones Provinciales que en el texto de 1857 desaparecen." En esta
forma, se estructura el Poder Municipal autnomo, pero inofensivo
hacia el poder central, lo cual va a perdurar hasta nuestros das, y se
elimina completamente el elemento federal que hasta la fecha exista,
lo cual originar, ante el conflicto centralismo-federacin, la Guerra
Federal. En efecto, la reforma constitucional de 1857 se ha visto como
una reaccin del poder central contra el federalismo caudilfista regio-
na1
9 1
y, por tanto, como una reaccin contra los caudillos locales, que
dominaban la vida poltica del pas, desintegrada en feudos provinciales.
Monagas mismo era un caudillo regional que haba dominado siempre
en el Oriente del pas, y su reaccin contra su mismo poder real, pravo-
93.
94.
9>.
96.
97.
Cfr. Jos Gil Fortoul, op. cit., Tomo Tercero, p. 78; f. Gonzlez Gun/m <?p cit.,
Tomo VI, PP. 43 Y es ' .
Artculo 88 de la Constitucin de 1857, en U. Picn Rivas, op. ca., p. 88.
Artculos 85 a 87 de 1a. Qms.titucin de 1857, los. dt., p. 338.
En el mensaje del Presidente Monagas, dirigido al Congreso el 21 de enero de 1857
sobre la reforma <:onstitucional, seal 10 siguiente: "La actual Constitucin de la
Repblica (1830), estableciendo un sistema complicado de gobierno que participa
del. rgimen centralista al mismo tiempo que de! rgimen fed.erat fi a las Dipu-
raciones Provinciales toda la parte legislativa del poder municipal y a los ,l(oherna_
dores la parte ejecutiva de ese mismo poder ... Pero lo peor de esta equivocada
combinacin consiste en que, aun cuando hubiera sido verdaderamente independiente
el poder municipal, la Constitucin lo centraliza tambin en las Diputaciones y
gobernadores contra su peculiar naturaleza, deieodo sin accin propia a las ciudades
y parroquias a quienes deba ~ n e f i i r inmediatamente ... Se estableci de este modo
un poder, que se ha credo federal, con los elementos del poder municipal, a expen-
sas de los pueblos que no han gozado del beneficio de ninguno". Cfr. en J. Gil
ForlOuJ, 01>. dt., Tomo Tercero. pp. 79 Y SO,
Gil Fortoul, califica a este perodo de nuestra historia constitucional como />1 "Reac-
cin centralista", op, dt., Tomo Tercero, PP. 75 Y ss.
80
DERECHO ADMINISTRATIVO
cara evidentemente su cada, en la cual se aliaron conservadores y
liberales. Estos, en efecto, en el mismo momento en que se produce
la reforma constitucional y la reeleccin de Monagas, estaban prepa-
rando los mecanismos para hacer efectiva una reaccin contra el perso-
nalismo y la autocracia de Monagas, y como jefe de la misma, denorni-
nada la Revolucin de Marzo, se design al general ]ulin Castro,"
gobernador del Estado Carabobo, y uno de los caudillos regionales del
centro. En pocos das, y por primera vez en la historia poltica del pas,
una "revolucin" haba triunfado," y con este triunfo se inicia en nues-
tra historia una larga y sucesiva lista de "revoluciones" triunfantes
contra gobiernos, hasta 1958.
En todo caso, la alianza conservadora-liberal en torno a Castro, va
a durar muy poco, y como causa del conflicto estn las medidas a adop-
tarse contra el depuesto Presidente Monagas, con motivo de las cuales,
por primera vez en nuestra historia poltica, se manifest agudamente
la intervencin de las potencias imperialistas europeas, y en particular,
de Inglaterra y Francia, cuyas representaciones le haban dado asilo.
Un "protocolo" firmado con las legaciones europeas que haban dado
asilo a Monagas, por un ministro liberal sin consentimiento de los
ministros conservadores, provoca la renuncia del primero, y la conse-
cuente alianza del Partido Liberal con las potencias extranjeras contra
el gobierno de Castro,'?" cuyas Armas haban bloqueado el puerto de
La Guaira para garantizar la salida de Monagas del pas. Entre tanto,
al organizarse el gobierno de ]ulin Castro en Caracas, se convocaron
elecciones para constituir una Convencin Nacional que deba instalarse
en Valencia en julio de 1858, habindose realizado las elecciones por
sufrago universal y directo ro por primera vez en la Repblica desde
las elecciones efectuadas para constituir el Congreso de 1811, habin-
dose eliminado las restricciones de carcter econmico que se estable-
98. Cfr. F. Brito Figueroa, op. cis., Tomo J, p. 318; J. Gil Fortoul, op. cit., Tomo
Tercero, pp- 88 Y 93; Augusto Mijares, loe, cit., p. IU; F. Gonzlez Guinn, op, cis.,
Tomo VI, pp. 89, 98, 123 Y 131 Y ss.
99. En los seis aos que siguen al plan de Monagas en 1857, al contrario con lo suce-
dido con los intentos revolucionarios de los aos anteriores, triunfa la Revolucin
de Marzo contra Monagas (1858); los batallones de Casas derrocan a Castro (1858),
los de Bchezura a Gual y proclaman la dictadura con Pez (1861); y finalmente
la Federacin derroca al gobierno dictatorial de Pez en 1863; y como dice J. Gil
Fortoul, "seguirn triunfando otras revoluciones", op, cit., Tomo Tercero, p. 90.
100. Cfr.]. Gil Fortoul, op, cit., Tomo Tercero, pp. 105 Y 107; F. Gonzlez Guinn,
op, cit., Tomo VI, pp. 165 Y ss.
101. V. el texto del Decreto, en J. Gil Fortoul, op. cit., Tomo Tercero, p. 114. Cfr.
Augusto Mijares, loco cit., p. 112; F. Gonalez Guinn, op, cit., Tomo VI, p. 181.
LOS SUPUESTOS HISTORICOS 81
rieron desde la propJa Constitucin de 1811 La conformacin de la
Convencin fue, sin embargo, fundamentalmente conservadora y sus
discusiones estuvieron signadas de nuevo por la forma federal o centra-
lista del Estado.':"
La Constitucin de 1858, en todo caso, adopt un esquema federal,
aun cuando sin utilizar el nombre de "federacin";':" estableciendo
adems del Poder Nacional, un "Pode, Municipal", no slo a nivel
de Cantones, sino a nivel de Provincias, previndose la existencia en
stas de gobernadores, como agentes de! Poder Nacional, pero elegidos
por votacin universal, directa y secreta.':" La Constitucin de 1858, a
pesar de la composicin conservadora de la Convencin de Vulencia,
tuvo una marcada tendencia liberal, pues no slo consagr constitucio-
nalmente por primera vez en Venezuela el voto universal, directo y
secreto, sino que se ampliaron considerablemente, en base a los prin-
cipios liberales, los derechos individuales.':" Sin embargo, las trabas al
poder central perduraron, debilitndose no slo frente a las Provincias,
sino en su misma conformacin.t'"
102. Cfr. J. Gil Fortoul, op. cit., Tomo Tercero, pp. 114, 118 Y 120; Augusto Mijares,
loc. J., p. 113; F. G<Jl1zlez Guin';'a, o(J. d s,, Tomo VI, pp, (8" 2'8 Y Y
287 Y ss.
10,. Este hecho Jevar a Antonio I.eocadio Guzmn a declarar cnicamente en 1867 Jo
siguiente: "No s de dnde han sacado que el pueblo de Venezuela le tenga amor
a la Fffieracin, cuando no sebe lo que esta palabra significa: esa idea sali de mi
y de otros que nos dijimos: supuesto que toda revolucin uecesrca una ya
que la Convencin de Valencia no quiso bautizar la Consnturin con el nombre de
federal, invoquemos nosotros esa idea; porque si los contrarios hubieran dicho
Federacin nosotros hubiramos dicho Centralismo". Cfr. en J. Gil Fortoul, op. ril.,
Tomo Tercero. pp. 1% Y B7; Augusto Miiares, loe. ciJ., pp. 113 Y 114; Ramn
Dlaz Snchez, cit., pp. 249 Y 2'0. Vallecilla Lanz califica de "oportunista'" y
"falsa" las expresiones de Guzmn, pues "no slo en Venezuela, sino en casi toda
la Amrica Espaola, se habl de federacin y de confederacin mucho antes de
habla= abiertamente de independencia... ", Disgregan ... , cis., p. LVI.
104. "El Poder Municipal se ejercer por una Legislatura y un Gobernador en las Pro-
vindas; por un Concejo y un Jefe Municipal en los Cantones, y por los dems
funciona:rios y corporaciones que establezca la Legislatura provincial". Art. 122,
Constitucin de 1858, en Luis Marias Otero, op, ot., p. 295.
105. Artculos 135 y 137, Constitucin de 18'8, loco cit., p. 297.
106. "Son ciudadanos y, por lo tanto, tienen el derecho de elegir para el ejercido de Jos
poderes pblicos: 1. Todos los venezolanos mayores de 21 aos; 2. Los que sin
tener esa edad, sean o hayan sido casados" (Are. 11). "Los derechos de ciudildaJX\s
se suspenden: 1
9
Por enajenacin mental; 2' Por condenacin a pena corporal en
virtud de sentencia ejecutoriada mientras se cumple dicha pena; Por interdiccin
judicial" (Art. 12). V. Constitucln de 1858, oc. cil., p. 280.
107. Cfr. Jos Gil Fortoul, 01>. cit., Tomo Tercero. p. 125, Y AU,lust(l .Mijares, loe. J.,
p.113.
108. Cfr. J. Gil Fortoul, op, cit., Tomo Tercero, pp. 126 Y 127.
82
DERECHO ADMINISTRATIVO
Las Guerras Federales
Pero antes de aprobarse la Constitucin de 1858, los preparativos
e inicio de la guerra que se convertira. en la Guerra Federal ya estaban
consumados ~ y a la cabeza de la reaccin contra el gobierno estaban
Antonio Leocadio Guzmn y el general Juan Crisstomo Falcn, cuyo
partido, el liberal, se opona al del gobierno que se denomin Partido
Constitucional.'?" La bandera de la Federacin enarbolada por el Partido
Liberal, dar lugar a la ",ruerra larga", de carcter social, que se inici
a comienzos de 1859 al pronunciarse la ciudad de Coro por la Fede-
racin, con el general Zamora a la cabeza de los revolucionarios. Esta
Guerra Federal, como guerra civil. evidentemente gue produjo profun-
das consecuencias en nuestra historia poltico-social, que deben desta-
carse: por una parte, desde d punto de vista poltico, condujo al triunfo
del regionalismo y caudillismos locales frente al poder central, siendo
la federacin, la forma poltica reafirrnadora del poder de los caudillos
regionales y de la desintegracin poltico-feudal de la Repblica."" Por
109. V. Jos S. Rodrguez, Contribucin al Estudio de la Guerra Federal en V cnezeele,
Tamo J, Caracas, 1960. pp. 202 Y ss. Cfr. F. Gonzlcz Guinn, op. cit., Torno VI,
pp. 187, 192 Y 301 Y ss.
110. El Partido Constitucional del Gobierno, se denomin por sus adversarios como Godo,
Oligarca, Conservador, Central, Centralista y Colorado; y el partido de la revolucin,
se denomin Liberal, Federalista o Federal ("febeca!") y Amarillo. Los colores, en
virtud de las banderas de combate. Cfr. J. Gil Fortoul, op, cit., p. 135. Sobre la
denominacin de los partidos histricos, V. R. A. Rondn Mrquez, Guzmn Blanco.
El Autcrata Civilizador o Parbola de los Partidos Polticos Tradicionales en la
Historia de Venezuela, Caracas, 1911, Tomo 11, pp. 377 y ss.
11]. De acuerdo con la expresin de L. Vallcnilla Lana, el rgimen federal que- se con-
sagr formalmente en 1864, fue la sancin constitucional del feudalismo caudillesco
o federacin caudillesca, Disgreg.rcion ... , cit., p. LXX. Cfr. la cita tambin en
\V"lf, (jp. eh, Tumo J. p. 88. J. 1\1. Hcmndea Ron, 10 califica como "federa-
lismo de componenda". V. su prlogo al Tomo 11 de Pablo Ruggeri Parra, op. cii.,
p. 10. Por otra parte, Ramn J, Velsquez la califica de "alianza de intereses
feudales" y confirma as la relacin entre la federacin }' el latifundismo-feudal en
Venezuela: "Cada uno de los Estados de la alianza federal es en realidad un gran
feudo, subdividido o repartido en verdaderas encomiendas polticas entre los tenien-
tes o aliados de los grandes seores provinciales quienes de esta manera garantizan
al que est en Caracas la seguridad de la paz o de los contingentes humanos nece-
sarios para hacer la guerra". "El poder de Guzmn Blanco, primero, y ms tarde
de Joaqun Crespo, no se basa en la existencia de un poderoso ejrcito nacional,
de unas finanzas ordenadas o de un verdadero aparato administrativo, sino en el
cumplimiento de un pacto que une, para el disfrute del poder, a los seores terra-
tenientes y guerreros esparcidos en las vastas, poco desarrolladas y bastante aisladas
provincias que forman la Repblica. Es una alianza entre iguales, dentro de 10 cual
cada. seor goza de sus privilegios y domina sobre una realidad semi brbara cuya per-
manencia defiende, evitando roda posibilidad de cambio o reforma". V. R. J. Vels-
quez, La Cada del Liberalismo Amarillo, Tiempo )' Drama de Antonio Paredes,
Caracas, 1973, pp. VII Y VIII. Augusto Mijares, seala que cuando se practic
la federacin "fue en forma anrquica, para convertir cada regin de la Repblica
LOS SUPUESTOS HISTORICOS 83
otra parte, y desde el punto de vista social, a pesar de sus promotores,
la Guerra Federal desencaden en el pas una segunda revolucin social,
continuacin de la gue se haba producido en las guerras de indepen-
dencia, pero todava ms anrquica que aquella,':" pues provoc la des-
aparicin fsica de gran parte de la ohgarqufa, es decir, de las clases
privilegiadas y los blancos, a manos de los resentimientos populares,
conduciendo a una igualacin social, afianzada posteriormente en el
mestizaje,'!"
en feudo de los caudillos triunfantes", toe. cit., 1:>. 125. l Nucete Sardi, seala
la Federacin '<iesfeudaliz, aun cuando (re nuevos Caudillismos poirico-milica,
res" "Hubo una federacin de caudillos", en "El Manuscrito de un Coronel
Federar' (Prlogo), en Emilio Navarro, La Revotucon Federal 18)9 a 1863,
Camas, 1963, pp. X Y XI. En Otro lugar, el mismo Valleailla Lanz insiste en Que
"lo qut! nuestros tercos del federalismo consideraban ingenuamente como una nove-
dad, no tenda a otro resultado sino al de cubrir con un ropaje republicano las
formas disgregativas y rudimentarias de [a colonia, dndole el nombre pomposo de
Estados o Entidades Federales a las ciudades, Cabildos o Distriws Capitulares, que
eran entonces lo que casi son todava (1829): pequeas ciudades con extensas l'
desiertas jursdiccicnes teuitoriales", en Disg'egan ... , cit., p. LVII. Dmillgo
Albeno Rangel, tambin seala dentro de la misma orientacin que d sistema federal,
como el feudal, reposar en "1.>.0 tcito pacto de vasaJIaje"... ".EI Presidente de la
Repblica actuar COmo un {(primus int",r paJ,"Cs de la numerosa familia de caudillos
que se apropian de las distintas regiones del pas", en Lo! AI/dilloJ en et P"da,
Caracas, 1964, P. 71
112. 1. Gil Forroul, al calificarla de revolucin Social seala que "el trmino de Fede-
racin se transforma radicalmente en el cerebro de la gente inclllta, hasta perder Su
significaci6n puramente poltica de autonoma local, para convenirse en bandera de
todo gnero de reivindicaciones democrticas, y en tendencia a una definitiva igua-
lacin de todas las r1ases sociales", op, cit., Tomo Terceto, p. 137. L. Vallenilia
Lanz, al referirse a [as masas populares que soportaron la federscin, seala !<)
siguiente: "Las masas populares que haban sido realistas COn Boves y patriotas con
Pez durante la guerra. de Independencia, fueron despus Iibecajes con Guzmn y
Zamora en el 46 y federales con el mismo Zamol1l, ron Falcn y con Sotillo en
el W", Cesarismo. ,cil., p. 194.
Z13. En esta "revofucin social ms ampa y 'profunda que la misma revolucin, antes
poltica que social, de ia Independencia" ... "desaparece la oligarqua. se resuelven
definitivamente todas las castas y se realiza de herho la igualdad democrtica", dem,
p. 53. V., adems, ibdem, pp. 161 Y ss. Agrega Gil Fortou Io siguiente; Durante
los cuatro o cinco azos que siguieron al de la emancipacin, no se nota ningn
cambio social ni politim debido a la influencia de los nuevos ciudadanos (esclavos
libres). Muchos continan viviendo como peones y colonos en las haciendas de sus
antiguos seores; otros se dispersan por ciudades y campos, todos van a confundirse
poco a poco con [a masa de mestizos que forman [a mayora d" la poblacin vene
aoana. En la vida pblica 1\0 empiezan a intervenir algunos sino por consecuencia
de las guerras federales ..... , ofr. cit., p. 132. POl su parte, L ValleniUa Lana. seala
claramente que "nuestras contiendas civiles posteriores a la Independencia, no han
,ido corno las de otros paises de Hispano Amrica, choques de dos oligarqufas que
se disputan el predominio politico. Verdllderas sociales, stas han sido
corno las etapas de esta evolucin que al cabo de un siglo ha dado por resultado
el triunfo del igualtarismo", Cesedsmo ... , cit., p. 20!. F. Britl) Egueroa, tambin
considera a las guerras federales, como una guerra social, afr. cit. Tomo 1, pp. 289,
295 Y 317 y ss
84
DERECHO ADMINISTRATIVO
Sin embargo, es de destacar que las guerras federales, a pesar de
su carcter social y de la rebelin que provocaron en las poblaciones
rurales contra los dueos de la riqueza territorial, no transformaron la
estructura latifundista, pues la propiedad de la tierra pas de los cau-
dillos militares conservadores a los caudillos militares federales.'>' De
ah que en la segunda mitad del siglo XIX se afiance el latifundismo en
Venezuela, como base de la estructura social y econmica del pas, hasta
el advenimiento de la explotacin petrolera, defraudndose las bases
revolucionarias de carcter social de la Guerra Federal.
Las consecuencias de la Guerra Federal, en todo caso, no han
cesado de ser fuente de opiniones divergentes,'" y quizs lo que en su
momento revelaron fue la gran debilidad de las instituciones de la Rep-
blica que condujeron a la anarqua. No hay que olvidar ,]ue el Presidente
Castro fue depuesto en 1859 y que el Presidente Tovar, elegido ese
mismo ao, renuncia en 1861 y ese ao se dejan de respetar las formas
legales en relacin al ejercicio del poder: t iu Pez, quien haba regresado
de su exilio, asume de hecho el poder y se declara la Dictadura, pero
ello no impidi que en 1863 los ejrcitos federales hubieran dominado
el pas. El convenio de Coche de mayo de 1863, firmado por los repre-
sentantes de Pcz (Pedro Jos Rojas) y del general Falcn (Antonio
Guzmn Blanco),'" puso fin a la dictadura y a las guerras federales,
y la Asamblea reunida ese ao en La Victoria conforme a lo previsto en
el Convenio, nombr Presidente Provisional de la Repblica al general
114. V. F. Brito Figueroa, op. dt., Tomo JI, p. 295. R. Dlaa Snchea, considera que con
las guerras federales, "tojo el esquema social queda modificado. Ya no habr ms
castas en Venezuela. Subsistirn, ciertamente, las clases, pero definidas no conforme
al patrn estamental de otros tiempos sino por la posicin econmica", loe. cit.,
p.253.
115. V. las apreciaciones de A. Mijares, loco ca., pp. 122 Y ss.; Pablo Ruggeri Parra, por
ejemplo, sostiene que el sentimiento igualitario no se debi ni a la guerra ni a la
Constitucin Federal, sino al resultado de un proceso que data de los orgenes de
la nacionalidad. A su juicio, "la guerra federal fue una calamidad nacional sin
resultado alguno favorable para el pas", op, cit., Tomo II, p. 63. V. las diversas
opiniones citadas por F. Brito Figueroa, op, cis., Tomo 1, pp. 327 Y ss.
116. la fecha del 29 de agosto de 18(1 -dice Gil Fortoul- marca la agona del rgimen
establecido desde 1830. Hasta entonces, todos los partidos, inclusive el partido reac-
cionario de Moriegas, haban procurado justificar sus propsitos, y aun sus errores,
con preceptos de leyes vigentes o con nuevos aetas legislativos. En cambio, la dicta-
dura se implanta a mano violenta. op, cit., Tomo Tercero, p. 192. Cfr. F. Gonzlce
Guinn, op. cis., Tomo VII, pp. 337 Y ss.
117. V_ el texto del Convenio de Coche y su antecedente, en Jos S. Rodrguez, op, dI.,
Tomo Segundo, pp. 336 Y ss.; J. Regino Pacheno, Biof!.rafa del Mariscal Juan C.
Falcn, Caracas, 1960, pp. 178 Y 179; en F. Gonzlez Guinn, op, cis., Tomo VIII,
pp. 123 Y ss., Y J. Gil Fortoul, op, cit., Tomo Tercero, pp. 214 Y ss.
LOS SUPUESTOS l-IISTORICOS
85
J. C. Falcn, y Vicepresidente a Antonio Guzmn Blanco, habiendo
salido Pez al exilio. La labor de reconstruccin del poder poltico se
inici de inmediato y Falcn dict varios decretos que establecieron las
bases para la reconstitucin de la Repblica bajo la forma federal, el
establecimiento de la vigencia de las leyes civiles y penales dictadas
antes de 1858, derogando as el primer Cdigo Civil de la Repblica
dictado el ao anterior de 1863, y las garantas constitucionales, entre
las cuales se consagr el sufragio sin otra restriccin que la minoridad.
m
Se practicaron elecciones, y la Asamblea Constituyente instalada en
diciembre de 1863, ratific al general Falcn como Presidente de la
Repblica, y aprob la Constitucin de 1864,119 por la cual Se estableci
formalmente la condicin federal del Estado Venezolano.'?"
La alianza caudillista-federal-regional
Con la Constitucin de 1864 se inicia, por tanto, una nueva eta-
pa en la conformacin constitucional del Estado en Venezuela, pues
desintegra la Repblica m en entidades federales - feudales autno-
118. V. en relacin al Cdigo Civil de 1863 y su derogatoria: F. Gonzlez Guinn,
op. cit., Tomo VIII, pp. 92 Y 162. V. el tt:xtu del Decreto de Garantas del 16 de
agosto de 1863, en P. Ruggeri Parra, op- cit., Tomo JI, pp- 54 Y ss.; J. Gabaldn
Mrquez (ed.), Docume'ltos polticos y Actos Eiecsaioos )' Legislativos de la Rel'O_
lucin Federal, Caracas, 1959, pp. 163 Y ss.; J. Regmo Pachano, op. cit., pp. 185
Y ss.; F. Gonzlea Guinn, op, cit., Tomo VIII, pp. 168 Y ss.
119. V. el texto de [a Constitucin de 1864, en Luis Marias Otero, op. cit., pp. 303
Y ss. En relacin a esta Constitucin dice Ruggeri Parra que con ella "no se hubieu
podido gobernar el pais, ni siquiera en das de paz. Sus violaciones son coetneas a
su sancin, y no se la obedeci ni en la forma, ni en el fondo, en los diez aos que
estuvo vigente", op. cit., Tomo JI, p. 62. El sistema federal, segn Gil FOJ:"/:uJ, fue
"volado infinitas veces por el Partido Federal"', op. cit'l Tomo Tercero, p. B6,
V. los comentarios a la Constitucin, en F. Gona.lee Guinn, op. cit., Tomo VIII,
pp. 267 Y ss.
no. De acuerdo con el artculo 1" de la Constitucin, "Las Provincias de Apure, Aragua,
Barcelona, Barinas. Barquisimeto, Cal":lbobo, Caracas, Cojedes, Coro, Cuman, Gurico,
Guayana, Maracaibo, Matudn, Mrida, Margarita, Portuguesa, Tchira, Trlljillo y
Yatacuy, se dedaran Estados independientes y se unen pata formal:" una Nacin libr..
y soberana, con el nombre de Estados Unidos de Venezuela"', siendo los lmites de
nda Estado (Art. 2') los establecidos en la Ley de 28 de abril de 1856 dictada
en ..J ltimo gobierno de Monaeas para l,l;sar su reeleccin (V, Nota N 92 de este
panigfafo 3), loco cit., p. 303. La denominacin de la Repblica va a perdurar hasta
que la Constitucin de 1953 la cambie por el <le Repblica de Venezuela.
121. "Los Estados que forman la Unin Venezolana reconocen recprocamente sus auto.
nomas, se dedatan iguales en entidad poltica y conservan en toda su plenitud la
soberana no delegada en Constuucin", Art. 12, loe, cit., p. 304.
Hasta tal punto se opera la desfntegracin formal, que desaparece la norma consu.
tucional que los textos anteriores consagraban l>' segtl la Cual la Repblica: deba
organizarse mediante un gobierno "republicano, popular, representativo, responsable
y alternativo" (p. ej., Art. 6, Constitucin de loe. cit., p. 224); Y al contrario,
86
DERECHO ADMINISTRATIV
mas ':" con gobierno propio elegido por sufragio directo y secreto 'ce con-
finndose el Poder Nacional a un Distrito Federal, como territorio
neutro. '" La vida poltica nacional en las dcadas posteriores y hasta
comienzos del siglo xx, se va a centrar en la existencia de esta alianza de
caudillos regionales formalizada por la Constitucin federal uo y 'Iue ser
la garanta de supervivencia de las autoridades nacionales (federales);
alianza y situacin (llle concluir a comienzos del siglo xx, al iniciarse
la integracin poltica del pas mediante la fuerza y creacin de un
Ejrcito Nacional bajo las rdeues de Gmez, que le permitir despus
gobernar dictatorialmente hasta 1935."" Las luchas de las guerras fede-
rales, que segn Alvarado fue ms por la democracia que por la federa-
cin, que era "asunto de forma" ,117 sin embargo, consolid el sistema
federal y los poderes de los caudillos regionales, en perjuicio de la
democracia. Por otra parte, si bien se ratific en el texto de la Consti-
tucin de 1864 el voto popular, universal y secreto, que ya haba consa-
grado el texto de 1858,'" el ejercicio del mismo se hizo nugatorio, pues
entre el 80 Y el 90 por ciento de la poblacin era analfabeta y la ley
exiga saber leer y escribir para el ejercicio del sufragio, por lo que la
participacin en el proceso poltico qued limitada a una minora privi-
lepiada, identificada con la nueva oligarqua de la riqueza comercial
y Cterrateniente.''' Las aspiraciones populares, en todo caso, quedaron
ahora son los Bsrados de la Unin quienes deben organizarse "conforme a los prin-
cipios de Gobierno Popular, Electivo, Federal Representativo, Alternativo y Respon-
sable", Art. 23, 1, Constitucin de 1864, [oc. cit., p. 305.
122. Hasta tal punto que, por ejemplo. el Gobierno Nacional no poda "situar en un
Estado fuerza ni jefes militares con mando, aunque sea del mismo Estado, ni de
otro, sin el permiso del Gobierno del Estado en que Se deba situar la fuerza",
Art. 100 de la Constitucin de 1861, loco cit., p. 319.
123. Arts. 13, 22, loe. cir., p. 306.
124. Arts. 1:", 3; 43, 2; 72. 20 Y 84, loe. cit., pp. 305. 311, 315 }' 317. V. en general
A. R. Brewer-Carfes, El Rgimen de Gobierno Municipal en el Distrito Federal Vene-
zolano. Caracas, 1965; A. R. Brcwer-Carfas, "Caracas", en D. Rowar, The Gooem-
mens in the Pederel Cephels, Torontc, 1973, pp. 113 Y ss.
J 2). v. Jos comentarios en Nota 111 de este pargrafo ).
126. Cfr. Ramn J. Velsquez, op. cis., pp. XIII Y ss.
127 V. Lisandro Aivarado, HiJtorit: de la Rcoolecin Federal, cit. rO! R. Dlaz Snchez,
loe, cit., p. 254.
128. El artculo 14,11 de la Constitucin de 1864 earantizaha a 105 venezolanos "la
libertad de sufragio para las elecciones populares, sin ms restricciones que la menor
edad de dieciocho aos", loco cit., p. 307. V. Notas 101 y 107 de este pargrafo 3.
129. Cfr. F. Brito Figueroa, op, cis., Tomo I, p. 332 Y Augusto Mijarcs, loco cis., p. 123.
Con razn, por tanto, Gil Fortoul seala en relacin a la burla de las promesas
sociales de las guerras federales, que "los evangelistas del rgimen federativo, tan
convencidos como sus adversarios de In necesidad o conveniencia o ventaja -para
cllos- de una oligarqua territorial o militar o intelectual, hiciesen despus en el
LOS SUPUESTOS HISTORICOS 87
defraudadas, y las mismas ofertas y recompensas a las tropas federales
no se cumplieron por el gobierno de Las de
mismos liberales y federales a escala regional no se hicieren esperar,
y desde 1864 estalla de lluevo la guerra civil comandando el propio
Presidente falcn las fuerzas gubernamentales, ocupando sucesivamente
Guzmn Blanco la Presidencia interina/o' que alterna con las funciones
de negoCIador de sucesivos emprstitos en el exterJor.
I
'"
El Gobierno de Falcn, en todo caso, cae en desprestigio y en 1868
la llamada Revolucin Azul, encabezada por el viejo Jos Tadeo Mona-
gas, tom el poder;'>' ste se hace elegir Presidente, pero muere a finales
de dicho ao, y el Congreso designa a su hijo Jos Rupeno Monagas
para que cumpliera el perodo constitucional. Los conservadores lograron
que se excluyera a los liberales del poder, repitindose as el esellema
de 1858:
UJ
Los liberales se unieron de nuevo y se lanzaron en una nueva
revolucin armada contra el ahora gobierno oligarca de Mon::!gas, la
cual triunf en abril de 1870 teniendo al frente a Antonio Guzmn
Blanco.
1 3 G
Se inicia entonces C011 la Revolucin de Abril, el predominio en la
vida poltica venezolana de Antonio Guzmn Blanco, gue vn a durar
dieciocho aos (1870-1888). Con el respaldo liberal, Guzmn Blanco
inici la reconstruccin de la Repblica, gravemente quebrantada como
resultado de las guerras federales, caracterizndose los aos de su gobier-
no por el signo del liberalismo y secularismo. En efecto, a los dos
130.
131.
132.
133
134.
135.
136.
Gobierno manto les fUe posible por retroceder la Federacin a su esencia de leuda
poltica, bautizando con ella la Constitucin para no contradecir el proI'rama de su
partido, pero del concepto de igualacin de clases que durante Jos
aos de lucha armada predomin en el pueblo", op. cit., Tomo 'Tercero, pp. 136 Y 137.
"s interesante destacar 1M referencias a este asped:o que hace un testigo de las cuerras
federales y crtico <le! gobierno de Falcn, Emilio Navarro, op. ct., pp. 152'y 155,
V. Jos S, Rodrguez, op. cit., Tomo Segundo, pp. 344 y ss. J. Re:;ino Puchario,
01'. cit., pp. 195 Y ss.; L Level de Goda, Hiuori de VCllCZtll?!4
Poltica y Milita, (1858-1886), Barcelona. 1893, Tomo 1, pp. XVIII y ss.
Cfr. F. Gcnzlez Guinn, 01'. cit., Tomo VIII, pp- 318 Y ss.; J. R. Pnchano, ot. cr,
p. 195.
Sobre e! emprstito de la Federacin y sus (rtkas, V. R. A. Rondn
Guzm:ll Blallco op. rit., Torno JI, pp. 135 Y ss., Y 146 Y ss.
Cfr. Manuel Briceo, Los llnstres 1) la EJ!"fa de lo! Gu:cmallN Caracas p. 97
F. Gonzlez Guinan, op. t., Tomo IX, pp. 9, 37, 123 Y ss., Y'136; L. L,vel
Goda, 01'. l., Tomo 1, p. XlX. El nDmbre ",lZUJ" de b revolucin se deriva de
la bandera de guerra.
Cfr. L. Leve! de Goda, op. cit., Tomo 1, p. Aut;:\1sto Mijares, loco cit., p. 125;
F. Gon2!ez Guinn, op. cit., Tomo IX, pp. In y 212.
Cfr. F. Gonzlez Guinn, op. cit., Tomo IX, Pp. 233, 245 Y 328 Y ss.
88
DERECHO ADMINISTRATIVO
meses de estar en el poder y an antes de que el Congreso de Valencia
lo nombrara Presidente Provisional," dict el clebre Decreto sobre
Instruccin Pblica, gratuita y obligatoria, de 27 de junio de 1870, cum-
pliendo as la exigencia que la Constitucin de 1864 ya contena.!"
Por otra parte, durante los primeros aos de su gobierno se agudizaron
los conflictos con la Iglesia Catlica, llegando a expulsar rdenes y a
disolver los conventos y seminarios.':" Estos conflictos tuvieron gran
influencia en la redaccin de la Legislacin Civil (ratificada en el
Cdigo Civil de 1873), que estableci el matrimonio civil y el Registro
Civil en sustitucin de las instituciones eclesisticas y parroquiales;':"
y en el carcter generalmente laicista y positivista de los estudios supe-
rieres.':" Guzmn Blanco fue elegido Presidente en 1873, recibiendo
su Mensaje, en el Congreso, su padre Antonio Leocadio Guzmn, quien
ocupaba la presidencia de este organismo,':" y gobern hasta 1877 en
un primer perodo que se ha denominado el septenio. Le sucede en la
Presidencia el general Francisco Linares Alcntara, elegido por el Con-
greso bajo la influencia de Guzmn Blanco,':" lo cual se haca evidente
por la exigencia que la Constitucin dictada en 1874 haca del voto
pblico." Con esta exigencia del voto pblico se cambi radicalmente
el sentido igualitario que la Constitucin federal de 1864 estableca, y
137. Cfr. Augusto Mijares, loe. ct., p. 126; F. Gonzlez Guinn, op. cit., Torno IX,
p. 352.
138. Cfr. R. Daz Sccbez, loco cit., pp. 25B Y 262. V., adems, R. Daz Sncbez, Guzmn,
cit. p. 553. La Coostucu de I86' csrableclc en Su artculo 14, 12 como garanta
de los venezolanos "La libertad de la enxefianza que ser protegida en toda su
extensin. El Pode, Pblico queda obligado a establecer gratuitamente la educacin
primaria y de artes y oficios", loe, cit., p. 307.
L:'9. Cfr. R. A. Rondn Mrquca, 01'. /.. Tomo II, pp. 154 Y ss.; Ramn Diaz Snchez,
Gllzm<!', cit. p. 519; F. Gonz.ilez Guinn, op'. cit., Tomo X, pp. 2'51 Y ss. Estos
aconteomemos disminuyeron la influencia que tena la Iglesia en relacin al poder
temporal, produciendo que en Jos aos sucesivos sta no haya tenido en Venezuela
la influencia que tuvo y todava tiene en otros pases latinoamericanos. Cfr. Jos
Rodrguez [turbe, f ~ l c J y Estado en Venezxel, Caracas, 1968. pp. r-io y ss.
140. Previamente al Cdigo Civil se haba dictado una Ley sobre el Matrimonio Civil y
un Decreto sobre el Registro Civil. Cfr. Ramn Daz Snchez, loco cit., p. 260;
f. Gonzlez Ouinn, op. ca., Torno X, 'PP. 126 Y ss.; R. A. Rondn Mrquez,
op. cit., Tomo a, pp- 1'53 Y ss.
141. Cfr. Ramn Diaz Snchez, loe, cit., pp. 263 Y ss.
142, Cfr. F. Gonzlez Guinn, op, cit., Tomo X, p. 145.
113. Cfr. Augusto Mijeros, loco cis., p. 126; F. Gonzlez Guinn, op, cit.. Torno XI,
pp. 224 Y ss.
144. EL artculo 63 de la Consrirucin de 1874 estableci que "la eleccin de Presidente
se har por los ciudadanos de todos los Estados en votacin directa y pblica, de
manera que cada Estado tenga un voto, que ser el de la mayora relativa de sus
electores", correspondiendo al Congreso realizar el escrutinio y declarar la eleccin
LOS SUPUESTOS HISTORICOS
89
se abri clara y burdamente la posibilidad de la influencia directa del
gobernante en la eleccin de su sucesor. Linares Alcntara, a pesar de
haber sido elegido por la presin de Guzmn Blanco, se separ de su
tutelaje y antes del vencimiento de su perodo, reducido por el texto
de 1874 .1 dos aos,':" lo sorprendi la muerte, sin haber podido refor-
mar la Constitucin para ampliarlo a cuatro aos.':"
Una nueva revolucin de orientacin guzmancista depuso al Encar-
gado de la Presidencia a la muerte de Linares, y llam de nuevo a
Guzmn Blanco, que se encontraba en Pars, a quien un Congreso de
Plenipotenciarios de nuevo eligi, en 1879, Presidente Provisional. Desde
1880 a 1882 gobern como Presidente y en 1881 hizo modificar la
Constitucin, a la cual se denomin la Constitucin Suiza,14T por la
creacin en ella de un Consejo Federal compuesto por miembros de las
Cmaras Legislativas,':" a quien se le atribua la facultad de nombrar
el Presidente de Ja Repblica.
Hu
Guzmn Blanco fue elegido para un
segundo perodo (1882-1884) en la Presidencia y al fin del mismo,
habiendo completado cinco nuevos aos en ejercicio directo del poder/SO
hizo elegir al general Joaqun Crespo como Presidente. Retorna a Francia
y el trmino de la presidencia de Joaqun Crespo, ste prepara de nuevo
la Aclamacin para Guzmn Blanco, quien reasume la Presidencia en
(Arts. 64 Y 65). Adems, en el artculo 13,23 se exiga 9ue en las elecciones
populares el sufragio deba ser "directo, pblico, escrito y fumado por el sufra-
p,nte. .. a presencia de la Junta que presda la votacin", V. en Luis M:arias
Otero, op, rit., pp. Y 336_
145. Cfr. Augusto Miiares, loe. cis., p. 127; R. J. Velsquez, op. dt., p. 19. El artculo 69
la Constitucin de 1874 el lapso de dos aos; en cambio, el texto de
1864 estabiecfa un perfodo constitucional del de cuatro aiios (Art. 68),
loe, dt., pp. 49, 314 Y 337.
146_ Cfr. Augusto Mijares, loe. cit., p. 127; F. Gonzlez Guinn, ap. cit., Tomo XI,
1'. 426.
147. Cfr. Augusto Mijares, loe. cit.; p. 127; R. J. Velsquez, op, cit., pp. 29 Y ss.
148. El Consejo Federal se compona "de un Senador y de un Diputado por cada una de
las Entidades polticas, y de un Diputado por el Distrito Federal que se eJeghJn
por el Congreso cada dos aos ... ", Art. 61 de la Constitucin de 1881, en Luis
Marias Otero, loe. ciJ., p. 359. Debe destacarse, adems, que eo otra de las inno-
Vl/dOlleS de la Constitucin de 1881, los Estados Federales quedaron reducidos a
nueve grandes entidl/des politirns, -entre el.18S una con el. nombre de Guzmn BJan<:o
(Art. 1
9),
loe. ciJ., p. 348.
149. "El Consejo Federal elige de sus miembros el Presidente de los Estados Unidos de
Venezuela .v." (Art. quien duraba dos aos en Sus funciones (Art. 63), loe.
cit., p. ,59.
150. Se denomin este segundo periodo, como el quinquenio. Cfr. Augusto Mares,
loe. cil., p. )26; R. Daa Snchez, loe. cit., p. 258; P. Gonz.lea Guinn, 01'. ciJ.,
Tomo Xlll, p. 7.
90
DERECHO ADMINISTRATIVO
1886.
'"
Al ao siguiente regresa a Europa y al final del perodo eJue
concluye un Encargado. hace elegir al doctor Juan Pablo Rojas Pal
como Presidente para eJ perodo 1888-1890.''''
Durante todo el perodo de predominio de Guzmn Blanco, sin
embargo, no quedaron eliminadas las insurrecciones caudillistas regio-
nales,"" lo cual confirma la apreciacin de que el poder central se ejerca
y duraba en virtud del pacto tcito de respeto a las reparticiones feudales
que configuraban la Repblica." Por otra parte, y si bien durante esos
aos la Repblica progres notablemente en el campo intelectual y de
las obras pblicas.':" en el campo de la corrupcin poltica alcanz tam-
bin niveles notables.':" En el orden econmico y social, a pesar de sus
orgenes "federales", eJ gobierno de Guzmn Blanco fue aristocratizante
y signado por el liberalismo econmico en su propio apogeo en Europa, ",'
con lo cual, a pesar de la interrupcin de las guerras federales, la Rep-
blica sigui bsicamente la orientacin del segundo tercio del mismo
siglo, pero con una diferencia sustancial: el poder econmico se habia
desplazado hacia el latifundio."
151. Cfr. Augusto Mijares, loe. cit. pp. 127 Y 129; R. Dlaz Snchez, loe. ct, p. 258;
F. Gonelcz Guinn. op, cis., Tomo XIII, pp 85 Y SS., 99, 269 Y 495.
152. El doctor Rojas Pal fue el primer civil que ocup la Presidencia en ms de cin-
cuenta aos. El anterior haba sido el doctor Vargas. Cfr. Luis Marias Otero,
loe. cis., p. 52; Augusto Mijarcs, loe. cit., p. 127; F. Gonzlez Guinn op, cit,
Tomo XIII, p. 498; Tomo XIV, pp. 101 Y ]] 3 y ss. '
153. Cr. p.ej., F. Gonalez Guinn, op, cit., Tomos X y XI; Augusto Mijares, loe. cir.,
pp. 127 Y ss.
154. Cfr. Ramn J. Velsquez, op, cit., p. VIII. Domingo A. Rangel, en este sentido,
seala que el sistema desde 1860 reposaba "en el equilibrio inestable que prnpor-
cioneba un caudillo nacional ... " al rgimen de los "hombres de presa. instaurado
por la Revolucin Federal", op, cis., pp. 71 Y ss.
155. Cir. Augusto Mijares, loe. cit., pp. 141 Y ss.
156. Guzmn Blanco no slo se hizo rodear de una orga de lisonjas a su persona y de
aduladores (Cfr. Augusto Miiares, loe. cit., p. 133), que dio origen a la clebre
denominacin de la Adoracin Perpetua para ese grupo o corte cct-; p. ej., Pedro
Emilio Coll, "La Adoracin Perpetua", en Antologa de Costumbristas Venezolanos
del Siglo XIX, Caracas, 1964 [Biblioteca Popular Venezolana, N" 951, pp. %6
y ss}, sino que el enriquecimiento ilcito se proclam }' hasta se pretendi defender
pblicamente. Cfr. Augusto Mijeres, loco cis., pp. 134 }' ss.; R. A. Rondn Mrquez,
op. cis., Torno If pp. 104 Y ss.
157. Cfr. R. Daz Snchez, loco cir., p. 256.
158. En este sentido, seala con acierto Domingo A. Rangel que "la burguesa mercantil
fue desplazada del poder en ]864. El triunfo de la Revolucin Federal significar
la irrupcin del latifundio. reencauchado de (mdillos, sobre el escenario nacional.
Los intereses del agro empiezan a predominar sobre los del comercio capitalino.
La desintegracin del Estado nacional que entroniza la Guerra Federal no es ms
si la juzgamos en su justa perspectiva, que la hegemona de la gran propiedad
feudal. regionalista y desparramada, sobre el orden integrador y centra!ist:l del
comercio. Cuando Guzmn Blanco amenaza destruir ,1 los conservadores h ~ t a como
LOS SUPUESTOS HlSTORICOS
91
En 1890, el Consejo Federal eligi para un nuevo perodo (1890-
1892) al candidato de Rojas Pal, doctor Raimundo Andueza Palacio,
quien a travs de la reforma constitucional de 1891, al modificarse las
normas relativas a la reforma de la Constitucin.':" pretendi ampliar
su perodo constitucional. Como reaccin contra [as pretensiones de
Andueza, una nueva guerra civil provoc el triunfo de la Revolucin
Legalista dirigida por el general Joaqun Crespo, quien en 1892 asumi
el poder, hacindose elegir Presidente Provisional en 1893 por una
Asamblea Constituyente.'?' Una nueva reforma constitucional produjo
el texto de 1893 con el cual se modific de nuevo la divisin poltico-
territorial de la Repblica eliminando el nombre de Guzmn Blanco
de ella;'?' se elimin el Consejo Federal que se haba establecido en
la Constitucin de 1881;lG2 Y se elev el perodo constitucional del
Presidenre a cuatro aos.'?" El general Crespo fue electo Presidente para
el perodo 1894-1898, y al final de su perodo muri en combate frente
a una rebelin del general Jos Manuel Hernndez.v" Su sucesor, elegido
por su influencia, general Ignacio Andrade, slo gobern pocos meses
de su perodo (1898-1902), pues al ejercer la atribucin de designar
Presidentes provisionales de las Secciones an no organizadas como
Estados de la Federacin,':" provoc el levantamiento en armas del
ncleo social evidentemente se diri%, a [os comerciantes hostiles a su gobierno.
No puede haberle formulado tal ultimtum histrico a los latifundistas que ya lo
eran Sus propios conmiftrcnes, los caudillos del Partido Liberal", op. cir.. .p. 91.
159. En el articulo 118 se estableci que la Constitucin poda reformarse cuando lo
acordaren las dos terceras partes de [os miembros de la Legislatura Nacional, sorne,
tindola posteriormente a la aprobacin de la Legislatura de los Estados; V. en Luis
Marias Otero, op. cit., pp. 53 Y 391. Con esta reforma se haca mucho ms flexible
la Constitucin. al eliminarse fa iniciativa exclusiva que tenan las Legislaturas
Estatales para las reformas (Art. H8 de [a Constitucin de 1881), tor. cit., P %7.
160. Cfr. Auguto Mirares, loc. cit., p. 145; R. A. Rondn Mrquez, o/>. cil., Tomo JI,
pp. 316 Y 320 Y ss. V., adems, R. A. Rondn Mrquez, Cretpo y 1.1 Ret'O!ucin
V'galilla, Caracas, 1973.
161. Art. 1
9
de la Constitucin de 1893, en Luis Marias Otero, op. ct., pp. 54 Y 395.
Cfr. Ramn J. VelSquez, op, cit., p. 88.
162. Los iutculos 79 y siguientes de la Constitucin de 1893, sin embarac, establecieron
un Consejo de Gobierno con faCUJUldrs y composicin distintas; V. ('O Luis Marjas
Otero, op. cit., pp. 411 Y ss.
163. Att. 71, loe. cit., p. 409.
164. V. los comentarios sobre el "Mocho" Herndndea y la muerte de Crespo, en Ramn
J. Velsquez, op, cil., p. 179; R. A. Rondn Mrquez, Guzmn Blanco. cil.,
Tomo JI, pp. 323 Y ss. Asimismo, R. A. Rondn Mrquea, Crespo... , l., pp-
183 Yss.
165. La Constitucin de 1893, en cierta forma, regresa a la conformacin federal de la
Repblica prevista en la Constitucin de 1864. Como la Constitucin de 1881 haba
creado nueve gramres E.>bdos de Jos vejnte anterjores, paS<llndo ml.l<:"Ms de (-stos a
formar 5w:iones de ellos, la Consrucin de 169') haba previsto la recomtimcn
92
DERECHO ADMINISTRATIVO
general Cipriano Castro en e! Tchira, quien a la cabeza de la Revolu-
cin denominada Liberal Restauradora, tom a Caracas en 1899."" Una
vez ms, la accin de! poder central contra su soporte caudillista regional,
iba a provocar la cada del gobierno.
La integraci poltica y la dictadufa petrolera
El fin del siglo XIX y los comienzos del siglo actual tuvieron una
importancia decisiva en la historia poltica venezolana, pues material-
mente, con la entrada de! general Cipriano Castro en Caracas, al frente
de la Revolucin Liberal Restauradora, se va a iniciar un giro completo
en e! panorama institucional y poltico del pais, que conducir a la
conclusin del predominio naonal de Jos caudillos regionales del
Centro; '" a la eliminacin del propio caudillismo regional y con l, de
los partidos polticos tradicionales (Liberal y Conservador) y de la
forma federal del Estado;':" a Ja extincin de las guerras civiles que
slo e! caudillismo regional poda provocar,'?" y a la integracin poltica
nacional mediante el establecimiento de un Ejrcito Nacional como sopor-
te del poder central!" En esta tarea, la dictadura de Juan Vicente
Gmez, desde 1908 a 1935, sin duda, fue decisiva.
de dichas secciones en Estados (Art. 4"). El Congreso, por acuerdo del 22 de abril
de 1899, autoriz al Presidente Andrade para nombrar los Presidentes provisionales
de las secciones. Cfr. Luis Marias Otero, op. cit., p. 59; Ramn J. Velsquez,
op. cis., pp. 184 Y ss.; R. A. Rondn Mrquez, Guzmn Blanco... , cit., Tomo II,
p. 328.
166. Cfr. Ramn J. Velsquez, cp. ctt., pp 206 Y ss., y 242 Y ss.; Dcmicgo A Rangcl,
op, cis., pp. 69 Y SS.; Augusto MIJ<l.reS, loe. eit" p. 114, R A Rondn Mrquez,
Cuzmn Blanco... , cit., Tomo 11, pp. 328 }' ss.; Jos Rafael Pocaterra, Memorias
de un Venezolano de la Decadencia, Caracas, 1937, Tomo 1, pp. 19 Y ss.
167. Hasta entonces, los caudillos regionales del centro haban sido el eje del gobierno
central: Bolvar, Pez, Monagas, Castro, Guzmn Blanco, Crespo. A partir de 1R99
el predominio en el poder central se desplazar hacia los caudillos andinos. Cfr.
R. Daz Snchez, loe. cis., p. 279.
168. La eliminacin de los ltimos vestigios de la federacin se consuma constitucional.
mente a partir de la Constitucin de 1925. V. Nota 190. Cfr. sobre la extincin
del federalismo caudillista a comienzos de este siglo: Domingo A. Rangel, op, cit..
p. 74; R. Daz Snchea, loe. cis., p. 288. Sin embargo, el inicio del fin de los
caudillos regionales se produce con el triunf.o de Castro y Grnez en las guerras
civiles de 1901 a 1903. Cfr. R. J. Velsquez, op, cis., pp. 265 Y ss.
169. La guerra de la Revolucin Libertadora en 1901 ser la ltima de las guerras civiles
venezi?lanas. Cfr. Luis Marias Otero, 01"" cit., p. 59; R. A. Rondn Mrquez,
otr. at., Tomo Il, pp. 361 y ss.
170. En este sentido, R. J. Velsquez seala que la base de sustentacin del rgimen
liberal desde 1870 lo constituy el binomio Partido-Ejrcito que desapareci a partir
de 1903. "Hasta los das del gobierno del general Ignacio Andrade (1898), el
llamado ejrcito nacional que se alojaba en los cuarteles, mal atendido y peor
LOS SUPUESTOS lilSTORICOS
93
Durante el gobierno de Castro, que se inicia, como se indic, en
1899, algunos hechos de gran importancia se van a producir. En primer
lugar, en los primeros aos de este siglo y del gobierno de Castro, los
resultados de una polfnca de emprstitos desarrollada a todo lo largo del
siglo XIX, van a evidenciarse: el pas haba sido progresivamente hipo-
tecado y los prestamistas 10 recJamahan.';t La reaccin de stos se con-
cretiz, a escala internacional, con la reclamacin armada de las deudas
y el bloqueo de los puertos venezolanos por Inglaterra, Alemania e
Italia, tctica normal de las manifestaciones imperialistas de esa poca.
Castro no sucumbi ante las amenazas y apel a la precaria fuerza inter-
na y a la represin contra los extranjeros m como forma de contrarrestar
las acciones de la "planta insolente del extranjero".173 Por otra parte,
otra fuerza imperialista que reclamaba exclusividad en relacin a la
intervencin en Amrica Latina, los Estados Unidos, invocaran de nuevo
la Doctrina Monroe, }' reaccionara contra las pretensiones europeas,
con lo cual el conflicto entr en la etapa de negociaciones.':" Como
resultado de esta situacin, las pretensiones de Estados Unidos queda-
ron ciaras y reconocidas en relacin a Amrica Latina; y respecto de
Venezuela, cobraron en especie la mediacin en el conflicto, pues se
iniciaba el proceso que conducira a .la explotacin incontrolada de las
riquezas del subsuelo por los monopolios norteamericanosv" La media-
cin norteamericana, por otra parte, no se haba realizado por simpata
al gobierno de Castro, contra el cual ya haban reaccionado al intervenir
dotado, no tuvo ninguna signj[jcacin como ieaoc <k pode< nacional. La verdadera
fuerza para la defensa del gobierno estaba constituida por los ejrcitos particulares
que los jefes locales reclutaban en los momentos de peligro .. ."'. A partir de Castro
y la organizacin de un Ejrcito Nacional, se reemplaur "el binomio Partido:
Ejrcito de los Liberales amarillos por un trpode, ]efe-EjrcitoAdministradn que
perdurar como forma de organizacin del poder hasta octubre de 1945', op: ,-t.
pp. XI Y XII, Cfr. D. H. Levine, Con/lit a"d PolJicaJ Chd"g' i" V'n'ZtlI?J:
Pr\ceton, 1973, p. 12.
171. Cfr. Domingo A. Rangel, ofr. cit., p. 92; R. J. Velsquez, 01'. cit., pp. 124 Y ss.
172. Cfr, Domingo A. Rangel, op. ciJ., p. 143.
173. La clebre Proclama de Castro de 9 de diciembre de 1902, comenzaba as: "vene,
zolancs: [La planta insolente del Extranjero ha profanado el sagrado suelo de la
Patria! Un hecho inslito en la historia de las Naciones cultas, sin precedentes sin
posible justificacin, hecho brbaro, porque atenta contra los ms
principios del Derecho de Gentes; hecho innoble, porque es fruto del contubernio
inmoral y cobarde de. la fuerza y la alevosa, es el hecho que acaban de realizar
en la cda de La GuaIra, hace pocos momentos, las Escuadras alemana e inglesa. .
Fotocopiado en El Nacional, Caracas, 9 de diciembre de 1972.
174. Cfr. Augusto Mijaree, loe. t., p. 147; R. J. Ve!squez, op. t., pp. 309 Y ss. V., en
;ooeral, L!.lis M. DrrJ.go, lA R4fbJica Argfl1/if1(l y d '''1"0 de Venez"ela, Buenos
1903.
175. V. Domingo A. Rangel, ob, cit., pp. 146 Y ss.
DERECHO ADMINISTRATIVO
e! capital norteamericano en la denominada Revolucin Libertadora
que el general Matos comand contra el gobierno en 1901, aglutinando
los descontentos de los caudillos centrales contra la intromisin de Jos
Andes en los negocios de! poder. rte Los triunfos de Castro contra la
inrervencin extranjera, aliada en el campo nacional con los caudillos
centrales, sin embargo, no fueron capitalizados en la institucionalizacin
interna'" y slo ser necesario que Castro se aleje del pas en 1908
para que el Vicepresidente, general Juan Vicente Grnez, tome el poder
para no dejarlo hasta su muerte en 1935, j' ejercerlo bajo el signo del
terror y la tortura.
Pero dentro de los hechos de importancia que se suscitaron durante
el gobierno de Castro, en segundo lugar deben destacarse los triunfos
militares del Vicepresidente Gmcz entre 1901 j' 1903, en los cuales
vence a todos los caudillos regionales, y que contribuirn a formar el
Ejrcito Nacionai con el cual posteriormente gobernar al p a s 7 ~ Por
ltimo, debe indicarse que durante el perodo de gobierno de Castro,
ste hizo reformar Jos veces la Constitucin: en 1901, cuyo texto aurnen-
t los poderes del Presidente de la Repblica, eliminando el Consejo
de Gobierno que e! texto anterior (1893) estableca, y aumentando a
seis aos el perodo constitucional;li"9 y en 1904, mediante cuya reforma,
Castro hizo extender su perodo constitucional, que finalizaba en 190R,
hasta 1911.
1 8 0
176. La participacin en la Revolucin Libertadora de la empresa explotadora del asfalto
en Venezuela, la N. Y. m'id Benndez Ca., est fuera de toda duda, Jo que provoc
que el mismo Castro decretara la intervencin estatal de dirha empresa. Cfr. R Beran-
court, Venezuela, Poltica J' Petrleo, Mxico, 1956, pp. 14 Yss.: Domingo A. Rangel.
op, cis., pp. 119 Y ss. Y 148 Y ss.: R. Diaz Snchez. loe. ca., p. 303. V. el libro
de V. Q. E. Thorber, Origen del Capital Norteamericano en Venezuela. La Epoca
del Asjalto f1884-19D7), cit. por R. Dtaa Snchea, loco cis., p. 302; Cir. R. A.
Rondn Mrquez, op, 01., 'fama JI, pp. ',52 Y SS.; R. J. Velsquez cita, adems,
como soportes de esta Revolucin, al Cable francs, la empresa naviera norteame-
ricana Orinoco y el grupo alemn del Gran Ferrocarril de Venezuela, op. ci!.. p. XII.
177. Cfr. Domingo A. Rangel, op. cit., p. 151.
17R. Cfr. R. J. Velsquce, op, cit. 'P. XIII; Domingo A. Rangel, op. cit., pp. 153 Y ss.
A los caudillos que no vencen, se los "archive" posteriormente en el Consejo de
Gobierno que cre la Constitucin de 1909. Cfr. R. A. Rondn Mrquez, otr. cit.,
Tomo JI, p. :172; J. R. Pocaterra, op, cit., Tomo I, pp. 174 Y ss. V. los artculos
88 y ss. de la Constitucin de 1909, en Luis Marias Otero, op, cit, p. 502.
179. Arts. 70 y 72 de la Constirucin de 1901. La eleccin del Presidente se atribuy
por este texto a los Concejos Municipales, Art. 82: y el Presidente no poda ser
reelegido, Art. 73; V. en Luis Marias Otero, loe. cit., pp. 438 y 439.
180. Artculo 146 de la Constitucin de 1901, y articulo 132 de la Constitucin de 1904;
en Iuis Marias Otero, ot. cis.. pp. i51 Y 478.
LOS SUPUESTOS HISTORICOS
95
En realidad, como se dijo, "la evolucin dentro de la. misma
causa" 1$1 ya estaba fomentada y Juan Vicente Gmez se consolida en
el poder desde 1905. Durante su periodo dicta.torial, la. Constinrcin
se reformar siete veces,':" y se amoldar sucesivamente a los intereses
y conveniencias del dictador. Con la reforma de 1909, se establece la
eleccin del Presidente por el Congreso, lo cual va a permanecer en
vigencia hasta 1946,,$$ se fija su perodo en cuatro aos contados a
partir de 1910 y se otorgan amplsimos poderes al Presidente Provisio-
nal, con lo cual se formaliza la dictadura.'>' En 1914, se dicta un Esta-
tuto Constitucional Provisorio que crea por primera vez a nivel consti-
tucional el cargo de Comandante en Jefe del Ejrcito Nacional, del cual
no se separar Gmez hasta su muerte ~ c y que le permitir gobernar
al pas aun sin ejercer la Presidencia de la Repblrca."" r se dicta luego
la Constitucin de 1914, que ampliar el perodo constitucional a siete
aos y que eliminad la prohibicin de reeleccin del Presidente de la
Repblica.':" lo que le permiti ser electo para un segundo perodo
(1915-1922).
En 1922 se reforma nuevamente fa Constitucin, establecindose
dos Vicepresidencias, que ocuparn su hermano y su hijo.t'" En 1925,
con la nueva reforma constitucional se permite al Presidente de la Rep-
blica ausentarse de la capital de 1J. Repblica sin dejar encargado de la
Presidencia;':" se consagra la posibilidad de que el Presidente de la
Repblica nombre los presidentes de Estado; se prohbe a los Estados
tener fuerzas armadas propias, con lo que se extinguen formalmente
181. Cfr. Ramn J. Velsquz, op. ri/., p. Xll1; R. A. Rondn Mrq"ez, op. ca., Tomo Il,
pp. 366 Y ss. V. sobre tos porlTIenOrS del golpe de estado de ). V. Gmc7 n
C. Castro. F. Domingo A. Ran;el, Gmcz:. el .,mo dd poder, CaraCas 197,. pp.
157 Y ss.
182. En 1909, 1914, 1922, 1925, 1928, 1929 Y 1931.
183. Artculo 75 de la Constitucin de 1909, en Luis M<lrias Otero, op, cfr., p. 198.
184. Artculo 150 y 156. loro (jr., p. 511-
185. Artculo 43 del Estatuto Comlitm:ional Provisorio de 1914, en Luis Marias Otero.
0p. cit., p. 526. Sobre la importancia de este cargo de la dictadura de Gmez.
V. su propio criterio en su mensaje al Congreso en 1929. en Jwge Lu,iani, LA
Di(radflra P"I"perfltl de G'mez y 1US Adl'erSt/rios, Caracas, 1936. pp. 59 Y (,0;
R. Betancourt, op, cit., p. 71.
186. Durante la dictadura de Gmez ejercieron la Presidencia hombres de su ccnfinnza
como V. Mrquez Busnllos y J. B. Prez.
187. Art. 84 de la O>nstitucin de 1909 y artculo 128 de la Constitucin d 1914,.
o ~ cs., pp. 501 Y 604.
188. Ocuparon las Vicepresidencias Juan erisstorno G6mez, hermano dd dictador, y
Jose Vicente Gmez. su hijo. El primero fue asesinado en 1923 y el segundo aban-
don Venezuela antes de terminar Sil petiodo, y f3JI("i"; en Suiza en 1930.
lfl9. Arr. 79,6 de la Constitucin de 1922, op. cit., P. 594.
96
DERECHO ADMINISTRATNO
los ltimos vestigros del sistema federal ;"" y se elimina la necesidad
de aprobacin legislativa de las roncesiones de explotacin de hidro-
carburos, que los textos anteriores exigan/
9 1
con lo cual se pone en
evidencia la presin de las empresas petroleras y la complacencia del
rgimen. En 1928, se eliminaron los Vicepresidentes establecidos en el
texto de 1922,'"' y se consagra expresamente en el texto constitucional
la prohibicin de "la propaganda del comunismo" como reaccin evi-
dente a los movimientos estudiantiles de febrero de ese ao.'?" En 1929,
se restablece el cargo de Comandante en Jefe del Ejrcito como orga-
nismo autnomo, en virtud de que Gmez haba manifestado no ser
candidato a reeleccin al fin de su tercer perodo constitucional (1922-
1929) ;HH Y en 1931, al renunciar el Presidente Juan Bautista Prez, se
reforma de nuevo la Constitucin para regularizar la eleccin de Gmez
nuevamente, e integrar de nuevo el poder civil al militar.':"
Pero aparte de las vicisitudes constitucionales que caracterizan la
dictadura de Gmez, quizs el aspecto de mayor importancia que se
desarrolla a su amparo y en su sombra, es la dominacin progresiva
de las empresas y consorcios extranjeros de la explotacin petrolera en
momentos en que la penetracin imperialista en Latinoamrica adquiri
proporciones desmesuradas. La dictadura de Gmcz, en este sentido, ha
sido calificada como "una dictadura petrolera";'?" pues al amparo de
un rgimen corrupto poltica y administrativamente hablando, las em-
presas norteamericanas y del grupo angloholands m tomaron posesin
190. Artculos 15, R Y 17,2 de la Constitucin de 1925, en Luis Marias Otero, loe. cit.,
pp. 613 Y 615.
191. El texto de la Constitucin de 1922 otorgaba al Congreso la facultad de "aprobar
o negar .. , los ttulos y concesiones de minas y las enajenaciones de tierras bal-
das ... " (Art. 58, 10, a); en cambio, en la Constitucin de 1925 se consagra el
principio contrario: "No estn sujetos a la aprobacin del Congreso las concesiones
mineras ni los ttulos de tierras baldas .. ." (Art. 78,6); loe. cis., pp. 591 Y 627.
192. V. Nota 188 de este 'Pargrafo 3.
193. Art. 32,6 de la Constitucin de 1928, en Luis Marias Otero, op, cit., p. 655. La
nica fuente de oposicin poltica al gobierno de Gmez estuvo concentrada en Jos
grupos estudiantiles. Cfr. D. H. Levinc, op, cit., p. 22. -
191. Artculos 128 y 129 de la Constitucin de 1929, en Luis Marias Otero, op, cit.,
p. 712. Para el perodo constitucional 1929-1936 se eligi Presidente a Juan Bautista
Pree, quien renunci en 193L
195. Art. 128 de la Constitucin de 1931, en Luis Marias Otero, op, ct., pp. 82 Y 748.
196. V. F. Brito Figueroa, Venezuela, Siglo XX, La Habana, 1967, pp. 31 y 33l, 40
Y 197. Cfr. tambin en F. Brito Figueroa, Historia Econmica J Social de Vene-
zuela ... ) cit., Tomo Il, pp. 359 Y ss.
197. No hay ~ olvidar, en este sentido, que despus de la cada del dictador Porfirio
Daz en Mxico en 1911, los capitales norteamericanos invertidos en una industria
petrolera que la Constitucin mexicana comenzaba a mextcanzar en 1917, vuelan
LOS SUPUESroS HISTORlCOS
97
y se repartieron a su antojo el suelo y subsuelo nacional, para lo cual
tuvieron la colaboracin de muchos burcratas y amigos del dictador,
quienes enriquecidos por su inrermediacin, pasaron a formar buena
parte de la oligarqua econmica del pas.
m
Esta poltica de entrega
al extranjero de la riqueza petrolera venezolana.t" en esta forma, no
slo sent6 las bases de la dependencia econmica del pas en las dcadas
posteriores.t" sino que produjo otras repercusiones internas en relacin
a la economa agrcola: no slo se produce la concentracin de Ja pro-
piedad rural por motivos petroleros, convirtindose los latifundios cau-
dillescos y miJitares del sjglo XIX en propiedades de los allegados al
dictador y de las empresas petroleras y sus intermediarios.t" sino que
hacia Venezuela, pues alli encuentran el dictador complaciente que haban perdido
en Mxico. Cfr. Rmulo Betancourt, op. it., pp. 37 Y ss, En esta forma. la como
placencla de la dktadura de Gmez con los intereses norteamericanos, uajo como
consecuencia que no se hiciera sentir en Venezuela, las meniiestecioncs inten'eno-
nistas de carcter mj(jtar de la "poltica del dlar" de las primeras dcadas de este
siglo, que, sin embargo, se produjeron en Mxico, Guatemala, Honduras, COsta Rica,
Panam, Colombia, CtJba, Santo Domingo y Puerto Rico. cuando en alguna forma
estuvo en peligro el capital flvado norteamericano invertido. V. un interesante
recuento de todas estas intervenciones en C1aude Julen, I:Empifli' Amerkain,
1972, Primera Parle, pp. 65 Y ss.
198. La influencia y penetracin de las empresas fue de tal nacurateza, que no slo se
hacen a su medida las leyes de hidrocarburos de principios de los afios veinte (Cfr.
Rmulo Betancourt, op. dt., pp. 46 Y se.}, sino que hacen otorgar Iegalmenre el
poder a las empresas concesionarias (V. las referencias al sentido de
este absurdo jurdico en A. R. Brewer-Catas, Comentarios al Proyecto dI! Reforma
de la Ley de Exportarin por Causa dI! Utilidad P,bJica y Social, Caracas, 1971);
e inclusive influyen en la Reforma Constitucional de 1925 para excluir de la a'pro
bacn del Congreso el oroegamienro de concesiones de hidrocarburos (V. Nota
N' 191 de este pargrafo 3). Cfr. las referencias a la colaboracin de la o[i:arqua
econJ!lica y de los aiJligo.s del dictador en la labor de las petroleras, en
F. Brito FlgUeroa, Rtf/arta... , ar., Tomo 11, pp. 367 Y ss.; Domingo A. RaD,l;:el,
LOf "ndinos ... , op. dt., p. 222 Y s;. (las citas sucesivas de D. A. Ranl'el se refieren
a este libro); Eduardo Arcila Farlas, "Evolucin de la Economa en Venezuela",
en Mariano Picn Salas r otros, 01'. dr., p. 363.
199. A lo que debe agregarse la entrega de la explotacin del hierro durante otra dicta-
dura, la de Prea Jimnez, en la dcada de los cincuenta.
200. Si se medita sobre la dependencia frgil de nuestra economa hasta aijos recientes,
no slo de la poltica de otro pas, sino de [os Wllsorcios petroleros y del hierro
norteamericanOS, es evidente que se puede llegar a la conclusin de que nuestro
<ksarroJlo ecocmko de las ltimas dcadas, no slo es un desarrollo ficticio sino
un desarrollo ajeno, prestado a un altsimo inters y por unos prestamistas inesC!u-
pulosos aliados a ciertas capas de la oligarqua finandera criolla, quienes nunca han
pensado en los intereses nacionales, y el deterioro y dependen-la que esta situacin
ha significado para el pas, sino en sus propios intereses cortoplads/ils de enrique.
cimlenro personal, y paca quienes el reparto, entrega y dependencia de nuestra
economa es signo de progreso.
201. Cfr. F. Brito Pigueroa, Venezuela Siglo XX, cit., Pp. JO Y ss.; Jobo DllnC.lln Pcwe,
op. t., pp. 21 Y ss. Y 45.
98
DERECHO ADMINISTRATIVO
se produce el empobrecimiento progresivo del campo por el abandono
de la explotacin agrcola.'"
L.1 evolucin posterior a 1936
Muerto Gmez en 1935, a partir del ao 1936, se produce indu-
PlU.tLU Uf,,; \t!,:)lLl. PVUUI..U ,:)lUU ldUIUICU UC;:)Ut:' cr PUlllU U(;: vrcca ::'ULl.! y
econmico en virtud de los efectos de la explotacin petrolera. En efecto,
no slo resurge paulatinamente el ejercicio de los derechos polticos y
las libertades pblicas, inexistentes cuando Gmez, ao sino que se reinicia
la marcha del pas en el campo demogrfico, social y cultural, parali-
zada durante ms de un cuarto de siglo.'" Grnez, ciertamente fue el
"Gendarme Necesario", segn la tesis de Vallenilla Lanz,'? es decir,
integr politicamente a un pas disgregado en feudos caudillistas regio-
nales zoe y, por ello, concluy el sistema federal en Venezuela; pero
202. Venezuela, a principios del siglo xx y durante el siglo XIX, haba basado su econo.
ma de exportacin en el caf. A partir de 1926 abandona materialmente esa posi-
cin y el petrleo pasa a OCupar el primer lugar como producto de exportacin por
sobre el caf, quedando ste en tercer lugar, una vez que se inici la explotacin
del hierro en la dcada de los cincuenta. Cierto es que la caracrertstica del pas
exportador de materias primas no ha cambiado desde el siglo pasado en Venezuela;
sin embargo, el cambio ha sido radical si se piensa que ahora dependemos de un
producto que se gasta y no se renueva, lo cual, como ha dicho Uslar Pietri, "si DO
Se transforma la economia venezolana como consecuencia de los beneficios del petr-
leo, las consecuencias que se producirn sern catastrficas" (V. De una ti otra
Venezuela, Caracas, 1944); y si se tiene en cuenta que ahora dependemos ms de
los consorcios extranjeros, quienes se benefician desproporcionadamente de la explo-
tacin petrolera, sin que esos beneficios reingresen al pas que los produce. Sobre
la posicin de Gmez en relacin a la produccin de caf, V. Domingo A. Rangel,
op, cit., pp. 265 Y ss., Y sobre la decadencia agrcola en general, idem, pp. 283 Yss.
203. Cfr. Domingo A. Rangel, op, cis., pp. 294 Y ss.
204. La apreciacin de la parlisis en los campos del desarrollo industrial, de la educacin,
de la salubridad, puede verse en R. J. VeJsquez, op. cis., pp. xx y ss., quien
califica con razn a Venezuela en esa poca como una "nacin secuestrada", p. XX;
Y en Domingo A. Rangel, op. cir., pp. 278 Y ss.
205. V. L Vallenilla Lana, Cesarismo Democrtico. Estudios sobre las bases sociolgicas
de la Constitucin efectiva de Venezuela, cit., pp. 119 Y ss.
206. Cfr. D. H. Levine, op. cii., pp. 14, 15 Y 19. V. Laureano Vallenilla Lana, Dsgre-
gacin e Integracin. EnJayo sobre la formacin de la Nacionalizacin Venezolana,
cit., p. un. Al comentar los extremos a que lleg la represin y el terror durante
la dictadura de Grnea, R. Diaz Snchez seala que "ste fue el precio que Venezuela
pag por la extirpacin del primitivo feudalismo de las regiones, fuente perenne
de guerras internas y fbrica de caudillos rapaces e incultos". Cfr. R. Daz Snchez
loe. cii., p. 288. Por otra parte, debe destacarse que a la eliminacin del caudi-
llisrno regional contribuy la concentracin de la riqueza latifundista en las manos
de Gmea y sus allegados. Cfr. F. Brito Pigueroa, Historie ... , cit., Tomo 1I.
pp. 482 Y ss.
LOS SUPUESTOS HISTORICOS
99
paralelamente, paraliz al pas por treinta aos, precisamente en la
poca en que se hubiera podido construir la etapa del despegue en el
desarrollo econmico de Venezuela. utilizando adecuadamente la riqueza
petrolera. Por ello, la Venezuela eue despert en 1936 era una Venezuela
atrasada, ignorante de 10 que suceda en el mundo, y abiertamente saquea-
da por Jos inversionistas extranjeros. El cambio operado desde 1936. por
ello, fue ciertamente revolucionario.t"
A la muerte de Gmea asumi el poder su Ministro de Guerra,
general Eleazar Lpez Ccntreras, y a los pocos meses se dict la Cons-
titucin de 1936. Tanto el gobierno de Lpez Contreras como la Consti-
tucin de 1936, indudablemente que conformaron un rgimen de tran-
sicin de la dictadura a la democracia.'?" el cual ni fue continuacin
de la sombra y dictadura de Gmez ni 10 cambi radicalmente: sent
las bases de este cambio, y ello es suficiente histricamente para como
prender su papel.
En efecto. por la Constitucin de 1936, elaborada por el mismo
Congreso que exista antes de la muerte de Gmez, se reconocen por
primera vez en un texto constitucional los derechos de carcter social,
Jos cuales van a dar origen a la primera Ley del Trabajo promulgada
meses despus, y se limita el derecho de propiedad.'?" En el mbito
poltico, se regularon y reconocieron los derechos polticos, los cuales
comenzaron a ejercerse, aun cuando el texto constitucional ratificaba
la consideracin de las "docmcas comunistas y anarquistas" como "con-
trarias a la independencia, a la forma poltica y a la paz social de la
Nacin", .lo cual no ser eliminado sino en 1945.
210
El sistema de sufra-
gio, asimismo, permaneci inmodificado en cuanto al carcter indirecto,
pues la eleccin del Presidente se continuaba realizando por el Congreso,
el cual eligi a Lpez Contreras para un perodo de cinco aos (1936-
1941) , prohibindose la reeleccin,m El rgimen de Lpez Contreras,
207. Cfr. Augusto Mijares, loe, t., pp. lH Y ss.
208. Al morir Gmee, corno seala Domingo A. Ranael, nadie haba pensado qu hacer
politicamer(e hablando pa,ra tranSformar el rgimen, ofr. cit., p. 252. V. sobre el
rgimen de transicin, E. L6pez Contreras, Proceso Poltico Social (19281936),
Caracas, 1955.
~ 9 Arts. 32, 2 Y 32, 8 de la Constituci6n de 1936, en Luis Marias Otero, op. cit.,
pp. 763, 765 Y 766.
2O. V. artculo 32, 6 en kc. cit., p. 765. Domingo A. Rangel seala que la desorien-
tacin y confusin de los movimientos polticos en 1936 fue tal, que se a.J;otafOn
en pura demagogia y gestos de anarqua (ap. cii., p. 252), que slo recuerdan la
demagogia guzmancista liberal de los alios posteriores a 1840.
211. Arts. 95, 96 Y 132, loe. ei)., pp. 719 Y 788.
100
DERECHO ADMINISTRATIVO
a pesar de sus restricciones, fue testigo del nacimiento de los movimien-
tos obreros y de masas, as como de los movimientos polticos, antece-
dentes de los actuales partidos polticos, en cuya formacin los antiguos
estudiantes del ao 1928 jugaran un gran papel.'''
En 1941, el Congreso elige como Presidente al candidato de Lpez
Contreras, el general Medina Angarita, euyo gobierno abre el camino
a una burguesa liberal reformadora,":" que promulga en 1942 dos ins-
trumentos legales de grandsima importancia, adems de sentar las bases
legislativas de casi todo nuestro sistema jurdico actual: la Ley de Hidro-
carburos, que uniforrniza el rgimen de las concesiones, previendo la
reversin, y que consolida las posibilidades para un control del Estado
en la industria; y la Ley de Impuesto sobre la Renta, base del sistema
tributario venezolano. Al final del gobierno del Presidente Medina,
durante el cual se inici una poltica de intervencionismo estatal y de
fomento a la produccin nacional> se dict una nueva Constitucin, en
la cual se incorporaron disposiciones que reflejaban la situacin econ-
mica de emergencia provocada por la guerra mundial, otorgndose am-
plios poderes al Estado.f'" de control de la economa nacional; se amplia-
ron los poderes del Gobierno Central, aun cuando se conservaba de
nombre la forma federal del Estado;'" y se liberalizaron los derechos
polticos al eliminarse la prohibicin que desde el texto constitucional
de 1928 se estableca respecto del comunismo.'?"
La Constitucin de 1945, sin embargo, no tuvo una vigencia supe-
rior a cinco meses, pues el 18 de octubre del mismo ao, un golpe
militar lleva al poder a una Junta de Gobierno que presidira Rmulo
Betancourt, jefe del principal partido de oposicin, Accin Democrtica.
Apareca tambin en la escena poltica, como actor militar del gol pe,
el general Marcos Prez Jimnez, quien despus sera, a su vez, dictador
212. Cfr. R. A. Rondn Mrquez, op. cis., Tomo I1, p. 374. Sobre la generacin de 1928,
V. Domingo A. Rangel, op. ctt., pp. 233 Yss.; Joaqun Gabaldn Mrquez, Ale1Jloria
)' Cuento de le Generacin del 28, Caracas, 1958; y Mara de Lourdes Acedo de
Sucre y Carmen Margarita Nones Mcndoza, La generacin venezolana de 1928.
Estudio de una Ni/e poltica, Caracas, 1967. ._.
213. C]r. F. Brito Figueroa, Historia ... , cit., Tomo I1, pp. 508 Y ss., 629 y ss. Sobre
el apoyo del partido comunista al gobierno de Medina, V. D. H. Levine, op. ct.,
p. 29.
214. V. Art. 32,9 de la Constitucin de 1915. en Luis Marias Otero, op, ctt., p. 804.
215. Arts. 15 y 78, loco cii., pp. 795 Y ss Y 813 Y ss.
216. V. Nota N" 193 de este pargrafo 3. Cfr. D. H. Lcvine, op, cs., p. 27., quien
califica a Medina como el iniciador del proceso de liberalizacin poltica y de
libertad de organizacin en Venezuela.
LOS SUPUESTQS HISTORICOS
101
por casi una dcada (1950-1958). Las consecuencias de esta alianza
militar con un partido populista comienzan ahora a evaluarse: en ella
algunos sitan el nacimiento de la democracia en Venezuela.''" y otros
sitan el comienzo del neocolonialismo econmico en el pas.Z18 En todo
caso, como proceso 9-ue parece era nevitable.?" signific la ruptura de
Un proceso poltico de transicin, entroniz la demagogia y el secta-
rismo en el poder, y se derrumb al poco tiempo, por la incapacidad
de sus dirigentes de asumir una revolucin.s" dando origen a un rgi-
men militar que gobernara por diez aos hasta 1958. En efecto, la
Junta Revolucionaria de Gobierno, presidida por Rmulo Betancourt,
al derogar la Constitucin de 1945, dict en marzo de 1946 un Estatuto
para la eleccin de representantes a la Asamblea Nacional Constituyente
as corno un Decreto de Garantlas ciudedanes,"" y mediante la instau-
racin del sufragio directo y realmente universal, con la participacin
por primera vez de la mujer, se realizaron elecciones para la Asamblea
Constituyente, la cual aprueba la Constitucin de 1947. Este texto, en
la historia constitucional del pas, indudablemente que tiene un carcter
revolucionario, no slo en cuanto a tcnica y expresin, sino en cuanto
aJ contenido, pues desarrolla ampliamente los derechos sociales, limita
los derechos econmicos, y establece el derecho al sufragio universal,
directo y secreto, con 10 cual se inicia la democracia representativa en
Veneauela.t" En cuanto a la forma del Estado, el texto de 1947, que
luego servir de modelo al de 1961, establece una correlacin y balance
entre los Poderes Nacionales (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) en forma
tradicional ZZ3 y conserva, a pesar del centralismo inmanente de su texto,
217.
218.
219.
220.
221.
222.
22}.
Cfr. Domingo A. Rangel, op. rit., p. 327. V. Robert J. Alexander Tbe Venezudan
Democrasc Revolufion. A profHe o/ the Regime o/ R6mu/o Befa/ICourt, New
Jersey, 1964.
F. Brito Figueroa, por ejemplo, seala que las actividades de una burguesa indus-
trial nacional, auspiciadora de una poltica de intervencin del Estado en la econo-
ma con sentido nacionalista, que actu entre 1940 y 1945, por el golpe militar de
1945, cambi radicalmente bajo la orientacin del nuevo gobierno, transformado
despus en una dictadura neoliberal. V. F. Brito Figueroa, HiJtoria... , cit., Tomo
1I, p. 631; Cfr. Domingo A. Rangel, op, cis., p. 324.
V. Domingo A. Rangel, op. rit., p. 317.
Cfr. Domingo A. Rangel, op. rit., p. 318 Y sa.
V. el Decreto N 217 de 15 de marzo de 1946, en Luis Marias Otero, op. rit.,
pp. 833 Y ss.
V. artculos 44, 47 Y ss., 65 y ss. y 79 Y ss, de la Constitucin de 1947, en Luis
Marias Otero, op. cit., pp. 845 Y ss.
V. artculos 84 y ss. y 137 Y ss., loro cis., pp. 852 Y ss. Y 860 Yss.
102
DERECHO ADMINISTRATIVO
vestigios del regunen federal.f" Conforme a la nueva Constitucin, se
realizaron elecciones en 1947, resultando electo Presidente e! escritor
Rmulo Gallegos, candidato de! partido en el poder, por una mayora
abrumadora de votos.
En todo caso, muy poco pudo realizar en el poder e! partido Accin
Democrtica, que no fuera, en materia econmica y petrolera, la conso-
lidacin de las medidas adoptadas en el gobierno de Medina, y el esta-
blecimiento de la frmula del 50/50 en la participacin fiscal en los
beneficios de la industria petrolera,'?' pues a los pocos meses de la
eleccin de Gallegos, los mismos militares que haban dado el golpe
en 1945, desplazaron del poder a Accin Democrtica en noviembre
de 1948. La Junta Militar de Gobierno derog la Constitucin de 1947
y puso en vigencia la de 1945 que los militares mismos impidieron
aplicar, la cual estuvo en vigor hasta 1953. Durante esos aos, se suce-
dieron persecuciones polticas inusitadas contra todos los partidos pol-
ticos, especialmente Accin Democrtica, se asesin al presidente de la
Junta, comandante Carlos Delgado Chalbaud, y se consolid en el poder
el despus general Prez Jimnez, quien asumi la Presidencia "Consti-
tucional" en 1953, despus de realizarse unas elecciones fraudulentas
(1952) y hacerse dictar una Constitucin a la medida. El texto constitu-
cional de 1953, tuvo como modelo el de 1945, pero result mucho
ms conservador, poltico, social y econmicamente, y mucho ms
centralista.'?"
La dictadura de Prez Jimnez, una de las ms sangrientas y des-
nacionalizadoras de las que ha conocido e! pas, concluy en 1958, cuando
un movimiento militar, con respaldo popular, asumi el poder. Una
Junta de Gobierno presidida por civiles y con el franco apoyo de la
oligarqua econmica y de todos los partidos polticos promovi elec-
ciones en 1958, resultando electo Rrnulo Betancourt como Presidente
de la Repblica para el perodo 1959-1964, bajo cuyo gobierno, una
224. En la Disposicin Transitoria r se remita a la realizacin de un plebiscito, la
decisin sobre la eleccin de los gobernadores de Estado por voto universal, directo
o secreto, e s610 su designacin por el Ejecutivo Nacional, loe. cit., p. 889. Esta
falta de visin poltica en superar la vieja consigna federal, es reconocida por 105
propios jefes del gobierno en esa poca. Cfr. Rrnulo Betancourt, op, cit., pp.
218 Y 219.
22'5. V. lo indicado en el pargrafo siguiente.
226. La Federacin, en la Constitucin de 1953, slo es un recuerdo histrico, pues
inclusive dicho texto elimina definitivamente la denominacin del Estado, como
Estados Unidos de Venezuela, y lo sustituye por el de Repblica de Venezuela.
V. el texto en Lus Marias Otero, op. cit., pp. 899 Y ss.
LOS SUPUESTOS lilSTORICOS
103
Asamblea Constituyente sancion la Constitucin de 1961, hoy en vgen-
cia. El modelo de este texto fue el de 1947, pero resultando con mlti-
ples mejoras.t'" Desde 1958, en todo caso, el pas ha vivido bajo un
rgimen poltico democrtico-representativo, habindose sucedido en la
Presidencia. por primera vez en la historia poltica del pas, varios
Presidentes por la va del sufragio universal, directo y secreto?"
227.
228.
En particular, sobre la Constitucin de 1961, V. La Constitucin de 1961 y /4
elJolurin ronstitucional de Venauela, Ediciones del Congreso de la Repblica,
Caracas, 1972-19'H, 2 Tomos (4 volmenes).
Ello ha llevado a que,. en 1973, se .h:aya estimado .a la democracia venezolana co::mo
una de las pocas efectivas y compctlflvas de AmrJGl Latina. V. Dallld H. LevIOe,
op. cit., p. 3. Cfr. D. E. Bl.an!;:, Polhirs in Vene2Jula, 1973, p. 272. Desde 1959
se han sucedido en la Presidencia de la Repblica: R. Betancourt (1959.1964),
R. Leoni (1964-1969), R. Caldera (1969-1974) JI C. A. Prez (1974.1979).
CAPITULO SEGUNDO
LOS SUPUESTOS SOCIOECONOMICOS: HACIA
LA CONFIGURAOON DEL ESTADO DEMOCRATICO
y SOOAL DE DERECHO
INTRODUCCION
La conformacin del Estado en Venezuela, tal como se ha sealado,
es el resultado de una lenta evolucin que marca la transformacin del
mismo, de un Estado Liberal-Burgus hacia un Estado Democrtico y
Social de Derecho. En efecto, tal como se aprecia de lo expuesto en
el Captulo anterior, en el momento en que se produjo la independencia
de Venezuela, el nuevo Estado import como modelo para su configu-
racin, el recin nacido y revolucionario (para su poca) Estado Liberal-
Burgus de Derecho. Como tal, durante la primera etapa de su confor-
macin, que podemos situar entre 1830 y 1848, el Estado en Venezuela,
en el mbito econmico y social era un Estado tpicamente abstencionista
y ortodoxamente liberal, que no slo no intervena en la vida econmica
y social, sino que consideraba que la mayor libertad otorgada a los
particulares y garantizada por el Estado, asegurara su bienestar. El ms
claro exponente de esta actitud de laissez-faire del Estado en esa poca,
fue la aprobacin de la Ley del 10 de abril de 1834 sobre la libertad
de contratos,' mediante la cual se legaliz la usura al no limitarse los
intereses que podan ser estipulados en los prstamos de cantidades de
dinero,' con lo cual se respaldaba desde el Estado, la naciente economa
mercantilista y comercial.3 La actividad econmica fundamental de la
1. V. el texto de dicha Ley en la Nota N 76 del pargrafo 3.
2. Esta Ley, que rige hasta 1848, provoc una lucha de mucha importancia, entre dos
escuelas enemigas, tal como lo resea Gil Fortoul: "La una, que al declararse parti-
daria del principio segn el cual la voluntad de las partes es soberana en los con-
tratos, sostena y predicaba el concepto clsico del liberalismo, y la otra, que acon-
sejaba la intervencin previa del legislador, para evitar los abusos de la misma
libertad o proteger los errores individuales contra las falsas previsiones de los propios
individuos. En lo que aparece un contraste sugestivo, pues los oligarcas llamados
conservadores o godos defienden aqu, con el dejar-hacer, la antigua (entonces
actual) y errnea concepci6n del liberalismo, a la vez que los oligarcas llamados
liberales luchan por la no menos errnea (y entonces conservadora) concepcin del
Estado-providencia. Y para que el contraste fuera ms evidente, a los breves aos
de sancionada la Ley, se alz contra ella, en un folleto que tuvo inmensa resonancia,
la voz ms elocuente del partido conservador: la de Fermn Toro". V. Historia Consii-
tecionel de Venezuela, Obras Completas, Caracas, 1953, Tomo Segundo, pp. 68 Y 69.
3. A la Ley de 10 de abril de 1834 debe agregarse la Ley de ~ de mayo de 1841, que
dejaba a los bienes ~ deudor a la merced de los acreedores, asegurndole el bene-
fICIO de espera slo SI todos los acreedores se 10 otorgaban. Cfr. }. Gil Fortoul,
op. cit., Tomo Segundo, p. 70; F. Gonalea Guinn, Historia Contempornea de
108 DERECHO ADMINISTRATND
Repblica era en todo caso, la agricultura, por lo que e! Estado la favo-
reca directamente al exonerarla de impuestos, particularmente los de
exportacin, que constituan la fuente principal de rentas pblicas!
Por otra parte, en e! ltimo orden promotor, al aumentar las transac-
ciones mercantiles, e! Estado auspici y autoriz la fundacin de un
Banco Nacional en 1841, en cuyo capital particip rninoritariamente,"
y con e! objeto de establecer la infraestructura que permitiera la circu-
lacin de bienes, en 1834 se inicia la poltica de cnnstruccin de caminos:
A partir de 1848 y hasta 1863, se abre una segunda etapa del Estado
Liberal-Burgus, pues de! abstencionismo absoluto pas al liberalismo
regulador de ciertas actividades econmicas,' lo cual se manifiesta, por
ejemplo, en 1848, con la reforma de la Ley sobre libertad de contratos
de 1834, con la cual se estableci un lmite legal y convencional a los
intereses y al valor de remate de los bienes del deudor; y en 1849, con
la reforma de la Ley de 1841 establecindose e! beneficio de espera para
el remate de los bienes de! deudor, como beneficio legal.'
En e! perodo que se abre en 1863 con motivo de la instauracin
de! gobierno federal, y que va a perdurar hasta 1935, el Estado Liberal-
Burgus abstencionista y regulador de las actividades econmicas y socia-
les de las dcadas anteriores va a convertirse en un Estado liberal de
fomento, consolidando sus funciones de promocin de la vida econmica
y social. La primera medida que originar esta nueva etapa va a ser
Venezuela, Caracas, 1954, Tomo III, p. 196. La situacin anterior, segn una Ley
de 1838 y la Legislacin espaola, es que se poda dar el beneficio de espera al
deudor, cuando la mayora de 105 acreedores se lo acordare. A partir de 1819. sin
embargo, el beneficio de espera se convierte en un beneficio legal no renunciable.
Cfr. J. Gil Fortoul, op, cit., Tomo Segundo, p. 70.
4. Cfr. J. Gil Fortoul, op. cit., Torno Segundo, pp. 74 Y ss.
:;. El Estado suscribi una quinta parte del capital social, los particulares fundadores
al menos la mitad, y el resto del capital fue destinado a ser suscrito por las Provin-
cias. Cfr. J. Gil Fortoul, op. cit., Tomo Segundo, p. 80. La participacin del Estado
en dicho Banco fue muy criticada, pues se consideraba que se haban distrado fondos
pblicos pata auxiliar una institucin bancaria que habla podido ser establecida con
slo capitales privados, dem, p. 251.
6. Ibdem, pp. 84 Y 258 y ss.
7. En este sentido, Gil Fortoul seala que "la oligarqua liberal sigue un mtodo dis,
tinto del que emple su antecesora. Cuando los conservadores aspiraban a que la
voluntad del individuo fuese soberana en los contratos, y el progreso resultase de
la evolucin social espontnea, independiente de la accin del Estado (confundin-
dose en esto los conservadores venezolanos con los liberales clsicos de otros pases)
la Oligarqua Liberal, en cambio, crey necesaria la intervencin del Estado t ~
acelerar el progreso y remediar males sociales aunque as limitase o censurase la
libertad individual", op, cis., lomo Segundo, p. 27.
8. C1r. J. Gil Fortoul, op, cit., pp- 26, 32 Y ss.: Gonzlcz Guinn, op, cit., Tomo IV,
p. 483, y Tomo V, p. 43. V. Nota N 64 del pargrafo 3.
LOS SUPUESTOS SOCOEGONOMICOS
109
1.1. cresaon en 1863 de un nuevo Ministerio, el Ministerio de Fomento,"
siguiendo la misma denominacin y funciones de su homlogo creado
en Espaa en 1832.
10
A partir de este momento, no slo el Estado Liberal-
r- " ",. ,. . __ _... L .,
cin y fomento de los servicios pblicos, en particular, el telgrafo y
los ferrocarriles a partir de 1863;" en la promocin y fomento de Bancos
comerciales a partir de 1865 Con la creacin del Banco de Londres y
Venezuela, vinculado a la construccin del Ferrocarril Central de Vene-
zuela." y en el fomento y promocin de la construccin de caminos y
carreteras." Este ltimo aspecto de la consrnrc.. .in y de las obras pbli-
cas, es quizs uno de los 'lue ms caracteriz la administracin liberal
de fomento durante los aos del gobierno de Guzmn Blanco a partir
de 1870, y que a la vez 10 distingui como un gobierno constructor,
muchos de cuyos vestigios todava existen en Venezuela." En el campo
social, por otra parte, la caracterstica central de este Estado liberal de
{omento result de la promulgacin en 1870 del Decreto de instruccin
9. Cfr. F. Gonzlez Guinn, op. ct., Tomo VIII, p. 145; R. A. Rondn Mrquez,
Guzmn Blanco El AU!()(raJa Civilizador o Parbola de los Partidos Polticos
Tradicionales de Venezuela, Caracas, 1944, TO/1lo 1, pp. 171 Y ss.
10. Cfr. Lau-eano Lpez Rod, La AdmilliJtraei6n Pblira y /aJ TMnsjoNllltriorln Soo-
eron6mi('M, Madrid, 1963, p. 48.
11. Cfr. en relacin a los telgrafos y a los ferrocarriles las referencias que hace F.
GonzJez Guinn, op- cit., Tomo VIII, pp. 186 Y ss., 203, 233, 239, 246 Y ss., 34Z
y SS., 346, 376, 394, 422 Y 436.
12. Cfr. F. Gonzlez Guinn, op. rit., Tomo VIII, pp. 342 Y ss., y 351 Y se. Debe
sealarse, por su importancia, que en 1870 se constituy, por Decreto de 9 de
dkiembre, la denominada "Compaa de Crdito, en funcin de las necesidades del
gobierno en relacin a las Obras Pblicas. Esta empresa, administrada por las pnn.
cipales casas comerciales de Caracas, tena por objeto proporcionarle al gobierco
anticipos sobre las rentas pblicas y facilitarle todas las operaciones fiscales. En
1876, dicha em,eresa se transforma en el Banco de Caracas. Cfr. Eduardo Arcila
Pertas, "E\'OluCln de la Economa de Venezuela", en M. Picn Salas y otros,
Venezuela Independiente 1818-1960, Caracas, 1960, p. 393; F. Gonzlez Guinn,
op, ct., Tomo XI, pp. 70 Y ss.
13. Es de destacar, por ejemplo, la constitucin de las denominadas Juntas de Fomento,
para la construccin de Carreteras. Cfr. F. Gonzlez Guinn, op. cit., Tomo VIII,
pp. 419 Y ss.
14. Es interesante cmo en la Historia de F. Gonzlez Guinn, particularmente
los Tomos X y slgul;ntes, relativos a los gobiernos de Guzmn Blanco, el elemento
constante en Jos suceslYos captulos, lo constituye la construccin de obras. V. op. cif.,
Tomos X y XI, particularmente. Por ello la creacin de un Ministerio de Obras
Pblicas result in.dispensable para asumir toda aquella labor, Jo cual se produjo en
la poca guzmancrsta, en 1874; Cfr. R. A. Rondn Mrquea, op, cit., Tomo I
pp. ISS'y ss. V. ArcHa FarllS, CI!1!feflario da Mifthferio de Obras Pb/;raJ:
lnfluerlad de este Ml1ltJferio en el Desarrollo, MOP, Caracas, 1974.
110
DERECHO ADMINISTRATIVO
primaria obligatoria y gratuita, dndosele a partir de ese momento un
extraordinario impulso a la educacin."
Este Estado liberal de fomento va a configurarse a travs de las
ltimas dcadas de! siglo pasado y las primeras del presente hasta 1936,
cuando comienza a transformarse en un Estado prestador de servicios
pblicos y sociales, tal como lo consolida la Constitucin de 1961."
En efecto, a partir de 1936 e! Estado comienza a asumir directamente
la prestacin de servicios pblicos que generalmente, can anterioridad,
se explotaban por empresas privadas concesionarias, generalmente de
capital extranjero. As, por ejemplo, en 1936 se organiza e! Ministerio
de Comunicaciones para la prestacin de! servicio pblico de telecomu-
nicaciones, y en 1937 se crea una empresa estatal para la prestacin
de! servicio pblico de transporte areo, la Lnea Aeropostal Venezolana;
y en 1940 se crea e! Instituto Venezolano de los Seguros Sociales,"
con lo cual se consolida e! carcter de prestador de servicios sociales
del Estado. A partir de 1958, al establecerse el Sistema Nacional de
Coordinacin y Planificacin y crearse la Oficina Central de Coordina-
cin y Planificacin (Cordiplan),18 el Estado prestador de servicios
pblicos pasa a ser un Estado planificador con una intervencin ms
directa y progresiva en la vida econmica y social, que lo convierte
tambin, en un Estado empresario. En efecto, desde 1959 no slo se
inicia la formulacin de planes quinquenales de desarrollo econmico
y social, sino que el Estado define una ms clara asuncin de activi-
dades econmicas, crendose un poderoso sector pblico empresarial,
que llevar al Estado a asumir, por ejemplo, empresas siderrgicas,
de hidrocarburos, petroqumicas, mineras, hidroelctricas y de distribu-
cin de electricidad.
La evolucin del Estado de Derecho en Venezuela, por tanto,
durante toda nuestra historia independiente, puede resumirse al desta-
carse las diversas funciones y fines que ha ido asumiendo; funciones
de poltica y orden interior, propios del Estado liberal abstencionista;
15.
16.
17.
18.
Cfr. F. Gonzlez Guinn, op. cit., Tomo IX, pp. 352 y ss. y 377 y ss.
Tal como se analizar ms adelante, a partir de 1936, no slo se crean los Ministe-
rios de Comunicaciones, Sanidad y Asistencia Social, Agricultura y Cra, Trabajo
Mirias e Hidrocarburos, sino que el Estado asume directamente la prestacin de
algunos servicios pblicos, actividades comerciales y servicios sociales, creando empre-
sas pblicas o instituciones autnomas.
V. la Ley del Seguro Social Obligatorio de 1940.
V. Decreto N9 492 de 30 de diciembre de 1958 en Gaceta Oficial N9 25.850 de
30 de diciembre de 1958. ' ,
LOS SUPUESTOS SOCIOECONOMICOS
111
funciones de regulacin de la vida econmica y social, propias de!
Estado liberal regulador; funciones de fomento y promocin, propias
del Estado liberal de fomento; funciones de prestador de servicios
pblicos, propias de la transicin de! Estado liberal al Estado social;
funciones sociales, tpicas del Estado social; y las funciones planifica-
doras, interventoras de la vida econmica y social, y empresariales,
propias de! denominado Estado Democrtico y Social de Derecho.
Ahora bien, todo este proceso muestra en la actividad, a un Estado
con alto grado de intervencin en la vida econmica y social, condi-
cionada por tres factores fundamentales que sern objeto de anlisis
en este Captulo Segundo; en primer lugar, e! carcter de economa
mixta de! sistema econmico del pas y e! papel que e! petrleo y su
explotacin han jugado en la vida de! pas; en segundo lugar, la ampli-
tud de los fines que la Constitucin impone al Estado; y en tercer lugar,
e! papel que la institucin estatal debe jugar en los pases en vas de
desarrollo.
4. EL ESTADa DENTRO DE UN SISTEMA DE ECONOMIA MIXTA
El proceso de intervencin del Estado en la economa ha sido
posible en Venezuela, debido a la existencia de un sistema econmico
de economa mixta, que otorga al Estado potestades propias y directas
para actuar en el proceso econmico.
En efecto, dentro de los regmenes poltico-econmicos contem-
porneos y entre os sistemas capitalista y socialista, se ha venido confi-
gurando un estadio intermedio denominado de economa mixta, en el
cual el papel del Estado corno empresario o regulador de la vida eco-
nmica se ha convertido en lo suficientemente importante para poner
en duda todos los calificativos de capitalistas O de libre empresa comu-
nes a todos los pases no socialistas, pero no tan absolutamente impor-
tante como para justificar el calificativo de socialista a Jos pases gue
estn en ese estadio intermedio.' Venezuela, indudablemente, puede
ubicarse dentro de estos sistemas de economa mixta.
FJ sistem econmico venezolano
En efecto, los fundamentos del sistema econmico venezolano estn
determinados con precisin en el texto constitucional, en el captulo
dedicado a los derechos econmicos, en los siguientes trminos:
Art. 95. El rgimen econmico de la Repblica se fundamentar en
los prlOClplOs de justicia social que aseguren a todos una existencia digna
y provechosa para la colectividad.
EJ Estado promover el desarrollo economrco y la diversificacin de
la produccin, con el fin de crear nuevas fuentes de riqueza" u m n ~ r .el
nivel de ingresos de la poblacin y fortalecer la soberana economrca
del pas.
Art. 96. Todos pueden dedicarse libremente a la actividad lucrativa
de su preferencia, sin ms limitaciones '1ue las previstas en esta Constitucin
y las que establezcan las leyes por razones de seguridad, de sanidad u otras
de inters social.
1. Cfr W. Priedmann, The Sfafe td fhe ,.ple 01 Law in a Mixted Etonomy, London,
1971, p. 2.
114 DERECHO ADMINISTRATIVO
La ley dictar normas para impedir la usura, la indebida elevacin
de los precios y, en general, las maniobras abusivas encaminadas a obstruir
o restringir la libertad econmica.
Art. 97. No se permitirn monopolios. Slo podrn otorgarse, en
conformidad con la Ley, concesiones con carcter de exclusividad, y por
tiempo limitado, para el establecimiento y la explotacin de obras y servicios
de inters pblico.
El Estado podr reservarse determinadas industrias, explotaciones o
servicios de inters pblico por razones de conveniencia nacional, y p ~
pender " la ne'CIn v AP,"'[O'll Ao "'1' ;nA.,,",";o h',;ro "Oso", ho:"
L..<.l. J....l.:,J -U\.:ttITIl uara .o (un ,d ente a as mdustrtas promovIUas y cm-
gidas por el Estado.
Art. 98. El Estado proteger la iniciativa privada, sin perjuicio de
la facultad de dictar medidas para planificar, racionalizar y fomentar la
produccin, y regular la circulacin, distribucin y consumo de la riqueza,
a fin de impulsar el desarrollo econmico del pas.
Tal como puede deducirse claramente de los cuatro artculos trans-
critos de la Constitucin, e! sistema venezolano no se encuentra ubicado
totalmente ni dentro de las llamadas "economas de mercado", donde
la libre competencia es la regla y las intervenciones (reguladoras O
activas) del Estado son la excepcin; ni dentro de las denominadas
"economas socialistas", donde la propiedad de los medios de produc-
cin se ha estatizado o socializado totalmente. El sistema econmico
venezolano, constitucional y realmente, es un sistema de economa mixta
que si bien protege "la iniciativa privada",' permite al Estado una gran
e ilimitada intervencin, no slo de carcter regulador, sino activa, como
Estado Empresario. Por tanto, puede decirse que en el sistema econ-
mico venezolano e! "sector privado" de la economa no es la regla, y el
sector pblico la excepcin. Es decir, e! sector pblico y la intervencin
de! Estado en la vida econmica no es subsidiaria respecto al sector
privado en aquellas reas en que ste no podra cumplir satisfactoria-
mente con las exigencias del proceso econmico. Sino que, al contrario,
se consagra constitucionalmente un sistema de economa mixta en el
cual el Estado puede tener W1a amplisima participacin sometida mate-
rialmente a muy pocos lmites: el mbito del sector pblico respecto
del sector privado, por tanto, depender de la poltica econmica y
social concreta del gobierno.
2. No necesariamente la del gran industrial o productor, pues podra ser la del artesano
o pequeo o mediano industrial
LOS SUPUESTOS SOCIOECONOMICOS
115
Tal como lo ha precisado la Corte Suprema: "Las actividades del
sector pblico pueden aumentar en la misma medida en que disminuyen
las del sector privado, o viceversa, de acuerdo con el uso que hagan
las autoridades competentes de los poderes que les confiere el consti-
tuyente en las citadas disposiciones".
"Yen razn de ello, es posible que un servicio pase del sector
pblico al sector privado, para que sea explotado como actividad COmer-
cial o industrial con fines de lucro, o que el Estado reasuma la respon
sabilidad de prestar el servicio directamente o por medio de un rgano
contratado por l, entre otros motivos por razones de conveniencia
nacional, segn dice el constituyente en las disposiciones antes citadas".'
La importancia fundamental de la frmula constitucional vene-
zolana est, quizs, en que significa un abandono total a la vieja frmula
liberal -todava novedosa para algunos neoliberales- del principio
de la subsidiariedad del Estado en relacin a la iniciativa privada. Segn
este principio, los entes pblicos nicamente deben intervenir para suplir
la inexistencia o defectuosa actuacin de la iniciativa privada, o en otras
palabras, debe haber "abstencin de toda intervencin all donde e! libre
juego de la iniciativa privada es ms gue suficiente para satisfacer
adecuadamente las necesidades pblicas".' Al contrario, en e! rgimen
venezolano, la intervencin estatal ni es subsidiaria de la iniciativa
privada ni tiene lmites, y ella estar directamente condicionada por
la consecucin de los fines que tiene el Estado.'
En todo caso, la consagracin del carcter mixto del sistema econ-
mico venezolano y la amplia habilitacin constitucional dada al Estado
para intervenir en la vida econmica, se ha hecho partiendo de una
consideracin que es hasta cierto punto uno de los fines de la sociedad
y del Estado: la bsqueda de! desarrollo econmico y social del pas.
El objetivo fundamental de promover, impulsar y fomentar el desarrollo
econmico y social 6 no slo orienta la normativa constitucional,' sino
que forma parte de la regulacin del texto fundamental en los articulos
3. V. sentencia de la eS] en SPA de 5-10-70 en G.O. NQ 1.447, extraordinario, de
15-12-70, p. 11. V. adems en AlJan-R Brewer-Carfas, ]Nrlsprudena de la Corte
193.0-1?74 y Eludios de Derecho Adminisiranro. Tomo I, (El ordena-
nuento constitucional y fuucionai del Estado)' Caracas 1975, pp. 133 Y ss.
4. V. J. Gonzlea Prez, El Administrado, Madrid, 1966, pp. 55 Y 58.
.5. V. lo indicado en el pargrafo siguiente.
6. V. lo indicado en el pargrafo siguiente.
7. Tal como se indica en el Prembulo de la Constitucin.
116
DERECHO ADMiNISTRATIVO
transcritos anteriormente. Por ello, la intervencin del Estado en la
economa y e! carcter no subsidiario de la misma, no pueden consi-
derarse como un componente ms de! sistema econmico al igual qne
cualquier otro aspecto de! sector privado, sino que cualquier enfoque
que se haga del sector pblico, ha de tener en cuenta la finalidad de
sn mbito y actuacin dentro de! sistema econmico: propugnar e! desa-
rrollo econmico y social. En esta forma, por tanto, e! sector pblico
no tiene ni puede tener dentro del sistema econmico venezolano, el
mismo tratamiento qne e! sector privado. Si e! Estado ha decidido asumir
y desarrollar directamente la industria petrolera y petroqumica, la indus-
tria siderrgica, la industria del gas natural, la comercializacin de los
productos derivados de! petrleo, para slo hacer referencia a aquellas
actividades que no constituyen un servicio pblico en sentido estricto,
ello no lo ha hecho con e! solo criterio especulativo o de obtencin de
un beneficio econmico," como sera el principal criterio de las activi-
dades desarrolladas por e! sector privado, sino bsicamente como meca-
nismos para asegurar la soberana econmica del pas, promover su
desarrollo econmico y social, y elevar e! nivel de vida de la poblacin
a travs de mecanismos de redistribucin de la riqueza.
Ahora bien, conforme a la habilitacin constitucional que tiene el
Estado de intervenir en la vida econmica y social, el Estado en Vene-
zuela, para el cumplimiento de sus fines, ha venido adoptando varias
funciones. En primer lugar, las de! Estado regulador, cuando la inter-
vencin se limita a regular legalmente y controlar las actividades priva-
das, por ejemplo, en leyes como las de Proteccin al Consumidor, de
Bancos y otros Institutos de Crdito, o de Empresas de Seguros y Rease-
guros. Fn segundo lugar, las de! Estado promotor de fomento, cuando
la intervencin del Estado se orienta a estimular las iniciativas privadas
en ciertas reas de la economa, por ejemplo, en leyes como las de!
Mercado de Capitales, que busca estimular y canalizar la participacin
8. Tal como lo ha precisado la Corte Suprema: ..... no son idnticos los motivos que
determinan la accin estadal y la de los particulares en los campos que, respectiva.
mente, le sean asignados: la satisfaccin de las necesidades colectivas constituye uno
de los fines del Estado y no la ocasin o el medio de obtener una ganancia, ni aun
en el caso de que los usuarios estn obligados a pagar una retribucin para el servicio
que se les preste. En cambio, es la especulacin entendida en el sentido de obtener
un beneficio licito en el ejercicio de una actividad lucrativa, lo que impulsa gene-
ralmente a los particulares a encargarse de la gestin de servicios de utilidad pblica.
Por tanto, lo que es para los particulares un simple negocio, puede significar para
el Estado, en la generalidad de los casos, el cumplimiento de un deber insoslayable".
V. sentencia de la CS] en SPA de 5-10-70 en G.O. N" 1.447, extraordinario, de
11-12-70, p. 11.
LOS SUPUESTOS SOCIOECONOMICOS
117
del ahorro privado en empresas. En tercer lugar, las del Estado prestador
de servicios, cuando la intervencin del Estado se convierte en directa
y activa, por la asuncin, por el mismo, generalmente can carcter de
monopolio, de ciertas actividades con carcter de servicio pblico. Tal
es el caso, por ejemplo, de los servicios de correos reservados al Estado.
En cuarto lugar, las del Estado empresario, cuando la intervencin del
Estado tambin es activa y directa, pero en actividades industriales y
comerciales que no tienen el carcter de servicios pblicos. Tal es el
caso de las industrias que el Estado se ha reservado o de las actividades
industriales o comerciales que ejerce a travs de sus Empresas, en con.
curreecia con el sector privado; y en quinto lugar, las del Estado plani-
ficador, cuando la intervencin del Estado tiene por objeto ordenar la
totalidad de la economa hacia la consecucin de objetivos de desarrollo
en un plazo determinado de tiempo, mediante tcnicas de planificacin
del desarrollo econmico y social.
La influencia del petrleo
Ahora bien, plantearse la situacin y potestad interventora del
Estado en un sistema de economa mixta como el de Venezuela, exige
hacer una referencia a una de las causas fundamentales de la transfor-
macin de Venezuela en las ltimas dcadas y quizs uno de los motivos
que han provocado la institucionalizacin del sistema de economa mixta:
el petrleo y su explotacin y control. Es dato, en este sentido, gue
as como no pueden comprenderse bien 10s ra.sgos fund"lmentales de
la transformacin del pas sin la referencia a las vicisitudes del auge
petrolero," en la misma forma, no podra calibrarse adecuadamente el
papel gue el Estado juega en la economa venezolana, sin una referencia
al proceso de control, venezolanizacin y nacionalizacin paulatina de
la industria petrolera.
En efecto, la historia poltico-econmica de Venezuela a partir de
los aos treinta, realmente es la historia de la lucha entre los intereses
del pas y los de las empresas petroleras extranjeras y, por tanto, la
historia de la progresiva intervencin y control del Estado sobre dicha
industria. Con motivo de los resultados econmicos de la explotacin
petrolera, se ha tenido conciencia de <ue el problema econmico actual
de Venezuela, a diferencia del de otros pases latinoamericanos, real-
mente no es iniciar un crecimiento econmico, sino mantener ese crec-
9. V. D. E. Blank, Poli#u in Venezuela, 1973, pp. 31 Yss. Y 273.
118
DERECHO ADMINISTRATIVO
miento a una tasa elevada," pero logrando, paralelamente, por una
parte, la disminucin de la dependencia econmica mediante la obtencin
de una mayor participacin en los beneficios, en la diversificacin y en
la operacin de la industria petrolera; y por la otra, la reduccin de la
dependencia de la exportacin Je un solo producto, mediante la diver-
sificacin de la produccin, y el control y venezolanizacin de las inver-
siones extranjeras; todo ello (desarrollo econmico), para la realizacin
del desarrollo social y la ordenacin del territorio.
En cuanto a la mayor participacin en Jos beneficios de la industria
petrolera, y despus de finalizar la dictadura de Gmez, las ltimas
dcadas fueron testigos de la realizacin de esfuerzos crecientes en tal
sentido. En efecto, es necesario tener en cuenta que habiendo sido el
petrleo y el subsuelo propiedad del Estado y la explotacin de hidro-
carburos realizada bsicamente a travs de concesiones, los beneficios de
la industria fundamentalmente revirtieron al pas a travs de tres renglo-
nes de gastos: en primer lugar, los gastos destinados a cubrir los costos
corrientes, tales como compras de materiales y pago de sueldos y salarios;
en segundo lugar, los gastos destinados a cubrir los impuestos a la
industria; y en tercer lugar, los gastos destinados a nuevas inversiones
y al pago de las concesiones.u Entre estos renglones, es evidente que
el segundo ha constituido la fuente ms importante a travs de las cuales
ha fluido el dinero a la economa nacional, y en este campo puede
observarse una creciente participacin del Estado en los beneficios de
la industria, lo cual convirti a Venezuela en la nacin pionera en
esta lucha entre los pases exportadores de petrleo." En efecto, a
partir de la aprobacin de la Ley ele Hielrocarburos de 1943" Se inicia
un proceso de ampliacin de los poderes del gobierno en relacin a la
10. La verdadera tasa de crecimiento de Venezuela en el perodo de la posguerra ha sido
de las ms elevadas del mundo. Su PTB pOI' cabeza es ms de seis veces el de Asia
y Africa y cerca de tres veces el de la Amrica Latina. Cr. M. F. Hassan, Creci-
miento Econmico )' Problemas de Empleo en Venezuela, Caracas, 1973, p. 7.
11. Cfr. M. F. Hassan, op, cit., pp. 15 Y ss. Por supuesto que el rengln que ms ha
contribuido al crecimiento econmico de Venezuela ha sido el segundo. Cfr. Armando
Crdova y Hctor Silva Michelena, Aspectos Tericos del Subdesarrollo, Caracas,
1967, p. 140.
12. No hay que olvidar que Venezuela fue la promotora de la Organizacin de Pases
Exportadores de Petrleo (OPEP) en 1960. Cfr. Eduardo Acosta Hermoso, An.disis
hJtrico de la OPEP, Mrida, 1969; Mustaf el Saved, IlOrgenisarion des pays
exporJ4teurs de ptrole, Pars, 1967, y Luis Vallenilla, Auge, Declinacin )' Porvenir
del Petrleo Venezolano, Caracas, 1973.
13. V._ las referencias a. las vicisitudes de dicha ley, en Isaias Medina Angarita, Ceetra
Atior de Democracia, Caracas, 1963. pp. 77 Y ss.; Y Luis Vallenilla, op, cit., pp.
150 Y ss.
LOS SUPUESTOS SOCIOECONOMICOS
119
industria, que antes eran casi inexistentes. En 1945, la Junta Revolu-
cionaria de Gobierno que presida Rmulo Betancourt, mediante el
Decreto N' 112 del 31 de diciembre, estableci un impuesto extra-
ordinario y adicional para gravar el exceso de utilidades de las empresas
petroleras, y en 1946 la Asamblea Nacional Constituyente, elev el
impuesto complementario previsto en la Ley de Impuesto sobre la Renta
de 1942. A pesar de que la tesis del gobierno en este campo era que
"en ningn caso las empresas petroleras llegarn a recibir una parti-
cipacin en las ganancias anuales, superior a las entradas que percibiera
el Estado", en realidad, la denominada frmula del 50/50 en la distri-
bucin de los beneficios de la industria entre el gobierno y las empresas
petroleras, slo fue posteriormente establecida en forma expresa en la
modificacin de la Ley de Impuesto sobre la Renta aprobada por el
Congreso en 1948, doce dias antes del golpe militar que derroc al
Presidente Gallegos. H
Ahora bien, precisamente en este ao 1948, se produce un impor-
tante cambio en la situacin de la demanda energtica mundial, pues
los Estados Unidos, en relacin a sus requerimientos energticos, pas
a convertirse en pais importador de petrleo y, por tanto, pas a depen-
der progresivamente de fuentes energticas de otros pases." Se com-
prende, por tanto, la poltica norteamericana evidenciada en esa misma
poca por controlar y asegurar las fuentes productoras de petrleo para
cubrir las exigencias de un consumo interno, lo cual resulta claro de la
poltica seguida en el Medio Oriente y en Venezuela. Cualquier mani-
festacin nacionalista de estos pases que pudiera comprometer los sumi-
nistros de petrleo, fue entonces extinguida, y basta sealar como
ejemplo, para darse cuenta de ello, el bloqueo a los intentos naciona-
listas de Mossadegh, en Irn," y la complacencia norteamericana respecto
14. V. las referencias en R. Betancourr, Venezuela, Poltica y Petrleo, Mxico, 1956,
pp. 243 Y 246; Y en Luis Vallenilla, op. cis., pp- 166 Y ss. Y 205 Y ss. Es de destacar
que esta medida que elev la participacin del Estado en los beneficios de la industria
petrolera al so por ciento, ha sido considerada como el inicio de la larga lucha,
an no concluida, de los pases productores y exportadores de petrleo en el mundo,
y que posteriormente en la dcada de los cincuenta comenz a ser imitada por los
'Pases rabes. Cir. jeeo-jecques Berreby, "Les Conflicts Ptroliers Conternporains" I
Reoee Fran(aise de Science Politiqee, Vol. XXII, NQ 6, 1972, pp. 1.193 Yss.; Dcnis
Bauchard, Le [eu Mondial des Ptroliers, Paris, 1970, p. 63.
15. C/,.. Taki Rifai, "La Crisc Ptrolire (1970-1971)", Reoee Prenmise de Science
Politique, Vol. XXII, NQ 6, 1972, pp. 1.214, 1.216 Y 1.220.
16. Cft'. jean-jacques Berreby, loe. cit., p. 1.194. Es de destacar a modo de ejemplo que
en 1973, el Presidente Nixon se refiri claramente a Jo sucedido en 1951 en Irn
y a la actitud norteamericana, al amenazar nuevamente a los pases rabes, l' par-
120
DERECHO ADMINISTRATIVO
al golpe militar de 1948 en Venezuela. La benevolencia de la dictadura
militar de Prez jimnez, no slo estaba asegurada, sino que Se manifest
generosamente en 1956 y 1957 con el otorgamiento de nuevas conce-
siones a las empresas petroleras, en una extensin considerable en
relacin a todas las existentes para ese momento."
La participacin estatal en la industria petrolera
Ahora bien, en el proceso de obtencin de una mayor participacin
en los beneficios de la industria petrolera iniciada entre 1943 y 1948
e interrumpida por diez aos (1948-1958), una nueva Reforma de la
Ley de Impuesto sobre la Renta, decretada en 1958 por la Junta de
Gobierno en el poder a la cada de la dictadura de Prez Jimnez, elev
la participacin del gobierno al 60 por ciento aproximadamente de los
beneficios de la industria petrolera y de la industria del hierro." Poste-
riormente, en 1970, en el gobierno del Presidente Caldera, al promulgar
una nueva reforma de la Ley de Impuesto sobre la Renta, 'ltle elimin
los antiguos impuestos a la industria, se estableci un impuesto nico del
60 por ciento sobre los beneficios de las empresas petroleras y mineras,
lo cual elev la participacin total del Estado en 1972 hasta alrededor del
87 por ciento de los beneficios de las empresas petroleras. Ln 1974 en una
reforma de la misma Ley, el Presidente C. A. Prez elev el impuesto
nico que gravaba el enriquecimiento neto anual de las empresas petro-
Jeras al 63 y medio por ciento, y en 1975, otra reforma lo elev al 72 por
ciento, con lo que el Estado en dicho ao tena una participacin en
las utilidades del negocio petrolero prxima al 98 por ciento." Parale-
ticula rmente a Libia y a Arabia Saudita, en relacin a cualquier decisin que pudiera
comprometer el suministro de petrleo a Estados Unidos: "Oil u/itbont a 11larket
-dijo Nixoo- as MI". Mossadegh leemed manv, many years ego, doesn's do 4
country mucb .r;ood. Tbe h11lHitable reselt (de las presiones rabes) is that Ih'} ioill
lose their market, and otber sources u.ill be deoeloped", V. el texto en Times (Euro-
pean Ediuon) , September 17, 1973, p. 18. Sobre: la nacionalizacin petrolera en
Irn V. G. Neven, "La Nationalisation de I'Industric Ptroliere en Ir.in" en H.
Puget {ed.}, LeJ Nationalrsenons en France ot a l'l!.trdnger, Vol. 11, Pars 1958,
pp. 301 y ss.
17. M. F. Hassnn, op, cis., p. 23, seala que la extensin de estas concesiones fue cas
igual a la otorgada con anterioridad, la cual evidentemente no es exacto. Cfr. Luis
Vallenilla, op. ct., p. 219.
18. V. la Ley de Impuesto sobre la Renta dictada por Decreto-ley de 19 de diciembre
de 1958, G.O. NQ 577, extraordinario, de la misma fecha. V. las referencias a dicha
reforma, en Luis VallenHla, op. cit., pp. 257 Y ss.
19. V. las reformas parciales de la Ley de Impuesto sobre la Renta de 18 de diciembre
de 1970, del I" de octubre de 1974 y del 25 de enero de 1975 (':1 GO. N 1.48,
Extr. de 18170, I\;Q 1.702 Exrr. de 31-10-74. y 1.710 Extr. J(' 25-]-75. El aro
tculo 58 de la Ley qued redactado as: "El enriquecimiento global neto anual de
LOS SUPUESTOS SQCIOECONOMICOS 121
lamente a estas medidas impositivas, el Estado adopt en la misma
reforma de la Ley de Impuesto sobre la Renta de 1970, medidas de
enorme importancia tendientes a contrarrestar, a los efectos fiscales,
el deterioro de los precios de exportacin del petrleo, ao provocado por
la poltica de Estados Unidos sobre sus propios precios de produccin.
toda persona o (OJnunidad, determinado de acuerdo con las normas establecidas en el
Titulo III de la presente Ley (empresas mineras o de hidrocarburos) se gravar con
una tasa del setenta y dos por dento (72%) ", En cuanto al porcentaje ffscaf de
participacin en los beneficios de la industria, Cir. Rafael Caldera, Habla d PreJ.
de./te, Vol. IV:, Caracas. 1973, pp. 564 Y En 1973.se esrableda este beneficio
en el 89 por ciento. Cfr, Cordipfan, Notas para la evaluaon de la Obra de Gobierno
(19691973), Caracas, 1973, p. 16. Por su parte, l\1. E. Hassan, op, c., p. 24
establece este porcentaje en el 75 por ciento. La referencia al porcentaje en
V, en Opinin del Contrato' Gmerai de la R.eplibJica sobre el articulado dd Proy.eeto
de Ley que reSeTV4 al Estado la Jl/dlU/ria y el ComercIO de los Hidro.
carburos, CGR, Caracas 1975, p. 3, publicado tambin en Revista de COl/trol Pcal,
N" 77, Caracas p. 24.
El si,ll"uiente Cutldro MiDisterio de Minas e Hidrocarburos (V. Petrleo 1
os-os datos estatiJlicor, 1972, Caracas, 1973, p. 152) muestra. en millou<f'! de bol;.
vares, la participacin fiscal en los beneficios de la industria petrolera, as! como los
beneficios obtenidos por las empresas:
1962 1966 1968 1969 1970 1972
Ingreso Total: 7.703 10.419 11.119 10.906 11.384 13.566
Utilidad Neta (dedu-
cidos impuestos) 1.694 2.638 2.653 2.264 1.739 1.266
Utilidad Neta como
Porcentaje del
Ingreso Total 21,9% 24.0% 23,8% 20,7% 16,2% 9,3%
Participacin Fiscal 4.836 5.513 '.526 6.200 8.411
Participacin Fiscal
en relacin a la
Utldad Neta 66/34 66/34 68/32 71/29 18/22 87/1.3
En 1972. el porcentaje de beneficio neto, deducidos los impuestos de las empresas
petroleras, lleg6 al 14,4 por ciento l' el ingreso fiscal (impuestos) como porrentaje de
dicho beneficio alcanz ef 89 por ciento, tal como 1'0 seala A. Casas Gonzlez, Vene.
zu<'la. El hombre: romo objeto fllndamental del desaN"Cllo, Caracas, 1973, p. 16. En
todo caso, es de destacar que el promedio mundial de beneficio neto en la industria
petl:olera se ubica desde 1949 PDr debajo del POr ciento l' en los comienzos de la
dcada de los setenta entre el 10 Y el 12 por dentD (Cf,. Dens Baudmrd, ()f'. cis.,
p. 40), gor lo que s610 es en los primeros aos de esta dcada que en Venezuela
los benefICIoS de la industria petrolera se estn acercando al promedio mundial. V. en
rela6n 11 la rentJbi/iqad del capitd extranjero invertido en Venezuela en relacin
con el promedio mundial y latinoamericano, J. A. Mayobre, Lar Inversiones Extran-
;eras el1 Venezuela, Caracas, 1971, p. 34.
20. Conforme al articulo 41 de la Ley de Impuesto sobre la Renta de 18 de diciembre
de 1970, "El Ejecutivo Nacional fijacl pw perodos sucesivos hastB de tres aos
cada llno, los valores de los art[culos o mercancas exportados en el puerto vene-
zolano de embarque. Cuando el moneo n:sultante de la aplicacin de los valores
fijados por el EjecutiVQ Nacional exceda de los ingresos por ventas de exportacin
declarados por el contribuyente, se efectuar un pago complememario de impuesto
sobre la diferencia". V. en Gareta Oficial N 1.448, extraordinario, de 18 de diciem-
bre de 1910. V. los comentarios de Luis ValJenilla, op. sit., pp. 502 Yss.
122
DERECHO ADMINISTRATIVO
lo que en definitiva incida sobre la determinacin, en Venezuela, de la
base imponible y sobre el ingreso fiscal por concepto petrolero." En
esta forma, desde 1971 el Ejecutivo Nacional fij unilateralmente los
valores de exportacin del petrleo, con lo que las empresas petroleras
debieron pagar un impuesto adicional sobre la diferencia entre los
ingresos por ventas de exportacin por ellas declaradas a efectos fiscales,
y los valores fijados por el Ejecutivo Nacional."
Las medidas adoptadas a partir de los aos sesenta, sin embargo,
no se redujeron a la obtencin de una mayor participacin en los bene-
ficios de la industria petrolera, sino a lograr una mayor participacin
en la industria. En este sentido, la poltica conservacionista del petrleo
que condujo al no otorgamiento de nuevas concesiones durante el
gobierno del partido Accin Democrtica en los aos 1945-1948," y aun
cuando, como se dijo, se suspendi durante el gobierno de Prez ]imnez,
se continu a partir de 1958. Como complemento de esta poltica, en
1960 se cre la Corporacin Venezolana del Petrleo como empresa
estatal," la cual puede decirse que fue slo a partir de la reforma de la
Ley de Hidrocarburos de 1967," reguladora de la figura de los contratos
21. Cfr. Taki Rifar, loe. cit., pp. 1.216 Y ss. En este sentido, C. julien seala que entre
1965 y 1970, el precio del barril del petrleo importado por Estados Unidos desde
Venezuela disminua de 2,47 a 2,30 dlares. V. L'Empire Americain, Pars, 1962.
p. 6. Es de destacar, por ello, que en la reforma a la Ley de Impuesto sobre la
Renta de 1966 se iniciaron los esfuerzos por la determinacin justa de los precios de
exportacin del petrleo a los efectos fiscales, pero mediante la figura de los "conve-
nios de precios" celebrados entre el gobierno y las empresas petroleras, posteriormente
abandonada. V. el artculo 41 de la ley en Gaceta Oficial N9 1.069, extraordinario,
de diciembre de 1966.
22. En base a la facultad atribuida al Ejecutivo Nacional, los Ministerios de Minas e
Hidrocarburos y de Hacienda establecen los valores de exportacin de los crudos y
de los derivados de Hidrocarburos. Cfr. el Informe anexo a Rafael Caldera, IV
MenJaje del Presidente al Congreso, cit., p. 183. En esta forma, por ejemplo, en
enero de 1973 se estableci un valor promedio de exportacin del petrleo de 3,14
dlares por barril, y en julio de 1973 se elev a 3,75 dlares por barril. (Cfr. la
informacin en El Nacional, Caracas, 28 de julio de 1973). Posteriormente, en
noviembre de 1973, luego de la crisis producida por la cuarta guerra en el Medio
Oriente, se elev el valor promedio de exportacin a 7,24 dlares por barril, y en
noviembre del mismo ao se elev a 7,74 dlares por barril. Para enero de 1974
dicho valor promedio se estableci en 14,08 dlares por barril (Cfr. El Nacional
Caracas, 29 de diciembre de 1973). '
23. V. R. Betancourr, op. cis., pp. 253 Y ss.
24. V. el Decreto-Ley N9 260 de la Corporacin Venezolana del Petrleo de 19 de abril
de 1960, en Gaceta Oicial N9 26.234 de abril de 1960. V. las referencias a la
denominada "Era de Prez Alfonzo", en Luis VaHenilla, op, cit., pp. 255 Y ss.
2 ~ V. las referencias a dicha ley, en Luis Vallenil1a, op. cit., pp. 332 y ss.
LOS SUPUESTOS 50CIOECONOMICOS
123
de servrcro como sustitutiva de las concesiones, que inici una partiCI-
pacin operativa en las actividades de exploracin y explotacin de
hidrocarburos. as
Por otra parte, es de destacar que las concesiones de explotacin de
hidrocarburos otorgadas con anterioridad a la Ley de 1943, conforme a
sus disposiciones deban comenzar a revertir al Estado, sin compensacin,
en 1983, pues la duracin de las mismas se fij en cuarenta aos a partir
de dicha fecha." Para garantizar que dicha reversin se producira en
forma tal que asegurara al Estado la posibilidad de la continuacin
de la explotacin, en 1971 se dict la Ley sobre bienes afectos a rever-
sin en las concesiones de hidrocarburos," la cual aument el control
del Estado sobre las operaciones de todos los bienes de las empresas
afectos a las concesiones.
Debe sealarse, adems, que las medidas nacionalistas en el campo
de los hidrocarburos y sus derivados, tendientes a lograr una mayor
participacin directa del Estado en las actividades petroleras y sus deri-
vados, tambin se manifestaron en la dcada de los sesenta, con la
creacin del Instituto Venezolano de Petroqurnica," cuyas actividades
comenzaron a desarrollarse promisoriamente en los primeros aos de la
dcada de los setenta." En todo caso, es de destacar que estas medidas
adquirieron importancia considerable en el gobierno del Presidente
Rafael Caldera, al aprobarse, en 1972, la Ley que reserva al Estado
la industria del gas natural" y, en 1973, la Ley que reserva al Estado
la explotacin del mercado interno de los productos derivados del
26. En 1973 el promedio diario de produccin de petrleo de la CVP (100.000 barriles
diarios) quintuplicaba el correspondiente a 1968. Cf". Ccrdiplan, Nota! para la
evaluacin de la Obra de Gobierno cit., p. 19. En 1972, las utilidades
netas de dicha empresa fueron de 56 millones de bolvares, y en 1973 se estimaban
en 80 millones de bolvares. Cfr. El Nacional, Caracas, 8 de septiembre de 1973,
p. C.4.
27. V. Art. 29 de la Ley de Hidrocarburos de 1943. Cr. los comentarios de Luis Valle.
nilla, op, cis., p. 156.
28. La Ley fue aprobada en 30 de julio de 1971. V, Gaceta Oficial NQ 29.577 del 6
de agosto de 1971-
29. El IVP fue creado por Decreto-Ley NQ 367 de 29 de junio de 1956. V. en Gaceta
Oficial N'" 25.091 de 30 de junio de 1956.
30. Desde la fun?acin del IyP hasta. 1968 la inversin en la industria petroqumica
fue de 577 millones de bolvares, mientras que de 1969 a 1972 fue de 1.350 millones
de bolvares. Cir. Cordiplan, Notas para la evaluacin de la Obra de Gobierno
(1969-1973), cis., p. 28.
31. V. la Ley en Gaceta Oficial N'" 29.594 de 26 de agosto de 1971.
124
DERECHO ADMINISTRATIVO
petrleo," que permitieron a la Corporacin Venezolana del Petrleo
la explotacin monopolstica del gas natural y la comercializacin, tam-
bin monopolstica, de la gasolina y dems derivados del petrleo."
Sin embargo, fue en 1975 cuando mediante Ley del 29 de agosto H
Ll Estado se reserv por razones de conveniencia nacional, "todo lo rela-
tivo a la exploracin del territorio nacional en busca de petrleo, asfalto
y dems hidrocarburos; a la explotacin de yacimientos de los mismos, a
la manufactura o refinacin, transporte por vas especiales y almacena-
miento; al comercio interior y exterior de las sustancias explotadas y
refinadas, y a las obras que su manejo requiera"." En esta forma, de
acuerdo a lo previsto en el artculo 97 de la Constitucin, se estableci
un monopolio de derecho a favor de la Nacin sobre la industria petro-
lera, que deba manejarse por medio de entes de propiedad de la Re-
pblica." La consecuencia de la Ley de Reserva fue la extincin de las
concesiones de hidrocarburos y la obligacin impuesta a las empresas
privadas que operaban la industria de transferir al Estado la propiedad
d las mismas, para lo cual se establecieron normas especiales relativas
al procedimiento expropiatorio." La Ley no estableci normas particula-
res relativas a la organizacin de la Administracin Petrolera Nacional,
habilitando al Poder Ejecutivo para organizarla de acuerdo a las siguien-
tes bases: creacin de las empresas que juzgue necesario para el des-
arrollo regular y eficiente de las actividades reservadas, con las formas
jurdicas que considerara conveniente; y atribucin a una de las empresas
las funciones de coordinacin, supervisin y control de las actividades
de las dems, pudiendo asignarle la propiedad de las acciones de cuales-
quiera de esas empresas." En esta forma, despus de ms de cincuenta
aos de explotacin petrolera mediante el sistema de concesiones, a
partir de 1975 el Estado venezolano comenz la difcil tarea de dejar su
posicin de rentista y asumir la de empresario en una industria por dems
compleja.
32. V. la Ley en Gaceta Oficial NQ 1.591, extraordinario, de 22 de junio de 1973.
33. La participacin de las ventas de la CVP en el mercado interno de hidrocarburos
haba pasado del 19 por ciento en 1968 al 35 por ciento en 1973. Cfr. Cordiplan,
Nota! para la eualuacin de la Obra de Gobierno (1969-1973), cit., p. 20.
.)L Gaceta Oficial 1';'1 1.769 Extr de 29 de agosto de 1975.
35. Articulo 1.
36. Articulo 5.
37. Artculos 13 y ss.
38. Artculo 6.
LOS SUPUESTOS sOaOECONOMICOS
125
El papel del Estado
Ahora bien, tanto el aumento del Estado en la participacin en
los beneficios de la industria petrolera como en la operacin de deter-
minados aspectos de la misma, han convertido al Estado, por gracia de
nuestra riqueza petrolera, en el principal agente del desarrollo econ-
mico y social." Sin embargo, el Estado, testigo casi mudo y beneficiario
del asombroso crecimiento econmico experimentado por el pas desde
1936, a lo largo de las ltimas dcadas no ha logrado conducir al pas,
como poda haberlo hecho, hacia niveles de desarrollo econmico que
hubieran disminuido la dependencia de nuestra economa exportadora
del petrleo, mediante la diversificacin de la produccin; y, por otra
parte, no control ni orient la participacin de la inversin extranjera
en el proceso de sustitucin de importaciones que se desarroll particu-
larmente en la dcada de los sesenta. A las industrias bsicas, en las
cuales puede racionalmente fundamentarse una diversificacin de la
produccin para la exportacin (p. ej., petroqumiea, siderrgica), si
bien se inici su desarrollo en la dcada de los sesenta, no se le dio
todo el impulso que se requera, sino, al contrario, y muy tardamente,
se arm todo un sistema proteccionista oficial para desarrollar una
industria ensambtsdcrs .1rt.if.,icial de capital mayoritariamente extranjero,
que en lugar de disminuir la dependencia econmica, la aument. En
efecto, la poltica de sustitucin de importaciones y de industrializacin
que se desarroll en Venezuela en la dcada de los sesenta, mediante
una proteccin excesiva frente a la competencia exterior, desarroll
dentro de un mercado cerrado una serie de industrias tradicionales
(alimentos, textiles, vestuario, muebles, bebidas, calzado, etc.) que si
bien produjeron bienes que dejaron de importarse, no significaron en
modo alguno disminucin del valor de las importaciones, las cuales, al
contrario, se duplicaron en diez aos." Por otra parte, la industriali-
zacin efectuada, bsicamente tampoco perteneci al pas, debido a la
penetracin incontrolada del capital extranjero, lo que convirti a las
}9. Debe sealarse, por ejemplo, que desde 1974 el ingreso pblico derivado de [os
beneficios de la industcia petrolera, es superior al por dento del total del mismo.
En 1970, por ejemplo. de los millones de bolvares que configuraron el
ingreso total del Estado, :5.708 millones de bolvares provinieron del petrleo, lo
que equivale a un 56,68 por dento. Cj,. en M. F. Hassan, ofl. cit., p. 18.
40. El total de las impottadones aument entre 1960 y 1969 de millones de boli-
vares. a 6.749 millones de bolvares, correspondiendo la mitad de las mismas a pro-
ductos provenientes de los Estados Unidos. V. Banco Central de Venezuela, IlIfo,me
Econmico coctespondicnte al ao 1969, Anexo Estadistica, Cuadro A-X-19, t. por
F. Brito Figueroa, Venezuela ConJempo'nea, Paji Colonial?, Caracas, 1972, p. 61.
126
DERECHO ADMINISTRATIVO
"industrias nacionales", en realidad, en prolongacin de las empresas
extranjeras, particularmente de las norteamericanas, con la consecuente
transferencia de capitales al exterior. H En e! campo econmico, pnr
tanto, e! reto que tiene planteado Venezuela, adems de! control y rna-
yor participacin del negocio petrolero, est en el desarrollo de una
industria con capacidad competitiva en e! mercado internacional y par-
ticularmente en e! rea latinoamericana;" en e! desarrollo de la indus-
trializacin en e! campo de bienes intermedios cuya importacin an
es muy elevada, y en la venezolanizacin progresiva de la industria,
establecindose, adems, los correctivos necesarios para que un mayor
porcentaje de sus beneficios se reinviertan en el pas. Por otra parte,
es necesario recordar que e! mismo modelo de crecimiento petrolero
venezolano y el impulso reciente a la sustitucin de importaciones e
industrializacin, condujeron a un abandono completo de las activi-
dades agrcolas y ganaderas, a pesar de los progresos comparativos que
pueden apreciarse en algunos rubros." Lo cierto, en todo caso, es que
Venezuela ha continuado importando rubros importantes y se prepara para
hacerlo en otros. H Adems, hay que recordar que por e! mismo aban-
dono de! campo y a pesar de la industrializacin realizada, contrasta
con el crecimiento econmico el aumento de desempleo que ha sido
siempre creciente en los ltimos aos, as como los inadmisibles niveles
del ingreso en una sociedad con un crecimiento econmico tan abun-
dante." Adems, la migracin rural a las ciudades ha provocado un
41. Esto ha llevado a F. Brito Pizueroa a hablar de que lo que se ha realizado ha sido
una falsa industrializacin, o una industrializacin dependiente para la importacin
dependiente. V. F. Brito Figueroa, op. cit., p. 55.
42. Particularmente en el Grupo Andino de integracin econmica scbregional estable-
cido por el Acuerdo de Cartagcna de 1968, y al cual Venezuela se adhiri (,'0
1973. V. IV Mensaje del Presidente Caldera al Congreso, cis., pp. IV Y ss. V., ade-
ms, la ley aprobatoria del Acuerdo de Cnrtagena y de las decisiones ms impor-
tantes de la Comisin del Acuerdo, en Gaceta Oficial NV 1.620, extraordinario, de
}9 de noviembre de 1973.
43. Cfr. Cordiplan, Notes para la eraluacin de la Obra de Gobierno (1969-1973). dI.,
pp. 21 Y ss.
44. Cfr. Jos Antonio Mavobre, "El Reto Econmico", edicin anivcrsaria de El }"'{(lC/onal,
3 de agosto de 1973, p. 1III-22.
45. V. Notas Nos. 19 y 20 de este pargrafo 4. Segn M. F. Hassan, el desempleo
aument del 6 por ciento en 1950 al 15 por ciento en 1962, descendi al 11 por
ciento en 1964 y alcanz a un 9 por ciento en 1970, op. cis., p. R9. Las cifras de
que se dispone en este campo no son uniformes. Por ejemplo, el Director General
de Estadstica y Censos Nacionales, en agosto de 1973 sealaba que en 1961 fa
poblacin econmicamente activa era de 2.351.291 personas y el 13,3 por ciento de
esa poblacin se encontraba desempleada; en cambio, en 1971, la poblacin activa
alcanz la cifra de 3.010.148 personas de las cuales el 6,2 por ciento estaba desem-
pleada. V. El Nacional, Caracas, 16 de agosto de 1973, p. C-16.
LOS SUPUESTOS SOCIOECONOMICOS
127
creciente proceso de marginalizacin urbana o de ruralizacin de las
ciudades, con todas sus consecuencias sociales, provocando que las zonas
de miseria en el Area Metropolitana de Caracas, correspondan a ms de
un tercio de la poblacin de la misma."
Realmente, Venezuela no ha sabido aprovechar al mximo los
beneficios que se han derivado de los recursos petroleros, y si an nues-
tro crecimiento econmico no ha logrado transformarse en desarrollo
econmico, menos an se han logrado las metas y exigencias del desa-
rrollo social. A pesar, por tanto, de las excepcionales condiciones de
Venezuela, estamos en la misma angustiosa situacin econmica y social
de muchos otros pases latinoamericanos, que se agudiza y empeora
cada vez ms. Por ello, el problema del desarrollo en nuestros pases,
no puede plantearse como un posible medio entre muchos para superar
la etapa de deficiente industrializacin y de desnivel en los ingresos
en que se encuentran la mayora de ellos. El desarrollo, como instru-
mento revolucionario para eliminar la pobreza y elevar el nivel de vida
de la poblacin, no puede dejar de realizarse."
En esa tarea de desarrollo, en el caso particular de Venezuela,
debido a su especfica estructura econmico-petrolera, que configura al
Estado en el principal receptor y distribuidor de la riqueza, su papel
como agente y promotor de aqul, resulta ms que evidente. El Estado
contemporneo en Venezuela se presenta, por tanto, corno un Estado
regulador, de fomento, prestador de servicios pblicos y sociales, plani-
ficador y empresario, que indudablemente lo configuran como un Estado
Democrtico y Social de Derecho.
46. Las zonas de margtoalided urbana se han expandido geogrfica)' demcgrficarnente.
Por ejemplo, en 1958, en el Area Metropolitana de Caracas, la zona de miseria urbana
estaba representada 'por 49.746 viviendas habitadas por 263.746 personas; y en 1970
la misma zona estaba formada por 130.000 viviendas habitadas por 730.000 personas:
lo cual representaba el 33 por dento de la poblacin total del Area Metropolitana.
V. Federico Brito Figueroa, op. cit., p. 94. En una informacin de prensa elabo-
rada sobre la base de la Encuesta robre el Estudio Real de la Vivienda en Venezuela
se seal que en 1973 la poblacin del Area Metropolitana de ('..aracas era
2.61?484 habitantes, correspondiendo un 44 por ciento a poblacin marginal. V. El
Nacional, Caracas, 10 de agosto de 1973, p. D-s.
47. Cfr. Alan-R. Brewer-Carias, Una Revolucin para el Desarrollo, Caracas, ] 970, p. 15.
5. LOS FINES DEL ESTADO CONTEMPORANEO
Partiendo del carcter mixto del sistema econmico venezolano,
as como de las exigencias que el proceso de desarrollo econmico y
social plantea al Estado en los pases latinoamericanos," en el ltimo
tercio del siglo XX pueden identificarse cuatro fines fundamentales
del Estado," en los cuales se pueden integrar la totalidad de sus acti-
vidades: en primer lugar, los fines de pollnca general y orden pblico;
en segundo lugar, los fines de desarrollo econmico; en tercer lugar,
los fines de desarrollo social; y en cuarto lugar, los fines de desarrollo
fsico y ordenacin territorial." De esta sola enumeracin general se
evidencia cul es la magnitud del papel del Estado, cuyo mbito inten-
taremos precisar a continuacin, partiendo del anlisis de la normativa
constizncional que lo ordena.
Los fines de poltica y administracin general
En efecto, el primer grupo de fines del Estado Democrtico y
Social de Derecho, est relacionado con los fines tradicionales del Estado,
identificados con la poltica y administracin general: los fines de
poltica, orden pblico, defensa y seguridad pblica. Sin embargo, al
contrario de lo que pudo ser la regla en el Estado Absoluto, estos fines
no son maximizados y su consecucin buscada con prescindencia de la
garanta de Jos derechos individuales, sino que el criterio democrtico
y de respeto a la dignidad humana, ha cambiado totalmente la esencia
de Jos mismos. Asimismo, a diferencia de lo gue pudo ser la regia en
el Estado Liberal-Burgus, estos fines no Son los nicos o fundamentales
fines de un Estado abstencionista y pasivo respecto de la realidad econ-
mica y social, sino que, al contrario, ahora mayor importancia han adqui-
rido Jos otros fines del Estado, base de la configuracin sucesiva del
Estado Social de Derecho y del Estado Democrtico}' Social de Derecho!
l. r". lo expuesto en el pargrafo siguiente.
2. Seguimos en este pargrafo lo que hemos expuesto en Allan-R. CIlI,bio
Poltico J' Reforma del Estndo en VQ1l(!:.uela, Madrid. 1975. Capitulo 13.
3. Cfr. CAP, Info,me la Reforma de la AdminisITa6n Pb/ica Nacional, Caracas.
IS'72, Vol. 1, pp. 250 Y ss. V, el! genera:. Luis Jordana de Pozas. "El Problema
de los fi-"es de la ;uividad aclmi;listnltiva. en RAP. N) .t, Madrid. 1951. pp. 11 a
28; J. Heffl,ndez. ,. Los Fine.> de la Admini:;tI'a(in'. en RAP, N 11,
Madrid, 1953. PI). 33 a 43.
4. V. lo indkaclo en el pargrafo Z.
130
DERECHO ADMINISTRATIVO
En todo caso, y a pesar de que no se trate de los fines esenciales
d
7
institucional dentro del marco del Derecho. En este sentido. cuatro
sectores fundamentales de actividad pblica estn identificados con estos
fines: el sector de poltiea interior, el sector de poltica exterior, el sector
de defensa y el sector justicia. En efecto, y ello identifica al sector de
poltica interior, el Estado no slo requiere la realizacin de actividades
y acciones que garanticen y le permitan su normal funcionamiento
poltico como instrumento de la sociedad, as como el establecimiento
de regulaciones adecuadas que hagan posibles las relaciones entre sus
poderes, sino de la previsin de medios y garantas que definan las
situaciones jurdico-polticas de los ciudadanos y les permitan su defensa
conforme al derecho, todo ello dentro de un ordenamiento que tienda
a garantizar Su funcionamiento democrtico. En esta forma, este sector
de poltica interior, abarca todas aquellas actividades y mcdios del
Estado tendientes a la organizacin de la Repblica conforme al orde-
namiento constitucional, como un Estado Federal:" y al mantenimiento
del gobierno como democrtico, representativo, responsable y alterna-
tivo." Asimismo, abarca las acciones de organizacin de la Repblica,
en el mbito nacional, de acuerdo al principio de la divisin y colabo-
racin entre los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial;' en el mbito
estadal, conforme a la autonoma que los Estados tienen reconocida
en la Constitucin;" V en el mbito local, mediante la estructuracin
de municipios." Por 'otra parte, el sector de politica interior, abarca
todas las actividades tendientes a la determinacin de la situacin jur-
dico-poltica de los habitantes del pas: y en particular, actividades como
5. Arts. 2, 5, 6 Y 9 y ss. de la Constitucin de 1961; particularmente Arts. 11 y 12.
Los artculos citados en las notas que siguen corresponden al texto constitucional
de 1961.
6. Arts. 3 y 4.
7. Arts. 117 y 118. En esta forma, se ubican en este sector, actividades tales romo la
tramitacin de la convocatoria del Congreso a las sesiones extraordinarias (relaciones
entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo) (Art. 190,9); la tramitacin ante
la Corte Suprema de Justicia de las colisiones que ocurran entre los ordenamientos
jurfdicos de l?s Estados, Municipios y Repblica y de, [as controversias que puedan
surgir entre esta y los Estados o MUnICIPlOS (ordenacin federal de la Repblica)
(Arts. 215,5 y 215,8); Y las relaciones de la Repblica con los Estados federados
y con los Municipios (Arts. 136,6, 190,17 Y 190,18).
8. Arts. 9 y ss. y 16 Y ss.
9. Arts. 2S y ss.
LOS SUPUESTOS SOCIOECONOMlCOS
131
, J ~ o ~ .- . ~ >
nalidad 11 y de su situacin civil (registro civil); y a determinar la
situacin de los extranjeros y garantizar el ejercicio de sus derechos."
Por ltimo, el sector poltica interior abarca todas las actividades del
Estado tendientes al resguardo de la seguridad del mismo y al mante-
nimiento del orden pbljco en todo eJ rerrirono nacional
l 8
con eJ debido
respeto y garanta de los derechos individuales," 10 cual conlleva medi-
das, por ejemplo, de identificacin de todos los habitantes del pas;t5
de establecimiento de una polica nacional coordinada con las policas
estadales y municipales;" e inclusive, de declaratoria del estado de
emergencia y la suspensin o restriccin de garantas constitucionales. l.
Dentro del mismo campo de los fines de poltica general y orden
pblico, adems del sector de poltica interior, puede indentificarse el
sector de poltica exterior, donde se ubican todas las actividades con-
cernientes a la actuacin internacional de la Repblica 18 y en particular,
"las tendientes a formular las relaciones exteriores de la Repblica y al
establecimiento de relaciones diplomticas y consulares con otros Estados
u organismos internacionales." ElJo conlleva, por supuesto, medidas
tales como la celebracin y ratificacin de tratados, convenios o acuerdos
internacionales," la determinacin y designacin de las misiones diplo-
mticas en el exterior," la adopcin de las medidas necesarias en caso
de emergencia internacional," y la demarcacin y delimitacin de las
fronteras."
Adems de los sectores de poltica interior y exterior, dentro de
los fines de poltica general y orden pblico, tambin puede identifi-
carse el sector defensa. En efecto, se encuadran dentro de este sector
todas las actividades tendientes al mantenimiento de la soberana nacio-
10. Arts. 110 y ss.
11. Arts. 35 y ss.
12. Arts. 45 y 1%,4.
13. Arts. 43, 136,2 Y 136,5.
1.4. Arts. 58 y ss.
15. Arl. 1.36,5.
1<5. Arts. 17, " .30 r U.j.
17. Arts. 190,6 Y 240 Yss.
18. Art. 136, 1.
19. Art. 190, 5.
20. Arts. 128, 129 Y 190,5.
21. Art. 190,6.
22. Arts. 190,7 Y 240 Yes-
23-. AJ"ts. 7 l' 8.
132
DERECHO ADMINISTRATIVO
nal " de manera 'lile la Repblica sea siempre e irrevocablemente, corno
lo especifica la Constitucin, libre e independiente de toda dominacin
o proteccin de potencia extranjera." Por ello, en el sector defensa se
pueden identificar las medidas necesarias para la defensa de la Rep-
blica, la integridad del territorio y de Su soberana, en raso de emer-
gencia internacional;" la organizacin y el rgnell de las fuerzas
Armadas Nacionales 'oc bajo la suprema autoridad jerrquica del Presi-
dente de la Repblica como su Comandante en Jefe," y su funciona-
miento, al servicio de la Repblica y en ningn caso al de una persona
o parcialidad poltica, como institucin apoltica, obediente y no deli-
berante, organi7.ada por el Estado para asegurar la defensa nacional, la
estabilidad de las instituciones democrticas y el respeto a la Constitucin
y las leyes, cuyo acatamiento debe estar siempre por encima de cualquier
otra obligacin." En esta forma, al sector defensa corresponden todas
las actividades vinculadas a la defensa terrestre, area, naval y de coope-
racin; a la participacin ciudadana en su contingente ::(1 mediante el
servicio militar obligatorio;" a Ja fabricacin, comercio, posesin y uso
de las armas de ,guerra ,;:; y a la cooperacin de las Fuerzas Armadas
Nacionales en el mantenimiento de la seguridad y orden pblico en el
territorio nacional.
Por ltimo, dentro de los fines de poltica general y orden pblico,
adems de los sectores de poltica interior, poltica exterior y defensa,
se puede identificar el sector jtlJlicia cIue como elemento de contrapeso
y de garanta del Estado de Derecho, abarca todas aquellas actividades
que permiten a los ciudadanos el alnparo y control jurisdiccional de
sus derechos e intereses, sea frente al propio Estado O ante otros par-
ticulares." Se encuadran en este sector, todas las actividades del Estado
relacionadas con el Poder Judicial," as como la Jegislacin y seguridad
jurdica, la prevencin y represin del delito y las relac.ones C01.1 los
cultos establecidos en el pas. En efecto, dentro de este sector se ubican
24. Art. 7.
25. Art. l.
26. Art. 190,7.
27. Art. 136,11.
28. Art. 190,3.
29. Art. 132.
30. Art.190,1.
:H. Art. 53.
32. Art. 133.
33. Arts. 46, 17, 49, 50 Y133.
31. Arts. c19, 68 y 69.
LOS SUPUESTOS SOCIOECONOMICOS
1)3
en primer lugar todas las actividades tendientes a una conecta adrni.
nistracin ,de justicia y al establecimiento de tribunales ~ de manera
que los jueces puedan realizar sus funciones en forma autnoma e inde-
pendiente de los dems rganos del Poder Pblico." Por otra parte,
el sector abarca las actividades relacionadas con la Iegislacin " y la
seguridad jurdica, en especial la relativa al trfico de bienes, mediante
el establecimiento de un sistema de registros." Dentro del marco de
la seguridad jurdica, Se integran adems dentro del sector justicia, todas
las actividades del Ministerio Pblico, a quien corresponde vebr por
la exacta observancia de la Constitucin y las leyes," por el respeto
de 10s derechos y garantas constitucionales y por la celeridad y buena
marcha de la administracin de justicia; y ejercer J: accin pena] en
Jos casos en que no sea necesaria instancia de parte." Por otra parte,
las actividades del Estado tendientes a la prevencin y represin del
delito, con la debida proteccin y garanta de la libertad y seguridad
personales," tambin se ubican en el sector justicia, as como todas
aquellas actividades relacionadas con la concesin de indultos o los
decretos de amnista. i ~ Por ltimo, tambin se integran dentro de este
sector, las actividades del Estado tendientes a ejercer la suprema inspec-
cin de los cultos de manera que no sean contrarios al orden pblico
y a las buenas costumbres, y su ejercicio no pueda invocarse para eludir
el cumplimiento de las leyes o para impedir a otro el ejercicio de sus
derechos," como regulacin de uno de los derechos individuales,
Los [ores de desarrollo econmico
El segundo grupo de fines que pueden identificarse en el Estado
Democrtico y Social de Derecho, ~ o n los de desarrollo econmico,
comn en la mayora de los pases latinoamericanos. En efecto, en
Venezuela, la Constitucin establece como fin fundamental del Estado
en el orden econmico, el promover "el desarrollo econmico y la divcr-
35. Arts. 136, 23 Y 204.
36. Arts. 205, 210, 211 Y 217.
37. Art. 136,24.
38. Art, 136,24.
39. Arts. 218 y ss.
40. Art. 220.
4l. Art. so.
42. Arts. 139 y 190,21.
43. Arts. 65 y 1.30.
134
DERECHO ADMINISTRATIVO
sificacin de la produccin, con el fin de crear nuevas fuentes de riqueza,
aumentar e! nive! de ingresos de la poblacin y fortalecer la soberana.
econmica de! pas", de manera que el rgimen econmico de la Rep-
blica se fundamente "en principios de justicia social que aseguren a
todos una existencia digna y provechosa para la colectividad"." De esta
declaracin constitucional surge claramente la base para calificar al
Estado en Venezuela, como un Estado Democrtico y Social de Derecho,
definitivamente intervencionista y conformador del orden econmico.
Muy lejos, por tanto, est e! Estado contemporneo en nuestro pas,
de! Estado liberal traclicional que se limitaba a mantener el orden
pblico y a asegurar e! respeto de los derechos y garantas individuales,
sin tomar injerencia ni parte en el orden econmico, o de! Estado liberal
de fomento o prestador de servicios pblicos. Sin embargo, el carcter
de agente del proceso de desarrollo que la Constitucin asigna al Estado,
con todas las facultades que le atribuye "para dictar medidas para plani-
ficar, racionalizar y fomentar la produccin, y para regular la circulacin,
<l,istribucin y consumo de la riqueza, a fin de impulsar el desarrollo
econmico del pas"," no son de tal naturaleza que impliquen la apro-
piacin por e! Estado de todos los medios de produccin. Ello no es
necesario y, al contrario, la Constitucin declara que "el Estado prote-
ger la iniciativa privada"," sin perjuicio de que pueda "reservarse deter-
minadas industrias, explotaciones o servicios de inters pblico por razo-
nes de conveniencia nacional" y que deba propender "a la creacin y
desarrollo de una industria bsica pesada bajo su control", o que pueda
expropiar, promover o dirigir las industrias que estime convenientes."
En esta forma, si bien se garantiza constitucionalmente la libertad eco-
nmica, al declararse que "todos pueden dedicarse libremente a la acti-
vidad lucrativa de su preferencia"," ella no est, en absoluto. exenta
de limitaciones reguladoras, aparte de las limitaciones que se deriven
de la interveucin activa de! Estado antes indicadas. En efecto, la libertad
econmica, conforme a la Constitucin, est sometida a las limitaciones
previstas en la Constitucin y las leyes "por razones de seguridad, de
sanidad u otras de inters social". Por ello, la misma Constitucin prev
que "la Ley dictar normas para impedir la usura, la indebida elevacin
44. Art. 95.
45. Art. 98.
46. Art. 98.
47. Arrs. 97 y ioi.
48. Art. 96.
LOS SUPUESTOS SOCIOECQNOMICOS
13'
de los precios, y en general, las maniobras abusivas encaminadas a
obstruir o restringir la libertad econmica", y prohbe los monopolios."
En esta forma, la base constitucional de los fines de desarrollo econ-
mico del Estado en Venezuela, como Estado Democrtico y Social de
Derecho, permite identificar una serie de actividades pblicas, agrupa-
finanzas,
comprende la formulacin de la poltica econmica y financiera del pas
y la intervencin del Estado en los asuntos monetarios, crediticios y
financieros. En esta forma, se ubican en este sector todas las actividades
del Estado de intervencin y control de las actividades crediticias, ban-
carias y rnonerarias," las medidas tendientes a regular la participacin
de los capitales extranjeros en el desarrollo econmico nacional y, en
general, las gue adopte en el mbito econmico y financiero cuando
as lo reguiera el inters pblico." El sector de desarrollo industrial,
por su parte, comprende todas las actividades ya sealadas gue el Estado
tiene en el campo de la produccin y, en particular, sus acciones ten-
dientes a la regulacin de las actividades de carcter industrial, con la
debida proteccin del consurnidor " y a la normacin de la participacin
de capitales extranjeros;" a la promocin y fomento de las actividades
industriales;" a" la proteccin de las actividades industriales, en par.
cular, en relacin a las invenciones, denominaciones, marcas y lemas;"
al financiamiento y auxilie crediticio de las actividades industriales;"
y a fa produccin industrial por parte del Estado y de sus empresas."
Adems de los sectores de finanzas y de desarrollo industrial, los fines
de desarrollo econmico abarcan el sector comercio, en el cual se
ubican todas las actividades del Estado en relacin a la regulacin,
promocin, proteccin y control del comercio interior y exterior. En
particular, las medidas tendientes a regular la circulacin, distrjbucin
49. Art. 96-
'0. Art. 97.
51. Acts. 30, 136,7 Y 136.24.
'2. Alt. 107.
53. Art. 190,8.
54. Arts. 96 Y 109.
55. Art. 107.
56. Arts. 95 y 98.
57, Art. 100.
58. Arts. 95 y 98.
59. Art.97.
136
DERECHO ADMINISTRATIVO
y consumo de bienes," lo gue abarca el rgimen de pesas y medidas,"
y de marcas y lemas:" a impedir la indebida elevacin de los precios,
la usura y las maniobras abusivas encaminadas a obstruir O restringir
la libertad econmica;" y a regular el comercio exterior, en particular,
mediante el rgimen de aduanas." Asimismo, en el mbito del sector
comercio se integra el programa ele integracin econmica en el .imbiro
de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y del
Grupo Subrejrional Andino de integracin econmica (Acuerdo de Carta-
gena), en virtud de la exigencia constitucional de gue "la Repblica
favorecer la integracin econmica latinoamericana" para lo cual debe
procurar "coordinar recursos y esfuerzos para fomentar el desarrollo
econmico y aumentar el bienestar y seguridad comunes" .1)5 En el mismo
mbito de los fines de desarrollo econmico, el sector tttr/"J7,lo com-
prende todas las actividades del Estado en relacin con el desarrollo,
coordinacin y control de la actividad turstica."
Ahora bien, en virtud de la importancia gue para Venezuela tienen
las actividades de extraccin y produccin minera y petrolera, dentro
de los fines de desarrollo econmico, ocupa un luga.r de primera impor-
tancia el sector de IJitlrocarbtiroJ }' nneri, 91.1e comprende todas las
actividades del Estado tendientes al desarrollo y control de los recursos
naturales no renovables y de las industrias minera y petrolera. En par-
ticular integran este sector las actividades del Fstado tendientes a esta-
blecer el rgimen y a las minas e hidrocarburos, salinas y
astrales de perlas del pas;" a autorizar concesiones para la explotacin
de actividades conexas con dichos recursos, si su explotacin no hubiera
sido reservada al Estado conforme a la Constitucin, las cuajes no podran
ser otornadas ni por tiemr-o indefinido es ni con carcter de
y las CHales implicarian, por imperativo constitucional, que las tierras
adquiridas con destino a la exploracin o explotacin de las mismas,
pasaran en plena propiedad ; la nacin, sin indemnizacin alguna, al
60. Arts. 3D y 98.
61. Art. 1%,12.
62. Art. 100.
63. Art. 96.
64. Art. B6,9.
65. Art. 108.
66. Arts. 30 y 136, 24.
67. Art. 136,10.
68. Art. 136,10.
69. Art. 97.
LOS SUPUrSTOS SOClOECONOMICOS
137
extinguirse por cualquier causa." Por ltimo, dentro de los fines de
desarrollo econmico del Estado en Venezuela, se identifican las acti-
vidades pblicas integradas en el sector de desarrollo agropecuario, J'
eue comprende todas aquellas acciones que tienen por objeto la regu.
lacin, financiamiento, dotacin de tierras, asistencia tcnica y mercadeo
agcopecuario.
7J
En particular, las medidas tendientes a la conservacin
y fomento de la produccin agrcola, ganadera, pesquera y forestal;"
a la eliminacin del rgimen latifundista, que se considera contrario
al inters social, 10 que exige la adopcin de medidas conducentes a
su eliminacin y el establecimiento de normas encaminadas a dotar de
tierra a los campesinos y trabajadores rurales que carezcan de ella, as
corno a proveerles de los medios necesarios para hacerla producir;"
y a la comercializncon de los productos agrcolas!'
Los fine de deJarro!!o socia!
El tercer grupo de fines del Estado en Venezuela, est configurado
por aquellos tendientes al desarrollo social, y eue hacen del Estado un
ente conformador y no slo regulador del orden social. En efecto, no
slo b Constitun insiste en su PreJmblllo que la misma dicta para
"proteger y enaltecer el trabajo, amparar la dignidad humana, promover
el bienestar general y [a seguridad social; lograr la participacin equi-
tativa de todos en el disfrute de la riqueza, segn los principios de la
justicia social, y fomentar el desarrollo de la economa al servicio del
hombre", sino t1ue al regular los derecnos econmicos y establecer los
fines del Estado en este mbito, postula que "el rgimen econmico
de la Repblica se fundamentar en prjncip!os de justicia socia! que
aseguren a todos una existencia digna y provechosa para la colectividad",
debiendo las medidas de desarrollo econmico que se adopten buscar"
entre otros objetivos, el aumento del nivel de ingresos de la poblacin."
y es precisamente este nfasis en 10 social y en la redistribucin de
la riqueza, lo que hace que constitucionalmente nuestro Estado sea un
Estado Democrtico y Social de Derecho en el cual no slo debe ser
70. Art. 103.
71. Art. 136,24.
72. Art. 136,18.
73. Art. 105.
74. Arts. 96 y 98.
7'). An. 9:l.
138
DERECHO ADMINISTRATIVO
tina realidad la democracia poltica, sino la econmica y social. Las
actividades pblicas tendientes a la consecucin de estos fines, pueden
identificarse en los siguientes sectores: sector de promocin y proteccin
social; sector de desarrollo cultural; sector de asuntos laborales; sector
de previsin y seguridad social; sector educacin y sector salud.
En el sector proteccin y promocin .rocial se encuadran todas las
actividades pbltcas tendientes a la consecucin de estos fines, pueden
como las de proteccin y bienestar social que corresponden al Estado,
y que en ningn caso excluyen las obligaciones que en virtud de la soli-
daridad social, incumben a los particulares segn su capacidad." En
particular, se encuadran en este sector las actividades de bienestar social,"
las cuales, entre otras funciones, exigen al Estado proteger las asocia-
ciones, corporaciones, sociedades y comunidades que tengan por objeto
el mejor cumplimiento de los fines de la persona humana y de la convi-
vencia social;" las actividades de asistencia social destinada a quienes
carezcan de medios econmicos y no estn en condiciones de procurr-
selos, mientras sean incorporados al sistema de seguridad social;" las
actividades de promocin social y desarrollo de la comunidad, por lo
que el Estado debe fomentar la organizacin de cooperativas y dems
instituciones destinadas a mejorar la economa popular" y, en particular,
propender a mejorar las condiciones de vida de la poblacin campesina; s i
las actividades de proteccin de h, familia como clula fundamental
de la sociedad" y de la maternidad, sea cual fuere el estado civil de
la madre;" las actividades de proteccin y promocin del nio y de los
menores de manera que la infancia y la juventud estn al abrigo del
abandono, la explotacin y el abuso; " y los actividades de proteccin
de las comunidades indgenas." El sector desarrollo cu/rural comprende
todas las actividades tendientes al fomento de la cultura en sus diversas
manifestaciones y a la proteccin y conservacin de las obras, objetos
y monumentos que forman el patrimonio histrico y artstico del pas."
76. Art. 57.
77. Art. 57.
78. Art. 72.
79. Arts. 30, 57 Y94.
80. Art. 72.'
81. Art. 77.
82. Art. 73.
83. Arts. 74 y 93.
84. Arts. 75 y 93.
85. Art. 77.
86. Arts. 3D }' 83.
LOS SUPUESTOS SOCIOECONOMICOS
139'
El sector de asuntos laborales comprende las actividades tendientes a
hacer efectivo el deber de trabajar que tiene toda persona apta para
realizarlo, as como a dar vigencia al derecho al trabajo y a la libertad
de trabajo que consagra la Constitucin 81 y, en particular, aquellas
tendientes a procurar el pleno empleo, es decir, que toda persona apta
pueda obtener colocacin gue le proporcione una subsistencia digna y
decorosa." Adems, se encuadran deneco del sector de asuntos laborales,
todas [as actividades del Estado tendientes a proteger al trabajo y a
mejorar las condiciones materiales, morales e intelectuales de los traba-
jadores," mediante Ja limitacin de Ia duracin mxima de la jornada
de trabajo y su progresiva disminucin," el disfrute del descanso semanal
remunerado y de vacaciones pagadas," la mejor utilizacin del tiempo
Iibre," la estabilidad en el trabajo," la obtencin de un salario justo,"
y la recompensa de su antigedad en el servicio y amparo en caso de
cesanta," as como las actividades tendientes a favorecer el desarrollo
de las relaciones colectivas de trabajo," y de las asociaciones sindicales,"
y a regular el ejercicio del derecho de huelga.
98
Por otra parte, tambin dentro de los fines de desarrollo social,
se puede identificar el sector de Jeguridad y previsin social, que com-
prende todas las actividades conducentes a desarrollar en forma. pro-
gresiva un sistema de seguridad social tendiente a proteger a todos los
habitantes de la Repblica contra infortunios del trabajo, enfermedad,
invalidez, vejez, muerte, desempleo y cualesquiera otros riesgos que pue-
dan ser objeto de previsin social, as como contra las cargas derivadas
de la vida familiar." Asimismo, dentro de los fines de desarrollo social,
tienen particularisima importancia las actividades del Estado compren.
didas en el sector educacin, tendientes a hacer efectivo el derecho a
la educacin y el deber de educarse,':" las cuales tampoco excluyen las
87. Arts. 54 y 84.
88. .....rt. 84.
89. Art. 85.
90. Art. 86.
91. Arl. 86.
92. .Art. 86.
9}. Art. 881
94. Art. 87.
95. fut. 88.
%. fut. 90.
97. Art. 91.
98. Art. 92.
99. Att. .94.
100. Arts. '5, 78 Y136, 16.
140
DERECHO ADMINISTRATIVO
que en virtud de la solidaridad social incumbe a los particulares segn
SI.1 capacidad y cuyo cumplimiento puede establecerse legislativamente.""
En iodo caso, dentro del sector educacin se encuadran todas las Jet!"
vidades pblicas tendientes a la creacin y sostenimiento de escuelas,
instituciones y servicios suficientemente dotados para asegurar el acceso
de todos a la educacin y a la cultura, sin ms limitaciones que las
derivadas de la vocacin y de las aptitudes, debiendo ser gratuita la
educacin impartida en los institutos oficiales en todos sus ciclos;':" a la
re,gulacin de las perSOllJS a cuyo cargo puede estar la educacin ;10;:
y a la regulacin de la posibilidad de toda persona natural o jurdica
de dedicarse libremente a las ciencias o a las artes y, previa demos-
tracin de su capacidad, fundar ctedras y establecimientos educativos
bajo la suprema inspeccin y vigilancia del Estado.':" Esto implica que
la educacin, aun cuando gratuita cuando es impartida por el EstaJo,
no es un monopolio de ste, por lo que se garantiza la libertad ele ense-
fianza, teniendo el Estado la obligacin de estimular y proteger la edu-
cacin privada que se imparta conforme a los principios contenidos en
la Constitucin y las leyes,':" es decir, conforme a los fines del Estado,
por lo que est proscrita toda enseanza clasista. En este sentido, la edu-
cacin, COmo un [;11 del Estado en Venezuela, tiene como objetivo el pleno
desarrollo de la personalidad, la formacin de ciudadanos aptos para
la vida y para el ejercicio de la democracia, el fomento de la cultura
y e! desarrollo del cspfritn de solidaridad humana,'?" por lo que se
incluyen dentro de! sector educacin todas las actividades del Estado
tendientes a organizar y orientar el sistema educativo hacia dichas fina-
lidades.':" Por ltimo, dentro de los fines de desarrollo social del Estado
en Venezuela, se incluyen todas las actividades que se encuadran dentro
de! sector salud, es decir, todas las actividades pblicas tendientes a hacer
efectivo el derecho de todos a la proteccin de la salud "" y, en par-
ticular. las acciones del Estado destinadas a velar r-or el mantenimiento
de la salud pblica y proveer los medios de prevencin y asistencia a
101. Art. 57.
102. Arts. 78 y 136,16.
103. Art. gr .
104. Art. 79.
lOS. Art. 79.
106. Art. 80.
107. Art. 80.
lOS. Arts. 30 y 76.
LOS SUPUESTOS SOCIOECONOMICOS
141
quienes Carezcan de ellos; 109 as como las actividades pblicas tendientes
a la coordinacin de los servicios destinados a la defensa de la. salud
pblica, los cuales pueden ser nacionalizados de acuerdo con el inters
coiecnvo.':"
Los fi!les de desarrollo fsico y ordenacin territorial
Pero aparte de los fines de poltica general y orden pblico, de
desarrollo econmico y de desarrollo social, el Estado en Venezuela ti.ene
importantes fines de desarrollo fsico y ordenacin territorial, sin cuya
consecucin los otros fines del Estado no podran alcanzarse adecuada-
mente. En efecto, los fines de desarrollo fsico y ordenacin territorial
orientan las actividades del Estado al establecimiento de una adecuada
infraestructura fsica y ambiental gue permita y facilite los objetivos
de desarrollo econmico y social, y al equipamiento y ordenacin del
rerrirono, de manera gue los beneficios del desarrollo se extienden a
todas las regiones del pas. En este sentido, es posible distinguir los
sigtentes sectores de actividad pblica dentro de estos fines del Estado:
<'1 sector desarrollo urbano y vivienda, el sector transporte, el sector
comunicaciones y el sector de recursos naturales renovables. El sector
deserrolio urbano y vivienda comprende todas las actividades del Estado
que se adopten como consecuencia del proceso de urbanizacin ague
ha estado sometido el pas e11 las ltimas dcadas y, en particular, ague-
llas relativas al desarrollo y ordenacin territorial y urbana,'!' al rgimen
y uso del suelo, y a la coordinacin y unificacin de normas y proce-
dimientos para obras de urbanismo.
1le
Asimismo, se identifican con este
sector, las actividades de construccin y fomento de viviendas popu-
lares 11:J y de regulacin de alquileres de inmuebles urbanos.':" En el
sector tramparte, se encuadran todas las actividades del Estado de regu-
lacin, prestacin, control y construccin de los medios y de Jos servicios
de transporte terrestre, martimo y ereo;'" y las relativas a la circu-
Jacin terrestre (trnsito), a la construccin de obras pblicas viales IlO
109. N'. 76.
no. Art. 136. 17.
111. Art. 30.
112. Art. 136,14.
" 113. Arts. 136, 1S Y 136, 19.
114. Art. 96.
115. Arts. 104 y 136,20.
116. Arts. 30 y 136, 25,
142
DERECHO ADMINISTRATIVO
y a la apertura y conservacin de vas de comunicacin (vialidad}.':"
El sector comunicaciones integra, por otra parte, a las actividades de
regulacin, prestacin y control de los servicios de telecomunicaciones
y correos'" y, en especial, las actividades de regulacin y control de
los medios de comunicacin social, particularmente la radiodifusin y
la televisin; y la regulacin, prestacin y control de los servicios de
telfonos, telgrafos y correos. Por ltimo, dentro de los fines de desa-
rrollo fsico y ordenacin territorial, puede distinguirse tambin el sector
de re["HOS naturales renovables, en el cual Se integran todas las accio-
nes del Estado tendientes a garantizar el desarrollo, proteccin, conser-
vacin y racional aprovechamiento de los recursos naturales renovables,
de manera que la explotacin de los mismos est dirigida primordial-
mente al beneficio colectivo de los venezolanos, y que abarcan los recur-
sos hidrulicos, forestales y los suelos. U" Se encuadran tambin en este
sector, en general, todas las acciones estatales tendientes a proteger el
medio ambiente.
La previsin constitucional de los recursos del Estado
Ahora bien, una visin de los fines del Estado contemporneo en
Venezuela realizada en una sola perspectiva constitucional, como la
que hemos hecho anteriormente, quedara incompleta si no especific-
ramos tambin las previsiones del texto fundamental destinadas a proveer
al Estado de los recursos necesarios para la consecucin de sus fines,
as como aquellas destinadas a regular los mecanismos del Estado para
la formulacin de las polticas de desarrollo. En efecto, en cuanto a los
recursos utilizados para la consecucin de sus fines, el Estado opera
bsicamente con recursos financieros, humanos y mareriales, A los efec-
tos de la obtencin de los recursos [inancieros, la Constitucin establece
las normas bsicas del sistema tributario,no el mal debe procurar la justa
distribucin de las cargas segn la capacidad econmica de los contri-
buyentes, atendiendo al principio de la progresividad, la proteccin de
la economa nacional y la elevacin del nivel de vida del pueblo."
t t7 . Arts. 30 Y H6, 21.
rrs. Art. 136,22.
119. Arts. 106, 136,10 Y 136,18.
120. ABan-R. Brewer-Carlas, "La Hacienda Pblica Venezolana. Bases Constitucionales
para su estudio", en Reflista del Mini.rterio de [tcsticia, NI' 49, Caracas, 1964,
pp. 64 a 124.
121. Art. 223.
LOS SUPUESTOS SOCIOECONOMICOS
143
En esta forma, la Constitucin regula la obtencin de recursos finan.
cieros ordinarios mediante un sistema impositivo en tres niveles (nacio-
nal, estadal y municipal) ,'"2 regulando particularmente su
y su carcter patrimonial.v- Se prev, adems, expresamente, la posi-
bilidad para el Estado de la obtencin de recursos financieros extra-
ordinarios, mediante la utilizacin del crdito pblico. W La utilizacin
de los recursos financieros del Estado para el cumplimiento de sus fines,
se ordena mediante el sistema presupuestario,':" a travs del Presupuesto,
COmo autorizacin anual del Congreso de los gastos del Estado 1"_ o a
travs de autorizaciones particulares materializadas mediante los Crditos
Adicionales al Presupuesto.t'"
En relacin a los recursos humanos utilizados por el Estado para accio-
nar sus rganos, la Constitucin distingue tres categoras bsicas de fun-
cionarios a su servicio: funcionarios designados por eleccin popular,
funcionarios designados con intervencin del Poder Legislativo y funcio-
narios designados por las diversas aurorid..des ejecutivas y administrativas.
En cuanto a la primera categora, son funcionarios del Estado electos por
votacin popular, en la fama Ejecutiva, el Presidente de la Repblica;I29
en la rama legislativa, los Senadores y Diputados al Congreso Nacional
y los Diputados a las Asambleas Legislativas de los Estados;':" y en el
mbito municipal, los miembros de los Concejos Municipales.':" Por
otra parte, la Constitucin exige la intervencin del Poder Legislativo
en la designacin de otros funcionarios: las Cmaras Legislativas, en
sesin conjunta, eligen los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia,m
al Fiscal General de la Repblica 133 y al Contratar General de la Rep-
blica;':" el Senado autoriza el nombramiento por el Presidente de la
122.
123.
124.
125.
126.
1.27.
128.
129.
130.
ISI.
132.
133.
134.
Arts. 18, 29, 3. 31, 34, 136,8, 229 Y233.
Arts. 224 y 226.
do. 235.
Arts. 17,4,190,13 Y 23l.
Art. 227.
Arts. 228 y 229.
ArlS. 190,14 Y 227.
Arts. 182 y ss.; la eleccin de Gobernadores, aun cuando permitida por la Coessi-:
racin, no ha sido regulada legalmente (Art. 22).
arn. 19, 148 Y ss., Y 151 Y ss.
dm. 25 y 29
Art. 214.
Art. 219.
Art. 238.
144
D:ERECHO ADMINISTRATIVO
Repblica del Procurador General de la Repblica u ~ y de los jefes de
misiones diplomticas permanentes;"" y el Poder Legislativo debe inter-
venir en la designacin de los miembros del Consejo de la Judicatura."
Aparte de estos supuestos, la Constitucin 110 exige ni reguia orn
supuesto en el que el Poder Legislativo deba intervenir para la desig.
nacin de un funcionario pblico y, al contrario. atribuye al Presidente
de la Repblica la facultad de "nombrar y remover, de conformidad
C011 la Ley, los funcionarios y empleados nacionales cuya designacin
no est atribuida a otra autorrdad.':" Los funcionarios pblicos, en todo
caso estn al servicio del Estado, y no de parcialidad poltica alguna,
y gozan de los derechos y obligaciones derivados de la carrera .idmi-
nisrrativa.!"
En cuanto a los l'UlIf50S materiales del Estado p:.ua el cumplimiento
de sus fines, la Constitucin prev su dominio y soberana sobre los
bienes del subsuelo situados en el territorio nacional tm y sobre el mar
territorial, la zona martima contigua y la plataforma continentaJ/
ll
y le reserva su explotacin, pudiendo sta realizarse por p'-lrticulares,
solamente mediante concesiones no exclusivas y temporales.
1
!:! Regula,
adems, los bienes inmuebles del dominio privado del Estado, denomina-
335. Arts. 150,7 190,16 }' 201.
136. Arts. 150,7 Y 190,16.
137. Art. 217.
l3B. Arta. 190,2, 190,18, 190,19 Y 9 ~ Y ss, La disposicin evidentemente que es muy
rgida, pues implica que salvo las excepciones constitucionales, todos los funcionarios
pblicos nacionales son nombrados por el Presidente de la Repblica o por dele.
gacin. Que-dara, sin embargo, excluido de la intervencin del Presidente, por inter-
premcin del texto constitucional, los funcionarios pbl jeos dependientes de los
Poderes Legislativo y Judicial, en base al principio de la divisin de los Poderes
(Arts. 158, ords. 3, 4, 5 Y 6; 204, 205 Y 217) Y de aquellos organismos que gozan
de autonoma o independencia [unt ionnl en el ejercicio de sus funciones: la Fiscala
General de la Repblica (Arts. 218 y ss.) ; la Contralora General de la Repblica
(Art. 2:'16); el Consejo Supremo Electoral (Art. 113) y los Institutos Autnomos
(Art. 230). En consecuencia, cualquier otra restriccin de orden icgcl de /;1 atrio
bucin constitucional del Presidente de la Repblica para designar los funcionarios
pblicos nacionales es inconstitucional. como, por ejemplo, la designacin de uno
de los miembros del Directorio de la Oficina Central de Personal, que se al ribuve
directamente al Congreso. v,? Ley de Carrera Administrativa, Art. 8, y {os comen-
tarios al respecto en AItan-R. Brewcr-Carias, Ill Estatuto dd Funcionario Pblico
en la Ley de Carrera Adminl.,lral!r'{/, Caracas, 1971, p. 182. V. lo indicado en el
Captulo 12.
139. Ans. 122 y 123.
140. Arts. 103 y 136, 10.
141. Art. 7.
142. Arts.97. 103, 126 Y 136,10.
LOS SUI>UESTOS SOCIOEOONOMlCOS
145
dos tierras baldas 143 cuando pertenecen a la Repblica, y ejidos cuando
pertenecen a los municipios:':" y establece disposiciones para la cons-
truccin de o b r a s ~ y para la adqu.isicin de bienes y servicios poc va
contractual,':" de expropiacin forzosa 1H o de reversin;H3 o para la
afectacin de obras y servicios de inters pblico al servicio del pblico.l<9
Ahora bien, la determinacin en el texto constiturional de una serie
de fines del Estado, identificados con el proceso de desarrollo econmico
y social, y la precisin de los recursos necesarios para la consecucin
de esos fines, alcanza coherencia con la previsin, en su mismo texto,
de una serie de mecanismos tendientes a la formulacin de polticas de
desarrollo, a la administracin de los recursos del Estado y al control
de la actividad de la Administracin Pblica. En efecto, la aplicacin
de los recursos para la consecucin de fines exige, en primer lugar, la
definicin de polticas coherentes que guen el proceso administrativo;
de ah el sistema de planificacin como tcnica poltico-administrativa
de ordenacin de las actividades del Bstado,'> para cuya formulacin
se exige un adecuado sistema de informacin estadstica.
' o,
La admin
trecin de los recursos del Estado para la consecucin de sus fines,
conforme a tcnicas ordenadoras de planificacin y presupuesto, se atri-
buye en esta forma a la administracin pblica, organizada bajo la
oireccin del Presidente de la Repblica y sus rganos inmediatos, Jos
Ministros H2 en forma centralizada en Ministerios y otros servicios 1<,3
o en forma descentralizada, en institutos autnomos o empresas del
Estado.v' Las actividades administrativas en todo caso, no slo acarrean
responsabilidad para quienes las ejecuran.?" sino 9ue estn sometidas
a un control jurisdiccional de la legalidad,156 al control fiscal de la
Contralorfa General de la Repblica 1M y al control del Congreso.':"
143. Att. 136, 10.
144 Atts. 31,1 Y 32.
145, Art. 1;6,15.
146. Atts. 124, 126, 127 Y 190,15.
147. Arts. 101 y IOl.
148. An. 103.
149. Art. 104.
150. Arts.98 y 191.
151. Art. 136,13.
152. Arts. 190,8. 190,12 Y 193 Y ss.
lB. AItS. 190,11 Y 193,
154. Art. 230.
155. Arts. 47, 121, 150.8, 196 Y220,5.
156. Arts. 46, 119, 204 Y SS., 206 Y215.
157. Arts. 234 y ss.
158. Art:;. 126, 139, 153,2, 160, 2W y 236.
6. EL PAPFL DEL ESTADO EN EL pROCESO DE DESARROLLO
EN AMERICA LATINA
De anlisi.s 'lile se baga de Ia situacin actual del proceso
de desarrollo latinoamericano y de algunos de los cambios que el mismo
exigir en las estructuras econmicas y sociales, surge con absoluta
evidencia que es absolutamente inimaginable la incorporacin de nues-
tros pases a un proceso autnomo e independiente de desarrollo }' [a
realizacin consecuente, en ellos, de la serie de cambios y transforma-
ciones que se exigen en las estructuras tradicionales, sin Una neta, opor-
luna y enrgica intervencin del Estado. En otras palabras, as COmo es
inimaginable el proceso de desarrollo sin un cambio ordenado de las
estructuras -y de ah la planificacin, para asegurar el menor costo
y lapso posible en esa empresa-, es evidente que tambin es inimagi-
nable el desarrollo sin la participacin activa del Estado,' como actor
y agente en el proceso, y no como espectador. En efecto, un cambio
de estructuras afecta directamente a quienes usufrucran de las injusticias
del subdesarrollo, por lo que es cierto que utilizarn y utilizan todos
los medios a su alcance para rechazarlas o para hacerlas inoperantes.
De ah que sea necesario el fortalecimiento y Ia intervencin del Estado
a fin de que mediante el poder pblico, las reformas y transformaciones
lleguen a hacerse realidad.
Poder econmico y poder politico
Ello, sin embargo, no es tarea fcil, pues en Amrica Latina, a lo
largo de todo el proceso de formacin y consolidacin de los Estados
nacionales, 10 normal es que quienes han detentado el poder econmico
han controlado tambin el poder poltico. Las instituciones polticas
liberales, por otra parte, fueron estructuradas para farilftar y permitir
esa participacin, y en ese sentido fueron y han sido efectivas. En todo
caso, e histricamente ello es irrefutable, el Estado en Amrica Latina,
y particularmente en Venezuela, ha sido utilizado como instrumento
de las clases econmicas dominantes. En Venezuela, no hay duda de
1. En este seguimos bsicamente Jo expuesto en AJlan-R. Brewer-Carias,
C"mbio Po!it,o 1 Re!orma del Ertlldo en VenezlleJ,,; Madrid, 1975, CapltuJo ;,.
148
DERECHO ADMINISTRATIVO
que stas lo utilizaron instrumentalmente durante todo el siglo pasado
y la mayor parte del presente, y slo es ahora, en los ltimos recientes
aos, cuando comienzn a dar ciertos sntomas de autonoma, los cuales,
precisamente, son los que se hace necesario desarrollar institucional-
mente para convertirlo en instrumento de desarrollo al servicio de las
mayoras nacionales.
En efecto, parece fuera de toda discusin la apreciacin de que
buena parte de la intervencin del Estado que normalmente se hu reali-
zado en Amrica Latina en las ltimas dcadas, en general, no ha sido
realmente para el cambio, sino para preservar el Jtatu ({UO, y si algn
tipo de acciones estatales pueden identificarse como de tipo social, inclu-
sive con algunos sacrificios para las clases econmicas dominantes, ello
se permiti precisamente pOf<Jue, a pesar de ello, no ponan en peligro
su control sobre el poder poltico.' Sin embargo, esto no significa que
en las dcadas pasadas no se hayan realizado esfuerzos en materia de
desarrollo. En efecto, nuestros pases han intentado llevar adelante, desde
hace algunos aos, una poltica de desarrollo, pero en muchos casos
dicha poltica, no slo ha carecido de objetivos bien establecidos, sino
que se ha iniciado por fuerza e influencia de presiones mundiales extra-
as a ellos, y por la posesin de una serie de recursos bsicos y estra-
tgicos.' Por ello, puede decirse que hay consenso en Amrica Latina,
en relacin a considerar que Jos progresos econmicos y sociales en las
ltimas dcadas en la regin, no han sido el resultado de la formulacin
consciente de una poltica de desarrollo que haya sido seguida por los
diversos paises,' sino ms bien consecuencia de un accidente histrico
2. En esta forma, la injerencia del Estado en el proceso econmico ha sido admitida
porque se ha orientado a mantener el estado actual de cosas, pero no para cam-
biarlo. Cfr. Ral Prebish, Chango and Deoelopmoni, Latin American gresu t/sk,
New York, 1971, p. 213. Por otra parte, con razn se ha sealado que muchas de
las reformas "sociales" que se ha permitido al Estado realizar, se han llevado a cabo
sin llegar nunca a amenazar el poder poltico de las clases econmicas dominantes.
V. Nicos Poulanrzas, Poder poltico y clases sociales en el Estado ca/litalisla, Mxico,
1972, p. 245.
3. En todo caso, el desarrollo de esa poltica ha sido la intencin de algunos dirigentes
latinoamericanos y la preocupacin constante de algunas oficinas tcnicas que operan
en la zona, como la CEPAL Esa intencin y preocupacin, han tenido sus reflejos,
los cuales han contribuido en parte a la realizacin de las transformaciones operadas
en nuestras naciones en los ltimos aos. La 'Poltica de industrializacin a travs
de la sustitucin de importaciones ya sealadas, es el ms claro ejemplo de ello.
4. Por ejemplo, V. C. Furtado, "Political Obstacles to Economic Growth in Braail",
en Claudio Veliz [ed.}, Obstacles /0 Cbeage in La/in American, Oxford, 1%5,
p. 145.
LOS SUPUESTOS SOCIOEOONOMICQS
149
o de circunstancias externas ~ a la regin, como consecuencia funda-
mental de la crisis mundial. Por supuesto que en dicho proceso la bur-
guesa empresarial y el proteccionismo del Estado -e-principalmente
esto ltimo-e, jugaron un papel fundamental. Ello se evidencia, inclu-
sive, en los pases como Venezuela que se incorporaron al proceso de
Industrializacin a partir de la dcada de los cincuenta, y 'lue ni siquiera
supieron extraer las consecuencias y conocer las experiencias del proceso
en los dems pases. En todo caso, el proceso de industrializacin y
~ u t i t u i n de importaciones tuvo el apoyo decidido de los empresarios,
porqut": all vieron una fuente excepcional de ganancias protegidas y
aseguradas por (a accin estatal, y de las burocracias oficiales, porque
vieron en el proceso, 00 slo la solucin mgica de los problemas ecor-
micos y sociales, sino en algunos lamentables casos, un medio para favo-
recer a sus sostenedores y para mantener clientelas polticas. El proceso,
sin embargo, no podr continuar jugando el mismo dinmico papel que
tuvo en las dcadas pasadas desde el punto de vista econmico, salvo
que se produzcan esenciales cambios estructurales y se redefina el papeJ
del sector pblico en el proceso de desarrollo.
El Estado como geate y actor en el protejo de desarrollo
Ahora bien, la intervencin del Estado, necesaria e indispensable,
para el proceso de desarrollo a la 'lue queremos hacer referencia, es
aquella esencial en nuestros pases para provocar, dirigir, orientar y
planificar los cambios en las estructuras econmicas y sociales exigidos
por dicho proceso, para lo cual el Estado ha comenzado a dar signos de
autonoma en relacin a las clases econmicas dominantes. En la consoli-
dacin de dicha autonoma y en la conversin del Estado en instrumento
de desarrollo social para la mayora de la poblacin, es que ahora todos
los esfuerzos deben dirigirse. En este sentido, la problemtica del Estado,
entonces, debe enfocarse a la luz de nuevos criterios adecuados a la
realidad actual latinoamericana frente a.l desarrollo nacional: el Estado,
en este sentido, debe convertirse en el agente de las reformas sociales,
econmicas y polticas exigidas por el desarrollo. Su funcin debe ser,
entonces, absolutamente activa, a travs de la planificacin, pero COa
5. La expresin la utilizan Claudio Veliz, "Introduccin" a C. Veliz (ed.}, op, ch.,
p. 5; Anibal Pinto, "Political Aspects of Eronomk Development in Latin Amerca",
en C1audio V"'iz (ed.) , ap. cit., pp. 10 Y 12; Jacqus Chonchol, "Land renure and
developmnt in Latin American", en Claudo Veliz (ed.), ap. rit., pp. 78 Y 79;
O. Sunkel, "Chan,g and Frustratlon in ehife'", en Claudio Veriz (ed.), ap. cit.,
pp. 129 Y 130.
150
DERECHO ADMINISTRATIVO
un profundo respeto a la dignidad humana. Desarrollo, cambio de estruc-
turas, Estado y planificacin son entonces los cuatro elementos funda-
mentales en el planteamiento poltico de Amrica Latina.' Pero para
que el Estado acte como agente principal del desarrollo -no como
un agente secundario o de menor cuanta-, debe comenzarse por dotr-
sele de instituciones que le permitan actuar como tal; y slo as, podr
formular las polticas de desarrollo de manera que la planificacin sea
factible. Slo a travs de su fortalecimiento, las reformas que el desa-
rrollo implica podrn ser ejecutadas. La transformacin o cambio de
estructuras que el desarrollo conlleva, por tanto, abarca tambin las
instituciones polticas y administrativas, ya que con las actuales, no
podr aqul impulsarse definitivamente.
Ahora bien, este fenmeno, particularmente claro en Venezuela,
de los inicios de autonornizacin del Estado, cuya intervencin comienza
a dejar de ser de slo proteccionismo y fomento a la iniciativa privada,
y a estar orientada hacia el cambio econmico y social, es lo que ha
provocado el resurgimiento de las viejas consignas liberales de "libre
empresa", "libre competencia" y "empresa privada" que antes no se
oan. La intervencin del Estado mediante la creacin de incipientes
r protegidas actividades industriales 'lue se produjo en los inicios de la
industrializacin, nunca fue discutida, pues fundamentalmente benefici
a los grupos empresariales; en cambio, la intervencin del Estado ten-
diente a provocar un desarrollo social y econmico de la colectividad,
y no solamente de los grupos empresariales, es decir, a poner en vigencia
una real democracia social y econmica, por supuesto ha producido la
reaccin de stos.
Abara bien, en relacin al papel del Estado durante el perodo del
proceso de industrializacin. debe tambin destacarse' que la realizacin
y desenvolvimiento de una verdadera poltica de desarrollo econmico,
6. Cfr. Al1an-R. Brewer.Cartas Una Rerolurion para el Desarrollo, Caracas, 1970,
p. 25. Esta ha sido, por otra parte, In opinin generalizada en Amrica Latina en
la dcada de los sesenta, y para darse cuenta de ella, basta citar a R. Prebish: "Si se
quiere transformar fundamentalmente la estructura econmica y social, la planifi-
cacin es indispensable. Todo esto implica y requiere una clara inecrvcncin del
Estado. . El Estado tiene que intervenir". V. "Planificacin y Democracia", en
Mensaje, N" 115, Santiago de Chile, 1968, Pp- 683, 685 Y 689. En todo caso, es
interesante destacar cmo del anlisis comparativo de los indicadores polticos y
sociales del mundo, B. M. Russett y otros autores llegan a la conclusin de que
"una economa moderna no puede Operar sin una sustancia! actividad econmica de!
Estado". V. Bruce M. Russctt y otros, Tf/orld llandbook (JI Political and Social
lndicators, Yale, 1965, pp. 308 Y 309.
7. Cfr. Alfan-R. Brewer-Ceras, Una RetJolJlciI2 para d Desarrollo, cit., pp. 26 Y ss.
LOS SUPUESTOS SOCOECONOMiCOS 151
con objetivos claramente establecidos, en muchos casos no fue posible
debido a su manipulacin mediante instrumentos e instituciones pol-
ticas, administrativas y jurdicas que pertenecen casi completamente al
siglo pasado, cuando la economa de nuestros pases giraba en torno a
la "hacienda" como unidad bsica, inclusive sociopcltica. Sin entrar
a considerar si esos instrumentos, en lugar de contribuir al desenvol-
vimiento armnico poltico-econmico de nuestros pases a partir del
siglo pasado, no hicieron otra cosa que arraigar fuertemente la estructura
feudal en Amrica Latina, lo que s resulta ahora Cama notara es gue
no son apropiados para permitir la realizacin de los imperativos del
desarrollo y de la tecnologa moderna." En Venezuela, a comienzos de
la dcada de los setenta, la conduccin del pas a travs de esas institu-
ciones poifrrcas, administrativas y jurdicas, ha producido Un resultado
evidente: el descrdito de esos mecanismos e instituciones como conse-
cuencia de una ausencia de decisin poltica y de mando; es decir, como
consecuencia de una vida poltica vegetativa -c-existencia del Estado y
nada ms-c-, sin precisin clara de polticas econmicas y sociales, es
decir, de una poltica de desarrollo nacional; o Jo gue es peor ---como
en el caso del reto del desarrollo-o si alguna vez se defini o se p r e ~
tendi definir y planificar polticas, esas nunca fueron realizadas por
ausencia de mecanismos reales y efectivos de decisin. En este sentido,
puede decirse que una de las caracterfstcas resaltantes del Estado vene-
zolano en los ltimos aos ha sido precisamente esa: la ausencia de
decisiones polticas y, por tanto, de mando; y como ha dicho Philip
Selzaick, "si falta el mando cuando es necesario, la institucin comienza
a ir a la deriva, expuesta a las presiones que encuentra en su camine
o influida por tendencias oportunistas de poco aliento"."
8. Lamentablemente, gran parte de los dirigentes latinoamericanos fueron formados en
esos esquemas, y mediante esas instituciones, ya superadas p<)r las nuevas proble-
mticas de nuestros pases, y ello ha contribuido an ms radkalmente a las fallas
polticas actuales. Si nuestra generacin ha podido apreciar por si sola el cambio de
orden econmico y sccie! que se ha producid<> = nuestros paises en los ltimos
quince aos, y ha comprendido que los problemas sociales de hoy no pueden ser
resueltos ni suficiente ni adecuadamente ni siquiera con los instrumentoS e institu-
ciones de la dcada del cincuenta, resulta verdaderamente incomprensible que muchos
de esos dirigentes todava sigan pretendiendo dirigirlos con mtodos, mecanismos
e instituciones decimonnicos, que fueron los qU<' e o ~ conocieron y a travs de Jos
cuales se formaron y en algunos casos, por fuerza de aspectos polticos internos,
afioraron. Cfr. Allan_R. Brewer-Caras, Ulla RnJOJuci61l Pdl'd el DnarrolJo, dt., p. 26.
9. V. Philip Selznick, El mnmlo en /4 adminiuradn (Una Interpretacin Sociolgica),
Madrid, 1962, p. 38.
152
DERECHO ADMINISTRATIVO
Ahora bien, esa ausencia de decisin poltica tiene su origen, cierta-
mente, en diversos factores que se entrecruzan y complementan y que
surgen de la contradiccin de las realidades actuales con las insttuciones
superadas, que por complicadas y muchas veces intiles, no slo carecen
de funcionalidad sino que estorban. Esta apreciacin, por otra parte,
tiene validez universal, por ejemplo, frente a la estructura de la admi-
nistracin, aun cuando surge COn mayor evidencia en los pases sub-
desarrollados." Por ello, al pretenderse conducir un Estado contempo-
rneo subdesarrollado, donde se exigen, coma sealamos, decisiones pol-
ticas giles, definidas y muchas veces audaces, mediante mecanismos
institucionales que no se corresponden con la realidad econmica y social,
se produce, entonces, esa ausencia de decisin. La estructura del Estado
y de la administracin, as como el sistema jurdico, entonces, son tan
apropiados para los problemas del liberalismo o para la poca de la
escritura a mano y de los clculos a tinta, que cuando se pretende tomar
una decisin, e! proceso de su formacin est tan diluido y es tan com-
plicado, que al final del mismo na resulta decisin alguna, y es que,
en esa forma, no puede haberla.
Pero la crisis institucional de Estado en estos pases, adems de
producir como consecuencia una ausencia de decisin poltica y de man-
do, produce a la vez una enorme debilidad de! poder pblico frente a
las inevitables y muchas veces necesarias presiones de los grupos de
intereses de la comunidad, particularmente de los grupos econmicos.
Ciertamente que esas presiones son muchas veces un efectivo mecanismo
de control colectivo frente a posibles abusos del Estado. Sin embargo,
se tornan nocivas cuando surgen indiscriminadamente ante cualquier
actuacin estatal que por ellas, en definitiva, se detiene." En este sen-
tido, puede decirse que una poltica de desarrollo econmico, con todas
las reformas estructurales que implica, cuenta y contar con innumera-
bles enemigos que la analizar, no bajo el ngulo del beneficio colec-
tivo que puede aportar a la comunidad, sino bajo el ngulo del bene-
10. Basta recordar aqu las palabras de Edouard Bonnefous, Ministro de la Reforma
Administrativa en la IV Repblica francesa, cuando constataba que "en la era del
tomo, los servidos pblicos han mantenido las grandes lneas de la organizacin
napolenica y utilizan an procedimientos de los tiempos de la diligencia", y con-
dula afirmando que con esa estructura, realmente "es un milagro que la adminis-
tracin contine asegurando la marcha de los servicios pblicos", La Reforma Admi-
nistratit/a. Madrid, 1960, p. 12.
11. Cfr. Altan-R. Brewer-Carias, Una Re/..'olucin para d Desarrollo) ct., pp. 27 Y 28.
LOS SUPUESTOS SOCIOECNOMICOS
153
ficio que puede o no aportarle a sus intereses particulares." Frente a
la inaccin del Estado ante presiones de los grupos econmicos, muchas
veces hay que llegar a la conclusin de que o hay una ausencia de
preparacin o imaginacin en los cuadros administrativos, o las insti-
tuciones polticas son tan dbiles que no resisten la ms mnima presin,
cuando, al contrario, deben estar preparadas para resistir presiones que
siempre surgirn cuando se busca un inters colectivo, lo cual por esen-
cia implica el sacrificio de intereses privados. En este sentido, entonces,
1';0 puede seguirse admitiendo una Administracin que lo (mico que hace,
materialmente, es no hacer nada, por no quererle hacer nada a nadie;
un sistema jurdico que slo protege y regula a grupos dominantes de
carcter econmco y que ignora a los sectores medos y marginales,
los cuales, quirase o no, son los mayoritarios; y un sistema poltico que
permite, por sus deficiencias, el enquistamierito de los grupos de presin
en los cuerpos representativos, y en el cual no hay real participacin
y representacin, y el cual, en general, no se llega a aplicar, por el
secular tutelajc militar tan caracterstico de Amrica Latina. En otras
12. Baste citar aqu un solo ejemplo, relativo a [a integracin econmica latinoamericana
entendida sta como factor de desarrollo. Sobre ella, Bela Balassa, Unn de ~ tericos
de la integtacin econmica, ha sealado con precisin que "en pases con costos
de produccin relativamente altos -es el caso de Venezuela-e-, los usuarios vern
coo agrado la integracin, pensando en el efecto de reduccin de precios; en
cambio -y es lo que ha sucedido en nuestra pas-, lo objetarn los productores
que aperan con altos costos". Concluye Balassa su apreciacin al sealar que "la
experiencia SUBiere que los intereses de los productores tienen mayor influencia
sobre las decisiones gubernamentales: de aqul que esas presiones probablemente
tenp:C1 un efecto en la integracin", V. Teora de ia integracin Eco>lmica, Mxico,
1957, p. 16. Esto tuvo su ms reciente aplicacin prctica en la actuacin venezo,
lana frente al Acuerdo de inregtacin subregional del Grupo Andino. durante los
ltimos aos de la dcada de los sesenta y comienzos de la de los setenta, hasta
que al fin Venezuela se adhiri al mismo en 1973. (El Consenso de Lima mediante
el cual Concluyeron las negociaciones 'Para la adhesin de Venezuela al Grupo
Andino se suscribi el 13 de febreto de 1973, V. la Ley aprobatoria del Pacto Andino
en Gaceta Ofial N" 1.620, extraordinario, de l de diciembre de 1<)73). Pero lo
ms grave en esa actuacin, ciertamente, no fue el que las presiones de los sectores
econmicos (V. [a coleccin de documentos y las intervenciones del FOfO Nacional
JeMe Venezuela y la lo/tegracin Lalinoameric4'/:t, Caracas, 9 al 14 de agosto de
1971, Caracas, 1972, y [a investigacin de Andrs Stambculi, "La actuacin de
Fedecmaras y la CTV ante el ingreso de Venezuela al Pacto Andino", en Politda,
N? 2, Instituto de Estudios Polticos, UCV, Caracas, 1973, pp. 325 Y ss.) influyeron
en Ja no adhesin inicia! de Venezuela al Acuerdo de Cartagena, sino que aparen.
temente pusieron en evidencia el hecho de que la administracin no haba estudiado
y tabulado todas las consecuencias que el referido Acuerdo traa pra nUe5r,1 eCODe-
m(a que, artificial y todo, era [a eeonom(a del peis. Y sin haber estudiado esas
repel(Usiones, se aprestaba originalmente a firmar el referido Acuerdo en 1968. Fue
slo despus de creado el IlIStituto de Comercio Exterior en 1970 (V. Ley del
Instituto de COmercio Exterior en GMela Oficial Nq 29.294 de 11 de agosto de
1972), cuando (Conocidas y estudiadas los repercusiones de la adhesin de Venezuela
al Acuerdo, sta se produjo en 1973.
1'le! llERI:CHO ADMINISTRATIVO
palabras, no puede seguir funcionando adecuadamente en Amrica Latina
un aparato institucional que en definitiva ni garantiza la democracia
poltica, ni mucho menos la democracia social y econmica, si se quiere
alcanzar rpidamente niveles importantes de desarrollo econmico y
social en forma constante. Por ello, la importancia de la cuestin insti-
tucional en la problemtica del desarrollo latinoamericano.
La bsqueda de UII modelo poiiii, liara el desarrollo
Sin embargo, la labor de pensar o crear instituciones tendientes
a consolidar y fortalecer la autonoma y el papel del Estado en un
rroceso de desarrollo en Amrica Latina, y p,lfticularmente en Venezuela,
plantea indudablemente, la necesidad de buscar la identificacin de un
r-squema poltico-institucional para ese desarrollo autnomo, nacional y
l.itinoarnericano, no tutelado ni dependiente. Para la precisin de esa
opcin, quizs tendran qtIe tenerse presente al menos tres premisas
fundamentales: en primer lugar, que con las instituciones tradicionales
actualmente existentes en Amrica Latina, no se podr avanzar decidi-
damente en ese proceso de desarrollo, " menos que sufran una funda-
mental tranformacin; en segundo lugar. que las frmulas o modelos
poltico-institucionales adecuados para un proceso de desarrollo en los
pases latinoamericanos deben elaborarse para cada pas, de acuerdo con
su particular realidad, por lo gue deben descartarse las frmulas o vas
universales o regionales, particularmente cuando se considera a un pas
como Venezuela, con una situacin nica yexcepc.:ional en el continente;
y en tercer lugar, que para precisar un esquema pol itico-institurional
de desarrollo autnomo en cualquiera de nuestros pases, aparte de las
consideraciones especficas de espacio y tiempo, no pueden adoptarse
ni importarse los modelos que surgen de la experiencia histrica de
otros pases hoy altamente industrializados." Esto implica, particular-
mente, que en nuestros pases, para el enfoque que es necesario hacer
del papel del Estado en el proceso de desarrollo, deben superarse por
anticuadas y engaosas, las perspectivas tradicionales y dogmticas sobre
la institucin estatal gue por largos aos se nos han querido imponer
13. Sobre estas premisas, puede decirse que en general hay consenso entre los estudiosos
del desarrollo latinoamericano. Es el sentido, por ejemplo, de los trabajos en el libro
editado por Claudia Veliz (ed.}, Obstaces lo Cbange in Latm American, cit., tal
como el mismo Veliz lo destaca al introducir los diferentes ensayos. p. 1. Fn par-
ticular. V. los trabajos de A. Pinto, "Political Aspects of Economic Developmenr
in Latin Americe", y O. Sunkcl, "Change and Fructration in Chile", en pp. 20,
21 Y 134.
LOS SUPUESTOS SOCIOrCONOMJCOS 155
a los latinoamericanos. Es decir, en nuestro criterio, debe superarse la
concepcin marxista determinista que entiende al Estado, en sociedades
de formacin capitalista como las latinoamericanas, como un simple ins-
trumento, directa o indirectamente ele las clases econmicas dominantes.
sin posibilidad de autonomizarse de las mismas; as como tambin deben
superarse las concepciones liberales que conciben al Estado como un
ente abstencionista y cuya nica intervencin se justifica cuando se
realiza en beneficio de las clases econmicas dominantes." En efecto,
puede decirse que la ciencia poltica latinoamericana en los inicios del
ltimo tercio del siglo xx ya ha superado [a dicotoma tradicional pro-
veniente de Europa o Norteamrica entre el marxismo oficializado y
dogmtico y las corrientes neoliberales, como nicas frmulas para deter-
minar las alternativas vlidas para el desarrollo 1" y que, superada la
polarizacin a que ha sido sometida durante las ltimas dcadas, desde
los ltimos aos de la dcada de los sesenta, se han venido sentando
las bases para la determinacin de una va poltico-institucional de
desarrollo, no slo autnoma en cuanto a gue es latinoamericana y con
caractersticas propias en cada pas, sino particularmente democrtica,
pragmtica y realista en cuanto cue es derivada del anlisis de nuestra
realidad econmica y social, de nuestra situacin de dependencia, lG y
de los retos que se nOS plantean para las dcadas fumras." En esta
alternativa autnoma de desarrollo se destaca, ciertamente, el papel
fundamental del Estado}' de las instituciones polticas, administrativas
y jurdicas en el proceso de desarrollo y la incapacidad de las institu-
14. Cfr., por ejernp!o. Helio Ja,guaribe, "Dependencia y Autonoma en Amrica Latina"
en Cuadernol de la Sociedad Venezolana de Planificacin, Nos. 70-71, Caracas, d.ie:
1969, p. 4. (Este trabajo fue publicado tambin en H. ]ag-uaribe y otros, La depen_
dO'neta po!tico.aonmica de A.mrica Lana, Mxico, 1971, pp. 1 Y ss}: Ismael
Bustos: "El Estado y las reformas revolucionarias", en MI'ma;I', N 123, Santiago
de ChIle, octubre, 1963, p. 619; Oswsldo Sunkel. "Poltica Nacional de Desarrollo
y Dependencia Externa" (Segunda Parte), en Comercio Exterior, TOrno XVIII.
N" 4, Mxico, abril. 1968, p. 333; Y Claudio Veliz "Introducticn" en C1audio
Veliz (ed.] , op. a., p. 8. "
D. V. ,tlOr ej('mlo, el anlisis en tal sentido de Marcos Kaplan, La Ciencia Poli/ira
tmoame'm:ma en la Ent,Jlcijada, Santiago de Chile, 1970, pp. 26 Y ss.
16. Cir.. por ejemplo, T. Dos Santos, "The Crisis of Develcpmem Theory and the
Problem of Dependence in Latn America", en Henry Bernsten (00.),
!opmo1/ a"d The Th.ird World Toda}", 197>" pp. 72 Y ss.: Fernando
Henrtque CardoZ<), EJtado J Souedad m Amrica Lat;lIa, Buenos Aire3, 1972.
pp. 133 Y ss.
17. Por eiempfo, es de destacar los esfuerzos por la elaboracin de un "modelo
nomo de desarrollo e integracin de Amrica Latina", desarrollados por Helio
jaguaribe. y Autonon;ia en Amrica Latina", toe. cit., pp. 4 Y ss,
y en sus libros POh/f1111 and 8conomlc D<:t'<:/opment, Harvard, 1968, y Po!itifal
Developmea, New York, 1973.
DERECHO ADMJNISTRATIVO
ciones tradicionales para acometerlo; o en otras palabras, el papel esen-
cialmente estratgico de la accin estatal en el fnturo desarrollo de
Amrica Latina,
La frlllula neoliberal
Ahora bien, partiendo de esta premisa, en nuestro criterio, una
conclusin podra obtenerse de inmediato: Amrica Latina no se capaz
de avanzar decididamente en el proceso de desarrollo econmico )' social
que tiene planteado y, por tanto, de transformacin de sus estructuras
econmicas )' sociales, mediante un modelo poltico-institucional de cre-
cimiento econmico puramente capitalista, o neoliberal. El desarrollo y
las transformaciones estructurales 'lue es indispensable realizar en el
futuro, no sern posibles en nuestros pases, tal como anteriormente
se ha insistido, si la conduccin del proceso de desarrollo se deja slo
en manos de la economa privada, pues el solo crecimiento econmico
espontneo, de carcter privado y sin participacin activa del Estado,
como agente, no garanti7.a el desarrollo econmico )' social y la conse-
cuente redistribucin de la riqueza, Sin embargo, y ello tambin es
cierto, el rechazo de un esquema pnltico-institucional para el desarrollo
en Amrica Latina, no debe surgir de posiciones predeterminadas en
forma dogmtica, sino del anlisis pragmtico y realista de nuestras
distintas sociedades," teniendo en cuenta las particulares condiciones
de cada una de ellas en un momento determinado. Por ello, y en vista
de las caractersticas actuales del proceso de desarrollo latinoamericano
y de sus exigencias futuras, una frmula puramente capitalista neoliberal
o "desarrollista", la cual se basa en la capacidad de la iniciativa privada
-con la reforma de algunas estructuras arcaicas y deficientes-o para
desarrollar los ingentes recursos naturales que existen en nuestros
pases," siguiendo los pasos 'lue continuaron en su desarrollo los pases
occidentales hoy altamente industrializados -experiencia 'lue hoyes
irrepetiblc-e-, y que provocara consecuencial )' automticamente un
desarrollo social, es inaplicable. Y ello no slo pmque las posibilidades
del proceso de industrializacin a travs de la sustitucin de importa-
18. Los modelos para el desarrollo. como bien lo ha indicado H. ]a,guaribt'. no son
buenos o malos en s mismos: ellos son, simplemente, ms o menos adecuados para
promover el desarrollo nacional de una determinada sociedad en un tiempo par-
ncular, en vista de las condiciones estructurales de esa sociedad en dicho tiempo.
JI". Helio )aguaribe, Politicel and Bconomic Deoeopment, cit.. p. 91.
19. V. la apreciacin crtica sobre esta alternativa, en Carlos Acede Mendoza. Amrica
L/Jifia! Marginalidrld y Desarrollo, CaraGIS, 1972, pp. 23 Y ss. -
LOS SUPUESTOS SOCIOECONOMICOS 157
cienes -base hoy de buena parte de la iniciativa privada en Amrica
Lanna-.-, estn agotndose, al disminuirse el ritmo de crecumento
inicial, sino porque esa frmula es incapaz de disminuir la dependencia
-al contrario, la aumenta- de la regin, imposibilitando, adems, la
integracin a la vida econmica, social y poltica, de las cada vez mayores
masas marginales. En otras palabras, un rgimen de real democracia
econmica y social no podr ser garantizado en nuestros pases, mediante
una frmula neoliberal de crecimiento, tal como en la actualidad no
est realmente garantizado. En efecto, la agudizacin de las contradic-
ciones entre las expectativas crecientes de las masas marginadas y las
posibilidades de una frmula puramente capitalista neoliberal, provo-
carn una creciente insatisfaccin de las necesidades elementales de la
sociedad, <ue conducirn, como tantas veces hn sucedido en Amrica
Latina, a la irrupcin de autocracias militares de corte fascista. El desa-
rrollo autnomo que Amrica Latina tiene planteado, a] contrario, por
exigir una mayor participacin de (as masas marginales en la vida eco-
nmica, social y poltica, requiere de un esquema poltico-institucional
que admita y garantice realmente la democracia econmica, social y
poltica y que, por tanto, garantice tambin esa participacin. En este
campo, sin embargo, si bien y hasta cierto punto pueden formularse
generalizaciones sobre ciertas situaciones y alternativas para Amrica
Latina, es necesario tener en cuenta, ante todo, que cada pas tiene sus
propias condiciones nacionales econmicas y sociales, en un espacio y
tiempo determinado, y son esas condiciones las que pueden orientar en
la bsqueda y opcin de una frmula de desarrollo determinado, por
lo que bajo todo punto de vista sera errado importar o trasplantar
experiencias polticas de Europa a Amrica Latina, as como tambin
pretender el trasplante de experiencias de unos pases latinoamericanos
a otros, o aplicar a un pas especfico una opcin seguida por otro pas
en un momento histrico determinado."
En esta forma, y si bien la frmula capitalista liberal fue la apli-
cada en Amrica Latina durante el siglo pasado y la primera mitad del
actual, consideramos que ese modelo no podr seguir aplicndose en
20_ En este sentido, consideramos que la experiencia del Brasil actual, no slo es inapli-
cable a los dems pJ.ses Jatin08fflCtlOUKlS en vista de bs premisas anteriores, sino
que su repeticin no es deseable. Asimismo, y sta es quizs una de las caracterls,
ricas de los procesos polticos de Amrica Latina, no slo la experiencia revohuionaria
de Cuba es irrepetible, sino que las mismas experiencias polticas de Chile (1970
1973) o Pet son tambin Inrransptantabfes. Cfr. Helio jaguanbe, Political D'I'<"
lopment, cit., pp. 459 y ss.; Fernando Henrique Cardozo, op. riJ., pp. 57 Y ss.
158
DERECHO
el futuro -c-inclusive cuando se realiza por la fuerza. militar de corte
fascista-e- so riesgo de ir contra. el devenir histrico e ignorar que el
mundo avanza cada vez ms, cientfica y tecnolgicamente, en forma
mrnhin cada vez mis estratificada. El rechazo de una frmula capi-
talista neoliberal, como posibilidad de un desarrollo autnomo e inte-
grado de Amrica Latina en este ltimo tercio del siglo xx, y el reco-
nocimiento, guste o no guste, del papel del Estado como agente y factor
estratgico del desarrollo, exige la bsqueda de un esquema distinto
basado en la creciente autonoma e intervencin del Estado y en la
delimitacin con secuencial del papel de la iniciativa privada o, si se
quiere, de la apropiacin privada de los medios de produccin, de
acuerdo a la situacin de cada pas.
El modelo JocialiJta rel'o!uo;nal'io
En la bsqueda de este esquema, por supuesto, se plantea en primer
Jugar la formulacin de un modelo socialista revolucionario de desa-
rrollo, que implica la estatizacin y socializacin total de los medios
de produccin y la maximizacin del papel del Estado en el orden
econmico y social, tal como ha sucedido en Cuba, y en cierta forma,
como se ensay parcialmente en Chile durante la experiencia del Gobierno
de Unidad Popular del Presidente Allende hasta 1973, Ahora bien, en
el primer caso de la experiencia cubana, la nica frmula poltico-
institucional de carcter socialista revolucionaria que se ha consolidado
en Amrica Latina, la situacin latinoamericana ha enseado tlue no
es transplantable can independencia de la consideracin del momento
histrico, Ja situacin del pas y la correlacin de las grande>; potencias
mundiales. Por ello, la revolucin armada como frmula de llegar a
la va cubana, no slo fracas en toda Amrica Latina, como sus actores
ahora lo reconocen," sino que considerarnos una insensatez el gue pueda
proponerse como modelo universal para el desarrollo autnomo de
nuestros pases o como nica estrategiJ. vlida para el mismo." Ante
21. V. las referencias documentales al caso venezolano, en Richard Gott, Rural GU'nill<'lJ
in Latinoamerice, 1973, pp. 213 Y ss.
22. No consideramos correcta, entonces, la afirmacin de A. Gundcr Frank de que la
nica y verdadera estrategia del desarrollo en Amrica Latina es la revolucin arma-
da para la construccin del socialismo, y ello porque no slo ambos elementos no
van necesaria e indisolublemente unidos -a pesar del fracaso de la experiencia
chilena en 1973-, sino la posibilidad misma de esa estrategia est condi-
cionada por la particular situacin de cada pas. V. Andr Gunder Frank, Lampen-
burgusia: Lumpendesarrollo, Mxico, 1971, p. 154. Un interesante recuento del
fracaso de los movimientos guerrilleros en Amrica Latina, y particularmente en
Venezuela, 'Puede verse en Richard Gott, op. cit.. pp. 153 Y ss.
LOS SUPUESTOS SOClOECONOMICOS
159
todo es conveniente tener en cuenta 9ue una frmula de esta naturaleza,
indudablemente que requiere de una situacin o de condiciones prerrevo-
lucionarias que surgen, entre otros factores, por un alto grado de frustra-
cin econmica, social y poltica derivada Je una relativamente alta
insatisfaccin de necesidades econmicas )' sociales o de participacin
poltica, ocurrida despus de un perodo relativamente prolongado de
desarrollo econmico y social." No slo los movimientos guerrilleros
de la dcada de los sesenta fracasaron en crear esas condiciones pre
rrevoiucionarias, sino que la soja situacin de marginalidad de una alta
proporcin de la poblacin en los pases de Amrica Latina no conduce
automticamente a una insurreccin popular revolucionaria y al estable-
cimiento de un modelo de socialismo revolucionario, sino que se hace
indispensable que en un momento histrico determinado, la satisfaccin
de las necesidades y expectativas crecientes de la colectividad, provocada
entre otros factores por los medios de comunicacin dirigidos a un
consumo inalcanzable, no se pueda realizar en los mismos niveles rela-
tivamente normales <'lue existan con anterioridad a ese momento hist
rico; y es precisamente ese estado relativamente alto de frustracin en
la satisfaccin de necesidades econmicas y sociales o en la participacin
poltica, GIra e)(pectativa se tendra en forma creciente, el que pudra
23. En este sentido, es interesante destacar el cuadro de J. c. Davies, sobre las cond-
cones revolucionarias producidas cuando surge un intolerable "gap" entre lo que
el pueblo quiere (necesidades) y lo que obtiene o espera obtener (satisfaccin). en
su trabajo, "Toward a Theory of Revolution', en America" Sooloj{ical Review,
February 1962, Vol. 27, N 1, p. 5. Dicho cuadro es el siguiente'
_> -c.,,- ''''''>010 '"",- lo "'"
./ d "",.[,1"1""'"" ,,, ,,,"o ''''''''
'",h!.",,,"' <le """iJ."k",
--4 '-C",," ;",,,1;,,1.,< .""" h "';'_
b,in .10 """,,,1,-<... ,. ,.,
....",.",h'",. -
l. T_A.'
," fN fsn _"O\lb, ,"
v. por otra parte, en igual sentido, Roben E. Dowse, "The Military and PoJitical Deve-
lopment", en C. Leys (ed.), PoliJiCJ and Change ;/1 Devdoping COJint>-ieJ, Cam-
br,dge, 1963, pp. 218 Y 219.
160
DERECHO ADMINISTRATIVO
contribuir a la configuracin de una situacin En
todo caso, las revoluciones no se ImprovIsan, III se Importan 111 se trans-
plantan, y el fracaso y la frustracin poltica producida por la ilusin
de derramar la revolucin cubana en Amrica Latina mediante la difu-
sin de las guerrillas, es una experiencia muy reciente para poder ser
olvidada." En esta forma, consideramos que la opcin por un modelo
de desarrollo socialista revolucionario, no puede ser una opcin dogm-
tica, como 110 lo puede ser la opcin por ninguna frmula de desarrollo:
debe, al contrario, partir de una realidad determinada econmica y social
de un pas en un momento histrico concreto. Por ello, la aplicacin
de una frmula de esta naturaleza en un momento histrico inadecuado,
antes de contribuir al desarrollo nacional y autnomo de un pas, lo
24. Al analizar la situacin de marginalidad creciente de Amrica Latina, sobre rojo
en las reas urbanas, quizs habra que estar consciente de que estando compuesta
por migrantcs rurales, en su mayora de primera generacin marginal, pues las reas
urbanas marginales se han formado en proporciones alarmantes en los ltimos veinte
aos, esa primera generacin marginal, en trminos relativ-os, no ha tenido una
situacin de frustracin como la anotada, porque, en todo caso -y esto es lo trgico
de la marginalidad urbana en Amrica Latina-, su situacin en los barrios o favelas
es relativamente mejor y en ningn caso peor a la que tenan en las reas rurales.
La posibilidad de gozar. as sea rnarginalmente, de los beneficios urbanos y citadinos,
es en muchos casos suficiente para sofocar todo llamado a la insurreccin, debido
al efecto de comparacin. En los casos de reas marginales de primera generacin,
como son la mayora de los barrios de Caracas, por ejemplo y por dio, la votacin
en elecciones populares ha sido paradjicamente ms conservadora que en otras reas
urbanas, cuando tericamente podra esperarse, en dichas zonas, una votacin al
menos ms progresista. (V, por ejemplo, las referencias similares respecto de las
elecciones chilenas de 19(i1 y peruanas de 1963, en S. Huntington, Political Order
in Changing Societiu, Yale, 1968, pp. 279 a 281). Los "fenmenos" electorales en
las elecciones venezolanas desde 1958 hasta 19fi8, evidenciados sobre todo en la
votacin urbana, en este sentido, confirman la ausencia de la brecha de frustracin
entre las expectativas y la satisfaccin de necesidades que requiere una situacin
revolucionaria. Pero si bien esto es cierto cuando se analiza la marginalidad -c-cccn-
mica, social y poltica- de primera generacin, ello es absolutamente distinto en
las reas marginales de segunda generacin, que ahora estn comenzando a tomar
conciencia de su situacin: el hombre nacido o levantado en la miseria marginal
urbana, que no conoci la situacin de olvido y relegacin rural que tuvieron sus
predecesores, no tiene punto de comparacin entre Ia marginaldad rural y la urbana.
Al contrario, en la margmalidad urbana de segunda generacin, la comparacin
ser entre los beneficios del consumo y civilizacin urbanos inalcanzables y la situa-
cin de miseria de las barriadas, y en esta situacin, a producirse en las prximas
dcadas, si no se adoptan medidas audaces de carcter social. las condiciones de
frustracin derivadas de la brecha entre [as expectativas y la satisfaccin, provocarn
situaciones indudablemente de carcter prerrevolucionarias. (V., por ejemplo, la
apreciacin coincidente de Talton Ray, The Polisics of tbr Barrios oi Venezuela,
Berkeley, 1969, pp. 168, 174, 175 Y 177),
25. En este sentido, la experiencia revolucionaria de Cuba, tal como all sucedi, tambin
es irrepetible en el resto de Amrica Latina; sobre todo por la condicin sine qua
non de la revolucin cubana de la no Intervencin de los Estados Unidos. En todo
caso, si en el futuro se producen en nuestros pases condiciones prerrevolucionarias,
stas sern distintas.
LOS SUPUESTOS SOClOECONOMICQS
161
que puede provocar es una mayor frustracin en todos los niveles, que
abra paso a soluciones militares de corte fassta,U con el consiguiente
retroceso y prdida de las transformaciones sociales y econmicas
pretendidas.
Ahora bien, a mitades de la dcada de los setenta, puede sea-
larse que en general -y aqu reconocemos una vez ms la dificultad
de formular generalizaciones respecto de Amrica Latina-e- y en par-
ticular en Venezuela, las condiciones econmicas y sociales para la
opcin de un modelo socialista revolucionario no estaban dadas," 10
26. Cualquier frmula polirico-Institucional de desarrollo no capitalista, evidentemellte
que p/Ilntea la necesaria reforma de las estructuras econmicas, entre otros aspectos,
ll1e<Iiante la eszarizacin o socializacin en mayor o menor grado, de los medios de
p>duccin, de manera que el producto social se transfiera l' redistribuya a la
colectividad. Esto, por supuesto, el(ige la delimitacin del postulado de la propie
dad pblica o social de los medio, de produccin y la delimitacin del mbito de
la participacin en ellos, del Estado, de las colectividades organizadas y de la ini,
dativa privada. En este sentido, POt ejemplo. est por analizarse si en Chile. despus
de la evolucin del sistema poltko, on6mico y social del pais en la dcada de
los sesenta, estaban dadas las condiciones de frustracin entre las expectativas ere-
dentes de la colectividad y las satisfacciones proporcionadas a las necesidades econ-
micas y sociales y a la participacin paUeiea, capaces de contribuir a la adopcin
realista y pragmtita -nu idealista- de una frmula de socializacin extrema e
indiscriminada de los medios de produccin como <:'1 que realiz o permiti el
Gobierno de Unidad. Popular hasta 1973. Aparente.mentC', la va ligeramente m...
"reformista" que se le impidi llevar adelante al Presidente Allende, y la polari-
zacin forzada de las fuerzas polltxas, hacen dudar de la oportunidad histrica de
la frmula es<,"{)gida, sobre todo si se tiene en cuenta que las instituciones demo-
crticas representativas que le servan de ,anal a la experienda pacifica de transicin
al socialismo del Gobierno de la Unidad Popular, precisamente no eran las ms
ad=d.l$, por su sutems elecroral minoritario y su necesario producto: un gobierno
de minoras. En lodo caso, no est fuera de toda duda el que la frustracin frente a
la posible inoportunidad histrica de la frmula admitida. no haya contribuido a
la descompcslcin econmica, social y poltica que condujo al absurdo gDlpe militar
del 11 de septiembre de 1973, y con a, la expeomeneacin, por primera vez en la
reciente historia poltica. de Chile, de soluciones militares de corte tradicional tan
conocidas en los otros pases latinoamericanos. En el primer semestre de 1973 en
todo caso, el Presidente Allende no slo no pudo lograr, dentro de las fUerzas ;,m-
ricas que lo apoyaban, un viraje hacia el reformismo, que a la larga hubiera sido
ms efectivo, sino que perdi toda posibilidad de lograr un consenso poltico nacio-
nal en relacin a su gobierno. El apoyo que logr en los militares no slo se
resquebraj al aparecer los primeros brotes golpistas en eses meses, s ~ que despus
de llamar tardamente a ocupar posiciones ministeriales a los Jefes de las Fuerzas
Armadas, agudiz la polarizacin y politizacin de stas, que llevaron a di,has
Fuerzas a irrumpir con un gobierno fascista en ef cuadr-o institucional de ese pas.
27. En otras palabras, tal como I<J seala H. Jaguaribe, la condicin de subdesarrollo
de la mayora de los pases latinoamericanos, en general, no es tal que permita
Identificar una clase dominante que no s6lo mantenga a un pas en lUla Situacin
de estancamiento o tegresin y de explotacin de las meses, sino que ejerza el control
mediante procesos feudales o semifeudales, y que no di: pie para la accin de la
inteligencia de la clase media en la burocracia o bs fuerzas atmad;zs; sjtUllciol1e'"
propias de la opcin del modelo de "socialismo desarrollista" como lo califica.
V. PoJiliral and Economic Develop,nent, cit" p. 60.
162
nrur.crro ADMINISTRATIVO
cual no implica que no puedan darse en cualquiera de los pases latino-
americanos en un futuro prximo. En todo caso, la opcin por la frmula
socialista revolucionara violenta debe tenerse como una solucin extrema
para una situacin extrema ax y esa situacin extrema, en general, no
estaba dada en la mayora de los pases latinoamericanos y, en particular,
en Venezuela.
La aut onomizacion del Estado y el capitalismo del Estado
En esta forma, y dentro de las frmulas no puramente socialistas
o capitalistas para un desarrol lo autnomo y no dependiente de Amrica
Latina, partiendo de una apreciacin general de nuestros pases en la
segunda mitad de la dcada de los setenta, y de la condicin nica de
Venezuela dentro de ellos, estimamos (IUC los intentos para la formulacin
de un esquema poltico-institucional viable y pragmtico para nuestro
desarrollo, podran estar basados en la consideracin de varas aspectos:
las exigencias del proceso oc desarrollo econmico y social en cuanto al
necesario cambio de estructuras que conlleva; la socializacin y esta tiza-
cin de los esenciales y principales medios de produccin de manera
que se garantice la transferencia de su producto al beneficio social, sin
que ello implique la total extincin de la participacin de la iniciativa
privada en el proceso de desarrollo; la participacin creciente de las
reas marginales rurales y urbanas en los procesos polticos, econmicos
y sociales; la intervencin activa y primordial del Estado como agente
y aetor de ese proceso, con un alto grado de autonoma; el estableci-
miento de mecanismos institucionales jurdico-poltica-administrativos
que consoliden y fortalezcan esa autonoma del sector pblico, de manera
que acte en beneficio de las mayoras nacionales; y particularmente,
el establecimiento de un sistema poltico basado en la democracia parti-
cipativa, que garantice la democracia econmica y la democracia social.
Un esquema basado en estas consideraciones, podra dar origen a la
configuracin de un Esrado Democrtico y Socia] de Derecbo " que,
28, Cr. Helio Jaguaribe, Political ami Economic Deoelopment, ca., pp. 60 }' 61.
29. }T. lo indicado en el Captulo 2. Sobre la nocin del Estado Democrtico y Social de
Derecho, V. W. Abcndroth, "Der demokratischc und soaiale Rechtsstaat als polit ischer
Auftrag", en Len Corrias Pclez (director), Perstrectiuas del Derecho Phlico en
la Segunda Afilad del Siglo XX, Homenaje a Enrique Saytl/{us Laso, LR.A.L.,
Madrid, 1969, Tomo 1, pp. 803 a 846; y en relacin a Amrica Latina, en Len
Cortias Pelez, "Las Ciencias Administrativas en Amrica Latina" Arcboo de
Derecho Pblico y Ciencias de la Administracin, Vol. 2, 1970-1971' (Instituto de
Derecho Pblico, UCV), Caracas, 1972, pp. 20 Y ss., particularmente 24 y ss.;
y "Estado Democrtico y Administracin Prestacional", en Reoism de Administra-
LOS SUPUESTOS SQCIOECONOMICOS
163
como tal, no sea un instrumento de las clases econmicas dominantes,
sino, al contrario, de las mayoras nacionales y, por tanto, de un real
desarrollo econmico y social, autnomo y no dependiente, para la con-
solidacin de la democracia social, econmica y poltica. Por supuesto,
que una frmula poltico-institucional como la propuesta de un Estado
Democrtico y Social de Derecho, provocar la reaccin de la ortodoxia
marxista y de los sectores econmicos dominantes en Amrica Latina.
La argumentacin marxista frente a una frmula polftiro-insntucional
de esta naturaleza, calificndola de reformista, se fundamentara en
considerar que la autonoma relativa del Estado capitalista no le permi-
tira en ningn caso independizarse de la instrumentalzncin de que
6n Pb!;,a, N" 67, Madrid, 1972, pp. 95 y ss. Con el fundamental agregado del
carcter de-mo,r4t;'o, la frmula del Es/ado Democrtico y Social de Derecho tendra
muchas de las caractersticas del Welfare SIal<' (Estado de Bienestar) o Estado Social
de Derecho (Cif'. Elas Daz, Estado de Derecho y Sociedad DemoCt"tica, Madrid,
1966, p. SQ), que lo distinguirlan del denominado EStado de Servicios SOciales de
la preguerra, que buscaba "mejorar" socialmente s610 a ciertos sectores de la socie
dad, y del Estado Socialista, que conduce a un cambio total en las estructuras econ-
mirs y sodales basado en un iguaeansmo absoluto y utpico. En el caso del
E,tado de Bienestar, segn la nocin de Asa Briggs, ste "deliberadamente usa los
poderes pblicos para modificar el juego de las fuerzas del mercado, con el objeto,
p"im""I>_ de gllcllnti:u.r 3. tod<>s Un mnimo de ingreso independientemente del valor
de mercado de su trabajo o propiedad; segur<do, de reducir los rn rgenes de inse-
guridad, otorgando a todos la posibilidad de afrontar ciertas contingencias sociales
que provocarfan, de Jo (Olltracio, crisis familiares o individuales (p. ej., enfermedad,
ancianidad, desempleo); y tercero, de asegurar a todos Jos individuos, sin distincin
de StatllS o clase, la disponibilidad de los mejores st4lIdards en relacin a los ser-
vidos sociales". V. Asa Briggs, "We-)fare State in Historical Perspective", en S. P
Aiyar (ed.}, perp'1ctives 011 Ihe We/fare State, Bombay, 19<56, pp. lO Y ss. Er Jefi
nitiva, el Estado de Bienestar se consider como un Estado "positivo" en el SentidO
de que asuma el papel activo de promocin y proteccin social mediante las modi-
ficaciones de las reglas del mercado; como UD Estlldo Democrco, capaz de pJ"[;_
mover el cambio social a travs de instituciones democrticas; y como un Estado
que operaba en un contexto de economa mixta. Cfr. A. R. Dessai, "'The Myth of
the Welfare gtate", en S. P. Aiyar (ed.}, op. cil., p. 158. En cierta forme, debe
sealarse tambin que en el esquema de un Estado Democrtico y Social de Derech(l
podran estructurarse sntomas de capitalismo de Estado, que implica, segm H.
}aguaribe, "la superacin de la crisis social mediante la transferencia al Estado de
la iniciativa y control de la empresa privada y el aumento considerable de la capa-
cidad de consumo de todos los grupos sociales e individuos. Se distingue del soda-
lismo por el hecho de que (t' se produce la abolicin legal de la propiedad privada
de los medios de produccin y no se elimina la econornla de mercado. Se distin;::ue del
neobismarckismo en que el Estado no se confina a si mismo a programar el desa-
rrollo r'l regW3c esquetr/$s <k pilctkipan mediante arbitramento, sino que tambin
se convierte, a travs de la imposicin, en la principal fuente de ahorro e inversin,
asumiendo la responsabilidad, a travs de su burocracia tccnocrtica, de las inicia-
tivas", V. Bcoaomir mtd PoliJicuJ Deoeiotneess, cit., pp. 45 Y 46. Adems, en su
Politica! DevdQpme/lt, cit., pp. 290 a 297 V. sobre el Capit:;}ismo de Estado
dentro del marco de una investigacin sobre el Estado en Amrica Latina, en M.
Kaplan, "'Estado, dependencia externa y desarrollo en Amrica Latina", Estlldios
Jnfern"on<I"s, N' 2, 1968, Santiago de Chile, p.. 21J.
164
DEREClfO ADMINISTRATIVO
ha sido objeto por parte de las clases econmicas dominantes, sino
que ms bien siempre la presupone;" y la argumentacin neoliberal, al
contrario, vera en una frmula de Estado Democrtico y Social de
Derecho el mayor atentado al capitalismo."
En todo caso, y dejando a un lado las posiciones tericas, en nuestro
criterio y ante la alternativa ilusoria de la toma violenta del poder para
la instauracin del socialismo mediante la ruptura del Estado y el esta-
blecimiento de la dictadura del proletariado, considerando la particular
posicin del Estado en Venezuela, as como los cambios (lue es indis-
pensable introducir en ]as estructuras econmicas y sociales para el
desarrollo, estimamos que una va realista y pragmtica, a la vez que
democrtica, para la conduccin de esos cambios y del desarrollo, estara
30.
31.
En este sentido, por ejemplo, N. Poulantzas seala, al comentar "la autonoma rcla-
tiva del tipo capital ista de Estado" en relacin a la denominada "teora de la revo-
lucin desde arriba" que una frmula como la indicada supuestamente se- "carac-
terizara por una no-correspondencia especfica de la superestructura jurdico-poltica
del Estado y de lo econmico, en el sentido de que la superestructura jurdico-
poltica -c-nacionalizaciones, planificacin, etc.c.-, estara en cierto modo ms avan-
zada que lo econmico y presentara ya los rasgos de un Estado socialista. Por esta
caracterstica fundamental, se asistira a una autonomizacin particular del Estado
actual respecto de 10 econmico. Esta se reflejara en una autonomizacin particular
del aparato de Estado respecto a la burguesa monopolista, desempeando la cate-
gora tecnoburocrtica actual, anlogamente, el papel de la burocracia bismarckiana".
Estas concepciones las califica Poulantzas de "radicalmente erradas" (dentro de la
ortodoxia marxista, por supuesto), sealando que "no se trata sino de la repeticin
de una forma tpica de revisionismo, la del socialismo de Estado, que aparece
invariablemente siempre que el Estado capitalista emprende intervenciones en masa,
a fin de adoptar y de ajustar el sistema ante la socializacin de las fuerzas produc-
tivas: lassalismo, Bismarck; Proudhon y el cesarismo social. L Bonaparte;
capitalismo social, Nuevo Trato (New Deal ) roosveitiano; ewclfare statc, capi-
talismo de Estado bajo el imperialismo", 011, cit., Pp- 354 Y 355.
Es interesante destacar lo planteado en Venezuela hace algo ms de tres lustros por
Arturo Uslar Pietri: "No es aventurado pensar que en los prximos cinco aos la
suma de dinero que va a recibir el Estado venezolano, por distintos conceptos, se
acercar a los treinta mil millones de bolvares. Una gran parte de esa riqueza, en
el pasado, se ha invertido en crear un capitalismo de Estado, que, seguramente, es
el ms extenso y poderoso del mundo, del lado de ac de la Cortina de Hierro.
Ese capitalismo de Estado tiene consecuencias graves. Si sigue creciendo ilimitada.
mente, Venezuela va a llegar a ser un pas, no ya dependiente del petrleo, sino
dependiente del Estado, y ese capitalismo monstruoso de Estado, llegar fatalmente
a convertirse, como en el pasado se convirti, en una terrible mquina de tiranizar.
Nosotros tenemos que hacer todo esfuerzo para que, en el porvenir inmediato, una
gran parte de esa riqueza que va a pasar por las manos del Estado, no vaya a engro-
sar, fortificar y extender el capitalismo de Estado en Venezuela, con todas las fatales
consecuencias que en el terreno poltico ha de implicar fatalmente este hecho, sino
que vaya, pura y simplemente, a fortificar esa clase media y a crear verdaderamente
un capitalismo dentro de Venezuela, que apenas en nuestros das est dando sus
primeros vagidos y que ha de ser, forzosamente, una fuerza estahilizadora. liberal
y democrtica en el futuro inmediato del pas". V. Arturo Uslar Pietri Atateriales
para la construccin de Venezuela, Caracas, 1959. p. 83. '
LOS SUPUESTOS SOCIOECONOMrcoS
165
en el fortalecimiento de la posicin del Estado para que se haga efectiva
su autonornizacin respecto de las clases econmicas dominantes, y acte
al servicio de la mayora del pas.
En todo caso, a la base de un esquema poltico-institucional de
desarrollo latinoamericano como el del Estado Democrtico y Social de
Derecho, est el papel que corresponde jugar al Estado en el proceso
de desarrollo y su mayor o menar participacin en la propiedad de los
medios de produccin. La proporcin de esta participacin dentro de
un sistema de economa mixta como el que produce ese modelo, por
supuesto, trae consecuencias y modalidades distintas, con un mayor
nfasis en aspectos de capitalismo de Estado o socialistas, segn el
grado de esa participacin, la cual, en todo caso, tampoco puede ser
determinada ti priori en forma dogmtica.
En efecto, elemento bsico a dilucidar en un esquema de Estado
Democrtico y Social de Derecho est en que la intervencin del Estado
en la vida econmica y social de un pas en vas de desarrollo como
cualquiera de los latinoamericanos, tal como se dijo anteriormente, no
tiene carcter subsidiario ni se realiza de contrabando, mediante la
supuesta invasin por el sector pblico de actividades cuyo ejercicio
no le est encomendado. En efecto, si para el planteamiento de cual-
quier solucin institucional al proceso de desarrollo econmico y social
en Amrica Latina, hemos partido del papel fundamental que corres-
ponde al Estado en dicho proceso como agente estratgico, ello debe
conducir al rechazo definitivo de la vieja tesis liberal del carcter subsi-
diario y supletorio de la intervencin del Estado en la vida econmica, en
relacin a la iniciativa privada. Ciertamente, en un modelo capitalista o
neoliberal de desarrollo, la tesis de la intervencin subsidiaria del Estado
es uoo de sus soportes, as como en un modelo socialista revolucionario,
la tesis de la rnarginalidad o inexistencia de la iniciativa privada es
tambin uno de sus soportes. En cambio, y esto es necesario destacarlo
adecuadsmenre, en un esguema de Estado Democrtico y Social de
Derecho, de economa mixta, el problema a resolver no est en plan-
tearse la subsidiariedad de la accin del Estado o la marginalidad de
la iniciat.iva privada, sino, en base a criterios pragmticos orientados
a lograr un proceso de desarrollo integral --econmico, social e institu-
donal-, y consecuencialrnente de real democracia econmica, social y
poHtica, determinar las reas en las cuales los sectores pblicos y priva-
dos pueden contribuir mejor a dicho logro. En este esquema, ni el sector
166
DERECHO ADi\HNISTRATIVO
pblico es subsidiario o supletorio de la iniciativa privada, ni sta debe
desaparecer completamente, pues ambos sectores han de participar en
e! logro de las metas del proceso de desarrollo, y de la democracia
econmica y social, y el mbito de dicha participacin depender de las
condiciones de espacio y tiempo, es decir, de la situacin particular de
cada pas y de su estructura econmica y social en un momento deter-
minado. La esencia socialista de! esquema est, en todo caso, en que
los beneficios econmicos deben estar orientados hacia el desarrollo
social, y la redistribucin de! ingreso, y no slo al enriquecimiento de
las clases econmicas poderosas. Por su parte, la esencia democrtica
garantizar que la participacin de los sectores pblicos y privados en
el proceso econmico no responder a los solos criterios de una minora
burocrtica o de una aristocracia econmica que pueda estar de turno
en e! ejercicio de! poder, sino al real sentir y necesidad del pas, es decir,
a un autntico rgimen de democracia no slo poltica, sino esencial-
mente econmica y social,
El EJtado Democr.aico y Social de Derecho
En el esquema democrtico y social de! Estado de Derecho, la
participacin e intervencin del Estado en e! procesn de desarrollo y
en la conformacin de! orden econmico y social tiene por supuesto una
importancia decisiva, as como las actividades de control que le corres-
ponde ejercer para reducir, orientar y canalizar la iniciativa privada en
la consecucin de los fines de desarrollo." La participacin del Estado
en esta frmula, por tanto, no se encierra en el solo ejercicio de una
actividad planificadora y reguladora como la que ha caracterizado a
32. En este sentido, por supuesto, un esquema de desarrollo basado en la frmula
poltico-institucional del Estado Democrtico y Socia! de Derecho se distingue clara-
mente de las frmulas fascistas que a menudo se muestran como un ejemplo del
"dominio de la sociedad por parte del Estado". Tal como R. Miliband ha sealado:
"Esto es perfectamente cierto. Pero la frmula (fascista), puesto que carece de
contenido social, es engaosa por dos conceptos: en primer lugar, no nos permite
advertir en qu grado el Estado fascista actu de manera enormemente ventajosa
para las clases poseedoras y parronales; en segundo lugar, porque no toma en cuenta
que el Estado sigui siendo dirigido, en gran parte, por personas pertenecientes a
las lites tradicionales, adminlstrarfva, militar y judicial", El Estado en la sociedad
capitalisttl, Mxico, 1971, p. 90. El alto contenido social del esquema propuesto de
Estado democrtico y social, y la bsqueda de su auton-oma respecto de las clases
econmicas dominantes mediante la consolidacin de una efectiva democracia econ-
mica, social y poltica, lo distingue de las frmulas fascistas que con el rgimen
militar chileno instalado C.::I septiembre de 1973, se pretendi introducir en Amrica
Latina.
LOS SUPUESTOS SOCIOECONOMICOS
167
muchos pases latinoamericanos; sino que va ms all, al asumir un
papel activo en el des;lrrollo econmico y social mediante la inversin
directa, convirtindose en todo caso, en la principal fuente de ahorro
e inversin, principalmente l travs de adecuadas polticas impositivas;
y todo ello para conducir la inversin hacia fines y objetivos de desa-
rrollo econmico, social y fsico y de ordenacin territorial, en propor-
ciones mayores en relacin a los gastos corrientes de administracin
genera! y de defensa. En este sentido, en un pas como Venezuela, la
intervencin del Estado en el futuro debe tender a ser cada vez mayor
en el campo de las actividades industriales o bsicas, y en particular,
en las extractivas y sus derivados, en las cuales reposa, real y efectiva-
mente, casi toda la potencialidad y posibilidad econmica del pas,
como, por ejemplo, las actividades relacionadas con los hidrocarburos,
petroqumica, hierro, siderrgica y energa, o en las actividades ten-
dientes a asegurar a todos adecuados y generales servicios sociales y
urbanos, como, por ejemplo, los servicios de salud, de comercializacin
y transporte. En un pas como Venezuela, por tanto, una poltica de
nacionalizacin o esmraacin, como dogma, de todas las actividades
privadas, realmente no tendra sentido alguno, y lo que podra P">
ducir es el descalabro total de las estructuras econmicas existentes, sin
ningn beneficio social consecuencial." En este pas, los problemas que
el Estado tiene que resolver en relacin a petroqumica, a la asuncin
de la industria petrolera y a 1<1 del hierro y la siderrgica, a la energa,
a los transportes y a la comercializacin de bienes, por ejemplo, y los
ingentes recursos que necesita para intervenir, controlar y orientar estos
pilares del sistema econmico del pas, son suficientes como para que
no sea sino una aventura dogmtica sin sentido, toda poltica que se
base en una nacionalizacin Indiscriminada de todos Jos medios de pro-
duccin y que pretenda convertir al Estado en nico banquero, finan-
cista o asegurador o en productor de bienes elementales de consumo,
ensamblador de productos semielaborados, talabartero, hilandero o edi-
tor. Estas actividades econmicas deben controlarse, y asegurarse que
contribuyan al desarrollo del pas, pero para elle eJ Bsrado no tiene
que apropirselas y asumirlas; para ello estn las medidas reguladoras
y de control, las medidas impositivas y la progresiva participacin de
33. El ejemplo de la polftica generalizada de nacionalizacin y ocupacin de todo tipo
de empresas que se sigw en el Gobiemo de Unidad Popular en Chile entre 1970
y 1973, no parece ser un ejemplo a seguir en Amrica Latina desde el ngulo pura-
mente econmico.
168
DERECHO ADMINISTRATIVO
los trabajadores en los beneficios y direccin de las empresas. En todo
caso, y esto es lo que interesa destacar, no caben en Amrica Latina
generalizaciones en torno a las reas que al Estado corresponde ejercer
como exigencias del desarrollo, sino que la determinacin de las mismas
y el papel de la iniciativa privada debe determinarse sin dogmatismos,
Can vista de las exigencias del proceso de desarrollo econmico, social y
fsico y de ordenacin territorial de cada pas, en un tiempo determinado.
En el caso de Venezuela, por ejemplo, pueden establecerse algunos
criterios de orientacin para la vigencia de un esquema poltico-institu-
cional de desarrollo como el sealado, y que hemos calificado de Estado
Democrtico y Social de Derecho, teniendo en cuenta las exigencias
del desarrollo econmico y social del pas. Para ello, en la dcada de
los setenta -y este mecanismo terico es valedero para realizar el
planteamiento en cualquiera de los paises latinoamericanos->, podra
realizarse un enfoque macroeconmico, social e institucional basado en
el criterio sistmico o de sistema de la sociedad venezolana: todos los
componentes de sta, en base a determinados -cualitativa y cuantita-
tivamente- recursos humanos, materiales, financieros y de informacin
(inpl/u), tienen unos objetivos concretos de desarrollo econmico, de
desarrollo social y de desarrollo fsico y ordenacin territorial que
alcanzar en tiempo dado (oU1l>ttl) -y que deben estar plasmados en
un plan y en unas polticas-, por la accin conjunta y mixta de los
sectores pblicos y privados, a travs de la integracin de sus institu-
ciones -jurdicas, polticas y administrativas-, en un sistema (ver
cuadro anexo) .H
Ahora bien, precisados determinados objetivos de desarrollo y cuan-
tificados los recursos disponibles -y sobre estos aspectos en el campo
econmico y social est inundado. la literatura hispanoamericana-, el
problema a dilucidar y determinar es si los mecanismos o medios proce-
sadores de una sociedad en un tiempo determinado, estn en capacidad
de producir los bienes y servicios necesarios para, con los recursos e
informaciones disponibles, en un perodo establecido, alcanzar Jos obje-
tivos del desarrollo econmico y social. En un sistema de cualquiera
de nuestras sociedades, {os mecanismos o medios procesadores serian
las instituciones jurdicas, polticas y administrativas que configuran
el sector pblico y las instituciones privadas o particulares que configu-
34. Para un anlisis extenso de este criterio y del cuadro anexo, vase CAP, Informe
sobro la Reforma de la Admini-rtrdn Pb!ic(l Nacional. Caracas, 1972, 2 volmenes.
SISTEMA DE LA SOCIEDAD VENEZOLANA
RECURSOS MECANISMOS PROCESADORES PRODUCTOS OB}ETIVOS-SECroRES
t
~
~
..flnanlas
-Deo'rollo Ind".Ir'ol
-<:Om.telo
_Turls_
-Hidrocarburos y Minera
-Desarrollo Agropllcuorlo
-folltlr Int.rlor
-Polltlr exterior
-oefensa
-Justlcla
r-Promocin y Proteccin
Sociol
-oelall'Ollo Cultural
-Asun_s Laborales
-P...... lsiDn y Seguridad
Sodal
-Educadn
_Sofud
Desorrollo
Econmico
Desorrollo
Sodal
....ow, {
S.gurldod y
Orden
Pblico
,
BI.o" }
S.rvldos --,lo
~
Instituelones Jurldicos
Instltudones : Instituciones
polltlcas I adminisfrotivas
~ I publico)
\,'
In"lludones
prsrticul_
',.clor privado)
Dl'mandas del medio
ambiente
Recvrsos Humonos
R.cursos MaterialeJ
Recvrsos Finonderos
Recursos d. Inf()nnacl6n
(MeDIO AMBieNTE!
INfORMACION SOBRE RESULTADOS OBUNIDOS
O orlOllo
fldco y
Ordenacin
L Territorial
...,.,....11. ."'0' Y
Vi ...ienda
-Tron.porl.
-<:Omunlcaclonu
-ReCUI$OS Nalurtlles
Renovables
t
(Retroafimento:clft del Sistema)
170
DERECHO ADM1NISTRATIVO
ran el sector privado, quienes tendran la responsabilidad de alcanzar
los objetivos de desarrollo en el lapso querido y mediante la utiliza-
cin adecuada y racional de los recursos disponibles; y la proporcin
de la participacin de los sectores pblico y privado depender de los
objetivos de desarrollo perseguidos y del tiempo y recursos disponibles.
Pero, en todo caso, la pregunta esencial tiende a determinar si realmente
las instituciones de una sociedad dada en Amrica Latina estn en capa-
cidad de alcanzar los objetivos de desarrollo deseados o, al contrario,
si esas instituciones en generaL no constituyen ms bien obstculos o
frenos al desarrollo en lugar de ser fa palanca del mismo. En la res-
puesta a este planteamiento est la mdula de fa cuestin institucional
del proceso de desarrollo."
35. A este anlisis es que dedicamos el libro: Allan-R. Brewer-Carfas, Cambio Poltico
y Reforma del Estedo en Venezuela, Madrid, 1975.
CAPITULO TERCERO
LOS SUPUESTOS POLITICOS: EL REGIMEN
CONSTITUCIONAL Y POLITICO VENEZOLANO
INTRODUCClON
El rgimen constitucional y poltico de la Venezuela contempo-
rnea es el resultado indudable de la configuracin histrica de nuestra
sociedad y del Estado, con las nuevas modalidades y exigencias impues-
tas por las realidades econmicas y sociales del pas en los ltimas
dcadas.' La Constitucin del 23 de enero de 1961, que determina aquel
rgimen, es, en esta forma, por una parte, el resultado de una larga
evolucin constitucional y poltica;" y por la otra, el resultado de una
decisin poltica concreta adoptada por el pueblo, como poder consti-
tuyente.
Para actuar como tal poder constituyente, el pueblo venezolano
manifest su decisin poltica por intermedio del Congreso de la Rep-
blica de Venezuela," electo mediante sufragio universal, directo, secreto
y de representacin proporcional.' El pueblo tuvo en ese momento de
la eleccin, capacidad para decidir, y all actu por tanto como Nacin;
y el Congreso decret la Constitucin en representacin de aqul."
En todo caso, la decisin poltica adoptada por el pueblo y que
result en la Constitucin de 1961, fue tomada en un momento hist-
rico preciso, condicionado por el derrocamiento de una dictadura. De
all que tras una larga tradicin dictatonalista, la decisin poltica con-
tenida en la Constitucin, no slo haya buscado el establecimiento de
Un rgjmen polt.ico democrtico, sino que ello se baya hecho con un
alto contenido de "reaccin antidictntoriatista"." Esta decisin poltica
1. V. lo expuesto en el Captulo 1.
2. V.]o expuesto en el p:ugrafo 3.
3. El hecho de que la Constitucin haya sido decretada por el Congreso DO significa
que lo haya sido por el Poder Legislativo Ordinario, SIDO que es obra del Poder
Constituyente. V. sentencia de la CFC en SPA de 5-5-37, en M. 1938, p. 226.
4. Las elecciones para oonstituir el Congreso se efectuaron el 7 de diciembre de 1958.
V. Boris Bunimov Parra, Introduccin a la Sociolog;q Electoral VeI1ezolanq, Caracas,
1968, pp. 81 YSS,
5. Conforme lo indica el Prembulo de la Constitucin, sta se deaet por el ln:reso.
"en representacin del Pueblo Venezolano",
6. V. Jos Guillermo Andue2a, "Introduccin a las Actas", en LA ConJtituri" de
1961 y la EvoJllJn ConJl1tpcional de VeneZNela. AclaJ de la Comil1 RedaCloM
del Proyecto, Tumo I, V()1. 1, Caracas, 1971, p. XXIV,
174
DERECHO ADMINISTRATIVO
concretizada en la Constitucin de 1961, consisti bsicamente en el
establecimiento de un determinado rgimen constitucional y poltico
para la propia Nacin venezolana, caracterizado por los siguientes ele-
mentos: el establecimiento de un rgimen democrtico-representativo;
la configuracin de un Estado de Derecho con forma federa!; el esta-
blecimiento de una forma de gobierno presidencial dentro del marco
de la separacin de poderes; y la previsin de una serie de garantias
y derechos individuales, sociales y econmicos. Al estudio de estos ele-
mentos de nuestro rgimen constitucional y poltico es que dedicaremos
los pargrafos del presente Captulo, no sin antes precisar algunas
de las caractersticas fundamentales del ordenamiento constitucional
venezolano.
7. EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL 1
Como decisin poltica del pueblo, titular de la scberanfa," la
Consiucin en Venezuela es una norma de carcter suptemo, gue se
impone por sobre todo otra acto jurdico o material, no slo a los
particulares, sino a los rganos del Estado. Dentro del ordenamiento
jurdico, existe por tanto un ordenamiento constitucional, COmo ley
fundamental, con diversas camcrerfsticas y consecuencias gue debemos
analizar.
Ante todo, la Constitucin es la ley suprema, la ley de leyes, por
10 Cjue toda otra ley, norma o acto le debe estar subordinada y no puede
haber acto alguno superior a ella.
La sspremacia constitucional
El fundamento hs.ieo del Estado de Derecho en Venezuela est
en esta supremaca de la Constitucin, que da origen a una "super-
legalidad'" por sobre Ja JegaJidad ordinaria," reconocida inclusive en
l. Las reierenc"s jurisprudendales sobe el ordenamiento constitucional pue<:len cnsul-
tarso:. en AllanR. Brewer-Carlas, !ufiJf'rudena de la Corte Suprema (19301975) y
EJfUdim de DNU/,O AdminJt/(/til'o, Torno 1 (El ordenamiento constitucional y
fundoml del Estado}, CaracaS, 1975, 650 pp.
2 "La soberana reside en el pueblo, quien la ejerce, mediante el sufragio, por los
rganos del Poder Pblico", dice el artkulo 4 de la Constitucin. Cfr. la sentencia
de la eFC en SPA de 17+41 en M, 1942, pp. 182 Y SS. Sobre el carcter de
decisin poltica fundamental de la Constitucin, V. lo expresado ea la Exposicin
de Motivos del Proyecto de Constitucin en RfD, N 21, 1961, p. 142.
~ La expresin ha sido utilizada desde hace muchos aos pOr la COrte SU[)rema (V.
sentencia de la CFe en SPA de 6-8,37 en M, 1938, pp. 175 Y 176); Y fue recogida
en el Voto Salvado del M;gistr;do ]. G. Sarmiento Nilez a la Sentencia de la
CS} en CP del 29-4-65, Bdc. Imprenta Nacional, Caracas, 1965, pp. 20 Y ss.
4. En este sentido, la Corte Suprema ha dicho que "es base cardinal del sistema jns!;_
tcional de Venezuela, corno el de todas las naciones civilizadas constituidas en
Estados de Derecho, que el conjunto de normas jurdicas fundamentales que COn
el nombre de Constitucin, Organizan la vida poltira del Estado, el numero y
competencia de ses Poderes P1:iJicos, as como la enumeracin y reconocimientQ de
los derechos y garantas de los ciudadanos, han de ser acatadas y rumplidas por
encima de cualesquiera otras reglas legales, estatutos, decisiones i' mandatos ema-
nados de esos mismos Poderes PiIbricos, no importa la categora de esos Poderes,
ni la naturaleza o significacin de aquellos actos". V. sentencia de la CF(: en SPA
de 412,41 en M, 1942, p. ~ 5
176
DERECHO ADMINiSTRATiVO
presenCIa de gobiernos de jacto." La supremaca de la Constitucin."
implica, entonces, que en la cspide del ordenamiento jurdico est e!
ordenamiento constitucional, establecido como decisin poltica por el
Poder Constituyente y slo modificable, como tal decisin, por ste.'
Ahora bien, este ordenamiento constitucional superior, en Vene-
zuela est conformado solamente por el texto constitucional y sus
enmiendas,' por lo que no Se reconocen las denominadas leyes consti-
tucionales en otros sistemas jurdicos, como normas que puedan integrar
el orden constitucional.
Ahora bien, e! carcter de norma suprema de la Constitucin pro-
duce tres consecuencias fundamentales: en primer lugar, el hecho de
que la legitimidad de la Constitucin es incontrolable; en segundo lugar,
el hecho de que los dispositivos constitucionales implican la derogacin
del ordenamiento jurdico existente previamente a su promulgacin que
lo contradiga; y en tercer lugar, la nulidad de todo acto que se dicte
contraviniendo sus disposiciones.
En efecto, la Constitucin, como norma suprema emanada de! Poder
Constituyente, al no tener un orden jurdico superior, no puede ser
5. En tal sentido, la Corte Suprema ha sealado que "un Gobierno de hecho no es
libre de sus actos y, consiguientemente, sus poderes no son ilimitados: stos deben
conformarse a Jos principios que constituyen el orden jurdico nuevo que se propone
establecer la revolucin que le da nacimiento", V. sentencia de la CF de 5-11-5
c
j en
GF, NQ 6, 1954, pp. 163 a 165. Cfr. sentencia de la CF de 4-11-58 en Cl', 22,
1958, p. 111, cit. por]. S. Nee Aristimuo, Doctrina Poliico-rdministrotire de
la Corte Suprema, Mrida, 1964, p. 97.
6. "El concepto de supremaca constitucional -ha dicho la Corte Suprema- implica
que la Ley Fundamental sea no slo superior a los dems cuerpos legales, sino que,
sobre ella, no puede existir ninguna otra norma jurdica". V. sentencia de la es,}
en SPA de 14-3-62 en GP, No) 35, 1962, p. 177. Este principio de la "Supremaca
Constitucional" ha sido tradicionalmente establecido y utilizado por el Tribunal
Supremo, estableciendo en muchos casos la equivalencia con las nociones de "pre-
eminencia" o "primaca" constitucional. V. sentencias de la CFC en SPA de 5-5-37
en M, 1938, pp. 225 Y 226; CFC en SPA de )7-4--11 Y4-12-41 en M, 1942. pp. 182
a 185 y 345; CS] en CP de 13-2-62 en GF, N" 35, 1962, pp. 92 a 94; csj en SPA
de 14-3-62 en GF, NI' 35, 1962, pp. 177 Y ss.; CS] en SPA de 20-1-66 en Gt,
1\;1' 51, 1966, pp. 12 a 14; csj en SPA de 27-3-67 en GF, NI' 55, 1967, pp. 184
Y 185; csj en SPA de ]6-1-68 en GF, NI' 59, 1969, p. 46; csj en SPA de 6-8-70
en GF, N<:> 69, 1970, p. 52; Y CS] en SPA de 7-5-7.'1 en CO, N'! ].618. extraer-
dinario, de 16-10-73, p. 7.
7. En este sentido, la Corte Suprema ha reconocido categora constitucional al ordena.
miento establecido por los gobiernos de jacto: "tienen carcter constitutivo, son por
tanto de naturaleza constitucional y estn por encima del ordenamiento legal ordi-
nario", V. sentencia de la eS] en CP de 13-2-62 en GF. NI' 35, 1962, p. 93.
8. La "jerarqua constitucional" de las enmiendas a la Constitucin ha sido expresa-
mente reconocida por la Corte Suprema. V. sentencia de la eS} <':'0 CP Accidental
de 14-8-73 en GO, NI' 30.183, de 20-8-73, p. 226.079.
LOS SUPUESTOS POLITICOS 177
controlada en su legitimidad, ni la Corte Suprema de Justicia podra
tener competencia para declarar la nulidad de alguna norma constitu-
cional." No puede existir, por tanto, una "inconstitucionalidad" de la
Constitucin," ni siguiera tratndose del Acta Constitutiva de un gobier-
no de ieao." La Constitucin emana del Poder Constituyente y slo
ste puede controlarla o revisada.
Por otra parte, al ser la Constitucin, dentro del ordenamiento
jurdico, un cuerpo de normas superior a todas las leyes," resulta de
principio que toda ley o acto de efectos generales dictado Con anterio-
ridad a la Constitucin y que contradiga sus disposiciones queda tcita-
mente derogado. Sin embargo, este principio no puede ser aplicado en
trminos absolutos, particularmente cuando la norma constitucional en
cuestin es una norma atributiva de competencias a un rgano del Poder
Pblico. Por ejemplo, las ordenanzas dietadas por las Municipalidades
en materias de su competencia conforme a un texto constitucional, no
quedan derogadas automticamente por el hecho de que un nuevo texto
constitucional atribuya competencias al Poder Nacional para legislar
sobre la misma materia. Mientras el Poder Nacional no ejerza la com-
petencia legislativa que se le atribuye en el nuevo texto, loas anteriores
ordenanzas municipales tienen todos sus efectos, y stos s610 se extin-
guen al dictarse la ley nacional correspondiente." En este momento es
9. Tradicionalmente la Corte Suprema se ha declarado incompetente para conocer de
pretensiones de anulacin de preceptos constitucionales. V. sentencia de la CFC en
SPA de 6-8_36 en M, 1937, pp. 175 a: 179.
lO. C/,.. sentencia de la CFe en SPA de 17-4-41 en M, 1942, pp. 182 Y ss.
11. V. sentencias de la CF de 5-Il-54 en ce; NO" 6, 1954, pp. 165 a 165; y de la CSJ
en Cp de 13.2.62 en GF, NQ 55, 1962, pp. 92 a 94.
12. V. sentencia de la CFC en SPA de 5-5-37 en M, 1938, p. 226.
l3. As lo ha: <kddido la Corte Suprema en dos oportunidades, en base a la misma
argumentacin. En 1958, el texto cotlstitucioOld de 1953, seal
siguiente: "No se concibe lo que podramos llamar el vado del derecho. Mientras
el Poder Federal no hubiese legislado sobre la materia concreta sobre la cual versan
las disposiciones municipales vigentes, stas han de COntinuar en vigor sobre toda
la materia no legislada an por el Poder Fe<l"ral. Y tal es el caso del problema
planteado respecto al Reglamento sobre "Casas de Empeo". cuya vigencia se impone,
mientras no se haya legislado nacionalmente con ;:enetalidad sobre la misma materia
o mientras no se hayan dictado leyes nacionales que colidan con normas particulares
contenidas en el ordenamiento municipal. y que, por tanto, prevalezcan sobre estas.
La Corte ha de declarar, que el Re.lamento Municipal robre
Casas de Empeo denunciado ha de quedar en vigencia hasta tanto el Poder Nacio-
nal no lo haya derogado expresamente, en su generalidad, o implcitamente. al
le;::islat sobre la totalidad de esa misma materia, o mientras no haya derogado
parcialmente esa misma regulacin material poniendo en vigor disposiciones particu-
lares de carcter nacional que colidan con dicho ordenamiento municipal"'. V. sen-
tencia de la CF de 7-858 en GP, NQ 21, 195a, p. 111. Esta misma argumentacin
178
DERECHO ADMINISTRATIVO
que se producirla la derogacin tcita o expresa de la disposicin
anterior. La ausencia de derogacin tcita de Jas disposiciones 1egales
o reglamentarias contrarias a una norma constitucional, existira enton-
ces siempre que se est en presencia de una norma puramente atributiva
de competencia H que ha de ser desarrollada por va legislativa con
posterioridad.
El tercer efecto de la supremacia constitucional es el de la nulidad
de todo acto dictado en contravencin con la Constitucin o, utilizando
la terminoJoga constitucional, que se encuentre en "colisin" con dicho
texto o Jo viole." Esta nulidad ser siempre una nulidad absoluta
cuando el acto violatorio de la Constitucin se haya dictado por una
"autoridad usurpada"," sea acordado "por requisicin directa o indirecta
de la fuerza, o por reunin de individuos en actitud subversiva"," o
"viole o menoscabe los derechos garantizados" por la Constitucin."
Los otros supuestos de violaciones o colisiones con la Constitucin, no
necesariamente acarrearn la nulidad absoJuta de los actos respectivos."
En todo caso, tratndose de una nulidad absoluta o relativa, los actos
violatorios de la Constitucin deben ser declarados como tales por la
Corte Suprema de Justicia, quien tiene el "monopolio" de dichas decla-
ratorias. La presuncin de legitimidad y legalidad de todos los actos
del Poder Pblico" exige mantener su vigencia, hasta tanto la Corte
Suprema de Justicia no declare su nulidad.
fue utilizada por la Corte Suprema al decidir sobre una accin de inconsritucicna,
Iidad de la Ordenanza sobre Lotera del Distrito Federal: "Por tanto, la Corte
considera y as lo declara, que la Ordenanza Impugnada mantiene su vigencia hasta
tanto el Poder Nacional ejerza su competencia sobre la materia y dicte la legislacin
pertinente". V. sentencia de la eS} en SPA de 20-12-67 en GF, N<;I 58, 1968, p. 164.
14. El artculo 207 de la Constitucin, por ejemplo, establece lo siguiente: "La ley
proveer lo conducente para el establecimiento de la carrera judicial y para asegurar
la idoneidad, estabilidad e independencia de los jueces, y establecer las normas
relativas a la competencia, organizacin y funcionamiento de los tribunales en cuanto
no est previsto en esta Constitucin". Sobre esta norma, aun despus de reformada
la Ley Orgnica del Poder Judicial, la Corte Suprema dijo que "contiene normas
para el futuro que deber observar el legislador. Representan un programa que
requiere ulterior desenvolvimiento y subordina la accin legislativa del porvenir;
peto no da lugar a la nulidad de las normas dictadas con anterioridad a la vigencia
de la Constitucin, que le sean opuestas". V. sentencia de la CS] en CP de 22-1-69
en GF. N9 64, 1969, p. 13.
15. Art. 215, ords. 3, 4 Y 6, de la Constitucin.
16. Arr. 119 de la Constitucin.
17 . Art. 120 de la Constitucin.
18. Art. 46 de la Constitucin.
19. V. lo indicado en el pargrafo 13
20. V. p. e. la sentencia de la Cgj en SPA de 15-2-67 en GF, N9 55, 1967, pp. 66 Yss.
LOS SUPUESTOS POLITICOS
179
En esta forma, la garanta real y completa de la efectividad del
principio de la supremaca constitucional en Venezuela, y consecuen-
calmecte del Estado de Derecho, es el establecimiento de un control
absoluto y total de la constitucionalidad de los actos del Poder Pblico,
que corresponde a la Corte Suprema de justicia," y tambin se
atribuye, por va de excepcin, a los tribunales ordinarios."
La rigidez constitucional
Pero el ordenamiento constitucional venezolano no slo tiene el
carcter preeminente propio del principio de la supremaca constitu-
cional, sino que el mismo est configurado COn caracteres de rigidez.
La Constitucin venezolana es, por tanto, de aquellas denominadas
rgidas, es decir, cuyo contenido es intangible aun para el Poder Legis-
lativo." Como consecuencia, el Congreso de la Repblica, aun y siendo
el representante por excelencia del pueblo, no puede en ningn caso
modificar o reformar la Constitucin, pues no es Poder Constituyente
ni tiene mandato para actuar como tal. La consecuencia de esta rigidez
constitucional es que toda reforma de la Constitucin, es decir, toda
reforma de la decisin poltica que ella implica y que configura el
rgimen poltico y constitucional de la Repblica, slo puede tener vigen-
cia si la reforma es aprobada mediante referndum, por la mayora
absoluta de los sufragantes." Por tanto, slo el Poder Constituyente, es
decir, el pueblo soberano, puede modificar su decisin poltica consa-
grada en la Constitucin.
Pero es claro 'lue al hablar de reforma de la Constitucin, reser-
vado. aJ Poder Constituyente, es indispensable clarificar en el ordena-
miento constitucional de Venezuela, cundo procede la reforma y, por
tanto, la exigencia de una consulta popular y cundo
procede la enmienda de la Constitucin que, segn el propio texto, no
requiere consulta popular.
En efecto, la Constitucin de 1%1 estableci en los artculos 245
y siguientes dos procedimientos de revisin constitucional: las enmiendas
y las reformas generales, pero no especific cundo podio. recurrirse
a una u otra de dichas figuras. La diferencia procedimental bsica entre
21. Art. 215 de la Ccnstirucin. V. lo indicado en el pargrafo 13.
n. Art. 7 del Cdigo de Procedimiento Civil. V. lo indicado en el pargrafo 13.
23. v. sentencia de la ese en SPA de 6-8-36 en M, 1937, p. 175.
24, Art, 246 de la Constitucin.
180
DERECHO ADMINISTRATIVO
ellas radica en que la iniciativa para proponerlas si bien es especfica,
es ms rgida en e! caso de las reformas," y en stas interviene el Poder
Constituyente." En cambio, en las enmiendas, corresponde a las Asam-
bleas Legislativas la ratificacin o rechazo" sin intervencin popular.
Por tanto, es claro que toda revisin constitucional que implique una
modificacin de las decisiones polticas bsicas contenidas en la Consti-
tucin tendr que ser objeto del procedimiento de reforma general, pues
requerir la intervencin de! Poder Constituyente." De esta manera, por
ejemplo, toda modificacin del rgimen democrtico-representativo, que
implique su sustitucin, por ejemplo, por un rgimen monrquico' u
oligrquico exigira una reforma de la Constitucin. As mismo, toda mo-
dificacin de la forma del Estado que implique transformar del esquema
federal por cualquier otra forma de descentralizacin territorial regional,
exigira una reforma de la Constitucin. Por supuesto que el procedi-
miento de reforma se exigira tambin si se pretende cambiar la forma
de gobierno presidencial por una parlamentaria. Por ltimo, constitu-
yendo los derechos y garantas partes esenciales de la decisin poltica
contenida en la Constitucin, toda eliminacin o restriccin de dichos
derechos, debera ser objeto de reforma constitucional, siempre y cuando
se trate de derechos constitucionales que no supediten su ejercicio a lo
establecido en la ley. Es quizs en este ltimo campo en e! cual han
surgido dudas respecto de! procedimiento a utilizar, la enmienda o la
reforma, por lo que conviene precisar lo indicado.
25. La iniciativa para una "reforma general" de la Constitucin "deber partir de una
tercera parte de los miembros del Congreso, o de la mayora absoluta de las Asam-
bleas Legislativas en acuerdos tomados en no menos de dos discusiones por la
mayora absoluta de los miembros de cada Asamblea" (Art. 246, ord. 1); en tanto
que la iniciativa para las enmiendas, "podr partir de una cuarta parte de los
miembros de una de las Cmaras, o bien de una cuarta parte de las Asambleas
Legislativas de los Estados, mediante acuerdos tomados en no menos de dos discu-
siones por la mayora absoluta de los miembros de cada Asamblea" (Art. 24),
ord. 1).
26. "El proyecto aprobado (de reforma) se someter a referndum en la oportunidad
que fijen las Cmaras en sesin conjunta, para que el pueblo se pronuncie en favor
o en contra de la reforma ... " (Art. 246, ord. 4).
27. "Aprobada la enmienda por el Congreso, la Presidencia la remitir a todas las
Asambleas Legislativas para su ratificacin o rechazo en sesiones ordinarias, mediante
acuerdos considerados en no menos de dos discusiones y aprobados por la mayora
de sus miembros" (Art. 245, ord. 4). La enmienda se declarar sancionada "en los
puntos que hayan sido ratificados por las dos terceras partes de las Asambleas"
(Art. 245, ord. 5).
28. Cfr. la doctrina de la Procuradura General de la Repblica, en Doctrina PGR, 1973,
Caracas, 1974, pp. 161 Y ss.
LOS SUPUESTOS POLITICOS
181
En efecto, tal como se ver ms adelante," dentro de los derechos
y garanrfas constitucionales, la Constitucin establece una graduacin
que es importante destacar: en primer lugar, el texto fundamental prev
una serie de derechos fundamentales, verdaderas garantas, consagrados
en trminos absolutos, es decir, que no admiten ningn tipo de restric-
cin o suspensin y ni siquiera de regulacin legislativa;" en segundo
lugar, se prevn una serie de derechos y garantas fundamentales, que si
bien pueden ser restringidos o suspendidos en su ejercicio por Decreto
presidencial, no admiten ningn tipo de regulacin legislativa para su
ejercicio,al en tercer Jugar, se consagran una serie de derechos constitu-
cionales euyo ejercicio puede ser regulado o limitado por el legislador
ordinario en aspectos especficos," y en cuarto lugar, el texto funda-
mental consagra otra serie de derechos constitucionales cuyo ejercicio
queda sometido enteramente a lo que establezca y regule el legislador.
ss
Ahora bien, parec.."e evidente que los dos primeros grupos de dere-
chos y garantas, que podramos denominar como derechos fundamen-
tales, han sido concebidos de tal manera en el texto constitucional, que
su ejercido resulta pleno del mismo texto, sin ulteriores regulaciones
legales o posibilidad de limitaciones legales. En cambio, los dos ltimos
grupos de artculos consagraD derechos de carcter constitucional, pero
sometidos a la regulacin restringida o ilimitada del legislador. En esta
distincin podra ubicarse el criterio que estableci la Exposicin de
Motivos del Proyecto de Constitucin para la utilizacin de la reforma
o de la enmienda, mientras se tratara de aspectos fundamentales o cir-
cunstanciales, respectivamente." lndudablemente que cambiar el texto
31.
32.
33.
34.
V. lo indicado en el pargrafo 12.
Tal es el caso del derecho a la vida (Art. 58); de la garsnta a no Ser incomu.,
nicado ni sometido a tortura o a otros procedimientos que causen sufrimiento sco
o mental (Art. 60, ord. 3); y de la garanta a no ser condenado a penas perpetuas
o infamantes y a no ~ rondenadc a penas .resrrxtivas de la libertad $Ilperiores a
treinta aos (Art. 60, ord. 7). Estos son los nicos derechos fundamentales cuyo
ejercicio no puede restringirse o suspenderse por el Presidente de la Repblica
conforme al artculo 241 de la Constitucin.
V. los derechos y garantas previstos en los artculos 59, 60, ords. 4, 6 Y 8, 61, 65
66, 67, 69, 71, 76, 78, 84 Y 111 de la Constitucin. '
V, las Hmitadones restringidas que el legislador puede regular en los derechos
consagrados en Jos artfculS 60, crd. 5, 62, 63 Y Jl2.
En estos casos, el legislador puede establecer limitaciones "sin lmites" a dichos dere-
chos, que se ejercen "con arreglo a la ley". Tal es el caso de los derechos censa,
grados en los artculos 60, ords. 1,2,5 Y9, 64, 65, 68, 70, 92, 96, 99, n4 y Jl5.
V. la Exposicin de Motivos en la parte correspondiente al Titulo X' en RPD ~ 21
1961, pp_ 412 Y 4B- I ,
182
DERECHO ADMINISTRATIVO
constitucional en algunos de los derechos fundamentales, sera cambiar
un aspecto de "alcance trascendente" que incide sobre la organizacin
poltica de la nacin; en cambio, cambiar el texto de algunos de los
derechos constitucionales, limitables por el legislador, en el sentido de
agregar alguna otra limitacin a su ejercicio, podra hacerse a travs
del procedimiento de enmienda "que permite dejar inclume el texto
original o fundamental", introduciendo alguna "modificacin sentida
por la colectividad como consecuencia de los cambios incesantes que en
ella se realizan". En tal sentido, el procedimiento utilizado en 1973
para agregar una condicin de elegibilidad o nombramiento para deter-
minados destinos pblicos, fue el de la enmienda y no el de la reforma:"
se agreg as una limitacin al ejercicio del derecho al sufragio pasivo
y al ejercicio de ciertas funciones pblicas. Por supuesto que, a todo
evento, la eliminacin de algunos de los derechos o garantas constitu-
cionales, cualquiera sea su naturaleza, slo podra ser objeto de reforma.
En todo caso, lo que debe quedar claro del carcter del ordena-
mento constitucional, es su rigidez, que implica que la decisin poltica
del Poder Constituyente no puede ser modificada sino por el propio
Poder Constituyente, mediante referndum; y cualquier otra modifica-
cin del texto constitucional, que no incida sobre lo fundamental de
dicha decisin poltica, slo puede ser enmendada a travs de un proce
dirniento, que si bien no exige la intervencin del pueblo, s prev la
participacin de las Asambleas Legislativas de los Estados. En ambos
casos, la modificacin del orden constitucional escapa de la compe-
tencia del Poder Legislativo.
Consecuencia de esta rigidez constitucional, es la existencia de una
distincin radical o separacin profunda entre el ordenamiento consti-
tucional integrado por la Constitucin y sus enmiendas y el ordena.
35. La Enmienda NO;> 1 de la Constitucin, sancionada el 9 de mayo de 1973, estableci
que "no podrn ser elegidos Presidente de la Repblica, Senador o Diputado al
Congreso, ni Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, quienes hayan sido con-
denados mediante sentencia definitivamente firme, dictada por tribunales nrdina,
rios. a pena de presidio o prisin superior a tres aos, por delitos cometidos en el
desempeo de funciones pblicas, o con ocasin de stas". V. en GO, N? 1.585,
extraordinario, de 11-5-73. La discusin de dicha Enmienda dio origen II mltiples
debates. cuya procedencia vislumbraba ya el texto de la Exposicin de Motivos.
En particular, V. la sentencia de la CS] en SPA de 20-8-73 en GO, N
Q
30.183 de
20-8-73. p. 226_079.
LOS SUPUESTOS POLITICOS
183
miento legal," de manera gue el segundo est supeditado al primero.
Por tanto, el legislador ordinario, creador de normas de orden legal,
no puede modificar el orden constitucional; y si el mismo Congreso
interviene en las reformas de la Constitucin y sus enmiendas no lo
hace en tanto Poder Legislativo, sino en tanto que copartcipe del Poder
Constituyente.
La imperatividad constitucional
Pero, aparte del carcter supremo y rgido de la Constitucin, sta,
como ley fundamental, es imperativa, es decir, tiene en s misma fuerza
coactiva inmediata." Sus normas, por tanto, yen prinpJo, son de apli-
cacin inmediata; y en este sentido es clara la disposicin relativa a la
ausencia de reglamentacin legal de los derechos y garantas: "la falta
de ley reglamentaria de estos derechos no menoscaba el ejercicio de
Jos mismos"," dispone expresamente el texto fundamental.
Sin embargo, parece evidente que esta imperatividad constitucional
no es absoluta, pues algunas normas constitucionales ciertamente que
s son de aplicacin inmediata, en tanto que otras estn concebidas en
trminos programticos o se trata de normas puramente atributivas de
competencia, que requieren de desarrollo o reglamentacin legislativa
ulterior para adquirir toda su fuerza coactiva. En tal sentido, la Corte
Suprema de Justicia, al conocer de varios recursos de inconstituciona-
lidad, ha sealado expresamente que "la Constitucin distingue entre
las clusulas directamente operativas, que preceptan autnomamenre,
son completas y suficientes hasta. agotar Jos requisftos sustantivos y
procesales para su aplicacin, y las rnediatamente operativas o progra-
mticas, que no pueden aplicarse sino cuando las complete la legislacin
ulterior, por requerirlo as la letra y el contenido del precepto"."
36. Sobre lit distincin entre la Constitucin y la ley, V. sentencias de la CFe en SPA
de ~ ~ 7 en M, 1938, p. 226; CFC en SPA de 17-441 y de 41241 en M, 1942,
pp. 183 Y 4 ~ ; CS] en SPA de 14-3-62 en GF, N9 35, 1962, p. 177; Y CS] en CP
Accidental de 14-8-73 en GO, 30.183 de 20-8-J}, p. 226.079.
37. En tal sentido, la Corte Suprema ha indicado que "la Constitudn contiene en si
todos los instrumentos necesarios para. su defensa, bien porque aparezcan expresa.
mente acordados a los Poderes Pblicos, bien porque ellos deban Considerarse confe,
ridos por necesaria y genuina impfjcaci6n de aqullos". V. sentencia de la CFe en
SPA de 43-41 en M, 1941, p. 135.
38. Art. 50 de la Constitucin.
39. V. sentencias de la CS] en CP <k 27-569 en GF, N
964,
1969, pp. 21 Y ss; Y de
12-9-69 en GF, N9 65, 1969, p. 10. De all que, como se dijo, "no puede fundarse
una declaratoria de inconsritucionalidad en las clusulas programticas hasta tanto
el legislador no las haya desen<relro".
184
DERECHO ADMINISTRATIVO
Dentro de estas normas de contenido programtico" se destacan,
en primer lugar, las atributivas de competencia a los poderes pblicos
y particularmente al legislador. Tales son los supuestos, por ejemplo,
de los artculos 49, 7S y 207 de la Constitucin, cuyo carcter progra-
mtico ha sido precisado por la Corte Suprema. En efecto, el artculo
49 de! texto fundamental que regula el recurso de amparo," conforme
a la doctrina de la Corte en 1970, "no es una norma directa e inme-
diatamente aplicable por los jueces, sino un precepto programtico, slo
parcialmente reglamentado para la fecha en que la Constitucin fue
promulgada, y dirigido particularmente al Congreso, que es el rgano
a quien compete la reglamentacin de las garantas constitucionales,
en conformidad con los artculos 136, ordinal 24, y 139 de la Consti-
tucin. Tal es la interpretacin que da la Corte al artculo 49 al analizar
sus previsiones aisladamente con e! fin de desentraar la mente de!
constituyente del lenguaje usado por ste para expresar su voluntad.
Pero esta interpretacin gramatical se robustece con la observacin adi-
cional de que el constituyente se habra abstenido de regular e! procedi-
miento de habeas corpus, si hubiera considerado que para hacer efectivo
el amparo bastaba lo dicho en el artculo 49 respecto al procedimiento,
no siendo indispensable su reglamentacin legal para determinar e!
fuero competente y e! modo de proceder"." De consiguiente, ha agre-
gado la Corte: "el constituyente supone la existencia de una ley anterior
al hecho o acto que afecte e! derecho cuya proteccin se solicite; que
autorice a determinados jueces para obrar en el sentido que pretenda
40. La intencin de los proyectistas de la Constitucin sobre estas normas resulta clara
de la Exposicin de Motivos del Pr-oyecto: "Ha sido propsito de la Comisin
redactar un articulado sobrio, que no obstante su definicin de cortas lneas, deje
cierta flexibilidad al legislador ordinario para resolver cuestiones e insertar modifi-
caciones que correspondan a las necesidades y a [a experiencia de la Repblica, sin
tener que apelar a una reforma constitucional. No obstante esta posibilidad, que en
ms de una ocasin ha permitido reducir la extensin de muchas disposiciones del
Proyecto, hemos considerado que no podamos llevar deseos de sobriedad hasta el
extremo de ahorrar numerosas disposiciones de contenido programtico que, aun
cuando no constituyen preceptos de aplicacin inmediata y directa, sealan a la accin
futura de los poderes pblicos aquellos objetivos que la realidad histrica y actual
de nuestro pas define como imperativa". V. en RFD, UCV, NQ 21, 1961, pp.
371 y 372.
41, "Los Tribunales ampararn a todo habitante de la Repblica en el goce }' ejercicio
de los derechos y garantas que la Constitucin establece, en conformidad con la
ley. El procedimiento ser breve y sumario, y el juez competente tendr potestad
para restablecer inmediatamente la situacin jurdica infringida" dice el artculo 49
de la Constitucin, '
42, V. sentencia de la CS} en SPA de 14-12-70 en GF, NQ 70, 1970, pp. 179 Y ss. El
recurso de habeas corpus lo regula la Disposicin Transitoria Quinta de la
Constitucin.
LOS SUpUESTOS POLITICOS
185
el actor; y que establezca un procedimiento adecuado a la finalidad
que se persiga. Dado el nmero y la variedad de las situaciones jurf-
dicas en que puede estar comprometido un derecho o una garanta cons-
titucional, era forzoso que el constituyente dejara al legislador ordinario
la potestad de establecer las reglas conforme a las cuales Jos tribunales
deben amparar el goce y ejercicio de los derechos y garantas constitu-
cionales, teniendo en cuenta no slo las previsiones ya existentes en
nuestra legislacin con tal objeto, sino todos los factores que es ncce-
serio apreciar para atribuir a un determinado tribunal el conocimiento
de un asunto, y establecer el procedimiento a seguir en cada situacin."
Otra de las normas constitucionales ejemplificadoras de este carc-
ter programtico que las hace inaplicables, en general, en forma inme-
diata, es la contenida en el artculo 75 de la Constitucin." Este artculo,
segn argumentacin de la Corte Suprema, al decir que vla ley proveer
lo conducente para que ... '', establece que "el legislador deber dictar,
en el futuro, el ordenamiento legal para que se cumpla lo programado
en la norma constitucional". Dicho artculo no se refiere al pasado ni
al momento en el cual se promulga la Constitucin, sino al porvenir,
dado que si bien dice "que todo nio, sea cual fuere su filiacin, pueda
conocer a sus padres", lo hace solamente para anunciar un propsito
cuya realizacin se deja a cargo del legislador ordinario. Las institu-
ciones sociales tienen una duracin ms o menos larga, de acuerdo con
la vigencia de las ideas sobre las cuajes descansan y con la.s transfor
maciones de la familia, de la sociedad y del Estado. Las Constituciones
-agrega la Corte-c-, para adaptar el ordenamiento jurdico a las modi-
ficaciones que sufren las instituciones, contienen normas que, en el
futuro, deber observar el legislador, pero mientras no sea dictada la
ley respectiva, no afectan la vigencia de la ley anterior. Esas disposi-
ciones reconocen derechos y enuncian propsitos cuya realizacin y
efectiva vigencia e-st subordinada a la promulgacin de leyes fUtUT4S.
43. V. sentencia de eS} en SPA de 141270 en GF, N 70, 1970, pp. 179 Yss. En base
a todos estos argumentos fue que la Corte Suprema, a pesar de la consagracin del
recurso de amparo en el articulo 49 de la Constitucin, estableci que ste slo era
procedente en [elacin a la libertad personal (habeas COrpus), pero que mientras no
se estableciera la correspondiente reglamentacin legal, DO proceda en relacin a
ningn otro derecho o I'8.fantLi canstitucio(Jl1. V. lo seJialado en el pargrafo I5.
44. Segn la primera parte de este articulo "la ley proveer lo conducente para que
todo nio. sea cual fuere su filiacin, pueda COnocer a sus padres, para que stos
cumplan el deber de asist;!, alimentar y educar a sus hijos. y para que la infancia
y la juventud estn protegIdas contra el abandono, la explotacin o el abuse".
186
DERECHO ADMINISTRATIVO
Se llaman programticas porque representan un programa que reqUIere
ulterior desarrollo y deben orientar la accin legislativa del futuro."
Por ltimo, y tambin a ttulo de ejemplo, el artculo 207 de la
Constitucin" fue considerado como una de las normas tpicamente
programticas de la Constitucin. Este artculo, al decir de la Corte,
"contiene normas para el futuro que deber observar el legislador.
Representan un programa que requiere ulterior desenvolvimiento y subor-
dina la accin legislativa del porvenir"." En otra decisin, en torno al
mismo artculo, la Corte aclar que "a quien toca determinar el momento
en el cual debe ser establecida en el pas la carrera judicial es al legs-
lador, pero mientras ste no lo haga, la existencia de esa norma pro-
gramtica no puede menoscabar la potestad de que est investido
constitucionalmente el Congreso para legislar en lo relativo a la compe-
tencia, organizacin y funcionamiento de los Tribunales"."
En todo caso, y respecto a la imperatividad de la Constitucin, lo
que hay que tener en cuenta es la existencia de muchas normas de
carcter programtico dirigidas a ser desarrolladas por el legislador,
de manera que "carecen de positividad mientras no sean desarrolladas
por la legislacin ordinaria"." Al contrario, las clusulas de carcter
directamente operativas "pueden aplicarse directamente por los jueces
aun cuando no hayan sido reglamentadas, desde el momento en el cual
entra en vigencia la Constitucin";" por lo que los particulares tambin
se encuentran directa e inmediatamente protegidos por ellas. Pero,
adems del carcter superior, rgido e imperativo de las normas consti-
45. V. sentencia de la CS] en CP de 27;;69 en GF, N(O 64, 1969, pp_ 21 Y ss. En base
a esos argumentes, la Corte declar sin lugar el recurso de inconstirucionalidad del
artculo 220 del Cdigo Civil que prohibe al hijo adulterino la inquisicin de la
paternidad en ciertos casos. Cr la sentencia de la CS] en SPA de 1972 s/f. publi-
cada en GO
J
N9 1.542, extraordinario, de 14-9-72, p. 25, por la cual se declar sin
lugar el recurso de inconstitucionalidad de la Ley Orgnica del Sufragio.
46. Este artculo dispone 10 siguiente: "la ley proveer lo conducente para el estable-
cimiento de la carrera judicial, y para asegurar la idoneidad, estabilidad e indepen-
dencia de los jueces, y establecer las normas relativas a la competencia, organizacin
y funcionamiento de los Tribunales en cuanto no est previsto en esta Constitucin".
47. V. sentencia de la eS] en CP de 22-4-69 en GF, NI' 64, 1969, p. 13. En base a
estos argumentos, la Corte declar sin lugar el recurso de inconstitucionalidad contra
diversas normas de la ley Orgnica del Poder Judicial.
48. V. sentencia de la CS} en CP de 12-9-69 en GF, NI' 65, 1969, p. 10. En base a
estos la Corte. declar sin lugar las inconstitucionalidades alegadas por
el Presidente de la Repblica respecto de la misma Ley Orgnica del Poder Judicial.
49. V. sentencia de la CS} en SPA de 20-12-67 en GF, NQ 58, 1967, p. 163.
:;0, V. sentencia de la CS] en CP de 27-569 en GF, NI> 64, 1969, p. 24.
LOS SUPUESTOS sor.mees
187
tuclonales, puede decirse que las mismas no pierden su eficacia a menos
que sean modificadas por el Poder Constituyente en una reforma cons-
titucional. De lo contrario, tal como lo adara la propia Constitucin,
ella "no perder su vigencia si dejare de observarse por acto de fuerza
o fuete derogada pax cualquier otro medio distinto del que ella misma
dispone"." La Constitucin, sin embargo, establece una sola excepcin
en que la eficacia de algunas normas constitucionales puede restringirse
o suspenderse temporalmente. Tal es el supuesto de la posibilidad que
tiene el Presidente de la Repblica de suspender o restringir las garantas
constitucionales "en caso de emergencia, de conmocin que pueda per-
turbar la paz de la Repblica o de graves circunstancias que afectan
la vida econmica o social"," lo que en ningn caso se aplica a ciertas
garantas fundamentales," y nunca afecta la parte orgnica de la
Constitucin. u
Ahora bien, hemos sealado que el ordenamiento constitucional
bsicamente contiene una serie de decisiones polticas adoptadas por
el Poder Constituyente, donde la supremaca constitucional, y la rigidez,
imperatividad y eficacia del texto adquieren su pleno sentido, y dichas
decisiones se refieren a la forma del Estado, a la forma de gobierno,
a la consagracin de los derechos y garantas constitucionales, y al rgi-
men democrtico adoptado como condicionante del sistema poltico.
A continuacin, analizaremos el sentido }' alcance de estas decisiones
que constituyen los supuestos polticos del derecho administrativo.
'1. Art. 2'0 de la Constitucin.
52. Arts. 190, crd, 6, 2<11 Y 242 de la Constitucin.
H. V. lo indlcedo en la Nota N9 .30 de este pargrafo 7.
'4. CfI'., en este sentido, el criterio de la ProcurAdura General de la Repblica en
dictamen de 1''70, publicado en Doetrintt l>GR, 1970, Caracas, 1971, pp. 51 Y $S.
8. LA FORMA DEL ESTADO: LAS PECULIARIDADES
DEL FEDERALISMO VENEZOLANO
El Estado ea Venezuela est configurado como un "Estado Federal",
pero "en los trminos consagrados por la Constitucin",' es decir, "en
la medida y forma peculiar en (jue esta idea ha sido vivida dentro de la
sociedad venezolana"." En esta forma, [a Constitucin, siguiendo la moti"
vacin de 5\.lS proyectistas, consagr un Estado con forma federal per?
con contenido centralista. Esa fue la frmula utilizada para el estableo"
miento de un nuevo "compromiso" centrofederal a y evitar as que resu-
taran las polmicas que dominaron las reformas constitucionales del
siglo pasado.'
1. Att. 2.
2. V. Exposicin de Motivos del Proyecto de Constitucin en RFD, N' 21, Caracas,
1961, p. ":>75.
3. V. lo expuesto en el pargrafo 3.
4. La motivacin de la frmula <::onstituona! resulta de la expresa discusin del pro.
blema en la Exposicin de Motivos: "La Comisin se aboc al estudio de si resul.
taba conveniente mantener la forma federal del Estado venezolano. La vieja polmica
de centralistas y federalistas pudo empezar a revivlrse en nuestras primeras reuniones
que babran tC\lll300 un curso de discusiones infecundas, (amO lo ha sido en gran
parte esta polmica a lo largo de nuestra historia. Los trabajos se dirigieron nada
el encuentro de una frmula capaz de evitar lo rido de las contradicciones y ofrecer
una solucin cnsona con nuestros antecedentes y (00 la estructura real del Estado.
"Quienes pensaron en la eliminacin de la forma federal creyeron que era preferi.
ble reemplazar la estructura de la federacin por un sistema de descentralizacin admi-
nistrativa o autonomas progresivas que funcionaran ms de acuerdo con la realidad
venezolana; quienes se pronunciaron pDI el mantenimiento de la forma federal del
Estado arguyeron, entre otros, motivos de orden histrico qtle h;deron arraigar el
movimiento federalista en el sentimiento nacional.
"La Comisin comenz por reconocer que el sentimiento federal, las conse.
cueecue del federalismo en el sentido <:le la organizacin social y el nombre mismo
de la Federacin, constituyen un hecho cumplido y hondamente enraizado en la con-
ciencia de los venezolanos. For otra parte, estim que, a pesar de no haberse realizado
efectivamente, la Federacin sigue siendo en el esnr.tu de la mayora un desidertum
hacia el cual debe tender la organizacin de la Repblia.
"Pens tambin la Comisin que la semntica en ia vida poltica y jurdica no
tiene un contenido inmutable. Los vocablos se entienden, no slo por su significacin
literal, sino 'por el ambiente histrico y (as circunstancias dentro de las cuales se han
realizado los valores que repreeentan.v. Federacin, en unas partes, signific la
integracin de unidades dispersas para formar un todo armnico; en los
pases de Amrica Latina signific a veces la disgregacin de una unidad en comu-
nidades locales. Pero federacin en veneaueta, propiamente bablando, repre,enta
190
DERECHO ADMINISTRATIVO
El resultado de! compromiso constitucional ha sido el estableci-
miento de una forma federal de! Estado, pero como mera "forma",
pues ni siquiera llega e! esquema federal a configurarse como un ade-
cuado medio para la descentralizacin. Esta forma federal, aun cuando
la Constitucin, como decisin poltica, no es un "pacto federal" entre
Estados,' implica la existencia en la vida poltica venezolana de tres
personas pblicas de carcter territorial, con autonomia entre ellas: la
Repblica, en e! mbito nacional; los Estados federados, como nivel
intermedio, en e! mbito de los veinte Estados en que se divide e! terri-
torio nacional; y los Municipios, a nivel local, organizados por cada
Estado.
Cada una de estas personas pblicas territoriales se rige por sus
propias autoridades electas por votacin universal, directa y secreta,'
y realizan sus actividades pblicas en ejercicio de una "cuota" del Poder
Pblico: e! Poder Nacional, e! Poder Estadal o el Poder Municipal.'
Por ello, es clara la disposicin de la Constitucin: "Cada una de las
ramas de! Poder Pblico tiene sus funciones propias; pero los rganos
a los que incumbe su ejercicio colaborarn entre s en la realizacin de
los fines del Estado".' Las "ramas" de! Poder Pblico, no son otras que
las atribuidas a la Repblica (Poder Nacional), a los Estados (Poder
Estadal) ya los Municipios (Poder Municipal).'
un sistema peculiar de vida, un conjunto de valores y de sentimientos que el Consti-
tuyente est en el deber de respetar, en la medida en que los intereses del pueblo
lo permitan"; loe. cir., p. 375.
,. Sobre la nocin de Constitucin como pacto Federal. V. Carl Schmitt, Teora de la
Constmcin, Mxico, 1961, pp. 71 Y ss.
6. Con la nica excepcin de los Gobernadores de Estado que son designados por el
Presidente de la Repblica hasta que el Legislador no prevea su eleccin (Art. 22
de la Constitucin).
7. La divisin del Poder Pblico en tres ramas, la Nacional, la Estada! y la Municipal,
es tradicional en nuestro constitucionalisrno. V. sentencias de la Cf'C en SPA de
19-2-37 y de 6-11-37 en M, 1938, pp. 166 Y 312; de la eFe en SPA de 4-3-41 y de
17-4-41 en M, 1942, pp. 128 Y ss. Y 182 Y ss. Cfr. Allan-R. Brewer-Carfas, La!
lnstimciones Fundamentale! del Derecbo Administrativo y la fNrisprudena Vene-
zolana, Caracas, 1964, p. 104.
8_ Artculo 118 de la Constitucin.
9. Y cada una de estas ramas tiene sus funciones propias, ejercidas en principio pero
en forma no excluyente. a travs de sus respectivos rganos: el Poder Nacional, la
funcin legislativa (Poder Legislativo Nacional), la funcin de gobierno y la admi-
nistrativa (Poder Ejecutivo Nacional) y la funcin judicial o jurisdiccional (Poder
Judicial); el Poder Estadal, la funcin de gobierno y administrativa (Poder Ejecutivo
Bstadal} y la funcin legislativa (Poder Legislativo Estadal); y el Poder Municipal,
la funcin legislativa local y la funcin de gobierno y administrativa. V. 10 indicado
en el pargrafo 15.
LOS SUPUESTOS POUTICOS 191
Formalmente, por tanto, la configuracin del Estado venezolano
como una "Federacin" parecera indicar que el mismo es el resultado
de un pacto entre entidades territoriales autnomas y que, por tanto,
son el centro de un esquema descentralizador, poltico y administrativo,
Sin embargo, la realidad es completamente distinta. El Estado en Vene-
zuela se caracteriza, desde el punto de vista institucional, por su excesiva
centralizacin, es decir, por la excesiva concentracin del poder poltico,
administrativo y jurdico en los niveles nacionales o de la "rama" nacio-
nal del Poder Pblico, el cual no es compartido por los Estado ni por
las Municipalidades."
Sin embargo, hay que reconocerlo, esta situacin de excesiva centra-
lizacin que aparece hoy como evidente en el campo poltico y adminis-
trativo y que ahonda el abismo que existe entre el ciudadano y los
gobernantes, no siempre ha sido igual; es ms, realmente es un producto
del presente siglo."
La disgregaci6n federal-caudillista
En efecto, al declararse la independencia de los paises Iatinoarneri-
canos de Espaa a comienzos del siglo XIX, puede decirse que el sistema
administrativo de las nacientes repblicas del Nuevo Mundo era com-
pletamente descentralizado: las Provincias que formaban la Capitana
General de Venezuela, tenan eJ poder local, y el ms claro ejemplo de
ello lo configur la declaracin de independencia del 19 de Abril de
1810 por el Cabildo de Caracas y la invitacin que formul a los dems
Cabildos o Ayuntamientos de Amrica Latina para la formacin de
aquella gran confederacin americano-espaola soada por los notables
locales." Por otra parte, fueron siete las Provincias de la Capitana
General de Venezuela las que constituyeron la Repblica Federal del
ao 11,13 y fue el poder local-federal que ese texto consagr," el que
10.
11.
12.
13.
14.
Seguiremos a continuacin, en buena parte, lo expuesto en .llen-R. Brewer-Carlas
Cambio Poltico y Reforma del Estado en Venezuela, Caracas 1975 Captulo 16:
V. lo indicado en el pargrafo 3. ' ,
Idun, particularmente las referencias en Nota N9 5.
La "Constitucin Federal pera hJS Estados de Venezuela" del ao 1811, se formul
en base a un "Pacto Federal" entre los "representantes de Marsarita de Mnda de
Cuman, de Salinas, de Barcelona, de Trujillo y de Caracas en ~ R r e s o Gene'ral"'
y qued abierta a fa adhesin de "las provincias de Coro, Mararaibo y Guayana".
V. Prembulo y artculo 128, en Luis Marias Otero, 1As Comfiu>IQnn de Vene_
zuela, Madrid, 1965, pp- 126 Y 143. En las citas sucesivas, to:!as las referencias a
los textos constitucionales se harn en relacin a esta obra.
En esta forma puede decirse con Hum1:>erto ]. La Roche que "el federalismo vene-
eolenc fue una consecuencia de la tradici6ti histrica... [\le un sistema que no
192
DERECHO ADMINISTRATIVO
marc el inicio de un sistema de gobierno descentralizado en Venezuela,
en e! cual, a pesar de las propuestas del Libertador, e! poder qued
alojado en las Provincias-Ciudades, siendo e! gobierno central una ente-
leguia. A esta debilidad de! poder central, el propio Libertador atribuy
la cada de la Primera Repblica en 1812.
Las guerras de independencia, gue se extienden hasta 1824, si bien
hicieron inaplicables, formalmente, los textos constitucionales de 181l.,
1819 Y 1821, consolidaron los poderes de los caudillos militares regio-
nales y locales bajo cuyas tropas se haban ganado y perdido batallas.
La Provincia-Ciudad-Estado gue habia quedado como legado de la poca
'Colonial, se consolidara COn el agregado militar fctico, que no slo
permiti desconocer Constituciones, como sucedi respecto al texto de
1821 por la Municipalidad de Caracas y el porler militar r1e Pez," sino
gue inclusive lleg a poner en duda y discusin la autoridad del
Libertador."
En la Constitucin de 1819, si bien su tendencia terica, por las
presiones del Libertador," fue por el establecimiento de un slido poder
central," la divisin de la Repblica en Provincias," a cargo de "un
Gobernador sujeto inmediatamente al Presidente de la Repblica", y el
establecimiento de "municipalidades" en los Departamentos (divisiones
de las Provincias) con atribuciones propias, inclusive de proponer el
nombramiento del Gobernador de la Provincia que corresponda a los
"miembros municipales" electos por votacin," indudablemente gue
contribuy a consolidar el poder regional-local de los caudillos militares,
quienes sustituyeron a la aristocracia criolla colonial en el control de
olvid la autonoma de las provincias para ccnsustancierla con la nueva forma del
E;;tado venezolano", en "El Federalismo en Venezuela" en los sistemas Federales
eJl Amrica L"tilld, LTNAM, 1972, p. 563.
15. V. lo indicado en las Notas Nos. 61 y 65 del pargrafo 3. Posteriormente, el movi-
miento de la Cosiata consolidara el poder de Pez y provocara la separacin de
Venezuela de la Gran Colombia.
16. Tal como sucedi en el denominado Congreso de Cariaco, que provoc el fusila-
miento de Piar. V. 10 indicado en el pargrafo 3.
17. V. las referencias respecto del Discurso de Angostura en Notas Nos. 43 y ss. del
pargrafo 3.
18. De all la declaracin del articulo 1" (Ttulo II) de la Constitucin de 1819: "la
Repblica de Venezuela es una e indivisible", loe. cit.. p. 166.
19. Las Provincias en que Se divida el territorio de la Repblica en la Constitucin de
1819 fueron bsicamente las mismas referidas en la Constitucin de 1811: Barcelona,
Barinas, Caracas. COto, Cuman, Guayana, Maracaibo, Margarita, Mrida y 1'rujiHo.
V. artculo 2, Ttulo 1, Seccin Primera, loe. cii., p. 166.
20. Artculos 1, 2 Y 4 de la Seccin Segunda del Ttulo IX de la Constitucin de 1819,
loe. cs., p. 183.
.lOS SUPUESTOS POLlTlcOs
193
los organismos locales." La Constitucin de 1821, al unir los territorios
de Colombia (Nueva Granada) y Venezuela en la Repblica de Colom-
bia, formalmente centraliz an ms el gobierno del nuevo Estado, el
cual se dividi en Departamentos pero CaD "una administracin subal-
terna dependiente del gobierno nacional":" sin embargo, la situacin
de guerra que todava continuaba, el poder de los caudillos militares
regionales y los poderes de las autoridades civiles municipales, desde
el primer momento conspiraron contra este texto y su pretendida centra-
lizacin," hasta que lograron, por sobre los deseos del Libertador e
inclusive expulsndolo de Venezuela, la separacin de sta de la Rep-
blica de la Gran Colombia y la formacin, en 1830, de la Repblica
de Venezuela.
Tal como se ha dicho, la elaboracin del texto constitucional de
1830, que no configur ni una repblica "centralista" ni "federal", sino
un pacto "centro-federal"," estuvo nuevamente signada por las discusio-
nes en torno a centralismo o federacin, y pata la transaccin del conflic-
to, sus redactores indudablemente se inspiraron en el texto de la Consti-
tucin de Cdiz de 8 : ~ se dividi el pas en Provincias," en las
21. En la poca colonial inmediatamente anterior a la Independencia, la aristocracia criolla,
como clase privilegiada, "haba monopolizado el derecho de los cargos ccncejiles"
(V. Jess Gonalee Cabrera, CaTacaJ y 111 Rgimm Mllnicipal. Caracas, 1961, p. 62,
dt. por Julio Castro Guevara, &qllema de la evolucin municipal en Venezuela,
Caracas, 1968, p. 57), Y ello le permiti asumir el poder local, al declararse la
irnkpendeoci:l. V. lo indicloo en el parJgrafQ 3. Sin embargo, la lucha social que
conden a los blancos y mantuanos durante las guerras de independencia, provoc
la toma de posicin en los cuerpos municipales de los del "partido' del caudillo
regional-militar correspondiente. Tal como ]0 seala L. Vallenilla Lanz, "durante
algunos aos ms lucharn los Cahildos por sus antiguas prerrogativas, pretendern
asumir cerne antao la representacin de los intereses comunes y auO los generales
del pa.is, pero sucumbido al fin abogaoos bajo el poder avasallador del caudillismo
que surga por evolucin regresiva del Seno de la revolucin, no quedando sino como
supervivencias de un organismo social hondamente transformado ... ", Digregarin
e integradn, Caracas, p. 100, cit, por J. Castro Guevara, op, cit., p. 61.
22. Artculo 6 de la Ley Fundamental de la Unin de los Pueblos de Colombia, de 1821,
loro dt., p. 196. V. lo indicado en Nota N 61 del pargrafo 3.
23. V. lo indicado en el pargrafo 3, particularmente Nota N 59.
24. V. lo indicado en el pargrafo 3, particularmente Nota N" 73.
25. Cfr. J. M. Casal Montbrun (Estudio Preliminar), La Constituci6n de 1961 1 la
Evolud6n ConuiJt<cional dI! Venezuela, 'romo JI, Vol. 1, Caracas, 1972, pp. 23 Y 32.
Sobre las implicaciones de la Constitucin de Cdiz en el Rp;imen local espaol,
tr. S. Marria-RetorliJJo r E. AtA'Ullol, "A.proximacin histrica al tema de la deseen-
tralizacia 1812-1931", en S. Martln-Retcrtillo y otros, Dncentralizadn Adminir_
Jrativa y Organizaci6n Poltka, Madrid, 1973, Tomo 1, pp. 43 y ss.
26. las Provincias que adoptaron la Constituci6n de 1830 fueron las siguientes: Cuman,
Barcelona, Margarita, Caracas, Carabobo, Coro, Mrida, Bacinas, Apu! y Guayana.
la Ley sobre el Rgimen y Organizaci6n de l a ~ Provincias decretada conforme al
194
DERECHO ADMINISTRATIVO
cuales funcionaba una Diputacin Provincial compuesta por diputados
electos, y cuyo "rgimen superior poltico" estaba a cargo de "un gober-
nador dependiente del Poder Ejecutivo" nombrado a proposicin de
las Diputaciones." Las Provincias se dividieron en cantones y parroquias,
y en cada cantn la Ley atribuy la autoridad gubernativa y econmica
a los "jefes poliriros" designados por el Gobernador, quienes presidian
los "Concejos Municipales" integrados, a su vez, por alcaldes y conce-
jales designados por las Diputaciones Provinciales." En esta forma, el
pacto centro-federal, disminuy la autonoma municipal que el texto
constitucional de 1819 consagr en beneficio de las Diputaciones Provin-
ciales, donde se aloj el poder de los caudillos regionales para, inclusive,
discutir el poder central." La transaccin centro-federal del texto de
1830, sin embargo, no satisfizo ni a los que propugnaban un gobierno
centralista ni a los que buscaban la consolidacin de un sistema com-
pletamente federal, y en la llamada Revolucin de las Reformas contra
el Presidente Vargas, los federalistas insistan en lo inoperante de la
organizacin provincial y propugnaban la transformacin de las Provin-
cias en Estados, y de las Diputaciones Provinciales en Legislaturas."
Los aos de la Repblica durante la vigencia de la Constitucin de 1830,
en todo caso, continuaron bajo el conflicto de los poderes regionalcs-
caudillistas-rnilitares contra el recin creado poder civil-nacional." El
conflicto, en definitiva, llev a la reforma constitucional de 1857, en
la cual, can la pretensin de resolver las tensiones centralistas y federa-
artculo s de dicho texto (loe. cit., p. 224), estableci, sin embargo, la divisin del
territorio nacional en trece Provincias cct-. la referencia en J. M. Casal Montbrun,
op, CIt., Tomo JI, Vol. 1, p. 123).
27. Artculos 156, 161,4 y 170 de la Constitucin de 1830, loe, cit., pp. 246, 247 Y 249.
28. Cfr. Juno Castro Guevara, op, cit., p. 68.
29. En la Memoria de la Secretara de Interior y Justicia de 1832 se denunci, en efecto,
cmo las Diputaciones de Caracas y Mrida traspasaron los lmites establecidos pOI
la Constitucin en "escandalosa infraccin", arrogndose funciones atribuidas al
Poder Legislativo Nacional. V. las referencias en J. M. Casal Montbrun, op .cit.,
Tomo 11, Vol. 1, anexo 13 del. Estudio Preliminar, p. 117.
30. V. el Manifiesto de la Revolucin de las Reformas de 1835, en J. M. Casal Montbrun,
op, cit., lomo JI, Vol. 1, pp. 47 Y 123. En dicho documento se calificaba a la Cons-
titucin de 1830 corno "inadecuada a nuestras circunstancias y adversa a los deseos
manifestados por el pueblo, inventndose un sistema mixto y contradictorio descono-
cido hasta entonces y que slo pudo tener por objeto halagar las ideas y miras del
Ejecutivo reinante", dem, p. 123.
31. Por ejemplo, es de destacar el rechazo del Presidente Jos Gregario Monagas al
Proyecto de Ley sobre Organizacin del Rgimen Interior de la Repblica en 1853,
que buscaba reforzar el poder de las Diputaciones Provinciales, alegando que se afee-
taba "el principio centro-federal" y "se limitaban las facultades del Poder Ejecutivo".
V. las referencias en ]. M. Casal Montbrun, op. cis., Tomo 11, Vol. 1, pp. 48 Y
124 Y ss.
LOS SUPUESTOS POLlTlCOS 195
listes," se opt por eliminar las Diputaciones Provinciales y en
su lugar, un "Poder Municipal".33 En esta forma, en las el
"rgimen poltico" qued a "cargo de un Gobernador dependiente r
de libre nombramiento del Poder Ejecutivo" y en los Cantones (divi-
siones de la Provincia), el Poder Municipal se ejerca "por los Concejos
Municipales", a quienes corresponda el "gobierno de los cantones y
parroquias en lo econmico y administrativo", compuestos p:>r funcio-
narios electos." La lucha del poder central contra las apetencias regio-
nales-federales-caudillistas, se pretendi resolver a favor del poder cen-
tral, asfixiando el poder de las Provincias y creando el Poder Municipal;"
en definitiva, sesgando la aspiracin a un federalismo progresivo que
los constituyentes de 1830 buscaron, lo cual explica, entre otros factores,
la precaria vigencia de la Constitucin de 1857.
3
'
La Constitucin de 1858, en esta forma, signific una vuelta al
espritu del texto de 1830: adopt de nuevo una forma mixta, tratando
de conjugar los intereses del gobierno central con los regionales, pero
controlando el ahora "Poder Municipal" .3< En dicho texto, se integr
32.
34.
35.
".
37.
En su Mensaje al Congreso en 1857, el Presidente J T. Monagas planteaba la nece-
saria remna b las institucioaes pclltiQtS y, pcr ende, de la Consrtucn, alegando
que el texto de 1830 estableca "un sistema complicado de Gobierno, que f'<Imcipabol:
del rgimen central al mismo tiempo que del rgimen federal, fi6 a. las Diputaciones
provinciales toda la parte del poder municipal, y a los gobernadores la
parte e;erudvll de ese mismo peder; hizo 11 las Djpursclones adems de respon-
sables de sus actos, dependientes del Congreso General, y a Jos gobelllR<Wces depen-
dientes del Poder Ejecutivo... Tan extraa. (ombinacin produjo, desde el principio,
el desorden que acompaa siempre a la confusin de Jo derechos y deberes... preva-
leciendo el elemento ceneralizador; en pugna siempre rOn el elemento llamado federal,
que surga de ruando en cuando,.. Peto lo peor de esta equivocada combinuin
consiste en que, aun cuando hubiera. sido verdaderamente independiente el poder
municipal, la Constitucin lo centraliza tambin en las Diputaciones y gobernadores
contra su pea1iar naturaleza... Se estableci de este modo un poder, que se ha
creldo federal, con los elementos del poder municipal, a expenas de los pueblos, que
no han gozado del beneficio de ninguno, y slo han sufrido el atraso y los perjuicios
que eran consiguientes a semejante desorden'. V. en J. M. Casal Montbrun, op. rit.,
Tomo JI, Vol. 1, pp. 130 Y 131.
"El Poder Pblico se divide para su administracin en Legishtivo, Ejecutivo, Judicial
y Municipal. Cada uno de estos poderes ejercer las atribuciones que le sealan la
Constitucin y las leyes, sin excederse de sus limiteS, Art. 6, Constitucin de 1851,
loe. ril., p. 258,
Arts. 85, 86 Y 88 de la Constitucin de 1857, JOt. cn., pp. 270 Y 27I.
Sobre el signif!cado de la creacin del Poder Municipal en 1857, V. Julio Castro
Guevatll, oJ:<. tft., pp. 71 Y ss. Las l\cultades autonmicas del Municipio se amplia-
ron en la sobre Poder Municipal del mismo afio de 1857, idem, pp. 72 J' ss.
V. J. M. Casal Montbrun, op, Tomo JI, Vol. 1, p. 50.
Cfr., Mem, p. 51. En el texto de 1858, "el Poder Pblico Se divide en Nacional y
Municipal", y el Nacional 'se dijvide en Legislativo, Ejecutivo y Judicial', loe, tt.,
p.280.
196
DERECHO ADMINISTRATIVO
todo el sistema de gobierno regional (provincias, cantones y parroquias)
en un Poder Municipal que se ejerca "por una Legislatura y un Gober-
nador en la Provincia; por un Concejo y un Jefe Municipal en los
Cantones, y por los dems funcionarios y corporaciones que establezca
la legislatura provincial"." Los gobernadores, sin embargo, eran electos
por votacin universal, directa y secreta, aun cuando actuaban "como
agentes del Poder Nacional"." Con el texto de 1858, aun cuando tam-
bin se buscaba establecer una transaccin con la frmula mixta;" indu-
dablemente que los poderes locales salieron fortalecidos tanto a nivel
de las Legislaturas Provinciales como de los Concejos Cantonales: el
caudillismo regional federalista haba llegado a su apogeo de poder
poltico, y slo faltaban las guerras federales para que se consagrara
formalmente la Federacin en Venezuela."
El Estado Federal
En efecto, la Constitucin de los Estados Unidos de Venezuela de
1864 "reuni" veinte Provincias que Se declaraban "independientes" y
"reconocan recprocamente sus autonornas"," con lo cual quedaba con-
solidado el pacto regional-caudillista-federalista que daba soporte al
Estado Nacional y al poder central," y que se manifest particularmente
en la organizacin de las fuerzas armadas. Estas estaban formadas pOl
"la milicia ciudadana que organicen los Estados", compuesta "con indi-
vidnos voluntarios, con un contingente proporcionado que dar cada
Estado, llamando al servicio a los ciudadanos que deban prestarlo con-
forme a sus leyes", no pudiendo en ningn caso, el Gobierno Nacional
"situar en un Estado fuerza ni Jefes militares con mando, aunque sean
del mismo Estado, ni de otro, sin el permiso del Gobierno del Estado
en que se deba situar la fuerza"." La ausencia de un Ejrcito Nacional,
38. Art. 122, loco cit., p. 295.
39. Arts. ll, 135 Y 137, loe. ct., pp. 280 Y 297.
40. Producto, segn la acertada opinin de J. M. Casal Montbrun, de "una oligarqua
que juega al federalismo para evitarlo", op. cit. Tomo H, Vol. I, p. 51.
41. V. lo indicado en el pargrafo 3.
42. Esta expresin la consagraron todos Jos textos constitucionales hasta 1961, cuando la
Constitucin vigente la cambi: "Los Estados son autnomos e iguales como entidades
polticas" (Art. 16). Los Estados que formaron la Repblica Federal de 1864 fueron
los siguientes: Apure, Aragua, Barcelona, Barinas, Barquisimeto, Carabobo, Caracas,
Cojedes, Coro, Cumen, Gurico, Guayana, Maracebo, Maturn, Mrida, Margarita,
Portuguesa, Tchira, Trujillo y Yeracuy.
43. V. lo indicado en el pargrafo 3, particularmente en su Nota NQ Ill.
44. Arts. 94 y 100 de la Constitun de 1864, loe. cit., p. 319.
LOS SUPUESTOS POLITlCOS
197
r la consolidacin de Las milicias regionales irregulares bajo el comando
de Jos caudillos regionales, daba, a travs de este pacto de seores
regionales-feudales, soporte al poder nacional;" y slo ser a comienzos
de este siglo que mediante la formacin de un Ejrcito Nacional, Gmez
integrar por la fuerza de las armas a la Repblica." El federalismo,
desde el punto de vista administrativo, tal como tanto se ha dicho, fue
ciertamente una ficcin y una farsa H que no impidi al Poder Nacional
intervenir en la administracin de los Estados; pero desde el punto de
vista poltico-militar, muy lejos estuvo de ser irreal; al contrario, fue la
base de sustentacin de una Repblica disgregada y dividida en feudos
regionales.
En la organizacin poltica de 1864, en todo caso, el constituyente
ignor al Poder Municipal, quedando en poder de Jos Estados el esta,
blecimienro de "las reglas fundamentales de su rgimen y gobierno
interior".' a Fue slo en el texto constitucional de 1893 cuando por
primera vez, dentro del sistema federal, Se consagr "la autonoma del
Municipio y su independencia del poder poltico del Estado en todo
lo concerniente a su rgimen econmico y administrativo",'lI indepen.
dencia que se estableci posteriormente, tambin expresamente respecto
del Poder Federal. 50 A pa.rtir de 1904, en todo caso, constitucionalmente
se estableci la autonoma municipal, no de los Municipios, sino de los
Distritos en que se dividan los Estados "cuyas Municipalidades" eran
entonces las autnomas, situacin que se mantuvo hasta la Constitucin
de 1953.
u
45. V. lo indicado en el p3rgrat'o 3.
46. fdem.
47. V. las referencias ro Nota N9 119 del pargr;lfo 3. el'., ademils, l- M. Casal
Montbrun, Qp. cil . Tomo Ir, Vol. L pp. 56 Yss.; Y Humberto ]. La Roche, loe. dt.,
p. ~ 7 3 De all que se haya hablado de las "Repblicas Federales centralizadas"
respecto de las latinoamericanas: V. William S. Strokes, "The Centraliced Federal
Republics cf Latn Americe", en Peter G. Snow, GOPff,mter1t and Poli!iCJ in Latin
Am<I'l'i(4, New York, 1967, pp. 158 Yss.
48. Art. 13,2 <le las Constituciones de 1881 y 1891, loe. cit, pp- 349 Ji 374.
49. Art.13,2 de la Constitucin de 1893; Art. 13,3 de la Constitucin de 2902; Art. 73
de la Constitucin de 1904; Art. 12,.3 de la Constitucin de [909; Art. 19.4 de las
Constituciones de 1914 y 1922, Y Art. 14 de las Constituciones de 9 2 ~ 1928. 1929,
1931, 193& 1945, loe. ct., pp. 397,424, 455. 484, 539, 581. 612. 648, 684, 720,
757 Y 795, respectivamente.
50. Art. 14 de la Constitucl6n de 1936. loe. cit., p. 757.
51. Alt. 7,.3 de la Constitucin de 1904, loe. cit., p. 455; Art. 109 de la Constitucin
de 1953, loe. cit., p. 855. En la Constitucin de 1961 se consagr la autonoma d("
los "Muelcpios", pudiendo stos ser "agrupados en Distritos" (Arts. z:; y 28).
Mediante la Disposicin Transitoria 1 de la Constitucin, mientras no se dictara la
Ley Orgnica del poder Municipal, se mantenfa en vigencia el regim("n anterior a
198
DERECHO ADMINISTRATIVO
En cuanto a la organizacin federal, si bien desde el punto de vista
poltico-regional tuvo vigencia mientras los caudillos regionales domi-
naron el pas, como consecuencia de la integracin poltica que el dicta-
dor J. V. Gmez realiz autoritariamente del pas," aqulla perdi toda
vigencia. Administrativamente, durante el siglo XIX, haba sido una
entelequia formal que encubra una Administracin centralizada, y al
perder su nico objetivo -pacto de descentralizacin poltico-regional.
caudillista-, a partir de las primeras dcadas del siglo xx, no ha tenido
real vigencia, siendo el ropaje formal de un Estado centralizado admi-
nistrativa y polticamente hablando. En este sentido, estimamos impor-
tante insistir en torno a los aspectos polticos y administrativos de la
Federacin, pues las apreciaciones tan generalizadas relativas a su carc-
ter ficticio," deben aplicarse slo a la concepcin de Federacin como
frmula de descentralizacin administrativa. Ciertamente, la Federacin
no signific descentralizacin sino que su contenido se viol desde el
inicio: los caudillos de turno en el poder, desarrollaron una poltica
administrativa de carcter meramente centralista; pero ello, indudable-
mente, a cambio de la descentralizacin poltico-militar. En este ltimo
aspecto, todo lo contrario de una ficcin, la Federacin fue una realidad,
con enorme arraigo histrico, ligada al caudillismo y al latifundismo
regional. Desaparecidos stos por la concentracin del poder militar
y del latifundio en torno a Gmez, la Federacin entonces pas a ser un
mero recuerdo histrico de las luchas civiles del siglo XIX; y ello lo
reconoce la propia Constitucin de 1961, al disponer que "la Repblica
de Venezuela es un Estado federal, en los trminos consagrados por esta
Constitucin", lo que equivale a decir muy poco," como se ver ms
adelante.
En el orden poltico venezolano, sin embargo, el ao 1936 tuvo
una enorme importancia, tal como ya hemos tenido oportunidad de
sealar, lo cual tambin se aplica a la evolucin, posterior a esa fecha,
1961 (el de la Constitucin de 1953), por lo que hasta 1975 la autonoma municipal
exista a nivel de "Municipalidades" en los Distritos y no a nivel de los Municipios,
que eran meras divisiones administrativas de aqullos.
~ V. lo indicado en el pargrafo 3.
53. V. las referencias en Notas Nos. 119 del pargrafo 3 r 37 del presente pargrafo.
54. Art. 2. V. la Exposicin de Motivos de la Constitucin sobre el significado de la
expresin de este artculo sobre la Federacin, cit. en la Nota NI' 4 de este pargrafo,
y los debates de la Comisin Redactora del Proyecto de Constitucin, en La Consti-
lucin de 1961 y la Ellolllcin Conli(u.f(mdl de Venezxela, Torno I, Vols. 1 y 11,
Caracas, 1971.
LOS SUPUESTOS POLlTICOS
199
de la forma del Estado venezolano. En efecto, el Estado que emerge
de la dictadura de J. v. Gmez, indudablemente que no fue ni la sombra
del que habia sido fcil presa del dictador: no slo apareca ahora
integrado polticamente, sino que debido a los recursos fiscales prove-
nientes del petrleo, apareca como una entidad de un enorme poder
econmico. Por otra parte, la poltica administrativa de la dictadura,
siguiendo le orientacin de los gobiernos de la segunda mitad del
siglo XIX, haba sido progresivamente centralista, de manera que en
las sucesivas reformas constitucionales, se le fueron quitando o limitando
poderes a los entes locales: los Estados y Municipalidades. A pesar de
la forma "federal", el Estado de 1936 era un Estado- casi completamente
centralizado, y si bien la justicia permaneca en cierta forma en poder
de los Estados, la Constitucin de 1945 dio el golpe de gracia a la
descentralizacin, al nacionalizarse las actividades judiciales." Habia,
sin embargo, competencias propias de los Estados, de las Municipali-
dades y del Poder Nacional (Federal), correspondiendo a los Estados
toda competencia "no delegada expresamente al Poder Central"," con
lo que se consagraba una especie de poder residual tcito a favor de
los Estados. En 1953, sin embargo, el proceso centralizador, de nuevo
bajo otra dictadura militar, JIev a norma constitucional el principio
contrario: corresponda al Poder Nacional "toda materia que la presente
Constitucin no atribuya a los otros Poderes",sr con lo que se reduca
Ja competencia de los Estados, con carcter restrictivo, y se ampliaba la
competencia del Poder Nacional Con las atribuciones residuales. Esta
situacin, ciertamente, se invirti nuevamente en la Constitucin de 1961,
la cual, si bien atribuy a los Estados "todo lo que no corresponda, de
conformidad con esta Constitucin, a la competencia nacional o rnuru-
cipal" ,6S consagr expresamente el principio de los "poderes implcitos"
a favor del Poder Nacional, al precisar que corresponde a ste "toda
otra materia que la presente Constitucin atribuya al Poder Nacional
o que le corresponda por su ndole o naturaleza".'W
'6.
57.
l8.
'9.
Mediante el artIculo 15,7, Jos Estados convinieron por primera vez: "reservar al
poder Federal".,. "todo lo relativo a la Administracin de justicia y al Ministerio
Pblicu en el terruorlo Nacional". loe, cit., p. 796. Sobre la importancia de esta
"nacionalizacin de la Justicia" en el esquema federal venezolano, V. Humberto J.
La Ro<;he, loco cit., pp. 578 Y ss.
Esta norma COOSllgrnd", eCI la Constitucin de 186'1 (Art. 12) se mantuvo en todos
los textos constitucionales posteriores hasta 1953.
Att. 60,29, loe. cit., p. 911.
Art. 17,7.
Att. 136,25. V. en relacin a lo novedoso de esta disposicin en Humberro J. La
Rache, Qp. cl., p. 59l. Una aplicacin del criterio contenido en esta norma puede
200
DERECHO ADMINISTRATIVO
La autonoma estada! mediatizada
Ahora bien, conforme al rgimen de la Constitucin de 1961, cul
es la situacin real de la forma federal del Estado en Venezuela en la
segunda mitad de la dcada de los setenta?, o si se quiere, cul es el
alcance y realidad de las autonomas locales -estadales y municipales-
frente al poder central? Dos aspectos estn envueltos en las respuestas a
estas preguntas: el estudio de la organizacin "federal" de la Repblica
en "Estados", y la realidad de la "Autonoma Municipal", lo cual inten-
taremos hacer separadamente.
Cualquier anlisis somero de la normativa constitucional en lo que
se refiere a la diferenciacin del "Poder Pblico" en "Poder Nacional"
y "Poder de los Estados" o "Poder Fstadal";" evidentemente que con-
duce a la apreciacin de 'jue la organizacin "estadal" est minimizada,
en cuanto a atribuciones y facultades, en relacin a las que se asignan
al Poder Naciana!. En efecto, dentro de las potestades asignadas a los
Estados," a los que se considera "autnomos e iguales como entidades
polticas"," estn: la organizacin de sus poderes pblicos;" la orga-
nizacin de sus Municipios y dems entidades locales;" la administra-
cin de sus bienes, la inversin del situado constitucional y dems ingre-
sos que le correspondan," y la utilizacin del crdito pblico,"? la orga-
nizacin de la polica urbana y rural y la determinacin de las ramas
60.
61.
62.
63.
64.
65.
66.
encontrarse en nuestro libro, ABan-R. Brewer-Carias, Aspectos Institucionales del
Transporte J' Tr11JiJO en el Art'a MelropoJitana de Caracas, Caracas, 1971, pp. 72
Y ss. Y 82.
V. Arts. 17 Y 118, por ejemplo.
Los Estados son veinte: Anaotegui, Apure, Magua, Barnas, Bolvar, Carabobo,
Coiedes, Falcn, Gurico, Lera, Mrida, Miranda, Monagas, Nueva Esparta, Portu-
guesa, Sucre. Tchira, Trujillo, Yaracuy y Zulia.
Art. 16.
Lo que conlleva la regulacin de las relaciones entre el Poder Legislativo Estada!
(atribuido a las Asambleas Legislativas) y el Poder Ejecutivo Estadal (atribuido a
los Gobernadores), conforme a las orientaciones de la Constitucin (separacin y
colaboracin de poderes, p. ej.}. V. Art. 17,1 de la Constitucin.
Lo que implica que los Estados establecen la divisin poltico-territorial que estimen
conveniente conforme a la normativa de la Constitucin y a lo que se establezca en
las Leyes Nacionales (Art. 17,2 de la Constitucin). En esta forma, es a los Estados
a quienes corresponde establecer el nmero de Municipios en su territorio y pueden
tambin agrupar varios Municipios en un Distrito (An. 28 de la Constitucin).
V., en este sentido, la sentencia de la eFe en SPA de 28-2-31 en M, 1932, p. 102.
Ello, con sujecin a Jo establecido en los artculos 229 y 235 de la Constitucin
(Art. 17, 3 de la Constitucin).
Con las limitaciones y requisitos que establezcan las Leyes Nacionales (Art. 17,4
de la Constitucin).
Las SUPUESTOS POLlTICOS 201
de este servicio atribuidas a la competencia municipal:" y las materias
que el Poder Nacional "descentralice" a favor de los Estados." Sin
embargo, todas estas potestades estn sujetas a limitaciones e interven-
ciones del Poder Nacional, y su mbito en cierta forma no slo est
sujeto a lo que la Constitucin regula, sino a 10que el Congreso (Poder
Nacional) establezca: la organizacin de los Municipios por leyes este-
deles, por ejemplo, ha de someterse a "las normas que para desarrollar
los. principios constitucionales establezcan las leyes orgnicas necio-
nales";" la administracin de los bienes a inversin de los ingresos que
obtengan los Estados provenientes de las asignaciones que el Poder
Nacional les debe dar constitucionalmente (situado), est limitada
par la Ley nacional que coordina dicha inversin "con planes adminis-
trativos desarrollados por el Poder Nacional":" la inversin de todos
sus ingresos puede ser sometida al control de la Contraloria General
de la Repblica u y por Ley nacional pueden, inclusive, determinarse
los "limites a los emolumentos que devenguen los funcionarios y em-
pleados" de los Estados;" la utilizacin del crdito pblico por los
Estados depende de lo que la Ley nacional establezca;" la organizacin
de la polica urbana y rural slo puede hacerse de acuerdo Con lo que
una ley nacional establezca;" y por ltimo, el mbito de la "descentra-
lizacin" de competencias nacionales a los Estados, depende Integra-
mente de lo que el Poder Nacional determine." Por otra parte, y parti-
cularmente en materia de ingresos propios, la Constitucin establece
una larga lista de limitaciones a las potestades tributarias de los Estados,
que materialmente las reducen a la inexistencia." Ciertamente que las
67. Art. 17,5 de la Constitucin.
68. Am. 17,6 Y U7 de 1.1 Consti!lln.
69. Art. 26 de la Constitucin.
70 Art. 229 de la Constitucin. V, la Ley Orgnica de coordinacin de la Inversin
del Situado ConstItucional con [os planes administrarvos desarrollados por e! Poder
Nacional de 5871 en GO. N
Q
30,465 de 5-874.
71. Art. 235 de la Constitucin. En este sentido, la Ley Orgnica de la Contralora
General de la Repblica de 61-75, extiende sus funciones de inspeccin y fiscali-
zacin a los Estados. V. en GO 1.712 de 61-75.
72. An. 229 de la Constitucin. Esta determinacin se realiza anualmente en la Ley de
Prt'Supuesto de [a Repblica segn e! artculo I fl de la Ley Orgnica de coordinacin
de la Inversin del Situado Constitucional.
73. Art. 17, 4 de fa Consttucin.
74. Art. 134 de la Constitucin.
75. Arts.17,6YH7delaConstituci6n.
76. Art. 18 de la Constitucin. V. al respecto, los comentarios de H. J. La Roche,
01'. ciI., pp. 600 Yse.
202
DERECHO ADMINISTRATIVO
Asambleas Legislativas tienen competencia para "legislar sobre las mate-
rias de la competencia estadal", y que el "gobierno y administracin
de cada Estado corresponde a un Gobernador"; n sin embargo, esta auto-
noma "normativa", "fiscal" y "administrativa" se hace nugatoria e ino-
perante por la material ausencia de materia sobre la cual "legislar""
o administrar, lo que hace, por otra parte, inefectiva la competencia
residual de los Estados. En esta forma, conforme al texto constitucional,
la "autonoma" de los Estados en una autonoma dependiente del
Poder Nacional: existe y tiene mbito e importancia, en tanto cuanto
el Poder Nacional lo determine." A mitades de la dcada de los
setenta, en todo caso, el Poder Nacional no haba determinado mbito
efectivo a dicha autonoma, y por la normativa que exista, los Estados
quedaban reducidos a unas entelequias polticas, sin competencias admi-
nistrativas de inters, que slo servan para alimentar clientelas poltico-
partidistas. Con razn, por tanto, se ha dicho que las Asambleas Legis-
lativas son entes polticos de debates y no rganos promotores del
desarrollo, lo que podria aplicarse a toda la estructura de los Estados
federados." De ah que se haya insistido en la necesidad de eliminar
las Asambleas Legislativas y reordenar la divisin territorial de la
"Federacin"." En todo caso, y sin entrar por ahora a considerar la
77 . Arts. 20, 1 Y 21 de la Constitucin.
78. De la lectura del articulo 136 de la Constitucin. que atribuye competencias al Poder
Nacional, se aprecia el material "monopolio" legislativo que la Constitucin atribuye
al Poder Nacional. V. los comentarios de H. J. La Rache, loe. cis., p. 599.
79. Por supuesto que conforme a esto, [as propias "Constituciones" de los Estados. como
legislacin estedal, estn subordinadas a la Constitucin Nacional. V. sentencia de
la eS} en SPA de 6870 en GF, N" 69, Caracas, 1970 (consultada en original).
80. Por ello, con razn se ha dicho que "la Organizacin regional en Venezuela se ha
mantenido vegetando sobre un mismo esquema: apariencias federativas vertebradas a
una presin cada vez ms centralista. La tradicin formalista, revelada como incapaz
de amenazar las inmensas prerrogativas del poder central, ha sido mantenida casi sin
maquillaje por nuestros constituyentes. La organizacin regional, despojada de vitales
funciones de creacin, subordinada econmicamente al poder nacional, comprometida
polticamente con partidos cuyas directrices nacionales les atan y mediatizan, no ha
podido ser fiel reflejo de inquietudes zonales sino ms bien instrumento para ara-
llarlas o resolverlas a medias, en beneficio de los intereses que dirigen desde el
centro los destinos del pas". V. J. M. Casal Montbrun, op, cit., Tomo Il, Vol. 1,
p. 79. Cir. Humberto J. La Rache, op, cit., pp. 647 y ss.
81. V., por ejemplo. las opiniones de Ramn Escovar Salom en las discusiones del
Proyecto de Constitucin, en ]. M. Casal Montbrun, otr. cit., Tomo JI, Vol. l. pp. 165
Y ss. En 1968 sealbamos, al analizar el significado de un proceso de regionaliaa-
cin que conllevara "una revisin total de la divisin poltico-territorial y material-
mente la eliminacin de los Estados, como ltimos resabios de una federacin que
siempre fue centralista y que, como tal, nunca existi". V. Alfan-R. Brewer-Carias.
Una Revolucin pat'a el Deseeeollo, Caracas, 1970, p. 47.
LOS SUPUESTOS POLlTCOS
203
racionalidad o irracionalidad de la divisin poltico-territorial de la
Repblica en veinte Estados, y la posibilidad o imposibilidad de realizar
un proceso de "descentralizacin" hacia esas entidades, lo que s resulta
claro del anlisis de la normativa constitucional es que la Federacin en
Venezuela ha encubierto a un Estado centralizado, con un ropaje poltico
del cual no se han beneficiado los pueblos del interior del pas, pues
no han tenido real participacin en el manejo de los asuntos regionales,
y slo han obtenido ganancias los partidos polticos, quienes han encon-
trado en los cargos de diputados de Ias AsambJeas Legislativas y en
las burocracias estadales, la forma de colmar las apetencias polticas
de los partidarios y adversarios. Se impone, por tanto, una reforma del
rgimen federal, que no slo reordene territorialrnente la Repblica con
criterios racionales y regionales, sino gue conlleve un proceso de descen-
tralizacin del Poder Nacional, y de efectiva participacin de las comu-
nidades en las decisiones polticas y administrativas. Pero cualquier
anlisis de la forma federal del Estado en Venezuela, exige estudiar
tambin la realidad de la "autonoma municipal" que la Constitucin
consagra y, por tanto, la operatividad o no del rgimen local en
Venezuela.
La relativa autonoma municipal
En efecto, conforme a la Constitucin, "los Municipios constituyen
la unidad poltica primaria y autnoma dentro de la organizacin nacio-
nal" y como tales "son personas [urldicas"." En esta forma, el Muni-
cipio es, ante todo, una divisin territorial de la Repblica o, ms
precisamente, de los Estados federados," a cuyas autoridades corresponde
"el gobierno y administracin de los intereses peculiares de la entidad" 8<
con entera autonoma. En esta forma, de acuerdo con la Constitucin,
la autonoma municipal comprende una autonoma poltica, en cuanto
que los Municipios eligen sus propias autoridades;" una autonoma
normativa y administrativa, en cuanto a que ellos tienen "la libre gestin
de las materias de su competencia";" una autonoma fiscal y tributaria,
en cuanto a que pueden crear, recaudar e invertir sus propios ingresos;"
y sus actos no pueden ser impugnados ante ningn rgano del Poder
82. Art. 25 de la Constitucin.
~ Art. 17,2 de la Constitucin.
84. .Art. 30 de la Constitucin.
85. Art. 29, 1 de la Constitucin.
86. Art. 29,2 de la. Constitucin.
87. Art. 29, 3 de la. Constitucin.
204
DERECHO ADMINISTRATIVO
Estadal O Nacional, y slo ante los rganos jurisdiccionales, conforme
a La Constitucin y las leyes. gil Sin embargo, esta autonoma municipal,
est sometida tambin a una multiplicidad de limitaciones aa que hacen
dudar, realmente, de su existencia.
En efecto, las limitaciones a la autonoma municipal, comienzan
por establecerse en la Constitucin, respecto de la propia "existencia"
de los Municipios como entidades poltico-territoriales. Estos, si bien
son las unidades polticas primarias dentro de la organizacin nacional,
como lo seala la Constitucin, ello no implica que tengan existencia
previa y por sobre dicho texto fundamental," sino que su existencia
depende de 10 que dicho texto establezca, lo que es lo mismo que decir,
que la existencia de los Municipios depende, no slo de lo que los
Estados federados dispongan, sino de lo que dispongan con arreglo a
las leyes nacionales. En esta forma, la propia Constitucin ha dispuesto
que los Estados organicen "sus Municipios" y "su divisin poltico.
territorial"," y que en todo caso, "la organizacin de los Municipios
y dems entidades locales se regir por esta Constitucin, por las normas
que para desarrollar los principios constitucionales establezcan las leyes
orgnicas nacionales y por las disposiciones legales que en conformidad
COn ellas dicten los Estados"." De manera que conforme a esas leyes,
el nmero de Municipios de la Repblica y su organizacin, puede
variar. Por otra parte, la Constitucin expresamente se apart del esta-
blecimiento de un rgimen uniforme para dicha organizacin y, al con-
trario, previ que "la ley podr establecer diferentes regmenes para
la organizacin, gobierno y administracin de los Municipios atendiendo
a las condiciones de poblacin, desarrollo econmico, situacin geogr-
fica y otros factores de importancia", aun cuando "en todo caso, la
88. Arts. 29, 206 Y 215,4 de la Constitucin,
89. V., al respecto, Antonio Moles Caubet, "Los lmites de la Autonoma Municipal",
en Revista de la Facultad de Derecho, W 26, Caracas, 1963, pp. 1.2 Y ss.; Allan-R.
Brewer-Carlas, El Rgimen de Gobierno Municipal en el Distrito Federa! Venezolano,
Caracas, 1968, pp. 4 Y ss. V., asimismo, la doctrina del 209-65 de la Procuradura
General de la Repblica, en Doctrina PGR, 1965, Caracas, 1966, pp. 28 Y ss.
90. Ello 10 ha dejado claramente establecido la Corte Suprema desde hace aos. En
efecto, en sentencia de la eFC en SPA de 2-12-37, se seal que "aunque desde el
punto de vista sociolgico puede afirmarse que la autonoma municipal es emanacin
del pueblo, anterior a los preceptos constitucionales de cualquier pas, es lo cierto
que en el derecho positivo venezolano se la considera como emanada exclusivamente
de la Constitucin, pues es sta la que distribuye el Poder Pblico, entre el Poder
Federal, el Poder de los Estados y el Municipal. .. ", V. en 1938, p. 359.
91. Art. 17,2 de la Constitucin.
92. Art. 26 de la Constitucin.
LOS SUPUESTOS routrcos 205
organizaci6n municipal ser democrtica y responder a la naturaleza
propia del gobierno local".va Por otra parte, tambin previ la Consti-
tucin 'lue "los Municipios podrn ser agrupados en Distritos"," con
lo eue se atribuye a los Poderes a cuyo cargo est su organizacin
(Poder Nacional y Estadal}, una an ms amplia competencia para
determinar fa existencia, inexistencia y agrupacin de las "entidades
primarias"
Pero dejando aparte las limitaciones a la autonoma municipal,
derivadas de los poderes de organizacin que se atribuyen al Congreso
y a las Asambleas Legislativas, en el propio ejercicio de sus atribuciones
propias, la autonoma municipal se encuentra limitada. En efecto, en
cuanto a la libre eleccin de sus autoridades, si bien ello corresponde
al Municipio, es al Pod.er Nacional a quien corresponde determinar
"quines" son las autoridades a elegir: un alcalde, un Concejo Muni-
cipal," u otra corporacin municipal; y la forma de dicha eleccin."
Por otra parte, Se ha sealado 'lue la autonoma municipal conlleva
"la creacin, recaudacin e inversin de sus ingresos"; sin embargo,
esta autonoma normativa, administrativa y fiscal tambin est sometida
a amplias limitaciones." En primer lugar, los Municipios tienen deter-
minados. taxativamente, los ingresos que pueden tener, y estn sujetos
a diversas prohibiciones en materia impositiva." En segundo lugar, la
utilizacin del crdito pblico slo pueden hacerla con las limitaciones
r requisitos que establezca la Ley." En tercer lugar, si bien por Ley se
determina "la participacin que corresponda a las entidades munido
93.
94.
95.
96.
97.
9'.
99.
Art. 27 de la Constitucin.
Art. 28 de la Constitucin.
En ninguna parte del texto constitucional se utiliza la expresin "COncejo Municipal",
ni se especifica que stos sean las autoridades a que S<': n=Eiere el outkulo 29, J de
la Constitucin.
La legislacin electoral corresponde al Poder Nacional, y en ella puede determinarse
otra forma de eleccin que no sea la "representacin proporcional" utilizada en los
ltimos aos para la eleccin de los miembros de los Concejos Municipales. En la
Legislacin Nacional, en este sentido, podra establecerse una eleccin uninominal
:>ara los miembros de las Corporaciones Municipales y para 10s Alcaldes o Gerentes
Municipales. V. Alan-R. Brewer-Carias, "Obstculos Polticos al Desarrollo en
Venezuela", en ReviJta de la Euui.>la Superior de las Fuerzas Armad,,! de Coose-
racin, N" 1, Caracas, 1973, p. 127.
V., en ~ r t u l u 1J doctrina de la ProctU"llduriJ General de la Repblica de 10-8-70
en Doctrina PGR, 1970, Caracas, 197t, pp. 70 Yss.j Y de 15-2-72 en Doctrina PGR,
1972, Careces, 1973, pp. 339 y ss.
Arts. 18, 31 Y 34 de la Constitucin. V. los innumerables conflictos judiciales dert-
vados de inconsrirucionalidades de los tributos municipales, en Allan.R. Brewer-Carfas,
JUl'iJprudencia de la Corte SUprema (1930-1974) y Estedios de Det"uho Admini!fra-
tivo, Tomo JI (El ordenamiento orgnico y tributario del Estado), Caracas, 1975.
Art. 33 de la Constitucin.
206
DEREl:HO ADMINISTRATIVO
pajes en e! situado constitucional", dicha Ley limita la administracin
de esos ingresos "para coordinar la inversin de! situado con planes
administrativos desarrollados por el Poder Nacional" .100 En cuarto lugar,
por Ley nacional se fijan "los emolumentos que devenguen los fun-
cionarios y empleados de las entidades municipales". 101 Y en quinto
lugar, a pesar de la "inalienabilidad e imprescriptibilidad ,de los ejidos",
la Ley nacional puede determinar la enajenacin de las referidas tierras
municipales con fines de Reforma Agraria.''' De estas limitaciones resul-
ta, por tanto, que la autonoma normativa, administrativa y fiscal no es
absoluta.':"
Pero la autonoma municipal comprende, adems, segn se ha visto,
"la libre gestin en las materias de su competencia",": es decir, "los
intereses peculiares de la entidad, en particular, cuanto tenga relacin ...
con las materias propias de la vida local, tales como urbanismo, abastos,
circulacin, cultura, salubridad, asistencia social, institutos populares de
crdito, turismo y polica municipal";':" Sin embargo, a pesar de la
enumeracin de las materias propias de la vida local, la sola ejemplifi-
cacin que la Constitucin hace, convierte en completamente relativa
la autonoma normativa y administrativa de! Municipio sobre ellas. En
efecto, en cuanto al "urbanismo", e! Poder Nacional puede establecer,
coordinar y unificar normas y procedimientos tcnicos para obras de
urbanismo, "O estando, por otra parte, fuera de toda duda, la compe-
tencia de! mismo en materia de desarrollo urbano, como una de las
materias que ha escapado de! solo mbito local, y que por su ndole
y naturaleza requieren de una normativa nacional.''" En cuanto a los
"abastos", el Poder Nacional tiene competencia para dictar medidas
destinadas a "racionalizar" la produccin y regular "la circulacin, dis-
100. Art. 229 de la Constitucin y Ley Orgnica de 1974.
101. Art. 229 de la Constitucin. V. nota N\> 72 de este Pargrafo 8.
102. Att. 32 de la Constitucin.
103. Cfr. ABan-R. Brewer-Carlas, El Rgimen de Gobierno Municipal dd Distrito Pede-
,al .. 'J cis., pp. 8 Y 9.
104. Art. 29,2 de la Constitucin.
105. Art. 30 de la Constitucin.
106. Art. 136,14 de la Constitucin.
107. V. sobre esto, AlIan-R. Brewer-Carjas, "El Area Metropolitana de Caracas y la
cooperacin Intermunicipal en materia de urbanismo", en Revista de la Facultad de
Derecho UCV. N9 35, Caracas, 1967, pp. 49 y ss. V. adems, Luis Torrealba
Narvez. Aspectos [aridicos del Urbanismo en Venezuela, Caracas, 1970, pp. 45
Y ss.: Nelson Geigel Lepe-Bello. Autonoma Municipal)' Urbanismo, Caracas 1972,
pp. 23 Y ss.; y la doctrina de la Procuradura General de la Repblica de 1:711-68
en Doctrina PGR, ]968, Caracas. 1969, pp. 36 Yss.
LOS SUPUES'(OS POLITICOS
207
tribucin y consumo" de bienes.lOS En cuanto a .la "circulacin", el Poder
Nacional tiene diversas competencias en materia de trnsito y rrans-
porte,'?" adems de ser una materia gue le corresponde por su ndole
y namraleza,':" gue le permiten regular nacionalmente aspectos de la
circulacin.'!' En cuanto a la "cultura", la Constitucin atribuye al Poder
Nacional, la obligacin de fomentar "la cultura en sus diversas rnani-
En cuanto a la "salubridad" y la "asistencia social", al
Poder Nacional corresponde "la direccin tcnica, el establecimiento de
normas administrativas y la coordinacin de los servidos destinados a
la defensa de la salud pblica",':" adems, de tener Ja obligacin de
velar "por el mantenimiento de la salud pblica" y proveer "los medios
de prevencin y asistencia a quienes carezcan de ellos".1H En materia
de "institutos populares de crdito", al Poder Nacional corresponde
dictar la legislacin en materia de "bancos y dems instituciones de
crdro",'> adems de las facultades para regular la circelecin de la
rigueza.
l J G
En materia de "turismo", al Poder Nacional tambin corres-
ponde dictar la. legislacin "de turismo".':" Por ltimo, en materia de
"polica municipal", no slo los Estados tienen competencia para deter-
minar las ramas de la polica urbana y rural atribuidas a la compe-
tencia municipal,l1s sino gue tanto los Estados como los Municipios
"slo podrn organizar sus fuerzas de polica de acuerdo con la Ley"
nacional, w' que puede limitarlas, para coordinarlas con la "polica
nacional" .120
108. Art. 98 de la Constitucin.
109. ArU. 136, ords. 5, 20 Y 21, de la Constitucin.
110. Art. 136, 25 de la Constitucin.
111. V., sobre esro, AUanR. Brewer-Cenes, AspecNlJ ltutitucionales del Traniporle y
Trnsito el1 el Area Metrepo1ilana de Caracas, Caracas, 1911, pp. 71 Y ss. En mate-
ria de tranSporte urbano, la Corte Suprema ba ratificado la competencia municipal.
V. sentencia de 'a es} en SPA de en GF, 68,1970, pp. 98 Yss., publicada
tamhin en Doctrina de la Procuradura General de la Repblica, Doctrina PGR.
1972, Caracas, 1973, pp. 422 Y ss.
112. V. Art. 83 de' la Constitucin.
113. Art. 136,17 de la Constituci6n.
114. Art. 76 de la Constitucin.
11'. Arto 136, 24 de la Constitucin.
116. Art. 98 de la Constitucin.
117. Art.1.36,24delaConstitucin.
118. Act. 17,6 de la Constitucin.
1]9. Act. 134 de la Constitucin.
120. Art. 136, , de la Constitucin.
208
DERECHO ADMINISTRATIVO
La crisis del municipalismo
En esta forma, en todas las materias propias de la vida local que
la Constitucin ha sealado como de la competencia de las Municipa-
lidades, el propio texto fundamental ha establecido competencias concu-
rrentes del Poder Nacional e inclusive de los Estados, que han producido
(lue el ejercicio de las competencias municipales Se encuentre doble-
mente limitado, frente a los poderes residuales de los Estados, a los
poderes implcitos del Poder Nacional, y a los poderes concurrentes.
A estas limitaciones debe agregarse la tendencia centralista del Poder
Central ya comentada, y Ja complejidad de Jos problemas del desarrollo
econmico y social, en particular los del desarrollo urbanstico, que
han hecho intervenir can ms razn a los poderes nacionales. En todo
caso, la institucin municipal ha quedado relegada a un localismo que
la hace inoperante, administrativa y econmicamente hablando, con
exiguos recursos financieros, y que la han convertido, al igual que las
entidades estadales-federales, en fuente de satisfaccin de clientelas
partidistas mediante los tradicionales repartos burocrticos. De todo esto,
ha resultado que la participacin del pueblo en la entidad poltica
primaria de la organizacin nacional ha estado ausente. Las entidades
polticas regionales y locales -Estados y Municipios-, en todo caso,
han quedado, en las ltimas dcadas, al margen del proceso de desa-
rrollo, aun cuando han sobrevivido formalmente, a pesar del proceso
de transformacin econmica y social que ha vivido la Repbiica. Corno
instrumentos de desarrollo, no cumplen cometido alguno racional e
importante m y han quedado, para sobrevivir, aferradas a un Federa-
lismo y a un municpalismo decadentes,'" compelidas a ello por el
] 21,
122.
Cjr J. M, Casal Montbrun, op, cis., Tomo JI, Vol. J, p. 79; Humberto L La Rcche,
IUf. ca., pp. 647 Y SS.; Allan-R. Brewer-Cartas. Problemas Institucionales del ATea
MetroPQ/ital14 de Caracas y del Desarrollo Regional 'J Urbano, Caracas, 197J, pp.
29 Y ss.
En relacin a los Estados, en otro lugar hemos sealado que "la situacin actual de
las estructuras politices y administrativas locales a nivel estadal, es la de compart-
mientes estancos, que actan de espaldas totalmente a la realidad nacional, al proceso
de desarrollo y a la participacin de las regiones en el proceso de desarrollo nacional.
En g:-neral, se trata de instituciones que casi para lo que sirven es para mantener una
especie de clientela poltica para los diversos partidos polticos dentro de nuestra
democracia formal y que, por tanto, no son Jnstrudones que por s mismas puedan
contribuir adecuadamente al proceso de desarrollo nacional. Por otra parte el carcter
de compartimientos estancos, la ausencia de recursos propios, la dependencia de parte
del situado constitucional que provee la Repblica, el excesivo localismo originado
por supervivencia de la clientela poltica a la cual estn sometidos, hacen que estos
orgarus.mos, aun cuando autnomos, tengan una autonoma que no les sirva de mucho.
Es decir, estamos en presencia de una autonoma que, tal como est concebida. y tal
LOS SUPUESTOS POLlTlCOS
209
proceso centralizador del Estado. El reto planteado en el mbito de las
instituciones regionales y locales, en todo caso, est en hacerlas parti-
cipes de los procesos de decisiones concernientes al desarrollo del pas,
y corresponsabilizarlas del mismo, a la vez que lograr, mediante ellas,
la efectiva democracia poltica, a travs de la participacin del pueblo
en los procesos polticos. Para ello, la enorme tarea que tiene planteado
el Estado venezolano para su reforma, aparte de las mltiples que tiene
a nivel nacional, consiste en realizar un amplio proceso de descentra-
lizacin administrativa y organizar una efectiva participacin popular
a nivel loca.l.
I2 8
Ello ser la garanta de estabilidad institucional, tanto
desde el punto de vista administrativo como poltico.
En efecto, las tareas del desarrollo econmico y social, en una
sociedad compleja como la venezolana, ya no pueden atenderse como
la administracin de una "hacienda" particular tal como el dictador
Grnez trataba al pas en las primeras dcadas de este siglo. Frente a
la disgregacin feudal-regional-caudillista que la Federacin del siglo
como Funciona, es una autonoma hasta. cierto punto intil; una autonoma que no
tiene, dentro del conrexto del desarrollo, un adecuado papel que jugar. V. AUan.R.
Brewer-Carlas, Problemas 1I'111i1uriontlles del ArM MIlfropo/iltln" d" C........ As y Jel
DUllrr(Jl1o R.egional y u,.b,mo, ril., 1'- 29. Por otra parte, estos compastimieatos
estancos han dado origen a administraciones ligadas y ceidas a un mbito territorial
especifico, con escasos recursos para poder acometer acciones de desarrollo impor-
tanteos, con un excesivo localismo que hace casi imposible el lograr una coordinacin
regional. En la actualidad, hay muy poca co/:J.boradn entre Jos diversos Estados que
conforman una Regin. Esto se deriva fundamentalmente de esa autonoma, muchas
veces intil, que slo sirve a intereses que posiblemente no estn ligados a las exi-
gencias del desarrollo, sino a intereses circunstanciales generados por los vaivenes
pcilncos del pals. En todo caso, estos problemas de la "autonoma intil", no slo
surgen a. nivel de los Estados, sino quizs fundamentalmente a nivel de los Muni-
cipios. Esta autonoma intil, sobre todo por la forma como est estructurada es
quizs uno de los objetivos a sllpo'ar dentro de un nue\,o phnteamiento que se
formular en toree al papel de los Estados y de los Municipios en un proceso de
desarrollo". V. AJlan.R. Brewer-Carlas, El Proceso de Regionalizacil' ; 1.. Reform4
AdminiJl'4Jit'd <'Ir /o! Eslados y Municipalidades, Mtida, 1971, pp. 9 y 10.
123. "Personalmente -e-seala S. Martn-Rerortiflo-.- entiendo que la descentralizacin es
en nuestros das la alternativa ms vlida y consisrenre para afrontar el tema de la
crisis del Estado. Tambin, pata llevar a cabo una democratizacin sustantiva y no
puramente formal de las propias estructuras polticas y administrativas ... hoy, con
un signo totalmente distinto a como anteriormente se presentaron, el Estado para su
efe<:tiva y el ciudadano para su mayor participecin, exijan y requieran el
abandono de los esquffi1llS centralizadores, para situarse en un sistema efectivamente
pluralista, tanto desde el punto Je vista <"orparativo como desde <':1 territorial.. la
descentralizacin, como hase de una. participadn dudadana en el gobierno
de la rosa pbhc:a... la desceneralizscin como tcnica de incorporacin ciudadana;
pero no de una fncoeporacn por simple representacin sino de una autntica incor-
poracin por participacin". V. en Sebasrian Marn.Retortillo y otros Descentre-
liZtlCi6n Admint"l1iva y O'rg<mizain l'olitka, ril., Tomo 1 pp.
:XXXIV, XXXVII, UX y LXII.
210
DERECBO ADMINISTRA rJVO
I...VU la. UH':)1l1<;l. .L-;;;UC.L ....LUJl1 y I"..UHLJ.UIUU LUl1 UUJ.UC," UIUUU,LlJ1Ci!J\.:JJlL: '-fue
fue necesario. Fue la nica forma de integracin politica del pas. Sin
embargo, los cambios sociales, polticos y econmicos que se han pro-
ducido a partir de 1936, exigen replantearse completamente la forma
centralizada de administracin y gobierno, que ha excluido a las enti-
dades locales de todo papel en el proceso de desarrollo, y que ha impe-
dido el surgimiento de mecanismos de participacin poltica de! pueblo
en los procesos de toma de decisiones. Pero plantearse la tarea de des-
centralizar el Estado en Venezuela tomando como punto de referencia
las entidades poltico-territoriales tradicionales -Estados y Municipios-,
tambin sera una insensatez, pues por su composicin, ubicacin en el
territorio nacional y dimensin, no podran ser niveles adecuados para
hacer efectivo el proceso de descentralizacin que le est planteado al
Estado.
Se impone, por tanto, la bsqueda de un nivel ptimo a escala
regional, que sirva como punto de referencia adecuado para la descen-
tralizacin de las competencias del Poder Nacional hacia las Regiones,
y que permita la participacin, en e! proceso de desarrollo econmico-
social, de los entes locales tradicionales -Estados y Municipios-. El
desidertum y e! reto planteado est, entonces, en la estructuracin de
un Gobierno y Administracin Regional, con caractersticas de nueva
entidad territorial, en la cual se conjuguen la descentralizacin poltica
y la descentralizacin administrativa.v"
124. V. Atlun-R. Brewer-Car.ias, n! PrO(!J( de Reg;(;nali::a(/n )' 1tl Reiorm. ct.,
l'P: 9 Y SS.; Y La rcgronalizecin eJl materia economice en el Dererbo Comparado
(Ponencia general al IX Congreso Internacional de Derecho Comparado), Tehern,
197-1:, pub.i.udo en C1i(.. ~ t l o J de id So(icdad Venezolana de Planificain, Caracas,
1975.
9. LJ\ SEPARACION DE PODERES
Es indudable que uno de los conceptos ms confusos e imprecisos
del pensamiento constitucional y poltico moderno, es el que se ha englo-
bado en la denominacin de "teora" o "principio de la separacin de
poderes", transformada en uno de los pilares fundamentales de los reg.
menes democrtico-liberales.' Y, por supuesto, hablar de separacin
de poderes sigue siendo actualmente, hablar del Esprit des Lois de Mon-
tesquieu, escrito hace ms de dos siglos.
Los antecedentes
Sin embargo, como se seal anteriormente,' ni Lockeni Montes-
quien formularon teora o principio alguno de "separacin de poderes"
tal como ha sido demostrado can precisin por eh. Eisenmann," sino
a lo sumo de divisin del poder. A la base del pensamiento de Mon-
resquicu se encuentra el postulado poltico fundamental, como garanta
de libertad y como forma de atenuar el poder absoluto y el despo-
tismo, de que dos o tres de las funciones del Estado no deben ser ejer-
cidas por una misma persona, rgano o cuerpo de funcionarios; i es
decir, el principio poltico formulado por Montesquieu fue el de gue un
solo rgano estatal no deba ejercer conjuntamente dos o ms de las
funciones polticas <ue identific en su anlisis del sistema constitucional
ingls, como la puissence igislatice, la puissallce exceirice y 1J. PUS411ce
de juger. Lejos estuvo, por tanto, no slo de formular una teorfa jurdica
de los poderes del Estado --en sentido formal, orgnico o material-c-,
sino de preconizar la separacin total y completa del Parlamento, el
l. Cj . Geoffrcy Marshall, CUI!fIfl</jona! Oxford, 1971, pp. 97 Y 124; YH. Pix
Zamudio. actual del Principio de la Divisin de Poderes y su consagracin en
las constituciones de t8n y 1')l1', -en BO!/ltn d/l!Instituto d/l Derecho Comp<1r,wo
de Mh:iro, NoS. 58-59, Mxico 1967, p. 98.
2. V. lo expresado en el pargrafo 1.
3 V. Cha,.!n Eisenmann, '"L'"I3sprjt des Lois et ia Sparation des Pouvoiu"; en Milan.
J<'f C,/l"" de ,l,,/bag. Pares 19.'\5. PP. 165 y ss.
4. V. la cita de parle del Captulo VI del Libro XI del Espril dn Lois, en el par-
grafo 1, Nota N 49.
5. F. el,. Eiscnmenn, loe. ril .. pp. 173 j' 178. Cjr. Geoffrey MarshalJ, op. rit., p. 102.
212
DERECHO ADMINISTRArrvo
gobierno y los tribunales, tanto funcional como orgnicamente." Por
tanto, la construccin del principio de la separacin de poderes en el
sentido de que tres funciones estatales seran atribuidas a tres autori-
dades o grupos de autoridades completamente distintas e independientes,
que las ejerceran, respectivamente, de manera integral y exclusiva y sin
posibilidad de su delegacin, fue producto de lo que Se crey o se quiso
creer que Montesquieu deca, pero no un derivado cierto de su pen-
samiento.' En esta distorsin del pensamiento de Montesquieu, por
supuesto, jug un papel esencial la motivacin politica: los revolucio-
narios franceses antes que la interpretacin adecuada de las teoras
polticas, estaban ms interesados en lograr que los jueces no pudieran
entorpecer el funcionamiento del nuevo Estado, tal como los cuerpos
judiciales lo haban hecho en relacin a las reformas que los ministros
de Luis xv haban querido realizar y que Francia tanto requera. Los
revolucionarios, as, a pesar del papel que jugaron los "Parlamentos"
(jurisdicciones) en lograr el inmovilismo del Estado que terminara por
provocar la Revolucin, aprendieron bien la leccin y reaccionaron, como
dogma, contra el poder judicial,' prohibiendo a los jueces en la ley de
los das 16-24 de agosto de 1790, de toda interferencia en las opera-
ciones de los cuerpos administrativos.' As naci el principio de la
"separacin de poderes" que tanta influencia habra de tener posterior-
mente, y as se estableci, tambin, e! fundamento de lo que poste-
riormente seda la "jurisdiccin administrativa" en Francia, separada de
la jurisdiccin judicial: al no poder los jueces juzgar a la Administracin,
hubo que crear una jurisdiccin especial y separada con esa finalidad,
so pena de denegacin de justicia.'
En todo caso, la aplicacin y el desarrollo de! principio de la
separacin de poderes que se atribuy a Montesquieu, no slo tuvo sus
6. v. Ch. Eisenrnann. loe. cit., pp. 165 Y 173.
7. Cfr. Georges Vedel, Droft Adminisftdtij, Pars, 1973, pp. 73 Y 7-1; J. Rivera, D,"()il
/ldminis/J'atif, Paris, 1973, p. 129.
8. El artculo 13 de la Ley estableca lo siguiente: "Les ionstions judieiain:s sont
siistmctes el demeureront IOU;01l1'1 spres des [onrtions administrati-ues; les jugeJ
ne pourront a peine de forfaiture, troubler de quelque manre que ce soit les
opf:ratiOllJ des corps admiuistr.ai]s, ni citer deoant eso: les administrasuers pour raison
de leur ionaions". Esta prohibicin formal fue ratificada por el Decreto del 16
[ructidor del ao I1f: "Dienses itl'atiteJ sont faiteJ flUX tribunClux de ronnaitre des
(Jetes d'admhltration, de qcelque espce qu'ils soient, aux peines de droit", J/. en
G. Vedel, op, cir., p. 75, Y J. Rivera, op, cir., p. 129. Estos textos an estn en vigor
en Francia.
9. Cfr. ]C:lO Rivera, op, cit., p. 127 Y ss.
LOS SUPt]ESTOS POLlTJCOS 213
propias implicaciones en Francia, sino tambin en Inglaterra y en los
Estados Unidos. En todos estos sistemas, la doctrina de Montesquieu
fue usada para fines cuya formulacin original nunca pretendi." En
efecto, en Inglaterra, si bien ha sido usada para mantener la indepen-
dencia de los jueces, no lo ha sido para impedir la estrecha relacin
que existe entre el gabinete britnico y el Parlamento. Al contrario, en
Estados Unidos fue utilizada para impedir que el. Presidente tuviera
poderes de control sobre el Congreso, situndose en la Corte Suprema
el eje del contrapeso y balance entre Jos poderes, mediante el control
de la constitudonalidad."
En principio, por otra parte, influenci directamente a los consti-
tucionalistas de las nacientes repblicas latinoamericanas. En el Preli-
minar de la primera de las constituciones de la Amrica hispamI, la
venezolana de 1811, se estableci claramente el principio: "El ejercicio
de esta autoridad confiada a Ia Confederacin no podr jams hallarse
reunido en sus diversas funciones. El Poder Supremo debe estar dividido
en LegisJativo, Ejecutivo y Judicial, y confiado a distintos Cuerpos inde-
pendientes entre s, y en sus respectivas facultades";" y se ratificaba
COIno uno de los "derechos del hombre en sociedad": "los tres depar-
tamentos esenciales del gobierno, a saber: el Legislativo, el Ejecutivo
y el Judicial, es preciso que se conserven tan separados e independientes
el uno del otro cuanto lo exija la naturaleza de un gobierno libre
o cuanto es conveniente con la cadena de conexin que liga toda la
fbrica de la Constitucin en un modo uliso1uble de amistad y mn".'13
De estas normas se deduce la evidente influencia del principio de la
Revolucin Francesa sobre nuestros constituyentes," y de all que casi
todas las constituciones de Venezuela, desde la de 1811 hasta la vigente
de 1961, hayan distinguido tres poderes: el Poder Legislativo, ejercido
por el Congreso; el Poder Ejecutivo, ejercido por el Presidente de la
Repblica, y el Poder Judicial, ejercido por la Corte Suprema de jus-
ticia y dems tribunales de la Repblica." Sin embargo, la distincin
10. V. Sir Ivor jennings, Tbe La.v "'Id the Constitldon. Lomon, 1972, p. 25.
11. Mel1l. pp. 26 Y 21.
12. V. en Luis LaJ CORJiituOl!eS Venezolanas, 19"65, pp. 121
Y ]28, Las CItas a textos constitucionales $e merJrllJJ a esta pubJkacin.
13. Art. 189, toe. ct.. p. 135.
14. V. Jo expresado en el pargrafo 3.
15. La constitudn de 1864 no utilizo b detlominan de "Poderes", sirte que se ref"i
a la Legislatura Nadonal, al Ejecutivo Nacional y a la Alta Corte Federal (loe. rir.,
pp. )08, 313 Y )11) en virtud de la organizacin federal que se estableci. Igual
214
DERECHO ADMiNISTRATIVO
entre los poderes ciertamente que no ha tenido el mismo sentido en
toda nuestra evolucin constltuClonal, pues si bien la "separacin de
poderes" fue la regla durante todo el siglo pasado, al menos en la pura
forma de los textos constitucionales, esa "separacin de poderes" se
torna en "divisin de Poder" desde comienzos del presente siglo.
La divisin y di.rtrihun del Poder
En efecto, la nocin tan tradicional en nuestro consritucionalisrno,
del "Poder Pblico", como potestad o poder jurdico de obrar que la
Constitucin confiere al Estado venezolano para la realizacin de sus
fines," es introducida por primera vez en el texto constitucional de
1901; H Y desde su misma consagracin constitucional, el constituyente
se cuid de no atribuirle sentido orgnico alguno a dicha nocin, por
lo que la distingui de otra, "los Poderes Pblicos" con sentido eviden-
temente orgnico." El Poder Pblico, por tanto, como potestad estatal,
no existe ni ha existido en la realidad poltico-administrativa vene-
zolana como un ente funcionan te, orgnicamente considerado, sino como
un concepto jurdico que representa las funciones del Estado venezolano.
frmula utihza ron los textos mdamcn-ares de Jin! V !8R!. En lo Constitucin
de lR91 se sustituy expresin "Ejecutivo Nacional" por "Poder General de la
Federacin". y en la Constitucin de 189) se distingui el Congreso de los Estados
Unidos de 'venezucln. el Ejecutivo Nacional que se ejerca por el Presidente en
unin de Ministres que eran m<: reanos (Art. (,0, loe. cit., p. 107), v el
Peder Iudicial de la Nacin. 1\ r-artir de la Constitucin de 1901 se n-tom la
divisin tripartita del Poder en Poder Legislativo. Poder Ejecutivo y Poder Judicial.
pero incluyendo en el eiercicio del Poder Ejecutivo a los Ministros COJ]l1) rganos
del Presidente. '
16, V. lo indicado en el pargrafo 'jo V.. adems, Allnn-R. Brewer Carias, Las fruti.
turiones Fundmnenhder del Dcrrc/;(J AdmIJltlc1firO l' la {1II'irpntdeJlria Venezolana.
Caracas. 1964, pp. 105 Y SS.; Y Brewer-Carias. ';1.as Transacciones Fiscales
y la Ind;sponihilidad de Ia p(1tcstad y Cornpcrcncia Tributarias", en Rerisra de
De-cebo 1rilmt;.(rio, N,' is. Caracas, 1967, pp. 10 Y ss.
17. Ttulo IV, Soberana Popular y Poder Pblico, 10r. cit. p. 430.
18. "Art. 21. La scberana reside esencialmente en el pueblo. quien la ejerce por medio
de los Poderes Pblico.! para garanta de la libertad y del orden Art. 23, La defi-
nicin de arribuciones y facultades senta los limites del Poder Pibhco: todo lo
que extralimite dich definicin, constituye una usurpacin de atribuciones. Art. 27. El
ejercicio de la soberana se confiere por el voto de Jos ciudadanos o de las corpo-
raciones que tienen la facultad de elegir los PodClcJ PblicOJ, al tenor de esta
Constitucin. sin que '>('<1 pctcstarrvo ; ninguno de estos Poderes arrugase la ple-
nitud de [a sobcr'lOia. Art. 2R. El ejercicio de todo Poder Pblico acarrea respon-
sabilidad individual, por extralimitacin de las facultades que la Constitucin otorga
o por quebrantamiento de la Jey que organiza sus funciones en los trminos que
esta Constitucin y las leyes establecen". toe. cit., pp. 430 }' 131.
LOS SUPUESTOS POLlTlCOS
215
Como todo poder, por ello, el Poder Pblico es y ha sido una situacin
jurdica constitucional individualizada, propia y exclusiva del Estado."
El rgimen constitucional venezolano, por tanto, y al menos desde
la Constitucin de 1901, ha partido del supuesto de la unicidad del
Poder del Estado y no de la pluralidad de poderes separados. Consti-
tucionalmente, el Poder Pblico es y ha sido la. potestad nica. del
Estado. Consiste de manera invariable, en el poder que tiene el Estado
de querer por sus rganos esenciales por cuenta de la colectividad y de
imponer su voluntad a los individuos. Cualquiera que sean el contenido
y la forma variable de los actos por medio de los cuales se ejerce el
Poder Pblico. todos esos actos se reducen, en definitiva, a manifes-
raciones de la voluntad estatal, que es una e indivisible, Es necesario,
por tanto, como 10 afirmaba Cerr de Malberg, comenzar por establecer
la unidad del Poder del Estado 20 para luego distinguir sus funciones.
Partiendo de esta. unidad del Poder Pblico, debido a la configu-
racin federal del Estado en Venezuela, y an as, en el texto consti-
tucicnal de 1901 se distribuy el Poder Pblico "entre el Poder Federal
y el Poder de los Estados, en los limites establecidos en esta Consti-
tucin";" y al Poder Federal se lo dividi "en Legislativo, Ejecutivo
y judicial"." Se trat, por tanto, de un rgimen de distribucin del
Poder y de "divisin de! Poder" que era uno, y no de la separacin de
poderes, a la usanza francesa. Puede decirse, sin lugar a dudas, que esta
concepcin de la divisin del Poder Pblico ha perdurado invariable-
mente en todas las constituciones del presente siglo. Su formulacin,
si.n embargo, hasta e! texto constitucional de 1953, sufri una sola varia-
cin que debe destacarse: a partir de la Constitucin de 1925, los Muni-
cipios entran en la distribucin del Poder Pblico, por lo que los
dos niveles de distribucin (Federal y Estadal) se convierten en tres
(Federal, Estadal y Municipal}," lo que se mantiene expresamente
19. V. Al1anR Brewer Cerfas, Lt-, nsllt,..ione.< F,mddm.."fa/e.< ... , cit" p. 103.
20 V. R. Carr de Malberg, Teora G.."cral del Esredo, Mxico. 1948, p. 249, Nota ~ 1.
Un comentlriQ crtico a la doctrina de Caer de Malberg sobre las funones del
Estado puede verse en Ch. Eisenll1ano, "La Thone des Fond:ions de I'Etat chez
Cerr de Malherg", en ATInare.< JI' ta Facu!t dI' Drafl el dl's S6emn o l i l i q f l ~ f er
ECOI/Om;qlJe.< d., SlrdSbour;, XV. Rlation des JOllrnes d'tudes en I'honeur de
Carr de l..Ialberg, 1861-1935, Pars, 1966, pp. 49 Y ss.
11. Art. 29, {oc, cit, p. 431-
22. Art. 30, toco cit., p. ol31.
23, Art. 51, fue, dt, p. 623.
216
DERECHO ADMINISTRATIVO
formulado hasta la Constitucin de 1953.
24
La Constitucin de 1961,
a pesar de que abandona la formulacin expresa, en su texto, de la
"distribucin" del Poder Pblico en Poder Nacional, Poder de los
Estados y Poder Municipal; y de la "divisin" del Poder Nacional, en
Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial, como lo hicieron
absolutamente todos los textos a partir de 1901, sin embargo, responde
claramente a la misma concepcin.
En primer lugar, resul ta expresamente establecida en la Consti-
tucin de 1'.>61 la distincin entre el "Poder Pblico" en e! sentido de
potestad nica del Estado y, por tanto, sin referencia orgnica de cual-
quier naturaleza; y "los rganos del Poder Pblico". La Co.nstitucin,
cuando ha querido referirse a los rganos del Estado habla de "rganos
de! Poder Pblico"" y cuando ha querido referirse a la potestad nica
estatal habla de "Poder Pblico" simplemente;'" distincin que inclu-
sive se encuentra cuando se refiere a los niveles nacionales: en sentido
orgnico habla de "rganos de Poder Nacional"," y en sentido fun-
cional o de potestad jurdica, simplemente, de "Poder Nacional".'" De
manera que en cuanto a la potestad estatal, la Constitucin parte del
supuesto de la unicidad del Poder Pblico, el cual se ejerce por multi-
plicidad de rganos.
En segundo lugar, en el texto constitucional de 1961 se recoge la
tradicin de distribucin del Poder Pblico en tres "ramas": e! Poder
Nacional, e! Poder Estatal y, sin nombrarlo, el Poder Municipal. En
efecto, el artculo 118 expresamente indica que "cada una de las ramas
del Poder Pblico tiene sus funciones propias; pero los rganos a los
que incumbe Su ejercicio colaborarn entre s en la realizacin de los fines
del Estado". Estas "ramas del Poder Pblico" que la Constitucin pre-
sume mltiples, no pueden ser otras que el Poder Nacional, el Poder Esta-
dal y el Poder Municipal, en el sentido de distribucin del Poder
Pblico en tres niveles de entidades territoriales, por lo que no parece
correcto considerar que la referencia a "ramas del Poder Pblico" se
24. "Art. ;jo. El Poder Pblico se distribuye entre el Poder Municipal, el de los Estados
v el Nacional", loe, cit., p. 907.
25. Esta c-xnresin la utiliza 1(1 Constitucin, por ejemplo, en Jos articulas ,1. 11,
52 Y 205.
26. Esta expresin la utiliza la Constitucin, por ejemplo, en sus artculos 19, 46, 64,
117, 118, 121.
27. Arts. 232 y 241,
28. Arts. 13'5 }' 136.
LOS SUPUESTOS POLlTlCOS 217
hace pensando nicamente en la divisin del Poder entre Legislativo,
Ejecutivo y Judicial. Y ello, particularmente, porque para haberse refe.
rido a la divisin del Poder, el constituyente habra tenido que referirse
a 'algunas de fas "ramas" del Poder Pblico en especial, tal como lo
hicieron todos los textos constitucionales de 1901 a 1953. El Poder
Nacional, por ejemplo (como rama del Poder Pblico), se divide en
Poder Legislativo Nacional, Poder Ejecutivo Nacional y Poder Judicial,
pero el "Poder Pblico" como tal, nunca podra "dividirse" en Poder
Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder judicial."
Es claro, por tanto, que a las "ramas del Poder Pblico" a las <fue
se refiere el artculo 118 de la Constitucin son: el Poder Nacional, el
Poder de los Estados y el Poder Municipal," aun cuando contrariamente
a lo establecido en las constituciones anteriores, ellas no se identifican
expresamente, sino que se presumen: al Poder Nacional se dedica nte-
gramente el artculo 136 y los ttulos V, VI Y VII; el Poder de los
Estados emana del Captulo IrI del Ttulo 1 Y el Poder Municipal
resulta del Captulo IV del mismo Ttulo; sin embargo, la nica de
las ramas del Poder Pblico que se califica como tal Poder, es a la
rama Nacional.
29. Ttulos V. VI y VII de la Constitucin. De alfi que resuke confuso y contmdc-
tora la utiJi.,an de la expresin "ramas <lel Poder Pblico" en el articulo 2]7
de la Constitucin. al indicarse que en el Consejo de la Judicatura "deber darse
adecuada representacin a las otras ramas del Poder Pblico". En realidad, qu
.ramas" se refiere la Constirucrn ? Quiso, por ejemplo, el constituyente dar repte-
sentacin en el Consejo de la Judicatura al Poder Bstadal y al Poder Municipal,
en virtud de la nacionalizacin de la Justicia, es decir, en virtud de que las fun-
ciones judiciales se reservaron a rama naonal del Poder o el
constituyente que en el Consejo de la judicatura estuveeea representados los cgnos
del Poder Ejecutivo Nacional y del Poder Legislativo Nacional, adems de los del
Poder Judicial? Indudablemente que la intencin del constituyente fue la segunda,
tal como sperece expreso de la Exposin de Motivos del Provecto de Constitucin,
"se opin que el Consejo de la Judicatura deba estar integrado Inicamente por
miembros del Poder Judicial. Sin embargo, fue criterio predominante en la Comi-
sin, que era necesario asegurar adecuada representacin a las otras ramas del
Poder Pblico, Con elfo se persigue ofrecer al Poder Judicial el concurso del Poder
Le;tis[ativo y del Ejecutivo que tan necesario es para su fortalecimiento". V. en
RFD, N? 21, 1961, pp. 40' y 106. En este sentido, resulta claro que la expresin
que debi utilizar el constituyente debi ser ramas del "Poder Naonal" y no ramas
del Poder PRblico.
30. Cfr. AlJanR. BrewerCaras, Las bwitu'ones fumlamel1laln ... , cit., p. 104. Ello,
por Otra parte, ha sido tradicionalmente admitido por la Corte Suprema: V. Sen.
tetl'U de 111 ese en SPA de 292.)7 y 61157 en M. 1938, pp. 166 Y HZ; Y
Sentencias de la eFC en SPA de 4341 y de 17"4-41 en M. 1942, pp. IZB Y ss.,
y 182 Y sa.
218
DERECHO ADMINISTRATIVO
Las funciones estatales
Pero de acuerdo con el texto constitucional, "los rganos a los que
incumbe" (el) "ejercicio" (de las) "funciones propias" (de) "cada
una de las ramas del Poder Pblico"... "colaborarn entre s en la
realizacin de 105 fines del Estado", at por lo que de la unicidad del
Estado y del Poder Pblco; y de la triloga de "ramas" de dicho Poder,
se pasa a la multiplicidad de las "funciones propias" de cada una de
esas "ramas" y de los rganos a los que incumbe el ejercicio de dichas
funciones.
Recoge aqu la Constitucin, siguiendo el texto de la Constitucin
de 1953;" una terminologa nueva respecto a la tradicin constitucional
anterior, pues antes que referirse a una "divisin del Poder" en cada
"rama" del Poder Pblico, entre Legislativo, Ejecutivo y Judicial, se
refiere a que cada una de dichas ramas tiene "funciones" propias; y la
novedad est en esta nocin de funciones estatales." La revisin de
la doctrina de la separacin de poderes qne los proyectistas de la Consti-
tucin hicieron, resulta en nuestro criterio evidente; se busc superar
las distorsiones de la "separacin de Poderes" y sustituir inclusive la
"divisin del Poder" por una asignacin constitucional y legal de fun-
ciones propias a cada rgano del Estado, con la obligacin de colaborar
entre s en la realizacin de los fines del Estado. En la expresin consti-
tucional, por tanto, por funcin ha de entenderse la accin que desarro-
llan los rganos estatales o la actividad que desempean como tarea que
les es inherente. De ah que la funcin es toda actividad de la propia
esencia y naturaleza de los rganos estatales y, por tanto, indelegable
salvo que exista una autorizacin constitucional. Entonces, las diversas
funciones del Estado son slo las diversas formas a travs de las cuales
se manifiesta la actividad estatal."
31. Art. 118.
32. Art. 59, loe. cis., p. 909.
33. En relacin al artkulo 118 la Exposicin de Motivos del Proyecto de Constitucin
seala que en l "se hace la definicin relativa a J separacin de los Poderes y a
la revisin que el concepto clsico de Monresquieu ha recibido en el Derecho
Moderno". r", en RFD N? 21, pp. 389 r 190. En las discusiones de la Comisin
redactora del Proyecto de Constitucin, la ponencia original de dicho artculo estaba
redactada as: "Cada rgano del Poder Pblico tiene su funn propia. pero debero
colaborar entre s en la realizacin de los Emes del Estado". Una modificacin
sugerida por el diputado J. VIJ:;.lb2. condujo a la redaccin definitiva. V. La C01lJ-
tinccin de 1961 y la Erolucion Conssitecionet de Venezeel, Acf,z.r de ia Comsn
Redactora del Proyecto, Tomo 1. Vol, J, Caracas. 1971, p. 150.
3'i. J', AJLw-R. Brewer-Carfas, Las ]nluc:'mUJ T:mddJnellldfeJ. .. , el! .. p. 105,
LOS SUPUESTOS POLlTlCOS 219
Puede decirse, entonces, que la doctrina o principio de la sepa-
racin de poderes no tiene aplicacin alguna en Venezuela, en su con-
cepcin rgida, como separacin de tres "poderes" 'atribuida en forma
exclusiva a tres rganos distintos e Independientes," sino que ms bien
ha sido formulada como una "divisin del Poder" en el sentido de que
se establece una multiplicidad de rganos y a cada uno se asigna una
funcin propia, lo que en modo 'alguno significa exclusividad en el
ejercicio de esa funcin. Esta es realmente Ia innovacin constitucional
de los textos de 1953 y de 1961, y el sentido de la llamada colaboracin
funcional de los poderes." En otras palabras, el sistema constitucional
establece una separacin orgnica con la cual no coincide una supuesta
"separacin de funciones".
En efecto, ante todo la Constitucin 110 slo insiste en la distri-
bucin del Poder Pblico en "ramas", sino que asigna a cada una de
ellas y a sus rganos, funciones propias.
En efecto, en cuanto a la rama nacional del Poder Pblico, es decir,
el Poder Pblico Nacional," la Constitucin atribuye su ejercicio a tres
rganos o grupos de rganos separados, distintos e independientes,
teniendo cada uno de ellos sus funciones propias: el Congreso inre,
grado por el Senado y la Cmara de Diputados, ejerce el Poder Legis-
lativo Nadonal
3B
y se le atribuye como funn propia, la funcin
legislativa; el Presidente de la Repblica y dems funcionarios que
determine la Constitucin y la ley, ejerce el Poder Ejecutivo Naconalw
y se le atribuyen como funciones propias, la funcin de gobierno y la
35 El carcter flexible. no rgido ni absoluto. del principio en su aplicacin en Venezuela,
ha SIdo destacado repel;,bmente por a juri-lpru,u.ncia de- la COrle SUPrtma, En
particular, V. Sentencias de la efe en SPA de en GF, N" 4, 195V, pp. 84
a .'19; de la eFC en CP de en GF. N 8, 1952, p. 114; Y Sentencias de la
es] en SPA de 18-763 en GF. N'1L 1963. pr'- 117-118', de 27-5-<"-.s en GF. N 60.
1969, pp. 115 a 118; de 22-4,(,9 en GF. N" 61, 1969, pp. ') :1 1'); de 9-1-69'. en
GF, N" 65, 1969, pp. 70 a 74; y de 16-72. en GO, N 1.523, extraordinario, de
\,672, p. 9. V" adems, ABan.R. Brewer_Carias, "Algunas bases del Derecho
Pblico en la Jurisprudenda Venemlana", en RFD, N 27, 1963, pp. 143 Y l44.
Las referencias jurisprudenciales citadas a lo largo de este pargrafo pueden VeI'3e
en ,Allan R. 8rewerCaras, /urisprtdellria de !4 Con" Suprema (193Q-19n y
Estudio", de Derecho Admillislratit'o. Tomo l. (El ordenamiento constitucional y
funcional del Estado). Caracas, 1975, Pp. I-n y sa.
36. V. le, C<7f{:f(itucid1T ti" 1.961 J /" El'o/ci" .. , cif., Tomo 1, v()r. 1, p. 50.
37. Art. 136.
38. Art. 138.
39. Arto 181.
220
DERECHO ADMINlSTRA'IrvD
funcin administrativa; y la Corte Suprema de Justicia y dems tribu-
nales que determine la Ley, ejercen e! Poder Judicial," y se le atribuye
como funcin propia la funcin jurisdiccional. Sin embargo, el hecho
de que cada uno de esos rganos nacionales tenga funciones propias
no significa que las ejerza con carcter de exclusividad, pues no slo
en su ejercicio algunas veces intervienen otros rganos, sino que su
ejercicio se atribuye tambin a otros rganos.
En cuanto a la rama estadal del Poder Pblico, es decir, el Poder
Pblico de los Estados, la Constitucin atribuye su ejercicio a dos rga-
nos o grupos de rganos separados, distintos e independientes, teniendo
cada uno de ellos sus funciones propias: [as Asambleas Legislativas
ejercen e! Poder Legislativo de los Estados" y se le atribuye como
funcin propia, la funcin legislativa estadal; yIos gobernadores ejercen
el Poder Ejecutivo de los Estados, adems de ser agentes de! Ejecutivo
Nacional," y se le 'atribuye, como funcin propia, la funcin ejecutiva
estadal. No existe funcin jurisdiccional de nivel estadal, pues la justicia
fue nacionalizada en Venezuela desde 1945,"
En cuanto a la rama municipal de! Poder Pblico, es decir, e! Poder
Municipal, la Constitucin atribuye su ejercicio a un solo tgano al
cual se asignan funciones legislativas de carcter local y funciones ejecu-
tivas: los Concejos Municipales." En el solo caso de la Municipalidad de!
Distrito Federal, la Ley Orgnica respectiva establece una diferenciacin
orgnica entre e! Gobernador de! Distrito Federal y e! Concejo Muni-
cipal del mismo, atribuyendo al primero, como funcin propia, la funcin
-to. Art. 204.
41. Art. 19.
42. Art. 2l.
43. V. lo indicado en el pargrafo 8,
44. El carcter lc:gis[.ativo de los Ordenanzas Municipales parece evidente. n pesar de
que la C0!1stltuCln no lo pr.evea expresamente. Nos apartamos as de la opinin
que sostuvimos en nuestro libro: Albn-R. Brewer-Carias, Los lnsrimcioncs Fen-
damcuralcs . .. , cit .. pp. 107. 150 Y 151. Sobre el carcter legislativo local de las
Ordenanzas Municipales, V., por ejemplo, Sentencias de la CltC en SPA de 2R12-37
en M. 193R, Pp. ~ a 399; de 2-12-41 en M. 19.4-2, pp. }}5 a 338; de 2.3-42
en M. 1943, pp. 119 r 120; de la CF de 25-3-58 en GF, N'.' 19, 1958. p. 'i(j;
y de la eSJ en SPA de 11-6-69 en GF. N''> 61. 1969, p. 30S; de 12-5-69 en GF,
NI' 65, pp. 172 a 174; de 16-12-70 en G"F, 1970 (consultada en original); de
5-10-70 en GO. N? 1.447, extraordinario. de 15-12-70, p. 10; de 21-1-71 y 21.6-71
en CO, N\> 1.478, extraordinario, pp. 13 Y 39; de 7-2-72 en GO.. 1.517, extraor-
dinario. de 14-472, p. 27, r de 2112-72 en GO. N'.' 1.568, extraordinario, de
12-2-73, p. 6.
LOS SUPUESTOS POLlTICOS
221
ejecutiva, y atribuyendo al segundo, tambin como funcin propia, la
funcin Jegislativa local.
La 4JIJencia de coiwideNcia de la separacin orgnica
de "poderes" y la asignacin de funciones estatales
En todo caso, a nivel de cada una de las tres ramas del Poder
Pblico, si bien existe una diferenciacin orgnica con la asignacin de
funciones propias ',1 cada uno de Jos rganos, el ejercido de las mismas
por dichos rganos en general, no es exclusiva ni excluyente. En otras
palabras, existen 6rganos legislativos nacionales, esrsdales y municipa-
les; 'la rganos ejecutivos nacionales, estadales y municipales, y rganos
judiciales exclusivamente nacionales; pero lss funciones legislativas, admi-
nistrativas y jurisdiccionales del Estado no coinciden exactamente con
aquella separacin orgnica.
En efecto, como principio general de la aplicacin del principio de
la separacin de poderes en el rgimen constitucional venezolano, puede
afirmarse que Ja "divisin del Poder" no coincide exactamente con la
"separacin de funciones"." Por ello, no slo en mltiples oportu-
nidades Jos rSMos del Estado, adems de sus "funciones propias"
ejercen funciones que por su naturaleza deberan corresponder a otros
rganos, sino que tambin en mltiples oportunidades la Constitucin
permite y admite la intervencin o interferencia de unos rganos en las
funciones propias de otros. Estos dos aspectos de la situacin de la
separacin de poderes en Venezuela, requieren, indudablemente, un
tratamiento separado.
En primer lugar, la flexibilidad del principio de la separacin de
poderes resulta, tal como lo [la sealado la Corte Suprema de que, "si
bien cada uno de ellos tiene definida su propia esfera de 'accin: el
Legislativo, para dctar la ley, reformarla y revocarla; el Ejecutivo, para
ejecutarla y velar por su cumplimiento; y el Judicial, para interpretarla,
45. V. Allan-R. Brewer_C:uas. El Ri"imell de Gobit'-/IO Municipal en el Distrito Pede-
,'al Velln:olaIlO. CMacas, 1968, pp. 57 Yss. Cfr. la doctrina de la Procuradura Gene-
ra! de la Repblica en Doctrina PGR. 1963, Caracas, 1964, pp. O a 48.
46. V., por ejemplo, Sentencie de la eS) en SPA do: 1-1+62 en GF. N9 35, 1962,
pp. 177 Y ss.
47. En tal sentido, exprcsaruenee se ha pronunci;ldo la Corre SUprem;l o:"lI varias oportu-
nidades. V. por ejemplo, la Sentencia de la CF de 196,53 en GF N9 1, 19B, p. 77;
Sentencia M la CS} en SPA de l.'l76:1 en GF N" 41, 1%3 pp. 116 Y 117; Se.
tencia de la es) en SPA de 27568 en GF. N 6o, ]969, pp. 1D r sr.: y Sentencia
de lo. csr en SPA de 9769 en GF, N" 65, 1969, pp. 70 Y ss.
222
nT;RECHO ADMINISTRATIVO
y darle aplicacin en los conflictos surgidos, la demarcacin de la lnea
divisoria entre ellos no es excluyente, ya que en muchos casos esos
poderes ejercen funciones de naturaleza distinta de las que privativa-
mente le estn atribuidas"." El principio, ciertamente, impide a unos
rganos invadir las competencias propias de otro," pero no les impide
ejercer funciones de naturaleza similar a las de otros rganos.
La Corte, en este sentido, inclusive ha sido an ms clara y deter-
minante: "Lejos de ser absoluto el principio de la separacin de los
poderes, la doctrina reconoce y seala el carcter complementario de
los diversos organismos a travs de los cuales el Estado ejerce sus fun-
ciones; de suerte que unos y otros, segn las atribuciones que respec-
tivamente les sealan las leyes, realizan eventualmente actos de ndole
distinta a las que por su naturaleza les incumbe". "La doctrina esta-
blece que la divisin de poderes no coincide plenamente con la sepa-
racin de funciones, pues corrientemente se asignan al Poder Legisla-
tivo potestades tpicamente administrativas y aun jurisdiccionales y al
Poder Judicial funciones administrativas, como en el caso del nombra-
miento de jueces que hace este mismo tribunal y de la firma de libros
de comercio o de registro civil que hacen los jueces de instancia; y a la
inversa, se atribuyen al Poder Ejecutivo, funciones legislativas como
la reglamentacin, parcial o total de las leyes, sin alterar su espritu,
propsito o razn, que es considerada como el ejemplo ms tpico de la
actividad legislativa del Poder Ejecutivo, por mandato del numeral 10
del artculo 190 de la Constitucin Nacional; toda vez que el Regla-
mento es norma jurdica de carcter general dictado por la Adminis-
tracin Pblica para su aplicacin a todos los sujetos de derecho y en
todos los casos que caigan dentro de sus supuestos de hecho. En otros
casos la autoridad administrativa imparte justicia, decide una contro-
versia entre partes litigantes en forma similar a como lo hace la auto-
ridad judicial"."
48. V, Sentencie de la CF de 19-G-5") en GP, N" 1, 1953. p. 77. En orra sentencia.
al referirse a las funciones estatales, la Corte las diferenci as: "No realiza una
funcin creadora dentro del ordenamiento jurdico, que es la frUicin Jexi.r/atit!tJ,
ni conoce ni decide acerca de Lis pretensiones que una parte esgrime frente a la
otra, que es b. fittci'tt illdi(ia]; sino que es sujeto de derecho, titular de intereses,
agente propio de la funcin admrnisrratn-a", V. Sentencia de lR-7-6.J de la eS} en
SPA en Gr, x- 41, 1963, p. 116.
49. Cfr. Sentencia de la ere en CP de 26-)-51 en GF, N" R, 1952, p. 114 Y Sentencia
de la CS] en CP de 12-6-68 en publicacin del Senado de la Repblica, 1968, p. 201.
50. Esta doctrina fue establecida en Sentencia de la CS] en SPA de 18-763 en GF
N\' 11, 1963, pp. 11(-j Y 117, Y rancados por la misma Corte y Sala en e n t e n c ~
LOS SUPUESTOS POLlTICOS
223
De acuerdo con esta doctrina, <ue compartimos, entonces, la sepa-
racin de poderes ha de entenderse en el sistema venezolano, en primer
Jugar, como una separacin orgnjca entre 105 rganos del Poder P-
blico; y en segundo lugar, como una asignacin de funciones propias
a cada uno de dichos rganos; pero nunca corno una separacin de
funciones atribuidas con carcter exclusivo a los diversos rganos. Al
contrario, adems de sus funciones propias, los rganos del Estado rea-
lizan funciones <ue por su naturaleza son semejantes a las funciones
asignadas a otros rganos. En otras palabras, mediante este principio
se reserva a ciertos rganos el ejercer una funcin en una forma deter-
minada (funciones propias), lo cue no excluye la posibilidad de 'lue
otros rganos ejerzan esa funcin en otra forma.
En efecto, el Congreso tiene atribuida la funcin legislativa y, en
forma privativa, la sancin de leyes por las Cmaras actuando como
cuerpos coJegisladores,:t as como la emisin de actos privativos de
dichas Cmaras." Sin embargo, adems del cumplimiento de la funcin
legislativa, el Congreso y las Cmaras Legislativas realizan funciones
administrativas, por ejemplo, cuando imponen sanciones a quienes infrin.
gen los regbmentos ntemos de las Cmaras, cuando organizan su
servicio de polica o cuando ejecutan su presupuesto de gastos. r.' Asi-
mismo, las Cmaras ejercen funciones administrativas, cuando asignan
o remueven su personal adminisrmtivo excluido de la aplicacin de la
Ley de Carrera Administrativa," es decir, cuando realizan cualquier
acto relativo a la administracin de su personal. Por otra p:lrte, tambin
interviene el Senado en funciones jurisdiccionales cuando autoriza "por
el voto de la mayora de sus miembros, el enjuiciamiento del Presidente
de la Repblica, previa declaratoria de la Corte Suprema de Justicia de
que hay mrito para ello"." En estos casos, por supuesto, no podra
verse violacin alguna al principio de la separacin de poderes, pues
se trata de funciones de naturaleza distinta a las legislativas eue el
ordenamiento jurdico permite realizar, pues en ningn dispositivo se
de 27.5.61'1 en GF. N" 60, 1969, pp. 115 u 118. y de 9-769 en Gt, N 65, 1%9,
pp. 70 a '. Puede verse tambin en AUanR. Brewer-Carias, A.gU1U1! B"H'( hl
Dqterho Pbliro.. loe. cit.. p. 1'14.
51. Att. 1(-,2.
52. Arts. 150, lB Y 158.
53. Art. 158, ords. 1, 3 y 5.
54. Art. 5 de la 1.ey.
55. Art. 1"0.
224
DERECHO ADMINISTRATIVO
indica que la funcin administrativa corresponde exclusivamente a los
rganos del Ejecutivo Nacional. Al contrario, si habra violacin de
principio y, por tanto, usurpacin de funciones, (Uando el Congreso
pretende atribuirse por ley el ejercicio de funciones admmistrativas
reservadas a los rganos del Poder Ejecutivo. Tal es el caso, por ejemplo,
de la Ley de Carrera Administrativa que atribuye al Congreso la eleccin
de uno de los miembros del Directorio de la Oficina Central de Per-
sonal," y del Proyecto de Ley Orgnica de Identificacin que atribua
al Senado la autorizacin previa para que el Ejecutivo desgnara al
Director Nacional de Identificacin del Ministerio de Relaciones Inte-
tenores." En estos dos supuestos, al atribuirse el Congreso a s mismo,
por sobre las normas constitucionales, la facultad de nombrar funcio-
narios pblicos de los rganos del Poder Ejecutivo, usurpa funciones
propias de stos, por lo que esas normas seran nulas por usurpacin
de funciones." Por otra parte, tambin habra usurpacin de funciones,
si el Congreso pretendiera crear un rgano administrativo fuera del
control de los rganos del Poder Ejecutivo, como se pretendi en el
Proyecto de Ley Orgnica de Identificacin en 1971."
5(,. Art. 8 de la Ley. Sobre la inconsntucionaiidad de esta norma. I". los comentarios
que formulamos cuando la ley an estaba ea proyecto, en Allan-R. Brewcr-Carfas,
El Estctut o del Piblico {'1! I.l L{'} de CtI/TE!'f/ Admllirtr:lJil'd,. Caracas,
1971, p. 182.
">7 Sobre la Inconstitucionel.dnd de esa nnrrru del Proyecto, V. la doctrina de la PGR
14-7-71 en Doctrina rcu, 1971. Caracns, 1972, p. 296.
58. V. Jo indicado en la Nota N 138 del pargrafo 5.
'59. Sobre la inconstitucionalidod de esa norma, la Procuradura General de la Rep-
blica expres lo siguiente: "El proyecto de Ley Orgnica de Identificacin crea
rganos que, por sus funciones. son evidentemente administrativos y, sin embargo,
los sustrae de la competencia del poder administrador y les da "autonoma fun-
ciona! y administrativa" (en forma parecida al tratamiento constitucional de la
Contralora General de la Repblica, articulo 236 de la Constitucin), usurpando
as las funciones del poder constituyente. Es necesario recalcar que el ordenamiento
constitucional venezolano distribuye el poder pblico - -a nivel nacioeal-c- en las tres
r:nna.s tradicionales, de cuya jerarqua slo excluye a determinados y precisos entes
pblicos. Estos son solamente: en la rama judicial: la Corte Suprema de Justicia, ti
Consejo de la judicatura }' el Ministerio Pblico; en la rama legislativa. la Contralorla
General de la Repblica; y en la rama ejecutiva: la Procuradura General de III Rep-
blica y los institutos autnomos. Toda otra institucin tiene que quedar incorporada
c--segn su naturaleza y fines- a una de las tres grandes ramas del poder pblico o
a la figura del instituto autnomo (que es tambin de la ramo ejecutiva). Es incon-
cebible la creacin de jurisdiccionales que estn fuera del poder judicial, y de
rganos legislativos distintos del Congreso; pero tambj,!'n es inusitada la institucin
de rganos administrativos colocados fuera de la jerarqua del poder ejecutivo". V. en
Doctrina PGR, 1972, Caracas, ] 973. p. 388. V. lo indicado en la Nota NY 138 del
pargrafo 5.
LOS SUPUESTOS POLITICOS 225
En todo caso, el problema de la usurpacin de funciones adminis-
trativas por los rganos del Poder Legislativo ha sido resuelt? acerta-
damente por la Corte Suprema de Justicia, al la nulidad por
inconstitucionalidad de varias leyes estadales, medIante las cuales algu-
nas Asambleas Legislativas pretendieron intervenir en la designacin
de funcionarios de los Ejecutivos esradales o pretendieron crear rganos
administrativos fuera del control de los Ejecutivos estadales.'!" La arg
u
mentacin de dichos fallos sera perfectamente aplicable a todos aquellos
supuestos similares que se han producido o se produzcan a nivel nacio-
nal, y se ha utilizado en relacin a las Ordenanzas del Concejo MUIu,
cipal del Distrito Federal que han incurrido en usurpaciones similares
de las facultades administrativas del Gobernador de dicho Distrito."
Pero volviendo al argumento central sobre el alcance de la sepa-
racin de poderes, los rganos del poder judicial tambin pueden ejercer
funciones administrativas. En efecto, la Corte Suprema de Justicia y los
Tribunales de la Repblica tienen atribuida la funcin jurisdiccional
y, en forma primitiva, la adopcin de decisiones acerca de pretensiones
procesales de una parte frente a otra, de nulidad de actos del poder
pblico o de condena de carcter penal, con fuerza de cosa juzgada
jurisdicconalmente, en forma autnoma e independiente de los dems
rganos del Poder Pblico." Sin embargo, adems del cumplimiento de
60. Partkularmente, V, la de la CS] en SPA de ]4-3-62 en GF, N" 35, 1962,
pp. 177 Y ss.. por la cual la Corte declar6 inconstitucionales 105 artCulos de la
Coostltucin del Estado Atagua que atribula a la As.1mbJe:l Legislativa la desti-
de los Se<:;fetarios del Ejecutivo del Esta.do .1:fI algunos casos especificos, por
violacin del articulo 23, ord. 2. de la ConltltUClon, y del principio de la sepa"
raCIn de ,=oderes, En tal sentiJD. ]<1 Corte seiial: "La Constitucin de la Rep.
blica, al atribuciones bsicas de los poderes leg;sl.uivo y E<xutivo de los
Estados. ha querido mantener la separacin prOpia y tradicional en las privativas
funciones de cada uno. a fin de evitar que impidan su libre desen_
"oh'imiento en las ,'ollespondielltes esfeli's de actuacin". Decisiones similares fueron
adoptadas por la Corte Suprema en orcos fallos. y parti(u!armente en los siguienteS:
CFe en SPA, de 2010"41 en M. 1942, p. 290; Y CS] en SPA de 14-3-62 en GF,
N" 35. 1%2. pp. 117 Y ss.; de 30-7"6'> en GF, N" 41. 1%3. pp. 156 Y 157; de
27-3-67 en GF, Nc 1968, pp. 184 Y 185, Y de 30-6-66 en GF N' 52 1968
pp. 231 Y ss. En igual senlid,). la doctrina de /a PrO(ur.lduria Getle;a( de /; Rep:
bliea es tambin constante: v., en particular. DoC/l'", PGR, J965, Caracas, 196G,
pp. 126 Y ss. Y 187 Y ss.: Doclrjll' PGR 1970, Caracas, 1971. pp. 141 Y ss. Y 271
Y ss.: Doclr', PGR, 1971. Caracas 1972. pp. 281. Y ss.. 295 y 296; Y Doarrne
PGR, 1972, Caracas 1973, pp. ,87 Y 388.
61. En particular. V. las Sentencias de la eFC en SPA de 10-8-38 en M. 1939, p. 269;
de en Al. 19,;-f. pp. 121 a 127; )' de en M. 19-i-3, pp. 113 Y 114.
V., adems, las referencias en Allan-R. Brewec-CacJa.>, El RgimeN dO' Gobi..reo
Mu>teip,1. _>, cil., pp. 57 Yss.
62. Art. 205.
226
DERECHO ADMIN1STRATIVO
la funcin judicial o jurisdiccional los rganos judiciales realizan fun-
ciones administrativas, por ejemplo, al designar o remover los funcio-
narios administrativos de los tribunales, al dictar los reglamentos de
organizacin o polica en determinados niveles, o al imponer sanciones
administrativas o disciplinarias." En ninguno de estos casos podra verse
usurpacin alguna o violacin del principio de la separacin de poderes,
pues no hay norma alguna de orden constitucional que reserve con exclu-
sividad el ejercicio de la funcin administrativa a los rganos del Poder
Ejecutivo.
Por ltimo, y as como los rganos legislativos y judiciales ejercen
funciones administrativas, as tambin los rganos del poder ejecutivo
realizan funciones legislativas y jurisdiccionales. En efecto, el Presidente
de la Repblica, adems de las funciones ejecutivas propias (funciones de
gobierno y funciones administrativas) ," realiza funciones legislativas
no slo al dictar decretos con valor de ley conforme a la Ley de Medidas
Econmicas de Urgencia respectiva," sino cuando crea normas de carc-
ter general en el ordenamiento juridico al ejercer la potestad reglamen-
taria." Asimismo, los rganos ejecutivos tambin realizan en ciertos
casos funciones jurisdiccionales aun cuando no de carcter judicial,"
siendo en todo caso funciones excepcionales. Dentro de estas funciones
jurisdiccionales se incluira, tal como lo ha hecho la Corte Suprema en
varias de sus decisiones, por ejemplo, las que adopta el Inspector del
Trabajo de conformidad con lo dispuesto en el artculo 198 de la Ley
del Trabajo, siguiendo un procedimiento contencioso de promocin y
63. Se incluiran en estos supuestos los actos de la llamada jurisdiccin voluntaria.
V. Sentencia de la eS] en SPA de 18-7-6:,> en GF, NQ 41, 1962, pp. 116 Y 117,
citada anteriormente en el texto.
64. Para el estudio de la funcin administrativa y la funcin de gobierno, V. lo indio
cado en el captulo 4, pargrafo 1'.
65. Art. 190, ord. 8.
66. Art. 190, ardo 10. Este ha sido el criterio de la Corte Suprema expresado en
Sentencias de la CS] en SPA de 18-7-63 en GF, N<I 41. 1963, pp. 116 Y 117: de
27-568 en GF, N'" 60, 1969, pp a 118; de 9-769 en G'F, N'" 65, 1969,
pp, 70 a 74, y de 27-1-71 en GO, N'" 1.472, extraordinario, de 11-6-71, p. 18.
Sobre los Reglamentos, V. lo indicado en la Segunda Parte,
61. la funcin judicial sera en realidad la funcin jurisdiccional reservada a los rga-
nos del Poder Judicial. Rn este sentido es que debe interpretarse la expresin de
la Corte Federal en sus Se,.,tencias de 23-7-57 en GF, N'" 17, 1957, p. 32 cit.
tambin en ABan-R. Brcwer-Cartas, AIxull:/J Bases del Derecho Pblico . . . , loe. cir.,
pp. 143 Y 144, cuando expresa que "no puede admitirse que establecido por el
Derecho Pblico venezolano el principio de la separacin de los poderes, pueda
el Ejecutivo ejercer la funcin jurisdiccional". Sobre el carcter jurisdiccional de
ciertos actos de los rganos ejecutivos, V. la doctrina de la PGR de 4-10-63 en
Doctrina PGR, 1963, Caracas, 1964, p. 206.
!
i
!!I
I
;;1
1
i
I
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
228
DERECHO ADMrNIS'TR..ATIVO
evacuacin de pruebas, sometido a lapsos all mismos previstos, al decidir:
"Si e! trabajador goza o no de inamovilidad por ser dirigente sindical,
o si gozando de ella lo pierde posteriormente por hechos que hubiese
cometido, en contra o a favor de la pretensin qne en tal caso pueda
sostener su patrono"." Sin embargo, en relacin al planteamiento de
estas decisiones de la Corte debemos observar que si bien coincidimos
en la apreciacin del carcter jurisdiccional (no judicial) de dichos
actos;" discrepamos, como tendremos ocasin de ver ms adelante, con
la conclusin de dichos fallos de excluir del conocimiento de la juris-
diccin contencioso-administrativa la nulidad de dicbos actos, por con-
siderar que no se trata de "actos administrativos","
Las interferencias crrgnicas en el ejercicio
de las funciones estatales
Pero la flexibilidad de la aplicacin de! principio de la separaClon
de poderes en Venezuela, no slo resulta del hecbo de que, en general,
los distintos rganos del Poder Pblico, adems de sus funciones propias
ejerzan funciones cuya naturaleza es similar a las ejercidas por otros
rganos, sino de! hecho de que en e! ejercicio de las funciones propias
por cada uno de los rganos de! Poder Pblico, la Constitucin admite
o autoriza la intervencin o la interferencia de otros rganos,"
En efecto, en e! ejercicio de sus funciones legislativas, las Cmaras
Se encuentran interferidas en algunos supuestos tanto por los rganos
ejecutivos como por los judiciales, En efecto, la iniciativa de las leyes
puede corresponder al Ejecutivo Nacional o a la Corte Suprema de
Justicia, cuando se trate de leyes relativas a la organizacin y proce-
68. V. Sentencias de la eS] en SPA de HI763 en GF. NQ 41, 1%3. pp. 11< Y 117;
de 27-)-68 en GF, NQ 60, 1969, pp. 115 Y 118; Y de 9-7-69 en CF, 6'5, 1969,
pp. 70 a 74.
69. Nos apartamos en cierta forma de lo que exorcsamos en nuestro libro L/J Lnstitu-
clones Fundamentales , cir., p. 10G. en el sentido de que la [uncin jurisdiccional
estaba reservada en forma exluJ"" al Poder ]udicird.
70. V. Allan-R. Brewer-Cartns, "Estudio sobre la impugnacin ante la jurisdiccin contn-
cioso-administrativa de los actos administrativos de registro", en U(;fO NI Homenaje
a Joaqun Snchez (ovisa (en prensa), Caracas 1975. Cfr. Luis 11. Faras Mara, "La
Doctrina de los Actos Excluidos de la jurisprudenria del Supremo Tribunal", en
Arcbioo de Derecho Pblico y Ciencias de la Administracin, Vol. 1, 1968-1969,
Caracas, 1971, p. 334.
71. Cjr. Sentencia de la Cf'C en SPA de 17-,1-'11 en M. 1942, p. 18'1, Y Sentencia de
la CftC en la SF de 23-2-50 en GF, 4, 1950, p. 87.
LOS SUPUESTOS PQL11'1COS
229
dimienro judiciales;" la iniciativa de la Ley de Presupuesto corresponde
exclusivamente al Ejecutivo Nacional y las Cmaras no pueden autorizar
"gastos que excedan el manto de las estimaciones de ingresos del respec-
tivo poyato de Ley de Presupuesto";" el Presidente puede vetar la
ley y devolverla al Congreso para su reconsideracin: 74 y la Corte Su-
prema de Justicia tiene competencia para declarar la nulidad por lncons-
tirucionalidad de Ias leyes o resolver las colisiones que existan entre
diversas disposiciones legislativas.
Por otra parte, en el ejercicio de sus funciones de gobierno y admi-
nistrativas, el Ejecutivo Nacional se encuentra interferido tanto por los
rganos legislativos COmo judiciales. En efecto, los tratados o convenios
internacionales, que celebre el Ejecutivo Nacional, salvo ciertas excep-
ciones, deben ser aprobados por ley especial;" los contratos de inters
pblico, salvo ciertas excepciones, debern ser aprobados previamente
por el Congreso y el otorgamiento de concesiones de hidrocarburos
deber ser autorizada previamente por las Cmaras en sesin__conjunta;"
el Senado debe autorizar previamente al Ejecutivo Nacional para ena-
jenar bienes inmuebles del dominio privado de la Nacin, para auto-
rizar el empleo de misioues militares venezolanas en el exterior o extran-
jeras en el pas, para el nombramiento del Procurador General de la
Repblica y los jefes de misiones diplomticas permanentes, o al Presi-
dente de la Repblica para salir del pas;" la Cmara de Diputados
puede dar un voto de censura a los Ministres el cual puede acarrear
la remocin del Ministro en ciertos casos;19 el Congreso ejerce el control
de 13. Administracin Pblica;" y los actos de gobierno, reglamentos
y actos administrativos pueden ser declarados nulos por contrariedad
al derecho por la Corte Suprema de justicia."
Por ltimo, en el ejercicio de sus funciones judiciales, la Corte
Suprema de Justicia se encuentra interferida tanto por los rganos legis-
lativos como por los rganos ejecutivos. En efecto, el Congreso puede
72. Art. 165, ordinales '2 y 4.
7'J. Art. 228.
74. Art. In
75 Art. 215, ordinales 3, 4 r 5.
76. Art. 128.
71, Art. 126,
78. Art. 150, ordinales 2, 4, 6 Y 7.
79. Art. 153, ordinal 2.
80. Art. 139.
81. Arts. 206 y 215, ordinales 6 y 7.
230
DERECHO ADMINISTRATIVO
decretar amnistas" y e! Presidente de la Repblica conceder indultos;"
e! enjuiciamiento de! Presidente de la Repblica debe ser autorizado
por e! Senado;" y e! Ejecutivo Nacional determina e! nmero de tribu-
nales y su circunscripcin."
En todos estos casos, encontramos supuestos de interferencia o inter-
vencin autorizada constitucionalmente, de los rganos de! Poder Legis-
lativo en las funciones propias de los rganos de! Poder Ejecutivo y del
Poder Judicial; de los rganos de! Poder Ejecutivo en las funciones
propias de los rganos del Poder Legislativo y de! Poder Judicial; y de
los rganos del Poder Judicial en las funciones propias de los rganos
de! Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo, que en modo alguno signi-
fican violacin del principio de la separacin de poderes,
Al contrario, estas interferencias confirman e! carcter y sentido
de dicho principio en el ordenamiento constitucional venezolano, que
antes que una separacin de poderes, ms bien consagra el carcter
complementario"" de los mismos, as como la colaboracin y coope-
racin" entre ellos, para la consecucin de los fines del Estado. El
sistema es, por tanto, Un sistema de equilibrio armnico 88 entre los
poderes, en el cual se combinan funciones propias con interferencias,
estando 'atribuida a la Corte Suprema de Justicia la funcin, de asegurar
el balance y contrapeso entre los mismos." En la base de toda la con-
cepcin, en todo caso, est el principio de que si bien hay una divisin
82. Art. 139.
83. Art. 190. ordinal 21.
84. Art. 1'50, ordinal 8.
85. Cfr. Sentencia de la eS] en CP de 22-469 en GF, N" 64, 1969, PP. 9 y ss.
86. Cfr. Sentencia de la CF de 27-,)-'58 en CF, No;> 60, 1969, pp. 11'5 a 118, y de la
csr en SPA de 18-7-63 en GF, N;> 41, 1963, pp. 116 Y 117.
87. Cr. Sentencia de la CS] en SPA de 1-6-72 en CO, Nv 1.523. extraordinario, de
1-6-72, p. 9.
88. Cfr. Sentencia de la eS} en SPA de 5-2-64 en GF, N? 43, 1964, Pp. 14 a 19.
89. V. Sentencias de la CFC en SPA de 4-3-41 y de 17-4-11 en At, 1942, pp. 128 Y ss.
y 182 Y ss. En Sentencia de 1968. sobre Su funcin, la propia Corte seal: "EI
control jurisdiccional de este Supremo Tribunal sobre Jos actos de Jos otros Poderes
del Estado, debe ser ejercido con el sano espritu de mantener y respetar el prin-
cipio de la separacin de poderes, sin invadir la rbita de la propia actividad del
Poder Ejecutivo o del Legislativo. Si este Supremo Tribunal actuara en forma dife-
rente, invadira la esfera privativa de 13$ funciones de otros Poderes, excedera sus
facultades de control jurisdiccional y, lejos de cumplir su elevada misin de afianzar
In justicia, creara un clima de recelo y desconfianza, contrario al principio de colabo-
racin entre los Poderes Nacionales establecido en el artculo 118 de b Constitu-
cin" V. Sentencia de la CS) en CP de 12-6-68 en publicacin del Senado, 1968,
p. 201.
LOS SUPUESTOS POLITICOS 231
del Poder en sentido orgnico y con las flexibilidades sealadas, a esa
divisin orgnica no se corresponde una separacin absoluta de fun-
ciones. Pero, por supuesto, la operatividad de este sistema de contrapesos
depende de la conformacin poltica del Congreso y de la Presidencia,
pues debido a la forma presidencial de gobierno, si el Presidente de
la Repblica no tiene el respaldo mayoritario del Congreso, el sistema
de cooperacin entre poderes se convierte en un sistema de conflicto de
poderes con el riesgo de que se inmovilice el Estado."
90. V. lo eo el \'\
to. EL REGIMEN DEMOCRATICO y nt, SISTEMA POLlTICOl
El rgimen poltico democrtico constituye, indudablemente, una
de las piezas fundamentales de las instituciones polticas y constifucio-
nales venezolanas, y si bien surge del texto de la Constitucin de 1961,
indudablemente que tiene sus antecedentes formales en los innumera-
bles textos anteriores y en las vicisitudes de nuestra vida poltica."
La democracia forma!
En efecto, el rgimen democrtico, como rgimen poltico-formal
venezolano, comienza expresamente a establecerse en las constituciones,
desde el texto fundamental de 1830, cuyo 'artculo 6 estableci que
"el gobierno de Venezuela es y ser siempre republicano, popular,
representativo, responsable y alternativo"; conservndose absolutamente
En este PM(gr,{o ,ep.-uilllO' ton parte lo expresado en i\llanR. Brewer-Carias, Cambio
PI)!i'/) J R,'fo>'1n,t d<"! EJI.:u/1) en VOleZllcla, Madrid, 1975, captulos 3 a 11.
2" como> de Jo ind;(ado anteriormente (V. 3L en toda su historia
ccnstLtuclo,ul romo pafs independiente J pJrtir de IBII. Venezuela ha le'lliJ"
I;onstjtll(ir>nl.'s (IRIJ, 1819, 1821. 1330, 1857, 1858, 186-1, 1874, 1881, 1891, lil9-'.
1901, 1901, 1909, 1914, 19'22, 1925, 1928. 1929, 1931, 1936, 1945. 1917, 1953
Y 1961!. sienJn la de 1961, la vigente acruarmente. En e5t.1 forma. y dejando ararte
la Constuu-in de 1830, prinlefa de la Venezuela leparJt-!J. de Colcrobix que tuvo
una vigl.'J1ClJ de 'eintisiete la actual de 1961 b" sido la de mayor duracin en
lr:>d.1 n.:':'<;tfJ historia const;tuona!. EJJo, pOr otra parte, (<lloca a Venezuela
en el pnmer 1\l!,1r de los en CU<lrlto al nllmuo de <-ons(
tucionc '. qul.' ha tenido en Su historia indcpend;ente (V. un recuento numrico de
las constituciones latinOamerkanas en J. Lloyd Mechan, "Latin American Consritc-
ruticns NrnLnal und rutmnl o/ Polil,"',', Vol 25, N" 2 (m.W. J959),
rr, a 275. publicado ("mbin en Petr:ts G. Snow, GOt'ErnmeJIl and Po!iricJ i"
I.,,,ji/ /''''Nic.t, 1967. p, )4i. a,imjsmo. V. Jacqueo Llmbert, Am....iqu'" Llllle.
5i"![(!;"""',( S'} _,ler "'i1!sri!tttions POll/f!'O_ Pan\ 1963, p. 3(0); J\lf:ar, por sUpuesto,
no 1'1":' m materia de "mort.rlidnd ronstirurional", Se.l:lln la exprtsitl
de .\le";l",kr T_ Fdelman, Lt/iJl American GOI"r!!m<?m p,,jhJ. Th" Dy".,mi<"J
'Jf J R",d:/;i!11.,,,-l' Socia}, ruinoi" 1965, p_ ,71 El solo nmero de los textos
,."n5tFtU(HlD;ll,(-s I'enn"bnos estos no slo han sido puras
ferrl1J' sino que hasta 1936 fueron hechos a l-a medida d.. 10-> intereses
pcr,:o!l,,h(.,s de, 'os {'J'.IdilJos de tllntO crr d poder. LJS constituciones se teor-
,,,,,10.''1 ",1.is f:,,-.Ill1ent? que un texto rnunidpal j" J S0!a \'0[,untld de Un gober-
n:,r" ,1<: cnntilluar (-n el poder, el inters circunstancial de reforzar las
dd "r''i.,blk n dL! lc,"",-n,hntC' (' Fh: dO' 1;1' Armad"s, e el desen de
"""'.11",,;,, in,kfini,hml'''l .. d<." la '-;'riul ,:1.' 1" era suficieruc la
f<,,:dr;',.l ""n:;titucion,,J. cn '''lQdlos en'!" ce: qu" no era el prdud" del :1rrrbn,
pM J;l de en ';'UeH) ,;lucW!n.;I Presidencia de la Repblica,
234
DERECHO ADMINISTRATIVO
en todos los textos constitucionales que ha tenido la Repblica" hasta
el vigente de 1961, el cual establece (Artculo 3') que "el gobierno
de la Repblica de Venezuela es y ser siempre democrtico, represen-
tativo, responsable y alternativo", De acuerdo a esta trayectoria consti-
tucional, puede decirse que formalmente nuestro rgimen poltico siem-
pre ha sido la democracia, y un rgimen democrtico calificado expre-
samente: popular, responsable, alternativo, representativo;" sin embargo,
si se analiza nuestra historia poltica, tal como brevemente se ha hecho,
se evidencia que Venezuela ha sido uno de los pases Ltinoamcricanos
que menos democracia ha tenido en toda su historia, en la cual hasta
1958, la alternabilidad ha sido inexistente y, la responsabilidad, popu-
laridad y representatividad, relativa y mediatizada, Por eso se 11'<1 dicho
que nuestra historia constitucional es, realmente, una historia de men-
tiras constitucionales,'
El constitucionalismo formal de nuestro rgimen poltico, por tanto,
ha sido tradicional, como lo ha sido la inexistencia de la verdadera
democracia, Sin embargo, en la historia poltica de Venezuela, el ao
El afn reformista circunstancial puede decirse que est tan arraigado en nuestro
sistema poltico, que a comienzos de 9 _ ~ el Congreso aprob una Enmienda COI15-
titucional al texto de 1961, con el nico objeto de impedir que un ex dictador
se pudiera presentar como candidato presidencial en las elecciones de 1973. V. GO
1.585 Bxtr. de 11-'-73.
3. En los textos constitucionales vigentes desde 1909, en el apogeo del sistema federal,
la declaracin se formula respecto del rgimen poltico de 10$ Estados federados,
y no respecto al rgimen de la Repblica. En los textos de 1811 y 1819 se evidencia
dicha orientacin, y el texto de 1821 aclara expresamente (Art. 1) que el gobierno
"ser ahora y siempre popular representativo".
4. Desde 1830 hasta 1936. como se dijo, los caudillos, tan tradicionales en Amrica
Latina, dominaron la vida poltica venezolana (Pez 1830-1816: los Monagas 1846-
1858; J. Castro 1858-1861; Pez 1861-1863; Falcn 1863-1868; los Monagas
1868-1870; Guzmn Blanco 1870-1888; J. Crespo 1889-1898; C. Castro 1899-1908;
J.V. Omea 1908-1935); y los cinco aos de las guerras federales (1858-1863)
destruyeron buena parte de los recursos del pas. Desde 1936 hasta 1958, }" dejando
aparte los regtmenes de transicin de democracia restringida de L6pez Contrcras
(1936-1941) y de Mcdina (1941-1945), slo tuvimos dos aos de democracia repre-
sentativa (1946-1948). El periodo democrtico que se inicia en 1958 marca. en este
sentido, una etapa de excepcional importancia en nuestra historia poltica. Baste
recordar, por ejemplo, que por primera vez en nuestra historia republicana, un
Presidente electo por sufragio universal entreg el poder a otro Presidente electo
en 1964 (R. Betancourt a Ral Leoni}, y que tambin por primera vez en nuestra
historia, en 1969 se produjo una similar alternabilidad en la presidencia, pero con
la caracterstica de que el nuevo Presidente perteneca a un partido de la oposicin
(Ral Lean! de AD a Rafael Caldera de COPEI). En 1974 una nueva alternabi-
lidad democrtica se produjo (R_ Caldera a C.A. Prez de A.D.).
5. Cfr. ErnestoWolf, Tratado de Derecho Constitucional Venezolano, Caracas, 1945.
Tomo 1, p. 60.
LOS SUPUESTOS PQLITICOS
1958 Y la Constitucin de 1961 marcan hechos de excepcional impor-
tancia; no slo la Constitucin lleva un lapso considerable de vigencia,
si la comparamos a las constituciones anteriores, sino que el rgimen
democrtico consagrado en la misma ha comenzado a tener vigencia.
Ahora bien, este rgimen poltico democrtico previsto en el texto
constitucional de 1961 funciona y se actualiza a travs de un sistema
poltico configurado por un sistema electoral y un sistema de partidos
polticos, que analizaremos separadamente.
En efecto, la garanta democrtica de la representacin popular,
segn la cual, residiendo la soberana en el pueblo ste debe ejercerla
mediante el sufragio, por los rganos del Poder Pblico," implica, en
Venezuela, que la eleccin del Presidente de la Repblica, de los dipu-
tados y senadores al Congreso Nacional, de los diputados a las Asam-
bleas Legislativas de los Estados federados, y de los miembros de los
Concejos Municipales, se produzca mediante sufragio universal, directo
y secreto.' Responde este sistema poltico a la idea, relativamente mo-
derna, de que los gobernados puedan elegir o escoger a los gobernantes,
producto, como se ha dicho, de la Revolucin Francesa." De ah la
importancia fundamental que este acontecimiento ha tenido en la evo-
lucin poltica de la humanidad, pues es slo con posterioridad a ella
que, aun cuando en forma relativa en su origen, el pueblo ha adqui-
rido capacidad poltica y, por tanto, la posibilidad de intervenir, a travs
de una representacin, en el manejo y control de los asuntos pblicos.
Con anterioridad, por tanto, los gobernantes no se escogan, sino que
formaban parte del orden natural o divino. No se les escoga, como no
se elige el clima, el sol, la lluvia o la enfermedad; simplemente, se
imponan a los gobernados, quienes no tenan posibilidad alguna de
impugnarlos o cuestionarlos. Adems, el carcter divino o sagrado de
los mismos, los hada mucho ms inaccesibles y, por tanto, eliminaba
toda idea de escogencia. El pueblo no era soberano, slo era soberano
el Monarca, y por la gracia de Dios."
La eleccin de los gobernantes, como sistema poltico, slo surge
entonces, cuando la soberanla pasa al pueblo; y desde el momento en
6. El artculo 4" de la Constitucin venezolana de 1961 establece Jo siguiente: "La
sc.b<'rMi" reside en el pueblo, quien la ejerce, mediante ..;1 sufragio. por los r;anos
d"j Poder Pblico".
7 Artculos 19, 29, 148, 151 Y 183 de la CDnstitudn de 1961.
R V. par,ll;rafo 2.
9. '7. pargrafo 1.
236
DERECHO ADMINISTRATIVO
que se considera que es el pueblo quien decide, la eleccin, como forma
de designacin de los gobernantes, comienza a extenderse. lO En lu actua-
lidad, la soberana del pueblo y, por tanto, la eleccin de los gober-
nantes, al menos en las democracias occidentales, se considera como la
forma natural y legtima del rgimen poltico. La eleccin ha entrado
ya, por tanto, en las costumbres de la civilizacin moderna, y ha adqui-
rido tanta importancia, que frecuentemente surge la tendencia a confun-
dir la democracia con la sola eleccin, es decir, el r.gimen pol itico
(democrtico), con un sistema poltico (electoral), o al menos, a defi-
nir aqul por ste. En Occidente, se considera "democrtico" al pas
en el cual los gobernantes son escogidos por eleccin, y la eleccin en
s misma adquiere entonces tanta importancia, que de slo ser un de-
mento o mecanismo del rgimen democrtico, va a considerarse que ste
slo se agota en ella. En esta forma, can frecuencia se ha falseado el
verdadero contenido de la democracia, que ciertamente no se agota en
la eleccin, y de ah que con tanta frecuencia se hable de democracia
participativa en contraposicin a la democracia formal o simplemente
representativa." En la idea roussoniana de la democracia, por ejemplo,
paca no retroceder a la democracia citadina antigua, no exista relacin
directa entre democracia y eleccin; y en la democracia antigua, por
otra parte, era la idea de la participacin directa la que dominaba. Por
supuesto, la imposibilidad de reunir al pueblo todo en grandes asam-
bleas, as fueran de carcter local, para dirigir los asuntos pblicos, hizo
surgir la teora de la representacin nacional." Por ello, en los dos
ltimos siglos, con el desarrollo de la teora de la representacin a travs
de la eleccin, se va a identificar sta COn la democracia, e inclusive,
la lucha por la conquista del sufragio universal se va a confundir total-
mente con la lucha por la democracia.
10. Para ello se ha dicho que la idea de escoger o elegir los gobernantes se desarroll
paralelamente a la teora de la soberana del pueblo; y el sufragio se universaliza
a medida que esta ltima se extiende. En este sentido, debe recordarse que la nocin
de la soberana que surge de la Revolucin Francesa, como "soberana nacional",
no perteneca al pueblo, sino a ciertos representantes de la Nacin. V. Maunce
Duveger, l nstitutions polisiques et Droit Constitutionnel, Vo!. 1, Paris, 1971,
pp. 101 Y 102.
11. V., por ejemplo, las referencias que se hacen a la democracia participativa en Tomic,
Castillo Velasco y otros, Pensamicnta Comunitario, Caracas, 1973, pp. 15 Y ss.:
57 y ss.; 67 y ss.; y 97 Y 55.
12. V., por ejemplo, John Stuart Mill, "Of the Proper Punctions of Representative
Bodies", en Harry Eckstein y David E. Apter, Compenuioe Potirics, New York,
1963, pp. 104 Y ss.
LOS SUPUESTOS pOLITICOS 237
El sistema electoral: la universalizacin progresiva
En todo caso, estimamos que actualmente est claro, sobre todo
en Amrica Latina, que democracia y eleccin son dos cosas distintas.
La primera, como rgimen poltico, implica el gobierno no slo por el
pueblo, sino para el pueblo; la segunda, como sistema poltico, es uno
de los mecanismos de concrecin del rgimen poltico; y de all la ten-
dencia por transformar la democracia formal en nuestros das, que se
agota en la eleccin, en una democracia econmica y social a la vez que
poltica, que garantice la real participacin del pueblo en los beneficios
econmicos y sociales de la nacin, y en su gestin.
En el caso de Venezuela, el pas, desde la primera Constitucin
de 1811, conoce de un sistema electoral," aun cuando lademocrada
no haya sido persistente y, ms bien, casi inexistente. y si hoy, como
se dijo, el sistema electoral est caracterizado por la existencia del
sufragio universal, directo y secreto y que otorga representacin pro-
porcional a las minoras, ello es fruto de una larga evolucin que
va de un sufragio limitado o restringido a un sufragio universal;
de un sufragio indirecto a un sufragio directo; de un sufragio a veces
pblico a un sufragio secreto; y de un sufragio mayoritario a un sufragio
de representacin proporcional de las minoras. En estos cuatro puntos
puede situarse la evolucin del sistema electoral venezolano, los cuales
analizaremos separadamente.
El primero de los aspectos que marca la evolucin sealada, es el
que va de un sufrago originalmente limitado, a un sufragio universal
como el actualmente en vigor, es decir, que no est limitado por condi-
ciones econmicas o de fortuna o por aspectos particulares de la capa-
cidad o situacin fsica del elector." La universalidad de! sufragio, que
no admite restricciones por razones de sexo, fortuna o condicin social,
IJ. V. las referencias en el pargrafo 3.
14. De acuerdo con la Constitucin de 1961, "son electores, todos los venezolanos que
hJl'an wmpl,do d"x,ocho (18) aos de edad y no estn sujetos a interdiccin civil
ni inhabilttscin pnlitica' (Art, 11), la ley Orgnica del Sufragio de .'> de
seplLt'mbre de (1'. en Gacela Oficial, N 1609; extraordinano, de dicha fecha)
(Art. 7") que la interdiccin civil debe derivar de sentencia definitivamente
firme y la. .inhabilitacin poltIca de condena penal que la conllevo:, Como pena
D,dla Ley agrego. (Art. r), que "los miembros de las fuerzas armadas
no ejercern el sufragio l11ientl'lS perm:me4C.1n en servicio militar activo" lo cual
parecera destinado a garantizar el carcter de "institucin apoltiGl., y no
que Armadas NadQrJjl!es tienen de acuerdo con el artculo 132
de la Constitucin.
238
DERECHO ADMINISTRATIVO
sin embargo, es slo una realidad constitucional desde 1946. En efecto,
a pesar de que la eleccin para los miembros del Congreso que en 1811
aprob la primera Constitucin republicana de Venezuela, se. realiz
mediante sufragio universal, excluidos slo los esclavos, el prop1O texto
constitucional de 1811 " establece restricciones particularmente de carc-
ter econmico en el ejercicio del sufragio y el cual se reserva a los
varones." Slo es a partir de la Constitucin de 1857 cuando se eliminan
los requisitos econmicos para tener la condicin de elector," y slo es
en el Estatuto Electoral de 1946 cuando se consagra expresamente el
voto Femenino." Debe destacarse que para tener i.l condicin de ciuda-
dano y, por tanto, de elector, las constituciones de J819 a 1857" exigan
saber leer y escribir, lo cual limitaba el sufragio respecto a los analfa-
betos. Esta condicin se elimin en la Constitucin de 1858," llegando
la Constitucin de 1864 a limitar el sufragio slo a los menores de
dieciocho aos," como consecuencia ciertamente, del iblllalitarismo deri-
vado de nuestras Guerras Federales." A esta sola restriccin, la Consti-
tucin de 1893 agregar tambin, como restriccin, la interdiccin decla-
rada por sentencia ejecutoriada de los tribunales competentes." Esta
situacin permanece regulada en igual forma en el texto constitucional
de 1901," siendo la Constitucin de 1904, la que por primera vez en
la evolucin constitucional venezolana, remite a la ley la posibilidad
de establecer restricciones al sufragio, cambiando la reserva' constitucio-
nal existente hasta ese momento." Esta situacin se mantiene hasta el
texto constitucional de 1925. el cual vuelve a establecer reserva consti-
tucional en las limitaciones al ejercicio del sufragio, otorgando la calidad
de electores a los venezolanos mayores de veintin aos, que no estn
1 V. los textos en Notas NQ 11 Y 18 del pargrafo 3.
16. V. Arts. 26 a "O de la Constitucin de 1811 en Luis Merias Otero, Las Consti-
nerones de Venezuela. Madrid. 196'5, pp. 131 y 132. Todas las citas y referencias
a los textos constituncnoles anteriores :1 1961 se harn en las notas sucesivas indi-
cando L1 pgina respectiva de esta obra. "Dichos textos pueden verse tambin en
Ulises Picn Rivas. Indice Constitucional de Venezuela, Caracas, 19,14.
17 V. Art. 12 de la Constitucin de 1857, loco cit, p. 258.
18. Lo cual es acogido en la Constitucin de 1947, loe. cu., p. 851.
19 V. Ccnstitucn de 1819, Art. 4"; Constitucin de 1821, Art. 15; Constitucin de
lH30, Art. J.1: r Constitucin de H157, Art. 12; loe, cit., PP. '166, 200, 225 Y 258.
20. V. Constitucin de 1858, Art. 11; op, cis.. p. 280.
21. V. Art. 16, ordinal 11, de las constituciones de 186'1, 1874, 1881 }' 1891; loe, cit,
pp. 307, 329, 352 Y 377.
22. V. 10 indicado en el pargrafo 3.
2:, V. Art. i-r, ordinal 11, de L1 Constitucin de 1893', loco cit., p. 400.
21 V. Art 17, ordinal 11, de la Constitucin de 1901; loco cit., p. ,129.
25 V. Arts 10 y 17 y ordinal 11 de la Constitucin de 190'1; loc. cn., pp. 458 Y 160.
LOS SUPUESTOS pOLlTlCOS 239
sujetos a interdiccin ni a condena penal que envuelva la inhabilitacin
poltica, lo cual se mantendr hasta la Constitucin de La Cons-
titucin de 1936, restringe an ms el derecho al sufragio," siendo de
observar que, paradjicamente, la Constitucin que se dicta a la cada
del dictador Gmea, y que abre la transicin hada el rgimen demo-
crtico, estableci de nuevo la limitacin al sufragio para Jos anal fa-
beros, lo que haba sido eliminado desde la Constitucin de 1858, y
consagra expresamente la exclusin del voto femenino, lo cual no estaba
establecido expresamente en los textos constitucionales anteriores." por
otra parte, la edad electoral que en 1864 haba sido reducida a dieci-
ocho 'aos, en la Constitucin de 1936, siguiendo la lnea de las consti-
tuciones posteriores a 1925, se eleva a veintin aos, Con posterioridad
a la Constitucin de 1947, la universalizacin del sufragio se produce
en Venezuela en los trminos que se seal anreriorrnente," permitin-
clase, inclusive, la participacin de los extranjeros en Ias elecciones muni-
cipales, siempre que tengan ms de diez aos en calidad de residentes
en el pas, con uno de residencia en el Distrito de que se trate."
El lufragio directo y secreto
El segundo elemento de la evolucin del sufragio en Venezuela,
lo marca la transicin del sufragio indirecto al sufragio directo, es decir,
de un sistema electoral en el cual los electores no escogen directamente
los gobernantes, sino a travs de unos delegados que sern electores en
segundo grado, a un sistema en el cual los electores escogen inmediata
y directamente los gobernantes. En este aspecto, la evolucin venezolana
no es constante, y para su anlisis debe distinguirse la eleccin para
Presidente de la Repblica de la eleccin para las Asambleas de
representantes.
26. V. Art. 32. ordinal 12, de las constituciones de 1925, 1929 y 1931; lo. dI.,
pp. 619. 69l v 727.
27 Lo MribllY a "los venezolanos vj\lC'IIes, mayores de veintin afios, que sepan leer
y escribir y llu sujetos a interdiccin ni a condena penal que envuelva la
inhabilitacin poltica",. Alt. 32, ordinal 14 de la Constitucin de 1936; loro dI.,
p. 767.
28. Es de destacar que la no exclesin del voto femenino en los textos mnstitucionales
posteriores a 1858, si bien no condujo a su admisin, al menos dio origen 11 que
se discutiera su posibilidad. La Constitucin de 1936, al contrario, lo
expresamente.
29. V. Nola N" 14 de este pargrafo 10.
30. V. Art. 11 de L1 Constitucin de 1961, y Art. S9 de la Ley Orgnica del Sufragio
de 1973.
240 DERECHO ADMINISTRATIVO
En las elecciones presidenciales, desde la Constitucin de 1830"
hasta la Constitucin de 1858, el sistema electoral fue indirecto y la
eleccin del Presidente de la Repblica se real iz por Colegios electo-
rules o Asambleas electorales, electos a su vez por sufrujio restringido; 32
y desde la Constitucin de 1858 hasta la de 1874, la eleccin se realiz
en forma directa por los electores, en sufr3gio fundamentalmente uni-
versal." En la Constitucin de 1881 se estableci de nuevo la eleccin
indirecta del Presidente de la Repblica, la ClJ:tI se realiz por un Con-
sejo Federal designado por el Congreso." regulacin que permaneci en
la Constitucin de 1891." La Constitucin de 18')3 vuelve a establecer
el sistema electoral directo y secreto," lo cual se climinar.i de nuevo en
la Constitucin de 1901, al establecer un sistema electoral indirecto para
Presidente de la Repblica con participacin de los Concejos Munici-
pales." A partir de ese texto constitucional y hasta la Constitucin
de 193o, el sistema electoral para Presidente continuar siendo indirecto,
efectundose la eleccin por el Congreso
H
O por un Cuerpo Electoral
designado por ste." La Constitucin de 1917 vuelve a establecer la
eleccin del Presidente de la Repblica en forma directa y secreta y,
como se vio, mediante sufragio universal, lo cual permanecer en la
Constitucin de 1l)')3,+') estableciendo la. Constitucin vigente de 19G1
que 1" eleccin del Presidente de la Repblica se har por votacin
universal, directa y secreta." disposicin que ha regido las ltimas elec-
cioncs posteriores a 19j8.
En cuanto a las elecciones p:ua las Asambleas representativas, puede
decirse que la eleccin de senadores al Congreso Nacional, en toda
En las onstitucionos de lHI L An 76: de 1R19, Art. P. Ttulo VII, Seccin
Seaund.i. de la eleccin t;J[nbi:l se en forma indirecta, aun
cuando nunr.: tuvieron (w(,rtullid,ld de ser reatiz.rdcs ; oll, cu., pp. ito. 177 Y 202.
k", Constitucin .lc lS.""O, Art. Constitucin de Art 'i9: toe. cit. pp. 238
v 266.
-"" r. Constitucin de 18')8, Art. 81; Constitucin de 1861, Art. 6), y Constitucin
de IS"'I, Art. ir);', ../, .. pp. lK9, ."13 Y -""r.
3,1 [". CI\nsttlKi/lTl d, IBS1 Art. (;1 V ss "Y. cir., p. 359 .
.)'). V, Constitucin de 1891. Art. (}1 y loc. cit. p.
%. V. Constitucin de- 189_;;, Art. 6j: IIJc, cn.. p. ,107.
37 V. Constitucin d... 1901, Art. H2: loe, ca., p. 4;;9,
3H V. Constitucin de 1901, Arr. 75, Cnstitull de ]91.'1, Arr. ;,1; Constitucin de
1922, Art. .i. Constitucin de 1925, Art. 9(', Cunstitlll'in de 192R, Art 96; Cons-
titucin de In9, Art. 9{J; de 1931, Art. 96: Constitucin 1936,
Art. l){): loe. cir., pp. ,198, ),)1, YJ5, 6.";;0, 667, 70::', 7:"8 r 779.
;:'9 T. Const;t\\,'in dI:' 1';0,1. Art. -io. toe. o:" p. S7
AO, l'. de 19,17, Art. 192; y Constitucin de 195.'3, Art. 10-1; loe. cit.,
pp. Y ,:>\S.
41 V, Ccnstiruc.n (!c19(i1, Att" 113 y lB:1,
LOS suPUESTOS POLlTlCOS 241
nuestra evolucin constitucional, con excepcin de las constituciones
de 1947 y la actual de 1961,'" siempre fue indirecta, realizndose la
eleccin, generalmente, por las Asambleas Legislativas de los Estados
federados," por el Congreso constituyente," o por los colegios electo-
rales provinciales." Actualmente, sin embargo, para formar el Senado
se eligen por votacin universal, directa y secreta, dos senadores por
cada Estado federado y dos por el Distrito Federal." En cuanto a la
eleccin de diputados al Congreso Nacional, la eleccin indirecta no
ha sido una norma tan absoluta como en el supuesto de los senadores.
En efecto, desde la Constitucin de 1811 hasta la Constitucin de 1830,47
la eleccin de diputados al Congreso Nacional se realiz mediante el
sistema indirecto. A partir de la Constitucin de 1859 hasta la vigente
de 1961, puede decirse que la eleccin de diputados al Congreso ha
sido siempre una eleccin directa," con la sola excepcin de la Consti-
tucin de 1936, que estableci una eleccin indirecta, por las Munici-
palidades de cada Estado federado, de los diputados al Congreso Na-
cional." Debe tambin destacarse lo paradjico que resulta esta limi-
tacin al ejercicio directo del sufragio, en el rgimen de transicin de
la dictadura de Gmez al rgimen democrtico posterior. En la actua-
44
"
46.
47.
l.", Constitucin <le 19-47. Art. 04; loro rif., p. 865; YC0nstitucin de 1961, Art. 148.
V. Constitucin de 1811. An. 48; Constitucin de lf12l. Art. 93; Constitucin
de Art. Constitudn de 1858, Art. 49; C""stitllcin de 18(;4, An 25;
Constl111ci6n de 1874. Art. 25; Constitucin de 1881. Art. 25; G'nstitucin de
1891, Constitucin de 1893, Art. 26; Constitucin <le 1901 Art
Constitucin de 1904. Art. 35; Constitucin de 1909. Art. 40; de "9i-4:
Art. 39; Constitucin de 1922. Art. 39; Constitucin de 1922, Al!. 60; Consti-
tucin de 1923. Art. fO; Constitucin de 19>9. /t.rt. (-,(l' Constitucin de 193J,
Are 60; Constitucin de 1936, Art. 59; Constitucin de 1953, Art. 70; loe. ir.,
PP. 134, 210, 260, 284, 309, 33t. 379. <j03. 4;'2, 463, 493, 549, 588, 624,
(,(,0, 696. 732, 772 l' 911,
V. Constitucin de 1!lt9. Art. ."', Seccin 111. Titulo VI; loe. eil., p. 174.
V. Constitucin de 18:;\(). Art. 36, loe. cit., p. 228.
V. Co;;nstitucin de 1961, Arts 113 y H8.
V. Constitucin d", 1811, Art. 1-1; Constitucin de 1319, Art. 1, Seccin Il, TI.
tulo VI; Constitucin d", 1821, Art. 84, y Ccnstirucin de U'30, Arts. 36 y 50;
loe, m., pp. BO, 173, 209. n8 y 230.
V. Constitucin de 1857, Art, 21; CUl\<;titucill de Art. 58; Constitucin de
1864.' An. 20; Conltltu'in de 187-4, Art. 20, Constitucin de 1881, Arl. 20; Cons-
ntucin de Hl91, A,t. 20; Constitun de J893, Art 22; Constitucin de 1901,
Art, 32; Constitucin de 1904, Art. 31; Ccnstitucin' de 1909, Art. 36; Cunsti.
tucin de 191.4, .Arl. .35; Constitucin de 1921, Art. 35; Constitucin de 1925,
Art. 56; CQnsutuCln de 1928, Art. 56; Constitucin de 1929, Art. 56; Constitucin
de 19"L,Art. 56; Constitu(in de 1947; Art. 151'. Constitucin de 1953. Art. 69;
ConstItUCIn de 1961. Art. 151; oro cit., pp. 259, 285, 308, 330, )4, 378, 402,
'131, 462, 491, 545, 587, 613, 660, 696, 7:>2. 8&1, 912 Y 9.56.
V. Constitucin de 19%, Art, op. til" p. 771.
242
DERECIIO ADMINISTRATIVO
lidad, en todo caso, la eleccin de diputados al Congreso Nacional se
realiza tambin por votacin universal, directa y secreta co.n represen-
tacin proporcional de las minoras, en el nmero que determina la Ley
Orgnica del Sufragio segn la base de poblacin requerida, que la
Constitucin prohbe que exceda para un diputado, del uno por ciento
de la poblacin total del pas. '"
El tercer elemento de la evolucin del sistema electoral venezolano
est marcado por la transicin del sufragio pblico al sufragio secreto
que existe en la actualidad. En efecto, en las primeras constituciones
de la Repblica de 1811 y 1830, el sistema de voto pblico fue exi-
gido," y es aqu, tambin, que la Constitucin de 1857 establece el gran
cambio al prever la g;trant:l del sufragio secreto, lo cual perdura
hasta 1874." La Constitucin de ese afio vuelve a establecer el sufragio
pblico," lo cual ser cambiado de nuevo por la Constitucin de 1893
al exigir, como todas las posteriores," el sufragio secreto, con la soja
excepcin de la Constitucin de 1936, que no estableci nada al respecto.
La Constitucin vigente de 1961, con carcter geneml, establece que
"la legislacin electoral asegurar la libertad y el secreto del voto","
lo cual se aplica a todas las elecciones, tanto para representantes nacio-
nales como estadales y municipales.
El sistema electoral nrinoritarlo y la representacin proporciona!
El cuarto elemento que caracteriza la evolucin constitucional vene-
zolana del sistema electoral, es el que marca la transicin de un sistema
50. V. Constitucin de 1961, Art 15L La Ley Org.inica del Sufrag.o tle 1973 estableci
la base de poblacin pafa degir un diputado en el 0, 'jS por ci...-nto de la poblacin
del pas (Art. Y'). V. en GO. 1.609 Exts. de 6-9-73. r
51. V. Constitucin de IHII, Arts. 39 y 7f,; Constitucin de 1891, Art. ; Constitucin
de' 1B21, Art. 2-L Constitucin de 1830, Art. 26; loro ct., Pfl. 133, 140, 168,
~ l y 227.
52, V. Constitucin de 1857, Art. 59; Constitucin de 1858, Arts. 58 y 81; r C0115ti
turin de 1R6i. Art. (,3; loe, cu., pp, 267, 285, 289 Y .113.
53. V. COllslituci<'m de lR7-, Art. n, ordinal 23; Constitucin de ]881, Art. 13, ordi-
nal 22; Constitucin de 1891, Art. 13, ordinal 22; loe. cit, pp- 328, 350 Y 375.
54. V. Constitucin de 1893, Art. 13, ordinal 2f; Constitucin de 1901, Art. 6", ordi-
1l:J1.21: Ccnstitudn d 1901 Art. 7'1, ordinal 19; Constitucin de 1909, Art 12,
urdmal 19; Ccnstitucln de 19U, Art. 19, ordinal 20; Constitucin ele 1912,
Art. 19, urdiria l 20; Constitucin de 11)25. Art. 17, ordinal 1"; Constitucin de
1928, Art. 17, ordinal 1"; Constitucin de 1l)2Y, Art. 17, ordinal F; Constitucin
de 19.'1, Art. 17, ordinal Iv; Constitucin dt, 19'7..Arts. 151, I'i1 r 192; y Cons-
titucin de 1953, Arts, 69 y 10j; i-: cir., pp. 398, 425, 456, <186, 540, 582, 614,
6'1], 687, 723, 864, 865, 873, 912 Y 9U.
55, V. Con!'>tit.ucin de 1961, Art. 113.
LOS SUPUESTOS POLlTlCOS 243
electoral mayoritario o uno minoritario. Paradjicamente, los tres elemen-
tos evolutivos anteriores configuran un proceso de "democratizacin"
del sufragio 'al hacerlo ahora universal, directo y secreto; sin embargo,
el cuarto elemento sigue una direccin inversa: dificultar la formacin
de gobiernos capaces de representar las mayoras nacionales. En efecto,
la transicin de U1l sistema electoral mayorirario a uno minoritario debe
analizarse distinguiendo Ias elecciones para Presidente de la Repblica
de aquellas destinadas a elegir los miembros de las Asambleas repre-
sentativas.
En la eleccin de Presidente de la Repblica, la evolucin ha mar-
cado una transicin de un sistema electoral de mayora calificada a un
sistema de mayora relativa. En efecto, las constituciones de 1811 a 1857
exigieron una mayora de las dos terceras partes de la votacin p;ua la
eleccin presidencial," previendo la Constitucin de 1857, P'" ejemplo,
el recurso a una segunda votacin entre los dos candidatos que hubieran
sacado mayor nmero de votos, cuando ninguno hubiere obtenido la
mayora calificada." La exigencia de la obtencin de Jas dos terceras
partes de la votacin para la eleccin de Presidente fue modificada por
la Constitucin de 1858, la cual exigi la mayora absoluta, exigencia
que permaneci en el texto constitucional hasta la Constitucin de 1922.
58
Las constituciones posteriores de la dictadura gomecista no consagraron
proporcin determinada para la eleccin presidencial, la cual era regida
en todo caso por los deseos del dictador; y, paradjicamente, la Consti-
tucin de transicin de 1936, sigui el ejemplo de las constituciones que
la precedieron, no estableciendo porcentaje alguno para la eleccin pre-
sdencial." A partir de la Constitucin de 1947 hasta la actual, Se con-
sagra expresamente la eleccin directa del Presidente de la Repblica,
5(,. P", Constitucin de 1:'119, Arr. 7; Constitucin de 1830, Arl. 105; l' Consritucic
de 1857. Art. 59; loe. CIt., pp- 177, 2}8 y 267. No se hace referencia a la Consti.
tucin de 1811 porque se ,rat,., de la nica, en nuestra evolucin constitucional
que consagsba un ejecutivo colegiado de tres rmembrcs. '
57. V. Constitucin de 1857, Art. 59; loe. rit., p. JG7.
58. V. Constitucin de 1858, Art. 8.'1; Constitucin de 1,%4, Art 65; Constitucin
de 187', Art. 6",; CnstJtlJl:il1 Je 189J, Art. 65; Constitucin de 1901 Art. 82
Constitucin de 1904, Art. 72: Constitucin de 1909', Art. 77; Constft.ucin
1914, Art. 76, Y Constitucin de 1922, Art. 76; tor. cit., pp. zgo, 314. 336, 1108,
'139, 498, 5521' 59'1. No se hace refere.ocia a las constituciones de 1881 y 1891,
pues Stas estableCIt'roo la e!ecc,n dEl por Un Consejo V. Nora
N }5 de este par;-r<li('. E, de destacar que eotre 1358 r 1881 la eleccin presi-
dcncial fue directa. V. No!" NV B de este pargrafo.
59. Las leyes ele.:f<Jralcs de la sin embargo, mantuvieron la de la maycr!a
absoluta que se habia c>l"blecido r'JE'stitucionalmente 1922.
244
DERECHO ADMINISTRATIVO
por mayora relativa de votos," es decir, es electo el candidato que
obtenga el mayor nmero de votos.
En el campo de la eleccin de representantes, la evolucin se
caracteriza por la transicin del sistema de escrutinio mayoritario al
sistema de representacin proporcional. En efecto, el sistema de escru-
tinio mayoritario para la eleccin de senadores y diputados fue el nico
conocido en Venezuela hasta el ao 1945,'" cuando el Estatuto Electoral
dictado por la Junta Revolucionaria de Gobierno en ese ao, p,na la
eleccin de los miembros de la Asamblea Constituyente, previ por
primera vez en nuestra historia constitucional el sistema electoral de
representacin proporcional. Este sistema, posteriormente, consagrado en
la Constitucin de 1947,''' es el vigente en la actualidad';'; Debe desta-
carse que quizs fue consagrado en 1Y17 y posiblemente tuvo razn
de ser en los primeros aos de 19G0, dada las situaciones, en ambas
fechas, de transicin hacia el rgimen democrtico, con el objeto de que
ningn partido dominara en forma absoluta las Cmaras Legislativas.
Las sucesivas dictaduras de principios de siglo hasta 1936 y de la d-
cada de los cincuenta parecen haber producido esta. reaccin contra el
absolutismo."
Como resultado de esta evolucin, en Ia actualidad, el sistema elec-
toral venezolano es universal, directo, secreto y de escrutinio minori-
tario, con la exigencia de slo una mayora relativa (simple mayora)
para elegir Presidente de la Repblica, y de la aplicacin del principio
de la representacin proporcional de las minoras para la eleccin de
los miembros de las Cmaras Legislativas, mediante listas bloqueadas,
en 23 circunscripciones electorales (equivalentes a los veinte Estados,
60. V. Constitucin de 1947, Art. 192, y Constitucin de 19'53. Art. 10-1: loe. cir..
pp. 873 Y l)Ul; y Constitucin de ]961, Art. 18::i.
61. V,) en este sentido, la opinin de E. \\;/olf, TUIL:do de Derecbo COIlJtif.'lciollal
V enezoleno, cit., Tomo 1, p. 209.
62. V. Constitucin de 1917, Art. 83, IOf. ca., p. 852.
63. En diversos artlcuius, la Constitucin vigente consagra expresamente el sistema de
la representacin proporcional de las minoras: Art. 19, para la eleccin de dipu-
todos a las Asambleas Legislativas: Art 148, para la eleccin de senadores; y
Art. 151. P,Wl la eleccin de diputados :11 Congreso. Adems, el Art. 113, de
carcter general, agreg:l que "la Jeaislacin electora! asegurar la libertad y el
secreto del voto y consagrar el derecho de representacin proporcional de las
minoras"
64. e/;'. sobre el carrtr-r antidicratoria] de 1.1 Constitucin de 19(,1 y lus defectos del
ststernc de representacin proporcional en ].G. Aodueea, "Introduccin a las Actas",
~ Cor.r/I.'ucill de 1961 y /.1 Iirolucron Constimcronnl de Venezuela, Actas de la
Comisin redactora del Proyecto, Tomo 1, Vol. 1, Caracas, 1971, PP. XXVI Y ss.
LOS SUPUESTOS POLlTlCOS 245
los dos Territorios Federales y el Distrito Federal), con poblacin varia.
ble, pero muy densa en algunas. Esta situacin venezolana, en todo caso,
na es extraa, si se analizan los sistemas electorales de los dems pases
latinoamericanos que conocen de elecciones."
Ejectos del sistema electoral minoritario
Ahora bien, del estudio comparativo de los resultados de los proce-
sos electorales desde 1946 hasta 1973, se puede constatar que el sistema
electoral minoritario en Venezuela, con la momentnea excepcin de
los resultados electorales de 1973. debido 'a la pronunciada polarizacin
que distorsion, como es natural, la lgica del sistema electoral," con-
dujo a gue los gobiernos electos, a medida gue el sistema se aplic,
fueran electos con cada vez menos respaldo popular, y que la integra-
cin de las Asambleas representativas diera lugar a una progresiva
atomizacin de las fuerzas polticas en e11as representadas."
En efecto, en cuanto a la eleccin presidencial, las cifras electo-
rales demostraron hasta la eleccin de 1968, una prdida progresiva
de respaldo popular al Presidente electo y una difusin tambin pro-
gresiva de la votacin entre los diversos candidatos. El sistema minori-
tario de eleccin presidencial, o de mayora relativa o simple mayora,
en realidad condujo a la eleccin de presidentes con respaldo minori-
tario e.n lugar de un respaldo mayoritario." En muchos casos, esta
6S.
(i(i.
67
68.
En general, la eleccin de Presidente de la Repblica slo se exige la simple
mayora y. excepcionalmente. -algunos paIses como Argentina y Guatemala exigen
rnaynria absoluta. <J como Costa Rica, que exige el 70 por ciento de [os votos
vfidos Para la eleccin de I"s miembros de lns Asambleas representativas, puede
decirse que con la sola excepcn Importante de Mxico, la eleccin se re<l.liza por
el sistema de representacin proporcional de las minoras corno regla general en
America Latina. Es slo en la reforma constnciona de 1963 que en Mxico el
sistema m3}'oritario absoluto tradicional comenz a adquirir carcter relativamente
mixto, 10 cual Se ha reforzado por la reforma constitucional de 1972, al
denominados "dit)(ltados de partidos" en de los partidos mino-
nt;rlos. V. los textos en el Diaria Ofirial de 1" Federacin de 22 de junio de 1963
J' de 14 de febrero de 1972 l' la Nota N 80 de este pargrafo 10. Cir., en general,
Maruja Delfino de Palacios. L".f m!l.,iJjrir;mer y la fwm4 de eteccin
l"nid"nrial, Cuadernos del Instituto de Estudios Polticos. N" 15, Caracas, 1968,
pp. 15 Y ss.: J' RonaId H. McDon:dd, Par/)' SptemJ 'md El",tio1/J in ltin Am",.,,
Chicago. 1')71.
V. Allan_R. Brewer-Caelas, Cambio Po1iliw y Reforma.... cie., capitulos 8 y 11.
En :;:eneraI, sobn-: los efectos del sistema electoral de representacin proporcional
J' el aniJsis de J<lS elecciones venezolanas desd,. ]9"16 a 197.\ V AlIanR" Brewer-
Carias, Cmbio Poltico y Reiorm... , dt., captulos 8 y ss.
En base a e>lo, con razn h; s<:ala,h T.E. Carrillo Batalla que el "error" de!
"rtirulo 182 de la Ccusnructn debe corregirse)' establecerse la eleccin presidencial
246
DERECllO ADMINISTRATIVO
posicin de debilitamiento ab initio del gobiemo, se agrav por el hecho
de que la eleccin minoritaria del Presidente se acompa de una com-
posicin atomizada-proporcional de las Cmaras Legislativas, pues resulta
evidente que la eleccin presidencial por mayora relativa no tendra
tantas consecuencias inconvenientes, si la integracin del Congreso se
realizara por un sistema distinto al de representacin proporcional.
Lamentablemente, todava el mito del presidencialismo latinoamc-
ricano " est presente entre nosotros y se cree solucionar toda. la con-
tradiccin de nuestras instituciones polticas, estableciendo un sistema
de mayora absoluta para la eleccin presidencial, pero sin cambiar el
sistema proporcional de las minoras para la eleccin de las Cmaras
Legislativas."
En cuanto a la eleccin de las Asambleas representativas, y en
particular de las Cmaras Legislativas nacionales, la aplicacin en Ve-
nezuela del sistema electoral minoritario de representacin proporcional
de las minoras ha producido consecuencias todava ms dramticas."
En efecto, por contraposicin a los sstemas electorales mayoritarios, que
en circunscripciones electorales de tamao variable producen la eleccin
de los representantes que hayan obtenido el mayor nmero de votos, sin
consideracin relativa al nmero de votos obtenidos por los dems can-
didatos, el sistema de representacin proporcional de las minoras tam-
bin en forma variable segn los mecanismos que se adopten, tiende
a asignar representacin a todos los grupos polticos que participen
en una eleccin en circunscripciones electorales generalmente grandes.
por. mayora absoluta. "De lo contrario, seguiremos viendo el contrasentido de un
gobierno proclamado democrtico por la Constitucin, pero elevado a la cumbre del
mando. no por el voto mcyoritaro de la voluntad .l.icneral corno dijera Rousseau.
sino con los sufragios de una pequea fraccin del pueblo", V, Historia crtiC(l deo!
1:0I1n'1'1o de la Democracia, Tomo I, Caracas, p. 8).
69. V. Lo indiodo en el pargrafo 11.
70. Esta fue la situacin de Chile hasta 197-", que origin tantas contradicciones entre
el Presidente, electo por moyortn absoluta y un Congreso en el cual tena un
respald bastante minoritario, Cfr. jonn E. Garcs, Chile, 1971: "A Revolutionary
Govcrnmcnt within a \X'elfare Statc", en Kcnncrh Medhurst (ed.}, Allende's Chile,
London, 1972, p. 45, Y J. Biehl del Ro and Gonzalo Pemndez R., 'The PoJitic:lJ
pre-rcquisites fol' "- chilean \V;'_y", idem., P. 'i-L Esta cs. por otea parte. la reforma
"original" );, califica La Exposicin de Motivos de la Ley sobre el Rgimen
Nacional Electoral que rini las elecciones argentinas de marzo de 1973 y la siguiente
y, asimismo, cst<l fue l;- reforma que se sugiri, sin xito. en Venezuela a mitades
de 1972 para ser 0plicada en las elecciones deJ973. V. Allan-R. Brewcr-Cartas,
Camhin Politico J' Reorma . . , cit., captulos 9 y ss.
71. Sobre ello, V. A1Jan.R. Brewer-Carlas, Cm//io Poltico J Reforma, .. ! cir., c'apl-
tulos 8 y ss.
LOS suPUESTOS POLlTICOS
247
Diversos mecanismos se pueden adoptar para operar la representacin
proporcional." y, entre ellos, en Venezuela se ha adoptado el
sistema d'Hondt -c-denominado as en honor de su creador en Bl-
gica-, con listas bloqueadas, el cual, en cierta forma, es el
la mayor proporcionalidad en los resultados de una el:cclOn.
a su aplicacin inmediata; pcopoccionaHdad que se pecfecCJona, an ,mas,
mediante una segunda operacin postelectoral que conlleva la aSIgna-
cin de los Ilamados "Senadores y Diputados adicionales"."
Ahora bien, en relacin a este sistema de representacin propor-
cional, tal como E. \Volf lo seal, el mismo ha cambiado totalmente
el aspecto de las elecciones en Venezuela." Con anterioridad a ]945, la
eleccin mayoritaria tradicional, dado que en nuestro pas no exista
realmente un rgimen democrtico, no era ms que una pura y vana
formalidad," empleada por la larga lista de caudillos y dictadores como
frmula para imponer su voluntad al pas. La reaccin contra el abso-
lutismo, que DO era producto de un sistema electoral determinado, y el
rechazo a la dictadura mediante la apertura de un rgimen democr-
tico, produjo, sin embargo, los tradicionales juicios de valor sobre la
"justicia." de los sistemas electorales, adoptndose el de la represen-
tacin proporcional como el ms "justo" y rechazndose el sistema
mayoritario que, segn Duguit, "conduce a la opresin de una parte
de la nacin por la otra, so pretexto de contener esta ltima unos
cuantos votos ms que la primera"." Los juicios de valor -"ms
o menos justos"- de los sistemas electorales, si bien son tradicionales
entre nuestros autores de Derecho Constitucional al i.nsistir en la jus-
ticia de los sistemas de representacin proporcional de las minoras,"
estimamos que hoy estn realmente superados." En nuestro criterio, 10
que debe privar al establecerse un sistema electoral, es Ia consideracin
7l
74.
75.
76.
77.
78.
Para un cuadro sobre los diversos electorales, V. Pd1'fi"mi?IIIJ ",,,d Efe'1oraf
S;flemJ. A lV'm1d Ha"dhook. nslltute of Electora! Rcsearch, London, 1962.
Artculos 1:1 " ss de la Ley Orgnica del Sufragio.
V. E. WolI, T,.atm/o i' Derecbo Crmuitllciollft/ Vene2olq"o. Tomo l. cit., P. 234.
La expresin es de E. Wolf, ;em,
CiI. por E. Wolf. op, cit" p. 225.
V. E. Wolf, op. cir.. p. 226: Ambrosio Orcpem, fA Nllel'a Coesumcin Vene.
=01<1-174. 1961. Caracas, 1969, 1" 325.
Pata..un anlisis general sobre la ;.usticia}e los sistemas electorales con eSfX'cial
anlisls de la repre,sentaCln , . F. Hermens, Democrac)' O" A1/
archy?
,.'J J't/ld] 01 Re/,re,:('/l,'1"Oil. 191t: E: and J.D. Lambert, Vo//lg
11I DOl/cCUcles: 01 Jf:l4/ o{ MaJonl) "Nd Pr'/'oF/Jo1i,f eh'}.');',t! 5)'.'1""''1'-, Lnadan, 1959.
248
DERECJIO ADMINISTRATIVO
de que en una realidad poltica determinada contribuyan o no a la
formacin de un consenso pol tico y, en cierta forma, que puedan o no
dar como resultado gobiernos que gobiernen. Si el objetivo a lograr es
que surjan instituciones polticas cada vez ms dbiles que provoquen
disenso poltico y Can las que no se pueda gobernar, el sistema de
representacin proporcional en pases como Venezuela, es el ms ade-
cuado; si, al contrario, lo que se busca es el establecimiento de gobier-
nos que puedan realmente gobernar y que representen a las mayoras
nacionales, un sistema menos proporcional es el ms adecuado, sobre
todo si sus efectos sobre las minoras pueden atenuarse dndole repre-
sentacin a stas. Una cosa es la representacin proporcional de las
minorias y otra cosa es la representacin proporcional en un sistema
que produce, materialmente, que todos los grupos polticos Sean mino-
ritarios. En otras palabras, una cosa es la representacin proporcional
"de las minoras", cuando sin embargo hay algunos grupos polticos
"mayoritarios", }' otra cosa es que slo surjan gobiernos de minoras.
En Venezuela, la aplicacin de un sistema electoral de representacin
proporcional absoluta condujo durante la dcada de los sesenta, de la
representacin de las minoras a gobiernos de minoras; y si bien mo-
mentneamente la tendencia se detuvo en las elecciones de 1973 por
la acentuada polarizacin poltica, si no se corrige el sistema o sta se
mantiene, la tendencia minoritaria continuar."
LOJ orgel1eJ del sistema de pandos
Una de las consecuencias ms importantes del sistema electoral
minoritario venezolano ha sido el condicionamiento del sistema de par-
tidos polticos, que tambin comenz a conformarse a partir del 1945."
79. V. lo indicado en Allan-R. Brewer-Cnrias, C't1Ilbio Polliro J Rt'fOl'Nltt ... , t.
rupitulo i t.
RO. Por supuesto que 1.1 hecha de que el sistema electoral venezolano de
representacin hu condicionado nuestro sistema rnultipartidistn, toca
:l:;pect"s controvcrtido-c U1 he reor poltica sobre los sistemas de partidos.
Seg':l:l Ia tes!:, de M. Duvcnrcr. difundida desde 19"15, el sistema de partidos pol-
ticos ost condicionado por "'; sistema electoral [}". Meurre Duverger (ed.).
L'b:fhu:/l" def SJ'Jtnt"J Elcvtormcx JUI" la rn- politiqueo Cahicrs de la Pondation
dc-, Sciccre..; Politiqucs. N" 16. Pars, 1950; lilslil.'iUllf Politique.J et
Deoi C01}J"(t:t((;I1Ii(,z, Tomo 1, Pars, 1971, D. 1(,0. V,! ade-ms la bibliogma que
cita en la Nota N" 250) y, en particular," el sistema de: representacin
proporcional al mul ripartidismo ([/. Mauricc Duvcrger, l"e.f Pnnis Politiques
Pars, 1973, 1)11. :.'69 Y ss.) . Esta tesis 113. tenido grandes defensores, y entre eUos:
LOS SUPUESTOS POLITICOS 249
En nuestro criterio, y sin llegar a apreciaciones deterministas sobre la
influencia de los sistemas electorales sobre los sistemas de partidos,
estimamos que no puede llegarse a comprender realmente stos y el
porqu de su conformacin, sin el anlisis pormenorizado del sistema
electoral en cuyo marco funcionan."
Ahora bien, si consideramos que el sistema de partidos venezolanos
comienza a estructurarse realmente, como tal, con posterioridad a 1945,
no hay duda de que sus antecedentes remotos hay <fue situarlos en
los movimientos estudiantiles de 1928 y sus antecedentes prximos,
en las organizaciones polticas que comienzan a surgir entre 1936 y 1945,
durante los perodos de transicin de la dictadura 'a la democracia, que
se abren con posterioridad a la muerte de Gmez, en
por la crtica a la representacin prororcion:JI, deben destacarse los diversos trabajos
de Ferdinand A. Hermens, Dcmucn,Cl' or A'f4rch.y? A Stlldy o/ Propor/iONd/ Re!,re
un/afion, 1941; Tbe Representarre Repubfir, 1958; "The Dynamics of Proporriona!
Representation" en Andrew J. Milnor (ed,), Compa'alil'll Poli#ea/ PartreJ, New vork,
1969, y en Harry Eckstein and David E. Apter, COmpafttlj"1l Poli/jeJ, New York, 1963,
pp, 254 J' ss, Por otra parte, deben destacar'ie tr'lbajOS especficos destinados
11 <Ietl"rm;oor 13 inf!ueoa n" 1m ..""'tor..les en 1M instituciones poWicas
y, particularmente, los de E, Lakernan and J. D, Lambert, Volitlg itl D"mocrdej,t:
A Study o/ Majority al/d PropOrtiona/ Eleelor.d S)'J/emJ, London, 1959, y de Douglas
W. Rae, The Poli/jea/ Comeqeencet of 8/eool"4/ L4u'J, Yale U.P., 1967. Por supuesto,
que la tesis de la influencia de los sistemas electorales sobre 105 sistemas de partidos
"O es compartida generalmente (para un general sobre las diversas tipologas
de los partidos polticos, V. M, Delfino d<! Palacios, "Sistema de Partidos y Sistema
Pnlilico; Descripcin Tipol.:ica", en Poli/ei", N' 2, Instituto de Estudios Polticos,
Caracas, 1973, Pp. 91 Y )' se llega inclusive a estudiar el sistema de partidos
poltICOS como una realidad sin que se preste aten(in alguna a uoo
de los facto!e, que lo condicionan, el sistema electoral. De ahi, por ejemplo, la
aprecilln de Rooald H. McDol'ald sobre la pOCa atencin que se ha prestado a los
sistemas electorale, l' de representacin poltica en Amrica latina, Par/)' Sy!/em!
d>ld E/e,.tio1lJ jlJ Luin Americ(I, Chicago, 1971, p, IR.
81. En Venezuela, por ejemplo, algunos de los pocos estudios que se han efectuado
sobre el sistema de ignoran por completo la influencia sobre el sistema
electoral: V. Juan C. Rey, "El sistema de partidos venezolanos", Politeia, N" 1,
Instituto de Estudios Polticos, Caracas, 1972, pp. 185 Y ss. Otros no le asignan
importancia: V. H. Njairn, R. Combellas, E. de Guern y A. Stambouli, El Sirli>ma
PolJ..o Vllne;:olano. Caracas 1975, pp. t5 Y 16. En este sentido, consideramos
incompletas las apreciaciones que frecuentemente se realizan sobre la existencia
de un sistema de partidos o sobre la conveniencia de que un sistema de par-
tidos cambie por otro, sin reEe-re-nci.1 ,1l sistema electoral, como si el sistema
de partidos fuera una simple creacin politica preexistente JI aqul (V., por ejemplo,
Dcnald V. Smile)', "The l\vo Party Systern and One-Parry Dcminanoe in libf:ral
Democratic State", en Andrew]. Milnor (ed.), op, elt. pp. 54 Y59 Y ss.; Sigmund
Neumann, "Toward an Comparativo Srudy of Politcal Parties", idem, Pp. 35 Y ss.
82. V, lo indicado en el pargrafo 3.
250
DERECHO ADMINISTRATIVO
En efecto, el esquema tan tradicional en Amrica Latina, de par-
tidos liberales y conservadores, que tambin se desarroll en Venezuela
durante la segunda mitad del siglo pasado," fue totalmente eliminado
de la faz poltica de Venezuela, al concluir el predominio de la poltica
regional, federalista y caudillista, mediante la accin integradora de la
dictadura de J. V. Gmez." El nico reducto poltico y de protesta que
existi durante el primer tercio de este siglo, se concentr material-
mente en los movimientos estudiantiles. quienes, sobre todo en la dcada
de los veinte hasta la muerte de Grnez. tuvieron el monopolio de la
accin poltica opositora. La reaccin poltica de la dictadura, no slo
fue feroz en cuanto a la represin desatada, particularmente contra
los participantes en los movimientos estudiantiles de 1928. sino que
provoc una reforma constitucional que iba a legalizar la represin
poltico-ideolgica hasta 1945: la reforma constitucional de 1929, entre
otros objetivos, tuvo el de "prohibir la propaganda del comunismo","
83 1'-, las referencias histricas en E. Wolf, Tratado de Derecho Constit ucional Vel/e-
zolana, Tomo 1, Careras 1945, pp. 237 l' ss.: Anbal Pinto, con razn, considera
este esquema como un reflejo de la importacin masiva de instituciones polfticas
europeas creadas para satisfacer intereses, relaciones y objetivos completamente anti-
pticos a los problemas bsicos del desarrollo, "Poliricat Aspect of Economic Deve-
lopment". en Claudia Veliz {ed.}, Obsracles ro Cb.mec jI! fAtiU Americe, Oxford.
1969, pp. 20 r
s.r. l-'. lo indicado en el pargrafo :".
85. As se dispuso (;0 el artculo .;2, orr]. (i, de la Constitucin de 1929 COll10 lirni,
tJ.cin.<1 de pcnSanielt(l: "Queda tambin pmhibida ra propaganda de!
comumsmo . T/. en Luis Marias Otero. LIJ COIIJtitIlC'I/Cf de V'eneztceia, Madrid,
1965, p. 65). ll.Jj la vigencia de Lt Constitucin de 1931. b cual contena una
norma similar, se dict meses antes de la promulgacin de la Constitucin de 1936,
id Ley para g,lrantc::ar el orden pblico y el ejercicio de los derechos individuales,
c.l}'o art.lculo 3.'> estableca lo sigujcotc: "[1 que pblicamente, de palabra, por escrito
o Impresos, pe,' Il'cdio de la radiodifusin. dibujos. carteles, mitines u otros
medios de pubficidad. (1 haciendo U"O de algn servicio pblico, hage propa,L:;anda
;t favor de la abolicin de la propiedad privada, lucha de clases, incitacin de lo;
obreros mtrn los patronos. extincin de la familia, desconocimir:nto de la ley. dicta-
Jura J.el as las dems doctrinas o mtodos que abarquen el ideal
comunista, a!larq.tllsta C) tcrrcnsta, sern penados con de uno a tres aos. Si
romo cO;lse.cucnCl:!. de 1.1 propaganda llegaren a verificarse 'Cc!I'JS del ictuosns o desr-
pblicos. la pena ser de dos a seis ;os". Esta lcv. denominada "Lev Lara"
en de: haber sidl1. su red,ldcr el Ministro de! I:cri0f de la poca. doctOI:
Lara. estuvo vlgC:fJte h,lsta 19'). V. k decisin de L:1 Corte Federal y de
CaS?ClOll de -1-341 (M. 1912, pp. no-1.')(;) sobre esta limitacin en Allan-R Brewer.
Cana.s,. de la Curte Suprema 1930-1974 y Est udios de Derecho
Tomo 1 (El ordenamiento constitucionn l y Funcional del Estado),
191), rr. J 10 r ss.
LOS SUPUESTOS POLlTlCOS 251
la cual permaneci, ampliada, no slo en la Constitucin de 1936,8G
srno eue condicion la vida de las nacientes organizaciones polticas
hasta 1945.
6
00
~ ~
~ ' z
~ g
DERECHO ADMIN STRATIVO
all la vigencia del principio de la legalidad, base del Estado de Derecho.
Sin embargo, no puede ya decirse (llle la admuustracin se apute con
la mera ejecucin mecnica de la ley:" la administracin debe someterse
a la legalidad pero no consiste en la sola ejecucin de las leyes, y mucho
menos de las leyes de libertad que acompaaron el nacimiento del
Estado de Derecho."
A lo heterogneo de los actos que pueden resultar de la actividad
administrativa en el mundo contemporneo;" se agrega) en todo caso,
la heterogeneidad de las formas que puede revestir esa actividad. Ya
no se est en presencia de un Estado que limitaba su actividad a actuar
como gendarme en el orden econmico y social, cuidando que los dere-
chos individuales garantizados por las leyes se mantuvieran inclumes.
El Estado contemporneo, al dejar de ser un Estado Liberal-Burgus
de Derecho y asumir su papel de Estado Social de Derecho (Estado
Benefactor) o de Estado Democrtico y Social de Derecho," ha venido
asumiendo una serie de actividades no slo reguladoras del orden eco-
nmico y social (polica administrativa}, sino promotoras (fomento),
prestadoras de servicios pblicos, empresariales (gestin econmica) y
planificadoras que caracterizan, en el mundo actual, a la actividad admi-
nistrativa. Fcil es comprender, por tanto, por qu el estudio del rgi-
men jurdico de esta actividad forma la mdula ceotral del derecho
administrativo.
22 Ch. Hctor Giur,J.:i. f.., ,Vuda Adm,:,J1I'.(':';" Pi;/!/':!",!. .\I,\n!t'\:dtO )96<;. 1"1'. 5:\
y ss.
2:-;. V. lo en el pargrafo 2.
'.'1. .n.tos adnunistrauvos Cr::ullOn'ls o in,jj\j,i:l. 1:.", l. :1:'>15
bi;;ltvr,,!es (contratos " l"'10,eSll1lll" 'lJI1:iniscl";l:i\.I';I. \ rl(i''lll-<;
n :;:ter J Ies.
2) l' lo rn (,1 Lpitulo
APENDICE
SISTEMATICA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
VENEZOLANO
Ttulo I. LOS SUPUESTOS FUNDAMENTALES
DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. LOS SUPUESTOS HfSTORICOS.
1. Del Estado Absoluto al Estado de Derecho.
2. Del Estado Liberal Burgus de Derecho al Estado Social de
Derecho.
3 . La conformacin histrica del Estado Venezolano.
11. LOS SUPUESTOS SOCIO,ECQNMrCOS,
l. El Estado dentro de un sistema de economa mixta.
2. Los fines del Estado.
3. El papel del Estado en el proceso de desarrollo en Amrica
Latina.
lIl. LOS SUPUESTOS POLITICOS y CONSTITUCIONALES.
1. El ordenamiento constitucional.
2. La forma del Estado: las peculiaridades del federalismo
venezolano.
3. La separacin de poderes.
4. El rgimen democrtico y el sistema poltico.
). La forma de gobierno presidencia con sujecin parlamen-
taria.
6. La consagracin de los derechos y garantas constitucionales.
7. El control jurisdiccional de la constitucionalidad de los actos
estatales.
IV. LOS SUPUESTOS ADMINISTRATIVOS.
l. La Administracin Pblica como complejo orgnico.
2. La Funcin Administrativa dentro de las funciones del
Estado.
402 DERECHO ADMINISTRATIVO
3. La Actividad Administrativa dentro de las actividades del
Estado.
Ttulo II. LA ADMINISTRACION PUBLICA
y EL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. INTRODUCCION.
l. Nocin.
2. La Administracin Pblica y la actividad de los particulares.
3. La Administracin Pblica y las actividades del Estado.
4. La Administracin Pblica dentro del sistema poltico: la
administracin como sistema.
5. La expansin del hecho administrativo.
II. LA ADMINISTRACION PUBLICA y LAS CIENCIAS ADMINISTRATIVAS.
1 . Aproximacin histrica a la Administracin Pblica.
2. Los mtodos iniciales.
3. El enfoque productivista: la administracin cientfica.
4. El enfoque sociolgico: la burocracia.
S. La concepcin poltica.
6. El enfoque jurdico.
III. LAS CONCEPCIONES JURIDICAS SOBRE LA ADMINISTRACION
PUBLICA.
l. La Administracin en sentido objetivo: la administracin-
actividad.
2. La Administracin en sentido subjetivo: la administracin-
rgano.
IV. CARACTERISTICAS GENERALES DE LA ADMINISTRACION PUBLICA
1. La Administracin Pblica y la Administracin Privada.
2. Elementos caractersticos.
V. LA ADMINISTRACION PUBLICA y LA POLITICA.
1 . La dependencia de la Administracin Pblica frente al Poder
Poltico: el carcter instrumental.
2 . La influencia del medio poltico sobre la Administracin.
SISTEMATICA DEL E J ~ E H O
403
3. Los fines de! Estado y la Administracin: la administracin
pblica para e! desarrollo.
VI. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA.
1 . La inadecuacin de la Administracin Pblica a los fines del
Estado.
2 . Reforma y racionalizacin.
3. Estrategia de la reforma administrativa.
4. La experiencia venezolana.
VII. EL DERECHO ADMINISTRATIVO.
l. Nocin.
2. El Derecho Administrativo como derecho pblico.
3. La lucha permanente del Derecho Admioist;ativo: e! equili-
brio entre los derechos individuales y las potestades pblicas.
4. La constitucionalizacin de! Derecho Administrativo.
5. El Derecho Administrativo y la publicizacin del derecho
privado.
Ttulo I1I. EL ORDENAMIENTO JURIDICO-
ADMINISTRATIVO
l. EL ORDENAMIENTO jURIDICO.
11. EL PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD.
l. La nocin de legalidad.
2. La legalidad y las funciones de! Estado.
3. El control de la legalidad.
III. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
l. Nociones Introductivas.
A. Concepto de Fuente de! Derecho.
B. Clases de Fuentes.
C. La Jerarqua de las Fuentes de! Derecho Administrativo.
2 . Las Fuentes Escritas.
A. La Constitucin.
B. La ley.
a. Concepto.
404
c.
D.
E.
F.
G.
DERECHO ADMINISTRATIVO
b. La ley como fuente del Derecho Administrativo.
c. Clases de ley.
d. La. reserva JegaJ.
e. Los Decretos con valor de ley de los gobiernos de
facto.
E. El control jurisdiccional de las leyes.
Los Tratados Internacionales.
a. Concepto.
b. Clasificacin.
c. El Tratado como fuente del Derecho Administra.
tivo.
d. Jerarqua de los Tratados cama fuentes del Dere-
cho Administrativo.
e. El control jurisdiccional de los Tratados.
El Ordenamiento Jurdico comunitario: el Pacto
Andino.
a. la in.tegtan econmica y el regionalismo latino-
americano.
b . Los problemas constitucionales de la integracin
econmica.
c. El ordenamiento del Grupo Andino.
Los Actos de gobierno.
a. Concepto.
b. Notas definidoras.
c. La actividad de gobierno.
d. los Actos de gobierno en la Constitucin Vene-
zolana.
e. Los Actos de gob.ierno como fuentes del Derecho
Administrativo.
f. El Control jurisdiccional de los Actos de gobierno.
Los Decretos-Leyes.
a. Concepto.
b. La habilitacin legislativa.
c. los Decretos COn valor de rey en materia econ-
mica o financiera.
Los Reglamentos.
a. Concepto.
b. Justificacin de la Potestad Reglamentaria.
SISTEMATIU DEL DERECHO
405
c. Fundamento de la Potestad Reglamentaria.
d. Gases de Reglamento.
e. Lmites de la Potestad Reglamentaria.
f. Vigencia de los Reglamentos.
g. El control jurisdiccional de los Reglamentos.
H. Las Medidas de Orden Interior.
a. Las Instrucciones.
b. Las Circulares.
c. El control jurisdiccional de las medidas de orden
interior.
3. Fuentes no escritas.
A. Fuentes subsidiarias.
a. La Analoga.
b. Los Principios Generales del Derecho Adminis.
nativo.
a' Naturaleza,
b' Concepto.
c' Funcin de los principios generales del Dere-
cho Administrativo: la integracin del derecho
administrativo.
d' Los Principios Generales y la Jurisprudencia.
e' La vinculatoriedad de los principios generales.
B. Fuentes Auxiliares.
a. La costumbre administrativa.
b. Las prcticas administrativas.
4. La Codificacin Administrativa.
IV. ALCANCE DEL PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD.
l. La Administracin Reglada y el Poder Discrecional.
A. Distincin,
B. Justificacin,
C. Inters.
2. Los Lmites al Poder Discrecional.
A. Lmites derivados del principio de la legalidad,
B. Lmites derivados de la forma de apreciacin de los
hechos.
3. Las pretendidas restricciones al principio de la legalidad.
A. La Teora de los Actos de gobierno.
406
Titulo IV.
DERECHO ADMINISTRATIVO
B. La Teora de las circunstancias excepcionales: El Esta-
do de Emergencia.
LA RlJLACION ]URlDICO-ADMINISTRATIVA
1. LA RELACION JURIOICO-ADMINISTRATIVA EN EL DERECHO
ADMINISTRATIVO.
II. LAS PERSONAS PUBLICAS COMO SUJETOS DE LA RELACrON
JURIDICO-ADMINISTRATIVA.
1. La Teora de las Personas Pblicas.
A. La Teora de la Personalidad jurdica.
B. El Estado como persona jurdica.
C. .La Personalidad del Estado y la Administracin
Pblica.
D. La distincin entre las personas pblicas y las perso-
nas privadas.
2. El Rgimen de las Personas Pblicas.
A. Consecuencias de la personalidad moral.
B. Consecuencias del carcter pblico.
C. Capacidad jurdica de las Personas Pblicas.
3. La Clasificacin de las Personas Pblicas.
A. Personas Pblicas Territoriales y no Territoriales.
a. Personas Pblicas Territoriales.
b. Personas Pblicas no Territoriales: Los Estableci-
mientos Pblicos.
B. Personas Pblicas Estatales y Personas Pblicas no
Estatales.
4. La forma de actuar de las Personas Pblicas: La Teora del
Organo.
5. Los Principios Jurdicos de la Organizacin Administrativa.
A. La Competencia.
B. La Jerarqua.
C. La Descentralizacin.
D. La Coordinacin.
6. La Potestad Organizativa.
SlSTElIfA1KA DEL DERECHO 407
IlI. LOS ADMINISTRAOOS COMO SUJETOS DE LA RELACION
-JURIDICO-ADMINISTRATIVA.
1. La personalidad y la capacidad.
2. Las causas que condicionan la capacidad de los adminis-
trados.
A. La Nacionalidad y Ciudadana.
B. La Edad.
C. El Sexo.
D. La Residencia.
E. La Condicin Social.
3. La participacin de los particulares en las tareas adminis.
rrativas.
IV. LAS SITUACIONES JURIDICOADMINISTRATIVAS.
l. Las situaciones jurdicas.
A. Situaciones jurdicas de poder.
B. Situaciones jurdicas de deber.
2. Las Potestades y deberes pblicos.
A. Los Poderes y las Potestades Administrativas.
B. La indisponibilidad de las Potestades y de la Com-
petencia.
C. Los deberes del Estado.
3. Las situaciones jurdicas de los administrados.
A. Derechos pblicos subjetivos.
B. Los mrereses legtimos.
C. El simple inters.
D. Los deberes administrativos.
Ttulo V.
EL REGIMEN JURIDICO DE LA ACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA
L LOS MEDIOS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATNA.
1. Los Actos Administrativos.
A. Definicin.
B. Requisitos de validez.
a, La legalidad administrativa.
b . Los requisitos de fondo.
c. Los requisitos de forma.
408 DERECHO ADMINI5TRATrvO
C. La ilegalidad del acto administrativo.
a. Formas.
b. Consecuencias.
D. Efectos del acto administrativo.
a. Presuncin de legitimidad.
b. Inicio de los efectos.
c. Ejecutividad y ejecutoriedad del acto adminis-
trativo.
d. La firmeza.
e. El fin de los efectos.
E. Clasificacin de los actos administrativos.
2. Los Contratos Administrativos.
A. Los Contratos de la Administracin.
B. Las caractersticas fundamentales de los contratos
administrativos.
a. Elemento Subjetivo.
b. Las condiciones de validez.
c. Las condiciones de eficacia.
d. La Subordinacin y el rgimen de Derecho Pblico.
C. La formacin del contrato.
D. Los efectos del contrato.
E. El contencioso del contrato.
F. La extincin del contrato.
G. Los diversos tipos de contratos administrativos.
3. Las Concesiones Administrativas.
A. Actividades sujetas a concesin.
B. Las concesiones mineras.
JI. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
1. Las fases del procedimiento.
2. La proteccin de los administrados.
IJI. LAS CONSECUENCIAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.
1. La Responsabilidad Administrativa.
2. La indemnizacin en derecho pblico.
Titulo VI. LAS FORMAS DE LA ACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA
1. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE POLICIA.
1. El concepto de polica administrativa.
SlSTEMATlCA DEL DERECHO
409
2. El carcter de la polica administrativa.
3 . Las medidas de polica.
4. Los lmites del poder policial.
5. Las clases de polica.
6. Las autoridades de polica.
7. El Estado de Emergencia y los poderes de polica.
11. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE fOMENTO.
l. El concepto de la actividad administrativa de Fomento.
2. Los medios de Fomento.
3. Los estmulos, incentivos y el financiamiento administrativo.
UI. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE SERVICIO PUBLICO.
1. La nocin de servicio pblico.
2. Los servicios pblicos en la Constitucin.
3. Las caractersticas de la actividad administrativa de servicio
pblico.
A. El Principio de la continuidad.
B. El Principio de la regularidad.
C. El Principio de la generalidad.
D. El Principio de la igualdad.
E. El Principio de la mutabilidad.
4. El rgimen jurdico de los servicios pblicos.
A. Creacin, Organizacin y Supresin.
B. El rgimen de polica.
IV. LA ACTNIOAD ADMINISTRATIVA DE GESTION ECONOMICA.
1. La intervencin del Estado en la economa.
2. El Estado empresario.
Titulo VII. LOS RECURSOS DE LA ACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA
l. INTRODUCCION.
II. LOS RECURSOS MATERIALES: LOS BIENES DEL ESTADO.
1. Los bienes en relacin a las personas a quienes pertenecen.
2. El dominio pblico.
A. Criterio del dominio pblico.
410 DERECHO ADMINISTRATIVO
B. Elementos del dominio pblico.
a. Elemento Subjetivo.
b. Elemento Objetivo.
c. Elemento Teleolgico: la afectacin.
C. Rgimen del dominio pblico.
a. La incornercialidad,
b. La publicidad posesoria.
c. La recuperacin de oficio.
d. La potestad reguladora y sancionadora.
D. El dominio pblico de uso pblico.
a. Dominio Hdrico,
b. Dominio Martimo.
c. Dominio Areo.
d. Dominio Terrestre.
E. El dominio pblico de uso privado.
a. El rgimen de las minas.
b. El rgimen de los hidrocarburos.
3 . El dominio privado: Las Tierras Baldas.
4. La Forma de adquisicin de los bienes del Estado.
A. La nacionalizacin.
B. La expropiacin.
a. Concepto.
b. Elementos.
c. Procedimiento expropiatorio.
d. La indemnizacin.
e. Efectos.
C. La Requisicin.
D. El Comiso.
E. La Confiscacin.
IlI. LOS RECURSOS FINANCIEROS.
l. La Hacienda Pblica Nacional. Bases Constitucionales.
2. Los Ingresos Pblicos.
A. Ingresos Directos.
B. Ingresos Indirectos.
C. Ingresos del Dominio Fiscal.
D. Las Tasas.
E. El Crdito Pblico.
SISTEMATICA DEL DERECHO
3. El Sistema Presupuestario.
A. La ordenacin de los gastos.
B. El presupuesto-programa.
Ttulo VIII. EL CONTROL DE LA ADMINISTRACION
PUBLICA
l. EL CONTROL POLlTICO.
1. El Control por las Asambleas Representativas.
2. El Control por los grupos de inters.
3. La figura del Ornbudsman.
411
II. EL CONTROL FISCAL.
1. La previsin constitucional.
2. El control sobre la Administracin Central.
A. El Control Previo.
a. Control previo de compromisos.
b. Control previo de gastos.
B. El Control Posterior: examen de cuentas.
3. El Control sobre la Administracin Descentralizada.
4. El Control sobre los Estados y Municipios.
5. Las funciones de inspeccin y fiscalizacin.
6. La Contabilidad Fiscal y la centralizacin de informacin.
III. EL CONTROL INTERNO.
A. La reconsideracin y revocacin de oficio.
B. El control jerrquico.
C. El control de tutela.
a. Sobre las personas.
b. Sobre los actos.
al Autorizaciones y aprobaciones.
b' Suspensin de los efectos.
D. El Control Financiero.
IV. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS.
1. La Teora del Recurso Administrativo.
A. Concepto y Naturaleza.
B. Fundamentos.
412 DERECHO ADMINISTRATIVO
C. Requisitos.
a _ Elementos subjetivos.
b. Elementos objetivos.
D. Motivos.
E. Decisin.
2. El Recurso Jerrquico.
A. Fundamento.
B. Requisitos.
C. Procedimiento.
D. Relacin con el Recurso contencioso-administrativo de
anulacin.
3. El Recurso de Reconsideracin.
A. Fundamento.
B. Requisitos.
C. Procedimiento.
D. Efectos.
4. El Recurso de Revisin.
A. Fundamento.
B. Requisitos.
C. Procedimiento.
D. Motivos.
E. Decisin.
5. Los Recursos Administrativos Impropios.
A. El Recurso Jerrquico Impropio.
B. El Recurso de Gracia.
C_ Los Recursos en materia de Inquilinato.
V. EL CONTROL JURISDICCIONAL: LA JURISOICCION-CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA.
1_ Previsin Constitucional.
A. Jurisdiccin y Competencia.
B. Evolucin histrica.
2. Caractersticas Fundamentales.
A. Jurisdiccin Especial.
B. Jurisdiccin Especial para controlar la Administracin.
C. Actos, hechos y relaciones jurdico-administrativos.
D. El Control de la legalidad y legitimidad.
SISTEMATICA DEL DERECHO
413
3. La Competencia.
A. Delimitacin de la competencia.
a. El Principio Constitucional.
b. Los Lmites al principio: exclusiones.
c. Regulacin del principio: mbito y excepciones.
d. Los problemas de la competencia.
B. Los Poderes del Juez.
a. Competencia de anulacin.
b. Competencia de plena jurisdiccin.
c. Competencia de interpretacin.
4. El Procedimiento.
A. Caractersticas Principales.
a. Carcter contencioso.
b. Carcter inquisitorio.
c. Carcter no suspensivo.
B . Los Requisitos procesales.
a. El objeto del recurso.
b. La legitimacin activa y pasiva.
c. El agotamiento de la va administrativa.
d. Lapso de interposicin.
C. Etapas del procedimiento.
a. Contencioso de anulacin.
b. Contencioso de plena jurisdiccin.
5 . Los Recursos contencioso-administrativos.
A. Distincin entre los recursos administrativos y los
contenciosos-administrativos.
B. Distincin de los recursos conrcncioso-administrativos.
a. Tipos.
b. Distinciones.
6. El Recurso contencioso-administrativo de anulacin.
A. Caracteres Fundamentales.
B. Distincin con el recurso de nconstitudonalidad.
c. Objeto; el acto administrativo.
D. Motivos.
E. La decisin del recurso.
a. Contenido.
414 DERECHO ADMINISTRATIVO
b. Efectos.
7. El Recurso contencioso-administrativo de Plena Jurisdiccin.
A. Caractersticas Fundamentales.
B. Ambito.
a. Contencioso-contractual.
b. Contencioso de la responsabilidad administrativa.
c. Contencioso del restablecimiento de las situacio-
nes jurdicas.
C. Decisin del recurso.
S. La Materia contencioso-fiscal.
A. El Procedimiento administrativo preVIO: la reconside-
racin.
B. El Procedimiento contencioso-fiscal.
9. El contencioso de la carrera administrativa.
A. El procedimiento administrativo previo: las juntas de
avenimiento.
B. El procedimiento contencioso-administrativo.
Ttulo IX. LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
VENEZOLANA
l. INTRODUCCION.
II. LA ORGANlZACION DE LA ADMIN/5TRACION CENTRAL.
1. La Presidencia de la Repblica.
A. El rgimen presidencial.
B. mConsejo de Ministros.
C. La Secretara General de la Presidencia de la Rep-
blica.
D. La Procuradura General de la Repblica.
2. La Administracin Ministerial.
A. Principios del rgimen ministerial venezolano.
B. Evolucin histrica.
C. Los Ministerios como rganos centrales de las pol-
ticas sectoriales.
a. Los Ministerios de poltica y administracin
general.
SISTtMATlCA DEL DERECHO
415
3. Las
A.
B.
C.
4. Las
A.
b. Los Ministerios de desarrollo econmico.
c. Los Ministerios de desarrollo social.
d. Los Ministerios de desarrollo fsico y ordena-
miento territorial.
D. La Organizacin Ministerial.
a. Los conflictos respecto a la potestad organizativa.
b . La organizacin tpica ministerial.
c. La delegacin de firmas.
Oficinas de la Presidencia de la Repblica.
Evolucin histrica.
Las oficinas presidenciales como rganos centrales de
los sistemas funcionales,
La Oficina Central de Coordinacin y Planificacin.
organizaciones con autonoma funcional.
Las organizaciones administrativas vinculadas al Con-
greso.
a. La Contralora General de la Repblica.
b. la Fiscala General de la Repblica.
B. La Administracin Electoral.
5. La Reforma de la Administracin Central.
Hl , LA ORGANIZACION DE LA ADMINISTRACION NAeIONAL
DESCENTRALIZADA.
1. La descentralizacin administrativa funcional.
2. Evolucin histrica e importancia.
3. Las formas jurdicas de la Administracin descentralizada.
A. Formas jurdicas de derecho pblico: los estableci-
mientos pblicos y los institutos autnomos.
B. Formas jurdicas de derecho privado: las asociaciones
y fundaciones de inters pblico y las empresas del
Estado.
4. El Rgimen de los institutos autnomos.
A. Principios de organizacin.
B. La adscripcin.
C. El control de tutela.
416 DERECHO ADMINISTRATIVO
D. El rgimen de coordinacin y administracin.
S. Las empresas pblicas en el derecho venezolano.
A. Las empresas pblicas y las empresas del Estado. Cate-
gorizacin econmica.
B. Las formas jurdicas de las empresas pblicas.
a. Formas sm personalidad jurdica: fondos aut-
nomos.
b. Formas de derecho pblico: el instituto autnomo.
c. Formas intermedias: las empresas nacionalizadas.
d. Formas de derecho privado: las sociedades an-
nimas de capital pblico.
C. El Control de las empresas pblicas.
a. El control parlamentario.
b. El control administrativo.
c. El control fiscal.
d. El control por grupos de inters de la comunidad:
la representacin de los trabajadores.
6. La reforma de la administracin nacional descentralizada.
IV. LA ORGANIZACION DE LA ADMINISTRAClON DESCENTRALIZADA
TERRITORIALMENTE.
1. La Administracin Estadal.
A. La organizacin federal venezolana.
B. Los principios de organizacin de los Estados fede-
rados y sus competencias.
C. La Gobernacin de Estado.
2. El rgimen de gobierno del Distrito Federal.
A. Evolucin histrica.
B. La distribucin de funciones en el Distrito Federal.
C. Las experiencias del derecho comparado.
D. Perspectivas: las exigencias del Area Metropolitana.
3. La Administracin Municipal.
A. Los principios juridicos de la organizacin municipal:
la autonoma y sus lmites.
B. Las competencias municipales.
a. Las materias propias de la vida local.
b. Las competencias concurrentes.
S1STEMATICA DEL DERECHO
417
c. La crisis del municipalismo y la reforma del rgimen
municipal.
4. La Administracin metropolitana.
A. El fenmeno de las reas metropolitanas y sus eXI-
generas.
B. La Administracin de las Ateas Metroroliranas.
a. La coordinacin de jurisdicciones.
b. Los serVICIOS metropolitanos y las mancomuni-
dades.
c. El gobierno de las reas metropolitanas.
V. LA REGIONALIZAClON.
1. La regicnaiizacin econmica.
2. la regionalizacin administrativa.
A. El impacto de la planificacin en la Administracin
Pblica.
B. La regin como mbito de accin de la Administracin
Central.
C. La regin en el mbito de accin de la Administracin
Local.
3. La regionalizacin poltica (descentralizacin territorial).
VI. LOS FUNCIONARIOS PUBLICOS.
1. El Estatuto de los funcionarios pblicos y la carrera admi-
nistrativa.
2. Los derechos de los funcionarios pblicos.
3. Los deberes de los funcionarios pblicos.
4. El control sobre los funcionarios pblicos y su responsa-
bilidad.
5. El sistema de administracin de personal.
Ttulo X. EL REGIMEN jURIDICO-ADMINISTRATIVO
DE LA ECONOMIA y DEL DESARROLLO
ECONOMICO
l. INTRODUCCION.
II. LA LIBERTAD ECONOMJCA y EL SISTEMA DE ECONOMIA MIXTA.
418 DERECHO ADMINISTRATIVO
1. La libertad econmica.
A. Bases constitucionales.
B. Regulacin de la libertad econornrca,
C. Proteccin de la libertad econmica.
2. El sistema de economa mixta.
A. La participacin del Estado en la economa.
B. La regulacin del proceso econmico por el Estado.
e. La ordenacin del desarrollo econmico por el Estado.
3. La superacin del principio de la subsidiariedad.
II! . LA PLANIFICACION DEL DESARROLLO ECONOMICO-SOCIAL.
1 . Bases constitucionales.
2. La organizacin administrativa de la planificacin.
A. Los rganos centrales de planificacin.
B. Los rganos sectoriales de planificacin.
e. Los rganos regionales de planificacin.
3. Procedimiento para la elaboracin y aprobacin de los
planes.
4. Planificacin y participacin.
5. Las funciones auxiliares de la planificacin.
IV. LA REGULACION DEL PROCESO ECONOMICO.
1. Las limitaciones a la libertad econmica.
2. Las regulaciones del proceso de inversin.
A. Las limitaciones a las inversiones extranjeras y el
ordenamiento comn del Pacto Andino.
B. La venezolanizan de actividades econmicas.
e. El mercado de capitales.
3. Las regulaciones a las actividades industriales.
A. El Registro de Industrias.
B. La localizacin industrial.
4. Las regulaciones de las actividades de crdito.
A. Los institutos de crdito.
B. Regulaciones a las actividades bancarias.
e. Regulaciones a las actividades de financiamiento.
SISTEMATICA DEL DERECHO
419
D.
E.
5. Las
A.
B.
C.
Regulaciones a las actividades de ahorro y prstamo.
Regulaciones a las actividades de seguros y reaseguros.
regulaciones de las actividades comerciales.
El rgimen de los cambios.
La regulacin del crdito.
El rgimen del comercio exterior.
V. LA PROTECCION CONTRA LOS ABUSOS DE LA LIBERTAD
ECONOMICA.
1 . La proteccin al consumidor y al usuario.
A. La regulacin de precios.
B. El control de calidad.
C. Las garantas.
2. La regulacin de alquileres.
3. La proteccin al comprador.
A. La venta con reserva de dominio.
B. La venta en propiedad horizontal.
C. La venta de parcelas.
4. La prohibicin de los monopolios y carteles.
VI. LA PROTECcrON INDUSTRIAL y LA TRANSPERENCIA
DE TECNOLOGIA.
l. El rgimen de la propiedad industrial.
2. Las regulaciones sobre transferencias de tecnologa.
VII. LA PARTICIPACION DEL ESTADO EN LAS ACTIVIDADES ECONOMICAS.
l. Introdu.ccin.
2. La Reserva estatal de actividades econmicas.
A. La previsin constitucional.
B. Los sectores reservados.
a. La reserva de la industria del gas natural.
b. La reserva de la industria del hierro.
c. La reserva de la industria y el comercio de los
hidrocarburos.
C. La reserva y la nacionalizacin.
420 DERECHO ADMINISTRATIVO
D. La reserva y la expropiacin.
E. Efectos de la reserva.
3. El control de las industrias bsicas.
A. La industria naval.
B. La industria aeronutica.
C. La industria petroqumica.
D. La industria elctrica.
E. Las industrias militares.
F. La industria nuclear.
4. La promocin industrial.
A. La industria automotriz.
B. La industria agropecuaria.
S. El financiamiento industrial y agropecuario.
A. Las instituciones financieras del Estado.
B. Las regulaciones del crdito estatal.
Ttulo Xl. EL REGIMEN JURlDICO-ADMINISTRATIVO
DEL DESARROLLO FISICO
y DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
I. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL COMO EXIGENCIA DEI. PROCESO
DE DESARROI.I.O.
1. Concepto.
2. Elementos condicionantes.
3. La Ordenacin territorial y la planificacin.
A. La nueva dimensin de la planificacin.
B. Los grados de la ordenacin territorial.
a. La poltica nacional.
b. Los planes regionales.
c. Los planes reguladores urbanos.
II. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y LA REGIONALlZACION.
III. LA DESCENTRALlZACION INDUSTRIAL.
1 . La poltica de descentralizacin.
2 . Creacin de zonas industriales.
3 . Estmulos para la desconcentracin industrial.
SISTEMATlCA OEL DERECHO
421
4. La descentralizacin industrial del Area Metropolitana de
Caracas.
IV. LA CONDICIONANTE HIDRAULICA,
1. El desequilibo bidrogrMjco y las demandas de agua.
2. El rgimen de aprovechamiento de Jos recursos hidrulicos.
A. Las aguas como bienes del dominio pblico.
B. Los usos comunes y especiales de las aguas: las con-
cesiones.
3. La proteccin contra las aguas.
4. La proteccin de las aguas.
5. El ordenamiento de las aguas y la organizacin adminis-
trativa.
V, EL MEDIO RURAL.
1. La disponibilidad de tierras.
2. El rgimen de la reforma agraria.
A. Las limitaciones a la propiedad rural y su funcin
social.
B. La expropiacin agraria.
e. La regulacin de las formas de explotacin.
3. La organizacin administrativa para el ordenamiento del
carnpo.
VI. LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES Y LA PROTECCION
DEL AMBIENTE.
1. La ordenacin del ambiente y el ordenamiento territorial.
2, Las actividades de proteccin ambiental y la administracin
del ambiente.
3. La proteccin de los recursos naturales renovables.
A. Las limitaciones al disfrute de la propiedad: los
Parques Nacionales y las zonas protectoras.
B. El aprovechamiento de los recursos forestales: la
concesin forestal.
C. Las limitaciones a los aprovechamientos.
4. El rgimen de la caza y de la pesca.
422 DERECHO ADMINISTRATIVO
VII. LA ORDENACION DEL TRANSPORTE.
1. El Transporte y la ordenacin del territorio.
2. El Transporte Terrestre.
A. Las competencias constitucionales: trnsito, circulacin
y transporte.
B. El Transporte por carretera y el rgimen de la infra-
estructura.
C. El Transporte ferrocarrilero.
D. El Transporte urbano.
E. El Area Metropolitana de Caracas y la coordinacin
de los servicios de transporte.
3. El Transporte areo.
A. El rgimen de la navegacin y del transporte areo.
B. El rgimen de la infraestructura del transporte areo:
los aeropuertos.
C. Las limitaciones a la aeronavegabilidad.
D. Los servicios estatales de transporte areo.
4. El Transporte martimo y fluvial.
A. El rgimen de la navegacin.
B. El rgimen de la infraestructura de la navegacin: los
puertos.
e. Las limitaciones a la navegacin martima.
D. Los servicios estatales de transporte martimo y fluvial.
VIII. EL EQUIPAMIENTO FISICO DEL TERRITORIO Y LAS OBRAS PUBLICAS.
l. El rgimen de las obras pblicas.
A. Las obras de vialidad.
B. Las obras de aprovechamiento de los recursos hidru-
licos.
C. Las obras de edificaciones.
2. Las competencias administrativas y el equipamiento fsico.
IX. LA URllANIZACION.
1. El desarrollo urbano.
2. Las competencias constitucionales en materia de urbanismo.
3. La planificacin urbanstica.
SISTEMATlCA DEL DERECHO 423
4. Las autoridades urbansticas.
5. Las limitaciones a fa propiedad por razones urbansticas y
el rgimen del suelo.
6. La ordenacin urbanstica del Area Metropolitana de
Caracas.
Ttulo XII. EL REGIMEN ]VRIDICO-ADMINISTl\ATIVO
DEL DESARROLLO SOCIAL
l. lNTRODUCCION.
II. EL DERECHO A LA SALUD Y SU REGIMEN jURIDICO
ADMINISTRATIVO
1 . La proteccin de la salud.
A. Rgimen del mantenimiento de la salud.
B. Rgimen del restablecimiento de la salud.
2. La atencin mdica y los servicios estatales.
3. El servido nacional de salud.
111. EL DERECHO A LA EDUCACtON y Su REGIMEN JURIDICO.
ADMINISTRATIVO.
1 . El rgimen de los establecimientos docentes.
2. La intervencin del Estado en el rgimen de enseanza.
3. El rgimen de la enseanza universitaria.
4. El rgimen de la cultura.
IV. LA SEGURIDAD SOCIAL Y SU REGIMEN jURIDICO-ADMINISTRATIVO.
1. Ambito de la seguridad social.
2. El rgimen administrativo de la seguridad social.
3 . La previsin social y Su regulacin jurdica.
V. EL DERECHo AL TRABAJO Y SU REGIMEN jURIDICO
ADMINISlRATIVO.
1 . La organizacin administrativa laboral.
2. El rgimen sindical y el derecho a la huelga.
VI. LA PROMOCION y PROTECCION SOCIAL.
1. La proteccin de la familia y el nio.
424 DERECHO ADMINISTRATIVO
2 . La proteccin del anciano y del invlido.
3. La proteccin de las comunidades indgenas.
4. La promocin social y el desarrollo de la comunidad.
VII. LA INFRAESTRUCTURA PARA EL DESARROLLO SOCIAL.
1. La vivienda de inters social y su rgimen administrativo.
2. El ordenamiento urbano y el desarrollo social.
3. La ordenacin de reas marginales.
Titulo XIII. EL REGIMEN JURIDICO-ADMINISTRATIVO
DE LA DEFENSA, SEGURIDAD Y ORDEN
PUBLICOS
1. INTRODUCCION.
II. EL REGIMEN jURIDICO-ADMINISTRATIVO DE LA DEFENSA.
1. Las Fuerzas Armadas Nacionales.
2. El rgimen jurdico-administrativo de lo militar.
3. El deber del Servicio Militar Obligatorio.
Ill . EL REGIMEN jURIDICO-ADMINISTRATIVO DE LA POLICIA NACIONAL.
1. Competencias constitucionales.
2. Los organismos de polica.
3. La polica de orden pblico general.
IV. EL REGIMEN jURIDICO DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA
Y DE LA SEGURIDAD jURIDICA.
1. La Administracin de Justicia.
2. La institucin del registro.
3. Las notaras.
V. LAS LIMITACIONES A LOS DERECHOS INDIVIDUALES.
1. El libre desenvolvimiento de la personalidad y el rgimen
de los extranjeros.
2. El deber de trabajar y el rgimen de vagos y maleantes.
3. El derecho a la expresin del pensamiento y la libertad de
informacin. El derecho de autor.
SISTEMATICA DEL DERECHO
425
4. El derecho a profesar la fe religiosa y a ejercitar el culto.
5. La libertad de trnsito.
6. El derecho de asociacin.
7. El derecho de reunin.
VI. LA REGULACION DE LOS DERECHOS POLITICOS.
1. El derecho a desempear funciones pblicas.
2. El derecho al sufragio.
3. El derecho a asociarse en partidos polticos.
4. El derecho de manifestar.
PUBliCACIONES DEL AUTOR
J. LIBROS
1. Las Instituciones FpndamenJaies del Derecho Administrativo y la Jur-
prudencia Venezolana, coleccin Tesis de Doctorado, Vol. IV, Facultad
de Derecho, UCV, Caracas, 1964, 494 pginas.
2. El Rgimen [uridico AdminiJtrativo de la NadonaJid4d y Ciudadana
Venezolanas, coleccin de publicaciones del Instituto de Derecho Pblico,
Vol. 1, Facultad de Derecho, uev, Caracas, 1965, 120 pginas.
3. Estudio sobre la Delimitecin de Competencias entre el Poder Nacional
y el Poder Municipal en Materia de Trnsito y TfchupOrte Terrestres,
Gobernacin del Distrito Federal, Caracas, 1965, 84 pginas.
4. La Expropiacin por CaJlJ4 de Utilidad Pblica o- Inters Soaot (JlIris-
pradencie-Doctrina Administrativa-ugiJlacin), coleccin de Publicaciones
del Instituto de Derecho Pblico, Vol. H, Facultad de Derecho, UCV.
Caracas, 1966, 416 pginas.
5 Ler Empr<!'J'4f Pblic.z. C/l el Derecho Comparado (Estudie sobre el rgimen
de las actividades industriales y comerciales del Estado), coleccin
MonograHas de la Facultad de Derecho de la UCV, Vol. XXXVI, Cara-
cas, 1967, 200 pginas.
6. Les Entreprises PubhqueJ en Droit Compar, coleccin de cursos de la
Facult Internatiooale pour I'enseignement du Droit Compar, Pars,
1968, 120 pginas.
7. El Rgimen de Gobierno Municipal en el DiJtrito Federal Venezolano,
Gobernacin del Distrito Federal. Caracas, 1%8, 172 pginas, (Publi-
cado tambin en Crnicas del Ive Congreso Hispnno-Luso-Americano-
Filipino de MunicipioJ (Barcelona, octubre, 1967), Instituto de Estudios
de Administracin Local, Tomo 1, Madrid 1968. pp. 759 a 845 y en
Estudio de Car4CaJ, Vol. VIII, Tomo 1, UCV, Caracas, 1972, pp. 113 a
201).
8. Los Problemas Constitucionales de la Integracin Econmica Latinoame-
ricana, Banco Central de Venezuela, Caracas, 1968, 131 pginas.
9. El Control de las Activid.meJ Econmicas del Estado en el Derecho
Venezolano, Contralora General de la Repblica, Caracas, 1969, 176
pginas.
428 DERECHO ADMINISTRATIVO
10. El Estatuto del Funcionario Ptibtico en la Ley de Carrera Administrativa
(con Prlogo del Dr. Rafael Caldera), ediciones Comisin de Admi-
nistracin Pblica, Caracas, 1971, 255 pginas.
11. Aspectos Institucionales del Transporte y Trnsito en el Area jHetropo-
Jilana de CardC4J) Fondo Editorial Comn, Caracas 1971, 140 pginas.
12. Cambio Poltico y Reforma del Estado en Venezuela, Editorial Ternos,
Madrid, 1975, 698 pginas.
13. Jurisprudencia de la Corte Suprema 1930-74 y Estudios de Derecho
Administretioo, Tomo I (Ordenamiento Constitucional y Funcional del
Estado), publicaciones del Instituto de Derecho Pblico, Caracas, 1975,
650 pginas.
14. Derecho Administrativo, Tomo 1. (Los Supuestos del Derecho Adminis-
trativo), publicaciones de la Facultad de Derecho, Caracas, 1975, 464
pginas.
En curso de publicacin
15. Jurisprudencia de la Corte Suprema 193D-1974 y Estudios de Derecho
Administratioo, Tomo II. (El ordenamiento orgnico y tributario del
Estado), Caracas, 1975.
16. Estudios sobre la Reforma Administrativa 1968-1975, Contralora General
de la Repblica, Caracas, 1975.
II, FOLLETOS Y OPUSCULOS
17. Curso de Derecho Administrativo (tercer ao), (anotaciones taquigr-
ficas). Torno 1, Editorial Mohingo, Caracas) 1965, 112 pginas; 21j.
edicin, Caracas) 1968, 150 pginas.
18. Curso de Derecho Administrativo (tercer ao), (anotaciones taquigrfi-
cas), Tomo 11, Editorial Mohingo, Caracas, 1967, 140 pginas; 3'
edicin, Caracas, 1968, 124 pginas.
19. CurJIJ de Derecho Administrativo (tercer ao) (anotaciones taquigr-
ficas), Tomo II1, Editorial Mohingo, Caracas, 1970, 190 pginas.
20. Les Probiemes Constitutionnels de flntegration Bconomique Latinoame-
ricaine, Facult Intemationale pour l'enseignement du Droit Compar,
Session d'autme, Madrid, 1968, NQ 753, 32 pginas.
21. El Proceso de Reforma Administrativa en Venezuela, OCl, Caracas, 1970.
40 pginas.
22. Derecho y DeJtlrrollo, Facultad de Derecho, coleccin Derecho y Desa-
rrollo, NQ 1, UCV, Caracas, 1971, 55 paginas.
23. Problemas butitllcionales del Area M<!tropolitana de Car4C4S y del Desa-
rrollo Regional)' Urbano, ediciones Comisin de Administracin Pblica,
Caracas, 1971, 60 pginas.
24. El Proceso de Regic)J)aliz4ri1/ }' /t;! Reformd AdmiliJlmltw en lar Efl.'!dOJ
Y Municipalidades, ediciones Corporacin de Los Andes, Menda, 1971,
60 pginas.
25. Comentarios al Proyecto de Reforma Parcial de la Ley de Expropiacin
por callJa de utilidad pblica o inters social, ediciones Sociedad de
Tasadores de Venezuela, Caracas, [972, 37 pginas.
26. Reforma Administratit,-a y Desarrollo Econmico y Social en V'enezneia,
Cuaderno Ne 43, ediciones Instituto de Investigaciones Administrativas
de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de
La Plata, 1972, 43 p>l.ginas.
27. Aspectos generales del procedimiento contencioso administrativo en Vene-
zlfJa, Curso de ampliacin en Derecho Pblico, Facultad de Derecho,
Universidad Central de Venezuela, Caracas 1974. 59 pginas.
28. En colaboracin con Aure1io Usecbe K., Eduardo Buroz, Cecilia Sosa
de Mendoza, 5ehastin Martn Retortillo y Pedro Pablo Azprua, Criterios
y Principios para un reoedenamiento ;uridico de las aguas, ediciones de
la Comisin del Pbn Naonal de Aprovechamiento de Jos Recursos
Hidrulicos, Caracas, 1974, 70 pginas.
29. Regiona/Integration;n Central end South Am6ra: A Progress Repon..
Oxford Inremational Syrnposium 1973 sobre Universalism and Regiona.
Hsm in International Econcmc and Trade Law, Oxford, octubre 1973,
Working Papers N9 20, Centre of Latin American Srudies, Universiry
of Cambridge, 1975, 26 pginas.
1II. ARTrcuLOS EN REVIS!AS y OBRAS COLECTIVAS
30. "Estudio sobre la Ley de Regulacin de Alquileres de 19 de agosto de
1960", en ReviJ/a del Colegio de AbogadoJ del Dil/rilo Federal, N9 113,
Caracas, julic-sepriemcre de 1960, pp. 217 a 232.
31. "El Servicio de Cajas de Seguridad Bancarias", en ReviJltt de! Co/eRio
de AbogadoJ del Distrito Federal, N9 115, Caracas, enero-marzo de 1961,
pp. 75 a 162.
430 DERECHO ADMINISTRATlVO
32. "El Derecho de Huelga en el Concepto de Libertad en el Estado Moder-
no", en Revista de la Facultad de Derecho, UCV, NQ 21, Caracas, 1961,
pp. 251 a 284.
33. "Consideraciones acerca de la distincin entre Documento Pblico o
Autntico, Documento Privado Reconocido y Autenticado y Documento
Registrado", en Reoisra del Ministerio de Justicia, Nv 41, Caracas, abril-
mayo-junio de 1962, pp. 187 a 221; y en Revista de la Facultad de Dere-
cho, UCV, N' 23, Caracas, julio de 1962, pp. 347 a 378.
34. "El Proceso de Impugnacin en el Recurso de Casacin", en Re"visltl Rayas,
rgano divulgativo de los estudiantes de la Universidad Catlica Andrs
Bello, Nos. 7-8, Caracas, julio-agosto de 1962, pp. 36 a 45.
3S. "Consideraciones sobre la jlegalidad de los Actos Administrativos en el
Derecho Venezolano", en Revista de Administracin Pblica, Instituto de
Estudios Polticos, N' 43, Madrid, enero-abril de 1964 pp. 427 a 456;
y en Reoisse del Colegio de Abogados del Distrito Federal, Nos. 127-128,
Caracas, 1964, pp. 19 a 6l.
36. "La Hacienda Pblica Venezolana. Bases Constitucionales para su Estudio",
en Revista del Ministerio de [astida, N9 49, Caracas, 1964, Pl" 65 a 124.
124.
37. "Los Partidos Polticos en el Derecho Venezolano", en Revista del LlIin-
terio de 1usticia, N' 51, Caracas, 1964, pp. 263 a 295; Y en Revisla
de Derecho Espaol y Americano, N' 8, Madrid, 1965, pp_ 27 a 46.
38. "la Formacin de la Voluntad de la Administracin Pblica Nacional
en la Contratacin Administrativa", en Revista de la Facultad de Derecho,
UCV, N' 28, Caracas, 1964, pp. 61 a 112; publicado con referencias al
Derecho Uruguayo por Horado Casinelli Muoz, en Revista de Derecho,
Administracin y Jurisprlldencia, Tomo 62, Nos. 2-3, Montevideo, 1965,
pp. 25 a 56.
39. "Aspectos de la Ejeeutividad y Ejeeutoriedad de los Actos Administrativos
Fiscales y la Aplicacin del Principio" "salve et repete", en Revista Control
Fiscal y Tecnijicacin Administrativa, N9 33, Caracas, 1965, pp. 67 a 86;
yen Revista del Ministerio de [usticia, N' 53, Caracas, 1965, pp. 67 a 86.
40. "Aspectos de la Actividad Contralora sobre los funcionarios pblicos y
sus consecuencias", en Revista del Colegio de Abogados del Distrito
Federal. N' 129, Caracas, 1965, pp. 9 a 34.
PUBLICACIONES DEL AUTOR
431
41. "Estudio sobre los Actos Recurribles en va Contencioso Administrativa
emanados de la Conrralora General de la Repblica", en Revista Controt
Fiscal y Tecnijicacin Adminhtra/iva, N9 37, Caracas, 1965, pp. 29 a 63.
42. "Los lmites al poder discrecional de las Autoridades Administrativas",
en Revista de la FacilItad de Derecho, Universidad Catlica Andrs Bello,
Nq 2, Caracas, 1966, pp. 9 a 35; y en Ponencias Venezolanas al VII Con-
greso Internacional de Derecho Comparado (Uppsala, agosto 1966), publi-
caciones del Instituto de Derecho Privado, Facultad de Derecho, DCV,
Caracas, 1966, pp. 255 a 279.
43. En colaboracin con Enrique Prez Olivares, "El Recurso Contencioso-
Administrativo de Interpretacin en el sistema jurdico venezolano"J en
Revista de la Facultad de Derecho, UCY, N0 32, Caracas, 1965, pp. 103
a 126.
41, "La Integracin del Area Metropolitana de Caracas y la Coordinacin de
los servicios de Transporte Urbano", en Revista Taller, Facultad de Arqui-
tectura, UCY, N' 20, Caracas, 1966, pp. 23 a 27.
45. "Las Condiciones de Recurribilidad de los Actos Administrativos en la
va Contencioso-Administrativa", en Revista del Ministerio de [usticia,
N'" 54. Caracas, 1966, pp. 83 a 112; y en Perspectivas del Derecho Pblico
en la segunda mitad del siglo XX. Homenaje al profesor Enrique Sayaguez
Lazo, Instituto de Estudios de Adrrunisrracin Local, Madrid, 1969, Tomo
Y, pp. 743 a 769.
46. "Las Transacciones Fiscales y la Indisponibilidad de la Potestad y Compe-
tencia Tributaria", en Revista de Derecho Tributario, NQ 18, Caracas, 1967,
pp. I a 36.
47. "El Control de las Empresas del Estado por Grupos de Intereses de la
Comunidad", en Revista Internacional de Ciencias Administrativas, Vol.
XXXIII, N' 1, Bruselas, 1967, pp. 47 a 57.
48. "El Area Metropolitana de Caracas y la Cooperacin Intermunicipal en
Materia de Urbanismo", en RevisJd de la Facultad de Derecho, UCV, Nv
35, Caracas, 1967, pp. 49 a 76.
49. "La Facultad de la Administracin de modificar unilateralmente los con-
tratos administrativos" en Libro-homenaje a la memoria de Roberto
Goldschmidt, Caracas 1%7, pp. 755 a 778; en Revista de Derecho Espaol
y Americano, No 19, Madrid, 1968, pp. 101 a 117.
50. "Le Rgime des Activits Industrielles et Commerciales des Pouvoirs
Publics en Droit Compar", en Rapports Gnrallx atl VII Congrs nter-
432 DERECHO ADMINISTRATIVO
national de Droit Compar, Acta Instituti Upsaliensis Jurisprndentiae Com-
parativae, Stockholm-Uppsala, 1968, pp. 484 a 565.
51 . "El Control Fiscal Externo sobre las Empresas Pblicas" en Boletn de la
Bibtioteca de los Tribunales del Distrito Federal, Fundacin Rojas Astu-
dillos, Caracas, aos 196768, No 17, pp. 7 a 31.
52. "Las Transformaciones de la Administracin Pblica para el Desarrollo",
en Reoiste de la FaCilitad de Derecho, UCV, No 41, Caracas, 1968, pp. 19
a 64; y bajo el ttulo: "Las Transformaciones de la Administracin Pblica
para el Desarrollo: el caso de Venezuela", en Revista de Administracin
Pblica, N0 58, Madrid, 1969, pp. 387 a 420. En separata fue publicado
por la Comisin de Administracin Pblica bajo el ttulo: Una Reuotacin
para el Desarrollo, Cuadernos para la Reforma Administrativa, N<.> 1,
Caracas, 1970, 56 pginas.
53. "La Reforme Administrative au Vnzula", en Bulle/in de i'Iristitut
Lnternaiional d'Administration Publique, (Revue d'Administration Pebl-
'lile), N' n, Pars, 1969, pp. 41 a 57.
54. "Reforma Administrativa y Desarrollo Econmico y Social en Venezuela",
en Revista Internacional de Ciencias Administrativas, Vol. XXXVI, N'! 1,
Bruselas 1970, pp. 34 a 46; y en Revista lnteramericana de Planificacin,
Vol. VI, N' 22, 1972, pp. 22 a 38. En separata fue publicado con el
mismo ttulo por la Comisin de Administracin Pblica en Cliadernos
para la Reforma Administrativa, N(! 2, Caracas, 1970, 30 pginas.
55. "Estrategia de la Reforma Administrativa en Venezuela" en el libro de
la Comisin de Administracin Pblica, La Reforma de toda la Adminis-
tracin Pblica por toda la Administracin Pblica, Caracas, 1970, pp. 7
a 15.
56. "La Reforma Administrativa y la Planificacin del Desarrollo Econmico
y Social" en el libro de la Comisin de Administracin Pblica, La
Reforma de toda la Administracin Pblica por toda la Administracin
Pblica, Caracas, 1970, pp. 39 a 46.
57. "Los deberes de los funcionarios pblicos", en Revista Control Fiscal y
Terniiicacn Administrativa, Contralora General de la Repblica, N'" 60,
Caracas, 1971, pp. 62 a 69; publicado tambin en las ediciones de la
Escuela Nacional de Hacienda, Caracas, 1971, 12 pginas.
58. "La Reforma Administrativa. Sus efectos y proyecciones en los Estados
y Municipios", en Reviste Control Fiscal y Tecniiicedn Administretiua,
Contralora General de la Repblica, N' 61, Caracas, 1971, pp. 84 a 93.
PUBllCAOONES DEL AUTOR
433
59. "Reforma Administrativa y Desarrollo Econmico y Social en Venezuela",
en Archif10 de Derecho Pblico y Ciencias de la Aaministracin, Vol. 1,
1968-69, Instituto de Derecho Pblico, Facultad de Derecho, UCV,
Caracas 1971, pp. 35 a 66.
60. "la Reforma Administrativa en Venezuela a partir de 1969. Experiencias
y planteamientos", en el libro del Instituto Centroamericano de Admi-
nistracin Pblica, Reforma AdminiJtrativa (docHmentos de tll1 semiuario),
San Jos, Costa Rica, 1971, pp. 74 a 90.
61, "Orientaciones generales del proceso de reforma administrativa en vene-
zuela", en el libro de la Comisin de Administracin Pblica, La Reforma
AdmilliJtrativa en VelJez1fela/96971, Caracas, 1971, pp. 1 a 36.
62, En colaboracin con Juan Garrido Revira, "La srructure institutionelle
de l'Organisation des Etats Amencains", en el libro Les OrganiJafions
Rgioneles Internationales (Recueil de Caurs), Facult Internationale
pour I'ensegoement du Droit Compar, Fascicule 1, Pars, 1971, pp. 487
a 251.
63. En colaboracin con Juan Garrido Rovira, "les sources du Droit dans
I'Organisation des Etars Americains", en el libro s Organisatiom Rgio-
na/N 11lrn'11i0fuJN, Recueil de Cours, Facult Inremationale puur
I'enseignement du Droir Compar, Fescicule 1I, Pars, 1971, pp. 811 a
825.
64. En colaboracin con Juan Garrido Revira, "Rlations extereurs de I'Orga,
nisation des Etats Arnencains", en el libro Les Organisations RgionaleJ"
lntermaianales, Recueil de Coces, Facult Interna.tionale pour l'enseigne-
ment du Droit Compar, Itascicule 11, Paris, 1971, pp. 1.115 a 1.170.
65. En colaboracin con Enrique Prez Olivares, Toms Polanco e Hildegard
Rondn de Sans, "Expropiatioo in Venezuela", en el libro de A. F.
Lowenfeld, (ed.), Expropiation 111 tbe Amrica. A comparatioe Legal SltId)',
New York, 1971, pp. 199 a 240.
66. "El proceso de reforma administrativa en Venezuela", en el libro Estudios
en Homenaje al Profesor Laureano Lpez Rod, Madrid, 1972, Tomo 1,
pp. 99 a 120.
67. "las limitaciones a la libertad de Informacin en el Derecho Comparado
(Prensa, Radio, Cine y Televisin).", en ReviJta de la Facultad de Derecho,
UCV, NQ 47, Caracas, 1970 (publicada en 1972), pp. 9 a 47.
68. "le statut du Fonctionnaire vnzulien", rnneaire internatianai de la
Ponction Publique (IIAP), Paris, 1972, pp. 393 a 404.
434 DERECHO ADMINISTRATIVO
69. "Administracin Pblica para el Siglo XXI", Edicin Aniversarin de
El Nacional, Caracas, 3 de agosto de 1973, pp. IlII-6 a IIII-8.
70. "Obstculos Polticos al Desarrollo en Venezuela", en Revista de la
Escuela Superior de las Fuerzas Armadas de Cooperacin. N9 1, Caracas,
1973, pp. 103 a 128.
71. "Aspccts Gnraux de la Procdure Contcntieuse Administrative au Vn-
zula", Etudes el Documents, Cousel d'Etat, Paris, 1973, pp. 339 a 363,
72. "Las Propuestas de Reforma de la Administracin Pblica Venezolana
(1972)", Revue Lnternationale des Sciences Administratdres, Vol.
XXXVII, N' 3, Bruselas 1972, pp. 252 a 261; Y en Revista de Adminis-
tracion Pblica, No 23 (INAP), .,lxico, 1972, pp. 41 a 54.
73. "Algunas reflexiones sobre el equilibrio financiero en los contratos admi-
nisrrativos y la aplicabilidad en Venezuela de la concepcin amplia de
la teora del hecho del prncipe", Revista Control Fiscal y Tecnificacin
Administrativa, Ao XIll, N" 65, Caracas, 1972, pp. 86 a 93.
74 "Caracas", en el libro de D. Kotoat, (ed.), Tbe Gooemment 01 Federal
Capitals, Toronto, 1973, pp. 113 a 130.
75. "Algunos Criterios para la Transformacin de la Administracin Pblica
(1974-1979)", Revista Control Fiscal y Tecnificacin Administrativa:
N' 73, Caracas, 1974, pp. 6 a 21.
76. "Perspectivas del Proceso de Reforma Administrativa en los Inicios del
Perodo Constitucional 1974-1979", en Revista de Control Fiscal, N? 75,
Caracas, 1975, pp. 11 a 52.
77. "Reform Proposals for thc Venezuelan Public Administration", en
[ournal of Ooerseas Adnsinistration, London, october 1974, Vol. XIII,
N' 4, pp. 524 a 535.
78. "La Rforme Administrative Vnzuliene a l'epreuve (1969.1973).
Stratgies, Tactiqucs et Critres", Beietrn de l'Instiiut lnternational d'Ad-
tninistration Pebliqne, N? 31, Paris, 1974, pp. 7 a 50.
79. "La Experiencia de Reforma Administrativa en Venezuela. 19691973.
Estrategias, Tcticas y Criterios" (Primer Seminario Latinoamericano de
Reforma Administrativa, Ro de ]aneiro, Escuela Interamericana de Admi-
nistracin Pblica, Noviembre 1973, 130 pginas), publicado en el libro
del Instituto Nacional de Administracin Pblica, Reforma Administrativa:
Experiencias Latinoamericanas: Mxico, 1975, pp. 193 a 234 y 509 a 526.
PIJBLlCACIONES DEL AUTOR
135
SO" "Aspectos jurdicos de las relaciones entre el Gobierno Central y las
empresas del Estado". Ponencia al Seminario Latinoamericano del Centro
Latinoamericano de Administracin para el desarrollo, CLAD, Caracas,
1974, en Reoista de la Escuela Sttperior de la.' Fuerzas Armadas de
Cooperacin, N9 4, Caracas 1974, pp. 83 a 119.
80 1; re. "Algunas consideraciones sobre el control jurisdiccional de la constitu-
cionalidad de los actos estatales en el derecho venezolano", en Revista de
Administracin Pblica, Nv 76, Madrid 1975, pp. 119 a 446.
En curso de publicacin
81. "The Administrative Reform Experiencc in Venezuela 1969-1974: Srra-
tcgies, Tacties and Criteria" en el libro editado por E. F. Leemans,
Adrninistratioe Reform. Institutc of Social Srudies, La Haya, 1975 (113
pginas).
82 "Venezuela {National Report )", en lnternationai Encvclopedia oi Com-
/laraliz,e L.1U', Vol. 1, Max-Plank Institut, Hamburg 1975 (54 pginas).
83" "Regionalisation in Economic Matters in Comparative Law", Ponencia
General al IX Congreso Internacional de Derecho Comparado, Tehern
1974 en Cuadernos de la Sociedad Venezolana de Planificacin, Caracas,
1975 (45 pginas).
84. "Consideraciones sobre la impugnacin de los actos de registro en la va
contencioso-administrativa", en Estudios en Homenaje tJ [oaquin Sncbez
COViZd, Caracas, 1975.
85" "Las cesiones obligatorias de la propiedad por razones de urbanismo a
los entes municipales (con especial referencia a las reas verdes)" en
'd/anges Gabriel lfarty, Universit de Toulouse, 1975.
IV. COME"'TARIOS y EXTRACTOS DE JURISPRL:DENCIA,
DOCTRINA ADMli';ISTRATIVA y LEGISLACION
86. "los Contratos de la Administracin de la Jurisprudencia venezolana",
en Revista de la Facultad de Derecho, UCV, N' 26, Caracas, 1963, pp.
127 a 154.
87. "Algunas bases fundamentales del Derecho Pblico en la Jurisprudencia
venezolana", en Revista de la Facultad de Derecho, UCV, NI;> 27, Caracas,
1964, pp. 143 a 147.
88. "El Poder Discrecional en la Jurisprudencia Administrativa, en Ra:iJta
de la Facultad de Derecho, UCV, N' 28, Caracas, 1964, pp. 187 a 194.
436 DERECHO AD}.HNISTRATIVO
89. "Los Contratos de la Administracin en la Doctrina de la Consultora
jurdica", en Revist del MinJlerio de Juslicia, N9 48, Caracas, 1964,
pp. 27 a 75.
90. "Los Servidores del Estado en la Doctrina de la Consultora Jurdica del
Ministerio de Justicia", en Revista Control Fiscal )' Tecrii[icacin Admi-
nistratiua, N' 30, Caracas, 1964 pp. 13 a 38.
91 . "Los Recursos Administrativos o Gubernativos en la Jurisprudencia vene-
zolana", en Revista de la Facilitad de Derecho, UCV, N'" 29, Caracas,
1964, pp. 171 a 198.
92. "Los Contratos de la Administracin en la Doctrina de la Procuradura
General de la Repblica", en Revista de la Pacsltnd de Derecho. OC:V,
Caracas, 1964, N' 30, pp. 173 a 232.
93. "Los Contratos de la Administracin en la Doctrina de la Procuradura
General de la Repblica JI", en Revista de la Facultad de Derecho, OCV,
N' 31, Caracas, 1965, pp. 269 a 299.
94. "El juicio Municipalidad del Distrito Federal contra el Instituto Nacional
de Hipdromos por la aplicacin de las Ordenanzas de Impuestos sobre
Apuestas Lcitas (comentarios crticos en torno a una Sentencia de la
Corte Superior Segunda en 10 Civil y Mercantil)", en Revista Control
Fiscal y Tecnijicacin Administrativa, Nv 42, Caracas, 1966, pp. 45 a 63.
95. "La Motivacin de los Actos Administrativos en la Jurisprudencia vene-
zolana", en Revista de la Facultad de Derecho, UCV, Nf,I 33, Caracas,
1966, pp. 151 a 166.
96. "La Ley de Representacin de los Trabajadores en los Institutos, Orga-
nismos de Desarrollo Econmico y Empresas del Estado", en Revista de
la Facultad de Derecho, Universidad Catlica Andrs Bello, Nf,I 4, Cara-
cas, 1966-1967, pp. 199 a 212.
97. "La Calificacin de Funcionarios o Empleados Pblicos u Obreros al
Servicio del Estado en la Jurisprudencia Administrativa venezolana", en
Revista de la FaCIlitad de Derecho, OCV, N' 34, Caracas, 1966, pp. 243
a 257.
98. "Los Efectos no Suspensivos del Recurso Contencioso-Administrativo de
Anulacin y sus Excepciones", en Revista de la Facultad de Derecho,
oCV, N' 37-38, Caracas, 1968, pp. 293 a 302.
PUBLICACIONES DEL AUTOR
437
99. "Consideraciones sobre la distincin entre la causa de los actos admi-
nistrativos y la motivacin como requisito de forma de los mismos",
RevlJta de la Faml/ad de Derecho, UCV, N? 49, Caracas, 1971, pp. 233
a 234.
En csrso de publicacin
100. "Estudios sobre las recientes regulaciones urbansticas en la Regin
Capital", Ret'ista de la Facultad de Derecho, uev, Caracas, 1975.
V. PROlOGOS A LIBROS
101. "Prlogo" al libro de Omer Lares, Leg dacin UrbanJtica Comparada,
Fondo Editorial Comn, CAracas, 1971.
102. "Prlogo" al libro editado por Julio Csar Punes, La Ciudad y la Regin
para el Desarrollo, ediciones Comisin de Administracin Pblica, Cara-
cas 1971.
103. "Prlogo" al libro de Andrs Santos Lpez y Lija Trujillo Ortiz, [sris-
prudencia Munipal 1970_1971, Ediciones AVECI, Caracas, 1971.
VI. ESJ1JOlOS OlRIGIDOS
104. Comisin del Plan Nacional de Aprovechamiento de los Recursos Hidru-
licos e Instituto de Derecho Pblico, Bases paya sn Es/udio sobre el
R.gimen Lega! de las Aguas en Venezuela, Primera Parte: Evolucin
Histrica, COPLANARH, Instituto de Derecho Pblico. (Publicacin
N? 11) Septiembre 1%9. 166 pginas. Segunda Parte: Antecedentes
Legislativos, COPIANARH, Instituto de Derecho Pblico (Publicacin
N? 13) Diciembre 1969. 747 pginas. Tercera Parte: Ordenacin Sis-
temtica de la Legislacin "igente. Volumen 1, eOPLANARH, Instituto
de Derecho Pblico (Publicacin N? 23) Octubre 1970. 366 pginas.
Cuarta Parte: Doctrina Administrativa y Jurisprudencia. COPLANARH.
Instituto de Derecho Pblico (Publicacin N? 24) Octubre 1970. 178
pginas; Quinta Parte: La aplicacin del Rgimen Legal: usos, costumbres,
prcticas administrativas. COPLANARH. Instituto de Derecho Pblico
1975 (publicacin NQ 25), 114 pginas. Sexta Parte: Biblografa sobre
Aspectos Jurdicos. COPLANARH. Instituto de Derecho Pblico (Publi-
cacin N? 26) Noviembre 1970. 180 pginas.
lOS. Comisin de Administracin Pblica, Injarme Preliminar sobre la Refor-
ma Adminisl(ativ4 en Venezuela. Primera Parte: Introduccin. La Refor-
438 DERECHO ADMINISTRATNO
ma Administrativa para el desarrollo, Comisin de Administracin Publica.
Cuadernos para la Reforma Administrativa, N? 4, Caracas 1971. 37
pginas. Segunda Parte: La Reforma Estructural. Vol. I (Objetivos. La
Reforma Macroestructural. La Reforma de los Organismos de la Presi-
dencia de la Repblica). Comisin de Administracin Pblica. Cuadernos
para la Reforma Administrativa, N9 5, Caracas 1971. 62 pginas.
Segunda Parte: La Reforma Estructural. Vol II (La Reforma de los
Ministerios). Comisin de Administracin Pblica. Cuadernos para la
Reforma Administrativa, N9 6, Caracas 1971. 55 pginas. Segunda
Parte: La Reforma Estructural. Vol. III (La Reforma de la Administra-
cin descentralizada). Comisin de Administracin Pblica. Cuadernos
para la Reforma Administrativa, NQ 7, Caracas 1971. 39 pginas. Segun-
da Parte: La Reforma Estructural, Vol. IV (La Reforma de la Admi-
nistracin Regional). Comisin de Administracin Pblica. Cuadernos
para la Reforma Administrativa, NQ 8, Caracas 1971. 62 pginas.
106. Comisin de Administracin Pblica, Informe sobre la Reforma de la
Administracin Pblica Nacional, 2 vols., Caracas 1972. 645 Y 621
pginas respectivamente.
107. "Los Servicios Pblicos Municipales" en UCV, Estudio de Caracas} Vol.
VIII. (Poltica y Gobierno), Tomo 1, Caracas, 1972.
INDICES
CF..
ese en CP:
eFe en SPA:
es! en CP:
es en SPA:
Doctrina PGR:
GF..
GO:
LOCF:
M..
RAP:
RED..
UCAB'
UCV..
U del Z:
ULA..
ABREVIATURAS UTIliZADAS
Corte Federal (1953-1961).
Corte Federal y de Casacin en Sala Plena (1930-1953).
Corre Federal y de Casacin en Sala Poltica}' dministranca
(1930-1953).
Corte Suprema de Justicia en Corte Plena (1961.).
Corte Suprema de Justicia en Sala
(1961).
DoctriNa de la Procuradura Gt!fleral de la Repblica (publicacin
iniciada en 1964).
Gdceta Forense (publicacin de las Sentencias de la Corte Su-
prema: l' Etapa 1949-1953; 2'1 Etapa: 1953-).
Gaceta Oficial de la Repblica de Vellezlfe!,l.
Ley Orgnica de la Corte Federal de 2-8-53 en GO 24.207 de
8-8-53.
Memoria de la Corte Federa! )' de Casacin (publicada hasta
1949).
ReviJta de AdmiliJlradn Plblica, lnstituto de Estudios Pol-
ticos, Madrid, (iniciada en 1950).
Rl?tta. de la FaCIlitad de Derecho.
Universidad Catlica Andrs Bello.
Universidad Central de Venezuela.
Universidad del Zulia.
Universidad de Los Andes.
INDICE DE CUADROS
Evolucin del Estado de Derecho ...
Sistema de la Sociedad Venezolana
El Ejercicio del Poder Pblico
Evolucin histrica de la estructura ministerial 1919-1975
El Ejercicio de la Funcin legislativa .
El Ejercicio de la Funcin de gobierno .
El Ejercicio de la Funcin jurisdiccional .
El Ejercicio de la Funcin administrativa .
El Ejercicio de las Funciones estatales ...
La Actividad estatal . .. ..' ...
Pg.
56
169
227
359
376
379
381
384
388
397
INDlCE ALFABETlCO DE MATERIAS
B
Areas marginales, t60,
Argentina, 271-
Arjs/owlci<l colonial, 58, 69.
Aristocracia regional, 67.
Asambleas legislativas, 202.
Asistencia social, 206, 207, 289,
Asodacin, 288.
Bancos, 135, 298.
Balanza comercial, 25.
Barrios, 160.
Bienes del Estado, 144.
Bipartidismo, 273.
Burguesa, 36,37.90,
Burguesa niolla, 60.
Burgt.l.esa IJmpresarial, 149.
Brasil, 27].
323.
Capitalismo, 113, 156, D7, 164.
Capitalismo de Estado, 1(i2, 163, 165.
Capitalismo liberal, 50.
Carrera judicial, 186.
Calldillos, 247.
Caudillos regionales, 98.
Caudillos militares, 192, 193.
Caudillismo, 65, 66, 67, 79, $2, 84, 86,
89,91, 191, 192, 250.
Caudillismo federal, 195, 196, r98.
Caudillismo militar, 71, 72, 73.
Caudillismo regional, 84, 86, 91.
Centralizacin, 21, 199.
CentrIlJisflN), 201, 102, 189, 191.
Cesarismo democrtico, 98.
privativos. Actos
e
14f
Legislativas.
Cambio,
(amaras
A
Abastos, 206, 2D7.
Absolutismo, 24, 25, 26, 27, 30, :.1, 34.
Accin Popular, 45, 326.
Accin Popular. Legitimacin, 327.
Actividad Administrativa, 9, 347, 391,
394, 395.
Acto Administrativo, 391, 395.
Acto Administrativo. Control, 319, 320.
A(tos de Gobierno, 266, 380.
Actos estatales, 385.
Actos parlamentarios sin forma de lq,
322.
Administracin cientfica, 350.
Administracin de Justicia, 288.
Administracin descentralizada, 362.
Administracin general, 129.
Administrad6n liberal, 47.
Administracin Pbllca, 9, 11, 12, 152,
347.
Administradn Pblica. Carcter, 10.
-e-Carcter instrumental, 349,
-c-Control, 145. 266, 215, 309.
-c-Orgenos, 35'.
-Persona Jurdica, 371, 383.
_Politiea, 35I.
Administracin Privada, HZ.
Adopcin, 293.
Agricultura, 21, 25, 34, 96, 108, 137.
Amrica Latine, 147, U7, 268.
Amparo, 184,282,30'.
Analfabetismo, 86, 238.
Antiguo Rgimen, 46, 47.
Autonoma estadal, 200,202,
Autonoma funcional, 362.
Autonoma municipal, 194, 200, 203.
204.
Autonoma regional, 67,68.
Area Metropolitana de Caracas, 126.
446
DERECHO ADMINISTRATNO
334.
330.
319,
D
262.
55, 77.
21.
260.
162, 261,
259
Democracia. Transformacin, 52.
Democratizacin poltica, 54.
Dependencia econmica, 96.
Derecho a la vida, 283.
Derecho administrativo, 45, 54,
Derecho administrativo. Ambito,
162, 258, 259.
Democracia formal, 237.
Democracia liberal, 261.
Democracia parlamentaria,
Democracia participativa,
Democracia poltrica, 258.
Democracia social, 53, 153, 157, 162,258,
Decretos-Leyes, 375, 377.
Defensa, 129, 131, 132.
Defensa social, 281.
Delito. Represin, 132, 133.
Demagogia, 10l.
Democracia, 101, 233, 258.
Democracia econmica, 53, 153, 157,
Contralorta General de la Repblica, 309.
Control de la Constitucionalidad. Efectos,
330, 340.
Control P()lHjc?, 398
Contratos. Libertad, 74, 77, 107.
Cooperativas, 292.
Consumidor, 135.
Consumidor. Proteccin, 297.
Corte Suprema de Justicia, 316.
Corte Suprema de Justicia. C-Ompetencia,
178.
Correos, 142.
Correspondencia. Inviolabilidad, 285.
Crecimiento econmico, 117.
Crdito, 206, 207.
Cristianismo, 23.
Cuba, 1)7, 1)8.
Cultura, 138, 206, 207.
Culto. Ejercicio, 286, 304.
Cultos, 133.
Centro-Federacin, 73
Centros urbanos, 2L
Chile. 161, 271-
Ciudadanos, 130.
Ciases econmicas, 147.
Clases sociales, 37.
Coche-Convenio, 84.
Cdigo Civil, 85.
Colonias, 26.
Comercio, 135.
Comercio. Control, 25.
Comercio internacional, 25.
Comunicaciones, 142.
Comunismo, 95, 99, 250.
Condena penal, 284.
Concesiones de hidrocarburos, 95.
Concejos Municipales, 220.
Concesiones petroleras, 120, 122.
Congreso de Angostura, 64.
Congreso, 77, 179, 264, 176.
Congreso. Control, 309.
Congreso. Funciones, 374.
Congreso. Investigaciones, 266.
Consejo Federal, 89, 9l.
Consenso Poltico, 248.
Conservadores, 75.
Constitucin, 173,175.
Constitucin. Control, 177.
-c-Decisin poltica, 176, 180.
-Enmienda, 179, 180, 182, 233.
-c-Intrprete, 330.
-c-Normas programticas, 183, 184.
-c-Reforma, 179, 180.
-c-Rigidez. 179.
-c-Violacin, 329.
-c-Supremacla, 176,313,328.
Constitucin Suiza, 89.
Constitucionalismo, 41.
Constitucionalidad. Presuncin, 334, 338.
c--Control, 178, 282, 313.
-Control concentrado, 314, 315,
-Control difuso, 314, 315, 316,
Contencioso-administratiYO. Control,
320, 327.
INDICIO ALFABETICO DE MATER1AS
447
_Definicin, 9.
-Contenido, 9, 10.
-Objeto, 9, ra.
_Supuestos histricos, 15.
-Historia, 9, 18.
-Configuracin, 12,
Derecbo politiC{), 21.
Derecho privado. PubJi(;lCiD, lO.
Derecho pblico, 9, 19
Derecho subjetivo, 327.
Derechos. Proteccin, 282.
_Regulacin, 301.
_Restriccin, 301, 302.
Derechos Constitucionales, 181, 281.
Derechos econmicos, 295.
Derechos individuales, 283.
riereceos naturales, 29.
Derechos pollricos. 98, 131, 301.
Derechos sociales, 49, 99, 101, 289
Desarrollo, 127,259.
Desarrollo. Consnrucionaliaacin, 11.
_Modelo, 0'4.
Desarrollo autnomo, 163.
Desarrollo econmico, 133, 134.
Desarrollo eeor.6mico y sodej, 11, 17,
115, 116, 118.
Desarrollo fsko, l4r.
Desarrollo industrial, 135.
Desarrollo social, 137.
Desarrollo urbano, 141.
DesarrolJismo, 156.
Descentralizacin, 190, 191, 201.
Descentralizacin poltica, 209.
Desobediencia, 27.
Detencin, 283, 304.
Dictadura, 95, 268, 269.
Dktadt petrolem, 92,95.
Discriminacin, 284, 285.
Disgrep.n, 191.
Distrito Federal. 277.
Dogmatismo, 160.
Documentos oficiales. 287.